1 YÖNETİŞİMİN FELSEFESİ , ANLAMLANDIRMA VE UYGULAMA Prof.Dr.Zerrin Toprak, Karaman1 A- Yönetişim Kavramı ve Türkiye’de İlk Farkındalık Yönetişim(governance) geleneksel kullanımında, devlet yönetimi ile ilişkilendirilmektedir. Katılımcılığa önem veren, demokrasinin unsurlarının güçlendirilmesine hizmet eden bir yönetim tipini anlatmaktadır. Kuşkusuz bir felsefesi vardır. Kamunun karar alma sürecinde, toplumun katılımına açık ve kamu tarafından izlenebilir ve kontrol edilebilir bir sürece işaret etmektedir. Yönetişim felsefesinin; kamu, özel ve sivil aktörlerin katılımına izin veren ve stratejik ortak kabul eden bu anlayışına dayalı devlet yönetiminin bütünlüğü ilkesi içinde, “kamu” kuşkusuz özel bir öneme sahiptir. Neticede kamu yönetimi, nihai karar alan ve hizmetlerin sürekliliğini sağlayan yürütme organlarını da kontrol etmektedir. Bu durumda kamunun, “olmazsa olmazlığı”, ülkeye göre değişen idari düzenlemelere ve demokratik yapılanmalara bağlı olarak yönetişimin “iyi” olup olmadığının değerlendirilmesine yol açmaktadır. Türk Dil Kurumu Sözlüğü ve Büyük Türkçe sözlük, yönetişim kelimesini, “Resmî ve özel kuruluşlarda idari, ekonomik, politik otoritenin ortak kullanımı” olarak tanımlamıştır. Dikkat edilirse bu tanımda “sivil toplum” unsuru yer almamaktadır. Oysa özellikle 1996 Habitat İstanbul toplantısı sonrasında, Türkiye’de bir demokrasi projesi olarak Yerel Gündem 21 çalışmaları aracılığıyla, “yönetişim” felsefesini toplumda içselleştirecek çalışmalar yapılırken, yerel mevzuat düzenlemelerinde de, özellikle belediye örgütlenmelerinde; kamu, özel ve sivil ortaklığında yerel siyasetin biçimlenmesine hizmet edecek kent konseyleri ve belediye ihtisas komisyonları gibi kurumsal yapılanmalar 2004’lü yıllardan itibaren Türkiye’de geliştirilmiştir. 1982 Anayasasına göre, İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Köyler yerel yönetim birimleridir. Anayasal olarak, yerel yönetim tiplerinin bir garantisi bulunmamaktadır. Yerel seçimlerin garantisi vardır ve etik yasal düzenlemeler önem Dokuz Eylül Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü, Buca, İzmir _TÜRKİYE, 35160 [email protected] 1 2 taşımaktadır. Bununla birlikte yönetişim pratikleri, gerek 2005 tarihli 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununda yer almaktadır. Türkiye’nin de üyesi olduğu Avrupa Konseyi, Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi anlaşma ve sözleşmelerinde desteklenen, “yerel halkın karar organlarını bizzat kendisinin seçmesi”, “katılım ve demokrasi göstergelerinin oluşturulması” gibi konular yerel yönetimlerin demokratik işleyişine katkı vermektedir. Türkiye’de demokratikleşme göstergeleri, idari olarak oluşturulmamıştır ve bilimsel olarak rakamsal ölçülememektedir. Türkiye’de merkezi yönetim, bilgi toplayan konumundadır. Gerek yerel ve gerekse merkezi düzeyde bilgi toplama uygulaması, idarenin “yönetişim” felsefesine uygun hareket ettiğini göstermemektedir. Yerel yönetimlerdeki yukarıda sözü edilen demokrasiyi güçlendiren ve halkın katılımını sağlamaya yönelik mekanizmalar da, bürokratik toplum yapılanmasına bağlı olarak, belediye başkanının tutum ve davranışlarıyla doğrudan etkilenmekte, yönetişimin iyi uygulamaları bölgeden bölgeye değişmemekte aslında çoğu kere, “başkanlara” göre uygulanabilmektedir. Bu durum, Türkiye’de toplumda yerleşmiş olan, otoriteye kayıtsız şartsız itaat kültürü ile izah edilebilir. Ayrıca, bireyler Cumhuriyet tarihi içinde, demokrasinin araçlarını kullandığında, etik ve meşru taleplere yöneldiğinde, zaman zaman hukuk dışı davranış içindeymiş gibi tanımlanarak cezalandırılmıştır. Bu nedenle ceza korkusu yaşamaktadır. Siyasi kurumlar, toplumun demokratikleşmesine hizmet etmelidir (Arend, 2002: 107-108), oysa Türkiye’de kurumların güçlü merkeziyetçi yapısı, siyasi partiler dahil önemli bir sorun alanıdır. Toplumsal işbirliğini merkeziyetçi yaklaşımlar engellemektedir. Buna karşılık, kamu güvenliği gibi konularda ise, katılımcı demokrasinin işlevselliğinin sağlanması önem taşımaktadır. Yönetim stratejilerinin yeni duruşu, bireyin “katılımının” yer aldığı modellerdir. Bu durum bizi doğrudan “toplumsal sermaye” kavramına yöneltmektedir. Toplumsal sorumluluk ve toplumsal sorumlulukta işbirliği ise yönetişim terimi içinde birlikte adlandırılmaktadır. B- YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE TEMEL İLKELERİ Yönetişim sözcüğü(governance) “kelime adlandırması yönüyle” geleneksel olarak “government” “yönetim/ idare” sözcüğünden türetilmekle birlikte “felsefesi yönüyle”, yönetenlerin tek başına merkezde karar alması ve uygulaması eylemlerine odaklı geleneksel 3 anlamından çok uzaktır. Bu nedenle “demokratik yönetimden” bahsedildiğinde(Toprak ; Altay, 1997: 78–87) dışta bırakılabilecek bir olgu değildir. Yönetim terminolojisinde, “yöneten” ve “yönetilen” keskin ayrımı tam olarak ortadan kalkmasa da, yönetilen grup lehine geleneksel güç dengesi zayıflamıştır. Aslında yönetime referandum, oy verme gibi doğrudan katılım dışında müzakere metotlarıyla da ilgi duyarak katılanların sayısı artıkça, “yönetim grubu” ile yasal karar alıcılara toplumsal sermaye olarak düşünce ve eylem gücü sağlayan “yönetişim grubunun” giderek birleşeceği düşünülmektedir. Bu süreç, bilgi toplumunun hedeflenen seviyeye erişmesi ile gelişebilecektir. Belirtilen gelişme sürecini tamamlamak en azından geliştirebilmek için, demokratik devlet yönetimi desteğine ihtiyaç duyulmaktadır. Kamu yönetiminde, yönetişimin felsefesinde yer alan evrensel insan hakları ve özgürlükleri değerlerine bağlı olarak, yönetişim kavramı izah edilirken, yerel ve merkezi düzeyde hatta uluslar arası toplumsal ve hükümetlerarası işbirliğini destekleyen “sosyal yönetişimde işbirliği” ifadesi bu nedenle sıkça kullanılmaktadır. Yönetişim kavramı, felsefesini kavramak istemeyenlerce değiştirilmekte ve eleştirilmektedir. Asıl hareket noktasının yönetişim ilkelerini, tek başına karar alma hevesinde olanların, uygulamak istememelerinde görmek gerekir. Yönetişimin temel ilkelerinde; Aktif katılım, Katılımın tüm araçlarının kullanılması, Tepki Gösterme, İzlenebilirlik ve Sorumluluk, Etik Kurallar (Bevir, 2010:7-8) ile Kadın ve Erkeğiyle birlikte Toplumun Güçlendirilmesi unsurları yer almaktadır. Yönetişim çalışmalarının incelenmesi bir bakıma Hükümetlerin icraatlarının yakından ve zamanında kamusal kontrole açmak gibidir. Hükümetin uyguladığı kamu politikalarında, rasyonel tercih teorileri, anlamlandırmalar ile desteklenmiş yorumlamalar, monolog ve diyalog ayrımlarıyla somutlaştırılmış yönetim süreçleri anlatılırken, her çeşit sosyal ilgi ile kamu, özel ve sivil aktörler arasındaki ilişkiler ağı ve birlikteliklerine yönelik uygulamalar değerlendirilmektedir (Bang ve Esmark, 2013:3-5). Bu konular bir yönüyle kent güvenliği konularında da öne çıkmaktadır. Kentsel sürdürülebilirlik, idari ve sosyal işbirliği ile mümkündür. Teknolojinin gelişmesiyle ortaya çıkan yeni durumlara yönelik yeni refleksler de “e–demokrasi” gibi (Toprak, 2010: 73–106), bu çalışmaların gelişmesini sağlamaktadır. 4 C- YÖNETİŞİMİN UYGULANABİLİRLİĞİ Politik-demokratik akılcılık, tarihten gelen “eşitlik, özgürlük ve kardeşlik” ruhunun yönetimde korunması ile önem kazanmaktadır. Toplumda yasal karar alıcıların da dâhil olduğu adaletin sağlanması ve etik hukukun korunmasını gerçekleştiren bir ilişkiler ağı yönetişimin uygulanabilirliğini sağlamaktadır. Yönetişimi engelleyen genel sorun alanları bilinmektedir. Toplum yönüyle: politik yabancılaşma, ideolojik bölünme, koordine olamama, bürokrasinin egemenliği nedeniyle etkin olamama endişesi ana unsurlardır. Buna karşılık yönetim/memurlar yönüyle ise; kurumsal iç çatışmalar ve örgüt içinde bürokratik sabotaj kurallarının işlemesidir. Yönetişimi küresel ilişkiler ağında engelleyen sorun alanları içinde ayrıca; kültürel karşılıklılık (culture of reciprocity)(Bang; Esmark, 2013:16)sağlanamaması veya kültürel zıtlıkların engelleyici rolleri, insan davranışını etkileyen inançlar, soy- sopa dayalı gelecek nesillere taşınan ve sürdürülen değerler, ritueller ve modeller ile bulunulan ortamdaki değişen koşullara uyum sağlayamama, ortak hareket edememe de toplum içindeki topluluklar ile ilgili önemli bir sorun alanıdır. Değerler üzerinde sosyal uzlaşma ve idari kuruluşların kararlarının meşruluğu ve etik yöntemler, etkili yönetişim için önemli unsurlardır. Aksi takdirde duruma göre “sivil itaatsizlik”(yönetim/idare haklı) veya “ekolojik sivil mukavemet” ya da “ekotaj” (toplum haklı ve meşru) tepkileri ortaya çıkabilecektir. Yönetişim, idarenin katı ve hakimiyetçi yönetim tarzını sürdürmekte kullandığı bir araç mıdır?. Yönetişim olgusu demokratik hukuk devletinin temel alındığı devlet yönetimlerinde uygulanabilir. Toplumsal sermayeyi dikkate alan demokratik yönetimi benimseyen ülkeler için, yönetişim uygulamaları, iktidarın sürdürülebilirliği sağlamada bir araçtır. Yönetişimin uygulandığı ülkelerde, eğer iktidar, yönetim tipini siyasal –idari bir tercih olarak değiştirmek ve yönetişimden uzaklaşmak veya iyi yönetişimi sağlamak için hiç adım atmamak yönünde bir uygulamaya gittiğinde, nihai tahlilde bu model, demokratik olma kaygısı taşımama anlamına gelmektedir. Bu nedenle kötü uygulamalara bakarak yönetişim tipi bir yönetimi, yönetimin klasik katı hâkimiyetçi tavrını gizleme için arkasına saklandığı bir maske olarak 5 düşünmemek gerekmektedir. Felsefesine uyulmaması, yönetişimi eleştirme sonucunu doğurmaz. Yönetişimin uygulanmadığından bahsedilebilir. Türkiye’de “yönetişim” sözcüğünün kullanılması aslında yaygın değildir. Demokrasi söylemi ile beraber kullanılan katılım sözcüğü insanlık tarihinden bu yana kullanılagelen, alışılmış ve daha çok tercih edilen bir ifadedir. Yönetişim sözcüğü genelde tercih edilmemektedir. Katılım, işbirliği sözcükleri özellikle seçim dönemlerinde her zaman hangi partiden (siyasi düşünceden) olursa olsun veya bağımsız aday olsun başkan adaylarının tercih ettiği ortak terminolojidir. Halkla birlikte yönetme söylemi, anahtar sözcük olarak yerel siyasetin genel çerçevesinin belirlendiği Parti Programlarında yer almaktadır. Özetle; Yönetişim sözcüğü Türkiye’de nadiren kullanılmakta ve çoğu kere uygulamada anlamını tam olarak içermemektedir. Akademik olarak da benimsenmemiştir. Felsefesinin doğru anlaşıldığı da genelde söylenemez. Bürokratik bir toplum için bu konu belki şaşırtıcı olmayabilir. Cumhuriyet Türkiye’sinde yönetişim olgusuna, daha sözcük olarak red, bir karşıtlık edebiyatı içinde sürdürülürken, Avrupa’nın Krallıklarında özellikle yerel yönetimler anlatılırken “yönetişim” sözcüğünün olmazsa olmaz kullanımı da kamuoyunun pek fazla dikkatini çekmemektedir. Herhalde bir taraftan etkili olamama endişesi içinde yönetime katılma ile ilgili pratiklerden uzak kalma, diğer taraftan da kapalı kapılar ardında karar verme ve halkı onu ilgilendiren kararlara katmamayı biçimlendiren anlayışın sürdürülebilirliği, itaat kültürü ve eskimemiş otokratik gelenekler içinde yetişmiş olma, ekonomik özgürlük ve yeterli mali güç kazanamama ile ilişkilendirilebilir. D- İYİ YÖNETİŞİM VE SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİ Yönetişim genelde; Toplumsal eşgüdüm ve işbirliğine ve bu ilişkiler ağını sağlamaya yönelik “etik kurallara “ işaret ederken; özelde de yönetim pratikleri ile ilgili uzlaşma veya çatışma yaratan değerleri gösteren yeni yeni stratejiler üreten teorilere işaret etmektedir. Yerel ve merkezi düzeyde devlet hiyerarşisi, piyasa ve sektörel ilişkiler ağları araştırmaları “yönetişimi anlama” sürecinde giderek önem kazanmaktadır. İyi yönetişim ise Avrupa Belgelerinde, kurallar, karar süreçleri, yöntemleri ve etik uygulanabilir davranışlar ile ilişkilendirilmiştir. Nihai tahlilde uluslar arası literatürde, felsefesine uygun yönetişim pratikleri, “iyi yönetişim” anlamına gelmektedir. 6 Toplumsal çalışmaları sağlayan ilgili aktörlerin(sosyal sermaye), toplumsal çalışmalara katılımına kuşkusuz kurumlar aracılığı ile izin verilecektir. Bu nedenle, yerel ve merkezi düzeyde demokrasinin içselleştirilmesi için öncelikle nihai karar alıcıların, hükümetin, demokrasiye inancı olması, çalışmaları desteklemesi ve demokrasiye olan inancını sürdürmesi ve uygulamada göstermesi gerekmektedir. Bu süreci özetlemek gerekirse, (iyi) yönetişimin olmazsa olmazları, Merkezi yönetimin siyasi kararlılığı ile yerelde yönetişimi destekleyecek yasal düzenlemeleri-kuralları oluşturması, Yerel özerkliği sağlayacak uygulamaları teşvik etmesi, Güçler ayrılığına özen göstermesi, Seçim sistemlerinin yönetişime uygunluğunun sağlanması, Uygun yerelleşme politikaları, Mali yapılanmalar, Kanunların kurallarına karşı sorumluluk olarak belirtilebilir. Kamu, özel ve sivil beraberlik kolaylıkla gelişmemektedir. Türkiye’de kamu-özel, kamu-sivil, özel ve sivil arasında işbirliği programları öteden beri uygulanmakta ve mevzuat düzenlemelerinde teşvik edilmektedir. Hatta Türkiye’de belediye mevzuatı, ortaklık, işbirliği sözcüklerine sıkça yer vermektedir. Karma bir uygulama olarak da bahsedilen “kamu, özel ve sivil” işbirliği Türkiye’de Avrupa Birliğinin organize ettiği AB projeleri teşviki/ zorlamaları ile uygulamaya girmiştir. Yerel Gündem 21 felsefesinde gelişen ortaklığa dayalı projeler de bu çalışmaların pratiğini yaygınlaştırmıştır. Projelerde aranan sınır ötesi ortak konusu hâlâ “sıkıntılı gündem” dir. Yerel, bölgesel, ulusal ve uluslar arası seviyede işbirliği çalışmalarında özellikle “para-diplomasi” olarak da literatürde yer alan yerel ve bölgesel yönetimlerin sınır ötesi işbirliği, kardeş şehir uygulamalarının desteklenmesi, gönüllü çalışmaları kolaylaştırıcı idari düzenlemeleri gerektirmiştir (Karaman Toprak, 2009:324–342). Türkiye’nin de üye olduğu Avrupa Konseyi’nin Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresinin yerel yönetimler için geliştirilen, yönetişim konusunun vurgulandığı ve özellikle Türkiye’nin de imzaladığı, anlaşma ve sözleşmelerinin (Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Peyzaj Sözleşmesi, Sınır ötesi Çerçeve Sözleşmesi vb) uygulamaya ne kadar girdiği konusu tartışmaya değerdir. En önemli göstergeleri ilgili ek protokollerin hala imzalanmamış olmasında görmek gerekir. 7 Kamu yönetiminde, yönetişim araçlarının kullanılması yönetici tipinin tanımını da kuşkusuz etkilemiştir. Tarihi olarak geleneksel yönetici tanımlamasında, hiyerarşi terimleri kullanılmıştır. Bu tanımlama duruma göre zimnen veya açıkça yönetici ile liderlik fonksiyonunu örgütün gelişmesindeki vizyonu, eylemleri, kontrol yetkisi, değişikliklere mukavemeti, zor kullanması ve egemenlik kelimeleri ile yapılmaktadır. Oysaki yeni yönetişim anlayışında kullanılan sözcüklerde yöneticinin rolleri anlatılırken, kurum ve kuruluşlar arasındaki işbirliğini cesaretlendirmek, güçlendirmek, esnek yapılanma, otorite ve güç gösterisi ile öne çıkmamak, kapasite artırıcı, sorun çözücü ve diyalog kültürünü kullanarak uzlaşmacı politikalarla yerleşikler için etik çözümler üretmek konuları öne çıkmaktadır. Özetle, tehditkâr ve bireysel yapılanmalar yerine, toplumu bütünleştirici projelerde buluşturmak önem taşımaktadır. Özellikle büyük kamu projeleri, toplumun demokratikleşmesi ve kapasitelerinin kullanımında yönetişim, katılım yönüyle (Çevresel Etki Değerlendirmeleri), kent güvenliği (Toprak, 2008:29, 259, 284–298), projeleri önemli bir uygulama aracıdır. Kamuda yönetişimi kolaylaştıran yeniden yapılanma ile sağlanabilecek reformlar yerel mevzuatta özellikle 2004 yılından itibaren sağlanmış ise de, İçişleri Bakanlığının teşkilat kanununda değişiklik yapan yeni düzenlemeler ile(3152 sayılı kanun, Değişik, md.28), yerel yönetimler üzerinde ağırlaştırılmış vesayete açık olma özelliği taşıdığından bahsedilebilir. Kamu, özel ve sivil birliktelik ve toplumsal işbirliği felsefesini öğreten ve 1980’li yıllardan bu yana 30 yılı aşan çalışmalarla geliştirilen uygulamalar, kurumsal-toplumsal sorumluluk konularını ve düzenleyici standartları (SA-8000 gibi) gündeme getirmiştir. Neo-liberal politikalar ile yönetişim arasındaki ilişkiler ağı da literatürde temel ekonomik unsurlar olarak yer alırken, burada yazarın ekonomik analizlerden çok önemsediği durum, özel sektörün, kurumsal sorumluluk, ve işbirliği projelerine ilgi göstermesi gerektiğini hatırlatmaktır. Yaşam kalitesini geliştirmek kuşkusuz önemlidir. Yaşam kalitesi göstergeleri içinde siyasi katılım, kentsel güvenlik, siyasi istikrar, sosyal aktiviteler, toplumsal cinsiyet eşitliği, mezarlıkların durumu gibi konular yer almaktadır. Bu konular, uzlaşma ve başarı sektörel işbirliğini gerekli kılmaktadır. 8 Avrupa Konseyinde geliştirilen çalışmalar, yönetişim ve demokratik devlet konularında tasarlanmış kurumsal iyi çerçeve örnekler sunmaktadır. Avrupa Konseyi, Bakanlar Komitesi Tavsiye Kararı Rec (2004) 15 ile elektronik yönetişim(e-governance), Tavsiye Kararı Rec (2004) 11 ile yasal, operasyonel ve teknik standartlar için e-oylama (on legal, operational and technical standards for e-voting) ve e-demokrasi(e-democracy) Rec(2009)1 yapılabilirliği için uzun bir yol almıştır. Elektronik demokrasi çalışmaları Avrupa Konseyi Ad Hoc Komitesince (CAHDE) gerçekleştirilmektedir. Yeni bir çalışma alanı olarak aşağıda yer alan “internette yönetişim” ilkeleri açıklanmıştır (Avrupa Konseyi, 2011). Bu ilkeler aşağıda yer almaktadır; 1. İnsan Hakları, Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü 2 . Çoklu – Paydaşlı Yönetişimin Eşit Katılımı 3 . Devletlerin Sorumlulukları 4 . İnternet Kullanıcılarının Güçlendirilmesi 5 . İnternetin Evrenselliğinin Sağlanması 6 . İnternet Bütünlüğü 7 . Yerinden Yönetimin Öncü Rolünün Korunmasına Özen 8 . Mimari İlkeler 9. Açık Ağ ve ağlara erişebilme 10. Kültürel-Dilsel Çeşitlilik Bir daha vurgulamak gerekirse, toplumun örgütlenmesinin yansıması olarak sivil toplum örgütleri(NGOs) önemlidir. Bilgili toplumun bir üyesi olarak, yönetime katılma isteği kuşkusuz “idare” tarafından her zaman hoş karşılanmamaktadır. Yönetişim sürecindeki büyüyen rolleri kadar uluslar arası farkındalıkların da artmasına bağlı olarak, bir taraftan kendilerine karşı kabalaşılmakta diğer taraftan da adeta lanetlendiği (Bevir, 2010:10) tespiti yapılmaktadır. Bu bakımdan özellikle yukarıda bahsedilen yerel yönetim yapılanmalarındaki müzakereci ortamların yönetişim felsefesine uygun, etik kullanılması, demokrasinin sahiplenmesi yönüyle de önem taşımaktadır. E- SONUÇ Eğitimli bilgili bir toplumun idareyi yönlendirmesi ve yönetim hatalarında ilgili birimleri uyarması ve demokrasiye sahip çıkması gerekmektedir. Çünkü kötü yönetim, tüm kurum ve kuruluşların çalışmasını olumsuz etkileyerek, uluslar arası politik arenada da itibar kaybı 9 yaratabilecek bir çoğaltan etkisi doğurmaktadır. Yönetişimin önemsenmesinin temel dayanağı, idarenin tek başına yapamayacağı çalışmaları toplum desteği ile yapabilmesinin daha etkili olmasıdır. Aralarında güven bağı olmayan toplumlarda işbirliği yapılamayacağı açıktır. Yönetişim konusunun önemi, özellikle son yıllarda kent güvenliği, doğal afet yönetimi süreçlerinde ihtiyaç duyulan organize insan gücü ihtiyacı ve toplumsal birlikteliği gerektiren çalışmalarda belirginleşmiştir. Bu çalışmalar, etik kurallara dayanmaktadır. Toplumun katılımcılığa özen göstermesi, yönetişim ilkelerini uygulamayı bir yaşam biçimi haline getirmesi, ister korku ister çıkar nedeniyle gelişen Makyavelist yaklaşımın bahsettiği “toplumu tüketen canavarı”, şimdilik öldürmese bile anestetik etki yaratarak “uyuşturacağı” kanaatindeyim. KAYNAKÇA Arend, Lijphart, (2002); “Negotiation Democracy Versus Consensus Democracy: Parallel Conclusions and Recommendations”, European Journal of Political Research. Bang, Henrik ; Esmark, Anders, (2013); “A systems theory of Good Governance” ICPP, Grenoble .Pane 45/session 1 access to 22 February 2014 : //www.google.com.tr/#q=Henrik+Bang%26Anders+Esmark+ Bevir, Mark, (2010); Governance as Theory, Practice and Dilemma, access to 22 February 2014 :http://www.sagepub.com/upm-data/36847_Bevir_Chap_01.pdf Council of Europe (2011), 22 February 2014: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1835773 Karaman, Zerrin Toprak, (2009), "Democratic Gains in Public Administration at Local Level in terms of CSR: Theory- and Practice-Based Approaches- Turkey and Izmir Metropolitan City” , Idowu, Samuel O.; Leal Filho, Walter (Edit.), Professionals´ Perspectives of Corporate Social Responsibility, Springer- Social Policy Book, Karaman, Zerrin Toprak ; Altay, Asuman(1997); “Global Governance Caused By New World Order”, Marmara Journal of European Studies, M.Ü. Avrupa Topluluğu Enstitüsü, Cilt:5, S:1-2, İstanbul. Toprak, Zerrin (2010), “E-Yönetişim&E- Devlet”, (Edit.) M. Akif Çukurçayır, H.Tuğba Eroğlu, Hülya Eşki Uğuz, Yönetişim: Kuram, Boyutlar, Uygulama, Çizgi Yayınevi, Konya. Toprak, Zerrin (2008); Kent Yönetimi ve Politikası, Birleşik Matbaa, İzmir. 10 Kanunlar: 1982 Anayasası 2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu 2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu 1985 tarihli ve 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun GOVERNANCE AS A PHILOSOPHY, SENSE AND PRACTICE Prof.Dr.Zerrin Toprak, Karaman2 A- DEFINITION OF GOVERNANCE AND THE FIRST AWARENESS IN TURKEY In its conventional use, governance is related to the state. It describes a type of government which attaches importance to participation and serves the reinforcement of the elements of democracy. There is no doubt that it has an ethical philosophy. It is a process which is open to the participation of the society and which is monitorable and controllable by the public in the decision-making process of the public administration. “The public” doubtlessly has special importance within the principle of integrity of the state government based on this understanding of the philosophy of governance that allows the participation of public, private, and nongovernmental actors and accepts them as strategic partners. Consequently, public administration also controls the executive bodies which take the final decisions and ensure the continuation of services. In this case, “the sine qua non status” of the public leads to the evaluation of whether governance is “good” or not depending on the administrative regulations and democratic structures which vary by country. University of Dokuz Eylül, Dep, Public Administration, Buca,İzmir _Turkey, 35160 [email protected] 2 11 However, the new stance of modern government strategies is the models which involve the “participation” of the individual. This directly takes us to the concept of “social capital”. On the other hand, social responsibility and cooperation in social responsibility are called together with the term “governance” (Toprak; Altay, 1997: 78-87). The Dictionary by the Turkish Language Association and the Great Turkish Dictionary define the word “governance” as “the joint use of administrative, economic, and political authority in official and private institutions”. When attention is paid, it is seen that the “nongovernmental” element is not contained in this definition. The use of the word “governance” is not common in Turkey. The word “participation”, used together with the discourse of democracy, is an expression which has been used since the history of humanity and which is usual and preferred more. Generally, the word “governance” is not preferred. However, the words “participation” and “cooperation” are the common terminology that presidential nominees always prefer particularly in election periods, regardless of which party (political thought) they belong to or whether they are independent nominees. The discourse of governing together with the public is contained as a key word in the Political Party Programs in which the outline of local politics is determined. However, while carrying out studies to internalize the philosophy of “governance” in the society by means of the studies of Local Agenda 21 as a democracy project in Turkey especially after the 1996 Habitat II Conference held in İstanbul, institutional structures such as city councils and municipal specialization commissions that would serve the formation of local politics under public, private, and nongovernmental partnerships were also developed in local legislation regulations, particularly in municipal organizations, as of 2004. The reforms which might be provided through restructuring that facilitated governance in the public were provided in the local legislation particularly as of 2004. However, with the new regulations amending the organization law of the Ministry of Internal Affairs (Law No. 3152, Amended, Article 28), it became far more important to pay attention to the practices of good governance and the subsidiarity. 12 B- DEFINITION AND GENERAL PRINCIPLES OF GOVERNANCE The use of the instruments of governance in public administration has doubtlessly affected the definition of the type of governor. Historically, the terms of hierarchy were used in the conventional definition of a governor. According to the occasion, this definition (governor) is implicitly or explicitly made with the words “his/her actions, authority of control, resistance to changes and use of force as well as sovereignty”. Nevertheless, the issues of encouraging and reinforcing the cooperation between institutions and organizations, flexible structuring, not standing out with authority and tour de force, and producing ethical solutions for residents with capacity building, problem solving, and reconciliatory policies by using the dialogue culture stand out among the words used to describe the roles of a governor in the new governance understanding as a strategic leader. Instead of threatening and individual structures, it is essential to make the society meet in integrating projects. Especially large public projects are important means of implementation in terms of governance and participation (Environmental Impact Assessments, security policies, etc.) in the democratization of the society and the use of its capacities. The implementations which taught the philosophy of public, private, and nongovernmental alliances and of social cooperation and which have been developed with studies of more than 30 years since the 1980s have brought forward the issues of corporate social responsibility and regulatory standards (e.g. SA-8000). To emphasize once more, nongovernmental organizations (NGOs) are important as the reflection of the organization of the society. There is no doubt that their participation in government as a knowledgeable society is not always welcomed by the Administration. However, depending on the increase in international awareness as much as their growing roles in the process of governance, they are both treated rudely and almost damned (Bevir, 2010:10). In this respect, the ethical use of the negotiating media particularly in the abovementioned local government structures in agreement with the philosophy of governance is also essential to protect democracy. The examination of variables such as the right to elect and to be elected (voting right), participants’ satisfaction, participation intensity and representation, and public confidence are the first elements that come to mind in participatory democracy (Arend, 2002: 107-108). 13 In fact, when the actions of the government are examined, whether the decisions actually have a value in terms of the society can be measured depending on how much it is able to implement the criteria for good governance. In public administration, decision-makers pay considerable attention to issues such as meeting the public, private, and nongovernmental partners convenient for the philosophy of governance and attaching importance to the dialogue culture and the networks of social relationships. The new reflexes for the new circumstances that occur also provide the development of these studies as e-government practices (Toprak, 2010: 73-106). The Participation Indicators can be summarized as follows: 1. Adoption of new techniques and making use of services and facilities; 2. Use of local resources and foreign aids in order to solve community problems; 3. Development of local entrepreneurship and leadership; 4. Participation of the local community in elections and their voluntary attendance in working groups. Furthermore, monitoring all interest groups in society and their preference for participating in decision mechanisms demonstrate various dimensions of governance. These dimensions of governance can be stated as follows: -An effective, independent and transparent ‘administrative governance’ capable of being monitored. -‘Social governance’ preserved and shaped by the political and socio-economic interest of citizens and surrounded by the cultural and moral values for environmental health, freedom, security and a better social life. -The administrative procedures, developed to enable interest groups to gather and increase their effectiveness and performance in public services, are included among governance indicators. The broad extension of social cooperation indicators can be listed as follows: • Informing the public and exchanges of opinion; • ‘Performance Monitoring and Evaluation Committees’ institutionalized by Functioning Local Development Council and members of technical nongovernmental organizations; • Programmes and activities made up by the participation of the private sector The six dimensions of governance were listed as accountability, control of corruption, 14 political stability, and absence of violence in the country, government effectiveness, and regulatory quality for the formation of the sustainable democratic state. The issues mentioned are directly connected with the necessity for structuring in the institutional supervision of the sustainable democratic state government (Bang; Esmark, 2013:3-5). This phenomenon is also related to the urban security policy (Toprak, 2008: 29, 259, 284–298). Urban sustainability is closely related to local human capital and social –administrative cooperation There have been numerous determinants of factors on quality of life, and the indicators used to represent these factors are: material well-being, purchasing power, economic climate, health, political participation, urban security, political stability, social activities, gender equality, cemeteries, etc. The model of quality of life examines not only personal and sociocultural and economic-political aspects but also the natural environment. In the basic approach of international agreements, the connection of the feasibility of these rules with the sectoral and interest groups is put forward on the network of global relations. The gains for social development by the implementation of integrated action plans targeted by international agreements or targeted outputs are as follows: • Creating political determination and administrative facilitation of central and local governments; • Forming innovative and creative strategies envisaging effective participation to ensure monitorability; • Forming and sustaining social and economic development as well as integrating government and action plans which also include other sectors; • Enhancing social sensitivity by creating awareness; • Sharing information for developing inter-institutional and inter-organizational cooperation, making citizens conscious and informed and involving them in dialogues; • Strengthening local administrative units and local service units by participatory mechanisms and local, regional and cross-border cooperation; • Strengthening public, civil-academic-private sector relationship networks and ensuring that they trust each other; • Looking at the Concepts of Youth, Children, the Handicapped and Senior citizens (the elderly) and introducing the expectations of these groups to society; • Attaching importance to individualism with all its social and cultural aspects 15 for the sound sustainability of society; preparing the public for a productive and peaceful life and establishing social partnerships for good government; • Developing the social dynamics of participation in government at local level. The relationship between the sustainability of urban life and democratic sustainability leads to the willingness to create common action plans for the development of common strategies by countries and for their applicability. Citizens’ satisfaction is associated with the integration of democratic participation and the provision of service effectiveness. For creating sustainable and sound cities, access to city-dweller rights and the ownership of rights and obligations are being made widespread to the settled foreigners just as they are available to citizens. C- GOOD GOVERNANCE Democratic governance is crucial for human development: institutions, rules of procedure and process and democratic standards, and participatory inclusive political processes play an important role in whether countries experience economic growth, whether governing structures are responsive and whether women are empowered. Democratic governance comprises the mechanisms, processes and institutions, through which citizens and groups articulate their interests, exercise their rights, meet their obligations and mediate their differences. Its basic principles are inclusive participation, responsiveness, transparency and accountability, and empowerment. The approaches in new government strategies, interpreted under the headings of good government and/or governance based on participation in the decision-making process and execution mechanisms at both central and local levels in state administration, direct us to the concept of ‘social capital’. In addition, issues relating to social responsibility have to be evaluated holistically along with negotiation democracy. Briefly, successful sustainability of the Corporate Social Responsibility (CSR) activities in society is closely related to the development of the components of social capital and negotiation democracy. Making social cooperation widespread, joining uninformed and disconnected practices, preventing the waste of labour, time and money and attaining peace underlie all these objectives outstandingly. International agreements bring ‘local participation’ and ‘national and international cooperation’ to a partnership, the ownership of which is required to be 16 acknowledged at state/national and local levels. In local governments, the philosophical approach of ‘subsidiarity’ is undoubtedly structured depending on the pre-acceptance of state and government powers. This makes it important to train legal decision-makers for the development of good governance practices. The sine qua nons of good governance can be stated as: Central Government's formation of legal regulations/rules to support governance at the local level with its political determination, To encourage applications to provide local autonomy, Special attention to the separation of powers, To ensure the congruence of election systems with governance, Appropriate decentralization policies, Monitorable and controllable financial structures, Responsibilities to the rule of law, The Declaration by the Committee of Ministers on Internet governance principles is shown below (Council of Europe, 2011) . 1. Human rights, democracy and the rule of law 2. Multi-stakeholder governance 3. Responsibilities of states 4. Empowerment of Internet users 5. Universality of the Internet 6. Integrity of the Internet 7. Decentralised management 8. Architectural principles 9. Open network 10. Cultural and linguistic diversity 17 Motivation of integrated action (coordination and provision of consensus in objectives) with the support of legislation is also important. For the applicability of legislative regulations, it should be planned to revise the job definitions of administrators, directing their dialogues with local citizens, in accordance with daily conditions and needs. Since participation also means rapid access to information and the control of decisions and activities of the administration, it is probable that administrators may behave hesitantly towards participators. However, provided that the benefits of working together are perceived properly, this can result in a positive outcome claiming ownership of administration by the public. The training programs for the internalization of roles required by the philosophy of governance in legal decisionmakers are expected to contribute positively. D-LOCAL POLITICS AND DEMOCRATIC PRACTICES IN TURKEY The participation of people in services directly concerning urban space is ensured by means of local governments in Turkey. The 1982 Constitution of the Republic of Turkey has shaped Local Governments in three ways, namely, Special Provincial Administrations, Municipalities or Villages. Such a definition does not constitutionally guarantee the definition of local authorities. However, it is guaranteed that the bodies will be composed through elections in local authorities. Legal regulations are essential. The instruments necessary for democratic Municipalities to be able to implement “governance practices” are worth examining first in terms of Municipality Law No. 5393 dated 2005 as well as Metropolitan Municipality Law No. 5216 dated 2004. The performance of city councils formed by voluntary participation other than elections, apart from municipality councils formed through election in provincial and municipal administrations, is undoubtedly important in the evaluation of cooperation in social responsibility. Nevertheless, it has not been examined administratively in the whole country nor been a subject for performance indicators in Turkey (Karaman Toprak, 2009:324–342). It is the phenomenon of protectionism or favoritism developed over time within the practices of politics that drags down representative and pluralist democracy in Turkey. The word “governance” is rarely used in Turkey and mostly does not fully contain its meaning. It has not been adopted academically either. Generally, it cannot be stated that its philosophy has been understood correctly. For a bureaucratic society, this matter may not be 18 surprising. Nevertheless, while the rejection of the phenomenon of governance only as a word is being carried on in some opposition literature in Republican Turkey, the sine qua non use of the word “governance” particularly when describing local authorities in the Kingdoms of Europe does not attract the attention of the public opinion so much either. Presumably, the sustainability of the understanding that shapes on the one hand staying away from the practices about the participation in government with the concern over being unable to be influential, but on the other, making decisions behind closed doors and not including the public in the decisions concerning it may be related to having grown up in the compliance culture and the autocratic traditions that have not become old as well as the inability to acquire economic freedom or sufficient financial power. Doubtlessly, public, private and nongovernmental alliances do not develop easily. In Turkey, public & private, public & nongovernmental and private & nongovernmental cooperation programs have been implemented for a long time and encouraged in legislation regulations. Furthermore, the municipal legislation frequently includes the words “partnership” and “cooperation”. However, the “public, private and nongovernmental” cooperation, also mentioned as a hybrid practice (Bevir, 2010:8), was put into practice upon the incentives/forces of the EU projects organized in Turkey by the European Union. The projects based on partnership that developed in the philosophy of Local Agenda 21 also made the practice of these studies widespread. The issue of a cross-border partner sought in projects is still a “troublesome agenda”. The supporting of cross-border cooperation and sister city applications of local and regional authorities, also mentioned particularly as “paradiplomacy” in literature, in the studies of cooperation at local, regional, national, and international levels has entailed administrative regulations which facilitate voluntary studies. Issues such as “election of the decision bodies by the local people themselves” and “formation of indicators of participation and democracy” that are supported in the agreements and conventions of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe – of which Turkey is also a member – contribute to the democratic operation of local authorities. Nevertheless, the indicators of democratization have not been administratively formed in Turkey nor can be scientifically measured empirically/numerically. It is worth discussing the issue of how much those agreements and conventions by the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe which were developed 19 for local authorities, where the subject of governance is emphasized, and particularly which Turkey signed as well (e.g. the European Charter of Local Self-Government, the European Landscape Convention, and the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation) have been put into practice. One must see the most important indications in the fact that the additional protocols concerned have not been signed yet. In Turkey, the central government is in a position as an information collector. The practice of collecting information at both local and central levels does not show that the administration acts in agreement with the philosophy of “governance”. The above-mentioned mechanisms which reinforce democracy and are intended to ensure the participation of the people in local authorities are also directly affected by the attitudes and behaviors of the mayor depending on the structuring of the bureaucratic society, and good governance does not vary by region and indeed can mostly be implemented according to “mayors”. This may be accounted for by the culture of unconditional compliance with the authority, which has been established in the society in Turkey. Moreover, from time to time, when individuals used the instruments of democracy and inclined to ethical and legal decisions in the history of the republic, they were defined within the illegal behavior and penalized; therefore, they experience the fear of being penalized. For social cooperation, overcoming the bureaucratic social structuring in Turkey is an urgent problem which requires an urgent solution. To eliminate this problem, legislators and public administrators in their decision-making process should take into consideration public opinions based on deliberative democracy. In support of this, the roles and responsibilities of citizens/interest groups/sectors in enhancing both democratic participation and the efficiency of urban services should be ‘diagnosed’. The confidence of the members of society should hopefully be enhanced. For this change, the social cooperation activities including negotiation models bear a feature that will play an important role in the related issues. FINALLY Developing and sustaining society’s ability to decide and work together by means of ongoing learning tools and developing social capacities and the democratic gains are regarded as good strategies for an ideal society. For the political and administrative authorities running decision mechanisms, an administrative approach which continuously controls and monitors social 20 benefit and which always takes measures in sustaining social security without being oppressive seems ideal. Solidarity brought about by democracy bears a strong emotional profile. The role played by citizens in the development of cities is of importance in providing integration brought about by solidarity. We can state that the process of encouraging administrative structuring towards participation will strengthen democracy by creating an alleviating effect on psychological tensions and stresses in society. To sum up, the presence of negotiation democracy in a society demonstrates a characteristic of a ‘political atmosphere’ that anesthetizes ‘interest and fear’ indicated by the Machiavelli’s approach. BIBLIOGRAPHY Arend, Lijphart, (2002); “Negotiation Democracy Versus Consensus Democracy: Parallel Conclusions and Recommendations”, European Journal of Political Research. Bang, Henrik and Esmark, Anders, (2013); “A systems theory of Good Governance” ICPP, Grenoble .Pane 45/session 1 access 22 February 2014 : //www.google.com.tr/#q=Henrik+Bang%26Anders+Esmark+ Bevir, Mark, (2010); Governance as Theory, Practice and Dilemma, access 22 February 2014: http://www.sagepub.com/upm-data/36847_Bevir_Chap_01.pdf Council of Europe (2011), 22 February 2014: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1835773 Toprak, Karaman Zerrin, (2009), "Democratic Gains in Public Administration at Local Level in terms of CSR: Theory- and Practice-Based Approaches- Turkey and Izmir Metropolitan City”, Idowu, Samuel O.; Leal Filho, Walter (Eds.), Professionals´ Perspectives of Corporate Social Responsibility, Springer- Social Policy Book. Toprak Karaman, Zerrin and Altay, Asuman(1997); “Global Governance Caused By New World Order”, Marmara Journal of European Studies, M.Ü. Avrupa Topluluğu Enstitüsü, Cilt:5, S:1-2, İstanbul. Toprak, Zerrin (2010), “E-Yönetişim&E- Devlet”, (Edit.) M. Akif Çukurçayır, H.Tuğba Eroğlu, Hülya Eşki Uğuz, Yönetişim: Kuram, Boyutlar, Uygulama, Çizgi Yayınevi, Konya. Toprak, Zerrin (2008); Kent Yönetimi ve Politikası, Birleşik Matbaa, İzmir. 1982 Constitutional Law 21 Municipality Law No. 5393 dated 2005 Metropolitan Municipality Law No. 5216 dated 2004 The Organization And Duties of The Ministry of Interior Law No. 3152 dated 1985
© Copyright 2024 Paperzz
