Azilski procesi

EC/GC/01/12
GLOBALNE KONSULTACIJE
O MEĐUNARODNOJ ZAŠTITI
EC/GC/01/12
31. maj 2001.
Drugo zasjedanje
Original na engleskom
AZILSKI PROCESI
(PRAVIČNI I DJELOTVORNI AZILSKI POSTUPCI)
I.
UVOD
II. PRAVIČNIJA RASPODJELA NADLEŽNOSTI
A. Prva zemlja azila
B. Pojam “sigurne treće zemlje”
C. Nametanje vremenskih ograničenja na zahtjeve
III. PRIHVAT TRAŽITELJA AZILA NA GRANICI
IV. UBRZANJE I EFIKASNA ORGANIZACIJA PRAVIČNOG POSTUPKA
A. Postupak za očigledno neosnovane zahtjeve i zahtjeve koji predstavljaju
zloupotrebu azilskog postupka
B. Tražitelji azila bez dokumenata i nekooperativni tražitelji azila
C. Sigurne zemlje porijekla
D. Žalbe
V. JAČANJE SVIJESTI O POSEBNIM POTREBAMA ZA ZAŠTITOM
VI. PROMICANJE JEDINSTVENOG AZILSKOG POSTUPKA
VII. ZAVRŠNE PRIMJEDBE I PREPORUKE
1
EC/GC/01/12
I.
UVOD
1.
U nekoliko proteklih godina veliki broj zemalja je donio izmjene i dopune
pozitivnih zakonskih propisa o azilu i postupaka rješavanja zahtjeva za azil. Također su
mnoge zemlje, koje su nedavno usvojile međunarodne norme o izbjeglicama, uvele i
formalni postupak, s tim što još uvijek nisu uvele vlastite azilske sisteme. Među njima
su mnogobrojne zemlje Središnje i Istočne Evrope, te nekoliko afričkih i latinoameričkih
zemalja. U kontekstu Evropske unije (EU), promjene su povezane sa mjerama
poduzetim na usklađivanju postupka u okviru Unije.
2.
Azilski postupak se rukovodi ili temelji na obavezama koje proistječu iz
međunarodnih i regionalnih pravnih instrumenata koji se odnose na izbjeglice, to jeste,
iz Konvencije o statusu izbjeglica koja je donesena 1951. godine i njenog Protokola iz
1967. godine, međunarodnih normi o ljudskim pravima i humanitarnog prava, kao i iz
relevantnih zaključaka Izvršnog komiteta (1). Domaćim pravosudnim i standardima
upravnog prava također se određuju forma i sadržaj tog postupka.
3.
Preispitivanje svrhe i sadržaja azilskog postupka koji su uvele države kako bi
utvrdile prema kome imaju odgovornost iz domena azilske politike nalazi se na
dnevnom redu procesa globalnih konsultacija iz više razloga. Prvo, države su u znatnoj
mjeri razvile vlastitu praksu otkako je Izvršni komitet zadnji put usmjerio pažnju na
formu koju bi postupak trebao imati, tako da je sada pravo vrijeme da se preispitaju
najnoviji trendovi, kako bi se prepoznala pozitivna iskustva koja bi se mogla promicati.
Drugo, u nekoliko zadnjih godina vodi se debata o tome što postupak čini “pravičnim” i
“efikasnim” u borbi protiv mješovitih migracijskih kretanja, krijumčarenja i trgovine
ljudima, te određenog stepena zloupotrebe azilskog postupka u svrhu migracija.
Države su opravdano zabrinute u vezi sa postupcima koji su neadekvatni i složeni,
preskupi i u kojima se pokušaj zloupotrebe procesa ne prepoznaje uspješno svaki put,
te kao takvi dovode do nejednake raspodjele nadležnosti. Stoga je uloga azilskog
postupaka u sveukupnoj kontroli šireg migracijskog fenomena bitan element koji ovdje
razmatramo (2).
4.
Na kraju, i što je, ustvari, najvažnije, iako su u Konvenciji iz 1951. godine
definirani svi oni kojima se na temelju Konvencije pruža zaštita, i iako su uspostavljena
ključna načela kao što su nekažnjavanje zbog nezakonitog ulaska u zemlju i nonrefoulement (3), njome se ne uspostavlja postupak određivanja izbjegličkog statusa kao
takvog, bilo u pojedinačnim slučajevima ili u situaciji masovnog priliva. Zbog toga
analiza ovog pitanja predstavlja bitan element trećeg dijela Globalnih konsultacija koji
se odnosi na pitanja koja nisu u potpunosti regulirana Konvencijom iz 1951. godine.
(1) Zaključak br. 8 (XXVIII) iz 1977. godine u vezi sa određivanjem izbjegličkog statusa (A/AC.96/549, para.
53.6); zaključak br. 30 (XXXIV) iz 1983. godine (A/AC.96/631, para. 97.2) u vezi sa problemom očito
neosnovanih ili zloupotrebljenih zahtjeva za stjecanje izbjegličkog statusa ili azil.
(2) Vidi također i EC/GC/01/XII u vezi sa zaštitom izbjeglica i kontrolom migracije; EC/50/SC/CRP.17:
Presretanje tražitelja azila i izbjeglica: međunarodni okvir i preporuke za sveobuhvatni pristup, predstavljen
na osamnaestom zasjedanju Stalnog komiteta.
(3) Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine, članovi 1, 31. i 33.
2
EC/GC/01/12
5.
Pravični i djelotvorni postupak predstavlja osnovni element potpune i
sveobuhvatne primjene Konvencije. On omogućava svakoj zemlji da prepozna osobe
koje trebaju uživati međunarodnu zaštitu shodno Konvenciji, kao i one koje na nju
nemaju pravo. Države su priznale njihov značaj time što su prepoznale potrebu
tražitelja azila da imaju pristup takvom postupku (4). Namjera je da se utvrde ključni
elementi koji su neophodni za pravično i efikasno odlučivanje u skladu sa načelima
međunarodne zaštite izbjeglica.
6.
U ovoj bilješci smo iznijeli najnovija dešavanja u praksi pojedinačnih zemalja, uz
odabir ključnih mjera koje su uvele države da bi ubrzale proces odlučivanja. Te mjere
se kreću od postupka utvrđivanja prihvatljivosti zahtjeva, uključujući i na granici,
posebno u vezi sa zahtjevima koji su očigledno neosnovani ili koji predstavljaju pokušaj
zloupotrebe postupka. Iako nije iscrpan, ovim tekstom se nastoji postići zajedničko
razumijevanje i struktura azilskog postupaka, te uspostaviti ključne standarde u
postupku, koji su neophodni da bi se sačuvao integritet azilskog režima, kao pravičnog
i djelotvornog procesa.
II.
PRAVIČNIJA RASPODJELA NADLEŽNOSTI
7.
Nekoliko zemalja je u svoje postupke po zahtjevima za azil već uvelo fazu
utvrđivanja prihvatljivosti zahtjeva, u kojoj se odlučuju o tome da li će se o meritumu
zahtjeva razmatrati u zemlji u kojoj je zahtjev podnesen. Ova faza ne podrazumijeva
suštinsku ocjenu zahtjeva, nego se tu nastoji utvrditi koja je država nadležna da to
učini.
8.
Podnositelju zahtjeva se može zabraniti pristup postupku u kojem se odlučuje o
meritumu zahtjeva za azil, u zemlji u kojoj je zahtjev podnesen:

ako je podnositelj već našao djelotvornu zaštitu u nekoj drugoj zemlji (prva
zemlja azila), ili
ako nadležnost za ocjenu merituma određenog zahtjeva za azil preuzme
treća zemlja, u kojoj će tražitelj azila biti zaštićen od prisilnog povratka
(načelo non-refoulementa) i u kojoj će moći tražiti i uživati azil u skladu sa
prihvaćenim međunarodnim standardima (“sigurna treća zemlja”).
9.
Oba pojma su djelomično nastala iz nastojanja da se ograniči neregularno
sekundarno kretanje. Kao što je to opisano u daljnjem tekstu, korisno je zadržati jasnu
razliku među njima.
(4) Vidi zaključak br. 81 (XLVIII) iz 1997. godine, para. (h) (A/AC.96/895, para. 18); zaključak br. 82
(XLVIII) iz 1997. godine, para. (d) (iii) (A/AC.96/895, para. 19); zaključak br. 85 (XLIX) iz 1998. godine,
para. (q) (A/AC.96/911, para. 21.3). U situaciji masovnog priliva, pojedinačni postupak možda i nije
praktično rješenje.
3
EC/GC/01/12
A.
Prva zemlja azila
10. Većina zemalja ne dozvoljava pojedincima pristup azilskom postupku na svojem
teritoriju ako su oni već našli zaštitu u nekoj drugoj zemlji. U principu, to ne bi trebalo
stvarati poteškoće, pod pretpostavkom da je surogatna zaštita, koju dati pojedinac
treba, dostupna i ostvariva. U praksi je, međutim, ovaj pojam problematičan kada je
potrebno procijeniti da li su mogućnosti zaštite istinski “dostupne”, to jeste, na
raspolaganju dotičnoj osobi, i usto “djelotvorne”.
11. Postupak utvrđivanja prihvatljivosti zahtjeva kojim se omogućava pojedinačna
ocjena svakog predmeta, sasvim jasno spada u domenu pozitivnih iskustava. Moguće
je, na primjer, da iako je ta osoba ranije uživala zaštitu u nekoj drugoj zemlji, ona može
s pravom tvrditi da ima razloga da strahuje za svoju fizičku sigurnost, odnosno slobodu,
u toj zemlji (5). Također je moguće da izbjeglica ne može uživati djelotvornu zaštitu i
imati potpuno i trajno uživanje svojih prava u prvoj zemlji azila, na primjer, ako mora
živjeti bez propisnog pravnog statusa. U takvim slučajevima izbjeglice se mogu
opravdano osjećati primoranim da zaštitu zatraže negdje drugdje.
B.
Pojam “sigurne treće zemlje”
12. Pojam “sigurne treće zemlje“ pretpostavlja da je podnositelj zahtjeva mogao i već
trebao tražiti azil ako je prošao kroz sigurnu zemlju na putu do zemlje u kojoj traži azil.
Ovakvo shvaćanje se primjenjuje u većini evropskih država, iako je daleko rjeđe u
drugim zemljama. Pojam se primjenjuje na različite načine: da bi se odbio pristup
postupku (uključujući i postupak koji se vodi direktno na granici), da bi se zahtjevi
uputili u skraćeni postupak, odnosno da bi se ograničilo ili isključilo pravo na žalbu. U
nekoliko zemalja postoji javno objavljena lista “sigurnih trećih zemalja”, dok opet druge
primjenjuju ovaj pojam na manje formalan način.
13. Postupak koji je okvalificiran kao pozitivno iskustvo jeste onaj koji omogućava
pojedinačnu procjenu da je treća zemlja “sigurna” za svakog tražitelja azila ponaosob,
čime se osigurava poštivanje načela međunarodne zaštite, posebno načela nonrefoulementa. Takav postupak nastao na pozitivnom iskustvu obuhvata ispitivanje
okolnosti u svakom pojedinačnom slučaju, kako bi se tražitelju azila pružila mogućnost
da opovrgne generalnu pretpostavku sigurnosti. Tražitelj azila može, na primjer,
činjenicama dokazati da bi treća zemlja primijenila restriktivnije kriterije u procesu
određivanja njegovog statusa nego što bi to uradila država u kojoj je podnio zahtjev (6).
14. Što se tiče generalnog pitanja “sigurnosti”, na ovo pitanje se ne može dati
odgovor samo na osnovi formalnih kriterija, kao što su, na primjer, da li je treća zemlja
članica Konvencije iz 1951. godine i njenog Protokola iz 1967. godine, odnosno
relevantnih međunarodnih ugovora o ljudskim pravima. Treća zemlja treba, ustvari,
(5) Zaključak br. 15 (XXX) iz 1979. godine, para. (k) (A/AC.96/572, para. 72.2); i zaključak br. 58 (XL) iz
1989. godine, para. (g) (A/AC.96/737, para. 25).
6
Vidi, između ostalog, odluku Evropskog suda za ljudska prava o prihvatljivosti slučaja u predmetu T.I.
protiv Ujedinjenog Kraljevstva, od 7. marta 2000. godine.
4
EC/GC/01/12
provesti odgovarajuće azilske postupke i sisteme na pravičan način. Svaka generalna
ocjena sigurnosti u trećoj zemlji na osnovi liste treba se fleksibilno primjenjivati i
osigurati pravilno razmatranje sigurnosti u toj zemlji za svakog tražitelja azila
ponaosob.
15. U skladu sa preporučenim pozitivnim državnim iskustvima, postupak u takvim
slučajevima treba eksplicitno omogućiti povratak samo ako će se dotičnoj osobi
omogućiti ponovni prihvat, ako će moći imati pristup pravičnom postupku po zahtjevu
za azil i, u slučaju da joj je priznat izbjeglički status, ako će moći uživati djelotvornu
zaštitu (7). Što se tiče formalnih garancija, bitno je za zemlju povratka da pruži jasne
informacije (na jeziku treće zemlje i onom koji razumije podnositelj zahtjeva) da je
dotična osoba tražitelj azila i da njen zahtjev još uvijek nije razmatran u meritumu.
16. U određenim sistemima postoje zakonske odredbe prema kojima države mogu
zaprimiti i uzeti u razmatranje zahtjev u meritumu, umjesto da prenesu nadležnost na
drugu zemlju. Ovo je adekvatan postupak ako je tražitelj azila prošao kroz “sigurnu
treću zemlju”, ali u zemlji u kojoj traži azil ima članove uže porodice, odnosno ako je sa
tom zemljom ostvario neke druge veze ili ako se može pozvati na kategorične
humanitarne razloge (na primjer, zdravstvene). Također je takav postupak adekvatan
ako je tražitelj azila samo bio u prolazu u ograničenom vremenskom periodu u zemlji
tranzita, u kojoj nema nikakvih veza ni kontakata, a samo iz razloga dolaska do
krajnjeg odredišta.
17. Zemlje članice EU-a su nastojale riješiti neka od ovih pitanja na predvidljiviji način
putem zaključivanja Dablinske konvencije iz 1990. godine kojom se utvrđuje koja je
država nadležna za postupanje po zahtjevima za azil podnesenim u jednoj od zemalja
članica Evropskih zajednica. Ovom Konvencijom su uspostavljeni mehanizmi za
utvrđivanje koja je zemlja nadležna za ocjenu zahtjeva i za uzajamno dogovoreni
transfer, iako zemlje mogu vratiti tražitelje azila i u zemlju koja nije članica Evropske
unije. U praksi su se javljali problemi sa njenom primjenom, koja je često bila spora i
rezultirala transferom malog broja predmeta (8). U tijeku je reforma Dablinske
konvencije, koja je propraćena nastojanjima da se postigne veća usklađenost prakse u
zemljama članicama EU-a po pitanju azila, uključujući i usklađenost u tumačenju
definicije izbjeglice. Dablinska konvencija je ipak pružila predvidljiviji okvir suradnje
prema kojem je moguć transfer tražitelja azila uz suglasnost obje zemlje i uz pristanak
na razmatranje zahtjeva u meritumu.
18. U širem kontekstu bi se mogla razmotriti mogućnost zaključivanja i drugih
multilateralnih i bilateralnih sporazuma tipa Dablinske konvencije, kojim bi se osigurala
(7) Vidi Bilješku o međunarodnoj zaštiti, koja je predočena na pedesetom zasjedanju Izvršnog komiteta
(A/AC.96/914, para. 19).
Također vidi i Preporuku br. R (97) 22 Komiteta ministara Vijeća Evrope sa smjernicama za primjenu
pojma sigurne treće zemlje (25. novembar 1997. godine).
8
( ) Vidi radni dokument Komisije Evropskih zajednica pod nazivom Preispitivanje Dablinske konvencije:
izrada zakonodavstva Zajednice za određivanje koja je država članica nadležna za razmatranje zahtjeva
za azil podnesenog u jednoj od država članica, SEC (2000) 522 final, 21. mart 2000. godine.
5
EC/GC/01/12
primjena ideje o “sigurnoj trećoj zemlji” uz jasne garancije koje su sastavni dio njene
primjene. Takvi sporazumi bi bili u funkciji osiguranja predvidljivosti i njima bi se riješili
problemi u vezi sa unilateralnim vraćanjem osoba koje traže azil. Bilo bi u interesu
država koje su pristupile Konvenciji da ne vraćaju tražitelje azila u druge zemlje, osim
ako ne postoje međusobno dogovoreni aranžmani u tu svrhu. Drugi bitan element koji
treba uzeti u razmatranje prilikom izrade takvog sporazuma jeste pitanje kriterija koji se
primjenjuju prilikom utvrđivanja koja je država nadležna za obradu predmeta, kako bi
se osiguralo da je primjena mehanizma transfera blagovremena i pravična i u skladu sa
logikom podjele tereta. Na kraju, djelotvorna upotreba takvog mehanizma ovisi o
većem stupnju usklađenosti stvarne primjene azilske politike i postupka među
državama, kao i o pravičnim mehanizmima za podjelu tereta i odgovornosti.
C.
Nametanje vremenskih ograničenja na zahtjeve
19. Drugo pitanje koje se odnosi na pristup azilskom postupku odnosi se na
vremenska ograničenja u kojima se zahtjev za azil treba podnijeti, a koja primjenjuju
neke zemlje. Rokovi se kreću od 24 sata do jedne godine. Osim toga, neke države
ograničavaju ili uskraćuju pristup socijalnoj pomoći na osnovi vremena ili mjesta
podnošenja zahtjeva.
20. Temeljna garancija u nekim sistemima, koja bi se prema mišljenju UNHCR-a
trebala promicati u svim zemljama, jeste priznanje da propust tražitelja azila da
podnese zahtjev za azil u određenom vremenskom roku ili neispunjavanje drugih
formalnih uvjeta ne bi trebao sam po sebi dovesti do toga da zahtjev za azil bude
isključen iz postupka razmatranja, iako pod određenim okolnostima zakašnjelo
podnošenje zahtjeva može utjecati na njegov kredibilitet. Ustanovljeno je da
automatska i mehanička primjena rokova za podnošenje zahtjeva nije u skladu sa
načelima međunarodne zaštite (9).
III.
PRIHVAT TRAŽITELJA AZILA NA GRANICI
21. Zahtjevi za azil koji su podneseni na granici, uključujući i međunarodne
aerodrome, pokreću posebna pitanja jer se tražitelji azila generalno drže na granici i
imaju pristup teritoriju jedino ako im je dozvoljeno da pristupe kompletnom azilskom
postupku. U takvim situacijama, države opravdano nastoje osigurati da slučajevi koji
nemaju potrebu za međunarodnom zaštitom budu obrađeni bez odlaganja i da se
povratak odmah provede tamo gdje to odgovara. Zabrinutost, međutim, raste kada
granična policija na kopnenoj granici eventualno ima široko definirane ovlasti koje
obuhvaćaju i ocjenu zahtjeva u meritumu, ali je njihovo poznavanje azilskih stvari
možda ograničeno. Na aerodromima su mnoge zemlje uvele poseban skraćeni
postupak. Ponekad se to odnosi na specijalne garancije i podršku, s obzirom na
posebnu situaciju tražitelja azila od kojeg se općenito traži da ostane na aerodromu
(9) Jabari protiv Turske, Evropski sud za ljudska prava, 10. juli 2000. godine, para. 40; vidi također i
zaključak br. 15 (XXX) iz 1979. godine, o izbjeglicama bez zemlje azila, para. (i) (A/AC.96/572), para.
72.2).
6
EC/GC/01/12
sve dok odluka ne bude donesena. Ponekad, međutim, takve mjere ne postoje tako da
osobe koje imaju potrebu za međunarodnom zaštitom možda nisu u mogućnosti da
pristupe postupku ili čak da dobiju savjet.
22. S obzirom da odluke koje se donose na granici/aerodromu obuhvaćaju suštinska
pitanja i ponekad se donose u vrlo kratkom roku, mogućnost donošenja pogrešne
odluke može biti vrlo visoka. Stoga je vrlo bitno da postoje odgovarajuće garancije, a
minimalno one garancije koje su uvrštene u druge skraćene postupke “u dubini
teritorija”. Posebno kada nije moguće ispoštovati rokove za donošenje odluka, bilo iz
administrativnih ili suštinskih razloga, tražitelju azila je potrebno omogućiti redovni
postupak. Pristup pravnim savjetima, UNHCR-u i nevladinim organizacijama (NVO)
koje rade u ime UNHCR-a također je bitan i na granici i u tranzitnim zonama na
aerodromima. Na kopnenoj granici, ukoliko situacija u kojoj se nalazi osoba koja traži
ulaz u zemlju ukazuje na pitanja koja se odnose na azil, takav slučaj se treba uputiti
centralnom organu koji je nadležan za azil kako bi ovaj mogao obaviti intervju sa
podnositeljem zahtjeva i donijeti odluku o ulasku u zemlju i po zahtjevu za azil. U nekim
zemljama te osnovne garancije su uistinu ugrađene u sami postupak. Preporučuje se
njihovo šire uključenje.
23. Dodatna preporučena praksa koja se dokazala kao posebno dragocjena za
granične službenike i sve druge koji rade sa tražiteljima azila je praksa edukacije,
između ostalog, o tome kako voditi intervju sa tražiteljima azila i o relevantnim načelima
zaštite izbjeglica. Službene osobe također trebaju biti svjesne posebnih potreba za
zaštitom koje imaju kategorije sa posebnim potrebama, kao što su žrtve torture, žene,
djeca, uglavnom ona koja su razdvojena od porodice, i starije osobe (vidi Dio V u
daljnjem tekstu).
IV.
UBRZANJE I EFIKASNA ORGANIZACIJA PRAVIČNOG POSTUPKA
24. U nekoliko proteklih godina azilski postupak u mnogim zemljama postaje sve
kompleksniji. Osim što je uključena faza u kojoj se ocjenjuje prihvatljivost slučaja,
uvedeni su i skraćeni ili ubrzani postupci za određene kategorije zahtjeva za azil,
odnosno zasebni postupak u kojem se ocjenjuje potreba za komplementarnom
zaštitom (10). Te promjene su prouzrokovane sve većim brojem dolazaka i sve većim
brojem zaostalih predmeta u kojima je trebalo donijeti odluku o azilu, kao i nastojanjima
da se osigura pravičnija ocjena zahtjeva. U daljnjem tekstu smo iznijeli neke od tih
instrumenata, iako se u mnogim slučajevima jednostavni, jedinstveni postupak može
pokazati pravičnijim i djelotvornijim.
(10) Vidi EC/50/SC/CRP.18, Bilješka o komplementarnim vidovima zaštite: njihov karakter i odnos prema
međunarodnom režimu zaštite izbjeglica, koja je predočena na osamnaestom zasjedanju Stalnog
komiteta.
7
EC/GC/01/12
A.
Postupak za očigledno neosnovane zahtjeve
i zahtjeve koji predstavljaju zloupotrebu azilskog postupka
25. Mnoge zemlje su uvele ubrzani postupak odlučivanja po zahtjevima za azil koji
sasvim jasno predstavljaju zloupotrebu azilskog postupka ili su očigledno neosnovani ili
na neki drugi način mogu opteretiti azilski postupak na štetu svih onih koji imaju valjane
razloge za traženje azila, u skladu sa zaključkom Izvršnog komiteta br. 30. Situacija se
dodatno komplicira činjenicom da su neke zemlje uvele pojam “očigledno neosnovan” u
drugim fazama postupka, uključujući i fazu u kojoj se razmatra prihvatljivost slučaja.
26. UNHCR procjenjuje da postoji potreba za promicanjem zajedničkog poimanja
tipova zahtjeva, kojim bi se vrednovala pretpostavka da su zahtjevi očigledno
neosnovani ili da sasvim jasno predstavljaju zloupotrebu postupka, a mogli bi se
razmatrati u ubrzanom postupku. (U ovom potonjem postupku, za razliku od postupka
u kojem se ocjenjuje prihvatljivost slučaja, rješavaju se zahtjevi u meritumu, mada na
pojednostavljen i skraćen način). Ako se zahtjevi koji se mogu okarakterizirati kao
neosnovani ili zloupotrebljeni, mogu jasno definirati i razgraničiti, te ako postoje
odgovarajuće garancije, onda ovakav pristup može biti praktičan način za rješavanje
predmeta u okviru azilskog postupka, čime se ubrzava proces odlučivanja o zahtjevima
u zemljama koje se suočavaju sa znatnim brojem predmeta. Ali, iskustvo u nekim
zemljama nam pokazuje da i tamo gdje se u principu zaprimi relativno mali broj
zahtjeva, fokusiranje na brzom i kvalitetnom odlučivanju unutar samo jednog postupka,
vjerojatno predstavlja djelotvorniju opciju (vidi Dio VI u daljnjem tekstu).
27. U zaključku br. 30 su zahtjevi koji sasvim jasno predstavljaju zloupotrebu
postupka i očigledno neosnovani zahtjevi opisani kao “nedvojbeno lažni zahtjevi ili
zahtjevi koji nemaju nikakve veze sa kriterijima za dodjelu izbjegličkog statusa, kakvi su
formulirani u Konvenciji ... iz 1951. godine, niti sa ikakvim drugim kriterijima kojima se
opravdava dodjela azila”.
28. Da li će se neki predmet ocijeniti kao “očigledno neosnovan” ili neće, zavisi od
toga kakva je veza između navedenih razloga za odlazak i definicije izbjeglice. Jedan
potencijalan problem u primjeni ovog pojma jeste taj što nisu svi tražitelji azila u stanju
da bez ičije pomoći, na jasan i razumljiv način, objasne razloge zbog kojih su otišli iz
neke zemlje, a ni u kom slučaju to nisu u stanju ako postoji element straha ili
nepovjerenja ili ako na scenu stupe neki drugi faktori, uključujući i kvalitetu prevoditelja.
Tu je i pitanje kredibiliteta: priča koju ispriča sam tražitelj azila o događajima koji su
doveli do njegovog izbjeglištva, može se doimati kao da jeste povezana sa definicijom
izbjeglice, ali kao da joj ipak nedostaje objektivni kredibilitet, mada se ne može reći da
je “lažna”. Neke zemlje su uvrstile kredibilitet ili nedostatak kredibiliteta u prvobitnu
ocjenu očigledne neosnovanosti.
29. U zahtjeve koji se često ocjenjuju kao očigledno neosnovani spadaju i zahtjevi
koji potiču iz takozvanih sigurnih zemalja porijekla, kao što je to navedeno u Dijelu C.
Međutim u nekoliko proteklih godina nekoliko zemalja je priznalo da se određeni
slučajevi ne bi smjeli odbaciti kao “očigledno neosnovani” bilo u fazi ocjene
8
EC/GC/01/12
prihvatljivosti ili u ubrzanom postupku, ako se postupak provodi na pravičan način. Na
primjer, sada je već općeprihvaćeno mišljenje da zahtjevi koji podrazumijevaju
alternativu internog bijega/premještanja i klauzulu o isključenju iz člana 1(F) Konvencije
iz 1951. godine mogu pokrenuti kompleksna pitanja suštine i vjerodostojnosti, koja nisu
adekvatno uzeta u razmatranje u postupku ocjene prihvatljivosti slučaja ili u ubrzanom
postupku (11).
30. Kategorija zahtjeva kojima se zloupotrebljava azilski postupak ili lažnih zahtjeva
obuhvata zahtjeve koje podnesu osobe kojima sasvim jasno ne treba međunarodna
zaštita, kao i zahtjeve koji podrazumijevaju prevaru ili obmanu i koji obično ukazuju na
nepovjerenje u podnositelja zahtjeva. Prihvaćeno je da se takvi zahtjevi mogu rješavati
u ubrzanom postupku. Oni daju povoda pretpostavki o neosnovanosti zahtjeva, pa se
ubrzani postupak može uvesti kako bi se ispitala ta pretpostavka. Iako ograničena
individualna ocjena motivacije bijega jeste bitna da bi se podržala ili opovrgla ova
pretpostavka. Ako se pojave bitna, suštinska pitanja, onda je najbolje da se takvi
zahtjevi upute u redovni postupak.
31. Isto tako, nekoliko zemalja je zauzelo stav da se zahtjevi koji se iznova podnose
u jednoj te istoj zemlji trebaju smatrati lažnim i da se trebaju rješavati u ubrzanom
postupku. Ukoliko su ti zahtjevi propisno riješeni u određenoj zemlji, onda bi
jednostavna administrativna odluka da se takav zahtjev ne uzima u razmatranje mogla
biti dovoljna, u skladu sa načelom teritorijalne nadležnosti. Međutim, u takvim
slučajevima, države koje ocjenjuju konkretne okolnosti svakog pojedinog slučaja uvode
proces koji se treba primijeniti i u drugim zemljama. Ovakva praksa uključuje i ocjenu
da se uistinu radi o iznova podnesenom zahtjevu u kojem nema nikakvih suštinskih
promjena u pogledu situacije podnositelja zahtjeva ili okolnosti u njegovoj zemlji
porijekla. Situacija je slična ako pojedinac traži azil kada se suočava sa deportacijom ili
protjerivanjem, a zahtjev je propisno obrađen i odluka je donesena. Kada se pojedinac
suočava sa deportacijom ili protjerivanjem iz nekog drugog razloga, a traži azil po prvi
put, tada je potrebno ocijeniti njegov zahtjev bilo u redovnom ili u ubrzanom postupku,
u zavisnosti od karaktera zahtjeva, jer je njegov prethodni status možda
podrazumijevao de facto zaštitu.
32. Kada se primjenjuje ubrzani postupak, bitno je da postoje odgovarajuće garancije
u postupku. Osim osnovnih preduvjeta koji su karakteristični za sve vrste zahtjeva za
azil (12), utvrđene su tri posebne garancije koje se primjenjuju u ubrzanom postupku
(13). Kao prvo, kvalificirani djelatnik, i to po mogućnosti djelatnik organa koji je nadležan
za određivanje statusa izbjeglice, treba sa podnositeljem zahtjeva obaviti detaljan
intervju. Drugo, očigledno neosnovan ili lažan karakter zahtjeva treba biti ustanovljen
od strane organa koji je inače nadležan za određivanje statusa izbjeglice. Treće,
revizija negativne odluke treba biti omogućena podnositelju čiji je zahtjev odbijen, prije
(11) Vidi, na primjer, Komisija Evropskih zajednica, Prijedlog Direktive Vijeća o minimalnim standardima u
postupcima za priznavanje i oduzimanje izbjegličkog statusa u državama članicama, COM(2000) 578 final,
20. septembar 2000. godine.
(12) Zaključak br. 8 (XXXVIII) iz 1977. godine, (A/AC.96/549, para. 53).
(13) Zaključak br. 30 (XXXIV) iz 1983. godine, (A/AC.96/631, para. 97.2).
9
EC/GC/01/12
nego što mu bude zabranjen ulaz u zemlju dok se još nalazi na granici ili prije prisilnog
udaljenja sa teritorija te zemlje. Ova mogućnost revizije može biti jednostavnija od
mogućnosti koja je na raspolaganju u slučaju odbijanja zahtjeva za koji se ne smatra
da je očigledno neosnovan ili lažan.
33. U nekoliko zemalja se koristi ubrzani postupak u slučajevima u kojima se očekuje
pozitivna odluka. To je korisna praksa koja pomaže da se smanji opterećenost
struktura odlučivanja i oslobađaju se resursi koji se u tom slučaju mogu baviti
kompleksnijim pitanjima.
B.
Tražitelji azila bez dokumenata i nekooperativni tražitelji azila
34. Mnoge države se suočavaju sa sve većim problemom tražitelja azila koji stižu
bez ikakvih ili sa falsificiranim dokumentima, odnosno koji nisu spremni na suradnju sa
nadležnim organima. Oni predstavljaju posebne probleme i mogu opteretiti azilski
postupak. Određeni broj zemalja pretpostavlja da su njihovi zahtjevi lažni, te ih često
izlaže ekspeditivnom udaljenju iz zemlje ili nekom drugom ubrzanom postupku.
Također primjenjuju raznorazne sankcije, uključujući i građansko i krivično gonjenje,
novčane kazne, pritvor, obavezu češćeg prijavljivanja organima, povlačenje ili
smanjenje financijske pomoći ili njihovu zamjenu sa materijalnom pomoći, te
uskraćivanje dozvole za rad.
35. Kao što su države davno uvidjele, vjerojatno će izbjeglice imati potrebu da
pribjegnu ilegalnim načinima bijega, što ne smije dovesti do njihovog kažnjavanja
ukoliko ispunjavaju preduvjete iz člana 31(1) Konvencije iz 1951. godine. Nepostojanje
adekvatne dokumentacije ili korištenje falsificiranih dokumenata samo po sebi ne čini
zahtjev zloupotrebljenim ili lažnim i ne treba se iskoristiti da bi se zabranio pristup
postupku, jer svaka pretpostavka zloupotrebe treba biti preispitana kako bi se utvrdila
njena valjanost (14).
36. Potrebno je napraviti razliku između ovakvih slučajeva i slučajeva u kojima je
podnositelj zahtjeva namjerno uništio ili se na drugi način riješio putnih ili drugih
dokumenata iz razloga koji materijalno nisu povezani sa suštinom zahtjeva za azil,
kako bi se razmatranje zahtjeva ili njegovo protjerivanje otežalo. Eventualno je moguće
da prvobitni nedostatak suradnje dovede do poteškoća u komunikaciji, dezorijentacije,
izmorenosti, iscrpljenosti, odnosno straha. Kredibilitet može postati problem. Na
primjer, sasvim je sigurno kako stalno insistiranje na tome da su dokumenti originalni,
nakon što je utvrđeno da su falsificirani, negativno utiče na kredibilitet zahtjeva.
Odbijanje da se pruže detalji o ruti koja se koristila za bijeg također podriva kredibilitet
zahtjeva, iako razlog za to može biti i strah tražitelja azila od prisilnog povratka ili to što
podnositelj zahtjeva ne želi ugroziti život drugih ili se radi o ruti koju koriste krijumčari, a
koja podnositelju zahtjeva nije poznata. Oni koji odbijaju da surađuju u utvrđivanju
identiteta, odnosno koji odbijaju da pruže informacije u vezi sa svojim zahtjevom,
usprkos stalnom insistiranju, ozbiljno potkopavaju vlastiti kredibilitet.
(14) Vidi Bilješku o međunarodnoj zaštiti (A/AC, 96/914, para. 23). Također vidi UNHCR-ov Priručnik o
postupcima i kriterijima za određivanje statusa izbjeglice, iz 1992. godine, para. 196.
10
EC/GC/01/12
37. Svijest i senzitivnost su potrebni da bi se prepoznali ti bitni faktori. Odgovarajuće
savjetovanje tražitelja azila u vezi sa značenjem i karakterom azilskog postupka,
njihovim pravima i obavezama i konsekvencama zbog nesurađivanja su se pokazali
korisnim za promicanje ove suradnje. Pristup UNHCR-u, relevantnim nevladinim
organizacijama i pravnim savjetima također može imati bitnu ulogu u jačanju povjerenja
u tražitelje azila i većem razumijevanju samog postupka. Pokazuje se da je postupak u
koji su ugrađeni svi ovi elementi bolji postupak. Obaveza tražitelja azila je da u
potpunosti i točno predoče svoj zahtjev i da surađuju sa organima (15). Postupak treba
biti strukturiran tako da promiče ispunjenje ove obaveze.
C.
Sigurne zemlje porijekla
38. Koncept sigurne zemlje porijekla se koristi u nekim azilskim postupcima bilo na
formalnoj zakonodavnoj ili na de facto osnovi. Neke zemlje su napravile iscrpni spisak
takvih zemalja i ponekad ga koriste kao automatsku zapreku pokretanju azilskog
postupka. Ovaj koncept se isto tako koristi i kao proceduralno sredstvo za određivanje
zahtjeva koji će se rješavati u ubrzanom postupku ili mu se daje funkcija dokazivanja,
na primjer, radi stvaranja pretpostavke da je zahtjev neosnovan. Neke zemlje
ograničavaju pravo na žalbu tražiteljima azila koji dolaze iz zemalja koje su ocijenjene
kao sigurne.
39. Iskustvo pokazuje da iako ovaj koncept može biti djelotvoran instrument
odlučivanja, bitno je da se opća ocjena određenih zemalja porijekla kao sigurnih
zasniva na pouzdanim, objektivnim i ažuriranim informacijama iz raznih izvora.
Potrebno je uzeti u obzir ne samo međunarodne instrumente koji su ratificirani i
relevantne zakonske propise, nego i stvarni stepen poštivanja ljudskih prava i
vladavinu prava u zemlji za koju se zna da ne proizvodi izbjeglice, da poštuje
instrumente za ljudska prava i da omogućava pristup nezavisnim domaćim ili
međunarodnim organizacijama u svrhu verificiranja pitanja ljudskih prava. Ako država
odluči da ustanovi listu sigurnih zemalja porijekla, postupak dodavanja zemalja na tu
listu ili njihovog brisanja sa liste treba biti transparentan i u skladu sa promjenljivim
okolnostima u zemljama porijekla. Osim toga, s obzirom na potrebu za pojedinačnom
procjenom konkretnih okolnosti slučaja i na kompleksnost takve odluke, najbolje bi bilo
da odlučivanje o tome koje se zemlje smatraju sigurnim ne bude striktno i da se ne
koristi za uskraćivanje pristupa postupku, nego da svaku pretpostavku sigurnosti
zasniva na preciznim, nepristranim i ažuriranim informacijama i da podnositeljima
zahtjeva omogućava da prođu kroz redovni azilski postupak kako bi im se dala
djelotvorna mogućnost da na osnovi specifičnih okolnosti opovrgnu svaku generalnu
pretpostavku sigurnosti.
40. Predloženo je da se uspostavi regionalni ili međunarodni pristup razmatranju
zahtjeva za azil tako da on integrira koncept sigurne zemlje porijekla i omogući
razmatranje zahtjeva u jako ubrzanom postupku ukoliko su ih podnijele osobe iz
zemalja porijekla sa liste. Takav prijedlog bi se sigurno mogao preispitati. Međutim, da
(15) Priručnik UNHCR-a, para. 205.
11
EC/GC/01/12
bi se prijedlog usvojio, bilo bi potrebno riješiti pitanje određenih kriterija koji se koriste
za utvrđivanje sigurnosti i transparentnosti postupka. Osim toga, Konvencija iz 1951.
godine se ne može tumačiti na način kojim se sugerira odbijanje izbjegličkog statusa
zbog nacionalnog ili etničkog porijekla. Ustvari, potrebno je prisjetiti se da Konvencija
predviđa davanje izbjegličkog statusa zbog osnovanog straha od proganjanja iz
razloga rase ili nacionalnosti. Da bi se održala nediskriminirajuća osnova iz Konvencije
iz 1951. godine, bitno je da tražitelj azila ima pristup azilskom postupku i efektivnu
mogućnost da opovrgne generalnu pretpostavku sigurnosti u njegovom konkretnom
slučaju. Čak štoviše, kod razmatranja takvog mehanizma treba voditi računa o činjenici
da se generička lista zemalja nije pokazala dovoljno prijemčivom za istinske probleme
vezane za zaštitu u pojedinačnim slučajevima i da potencijalno ima političke
komplikacije.
D.
Žalbe
41. Postupak uspostavljen u većini zemalja ukazuje da standardi korektnog procesa
nameću potrebu za mehanizmom žalbe ili revizije kako bi se osiguralo pravično
funkcioniranje azilskog postupka, iako se karakter žalbe ili revizije može umnogome
razlikovati, ovisno o standardima upravnog prava u dotičnoj zemlji. U redovnom
postupku odlučivanja, državna praksa generalno dozvoljava ulaganje žalbe ili reviziju
koja podrazumijeva razmatranje i činjenica i zakona. Osim toga, većina jurisdikcija
dopušta dodatnu sudsku reviziju, kojom se rješavaju samo pitanja zakona i koja može
biti ograničena preduvjetom napuštanja zemlje.
42. Kada nema kapaciteta ili se slučajevi rješavaju u ubrzanom postupku, države su
se u svojoj praksi odlučile na žalbeni postupak u vidu administrativne revizije
jednostavnijeg karaktera. Na primjer, neke države daju prioritet određenim slučajevima
u žalbenom postupku, smanjuju broj članova žalbenog vijeća, skraćuju rok za ulaganje
žalbe ili ograničavaju reviziju određenih vrsta slučajeva na reviziju samo
dokumentacije. U nekim zemljama postupak ocjene prihvatljivosti zahtjeva ne nudi
pravo na žalbu u slučaju da je zahtjev odbijen iz razloga “sigurne treće zemlje”, ili žalba
ne odlaže izvršenje rješenja o deportaciji. U slučajevima u kojima je odluka donesena u
ubrzanom postupku, neke zemlje daju samo pravo da se traži odobrenje za ostanak na
tom teritoriju ili na granici dok traje žalbeni postupak.
43. Ključna garancija u postupku, koja proistječe iz općeg upravnog prava i koja je
bitna za koncept djelotvornog pravnog lijeka, odnosi se na činjenicu da žalbu razmatra
neki drugi organ, a ne onaj isti organ koji je donio odluku u prvostepenom postupku.
Druge garancije koje su naročito značajne za ubrzani žalbeni postupak za koji postoji
rok do kojeg se žalba mora podnijeti obuhvaćaju mjere kojima se osigurava trenutačan
pristup tražitelja azila pravnom savjetu, prevoditeljima i informacijama o postupku, tako
da tražitelj azila još uvijek ima pristup djelotvornom pravnom lijeku. Mogućnost
žalbenog organa ili organa revizije da stekne osobni dojam o podnositelju zahtjeva
predstavlja drugu bitnu garanciju. Razgovor je manje bitan ukoliko se za zahtjev smatra
da je očigledno neosnovan ili da je sasvim jasno da se njime krši azilski postupak, a
kvalificirani djelatnik je sa podnositeljem zahtjeva već obavio osobni razgovor. Druga
12
EC/GC/01/12
bitna i od velikog broja zemalja priznata žalbena garancija, bez obzira da li se ulaže u
fazi ocjene prihvatljivosti zahtjeva, u ubrzanom ili redovnom postupku, jeste da žalba
treba odlagati izvršenje sve dok ne bude donesena konačna odluka u drugostepenom
postupku.
V.
JAČANJE SVIJESTI O POSEBNIM POTREBAMA ZA ZAŠTITOM
44. Neki tražitelji azila iz ugroženih kategorija zahtijevaju posebnu pažnju,
razumijevanje i senzitivnost, posebno ako se uvodi ubrzani ili na drugi način reduciran
postupak. Među njima su žrtve torture, žrtve seksualnog nasilja, žene pod određenim
okolnostima, djeca, posebno ona koja su bez pratnje roditelja ili staratelja ili koja su
razdvojena od porodice, starije osobe, osobe sa oštećenim mentalnim zdravljem i
osobe bez državljanstva. Neke zemlje su uvele poseban postupak i smjernice za takve
kategorije, koji bi se mogli primijeniti i u drugim zemljama.
45. Što se tiče tražiteljica azila, bitno je da ako su u pratnji muških članova svoje
porodice budu obaviještene, i to nasamo i na razumljiv način, o pravu da zasebno
podnesu svoj vlastiti zahtjev za azil u bilo kojoj fazi, te da imaju mogućnost da zatraže
pravni savjet prije nego što podnesu zahtjev. Tražiteljicama azila treba, prije svega,
omogućiti da razgovor obave sa kvalificiranim djelatnicima ženskog spola, da razgovor
prevodi prevoditelj ženskog spola, te da se razgovor vodi u sredini u kojoj se vodi
računa o rodno-spolnim faktorima. Kada podnositelju zahtjeva bude odobrena zaštita,
drugi članovi njegove porodice bi trebali, u interesu jedinstva porodice, dobiti isti status
(16). Ukoliko podnositelju zahtjeva ne bude odobren status, zahtjevi drugih članova
njegove porodice se trebaju posebno rješavati.
46. Pozitivna praksa u vezi sa djecom bez pratnje ili razdvojenom djecom izgrađena
je na sljedećim načelima. Najbolji interesi djeteta su daleko najvažniji. Djetetu se ne
smije zabraniti ulazak u zemlju, niti se ono smije vratiti sa mjesta ulaska ili podvrgnuti
detaljnim ispitivanjima od strane službenika za imigraciju na mjestu ulaska. Čim se
utvrdi da se radi o djetetu koje je razdvojeno od roditelja, potrebno je imenovati
adekvatno kvalificiranog staratelja ili savjetnika koji će djetetu pomagati u svim fazama.
Intervjue trebaju voditi posebno poučeni kadrovi, a razdvojena djeca se ne smiju držati
u pritvoru iz razloga imigracije (17).
47. Ciljanom edukacijom se može povećati senzitivnost službenika prema pravnim i
proceduralnim pitanjima, kao i svijest o istim pitanjima, jer se ona odnose na svaku od
(16) Zaključak br. 64 (XLI) iz 1990. godine, paragraf (a) (iii) (A/AC.96/760, paragraf 23 (a) (iii); zaključak br.
88 (L) iz 1999. godine, paragraf b (iii) (A/AC.96/928, paragraf 21).
(17) Vidi, na primjer, dokument Kanadskog odbora za imigracije i izbjeglice pod nazivom Djeca podnositelji
zahtjeva za izbjeglički status: proceduralna i dokazna pitanja, 30. septembar 1996; UNHCR, Smjernice o
politici djelovanja i postupcima u radu sa djecom bez pratnje koja traže azil, februar 1997. godine;
Rezolucija Vijeća od 26. juna 1997. godine o maloljetnoj djeci bez pratnje, koja su državljani trećih
zemalja, Evropska unija, Službeni glasnik C 221, 19. juli 1997. godine, str. 23-27, dokument Alijanse Save
the Children u Evropi/UNHCR-a pod nazivom Izvještaj o pozitivnom iskustvu u vezi sa razdvojenom
djecom u evropskom programu, oktobar 2000. godine.
13
EC/GC/01/12
ovih kategorija i na njihove posebne potrebe. Slične smjernice i edukacija su relevantni
za druge, gore spomenute kategorije.
VI.
PROMICANJE JEDINSTVENOG AZILSKOG POSTUPKA
48. U mnogim slučajevima jedinstveni, konsolidirani postupak, u kojem se ocjenjuje
da li tražitelj azila ispunjava kriterije za stjecanje izbjegličkog statusa ili za neku drugu,
komplementarnu zaštitu predstavlja najjasnije i najbrže sredstvo identificiranja osoba
koje imaju potrebu za međunarodnom zaštitom. On može ponuditi ekonomičniji i manje
fragmentiran pristup pomoću kojeg se na kraju mogu cjelovitije tumačiti potrebe za
međunarodnom zaštitom. Ključ vjerodostojnom azilskom sistemu kojim se štite
izbjeglice, a obeshrabruju osobe koje nisu podnijele legitiman zahtjev za azil, jeste
kvalitetno odlučivanje, koje se vrši bez odlaganja, sa vidljivim rezultatima, što uključuje
i vraćanje onih kojima nije potrebna međunarodna zaštita.
VII.
ZAVRŠNE PRIMJEDBE I PREPORUKE
49. Inicijative država da osnaže azilski sistem imaju posljednjih godina tendenciju da
proizvode širok dijapazon raznovrsnih postupaka i procesa. Sada je potrebno
preusmjeriti aktivnosti na uspostavljanje jasnijih i jednostavnijih postupaka, koji će se
koncentrirati na kvalitetno prvostepeno odlučivanje, sa sposobnim službenicima i uz
poštivanje odgovarajućih garancija. Azilski postupak koji se provodi brže, efikasnije i
pravičnije, u skladu sa standardima međunarodnog izbjegličkog prava, umnogome će
doprinijeti jačanju državnih kapaciteta za rješavanje situacija u vezi sa dolaskom
stranaca.
50. Da bi se taj cilj ostvario, predlaže se da se uvede domaće zakonodavstvo o
azilskom postupku u zemljama u kojima ono ne postoji. Također bi bilo korisno, prema
ocjeni UNHCR-a, da Izvršni komitet postigne dogovor o nekim osnovnim vodećim
načelima, eventualno u vidu zaključka o azilskom postupku. On bi trebao predstavljati
nadogradnju postojećih zaključaka na temelju pozitivnih državnih iskustava, i njegov cilj
bi trebao biti da ponudi jedan konsolidirani okvir unutar kojeg će biti moguće izgraditi
azilski postupak koji će biti usklađen sa domaćim sistemima i na liniji sa međunarodnim
standardima zaštite izbjeglica. Niže navedena kompilacija ovih pozitivnih iskustava
može predstavljati korisnu osnovu:
(a)
Svi tražitelji azila, bez obzira na koji način stignu na suvereni teritorij neke
države, trebaju imati pristup postupku odlučivanja po njihovom zahtjevu za
azil, koji će se provesti na pravičan način, bez diskriminacije i u skladu sa
karakterom zahtjeva.
(b)
Zemlje azila koje primjenjuju postupak ocjene prihvatljivosti zahtjeva mogu
vratiti izbjeglicu u prvu zemlju azila, u kojoj je prvobitno odlučeno da će se
ta osoba prihvatiti po povratku i da će nastaviti uživati djelotvornu zaštitu na
njenom teritoriju.
14
EC/GC/01/12
(c)
Tražitelja azila treba vratiti u treću zemlju samo ako je nadležnost za ocjenu
zahtjeva za azil u meritumu preuzela treća zemlja, ako će tražitelj azila biti
zaštićen od prisilnog vraćanja (non-refoulement) i ako će moći tražiti azil te,
u slučaju da ga dobije, uživati ga u skladu sa prihvaćenim međunarodnim
standardima. Svi mehanizmi, prema kojima se nadležnost za ocjenu
zahtjeva za azil prenosi na drugu zemlju, trebaju biti jasno regulirani
zakonom.
(d)
Ubrzani postupak koji se primjenjuje u cilju rješavanja zahtjeva koji su
očigledno neosnovani može biti koristan instrument za rješavanje slučaja,
kojim se ubrzava proces odlučivanja. Također može biti koristan kada su
očigledni zloupotreba postupka ili neosnovanost zahtjeva. Parametri za
takve zahtjeve trebaju biti jasno definirani kako ne bi bile obuhvaćene
odluke koje podrazumijevaju kompleksna suštinska pitanja. Postupci
trebaju obuhvaćati i odgovarajuće garancije, posebno one koje će
omogućiti ocjenu svake situacije u kojoj je došlo do promjene okolnosti.
(e)
Jedinstveni postupak ocjene zahtjeva svih osoba koje traže izbjeglički
status ili drugi komplementarni vid zaštite može u mnogim slučajevima
predstavljati najjasniji i najbrži način određivanja osoba koje imaju potrebu
za međunarodnom zaštitom. Posebno u zemljama u kojima se podnosi
relativno mali broj zahtjeva za azil, jedinstveni, brzi i efikasni postupak
odlučivanja po zahtjevu će najvjerojatnije biti najefikasniji i najadekvatniji
pristup.
(f)
Koncept sigurne zemlje porijekla može se pokazati korisnim instrumentom
za rješavanje slučajeva unutar azilskog postupka, kojim se, na primjer,
odlučuje o tome koji će se zahtjevi rješavati u ubrzanom postupku ili koji će
se zahtjevi dati na odlučivanje timovima sa posebnim poznavanjem
određenih geografskih područja. Može imati i dokaznu funkciju, na primjer,
time što će dovesti do pretpostavke neosnovanosti. Ipak je potrebno da
postoji odredba kojom se regulira ocjena svih okolnosti u svakom
pojedinačnom slučaju i mogućnost opovrgavanja pretpostavke sigurnosti.
Svaka generalna ocjena sigurnosti u određenoj zemlji treba se dati na
nepristran i transparentan način, prema precizno utvrđenim i generalno
prihvaćenim kriterijima.
(g)
U svim fazama postupka, uključujući i fazu ocjene prihvatljivosti slučaja,
tražitelji azila trebaju dobiti smjernice i savjet u vezi sa postupkom, te imati
mogućnost pristupa pravnom savjetniku. Kada postoji besplatna pravna
pomoć, tražitelji azila trebaju, u slučaju potrebe, imati pristup takvoj pomoći.
Također trebaju imati pristup kvalificiranim i nepristranim prevoditeljima,
kada su oni potrebni, kao i ostvariti pravo na stupanje u kontakt sa
UNHCR-om i priznatim nevladinim organizacijama koje djeluju u suradnji sa
UNHCR-om. Mandat UNHCR-a nalaže neodložan i neometan pristup
UNHCR-a tražiteljima azila i izbjeglicama, gdjegod da se oni nalaze.
15
EC/GC/01/12
(h)
Razmatranje zahtjeva za stjecanje izbjegličkog statusa treba u prvom
stupnju podrazumijevati razgovor sa podnositeljima zahtjeva, ako je
moguće prije donošenja odluke od strane nadležnog organa i treba se
zasnivati na detaljnoj ocjeni svih okolnosti u slučaju. Tražitelji azila trebaju
imati mogućnost da iznesu dokaze u vezi sa okolnostima svoga slučaja i
uvjetima u njihovoj zemlji porijekla. Kada se radi o očigledno osnovanim
zahtjevima, razgovor ne mora uvijek biti neophodan ako se unaprijed
očekuje donošenje pozitivne odluke.
(i)
Organ nadležan za razmatranje i odlučivanje po zahtjevu za stjecanje
izbjegličkog statusa u prvom stupnju treba biti jedan, centralni specijalizirani
organ. Ako razgovor vodi granični službenik, u tom slučaju treba postojati
odredba prema kojoj se podnositelju zahtjeva ne smije odbiti niti uskratiti
pristup tom centralnom organu.
(j)
Službena lica koja odlučuju po zahtjevu trebaju imati na raspolaganju
točne, nepristrane i ažurirane podatke o zemlji porijekla iz više izvora, koji
će se koristiti kao ključni podaci u procesu odlučivanja. Oni trebaju biti
educirani o odgovarajućim umijećima potrebnim za vođenje razgovora sa
osobama koje dolaze iz raznih kulturoloških sredina, trebaju biti upoznati sa
potrebom korištenja prevoditelja i posjedovati neophodno znanje iz
problematike koja se tiče izbjeglica i azila.
(k)
Tražitelj azila ima obavezu surađivati sa organima u zemlji azila. Teret
dokazivanja je podijeljen između predmetne osobe i države koja je svjesna
ugroženosti tražitelja azila. U samom postupku se trebaju očitavati oba ova
faktora.
(l)
Nepostojanje odgovarajuće dokumentacije ili korištenje falsificiranih
dokumenata ne treba dovesti do zaključka da je zahtjev neosnovan ili da
predstavlja zloupotrebu postupka. Ako je tražitelj azila namjerno uništio
osobna dokumenta i odbija surađivati sa nadležnim organima, time može
negativno utjecati na vjerodostojnost svog zahtjeva i navesti organe da
zahtjev usmjere na odlučivanje u odgovarajućem ubrzanom postupku.
(m)
Tijekom azilskog postupka, u svim njegovim fazama, potrebno je poštivati
povjerljivost svih aspekata zahtjeva za azil, uključujući i činjenicu da je
tražitelj azila podnio dati zahtjev. Njegovoj zemlji porijekla se ne smiju
odavati informacije sadržane u zahtjevu za azil.
(n)
Potrebno je uvesti poseban postupak i obuku kojom će se osigurati
senzitivno i fleksibilno postupanje po zahtjevima koje su podnijeli tražitelji
azila sa posebnim potrebama, uključujući i žrtve torture i seksualnog
nasilja. Što se tiče žena i djece, u takvim postupcima se treba, na primjer,
uzeti u obzir sljedeće:
16
EC/GC/01/12

Što se tiče tražiteljica azila, bitno je da ako su u pratnji muških
članova svoje porodice budu obaviještene, nasamo i na razumljiv
način, o svom pravu na podnošenje vlastitog zahtjeva za azil u bilo
kojoj fazi, te da im bude omogućeno da zatraže pravni savjet prije
nego što podnesu zahtjev. Tražiteljicama azila treba, prije svega,
omogućiti razgovor sa kvalificiranim službenim licima ženskog spola,
uz prevoditelje ženskog spola i u sredini u kojoj se vodi računa o
spolno-rodnim aspektima.
Što se tiče djece bez pratnje, najbolji interes djeteta je od presudnog
značaja. Djetetu se ne smije zabraniti ulazak u zemlju niti se ono
smije vratiti sa mjesta ulaska ili podvrgnuti detaljnim ispitivanjima od
strane službenika za imigraciju na mjestu ulaska. Čim se utvrdi da se
radi o djetetu koje je razdvojeno od roditelja, potrebno je imenovati
adekvatno kvalificiranog staratelja ili savjetnika koji će djetetu
pomagati u svim fazama. Intervjue trebaju voditi posebno educirani
kadrovi, a razdvojena djeca se ne smiju držati u pritvoru iz razloga
imigracije.
(o)
Svi podnositelji zahtjeva trebaju automatski dobiti odluku u pisanoj formi,
bez obzira da li se radi o odluci o prihvatljivosti slučaja ili samom zahtjevu.
Ako je zahtjev odbijen ili proglašen neprihvatljivim, odluku je potrebno
obrazložiti.
(p)
Svi podnositelji zahtjeva trebaju imati pravo na nezavisan žalbeni ili
drugostepeni postupak koji se vodi u slučaju donošenja negativnog
rješenja, kao i odluke o neprihvatljivosti zahtjeva, iako taj postupak može
biti jednostavniji u slučaju odluka o prihvatljivosti ili odluka koje su
donesene u ubrzanom postupku. Pismo kojim se podnositelj zahtjeva
obavještava o odbijanju zahtjeva treba sadržavati i informacije o pravu
tražitelja azila na žalbu, o žalbenom postupku i svim rokovima u vezi s tim.
Svi tražitelji azila u principu imaju pravo ostati na teritoriju zemlje azila i ne
smiju biti premješteni u drugu zemlju, niti smiju biti isključeni iz postupka ili
deportirani sve dok ne bude donesena pravosnažna odluka ili odluka o
nadležnosti za razmatranje njihovog predmeta.
17

Download Report