Studija procjene učinaka ratifikacije
Protokola o integralnom upravljanju obalnim
područjima Sredozemlja na hrvatsko
zakonodavstvo, kroz odredbu Članka 8.
MedPartnership/2012/HER.3
MAP/Centar za regionalne aktivnosti
Programa prioritetnih akcija
Split, rujan 2012.
SADRŽAJ
LISTA AKRONIMA ................................................................................................................................... II
1.
UVOD .......................................................................................................................................... 1
2.
PROBLEMATIKA DEFINIRANA ODREDBOM ČLANKA 8 PROTOKOLA ............................................................... 3
2.1. Značenje članka 8 Protokola .......................................................................................................... 3
2.2. Polazišta u analizi primjene člana 8. Protokola.............................................................................. 4
2.3. Iskustvo Crne Gore: Zaključna razmatranja procjene stanja sustava prostornog planiranja
glede primjene člana 8. Protokola ................................................................................................. 5
3.
OSVRT NA VAŽEĆE ZAKONODAVSTVO HRVATSKE .................................................................................... 7
3.1. Odnos prema moru i morskoj obali kroz zakonodavstvo Hrvatske ............................................... 7
3.2. Postojeće stanje korištenja obalnog područja ............................................................................... 8
3.3. Važnost i značaj Zakona o prostornom uređenju i gradnji ............................................................ 9
Određenje zaštićenog obalnog područja ....................................................................................... 9
Osnovne postavke planiranja unutar zaštićenog obalnog područja.............................................. 9
Kriteriji za planiranje građevinskih područja ............................................................................... 10
Ograničenja zahvata..................................................................................................................... 10
Planiranje ugostiteljsko-turističke i sportske namjene ................................................................ 11
Omogućavanje slobodnog pristupa moru i obali ......................................................................... 12
3.4. Omogućavanje legalizacije nezakonito izgrađenih zgrada .......................................................... 13
4.
PRIJEDLOZI USKLAĐIVANJA ODREDBE ČLANKA 8. PROTOKOLA I VAŽEĆEG ZAKONODAVSTVA RH....................... 14
5.
PRIJEDLOZI INSTITUCIONALNOG RJEŠENJA ZA PROVEDBU PROTOKOLA........................................................ 17
6.
ZAKLJUČAK ................................................................................................................................. 19
7.
LITERATURA ................................................................................................................................ 22
i
LISTA AKRONIMA
CAMP
CRA/PPA
EU
GEF
GTZ
HOK
IDDRI
ICZM
IUOP
LME
MAP
PUOP
RH
UNEP
ZOP
ii
Coastal Area Management Programme (Program upravljanja obalnim područjima)
Centar za regionalne aktivnosti Programa prioritetnih akcija
Europska unija
Global Environment Facility (Zaklada Globalnog fonda zaštite okoliša)
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Njemačko društvo za tehničku
suradnju)
Hrvatska osnovna karta
l'Institut du développement durable et des relations internationales (Institut za održivi
razvoj i međunarodne odnose)
Integrated Coastal Zone Management (Integralno upravljanje obalnim područjima)
Integralno upravljanje obalnim područjima
Large Marine Ecosystem (Veliki morski ekosustav)
Mediteranski akcijski plan
Program upravljanja obalnim područjima
Republika Hrvatska
United Nations Environment Programme (Program Ujedinjenih naroda za okoliš)
Zaštićeno obalno područje
1. UVOD
U Španjolskoj je u Madridu 21. siječnja 2008. godine potpisan Protokol o integralnom upravljanju
obalnim područjima Sredozemlja (u daljnjem tekstu Protokol) koji polazi od činjenice da je planiranje i
upravljanje obalnim područjem, kao nenadomjestivim ekološkim, gospodarskim i društvenim resursom,
prioritetna obveza svih zemalja Sredozemlja, a u cilju njegovog očuvanja i održivog razvoja. Jedna od
potpisnica Protokola je i Republika Hrvatska. Protokol je proistekao iz Barcelonske konvencije1 kojoj je
Republika Hrvatska pristupila po svom osamostaljenju 1991. godine te je sedmi u nizu protokola od
1976. godine na ovamo. Protokol je stupio na snagu početkom 2011. godine te je sada u pripremi i
njegova ratifikacija u Republici Hrvatskoj. Ratifikacijom Protokola Hrvatska će preuzeti obveze njegove
primjene, no valja kazati da je Hrvatska neizravno već u obvezi njegove primjene budući da ga je
Europska unija već ratificirala.
Sve potpisnice Protokola kroz svoju regulativu preuzimaju obvezu da kroz obalne strategije, planove i
programe omoguće provođenje ciljeva i načela utvrđenih Protokolom. Jednom ratificiran, Protokol će
postati sastavnim dijelom zakonodavstva Republike Hrvatske. Riječ je o međunarodnom sporazumu pa
će domaće propise koji ne budu u skladu s njim trebati mijenjati i dopunjavati. Pri tome naročito valja
imati na umu propise iz oblasti prostornog planiranja i uređenja prostora s kojima treba omogućiti
očuvanje i saniranje ugroženih područja prirodnih, kulturno-povijesnih i tradicijskih vrijednosti obalnog i
zaobalnog prostora.2
Kada je riječ o upravljanjem obalnim područjem, tada se početak istog može smatrati provedba
programa obnove zaljeva San Francisca 1965. godine. U tom smislu, važna je 1972. godina kada je u
Sjedinjenim Američkim Državama usvojen prvi zakon o upravljanju obalnim područjima. Koncept
integralnog upravljanja obalnim područjem (u daljnjem tekstu će se koristiti kratica IUOP) se tako počeo
uvoditi u vrijeme kad brojni, danas već razvijeni instrumenti upravljanja razvojem i okolišem, još nisu bili
u standardnoj upotrebi. Navedenim federalnim zakonom o IUOP-u poticani su različiti lokalni programi
upravljanja koji su se bavili pojedinim aspektima, kao što su zaštita prostora, upravljanje i definiranje
mogućnosti razvoja naselja, osiguranje javnog pristupa obali, procjene utjecaja na okoliš, upravljanje
obalnim rizicima i slično. Veliki značaj se pridaje sudjelovanju javnosti u formuliranju javnih politika,
posebno privatnog i nevladinog sektora.
Neke zemlje su do devedesetih godina prošlog stoljeća prihvatile IUOP kao okvir u kojem se poticala i
prakticirala većina načela integralnog obalnog upravljanja. No neke su zemlje, primjerice Francuska,
postupno dograđivale svoj sustav prostornog uređenja novim instrumentima i tako stvarale zakonodavni
okvir za IUOP. Većina država je, kada je riječ o obalnom području, definirala zakonske i institucionalne okvire
postupnom dogradnjom osnovnih oblika sektorskog i prostornog planiranja. U međuvremenu se razvojem
institucija EU-a, a na iskustvima dobre prakse pojedinih zemalja, formirao dio zajedničkog zakonodavstva
kojim se reguliraju vrlo različita područja, uključujući i ona posebno važna za obalno područje: zaštita
okoliša (uključujući i morski), zaštita prirode, očuvanje i održivo korištenje prirodnih dobara i sl.
Problematika mora i morske obale u zakonodavstvu Hrvatske se po prvi put spominje u Zakonu o
prostornom uređenju i korištenju građevinskog zemljišta. (“Narodne novine” br. 14/73) kojim je
određeno da su more i morska obala osobito vrijedni dijelovi čovjekove okoline koji su pod posebnom
1
2
Usvojena 1976. godine kao Konvencija o zaštiti Sredozemnog mora od onečišćenja, a potom revidirana 1995.
godine i preimenovana u Konvenciju o zaštiti morskog okoliša i obalnog područja Sredozemlja.
Navedeno je određeno odredbom članka 49. Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“ br.
76/07, 38/09, 55/11 i 90/11).
1
zaštitom. Jednako tako je kroz sve zakone do 1994. godine kada je donesen Zakon o prostornom
uređenju (“Narodne novine” br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02 i 100/04) određeno da se morska obala ne
smije zauzeti niti ograditi te da se do morske obale treba osigurati slobodan i javni pristup i korištenje.
Nažalost, gore navedenim Zakonom obalno područje Hrvatske nije prepoznato kao jedno od
najugroženijih dijelova Hrvatske. Treba, doduše, kazati da Strategija prostornog uređenja Republike
Hrvatske (1997) i Program prostornog uređenja Republike Hrvatske (1999) spominju obalno područje
kao prioritetno i problemsko područje uz navođenje mjera za njihovo upravljanje. No, ova dva
dokumenta nemaju zakonsku, već samo usmjeravajuću snagu.
U vrijeme velike građevinske ekspanzije i nekontrolirane želje za izgradnjom uz obalnu liniju, 2004. godine
zaključeno je da je posljednji trenutak za provedbu kontrole građenja na obali mora te je u tom smislu i
izmijenjen Zakon o prostornom uređenju (“Narodne novine” br. 100/04). U svrhu reguliranja zaštite
obalnog područja donesena je Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (“Narodne
novine” br. 128/04). Donošenjem Zakona o prostornom uređenju i gradnji 2007. godine u isti su ugrađene
odredbe za provođenje gore navedene Uredbe poboljšane u odnosu na trogodišnja iskustva primjene.
Kad je riječ o Protokolu, osnovni cilj istog je pružiti regionalni pravni okvir koji će osigurati da nacionalna
zakonodavstva sredozemnih država uvedu odgovarajuće definicije obalnog područja i da se sve
relevantne aktivnosti koje se obavljaju u tom području obuhvate integralnim upravljanjem. Protokol
određuje temeljne ciljeve IUOP-a koji uključuju racionalno planiranje koje cjelovito sagledava okolišne i
krajobrazne vrijednosti, gospodarski, društveni i kulturni razvoj, stabilnost i cjelovitost obalnih
ekosustava, održivo korištenje prirodnih resursa, utjecaj prirodnih rizika (osobito klimatskih promjena)
te usklađenost javnih i privatnih inicijativa i svih odluka vlasti na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini.
Protokol određuje osnovne elemente (čl. 8. – 15.) i ključne instrumente IUOP-a (čl. 16. – 21.). Protokol se
bavi i rizicima prisutnim u obalnim područjima (čl. 22. – 24.), te predviđa načine brzog reagiranja u
kritičnim situacijama (čl. 24.).
Primjena Protokola i svih njegovih odredbi, osim same ratifikacije, uključuje uvođenje eventualnih
promjena i prilagodbi postojećih zakonskih propisa, poboljšanje procesa integracije te jačanje kapaciteta
ključnih institucija za provođenje IUOP-a. Uzimajući u obzir složenost prirode IUOP-a, osobito u
kontekstu sustava prostornog uređenja, ova studija ima za cilj formuliranje prijedloga za usklađenje
postojećeg zakonodavstva Hrvatske s člankom 8. Protokola. Jednako tako ova studija treba predložiti
institucionalni okvir, odnosno rješenje praćenja provedbe Protokola.
Nadalje, ova studija se dijelom temelji na dvije studije. Prvu je pod nazivom “Coastal Setback Zones in
the Mediterranean: A Study on Article 8-2 of the Mediterranean ICZM Protocol” koju je na zahtjev
Centra za regionalne aktivnosti Programa prioritetnih akcija (CRA/PPA) izradio Institut za održivi razvoj i
međunarodne odnose (IDDRI) iz Pariza. Studija analizira primjenu odredbe člana 8 Protokola. Druga
studija je “Procjena stanja sistema prostornog planiranja Crne Gore – implikacija provedbe članka 8
Protokola o IUOP-u” koja je izrađena na zahtjev Ministarstva uređenja prostora i zaštite životne sredine
Crne Gore i financirana od strane CRA/PPA-a, a bavi se sličnim problemom kao i prvospomenuta studija,
ali u kontekstu koji je sličniji hrvatskom.
U protekle dvije godine dvije zemlje su pružile tehničku i financijsku pomoć Hrvatskoj u analizi pravnih i
tehničkih aspekata Protokola i to: Njemačko društvo za tehničku suradnju (GTZ) i francusko Ministarstvo
okoliša. GTZ je izradio „Studiju procjene učinaka Protokola o IUOP-u u Sredozemlju na Hrvatsku“ (2010)
čiju izradu je koordinirao CRA/PPA dok je francusko Ministarstvo za okoliš, skupa s CRA/PPA-om, provelo
projekt ProtoGIZC u okviru kojega je IDDRI izradio studiju “Analysis of the Croatian legal framework in
relation to the provisions of the Mediterranean ICZM Protocol” (2012). Ova studija se, među ostalim,
može smatrati i nastavkom gore spomenutih studija.
2
2. PROBLEMATIKA DEFINIRANA ODREDBOM ČLANKA 8 PROTOKOLA
Budući da će se prema scenarijima Plavog plana iz 2005. godine3 stanovništvo sredozemnih obalnih
regija do 2025. godine povećati sa sadašnjih 143 na 174 milijuna, sadašnji trendovi izgradnje obalnih
područja Sredozemlja ukazuju na potrebu brzog djelovanja. Imajući na umu navedeno, kao i trend
linearne (dužobalne) izgradnje u obalnom području, očekuje se da će do 2025. godine biti urbanizirano
oko 50% sredozemne obale.
Obalna područja koja su najeksploatiraniji svjetski prostor te njihovo osjetljivo i ugroženo prirodno i
kulturno nasljeđe prioritetni su nacionalni interes svih zemalja. Sredozemne obale su prostor
koncentriranog razvoja već tisućljećima. Stoga i djelovanje treba biti koordinirano, ne samo na
nacionalnoj nego i na regionalnoj razini. Obalna područja posebno su ugrožena masovnim turizmom,
pretjeranom urbanizacijom i nekontroliranom gradnjom, nepostojanjem prostornih planova ili njihovom
nezadovoljavajućom primjenom, neprimjerenom industrijom, itd. Do poboljšanja može doći samo
integralnim upravljanjem.
Polazeći od činjenica koje govore o ugroženosti obalnog područja, prioritetna područja djelovanja
Protokola definirana su kroz odredbe od članka 8. do članka 15.
2.1. Značenje članka 8 Protokola
Članak 8. Protokola sadrži minimum obveza koje država mora ispuniti kako bi omogućila i osigurala
integralno upravljanje svojim obalnim područjem. On načelno zabranjuje gradnju u obalnoj zoni koja ne
smije biti uža od 100 m, ali daje i mogućnosti iznimaka uz obvezu obavještavanja Organizacije (UNEPMAP) o nacionalnim pravnim instrumentima koji omogućuju iznimke, odnosno prilagodbe.
Analizirajući odredbe članka 8. Protokola, treba navesti da je u stavku 1 navedeno da se obvezuje
stranke da nastoje osigurati održivo korištenje i upravljanje obalnim područjima s ciljem da se očuvaju
obalna prirodna staništa, krajobraz, prirodni resursi i ekosustavi u skladu s međunarodnim i regionalnim
pravnim instrumentima. Ova obveza spada u obveze postizanja određenog učinka, s time da se
strankama ne dopušta apsolutna sloboda djelovanja nego je fleksibilnost u primjeni ograničena
međunarodnim obvezama koje je država preuzela drugim međunarodnim ugovorima ili one proizlaze iz
međunarodnog običajnog prava.
Člankom 8. stavak 2. Protokola:
nalaže se strankama da ustanove zonu zabrane gradnje koja ne smije biti uža od 100 m, mjereno
od najviše crte mora zimi, a ako države stranke imaju strože odredbe, da ih nastave
primjenjivati,
Države mogu uvesti iznimke od zone zabrane gradnje od 100 m ako je riječ o projektima od
javnog interesa i ako se radi o područjima s posebnim geografskim i drugim ograničenjima, a
posebno u odnosu na gustoću stanovništva ili društvene potrebe, gdje su individualna izgradnja,
urbanizacija ili razvitak regulirani nacionalnim pravnim instrumentima.
U stavku 3. članka 8. Protokola utvrđeno je kako stranke moraju osigurati da njihovi nacionalni pravni
akti sadrže kriterije za održivo korištenje obalnog područja. Uz ostalo, ti kriteriji moraju uključiti:
3
Plavi plan (Plan Bleu) je jedan od centara za regionalne aktivnosti Mediteranskog akcijskog plana (Sophia
Antipolis) čije su aktivnosti usmjerene na izradu teritorijalnih planova te razvojnih projekcija Sredozemlja.
3
ustanovljenje otvorenih područja izvan zaštićenih područja u kojima su urbani razvoj i druge
aktivnosti ograničene ili zabranjene, gdje je to potrebno,
ograničavanje linearnog širenja urbanog razvoja i stvaranja nove prometne infrastrukture duž
obale,
uključivanje brige za okoliš u pravila upravljanja i korištenja javnog pomorskog dobra,
omogućavanje slobodnog pristupa moru i obali,
ograničavanje ili, gdje je to potrebno, zabranu kretanja i parkiranja vozila, kao i kretanja i
sidrenja plovila, u osobito osjetljivim prirodnim područjima na kopnu ili na moru, uključujući
plaže i dine.
2.2. Polazišta u analizi primjene člana 8. Protokola
Polazišta u analizi primjene člana 8. Protokola dana su u studiji “Coastal Setback Zones in the
Mediterranean: A Study on Article 8-2 of the Mediterranean ICZM Protocol”. Bitni naglasci predmetne
studije su:
Protokol kao „regionalni“ zakon ulazi u područje prostornog regionalnog i urbanog planiranja
koje je uobičajeno u isključivoj nadležnosti nacionalnih zakonodavstava.
Protokol se svojim zahtjevima uklapa u načela i ciljeve i nekih drugih međunarodnih pravnih
akata (Konvencija Ujedinjenih naroda o biološkoj raznolikosti, Konvencija o europskim
krajobrazima, Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora). To traži od država da vode računa o
sinergijama učinaka provedbe ovih akata.
Prvi korak je jasno definiranje obalne crte od koje se mjeri obalni odmak. Ona mora biti
nedvojbeno određena od strane nacionalne nadležne institucije.
Primjena odmaka ne utječe na postojeću legalnu izgradnju.
Obalni odmak mora biti propisan nacionalnim pravnim aktom i ne može biti delegiran na nižu
razinu. Ne prejudicira se vrsta akta ili dokumenta, bitno je da ga donosi nacionalna razina.
Protokol se provodi uz načelo obveze postizanja rezultata (obligation to produce results), a ne
obveze ulaganja maksimalnih napora (obligation to use best efforts).
Suštinski zahtjev je da je veličina odmaka definirana na način da je usklađena s načelima i
ciljevima Protokola (članci 5. i 6.). Dakle, svaka prilagodba, odnosno iznimka obalnog odmaka
manja od 100 m mora biti vođena načelima i ciljevima Protokola. Među bitnim zahtjevima su
provođenje postupka procjene utjecaja na obalni okoliš te sprječavanje dužobalnog širenja.
Prilagodbe, odnosno iznimke se odnose na specijalne slučajeve, npr. geografska i druga lokalna
ograničenja (odredbe 8-2-b-2 Protokola). Prilagodbe se mogu odnositi i na situacije visokih
gustoća stanovništva ili društvenih potreba gdje se pojedinačni projekti, uključujući i stanovanje,
dopuštaju nacionalnim pravnim instrumentima. Ovo je elastična i nedovoljno precizna odredba
gdje temeljna obrana ostaju jedino načela i opći ciljevi Protokola.
Utvrđivanje javnog interesa za odstupanje od obveznog odmaka je osjetljivo područje. Javni
interes je i ekonomski i socijalni interes. Nedvojbeno je da moguće prilagodbe (adaptations)
mora utvrditi nacionalni pravni akt vodeći računa o načelima i ciljevima Protokola. Također,
Bečka konvencija zahtijeva od potpisnica da se postupa u dobroj vjeri i da ne iskrivljuju sadržaj,
obuhvat i duh Protokola.
Projekte od javnog interesa (projects of public interest) se mora odvojiti od onih javnih službi
(public services) koje po svojoj prirodi zahtijevaju blizinu obalnog ruba. Npr. imperativna
tehnička nužda (izgrađenost) zahtijeva lokaciju infrastrukture unutar zone odmaka. Važno je
4
napomenuti kako je i za ovakve aktivnosti i sadržaje važna procjena njihovih utjecaja na obalni
okoliš.
Iznimke od odmaka se mogu provesti na dva načina. Dok prvi korigira liniju odmaka, drugi ne
dira liniju, već daje pravo iznimke za određeni projekt unutar linije odmaka. No u oba slučaja,
bilo kakva provedba iznimke mora biti u skladu s ciljevima Protokola.
Idealno bi bilo provesti istraživanja kojima će se utvrditi konzistentni kriteriji i, slijedom toga,
proces utvrđivanja linije odmaka koja bi prema tome mogla biti i više od 100 m (npr. kriterij
primjene stogodišnje projekcije utjecaja klimatskih promjena). Obalni odmak može biti definiran
fiksnom udaljenošću, formulom (u koju se, kao npr. u Kaliforniji, može uključiti vijek građevine i
tempo erozije) ili nekim drugim posebnim kriterijima. Prema navedenome bi i svaka prilagodba
primjene odmaka zahtijevala provođenje posebnih studija.
Svaka prilagodba primjene odmaka traži i provjeru alternativnih rješenja, odnosno dokaz da
nema drugih realnih rješenja.
Uvođenje obalnog odmaka je bezuvjetna obveza, a provedba Protokola "u dobroj vjeri" znači da
su prilagodbe, odnosno iznimke, mogućnost koja se mora definirati nacionalnim pravnim
instrumentom, što uključuje i definiranje vrlo jasnih kriterija koji se mogu ispuniti u vrlo
umjerenom broju slučajeva. Drugim riječima, odmak je pravilo uz rijetke opravdane iznimke.
Praćenje provedbe Protokola temeljem izvještaja omogućit će potpisnicama razvijanje finijih
mehanizama kontrole i usklađivanja zahtjeva iz Protokola s praksama pojedinih zemalja.
2.3. Iskustvo Crne Gore: Zaključna razmatranja procjene stanja sustava
prostornog planiranja glede primjene člana 8. Protokola
Primjena Protokola i svih njegovih odredbi, osim same ratifikacije, uključuje uvođenje eventualnih
promjena i prilagodbi postojećih zakonskih propisa, poboljšanje procesa integracije te jačanje kapaciteta
ključnih institucija za provođenje IUOP-a. Uzimajući u obzir složenost prirode IUOP-a, osobito u odnosu
na sustav prostornog uređenja, inicirana je izrada analize postojećih i osobito budućih prostornih
planova kako bi se procijenio utjecaj članka 8. Protokola (zona odmaka) na prostorno-plansku
dokumentaciju Crne Gore. Ta analiza4 dio je Programa upravljanja obalnim područjem (PUOP) Crne
Gore5, odnosno projektne aktivnosti analize implikacija Protokola o IUOP-u na prostorno planiranje.
Također, važno je napomenuti da je ta analiza uvrštena u aktivnosti PUOP-A kao rezultat zahtjeva
Ministarstva uređenja prostora i zaštite životne sredine u sklopu uvodne radionice projekta ”GEF
Strategic Partnership for the Mediterranean LME“ (Budva, 17-19. veljače 2010. godine).
Zaključna razmatranja analize ukazala su na sljedeće:
Nužno je nacionalnim pravnim aktom, najbolje Zakonom o uređenju prostora i izgradnji objekata
("Sl. list Crne Gore", br. 51/08), proglasiti obalno područje u duhu Protokola i utvrditi ga
područjem od posebnog interesa za Crnu Goru.6
Kroz odredbe Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata (ili nekim novim propisom)
potrebno je nedvojbeno definirati obalnu liniju od koje se mjeri obalni odmak, a u skladu s
opisom iz Protokola kao najvišu crtu mora zimi (odredba 8.2.a) koja se, dakle, odnosi na linije
plime, a ne na dopiranje valova za vrijeme najjačeg nevremena (članak 3. Zakona o morskom
4
5
6
Analizu su u listopadu 2010. godine izradili mr. Gojko Berlengi, dipl.ing.arh. i Ana Mrak-Taritaš, dipl.ing.arh.
Coastal Area Management Programme (CAMP) Montenegro, za čiju je koordinaciju, u okviru Mediteranskog
akcijskog plana (MAP), zadužen CRA/PPA.
Slijedom zahtjeva iz Protokola kao očiti izbor nameće se obuhvat 6 obalnih administrativnih jedinica: Herceg
Novi, Kotor, Tivat, Budva, Bar i Ulcinj.
5
dobru). Dakle, takva linija treba biti potvrđena od strane nadležne hidrografske službe Crne
Gore.7
Sukladno odredbama Protokola potrebno je u Zakonu o uređenju prostora i izgradnji objekata (u
daljnjem tekstu ovog poglavlja studije - Zakon) utvrditi zabranu gradnje unutar linije odmaka od
obalne linije – minimalno 100 m. Kroz odredbe istog Zakona potrebno je odrediti na koje
slučajeve se ne primjenjuje princip zabrane gradnje unutar linije odmaka od obalne linije. U
skladu s ciljevima i općim načelima Protokola predlaže se razmatranje sljedećih iznimaka od
zabrane gradnje unutar 100 m:
obalni dijelovi postojećih naselja koji se kategoriziraju u izgrađeno građevinsko zemljište
(pri ovome je važno precizirati definiciju izgrađenog građevinskog zemljišta kroz Pravilnik o
bližem sadržaju i formi planskog dokumenta, kriterijima namjene površina, elementima
urbanističke regulacije i jedinstvenim grafičkim simbolima (u daljnjem tekstu – Pravilnik),
dijelovi obale koji su bili privedeni namjenama kao što su industrijske ili vojne, a koje su
napuštene te koje se novim uređenjem saniraju, u kom slučaju obalni odmak novih zahvata
uređenja ovisi o geografskim ili drugim lokalnim uvjetima,
područja s posebnim geografskim i drugim lokalnim ograničenjima,
projekti javnog interesa koji su definirani u nacionalnom zakonodavstvu.8
Kroz odredbe Zakona potrebno je odrediti osnovne smjernice o planiranju unutar obalnog
područja – ugraditi određene odredbe iz Pravilnika. Pri tome je naročito važno definirati
sljedeće:
uvjete i kriterije za planiranje novih građevinskih područja i proširenje postojećih,9
ograničenja u pogledu dužobalnog širenja građevinskih područja,
obvezu iz Protokola da se svim građanima treba omogućiti slobodan pristup moru i obali,
uvjete i kriterije za planiranje građevinskih područja ugostiteljsko-turističke namjene –
naročito za ona izdvojena područja takove namjene,
odrediti ograničenja zahvata na obalnom području.
Obzirom na neprimjerenost postojećeg obuhvata morskog dobra kao prostorno planskog
obuhvata, a u skladu s gore navedenim, predloženo je proširenje obuhvata prostornog plana na
područje 6 obalnih općina (Herceg Novi, Kotor, Tivat, Budva, Bar i Ulcinj). Time bi ovaj prostorni
plan područja posebne namjene obuhvatio i cijelo obalno područje u smislu obuhvata primjene
Protokola postajući time Prostornim planom obalnog područja Crne Gore.
U skladu s gore navedenim preporukama, Crna Gora je inicirala izmjene postojećih zakona (o uređenju
prostora i izgradnji te o morskom dobru) kao i izradu novog prostorno planskog dokumenta – Prostorni
plan obalnog područja. Također, kao rezultat napravljenih analiza Crna Gora je ratificirala Protokol u
prosincu 2011. godine.
7
8
9
6
Ovako utvrđenu službenu obalnu liniju kao i odgovarajuću liniju minimalnog odmaka od 100 m potrebno je od
strane nadležne geodetske službe pripremiti u digitalnom obliku i dostaviti svim ovlaštenim obrađivačima
prostorno planskih dokumenata.
U skladu s ključnim odredbama Protokola (prije svega članci 5., 6., 10. i 19.), dakle prije svega na dijelovima
pretežno kamene obale koji nisu podložni eroziji te na kojima se ne nalaze posebno vrijedni ili rijetki ekosustavi.
Prema navedenom Pravilniku nema posebnih uvjeta za obalno područje, odnosno isto je za cijelo područje Crne
Gore.
3. OSVRT NA VAŽEĆE ZAKONODAVSTVO HRVATSKE
3.1. Odnos prema moru i morskoj obali kroz zakonodavstvo Hrvatske
U zakonodavstvu Hrvatske je, kada je riječ o moru i morskoj obali, Zakonom o prostornom uređenju i
korištenju građevinskog zemljišta (“Narodne novine” br. 14/73) po prvi put određeno da su more i
morska obala osobito vrijedni dijelovi čovjekovog okoliša koji su pod posebnom zaštitom. Promišljajući o
prostoru i stvaranju uvjeta i instrumenata za njegov kontrolirani razvoj, Sabor RH-a 1980. godine donosi
Zakon o prostornom planiranju i uređivanju prostora (“Narodne novine” br. 54/80, 16/86, 34/91, 49/92)
kojim je određeno da se prostorno planiranje i uređenje prostora temelji na pravu i dužnosti građana da
raspolažu prostorom za život i rad, odnosno očuvaju prirodne i radom stvorene vrijednosti čovjekovog
okoliša, sprječavaju i otklanjaju posljedice koje ugrožavaju te vrijednosti te osiguravaju društveni i
privredni razvoj za zdrav, siguran i humaniziran život i rad sadašnjih i budućih generacija.10 Odredbom
članka 48. Zakona more i morska obala navedeni su kao posebno vrijedni dijelovi čovjekovog okoliša pod
posebnom zaštitom. Sukladno rješenju iz prethodnog Zakona o prostornom uređenju i korištenju
građevinskog zemljišta,11 zaštitni obalni pojas određuje se prostornim planom općine, odnosno
posebnom odlukom skupštine općine12 ovisno o namjeni, konfiguraciji i drugim karakteristikama terena
kao i izgrađenosti prostora. Na isti način je određeno da se morska obala ne smije zauzeti niti ograditi te
da se do morske obale treba osigurati slobodan i javni pristup i korištenje.13 Odredbom čl. 59. tog
Zakona određeno je da do donošenja provedbenog plana unutar zaštitnog obalnog pojasa nije moguća
nikakva gradnja.
Vodeći računa o svim promjenama koje su se dogodile na ovim našim prostorima, a koje su prvenstveno
bile političke i gospodarske naravi, pokušavajući dati odgovore na bujajuću privatnu inicijativu za
građenjem, 1994. godine donesen je Zakon o prostornom uređenju (“Narodne novine” br. 30/94, 68/98,
61/00, 32/02 i 100/04). Nažalost, ovim Zakonom nije prepoznato obalno područje Hrvatske kao prostor
značajnog razvojnog potencijala, ali ujedno kao i jedno od najugroženijih dijelova Hrvatske, iako se to
moglo jednostavno preuzeti iz Strategije prostornog uređenja Republike Hrvatske i odgovarajućeg
Programa donesenih nekoliko godina prije donošenja ovog Zakona. Razvojni pritisci na obalu su jačali u
nesagledivim razmjerima te je prijetila realna opasnost za nepovratnim uništenjem tog područja koje je
pripadalo i na svu sreću još uvijek pripada relativno dobro očuvanim dijelovima europskog kontinenta. U
tom okruženju u sve većoj inicijativi za korištenjem obale i izgradnjom uz more koje je zahvaljujući
svojim prirodnim osebujnostima vrlo atraktivno 2004. godine zaključeno je da je posljednji trenutak za
kontrolu građenja na obali mora te je u tom smislu i izmijenjen Zakon o prostornom uređenju (“Narodne
novine” br. 100/04). Utvrđeno je zaštićeno obalno područje u prostoru koje je opisano kao prostor 1.000
metara od obalne linije prema unutrašnjosti i 300 metara od obalne linije prema morskoj površini te svi
otoci. U svrhu reguliranja zaštite istog, donesena je Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog
područja mora (“Narodne novine” br. 128/04).
10
11
12
13
Prema promišljanju, za područje Hrvatske se po prvi put u zakonodavstvu proteže misao o održivom razvoju.
Odredbom članka 57. Zakona iz 1973. godine određeno je da će se ili prostornim planom ili posebnom odlukom
općinske skupštine utvrditi zaštitni obalni pojas uz more u odgovarajućoj širini ovisno prema mjesnim prilikama
i konfiguraciji terena.
Odredba članka 41. Zakona iz 1980. godine je identična odredbi članka 57. Zakona iz 1973. godine.
Odredbom članka 8. stavka 3. Protokola podtočkom d) određeno je da svim građanima treba omogućiti
slobodan pristup moru i obali. Stoga je vrijedan podatak da Hrvatska navedenu obvezu u svojoj regulativi ima
već od 1980. godine. Dakle nije problem u regulativi, već u provedbi iste.
7
U Narodnim novinama br. 76/07 od 23. srpnja 2007. godine objavljen je Zakon o prostornom uređenju i
gradnji (u primjeni od 1. listopada 2007. godine),14 kojim se utvrđuje sustav prostornog uređenja i
gradnje. U isti su ugrađene odredbe za provođenje Uredbe o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog
područja mora, poboljšane u odnosu na trogodišnju primjenu iste.
Sukladno navedenom važno je navesti da ne postoje posebni pravni propisi vezani uz upravljanje
obalnim područjem kao cjelinom, izuzev gore spomenutih odredaba o zaštićenom obalnom području
mora koju je iz Uredbe o zaštićenom obalnom području mora preuzeo Zakon o prostornom uređenju i
gradnji. Ipak, postoje neki zakoni i propisi koji se bave određenim specifičnim problemima obalnih
područja, ali nisu u potpunosti međusobno usklađeni kao što su: Zakon o zaštiti prirode (“Narodne
novine” 70/05, 139/08), Zakon o zaštiti okoliša (“Narodne novine” 110/07), Zakon o pomorskom dobru i
morskim lukama (“Narodne novine” 158/03, 100/04, 141/06, 38/09), Zakon o otocima (“Narodne
novine” 34/99, 32/02, 33/06) i Zakon o regionalnom razvoju (“Narodne novine” 153/09).
Kada je riječ o strategijama, uz Strategiju i Program prostornog uređenja Republike Hrvatske (“Narodne
novine” br. 50/99) važniji razvojni dokumenti su Nacionalni program razvitka otoka (1997.), Nacionalna
strategija zaštite okoliša (“Narodne novine” 46/02), Nacionalni plan djelovanja za okoliš (“Narodne
novine” 46/02), Strategija održivog razvitka Republike Hrvatske (“Narodne novine” 30/09) te Strategija
regionalnog razvoja Republike Hrvatske 2011. – 2013. (2010.).
3.2. Postojeće stanje korištenja obalnog područja
U prostoru Jadranskog mora, obale i otoka nalaze se najvredniji i najosjetljiviji prirodni sustavi Republike
Hrvatske. To je područje u kojem se odvijaju procesi koji ovise o uzajamnom djelovanju mora i kopna, a
razvojni pritisci i negativni utjecaji na prirodne sustave izraženiji su nego u unutrašnjosti. Jadransko more
jedinstven je i vrlo osjetljiv morski ekosustav15 posebno zbog bogatstva života, čistoće i prozirnosti te
krajolika i zato ima status posebne subregije u okviru Sredozemnog mora. Jadransko obalno područje
odlikuje se i visokim stupnjem biološke raznolikosti, uključujući mnoge endemske vrste, posebno
osjetljiva staništa i ekosustave. Značajno je i zbog visoko razvijenog gospodarstva, kulturnog i
društvenog života. U tome smislu, korištenju i čuvanju Jadranskog mora treba posvetiti posebnu
pozornost.
Na obalnom području Jadrana smješteno je 790 naselja (s oko 1.050.000 stanovnika, 370.000 stanova i
190.000 vikend stanova), stotinjak prostorno izdvojenih turističkih zona (oko 430.000 kreveta), više
desetaka gospodarskih zona i stotinjak većih luka i marina (sa 17.000 vezova). Gradovi, naselja i ostala
urbanizirana područja, prema stanju iz 2000. godine, zauzeli su oko 850 km ili 15% ukupne morske
obalne linije.
Prema analizama, do 1960. godine, kada na Jadranu započinje intenzivna gradnja svake vrste, ukupno je
bilo zauzeto oko 120-150 km morske obalne linije. Početkom 60-ih godina prošlog stoljeća, otvaranjem
granica stranim turistima,16 započinje značajni razvoj turizma u Hrvatskoj. Tome slijedi i najintenzivniji
period izgradnje koja se odvijala u desetogodišnjem razdoblju od 1965. do 1975. godine kada je
izgrađeno 70% svih smještajnih jedinica17 kojima je Hrvatska raspolagala 1990. godine.
14
15
16
17
8
U Narodnim novinama br. 39/08 objavljena je Izmjena i dopuna Zakona o prostornom uređenju i gradnji.
Jadransko more se po svojim hidrografskim, oceanološkim, biološkim, biogeografskim i ostalim osobinama
razlikuje od ostatka Sredozemnog mora čiji je sastavni dio.
Jedan od bitnih preduvjeta bržeg razvoja turizma bilo je dovršenje Jadranske magistrale 1965. god.
Od 1965. godine do 1975. godine pojavilo se ukupno 94.840 novih postelja.
Dakle, u razdoblju od 60-ih do 90-tih godina prošlog stoljeća, a prema stanju iz 2000. godine, gradovi,
naselja i ostala urbanizirana područja zauzeli su dodatnih oko 700 km obalne linije ili ukupno oko 850
km, tj. 15% ukupne morske obalne linije Republike Hrvatske. Analize, dakle, ukazuju da je u tom periodu
potrošeno oko 5 puta više najčešće najkvalitetnijeg obalnog prostora nego što su ga izgradile i koristile
sve prethodne generacije.
Prema prostornim planovima usvojenim do 2004. godine bilo je predviđeno daljnje širenje gradova i
naselja uzduž obale za još oko 800 km. Realizacijom takvih planskih rješenja urbanizirani dio obale
povećao bi se na 1.650 km, a urbanizirani prostor na oko 65.500 ha. Od toga bi turističke zone koristile
oko 600 km obale i 15.300 ha prostora.
Kao odgovor na izražene pritiske u obalnom području u kojem je i prirodni i kulturni okoliš najosjetljiviji
2004. godine donesena je Uredba o zaštiti zaštićenog obalnog područja mora koja je od 2007. godine
gotovo u cjelini ugrađena u Zakon o prostornom uređenju i gradnji. Uredbom je postignuto nekoliko
značajnih rezultata od kojih su najvažniji:
spriječeno je daljnje širenje građevinskih područja, a kroz novu generaciju prostornih planova
općina i gradova na obali znatan broj njih je morao i smanjiti građevinska područja,
utvrđena je obveza izrade urbanističkih planova uređenja za neizgrađene dijelove kojima se
definira primjerena ulična mreža, prateći sadržaji naselja i komunalna infrastruktura,
utvrđen je minimum infrastrukturne opremljenosti kojim se uvjetuje buduća gradnja u obalnom
području,
utvrđen je negradivi obalni pojas namijenjen prije svega javnom korištenju (osim u iznimnim
slučajevima djelatnosti vezanih za obalni rub),
utvrđeni su egzaktni uvjeti uređenja turističkih i drugih zona kojima se osigurava kvalitetnije
uređenje, normativi zelenih površina i pratećih sadržaja te javni pristup obali.
3.3. Važnost i značaj Zakona o prostornom uređenju i gradnji
Polazeći od temeljnih odredaba Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, br. 76/07,
38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) može se zaključiti da prostorno planiranje u Hrvatskoj, obzirom na
svoje zakonsko određenje, tradiciju i stručne kapacitete ispunjava pretpostavke za značajnu ulogu u
primjeni Protokola. Većina načela na kojima se temelji Protokol proklamirana su i u sustavu prostornog
uređenja u kojem je prostorno planiranje temeljni instrument.
Određenje zaštićenog obalnog područja
Zaštićeno obalno područje (ZOP) obuhvaća sve otoke, pojas kopna u širini od 1.000 m od obalne crte i
pojas mora u širini od 300 m od obalne crte. Granice i područje ZOP-a prikazani su na Hrvatskoj osnovnoj
karti (HOK) dopunjenoj ortofoto kartama.18 U odnosu na određenje obalne linije treba imati na umu
odredbu članka 4. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (“Narodne novine” 158/03, 100/04,
141/06, 38/09) kojim je određeno da se kao crta od koje se mjeri morska obala uzima crta srednjih viših
visokih voda mora, koju određuje Hrvatski hidrografski institut.
Osnovne postavke planiranja unutar zaštićenog obalnog područja
U zaštićenom obalnom području planiranjem, odnosno provođenjem prostornih planova obavezno
treba:
18
Određen odredbom članka 49. Stavak 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji.
9
očuvati i sanirati ugrožena područja prirodnih, kulturno-povijesnih i tradicijskih vrijednosti
obalnog i zaobalnog krajolika te poticati prirodnu obnovu šuma i autohtone vegetacije,
odrediti mjere zaštite okoliša na kopnu i u moru te osobito zaštititi resurse pitke vode,
osigurati slobodan pristup obali, prolaz uz obalu te javni interes u korištenju, osobito pomorskog
dobra,
očuvati nenaseljene otoke i otočiće prvenstveno za poljoprivredne djelatnosti, rekreaciju,
organizirano posjećivanje, istraživanje i pri tom ne planirati građevinska područja,
uvjetovati razvitak osobito javne infrastrukture zaštitom i očuvanjem vrijednosti krajolika,
ograničiti međusobno povezivanje i dužobalno proširenje postojećih građevinskih područja,
odnosno planirati nova građevinska područja izvan površina koje su u naravi šume,
sanirati napuštena eksploatacijska polja mineralnih sirovina i proizvodna područja prvenstveno
pejzažnom rekultivacijom ili ugostiteljsko-turističkom i sportsko-rekreacijskom namjenom.
Kriteriji za planiranje građevinskih područja
Zakon o prostornom uređenju i gradnji utvrđuje i kriterije povećanja građevinskih područja u zaštićenom
obalnom području kojima se pravo povećanja građevinskog područja vezuje za stupanj izgrađenosti
postojećeg građevinskog područja. U zaštićenom obalnom području se građevinsko područje planira
tako da se može proširiti za najviše 20% površine njegova izgrađenog dijela ako je taj dio veći od 80%
površine toga građevinskog područja, odnosno mora smanjiti na najmanje 70% njegove površine ako je
njegov izgrađeni dio manji od 50% površine toga građevinskog područja.
Novo izdvojeno građevinsko područje izvan naselja proizvodne namjene može se planirati samo izvan
pojasa od 1.000 m, osim za one djelatnosti koje po svojoj prirodi zahtijevaju smještaj na obali
(brodogradilišta, luke i sl.).
Važno ograničenje je da se izdvojeni dijelovi građevinskog područja naselja koji se nalaze u pojasu 100 m
od obalne crte ne mogu proširiti niti se mogu planirati takovi novi dijelovi.
Ograničenja zahvata
Uz manje iznimke u zaštićenom obalnom području se ne može planirati niti se može izdavati lokacijska
dozvola ili rješenje o uvjetima građenja za građevine namijenjene za:
istraživanje i iskorištavanje mineralnih sirovina,
iskorištavanje snage vjetra za električnu energiju,
skladištenje, obradu i odlaganje otpada, osim ako to zahtijevaju prirodni uvjeti i konfiguracija
terena,
uzgoj plave ribe,
vlastite gospodarske potrebe (spremište za alat, strojeve, poljoprivrednu opremu i sl.),
privez i luke nautičkog turizma te nasipavanje obale i/ili mora izvan građevinskog područja,
sidrenje ako smještaj sidrišta nije objavljen u službenim pomorskim publikacijama.
Kada je riječ o iznimkama, tada se u zaštićenom obalnom području u odnosu na eksploataciju mineralnih
sirovina može odobravati istraživanje i iskorištavanje morske soli, energetskih mineralnih sirovina (nafta
i prirodni plin), mineralnih i geotermalnih voda te iskorištavanje tehničko-građevnog kamena u svrhu
građenja na otocima površine do 5.0 ha i godišnje proizvodnje do 5.000 m³ i arhitektonsko-građevnog
kamena u svrhu nastavljanja tradicijske djelatnosti na otoku Braču.
Nadalje, odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji u zaštićenom obalnom području
omogućuje se izdavanje lokacijske dozvole ili rješenja o uvjetima građenja za građevine namijenjene za
potrebe prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih
10
usluga u seljačkom domaćinstvu ako se nalaze na zemljištu površine od najmanje 3 ha i udaljenom od
obalne crte najmanje 300 m, odnosno 100 m na otocima te koje imaju prizemlje do 200 m2 građevinske
(bruto) površine.
No, zadnjom Izmjenom i dopunom Zakona o prostornom uređenju i gradnji koja je na snazi od 10.
kolovoza 2011. godine kada je bila riječ o građevini za potrebe prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog
gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, omogućeno je
izdavanje lokacijske dozvole ili rješenja o uvjetima građenja ako se ista nalazi na građevnoj čestici
površine od najmanje 3 ha i udaljenoj od obalne crte najmanje 100 m, odnosno 50 m na otocima te koja
ima prizemlje i ukupnu građevinsku (bruto) površinu do 400 m2. Dakle, važna promjena je da se osim
povećanja veličine takove građevine, ista može locirati na otocima na udaljenosti od 50 m od obalne
crte.
Pored gore navedenih, Zakon ne dopušta gradnju nove pojedinačne ili više građevina u građevinskom
području naselja u kojem manje od 50% postojećih građevina koriste za stalno stanovanje osobe koje
imaju prebivalište u tom naselju, odnosno njegovom izdvojenom dijelu u pojasu najmanje 70 m od
obalne crte te u izdvojenom građevinskom području izvan naselja u pojasu najmanje 100 m od obalne
crte ne može se planirati niti se može graditi osim građevina komunalne infrastrukture i podzemnih
energetskih vodova, pratećih sadržaja ugostiteljsko-turističke namjene, građevina koje po svojoj prirodi
zahtijevaju smještaj na obali (brodogradilišta, luke i sl.) te uređenje javnih površina.
Planiranje ugostiteljsko-turističke i sportske namjene
Vezano za planiranje izdvojenih građevinska područja izvan naselja ugostiteljsko-turističke namjene,
Zakonom o prostornom uređenju i gradnji se definiraju kriteriji smještaja i bitni uvjeti uređenja:
nove smještajne građevine moraju se planirati na predjelima manje prirodne i krajobrazne
vrijednosti; iste oblikovanjem trebaju biti sukladne s izvornim urbanim i arhitektonskim
obilježjima, uz uvjet da vrsta i kapacitet pratećih sadržaja i javnih površina budu određeni
razmjerno svakoj fazi građenja smještajnih građevina,
gustoća korištenja mora iznositi najviše 120 kreveta/ha,
izgrađenost pojedinačne građevne čestice ne smije biti veća od 30%, a koeficijent iskoristivosti
ne smije biti veći od 0,8, a najmanje 40% površine svake građevne čestice mora biti uređeno kao
parkovni nasadi i prirodno zelenilo,
odvodnja otpadnih voda mora biti riješena zatvorenim kanalizacijskim sustavom s
pročišćavanjem,
broj vezova jednog ili više priveza plovila može iznositi najviše 20% ukupnog broja smještajnih
jedinica.
Unutar građevinskog područja naselja ugostiteljsko-turistička namjena planira se tako da:
ukupna površina takve namjene iznosi najviše 20% građevinskog područja tog naselja19,
smještajna građevina s pripadajućim zemljištem bude izvan postojećih javnih površina uz obalu.
19
Ako je riječ o postojećoj površini ugostiteljsko-turističke namjene unutar naselja, tada ista može biti površinom
veća od 20% ukupne površine građevinskog područja naselja, ali je za rekonstrukciju iste potrebno
provedbenim odredbama jasno definirane parametre za izradu urbanističkog plan uređenja vodeći pri tome
računa da treba biti riječ o cjelovitoj zoni ugostiteljsko-turističke namjene, a ne o eventualnom zadržavanju u
prostoru pojedinačnih manjih objekata.
11
Glede postojećih građevina ugostiteljsko-turističke namjene rekonstrukcija istih se može planirati tako
da se ne povećava postojeća gustoća korištenja, izgrađenost građevne čestice i koeficijent iskoristivosti
ako su te veličine veće od onih gore navedenih.
Luka nautičkog turizma u građevinskom području naselja i izdvojenom građevinskom području izvan
naselja može se prostornim planom županije proširiti ili planirati nova s površinom akvatorija od najviše
10 ha20. U luci nautičkog turizma mogu se planirati ugostiteljski, trgovački, uslužni, športski i rekreacijski
sadržaji.
Kamp (auto-kamp) se može planirati u izdvojenom građevinskom području (izvan naselja) i u
građevinskom području naselja unutar površine ugostiteljsko-turističke namjene veličine do 15 ha21 uz
poštivanje zatečene prirodne vegetacije i dijelova obale. U kampovima (auto-kampovima) smještajne
jedinice ne smiju biti povezane s tlom na čvrsti način.
Izdvojena građevinska područja izvan naselja sportske namjene22 mogu se planirati na predjelima manje
prirodne i krajobrazne vrijednosti tako da:
ukupna tlocrtna bruto površina zatvorenih i natkrivenih građevina može iznositi najviše 10%
površine sportskih terena i sadržaja,
najmanje 60% površine tog građevinskog područja bude uređeno kao parkovni nasadi i prirodno
zelenilo,
igralište za golf bude udaljeno od obalne crte najmanje 25 m.23
Omogućavanje slobodnog pristupa moru i obali
Kad je riječ o omogućavanju slobodnog pristupa moru i obali, tada je važno reći da je isto moguće
sukladno odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji. Naime, u izdvojenom građevinskom
području izvan naselja ugostiteljsko-turističke namjene potrebno je osigurati najmanje jedan javni
cestovno-pješački pristup do obale širine najmanje 15 m ako je cjelina dužobalne širine veća od 500 m
kao i pripadajući broj parkirališnih mjesta unutar svake cjeline i pristup na prometnu površinu.
Nadalje, u zaštićenom obalnom području se površina za plaže određuje kao uređena i prirodna morska
plaža. Morske plaže trebaju biti pristupačne svima pod jednakim uvjetima s kopnene i morske strane
uključivo i osobama smanjene pokretljivosti.
20
21
22
23
12
Člankom 13. Uredbe luke nautičkog turizma su bile određene maksimalnim brojem vezova koji je bio 400. Veći
broj je mogao biti zadržan samo za postojeće luke nautičkog turizma. Zakonom je definirana površina akvatorija
namijenjenog luci nautičkog turizma.
Kad se govori o postojećim kampovima, tada je riječ o onima koji su izgrađeni temeljem građevinske dozvole ili
drugog odgovarajućeg akta i u slučaju rekonstrukcije istih primjenjuje se odredba članka 52. stavak 5. Zakona,
odnosno zadržavaju se postojeće površine.
Građevinska područja izvan naselja sportske namjene mogu se planirati samo ako se nalaze unutar postojećih
građevinskih područja iz važećeg prostornog plana ili ako su planirana Prostornim planom županije.
Kad je riječ o golf igralištima, nakon što je stavljen van snage Zakon o golfu, jedino su u primjeni navedene
odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji (članak 52.) kojima se definira golf kao građevinsko područje
sportske namjene uz uvjet da igralište za golf bude udaljeno od obalne crte najmanje 25 m. Zatim, primjenjujući
odredbe članka 52. Zakona o prostornom uređenju i gradnji, ukupna tlocrtna bruto površina zatvorenih i
natkrivenih građevina može iznositi najviše 4% golf igrališta. Jednako tako smještajni objekti trebaju biti na
udaljenosti od minimalno 100 m od obalne crte.
3.4. Omogućavanje legalizacije nezakonito izgrađenih zgrada
Zakonom o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“, br. 90/11 i 86/12)
dopušta se ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada na površinama izvan građevinskog područja u
zaštićenom obalnom području mora ako su isključivo stambene namjene i zgrade poljoprivrednog i
obiteljskog gospodarstva za koje podnositelji zahtjeva mogu dokazati da su ih stalno koristili za tu svrhu
prije 21. lipnja 2011. godine.
13
4. PRIJEDLOZI USKLAĐIVANJA ODREDBE ČLANKA 8. PROTOKOLA
I VAŽEĆEG ZAKONODAVSTVA RH
Analizirajući odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji može se zaključiti da prostorno planiranje
u Hrvatskoj, obzirom na svoje zakonsko određenje, tradiciju i stručne kapacitete, u značajnoj mjeri
ispunjava pretpostavke za provedbu Protokola. Većina načela na kojima se temelji Protokol
proklamirana je i u sustavu prostornog uređenja u kojem je prostorno planiranje temeljni instrument.
Štoviše, Zakon o prostornom uređenju i gradnji, kao temeljni propis iz oblasti prostornog planiranja i
uređenja prostora, svojim čl. 49 izrijekom zahtjeva očuvanje i saniranje ugroženih područja prirodnih,
kulturno-povijesnih i tradicijskih vrijednosti obalnog i zaobalnog krajolika.
Međutim, vrlo je važno i da se na temelju odredbi Protokola osigura vertikalna koordinacija lokalnih,
regionalnih i državnih tijela te horizontalna koordinacija državnih tijela (sektora), a na lokalnoj razini i
jedinica lokalne samouprave. Donositi i/ili mijenjati zakone radi Protokola duži je i složeniji put koji se u
nekim slučajevima neće moći izbjeći. Gdje god je to moguće, treba se opredjeljivati za kraći i
jednostavniji put donošenja podzakonskog akta na temelju Protokola.
Polazeći od osnovnih postavki članka 8. Protokola mogu se odrediti i neke neusuglašenosti odredaba
Zakona o prostornom uređenju i gradnji s odredbama Protokola. Da se podsjetimo, odredbama članka 8.
Protokola propisano je da:
Stranke24 ustanove zonu zabrane gradnje koja ne smije biti uža od 100 m mjereno od najviše
crte mora zimi, a ako države stranke imaju strože odredbe, da ih nastave primjenjivati.
Države mogu uvesti iznimke od zone zabrane gradnje od 100 m ako je riječ o projektima od
javnog interesa i ako se radi o područjima s posebnim geografskim i drugim ograničenjima, a
posebno u odnosu na gustoću stanovništva ili društvene potrebe gdje su individualna izgradnja,
urbanizacija ili razvitak regulirani nacionalnim pravnim instrumentima.
Dakle, bitna tema odredbe članka 8. Protokola je zabrana gradnje u zoni odmaka koja ne smije biti uža
od 100 m, ali u isto vrijeme odredba članka 8. stavak 3. Protokola sadrži obvezu stranaka da u nacionalne
pravne akte uključe kriterije za održivo korištenje obalnoga područja. Važno je za navesti da primjena
odmaka ne utječe na postojeću legalnu izgradnju.
Linija odmaka (gradnje) utvrđuje se na minimalno 100 metara od utvrđene obalne linije. U skladu sa
zahtjevima iz Protokola, u slučaju niskih, eroziji podložnih obala i obala izloženih riziku dizanja razine
mora kao i dijelovima obale sa značajnim ekološkim vrijednostima, ovaj odmak može biti nedovoljan.
Idealno bi bilo provesti istraživanja kojima će se utvrditi konzistentni kriteriji i, u skladu s tim, linija
odmaka koja bi mogla biti i više od 100 m (npr. kriterij primjene projekcije utjecaja klimatskih promjena).
Obalni odmak može biti definiran fiksnom udaljenošću ili različitim izračunima (u koje može ući vijek
građevine ili brzina erozije). Prema spomenutome bi i svaka prilagodba, tj. povećanje odmaka,
zahtijevalo provođenje posebnih studija.
Kao što je već spomenuto, Protokol predviđa i prilagodbe, odnosno iznimke obalnoga odmaka na manje
od 100 m za područja s posebnim geografskim i drugim ograničenjima te za projekte od javnoga interesa
koji moraju biti vođeni načelima i ciljevima Protokola. Utvrđivanje javnoga interesa za odstupanje od
obvezatnoga odmaka osjetljivo je područje. Javni interes je i ekonomski i socijalni. Nedvojbeno je da se
moguće iznimke moraju utvrditi nacionalnim pravnim aktima, a pritom valja voditi računa o načelima i
24
14
Ovdje se misli na Ugovorne strane Barcelonske konvencije, dakle države Sredozemlja i EU-a.
ciljevima Protokola, odnosno vrlo jasnim kriterijima koje je moguće ispuniti u kontroliranom broju
slučajeva. Drugim riječima, odmak je pravilo uz rijetke opravdane iznimke. Također, Bečka konvencija o
pravu međunarodnih ugovora zahtijeva od potpisnica postupanje u dobroj vjeri ne iskrivljujući sadržaj,
obuhvat i duh Protokola. Konačno, svaka prilagodba, odnosno smanjenje odmaka traži i provjeru
alternativnih rješenja, odnosno dokaz da nema drugih prihvatljivih rješenja. Obalni odmak mora biti
propisan nacionalnim pravnim aktom i ne može biti delegiran na nižu razinu. Ne prejudicira se vrsta akta
ili dokumenta, bitno je da ga donosi nacionalna razina.
Sagledavajući odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, br. 76/07, 38/09,
55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) utvrđeno je da je istim moguće sljedeće:
gradnja pojedinačnih i više građevina unutar pojasa od 100 metara u građevinskim područjima
naselja, ako se više od 50% postojećih građevina koriste za stalno stanovanje osoba koje imaju
prebivalište u tom naselju;
gradnja pojedinačnih i više građevina u građevinskim područjima naselja (i njihovim izdvojenim
dijelovima) iznad pojasa od 70 m (odnosi se na naselja u kojima se manje od 50% postojećih
građevina koriste za stalno stanovanje osoba koje imaju prebivalište u tom naselju);
izgradnja građevina komunalne infrastrukture i podzemnih energetskih vodova, pratećih
sadržaja ugostiteljsko-turističke namjene25, građevina koje po svojoj prirodi zahtijevaju smještaj
na obali (brodogradilišta, luke i sl.) te uređenje javnih površina unutar pojasa od 100 m u
postojećim građevinskim područjima;
izdavanja lokacijske dozvole, odnosno rješenja o uvjetima gradnje za građevine za potrebe
prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga
u seljačkom domaćinstvu, obrta registriranog za obavljanje poljoprivrede ili pravne osobe
registrirane za obavljanje poljoprivrede ako se nalazi na zemljištu površine od najmanje 3 ha i
udaljenoj od obalne crte najmanje 50 m na otocima te koja ima prizemlje do 400 m2 građevinske
(bruto) površine i najveće visine do 5 m i/ili potpuno ukopan podrum do 1.000 m2 građevinske
(bruto) površine.
Nadalje, Zakonom o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“, br. 90/11 i
86/12) dopušta se legalizacija bespravno izgrađenih objekata (u skladu, ali i protivno odredbama
prostornoga plana) unutar cijeloga zaštićenog obalnog područja (osim pomorskoga dobra i uz manje
iznimke navedene člankom 6.).
Imajući na umu sve navedeno ocjenjuje se da su u potpunosti u skladu s odredbom članka 8. Protokola
odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji kojima se određuje:
da se novo izdvojeno građevinsko područje izvan naselja proizvodne namjene može planirati
samo izvan pojasa od 1.000 m, osim za one djelatnosti koje po svojoj prirodi zahtijevaju smještaj
na obali (brodogradilišta, luke i sl.),
da se izdvojeni dijelovi građevinskog područja naselja koji se nalaze u pojasu 100 m od obalne
crte ne mogu proširiti niti se mogu planirati takvi novi dijelovi.
Nadalje, koristeći mogućnost prilagodbe zone obalnoga odmaka na manje od 100 m, cijeni se da bi bila
prihvatljiva (vodeći računa o istovremenoj primjeni temeljnih odredbi Protokola o očuvanju vrijednih
obalnih ekosustava i krajobraza, izbjegavanju prirodnih rizika te procjene utjecaja na obalni okoliš26)
25
26
Odredbom članka 52. Zakona o prostornom uređenju i gradnji određeno je da su to sljedeće građevine,
odnosno sadržaji: otvoreni športski, rekreacijski, ugostiteljski, uslužni, zabavni i sl.
Prije svega, članci 5., 6., 19., 22. i 23.
15
odredba članka 51. stavka 3. Zakona o prostornom uređenju i gradnji kojom je moguća gradnja
pojedinačnih ili više građevina:
u građevinskom području naselja (i unutar propisanog odmaka od 100 m) u kojem više od 50%
postojećih građevina koriste za stalno stanovanje osobe koje imaju prebivalište u tom naselju;
u pojasu iznad 70 m od obalne crte, u građevinskim područjima naselja i njihovim izdvojenim
dijelovima u kojem manje od 50% postojećih građevina koriste za stalno stanovanje osobe koje
imaju prebivalište u tom naselju.
Osim toga, moguće je kao izuzetak planirati dokumentima prostornog uređenja sukladno pravilima
struke i prostornim pokazateljima iz Pravilnika o sadržaju, mjerilima kartografskih prikaza, obveznim
prostornim pokazateljima i standardu elaborata prostornih planova ("Narodne novine", br. 106/98,
39/04, 45/04, 163/04) izgradnju građevina pratećih sadržaja ugostiteljsko-turističke namjene u
građevinskim područjima naselja, njihovim izdvojenim dijelovima te izdvojenim građevinskim
područjima izvan naselja unutar pojasa od 100 m od obalne crte.
Kada je riječ o odredbi članka 51. stavak 2. koja je na snazi od 10. kolovoza 2011. godine, temeljem
zadnje Izmjene i dopune Zakona o prostornom uređenju i gradnji, a kojom je omogućeno da se na
otocima mogu izdavati lokacijske dozvole ili rješenja o uvjetima građenja za građevine za potrebe
prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u
seljačkom domaćinstvu ako se nalazi na građevnoj čestici površine od najmanje 3 ha i udaljenoj od
obalne crte 50 m na otocima te koja ima prizemlje do 400 m2 građevinske (bruto) površine i najveće
visine do 5 m i/ili potpuno ukopan podrum do 1.000 m2 građevinske (bruto) površine, ocjenjuje se da
kroz izmjenu i dopunu Zakona o prostornom uređenju i gradnji treba ograničiti izgradnju takovih
građevina na otocima na udaljenosti od najmanje 100 m od obalne crte.
U obalnom području Hrvatske iznimno veliki problem predstavlja činjenica da je u području unutar 100
m od obalne crte, a izvan građevinskih područja, od 15. veljače 1968. godine27 pa do 11. lipnja 2011.
godine kada je izvršeno snimanje izgrađeno oko 35.000 nelegalnih zgrada. Ocjenjuje se da bi posljedice
provedbe odredbe članka Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“,
br. 90/11 i 86/12) kojom se omogućuje legalizacija takovih građevina valjalo posebno analizirati i utvrditi
kakav bi učinak to moglo imati na provedbu Protokola u Hrvatskoj, ali i šire u sredozemnoj regiji.
Hrvatska bi kao jednu od mogućnosti mogla predložiti da se legalizacija provede kao prilagodba
(adaptation), no takvo bi postupanje bilo u izvjesnom sukobu s duhom Protokola. S druge strane,
dimenzije samog problema upućuju na to da se on ne može ignorirati te da i kroz provedbu Protokola
treba pronaći rješenje kojim bi se umanjile štete od ignoriranja problema. Važno je napomenuti da je u
hrvatskom slučaju ovaj zakon donesen uz odluku da se legalizacija može provesti samo na objektima
izgrađenima do 21. lipnja 2011. kada je provedeno aerofotogrametrijsko snimanje Republike Hrvatske.
Ako bi se ova odredba provela, to bi označilo završetak bespravne gradnje u Hrvatskoj. Predlaže se da se
u vrlo kratkom roku izradi elaborat kojim bi se procijenili učinci provedbe ove zakonske odredbe, njihov
odnos prema odredbama Protokola te predložile mjere kojima bi se umanjile negativne posljedice,
posebice uzevši u obzir činjenicu da je krajnji rok za pokretanje procesa legalizacije jasno određen kao
30. lipanj 2013. godine. Jedna od mjera, na primjer, mogla bi biti da se u Zakonu o postupanju s
nezakonito izgrađenim zgradama propiše da se dio naknade koja će se uplatiti za postupak izdavanja
rješenja o izvedenom stanju namijeni za financiranje planova sanacije tih prostora, a čija bi izrada bila
koordinirana od strane Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja.
27
16
Odredbom članka 330. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji određeno je da se građevina
izgrađena do 15. veljače 1968. godine smatra izgrađenom na temelju pravomoćne građevinske dozvole,
odnosno drugoga odgovarajućeg akta nadležnoga upravnog tijela.
5. PRIJEDLOZI INSTITUCIONALNOG RJEŠENJA ZA PROVEDBU PROTOKOLA
Integralno upravljanje obalnim područjem prepoznato je kao dinamičan proces za održivo upravljanje i
korištenje obalnih područja, u isto vrijeme uzimajući u obzir osjetljivost obalnih ekosustava i pejzaža,
raznovrsnost aktivnosti i upotreba, njihov međusobni odnos te pomorsku orijentaciju određenih
aktivnosti i korištenja kao i utjecaj na morske i obalne sustave.
Odredbom članka 7. Protokola određeno je da je za IUOP potrebno:
osigurati institucionalnu koordinaciju da bi se izbjegli sektorski pristupi,
osigurati primjerenu koordinaciju različitih tijela nadležnih za morski i kopneni dio obalnih
područja pri obavljanju javnih usluga na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini,
organizirati tijesnu koordinaciju između nacionalnih vlasti, te lokalnih i regionalnih tijela u
području obalnih strategija, programa i planova kao i u vezi različitih dozvola za djelatnosti
putem zajedničkih konzultativnih tijela ili postupka zajedničkog odlučivanja.
Nadalje, u poglavlju III Instrumenti za integralno upravljanje obalnim područjem Protokola, između
ostalog je rečeno da je potrebno:
provoditi aktivnosti na jačanju svijesti o IUOP-u,
organizirati obrazovne programe za obuku i obrazovanje javnosti o IUOP-u,
stalno surađivati na obuci znanstvenog, tehničkog i administrativnog osoblja na području IUOP-a
u cilju utvrđivanja i osnaživanja sposobnosti razvijanja znanstvenog i tehničkog istraživanja,
promicati centre specijalizirane za IUOP te promicati programe obuke za lokalne stručnjake.
Sagledavajući složenost IUOP-a i smjer kojim će ići promjene koje traži Protokol, Ministarstvo zaštite
okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske je Studijom procjene učinaka Protokola
na Hrvatsku pretpostavilo da će u skladu s Vladinim Planom provedbenih aktivnosti programa
gospodarskog oporavka (od 6.svibnja 2010. godine) do četvrtog kvartala 2011. godine biti izrađena
Strategija integralnog upravljanja obalnim područjem (u skladu sa zahtjevima Protokola). Nažalost, to
nije učinjeno, ali su sve aktivnosti ponovno pokrenute početkom 2012. godine.
Integralno upravljanje razvojem u obalnim područjima u Republici Hrvatskoj nije formalno zakonski
određeno pa za sada nedostaje institucionalni okvir za izradu i provedbu formalnih strategija i politika.
Međutim, većina načela Protokola kao i većina instrumenata koje Protokol koristi u većoj ili manjoj mjeri
postoje i primjenjuju se u Hrvatskoj. Mogu se naći u nizu zakona i drugih pravnih akata kao i u
strategijama, planovima i programima koji se s različitih aspekata bave obalnim područjem.
Zakon o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, br. 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i
55/12) određuje ZOP i navodi obalno područje kao područje od posebnog interesa za Republiku
Hrvatsku. ZOP obuhvaća sve otoke, kopneni pojas od 1.000 m i morski pojas od 300 m. Površina
kopnenog dijela ZOP-a je 4.639 km2 od čega 3.238 km2 otpada na otoke. Jednako tako Hrvatska ima
iznimno dugu obalu te se nekoliko ministarstava bavi rješavanjem pojedinačnih problema vezanih za
obalno područje: Ministarstvo zaštite okoliša i prirode; Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja;
Ministarstvo turizma; Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture; Ministarstvo kulture;
Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije; Ministarstvo poljoprivrede; te Ministarstvo
gospodarstva (bivše Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva; Ministarstvo
turizma; Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture; Ministarstvo kulture / Državni zavod za zaštitu
prirode; Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva; Ministarstvo poljoprivrede,
ribarstva i ruralnog razvoja; te Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva).
17
Uspostavom novih ministarstava i podjelom bivšeg Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i
graditeljstva na dva ministarstva i to na Ministarstvo zaštite okoliša i prirode i Ministarstvo graditeljstva i
prostornog uređenja i institucije, odnosno uprave, koje su se do sada bavile problemima upravljanja
obalnim područjem podijeljene su u navedena dva ministarstva. Tako je do sada jedna od važnih
institucija za upravljanje obalnim područjem bio Odjel za zaštitu mora unutar Ministarstva zaštite okoliša
i prirode. Kad je uspostavljen, bio je prvo institucionalno rješenje takove vrste na Sredozemlju. Njegovi
su zadaci danas svedeni uglavnom na poslove vezane uz zaštitu mora, a manje uz upravljanje kopnenim
dijelom obalnog područja. Nadalje, unutar Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja nalazi se
Uprava za prostorno uređenje i Zavod za prostorno uređenje koji se bave cjelokupnom problematikom
prostornog planiranja, od stručnih analiza do izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja.
Jednako tako unutar ostalih ministarstava djeluju uprave koje se bave problematikom vezanom uz
korištenje mora i obalnog područja, a pri tome su naročito značajne uprave Ministarstva pomorstva,
prometa i infrastrukture.
Sukladno svemu navedenom, a polazeći od činjenice da se institucionalnom problematikom korištenja
obalnog područja temeljem horizontalne hijerarhije bavi nekoliko institucija u okviru nekoliko
ministarstava, očito je da se u ovom trenutku Protokol o integralnom upravljanju obalnim područjima
Sredozemlja treba smatrati dobrom prilikom za ostvarivanje pomaka u upravljanju obalnim područjem.
Provedbom Protokola, uz opravdanu pretpostavku da će Hrvatska po ulasku u Europsku uniju uvažavati i
pravnu stečevinu EU-a, sustav će se početi mijenjati i postajati sve učinkovitiji. Za razvoj i funkcioniranje
Protokola svakako je najvažnija uspješna koordinacija svih sektora u izradi prostornih, razvojnih i
sektorskih planova i politika na svim razinama. Stoga je jačanje kapaciteta svih dionika za kvalitetniju
koordinaciju jedan od prioriteta u provedbi Protokola.
Budući da je jedan od prioritetnih zadataka Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja osnivanje
Državnog zavoda za prostorni razvoj, kao i da je realno pretpostaviti da će se primjena Protokola u
Hrvatskoj temeljiti na sustavu prostornog uređenja kao glavnoj odrednici budućeg sustava integralnog
upravljanja, jasno je da treba postaviti pitanje kako će se osigurati obveza iz članka 7. Koordinacija
kojom je utvrđena obveza formiranja institucionalnog okvira na nacionalnoj razini koja će osiguravati
funkcioniranje Protokola.
Postojeći nacionalni programi integralnog upravljanja obalnim područjima u svijetu razvijaju se
uglavnom na podlozi zatečenih upravnih struktura i sektorskih jurisdikcija. Imajući na umu navedeno,
najbolji odabir bi bio da u ovom trenutku koordinacija primjene Protokola bude unutar Odjela za zaštitu
mora Ministarstva zaštite okoliša i prirode. No, uzimajući u obzir do danas razvijen sustav prostornih
planova (u smislu hijerarhije, pokrivenosti i širine obuhvata) koji se temelji na načelima cjelovitog
pristupa, naglašavajući da se kod izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja mora posebno
uzimati u obzir osjetljivost okoliša na određenom prostoru, vrijednost krajobraza, neobnovljiva i
obnovljiva prirodna dobra, kulturna baština i materijalna dobra te ukupnost njihovih međusobnih
utjecaja i međusobnih utjecaja postojećih i planiranih zahvata na okoliš, očito je da u skoroj budućnosti
u institucionalni okvir primjene Protokola treba biti jednako tako uključen, kad se osnuje, i Državni
zavod za prostorni razvoj.
Iz svega gore navedenog u potpunosti je jasno da se problematikom korištenja obalnog područja bavi
nekoliko institucija u okviru nekoliko ministarstava. Stoga se sama po sebi stvara potreba formiranja
koordinacijskog tijela koje bi uključivalo interese svih institucija u cilju ostvarivanja pomaka u
upravljanju obalnim područjem.
18
6. ZAKLJUČAK
1.
Protokol o integralnom upravljanju obalnim područjima Sredozemlja polazi od činjenice da je
planiranje i upravljanje obalnim područjem kao nenadomjestivim ekološkim, gospodarskim i
društvenim resursom u cilju njegovog očuvanja i održivog razvoja prioritetna obveza svih
zemalja Sredozemlja, a i šire, a sve zbog povećanja negativnih, prvenstveno antropogenih
utjecaja na ta područja. Potpisan je u Madridu 21. siječnja 2008. godine, a jedna od potpisnica je
i Republika Hrvatska. Sad kad je ratificiran Protokol je postao sastavnim dijelom zakonodavstva
Republike Hrvatske. Riječ je o međunarodnom sporazumu pa će domaće propise koji ne budu u
skladu s njim trebati mijenjati i dopunjavati. Pri tome valja imati na umu naročito propise iz
oblasti prostornog planiranja i uređenja prostora kojima se treba omogućiti očuvanje i saniranje
ugroženih područja prirodnih, kulturno-povijesnih i tradicijskih vrijednosti obalnog i zaobalnog
krajolika, ali i druge propise koji se tiču upravljanja okolišem. Primjena Protokola treba biti
lokalna, ali u nacionalnom kontekstu, s centralnom financijskom, pravnom i institucionalnom
podrškom i kontrolom. Time Protokol može pridonijeti rješavanju temeljnog sukoba između
dugoročnog održivog korištenja i brze dobiti.
2.
U prostoru Jadranskog mora, obale i otoka nalaze se najvredniji i najosjetljiviji prirodni sustavi
Republike Hrvatske. To je područje u kojem se odvijaju procesi koji ovise o uzajamnom
djelovanju mora i kopna, a razvojni pritisci i negativni utjecaji na prirodne sustave izraženiji su
nego u unutrašnjosti. Najveća graditeljska aktivnost u tom prostoru je bila od 60-ih do 90-tih
godina prošlog stoljeća, te u posljednjih 15-tak godina. Sve analize ukazuju da je u tom period
potrošeno oko 5 puta više, najčešće najkvalitetnijeg, obalnog prostora nego što su ga izgradile i
koristile sve prethodne generacije. Kao odgovor na izražene pritiske na obalnom području, na
kojem je i prirodni i kulturni okoliš najosjetljiviji, 2004. godine donesena je Uredba o zaštiti
zaštićenog obalnog područja mora koja je od 2007. godine gotovo u cjelini ugrađena u Zakon o
prostornom uređenju i gradnji.
3.
Valja imati na umu da govoreći o razvoju, posebice u kontekstu održivog razvoja obalnog
područja, u prvom redu mislimo na potrebu za upravljanjem rastom i razvojem te održivim
korištenjem resursa toga područja, što podrazumijeva i planiranje. Pri tom je osnovni cilj
koristiti obalne resurse i obalni prostor tako da se osigura trajna stabilnost ekosustava uz održivi
gospodarski rast. Sve gore navedeno govori u prilog činjenici da je IUOP danas prihvaćen gotovo
svugdje u svijetu. Ocjene o njegovoj uspješnosti su, međutim, podijeljene te uz pohvale ima i
kritika. To nije neočekivano budući da je usklađivanje interesa korisnika obalnih resursa i
stvaranje suglasja oko njihovog korištenja dugotrajan i često kontroverzan proces.
4.
Analizirajući odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji može se zaključiti da prostorno
planiranje u Hrvatskoj, obzirom na svoje zakonsko određenje, tradiciju i stručne kapacitete,
ispunjava pretpostavke za značajnu ulogu u provedbi Protokola. Većina načela na kojima se
temelji Protokol proklamirana su i u sustavu prostornog uređenja u kojem je prostorno
planiranje temeljni instrument.
5.
Za potrebe ove studije sagledavane su odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji
(„Narodne novine“, br. 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12), ali i odredbe Zakona o
postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“, br. 90/11 i 86/12) u smislu
provedbe članka 8. Protokola kojom je propisano da se:
19
nalaže strankama da ustanove zonu zabrane gradnje koja ne smije biti uža od 100 m,
mjereno od najviše crte mora zimi, a ako Države stranke imaju strože odredbe, da ih
nastave primjenjivati,
Države mogu uvesti iznimke od zone zabrane gradnje od 100 m ako je riječ o projektima od
javnog interesa i ako se radi o područjima s posebnim geografskim i drugim ograničenjima,
a posebno u odnosu na gustoću stanovništva ili društvene potrebe gdje su individualna
izgradnja, urbanizacija ili razvitak regulirani nacionalnim pravnim instrumentima.
6.
Jednako je, pritom, važno imati na umu da se Protokol provodi uz načelo obveze postizanja
rezultata (obligation to produce results), a ne obveze ulaganja maksimalnih napora (obligation
to use best efforts). Uvođenje obalnog odmaka je bezuvjetna obveza a provedba Protokola u
dobroj vjeri, što znači da su prilagodbe, odnosno iznimke mogućnost koja se mora definirati
nacionalnim pravnim aktom i vrlo jasnim kriterijima koji se mogu ispuniti u vrlo ograničenom
broju slučajeva. Drugim riječima, odmak je pravilo uz rijetke opravdane iznimke. Obalni odmak
mora biti propisan nacionalnim pravnim aktom i ne može biti delegiran na nižu razinu. Ne
prejudicira se vrsta akta ili dokumenta, bitno je da ga donosi nacionalna razina. Ali, važna je
obveza obavještavanja Organizacije o nacionalnim pravnim instrumentima koji omogućuju
iznimke, odnosno prilagodbe.
7.
U slučaju Hrvatske iznimke su nedvojbeno određene na nacionalnoj razini i pri tome se cijeni da
bi koristeći mogućnost prilagodbe, odnosno iznimke obalnoga odmaka na manje od 100 m, bila
prihvatljiva odredba članka 51. stavka 3. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (uz uvjet
istovremene primjene temeljnih odredbi Protokola o očuvanju vrijednih obalnih ekosustava i
krajobraza, izbjegavanju prirodnih rizika te procjene utjecaja na obalni okoliš) kojom se
propisuje da je moguća gradnja pojedinačnih ili više građevina:
u građevinskom području naselja (i unutar propisanog odmaka od 100 m) u kojem više od
50% postojećih građevina koriste za stalno stanovanje osobe koje imaju prebivalište u tom
naselju;
u pojasu iznad 70 m od obalne crte u građevinskim područjima naselja i njihovim
izdvojenim dijelovima u kojem manje od 50% postojećih građevina koriste za stalno
stanovanje osobe koje imaju prebivalište u tom naselju;
pratećih sadržaja ugostiteljsko-turističke namjene, u građevinskim područjima naselja,
njihovim izdvojenim dijelovima te izdvojenim građevinskim područjima izvan naselja unutar
pojasa od 100 m od obalne crte.
20
8.
Jednako tako, polazeći od činjenice da se procjenjuje da je u području 100 m od obalne crte, a
izvan građevinskih područja od 15. veljače 1968. godine pa do 11. lipnja 2011. godine, kada je
izvršeno snimanje, izgrađeno oko 35.000 nelegalnih zgrada, ocjenjuje se da bi tu problematiku
trebalo posebno analizirati prije provedbe odredbi članka Zakona o postupanju s nezakonito
izgrađenim zgradama kojom se omogućuje legalizacija takovih građevina, odnosno eventualnog
određenja tih područja kao iznimaka. Predlaže se da se u vrlo kratkom roku izradi elaborat kojim
bi se procijenili učinci provedbe ove zakonske odredbe, njihov odnos prema odredbama
Protokola te predložile mjere kojima bi se umanjile negativne posljedice. Jedna od mjera, na
primjer, mogla bi biti da se u Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama propiše
da se dio naknade koja će se uplatiti za postupak izdavanja rješenja o izvedenom stanju namjeni
za financiranje planova sanacije tih prostora, a čija bi izrada bila koordinirana od strane
Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja.
9.
Kada je riječ o odredbi članka 51. stavak 2. koja je na snazi od 10. kolovoza 2011. godine
temeljem zadnje Izmjene i dopune Zakona o prostornom uređenju i gradnji, a kojom je
omogućeno da se na otocima mogu izdavati lokacijske dozvole ili rješenja o uvjetima građenja
za građevine za potrebe prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje
ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, ako se nalaze na građevnoj čestici
površine od najmanje 3 ha i udaljene od obalne crte 50 m na otocima te koje imaju prizemlje do
400 m2 građevinske (bruto) površine i najveću visinu do 5 m i/ili potpuno ukopan podrum do
1.000 m2 građevinske (bruto) površine, ocjenjuje se da se kroz Izmjenu i dopunu Zakona o
prostornom uređenju i gradnji treba ograničiti izgradnju takovih građevina na otocima na
udaljenosti 100 m od obalne crte.
10. Integralno upravljanje obalnim područjima u Republici Hrvatskoj nije formalno zakonski
određeno pa za sada nedostaje institucionalni okvir za izradu i provedbu formalnih strategija i
politika. Međutim, postoji i primjenjuju se većina načela Protokola kao i većina instrumenata
koje Protokol u većoj ili manjoj mjeri koristi. Mogu se naći u nizu zakona i drugih pravnih akata
kao i u strategijama, planovima i programima koji se s različitih aspekata bave obalnim
područjem. Imajući na umu navedeno, nekoliko ministarstava se bavi rješavanjem pojedinačnih
problema vezanih za obalno područje: Ministarstvo zaštite okoliša i prirode; Ministarstvo
graditeljstva i prostornog uređenja; Ministarstvo turizma; Ministarstvo pomorstva, prometa i
infrastrukture; Ministarstvo kulture; Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije;
Ministarstvo poljoprivrede; te Ministarstvo gospodarstva.
11. Imajući na umu postojeće stanje, najbolji odabir je da u ovom trenutku koordinacija primjene
Protokola bude u okviru Odjela za zaštitu mora unutar Ministarstva zaštite okoliša i prirode. No,
uzimajući u obzir do danas razvijen sustav prostornih planova koji se temelji na načelima
cjelovitog pristupa, očito je da u skoroj budućnosti u provedbu Protokola treba biti uključen i
Državni zavod za prostorni razvoj čije se osnivanje uskoro očekuje.
12. Polazeći od činjenice da se institucionalnom problematikom korištenja obalnog područja
temeljem horizontalne hijerarhije bavi nekoliko institucija u okviru nekoliko ministarstava, sama
po sebi se stvara potreba formiranja koordinacijskog tijela koje bi uključivalo interese svih
dionika u cilju ostvarivanje pomaka u upravljanju obalnim područjem, a vodeći računa o
odredbama Protokola.
21
7. LITERATURA
GTZ (2011.). Studija procjene učinaka Protokola o IUOP-u u Sredozemlju na Hrvatsku (neobjavljena
studija).
Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja (1997.). Strategija prostornog uređenja
Republike Hrvatske, MPUGS, Zagreb.
Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja (1999.). Program prostornog uređenja
Republike Hrvatske Narodne novine, br.50/99.
Ministarstvo razvitka i obnove RH (1997.). Nacionalni program razvitka otoka, Zagreb, MRORH.
Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga gospodarstva (2010.). Strategija regionalnog
razvoja Republike Hrvatske 2011. – 2013., MRRŠVG, Zagreb.
PAP/RAC (2012). Analysis of the Croatian legal framework in relation to the provisions of the
Mediterranean ICZM Protocol, Split, PAP/RAC.
Nacionalna strategija zaštite okoliša (2002.). Narodne novine, br. 46/02.
Nacionalni plan djelovanja za okoliš (2002.). Narodne novine, br. 46/02.
PAP/RAC (2010.). Procjena stanja sistema prostornog planiranja Crne Gore – implikacija provedbe članka
8. Protokola o IUOP, PAP/RAC, Split.
Plan Bleu (2005). A Sustainable Future for the Mediterranean. The Blue Plan's Environment and
Development Outlook, Earthscan, London.
Pravilnika o sadržaju, mjerilima kartografskih prikaza, obveznim prostornim pokazateljima i standardu
elaborata prostornih planova. Narodne novine, br. 106/98, 39/04, 45/04, 163/04.
Program prostornog uređenja Republike Hrvatske (1999.). Narodne novine, br. 50/99.
Rochette J., Wemaëre M., Billé R., du Puy-Montbrun G. (2012). A contribution to the interpretation of
legal aspects of the Protocol on Integrated Coastal Zone Management in the Mediterranean, PAP/RAC,
Split.
Rochette J., Wemaëre M., Billé R., du Puy-Montbrun G. (2012). Coastal Setback Zones in the
Mediterranean: A Study on Article 8-2 of the Mediterranean ICZM Protocol, Split, PAP/RAC, Split.
Strategija održivog razvitka Republike Hrvatske (2009.). Narodne novine, br. 30/09.
UNEP/MAP/PAP (2008). Protocol on Integrated Coastal Zone Management in the Mediterranean,
Priority Actions Programme Regional Activity Centre, Split.
Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (2004.). Narodne novine, br. 128/04
Zakon o otocima (1999.). Narodne novine, br. 34/99, 32/02, 33/06.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (2003.). Narodne novine, br. 158/03, 100/04, 141/06,
38/09.
Zakonom o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (2011.). Narodne novine, br. 90/11, 86/12.
Zakon o prostornom planiranju i uređivanju prostora (1980.). Narodne novine, br. 54/80, 16/86, 34/91,
49/92.
Zakon o prostornom uređenju i korištenju građevinskog zemljišta (1973.). Narodne novine, br. 14/73.
Zakon o prostornom uređenju (1994.). Narodne novine, br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02 i 100/04.
Zakon o prostornom uređenju i gradnji (2007.). Narodne novine, br. 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12,
55/12.
Zakon o regionalnom razvoju (2009.). Narodne novine, br. 153/09.
Zakon o zaštiti okoliša (2007.). Narodne novine, br. 110/07.
Zakon o zaštiti prirode (2005.). Narodne novine, br. 70/05, 139/08.
22

2. Popis sektorskih dokumenata i propisa koje je bilo potrebno

Katalog informacija SOA-e - Sigurnosno

NEWSLETTER - 072014.indd

Stručni uvjeti, opis poslova, pravni izvori za testiranje, podaci o plaći

06 Kompjuterski komunikacijski protokoli

Internet programiranje 3

„Unaprijeđenje kulturne baštine O PROJEKTU

Pravilnik o emisiji vrijednosnih papira

narodne novine

Hrvatske novine – br. 3 - Hrvatska Nezavisna Lista

JAVNI NATJEČAJ za prijam u državnu službu na neodređeno vrijeme

ZAKON O UREĐENjU PROSTORA I GRAĐENjU I OSNOVNE