INFORMACIJA o stanju u Instituciji ombudsmana Bosne i Hercegovine

INSTITUCIJA OMBUDSMENA/OMBUDSMANA
ZA LJUDSKA PRAVA BOSNE I HERCEGOVINE
ИНСТИТУЦИЈА ОМБУДСМЕНА/ОМБУДСМАНА
ЗА ЉУДСКА ПРАВА БОСНЕ И ХЕРЦЕГОВИНЕ
INFORMACIJA
o stanju u Instituciji ombudsmana Bosne i Hercegovine
I. Uvod
Institucija ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine (BiH) uspostavljena je Sporazumom o
ljudskim pravima (Aneks 6. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH) kao jedan od dva dijela Komisije za
ljudska prava, koju je uz Instituciju ombudsmana za ljudska prava BiH činio i Dom za ljudska prava BiH.
Zakonom o ombudsmanu za ljudska prava BiH, koji je 2000. godine nametnuo visoki predstavnik za BiH, a
koji je 2002. godine usvojila Parlamentarna skupština BiH kao državno zakonodavno tijelo, uređeno je
pitanje nadležosti i rada Institucije ombudsmana za ljudska prava BiH u cilju osiguranja učinkovitog
funkcioniranja mehanizma za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda kako je to zajamčeno Ustavom BiH i
međunarodnim sporazumima koji su u dodatku Ustava.
U cilju praćenja stanja ljudskih prava u BiH, Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH je, u
skladu s odredbama čl. 34. i 35. Zakona o ombudsmanu BiH („Službeni glasnik BiH“, br. 32/00, 19/02,
34/05 i 32/06), dužna svake godine dostaviti rezultate svojih aktivnosti u izvještajnom razdoblju
Predsjedništvu BiH, Zastupničkom domu i Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH, Parlamentu
Federacije BiH i Narodnoj skupštini Republike Srpske, navodeći broj i prirodu zaprimljenih žalbi, ukazujući
na one žalbe koje nisu uzete u razmatranje, kao i razloge tomu, te one koje su bile predmetom istrage i nalaze
o tome. U svome izvješću Institucija ombudsmana za ljudska prava BiH također može navesti one prijedloge
i preporuke koje je prihvatilo Vijeće ministara BiH.
Polazeći od navedene Zakonom utvrđene obveze, a imajući u vidu zatečeno stanje u Instituciji
ombudsmana za ljudska prava BiH (u daljnjem tekstu: Institucija), novoimenovani ombudsmani BiH1
odlučili su da, zbog toga što ne raspolažu relevantnim podacima o stanju u području zaštite ljudskih prava u
2008 godini, umjesto izvješća izrade Informaciju o stanju u Instituciji (u daljnjem tekstu: Informacija).
Metodološki je Informacija izrađena tako da se njome predoči:
a) zatečeno stanje u Instituciji na dan preuzimanja 23. prosinca 2008. godine;
b) preuzete mjere u cilju otklanjanja utvrđenih prepreka za osiguranje učinkovitog funkcioniranja
Institucije;
c) stanje Institucije u trenutku izrade Informacije.
1
Odlukom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, broj: PSBiH 275/08 od 4. prosinca 2008., ombudsmanima BiH imenovani
su: Ivo Bradvica, Jasminka Džumhur i Ljubomir Sandić.
Grbavička 4, BA-71000 Sarajevo Tel: +387 33 666 006 Fax: +387 33 666 007 E-mail: [email protected]
Slobodana Kokanovića 7, BA-78000 Banja Luka Tel/Fax: +387 51 303 992 E-mail : [email protected]
2
II. Zatečeno stanje u Instituciji
2.1. Konstituirajuća sjednica ombudsmana
Odlukom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, broj: PSBiH 275/08 od 4. prosinca 2008.,
ombudsmanima BiH imenovani su: Ivo Bradvica, Jasminka Džumhur i Ljubomir Sandić, koji su
konstituirajuću sjednicu održali 15. prosinca 2008. na kojoj su donijeli i Odluku o formiranju Povjerenstva za
primopredaju dužnosti. U trenutku konstituiranja status prethodnih ombudsmana bio je: Vitomir Popović je,
zaključno s 31. 8. 2008., podnio ostavku; Marifoil Ljubić je koristio godišnji odmor za 2008. godinu u
punom trajanju, a prema rješenju izdanom 3. prosinca 2008., dok je Safet Pašić zatečen u Instituciji.
Prilog broj 1: Zapisnik konstituirajuće sjednice, održane 15. 12. 2009. godine
2.2. Primopredaja dužnosti
Kako zbog zatečenog stanja u Instituciji nije bilo moguće obaviti izravnu primopredaju dužnosti od
prethodnih ombudsmana, novoimenovani ombudsmani preuzeli su dužnost na temelju stanja koje je utvrdilo
Povjerenstvo imenovano na konstituirajućoj sjednici, održanoj 15. prosinca 2008. godine.
Odlukom o formiranju Povjerenstva za primopredaju ombudsmani BiH utvrdili su da Povjerenstvo treba
sastaviti izvješće koje sadrži informaciju o: kadrovskoj popunjenosti, smještaju, tehničkoj opremljenosti,
zakonskim propisima, financijskom stanju, tekućoj pričuvi, popisu pečata i štambilja, te ostalim bitnim
pitanjima u vezi s radom i djelovanjem Institucije.
2.2.1. Kadrovska popunjenost
Kako u Instituciji nije donesen pravilnik o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta nakon što je
Institucija preustrojena iz međunarodne u nacionalnu instituciju za zaštitu ljudskih prava krajem 2003.
godine, teško je bilo stvoriti realnu sliku kadrovske popunjenosti Institucije. U trenutku primopredaje u
Instituciji je zatečeno 26 zaposlenika, od kojih:
 sedam diplomiranih pravnika-vježbenika i jedan pripravnik-prevoditelj koji su primljeni na određeno
vrijeme (tri u Uredu u Banjoj Luci, četiri u Uredu u Sarajevu i jedan u Uredu u Brčkom);
 dva diplomirana pravnika na određeno vrijeme u Uredu u Banjoj Luci;
 jedan diplomirani pravnik u Uredu u Sarajevu;
 ostalih 14 zaposlenika uglavnom su ovaljali administrativno-stručne poslove, od kojih samo još dva
zaposlenika imaju VSS. Od tih 14 zaposlenika, dva su zatečena u Uredu u Brčko Distriktu, pet u Uredu u
Sarajevu i sedam u Uredu u Banjoj Luci (jedan na određeno vrijeme). Ured u Mostaru nikada nije
uspostavljen, iako je to bila zakonska obveza u skladu s člankom 1. stavak 3. Zakona.
Personalni dosjei zaposlenika nisu bili uspostavljeni u skladu sa Zakonom, računovodstveno-financijske
poslove obavljale su osobe po osnovi ugovora o djelu, a zaposlenici su bili raspoređeni na poslove i radne
zadatke bez pravilnika o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta, što se odrazilo i na utvrđivanje
koeficijenata za plaće, odnosno raspoređivanje zaposlenika u platne razrede u skladu sa Zakonom o plaćama
i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik BiH“, broj 50/08). Dugogodišnja
nesređenost stanja u Instituciji dovela je do rapidnog osipanja kvalificiranog kadra, što je rezultiralo time da
je Ured u Brčko Distriktu vodio vježbenik.
3
2.2.2. Smještaj Institucije
Institucija je smještena u tri ureda, i to:
 Ured u Sarajevu - u ul. M. Tita 7/II., u prostorijama površine 445 m2, pod zakupom u iznosu od
8.900,00 KM mjesečno uvećanom za režijske troškove;
 Ured u Banjoj Luci - ul. Slobodana Kokanovića 7, površine 235 m2 , pod zakupom u iznosu od
2.820,00 KM mjesečno uvećanom za režijske troškove;
 Ured u Brčkom - ul.Trg mladih 8/I., koji se sastoji od tri ureda čija je površina približno 85 m2, a
koje je Institucija dobila na korištenje od Vlade Brčko Distrikta BiH bez nadoknade;
 Ured u Mostaru nikada nije otvoren i sredstva u proračunu Institucije za 2009. godinu nisu planirana
za tu namjenu.
2.2.3. Tehnička opremljenost Institucije
Na osnovi uvida u inventurne liste s 31. 12. 2008., a imajući i mogućnost utvrđivanja stanja tehničke
opremljenosti Institucije pregledom, može se zaključiti da je stanje daleko ispod minimuma koji osigurava
funkcioniranje Institucije. Ovakva tvrdnja potkrijepljenja je i činjenicom da od 2005. godine kada su
nabavljena dva osobna motorna vozila nije bilo znatnijih ulaganja u osnovna sredstva, posebice u opremu.
Zaposlenici uglavnom rade na starim i dotrajalim računalima, što zahtijeva skoro svakodnevno servisiranje, a
što je veliko financijsko opterećenje na proračunskoj stavci ugovorenih usluga. U proračunu za 2009. godinu
planirana su sredstva za nabavu osnovnih sredstava u najnižem iznosu od 6.000,00 KM. Prepoznavši ovaj
segment kao jedan od bitnijih za uspostavu i funkcioniranje Institucije kao učinkovite i neovisne institucije
za zaštitu ljudskih prava, Europska komisija je putem IPA fonda za 2007. godinu odobrila sredstva u iznosu
od 250.000,00 eura radi nabave opreme za potrebe Institucije. Nažalost, spore i komplicirane procedure
Europske komisije Instituciju su dovele u veoma nepovoljan položaj. Naime, Institucija ne može tražiti
sredstva iz ostalih izvora za nabavu opreme, budući da već ima odobrena sredstva od Europske komisije, a
njezine procedure kojima se odobrena sredstva za nabavu opreme čine operativnima dugotrajna je i veoma
složena. Radi ilustracije stanja opreme u Instituciji, navodimo da je sadašnja vrijednost: (a) namještaja
7, 36% od nabavne vrijednosti; (b) računalne opreme 16,85%, a (c) opreme za prijenos podataka (telefoni i
sl.) 20% od nabavne vrijednosti. Ako se iz krajnje sume oduzmu vozila (jer su dva vozila novijeg datuma
proizvodnje – 2005. godina) ostaje da je sadašnja vrijednost ostale opreme samo 12,65% od nabavne
vrijednosti.
2.2.4. Zakonska i druga regulativa
2.2.4.1. Zakoni
a) Zakon o ombudsmanu
Osnovni akt kojim se uređuje pitanje funkcioniranja i rada Institucije je Zakon o ombudsmanu BiH
(„Službeni glasnik BiH“, br. 32/00, 19/02, 34/05 i 32/06) koji je imao četiri izmjene i dopune od usvajanja,
ali nikada nije pripremljen pročišćeni tekst, što otežava i čini kompliciranom njegovu primjenu. Prema tome
zakonu bi se, u načelu, nadležna tijela trebala odnositi kao o lex specialis zakonu, međutim uočena je praksa
nepoštivanja ovog načela, tako da se nekim drugim zakonima uređuju određena pitanja koja su već uređena
Zakonom o ombudsmanu BiH. Ovo je veoma važno uzme li se u obzir da se neovisnost institucije, u skladu s
odredbama Pariških načela kojima se uređuje pitanje rada nacionalnih institucija za zaštitu ljudskih prava,
ocjenjuje upravo i davanjem ocjene o tome koliko je neovisnost institucije utemeljena na zakonu. Institucija
je uvjetno svrstana u kategoriju “A”, u kojoj su zemlje koje ispunjavaju Pariška načela, međutim Institucija
4
je akreditirana 2004. godine i bila je obvezna 2008. godine proći postupak ponovne akreditacije, koji je
bitan za proces cjelokupnog ocjenjivanja stanja ljudskih prava u BiH.2 Nažalost, zbog svih problema vezanih
uz Instituciju, posebice mislimo na problem spajanja s entitetskim institucijama ombudsmana, postupak
ponovne akreditacije odgođen je za ovu godinu i treba biti završen do listopada 2009. godine. Ombudsmani
BiH izražavaju svoju duboku zabrinutost upravo što neprimjereno zakonsko rješenje vezano uz uređenje
funcioniranja i rada Institucije može utjecati na postupak akreditacije.
2.2.4.2. Ostali akti
a. Pravila za funkcioniranje Institucije ombudsmana za ljudska prava BiH
Pravilima za funkcioniranje Institucije ombudsmana za ljudska prava BiH („Službeni glasnik BiH”, broj
45/04) uređuju se procedura funkcioniranja Institucije i druga pitanja potrebna za njezin rad. Pravila za
funkcioniranje donijeli su dana 2. 4. 2004. ombudsmani za ljudska prava BiH: Vitomir Popović, Mariofil
Ljubić i Safet Pašić.
b. Podzakonski akti Institucije
U Instituciji je prilikom primopredaje zatečen veoma mali broj podzakonskih akata, što se izravno
odrazilo na poslovanje, naročito financijsko poslovanje Institucije. U Instituciji nije bio donesen nijedan
pravilnik, a neka pitanja, poput naknada i drugih materijalnih prava zaposlenika, godišnjeg odmora i dopusta,
radnog vremena itd., bila su uređena odlukama.
U Instituciji nije bio donesen akt kojim bi se uredilo njezino unutarnje poslovanje niti je bio uspostavljen
upisnik predmeta.
2.2.5. Financijsko stanje Institucije
2.2.5.1. Nalaz Ureda za reviziju
Povjerenstvo za primopredaju u svome je izvješću dalo presjek financijskog stanja, međutim stvarna
predodžba o tom stanju može se steći iz Izvješća revizora za 2008. godinu3, a njime se uglavnom potvrđuje
nalazi iz prethodnih godina koji ukazuju na niz nepravilnosti u financijskom poslovanju Institucije. Među
ostalima, u nalazu Ureda za reviziju za 2008. godinu istaknuto je da su nerealizirane sljedeće ranije
preporuke:
 u 2008. godini nije bio uspostavljen sustav upravljanja i rukovođenja Institucijom na odgovarajući način;
 od 2002. do kraja 2008. godine nije bio donesen pravilnik o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih
mjesta;
 nije bila određena raspodjela obveza i odgovornosti u dijelu financijskih i računovodstvenih poslova;
 poslovi planiranja, izvješćivanja o proračunu i izvješćivanja o poslovima i ciljevima Institucije nisu bili
učinkovito obavljani i nadzirani. Tako npr. nikada nije uspostavljena financijska služba Institucije, a
navedene poslove obavljale su osobe koje su uz svoj redoviti posao bile dodatno angažirane po osnovi
ugovora o djelu;
2
National Human Rights Institutions Forum Information on and from national human rights institutions, www.nhri.net, Bosnia and
Herzegovina: Human Rights Ombudsman of Bosnia and Herzegovina, 2001 - A(R); 2002 - A (R); 2003 - A (R); 2004
3
Prva faza revizije financijskog poslovanja za 2008. godinu provedena je od 19. 1. 2009. do 22. 1. 2009., nakon koje je uslijedilo
pismo Ureda za reviziju institucija BiH s nalazima i preporukama, broj: 01-06-16-1-84/09 od 12. 2. 2009. godine.
5

aktivnosti vezane uz pretvorbu Institucije odnosno
ombudsmana nisu bile završene u 2008. godini.
preuzimanje
entitetskih
institucija
U vezi s naprijed navedenim preporukama koje su sugerirane u Izvješću o reviziji za 2007. godinu, osobe
koje su obnašale funkciju ombudsmana u 2008. godini nisu poduzele nikakve mjere ni aktivnosti u toj godini
kojima bi se otklonile uočene slabosti.
Prilog broj 2: Pismo Ureda za reviziju institucija BiH s nalazima i preporukama, broj: 01-06-16-1-84/09 od
12. 2. 2009., i Očitovanje Institucije ombudsmana o nalazima i preporukama prethodne revizije za 2008.
godinu od 23. 3. 2009.
2.2.5.2. Stanje proračuna
U trenutku preuzimanja dužnosti prijedlog proračuna za Instituciju već je bio upućen u proceduru
usvajanja, tako da novoimenovani ombudsmani nisu imali mogućnost znatnije utjecati na proračun. Planirani
proračun ne prati funkcionalno djelovanje Institucije, što se prvenstveno odnosi na to što nisu planirana
sredstva za otvaranje ureda u Mostaru, a što je obveza iz članka 1. stavak 3. Zakona o ombudsmanu BiH u
vezi s člankom 1. stavak 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ombudsmanu za ljudska prava BiH, a
što je trebalo biti završeno još 2006. godine. Također nisu planirana sredstva za uspostavu funkcionalne
strukture Institucije kojom će biti stvorene pretpostavke za uspostavu tri odjela, kako je planirano člankom 1.
stavak 4. Zakona. Loše planiranje proračuna posljedica je činjenice da u 2007. godini proračun izvršen 61%
u odnosu na planirano, a zanemarena je činjenica da spajanjem s entitetskim institucijama ombudsmana
faktički dolazi do stvaranja nove institucije s posve drukčijim poslovnim načelima i metodologijom rada.
Zbog ovakvog stanja u proračunu, Institucija se susrela s problemom nedostatka sredstava za ispunjavanje
osnovnih zakonskih obveza kao što je otvaranje ureda u Mostaru, pretvorba Ureda u Banjoj Luci u središnji
ured, te jačanje ureda na terenu, zbog čega je tražena intervencija iz tekuće pričuve Ministarstva financija i
trezora BiH, jer Institucija nema tekuću pričuvu.
Prilog broj 3: Zahtjev za sredstva iz tekuće pričuve
2.2.6. Stanje predmeta
U Instituciji nije zatečen jednoobrazan sustav registracije žalbi vezanih uz povrede ljudskih prava
niti je vođena elektronička baza podataka, iako je postojao program za bazu podataka naslijeđen iz vremena
kada je Institucija djelovala kao međunarodna institucija. Stalan odlazak zaposlenika iz Institucije, posebice
kvalificiranog osoblja, prouzrokovao je napuštanje sustavnog rada na predmetima, te se uglavnom djelovalo
na ad hoc načelu, uzimanjem u rad predmeta bez utvrđenih selektivnih kriterija. Povjerenstvo za
primopredaju u Izvješću je zabilježilo sljedeće stanje predmeta:
Ukupno je zatečeno 1.103 predmeta, od kojih:
 81 predmet je iz 2003. godine (64 Ured u Sarajevu i 17 Ured u Sarajevu);
 303 predmeta su iz 2004. godine (297 Ured u Sarajevu i 6 Ured u Sarajevu);
 142 predmeta su iz 2005. godine (129 Ured u Sarajevu i 13 Ured u Sarajevu);
 136 predmeta su iz 2006. godine (119 Ured u Sarajevu i 35 Ured u Sarajevu);
 195 predmeta su iz 2007. godine (119 Ured u Sarajevu i 76 Ured u Sarajevu);
 246 predmeta su iz 2008. godine (135 Ured u Sarajevu i 111 Ured u Sarajevu).
Osim žalbi, Povjerenstvo je predočilo i stanje izdanih posebnih izvješća. Tako je konstatirano da je u
razdoblju 2004.-2008. ukupno izdano 23 posebna izvješća, od toga:
6





jedno u 2008. godini
devet u 2007. godini
tri u 2006. godini
tri u 2005. godini
sedam u 2004. godini.
U razdoblju 2004.-2008. godine ombudsmane BiH donijeli su 86 preporuka. Nažalost, zatečena
evidencija predmeta nije omogućila sagledavanje iz kojih se područja i sfera života najčešće javljaju žalbe
zbog povreda ljudskih prava, a što je upravo rezultat neuspostavljene sustavne registracije predmeta.
2.2.6. Spajanje Institucije s entitetsim institucijama
Jedna od obveza koju je BiH među ostalima prihvatila na putu k potpisivanju Sporazuma o
stabilizaciji i pridruživanju s Europskom unijom je i aktivnija uloga na području zaštite ljudskih prava, a u
sklopu toga i objedinjavanje entitetskih institucija ombudsmana s Institucijom ombudsmana za ljudska prava
BiH. U tom smislu usvojene su izmjene i dopune Zakona o ombudsmanu za ljudska prava BiH, kojima je
predviđeno do 31. 12. 2006. obaviti imenovanje ombudsmana u objednjenoj instituciji, te će do istoga roka
entiteti donijeti odgovarajuće zakone kojima će utvrditi prestanak rada entitetskih institucija ombudsmana.4
Cilj objedinjavanja svih institucija ombudsmana u BiH prvenstveno je ujednačeno tretirati žalbe građana na
području cijele BiH, osigurati jednaku razinu zaštite ljudskih prava, kao i ekonomičniji i funkcionalniji rad
tako objedinjene institucije. Stoga se jedan od bitnih segmenata u primopredaji dužnosti svakako odnosi i na
stanje vezano uz objedinjavanje Institucije i entitetskih institucija. Sporost ovog procesa i postupanje
određenih institucija i tijela protivno odredbama Zakona o ombudsmanu BiH rezultiralo je time da ovaj
proces, iako je trebao biti okončan zaključno s 31. 12. 2006., u trenutku primopredaje bio je jedan od gorućih
problema.
Sastavni dio problema je i različito i proizvoljno tumačenje odredaba Zakona o ombudsmanu BiH,
osobito u dijelu kojim je uređeno pitanje prijelaznog razdoblja. To je za posljedicu imalo da su nadležna
tijela Federacije BiH, postupajući u smislu članka 41., donijela Zakon o načinu prestanka funkcioniranja
Institucije ombudsmana FBiH u prijelaznom razdoblju i prijenosu nadležnosti na Instituciju ombudsmana
BiH („Službene novine FBiH“, broj 51/07), ali uz konfuziju glede dana prestanka entitetske institucije
ombudsmana uvođenjem u članak 3. navedenog zakona pojma „konačno i istovremeno“, budući da u Zakonu
o ombudsmanima BiH, koji je bio osnova za donošenje entitetskog zakona, nije utvrđen taj termin te je
nejasno na što se odnosi konačno i istovremeno spajanje.
U cilju dobivanja pojašnjenja za navedena pitanja, ombudsmani BiH su se 7. siječnja 2009. obratili
Federalnom ministarstvu pravde kao predlagatelju Zakona o načinu prestanka funkcioniranja Institucije
ombudsmana FBiH u prijelaznom razdoblju i prijenosu nadležnosti na Instituciju ombudsmana BiH. Također
je od Federalnog ministarstva pravde traženo da glavni federalni upravni inspektor konstatira stanje vezano
uz radnopravni status zaposlenika Institucije ombudsmana FBiH, budući da u popisu zaposlenika koji je
dostavila Institucija ombudsmana FBiH stoji da određeni broj zaposlenika ispunjava uvjete za mirovinu te je
nužno, prije nego što se sastavi konačni popis zaposlenika koji se preuzimaju, utvrditi činjenično stanje u
vezi s radnopravnim statusom zaposlenika Institucije ombudsmana FBiH.
4
Članak 44. Zakona o ombudsmanu BiH, a u vezi s člankom 19. stavak 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ombudsmanu
BiH: „Do isteka roka utvđenog člankom 16. stavak (2) entiteti su dužni donijeti odgovarajuće zakone kojima se utvrđuje prestanak
funkcioniranja entitetskih ombudsmana i kojima se njihove nadležnosti prenose na Instituciju ombudsmana."
Članak 16. stavak 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona ombudsmanu glasi: „ Status ombudsmana i zamjenikâ ombudsmana u
prijelaznom razdoblju trajat će do 31. 12. 2006.
7
Stanje
u
Republici
Srpskoj
glede objedinjavanja institucija ombudsmana izravno je
povezano s postupanjem Narodne skupštine Republike Srpske (NSRS). Tako je Zakon o prestanku
Ombudsmana Republike Srpske bio tri puta na dnevnom redu sjednice NSRS-a i svaki je put povučen
(zadnji puta na zasjedanju NSRS-a održanom 9. ožujka 2009.).
III. Preuzete mjere u cilju otklanjanja utvrđenih slabosti u Instituciji
Novoimenovani ombudsmani BiH morali su reagirati u cilju otklanjanja svih nedostataka u funkcioniranju
Institucije u veoma kratkom roku i u skladu sa striktno u Zakonu o ombudsmanu BiH utvrđenim rokovima.
Istodobno je bilo nužno utvrditi prioritete, a imajući u vidu ograničene ljudske i materijalne resurse.
3.1. Stvaranje normativnog okruženja za funkcioniranje Institucije
Ombudsmani BiH razvijali su normativno okruženje za funkcioniranje Institucije u dva pravca:
a) donošenje normativnih akata Institucije kojima se osigurava njezino nesmetano funkcioniranje
(Pravilnik o radu, Poslovnik o radu i odlučivanju ombudsmana, Pravilnik o plaćama, Pravilnik o
uredskom poslovanju, Pravilnik o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta, Pravilnik o
disciplinskoj odgovornosti itd.);
b) donošenje akata kojima se stvaraju uvjeti za prestanak rada entitetskih institucija (Pravilnik o
unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta i Odluka o preuzimanju osoblja, sredstva i opreme
entitetskih institucija).
Sve potrebne normativne akte usvojili su ombudsmani BiH, čime su stvoreni preduvjeti za trenutno
preuzimanje osoblja, opreme i sredstava od entitetskih institucija. U cilju osiguranja transparentnog i
koordiniranog prijenosa i utvrđivanja dinamike preuzimanja nadležnosti od entitetskih institucija,
ombudsmani BiH istodobno su sa stvaranjem normativnog okruženja obavljali i konzultacije s entitetskim
ombudsmanima.
Nažalost, zbog propuštanja postupanja entiteta u skladu s odredbama Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o ombudsmanu BiH („Službeni glasnik BiH“, br. 34/05 i 32/06), stanje s prijenosom
nadležnosti entitetskih institucija bilo je različito i u znatnoj je mjeri negativno neizravno utjecalo na rad
ombudsmana BiH, što se prvenstveno očitovalo u stvaranju konfuzije među građanima, a to rezultira
gubitkom povjerenja građana u učinkovitost nacionalnog mehanizma za zaštitu ljudskih prava. Kao posebno
pitanje postavlja se općenito postojanje pravnog temelja za daljnje postupanje entitetskih ombudsmana, s
obzirom na Izmjene i dopune Zakona o ombudsmanu BiH iz 2006. godine.
3.2. Struktura Institucije
Pravilnikom o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta utvrđena je struktura Institucije,
utemeljena na teritorijalnom i načelu prava.

Teritorijalno načelo
Zakonom o ombudsmanu BiH utvrđeno je da je sjedište Institucije u Banjoj Luci, a da se osnivaju
terenski uredi u Sarajevu, Mostaru i Brčkom. Prilikom izrade Pravilnika o unutarnjem ustroju i
8
sistematizaciji radnih mjesta, ombudsmani BiH zauzeli su stajalište da je važno osigurati dostupnost
zaštite prava građanima, te su Zakonom utvrđene terenske urede odlučili uspostaviti kao područne, kojima bi
nakon spajanja s entitetskim institucijama trebalo dodati terenske urede koji su trenutačno u sastavu
entitetskih institucija ombudsmana.
Prilog broj 4: Shema terenskih ureda

Načelo prava
Zakonom o ombudsmanu BiH utvrđeno je da Institucija treba imati: 1) Odjel za praćenje prava djece; 2)
Odjel za praćenje prava nacionalnih, vjerskih i drugih manjina i 3) Odjel za zaštitu osoba s invaliditetom.
Razmatrajući stanje na terenu, posebice najčešće povrede ljudskih prava, ombudsmani BiH odlučili su uz
navedena tri odjela uspostaviti i sljedeće odjele: 4) Odjel za uklanjanje svih oblika diskriminacije; 5) Odjel
za ekonomska, socijalna i kulturna prava, 6) Odjel za građanska i politička prava i 7) Odjel za praćenje prava
pritvorenika/zatvorenika
Prilog broj 5: Shema odjela
3.2.1. Kadrovsko popunjavanje Institucije
Donošenjem Pravilnika o unutarnjem ustroju i sistematizaciji radnih mjesta i Odluke o preuzimanju
osoblja, sredstva i opreme entitetskih institucija ombudsmana stekli su se preduvjeti za kadrovsko
popunjavanje Institucije. Provedbi ove aktivnosti pristupilo se na način da sistematizirana radna mjesta budu
prvenstveno popunjena preuzimanjem osoblja iz entitetskih institucija ombudsmana. Nažalost, nedonošenje
Zakona o prestanku funkcioniranja Institucije ombudsmana RS-a spriječilo je ombudsmane BiH da preuzmu
zaposlenike ove institucije, zbog čega je pokrenut postupak popune radnih mjesta u Središnjem uredu u
Banjoj Luci raspisivanjem javnog oglasa. Za potrebe Ureda u Sarajevu preuzeti su zaposlenici Institucije
ombudsmana FBiH, jer je Parlament FBiH donio Zakon u skladu s člankom 16. stavak 2. Zakona o
izmjenama i dopunama Zakona o ombudsmanu BiH5. Za sistematizirana radna mjesta u Uredu u Mostaru
raspisan je oglas, međutim stalo se s popunom radnih mjesta zbog nedostatnih financijskih sredstava za
uspostavu Ureda u Mostaru.
Kako su ombudsmani zatekli veliki broj zaposlenika primljenih na određeno vrijeme, odlučeno je sa
svim zatečenim zaposlenicima potpisati još jednom ugovor na određeno vrijeme od tri mjeseca, čime je
zatečenim zaposlenicima omogućeno da se prijave na oglas raspisan za sistematizirana radna mjesta.
Nažalost, većina zatečenih zaposlenika na određeno vrijeme (uglavnom diplomirani pravnici) nije imala
položen pravosudni ispit, što je propisano kao jedan od uvjeta utvrđenih Pravilnikom o unutarnjem ustroju i
sistematizaciji radnih mjesta. Popunom sistematiziranih radnih mjesta nesumnjivo se stvara preduvjet za
kadrovsko jačanje Institucije i time unapređenje kvalitete zaštite ljudskih prava i osiguranje sustavnog
pristupa ovome području.
5
Preuzeto je samo devet zaposlenika, i to iz Ureda u Sarajevu: dva diplomirana pravnika s položenim pravosudnim ispitom; referent
za financije, tri administrativna službenika; jedan stručni savjetnik, prevoditelj i vozač.
9
3.3. Stvaranje uvjeta za rad Institucije
3.3.1. Stvaranje prostornog okruženja za funkcioniranje Institucije
U cilju rješavanja problema smještaja Institucije, ombudsmani BiH poduzeli su niz aktivnosti,
uključujući:
 održavanje sastanka s načelnikom Općine Novo Sarajevo;
 održavanje sastanka s premijerom Federacije BiH;
 održavanje sastanka s gradonačelnikom Banje Luke;
 održavanje sastanka s koordinatorom Vlade Brčko Distrikta BiH i zamjenikom supervizora za Brčko
Distrikt BiH.
Sastanci su rezultirali određenim zaključcima, a prema kojim su se ombudsmani BiH obratili
zahtjevom za ustupanje na korištenje poslovnih prostora, i to: Vladi FBiH u zgradi u Sarajevu i
gradonačelniku Banje Luke za poslovni prostor u Banjoj Luci. Nažalost, osim usmene podrške dobivene u
razgovoru s premijerom i tajnikom Vlade FBiH, izostao je svaki oblik stvarne i konkretne podrške, čak u i
Federaciji BiH kada su ombudsmani tražili ustupanje Instituciji na korištenje u ratu devastiranog objekta.
Istodobno je od gradonačelnika Banje Luke stigla pisana obavijest da nema mogućnosti dodijeliti prostor
prema iskazanim potrebama ombudsmana. Izgubljeno vrijeme u traženju sustavnog rješenja za smještaj
Institucije uz korištenje raspoloživih resursa odrazilo se tako što je usporen proces konsolidacije Institucije.
Ujedno je to važan pokazatelj odnosa nadležnih tijela prema Instituciji. Kako bi se stvorili najmanji uvjeti za
normalno funkcioniranje Institucije, ombudsmani BiH donijeli su Odluku o raspisivanju javnog poziva za
zakup poslovnog prostora za urede u Banjoj Luci, Sarajevu i Mostaru, s tim što je otvaranje Ureda u Mostaru
izravno ovisilo o odluci Ministarstva financija BiH da udovolji zahtjevu ombudsmana BiH za korištenje
sredstava iz stalne pričuve, jer za Ured u Mostaru nisu planirana sredstva u proračunu Institucije. Potpisan je
ugovor za zakup prostora za Ured u Sarajevu, tako da će od 1. lipnja 2009. Ured u Sarajevu biti na adresi
Grbavička 4. Postupak odabira prostora za Ured u Banjoj Luci je u tijeku i za očekivati je njegovo okončanje
u idućih mjesec dana.
3.3.2. Stvaranje materijalno-tehničkih pretpostavki za funkcioniranje Institucije
Materijalno-tehničko opremanje Institucije (uključujući sve terenske urede), umrežavanje i
elektroničko vođenje predmeta osigurano je iz sredstava koja je odobrila Europska komisija (IPA fondovi) u
iznosu od oko 250.000 eura. Nažalost, provedba ove aktivnosti teče veoma sporo zbog tenderskih postupaka
Europske komisije. U međuvremenu su se ombudsmani opredijelili za to da iz vlastitih kapaciteta i
pozajmljivanjem opreme od nekih drugih institucija (Institut za nestale osobe BiH), te uz donaciju tri
prijenosna računala od norveške nevladine organizacije Save the Children, pokuša osigurati minimum
informacijsko-sistemskog funkcioniranja Institucije. Time treba osigurati: vođenje registra zaprimljenih žalbi
i pristup informacijama uspostavom internetske stranice Institucije, a što zahtijeva promjenu domene i samo
kreiranje stranice. Planirano je ove aktivnosti okončati krajem svibnja kada se očekuje i preseljenje Ureda u
Sarajevu u novi prostor.
3.4. Međunarodna i institucionalna suradnja
Imajući u vidu kašnjenja s akrediranjem Institucije kao nacionalne institucije za zaštitu ljudskih
prava koje obavlja Međunarodni koordinacijski odbor (MKO) i suradnju s Europskom mrežom nacionalnih
institucija (EMNI), ombudsmani BiH obavijestili su MKO o promjenama u Instituciji, a poduzete su i mjere
za provođenje postupka akreditacije. Imenovan je i koordinator u ime ombudsmana BiH za suradnju s
10
EMNI-jem. Daljnji pravci djelovanja Institucije na području međunarodne suradnje usmjereni su k
uspostavi i jačanju regionalne suradnje između institucija za zaštitu ljudskih prava.
U cilju sagledavanja mogućnosti smanjenja žalbi građana BiH prema Europskom sudu, ombudsmani
BiH održali su sastanak s zastupicom BiH u Europskom sudu i njezinom zamjenicom. Posebna tema
razgovora bila je jačanje sudske zaštite u BiH kao mehanizma kojim bi se moglo pridonijeti smanjenju broja
predmeta pred Europskim sudom protiv BiH.
Ombudsmani BiH namjeravaju djelovati i na uspostavi suradnje s Ustavnim sudom BiH i Visokim
sudbenim i tužiteljskim vijećem BiH. Naročito je bitno osigurati sprečavanje povreda ljudskih prava, a
što podrazumijeva snažniju suradnju sa zakonodavnim tijelima, na prvom mjestu s Parlamentarnom
skupštinom BiH, Narodnom skupštinom RS-a i Parlamentom FBiH.
3.4.1. Suradnja s nevladinim organizacijama
Postupak konsultacija u području ljudskih prava ombudsmanima BiH jedan je od prioriteta, te je
stoga u Banjoj Luci održan sastanak s nevladinim organizacijama (NVO) koje se bave promicanjem i
zaštitom ljudskih prava. Na sastanku su određeni mogući pravci suradnje Institucije s nevladinim sektorom,
te je zaključeno:
1. Periodično održavati radno-kozultativni sastanke predstavnika Institucije i NVO-a, i to po
mogućnosti kvartalno, te ti sastanci trebaju biti što je moguće više tematski orijentirani. Teme
sastanka bit će zajednički dogovarane, ili na prijedlog ombudsmana ili NVO-a;
2. Pokrenuti inicijativu za potpisivanje memoranduma o suradnji između Institucije i NVO-a koji se
bave pružanjem besplatne pravne pomoći, radi djelotvornije zaštite ljudskih prava građana;
3. Podržati aktivnosti koje je započeo Helsinški komitet Bosne i Hercegovine na uspostavi
konzultacija, a vezano uz izradu UPR-a (Universal Periodic Review - opće periodično izvješće).
UPR je novi mehanizam izvješćivanja što ga države imaju kao članice Ujedinjenih naroda, a BiH je
dužna svoj UPR dostaviti u rujnu 2009. godine. Na sastanku je zaključeno da Helsinški komitet
nastavi distribuirati informacije koje se tiču UPR-a kako bi se u taj proces uključio što veći broj
relevantnih subjekata, a pritom osigura konzultacije i s Ministarstvom za ljudska prava i izbjeglice
BiH;
4. Osigurati jačanje suradnje NVO-a s Institucijom uspostavom novih oblika suradnje, a na načelima
punog partnerstva i međusobnog uvažavanja;
5. Pri izradi internetske stranice Institucije voditi računa da na stranici budu postavljeni svi mjerodavni
materijali korisni i za NVOe, kao što su presude Europskog suda, preporuke UN-ovih odbora, uputa
za pripremu UPR-a i dr.
11
IV. Trenutačno stanje predmeta i procjena stanja ljudskih prava u BiH
Nedostatak kvalitetnih pojkazatelja kao posljedice dugogodišnje stagnacije vezane za status
Institucije onemogućava ombudsmane BiH da daje potpunu ocjenu stanja ljudskih prava. Ipak, neki
pokazatelji ukazuju na to da se prioritetno mora djelovati u sljedećim područjima:
a) socijalne skrbi;
b) uklanjanja svih oblika diskriminacije;
c) pravovremenog i pravičnog suđenja;
d) imenovanja;
e) zaštite medijskih sloboda;
f) prava pritvorenika/zatvorenika, s posebnim osvrtom na stanje u kazneno-popravnim ustanovama;
g) statusnih pitanja građana (državljanstvo, upisi u matične knjige i dr.).
4.1. Stanje predmeta zaključno s 30. travnjem 2009. godine
U Instituciji došlo je do znatnog porasta broja zaprimljenih žalbi građana vezanih uz povrede ljudskih prava,
što može biti pokazateljem ne samo stupnja ugroženosti prava, već vraćanja povjerenja građana u Instituciju.
Tako je s 30. travnjem 2009. u Instituciji ukupno zapriljeno 434 predmeta, od čega:
a) Ured u Banjoj Luci 185
b) Ured u Sarajevu
231
c) Ured u Brčkom
18.
Istodobno su u navedenom razdoblju ombudsmani donijeli osam preporuka. Zaprimljeni predmeti su u
Uredu u Sarajevu raspoređeni po vrstama povreda u odjele kako slijedi:
01 - Odjel za praćenje prava djece: 5 predmeta
02 - Odjel za praćenje prava osoba s invaliditetom: 40 predmeta
03 - Odjel za praćenje prava nacionalnih, vjerskih i drugih manjina: 1 predmet
04 – Odjel za ekonomska, socijalna i kulturna prava: 182 predmeta
05 – Odjel za praćenje političkih i građanskih prava:
88 predmet
06 – Odjel za uklanjanje svih oblika diskriminacije:
24 predmeta
07 – Odjel za praćenje prava pritvorenika/zatvorenika: 39 predmeta.
Ostali predmeti odnose se na druge povrede prava, a što prije svega uključuje pravo na imovinu i povrede
prava vezane uz imenovanja.
Ombudsmani su, s obzirom na broj zaprimljenih žalbi od zatvorenika i pritvorenika, započeli
obavljati posjete svim kazneno-popravnim ustanovama u BiH, a što planira okončati do 30. lipnja 2009.,
nakon čega će izraditi posebno izvješće o stanju izvšenja kaznenih sankcija u BiH, uključujući i stanje u
ustanovama zaduženim za ovaj proces.
Ombudsmani BiH uputili su Parlamentarnoj skupštini BiH Posebno izvješće o pitanju prava na
naknade za korištenje porodiljnog dopusta, imajući u vidu činjenicu da u tome području dolazi do povreda
temeljnih ljudskih prava majki-rodilja.
12
V. Buduće aktivnosti i rizici
Ombudsmani će izraditi Strategiju djelovanja Institucije s konkretnim planom aktivnosti nakon
zaokruživanja prve faze procesa konsolidacije Institucije, a što je planirano okončati do 1. lipnja 2009. kada
će biti završena procedura izbora zaposlenika odjelâ, čime će se stvoriti minimum pretpostavki da Institucija
može odgovoriti svome primarnom Zakonom utvrđenom zadatku.
Najveći rizik za učinkovito funkcioniranje Institucije i dalje je odugovlačenje postupka
objedinjavanja Institucije s entitetskim institucijama, ali i sve češće ugradnja različitih mehanizama zaštite u
zakone kojima se uređuju posebna prava i pitanja, a kojima se daje naziv “ombudsman”. Tako je donesen
Zakon o zaštiti potrošača BiH kojim je propisano uvođenje ombudsmana za potrošače kao mehanizma
zaštite, a u pripremi je i Zakon o parlamentarnom vojnom povjereniku u BiH, te se zagovara i uspostava
ombudsmana za medije. Ovakav pristup zaštiti ljudskih prva fragmentira nacionalni mehanizam za zaštitu
ljudskih prva i istodobno ga slabi, ali otvra i pitanje postojanja vizije zaštite ljudskih prava i razvoja
mehanizama unutar BiH. S druge pak strane otvara se i pitanje ekonomičnosti ovakvog pristupa u stvaranju
mehanizama zaštite ljudskih prava, te predstavlja suprotnost u postupanju u odnosu na obveze BiH prema
Vijeću Europe i Europskoj uniji.
Također predstavljaju rizik i određena ograničenja koja se nameću Instituciji, posebice od
Ministarstva financija i trezora BiH tako što se prema Instituciji odnosi kao dijelu izvršne vlasti. Ovakvo
ponašanje protivno je Pariškim načelima kojima se uređuju funkcioniranje nacionalnih mehanizama zaštite
ljudskih prava. Naime, nužno je Instituciju tretirati na isti način kao Ustavni sud BiH. Takav pristup
Ministarstva financija i trezora BiH također ograničava Instituciju u izradi Strategije i određivanju glavnih
strateških ciljeva.
Nadalje, činjenica da je jedan od ombudsmana BiH podnio ostavku i da je odlukom Parlamentarne
skupštine BiH razriješen dužnosti, nema izravnog utjecaja na funkcioniranje Institucije, jer su ostala dva
ombudsmana preuzela sve dužnosti i obveze u skladu s odredbama Zakona. Međutim, odugovlačenje
imenovanja trećeg ombudsmana može otoriti pitanje odnosa nadležnih tijela prema Instituciji.
Ombudsmani BiH daljnjim djelovanjem i jačanjem kapaciteta Institucije ostaju opredijeljeni za
podizanje njezinog ugleda i vraćanje povjerenja građana u Instituciju, ali i u ljudska prava kao temelj razvoja
svakog demokratskog društva. Ipak, ovaj je cilj nemoguće postići bez podrške svih institucija vlasti u BiH,
posebice zakonodavnih tijela.
Ombudsmani BiH:
Jasminka Džumhur, v.r.
Ljubomir Sandić, v.r.

Download Report