314 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ YENİ EKONOMİ BAĞLAMINDA KAMU HARCAMALARININ DİSİPLİNE EDİLMESİ Hasan Bülent Kantarcı∗ Rıdvan Karacan∗∗ Giriş: Devletlerin asli görevlerini yerine getirebilmeleri için bir takım harcamalar yapmaları gereklidir. İç ve dış güvenliğin sağlanması, eğitim ve sağlık hizmetleri, personel giderleri, ekonomik büyüme ve istikrarın sağlanması ile gelir dağılımının düzeltilmesi gibi konular bu asli görevler arasında yer alır. Bu anlamda, devletin ekonomiye müdahalesi ile birlikte kamu harcamalarının da devletler tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. Ancak kamu harcamalarının aşırı düzeyde artması sonucu oluşan iç ve dış açıklar ülkeleri ekonomik bunalıma sürüklemektedir. Bu bağlamda, ülkeler yeniden ekonomik istikrarı sağlamak için bir dizi harcama düzenleyici önlemlere yönelirler. Bu çalışmayla yeni ekonomik düzende kamusal harcamaların nasıl disipline edildiği Türkiye örneği verilerek ortaya konulacaktır. 1. Yeni Ekonomi Kavramının Tanımı ve Ortaya Çıkması: İnsanlık tarihinde önemli sayılabilecek gelişmeler son asırlarda meydana gelmektedir. İlk dönem bin yediyüzlü yıllarda başlayıp yaklaşık 70 yıl süren Fransız Devrimi ile Sanayi devrimine karşılık gelmektedir. Bu dönemde, su ve buhar gücünün yaygın olarak kullanılmış, demiryollarının yapımı ile ulaşım ve nakliye maliyetlerinde önemli düşüşler yaşanmış, demir-çelik ve tekstil sektörleri sanayileşmede başrol üstlenmiştir. İkinci dönemde içten yanmalı motor ve elektrik gücüne dayanan, çeşitli kimyasalların imalat sürecinde kullanıldığı bir devre söz konusudur. Üçüncü dönemde, iki büyük savaşta sürdürülen mücadeleler sonucu içten yanmalı motorların, elektrik ve çeşitli kimyasal maddelerin günlük yaşama girmesiyle modern iktisadi ve sosyal yaşamın başlangıcını meydana getirmiştir. 1950’li yıllardan başlayan ve 1990’lı yıllarda olgunluk dönemini tamamlayan elektronik çağı yerini, dijital ağlar ve temel teknolojilerin ürün ve üretim süreçlerinde önemli bir role sahip olduğu yeni ekonomi aşamasına bırakmaktadır. Ekonomik yaşamda evreler arasındaki süre gittikçe kısalmakta ve zamanımızda değişim ve ilerlemenin hızı artmaktadır. Bu dönemde ekonomik açıdan ortaya çıkan gelişme ve ilerleme sürecinin ekonomik aşamasını da Yeni ekonomi kavramı, oluşturmaktadır. (Aktan ve İstiklal, 2003) Yeni Ekonomi kavramı ile ilgili tartışmaların büyük bölümü özellikle ABD’de ekonomisinde 1990’lı yıllarda büyüme üzerinde görülen hızlı artıştan kaynaklanmaktadır. Bu dönemde ABD’nin bilişim ve iletişim teknolojilerine yaptığı yatırımların enflasyonda görülen düşüşlerde ve tahminlerin üzerinde yakalanan büyüme oranlarında, büyük rol aldığı kanaati ağır basmaktadır. Yeni ekonomi olarak adlandırılan ve uzun süre devam etmesi tahmin edilen bu durum farklı kesimlerce değişik anlamlarda kullanılmaktadır. Bu tanımlar global rekabet çağında klasik ekonomi kuramları, hızlı teknolojik değişimi öne çıkaran çok geniş kapsamlardan sadece ∗ ∗∗ Yrd.Doç.Dr., Kocaeli Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, [email protected] Öğr.Gör., Kocaeli Üniversitesi, Ö.İ.Uzunyol MYO, Hereke, [email protected] 315 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ üretim ve verimlilik artışında bilişim ve iletişim teknolojilerinin etkisini içeren yeni ekonomi karşısında geçerliliğini kaybetmiştir gibi oldukça ifratkar ifadelere kadar varmaktadır. Hatta bazı yazarlar kapsamının çok geniş olduğu gerekçesiyle Yeni Ekonomi yerine E-Ekonomi veya Dijital Ekonomi kavramlarının kullanılmasını ve tanım olarak da bilişim teknolojilerinde görülen gelişmeye bağlı olarak ortaya çıkan ekonomik ortam ifadesini önermektedirler. (Masi, Estevao ve Kodres, 2001: 23) Yaşanan bu gelişmeler doğrultusunda “yeni ekonomi” (the new economy) olarak isimlendirilen bir süreç ortaya çıkmıştır. Yeni ekonomi, bilginin elde edilmesi, işlenmesi ve dönüştürülmesi ile birlikte dağıtımı süreçlerini kapsar. Bu üç temel süreç, bilginin işlenmesini, elde edilmesini, dağıtımını ve iletişimini sağlayan bilgisayar sisteminin fiziksel araçları ile birlikte, insan yardımı ile bütün süreci kontrol eden yazılım sistemi sayesinde işler. Bilginin temel üretim faktörü olarak ön plana çıkması, yeni ekonomide ürün ve hizmetlerin en önemli özelliğidir. Yeni ekonomi sektörlerinde beşeri sermaye, oldukça etkili bir bir rol üstlenmektedir. Gerek enformasyon teknolojilerinin kullanımı ve gerekse üretimi, nitelikli işgücü talebini artırır. Böylece beşeri sermaye yatırımlarında bir artış izlenir. (Erdoğan, 2002: 14-15) ABD’de 1990 yılları sonrası yaşanan verimlilik artışının arkasındaki temel sebebin başta bilgisayar teknolojisi olmak üzere bilgi ve iletişim teknolojisinde ortaya çıkan yenilikler olduğu konusunda bazı aykırı görüşler ihmal edilirse genel bir kabul görmektedir. ABD’de 1990’lar da bilgi ve iletişim teknolojisi alanında ortaya çıkan buluş ve yeniliklerin üretim maliyetlerini yaklaşık olarak %30 oranında azalttığı ileri sürülmekte ve enformasyon teknolojilerinde ortaya çıkan yeniliklerin firmalar aracılığıyla bütün bir ekonomiye yayıldığını ve böylece bütün bir ekonomiyi etkilediğini ileri sürülmektedir (Robert E.Litan, 2001:s.1-9). 2.Yeni Ekonomi Bağlamında Kamu Politikalarındaki Değişimler: Yeni ekonomi kavramı ile ifade edilen bilgi ve iletişim teknolojisindeki gelişmeler, makro ekonomi politikalarında da çeşitli değişiklikler meydana getirmiştir. Makro ekonomi politikalarının başlıca maksadı, istikrarlı ve yüksek bir büyüme ile düşük enflasyon oranlarına ulaşılmasıdır. Bu anlamda, para ve maliye politikası yapıcıların işi oldukça zor ve karmaşıktır. Çünkü, para ve maliye politikalarının gerek doğasından gerekse de uygulanmasından kaynaklanan bir çok problem vardır. Şöyle ki, para politikası doğası gereği ekonomi üzerinde hemen bir etki doğurmaz, maliye politikası ise daha hızlı bir etki doğurur. Ancak, kamu harcamaları ve vergi oranlarına ilişkin kararlar yasama sürecine bağlı olduğu için maliye politikasının da para politikasına göre iç gecikmelerinin uzun olduğu söylenebilir. Yine yapılan teorik ve ampirik çalışmalar uzun dönemde para politikasının fiyatlar genel düzeyi üzerinde, maliye politikasının ise büyüme oranları üzerinde daha etkili olduğunu göstermektedir. Bütün bu gelişmelerle birlikte, bilgi ve iletişim teknolojisinde ortaya çıkan yenilikler hükümetlerin işini daha da zorlaştırmıştır. Çünkü bilgi ve iletişim teknolojilerinde ortaya çıkan gelişmeler ile birlikte hükümetler, piyasa katılımcılarına daha fazla güven vermek ve böylece uygulanan politikaların başarılı olmasını sağlamak için piyasa katılımcılarıyla daha fazla iletişim kurmak ve onları politika eylemleri ile ilgili olarak sık sık bilgilendirmek zorunda kalmıştır. Bilgi ve iletişim teknolojilerinde yaşanan gelişmelere paralel olarak ortaya çıkan finansal serbestleşme ve küreselleşme olgusu da ekonomileri dış şoklara açık hale getirmiştir. Bu durumda ülkeler de kamu politikalarını yeni ekonomi çerçevesinde yapılandırmaya gayret etmektedirler(Stephen G.Cecchetti, 2002: 1-19). Ekonomi, bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmeler sonucu daha önce hiçbir dönemde görülmediği kadar yoğun bir nitelik kazanmıştır. Bugün, gelişmiş ekonomilerin arz ve talep yapıları gittikçe artan oranda bilgi temelli olmaktadır, böylece bilgi ekonomik verimlilik ve büyümeye önemli katkı sağlamaktadır. Son dönemlerde bilgisayar ve iletişim teknolojilerinde 316 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ ortaya çıkan gelişmelerle kullanıcılar için büyük imkanlar sağlanmıştır. Bilginin kopyalanması, depolanması, taranması, aktarılması ve çok değişik amaçlar için kullanılabilir imkanlar sunması ekonomide büyük değişimlere yol açmıştır. Son dönem bilgi ve iletişim teknolojilerinin en önemli özellikleri sürekli yenilenmelerinden kaynaklanmaktadır. Daha önceki teknolojik gelişmeler yalnızca belirli bir mamulün veya sektörün üretimini hedeflerken, bu teknolojiler ekonomide oldukça geniş bir uygulama alanı bularak ekonomik etkinliği çok geniş bir alana yaymaktadır( Houghton ve Sheehon, 2000: 2). Ülkeler böyle bir yapı içerisinde stratejilerini belirlemek durumundadırlar. Bilgi toplumu temelinde geliştirilecek bir bilgi ve teknoloji politikası ülkeleri daha rekabetçi bir yapıya büründürecek bu sayede bireylerin yaşam kalitesi artacaktır. Rekabet edilebilirlik kavramı toplumun hayat standardının yükseltilmesi temelinde düşünüldüğünde verimlilik ve rekabet gücü artacaktır(Arıkan, Aksoy ve Durgut, 2003:22). Dünyada bilgi ekonomisine dahil olmak, devletler, işletmeler ve vatandaşlar için üç temel faydayı ortaya çıkaracaktır. Sırasıyla verimlilik artacak, yeni fırsatlar oluşacak ve gelişmeler önündeki engeller ortadan kalkacaktır. Bu üç faydadan her birisi hem bireyler, hem işletmeler, hem de kamu yönetimi açısından düşünülebilir. Bilgi ekonomisini icra eden ülkelerde; bireyler ağ üzerinde yer alan bilginin tümüne sahip olabilecekler, fiziksel engellere maruz kalmadan daha sağlıklı iletişim kurabilecekler, sanal ortamlarda yer alan engellemelerden kurtularak çoğu ihtiyaçlarını internet üzerinden karşılayabilecekler, hükümetin uygulamaları ve politikaları hakkında daha fazla bilgi edinebileceklerdir(Öğüt, 2001: 49-52). İletişim teknolojisindeki gelişmelerden dolayı ekonomik yapılar büyük bir dönüşüm yaşamaktadır. OECD ülkelerinin gelişmiş ekonomileri, eskisinden çok daha fazla bir biçimde bilginin üretilmesi, dağıtılması ve kullanılması süreçlerine bağımlıdır. Bu şekilde ekonomilerin hızla gelişmesinde bilgi sektörü ağırlıklı bir paya sahip olmaktadır(DPT, 2001: 19). Sermaye, klasik büyüme teorilerinde temel üretim birimi olarak kabul edildiğinden sermaye birikimi ekonomik gelişme için önemli olmaktaydı. Gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkeler arasındaki fark da sermaye birikimindeki eksiklikten kaynaklanmaktaydı. Buna göre, gelişmekte olan ülkeler bu aradaki farkı kapattıkları ölçüde etkin büyümeyi sağlayabilirlerdi. Diğer yandan, “Yakınsama Teorisine” göre, sermayenin bol bulunduğu ülkelerde marjinal verimliliği düşük olacağı için, sermaye hareketlerinin serbest olduğu ekonomik koşullarda, kıt olduğu ve verimliliğinin yüksek olduğu ülkelere doğru bir akım olacaktı. Böylece, bir süre sonra ülkeler arasında sermayenin eşit dağılımı sağlanarak, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki fark kapanacaktı. Bu anlamda, gelişmekte olan ülkelerde izlenecek kamu politikaları esas olarak pasif bir özellik göstermekteydi. (Yülek, 1997: 90-91) Yeni büyüme teorilerine göre ülkeler arası ekonomik gelişmişlik farkı “sermaye açığı” yerine “bilgi açığı” olgusu ile açıklanmaktadır. Yeni teoriyle birlikte bilginin üretim fonksiyonunda içsel bir değişken olarak ele alınması, gelişmekte olan ülkelerin büyümeleri için aktif kamu politikalarının uygulanması gerektiği ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda, gelişmekte olan ülkelerde mevcut bilgi stokunun artırılmasına yönelik strateji ve politikaların belirlenmesi gerekmektedir. Son zamanlar da uluslar arası kuruluşlarda geri kalmış ülkelerin kalkınma problemleri ile ilgilenen bu ülkelerdeki bilgi açığının kapatılmasına yönelik olarak çalışmalar yapmaktadırlar (Stiglitz, 1998: 8). Yeni teknoloji, kamu politika yapıcılarının hesap verilebilirliğinde temel değişikler meydana getirerek, politika yapıcıları kamuoyuna karşı daha sorumlu olmaya yöneltmiştir. Çünkü bilgi ve iletişim teknolojisindeki gelişmeler kamuoyunun ve piyasaların kamu faaliyetleri hakkında 317 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ daha hızlı ve ayrıntılı bilgi sahibi olmasını sağlamıştır. Bu yüzden, politika yapıcılar aldıkları kararları, bu kararlara ilişkin uygulamalarını ve bu kararların sonuçlarını topluma doğru bir şekilde ve zamanında aktarmak zorundadırlar. Bu şekilde komuoyu politika yapıcıların eylemlerini ve sonuçlarını daha yakından takip etme imkanına kavuşacağından, politika yapıcılar uyguladıkları politikalardan birinci derece sorumlu olacaklardır. 3. Yeni Ekonomi Bağlamında Maliye Politikalarının Şeffaflığı: Yeni ekonomi, politika yapıcıların sorumluluk bilinçlerini arttırarak, bütçe disiplinine uygun, şeffaf ve hesap verilebilir maliye politikaları üretmelerini teşvik etmektedir. Bu durumun oluşmasında rol oynayan en önemli gelişme özellikle çağımızın iletişim araçlarında ortaya çıkan yeniliklerdir. Yeni bilgi sistemleri, kamu sektörünün hesap verebilirliğinde de köklü değişiklikler meydana getirmiştir. Yeni bilgi teknolojileri, kamu sektörünü piyasalara ve kamuoyuna karşı daha sorumlu olmaya yöneltmiştir. Çünkü, iletişim ve haberleşme teknolojisindeki gelişmeler kamuoyunun ve piyasaların kamu sektörü hakkında daha fazla ve daha hızlı bilgi sahibi olmasını sağlamıştır. Kamu sektörü politikalarının başarısı kamuoyunun güveninin kazanılmasına bağlıdır. Bu nedenle bilgi ve iletişim teknolojisinin bu kadar geliştiği günümüzde kamu politikası üretenler, bir karar aldıkları zaman aldıkları kararların başarılı olmasını sağlamak için bu kararları ve bu kararların sonuçlarını topluma zamanında ve doğru olarak aktarmak zorundadırlar. Böyle olunca toplumda politika yapıcıların eylemlerini ve sonuçlarını daha yakından takip edebileceğinden, politika yapıcılar uyguladıkları politikalardan birinci derecede sorumlu olacaktırlar. Bu nedenle bilişim teknolojisinde ortaya çıkan gelişmelerin, kamu sektörünün şeffaflığını ve hesap verebilirliğini artırdığını söylemek doğru olacaktır (Richard Heeks, 1998: 1-25). Maliye ve ekonomi politikalarının etkinliği açısından kamu otoritesinin güvenilirliği oldukça önemlidir. Hatta mali savurganlığın ve fiskal baskınlığın yüksek boyutlarda olduğu ülkelerde, sorunların çözümünün sağlanması bakımından istikrar programlarının uygulandığı dönemlerde mali otoritenin şeffaf davranması oldukça önem arz etmektedir. Bu nedenle maliye politikasının daha etkin olabilmesi için, maliye politikası önlemleri belirli bir yasal çerçeve altında bir kural dahilinde uygulanmalıdır. Diğer bir deyişle maliye politikası ile ilgili kurallar için, yasama organı tarafından çeşitli kanunlar çıkarılmalıdır. Bunun temel gerekçesi de maliye politikasına kanuni bir çerçeve kazandırmaktır. Yine, her durum için uygulanacak maliye politikasının önceden yasal olarak belirlenmesi ile birlikte ani bir resesyon veya enflasyon ortaya çıktığında mali önlemler için yasama sürecine gidilemeyeceği için politika gecikmeleri de önlenmiş olcaktır. Dolayısıyla, bilgi ve iletişim teknolojilerinde ortaya çıkan gelişmelerin maliye politikasını daha fazla kurala bağlaması, daha yasal bir çerçeveye oturtması ve böylece daha şeffaf hale getirmesi beklenmektedir(Stephen G.Cecchetti, 2002: 1-19). Politika yapıcılar şeffaf politikalar uygulamaya karar verdikten sonra bilgi ve iletişim teknolojilerinin yardımı ile politika uygulamalarının her aşamasında iktisadi birimler ile etkili bir iletişim kurabilirler. Mali otoritenin şeffaf politikalar izlemesi, bir tercih meselesi olarak değerlendirilebilirse de, bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin doğal sonucu olarak kamusal faaliyetler hakkında kısa sürede haber alma imkanı artmıştır. Dolayısıyla, politika uygulayıcılarının daha titiz ve daha sorumlu davranma zorunluluğu ön plana çıkmıştır. Mali ve parasal otoritenin eylemleri hakkında bilgi edinme imkanlarının artması ile piyasa katılımcılarının kendileri için yararlı bilgiye ulaşması oldukça kolaylaşmıştır. Ayrıca, finansal uzmanların profosyonel hizmetler sağlaması ve modern bilgisayar yazılım programları da bilgiye ulaşma yollarını oldukça geliştirmiştir. Bu bilgilere ulamak karşılıksız olmamasına rağmen oldukça düşük maliyetlidir(Ping X. ve Long Y., 2008). Çünkü bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmeler, 318 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ bilgiye düşük maliyetler ile hızlı bir şekilde ulaşma olanağını arttırsa da, esas itibariyle, politika yapıcıların tercihleri belirleyicidir. Aynı durum kamu harcamaları politikası içinde geçerlidir. 4. Yeni Ekonomi Bağlamında Kamu Harcamaları ve Mali Disiplin İlişkisi: Kamu harcamaları konusunda 1930’lı yılların başına kadar etkisini sürdüren klasik düşüncenin yıkılmasıyla ortaya çıkan yeni anlayış, klasik anlayıştan tamamen faklı olmuştur. Klasik anlayış, ekonomik faaliyetlere yön verme aşamasında devlet müdahalelerine karşı tavır almış ve bunun doğal bir sonucu olarak da kamu harcamalarının mümkün olduğunca sınırlandırılmasını savunmuştur. Ancak, gerek Birinci Dünya Savaşının gerekse 1929 Dünya İktisat Buhranının ortaya çıkardığı sorunları çözmede klasik anlayış yetersiz kalınca, yeni çözüm yolları aramak ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu sırada İngiliz İktisatçı Keynes, “Genel Teori” olarak adlandırılan eserinde, iktisat buhranı üzerine gözlemlerini açıklamış ve buhrana karşı yeni çözüm yolları önermiştir. Keynes, klasiklerin iddia ettikleri gibi ekonomide tam istihdam denge halinin mevcut olmadığını ileri sürmüştür. Denge eksik istihdam koşullarında da gerçekleşebilir ancak bunun için devlet müdahalesi gereklidir tezini savunmuştur. Eksik istihdamda halinde ekonomik dengenin oluşmasının nedenini, efektif talepteki yetersizliğine bağlamıştır. Efektif talep belirli bir zamanda gerçekleştirilen tüketim ve yatırım harcamalarının toplamından oluşmaktadır. Bu anlamda devlet, efektif talepteki yetersizliği gidermek amacıyla harcama yapma imkanına sahiptir. Devlet sosyal yardımları, işsizlik yardımlarını ve bayındırlık harcamalarını artırmak suretiyle ekonomide bir canlılık ve denge tesis edecektir (Pehlivan, 2000: 87-88). Her ne kadar farklı ekonomik görüşlerce devletin bu şekilde ekonomiye müdahalesi tartışma konusu olsa da devletlerin bu şekilde harcamalara yönelmesi kamu yararını gözettiği düşüncesinden olumlu karşılanabilmektedir. Ancak, özellikle gelişmekte olan ülkelerde hükümetler sırf halka iyi gözükmek için yerli yersiz, sonucu düşünülmeyen bir takım harcama politikalarına meyil etmektedirler. Bazı durumlarda bütçede oluşan açıklar vergilere bağlı olarak gelişebildiği gibi kamu harcamalarına bağlı olarak da oluşabilmektedir. Bu şekilde artan harcamalar, ancak devletin normal faaliyetleri dışında gerçekleşen harcamalardır. IMF, kamu harcamalarındaki aşırılıkları önlemek amacıyla uyguladığı istikrar programlarında hükümetlerce alınan kredilerin kesilmesini şart koşmaktadır. Bu uygulama ile IMF, üye ülkelerde görülen kamu harcamalarındaki aşırılıkların önlenmesini sağlamak istemektedir. Kamu harcamalarındaki aşırılıklar sonucu artan talep baskısının ise ödemeler bilançosunda dengesizliklere neden olduğu bilinmektedir (Aren, 1998: 230). Yeni ekonomi çerçevesindeki gelişmeler sonucu ekonomi, politik kararlara ve iç-dış ekonomik gelişmelere karşı daha duyarlı bir hale gelmiştir. Çünkü, iktisadi birimler piyasa hakkında daha fazla bilgi sahibi olmaya başlamış ve kamu otoritesinin eylemlerini de daha yakından izlemeye başlamıştırlar. İşte bu sebeple, kamu otoritelerinin tutarlı ve istikrarlı maliye ve ekonomi politikaları uygulaması gereklidir. Bu politikaların bir ayağı da kamu harcamaları olmaktadır. Hükümetlerin kamu harcamaları politikalarını oluştururken piyasaları çok daha iyi analiz etmesi ve piyasa risklerini derinlemesine incelemesi gerekmektedir. Kamusal otoritenin maliye ve ekonomi politika uygulamalarına ilişkin şeffaflık düzeyini arttırması, bireylere kamusal faaliyetler hakkında bilgi edinme imkanını sağlanmasının yanında iktisadi birimlerin beklentilerini etkileme ve yönlendirme gücünü de artırır. Günümüzdeki bilgi üretimi, öğrenme ve yenilikçilikle ilgili değişimler, ekonomik girişimler için gerekli olan sosyal bir etkiye sahiptir (K. Laszlo ve A. Laszlo, 2002: 1). 319 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ Ekonomik yapılarda meydana gelen bu değişimle birlikte iktisadi birimler politika yapıcıların eylemlerini daha yakından izleme imkanı elde etmişlerdir. Ortaya çıkan bu gelişmeyle, politika yapıcıların kamu harcamalarını siyasal ve kişisel menfaatleri doğrultusunda kullanarak, sorumsuz bir şekilde arttırma, iktisadi karar alma birimlerinin beklentilerinden farklı politikalar izlemeleri ve bütçe açıkları oluşturmaları neredeyse tamamen ortadan kalkarak, mali disiplin üzerinde pozitif etki meydana gelmektedir. Diğer bir ifade ile kamu harcamaları bağlamında yeni ekonomin bilgi paylaşımının yaygınlaştırılmasıyla kurala bağlı ve güvenilir bir maliye politikasının uygulanması sonucu mali disiplinin sağlanmasına da katkısı olmaktadır. 5. Yeni Ekonomide Bağlamında Kamu Harcamalarının Disiplini Türkiye Örneği: Mali disiplin anlayışının en temel unsuru, bütçelerin, kullanılabilir kaynaklarının dikkate alınarak kamu bütçesinin şekillendirilmesidir. Kaynakların tahsisinde hükümet tarafından belirlenen ulusal önceliklerin dikkate alınması, hesap verme sorumluluğunun bir gereğidir. Çünkü, kaynak tahsisi temelde siyasi bir konudur. Bu kaynaklar da kamu harcaması olarak kamu bütçesi içerisinde yer alacaktır. Makro ekonomik istikrarın sağlanması ve kalkınmada sürdürülebilirliğin devam ettirilebilmesi için devletin ekonomik anlamda faaliyetlerinin bütün unsurları ile bilinmesi gerekir. Bu bilgilere ulaşabilmenin tek yolu tüm kamuoyuna açık yaygın bilgilendirme ağının kurulmasıdır. Söz konusu uygulama 1998 yılında geliştirilerek Türkiye’de uygulanmaya başlamıştır. Bu bağlamda, devletin gelir, gider ve açıklarına ilişkin hedef ve gerçekleşmeleri en kısa sürede ve birinci elden kamuoyunun dikkatine sunmak ve böylelikle kamu mali yönetiminde şeffaflık sağlanmak istenmiştir. Muhasebat Genel Müdürlüğünce aylık olarak yayınlanan ve sınırlı sayıda kişinin ulaşabildiği “Kamu Hesapları Bülteni”ni 01.12.1998 tarihinden itibaren yeniden tasnif edilerek “http://www.maliye.gov.tr” web sayfası altında oluşturulan bir sitede kullanıcıların hizmetine sunulmuştur. Sözkonusu site ilk 6 aylık süre içinde dünyanın çeşitli yerlerinden (13.000) sayıda kullanıcı tarafından ziyaret edilmiştir(Sevinç, 1999: 89). Mali disiplinin sağlanması için gerekli kurumsal düzenlemelerin yapılması bütçe uygulamasının sonuçları bakımından oldukça önemlidir. Bu çerçevede, kamu idarelerince belirlenmiş kamu harcamaları ödenek tavanları içinde kalmak suretiyle bütçe yapılması, bütçenin parlamentoda oylandıktan sonra kendilerine tahsis edilen kamu harcamaları ödeneklerinin kamu idarelerince artırılamaması, mali yıl içinde parlamentonun izni olmadan kamu harcamaları ödeneklerine ilave yapılmaması konusunda merkezi kuruluşlara izin verilmemesidir. Kamu harcamalarının kontrol altına alınması amacıyla 2003 yılında yayımlanan Devlet Muhasebesi Genel Yönetmeliği’ne uygun olarak hazırlanan Genel Bütçeye dahil daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe Yönetmeliği 2004 yılında yürürlüğe girmiştir. Faaliyetlerin daha sağlıklı bir şekilde muhasebeleştirilmesi amacıyla uluslararası standartlara uygun istatistiklerin üretilmesi, hesap ve kayıt düzeninde şeffaflık ve tek düzenin sağlanması, bütün işlemlerin kayıt altına alınması öngörülmüştür. Bu amaçla Kamu Mali Yönetimi Projesi kapsamında yeni bir bütçe kod sistemine geçilmesi için çalışmalar başlatılmış, 2004 yılında konsolide bütçe kapsamındaki kuruluşların tamamında yeni bütçe sınıflandırmasına geçilmiştir. Analitik Bütçe Sınıflandırması (ABS) olarak adlandırılan bu yeni sistem, fonksiyonel sınıflandırmaya, uluslararası karşılaştırmanın yapılmasına, mali saydamlığın arttırılmasına, hesap verilebilirliğin geliştirilmesine imkan vermektedir(DPT, 2004:12). 320 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYK) Ocak 2004’de kabul edilmiştir. Bu kanun ile mali sistemde köklü değişikler meydana getirilmiştir. Yeni kanunla kamu mali yönetimi, kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri olarak tanımlanmıştır. Burada, ifade edilen verimlilik, etkinlik ve ekonomiklik terimleri performans yönetiminin alt açılımlarıdır. Böylece, mali yönetimin performansa dayalı olacağı yasal hüküm altına alınmıştır. Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı genel olarak performansa dayalı bir kamu yönetimi öngördüğünden. Tasarının 30. maddesinde bakanlıklara performans ve kalite ölçütleri geliştirme görevi verilmiştir. KMYK ile kamu maliyesi içerisinde kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanması getirilmiştir. Maliye politikasının makroekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde oluşturulacağı ve yürütüleceği belirtilmiştir. Kamu mali yönetimi, ekonomik, mali ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde kamu maliyesinde etkin gelir elde edilmesi ve harcama yapılması için gerekli analiz yöntemleri (fayda- maliyet, fayda- etkinlik, vs) ile kullanılacaktır. Genel olarak değerlendirildiğinde bu ilkelerin performansa yönelik oldukları görülmektedir. Böylece, daha sorumlu bir mali yönetim amaçlanmaktadır. Burada ekonomik etkinliğin yanı sıra sosyal etkinliğin de vurgulanması önemlidir. Ancak, burada sosyal etkinlik vurgusunda dikkat edilmesi gereken durum devletin “düzenleyici devlet” olarak sosyal refahı etkinleştireceğidir. Zira, kamu yönetimini yeniden yapılandırma çalışmaları genel olarak değerlendirildiğinde böyle bir sonuç ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, bu ilkelere ilave olarak kamu mali yönetiminin TBMM’nin bütçe hakkına uygun şekilde işletileceği de belirtilmiştir. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununda ise bu ilkeler “bütçe ödeneklerinin verimli ve tutumlu olarak kullanılması” amacıyla belirtilmiş ve bunlara yönelik belli yaptırımlar öngörülmüştür. Söz konusu Kanununda, verimlilik ve tutumluluk esasları da belirtilmiştir. Muhasebe-i Umumiye Kanununda tutumluluk ve verimlilik ilkeleri hüküm altına alınmıştır, ancak, performansa dayalı yönetimin üçüncü ayağı olan etkinlik hususuna ilişkin bir düzenleme yapılmamıştır. KMYK’da ise mali şeffaflığa ilişkin hükümler de yer almıştır. Buna göre her türlü kaynağın elde edilmesi ve kullanılmasında denetim sağlamak amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirileceği konusu hükme bağlanmıştır. Bu hüküm, 9 Ekim 2003 tarihinde kabul edilip 24 Nisan 2004 tarihinde yürürlüğe girmiş olan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkında Kanun ile hayata geçirilmek istenen “kamudan bilgi alma hakkı” ile doğru orantılıdır (Öz ve Kaplan, 2005:246) şeklinde ifade edilmiştir. Yapılan yasal düzenlemeler sonucunda ortaya çıkan tablo şu şekilde özetlenebilir; 2002 yılında 40.090 milyon YTL olan bütçe açığı, 2007 yılı sonunda 13.883 milyon YTL’ye düşürülmüş, bütçe açığının GSYH’ye oranı beş yıl içerisinde yüzde 11,5’ten yüzde 1,6’ya gerilemiştir. Böylelikle 2007 yılında bütçe açığı bakımından Avrupa Birliğinin mali ölçütü olan Maastricht Kriteri sağlanmıştır. Bütçe açığının GSYH’ye oranı birçok Avrupa Birliği üyesi bir çok ülkeye göre çok daha iyi durumdadır. 2007 yıl sonu itibariyle vergi gelirleri 2002 yılının vergi gelirlerinin iki katını aşmıştır. 2002 yılında 61.713 milyon YTL olan vergi gelirleri, 2007 yılı sonu itibariyle 152.832 milyon YTL’ye ulaşmıştır. 2003 yılından itibaren faiz dışı fazla performansında hedeflere ulaşılmıştır. Kaydettiğimiz faiz dışı fazla performansı, kamu net borç stoku ile kamu kesimi borçlanma gereğinin GSYH’ye oranının hızlı bir şekilde düşmesini de sağlamıştır. 2007 yılında faiz dışı fazlanın GSYH’ye oranı yüzde 4,1 olarak gerçekleşmiştir. Bu açıdan 2007 yılı bütçe uygulama sonuçları önceki yıllarda olduğu gibi yüksek miktarda faiz dışı fazla elde edilen bir yıl olmuştur. Sağlanan mali disiplin ve uygulanan kararlı politikalar sayesinde bütçe içerisindeki faiz giderlerinin GSYH’ye oranı 2002 yılında yüzde 14,8 iken 2007 yılında yüzde 5,7 seviyesine gerilemiştir. 2001 yılında toplanan vergilerin tamamı faiz ödemelerine yetmezken; 2007 sonu itibariyle faiz ödemeleri toplanan vergilerin yüzde 31,9’una tekabül etmektedir (Maliye 321 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ Bakanlığı 2007 Faaliyet Raporu: 53-55). Bu pozitif gelişmeler sonucu borcun borçla ödenme dönemi sona ermiş makro ekonomik hedeflere kısmen de olsa ulaşılmış mali disiplinin sağlanmasına çalışılmıştır. Sonuç: Bilgi ve iletişim alanında yaşanan teknolojik gelişmeler, ülke ekonomilerine de önemli faydalar sağlamıştır. Bu bağlamda ortaya çıkan yeni ekonomi kavramı ile birlikte maliye politikalarının etkisi ve önemi daha da artmıştır. Özellikle, iletişim alanında yaşanan ilerlemeler sayesinde iktisadi birimler istedikleri bilgiye çabuk ve kolay bir şekilde ulaşabilme imkanı elde etmişlerdir. Böylece, kamuoyu politika yapıcıların faaliyetlerini daha yakından takip edebilmektedir. Politika yapıcılar da oy kaygısından ziyade, daha akılcı hareket etmeyi tercih etmektedirler. Mevcut sorunlara kısa vadeli geçici çözümler üretmek yerine, uzun vadeli kalıcı çözümler getirmeyi amaç edinmektedirler. Her an kamuoyu tarafından izlendiklerinin bilincinde olan politika yapıcılar, yapacakları en ufak bir hata ile tüm kamuoyunun güvenini kaybedecekleri kaygısıyla gereksiz yere kamu harcamalarına yönelmemekte ve kamu harcamalarını daha verimli alanlarda gerçekleştirmeye gayret etmektedirler. Yeni ekonomi çerçevesindeki bu gelişmeler sonucu kamusal otoritenin maliye ve ekonomi politikalarına ilişkin şeffaflık düzeyini arttırması, kamuoyuna kamusal faaliyetler hakkında daha fazla bilgi edinme imkanının sağlaması iktisadi birimlerin beklentilerini etkileme ve onları yönlendirme durumunun ortaya çıkmasını da sağlamıştır. Yeni ekonomi çerçevesindeki gelişmeler sonucu ekonomi, politik kararlara ve iç ve dış ekonomik gelişmelere karşı daha duyarlı bir hale gelmiştir. Kamu otoritelerinin tutarlı ve istikrarlı maliye ve ekonomi politikaları uygulaması artık kaçınılmaz olmaktadır. Bu politikaların bir ayağını da kamu harcamaları oluşturmaktadır. Kamu harcamaları da şeffaflığın artması ile daha etkin ve yerinde kullanılması dolayısıyla maliye ve ekonomi politikalarının başarısına ve mali disiplinin sağlanmasına katkı sağlamaktadır. Böylece, yeni ekonomi alanında yaşanan bu gelişmeler geleneksel ekonomi anlayışını da değiştirmiştir. Kamu politikaları için kamuda kaynak ve harcama dengesinin sağlanması mali disiplin bakımından oldukça önemlidir. Mevcut kaynakları dikkate almadan hazırlanmış bir bütçe süreci, mali disiplinden uzaklaşılmasına ve bazı ekonomik sorunların artmasına neden olabilecektir. Yeni ekonominin gelişmesi sayesiyle kamuoyunda bilgi paylaşımı daha da yaygınlaşacak böylece kurallara bağlı ve güvenilir bir maliye politikası uygulama imkanı oluşacaktır. Bu durumda mali disiplinin sürekliliğine etki edecektir. KAYNAKÇA Akın, H.B. (2002),Yeni Ekonomi: “Yeni” Olan Nedir? 20. Yüzyılın Son Moda Kavramının Analizi, Kocaeli Üniversitesi, İ.İ.B.F., 1. Ulusal Bilgi, Ekonomi ve Yönetimi Kongresi Bildiriler Kitabı, Hereke-Kocaeli. Aktan, C.Can ve Vural, İstiklal Y. (2003), "Bilgi Toplumu, Yeni Temel Teknolojiler ve Yeni Ekonomi", www.canaktan.org/yeni-trendler/yeni-ekonomi/kavram.htm.#_ftn2. Aren S. (1998), İstihdam, Para ve İktisadi Politika, 11.b., Ankara: Savaş Yayınevi. Arıkan, C., Akyos M., Durgut M., Göker A., Ulusal., ( 2003), İnovasyon Sistemi, Tüsiad Yayınları, İstanbul. Devlet Planlama Teşkilatı (2004), Ekonomik Gelişmeler, Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü. 322 II. ULUSLARARASI SOSYAL BİLİMCİLER KONGRESİ Devlet Planlama Teşkilatı (2001), “ Bilişim Teknolojileri ve Politikaları Özel İhtisas Komisyonu Raporu ”, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara. Doğan S. (1997), IMF İstikrar Programları ve Türkiye, İstanbul: Işıklı Yayın. Erdoğan, S. (2002), “Makro Ekonomik Etkileri Açısından Yeni Ekonomi”, içinde: I. Ulusal Bilgi, Ekonomi ve Yönetim Kongresi, Bildiriler Kitabı, Hereke-Kocaeli. Heeks, R. (1998), “Information System Public Sector Accountability”, July Working Paper Series No.1 .Houghton J. ve Sheehon P. (2000), “ A Primer on the Knowledge Economy ”, Centre for Strategic Economic Studies, Victoria University, Melbourne City MC. Öğüt, A. (2001), Bilgi Çağında Yönetim, Nobel Kitabevi. Maliye Bakanlığı 2007 Faaliyet Raporu http://www.sgb.gov.tr Masi, P.D., Estevao, M. ve Kodres, L. (2001). “Who Has a New Economy?”, Finance and Development, Vol 38, No.2. Laszlo K. C. ve Laszlo A. (2002), “Evolving Knowledge For Development: The Role Of Knowledge Management In A Changing World”, Journal Of Knowledge Management Volume 6. Number 4. Litan, R. E., (2001), “Law and Policy in The Age Of The Internet”, February Working Paper. Öz, E. ve Kaplan, E., (2005), Türk Mali Sisteminin Yeniden Yapılandırılması, Türk İdare Dergisi. Pehlivan, O. (2000), Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon. Ping X. ve Long Y., (2008), , “Financial Governance Under the Internet Economy”, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan001406.pdfx , erişim tarihi, 200806-30. Sevinç, F. (1999), Kamu Maliyesinde Saydamlık İçin Muhasebat Genel Müdürlüğünde Son Dokuz Ayda Atılan Adımlar, Maliye Bakanlığı. Stephen G.Cecchetti, (2002), “The New Economy and The Challenges For Macroeconomic Policy”, May Working Paper. Stiglitz, J. (1998), “ Towards a New Paradigm for Development Strategies, Policies, and Processes ”, Prebish Lecture at UNCTAD, Geneva, Switzerland. Yülek, A. M. (1999), “ İçsel Büyüme Teorileri, Gelişmekte Olan Ülkeler ve Kamu Politikaları Üzerine”, Hazine Dergisi, Sayı:6, s.90-91.
© Copyright 2024 Paperzz
