Izvještaj br. 66253-BA
Bosna i Hercegovina: Izazovi i preporuke za reforme
Pregled javnih rashoda i institucija
februar 2012.
Regija Evrope i Centralne Azije
Dokument Svjetske banke
BOSNA I HERCEGOVINA
VLADINA FISKALNA GODINA
1. januar – 31. decembar
EKVIVALENTI VALUTA
(kurs na dan 24. februar 2012.)
Jedinica valute = KM
US$1.00 = KM 1.47
Teţine i mjere
Metriĉki sistem
SKRAĆENICE I AKRONIMI
AAC
ALOS
BH
BHAS
BPR
CAD
CFO
CIT
Etat
Prosjeĉna duţina leţanja u bolnici
Bosna i Hercegovina
Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine
Pregled poslovnih procesa
Deficit tekućeg raĉuna
Kantonalna uprava za šumarstvo
Porez na prihod preduzeća
HBS
HIF
IEA
IFI
IMF
IPH
Ktoe
MAFWM
CFMC
Kantonalna preduzeća za upravljanje
šumama
Indeks potrošaĉkih cijena
MoH
Anketa potrošnje domaćinstava
Zavod zdravstvenog osiguranja
MeĊunarodna energetska agencija
MeĊunarodne finansijske institucije
MeĊunarodni monetarni fond
Zavod za javno zdravstvo
Ekvivalent hiljadu tona nafte
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i
vodoprivrede
Ministarstvo zdravstva
Mtoe
Ekvivalent milion tona nafte
Centar za socijalni rad
Drţavna elektro-energetska regulatorna
komisija
Zajam za razvojnu politiku
Dijagnostiĉki srodne grupe
Evropa i Centralna Azija
Energetska efikasnost
Informacioni sistem za upravljanje
obrazovanjem
Elektroprivreda Hrvatske zajednice Herceg
Bosne
Elektroprivreda Bosne i Hercegovine
Elektroprivreda Republike Srpske
Evropska Unija
Federacija Bosne i Hercegovine
Vijeće za upravljanje šumama
Projekt razvoja i zaštite šuma
NCD
NOE
Nezarazne bolesti
Siva ekonomija
OECD
OKFŠ
OOP
PEIR
PHC
Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj
Opšte korisne funkcije šume
Plaćanje iz vlastitog dţepa
Pregled javnih rashoda i institucija
Primarna zdravstvena zaštita
REERS
Elektro-energetska regulatorna komisija RS
RMUs
RS
SME
STRs
TFC
TIMSS
Direktne strane investicije
Federalna elektro-energetska regulatorna
komisija
Federalna uprava za šumarstvo
Federalna šumarska inspekcija
TPES
TPPS
Regionalne jedinice za upravljanje
Republika Srpska
Mala i srednja preduzeća
Omjeri uĉenik-nastavnik
Ukupna potrošnja finalne energije
Studija meĊunarodnih trendova u matematici
i prirodnim naukama
Ukupno snabdijevanje finalnom energijom
Projekti termalne energije
TSO
VAT
Operater prenosnog sistema
Porez na dodatnu vrijednost
CPI
CSW
DERK
DPL
DRG
ECA
EE
EMIS
EPHZH
EPBH
EPRS
EU
FBH
FCS
FDCP
FDI
FERK
FFO
FFI
FTE
FMPs
FMUs
FP
GDP
Ekvivalent punog radnog vremena
Šumsko-gospodarske osnove
Jedinice za upravljanje šumama
Šumarski program
Bruto domaći proizvod
Potpredsjednik:
Direktorica za BiH:
Direktorica sektora:
Šefica sektora:
VoĊe projektnog tima:
WHO
Svjetska zdravstvena organizacija
Philippe Le Houerou, ECAVP
Jane Armitage, ECCU4
Yvonne Tsikata, ECSPE
Satu Kahkonen, ECSP2
Ron Hood i Damir Ćosić, ECSP2
ZAHVALE
Ovaj izvještaj je pripremio tim pod vodstvom Rona Hooda i Damira Ćosića, a ĉinili su ga Boryana
Gotcheva, Anita Schwarz, Clelia Rontoyanni, Ethan Yeh, Mohinder Gulati, Sachiko Kataoka, Igor
Kheyfets i Ahmad Slaibi. Velma Pijalović je pomogla u prikupljanju podataka. Tanja Bijev je prevela
dokument. Recenziju su izvršili Costas Christou i Anton Gladnishki. Znaĉajnu pomoć pri izradi izvještaja
su, svojim diskusijama i komentarima dali kolege, naroĉito: Anabela Abreu, Goran Tinjić, Jasmina
Hadţić i Sanja Tanić.
SADRŢAJ
IZVRŠNI REZIME ................................................................................................................................... 10
POGLAVLJE 1:
JAVNI RASHODI I POLITIĈKO OKRUŢENJE ............................................. 22
POGLAVLJE 2:
FISKALNA SLIKA I SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA ............... 25
I. UVOD – SVEUKUPNA FISKALNA DEŠAVANJA ................................................................................. 25
II. STRUKTURA I TRENDOVI JAVNIH RASHODA ................................................................................... 27
III. STRUKTURA POREZA I JAVNI PRIHODI ............................................................................................ 31
IV. SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA I IZGLEDI ........................................................................... 35
V. PREPORUKE .................................................................................................................................... 36
POGLAVLJE 3:
PENZIJE I SOCIJALNI TRANSFERI................................................................ 38
I. PENZIJE .......................................................................................................................................... 38
II. PREPORUKE ZA REFORMU PENZIJA U FBIH .................................................................................... 46
III. PREPORUKE ZA PENZIONU REFORMU U RS .................................................................................... 55
IV. GOTOVINSKI TRANSFERI KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA ............................................... 56
V. PREPORUKE ZA GOTOVINSKE TRANSFERE KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA .................... 69
POGLAVLJE 4:
PLATE U JAVNOM SEKTORU.......................................................................... 71
I. SVEUKUPNI MODELI PLATA ............................................................................................................ 71
II. PREPORUKE ZA OGRANIĈAVANJE POTROŠNJE NA PLATE ............................................................... 75
POGLAVLJE 5:
ZDRAVSTVO ......................................................................................................... 79
I. UVOD ............................................................................................................................................. 79
II. PREGLED ZDRAVSTVENE POTROŠNJE ............................................................................................. 80
III. EFIKASNOST ZDRAVSTVENE POTROŠNJE........................................................................................ 82
IV. POTROŠNJA NA ZDRAVSTVO I FINANSIJSKA ZAŠTITA ..................................................................... 86
V. PRIUŠTIVOST LIJEKOVA.................................................................................................................. 91
VI. PREPORUKE .................................................................................................................................... 93
POGLAVLJE 6:
OBRAZOVANJE ................................................................................................... 95
I. UVOD ............................................................................................................................................ 95
II. PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – NIVO DRŢAVE ........................................................ 96
III. PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – ENTITETSKI NIVO ................................................ 101
IV. ANALIZA PRAVIĈNOSTI I EFIKASNOSTI POTROŠNJE NA OBRAZOVANJE U RS I
KANTONIMA FBIH ................................................................................................................... 106
V. PREPORUKE .................................................................................................................................. 118
POGLAVLJE 7:
ŠUMARSTVO ...................................................................................................... 124
I. UVOD ........................................................................................................................................... 124
II. STRATEŠKI, POLITIĈKI I INSTITUCIONALNI OKVIR ....................................................... 125
III. FINANSIJSKI ARANŢMANI I UĈINAK .................................................................................. 128
IV. PREPORUKE .............................................................................................................................. 134
POGLAVLJE 8:
ENERGETIKA..................................................................................................... 136
I. PREGLED SEKTORA ...................................................................................................................... 136
II. RESTRUKTURIRANJE SEKTORA RUDNIKA UGLJA I INVESTICIJE POTREBNE U ELEKTRO-ENERGETSKI
SEKTOR ......................................................................................................................................... 139
III. UNAPRJEĐENJE EFIKASNOSTI JAVNE POTROŠNJE KORIŠTENJEM POTENCIJALA UŠTEDE ENERGIJE
..................................................................................................................................................... 145
IV. PREPORUKE .................................................................................................................................. 153
ANEKS 8.1: PLANIRANE INVESTICIJE PO ELEKTROPRIVREDAMA DO 2015. ......................................... 154
ANEKS 8.2: POTENCIJAL ZA UŠTEDU ENERGIJE PO OSNOVU ENERGETSKE EFIKASNOSTI U
KOMERCIJALNIM I JAVNIM ZGRADAMA ........................................................................................ 155
(DETALJNE KALKULACIJE) ................................................................................................................... 155
ANEKS 8.3: PRIMJERI PROJEKATA ENERGETSKE EFIKASNOSTI IMPLEMENTIRANI U JUGOISTOĈNOJ
EVROPI.......................................................................................................................................... 156
TABELE
Tabela 1.1: Prihodi, rashodi i bilans po nivoima vlasti ................................................................................................ 24
Tabela 2.1: Prihodi i rashodi opšte vlade (kao procenat BDP-a) ................................................................................. 26
Tabela 2.2: Konsolidirani rashodi opšte vlade kao udio u BDP-u ............................................................................... 27
Tabela 2.3: Vladina potrošnja u Jugoistoĉnoj Evropi u 2010. ..................................................................................... 29
Tabela 2.4: Izdavanje trezorskih zapisa i obveznica u 2011. ....................................................................................... 19
Tabela 2.5: Stope poreza u Jugoistoĉnoj Evropi .......................................................................................................... 32
Tabela 2.6: Neformalnost radne snage u BiH .............................................................................................................. 33
Tabela 2.7: Prihodi vlada u Jugoistoĉnoj Evropi u 2010. ............................................................................................ 35
Tabela 3.1: Penzioni indikatori u FBiH ....................................................................................................................... 39
Tabela 3.2: Penzioni parametri u FBiH ....................................................................................................................... 43
Tabela 3.3: Penzioni indikatori za Republiku Srpsku .................................................................................................. 49
Tabela 3.4: Parametri novog i starog penzionog zakona u RS .................................................................................... 52
Tabela 3.5: Rashodi u BiH na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, procenat BDP-a ................ 57
Tabela 3.6: Rashodi na boraĉke naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM ............................................................. 60
Tabela 3.7: Rashodi na boraĉke naknade u RS, 2005.-2011., milioni KM ................................................................. 60
Tabela 3.8: Rashodi na neboraĉke (civilne) naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM ............................................ 61
Tabela 3.9: Stalna socijalna pomoć, djeĉji doplatak, civilne invalidske naknade i naknade za civilne ţrtve rata – broj
korisnika u FBiH, 2011. .............................................................................................................................................. 62
Tabela 3.10: Rashodi na neboraĉke (civilne) naknade u RS, 2005.-2011., milioni KM.............................................. 62
Tabela 3.11: Poresko opterećenje za razliĉite nivoe prosjeĉne plate u BiH, BJR Makedoniji i Srbiji (%, 2008.) ....... 67
Tabela 4.1: Nivoi mjeseĉnih plata prije mjera štednje u KM (bez naknada), 2009. .................................................... 74
Tabela 5.1: Ukupni zdravstveni rashodi kao % bruto domaćeg proizvoda (BDP), 2000.-2008. ................................. 80
Tabela 5.2: Udio rashoda ZZO po funkcionalnim kategorijama po entitetima, 2005.-2009. ...................................... 81
Tabela 5.3: Osiguranici ZZO po kategorijama, 2009. (u '000) .................................................................................... 82
Tabela 5.4: Javni rashodi na zdravstvo, 2005.-2009. ................................................................................................... 83
Tabela 5.5: Kantonalni javni rashodi na zdravstvo po stanovniku, ukljuĉujući strukturu, 2009. (in '000 KM) .......... 83
Tabela 5.6: Medicinski i nemedicinski zdravstveni radnici, 2004.i 2009. ................................................................... 84
Tabela 5.7: Prosjeĉna duţina leţanja u bolnici, u danima 2005.-2008. ....................................................................... 84
Tabela 5.8: Stopa iskorištenosti kreveta, 2005.-2008. ................................................................................................. 85
Tabela 5.9: Vanbolniĉki pacijenti po osobi godišnje, 2005.-2008.............................................................................. 85
Tabela 5.10: Prijem bolniĉkih pacijenata na 100, 2005.-2008. .................................................................................... 85
Tabela 5.11: Incidenca katastrofalnih plaćanja iz vlastitog dţepa (u procentu) .......................................................... 90
Tabela 5.12: Plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u FBiH ......................................................................................... 90
Tabela 5.13: Uticaj plaćanja iz vlastitog dţepa na osiromašenje u FBiH .................................................................... 91
Tabela 6.1: Upis po nivou obrazovanja, 2009/10 ........................................................................................................ 97
Tabela 6.2: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole po entitetima, 2009. .................................................... 106
Tabela 6.3: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole u FBiH po kantonima, 2009........................................ 107
Tabela 6.4: Prosjeĉne plate za sektor obrazovanja i ukupnu ekonomiju po entitetu, 2006. – 2009. .......................... 109
Tabela 6.5: Omjer plate nakon 15 godina staţa (minimum obrazovanja) prema zaradi radnika u visokom
obrazovanju s punim radnim vremenom tokom cijele godine u dobi od 25 do 64 god. ............................................ 110
Tabela 6.6: Prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja i ukupnoj ekonomiji po kantonima, 2009. ................................ 112
Tabela 6.7: Koeficijenti plata za zaposlene u osnovnom i srednjem obrazovanju, RS, na snazni od 2008. .............. 113
Tabela 6.8: Prosjeĉne plate nastavnika, svih zaposlenih u školama i svih zaposlenih u kantonu po kantonima, 2009.
................................................................................................................................................................................... 114
Tabela 6.9: Faktori koji odreĊuju školski budţet za osnovne škole ......................................................................... 117
Tabela 6.10: Standardi za veliĉinu odjeljenja i opterećenost nastavnika po kantonima, 2011. ................................. 118
Tabela 7.1: Šume i šumsko zemljište (ha) – (Dennison 2006 i Tosterud i Nordberg 2011) ...................................... 124
Tabela 7.2: Dodatna vrijednost kao procenat BDP-a................................................................................................. 125
Tabela 7.3: Analiza jediniĉnih troškova .................................................................................................................... 129
Tabela 7.4: Zaposlenost u sektoru šumarstva ............................................................................................................ 129
Tabela 7.5: Zaposlenost u JPŠ Šume RS ................................................................................................................... 130
Tabela 7.6: Naplata OKFŠ i rashodi na federalnom nivou FBiH (‗000KM) ............................................................. 131
Tabela 7.7: Primjer troškova Kantonalne uprave za šumarstvo (KM) ....................................................................... 132
Tabela 7.8: Finansijski uĉinak Kantonalnih preduzeća u 2009. - FMPVŠ (2010.).................................................... 133
Tabela 7.9: Bilans stanja - JPS Šume RS ('000KM) .................................................................................................. 134
Tabela 8.1: Izabrani energetski indikatori za Zapadni Balkan ................................................................................... 138
Tabela 8.2: Pregled otpisa od strane Vlade FBiH i obaveza rudnika prebaĉenih na EPBiH .................................... 140
Tabela 8.3: Pregled rasporeda otplate vladinih obaveza. ........................................................................................... 140
Tabela 8.4: Investicione potrebe rudnika uglja u FBiH do 2030. .............................................................................. 141
Tabela 8.5: Potencijal za uštedu energije u Jugoistoĉnoj Evropi po sektorima ......................................................... 149
Tabela 8.6: Broj javnih zgrada................................................................................................................................... 149
Tabela 8.7: Potencijal za EE uštedu u komercijalnim i javnim zgradama ................................................................. 150
SLIKE
Slika 1.1: Administrativna i fiskalna struktura u Bosni i Hercegovini ........................................................................ 23
Slika 2.1: Rast i fiskalni bilans prije i nakon krize. ..................................................................................................... 25
Slika 2.2: Struktura konsolidiranih rashoda opšte vlade (procenat BDP-a) ................................................................. 28
Slika 2.3: Struktura tekuće potrošnje konsolidirane vlade (procenat BDP-a).............................................................. 28
Slika 2.4: Struktura konsolidiranih prihoda opšte vlade (procenat BDP-a) ................................................................. 31
Slika 2.5: Poresko opterećenje za samce s 33 procenta prosjeĉne plate u OECD i Zapadnom Balkanu (2008/09) ... 33
Slika 2.6: Poresko opterećenje za samce sa 100 procenta prosjeĉne plate u OECD i Zapadnom Balkanu (2008/09) . 34
Slika 3.1: Stope zavisnosti u FBiH u poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom ..................................................... 40
Slika 3.2: Stope zavisnosti u FBiH u poreĊenju sa zemljama u tranziciji ................................................................... 40
Slika 3.3: Osiguranici kao procenat stanovništva radno-aktivne dobi u FBiH u poreĊenju sa zemljama s visokim
prihodom...................................................................................................................................................................... 40
Slika 3.4: Osiguranici kao procenat stanovništva radno-aktivne dobi u FBiH u poreĊenju sa zemljama u tranziciji.. 40
Slika 3.5: Potrošnja na penzije kao procenat BDP-a u FBiH u poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom ............. 40
Slika 3.6: Potrošnja na penzije kao procenat BDP-a u FBiH u poreĊenju sa zemljama u tranziciji ............................ 40
Slika 3.7: Procenat starog stanovništva u FBiH u poreĊenju s drugim zemljama u tranziciji ..................................... 41
Slika 3.8: Dobna distribucija starosnih penzionera u FBiH ......................................................................................... 41
Slika 3.9: Tip penzionera u FBiH ................................................................................................................................ 31
Slika 3.10: Dob penzionisanja u zemljama u tranziciji ................................................................................................ 43
Slika 3.11: Stopa zavisnosti u RS je veća u poreĊenju, kako sa zemljama s visokom prihodom, tako i sa zemljama u
tranziciji ....................................................................................................................................................................... 50
Slika 3.12: Obuhvat osiguranika je meĊu najniţima u Evropi..................................................................................... 50
Slika 3.13: Potrošnja na penzije u RS je velika u odnosu na druge zemlje ................................................................. 50
Slika 3.14: Veliki procenat osoba mlaĊih od dobi penzionisanja prima penziju ......................................................... 51
Slika 3.15: Znaĉajan procenat penzionera je mlaĊi od 65 godina, naroĉito ţena ........................................................ 40
Slika 3.16: Potrošnja na socijalna davanja u BiH i ECA, % BDP, 2008.-10. .............................................................. 57
Slika 3.17: Dinamika (2002.-2010.) i struktura (2010.) potrošnje na socijalna davanja u BiH ................................... 58
Slika 3.18: Dinamika potrošnje na boraĉka i civilna socijalna davanja po entitetima, millioni KM, 2005.-2010. ..... 58
Slika 3.19: Trendovi potrošnje na boraĉke naknade i stalnu socijalnu pomoć u BiH i drugim ECA zemljama (2000.2010., % BDP-a).......................................................................................................................................................... 59
Slika 3.20: Taĉnost ciljanja ukupnih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima koje prima najsiromašnija petina
u BiH i zemljama u ECA regiji (%) ............................................................................................................................. 62
Slika 3.21: Stalna socijalna pomoć – udio od ukupnog iznosa koji ide najsiromašnijoj i najbogatijoj petini u BiH i
zemljama ECA regije (%) ........................................................................................................................................... 64
Slika 3.22: Obuhvat svih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima u BiH i ECA regiji, najsiromašnija i
najbogatija petina (%) ................................................................................................................................................. 65
Slika 3.23: Dareţljivost svih socijalnih davanja i stalne socijalne pomoći u BiH, najsiromašnija petina (%) ............ 55
Slika 4.1: Godišnje stope rasta (u nominalnom smislu) potrošnje na plate, prihoda i javnih rashoda ......................... 71
Slika 4.2: Potrošnja na plate kao % BDP-a i ukupnih javnih rashoda ......................................................................... 71
Slika 4.3: Potrošnja na plate kao % BDP-a ................................................................................................................. 72
Slika 4.4: Potrošnja na plate kao % ukupnih rashoda .................................................................................................. 72
Slika 4.5: Trendovi potrošnje na plate po entitetima (u milionima KM) ..................................................................... 72
Slika 4.6: Trendovi potrošnje na plate po entitetima (u milionima KM) ..................................................................... 72
Slika 4.7: Zaposlenost u javnom sektoru (bez zdravstva i drţavnih preduzeća) kao % stanovništva i radne snage (Q3
2011.) ........................................................................................................................................................................... 73
Slika 4.8: Ukupna zaposlenost u javnom sektoru ....................................................................................................... 73
Slika 4.9: Plate u javnom sektoru kao % prosjeka u ekonomiji ................................................................................... 74
Slika 4.10: Prosjeĉne bruto mjeseĉne plate (u KM).................................................................................................... 74
Slika 4.11: Funkcionalna struktura zaposlenosti u javnom sektoru u RS ................................................................... 76
Slika 4.12: Struktura potrošnje na plate u drţavi 2009. ............................................................................................... 77
slika 5.1: Privatni rashodi domaćinstava iz vlastitod dţepa na zdravstvo kao % ukupnih rashoda na zdravstvo, 2008.
..................................................................................................................................................................................... 80
Slika 5.2: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa u odnosu na ukupne zdravstvene rashode, po prihodovnoj petini i
entitetu ......................................................................................................................................................................... 75
Slika 5.3: Procenat plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u odnosu na ukupne rashode domaćinstva, 2004. i 2007... 76
Slika 5.4: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa po kategoriji u odnosu na ukupna plaćanja domaćinstva iz vlastitog
dţepa u prethodnom mjesecu....................................................................................................................................... 87
Slika 5.5: Zdravstveni rashodi domaćinstava na lijekove kupljene u apoteci u prethodne 4 sedmice, po prihodovnoj
petini ............................................................................................................................................................................ 88
Slika 5.6: Efekt plaćanja iz vlastitog dţepa na potrošnju domaćinstva ....................................................................... 89
Slika 5.7: Razlika cijena generiĉkih lijekova izmeĊu BiH i Hrvatske ......................................................................... 92
Slika 5.8: Cijene generiĉkih lijekova za kardio-vaskularne bolesti po entitetu ........................................................... 92
Slika 5.9: Razlika u cijenama generiĉkih lijekova izmeĊu najskupljeg i najjeftinijeg kantona u FBiH ...................... 83
Slika 6.1: Stope bruto upisa, 2009. ili posljednja raspoloţiva ..................................................................................... 98
Slika 6.2: Javna potrošnja na obrazovanje u BiH u poreĊenju s drugim ECA zemljama ............................................ 99
Slika 6.3: Plate u javnom sektoru u BiH 2008.-2010.g.............................................................................................. 100
Slika 6.4: TIMSS 2007: Ostvarenje BiH uĉenika 8. razreda u poreĊenju s drugim ECA zemljama ......................... 101
Slika 6.5: Upisi i omjeri uĉenik-nastavnik po nivoima obrazovanja, 2001/02-2009/10 ........................................... 102
Slika 6.6: Omjer uĉenik nastavnik po nivou obrazovanja – meĊunarodno poreĊenje 2008. i posljednja raspoloţiva
godina ........................................................................................................................................................................ 102
Slika 6.7:Udio upisa u srednje škole po tipu obrazovanja, školska godina 2001/02-2009/10 ................................... 103
Slika 6.8: Javna potrošnja na obrazovanje po entitetu, 2005.-2009. ......................................................................... 104
Slika 6.9: Javna potrošnja na obrazovanje kao % ukupnih vladinih rashoda, 2009. ili posljednja raspoloţiva godina
................................................................................................................................................................................... 105
Slika 6.10: Potrošnja po uĉeniku u osnovnom i srednjem obrazovanju po entitetima, 2005.-2009.......................... 105
Slika 6.11: Rashodi po uĉeniku i prosjeĉna veliĉina odjeljenja u osnovnim i srednjim školama u FBiH po
kantonima, 2009. ....................................................................................................................................................... 108
Slika 6.12: Omjer prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja prema prosjeĉnoj plati ukupne ekonomije 2006.-2009. . 109
Slika 6.13: Omjer plate u sektoru obrazovanja prema BDP-u po stanovniku, 2006.-2009. ...................................... 111
Slika 6.14: Omjer plate u cijeloj ekonomiji i BDP-a po stanovniku, 2006.-2009..................................................... 111
Slika 6.15: Neponderisana prosjeĉna plata za nastavnike u osnovnoj i srednjoj školi u odnosnu na prosjeĉnu platu
za cijeli kanton po kantonima, 2006.-2009. ............................................................................................................... 115
Slika 7.1:Šumski pokrivaĉ ......................................................................................................................................... 124
Slika 8.1: Snabdijevanje primarnom energijom......................................................................................................... 136
Slika 8.2: Ukupna krajnja potrošnja energije ............................................................................................................ 137
Slika 8.3: Bilans ponude i potraţnje u FBiH ............................................................................................................ 142
Figure 8.4: Bilans ponude i potraţnje u EPHZHB .................................................................................................... 142
Slika 8.5: Bilans ponude i potraţnje u RS ................................................................................................................. 142
Slika 8.6:Omjer samo-finansiranja Elektroprivreda .................................................................................................. 143
Slika 8.7: Omjer pokrića duga ................................................................................................................................... 143
Slika 8.8: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPBiH ........................................................................ 144
Slika 8.9: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPHZHB ................................................................... 144
Slika 8.10: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPRS ........................................................................ 144
Slika 8.11: Institucionalni okvir u zemljama Jugoistoĉne Evrope ............................................................................. 147
Slika 8.12: Cijene elektriĉne energije u Jugoistoĉnoj Evropi u 2009. ....................................................................... 148
IZVRŠNI REZIME
Ozbiljni politiĉki izazovi proţimaju gotovo sve aspekte ţivota u Bosni i Hercegovini (BiH),
ukljuĉujući i upravljanje javnim prihodima i rashodima. To se oĉigledno vidi i iz petnaestomjeseĉnog
kašnjenja s formiranjem sadašnje vlasti, nedavnog prestanka otplate meĊunarodnog duga, nemogućnosti
Fiskalnog vijeća da usaglasi osnovne parametre za raspodjelu javnih prihoda i fragmentirane i heterogene
prirode javnih institucija. Iako davanje preporuka o osnovnoj politiĉkoj arhitekturi zemlje prelazi obim
izvještaja Svjetske banke, kao što je ovaj, od poĉetka je potrebno imati na umu postojeće stanje stvari, da
bi se mogli dobro shvatiti konkretni izazovi vezani za upravljanje javnim resursima.
Rješavanje ovih politiĉkih problema daje nade za ostvarivanje veće efikasnosti u pruţanju javnih
usluga, a to je u rukama vlasti. Dupliranje i paralelizam u institucijama javnog sektora, naroĉito u
Federaciji Bosne i Hercegovine (FBiH) se ne javlja primarno zbog Dejtonskog sporazuma. Dejtonski
sporazum, ustvari, daje dosta generaliziran okvir. On ne zahtijeva proliferaciju brojnih institucija na
kantonalnom nivou. Vlasti imaju pravo usvojiti više centralizirane i efikasnije institucionalne aranţmane.
Sliĉno tome, vlasti mogu odrediti strukture i funkcioniranje institucija za donošenje odluka na centralnom
nivou, kao što je Fiskalno vijeće. One bi mogle funkcionirati mnogo efektivnije, ako postoji politiĉka
volja. U osnovi, stranaĉko djelovanje duţ etniĉkih linija koje karakteriziraju javnu debatu i alokaciju
javnih resursa su pitanje naĉina ponašanja. To nije uslovljeno ustavnim ograniĉenjima.
Imajući to na umu, ovaj Pregled javnih rashoda i institucija (PEIR) iznosi stav da se Bosna i
Hercegovina suoĉava s ĉetiri glavna izazova za unaprjeĊenje svojih sistema javnih rashoda i
prihoda, od kojih je prvi preoblikovanje javnih rashoda, koji su trenutno u prevelikoj mjeri
koncentrirani na tekuću potrošnju, ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere. Obim tih rashoda
je takav da istiskuje produktivniju potrošnju na stavke poput infrastrukture, te time ugroţava budući rast.
Ovakvi rashodi stvaraju krive poticaje, a oni koji bi trebali ĉiniti dio sistema mreţe socijalne sigurnosti, te
su zapanjujuće neefektivni u dopiranju do siromašnih i ugroţenih.
Drugi izazov je unaprijediti strukturu sistema prihoda. Taj se sistem znaĉajno oslanja na poreze i
doprinose na plate, što snaţno potiĉe i poslodavce i radnike da se povuku u neformalni sektor i izbjegnu
(ili utaje) poreze. Stranim investitorima i potencijalnim izvoznicima je to teško uĉiniti, te stoga oni snose
neproporcionalno veći dio nameta na plate i poreza generalno. To šteti direktnim stranim investicijama i
smanjuje konkurentnost i rast. Stoga je potrebno smanjiti iznos nameta na radnu snagu, fokusirajući se
prvenstveno na izmjene stopa socijalnih doprinosa. MeĊutim od krucijalnog je znaĉaja da se to provede
na naĉin koji osigurava fiskalnu odrţivost. Smanjenje socijalnih doprinosa, naroĉito, treba biti praćeno
smanjenjem, za njih vezanih, prava ili drugih rashoda, ili povećanjem prihoda iz drugih poreza koji
uzrokuju manje poremećaja.
Treći izazov je smanjiti prekomjeran rast javnog sektora. Poreske reforme provedene prije krize i
povećanje rasta, su vlastima dale prostora za naglo povećanje potrošnje. MeĊutim otišlo se i dalje od toga,
pa je povećanje potrošnje, ustvari, prevazišlo i rast prihoda i rast BDP-a. To ne samo da predstavlja
neprikladan pro-cikliĉni fiskalni stimulus, već je i rezultiralo time da BiH ima jedan on najvećih javnih
sektora u regiji – što u velikoj mjeri dovodi do rasta relativno neproduktivnih rashoda. Štaviše, unutar
pojedinih sektora, kao što su zdravstvo i obrazovanje, potrebno je provesti strukturalne reforme koje će
povećati efikasnost potrošnje.
Ĉetvrti izazov je završiti sveukupnu fiskalnu arhitekturu u zemlji jaĉanjem Fiskalnog vijeća. BiH
nema autonomiju u svojoj monetarnoj politici, stoga je fiskalna politika jedini instrument preostao za
upravljanje agregatnom potraţnjom. BiH je takoĊe veoma decentralizirana zemlja, što dodatno oteţava
efektivnu koordinaciju fiskalne politike. Fiskalno vijeće bi trebalo biti kljuĉna institucija u BiH za
upravljanje fiskalnom politikom. MeĊutim, kao što se vidi iz prolongiranog budţetskog zastoja na
10
Fiskalnom vijeću od oktobra 2010. i nedavnog prestanka otplate meĊunarodnog duga, evidentno je da
sveukupna fiskalna arhitektura još uvijek nije završena.
Ovaj je izvještaj organiziran u osam poglavlja, gdje se u prvom ukratko opisuje politiĉko
okruţenje. U skladu s gore navedenim, identificiraju se neke od karakteristika sadašnjeg sistema i
nedavne prošlosti koje utiĉu na upravljanje javnim resursima, ali suzdrţava se od davanja preporuka
politiĉke prirode.
Drugo poglavlje ispituje nedavna ekonomska dešavanje i strukturu prihoda i rashoda. Navodi kako
se veliĉina javnog sektora povećala u periodu prije 2008. bez postavljanja solidnih temelja za ekonomski
rast. Prati kako je došlo do rasta tekuće potrošnje i povećanja nameta na radnu snagu. Istiĉe rizike
svojstvene sadašnjoj situaciji, gdje se dozvolio rast fiskalno-finansijskih zahtjeva u uslovima turbulentnih
kretanja u svijetu i naglog smanjenja pristupa meĊunarodnom finansiranju. Daje sljedeće preporuke:




Ojaĉati ulogu Fiskalnog vijeća i unaprijediti fiskalno upravljanje.
Smanjiti obim poreskog opterećenja, posebno radne snage.
Preoblikovati javne rashode, koji su trenutno prekomjerno koncentrirani na tekuću potrošnju,
ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere.
Smanjiti prekomjeran rast javnog sektora povećanjem efikasnosti potrošnje.
Narednih šest poglavlja detaljno ispituju kako provesti te preporuke u pojedinim sektorima.
Treće poglavlje se bavi penzijama i socijalnim transferima. Analiza ovog poglavlja zakljuĉuje da su
penzije i socijalni transferi, pored plata u javnom sektoru, dva glavna krivca za prekomjernu tekuću
potrošnju. Oni utjelovljuju slabu stimulaciju za prijavljivanje radne snage u formalni sektor i slabo su
ciljani. Penzioni sistem karakteriziraju velike naknade, veliki omjer zavisnosti, mali broj osiguranika,
veliki broj prijevremenih penzija, neprimjereni omjeri i kriteriji za invalidske penzije, te prisutnost
„povlaštenih― penzija bez osiguranog finansiranja. MeĊutim, postoje znaĉajne razlike izmeĊu sistema u
dva entiteta. Republika Srpska (RS) je nedavno usvojila novi zakon, koji uvodi postepeno povećanje dobi
penzionisanja za ţene i prelazi na bodovni sistem, koji će dovesti do ravnomjernije obraĉunske stope – što
predstavlja pozitivne promjene. Ipak, ranija verzija zakona je RS više pribliţavala najboljim
meĊunarodnim praksama. Nije vjerovatno da će verzija zakona koja je konaĉno usvojena, omogućiti punu
fiskalnu odrţivost penizonog sistema, pa će u budućnosti biti potrebne dalje izmjene. Za RS se
preporuĉuju sljedeće mjere:





Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremeno penzionisanje.
Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za one koji odu u prijevremenu penziju.
Ukinuti dvostruko korištenje prava po osnovu ratnih naknada i penzija.
Revidirati formulu za invalidske penzije u cilju davanja većih iznosa naknada manjem broju
korisnika, koji ispunjavaju uslove za invalidsku penziju.
Dati pravo na porodiĉnu penziju samo u dobi penzionisanja i ukinuti to pravo u sluĉaju
sklapanja novog braka.
U FBiH je sloţeni sistem „koeficijenata―, uveden da bi se ograniĉili troškovi, kao i brojna ad hoc
usklaĊivanja, proizveo penzioni sistem koji je nejasan i koji se u osnovi ne moţe spasiti. U FBiH je
neophodan kompletan preobraţaj, koji bi se trebao provesti prema sljedećim preporukama:




Revidirati strukturu naknada, ukidanjem koeficijenta kako se sada primjenjuje.
Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremenu penziju.
Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za one koji odu u prijevremenu penziju.
Ukinuti dvostruko korištenje prava po osnovu ratnih naknada i penzija.
11




Postroţiti uslove invalidnosti i revidirati strukturu naknade da bude u skladu s novom
starosnom strukturom.
Dati pravo na porodiĉnu penziju samo u dobi penzionisanja i ukinuti to pravo u sluĉaju
sklapanja novog braka.
Izdvojiti povlaštene penzije iz mase za redovne penzije, finansirati ih odvojeno i pribliţiti ih
redovnim penzijama.
Ograniĉiti indeksiranje naknada na kretanje cijena, umjesto plata.
BiH ima istoriju velike i fiskalno neodrţive potrošnje na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na
doprinosima, meĊu kojima dominiraju programi namijenjeni zaštiti boraca i/ili ĉlanova njihovih porodica.
Taj je sistem skup i slabo ciljan. U 2010., Vlade FBiH i RS su krenule u pravcu restrukturiranja rashoda
na socijalnu pomoć u cilju rješavanja tih problema putem usvajanja Okvirnih zakona o ciljanju
gotovinskih naknada pojedincima, koji su pripremili teren za prelazak s pristupa socijalnoj pomoći
dominantno zasnovanog na pravima, na pristup fokusiran na potrebama korisnika. MeĊutim,
implementacija tih zakona je doţivjela potpuni neuspjeh, bez ikakvog napretka na poboljšanju praviĉnosti
i fiskalne odrţivosti gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima. Preporuĉuju se sljedeće
mjere:









Izbjegavati dodavanje novih prava, posebno za sve borce i ĉlanove njihovih porodica.
Kao prioritet, u 2012. Ministarstvo rada i socijalne politike FBiH treba revidirati postojeći
Zakon o osnovama socijalne zaštite u FBiH ili ga zamijeniti novim zakonom/zakonima.
Provesti pravne, administrativne i fiskalne mjere za ograniĉavanje troškova boraĉkih naknada
primjenom zakonodavstva koje je usvojeno i koje se trebalo poĉeti primjenjivati od januara
2011.
Uraditi aţurirane alate za unaprjeĊenje ciljanja civilnih naknada koje nisu zasnovane na
doprinosima, u cilju dopiranja do siromašnih i najugroţenijih.
Donijeti efektivne mehanizme ciljanja za boraĉke naknade, imajući u vidu njihovu dvostruku
ulogu (socijalna zaštita i ratne zasluge) uz ukidanje naknada za bogate korisnike.
Proširiti podršku za borce koji izgube gotovinske naknade (kao posljedica reforme) pruţanjem
usluga zapošljavanja, podrške za pokretanje malog biznisa, obuke i prekvalifikacije.
Uvesti promjene u dizajnu programa socijalne pomoći, da bi se ukinulo njihovo potencijalno
destimulativno djelovanje na rad i pojaĉala kompatibilnost poticaja programa socijalne
pomoći, za olakšanje prelaska sa socijalne pomoći na zaposlenost.
Unaprijediti ekonomiĉnost, transparentnost i odgovornost administracije naknada.
Pojaĉati napore na reviziji zakonitosti korištenja prava.
Ĉetvrto poglavlje se bavi platama u javnom sektoru
Sveukupan nivo plata i naknada u BiH je velik u poreĊenju s većinom ostalih zemalja. Obzirom na to, kao
i na neizvjesne izglede za rast i raspoloţivost fiskalnih resursa u narednom periodu, jasno je da su
potrebne mjere za smanjivanje tih troškova. MeĊutim, primijenjeni pristup mora ukljuĉiti mnogo više od
jednostavnog rezanja svima redom, koje ne rješava strukturalne probleme u sadašnjim modelima naknada.
Štaviše, promjene se moraju prihvatiti kao praviĉne i trebaju biti potkrijepljene novim institucionalnim
aranţmanima da bi mogle imati trajan efekt. Imajući to na umu, predlaţu se sljedeće mjere:


Uspostaviti prikladne kontrole uspostavljanja novih radnih mjesta (posebno na nivou drţave i
FBiH) i redovno pratiti broj zaposlenih u svrhu kontrole zapošljavanja i rashoda na plate.
Racionalizirati veliki broj trenutno nepopunjenih radnih mjesta u sistematizaciji i u skladu s
tim smanjiti izdvajanja za plate.
12







Sistematski pratiti broj zaposlenih da bi se osigurao nadzor nad uspostavljanjem novih radnih
mjesta i kontrola zapošljavanja za sve kategorije javnih uposlenika, što bi olakšalo upravljanje
potrošnjom na plate.
Redovno pratiti zapošljavanje i nivo plata i u drugim sektorima pored javne administracije,
obzirom da na njih otpada najveći dio zapošljavanja u javnom sektoru.
Smanjiti troškove raznih dodataka na plate u kombinaciji sa sljedećim mjerama:
o Zakonom ukinuti dodatne naknade (npr. za rad u komisijama i radnim grupama), jer one
predstavljaju nepotrebne dodatke na plate za funkcije koje spadaju u redovne duţnosti.
o Ukinuti prava na univerzalne naknade (npr. topli obrok), njihovim ukljuĉivanjem u
osnovnu platu, kao što je uĉinjeno u RS.
o Ograniĉiti pravo na naknade za smještaj, odvojeni ţivot i posjete porodici za zvaniĉnike
koji rade van mjesta prebivališta (npr. samo na diplomate koji rade u inostranstvu) i
ograniĉiti vremensko trajanje (npr. do tri mjeseca) za druge zvaniĉnike nakon preseljenja
prilikom prvog zapošljavanja u javnoj administraciji.
Smanjiti ostale kategorije tekuće potrošnje vezane za broj zaposlenih, kao što su sluţbena
putovanja, najam prostorija i telekomunikacije.
Smanjiti broj pomoćnog osoblja ugovaranjem tih funkcija sa vanjskim izvršiocima ili
prebacivanjem tih sluţbenika na ugovore po zakonu o radu.
Povećati fleksibilnost u pregovorima sa Sindikatom radnika u javnom sektoru, da bi se u
budućnosti izbjegla nezakonita smanjenja potrošnje na plate.
Poboljšati koordinaciju u planiranju potrošnje na plate na Fiskalnom vijeću.
Peto poglavlje se bavi zdravstvenim sektorom. Ukupna potrošnja na zdravstvo u BiH raste po
neodrţivoj stopi. Doprinosi za zdravstveno osiguranje su veliki u oba entiteta. Preko 50 procenata
korisnika zdravstvenih usluga pokrivenih zdravstvenim osiguranjem (penzioneri, nezaposleni, invalidi i
borci) su osloboĊeni plaćanja doprinosa, a njihovo zdravstveno osiguranje se finansira transferima iz
drugih van-budţetskih fondova i iz generalnih prihoda. Ovi pritisci su doveli do nagomilavanja dugova,
posebno u RS gdje ih je MMF u aprilu 2011. procijenio na 93 miliona KM, što predstavlja znaĉajno
povećanje u odnosu na 48 miliona KM u 2009. Finansijska odrţivost zdravstvenog sistema je ozbiljan
problem u oba entiteta, obzirom da su neplaćeni dugovi prema bolnicama i osoblju znaĉajni.
Bez obzira na velike zdravstvene rashode, koji se i dalje rapidno povećavaju, zdravstveni ishodi generalno
zaostaju za zemljama u regiji. Jedan od osnovnih uzroka je velika fragmentacija zdravstvenog sistema u
BiH, naroĉito u FBiH, gdje je nadleţnost za zdravstvene usluge na kantonima, tako da zdravstveni sektor
u FBiH ukljuĉuje Federalno Ministarstvo zdravstva (MoH), 10 kantonalnih Ministarstava zdravstva,
Federalni zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja (HIF), 10 kantonalnih Zavoda zdravstvenog
osiguranja, i 11 Zavoda za javno zdravstvo (IPH). Zdravstveni sistem u RS je centraliziran na nivou
entiteta. Drugi problemi vezani za efikasnost ukljuĉuju velik broj nemedicinskog osoblja u FBiH, kao i
nastavak finansiranja zasnovanog na inputima, umjesto na potrebama stanovništva ili zdravstvenim
ishodima.
Zdravstveni rashodi imaju efekt osiromašenja na veliki broj domaćinstava u BiH, što odraţava relativno
visok nivo plaćanja iz vlastitog dţepa, na koje otpada preko 40 procenata ukupne zdravstvene potrošnje.
Na lijekove otpada znaĉajan dio (30 procenata) plaćanja domaćinstava u BiH. U BiH je sektor za lijekove
izuzetno fragmentiran. Svaki od 13 Zavoda zdravstvenog osiguranja ima svoja pravila i procedure
nabavke lijekova i liste esencijalnih lijekova. Naţalost, takva decentralizirana nabavka rezultira većim
cijenama i znaĉajnom varijacijom cijena izmeĊu kantona i entiteta. Regulacija nije transparentna, a anketa
uraĊena za PEIR je otkrila, za polovinu generiĉkih lijekova iz uzorka, razliku u cijeni izmeĊu kantona od
preko 50 procenata.
13
Preporuke za zdravstveni sektor su sljedeće:







Proširiti udruţivanje rizika vezano za bolniĉko zbrinjavanje i lijekove.
Preispitati oslobaĊanja od doprinosa i razmotriti prebacivanje naplate i kontrole zdravstvenih
doprinosa, barem na entitetski nivo, da bi se pomoglo povećanju naplate.
Riješiti dugove u zdravstvenom sektoru. U RS se dugovi povećavaju do alarmantnih nivoa
obzirom da nije bilo transfera iz generalnih prihoda za pokrivanje deficita.
Smanjiti fragmentaciju i dupliranje funkcija. U FBiH postoji znaĉajno dupliranje uloga i
funkcija izmeĊu Ministarstava zdravstva i Zavoda za javno zdravstvo u smislu administracije
zdravstvene zaštite.
Iskoristiti reformu vezanu za uvoĊenje porodiĉne medicine da bi se povećala produktivnost
primarne zdravstvene zaštite (PHC) i provoĊenje prevencije.
Razmotriti reformu finansiranja bolnica. Efikasnost bolnica je i dalje vrlo mala, a reforme
finansiranja, poput sistema plaćanja po sluĉaju, npr. dijagnostiĉki srodne grupe (DRG), bi
mogle dati poticaje i upravljaĉke alatke za povećanje efikasnosti.
Centralizirati nabavku lijekova, barem na entitetski nivo.
Šesto poglavlje se bavi obrazovanjem. Za razliku od stanja u drugim sektorima, i uprkos nedavnim
povećanjima, ĉini se da sveukupna potrošnja na obrazovanje nije prekomjerna, niti izvan okvira potrošnje
u drugim zemljama. MeĊutim, raspodjela potrošnje unutar sektora i razne prakse koje utiĉu na efikasnost
potrošnje, uzrokuju zabrinutost. Uĉenici u BiH pokazuju slabe rezultate na meĊunarodnim testovima. Ĉak
i uz sadašnji nivo javne potrošnje, uĉenici u BiH bi mogli ostvarivati bolje rezultate obzirom na bolji
ambijent za uĉenje.
Nedavno naglo povećanje plata zaposlenima u osnovnom i srednjem obrazovanju, posebno u RS je
onemogućilo rast potrošnje na druge stavke i kapitalne investicije. Uĉitelji su već sada nešto (FBiH u
prosjeku) ili znaĉajno (RS) preplaćeni u smislu omjera njihovih plata i BDP-a po stanovniku. Potrebna je
i preraspodjela rashoda izmeĊu nivoa obrazovanja. Potrebna su veća ulaganja u predškolsko i visoko
obrazovanje, koji su zanemareni, na što jasno ukazuju izuzetno niske stope upisa na te nivoe obrazovanja.
Dok su stope upisa u osnovno (1-4 razred) i niţe srednje (5-8/9 razred) obrazovanje razumno visoke,
stopa upisa u više srednje je vrlo niska u poreĊenju sa susjednim zemljama. Vlada treba ispitati razloge
tako niskog nivoa upisa u više srednje nivoe i poduzeti neophodne radnje za poboljšanje upisa.
PEIR iz 2006. je preporuĉio uvoĊenje finansiranja škola po uĉeniku, koje bi zamijenilo postojeće
finansiranje zasnovano na inputima. Oĉekuje se da finansiranje škola zasnovano na broju uĉenika
(outputima) pomogne povećanju efikasnosti, praviĉnosti i transparentnosti finansiranja škola ako bi se
dosljedno primjenjivalo.
Postoje znaĉajne razlike u efikasnosti potrošnje na obrazovanje izmeĊu entiteta i izmeĊu kantona u FBiH.
Neki od kantona su efikasniji (npr. veći omjer uĉenik-nastavnik, veća prosjeĉna veliĉina odjeljenja, veći
broj ĉasova po nastavniku, sporije povećanje plata) od drugih. MeĊutim, da bi se poboljšala efikasnost i
praviĉnost finansiranja škola, potrebna je analiza detaljnijih podataka na nivou škola. Na primjer, bez
poznavanja geografskih, socio-ekonomskih i demografskih uslova, teško je prosuditi kolika bi bila
adekvatna veliĉina odjeljenja ili omjera uĉenik-nastavnik za bilo koju konkretnu školu ili kanton. TakoĊe,
bitne su i informacije o ishodima znanja uĉenika na osnovu nacionalnih testiranja, da bi se mogla mjeriti
efikasnost i efektivnost potrošnje.
Preporuke za obrazovni sektor su sljedeće:

Ograniĉiti dalje ukupna izdavanje za plate.
14





Utvrditi strukturu plata s većim rasponom izmeĊu najveće i najmanje, uzimajući u obzir
kvalifikacije, iskustvo, rezultate nastavnika, i druge kriterije, da bi se privukli i zadrţali
kvalificiraniji nastavnici.
Izvršiti preraspodjelu potrošnje izmeĊu nivoa obrazovanju u svjetlu povećanja potrošnje na
predškolsko i visoko obrazovanje.
Riješiti pitanje kvaliteta u višem srednjem obrazovanju u kojem su ukorijenjene niske stope
upisa na taj nivo obrazovanja.
Uvesti finansiranje škola po uĉeniku koje bi zamijenilo postojeći sistem finansiranja zasnovan
na inputima.
Uspostaviti Informacioni sistem za upravljanje obrazovanjem koji obuhvata:
o Karakteristike škola: pored ukupnog broja uĉenika, odjeljenja i nastavnika, moraju se
prikupljati detaljnije informacije o školskim objektima i opremi, školskom osoblju (uz
detaljan opis radnog mjesta, kvalifikacije, platni razred, itd.), te osnovne informacije o
uĉeniku (ukljuĉujući etniĉku pripadnost, jezik na kojem prati nastavu, demografske
karakteristike, itd.)
o Podaci o finansiranju obrazovanja na nivou škola
o Demografski i podaci o zajednici
o Nacionalna testiranja uĉenika.
Sedmo poglavlje se bavi šumarstvom. Nedavno istraţivanje (Drţavna inventura šuma iz 2010.) ukazuje
da je šumski pokrivaĉ u BiH mnogo veći, a šume u mnogo boljem stanju, nego što se ranije mislilo. U
skladu s tim odrţivi prirast se sada procjenjuje na oko 11 miliona m3 u poreĊenju sa sadašnjim etatom od
samo oko 6 – 7 milona m3. Stoga bi doprinos šumarskog sektora ekonomiji mogao biti povećan,
povećanjem sjeĉe drveta. MeĊutim, vlada ima većinsko prisustvo u sektoru i potrebne su brojne promjene
u poslovanju sektora da bi se odblokirao taj potencijal. Ne bi se trebalo pretjerivati s isticanjem koristi od
toga. Šumarstvo trenutno ostvaruje oko 2,5 procenta BDP-a, ukljuĉujući i drvnu industriju, dakle ĉak i
znaĉajno povećanje sjeĉe ne bi ostvarilo više od dodatnih 1,5 procenat BDP-a. Ipak, to nije zanemariv
iznos, a problemi koji postoje u sektoru predstavljaju izazove javnih rashoda i upravljanja javnim
sektorom u širem smislu.
Samo 20 procenata šuma je u privatnom vlasništvu – uglavnom u malim izoliranim parcelama ĉija
eksploatacija nije efikasna. Javne šume su u vlasništvu dva entiteta, i ne postoji šumarska politika na
drţavnom nivou. Postoji vrlo sloţen niz institucija ĉije se funkcije preklapaju, a koje se bave
eksploatacijom šumskih resursa, i kao i u drugim sektorima, dosta se razlikuju meĊu entitetima. U FBiH
nadleţnost je prenesena kantonima, koji je prenose Kantonalnim preduzećima za upravljanje šumama.
Aranţmani u RS su donekle centralizirani, ali u oba entiteta nedostaje sveukupni smjer politike,
operativne jedinice imaju prekobrojno osoblje sa zastarjelim kvalifikacijama, a ĉini se da se stavlja
naglasak na zadrţavanje ranih mjesta (ukljuĉujući i za boraĉku populaciju), umjesto na eksploataciju
resursa na najefikasniji naĉin.
Znaĉajno je pitanje vezano za utvrĊivanje cijena posjeĉenog drveta. Raniji pokušaji komercijalnog
utvrĊivanja cijena putem licitacija su potkopani zbog varijacija meĊunarodnih cijena, pa se trenutno
većina drveta prodaje po administrativno utvrĊenim cijenama koje ne odraţavaju maksimalnu vrijednost
resursa. Razmatrane su razne sheme koje bi ojaĉale ulogu privatnog sektora. MeĊutim tu se javljaju neka
osnovna politiĉka pitanja. Uprkos oĉitom nedostatku spoznaja o veliĉini i kvalitetu zaliha resursa,
funkcije monitoringa šuma i kontrole se obavljaju razumno dobro u BiH, a nelegalna i prekomjerna sjeĉa
šuma, s kojima se suoĉava šumarski sektor u mnogim drugim zemljama, nisu problem u BiH.
Preporuke za šumarski sektor su sljedeće:
15








Poboljšati stanje pristupnih puteva da bi se pomoglo povećanju proizvodnje, povećati
efikasnost sjeĉe i povećati udio šumarstva u BDP-u.
Identificirati i smanjiti neproduktivnu radnu snagu u javnim institucijama šumarskog sektora u
cilju unaprjeĊenja produktivnosti i profitabilnosti.
Znaĉajno ulagati u ljudske resurse putem razvoja dodatnih vještina u oblastima poslovnog i
organizacionog razvoja, promjene i upravljanja promjenom, procjene investicija, analiza
ekonomiĉnosti, procesa izrade budţeta, podizanja svijesti javnosti i komunikacije.
Provesti institucionalne promjene u FBiH: prenijeti nadleţnost za osiguranje i zaštitu šumskih
resursa Kantonalnim preduzećima za upravljanje šumama; uĉiniti Kantonalne uprave za
šumarstvo podreĊenima Federalnoj šumarskoj upravi i da efektivno posluju kao organizacije
kćeri; dati Finansijskoj policiji iskljuĉivu nadleţnost za kontrolu OKFŠ; povećati broj
zaposlenih u Sektoru šumarstva u Federalnom Ministarstvu u skladu s njegovim
nadleţnostima. U RS preispitati broj zaposlenih i uloge Sektora za šumarstvo unutar
Ministarstva i Agencije za šumarstvo.
Veća Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama u FBiH i JPŠ Šume RS trebaju provesti
sveobuhvatan Pregled poslovnih procesa (BPR) za sve glavne procese u svojim
organizacijama da bi utvrdili mogućnosti za njihova unaprjeĊenja, povećanje kvaliteta i
smanjenje troškova.
Utvrditi transparentan i trţišno zasnovan mehanizam za prodaju drveta na naĉin koji
omogućava nezavisnu verifikaciju i koji ima definitivan vremenski okvir i indikatore
implementacije.
Utvrditi sveukupan nivo OKFŠ na osnovu temeljite analize ekonomiĉnosti i koji odraţava
pravu vrijednost javnog dobra koje se pruţa. Sistem raspodjele naplaćene OKFŠ i njena
kasnija isplata trebaju biti jasni i transparentni uz punu mogućnost sljedivosti i odgovornosti.
U ovom stadiju, privatizacija se ne smatra odrţivom opcijom u BiH zbog: (a) nepostojanja
primjerenih trţišnih cijena za utvrĊivanje vrijednosti prava na sjeĉu/koncesiju za drvo; i (b)
prisustva slabih institucija i nedostatak kapaciteta za efektivno provoĊenje zakonskog okvira.
TakoĊe postoji rizik da bi privatizacija mogla dovesti do prekomjerne eksploatacije što bi
rezultiralo degradacijom šume, erozijom tla i štetama po okoliš.
Osmo poglavlje se bavi energetskim sektorom. Tri su osnovna pitanja u sektoru energetike. Prvo se
tiĉe ĉinjenice da postoje veliki rudnici uglja koji trenutno prave znaĉajne gubitke. Drugo je da su javne
elektroprivrede prisiljene da ih preuzmu u svoje poslovanje i da bez reforme tarifa neće biti finansijski
odrţive. To će onemogućiti izvršenje njihovih vlastitih investicionih potreba za zadovoljavanje buduće
potraţnje, ukljuĉujući i potencijalno profitabilni izvoz u regiju. TakoĊe će onemogućiti uĉestvovanje
privatnog sektora u proizvodnji energije. Konaĉno, postoje problemi vezani za efikasnost u cijelom
sektoru: u proizvodnji uglja i elektriĉne energije, zbog nedovoljno investicija i odrţavanja; i u potrošnji,
naroĉito elektriĉne energije za zagrijavanje zgrada.
Ovaj sektor ima znaĉajan potencijal za uticaj na vladine finansije, a takoĊe moţe biti od kritiĉnog znaĉaja
za sveukupan ekonomski razvoj. Potraţnja za energijom snaţno raste, predvodi je potrošnja u
domaćinstvima i transportu, dok industrijska potrošnja, zapravo, pada. Krajnje korištenje energije je
izuzetno neefikasno. Na sektor graĊevinskih objekata (privatni, javni, stambeni objekti) otpada jedna
trećina krajnje potrošnje energije. Zgrade imaju generalno lošu izolaciju, zbog ĉega se gubi više od 30
procenata toplote. Pored toga, obzirom da pokrivenost plinskom distributivnom mreţom nije potpuna,
većina domaćinstava svoje potrebe za grijanjem zadovoljava neefikasnim korištenjem elektriĉne energije.
Kao rezultat, oko 65 procenata ukupne potrošnje elektriĉne energije potrošene u 2009. je otišlo na sektor
stambenih i javnih objekata.
16
Potrebne su znaĉajne investicije za završetak rehabilitacije elektro-energetske infrastrukture. Proizvodnja
se nije vratila na predratne nivoe (14,6 TWh u 1990.), a njena je efikasnost još uvijek mala (oko 30
procenata) zbog nedostatka odrţavanja i rezervnih dijelova, i spore zamjene zastarjelih jedinica. Biće
potrebna brojna povećanja kapaciteta postojećih i izgradnja novih objekata da bi se zadovoljila rastuća
potraţnja. U uslovima sadašnjih politika finansiranja, takve će investicije biti izazov.
Energetski sektor u BiH se karakterizira velikim omjerom drţavnog vlasništva i velikim potrebama za
kapitalnim izdacima, posebno za infrastrukturu rudnika uglja i elektriĉne energije. Iz uglja potiĉe 65
procenata proizvodnje i isporuke elektriĉne energije, a 75 procenata proizvedenog uglja se prodaje
Elektroprivredama. Stoga su sudbine ove dvije industrije usko povezane. Investicije potrebne za njih, da
bi mogle pouzdano zadovoljiti potraţnju, se procjenjuju na preko 4 milijarde eura u periodu do 2020. Za
sada elektro-energetski sektor je finansijski odrţiv i kreditno sposoban, te je kao takav sposoban pokrivati
svoje troškove i finansirati kapitalne rashode. MeĊutim, rudnici uglja u FBiH se suoĉavaju sa znaĉajnim
nedostatkom investicija u moderne tehnologije, cijenama ispod proizvodnih troškova (što je efektivno
subvencioniranje proizvodnje elektriĉne energije) i velikim troškovima zbog niske produktivnosti.
Nagomilali su ogromne dugove po osnovu neuplaćenih doprinosa za penzioni, zdravstveni i druge
fondove, pri ĉemu su do kraja 2008. te obaveze ukupno prelazile 265 miliona KM (135 miliona eura). Za
rješavanje dugotrajnih ekonomskih poteškoća u sektoru rudnika uglja, Vlada FBiH je odluĉila pripojiti
rudnike uglja jednoj od Elektroprivreda u njenom vlasništvu.
Ovo restrukturiranje sektora rudnika uglja je, naravno, imalo znaĉajan fiskalni uticaj na Vladu FBiH.
Nakon spajanja, Vlada FBiH je preuzela obaveze po osnovu poreza na prihod i penzijskih doprinosa. Te
obaveze se finansiraju direktno iz budţeta i trebaju se amortizirati tokom perioda od sedam godina. Ali tu
nije kraj priĉe. Druga znaĉajna obaveza rudnika prema dobavljaĉima ostaje uknjiţena na Elektroprivredi.
Štaviše, Elektroprivrede moraju izvršiti znaĉajna ulaganja da bi povećale produktivnost i osigurale
dodatne kapacitete, da bi mogle zadovoljiti rastuću potraţnju.
MeĊutim, postojeći i oĉekivani nivoi tarifa nisu adekvatni da se odrţe potrebne investicije, ĉime se
nameće rizik po finansijsku i poslovnu odrţivost sektora. Na ove probleme se nadovezuje fragmentirana
regulativa proizvodnje i distribucije na drţavnom i entitetskom nivou. Postoje tri odvojena elektroenergetska regulatora. Prvo, Drţavna elektro-energetska regulatorna komisija sa sjedištem u Tuzli,
nadleţna za tarife prenosa. Potom odvojeni regulatori na entitetskom nivou. Federalna elektro-energetska
regulatorna komisija sa sjedištem u Mostaru, nadleţna za proizvodnju i distribuciju u FBiH. Elektroenergetska regulatorna komisija RS sa sjedištem u Trebinju je nadleţna za proizvodnju i distribuciju
elektriĉne energije u RS. Elektro-energetski regulatori su nadleţni za izdavanje licenci, predlaganje tarifa
za pristup mreţi i cijene elektriĉne energije za krajnje korisnike, te zaštitu potrošaĉa. Bez rješavanje
pitanja oĉekivanih nivoa tarifa koji će omogućavati investicije za povećanje produktivnosti, sektor će
neizbjeţno imati dalja potraţivanja iz budţeta.
Sama usklaĊivanja cijena bi pomogla povećanju energetske efikasnosti. Ali potrebne su i dalje mjere za
podizanje svijesti, uvoĊenje standarda i propisa i davanje informacija javnosti.
Da bi se smanjio potencijalni teret elektro-energetskog sektora po javne finansije unaprjeĊenjem njegove
finansijske i poslovne odrţivosti, predlaţu se sljedeće mjere:


Nastaviti s restrukturiranjem i modernizacijom rudnika uglja unutar novog institucionalnog
ustrojstva. Napori se trebaju fokusirati na unaprjeĊenje efikasnosti usvajanjem modernih
tehnologija i povećanjem produktivnosti radne snage.
Nastaviti s restrukturiranjem elektro-energetskog sektora u pravcu EU standarda za
korporativno upravljanje i donijeti tarife koje u potpunosti pokrivaju troškove, uz istovremeno
uspostavljanje ciljanih mehanizama socijalne zaštite za ugroţene grupe.
17

Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku elektroprivredu na osnovu komparativnog
plana investicija s najniţim troškovima koji uzima u obzir predviĊanja potraţnje za
elektriĉnom energijom na nivou entiteta, drţave i regije. TakoĊe se trebaju razmotriti opcije za
ukljuĉivanje privatnog sektora.
Za unaprjeĊenje efikasnosti javne potrošnje na energetske usluge, vlasti bi trebale provesti set mjera
Energetske efikasnost (EE), ukljuĉujući sljedeće:




Provesti program energetske efikasnosti za javne objekte, fokusirajući se, na primjer, na škole
i bolnice.
Donijeti osnovni zakonski okvir i uspostaviti institucionalne aranţmane, ukljuĉujući
uspostavljanje „agencije za promjene― koja bi vodila implementaciju programa energetske
efikasnosti.
Uspostaviti sveobuhvatno i sistematiĉno prikupljanje energetskih podataka i pokrenuti ciljane
informativne kampanje.
Uspostaviti mehanizam finansijske podrške za investicije u energetsku efikasnost, kao što je
Fond za energetsku efikasnost.
18
Najprioritetnije preporuke
Kratkoroĉne
Srednjoroĉne
Fiskalne
 Ojaĉati ulogu Fiskalnog vijeća;
 Preoblikovati javne rashode, koji su trenutno
prekomjerno koncentrirani na tekuću potrošnju,
ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere.
 Smanjiti obim poreskog opterećenja, posebno na
radnu snagu;
 Osigurati da svako smanjenje nameta na radnu
snagu bude praćeno smanjenjem prava ili
povećanjem prihoda koji dovode do
manjih
poremećaja, da bi se oĉuvala fiskalna stabilnost;
 Smanjiti prekomjeran rast javnog sektora
povećanjem efikasnosti potrošnje, naroĉito na
zdravstvo i obrazovanje.
Penzije u RS
 Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremeno
penzionisanje;
 Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za
prijevremeno penzionisanje.
Penzije u FBiH
 Revidirati strukturu naknada, ukidajući postojeći
koeficijent;
 Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremeno
penzionisanje;
 Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za
prijevremeno penzionisanje;
 Postroţiti uslove za invalidnost i revidirati strukturu
naknada da odgovara novoj dobnoj strukturi;
 Izdvojiti povlaštene penzije iz mase redovnih
penzija, finansirati ih odvojeno i pribliţiti ih
redovnim penzijama;
 Ograniĉiti indeksiranje penzija na kretanje cijena, a
ne plata.
Gotovinski transferi koji nisu zasnovani na doprinosima
 Izbjegavati uvoĊenje novih naknada, posebno za
sve borce i ĉlanove njihovih porodica;
 Kao prioritet, u 2012., FBiH Ministarstvo rada i
socijalne politike treba revidirati sadašnji Zakon o
osnovama socijalne zaštite u FBiH ili ga zamijeniti
novim zakonom/zakonima;
 Provesti zakonske, administrativne i fiskalne mjere
za smanjenje troškova boraĉkih naknada primjenom
zakonodavstva koje je usvojeno i ĉija je primjena
trebala poĉeti od januara 2011.;
 Pojaĉati napore na reviziji zakonitosti korištenja
prava.
19
 Donijeti efektivne mehanizme ciljanja za boraĉke
naknade imajući na umu njihovu dvostruku ulogu
(socijalna zaštita i ratne zasluge), uz ukidanje
naknada za bogate korisnike;
 Diversificirati podršku za borce koji izgube
gotovinske naknade (kao posljedica reforme)
pruţanjem usluga zapošljavanja, podrške za
pokretanje malog biznisa, obuke i prekvalifikacije;
 Unaprijediti ekonomiĉnost, transparentnost i
odgovornost administracije naknada;
 Uraditi aţurirane alate za unaprjeĊenje ciljanja
civilnih naknada koje nisu zasnovane na
doprinosima u cilju dopiranja do siromašnih i
najugroţenijih;
 Uvesti promjene u dizajnu programa socijalne
pomoći da bi se ukinulo njihovo potencijalno
destimulativno djelovanje na rad i pojaĉala
kompatibilnost poticaja programa socijalne pomoći
za olakšanje prelaska sa socijalne pomoći na
zaposlenost.
Plate u javnom sektoru
 Uspostaviti prikladne kontrole subjekata (posebno
na nivou drţave i FBiH) i redovno pratiti broj
zaposlenih u svrhu kontrole zapošljavanja i rashoda
na plate;
 Racionalizirati veliki broj trenutno nepopunjenih
radnih mjesta u sistematizaciji i u skladu s tim
smanjiti izdvajanja za plate;
 Smanjiti troškove raznih dodataka na plate u
kombinaciji sa sljedećim mjerama:
o Zakonom ukinuti dodatne naknade (npr. za rad u
komisijama i radnim grupama), jer one
predstavljaju nepotrebne dodatke na plate za
funkcije koje spadaju u redovne duţnosti.
o Ukinuti prava na univerzalne naknade (npr. topli
obrok), njihovim ukljuĉivanjem u osnovnu platu,
kao što je uĉinjeno u RS.
o Ograniĉiti pravo na naknade za smještaj, odvojeni
ţivot i posjete porodici za zvaniĉnike koji rade van
mjesta prebivališta (npr. samo na diplomate koji
rade u inostranstvu) i ograniĉiti vremensko trajanje
(npr. do tri mjeseca) za druge zvaniĉnike nakon
preseljenja prilikom prvog zapošljavanja u javnoj
administraciji.
Zdravstvo
 Proširiti udruţivanje rizika vezano za bolniĉko
zbrinjavanje i lijekove;
 Riješiti dugove u zdravstvenom sektoru. U RS se
dugovi povećavaju do alarmantnih nivoa obzirom
da nije bilo transfera iz generalnih prihoda za
pokrivanje deficita;
 Centralizirati nabavku lijekova, barem na entitetski
nivo.
Obrazovanje
 Ograniĉiti dalje povećanje plata;
 Izvršiti preraspodjelu potrošnje izmeĊu nivoa
obrazovanja u svjetlu povećanja potrošnje na
predškolsko i visoko obrazovanje;
 Uvesti finansiranje škola po uĉeniku koje bi
zamijenilo postojeći sistem finansiranja zasnovan
na inputima;
 Riješiti pitanje kvaliteta u višem
srednjem
obrazovanju u kojem su ukorijenjene niske stope
upisa na taj nivo obrazovanja.
20
 Sistematski pratiti broj zaposlenih da bi se osigurao
nadzor nad subjektima i kontrola zapošljavanja za
sve kategorije javnih uposlenika što bi olakšalo
upravljanje potrošnjom na plate;
 Redovno pratiti zapošljavanje i nivo plata i u
drugim sektorima pored javne administracije,
obzirom da na njih otpada najveći dio zapošljavanja
u javnom sektoru;
 Smanjiti ostale kategorije tekuće potrošnje vezane
za broj zaposlenih kao što su sluţbena putovanja,
najam prostorija i telekomunikacije;
 Smanjiti broj pomoćnog osoblja ugovaranjem tih
funkcija sa vanjskim izvršiocima ili prebacivanjem
tih sluţbenika na ugovore po zakonu o radu;
 Poboljšati koordinaciju u planiranju potrošnje na
plate na Fiskalnom vijeću;
 Povećati fleksibilnost u pregovorima sa Sindikatom
radnika u javnom sektoru da bi se u budućnosti
izbjegla nepropisna smanjenja potrošnje na plate.
 Preispitati oslobaĊanja od doprinosa i razmotriti
prebacivanje naplate i kontrole zdravstvenih
doprinosa, barem na entitetski nivo, da bi se
pomoglo povećanju naplate;
 Razmotriti reformu finansiranja bolnica. Efikasnost
bolnica je i dalje vrlo mala, a reforme finansiranja,
poput sistema plaćanja po sluĉaju, npr. dijagnostiĉki
srodne grupe (DRG), bi mogle dati poticaje i
upravljaĉke alatke za povećanje efikasnosti;
 Smanjiti fragmentaciju i dupliranje funkcija u
FBiH.
 Utvrditi strukturu plata s većim rasponom izmeĊu
najveće i najmanje uzimajući u obzir kvalifikacije,
iskustvo, rezultate nastavnika, i druge kriterije, da bi
se privukli i zadrţali kvalificiraniji nastavnici;
 Uspostaviti Informacioni sistem za upravljanje
obrazovanjem.
Šumarstvo
 Identificirati i smanjiti neproduktivnu radnu snagu u
javnim institucijama šumarskog sektora u cilju
unaprjeĊenja produktivnosti i profitabilnosti;
 Utvrditi transparentan i trţišno zasnovan
mehanizam za prodaju drveta na naĉin koji
omogućava nezavisnu verifikaciju i koji ima
definitivan
vremenski
okvir
i
indikatore
implementacije;
 Utvrditi sveukupan nivo OKFŠ na osnovu temeljite
analize ekonomiĉnosti i koji odraţava pravu
vrijednost javnog dobra koje se pruţa. Sistem
raspodjele naplaćene OKFŠ i njena kasnija isplata
trebaju biti jasni i transparentni uz punu mogućnost
praćenja i odgovornosti.




Energetika
 Nastaviti s restrukturiranjem elektro-energetskog
sektora u pravcu EU standarda za korporativno
upravljanje i donijeti tarife koje u potpunosti
pokrivaju troškove, uz istovremeno uspostavljanje
ciljanih mehanizama socijalne zaštite za ugroţene
grupe;
 Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku
elektroprivredu na osnovu komparativnog plana
investicija s najniţim troškovima koji uzima u
obzir predviĊanja potraţnje za elektriĉnom
energijom na nivou entiteta, drţave i regije. TakoĊe
se trebaju razmotriti opcije za ukljuĉivanje
privatnog sektora.
21



Poboljšati stanje pristupnih puteva da bi se
pomoglo povećanju proizvodnje, povećati
efikasnost sjeĉe i povećati udio šumarstva u BDP;
Znaĉajno ulagati u ljudske resurse putem razvoja
dodatnih vještina u oblastima poslovanja i
organizacionog razvoja, promjene i upravljanja
promjenom,
procjene
investicija,
analiza
ekonomiĉnosti, procesa izrade budţeta, podizanja
svijesti javnosti i komunikacije;
Veća Kantonalna preduzeća za upravljanje
šumama u FBiH i JPŠ Šume RS provesti uraditi
sveobuhvatan Pregled poslovnih procesa (BPR) za
sve glavne procese u svojim organizacijama da bi
utvrdili mogućnosti za njihova unaprjeĊenja,
povećanje kvaliteta i smanjenje troškova;
Provesti institucionalne promjene u FBiH:
prenijeti nadleţnost za osiguranje i zaštitu šumskih
resursa Kantonalnim preduzećima za upravljanje
šumama; uĉiniti Kantonalne šumarske uprave
podreĊenima Federalnoj šumarskoj upravi i da
efektivno posluju kao organizacije kćeri; dati
Finansijskoj policiji iskljuĉivu nadleţnost za
kontrolu OKFŠ; povećati broj zaposlenih u
Sektoru šumarstva u Federalnom Ministarstvu u
skladu
s njegovim nadleţnostima. U RS
preispitati broj zaposlenih i uloge Sektora za
šumarstvo unutar Ministarstva i Agencije za
šumarstvo.
Nastaviti s restrukturiranjem i modernizacijom
rudnika uglja unutar novog institucionalnog
ustrojstva;
Provesti program energetske efikasnosti za javne
objekte, fokusirajući se, na primjer, na škole i
bolnice;
Uspostaviti
sveobuhvatno
i
sistematiĉno
prikupljanje energetskih podataka i pokrenuti
ciljane informativne kampanje.
POGLAVLJE 1: JAVNI RASHODI I POLITIĈKO OKRUŢENJE
1.1.
Ovaj izvještaj pokazuje da se Bosna i Hercegovina (BiH) suoĉava s ĉetiri glavna izazova pri
unaprjeĊenju sistema javnih prihoda i rashoda. Prvi je unaprjeĊenje strukture javnih rashoda koji su u
prevelikoj mjeri koncentrirani na tekuće troškove ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere. Mjera tih
vrsta rashoda je takva da onemogućava produktivniju potrošnju na stavke poput infrastrukture, te stoga
ugroţava budući rast. Ovi rashodi sadrţe krive stimulacije, a oni rashodi koji bi trebali ĉiniti dio sistema
socijalne sigurnosti, su ustvari zaĉuĊujuće neefektivni u dopiranju do siromašnih i ugroţenih. Štaviše, u
pojedinim sektorima kao što su zdravstvo i obrazovanje, postoji potreba za provoĊenjem strukturalnih
reformi koje će poboljšati efikasnost potrošnje.
1.2.
Drugi je izazov unaprjeĊenje strukture sistema prihoda. Taj se sistem u velikoj mjeri zasniva
na doprinosima na plaće, što u velikoj mjeri potiĉe poslodavce i radnike na povlaĉenje u neformalni
sektor i izbjegavanje (ili utaju) tih doprinosa. Stranim investitorima i potencijalnim izvoznicima je to
teško uĉiniti, te kao posljedica oni nose neproporcionalno veći iznos doprinosa i poreza generalno. To
ugroţava strane direktne investicije i smanjuje konkurentnost i rast. Stoga postoji potreba za smanjenjem
oporezivanja rada fokusirajući se naroĉito na izmjenu stopa socijalnih doprinosa.
1.3.
Treći izazov je smanjiti prekomjeran rast javnog sektora. Poreske reforme provedene prije
krize i povećanje rasta su vlastima dale prostora za naglo povećanje potrošnje. MeĊutim otišlo se i dalje
od toga, pa je povećanje potrošnje, ustvari, prevazišlo i rast prihoda i rast BDP-a. To ne samo da
predstavlja neprikladan pro-cikliĉni fiskalni stimulus, već je i rezultiralo time da BiH ima jedan od
najvećih javnih sektora u regiji – što u velikoj mjeri dovodi do rasta relativno neproduktivnih. Ovaj je
problem povećan ĉinjenicom da u BiH stanovništvo stari, što će automatski povećati fiskalni pritisak,
kako se potraţnja za socijalnim transferima na zdravstvo i penzije povećava, a baza osiguranika za
plaćanje doprinosa smanjuje. Pored toga, postoje znaĉajni fiskalni izazovi koji proistiĉu iz
elektroenergetskog sektora koji je u velikoj mjeri u drţavnom vlasništvu, gdje se potraţnja povećava, a
sektor nije dobro pozicioniran da bi mogao vršiti neophodna ulaganja.
1.4.
Ĉetvrti izazov je završiti sveukupnu fiskalnu arhitekturu u zemlji jaĉanjem Fiskalnog
vijeća. BiH nema autonomiju u svojoj monetarnoj politici, stoga je fiskalna politika jedini instrument
preostao za upravljanje agregatnom potraţnjom. BiH je takoĊe veoma decentralizirana zemlja, što
dodatno oteţava efektivnu koordinaciju fiskalne politike. Fiskalno vijeće bi trebalo biti kljuĉna institucija
u BiH za upravljanje fiskalnom politikom. MeĊutim, kao što se vidi iz prolongiranog budţetskog zastoja
na Fiskalnom vijeću od oktobra 2010. i nedavnog prestanka otplate meĊunarodnog duga, evidentno je da
sveukupna fiskalna arhitektura još uvijek nije završena.
1.5.
Ovi izazovi u nekoj mjeri imaju korijene u politiĉkom okviru i steĉevini rata. Dejtonski
mirovni sporazum, kojim je 1995. završen rat, je dao BiH znaĉajne karakteristike. BiH je konstituirana
kao zemlja s drţavnom vladom koja ima relativno ograniĉene ovlasti i dva u velikoj mjeri autonomna
pod-drţavna entiteta (i naknadno mali autonomni Distrikt Brĉko). Veći od dva entiteta, s dvije trećine
stanovništva BiH, se naziva Federacija Bosne i Hercegovine (Federacija BiH). Manji se naziva Republika
Srpska (RS).
1.6.
Stanovništvo BiH u najvećoj mjeri ĉine tri konstitutivna naroda: Bošnjaci, Srbi i Hrvati.1
Prije rata te su grupe bile ravnomjernije rasporeĊene na teritoriji BiH, dok sada FBiH dominantno
1
Posljednji popis je izvršen 1991, prije izbijanja rata 1992.g. U to vrijeme je bilo 43,5 procenata Bošnjaka, 31,2
procenata Srba i 17,4 procenta Hrvata. U 1991.g. BiH je imala ukupno 4,3 miliona stanovnika. Iako od 1991.g. nije
bilo popisa, Svjetska banka procjenjuje da je BiH u 2009.g. imala 3,8 miliona stanovnika.
22
naseljavaju Bošnjaci i Hrvati, a RS Srbi. Nakon rata je došlo do dalje polarizacije duţ etniĉkih linija u
FBiH i pojave politiĉkih stranaka koje se povezuju s bošnjaĉkim i hrvatskim zajednicama, što oteţava
postizanje koncenzusa o znaĉajnim pitanjima u tom entitetu. Te su tendencije manje prisutne u etniĉki
homogenijoj RS.
1.7.
Struktura vlasti i budţetski aranţmani dvaju entiteta su krajnje asimetriĉni. FBiH je
podijeljena na 10 kantona, svaki ima svoju izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast. Svaki je kanton
podijeljen na opštine.2 Pored velikog nivoa decentralizacije, podjela nadleţnosti izmeĊu kantona i FBiH
je ĉesto nejasna, ĉineći vladavinu tim entitetom teţom. RS je više centralizirana i podijeljena jedino na
opštine, te je stoga vladavina lakša. Javni budţetski aranţmani odraţavaju te karakteristike (Slika 1.1 i
Tabela 1.1). Dok su direktni porezi u neposrednoj nadleţnosti entiteta, svi indirektni porezi se prikupljaju
na jednom mjestu (Uprava za indirektno oporezivanje BiH). Ti se prihodi koriste za servisiranje duga i
finansiranje budţeta Drţave, a ostatak se dijeli izmeĊu dva entiteta i Distrikta Brĉko u skladu s udjelom
krajnje potrošnje. U FBiH se veliki dio potrošnje odvija na kantonalnom nivou. Ti aranţmani oteţavaju
postizanje koncenzusa o sveukupnom budţetskom okviru i ostavljaju drţavnom nivou preostali dio
sredstava.
Slika 1.1: Administrativna i fiskalna struktura u Bosni i Hercegovini
Bosna i Hercegovina (institucije na drţavnom nivou)
Van- budţet.
fondovi (35)
Federacija BiH
Entitetska vlada
Penzioni (1),
Zapošlj. (11),
Zdravstvo (11),
Ceste (11)
Autoceste(1)
Republika Srpska
Entitetska vlada
Kantoni
(10)
Opštine
(79)
Opštine
(63)
Van-budţet.
fondovi (6)
Penzioni,
Zapošljavanje,
Zdravstvo,
Djeĉji,
Ceste,
Autoceste
Distrikt
Brĉko
Vanbudţetski
fondovi (2)
Zapošljavanje,
Zdravstvo
Izvor: Ustavi BiH, FBiH i RS.
2
Visok nivo decentralizacije u FBiH je rezultat dogovora postignutog tokom ratnog perioda 1992-1995. izmeĊu
predstavnika Bošnjaka i Hrvata da bi se izbjegla dominacija Bošnjaĉke većine nad Hrvatskom manjinom.
23
Tabela 1.1: Prihodi, rashodi i bilans po nivoima vlasti
2008
2009
2010
2011
2008
Udio BDP
2009
2010
2011
Udio konsolidirana vlada
Prihodi
Drţavni nivo
FBiH konsolidirano
FBiH centar
RS konsolidirano
RS centar
Brĉko distrikct
3.5
3.9
3.6
3.4
7.6
8.9
7.7
7.0
27.9
26.1
27.9
28.6
60.1
59.4
60.2
59.4
6.9
6.5
7.1
0.0
14.8
14.8
15.4
0.0
14.1
13.0
13.7
15.3
30.4
29.6
29.6
31.7
7.1
6.0
6.5
0.0
15.2
13.7
14.1
0.0
0.9
0.9
1.1
0.9
1.9
2.1
2.4
1.9
2008
2009
2010
2011
2008
Udio BDP
2009
2010
2011
Udio konsolidirana vlada
Rashodi
Drţavni nivo
3.4
3.9
4.0
3.6
6.9
7.9
7.9
7.0
FBiH konsolidirano
FBiH centar
29.5
8.0
28.6
7.8
29.2
8.0
30.3
0.0
59.0
16.0
57.8
15.7
57.9
15.9
59.0
0.0
RS konsolidirano
16.0
16.0
16.3
16.5
32.0
32.3
32.2
32.1
RS centar
8.4
8.1
8.1
0.0
16.8
16.3
16.0
0.0
Brĉko distrikt
1.1
1.0
1.0
0.9
2.1
2.0
1.9
1.8
2008
2009
2010
2011
2008
Udio BDP
2009
2010
2011
Udio konsolidirana vlada
Sveukupni saldo
Drţavni nivo
0.1
0.0
-0.4
-0.2
-2.9
-0.9
9.7
6.9
FBiH konsolidirano
FBiH centar
-1.6
-1.2
-2.5
-1.3
-1.4
-0.9
-1.7
0.0
45.0
32.7
45.5
23.4
32.4
20.6
53.0
0.0
RS konsolidirano
RS centar
-1.9
-1.4
-3.0
-2.1
-2.6
-1.5
-1.2
0.0
52.6
38.4
54.6
37.8
61.2
36.7
38.8
0.0
Brĉko distrikt
-0.2
0.0
0.1
0.0
5.3
0.9
-3.3
1.3
Izvor: MMF i vlasti BiH.
Napomene: Podaci za 2010. su preliminarni, a za 2011. procjene i nisu na raspolaganju za sve nivoe.
1.8.
Vlasti nemaju baš mnogo izbora, osim direktno se suoĉiti s tim izazovima. Taĉno je da je
politiĉki teško ograniĉiti transfere odreĊenim moćnim interesnim grupama kao što su radnici u javnom
sektoru i borci. TakoĊe je taĉno ta je teško postići koncenzus u fragmentiranom više-partijskom sistemu.
A i jasno je da postoje odreĊeni troškovi u javnom sektoru vezani za sloţenu administrativnu strukturu
koja odraţava etniĉku i geografsku realnost. MeĊutim postojeće stanje nije odrţivo. Jedna stvar s kojom
se vlasti suoĉavaju su ograniĉenja finansiranja. Mimo korištenja odreĊenih kratkoroĉnih prihoda od
privatizacije, sve će biti teţe finansirati fiskalni deficit ako se on ne ograniĉi. Vlasti nemaju pristup
meĊunarodnim trţištima. Postoji odreĊeni potencijal za zaduţivanje kod lokalnih banaka i to su uĉinile i
RS i FBiH. Ali to nije dugoroĉno odrţiva strategija. Štaviše, postoji dugotrajni budţetski zastoj na nivou
Fiskalnog vijeća, gdje drţavna i entitetske vlade nisu u stanju usaglasiti fiskalni okvir. Kao posljedica
drţavne institucije su bile prisiljene poslovati bez usvojenog budţeta tokom 2011. i morale su
funkcionirati na osnovu odluke o privremenom finansiranju sa kojom mogu finansirati poslovanje na
istom nivou kakve su im bile budţetske alokacije u 2010. Taj problem se moţe nastaviti i u 2012. i moţe
ugroziti pristup zvaniĉnom finansiranju od meĊunarodnih finansijskih institucija u vrijeme meĊunarodne
krize, kada su finansijski tokovi u privatnom sektoru oskudni i zatvaranje neposrednog fiskalnog deficita
moţe postati veliki izazov. To potvrĊuje ĉinjenicu da se fundamentalne reforme trebaju hitno
implementirati.
24
POGLAVLJE 2: FISKALNA SLIKA I SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA
I.
UVOD – SVEUKUPNA FISKALNA DEŠAVANJA
2.1.
Nakon perioda poboljšanja izmeĊu 2004. i
2006., upravljanje javnim finansijama se naglo
pogoršalo u 2007.-2008. pojavom svjetske
finansijske i ekonomske krize. Nakon uspješnog
uvoĊenja indirektnog oporezivanja u 2006. i s tim u
vezi povećanja prihoda, fiskalni uĉinak se pogoršao u
2007. i 2008., kako su se javni rashodi znaĉajno
povećali, povećavajući uĉinak brzog rasta potraţnje
privatnog sektora, na deficit tekućeg raĉuna (CAD).
Sveukupno, u periodu prije krize, javni rashodi su rasli
brţe od BDP-a, pri ĉemu je prednjaĉila potrošnja na
plate u javnom sektoru i socijalna davanja.
Slika 2.1: Rast i fiskalni bilans prije i nakon
krize.
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
-4.0
Sveukupni fiskalni bilans
(u procentu BDP-a)
-6.0
Realni rast BDP-a
(u procentu
-8.0
2.2.
Pad BDP-a (2009. realni BDP se smanjio za
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2,9 procenata, što predstavlja pad od skoro 9
Izvor: MMF i vlasti BiH.
procentnih poena u stopi rasta BDP-a u poreĊenju
s 2008.) i s tim u vezi pad prihoda su pogoršali
fiskalne ishode (vidjeti Sliku 2.1). Zbog ekspanzivne fiskalne politike u 2007. i 2008., deficit je dostigao
3,5 procenta BDP-a u 2008., uprkos jakom rastu prihoda. Budţetski deficit se povećao na 5,5 procenata
BDP-a u 2009., kako je zemlja ušla u recesiju.
2.3.
Mjere implementirane u kontekstu programa MMF-a su bile od kritiĉnog znaĉaja za
smanjenje deficita u 2010. i budţetski deficit je sveden na 4,2 procenta BDP-a. Pored toga, kao dio
Prvog zajma za razvojnu politiku javnih rashoda (DPL), entiteti su napravili prvi korak u pravcu
fundamentalnih reformi sistema transfera za boraĉke i civilne gotovinske naknade. To se trebalo postići
prelaskom sa sistema transfera zasnovanog na pravima, na sistem zasnovan na potrebama. MeĊutim,
obzirom na kašnjenja s formiranjem vlasti nakon opštih izbora iz oktobra 2010., napredak na
implementaciji tih reformi je spor.
2.4.
Konsolidirani budţetski deficit se nastavio smanjivati u 2011. na procijenjena 3 procenta
BDP-a sa 4,2 procenta u 2010. U vrijeme pisanja ovog izvještaja (januar 2012.), Fiskalno vijeće BiH
nije bilo usvojilo Globalni fiskalni okvir za 2011.-2013. (za šta je rok bio maj 2010.), kao ni za period
2012.-2014. (ĉiji je rok bio maj 2011.). Kao posljedica toga, institucije na drţavnom nivou rade bez
budţeta za 2011., na osnovu Odluke o privremenom finansiranju, po kojoj se moţe finansirati rad na
istom nivou kao po budţetu za 2010. To će se vjerovatno nastaviti i u prvom kvartalu 2012. U
meĊuvremenu, entiteti su usvojili svoje budţete za 2011. i 2012., izvan koordinirajućeg mehanizma
Fiskalnog vijeća BiH, što je u direktnoj suprotnosti za zakonom.3 Kao posljedica toga, MMF nije mogao
završiti ĉetvrti pregled Stand-by aranţmana (SBA), koji je trebao biti proveden u rano proljeće 2011. i sve
od tada se odgaĊa. U meĊuvremenu, entiteti su se u 2011. po privi puta okrenuli izdavanju domaćih
trezorskih zapisa i obveznica za finansiranje svojih potreba.
3
Ĉlan 12 Zakona o Fiskalnom vijeću Bosne i Hercegovine propisuje da u nedostatku dogovora o Globalnom
fiskalnom okviru, Vijeće ministara BiH, Vlada FBiH i Vlada RS donose Odluke o privremenom finansiranju do
postizanja dogovora. Po ovom scenariju, vlade mogu finansirati rad na istom nivou koji je bio utvrĊen posljednjim
usvojenim budţetom.
25
Tabela 2.1: Prihodi i rashodi opšte vlade (kao procenat BDP-a)
Nominalni BDP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
17,127
19,252
21,760
24,718
24,004
24,486
25,617
Prihodi
Poreski prihodi
Indirektni porezi
Direktni porezi
Socijalni doprinosi
Ostalo
Neporeski prihodi
Grantovi
46.7
35.4
19.9
3.2
12.3
48.2
38.8
22.3
3.3
13.2
47.0
38.7
22.2
3.1
13.4
5.5
4.6
5.5
3.7
Rashodi i neto pozajmljivanje
Tekuća potrošnja koja ne daje prihode
Kapitalni rashodi i neto pozajmljivanje
Kapitalni projekti sa stranim financiranjem
Ostalo
Kamate
45.9
38.4
6.9
4.3
2.6
0.6
0.8
1.4
Bilans po osnovu ugovorenih obaveza
Primarni bilans
6.2
2.1
46.0
38.1
19.9
3.5
14.3
0.3
5.5
2.4
44.9
37.2
18.5
3.0
15.1
0.6
5.6
2.1
46.3
38.8
19.6
3.0
15.5
0.6
5.6
1.9
46.0
39.1
19.7
3.2
15.7
0.5
5.3
1.7
46.1
39.3
6.1
3.8
2.3
0.7
46.8
39.5
6.7
3.3
3.4
0.6
49.5
41.5
7.5
3.1
3.6
0.5
50.5
42.3
7.6
3.6
3.1
0.5
50.5
42.4
7.5
3.7
3.0
0.6
49.0
41.6
6.7
3.7
2.9
0.7
2.2
2.9
0.2
0.8
-3.5
-3.0
-5.5
-5.0
-4.2
-3.6
-3.0
-2.3
Izvor: MMF i vlasti BiH.
Napomena: Podaci za 2010. su preliminarni, a za 2011. procjena. Definicija opšte vlade ukljuĉuje rashode
institucija na drţavnom nivou, 2 entitetske vlade, 10 kantonalnih vlada, vlada Distrikta Brĉko, svih opština
i 43 van-budţetska fonda (vidjeti Sliku 1.1.)
2.5.
Uspostavljanje efektivnog mehanizma za koordinaciju fiskalne politike je od kritiĉnog
znaĉaja u zemlji poput Bosne i Hercegovine. BiH je izuzetno decentralizirana zemlja za svoju veliĉinu,
što je direktna posljedica rata 1992.- 1995.i Dejtonskog mirovnog sporazuma. Njene brojne vlade (14) i
van-budţetske jedinice (43) imaju velik stepen autonomije za planiranje rashoda, ali njihova spremnost da
usvajaju budţete koji idu u prilog sveukupnoj makroekonomskoj stabilnosti je potkopana, kad i drugi to
ne ĉine. Ako se rashodi ne ograniĉe, to moţe rezultirati prekomjernim nivoom rashoda i
makroekonomskom nestabilnošću. Ukratko, potreban je trajan i efektivan mehanizam fiskalne
koordinacije da bi se izbalansirali ciljevi pojedinih administrativnih jedinica i širi ciljevi zemlje u cjelini.
Kako pokazuje sadašnja kriza u euro-zoni, napori na fiskalnoj koordinaciji su ĉak i vaţniji unutar
jedinstvene valute, a posebno s monetarnom politikom koja nema autonomiju, i koja se provodi putem
valutnog odbor
2.6.
Stoga, nakon godina kašnjenja, konaĉno formiranje Fiskalnog vijeća u 2008. je
predstavljalo znaĉajnu prekretnicu. Fiskalno vijeće je sastavljeno od tri premijera i tri ministra
finansija i dva ĉlana bez prava glasa (guverner Centralne banke i predstavnik Distrikta Brĉko). Glavna
nadleţnost Fiskalnog vijeća, iako ne i jedina, je usvajanje tzv. Globalnog okvira fiskalnog bilansa i
politika (Fiskalni okvir). Taj dokument je kljuĉni input za trogodišnji Dokument okvirnog budţeta drţave
i entiteta i predstavlja osnovu za usvajanje njihovih godišnjih budţeta.
2.7.
Potrebno je, meĊutim, nekoliko koraka za omogućavanje efektivnog funkcioniranja
Fiskalnog vijeća. Kao što je evidentno od 2010. i prolongiranog budţetskog zastoja, optimalno
funkcioniranje Fiskalnog vijeća zavisi od politiĉke volje njegovih ĉlanova. Sveobuhvatni i pravovremeni
podaci, zajedno s ojaĉanom tehniĉkom podrškom i struĉnim savjetima bi trebali pomoći u donošenju
odluka. Najbitnije je ojaĉati formalnu strukturu tehniĉke podrške za Fiskalno vijeće u srednjoroĉnom
periodu. U kratkoroĉnom periodu, Fiskalno vijeće bi se moglo oslanjati i aktivno ukljuĉiti druge domaće
institucije koje imaju takve analitiĉke sposobnosti, kao što su Makroekonomska jedinica Uprave za
indirektno oporezivanje, Odjeljenje za ekonomska istraţivanja i Statistiku Centralne banke, da bi dali
analitiĉke inpute za donošenje odluka.
2.8.
Pored njegove uloge u planiranju rashoda, Fiskalno vijeće bi takoĊe trebalo imati vodeću
ulogu u aktivnostima navedenim u Ĉlanu 5, stavovi 5 i 6 Zakona o Fiskalnom vijeću koji se odnose
na unaprjeĊenje upravljanja javnim finansijama. To je posebno znaĉajno u sljedećim oblastima: i)
26
upravljanje platama u javnom sektoru; ii) koordinacija i upravljanje javnim investicijama; iii) politika
socijalne potrošnje; i iv) nabavka u javnom sektoru. Da bi efektivno radilo na tim pitanjima, Fiskalno
vijeće treba taĉne i pravovremene podatke za opštu vladu (14 vlada i 43 van-budţetska fonda) o izvršenju
budţeta, posebno frekventne podatke o izvršenju u toku fiskalne godine. Većina nivoa vlasti koristi
Jedinstveni raĉun trezora (TSA) koji bi omogućio dobivanje elektronskih podataka o rashodima,
sravnjivanje podataka i pravovremeno dostavljanje taĉnih i uporedivih fiskalnih podataka, koji bi mogli
poboljšati uĉestalost i pravovremenost informacije za donošenje adekvatnih fiskalnih politika. Svjetska
banka je provela nekoliko sliĉnih aktivnosti putem svoje BOOST4 inicijative i mogla bi ponuditi pomoć u
tom smislu.
2.9.
Nadalje, ima nekoliko manjkavosti postojećeg Zakona o Fiskalnom vijeću koje bi trebalo
popraviti. Prva manjkavost je sadrţana u odredbi koja omogućava prevazilaţenje zastoja. Za sada, Ĉlan
12 Zakona o Fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini propisuje da u sluĉaju neusaglašavanja budţeta,
Vijeće ministara BiH, Vlada FBiH i Vlada RS donose Odluke o privremenom finansiranju dok se budţet
ne usaglasi. U toj situaciji, vlade mogu finansirati rad na nivou utvrĊenom u posljednjem usvojenom
budţetu. MeĊutim, kada se posljednji put primijenila ova odredba, oba entiteta su prekršila svoje propise
usvajanjem svojih budţeta, bez dogovora o Fiskalnom okviru. Jasno je da bi ova odredba trebala biti
uĉinjena funkcionalnijom ugraĊivanjem istog zakonskog zahtjeva u entitetke zakone o buţetu.
II.
STRUKTURA I TRENDOVI JAVNIH RASHODA
2.10. Obzirom na sloţenu politiĉku strukturu i nezavršen proces privatizacije, koji je u zastoju,
javni sektor ima vrlo znaĉajnu ulogu u ekonomiji. Tokom perioda rekonstrukcije (1996.-2002.) javna
potrošnja se kretala oko 50 procenata BDP-a. Kako pokazuje Tabela 2.1, udio javne potrošnje u BDP-u je
opao na oko 46 procenata izmeĊu 2004. i 2006. Omogućeno rastom prihoda nakon uvoĊenja PDV-a,
vlade u BiH su povećavale potrošnju od 2007. Brzo povećanje javne potrošnje, naroĉito plata u javnom
sektoru i gotovinskih transfera, je rezultiralo fiskalno neodrţivim stanjem, koje je dovelo do recesije u
2009., a javna potrošnja je opet prešla 50 procenata BDP-a. Istovremeno, zabrinjavajuće je da i dalje
postoje 43 van-budţetska fonda koji bi trebali biti konsolidirani s glavnim budţetom, da bi se odrzila
jasnija slika sveukupnog fiskalnog stanja.
Tabela 2.2: Konsolidirani rashodi opšte vlade kao udio u BDP-u
2005
Konsolidirani rashodi po ugovorenim obavezama
Tekući rashodi koji ne daju prihod
Potrošnja na plate
Robe i usluge
Transferi i subvencije
Penzije
Socijalna davanja
Ostali transferi (boric, nezapolseni)
Subvencije industriji i poljoprivredi
Ostala tekuća potrošnja
Plaćanje kamata
Kapitalni rashodi i neto pozajmljivanje
2006
45.9
38.4
11.4
9.7
13.2
7.4
0.4
4.1
1.3
4.1
0.6
6.9
46.1
39.3
11.1
10.0
13.7
7.8
0.4
4.0
1.5
4.4
0.7
6.1
2007
46.8
39.5
11.5
9.5
15.9
8.0
1.1
5.2
1.6
2.6
0.6
6.7
2008
49.5
41.5
12.0
9.2
16.9
9.1
1.5
4.9
1.5
3.4
0.5
7.5
2009
50.5
42.3
13.1
9.9
17.0
10.1
1.1
4.3
1.5
2.3
0.5
7.6
2010
50.5
42.4
12.9
10.2
16.8
10.1
0.8
4.1
1.7
2.5
0.6
7.5
2011
49.0
41.6
13.1
9.6
16.5
10.2
0.8
4.0
1.6
2.3
0.7
6.7
Izvor: MMF i vlasti BiH
Napomena: Podaci za 2010. su preliminarni, a za 2011. procjena. Definicija opšte vlade ukljuĉuje rashode
institucija na drţavnom nivou, 2 entitetske vlade, 10 kantonalnih vlada, vlada Brĉko Distrikta, svih opština i 43
van-budţetska fonda (vidjeti Sliku 1.1).
4
BOOST nije akronim. To je naziv novog instrumenta podataka kojeg je uradila Svjetska banka za pruţanje pomoći
na jaĉanju uĉinka javnog sektora. Za više informacija pogledati http://go.worldbank.org/S14MC5Z9L0
27
2.11. Konsolidirani rashodi opšte vlade ne
postavljaju temelje za budući rast (Tabela 2.2
i Slike 2.2. i 2.3). Tekući rashodi su naglo
porasli na 42 procenta BDP-a u 2011. (sa 38
procenata u 2005.). To predstavlja cijelih 86
procenata ukupne potrošnje. Trend u pravcu
većeg udjela tekućih rashoda je dalje osnaţen
krizom, jer se smatralo politiĉki prihvatljivijim
rezanje kapitalnih rashoda, nego rezanje tekuće
potrošnje.
2.12. Veliki tekući rashodi potiĉu dijelom iz
sloţenog ustavnog ustrojstva zemlje, ali
takoĊe i iz ranijeg neodrţivog povećanja
gotovinskih transfera.
Tekuća potrošnja
istiskuje investicije potrebne za podrţavanje
dugoroĉnijeg rasta i nije odrţiva. Najveći dio te
potrošnje ide na tri kategorije: (i) plate u javnom
sektoru (13 procenata BDP-a u 2011., rast s 11,4
procenta u 2005.); (ii) transferi i subvencije (16,5
procenata BDP-a u 2011., rast s 13,2 u 2005.); i
(iii) nabavka roba i usluga (10,2 procenta BDP-a
u 2011., manji rast s 9,7 procenata u 2005.).
Slika 2.2: Struktura konsolidiranih rashoda
opšte vlade (procenat BDP-a)
Izvor: MMF i vlasti BiH
Slika 2.3: Struktura tekuće potrošnje
konsolidirane vlade (procenat BDP-a)
2.13. Veliĉina vlade u BiH je velika, ĉak i u
poreĊenju s drugim zemljama zapadnog
Balkana. Korištenjem rashoda kao mjere, Bosna
i Hercegovina, Crna Gora i Srbija se mogu
klasificirati kao zemlje s velikom opštom
vladom, ĉak i u poreĊenju sa zemljama novim
ĉlanicama EU (EU 10). Albanija i Kosovo se
mogu klasificirati kao zemlje s malom opštom Izvor: MMF i vlasti BiH
vladom, dok BJR Makedonija ima vladu
umjerene veliĉine. Veliĉina vladinog sektora je u
znaĉajnoj mjeri voĊena socijalnim transferima i platama u javnom sektoru. Zemlje s velikom vladom
(Bosna i Hercegovina, Srbija i Crna Gora) imaju izdvajanja za plate u javnom sektoru koja prelaze 10
procenata BDP-a, dostiţući gotovo 13 procenata BDP-a u Bosni i Hercegovini. Iako Kosovo i BJR
Makedonija troše manji procenat BDP-a na plate, mjereno kao procenat ukupnih rashoda, izdvajanja za
plate još uvijek predstavljaju znaĉajno opterećenje za budţet. Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija
takoĊe troše znaĉajno više sredstava na socijalne transfere, za šta su u velikoj mjeri odgovorne penzije.
Uz izuzetak Kosova, izdvajanja za kapitalne rashode u zemljama Jugoistoĉne Evrope (SEE) su relativno
mala.
28
Tabela 2.3: Vladina potrošnja u Jugoistoĉnoj Evropi u 2010.
ALB
BIH
KOS
MKD*
MNE
SRB
kao procenat BDP-a
Plate i naknade
Socijalni transferi
5.3
8.6
12.9
15.4
7.4
3.9
8
10.4
11
13.7
10
19.3
Ostala tekuća potrošnja
10.4
Kapitalna potrošnja
Ukupna potrošnja
5.0
29.3
15.0
7
12.6
17.1
12.4
3.0
46.3
11.9
30.2
4.5
35.6
5.3
47.1
3.5
45.6
Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu podataka Ministarstava finansija
SEE zemalja. Korišteni su podaci MMF-a za BiH, osim za kapitalne rashode, koji se
finansiraju iz stranih sredstava, da bi podaci bili uporedivi meĊu zemljama i MKD
definicija opšte vlade.
2.14. Izdvajanje za plate u javnom sektoru kao procenat BDP-a, ne samo da spada meĊu najveće
na Zapadnom Balkanu, nego je i meĊu najvećima u cijeloj regiji Evrope i Centralne Azije (ECA) i
predstavlja kako odraz ustavne sloţenosti, tako i neodrţivih praksi zapošljavanja. Ovim pitanjem će
se detaljnije baviti Poglavlje 4. Kako je pokazano u Tabeli 2.3 najveću komponentu socijalnih transfera
predstavljaju penzije (10 procenata BDP-a) i to je rezultat kako starenja stanovništva, tako i prakse
prijevremenog penzionisanja bivših vojnika po tzv. povoljnijim uslovima. Ostatak socijalnih transfera
ĉine gotovinske naknade koje nisu zasnovane na doprinosima za nezaposlene, djeĉju zaštitu i boraĉkoinvalidsku zaštitu (skoro 5 procenata BDP-a). Posljednje od ovih naknada su posebno slabo ciljane i
prima ih samo dvadeset procenata najsiromašnije petine stanovništva. Ovim pitanjima će se detaljnije
baviti Poglavlje 3. Robe i usluge su na neki naĉin „sveobuhvatna― kategorija koja ukljuĉuje nešto
potrošnje na obrazovanje i zdravstvo, zajedno s nabavkom roba i usluga potrebnih za svakodnevan rad
vlade. Pitanjima rashoda na zdravstvo i obrazovanje će se baviti Poglavlje 5, odnosno 6.
2.15. Iako se javni dug ĉini odrţivim po osnovnom scenariju, prostor za dalje finansiranje
deficita je ograniĉen. Vlada nema pristup stranom finansiranju (osim meĊunarodnih finansijskih
institucija). Njena sposobnost za povećanje domaćeg duga je ograniĉena. Kratkoroĉni trezorski zapisi su
po prvi put izdati u 2011. Pred kraj 2011. ograniĉenost domaćeg zaduţivanja postaje oĉita kroz rast
kamata i pad omjera ponude i potraţnje (Tabela 2.4). Poslovne banke, glavni kupci tih zapisa i obveznica,
će se vjerovatno suoĉiti s vlastitim ograniĉenjima finansiranja u daljem periodu, obzirom da njihove
strane banke majke zahtijevaju ograniĉavanje izloţenosti u Centralnoj i Istoĉnoj Evropi.
Tabela 2.4: Izdavanje trezorskih zapisa i obveznica u 2011.
Datum
Izdavaĉ Dospjeće
11-May RS MF
20-Jun RS MF
27-Sep FBH MF
8-Nov FBH MF
16-Nov RS MF
29-Nov RS MF
15-Dec RS MF
6 mjeseci
9 mjeseci
6 mjeseci
6 mjeseci
7 godina
8 mjeseci
6 mjeseci
Prosjeĉna
Iznos
Iznos
Omjer
Prodati iznos kamata
potraţnje
ponude ponuda/potraţnja
u procentu
30,000,000 83,918,686
28,300,000 65,113,114
65,000,000 104,510,000
25,000,000 35,750,000
120,000,000 120,000,000
36,500,000 24,989,195
21,000,000 12,950,801
Izvor: Berze u Banja Luci i Sarajevu.
29
2.80
2.30
1.61
1.43
1.00
0.68
0.62
36,000,000
28,300,000
65,000,000
25,000,000
120,000,000
15,283,950
9,835,080
2.48
3.20
2.32
2.31
6.83
4.10
3.36
2.16. Obzirom na izuzetnu decentralizaciju zemlje i ĉinjenicu da je BiH pod reţimom valutnog
odbora – te nema autonomiju monterne politike – fiskalna politika je kljuĉna za upravljanje
sveukupnom potraţnjom. Stoga, nakon godina kašnjenja, konaĉno formiranje Fiskalnog vijeća u 2008.
je predstavljalo znaĉajnu prekretnicu. Fiskalno vijeće je sastavljeno od tri premijera i tri ministra finansija
i dva ĉlana bez prava glasa (guverner Centralne banke i predstavnik Distrikta Brĉko). Glavna nadleţnost
Fiskalnog vijeća, iako ne i jedina, je usvajanje tzv. Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika (Fiskalni
okvir). Taj dokument je kljuĉni input za trogodišnji Dokument okvirnog budţeta drţave i entiteta, koji
predstavlja osnovu za usvajanje njihovih godišnjih budţeta.
2.17. Potrebno je nekoliko koraka za omogućavanje efektivnog funkcioniranja Fiskalnog vijeća.
Kao što je evidentno od 2010. i prolongiranog budţetskog zastoja, optimalno funkcioniranje Fiskalnog
vijeća zavisi od politiĉke volje njegovih ĉlanova. Sveobuhvatni i pravovremeni podaci, zajedno s
ojaĉanom tehniĉkom podrškom i struĉnim savjetima bi trebali pomoći u donošenju odluka. Najbitnije je
ojaĉati formalnu strukturu tehniĉke podrške za Fiskalno vijeće u srednjoroĉnom periodu. U kratkoroĉnom
periodu, Fiskalno vijeće bi se moglo oslanjati i aktivno ukljuĉiti druge domaće institucije koje imaju
takve analitiĉke sposobnosti, kao što su Makroekonomska jedinica Uprave za indirektno oporezivanje,
Odjeljenje za ekonomska istraţivanja i Statistiku Centralne banke, da bi dali analitiĉke inpute za
donošenje odluka.
2.18. Pored njegove uloge u planiranju rashoda, Fiskalno vijeće bi takoĊe trebalo imati vodeću
ulogu u aktivnostima navedenim u Ĉlanu 5, stavovi 5 i 6 Zakona o Fiskalnom vijeću koji se odnose
na unaprjeĊenje upravljanja javnim finansijama. To je posebno znaĉajno u sljedećim oblastima: i)
upravljanje platama u javnom sektoru; ii) koordinacija i upravljanje javnim investicijama; iii) politika
socijalne potrošnje; i iv) nabavka u javnom sektoru. Da bi efektivno radilo na tim pitanjima, Fiskalno
vijeće treba taĉne i pravovremene podatke za vladu (14 vlada i 43 van-budţetska fonda) o izvršenju
budţeta, posebno uĉestale podatke o izvršenju u toku fiskalne godine. Većina nivoa vlasti koristi
Jedinstveni raĉun trezora (TSA) koji bi omogućio dobivanje elektronskih podataka o rashodima,
sravnjivanje podataka i pravovremeno dostavljanje taĉnih i uporedivih fiskalnih podataka, koji bi mogli
poboljšati uĉestalost i pravovremenost informacije za donošenje politike. Svjetska banka je provela
nekoliko sliĉnih aktivnosti putem svoje BOOST5 inicijative i mogla bi ponuditi pomoć u tom smislu.
2.19. Nadalje, ima nekoliko manjkavosti postojećeg Zakona o Fiskalnom vijeću koje bi trebalo
popraviti. Prva manjkavost je sadrţana u odredbi koja omogućava prevazilaţenje zastoja. Za sada, Ĉlan
12 Zakona o Fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini propisuje da u sluĉaju neusaglašavanja budţeta,
Vijeće ministara BiH, Vlada FBiH i Vlada RS donose Odluke o privremenom finansiranju dok se budţet
ne usaglasi. U toj situaciji, vlade mogu finansirati rad na nivou utvrĊenom u posljednjem usvojenom
budţetu. MeĊutim, kada se posljednji put primijenila ova odredba, oba entiteta su prekršila svoje propise
usvajanjem svojih budţeta, bez dogovora o Fiskalnom okviru. Jasno je da bi ova odredba trebala biti
uĉinjena funkcionalnijim ugraĊivanjem istog zakonskog zahtjeva u entitetke zakone o buţetu.
2.20. Druga manjkavost Zakona o Fiskalnom vijeću je u tome što su kazne predviĊene za
nepridrţavanje naroĉito blage. Prekršitelj se kaţnjava s 10 procenata svakog odstupanja od
dogovorenog budţetskog iznosa, a ta se kazna moţe koristiti za otplatu domaćeg duga prekršitelja.
Povećanje kazni za nepridrţavanje nije jednostavno. MeĊutim, tekuće diskusije u Evropskoj uniji koje
imaju za cilj redefiniranje Pakta o stabilnosti i rastu i uvoĊenje novog fiskalnog sporazuma, bi mogli biti
5
BOOST nije akronim. To je naziv novog instrumenta podataka kojeg je uradila Svjetska banka za pruţanje pomoći
na jaĉanju uĉinka javnog sektora. Za više informacija pogledati http://go.worldbank.org/S14MC5Z9L0
30
od pomoći vlastima na ugraĊivanju u zakon takvih kazni koje bi efektivno obeshrabrile odstupanja od
dogovorenih vrijednosti.
2.21. Treća, i moţda najlakša za prevazilaţenje, je ĉinjenica da definicija bilansa konsolidiranog
budţeta iskljuĉuje kapitalnu potrošnju. MeĊutim, sveukupni deficit je najznaĉajniji za upravljanje
zbirnom potraţnjom. To se moţe riješiti jednostavnim definiranjem rashoda u Ĉlanu 1 Zakona na taj
naĉin da ukljuĉe i tekuću i kapitalnu potrošnju bez obzira na izvor finansiranja.
III.
IV.
STRUKTURA POREZA I JAVNI PRIHODI
2.22. Glavni izvor poreskih prihoda u BiH
su indirektni porezi (porez na dodatnu
vrijednost (PDV), carine, akcize).
Nakon
reforme sistema indirektnog oporezivanja i
uspješnog uvoĊenja PDV-a u 2006., indirektni
porezi su i dalje glavni izvor prihoda za BiH,
ĉineći oko 45 procenata ukupnih prihoda
(poreskih i neporeskih) ili 85 procenata
naplaćenih poreskih prihoda (Slika 2.4). Nadalje,
BiH je efikasna u naplati PDV-a, obzirom da
postoji jedna stopa i nema izuzetaka (Tabela 2.7).
Slika 2.4: Struktura konsolidiranih prihoda
opšte vlade (procenat BDP-a)
2.23. Nakon reforme indirektnih poreza,
dva entiteta su provela znaĉajnu reformu
svojih poreza na dohodak pojedinaca (PIT) i
poreza na prihod kompanija (CIT) u periodu Izvor: MMF i vlasti BiH.
2006.-2009. Reforma poreza na prihod pojedinaca i kompanija predstavlja jedinu veću poresku reformu
od 2006. i ti su porezi pojednostavljeni i u velikoj mjeri harmonizirani izmeĊu dva entiteta. MeĊutim,
obzirom na niske stope i relativno skorašnje uvoĊenje (posebno porez na dohodak pojedinaca), direktni
porezi još uvijek ĉine vrlo mali dio javnih prihoda (3,3 procenta BDP-a ili 7,2 procenta sveukupnih
prihoda).
2.24. Kljuĉna karakteristika postojeće poreske strukture je snaţno oslanjanje na oporezivanje
rada. Stope socijalnih doprinosa su mnogo veće nego svih ostalih poreza u BiH, a velike su i u poreĊenju
s drugim zemljama. Ukupna stopa socijalnih doprinosa u FBiH iznosi do 41,5 procenata bruto plate. To je
veće nego u RS (33 procenta) ili OECD prosjek (29,5 procenata) ili EU-86 prosjek (38,1 procenat). U BiH
je stopa poreza na potrošnju (PDV) 17 procenata, dok su stope poreza na prihod (i pojedinaca i
kompanija) 10 procenata.
6
Nove zemlje ĉlanice EU
31
Tabela 2.5: Stope poreza u Jugoistoĉnoj Evropi
Penzije
Radnik
Poslodavac
ZdravstvoRadnik
Stope
socijalnih
doprinosa/
poreza na
platu
Poslodavac
Nezaposlenost
Radnik
Ostali soc.
doprinosi
/porezi
Radnik
Ukupn
Poslodavac
Poslodavac
Radnik
Poslodavac
Ukupno
PDV
Stopa poreza na prihod pojedinaca
Stopa poreza na prihod kompanija
Bosna i Hercegovina
Albanija
Kosovo MakedonijaCrna Gora
FBH
RS
BD
17
18
17
8.8
10
18
15
6
0
6 or 0
12.8
5
0
5.5
12.5
12.5
12
1.7
0
7.8
8.5
4
0
0
1.7
0
0
3.8
1.5
1
0
0.0
0
1.2
0.5
0.5
0
0
0.9
0
0
0.5
0
1.5
0
0.7
0
0
0
0
0
0
1.3
0
0
0
31
33
29
11.2
10
27
24
10.5
0
6 or 0
16.7
5
0
9.8
41.5
33 29 ili 34
27.9
15.0
27.0
33.8
17
17
17
20
16
5 ili 18
17
10
10
10
10 0 / 4 / 8 / 10
10
10
10
10
10
10
10
9
Srbija
11
11
6.15
6.15
0.75
0.75
0
0
17.9
17.9
35.8
8 ili 18
12
10
Napomene:
Bosna i Hercegovina
- U FBiH se doprinosi plaćaju samo na plate, dok naknada za topli obrok i prevoz nisu ukljuĉene u poresku osnovicu.
- U RS ukupan prihod podlijeţe plaćanju socijalnih doprinosa i nema izuzetaka.
- Distrikt Brĉko nema svoj penzioni fond. Radnici biraju u koji penzioni fond ţele uplaćivati doprinos, a poslodavac vrši uplatu.
- U FBiH postoji liĉni odbitak u iznosu od 300KM/mjeseĉno (3600KM/godišnje) od poreza na prihod.
- U RS, nema liĉnog odbitka od poreza na prihod.
Kosovo
- Kosovo ima ĉetiri stope poreza na prihod pojedinca u zavisnosti od mjeseĉnog prihoda: EUR 0-80 0%, EUR 80-250 4%, EUR 250-450 8% i preko EUR 450 10%.
Makedonija
- Porez na prihod kompanija i pojedinaca imaju ujednaĉenu stopu od 10%. Efektivne stope su znaĉajno niţe. Porez na prihod pojedinaca se plaća po odbitku doprinosa
i poreskih olakšica. I za kompanije postoje velikodušna izuzeća. Porez se plaća samo na podijeljeni profit; reinvestirani profit je osloboĊen poreza.
- Stope socijalnih doprinosa se primjenjuju na bruto prihod. Stopa zdravstvenog osiguranja za neka zanimanja moţe biti veća od navedene u tabeli. Stopa zdr.
osiguranja ukljuĉuje obaveznu stopu od 7,3% bruto prihoda i dodatnih 0,5% bruto prihoda za profesionalne povrede.
- Hrana, poljoprivredni inputi, IT proizvodi, komunalne usluge i druge potrepštine se oporezuju preferencijalnom stopom PDV-a od 5 %. Izvoz je osloboĊen PDV-a.
Srbija
- postoji neoporezivi odbitak – prvih 7300 dinara (73 EUR) plate se ne oporezuje. Kao rezultat efektivna stopa poreza na prihod pojedinca je pribiliţno 10,3 %
- postoji još dodatni porez na prihod pojedinaca koji plaćaju godišnje oni koji zaraĊuju pet puta više od prosjeĉne plate. Taj je porez na 10%. MeĊutim, plaća ga
manje od 1% zaposlenih.
- Socijalni doprinosi se plaćaju na plate do iznosa od pet prosjeĉnih. Ako je neĉija plata veća od pet prosjeĉnih plata, socijalni doprinosi se ne plaćaju na taj
dodatni iznos.
- Osnovna stopa PDV-a je 18%. Postoji i stopa od 8% koja se primjenjuje na neke proizvode, uglavnom prehrambene, ali i neke koji su za vladu od ―strateškog
znaĉaja", npr,. IT oprema
2.25. Jedna od posljedica velikog oporezivanja rada je veliki broj zaposlenih u neformalnom
sektoru. Porezi na prihod i socijalni doprinosi povećavaju razlike izmeĊu troškova radne snage i onoga
što radnik dobije „na ruke―, što se definira kao poresko opterećenje. Drugim rijeĉima poresko
opterećenje je udio poreza u ukupnim troškovima radne snage. Povećanje poreskog opterećenja, stoga,
povećava poticaje za neformalnost.
32
Tabela 2.6: Neformalnost radne snage u BiH
Ukupan broj zaposlenih, LFS definicija
Ukupno zaposleni u javnom sektoru, LFS definicija
Ukupno zaposleni van javnog sektora, LFS definicija
2008
2009
2010
890,239
263,897
626,343
859,218
249,427
609,790
842,831
255,535
587,296
(procenat ukupne zaposlenosti)
Neformalno zaposleni (bez penzije)
Neformalno zaposleni (bez zdravstva)
30.3
26.9
28.3
26.6
26.1
23.9
Neformalno zaposleni (bez penzije, iskljuĉujući u javnom sektoru)
Neformalno zaposleni (bez zdravstva, iskljuĉujući u javnom sektoru)
41.3
36.7
39.0
36.7
36.3
33.4
Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu LFS podataka.
2.26. Velik nivo neformalnosti (kao i velika nezaposlenost) su evidentni iz podataka Ankete radne
snage (LFS) 2008.-2010. koje je dala Agencija za statistiku BiH (BHAS), a Svjetska banka
analizirala (vidjeti Tabelu 2.6). Oko 26 procenata radnika nije pokriveno obaveznim doprinosima za
penzioni fond (prva definicija neformalno zaposlenih), dok oko 24 procenta nisu pokrivena obaveznim
doprinosima za zdravstveni fond (druga definicija neformalno zaposlenih). Ako se iz ukupnog broja
iskljuĉe radnici preduzeća u drţavnom vlasništvu, udio neformalno zaposlenih je ĉak i veći – 36
procenata po prvoj definiciji i 33 procenta po drugoj definiciji). Ĉini se da je u posljednjem periodu došlo
do smanjenja neformalnosti, ali razlog tome je mnogo brţe smanjenje zaposlenosti van javnog sektora,
nego zaposlenosti u javnom sektoru. Većina neformalno zaposlenih je van javnog sektora.
2.27. Poresko opterećenje radne Slika 2.5: Poresko opterećenje za samce s 33 procenta
snage je najveće za grupe koje imaju prosječne plate u OECD i Zapadnom Balkanu (2008/09)
najveće stope neformalne zaposlenosti.
Korištenjem OECD modela za poreze i
naknade za analizu oporezivanja rada i
primljene naknade, vidjeli smo da radnici
u poljoprivredi i oni koji zaraĊuju male
plate imaju najveću stopu neformalne
zaposlenosti, obzirom da je poresko
opterećenje za one koji zaraĊuju male
plate jedno od najvećih u Evropi (Slika
2.5). Na ove dvije kategorije stanovništva
otpada znaĉajan broj nezaposlenih osoba.
Poresko opterećenje radne snage opada za
one koji zaraĊuju više (Slika 2.6)
ukazujući na vrlo malu progresivnost
oporezivanja radne snage u BiH. To se Izvor: OECD Model poreza i naknada
posebno odnosi na RS od februara 2011.,
kada je vlada RS ukinula liĉne odbitke za porez na prihod, tako da je poresko opterećenje samca jednako
bez obzira na platu.
2.28. Neke zemlje u Evropi mogu izdrţati veće poresko opterećenje radne snage nego BiH. To su
uglavnom zemlje s višim prihodom, s dugom tradicijom poštovanja zakona i visokim stopama
pridrţavanja obaveze plaćanja poreza. Takvi se modeli ponašanja potiĉu dugotrajnim iskustvom da
33
penzioni osiguranici dobivaju naknade koje su im obećane i da im se pruţaju kvalitetne usluge bez
potrebe za dodatnim plaćanjem. Takvo povjerenje u javni sistem još uvijek nije duboko ukorijenjeno u
BiH, što znaĉi da se sklonost ka utaji poreza i neformalnosti javljaju i pri mnogo niţim nivoima stopa
doprinosa.
2.29. OdreĊene karakteristike dizajna
sistema socijalnih davanja takoĊe imaju
ulogu u poticanju neformalnosti.
Poslodavac nije motiviran da prijavi
radnika da bi mogao uštedjeti na velikim
stopama socijalnih doprinosa, a radnik je
spreman da prihvati takav aranţman jer se
moţe prijaviti kao nezaposlen i dobiti
besplatno zdravstveno osiguranje. Pored
toga, pravo na mnoga socijalna davanja se
ukida, ĉim korisnik prijavi formalni prihod,
što potiĉe one koji su u neformalnom
sektoru da tu i ostanu.
Slika 2.6: Poresko opterećenje za samce sa 100
procenta prosječne plate u OECD i Zapadnom
Balkanu (2008/09)
2.30. Zastarjeli sistem finansiranja
zdravstva je jedan od glavnih razloga
visokih stopa doprinosa. Osnove BiH
sistema socijalnih doprinosa su postavljene
Izvor: OECD Model poreza i naknada.
tokom socijalistiĉkog perioda, kada je u
privredi postojala gotovo potpuna zaposlenost, a siva ekonomija je bila zanemariva. Sada se, meĊutim,
omjer onih koji rade u formalnom sektoru i plaćaju doprinose i onih koji imaju pravo na zdravstvenu
zaštitu procjenjuje na 1:5. Sistem zdravstvenog osiguranja koje se u najvećoj mjeri finansira doprinosima,
ne samo da u sadašnjim uslovima velike neformalne zaposlenosti, nije fer, već takoĊe narušava
konkurentnost firmi i potiĉe neformalnost.
2.31. Da bi se odrţala meĊunarodna konkurentnost, vlasti u BiH se suoĉavaju s izazovom
smanjenja relativno visokih stopa socijalnih doprinosa, koji direktno povećavaju jediniĉnu cijenu
rada, ali imaju poteškoća u nalaţenju fiskalnog prostora za to obzirom na raniji rast troškova plata
i transfera. Naplata socijalnih doprinosa je pojednostavljena i prebaĉena na jedinstveno mjesto naplate u
entitetske poreske organe. To doprinosi pridrţavanju propisa i bori se protiv utaje (tj. poslodavac ne moţe
platiti jedan porez, a da ne plati istovremeno i sve socijalne doprinose). Vlasti posljednjih godina
pokušavaju smanjiti stope socijalnih doprinosa i uspjeli su smanjiti stopu doprinosa za sluĉaj
nezaposlenosti s 2,5 na 1,5 procenat. MeĊutim, u svjetlu rasta tekućih rashoda na socijalne transfere i na
plate u javnom sektoru, nema fiskalnog prostora za ozbiljnija smanjenja. Upravo suprotno, vlada RS je
povećala stope socijalnih doprinosa za penzije, zdravstvo i nezaposlenost, kao i porez na prihod
pojedinaca od februara 2011. da bi finansirala rastući deficit u penzionom i zdravstvenom fondu. Dalji
problem u vezi s tim je da kako radnici prelaze u neformalni sektor, jedini koji ostaju u formalnom
sistemu, su oni koji rade u preduzećima u stranom vlasništvu i u javnom sektoru. Veće poresko
opterećenje na plate u javnom sektoru ne doprinosi povećenju fiskalnog prostora. A veće poresko
opterećenje na plate radnika u preduzećima u stranom vlasništvu obeshrabruje strane investicije i transfer
tehnologije koji bi inaĉe pomogao konkurentnosti, rastu i povećanju fiskalnog prostora.
2.32. Napredak u dva entiteta je neravnomjeran. RS je prešla sa sistema zdravstvenog osiguranja
koji se u potpunosti finansira doprinosima, na djelimiĉno finansiranje iz opštih prihoda. Taj je sistem
efikasniji od sistema u BiH, koji gotovo u potpunosti (96 procenata) zavisi od socijalnih doprinosa. Vlada
34
FBiH, s druge strane, vodi razgovore sa Svjetskom bankom o smanjenju stope doprinosa za zdravstveno
osiguranje, uz prebacivanje dijela finansiranja na opšte prihode.
2.33. Ĉini se da su doprinosi za socijalno osiguranje najveći faktor koji utiĉe na tako velike
razlike u prihodima meĊu zemljama Jugoistoĉne Evrope (SEE). U Bosni i Hercegovini, Crnoj Gori i
Srbiji znaĉajan dio vladinih prihoda potiĉe iz doprinosa za socijalno osiguranje, a socijalni transferi ĉine
veliki dio potrošnje (iako oni takoĊe ukljuĉuju i relativno velikodušne socijalne transfere koji nisu
zasnovani na doprinosima, kao što su socijalna davanja i druge naknade). Albanija, s druge strane, ima
znatno manje programe socijalnog osiguranja, koji ne obuhvataju znaĉajan dio stanovništva, dok ih
Kosovo nema nikako (iako postoji privatno penziono osiguranje). Slabi ishodi trţišta rada oteţavaju
finansiranje programa socijalnog osiguranja u većini SEE zemalja, zahtijevajući povećanje transfera iz
budţeta. Vjerovatno će se pritisci na programe socijalnog osiguranja dalje povećavati i zahtijevati reforme
sistema. U bliţoj budućnosti rast moţe biti bez povećanja radnih mjesta, dok će starenje populacije
stvoriti dodatni pritisak u srednjoroĉnom i dugoroĉnom periodu.
Tabela 2.7: Prihodi vlada u Jugoistočnoj Evropi u 2010.
ALB
BIH
KOS
MKD*
MNE
SRB
kao procenat BDP
Direktni porezi
3.6
3.0
2.9
2.9
4.9
5.7
12.9
19.7
18.2
13.4
19.5
17.3
Doprinosi
4.3
15.5
0
9.1
12.2
10.8
Ostali prihodi
5.4
5.6
6.4
7.7
5.9
7.1
Ukupni prihodi
26.2
43.8
27.5
33.1
42.6
41
Indirektni porezi
Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu podataka Ministarstava
finansija SEE zemalja. Korišteni su podaci MMF-a za BiH, osim za kapitalne
rashode koji se finansiraju iz stranih sredstava, da bi se podaci uĉinili uporedivim
meĊu zemljama i MKD definicija opšte vlade.
V.
SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA I IZGLEDI
2.34. Kao i u drugim zemljama Zapadnog Balkana, na sveukupni ekonomski uĉinak BiH uticala
je finansijska kriza iz 2008. i razvoj krize eura. Rast BDP-a u 2011. se procjenjuje na 1,7 procenta –
znaĉajno manje nego u 2008. Oporavak je uzeo maha krajem 2010., uz skroman rast od 0,8 procenata.
Ĉini se da su se investicije oporavile, obzirom da je uvoz kapitalnih dobara porastao za 13 procenata u
2011. u poreĊenju s 2010., dok su dugoroĉni krediti privatnim preduzećima opali za 2 procenta u odnosu
na prethodnu godinu, što je postalo naroĉito evidentno krajem 2011. Ĉini se da se oporavila i potrošnja,
kao i uvoz robe široke potrošnje koji je porastao za 6,3 procenata u 2011. u poreĊenju s 2010., dok su
krediti stanovništvu rasli stopom od 5 procenata u 2011. Evidentno je da će trebati duţi vremenski rok
dok ne doĊe do snaţnijeg oporavka.
2.35. Ova su dešavanja ostavila traga na finansije javnog sektora. Uz procikliĉnu fiskalnu politiku
i smanjenje prihoda tokom krize, javni dug je rapidno rastao, iako još uvijek ne do neodrţivih nivoa. U
velikoj mjeri kao rezultat povećanja zaduţivanja javnog sektora (tokom krize i u post-kriznom periodu),
oĉekuje se da će vanjski dug BiH (i javni i privatni) narasti s 49 procenata u 2008. na 59 procenata u
2012., ali potom opadati. Vanjski javni dug će narasti sa 17 procenata u 2008. na 27 procenata u 2012.,
35
dok će ukupni javni dug narasti s 31 procenat u 2008. na 40 procenata u 2011. i potom opadati. Dug se
ĉini odrţivim pod osnovnim scenarijem MMF-ove analize odrţivosti duga ugraĊene u sveukupni
makroekonomski okvir, koji podrazumijeva odrţavanje fiskalne konsolidacije tokom implementacije
planiranih reformi. Ovaj bi scenarij bio osjetljiv na devalvaciju valute (koja nije vjerovatna), šok deficita
tekućeg raĉuna, neoĉekivano usporavanje rasta BDP-a i neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju. MeĊutim,
ove projekcije ne ukljuĉuju izdate javne garancije i potencijalne obaveze kao što je restitucija. Evidetno,
ove kategorije zahtjevaju oprezno upravljanje jer u suprotnom mogu ugroziti sveobuhvatnu odrţivost
duga.
2.36. Javni dug BiH se u velikoj mjeri sastoji od povoljnog vanjskog duga prema meĊunarodnim
finansijskim institucijama u iznosu od 26 procenata BDP-a iz 2010. i domaćeg duga u formi dugoroĉnih
obveznica (14 procenata BDP-a iz 2010.). Najveći udio vanjskog javnog duga (27 procenata) se odnosi na
MeĊunarodnu asocijaciju za razvoj (IDA), koji je nastao tokom faze post-konfliktne rekonstrukcije (19962002.). Ostatak vanjskog duga je prema evropskim meĊunarodnim finansijskim institucijama i MMF-u,
obzirom da BiH nema pristup meĊunarodnim trţištima kapitala. Domaći dug je u formi obveznica, koje
su izdate za pokrivanje predratne stare devizne štednje i ratnih potraţivanja graĊana. Obzirom na
ograniĉen razvoj domaćeg finansijskog trţišta, vlade u BiH ga do 2011. nisu koristile za izdavanje
obveznica i trezorskih zapisa za finansiranje deficita. MeĊutim, kako je ranije pomenuto, ograniĉenost
zaduţivanja na domaćem trţištu postaje oĉigledna s rastom kamate i padom omjera ponude i potraţnje
(Tabela 2.4).
2.37. Gledajući unaprijed, BiH se suoĉava sa znaĉajnim izazovima odrţavanja razborite fiskalne
politike. Uz ograniĉen pristup stranom finansiranju i moguće slabe prihode, pritisak rasta rashoda se mora
drţati pod kontrolom, naroĉito u kratkoroĉnom periodu. To će zahtijevati oprez, posebno kada je rijeĉ o
velikim programima transfera, koji trenutno ĉine neproporcionalno veliki udio potrošnje. U dugoroĉnijem
periodu, vlasti trebaju uzeti u obzir demografsku realnost. Stanovništvo BiH stari. Zbog toga će se javiti
znaĉajni dodatni fiskalni pritisci koji proistiĉu iz zdravstvenih i penzionih troškova zbog starenja
stanovništva i zbog smanjenja relativne veliĉine stanovništva radno-aktivne dobi. Previše velikodušni i
neefikasni programi transfera ĉine potrebu za reformom još i hitnijom. Sliĉno tome, moraju se donijeti
politike energetskog sektora da bi se izbjeglo gomilanje dugova i potencijalnih obaveza. Trebaju se u
potpunosti iskoristiti prednosti oblasti koje imaju potencijal za rast, kao što je šumarstvo. Bez takvih
mjera, BiH se suoĉava s rizikom brzog zapadanja u neodrţivo stanje javnih finansija.
VI.
PREPORUKE
2.38. Vlasti u BiH se suoĉavaju s odluĉnim izborom u vezi s daljim upravljanjem javnim
resursima. S jedne strane mogu nastaviti sa sadašnjim rastom (neproduktivnih) tekućih rashoda, većim
oporezivanjem, i odnedavno, iznalaţenjem novih mehanizama zaduţivanja. Moţda se budu mogle još
više zaduţiti, barem još neko vrijeme, ali to je veoma riziĉno. Direktno zaduţivanje vani će biti nemoguće
u doglednoj budućnosti. Zaduţivanje kod lokalnih banaka, koje su u većinskom stranom vlasništvu,
moţda bude moguće, moţda ne, a to je zaduţivanje i skupo i kratkoroĉno, a takvo će i ostati. Dolazi na
naplatu znaĉajan iznos domaćih obveznica izdatih za pokrivanje predratne stare devizne štednje, a i
glavnina duga prema MMF-u dospijeva u 2013. i 2014. Postojeći dug je u velikoj mjeri prema
meĊunarodnim finansijskim institucijama, i nije vjerovatno da će one odobravati novo zaduţivanje bez
provoĊenja neke vrste gore-pomenutih strukturalnih reformi. Ali, što je najznaĉajnije, dalje zaduţivanje,
bez neophodnih strukturalnih reformi, će povećati dug i onemogućiti rast, time ubrzavajući zapadanje
zemlje u stanje koje je neodrţivo.
36
2.39. Pravi put bi bio uvidjeti potrebu za smanjenjem veliĉine javnog sektora, smanjenjem obima
poreskog opterećenja, posebno na radnu snagu, i uvoĊenje neophodnih promjena strukture
rashoda i oporezivanja, koje će pojaĉati efikasnost i rast. Naţalost, konkretne preporuke u ovom
smislu, koje su bile navedene u prethodnom PEIR-u, su u velikoj mjeri zanemarene. Da bi se unaprijedilo
upravljanje fiskalnom politikom u širem smislu, daju se sljedeće preporuke:
Ojačati ulogu Fiskalnog vijeća i poboljšati fiskalno upravljanje.




Poboljšati Zakon o fiskalnom vijeću na sljedeći naĉin: i) pojaĉati odredbu o prevazilaţenju
zastoja u sluĉaju neusvajanja Globalnog fiskalnog okvira o fiskalnom bilansu i politikama,
ugradnjom sliĉnih odredbi u entitetske Zakone o budţetu; ii) povećati kazne za nepridrţavanje;
iii) ukljuĉiti kapitalne rashode u definiciju konsolidiranih rashoda i fiskalnih ciljeva
Koristiti podatke elektronskog Jedinstvenog raĉuna trezora za dobivanje evidencije o
rashodima u elektronskoj formi i frekventnije publikovanje fiskalnih podataka opšte (BOOST7
inicijativa Svjetske banke).
Ojaĉati analitiĉki kapacitet Fiskalnog vijeća uspostavljanjem jaĉih veza s Makroekonomskom
jedinicom Uprave za indirektno oporezivanje, Sektorom za ekonomsko istraţivanje Direkcije
za ekonomsko planiranje, kao i Odjeljenjem za ekonomsko istraţivanje i statistike Centralne
banke.
Fiskalno vijeće treba preuzeti vodeću ulogu u aktivnostima navedenim u Ĉlanu 5, stavovi 5 i 6
Zakona o fiskalnom vijeću koji se odnose na unaprjeĊenje upravljanja javnim finansijama. To
je naroĉito znaĉajno u sljedećim oblastima: i) upravljanje platama u javnom sektoru; ii)
koordinacija i upravljanje javnim investicijama; iii) politike javnih rashoda; i iv) nabavka u
javnom sektoru
Smanjiti obim poreskog opterećenja, posebno na rad
 Harmonizirati osnovice za socijalne doprinose i porez na prihod meĊu entitetima ukidanjem
neoporezivih izuzetaka (topli obrok, prevoz, itd.) ukljuĉivanjem svih tih neoporezivih naknada
u osnovicu.
 Smanjiti socijalne doprinose nakon proširivanja baze za oporezivanje rada da bi se ostvarila
neutralnost prihoda nakon harmonizacije osnovice za socijalne doprinose.
 Razmotriti dalje smanjenje stope zdravstvenog doprinosa, posebno u FBiH, i zamijeniti
izgubljene prihode drugim prihodima, tj. akcizama i većim stopama porezima na dohodak za
one koji zaraĊuju više..
 Povećati akcize i harmonizirati odnosne stope s onima u EU i susjednim zemljama, posebno
na duhan i namijeniti te prihode za finansiranje zdravstvenog sektora.
 Povećati progresivnost poreza na dohodak uvoĊenjem većih stopa poreza za one koji zaraĊuju
više.
 Osigurati da svako smanjenje oporezivanja rada bude praćeno smanjenjem ostalih naknada ili
povećanjem prihoda koji uzrokuju manje poremećaje da bi se oĉuvala fiskalna stabilnost.
Preoblikovati javne rashode koji su za sada prekomjerno koncentrirani na tekuću potrošnju,
uključujući plate, penzije i socijalne transfere. Vidjeti preporuke u narednim poglavljima koja se bave
pojedinaĉno bave tim sektorima.
Smanjiti prekomjeran rast javnog sekotra povećanjem efikasnosti potrošnje. Dalji konkretni prijedlozi
su dati u narednim poglavljima ukljuĉujući poglavlja o zdravstvu, obrazovanju, šumarstvu i energiji.
7
BOOST nije akronim. To je naziv novog instrumenta podataka kojeg je uradila Svjetska banka za pruţanje pomoći
na jaĉanju uĉinka javnog sektora. Za više informacija pogledati http://go.worldbank.org/S14MC5Z9L0
37
POGLAVLJE 3: PENZIJE I SOCIJALNI TRANSFERI
I.
PENZIJE
3.1.
Penzioni sistem u Bosni i Hercegovini je u nadleţnosti entitetskog nivoa. Obzirom da se sistemi
meĊu entitetima u odreĊenoj mjeri razlikuju, analiza u ovom poglavlju je data odvojeno za svaki entitet.
Penzije u FBiH
3.2.
Kljuĉna karakteristika penzionog sistema je vrlo visoka stopa zavisnosti od 73,3 procenta,
tj. svaki osiguranik treba izdrţavati 0,73 penzionera. Slika 3.1 poredi stopu zavisnosti u FBiH sa
stopama u zemljama s većim prihodom i pokazuje da je stopa zavisnosti u FBiH veća nego u Grĉkoj,
Španiji i Portugalu, a nju prelaze samo Italija i Francuska. FBiH se manje istiĉe u poreĊenju s drugim
zemljama u tranziciji iz regije Evrope i Centralne Azije, kako pokazuje Slika 3.2, ali FBiH je ĉak i tu
meĊu prve tri. Zemlje u tranziciji imaju veću stopu zavisnosti od netranzicijskih zemalja iz više razloga.
Ranija dob odlaska u penziju povećava broj penzionera. Labavija definicija invalidnosti dalje povećava
broj korisnika. U sluĉaju BiH, ratna prošlost takoĊe povećava broj invalida. Ali na stopu zavisnosti
takoĊe utiĉe i broj osiguranika, kao i velike stope nezaposlenosti i rast neformalnog trţišta rada u
zemljama u tranziciji. Ti faktori smanjuju broj osiguranika, dok se istovremeno broj korisnika povećava.
To je naroĉito sluĉaj u FBiH i moţe se zapaziti sagledavanjem broja osiguranika kao procenta
stanovništva radno-aktivne dobi, u koje po meĊunarodnoj definiciji spadaju osobe starosti 15-64 godine
(vidjeti Tabelu 3.1). Udio osiguranika u FBiH od 28,6 procenata stanovništva radno-aktivne dobi, spada
meĊu najmanje u Evropi. U poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom, kako pokazuje Slika 3.3,
procenat osiguranika u FBiH se jasno istiĉe. Ĉak i u poreĊenju s drugim zemljama u tranziciji, kako
pokazuje Slika 3.4, mali broj osiguranika u FBiH se podudara samo s Albanijom u Evropi i Armenijom i
Azerbejdţanom iz bivšeg Sovjetskog Saveza.
3.3.
Mali broj osiguranika i relativno velika potrošnja na penzije ĉine osnovu problema
penzionog sistema u FBiH. Slika 3.5 pokazuje potrošnju na penzije u FBiH od 9,4 procenta BDP-a,
meĊu najvećima u poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom, veća nego u zemljama poput Švedske i
Japana, koje su obje znaĉajno starije i bogatije od FBiH. Slika 3,6 pokazuje da ĉak i meĊu zemljama u
tranziciji, FBiH spada meĊu tri najveća potrošaĉa na penzije. Iako je potrošnja na penzije jasno u vezi s
procentom starog stanovništva (definicija starih je 65 i više godina), a BiH je starija od mnogih drugih
zemalja u tranziciji, Slika 3.7 pokazuje da postoje brojne starije zemlje u tranziciji, poput Litvanije,
Latvije i Bugarske, koje su uspjele ograniĉiti potrošnju na penzije. Rast potrošnje u FBiH je ĉak i više
zapanjujući od stvarnog broja penzionera. Potrošnja je porasla sa 7,6 procenata BDP-a u 2005. na 9,4
procenta BDP-a u 2009., tokom kratkog perioda od ĉetiri godine. Dio toga se moţe pripisati padu BDP-a
u 2009. zbog finansijske krize, što je povećalo udio potrošnje na penzije. Ali udio potrošnje na penzije i
dalje predstavlja znaĉajan iznos sredstava koja se trebaju osloboditi iz drugih dijelova ekonomije da bi se
podrţali penzioneri.
38
Tabela 3.1: Penzioni indikatori u FBiH
Indikatori
Broj
osiguranika
Broj
korisnika
Ukupno
Starosna
Invalidska
Porodiĉna8
Omjer zavisnosti
sistema
Rashodi (ukupni u
mil. KM s % BDp-a
u zagradi)
Ukupno
Starosna
Invalidska
Porodiĉna9
Ukupno
347,097
154,106
78,348
114,643
Ukupno
Muškarci
Ţene
473,385
286,615
186,770
Ukupno
redovni
328,427
137,451
77,106
113,870
Ukupno
povlašteni
18,670
16,655
1,242
773
Muškarci
redovni
148,030
95,351
52,391
288
Muškarci
povlašteni
17,346
16,158
1,188
-
Ţene
redovni
170,043
42,100
24,715
103,228
Ţene
povlašteni
1,166
497
54
615
Ţene
redovni
Ţene
povlašteni
73.3%
Ukupno
715.53
(4.7%)
287.8
(1.9%)
421.31
(2.8%)
Ukupno
redovni
617.42
(4.1%)
282.13
(1.9%)
Ukupno
povlašteni
Muškarci
redovni
Muškarci
povlašteni
98.11
(0.6%)
5.67
(0.04%)
1,424.63
(9.4% )
442.15
(2.9%)
193.01
(1.3%)
94.92
(0.6%)
5.44
(0.0%)
175.27
(1.2%)
89.12
(0.6%)
3.18
(0.02%)
0.23
(0.0%)
386.45
307.00
489.56
381.39
296.36
300.49
533.52
359.54
Prosjeĉna mjeseĉna
penzija
Starosna
Invalidska
Porodiĉna
313.16
Prihodi od doprinosa
(u mil. KM s %
BDP-a u zagradi)
Budţetsko
finansiranje (u mil.
KM s % BDP-a u
zagradi)
Prosjeĉna
obuhvaćena plata
(mjeseĉno u
hiljadama KM)
Obuhvat
osiguranka
(osiguranici/stanovn.
15-64)
Obuhvat penzionera
(penzioneri/stan 65+)
Svi korisnici/stan 65+
Izvor: Administracija Penzionog fonda.
1371.75
(9.0%)
83.4
(0.5%)
790.075
28.6%
61.8%
107.1%
8
Ukupan broj korisnika porodiĉne penzije ukljuĉuje udovice, udovce i djecu, ali struktura po polu ne ukljuĉuje
djecu jer informacije o polu djece nisu raspoloţive.
9
Rashodi na porodiĉne penzije nisu raspoloţivi po polu ili povlaštenosti.
39
14
12
10
8
6
4
2
Slika 3.3: Osiguranici kao procenat stanovništva
radno-aktivne dobi u FBiH u poreĎenju sa
zemljama s visokim prihodom
100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
40
Uzbekistan
Kazakhstan
Latvia
Kyrgyz Republic
Poland
Belarus
Turkey
Czech Republic
Macedonia, FYR
Montenegro
Estonia
Serbia
Lithuania
Slovenia
Romania
Hungary
Russian Federation
Bosnia Fed
Bulgaria
Azerbaijan
Moldova
Slovak Republic
Bosnia Republika …
Croatia
Ukraine
Albania
Armenia
France
Italy
Bosnia Fed
Germany
Austria
Finland
Portugal
Sweden
Greece
Spain
Belgium
Japan
Luxembourg
Norway
New Zealand
Denmark
Canada
Ireland
Netherlands
United States
0.0%
Armenia
Azerbaijan
Albania
Bosnia and …
Bosnia Republika …
Kyrgyz Republic
Turkey
Moldova
Macedonia, FYR
Montenegro
Serbia
Ukraine
Romania
Kazakhstan
Russian Federation
Croatia
Poland
Bulgaria
Slovak Republic
Hungary
Lithuania
Slovenia
Belarus
Czech Republic
Estonia
Latvia
Uzbekistan
Bosnia Fed
Spain
Canada
Italy
Greece
France
Belgium
Ireland
Germany
Finland
Austria
Australia
Netherlands
United States
United Kingdom
Portugal
Sweden
New Zealand
Japan
Norway
Switzerland
Iceland
Denmark
Israel
Luxembourg
100.0%
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Slika 3.5: Potrošnja na penzije kao procenat
BDP-a u FBiH u poreĎenju sa zemljama s
visokim prihodom
Slika 3.6: Potrošnja na penzije kao procenat BDPa u FBiH u poreĎenju sa zemljama u tranziciji
16
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Kosovo
Kyrgyz Republic
Georgia
Armenia
Kazakhstan
Azerbaijan
Russian Federation
Albania
Turkey
Uzbekistan
Romania
Bulgaria
Czech Republic
Latvia
Lithuania
Moldova
Slovak Republic
Bosnia Fed
Macedonia, FYR
Montenegro
Poland
Belarus
Bosnia Republika …
Croatia
Hungary
Estonia
Slovenia
Serbia
Ukraine
Iceland
Australia
Ireland
Canada
New Zealand
Netherlands
Norway
Israel
United Kingdom
Denmark
United States
Switzerland
Luxembourg
Sweden
Spain
Finland
Japan
Belgium
Bosnia Fed
Germany
Portugal
Greece
Austria
France
Italy
Slika 3.1: Stope zavisnosti u FBiH u poreĎenju sa
zemljama s visokim prihodom
Slika 3.2: Stope zavisnosti u FBiH u poreĎenju sa
zemljama u tranziciji
120.0%
100.0%
80.0%
60.0%
40.0%
20.0%
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita
Slika 3.4: Osiguranici kao procenat stanovništva
radno-aktivne dobi u FBiH u poreĎenju sa
zemljama u tranziciji
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita
3.4.
Jedan od razloga
velikog broja penzionera, i Slika 3.7: Procenat starog stanovništva u FBiH u poreĎenju s
time velikog nivoa potrošnje drugim zemljama u tranziciji
na penzije, je veliki udio
mladih penzionera. Donja
Slika 3.8 pokazuje procenat
starosnih
penzionera
u
razliĉitim dobnim grupama.
Cijela
trećina
starosnih
penzionera ima manje od 65
godina, dok 59 procenata
korisnika invalidske penzije ima
manje od 65 godina, a 38
procenata udovica je mlaĊe od Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
65 godina. Ti mladi pojedinci će
primati penziju tokom vrlo
dugog vremenskog perioda. Penzioni sistem u FBiH ne pruţa podršku iskljuĉivo, ĉak niti primarno
starima, već pruţa podršku svim dobnim grupama, što potiĉe mlaĊe pojedince na povlaĉenje s trţišta rada.
Nadalje, na osnovu procjena statistika stanovništva, samo 61 procenat starih (preko 65 godina) prima
neku vrstu penzije od drţave. Iako je moţda broj stanovnika precijenjen, velika je razlika izmeĊu 61
procenta onih koji primaju neki vid penzije i 100 procenata, koji bi bio u penzionom sistemu s velikim
obuhvatom, ĉak i da je broj starog stanovništva nešto manji, ovo ipak ukazuje da znaĉajan dio starog
stanovništva dobiva malo podrške od vlasti. A kad današnje radno stanovništvo, od kojeg manje od jedne
trećine ima penziono osiguranje i ostvariće pravo na penziju, doĊe u dob penzionisanja, ĉak i manji broj
starih će biti obuhvaćen javnim penzionim sistemom.
Slika 3.8: Dobna distribucija starosnih penzionera u FBiH
>85
2%
75-84
19%
<55
6%
55-64
27%
65-74
46%
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
3.5.
Broj korisnika invalidske penzije je skoro 50 procenata, kao i broj starosnih penzionera,
kako pokazuje Slika 3.9. Ovo dijelom moţe odraţavati ratnu prošlost FBiH, ali takoĊe odraţava i
relativno labavu definiciju invalidnosti radnika u FBiH, o ĉemu se govori ispod. Gledajući ţene
41
penzionere, većina njih prima porodiĉnu penziju. Opet, ovo je dijelom odraz ratne prošlosti, ali takoĊe
ukazuje da je ĉak i prije rata relativno malo ţena radilo i steklo pravo na vlastitu penziju.
Slika 3.9: Tip penzionera u FBiH
3%
All Pensioners
Male Pensioners
Female Pensioners
0%
Old Age
25%
Survivors
30%
Old Age
44%
Disability
32%
Old Age
68%
Survivors
61%
Disability
14%
Disability
23%
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
3.6.
Još jedno pitanje koje se ĉesto pominje kod povećanih rashoda na penzije je pitanje
povlaštenih penzija. To su penzije date onima koji su bili u ratu. Daju se u mnogo mlaĊoj dobi, s manje
staţa osiguranja i u dosta većem iznosu od redovnih penzija, zato se nazivaju „povlaštenima―. Trenutno
na te penzije otpada ukupno 7 procenata penzijskih rashoda. Iznosi tih penzija su izmeĊu 20 i 80
procenata veći od uporedivih redovnih penzija, a obzirom na mlaĊu dob mnogih od tih penzionera, oni će
penziju koristiti u jako dugom vremenskom periodu. Ustavni sud FBiH je proglasio neustavnom Vladinu
uredbu koja je sluţila kao pravni osnov za penzionisanje pojedinaca po povoljnijim uslovima, iako je rok
vaţenja te Uredbe istekao i više se ne moţe koristiti kao osnov za odlazak u prijevremenu penziju.
Predlaţe se novi zakon odlasku u penziju pod povoljnijim uslovima da bi se legalizirali korisnici već
penzionisani po povoljnijim uslovima. MeĊutim, postoji rizik da taj proces otvori dalju mogućnost
odlaska u penziju pod povoljnijim uslovima dodatnih korisnika.
Parametri penzionog sistema u FBiH
3.7.
Još jedna kljuĉna karakteristika penzionog sistema u FBiH je niska prosjeĉna dob odlaska
u penziju. Tabela 3.2 rezimira parametre penzionog sistema FBiH. Dok penzioni zakon kaţe da
pojedinci, i muškarci i ţene, mogu otići u penziju sa 65 godina ţivota i 20 godina staţa osiguranja, u
poĉetku je bio dat izuzetak do 2005. kojim je omogućeno da muškarci odu u penziju sa 60 godina ţivota i
35 staţa, a ţene s 55 godina ţivota i 30 staţa. Taj se izuzetak kontinuirano produţava, odnedavno do
2015. Pored toga osobe s 40 godina staţa mogu otići u penziju bez obzira na godine ţivota, i to će moći i
nakon 2015. U bivšoj Jugoslaviji je mnogo ljudi imalo beneficirani radni staţ, ĉime je pojedinim
profesijama omogućeno da sa 48 godina ţivota već napune 40 godina staţa. A obzirom da se ne dobiva
veća penzija za više od 40 godina staţa, ljudi odlaze u penziju ĉim napune 40 godina staţa. Odgovarajuća
korekcija ovog pitanja bi bila da se ne omogućava automatski odlazak u penziju s 40 godina staţa, već da
se omogući raditi i nakon 40 godina staţa uz nastavak obraĉunavanja daljeg staţa, koji bi donosio veću
penziju. U većini evropskih zemalja, 45 godina staţa se smatra punim radnim vijekom, a onima koji rade
duţe uvećava se penzija. Slika 3.10 daje poreĊenje dobi penzionisanja u zemljama s visokim prihodom i
zemljama u tranziciji. Ni jedna od zemalja s visokim prihodom ne omogućava odlazak u penziju u tako
ranoj dobi kao FBiH, a jedine zemlje u tranziciji koje to omogućavaju su Ruska Federacija, Bjelorusija,
Ukrajina i Uzbekistan. Obzirom na nisku dob odlaska u penziju, nije ĉudo da su stopa zavisnosti i
procenat mladih penzionera tako veliki.
42
Tabela 3.2: Penzioni parametri u FBiH
Dob penzionisanja
65 M/Ţ s 20 godina staţa osiguranja od 2003.;
40 godina staţa osiguranja bez obzira na ţivotnu dob
Do 2015. mogu otići u penziju sa 60M/55 Ţ uz 35M,30 Ţ godina penzionog staţa, ali uz
umanjenje penzije za 1%M/0,5Ţ za svaku godinu prije navršene 65 godine ţivota;
Stopa obraĉuna
2.25 procenata godišnje za prvih 20 godina;
1.5 procenat godišnje za narednih 20 godina;
0 nakon 40 godina
Penzijska osnovica
Prosjeĉna neto plata zaraĊena tokom prethodnih 40 godina (povećava se s prosjeka za
18 godina do 40 godina u periodu od 2006. do 2015.), revalorizirana za istorijski prosjek
rasta plate
Indeksacija nakon
penzionisanja
Po zakonu prema rastu prosjeĉne plate, ali se ne primjenjuje kao takva, već u zavisnosti od
raspoloţivih prihoda
Kriteriji za invalidsku
penziju
Staţ osiguranja od 1/3 radnog vijeka od 20 godine ţivota do dobi nastanka invalidnosti;
Nema zahtjeva da je povreda nastala na radu;
Definira se kao nesposobnost za rad na ranijem radnom mjestu
Iznos invalidske
penzije
50 procenata za manje od 20 godina staţa;
1.67 procenata više za svaku dodatnu godinu uz maksimalno 75 % za 35 godina;
Za povredu na radu automatski maksimum bez obzira na godine staţa
Kriteriji za porodiĉnu
penziju
45 godina ţivota, nesposobnost za rad ili briga o djetetu za udovicu,
60 godina ţivota, nesposobnost za rad ili briga o djetetu za udovca,
Djeca mlaĊa od 15 godina ili do 25 ako su na školovanju ili za cijeli ţivot ako su
nesposobna za rad
Iznos porodiĉne
penzije
70 procenata prava osiguranika za 1 osobu; 80 za dvije; 90 za tri; i 100 za ĉetiri ili više
osoba
Stopa doprinosa
23 procenta bruto plate – 17 procenata na teret poslodavca i 6 na teret radnika
Izvor: Penzioni propisi FBiH
Slika 3.10: Dob penzionisanja u zemljama u tranziciji
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita
43
3.8.
Iznos penzije se utvrĊuje prema tri parametra: obraĉunska stopa; penzijska osnovica; i
pravila indeksacije. Obraĉunska stopa je procenat penzijske osnovice koji se daje novom penzioneru po
godini staţa osiguranja. Godine staţa osiguranja mogu biti znatno veće od stvarnih godina radnog staţa i
plaćanja doprinosa, jer veliki broj zanimanja podlijeţe beneficiranom radnom staţu. Pored toga, svim
radnicima je dat dvostruki staţ osiguranja za godine provedene u ratu. Obraĉunski procenat se potom
mnoţi penzijskom osnovicom, da se dobije poĉetna penzija. Poĉetna obraĉunska stopa u FBiH je velika i
potiĉe kratku karijeru. Obraĉunska stopa od 2,25 procenata za prvih 20 godina staţa je veća od najboljih
meĊunarodnih praksi, koje se kreću oko 1,5 procenata. Kao rezultat veće stope, radnici mogu dobiti 45
procenata penzijske osnovice nakon samo 20 godina staţa. U većini zemalja, radnici bi trebali raditi 30
godina da dostignu taj nivo penzije. Veći obraĉun u FBiH potiĉe radnike koji dostignu odreĊeni procenat
osnovice, da se povuku s formalnog trţišta rada, ĉak i ako moraju saĉekati koju godinu ţivota da bi mogli
poĉeti primati penziju. Što se tiĉe penzijske osnovice, FBiH ide u pravcu korištenja prosjeka svih plata do
2015., što predstavlja meĊunarodnu najbolju praksu, umjesto korištenja prosjeka posljednjih deset godina,
što je bila ranija praksa. MeĊutim kad se obraĉunava prosjek svih plata, nominalne plate za svaku
prethodnu godinu se obiĉno revaloriziraju na osnvou kumulativnog prosjeĉnog rasta plata u cijeloj
ekonomiji u periodu od kad je plata zaraĊena dok korisnik ne ode u penziju. Zakon u FBiH slijedi tu
meĊunarodnu najbolju praksu, iako je stvarna primjena dosta drugaĉija, kako je ispod opisano. Zakon
takoĊe navodi da se penzije koje se isplaćuju trebaju indeksirati prema rastu prosjeĉne plate. Najbolje
meĊunarodne prakse navode da omogućavanje drţanja koraka s rastom plata obiĉno nije priuštivo,
posebno u zemljama koje stare, poput BiH. Najbolja praksa je indeksirati penzije s inflacijom, tako da se
odrţi njihova kupovna moć.
3.9.
Po penzionom zakonu u BiH, naknade su takoĊe uslovljene jedinstvenom karakteristikom
koja ograniĉava isplatu na raspoloţive prihode. Po tom se sistemu utvrĊuje koeficijent zbrajanjem
iznosa svih penzija koje trebaju biti isplaćene u datoj godini, zbrajanjem prihoda prikupljenih od
doprinosa u toj godini i dijeljenjem iznosa penzija iznosom prihoda. Mnoţenje obraĉunate penzije
koeficijentom za utvrĊivanje stvarne isplate, u principu, ograniĉava isplatu do raspoloţivih sredstava.
Koeficijent je uveden neposredno nakon rata u svrhu sprjeĉavanja nagomilavanja dugova od potencijalno
previše velikodušnog penzionog sistema, ĉiji se troškovi moţda ne bi mogli pokrivati u doglednoj
budućnosti. MeĊutim, dugoroĉna primjena ovog koeficijenta za ograniĉavanje isplate do nivoa ostvarenih
prihoda je dovelo do brojnih problema. Prvo, iako bi se zakonski koeficijent mogao usklaĊivati i naniţe i
naviše, bilo je snaţnih politiĉkih otpora kad je u pitanju usklaĊivanje naniţe. Koeficijent je dosta stabilno
rastao do 2008. kako su prihodi rasli, ali je od avgusta 2008. ostao na 1,65. Primjena ovog koeficijenta u
FBiH podrazumijeva zbrajanje penzija koje po rješenju pripadaju svakom penzioneru, izraĉunavanje
koeficijenta na toj osnovi, potom primjenu koeficijenta na pripadajuću penziju po rješenju. Ali to znaĉi da
osoba koja je otišla u penziju prije deset godina dobiva istih 65 procenata više od iznosa po rješenju, kao i
osoba koja je ove godine otišla u penziju i ĉija je penzija po rješenju obraĉunata po sadašnjoj nominalnoj
plati. Osoba koje je otišla u penziju 2011. ne treba dodatnih 65 procenata na svoju novoobraĉunatu
penziju, dok dodatnih 65 procenata moţda nije dovoljno da pokrije kumulativnu inflaciju za onog ko je
duţe u penziji. Drugo, dijelom da bi se ovo ispravilo i takoĊe ostalo unutar koeficijenta za ograniĉavanje
isplata na raspoloţive prihode, penzioni fond nije vršio revalorizaciju zarada ostvarenih nakon 2000.
prilikom utvrĊivanja penzione osnovice po kojoj se obraĉunava penzija. Time se ne ispravlja u potpunosti
prva nepravda, a uzrokuje još jedna, gdje se ljudi i njihove zarade iz razliĉitih grupa ne tretiraju jednako.
Treće, vlada se upliće u penzioni sistem davanjem posebnih prava odreĊenim kategorijama, kao što je
penzionisanje pod povoljnijim uslovima ili utvrĊivanjem iznosa najniţe penzije. Iako sada vlada FBiH
prebacuje odreĊena sredstva penzionom fondu neophodna za pokrivanje nekih od tih prava, ranije je
davala malo ili ništa za pokrivanje tih, u velikoj mjeri, politiĉkih motiviranih davanja prava i povećanja
naknada. Štaviše, kad se sistem suoĉava s ograniĉenim prihodima, sistem koeficijenta se primjenjuje na
naĉin da štiti povlaštene penzije, na uštrb redovnih penzija.
44
3.10. Penzioni sistem je narušen do te mjere da zahtijeva kompletan preobraţaj. Obzirom na razne
ad hoc mjere uvoĊene na strani naknada, gotovo da ne postoji naĉin za spašavanje postojeće strukture
naknada. Nije iznenaĊujuće da nejasnost penzionog sistema i neizvjesnost koliku će naknadu pojedinac
dobiti ako bude uplaćivao doprinos, rezultira time da ljudi nisu voljni uplaćivati. Vlada FBiH treba hitno
napustiti postojeću strukturu i preći na novi sistem naknada pri ĉemu će se svima naknada obraĉunati po
dosljednim pravilima. Umjesto smanjivanja penzija onima koji moţda primaju veće penzije nego što su
istinski zaradili, pristup bi mogao biti da im se zadrţi isti nivo bez daljih povećanja dok ne dostignu iznos
koji im zaista pripada.
3.11. FBiH zakon o invalidnosti je dosta velikodušniji nego u drugim zemljama. Po njemu su
osobe koje ne mogu obavljati svoj raniji posao invalidi. To je mnogo manje restriktivna definicija nego
što je uobiĉajno u drugim zemljama, gdje je definicija invalidnost nesposobnost obavljanja nikakvog
posla, i moţda je zbog toga u FBiH toliko veći broj invalida nego bilo gdje drugo. Pojedinci koji su
proglašeni invalidima ĉesto mogu obavljati druge poslove, fiziĉki manje zahtjevne ili se mogu
prekvalificirati za obavljanje drugih, fiziĉki manje zahtjevnih poslova. Ĉini se da zakon onemogućava
promjenu radnog mjesta ili prekvalifikaciju u formalnom sektoru, već potiĉe pojedince da uzmu punu
invalidsku penziju i nastave raditi u neformalnom sektoru.
3.12. Nadalje, invalidske penzije su mnogo velikodušnije nego starosne, što motivira ljude da idu
u invalidsku penziju, umjesto u starosnu. Nakon 20 godina plaćanja doprinosa, invalid dobiva 50
procenata od osnovice, a starosni penzioner 45. Svaka dodatna godina staţa takoĊe donosi veću penziju
invalidu nego uporedivom starosnom penzioneru. Iako je taĉno da pojedinci koji postanu invalidi u
mlaĊoj ţivotnoj dobi imaju manje staţa, pa će stoga cijeli ţivot primati niţu penziju, davanje
velikodušnije naknade po godini staţa nije nuţno najbolje rješenje ovog problema, obzirom da to motivira
ljude da idu u invalidsku umjesto u starosnu penziju, ali još uvijek moţe rezultirati preniskom penzijom
za invalide. Većina zemalja daje invalidima koji napune odreĊeni staţ, puni staţ za godine do odreĊene
dobi u kojoj imaju pravo na prijevremenu starosnu penziju, a potom dio staţa za godine izmeĊu te dobi i
redovne starosne penzije. Tada se primjenjuje formula za starosnu penziju korištenjem tog većeg broja
godina staţa. To invalidima daje pribliţno istu penziju kao što bi imali da su radili do redovnog odlaska u
penziju, i omogućava im bolji ţivotni standard, umjesto da im se daje veća obraĉunska stopa, a priznaju
samo stvarno odraĊene godine. MeĊutim, u tom sluĉaju, pojedinac nema pravo na boraĉke naknade,
povrh dobivene penzije. TakoĊe je taĉno da invalidi moţda imaju veće potrebe od redovnih penzionera.
Ali opet, bolje bi rješenje bilo davanje nekog vida naknade za tuĊu njegu i pomoć onima koji nisu u
stanju da se brinu za sebe, nego davati nešto veće penzije svim invalidima.
3.13. U FBiH su i porodiĉne penzije velikodušnije od uobiĉajne meĊunarodne prakse. Prava
porodiĉnih korisnika potiĉu iz starog jugoslovenskog sistema, koji se ne moţe sresti nigdje drugo.
Udovicama se daje penzija do kraja ţivota ako se brinu o djetetu do odreĊene ţivotne dobi, ili je sama
nesposobna za rad ili ima preko 45 godina. Ta se penzija daje bez obzira da li udovica sklopi novi brak.
Ako je udovica bez djece ili mlaĊa od 45 godina u vrijeme smrti muţa ili ima djecu stariju od dobne
granice za pravo na penziju prije nego što ona napuni 45, nema pravo na penziju. Sliĉne odredbe se
primjenjuju i na udovce, ali je dobna granica 60 godina. MeĊunarodna praksa je da se udovici ili udovcu
daje penzija samo kada su u dobi penzionisanja uz pretpostavku da se od njih oĉekuje da rade ako su u
radno-aktivnoj dobi. OdreĊena pomoć se daje mlaĊoj djeci, ĉak i ako je udovica mlada, što moţe
omogućiti udovici da ostane kući i brine se za djecu. Udovicama se penzija obiĉno ukida ako ponovo
sklope brak, uz obrazloţenje da ih sada izdrţava novi suprug i nema više potrebe za pomoć po osnovu
prethodnog. Obzirom na veliki udio porodiĉnih penzija koje se isplaćuju u FBiH, gotovo trećina, prelazak
na meĊunarodne norme bi uštedio znaĉajne iznose sredstava, motivirao ţene da idu na trţište rada i
usmjerio vladina sredstva onima kojima su najpotrebnija.
45
3.14. Nadalje, naknade koje se daju udovicama i udovcima su nešto velikodušnije u poreĊenju s
meĊunarodnim normama. Jasno je da ako par starih ţivi od jedne penzije i jedna osoba umre, drugoj je
potrebno više od jedne polovine penzije da bi preţivio, jer je ţivot jeftiniji za dvoje nego za jednu osobu.
Kao rezultat, porodiĉna penzija se obiĉno kreće od polovine do dvije trećine penzije pojedinca. Sa 70
procenata iznosa, porodiĉna penzija za jednu osobu u FBiH spada meĊu veće. MeĊutim, treba imati na
umu da i ove penzije podlijeţu ograniĉenjima isplate u skladu s raspoloţivim prihodima, pa moţda u
praksi i nisu toliko velikodušne.
II.
PREPORUKE ZA REFORMU PENZIJA U FBIH
3.15. FBiH je uspostavila radnu grupu za reformu penzionog sistema i uradila strategiju
penzione reforme. Mnogi od tih elemenata trebaju biti dalje doraĊeni i obrazloţeni, ali ĉak i tu strategiju
Vlada FBiH nije još uvijek usvojila. Strategija ukljuĉuje sljedeće elemente: (i) uvoĊenje jedinstvenog
sistema registracije, kontrole i naplate doprinosa; (ii) mogućnost povećanja dobi penzionisanja za jednu ili
dvije godine, kao i stroţe kriterije za prijevremenu penziju; i (iii) jaĉe veze izmeĊu uplaćenih doprinosa i
dobivene naknade, moţda uvoĊenjem bodovnog sistema, uz prikladniju indeksaciju svih penzija iznad
najniţeg nivoa. Strategija takoĊe navodi da će se povlaštene penzije u potpunosti odvojiti od redovnih
penzija, i iako će i njima upravljati Penzioni fond, finansiraće se iz sredstva Vlade FBiH. Ova strategija
treba biti dalje doraĊena, treba je usvojiti Vlada FBiH i trebala bi sadrţavati sljedeće elemente:
 Stroţe odredbe o prijevremenom penzionisanju. Iako je povećanje dobi penzionisanja
iznad 65 godina, kako strategija predlaţe, dobra stvar, problem u FBiH je što većina ljudi ide
u penziju dosta prije te dobi koristeći odredbe o prijevremenom penzionisanju, koje
omogućavaju muškarcima odlazak u penziju sa 60 godina, a ţenama s 55. Iako te odredbe o
prijevremenom penzionisanju vaţe samo do 2015., treba ih odmah ukinuti, a ni u kom
sluĉaju se ne smiju dalje produţavati.
 UvoĊenje aktuarskih smanjenja penzija za one koji odlaze ranije u penziju. Za one koji
i dalje budu mogli ranije otići u penziju, penzije bi trebale biti manje, ne za sadašnjih 1
procenat za muškarce i 0,5 za ţene, već za aktuarski praviĉnih 6 procenata godišnje za svaku
godinu prije 65 godine ţivota. Vjerovatno je da bi u tom sluĉaju znatno manje ljudi biralo da
ide u prijevremenu penziju pod tim uslovima.
 Potpuna revizija strukture naknade, ukidanje koeficijenta kako sada postoji. Usvajanje
nove strukture naknade je apsolutno kritiĉno, a trebalo bi razmotriti usvajanje nove strukture
i za postojeće penzije. Bodovni sistem, kako strategija predlaţe, je jedna mogućnost,
meĊutim, mnogo znaĉajnije od same forme penzionog sistema je da dizajnirani parametri
budu fiskalno odrţivi. To znaĉi da obraĉunska stopa u konvencionalno definiranom sistemu
naknada ili vrijednost boda u bodovnom sistemu moraju biti utvrĊeni na realnim i odrţivim
nivoima. Penzijska osnovica treba biti revalorizirana prema rastu prosjeĉne plate, a kad se
poĉne isplata penzija one trebaju biti indeksirane prema inflaciji. Sadašnji pristup
utvrĊivanja nerealnih parametara, a potom ad hoc smanjivanja penzija primjenom
koeficijenta treba biti izbjegnut po svaku cijenu.
 Ukidanje dvostrukog korištenja izmeĊu boraĉkih naknada i penzija. Pojedinci trebaju
imati pravo na samo jednu naknadu finansiranu iz javnih sredstava, ili boraĉku naknadu ili
naknadu iz penzionog fonda. To se moţe postići unakrsnom provjerom baza podataka ovih
dvaju sistema.
 Postroţavanje kriterija invalidnosti i revidiranje strukture naknada da odgovaraju
novoj strukturi starosnih penzija. Kako se efektivna dob odlaska u penziju povećava,
46
potraţnja za invalidskim penzijama će dalje rasti. Kriteriji trebaju biti postroţeni da se daje
puna penzija samo onima koji su potpuno nesposobni za rad. Struktura invalidskih penzija
takoĊe treba biti modificirana u skladu s dizajnom starosnih penzija, osiguravajući da
invalidske penzije ne budu veće od starosnih, a da istovremeno oni koji postanu invalidi u
mlaĊem ţivotnom dobu dobivaju adekvatnu socijalnu zaštitu za cijeli ţivot.
 Porodiĉne penzije trebaju biti date tek u dobi penzionisanja i ukinute u sluĉaju
sklapanja novog braka. Porodiĉne penzije koje se trenutno daju u dobi od 45 za ţenu i 60
godina za muškarca, trebaju biti date tek u dobi penzionisanja od 65 godina. Trebaju se
davati samo u sluĉaju da udovica/udovac ne sklopi novi brak. Nadalje, naknade bi se mogle
smanjiti na 60 procenata za jednog korisnika, 70 za dva, 80 za tri i maksimalno 90 za ĉetiri i
više.
 Povlaštene penzije trebaju biti odvojene od mase za redovne penzije, odvojeno
finansirane i usklaĊene s redovnim penzijama. Preraspodjela sredstava koja se ranije
vršila iz mase za redovne penzije na povlaštene penzije, se treba izbjegavati. Najbolji naĉin
da se to izbjegne je razdvajanje tih penzija i njihovo odvojeno finansiranje, kako strategija
predlaţe.
 Ograniĉiti indeksiranje naknada prema cijenama umjesto prema platama.
MeĊunarodna najbolja praksa je vršiti povećanje penzija prema inflaciji da bi se oĉuvala
kupovna moć, a ne njihovo vezivanje za plate, što generalno dovodi do povećanja troškova
penzija tokom vremena.
Penzije u Republici Srpskoj
3.16. Kao i FBiH, i RS ima dosta veliku stopu zavisnosti sistema od 75,6 procenata, što ukazuje
da svaki osiguranik izdrţava 0,76 penzionera. PoreĊenjem stope zavisnosti u RS za zemljama s
visokom prihodom, kako pokazuje Slika 3.11, vidi se da stopa zavisnosti prelazi zemlje poput Grĉke,
Španije i Portugala, a veće su samo u Italiji i Francuskoj. Ĉak i u poreĊenju sa zemljama u tranziciji, RS
stopa je dosta visoka, veće su samo Hrvatska, Ukrajina, Albanija i Armenija. Ostale zemlje bivše
Jugoslavije, Slovenija, Srbija, Makedonija i Crna Gora, imaju znaĉajno niţe stope zavisnosti od RS.
3.17. Faktor koji u znaĉajnoj mjeri objašnjava veliku stopu zavisnosti sistema je mala stopa
obuhvata osiguranika, kao procenta stanovništva radno-aktivne dobi. Taj procenat, od 29,1, je sliĉno
nizak kao i u FBiH, i spada u najniţe u Evropi. U poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom, kako je
pokazano na Slici 3.12, procenat osiguranika u RS se jasno istiĉe. Ĉak i u poreĊenju s drugim zemljama u
tranziciji, kako pokazuje Slika 3.12, mali broj osiguranika u RS je uporediv samo s Albanijom u Evropi i
Armenijom i Azerbejdţanom iz bivšeg Sovjetskog Saveza.
3.18. Velika potrošnja takoĊe potiĉe iz velike stope zavisnosti sistema. RS, s potrošnjom od 10,3
procenta BDP, prelaze samo Njemaĉka, Portugal, Grĉka, Austrija, Francuska i Italija od zemlja s visokom
prihodom, kako pokazuje Slika 3.13. MeĊutim, zemlje poput Švedske i Japana troše znaĉajno manje u
odnosu na njihov BDP, iako su one demografski starije zemlje od RS. MeĊu zemljama u tranziciji,
potrošnja RS je takoĊe velika. RS spada u ĉetvrtinu najvećih potrošaĉa meĊu zemljama u tranziciji, pri
ĉemu više od nje troše Hrvatska, Srbija i Slovenija, od zemalja bivše Jugoslavije, i MaĊarska, Estonija i
Ukrajina od zemalja u tranziciji van bivše Jugoslavije.
3.19. Bez obzira na veliku potrošnju, samo oko dvije trećine starijih od 65 godina, ustvari, prima
penziju. Iako bi se moglo misliti da je razlog malog obuhvata starih penzijom dijelom zbog manjih stopa
uĉestvovanja ţena u radnoj snazi, koje se izdrţavaju od penzija još uvijek ţivih muţeva, ĉak i meĊu
muškarcima, samo 78 procenata prima neki vid penzije. Velike stope zavisnosti u velikoj mjeri potiĉu
47
zbog izuzetno velikog procenta penzionera mlaĊih od 65 godina. Slika 3.14 pokazuje da trećina
stanovništva u dobi od 55 – 64 trenutno prima penziju, dok samo 62 procenta najstarijeg stanovništva,
onih preko 85 godina, ima penziju.
3.20. Kako Slika 3.15 pokazuje, više od 40 procenata onih koji primaju penziju u RS je mlaĊe od
65 godina. Skoro 30 procenata starosnih penzionera je ispod 65 godina, a skoro 60 procenata penzionera
invalida je ispod 65 godina. Kako Slika 3.15 pokazuje, skoro polovina porodiĉnih penzionera je ispod 65
godina. Iako su neki od porodiĉnih penzionera djeca, i izgubiće pravo na penziju nakon odreĊene ţivotne
dobi, više od 60 procenata porodiĉnih penzionera ispod 65 godina su udovice ili udovci, koji će primati
penziju do kraja ţivota. Dio prekomjernih prijevremenih penzionera se moţe pripisati ratu, koji je doveo
do većeg broja invalida i udovica nego što bi inaĉe bio sluĉaj, ali prošlo je više od 15 godina od kraja rata,
a njihov broj je i dalje velik. A neki od ratom uzrokovanih korisnika primaju i boraĉke naknade pored
penzija koje dobivaju iz penzionog fonda, što ih dovodi u dosta povoljniji poloţaj u odnosu na stare koji
ne primaju ništa.
48
Tabela 3.3: Penzioni indikatori za Republiku Srpsku
Indikatori
Broj
Osiguranika
Broj
korisnika
Ukupno
Starosni
Invalidski
Porodiĉni
Stopa
zavisnosti
sistema
Rashodi (ukupno
u mil. KM s %
BDP-a u zagradi)
Ukupno
Ţene
Muškarci
296,326
171,976
124,350
224,069
106,998
117,071
103,466
40,380
80,223
70,246
28,996
7,756
33,220
11,384
72,467
Muškarci redovna
Ţene redovna
75.6%
Ukupno
Ukupno
Starosne
Invalidske
Porodiĉne10
845.8
(10.3%)
443.2
(5.4%)
155.4
(1.9%)
247.2
(3.0%)
325.7
(4.0%)
120.5
(1.5%)
117.5
(1.4%)
34.9
(0.4%)
314.5
356.9
320.6
256.8
347.5
386.4
346.2
108.5
294.7
255.6
218.14
257.1
Prosjeĉna
mjeseĉna penzija
u KM
Starosna
Invalidska
Porodiĉna
Prihodi od
doprinosa
(ukupno
u mil. KM s %
BDP-a u zagradi)
Finansiranje iz
budţeta
(ukupno
u mil. KM s %
BDP-a u zagradi)
Prosjeĉno
pokrivena plata
(mjeseĉno u KM)
Obuhvat
osiguranika
(osiguranici/stan.
15-64)
Obuhvat
penzionera
(penzioneri/stan.
65+)
Svi
penzioneri/stan.
65+
588.6
(7.1%)
160.0
(1.9%)
689.72
29.1%
66.1%
112.0%
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita
10
Rashodi na porodiĉne nisu raspoloţivi po polu.
49
Slika 3.11: Stopa zavisnosti u RS je veća u poreĎenju, kako sa zemljama s visokom prihodom, tako i
sa zemljama u tranziciji
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
Slika 3.12: Obuhvat osiguranika je meĎu najniţima u Evropi
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
Slika 3.13: Potrošnja na penzije u RS je velika u odnosu na druge zemlje
50
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
Slika 3.14: Veliki procenat osoba mlaĊih od dobi penzionisanja prima penziju
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
Slika 3.15: Značajan procenat penzionera je mlaĎi od 65 godina, naročito ţena
3%
Pensioners in RS by age
Family Pensioners in RS by Age
>85
2%
75-84
19%
<55
16%
75-84
19%
<55
6%
55-64
27%
55-64
26%
65-74
36%
65-74
46%
Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.
Parametri penzionog sistema u RS i novi nacrt zakona
3.21. Obzirom na probleme u penzionom sistemu RS, Ministarstvo rada RS je pripremilo novi
zakon kojeg je Parlament usvojio u novembru 2011. Tabela 3.4 rezimira glavne izmjene u odnosu na
stari zakon. Obzirom da je jedan od kritiĉnih problema penzionog sistema u RS preovladavanje
prijevremenog penzionisanja, bilo bi korisno pogledati kako novi zakon ureĊuje to pitanje. Novi zakon
podiţe dob penzionisanja za ţene sa sadašnjih 60 postepeno na 65 godina, ali se do te dobi neće doći prije
2019. MeĊutim, treba napomenuti da u RS ţene ĉine manje od trećine starosnih penzionera, što navodi da
ta odredba neće uticati na veliki broj korisnika. A od ţena koje primaju penziju, samo 28 procenata njih
prima starosnu penziju, što opet ukazuje da će nova odredba pogoditi tek ograniĉen broj ţena. Novi zakon
takoĊe smanjuje broj godina staţa potrebnih za odlazak u penziju s napunjenih 65 godina ţivota, sa
sadašnjih 20 na 15, što potencijalno povećava broj pojedinaca koji mogu ispuniti uslove za starosnu
penziju. Imajući u vidu da postoji veliki broj starih koji nemaju penziju, ova izmjena moţe omogućiti
51
većem broj starih da ostvari pravo na penziju i doprinijeti smanjenju siromaštva meĊu starima. Pojedinci s
40/35 godina staţa mogu steći pravo na penziju sa 60 godina – muškarci i 58 godina – ţene, što je
poboljšanje u odnosu na raniji zakon, koji je omogućavao pojedincima s toliko staţa da odu u penziju bez
obzira na godine ţivota, iako se ovi dobni zahtjevi neće u potpunosti primjenjivati do 2025. MeĊutim,
pojedinci s beneficiranim staţom mogu otići u penziju s 55 godina. Prosjeĉan radnik koji poĉinje raditi s
20 godina, bez beneficiranog staţa, uostalom ne moţe napuniti 40 godina staţa prije navršenih 60 godina
ţivota. Za ţene, ovo moţe znaĉiti nešto višu dob penzionisanja, jer one mogu napuniti 35 godina staţa do
55 godina ţivota, ako poĉnu raditi s 20 godina ţivota, ali sada moraju ĉekati do 58 godina ţivota na
odlazak u penziju.
Tabela 3.4: Parametri novog i starog penzionog zakona u RS
Penzioni
parametri
RS Zakon do 2011.
Novousvojeni Zakon u RS11
Dob
penzionisanja
65 M/60ŢF uz 20 godina staţa od 2006.;12
65 M/65Ţ uz 15 godina staţa s punom
primjenom od 2019.;
40M/35Ţ staţa bez obzira na godine ţivota
60 M/58 Ţ uz 40M/35Ţ godina staţa
Obraĉunska
stopa
2.25 procenta za prvih 20 godina;
1.14 procenata za svaku godinu do
navršenih 40 godina staţa;
1.5 procenat za daljih 20 godina;
0 nakon 40 godina staţa
0 nakon 40 godina
Penzijska
osnovica
Neto plata zaraĊena od 1970., iskljuĉujući
1992. i 1993., revalorizirana s istorijskim
rastom prosjeĉne plate
Plate zaraĊene od 1970. iskljuĉujući 1992. i
1993. revalorizirane s istorijskim rastom
prosjeĉne neto plate;
Indeksacija
penzije
Prema rastu prosjeĉne plate, pod uslovom
raspoloţivosti prihoda
Do 50 procenata prema rastu prosjeĉne
neto plate i 50 procenta prema inflaciji, ali
ne manje od inflacije i nije uslovljeno
raspoloţivim prihodima
Kriteriji za
invalidsku
penziju
Uplaćeni doprinosi za 1/3 radnog vijeka od 20
godine ţivota do dobi nastanka invalidnosti;
Uplaćen doprinos za 5 godina ili ostvaren
staţ od 10 godina; nakon 55 godina
ţivota, dovoljna je samo dijagnoza
smanjene radne sposobnosti i 5 godina
uplate doprinosa ili 10 godina radnog
staţa;
Nije uslovljeno povredom na radu;
Definira se kao nesposobnost za rad na ranijem
radnom mjestu
Nije uslovljeno povredom na radu;
Definira se kao potpuna nesposobnost za
rad; ako moţe raditi, prima dodatak za
pokrivanje razlike izmeĊu ranije plate i
plate na novom radnom mjestu.
Iznos invalidske
penzije
50 procenata za do 20 godina staţa;
1.25 procenata za svaku narednu godinu do
maksimalno 75 procenata;
11
Ista struktura naknade kao kod starosne
penzije; za pojedince s manje od 15 godina
penzijskog staţa, naknade će se
obraĉunavati za 15 godina staţa; za sluĉaj
Tekst masnim slovima predstavlja razlike u odnosu na stari zakon.
Iako zakon navodi da su odredbe o penzionisanju iste za muškarce i ţene, ţene imaju opciju odlaska u penziju sa
60 godina ţivota ili s 35 godina staţa bez obzira na ţivotnu dob, i većina to koristi. Formula za obraĉun penzije je
ista kao i za muškarce, tako da ţena koja ode u penziju ranije prima manju penziju po osnovu kraćeg staţa, ali nema
aktuarskog smanjenja zbog ranijeg odlaska u penziju.
12
52
U sluĉaju povrede na radu automatski
maksimum bez obzira na godine;
povrede na radu, naknade će se
obraĉunavati za 40 godina staţa
Naknada za ĉekanje u iznosu prosjeĉne neto
plate u godini prije invalidnosti, koja se prima
od dana invalidnosti do danja stupanja na novo
radno mjesto;
Naknada za ĉekanje u iznosu prosjeĉne neto
plate u godini prije invalidnosti, koja se
prima od dana invalidnosti do danja stupanja
na novo radno mjesto;
Naknada za profesionalnu rehabilitaciju u iznosu
prosjeĉne neto plate u godini prije invalidnosti,
koja se prima tokom trajanja rehabilitacije;
Naknada za profesionalnu rehabilitaciju u
iznosu prosjeĉne neto plate u godini prije
invalidnosti koja se prima tokom trajanja
rehabilitacije;
Naknada za manju platu, definirana kao razlika
izmeĊu plate zaraĊene u godini prije invalidnosti
i plate na novom radnom mjestu, koja se prima
od dana stupanja na novo radno mjesto;
Naknade za ĉekanje, profesionalnu rehabilitaciju
i manju platu se indekisraju s rastom plate.
Naknada za manju platu, definirana kao
razlika izmeĊu plate zaraĊene u godini prije
invalidnosti i plate na novom radnom mjestu,
koja se prima od dana stupanja na novo
radno mjesto;
Naknade za ĉekanje, profesionalnu
rehabilitaciju i manju platu se indekisraju s
rastom plate.
Kriteriji za
porodiĉnu
penziju
Dob od 45 godina, nesposobnost za rad ili briga
o djetetu, za udovicu;
Dob od 55 godina, nesposobnost za rad ili briga
o djetetu, za udovca;
Djeca mlaĊa od 15 godina ili do 26 godina ako
su na redovnom školovanju ili trajno
nesposobna za rad
Za udovicu dob 50, nesposobnost za rad ili
briga o djetetu; ako udovica ima 45 godina
u doba smrti supruga ili ih napuni tokom
brige za dijete, primaće penziju od 50.
godine ţivota;
Za udovca dob 60, nesposobnost za rad ili
briga o djetetu; ako udovac ima 50 godina u
doba smrti supruge ili ih napuni tokom
brige za dijete, primaće penziju od 60.
godine ţivota;
Razvedeni braĉni drug ima pravo na
penziju ako mu je sud odredio
izdrţavanje;
Za one koji su stupili u brak nakon 65.
godine ţivota, porodiĉna penzija će se
ostvariti samo ako imaju djecu ili ako je
brak trajao najmanje 2 godine;
Djeca mlaĊa od 15 godina ili do 26 godina,
ako su na redovnom školovanju ili trajno
nesposobna za rad
Iznos porodiĉne
penzije
70 procenata prava osiguranika za 1 osobu; 80
procenata za 2 osobe; 90 za tri; i 100 procenata
za ĉetiri ili više;
70 procenata prava osiguranika za 1 osobu;
80 procenata za 2 osobe; 90 za tri; i 100
procenata za ĉetiri ili više
Stopa doprinosa
24 procenta neto plate
24 procenta neto plate
3.22. Obraĉunska stopa, naknada po godini staţa, je utvrĊena na pribliţno 1,14 procenata
prosjeĉne plate i to je veliko poboljšanje u odnosu na prethodni zakon, gdje je obraĉunska stopa
bila 2,25 procenata za prvih 20 godina i 1,5 nakon toga. Korištenje iste obraĉunske stope za većinu
godina staţa takoĊe promovira duţi radni vijek, za razliku od prethodnog sistema, gdje je pojedinac
mogao steći razumnu penziju za samo 20 godina staţa. MeĊutim, maksimalni broj godina za koje se daju
53
bodovi je 40, što ne motivira radnike da rade duţe od 40 godina. U većini zemalja s visokim prihodom,
puni radni vijek se smatra 45 godina.
3.23. Indeksacija penzija je promijenjena na 50 procenata prema inflaciji i 50 procenata prema
rastu prosjeĉne plate, za razliku od ranijih 100 procenata prema rastu prosjeĉne plate, ali sada je
ukinut koeficijent koji ograniĉava rashode na penzije. Da bi se sprijeĉilo kršenje odredbe o
ograniĉenju rashoda na penzije, ranije su penzije bile u potpunosti indeksirane prema rastu plate, ali ne
nuţno rastu trenutne plate. Na primjer, u 2011. penzije su u potpunosti indeksirane prema platama iz
2006. Iako je nova formula indeksacije fiskalno odrţivija nego ranija, te stoga predstavlja napredak, još
uvijek nije u potpunosti fiskalno odrţiva, a bez koeficijenta moţe rezultirati većim rashodima. Treba
napomenuti da je primjena koeficijenta u RS bila znatno drugaĉija nego u FBiH. U RS, su obraĉunate sve
penzije uz punu indeksaciju prema rastu plate do odreĊene godine, i njihov zbir je podijeljen raspoloţivim
prihodima, da bi se utvrdio koeficijent. Kao rezultat, koeficijent je bio znatno manji nego u FBiH.
OdreĊeno je da se veći udio penzionih rashoda finansira iz budţeta i budţetska sredstva se osiguravaju za
pokriće tih rashoda.
3.24. Što se tiĉe kriterija invalidnosti, ĉini se da su reforme nešto olakšale sticanje prava na
penziju. Potrebno je samo 5 godina plaćanja doprinosa da bi se steklo pravo. U prethodnom zakonu,
trebalo je imati pokriveno doprinosom 1/3 radnog vijeka izmeĊu 20 godine ţivota i nastupanja
invalidnosti. Za sve starije od 35 godina, novi zakon olakšava kriterij. Prelazak na definiciju pune
invalidnosti kao potpune nesposobnosti za rad, bez obzira na radno mjesto i davanje dodatka onima koji
preĊu na slabije plaćeno radno mjesto, predstavlja poboljšanje u odnosu na prethodni zakon i trebalo bi
postepeno tokom vremena smanjit broj invalida. Što se tiĉe samih penzija, primjena iste strukture kao i za
starosne penzije će smanjiti iznose penzija onima, koji ostvare pravo na invalidsku penziju u budućnosti,
u odnosu na stari zakon, koji je plaćao veće penzije invalidima, što će smanjiti motiviranost za odlazak u
invalidsku penziju. MeĊutim, stvarni invalid moţda neće moći pristojno ţivjeti od penzije ostvarene po
osnovu samo 15 godina staţa. Smisao manjeg iznosa penzije je da obeshrabri laţne korisnike, ali postoji
bojazan da penzija moţda neće biti adekvatna za stvarne invalide.
3.25. Iako su kriteriji za sticanje prava na porodiĉnu penziju pooštreni, povećanjem dobi za
udovicu s 45 na 55 i za udovca s 55 na 65, porodiĉne penzije se i dalje daju ljudima znatno ispod
dobi penzionisanja, 15 godina ranije u sluĉaju udovica. MeĊunarodne najbolje prakse navode da se
oĉekuje da pojedinci rade dok ne dostignu dob penzionisanja. TakoĊe navode da se porodiĉna penzija
treba ukinuti u sluĉaju novog braka, što još uvijek nije ugraĊeno u zakon RS.
3.26. Još jedno poboljšanje u zakonu, koje nije prikazano u tabeli, je zagarantirana penzija za
ratne korisnike. Po prethodnom sistemu, plata od minimalno 600 KM mjeseĉno je korištena za obraĉun
penzija. Sada će se penzije obraĉunavati na osnovu stvarno zaraĊenih plata i to će se primjenjivati
retroaktivno, što će rezultirati smanjenjem penzija za mnoge iz ove kategorije. Tri kategorije ratnih
korisnika neće imati smanjenje naknada: (i) uĉesnici Drugog svjetskog rata i njihova djeca; (ii) porodice
poginulih boraca; i (iii) ratni invalidi.
54
III.
PREPORUKE ZA PENZIONU REFORMU U RS
3.27. Iako novi zakon uvodi postepeno povećanje dobi odlaska u penziju za ţene i prelazak na
bodovni sistem daje ravnomjerniju obraĉunsku stopu, što su sve pozitivne promjene, ranije verzije
ovog zakona su bile mnogo bliţe najboljim meĊunarodnim praksama. Nije vjerovatno da će usvojeni
zakon dovesti do pune fiskalne odrţivost i adekvatnosti penzionog sistema, pa će biti potrebne dalje
njegove izmjene u budućnosti. Ipak, kako su ranije verzije ovog zakona pokazivale, vlasti su bile
predloţile snaţniju verziju zakona, ali su u politiĉkom procesu neke od predloţenih izmjena izbaĉene.
Promjene koje se dalje preporuĉuju ukljuĉuju sljedeće:

Postroţiti odredbe o prijevremenom penzionisanju. Iako je podizanje dobne granice za ţene
na 65 godina dobra stvar, problem u RS, kao i u FBiH, je da većina ljudi odlazi u penziju znatno
prije toga koristeći odredbe o prijevremenom penzionisanju, koje omogućavaju muškarcima
odlazak u penziju sa 60 godina i ţenama sa 58, uz 40, odnosno 35 godina staţa, uz mogućnost još
i ranijeg odlaska u penziju onima s beneficiranim radnim staţom. Prijevremeni odlazak u penziju
treba biti dalje smanjen da bi se poboljšala fiskalna odrţivost.

UvoĊenje aktuarskog smanjenja penzije za one koji idu ranije u penziju. Za one koji i dalje
budu mogli ići ranije u penziju, penzije bi se trebale aktuarski smanjiti za pravednih 6 procenata
za svaku godinu prije 65. Vjerovatno je da će se pod tim uslovima znatno manji broj korisnika
odluĉivati na prijevremeni odlazak u penziju, ĉime će se automatski smanjiti ranije penzionisanje.

Ukinuti dvostruko korištenje izmeĊu boraĉkih naknada i naknada iz penzionog fonda.
Pojedinci bi trebali imati pravo na samo jednu naknadu finansiranu iz javnih sredstava, bilo
boraĉku ili naknadu iz penzionog fonda. To bi se moglo postići unakrsnom provjerom baza
podataka ova dva sistema nakanda.

Potencijalno revidirati formulu za invalidske naknade s ciljam davanja većih iznosa
naknada manjem broju korisnika, koji ispunjavaju kriterije invalidnosti. Struktura
invalidskih naknada je modificirana da odgovara strukturi starosnih penzija, ali postoji bojazan da
oni koji postanu invalidi u mlaĊem ţivotnom dobu ili s manje radnog staţa moţda neće primati
dovoljne penzije. Mnoge zemlje daju naknade invalidima, koje pokrivaju stvarne godine radnog
staţa, plus odreĊeni dio godina izmeĊu dobi invalidnosti i dobi za odlazak u penziju. Tako su
invalidske penzije pribliţno iste kao da je osoba radila do dobi za odlazak u penziju i ostvarila
starosnu penziju. Fokus bi trebao biti na davanje invalidske penzije samo stvarnim invalidima, uz
istovremeno osiguravanje iznosa dovoljnog za ţivot. Sve ostale naknade kao naknada razlike
plate za one koji preĊu na slabije plaćeno radno mjesto, trebaju biti ukinute. Ljudi mogu postati
nezaposleni ili invalidi i biti prisiljeni da prihvate slabije plaćen posao, ali vlada ne moţe svima
nadoknaĊivati gubitak. Vlada se treba fokusirati na sprjeĉavanje siromaštva, a ne na ovj tip
kompenzacije.

Porodiĉne penzije se trebaju dati samo u redovnoj dobi odlaska u penziju i ukinuti u
sluĉaju sklapanja novog braka. Porodiĉne penzije koje se sada po novom daju u ranijoj dobi,
50 godina za ţene i 60 za muškarce, trebaju biti date tek u redovnoj dobi odlaska u penziju od 65
godina. TakoĊe se trebaju davati samo u sluĉaju da porodiĉni korisnik nije sklopio novi brak.
Nadalje, naknade bi trebale biti smanjenje na 60 procenata za jednog korisnika; 70 za dva; 80 za
tri, i maksimalno 90 procenata za 4 ili više korisnika.
55
IV.
GOTOVINSKI TRANSFERI KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA
3.28. Ovaj odjeljak razmatra modele rashoda na razliĉite tipove gotovinskih transfera u BiH koji nisu
zasnovani na doprinosima, te daje komparativni pogled na potrošnju, dizajn i uĉinak tih programa u šest
zemalja regije Zapadnog Balkana13. TakoĊe poredi potrošnju i uĉinak programa u BiH u odnosu na
potrošnju i uĉinak sliĉnih programa u drugim zemljama Centralne i Istoĉne Evrope. To su programi koji
bi trebali odgovoriti na kritiĉne socijalne potrebe najugroţenijih ĉlanova društva. U BiH za sada oni to ne
uspijevaju: njihov kapacitet za smanjenje siromaštva ili prevenciju trajnog ili prolaznog siromaštva je
zanemariv. Štaviše, potrošnja na takve programe nameće znaĉajan fiskalni rizik – dijelom zbog velikog
udjela gotovinskih transfera koji ne podlijeţu imovinskom cenzusu i nisu ciljani na one kojima su
najpotrebniji. Potrebna je kompletna rekonstrukcija sistema naknada u BiH da bi se popravila taĉnost
ciljanja, proširio obuhvat i pokrivenost najsiromašnijih i najugroţenijih i poboljšao njihov pristup stalnoj
socijalnoj pomoći, te potrošnja uĉinila praviĉnijom i fiskalno odrţivom. Stoga bi se politika trebala
fokusirati na sljedeće: (i) uĉiniti socijalna davanja praviĉnim i fiskalno odrţivim, ograniĉavanjem
troškova boraĉkih naknada i uvoĊenjem imovinskog cenzusa za neke od njih; (ii) modernizirati dizajn i
implementaciju stalne socijalne pomoći, da bi se ojaĉao njen kapacitet da odgovori na krizu, povećao njen
obuhvat i poboljšalo ciljanje; (iii) poboljšati upravljanje invalidskim naknadama koje nisu zasnovane na
doprinosima; i (iv) ograniĉiti efekt „zatvaranja― u socijalnu pomoć, ukidanjem potencijalnih motivacija za
dugotrajan ostanak na gotovinskoj socijalnoj pomoći, olakšavanjem prelaska u zaposlenost za one koji su
sposobni za rad.
3.29. Bosna i Hercegovina teţi prevazilaţenju istorije velike i fiskalno neodrţive potrošnje na
gotovinske transfere, koji nisu zasnovani na doprinosima14. U 2000-tima, entiteti u BiH su izdvajali
izmeĊu 3,4 i 4,1 procenat BDP-a za ĉetiri glavna tipa gotovinskih naknada koje nisu zasnovane na
doprinosima, a koje su uobiĉajne za zemlje Zapadnog Balkana, ukljuĉujući i BiH. Gotovinske naknade
koje nisu zasnovane na doprinosima (socijalna davanja) su one koje se finansiraju iz javnih rashoda i nisu
bazirane na doprinosima za socijalno osiguranje. U BiH postoje sljedeći tipovi naknada koje nisu
zasnovane na doprinosima: (i) stalna socijalna pomoć; (ii) invalidnina za civilne invalide i civilne ţrtve
rata; (iii) djeĉji doplatak; i (iv) boraĉke naknade i naknade za ĉlanove porodica poginulih boraca. Najveći
nivo potrošnje na te naknade – 4,1 procenat BDP-a – je ostvaren u 2006., a potom je došlo do stabilizacije
na nešto niţem nivou od 3,9 procenata BDP-a (vidjeti Tabelu 3.5). Ipak, ova potrošnja i dalje ostaje
najveća meĊu zemljama Zapadnog Balkana i cijele regije Evrope i Centralne Azije (ECA). Ovaj nivo
potrošnje je preko dva puta veći od prosjeĉne potrošnje u ECA regiji od 1,7 procenata BDP-a (vidjeti
Sliku 1). Gornji podaci se odnose samo na programe gotovinskih transfera na entitetskom nivou. Pored
toga, kantoni u FBiH, kao i opštine u RS, imaju pravo utvrĊivati, provoditi i finansirati svoje programe
naknada koje nisu zasnovane na doprinosima, koji dopunjavaju ili dupliraju entitetske programe. Kada se
doda i ta potrošnja, sveukupni rashodi na socijalna davanja u BiH bi mogli biti ĉak i 7 procenata BDP-a.
13
Albanija, Bosna i Hercegovina, BJR Makedonija, Kosovo, Crna Gora i Srbija
Naknade koje nisu zasnovane na doprinosima (socijalna davanja) su one koje se finansiraju iz javnih rashoda i
nisu bazirane na doprinosima za socijalno osiguranje.
14
56
Tabela 3.5: Rashodi u BiH na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima,
procenat BDP-a
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
(izvršenje)
2009
2010
Civilne naknade
0.9
1
1
0.8
1.5
1.4
1.58
1.52
1.46
Boraĉke naknade
Ukupno kao %
BDP-a
Napomena :
Nominalni BDP
BiH u mill. KM
3.1
3
2.8
2.6
2.6
2.6
2.23
2.38
2.44
4
4
3.8
3.4
4.1
3.9
3.81
3.90
3.90
13,736
14,505
15,786
16,928
19,106
21,641
2011
(plan)
2.05
Izvor: Centralna banka BiH.
Slika 3.16: Potrošnja na socijalna davanja u BiH i ECA, % BDP, 2008.-10.
BiH 10
*Hungary 08
Croatia 08
*EU 08
Romania 08
Russia 08
*Slovenia 08
Ukraine 08
Belarus 08
Albania 08
*Estonia 08
Serbia 08
*Slovakia 08
Lithuania 08
Kosovo 08
Moldova 08
Bulgaria 08
Georgia 08
Montenegro 08
Armenia 08
FYR Macedonia 08
Azerbaijan 08
*Poland 08
Turkey 08
Kyrgyz Republic 08
Latvia 08
Tajikistan 08
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
4.5%
Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj zaštiti, 2011.
3.30. Iz istorijskih razloga, gotovinski transferi koji nisu zasnovani na doprinosima snaţno
dominiraju programima dizajniranim za zaštitu boraca i/ili ĉlanova porodica poginulih boraca. U
meĊuvremenu, 'civilne naknade', posebno programi gotovinskih transfera za siromašne (stalna socijalna
pomoć) i djeĉju zaštitu, su mali i nedovoljno finansirani, te imaju ograniĉen i neravnomjeran obuhvat u
dva entiteta. Tako, na boraĉke naknade15 u RS ide oko dvije trećine ukupne potrošnje na gotovinske
transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, i taj je udio bio priliĉno stabilan u periodu 2005.-2010. U
istom periodu, boraĉke naknade u FBiH ĉine prosjeĉno dvije trećine rashoda gore-pomenutih transfera,
iako je taj udio opao s 82 procenta u 2005. na 57 procenata do 2009. U 2010. prosjeĉan udio rashoda na
boraĉke naknade je ĉinio 62,6 procenata ukupne potrošnje na socijalna davanja u BiH. Kao udio u BDP-u,
boraĉke naknade su ĉinile oko 2,4 procenta BDP-a u periodu 2008.-10. (vidjeti Sliku 3.17). To predstavlja
najveći nivo potrošnje na ovu vrstu naknada u ECA regiji, nakon ĉega slijedi Hrvatska, koja troši 1,75
procenata BDP na istu kategoriju. Istovremeno, rashodi na sve tipove civilnih naknada ĉine oko 1,5 BDP15
U svrhu pojednostavljenja, svi programi naknada koji spadaju u ovaj tip transfera se pominju kao ‗boraĉke
naknade‘.
57
a, ukljuĉujući potrošnju na naknade za civilne invalide i civilne ţrtve rata od oko 0,8 procenata BDP-a, a
potrošnja na stalnu socijalnu pomoć za siromašne, naknade za djeĉju zaštitu i jednokratna socijalna
pomoć zajedno, oko 0,6-0,7 procenata BDP-a16. Ova je potrošnja znaĉajno niţa u poreĊenju s boraĉkom
potrošnjom. Razlike u nivou potrošnje i trendovi meĊu entitetima su zanemarivi kad je rijeĉ o boraĉkim
naknadama, ali su dosta znaĉajni kad je rijeĉ o socijalnim davanjima za civilno stanovništvo (vidjeti Sliku
3.18).
Slika 3.17: Dinamika (2002.-2010.) i struktura (2010.) potrošnje na socijalna davanja u BiH
Izvor: Administrativni podaci.
Slika 3.18: Dinamika potrošnje na boraĉka i civilna socijalna davanja po entitetima, millioni KM,
2005.-2010.
2005
2006
2007
2008
2009
Veteran FBH
Civilian FBH
Veteran RS
Civilian RS
2005
2010
2006
2007
2008
2009
2010
Izvor: Administrativni podaci.
3.31. Ovaj vrlo visok nivo potrošnje na naknade koje nisu zasnovane na doprinosima nije samo
fiskalno neodrţivi, već i ekonomski neefikasan i socijalno nepravedan. Veliki sveukupni troškovi
socijalnih davanja su u znaĉajnoj mjeri uslovljeni snaţnim oslanjanjem na kategorijske boraĉke naknade,
umjesto na naknade zasnovane na potrebama. Naknade koje podlijeţu imovinskom cenzusu ĉine oko 0,5
procenata BDP-a, dok se ostatak rashoda dodjeljuje po kategorijskim principima pojedincima i
16
Ovo ukljuĉuje 0,19 procenata BDP-a za stalnu socijalnu pomoć; 0,33 procenta BDP-a za djeĉji doplatak i 0,07
procenata BDP-a za druga gotovinska i robna davanja.
58
porodicama koji nisu nuţno u stanju potrebe. Tokom vremena (2000.-2010.), struktura potrošnje se
mijenja: javni izdaci za kategorijske boraĉke naknade se smanjuju s vrlo velike osnove u 2000.-02.
(vidjeti Sliku 3.2), dok su u mnogim drugim ECA zemljama rasli u istom periodu. Ipak, potrošnja na
boraĉke naknade u BiH ostaje najveća mjerena kao udio u BDP-u: najviši nivo je ostvaren u 2002. kada je
ta potrošnja ĉinila 3,1 procenat BDP-a, a najniţi nivo od 2,23 procenta BDP-a je zabiljeţen u 2008. U
2009. i 2010. potrošnja na boraĉke naknade je opet povećana na 2,44 procenta BDP-a. Potrošnja na stalnu
socijalnu pomoć koja podlijeţe imovinskom cenzusu je dosta niska po regionalnim standardima i u
opadanju je, iako manje primjetno. Nasuprot tome, potrošnja na civilne invalidske naknade je
uĉetvorostruĉena u periodu od devet godina – s 0,20 na 0,80 procenata BDP-a, bez obzira na ukidanje
velikog dijela tih naknada (sve naknade za osobe s manje od 90 procenata invalidnosti u FBiH) u 2008.,
uz ostavljanje naknada samo za najteţe sluĉajeve (90 i 100 procentna invalidnost u FBiH). Ovaj je ĉin
doveo do fiskalnih ušteda u 2009. i kasnije, i radikalno smanjio broj korisnika, meĊutim, povećao je
nejednakost u tretmanu korisnika po osnovu invalidnosti i potkopao ulogu ovih naknada kao instrumenta
smanjenja siromaštva i socijalne inkluzije invalida.
Slika 3.19: Trendovi potrošnje na boraĉke naknade i stalnu socijalnu pomoć u BiH i drugim ECA
zemljama (2000.-2010., % BDP-a)
3.0%
2.0%
2000
1.8%
2.5%
2005
1.6%
1.4%
2.0%
2008
1.2%
2009
2004
1.5%
1.0%
2004
0.8%
2009
2000
2009
2003
1.0%
0.6%
2009
2009
0.5%
2009
2000
0.0%
2000
2009
Albania
FYR Macedonia
2005
0.4%
Kosovo
Western Balkans
Montenegro
2009
0.2%
Serbia
2009
Albania
Romania
Bosnia and
FYR
Herzegovina Macedonia
Kosovo Montenegro
Western Balkans
Comparators
Serbia
2009
2000
2009
2000
0.0%
Croatia
2009
2004
2003
2005
2008
2000
2004
2000
2009
2009
2000
2009
Bosnia and
Herzegovina
2009
Armenia
Bulgaria
Croatia
Latvia
Comparators
Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj zaštiti, 2011.
3.32. Boraĉke naknade su u velikoj mjeri ostale netaknute reformama i rezanjem potrošnje u
2000-tima. Nakon uvoĊenja okvirnog zakonodavstva o prihodovnom cenzusu za naknade iz budţeta, oba
entiteta su se obavezala na primjenu prihodovnog cenzusa za širok spektar boraĉkih naknada (invalidnine
za invalide ispod 60 procenata invalidnosti, naknade za ĉlanove porodica palih boraca i boraca invalida,
osim djece na redovnom školovanju) od 1. januara 2011. Do toga još uvijek nije došlo, bez obzira na
odredbe entitetskih okvirnih zakona.
3.33. U FBiH, najznaĉajnije smanjenje potrošnje je vezano za ukidanje naknade za nezaposlene
demobilizirane borce. Te su naknade uvedene u oktobru 2006. s maksimalnim trajanjem od tri godine, a
prestale su u 2010. Nakon toga nisu zamijenjene drugim naknadama, bez obzira na pritiske da se to uĉini.
Puni fiskalni uĉinak njihovog ukidanje se oĉekuje tek 2012., jer su zaostale naknade isplaćene tek u 2011.
U FBiH je sredinom 2010. uveden prihodovni cenzus samo za mjeseĉne naknade za nosioce odlikovanja.
Prag prihoda je postavljen visoko, tako da je iskljuĉen tek vrlo ograniĉen broj korisnika – samo oni sa
znaĉajnijim liĉnim primanjima iz drugih izvora, pa su ostvarene tek skromne uštede (vidjeti Tabelu 3.6).
Ograniĉeni obim prihodovnog cenzusa i ukidanje naknade za demobilizirane borce nisu imali uticaja na
sveukupan nivo potrošnje na boraĉke naknade u FBiH, zapravo, došlo je do znaĉajnog povećanja ukupne
potrošnje u periodu 2008.-2010. zbog zadrţavanja visokog nivoa potrošnje na osnovne kategorije naknada
– mjeseĉna boraĉka (vojna) liĉna invalidnina i porodiĉna invalidnina.
59
3.34. U RS je potrošnja na sve tipove boraĉkih naknada bukvalno eksplodirala (povećanje za
skoro 60 procenata) u 2008., i potom nešto17 opala, ali i dalje ostaje znaĉajno veća nego u periodu
prije 2008. Sliĉno kao i u FBiH, većina potrošnje ide na boraĉke liĉne i porodiĉne invalidnine, meĊutim
udio porodiĉnih invalidnina je znaĉajno veći (vidjeti Tabelu 3,7). U 2012. RS je uvela nove gotovinske
naknade za sve borce koji napune 60 godina ţivota. To će nametnuti dodatni – znaĉajan i dugoroĉan –
fiskalni pritisak. Trenutni troškovi ove politike i njihov rast tokom vremena nisu bili procijenjeni prije
usvajanja ove nove politike boraĉke zaštite.
Tabela 3.6: Rashodi na boračke naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM
2005
2006
2007
Liĉna invalidnina
151
151
172.3
Porodiĉna invalidnina
2008
2009
2010
2011
137.2
150.1
146.2
134.8
150
150
152.8
185.0
184.7
183.0
181.4
Demobilizirani borci
0
0
60.7
0
0
45.4
na
Nosioci odlikovanja
0
17
17
na
16.5
15.5
na
Ostale naknade
0
4.5
0
Izvor: Administrativni podaci
Tabela 3.7: Rashodi na boračke naknade u RS, 2005.-2011., milioni KM
Liĉne i porodiĉne invalidnine,
ukljuĉujući
Liĉne invalidnine
2005
2006
106.6
112.5
2007
Ostale naknade
2009
2010
2011
130
Porodiĉne invalidnine
Poseban dodatak (boraĉki
dodatak)
Nosioci odlikovanja
2008
71.7
70.4
67.5
65.0
143.6
134.9
127.3
119.9
0
0
10
12.0
12.0
12,0
na
0
0
0.4
2.0
2.6
na
na
5.5
5.3
4.8
Izvor: Administrativni podaci
3.35. Dva entiteta vode odvojene sisteme boraĉkih naknada, ali tipovi naknada i struktura
potrošnje su dosta sliĉni. Entiteti boraĉke naknade ne smatraju vidom uobiĉajne socijalne pomoći zbog
njihovog dvojnog cilja: nadoknada izgubljene radne sposobnosi ili hranioca porodice i ratne zasluge.
FBiH i RS daju preko 90 procenata entitetskih izdataka na dvije osnovne kategorije boraĉkih naknada:
liĉna invalidnina i porodiĉna invalidnina. Svaka se od tih kategorija sastoji od brojnih pod-kategorija, npr.
osnovna invalidnina se dalje razlikuje po stepenu invalidnosti, te dodatak za tuĊu njegu i pomoć. U 2010.
osnovnu invalidninu je primalo oko 54.000 boraca u FBiH, podijeljeno na 10 kategorija u zavisnosti od
stepena invalidnosti. Sliĉno tome, u RS je 2010. 36.000 boraca primalo deset razliĉith pod-kategorija
naknada u zavisnosti od stepena invalidnosti. I naknade za ĉlanove porodica (porodiĉne invalidnine) su
sliĉne. U 2010., RS je podijelila te naknade za oko 30.000 korisnika, što je smanjenje u odnosu na 33.000
u 2008. U FBiH porodiĉne invalidnine prima oko 42.000 korisnika.
3.36. Civilne naknade (gotovinski transferi preko Centara za socijalni rad) takoĊe ostaju u
velikoj mjeri nerefromirani, uprkos ĉinjenici da su prvo u FBiH, a nedavno i u RS poduzimani neki
napori na njihovoj reformi.
17
Podaci za 2009. i 2010. nisu kompletni, da bi se moglo preciznije procijeniti smanjenje rashoda.
60
3.37. U FBiH je najznaĉajniji reformski korak bio pokušaj radikalnog ograniĉavanja pristupa
civilnim invalidskim naknadama (vidjeti Tabelu 3.8). U nastojanju stavljanja pod kontrolu ogromne
ekspanzije potrošnje u 2007. i 2008. (za 4,2 puta u 2007. u poreĊenju s 2006., i za 5,65 puta u 2008. u
poreĊenju s 2006.), Ministarstvo rada i socijalne politike FBiH je ograniĉilo pravo na te naknade samo za
one koji imaju trajan i ireverzibilan invaliditet (stopa invalidnosti 90 ili 100 procenata). MeĊutim, ovaj
politiĉki ĉin je povećao nejednakost tretmana civilnih invalida u odnosu na ratne invalide, dok je
istovremeno njegov fiskalni efekt ostao zanemariv: u 2010. budţetski izdaci za ovu kategoriju rashoda su
smanjeni za samo 13 procenata, pa oni i dalje dominiraju u strukturi potrošnje na civilne gotovinske
transfere. Stroţi kriteriji za civilne invalidske naknade su donijeli znaĉajne uštede: godišnji trošak
programa je bio 98 miliona KM u 2010.g i 108 miliona KM u 2011. u poreĊenju s 169,5 miliona u 2008.
MeĊutim, sveukupan fiskalni uticaj je ostao manje znaĉajan zbog velikih dugova koji preostaju da budu
plaćeni kao obaveze 'po starim propisima'.
Tabela 3.8: Rashodi na neboračke (civilne) naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM
2005
2006
Socijalna pomoć
2007
2008
2009
2010
33.8
31.9
24.7
13.5
11.9
13.5
2011
na
Djeĉji doplatak
30.8
33.1
35.8
Civilni invalidi
0
30
124.8
18.3
169.5
17.6
152.7
17.3
150.1
na
149.0
Civilne ţrtve rata
0
9
42.3
27.8
26.7
24.8
30.0
Razno
0
25
0
100.0
95.9
90.6
na
Izvor: Administrativni podaci.
3.38. Efekt radikalne restrikcije prava i pristupa civilnim invalidninama se tek treba vidjeti.
Umjesto smanjenja, u 2009., broj korisnika liĉne invalidnine se popeo na 92.936 sa 54.286 u 2007.
odnosno 59.516 u 2008. Isti trend su imale i naknade za tuĊu njegu i pomoć i ortopedski dodatak zbog
sporog provoĊenja i zbog duplog brojanja jer su korisnici tokom perioda tranzicije koristili prava po
starim i po novim pravilima U 2010., broj korisnika tuĊe njege i pomoći i liĉne invalidnine se smanjio
ispod broja prije reforme. Najnoviji podaci s kantonalnog nivoa ukazuju da je u 2011. bilo 47.491
korisnika liĉne invalidnine, 17.776 korisnika ortopedskog dodatka i 25.434 korisnika tuĊe njege i pomoći
(vidjeti Tabelu 3.9). Podaci Ministarstva rada i socijalne pomoći FBiH koji su zasnovani na izvršenim
isplatama (transfer na bankovni raĉun) ukazuju da su 42.151 osoba primile transfer isplata civilnih
invalidskih naknada.
3.39. U FBiH, potrošnja na stalnu socijalnu pomoć ostaje zanemariva, s 4,6 procenta ukupne
potrošnje na naknade koje se daju preko Centara za socijalni rad i skoro do 7 puta manja od
potrošnje na jednokratnu socijalnu pomoć i druge vidove ad hoc socijalne pomoći. Potrošnja na
stalnu socijalnu pomoć se znaĉajno smanjila u 2008.-2010., u poreĊenju sa sredinom 2000-tih. Povećanje
te potrošnje ostaje ograniĉeno zbog kompliciranih kriterija za sticanje prava i malih iznosa naknada.
Potrošnja na djeĉji doplatak je takoĊe vrlo mala – s 5,8 procenata ukupne potrošnje. Tokom krize nije
došlo do povećanja ni jednog od ova dva programa – ni stalne socijalne pomoći, ni djeĉjeg doplatka.
3.40. U RS, je sveukupna potrošnja na civilne gotovinske transfere koji nisu zasnovani na
doprinosima povećana za preko 50 procenata u periodu 2008.-2010., u poreĊenju s 2000-tima
(vidjeti Tabelu 3.9). Mjeseĉni djeĉji doplatak je glavna kategorija rashoda na koju otpada skoro 48
procenata ukupne potrošnje, nakon ĉega slijede naknade za civilne invalide koje nisu zasnovane na
doprinosima, s 26 procenata ukupne potrošnje na naknade koje idu preko Centara za socijalni rad. Djeĉji
doplatak je u RS bolje finansiran u relativnom smislu, ĉini skoro 55 procenata ukupne potrošnje na civilne
naknade u 2010.
61
Tabela 3.9: Stalna socijalna pomoć, dječji doplatak, civilne invalidske naknade i naknade za civilne
ţrtve rata – broj korisnika u FBiH, 2011.
SOCIJALNA POMOĆ
KANTON
Stalna
socijalna
pomoć
UNSKO-SANSKI
POSAVSKI
TUZLANSKI
ZENICKO-DOBOJSKI
BOSANSKO-PODRINSKI
SREDNJOBOSANSKI
HERCEG-NERETVANSKI
ZAPADNO-HERCEGOVACKI
KANTON SARAJEVO
KANTON Br. 10
UKUPNO
NAKNADE ZA CIVILNE ŽRTVE RATA
TuĊa
njega i
pomoć
486
234
3320
1234
148
811
828
832
1137
741
9771
111
0
254
582
407
1730
0
5
5512
0
8601
Mjeseĉna
Liĉna
liĉna
invalidnina
CIVILNE INVALIDSKE NAKNADE
Ortopedski
novĉana
dodatak
Porodiĉna Liĉna
TuĊa
njega i pomoć
invalidnina
Invalidnina
dodatak
pomoć
461
31
493
323
117
303
517
56
28
67
2396
30
2
126
35
22
24
57
0
0
0
296
226
8
230
118
46
180
235
24
0
31
1098
Ortopedski
28
0
32
14
8
18
37
8
377
4
526
1409
25
1108
312
214
393
460
27
0
28
3976
3775
342
11022
7997
704
4793
4827
1794
11398
1289
47941
1601
85
3832
3200
326
1751
1640
597
4270
474
17776
TuĊa
DJEĈJE NAKNADE
Djeĉji doplatak
njega i pomoć
2534
129
4872
4637
269
2606
3074
733
5841
739
25434
0
0
14109
16141
1760
1707
875
0
0
0
34592
Izvor: Administrativni podaci kantonalnog nivoa.
3.41. Sliĉno FBiH, potrošnja na stalnu novĉanu pomoć je vrlo ograniĉena – sa 7,8 procenata
ukupne potrošnje i smanjena je na manje od polovine u poreĊenju s 2005. Ni tokom krize, ni u
periodu neposredno nakon krize nije došlo do povećanja ni jednog od ova dva programa – ni stalne
socijalne pomoći, ni djeĉjeg doplatka. Glavni razlog ove neadekvatne i smanjujuće potrošnje je nizak
nominalni nivo stalne socijalne pomoći (41 KM po osobi mjeseĉno) koji se već neko vrijeme nije
mijenjao. Broj korisnika stalne socijalne pomoći je znaĉajno manji u poreĊenju s korisnicima jednokratne
pomoći (ad hoc). Novi zakon će urediti pruţanje stalne socijalne pomoći, ako se donese u 2012. Njegove
odredbe bi mogle potencijalno dovesti do povećanja nominalne vrijednosti stalne/mjeseĉne socijalne
pomoći zbog njenog vezivanja za rast prosjeĉne plate u RS, kao i pravljenjem razlike u iznosu naknade u
zavisnosti od strukture porodice, nakon uvoĊenja skale ujednaĉavanja.
Tabela.10: Rashodi na neboračke (civilne) naknade u RS, 2005.-2011., milioni
KM
2005
2006
10.4
10
7.5
5.1
3.2
25.1
37.5
38.4
26.3
19.2
6.8
Socijalna pomoć
2007
2008
Pomoć za novoroĊenĉe
Djeĉji doplatak
Civilni invalidi
Civilne ţrtve rata
4.3
4.4
7.8
2010
2011
4.8
na
4.1
4.0
na
28.5
29.3
na
15.7
16.0
na
7.2
7.1
6.8
2009
5.0
Izvor: Administrativni podaci.
3.42. Zbog dominiranja kategorijskih naknada, u BiH je sveukupno ciljanje budţetskih
izdvajanja za gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, slabo. Najsiromašnijih 20
procenata stanovništva prima samo 36,8 procenata ukupnih socijalnih davanja iz budţeta. Takav uĉinak
ciljanja sveukupnih socijalnih davanja je slab i po regionalnim i po ECA standardima. Najslabiji je u
regiji Zapadnog Balkana, gdje je u većini sluĉajeva uĉinak ciljanja socijalnih davanja impresivan
(Albanija, Kosovo, Srbija i Crna Gora), gdje preko 60 procenata, ĉak i blizu 80 procenata ukupne
potrošnje ide najsiromašnijoj petni stanovništva odnosne zemlje. Uĉinak ciljanja u BiH se svrstava meĊu
najlošije u ECA regiji, gdje su programi socijalnih davanja lošiji samo u Rusiji i Bjelorusiji (vidjeti Sliku
3.20).
Slika 3.20: Taĉnost ciljanja ukupnih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima koje prima
najsiromašnija petina u BiH i zemljama u ECA regiji (%)
62
Socijalna davanja
Socijalna davanja
Procenat ukupnih naknada koji ide najsiromašnijoj petini (%) Procenat ukupnih naknada koji ide najbogatijoj petini (%)
90
30
80
25
70
60
20
50
15
40
30
10
20
5
10
0
0
Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj zaštiti, 2011.
3.43. Potrošnju na socijalna davanja karakterizira znaĉajan obuhvat elite i velike greške ciljanja.
Odlazak gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima najbogatijoj petini ili obuhvat elite
naknadama je 16,6 procenata u BiH, što je znatno više od ECA prosjeka, a takoĊe više i u poreĊenju s
ostalim zemljama Zapadnog Balkana. U ECA zemljama, obuhvat elite naknadama je veći samo u
Bjelorusiji. Obuhvat elite se pripisuje velikom udjelu boraĉkih naknada koje nisu ciljane na siromašne, a
koje su u velikoj mjeri regresivne u smislu distributivnog uticaja, pri ĉemu 26,7 procenata tih naknada ide
najbogatijoj petini stanovništva, a manje od 15 procenta ide najsiromašnijoj petini. Obuhvat elite se
takoĊe pripisuje, iako u manjoj mjeri, nedostacima u dizajnu ciljanja (prihodovni i imovinski cenzus) i
praksama implementacije stalne socijalne pomoći i djeĉjeg doplatka. Konaĉno, obuhvat elite se povećava
i time što su invalidske naknade za civilne invalide i civilne ţrtve rata takoĊe kategorijske.
3.44. Ĉak i iz programa stalne socijalne pomoći, koji je mali po obimu i podlijeţe imovinskom
cenzusu, sredstva odlaze onima koji nisu siromašni. U relativnom smislu, najbolje ciljani socijalni
transfer je program stalne socijalne pomoći, koji podlijeţe imovinskom cenzusu, kao i ostale gotovinske
naknade koje idu preko Centara za socijalni rad, s 46 procenata za najsiromašniju petinu, što znaĉi da ĉak
i ovi programi 'rasipaju' preko polovine budţetskih izdvajanja na porodice koje nisu meĊu siromašnima.
U BiH su programi koji podlijeţu imovinskom cenzusu, slabije ciljani u poreĊenju s programima stalne
socijalne pomoći sliĉnog dizajna.18 Druge zemlje regije Evrope i Centralne Azije (ECA), ukljuĉujući
zemlje Zapadnog Balkana, uspijevaju postići taĉnost ciljana od preko 70 ili ĉak 80 procenata (vidjeti
Sliku 3.21). Propusti uĉinka ciljanja stalne socijalne pomoći u FBiH i RS ukazuju na slabosti dizajna što
dovodi do nemogućnosti prihodovnog i imovinskog cenzusa, koji se sada primjenjuju, da obuhvati
prihode koje je teško dokazati, ukljuĉujući prihode od rada u neformalnom sektoru, korištenja imovine,
poljoprivrede i doznaka iz inostranstva. Ti propusti takoĊe ukazuju na nedostatke u implementaciji koji
proistiĉu iz ograniĉene i zakašnjele razmjene podataka izmeĊu agencija za provjeru statusa zaposlenosti,
strukture porodice i vlasništva nad imovinom, i kao posljedica toga, višestrukog korištenja naknada,
slabih mehanizama nadzora i kontrole i prevelikog oslanjanja na metode provjere zasnovane na
dokumentima (uredske). Tako da postoji veliki prostor za poboljšanje efektivnosti i praviĉnosti socijalnih
davanja, povećanjem udjela naknada ciljanih prema potrebama, uz smanjenje udjela kategorijskih
18
PoreĊenje samo programa stalne socijalne pomoći u FBiH i RS, sa sliĉnim programima stalne socijalne pomoći u
ECA regiji nije moguće zbog ograniĉenih podataka. HBS iz 2007. nije odvojeno prikupljala informacije o stalnoj
socijalnoj pomoći; svi gotovinski transferi preko Centara za socijalni rad su grupirani u jednu kategoriju/pitanje.
63
naknada. TakoĊe ima prostora za poboljšanje metoda ciljanja koje se primjenjuju tako da veći dio budţeta
socijalnih davanja ide siromašnima, a ne eliti.
Slika 3.21: Stalna socijalna pomoć – udio od ukupnog iznosa koji ide najsiromašnijoj i najbogatijoj
petini u BiH i zemljama ECA regije (%)
Stal na socijalna pomod
Procenat ukupnih naknada koje idu najsiromašnijoj petini (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj pomoći, 2011.
3.45. Uprkos velikim budţetskim izdacima za socijalna davanja, obuhvat siromašnih je veoma
mali. Prema podacima Ankete budţeta domaćinstava (HBS) 2007., obuhvat najsiromašnije petine
gotovinskim transferima koji nisu zasnovani na doprinosima je bio 21 procenat – drugi najniţi u ECA
regiji i sliĉan samo obuhvatu socijalnih davanja u Crnoj Gori (20 procenata). To znaĉi da samo 4 procenta
najsiromašnije populacije (definirane kao petina s najniţom potrošnjom) prima neku vrstu transfera koji
nije zasnovan na doprinosima, nasuprot nekim drugim sistemima socijalne pomoći u ECA regiji koji
uspijevaju obuhvatiti više od 70 procenata najsiromašnije petine (Poljska, Latvija, Litvanija, Estonija,
Bugarska) ili ĉak i više (90 procenata u Rumuniji i preko 95 MaĊarskoj, kako pokazuje Slika 3.22).
Obuhvat najbogatije petine nije velik; a gdje postoji, ukazuje na kategorijsku prirodu invalidskih naknada.
64
Slika 3.22: Obuhvat svih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima u BiH i ECA regiji,
najsiromašnija i najbogatija petina (%)
Socijalna davanja
Obuhvat najsiromašnije petine (%)
Socijalna davanja
Obuhvat najbogatije petine (%)
100
60
90
50
80
70
40
60
50
30
40
20
30
20
10
10
0
0
Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj pomoći, 2011.
3.46. Pored fiskalnog pritiska, dominacija kategorijskih programa socijalnih davanja u BiH,
moţe takoĊe destimulirati ponudu radne snage kao i povećati neformalnu zaposlenost. To se
posebno odnosi na već pomenute naknade za nezaposlene demobilizirane borce u FBiH. U 2004.-2006.,
prije uvoĊenja ove naknade, broj nezaposlenih demobiliziranih boraca prijavljenih na biro za
zapošljavanje je bio oko 60.000. IzmeĊu septembra 2006. i decembra 2007., kada je naknada uvedena i
poĉela se primjenjivati, broj prijavljenih demobiliziranih boraca je porastao za 46 procenata i njihov udio
u ukupnom broju nezaposlenih je narastao sa 17,6 procenata u 2006. na 23,8 procenata u 2007. i 24,5
procenata u 2008. Jednako je znaĉajno i obavezno prijavljivanje kao nezaposlen, koje je korišteno kao
preduslov za sticanje prava na naknadu, što je motiviralo ljude da rade u neformalnoj ekonomiji.
3.47. Program stalne socijalne pomoći moţe takoĊe demotivirati ljude da rade bez obzira na
skroman iznos naknade i to što ne utiĉe znaĉajnije na smanjenje siromaštva. Kako je ranije
navedeno, stalnu socijalnu pomoć za siromašne prima tek mali broj stanovništva – 0,37 procenata
siromašnih i nesiromašnih, a zajedno s jednokratnom pomoći oko 1 procenat. Istovremeno, procjenjuje se
da ispod linije relativnog siromaštva, koja je mjerilo koje se obiĉno koristi u EU za definiranje ciljne
grupe siromašnih, ţivi 11 procenata stanovništva. Pored malog obuhvata, transferi socijalne pomoći nisu
dovoljno veliki da bi izvukli korisnike iz siromaštva. Prosjeĉna vrijednost ukupne socijalne pomoći
predstavlja tek 19,5 procenata najniţe plate u BiH. Po istoj mjeri, dareţljivost stalne socijalne pomoći je
ĉak i manja – 14,7 procenata od najniţe plate. Mjereno administrativnim podacima, vrijednosti transfera
stalne socijalne pomoći su izmeĊu 12,3 i 21,3 procenta najniţe plate u FBiH i izmeĊu 12,8 i 18,8
procenata najniţe plate u RS. Dareţljivost sveukupnih socijalnih davanja, mjereno kao udio tih transfera u
potrošnji najsiromašnije petine je u prosjeku za ECA i ispod prosjeka za zemlje Zapadnog Balkana
(vidjeti Sliku 3.23).
65
Slika 3.23: Dareţljivost svih socijalnih davanja i stalne socijalne pomoći u BiH, najsiromašnija
petina (%)
Last-Resort Social Assistance
Benefits as Percent of Post-Transfer Consumption,
Beneficiary Household,Poorest Quintile
Overall Social Assistance
Benefits as Percent of Post-Transfer Consumption,
Beneficiary Household, Poorest Quintile
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
Latvia GMI + dwelling
Albania NE
Poland SA benefits
Bulgaria GMI
Ukraine XP program
Romania GMI
FYR Macedonia SFA
BiH CSW
Hungary Regular SA
Armenia FB Prog
Montenegro FMS/MOP
Serbia MOP
Croatia S. Allowance
Poland 2008
Croatia 2008
Ukraine 2008
Latvia 2008
FYR Macedonia 2006
Moldova 2009
Bulgaria 2007
Armenia 2008
BiH 2007
Serbia 2007
Romania 2009
Montenegro 2009
Albania 2008
Kosovo 2006/07
Georgia 2007
Hungary 2004
Kosovo SA
Georgia TSA
0
0
Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj pomoći, 2011.
3.48. Potencijal za demotiviranost za rad je uglavnom posljedica specifiĉnih karakteristika
dizajna programa. Stalna socijalna pomoć je naknada neograniĉenog roka trajanja. Potrebno je da
korisnik bude prijavljen kao nezaposlen, što se uzima kao dokaz da prijavljena nezaposlena osoba nema
prihoda. Pored toga, prijavljivanje kao nezaposlen i pravno na socijalnu pomoć, takoĊe daje i pravo na
zdravstveno osiguranje. Konaĉno, iz programa ublaţavanja siromaštva se plaća razlika izmeĊu
(maksimalnog) utvrĊenog prihoda za porodicu odreĊene veliĉine i stvarnog prihoda prijavljene porodice,
što znaĉi da svaki dodatno zaraĊeni prihod smanjuje iznos naknade. Preko 50 procenata korisnika ostaju u
programu duţe od 5 godina. To je neefektivno obzirom je preko 50 procenata njih sposobno za rad i
radno-aktivne dobi.
3.49. TakoĊe postoje dokazi, vezani za sistem oporezivanja, da programi socijalne pomoći u BiH
mogu biti destimulativni za rad na formalnom trţištu rada. U tri zemlje Zapadnog Balkana – Bosna
i Hercegovina, Srbija i BJR Makedonija – je vršeno istraţivanje19 stopa marginalnih poreza (vidjeti
Tabelu 3.11). To istraţivanje otkriva da ljudi s niskim kvalifikacijama koji rade na slabo plaćenim
poslovima imaju priliĉno veliko poresko opterećenje na svoja primanja, što ih vjerovatno demotivira da
preĊu sa socijalne pomoći na puni radni odnos. U poreĊenju sa situacijom u OECD i EU zemljama, za
koje se sliĉni podaci redovno obraĉunavaju, poresko opterećenje u FBiH je znatno veće od srednjeg
nivoa. Razlika izmeĊu poreskog opterećenja i niske plate (33 procenta prosjeĉne plate, koje se koristi kao
pribliţan omjer za najniţu platu) i pune prosjeĉne plate u zemljama Zapadnog Balkana je manja nego u
zemljama s kojima je vršeno poreĊenje, što ukazuje da su ljudi manje motivirani da se odreknu socijalne
pomoći i preĊu na slabo plaćen posao.
19
Izraĉunato korištenjem OECD modela analiza poreza i naknada.
66
Tabela 3.11: Poresko opterećenje za različite nivoe prosječne plate u BiH, BJR Makedoniji i Srbiji
(%, 2008.)
Bosna i Hercegovina
BJR Makedonija
Srbija
Poresko opterećenje za samca bez djece
37.8 (FBH)
31.1 (RS)
28.5
36.7
33% prosjeĉne plate
39.5 (FBH)
32.8 (RS)
30.9
38.0
50% prosjeĉne plate
41.8 (FBH)
34.5 (RS)
33.2
39.3
100% prosjeĉne plate
Poresko opterećenje za par, od kojih samo jedno radi, s dvoje djece
37.8 (FBH)
30.6 (RS)
28.5
36.7
33% prosjeĉne plate
37.8 (FBH)
30.6 (RS)
30.9
38.0
50% prosjeĉne plate
37.9 (FBH)
33.0 (RS)
33.2
39.3
100% prosjeĉne plate
Izvor: OECD model poreza i naknade
Napomena: Poresko opterećenje se definira kao udio poreza na prihod i socijalnih doprinosa na teret poslodavca i
radnika u ukupnim troškovima radne snage. Brojke prikazane u ovoj tabeli se odnose na par, od kojih samo jedno
radi, s dvoje djece, i prima prosjeĉnu platu i radi 33 ili 50 procenta radnog vremena ili puno radno vrijeme.
Alternativno, u većini, iako ne svim zemljama, ovo bi se moglo tumaĉiti i kao poresko opterećenje istog para, uz rad
u punom radnom vremenu, ali prima 33, 50 ili 100 procenata prosjeĉne plate. U ovom drugom sluĉaju, rad u punom
radnom vremenu za 33 procenta prosjeĉne plate moţe biti ispod zakonski najniţe plate. Vrijednosti se odnose na
2009.
3.50. U 2010. vlade FBiH i RS su krenule u pravcu restrukturiranja rashoda na socijalna
davanja, uz poboljšanje obuhvata i ciljanja osnovnih programa osnovnih gotovinskih transfera.
Najprije i najvaţnije, usvojili su Okvirni zakon o ciljanju gotovinskih naknada za pojedince. Postavili su
osnovu za prelazak s pristupa dominantno zasnovanog na pravima na pristup fokusiran na potrebe u
socijalnoj pomoći. Okvirni zakon je trebao ojaĉati fiskalnu odgovornost u socijalnoj zaštiti putem
sljedećeg:

UvoĊenje obaveznog, na potrebama zasnovanog, ciljanja za sve tipove programa socijalnih
naknada, ukljuĉujući boraĉke naknade i naknade za civilne ţrtve rata i neratne invalide. To
ciljanje ide dalje od postojećeg prihodovnog cenzusa koji se primjenjuje za utvrĊivanje prava
na stalnu socijalnu pomoć i djeĉji doplatak. Novi aranţmani utvrĊivanja prava će uzeti u obzir
i stvarne materijalne potrebe podnosioca zahtjeva ili korisnika. Oĉekuje se da kriteriji ciljanja
ukljuĉe i indikatore prihoda, imovine, zdravstvenog stanja, postojanja invalidnosti, socijalnog
statusa, stepena invalidnosti i druge karakteristike koje su od znaĉaja za procjenu stvarnih
materijalnih potreba;

UvoĊenje obavezne ex-ante procjene fiskalnih implikacija svakog novog zakonskog prijedloga
koji uvodi obaveze socijalnih davanja prije pokretanja procedure usvajanja i ukljuĉivanje u
svaki takav zakonski prijedlog odredbi o usklaĊivanju visine naknada. UsklaĊivanja se trebaju
vršiti u skladu s planiranim budţetskim sredstvima u entitetskom budţetu za datu godinu
putem koeficijenta za smanjenje pripadajuće naknade. Treba izbjegavati donošenje
zakonodavstva kojim se stvaraju nove obaveze (naknade), a za koje nije osigurano
finansiranje;

UvoĊenje jasnih pravila za povećanje naknade i prelazak s indeksacije iznosa naknada koje
nisu zasnovane na doprinosima prema rastu plate, na indeksaciju prema stopi inflacije, iz
ograniĉavanje maksimalnog iznosa povećanja do zvaniĉne stope inflacije;

UnaprjeĊenje upravljanja i odgovornosti za socijalna davanja putem uspostavljanja registra
korisnika, pridrţavanjem zahtjeva za izvještavanjem i razmjenom podataka.
67
3.51. Okvirni zakon, meĊutim, nisu slijedili specifiĉni zakoni koji bi 'operacionalizirali' ciljanje
prema potrebama. Naprotiv, RS je usvojila novi zakon o boraĉkim naknadama koje su kategorijske i u
suprotnosti sa zahtjevima Okvirnog zakona. Okvirni zakon navodi da svi tipovi gotovinskih naknada koje
se isplaćuju pojedincima iz entitetskih budţeta moraju biti ureĊeni posebnim zakonima koji jasno
definiraju kriterije za priznavanje prava pojedincima na date naknade, svrhu takvih naknada, kao i
kriterije za utvrĊivanje iznosa, trajanja i metode plaćanja. Bez ugraĊivanja principa Okvirnog zakona u
prateće pravne akte koji ureĊuju dizajn i pruţanje svih tipova gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na
doprinosima, svrha unaprjeĊenja ciljanja i povećanja praviĉnosti i efektivnosti entitetskog sistema
socijalnih davanja za smanjenje siromaštva, se neće ostvariti. Prelazak 's okvirnog na prateće posebne
zakone' se trebao desiti u 2011., ili barem poĉeti u 2011., meĊutim ni jedan od njih nije usvojen, osim već
pomenutih izmjena zakona o gotovinskim naknadama nosilaca odlikovanja u FBiH, koje su usvojene u
maju 2010. Kašnjenje s implementacijom ciljanja prema potrebama se pripisuje nedostatku politiĉke volje
za provoĊenje nepopularnih reformi i sporom formiranju vlasti nakon izbora poĉetkom oktobra 2010. I
više od godinu dana nakon izbora, još uvijek nema politiĉke volje da se istraje na reformama vezanim za
ciljanje ovih davanja.
3.52. Nije ostvaren nikakav znaĉajniji napredak u pravcu unaprjeĊenja praviĉnosti i fiskalne
odrţivosti gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima. Najznaĉajnije aktivnosti u
2010.-2011. se odnose na sljedeće:

RS je usvojila novi zakon koji ureĊuje pruţanje stalne socijalne pomoći. Ova naknada je i
ranije podlijegala imovinskom cenzusu, i u tom kontekstu, izmjene koje uvodi novi zakon su
uglavnom parametriĉke. Pozitivno je što novi zakon preciznije regulira prihodovni cenzus, te
predviĊa ukljuĉivanje svih vrsta prihoda u tu svrhu, ukljuĉujući i boraĉke naknade. Proces
utvrĊivanja prava je otvoren za dalje izmjene, ukljuĉujući uvoĊenje indirektnog imovinskog
cenzusa ili hibridnog imovinskog cenzusa kada za to budu raspoloţivi podaci i Centri za
socijalni rad budu imali kapacitet da primjenjuju novu metodologiju ciljanja.

U FBiH, post-izborna entitetska vlada nije imala uspjeha u oţivljavanju meĊu-resorne radne
grupe za ciljanje, koju je formirala prethodna vlada u svrhu 'operacionalizacije' Okvirnog
zakona. Glavni zadatak ove radne grupe je bio razraditi zajedniĉke definicije i koncepte koji će
se koristiti u pratećim specifiĉnim zakonima da bi se osigurala dosljednost koncepta u
pojedinaĉnim zakonskim aktima. Prethodna vlada je bila odluĉila da se dosljedni pristupi i
definicije trebaju urediti posebnim Zakonom o prihodovnom cenzusu koji bi bio meĊu-korak
izmeĊu Okvirnog zakona i specifiĉnih zakona. MeĊutim, potreba za takvim meĊu-zakonom je
upitna: sve osnovne definicije i principi ciljanja mogu biti razraĊeni i dogovoreni i ugraĊeni u
direktno u zakonske odredbe specifiĉnih zakona, što je jeftinije i administrativno manje
opterećenje. Preskakanjem usvajanja meĊu-zakona se takoĊe štedi vrijeme. Umjesto da se radi
na njemu, napori se mogu usmjeriti na ubrzanje paralelne i koordinirane izrade pojedinih
specifiĉnih zakona.
3.53. Entitetski parlamenti su usvojili zakone koji obavezuju na provoĊenje revizije zakonitosti
boraĉkih naknada i ĉišćenje spiskova korisnika od onih koji zloupotrebljavaju sistem (primaju naknade
bez zakonske osnove za sticanje prava) i/ili primaju duple naknade. U FBiH, prethodna vlada je
pokrenula proces revizije, ali na skup, dugotrajan i birokratski naĉin, bez profiliranja korisnika i
koncentracije na najriziĉnije, greški i prevari sklone sluĉajeve. Kao rezultat, revizija je napredovala
izuzetno sporo i nije rezultirala uštedama, većom transparentnošću ili smanjenjem prevara. Sadašnja vlada
je više opredijeljena za provoĊenje revizije, ali treba ukloniti odreĊene administrativne i pravne barijere i
povećati efikasnost procesa fokusirajući se prioritetno na osjetljive i sumnjive sluĉajeve (profiliranje)
umjesto revizije svih predmeta.
68
V.
PREPORUKE ZA GOTOVINSKE TRANSFERE KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA
3.54. Sveukupno, nema znaĉajnijeg napretka na ostvarivanju praviĉnosti i fiskalnih ušteda na
gotovinskim transferima koji nisu zasnovani na doprinosima. Nove entitetske vlade nisu bile u stanju
– uprkos odreĊenim naporima – da odblokiraju put za implementaciju imovinskog cenzusa i ubrzanje
revizije prava. Preporuĉuju se sljedeće mjere:

Izbjegavati uvoĊenje novih naknada, posebno za sve borce i ĉlanove njihovih porodica.
Konsolidirati postojeće naknade, uĉiniti pravila transparentnijima i dati prioritet onima koji
osiguravaju praviĉnost i smanjenje siromaštva.

Kao prioritet, u 2012., FBiH Ministarstvo rada i socijalne politike treba revidirati
postojeći Zakon o osnovama socijalne zaštite u FBiH ili ga zamijeniti novim
zakonom/zakonima. Vlada je odluĉila slijediti pristup koji je usvojilo prethodno vodstvo
Ministarstva, koje se opredijelilo za zamjenu starog zakona sa sljedeća ĉetiri nova zakona: (i)
(i) Zakon o osnovama socijalne zaštite i minimumu socijalne sigurnosti koji će zakonski
definirati koncepte 'stalne socijalne pomoći' i 'socijalnih usluga', utvrditi nadleţnosti za
finansiranje socijalne zaštite na svim nivoima vlasti i uspostaviti detaljan pravni okvir za
sticanje prava/imovinski cenzus na socijalne naknade; (ii) Zakon o osnovnim pravima civilnih
invalida i Zakon o zaštiti civilnih ţrtava rada, gdje oba navode uvoĊenje imovinskog cenzusa
za sticanje prava na invalidske naknade i (iii) Zakon o zaštiti porodica s djecom koji će
definirati dizajn i implementaciju imovinskog cenzusa za djeĉji doplatak i porodiljsku
naknadu. Postignut je odreĊeni napredak na izradi tih zakona, ali oni su u razliĉitim stadijima
pripreme – i što je još znaĉajnije, njihova izrada nije dobro koordinirana. Zakone o naknadama
civilnih invalida i civilnih ţrtava rata je bila usvojila ranija vlada FBiH i dostavila Parlamentu.
Potvrdilo ih je i sadašnje Ministarstvo rada i socijalne zaštite i ĉekaju parlamentarno
odobrenje. Priprema druga dva zakona dosta zaostaje. To je dosta nepovoljna situacija,
obzirom da Zakon o osnovama socijalne zaštite i minimumu socijalne sigurnosti definira
sveukupne principe sistema, pravila i institucije za dizajniranje i pruţanje gotovinskih
transfera koji nisu zasnovani na doprinosima i socijalnih usluga, pa bi kao takav trebao biti
uraĊen prvi.

Provesti pravne, administrativne i fiskalne mjere za ograniĉavanje troškova boraĉkih
naknada provoĊenjem zakonodavstva koje je već usvojeno i trebalo se poĉeti
primjenjivati u januaru 2011. To se tiĉe nekih od boraĉkih i porodiĉnih naknada: vlasti u
FBiH i RS su izmijenile svoje odnosne zakone o boraĉko-invalidskoj zaštiti u smislu primjene
prihodovnog cenzusa na naknade koje primaju borci sa stopom invalidnosti izmeĊu 20 i 60
procenata i ĉlanovi porodica, izuzev djece na redovnom školovanju, s poĉetkom primjene od
1. Januara 2011. Obzirom da se prihodovni cenzus za pomenute boraĉke i porodiĉne naknade
nije poĉeo primjenjivati u zakonskom roku, to je onemogućio ostvarivanje uštede od 20
procenata budţetskih izdvajanja za te naknade, što je bilo postavljeno kao cilj ove promjene
politike.

Uraditi aţurirane instrumente za unaprjeĊenje ciljanja civilnih naknada koje nisu
zasnovane na doprinosima u cilju dopiranja do siromašnih i najugroţenijih. Bolji
mehanizam ciljanja bi pomogao rješavanju gore-navedenih problema i pruţio podršku za
prelazak s politiĉki prikladnog pristupa zasnovanog na pravima, na neutralniji pristup
zasnovan na potrebama koji jaĉa naknade za one koji su socijalno i ekonomski ugroţeni.
69

Donijeti efektivne mehanizme ciljanja za boraĉke naknade, uviĊajući njihovu dvostruku
ulogu (socijalna zaštita i ratne zasluge) s ciljem ukidanja naknada za bogate korisnike.
To ukljuĉuje zamjenu programa boraĉkih naknada zasnovanih na pravima bolje ciljanim,
programima koji su zasnovani na imovinskom cenzusu i koji su ekonomiĉniji i pruţaju
podršku ugroţenima. To se treba uĉiniti fazno uz uspostavljanje baze podataka i informacionih
sistema neophodnih za implementaciju.

Proširiti podršku za borce koji izgube gotovinske naknade (kao posljedica reforme)
pruţanjem usluga zapošljavanja, podrške za pokretanje malog biznisa, obuke i
prekvalifikacije.

Uvesti promjene dizajna programa socijalne pomoći da bi se ukinulo njihovo
destimulativno djelovanje na rad i pojaĉala kompatibilnost programa socijalne pomoći
sa stimulacijama za rad u cilju olakšanja prelaska u zaposlenost.

Unaprijediti ekonomiĉnost, transparentnost i odgovornost administracije naknada.
Bolja administracija naknada bi se mogla ostvariti putem temeljitog funkcionalnog pregleda
postojećih procesa registracije, toka informacija i upravljanja podacima, institucionalnih uloga
i odgovornosti na svim nivoima vlasti s krajnjim ciljem uspostavljanja jedinstvenih registara
na nivou entiteta. Konaĉno, administracija naknada će imati koristi od revizije zakonitosti
prava koja je posebno kritiĉna za upravljanje i ograniĉavanje troškova programa u kojima je u
posljednjem periodu došlo do brzog rasta broja korisnika.
 Pojaĉati napore na reviziji zakonitosti prava.
70
POGLAVLJE 4: PLATE U JAVNOM SEKTORU
I. SVEUKUPNA KRETANJA PLATA
4.1.
Ograniĉavanje potrošnje na plate će biti kljuĉni izazov za fiskalno upravljanje u
predstojećim godinama. U prethodnih pet godina, došlo je do znaĉajnog povećanja potrošnje na plate s
11,1 procenat BDP-a u 2006. na 13,1 procenat u 2011. (nakon pada na 12,9 procenata u 2010.). Tokom
većeg dijela ovog perioda rast potrošnje na plate je bio veći od rasta prihoda (Slika 4.1) i ĉini se da je u
sve većoj mjeri neodrţiv u svjetlu izgleda za ekonomski rast u predstojećim godinama. Do rasta potrošnje
na plate je uglavnom došlo zbog povećanja plata, ali takoĊe i zbog povećanja broja zaposlenih. Nasuprot
preporukama prethodnog PEIR-a iz 2006., centralizacija funkcija na drţavnom nivou nije bila praćena
smanjenjem zaposlenosti u vlasti na entitetskom nivou. Uprkos krizi, sveukupna zaposlenost u javnom
sektoru se nastavila povećavati u 2009. i 2010., a u RS i u 2011.20 Kao rezultat toga, potrošnja na plate u
zemlji kao udio u BDP-u je jedna od najvećih u Evropi (Slike 4.3. i 4.4.).
Slika 4.1: Godišnje stope rasta (u nominalnom
smislu) potrošnje na plate, prihoda i javnih
rashoda
Slika 4.2: Potrošnja na plate kao % BDP-a i
ukupnih javnih rashoda
25%
35%
20%
30%
15%
25%
20%
10%
15%
5%
10%
0%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
5%
2010
-5%
0%
2004
-10%
prihodi
ukupni rashodi
plate
2005
2006
% BDP-a
2007
2008
2009
2010
% javnih rashoda
Izvor: Centralna banka BiH
20
Ĉini se da je u FBiH na entitetskom nivou i na drţavnom nivou došlo do vrlo umjerenog smanjenja zaposlenih (od
0,6%, odnosno 0,2%) samo u prvoj polovini 2010.g. (Slika 4).
71
Slika 4.3: Potrošnja na plate kao % BDP-a
Slika 4.4: Potrošnja na plate kao % ukupnih
rashoda
14
35
12
30
10
25
8
20
6
15
4
10
2
5
0
0
2007
2008
2009
2007
2010
2008
2009
2010
Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu MMF-ovih podataka statistike vladinih finansija
Slika 4.5: Trendovi potrošnje na plate po
entitetima (u milionima KM)
Slika 4.6:Trendovi potrošnje na plate po
entitetima (u milionima KM)
4000
1800
3500
1600
3000
1400
1200
2500
1000
2000
800
1500
600
1000
400
500
200
0
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
država FBH RS BD
država
FBH
RS
BD
Izvor: MMF na osnovu podataka od Ministarstava finansija
4.2.
Tokom perioda 2004. - 2011., potrošnja na plate je rasla brţe na drţavnom nivou i u RS,
kod kojih se udio ukupne potrošnje na plate povećao. Tokom tog perioda, potrošnja na plate na nivou
drţave je porasla za 362 procenta u nominalnom smislu, sa 8 na 19 procenata ukupne potrošnje na plate; u
RS za 103 procenta u nominalnom smislu (ukljuĉujući 35 procenata povećanja u 2007.-2008.) i njen udio
u ukupnom iznosu je porastao s 26 na 27 procenata. Tokom perioda 2004.-2011. potrošnja na plate u
FBiH je porasla za 53 procenta u nominalnom smislu, dok je njen udio u ukupnoj potrošnji na plate
smanjen sa 67 na 51 procenat. Konaĉno, tokom perioda 2004.-2011., udio Distrikta Brĉko (BD) u
ukupnoj potrošnji na plate je pao s 4 na 2 procenta ukupnog iznosa.
4.3.
U 2011. potrošnja na plate je porasla i u RS i u FBiH. U RS je zabiljeţeno još jedno znaĉajno
povećanje u 2011. kao rezultat kako novog zapošljavanja, tako i promjene oporezivanja plata zaposlenih,
gdje je vlada garantirala neto iznos plate u javnom sektoru, preuzimajući pokrivanje dijela poreza na teret
uposlenika u iznosu od 50 KM za 2011. (samo entitetski nivo u RS). U 2011. i FBiH je zabiljeţila
72
znaĉajan rast potrošnje na plate, primarno zbog plaćanja odštete (dugovi i kamata) radnicima koji su
dobili na sudu spor protiv FBiH i/ili kantona zbog smanjenja plata nametnutog tokom 2009.-2011. kao
dio mjera štednje bez provoĊenja potrebnog zakonskog procesa. MeĊutim ove isplate odštete su do sada
vršene na ad hoc osnovi, kako su sudske presude postajale izvršne. Za sada nije bilo budţetske linije za
isplatu ovih odšteta svim zaposlenicima, za koje se ukupni troškovi procjenjuju na 55 miliona KM samo
za entitetski nivo u FBiH. Sarajevo kanton se takoĊe suoĉava s odštetom sliĉnog reda veliĉine.
4.4.
S 3,5 procenta stanovništva zaposlenog u javnom sektoru u BiH, on nije prekomjerno velik,
ali plate u javnom sektoru su velike u poreĊenju s prosjeĉnom platom. Iako njihov udio u
stanovništvu nije velik u poreĊenju s drugim manjim zemljama u Evropi i Centralnoj Aziji, u svjetlu
malog uĉestvovanja radne snage na trţištu i velike nezaposlenosti u BiH, zaposlenici javnog sektora
(iskljuĉujući preduzeća u drţavnom vlasništvu i zdravstvene radnike) ĉine relativno velik udio u radnoj
snazi (11 procenata) i ukupnoj zaposlenosti (19 procenata) (Slika 4.7). Na kantone u FBiH otpada najveći
dio zaposlenih u javnom sektoru u FBiH, nakon ĉega slijede RS i drţava (Slika 4.8). Istovremeno, plate u
javnom sektoru su veće od prosjeĉnih u privatnom sektoru, iako su moţda podaci o platama u privatnom
sektoru poremećeni postojanjem velikog neformalnog sektora u BiH. Kao odgovor na krizu, nivo plata u
javnom sektoru je poĉeo opadati u drugoj polovini 2009. i 2010. ali se opet povećao u 2011. (Slike 4.9 –
4.10).
Slika 4.7: Zaposlenost u javnom sektoru (bez
zdravstva i drţavnih preduzeća) kao %
stanovništva i radne snage (Q3 2011.)
Slika 4.8: Ukupna zaposlenost u javnom sektoru
16
140,000
14
120,000
drţava
12
100,000
10
FBiH fondovi
FBiH opštine
80,000
8
FBiH kantoni
6
60,000
FBiH entitet
4
RS fondovi
40,000
2
RS opštine
20,000
0
BiH
Croatia Slovenia Lithuania Latvia
0
% stanovništva % radne snage
Izvor: Domaći zavodi za
LABORSTA klasifikacije
statistiku
RS entitet
Estonia
2008
korištenjem
2009
2010
2011
Izvor: Procjene osoblja na osnovu podataka koje je MMF
dobio od Ministarstava finansija (2008.-2010.); Podaci
Ministarstava finansija za 2011.
73
Slika 4.9: Plate u javnom sektoru kao % Slika 4.10: Prosjeĉne bruto mjeseĉne plate (u
prosjeka u ekonomiji
KM)
138%
110%
141%
140%
2,000
141%
1,800
1,600
115%
107%
104%
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
2008
2009
2010
2011 (3Qs)
2008
javna adm&policija obrazovanje
2009
2010
2011 (3Q)
prosj. u ekonomi javna adm.policija&soc.sigurn obrazovanje
Izvor: Agencija za statistiku BiH e
4.5.
Nivoi plata se razlikuju po razliĉitim nivoima vlasti, kao i izmeĊu drţavnih sluţbenika i
drugih kategorija zaposlenika u javnom sektoru. Politike plata u javnom sektoru nisu koordinirane
izmeĊu pojedinih nivoa vlasti. Niti jedna institucija na drţavnom nivou ne prikuplja podatke o platama
niti prati nivoe plata na ostalim nivoima vlasti u zemlji. Šire govoreći, plate su uporedive na nivou drţave
i entiteta u FBiH, iako drţava plaća nešto bolje osoblje u višim razredima. FBiH isplaćuje veće plate nego
RS – razlika je znaĉajnija nego što to pokazuje Tabela 4.1, obzirom da – za razliku od drţave i FBiH –
zaposlenici u RS ne dobivaju naknade. U RS, poseban zakon o platama usvojen u 2008. obuhvat razne
kategorije uposlenika u javnom sektoru (obrazovanje, policija, javna administracija), uspostavljajući u
širem smislu ujednaĉene nivoe plata za radna mjesta koja zahtijevaju sliĉnu kvalifikaciju i odgovornost.
FBiH zakon o platama usvojen u 2010. obuhvata samo javnu administraciju, a ne ukljuĉuje policiju i
obrazovanje, koji su zaposleni na kantonalnom nivou. Kao rezultat, nivoi plata na kantonalnom nivou
variraju.
4.6.
Razliĉiti nivoi vlasti nisu skloni Tabela 4.1: Nivoi mjesečnih plata prije mjera
koordinaciji svojih politika plata. Iako bi štednje u KM (bez naknada), 2009.
zvaniĉnici na drţavnom nivou bili za
Drţava
FBiH
RS
koordinaciju nivoa plata u javnom sektoru u
548
696
360
NK radnik
svjetlu eventualne harmonizacije, postoji
944
974
450
KV
(npr.
vozaĉ)
sveukupna tendencija konkurencije izmeĊu
1,189
1,311
1,080
pojedinih nivoa vlasti pri utvrĊivanju nivoa Struĉni saradnik
plata. Pritisci uticajnih sindikata, koji postoje na Šef sluţbe
2,406
1,715
1,980
sluţbenik
svim nivoima vlasti, doprinose toj konkurenciji. Drţavni
2,797
2,500
1,980
U tom kontekstu, poreĊenje nivoa plata za visokog nivoa
ekvivalentna radna mjesta, koja plaćaju pojedini Izvor: Zakon o platama RS, Podaci Ministarstva finansija
nivoi vlasti moţe dovesti do rizika poticanja za drţavu i FBiH
povećanja potrošnje na plate, obzirom da bi se
od sindikata moglo oĉekivati da vrše pritisak za ujednaĉavanje plata i naknada prema većima, dovodeći
do fiskalnog pritiska na nivoe vlasti sa slabijim kapacitetom.
4.7.
Plate su generalno adekvatne da se osoblje privuĉe i zadrţi, ali ostaju dosta komprimirane
za osoblje u profesionalnim razredima. Agencije za drţavnu sluţbu koje su odgovorne za
74
zapošljavanje drţavnih sluţbenika, ne navode poteškoće pri popunjavanju slobodnih radnih mjesta putem
konkursa – uz izuzetak inţenjera informacionih i komunikacionih tehnologija. S druge strane, plate i
naknade se ĉine prekomjernim na najniţim nivoima platne skale u administraciji na nivou drţave i FBiH,
daleko prelazeći nivo plata u privatnom sektoru za ekvivalentna radna mjesta. Raspon plata ostaje vrlo
komprimiran – pri ĉemu je omjer dekompresije izmeĊu plate drţavnog sluţbenika na poĉetnom nivou
(struĉni saradnik) i drţavnog sluţbenika najvišeg nivoa 2,4 za drţavu, 1,9 za FBiH i 1,8 za RS. Većina
dekompresije koja se desila u prethodnih pet godina se odnosi na najviše platne razred, koji su rezervirani
za izabrane zvaniĉnike i politiĉki imenovano osoblje. Stoga se ne moţe reći da je dekompresija
doprinijela ostvarivanju svog navodnog cilja poticanja napredovanja osoblja i razvoja njihove karijere.
4.8.
Zakon o platama u FBiH sadrţi neke odredbe koje nose rizik poticanja potencijalno
nepriuštivih povećanja potrošnje na plate u kantonima. Zakon (ĉlan 60), koji ureĊuje plate i naknade
drţavnih sluţbenika i namještenika (ukljuĉujući izabrane zvaniĉnike, politiĉki imenovane, namještenike,
zatvorske ĉuvare i sudsku policiju, ali iskljuĉuje policajce, nastavnike i zdravstvene radnike) zahtjeva da
plate koje isplaćuju kantonalne administracije budu ograniĉene na 90 procenata plate koju isplaćuje
administracija FBiH za radno mjesto istog platnog razreda. Istovremeno, zakon utvrĊuje nivo od 80
procenata od plata na nivou FBiH za sluĉaj da kantoni ne postignu dogovor sa sindikatima. Ova druga
odredba daje argument sindikatima u kantonima s niţim prihodom da zahtijevaju povećanje svojih plata
do 80 procenata plate koju isplaćuje FBiH. Stoga bi bilo preporuĉljivo preispitati taj nivo od 80
procenata, iako će to vjerovatno naići na otpore kod sindikata. S druge strane, postoje naznake da
kantonalne administracije već zahtijevaju dostizanje praga od 90 procenata. To bi postavilo opasan
presedan za siromašnije kantone, koji ne bi mogli priuštiti dostizanje tih nivoa plata.
II. PREPORUKE ZA OGRANIČAVANJE POTROŠNJE NA PLATE
4.9.
Sveukupan nivo plata i naknada koje nemaju karakter plate je u BiH velik u poreĊenju s
većinom drugih zemalja. Obzirom na to i neizvjesne izgled za rast i povećanje fiskalnih resursa u
narednom periodu, jasno je da su potrebne mjere za smanjenje tih troškova. MeĊutim, primijenjeni
pristup treba sadrţavati više od prostog rezanja svima redom, koje ne rješava strukturalne probleme
sadašnjih modela naknada. Štaviše, promjene se moraju prihvatiti kao praviĉne i trebaju biti
potkrijepljene novim institucionalnim aranţmanima da bi mogle imati trajan efekt. Imajući to na umu,
preporuĉuju se sljedeće mjere:

Uspostaviti prikladne kontrole uspostavljanja novih radnih mjesta (posebno na nivou
drţave i FBiH) i redovno pratiti broj zaposlenih u svrhu kontrole zapošljavanja i rashoda
na plate. Do sada ni jedan entitet nije uspostavio efektivne centralne kontrole uspostavljanja
novih radnih mjesta i zapošljavanja osoblja, omogućavajući budţetskim organizacijama da same
definiraju svoje potrebe za osobljem vodeći raĉuna o fiskalnim ograniĉenjima. Na primjer, ako bi
se popunila sva nepopunjena radna mjesta u odobrenim sistematizacijama radnih mjesta u
administraciji FBiH, broj javnih uposlenika bi se povećao za oko 2 600.

Racionalizirati veliki broj trenutno nepopunjenih radnih mjesta u sistematizaciji i u skladu
s tim smanjiti izdvajanja za plate. Za sada se alokacije za plate zasnivaju na odobrenom (a ne
stvarno popunjenom) broju radnih mjesta. Pozitivno je da se budţetske organizacije pridrţavaju
svojih alokacija za plate, tako da bi smanjenja tih alokacija trebala rezultirati smanjenjem
potrošnje na plate. Trezorske rigidnosti ustvari onemogućavaju budţetske organizacije da vrše
realokaciju viška sredstva (npr. kao rezultat nepopunjenih radnih mjesta), što dovodi do znaĉajno
manjeg izvršenja alokacija za plate (npr. za 6,7 procenata na nivou drţave u 2009.; 6 procenata na
nivou FBiH) . U 2010. i 2011. nivo zaposlenih na drţavnom nivou i entitetskom nivou u FBiH je
ostao nepromijenjen zbog nedostatka sredstava za popunjavane tih radnih mjesta (zbog plaćanja
75
odštete u FBiH i neusvajanja budţeta na drţavnom nivou). U RS, zabrana zapošljavanja uvedena
krajem 2010. nije u potpunosti ispoštovana, što je dovelo do zapošljavanja dodatnih 80
uposlenika u javnoj administraciji (pored 220 novih nastavnika) u 2011. U decembru 2011.,
Vlada je odluĉila promijeniti metod alokacije iznosa za troškove plata nalaţući svim resornim
ministarstvima da revidiraju svoje sistematizacije radnih mjesta i u njih ukljuĉe samo stvarno
popunjena radna mjesta. Oĉekuje se da će ta mjera osigurati da se ne alociraju sredstva za
nepopunjena radna mjesta.

Sistematski pratiti broj zaposlenih da bi se osigurao nadzor nad uspostavljanjem novih
radnih mjesta i kontrola zapošljavanja za sve kategorije javnih uposlenika što bi olakšalo
upravljanje potrošnjom na plate. To bi olakšalo upravljanje potrošnjom na plate. Adekvatna
potrošnja na plate i planiranje osoblja su trenutno onemogućeni nepostojanjem jedinstvenog
registra javnih uposlenika na entitetskom nivou. Ne samo da takav registar ne postoji za BiH u
cjelini, već ni vlade RS i FBiH nemaju puni uvid u broj i strukturu zaposlenih, posebno na
kantonalnom i opštinskom nivou. Agencije za drţavnu sluţbu trenutno prate samo broj osoblja u
javnoj administraciji, iskljuĉujući velike kategorije javnih uposlenika kao što su policajci ili
nastavnici.21 Davanje nadleţnosti jednom vladinom tijelu (npr. agenciji za drţavnu sluţbu,
ministarstvu finansija) za redovno praćenje zaposlenih i potvrĊivanje pridrţavanja pravila o
uspostavljanju novih radnih mjesta i kontrolu zapošljavanja je neophodno kako za efektivnost
zabrane novog upošljavanja, tako i za odgovarajuće upravljanje potrošnjom na plate u širem
smislu. U tom kontekstu, centralizacija funkcije praćenja platnog spiska putem baza podataka
osoblja i isplate plate s jedinstvenim identifikacionim brojem zaposlenika (barem na entitetskom
nivou) bi bilo isplativa investicija.

Redovno pratiti zapošljavanje i nivo plata i u drugim sektorima pored javne administracije,
obzirom da na njih otpada najveći dio zapošljavanja u javnom sektoru. Na drţavnom nivou,
vojska je najveća kategorija javnih uposlenika na koju otpada 44 procenta svog osoblja, potom
slijedi
Uprava
za Slika 4.11: Funkcionalna struktura zaposlenosti u javnom
indirektno
oporezivanje sektoru u RS
(11 procenata) i graniĉna
3%
sluţba (10,5 procenata).
Drţavni sluţbenici ĉine 9,5
12%
4%
procenata ukupnog broja
17%
drţavni sluţbenici
javnih sluţbenika u FBiH
namještenici
(entitet i kantoni). U RS,
obrazovanje
drţavni sluţbenici ĉine 12
10%
procenata
javnih
policija i sudstvo
uposlenika, a nastavnici su
opštine
najveća kategorija, nakon
zdravst. i soc. fondovi
ĉega
slijede
opštine,
54%
policija i sudstvo (Slika
4.11). Za razliku od FBiH,
RS ima i velik sektor
drţavnih preduzeća, koja Izvori:Zavod za statistiku RS; MMF na osnovu podataka Min. finansija
upošljavaju oko 13.000 radnika22, koji nisu prikazani u potrošnji na plate, ali ipak rezultiraju
budţetskim rashodima, jer drţavna preduzeća dobivaju znaĉajne subvencije iz budţeta (5
21
Zdravstveni radnici nisu dio potrošnje na plate u javnom sektoru u BiH jer se oni plaćaju iz posebnog fonda
zdravstvenog osiguranja, a njihove plate se u izvještajima trezora vode pod stavkom‘robe i usluge‘.
22
Ovo iskljuĉuje 15 000 zdravstvenih radnika, koji rade u javnom sektoru, ali se ne finansiraju iz stavke potrošnje
na plate (finansiraju se iz fonda zdravstvenog osiguranja pod stavkom ‗robe i usluge‘).
76
procenata javnih rashoda u 2009.).23 Stoga se ne mogu ostvariti znaĉajnija smanjenja potrošnje
na plate smanjenjem broja zaposlenih i/ili nivoa plata samo u drţavnoj administraciji.

Smanjiti ili ukinuti naknade na Slika 4.12: Struktura potrošnje na plate u drţavi
nivou drţave i FBiH. Time se mogu 2009.
ostvariti znaĉajne uštede. Uprkos
2% 2%
usvajanju novog zakona o platama u
porezi i doprinosi
2%
drţavnoj sluţbi u 2009., FBiH i dalje
7%
2%
neto plate
odrţava velik broj naknada (topli
30%
prevoz
4%
obrok, prevoz, odvojen ţivot,
smještaj
smještaj, regres). Isto je stanje i na
odvojen ţivot
drţavnom nivou gdje ovakve i druge
naknade (npr. za rad u raznim
topli obrok
grupama) ĉine 26 procenata ukupne
regres
49%
potrošnje na plate i 37,5 procenata
ostale naknade
troškova osoblja (bez poreza na plate
i socijalnih doprinosa) u 2009.;
porezi i socijalni doprinosi ĉine 38 Izvor: Izvještaj vanjske revizije drţave za 2010.
procenata potrošnje na plate (Slika 4.12).U 2011. drţava je ostvarila odreĊene uštede po osnovu
naknada visokim duţnosnicima za rad u komisijama i radnim grupama. Iako su monetarni iznosi
naknada veći u drţavnoj administraciji, njihovi sveukupni troškovi su veći u FBiH, obzirom da
pravo na neke skupe naknade (npr. smještaj) imaju i namještenici (npr. ĉistaĉice, vozaĉi,
osiguranje, ugostiteljsko osoblje) kao i drţavni sluţbenici.24 Za razliku od toga u RS – usvajanjem
novog zakona o platama u 2008. – većina naknada je ugraĊena u osnovnu platu. Kao rezultat
sistem plaćanja je transparentniji i lakše je njime upravljati (iako se ustvari potrošnja na plate
povećala bez obzira na to, zbog povećanja broja zaposlenih i uvoĊenja poreskih povlastica u
2011. za zaposlene u javnom sektoru).

Smanjiti troškove raznih dodataka na plate u kombinaciji sa sljedećim mjerama:
o
o
o

Zakonom ukinuti dodatne naknade (npr. za rad u komisijama i radnim grupama), jer one
predstavljaju nepotrebne dodatke na plate za funkcije koje spadaju u redovne duţnosti.
Ukinuti prava na univerzalne naknade (npr. topli obrok), njihovim ukljuĉivanjem u
osnovnu platu, kao što je uĉinjeno u RS.
Ograniĉiti pravo na naknade za smještaj, odvojeni ţivot i posjete porodici za zvaniĉnike
koji rade van mjesta prebivališta (npr. samo na diplomate koji rade u inostranstvu) i
ograniĉiti vremensko trajanje (npr. do tri mjeseca) za druge zvaniĉnike nakon preseljenja
prilikom prvog zapošljavanja u javnoj administraciji.
Smanjiti ostale kategorije tekuće potrošnje vezane za broj zaposlenih kao što su sluţbena
putovanja, najam prostorija i telekomunikacije. Prema vanjskim revizorima, troškovi najma
prostora se navodno mogu smanjiti korištenjem umjesto toga slobodnih prostora u vladinom
vlasništvu, posebno na nivou administracije drţave i FBiH entiteta. Uštede bi se mogle takoĊe
ostvariti i smanjenjem putnih troškova i troškova telekomunikacija, posebno ograniĉavanjem
praksi nekih organa da plaćaju troškove mobilnih telefona svojih uposlenika.
23
Podaci Centralne banke BiH za 2009.g.
Za razliku od drţave, kontni plan FBiH ne sadrţi posebnu liniju za naknade, tako da se njihov taĉan udio u
potrošnji na plate u FBiH ne moţe utvrditi.
24
77

Smanjiti broj pomoćnog osoblja ugovaranjem tih funkcija sa vanjskim izvršiocima ili
prebacivanjem tih sluţbenika na ugovore po zakonu o radu. Prema procjenama Agencije za
drţavnu sluţbu, u FBiH (ukljuĉujući kantone) broj namještenika je veći od broja drţavnih
sluţbenika u omjeru 2:1 (u FBiH na entitetskom nivou taj je omjer 1,2:1). Na nivou drţave i u
RS, broj namještenika je, ĉini se, manji problem. MeĊutim, njihov uticaj na potrošnju na plate u
drţavi i FBiH je znaĉajan, jer nivo njihovih plata je veći nego u privatnom sektoru za
odgovarajuća radna mjesta, posebno jer imaju pravo na minuli rad i znaĉajne iznose naknada, što
privatni sektor ne plaća.25 Pored toga, to osoblje ima veću sigurnost radnog mjesta i dareţljiviju
otpremninu u sluĉaju otpuštanja. Stoga bi se znaĉajno povećanje efikasnosti, bez uticaja na
osnovne funkcije vlasti moglo ostvariti prebacivanjem tog osoblja na uobiĉajne ugovore po
zakonu o radu i/ili ugovaranje funkcija koje oni obavljaju (npr. ugostiteljstvo, ĉišćenje) s
privatnim sektorom. MeĊutim, moţe se oĉekivat da će bilo koji od tih pristupa izazvati otpor
sindikata, u kojem su namještenici snaţno zastupljeni.

Povećati fleksibilnost u pregovorima sa Sindikatom radnika u javnom sektoru da bi se u
budućnosti izbjegla nezakonita smanjenja potrošnje na plate. Uloga sindikata u pregovaranju
nivoa plata je zajamĉena zakonom na svim nivoima vlasti. U prošlosti je izbjegavanje vlade da
uĊe u sukobe sa sindikatima dovelo do rasta plata u vremenima povećanja budţetskih prihoda i
poteškoća u njihovom usklaĊivanju naniţe. Pokušaj korištenja mehanizma (u organskom zakonu
o budţetu) vezivanja smanjenja prihoda s rezanjem plata javnih sluţbenika bez prethodnog
dogovora sa sindikatima se pokazao neprikladnim u FBiH, jer su radnici pojedinaĉno i sindikati
uspješno dobili na sudu i entitetsku i kantonalne vlade. Kao posljedica, vlada FBiH će
potencijalno morati retroaktivno obeštetiti sve zaposlenike za smanjenja izvršena u 2009.-2010.
Neki su kantoni, meĊutim, uspjeli postići dogovor sa sindikatima nakon smanjenja prihoda u
2009., i time izbjegli sudske tuţbe. Njihov primjer bi trebale slijediti i ostale vlade. Pregovori
izmeĊu vlada i sindikata bi se trebali voditi zasnovano na ĉvrstim ĉinjenicama uz realnu
identifikaciju budţetskih ograniĉenja i realan dijalog o mogućim ustupcima izmeĊu smanjenja
plata i otpuštanja radnika, što moţe biti neophodno tokom krize. Povećanje fleksibilnosti koja će
omogućiti vladama da usklade nivoe plata u vremenima krize, bez masovnog poduzimanja
pravnih radnji od strane radnika, bi zahtijevalo izmjene postojećeg zakonskog okvira u FBiH.
Takve bi izmjene uvele fleksibilnije procedure za izmjenu ili suspenziju kolektivnih ugovora,
kojim su obuhvaćeni uposlenici u javnom sektoru, u vremenima fiskalnog pritiska.

Poboljšati koordinaciju u planiranju potrošnje na plate na Fiskalnom vijeću. UtvrĊivanje i
pridrţavanje numeriĉkih ciljeva za rashode na plate je do sada bilo komplicirano zbog
institucionalne sloţenosti zemlje, što onemogućava fiskalnu koordinaciju i disciplinu. Bez obzira
na uspostavljanje Fiskalnog vijeća, koje daje mehanizam za fiskalnu koordinaciju izmeĊu
entiteta, struktura institucija u BiH na više nivoa oteţava provoĊenje odgovarajućeg fiskalnog
planiranja i koordiniranje vladinih pristupa smanjenju potrošnje u vremenima krize. Efektivnost
Fiskalnog vijeća, kada je rijeĉ o upravljanju potrošnjom na plate, je do sada bila ograniĉena i
zbog ograniĉenih ovlasti vlade FBiH da utiĉe na politike plata u kantonima. U tom smislu bi
koordinacioni mehanizam na nivou FBiH mogli biti od pomoći.
25
Na nivou drţave, ukupne mjeseĉne naknade na koje svo osoblje ima pravo (topli obrok, prevoz, regres) iznose do
432 KM (oko 293$) ili 79 procenata plate NK radnika. (podaci iz 2010.)
78
POGLAVLJE 5:
I.
ZDRAVSTVO
UVOD
5.1.
Posljednjih godina ulaganja u model porodiĉne medicine u primarnoj zdravstvenoj zaštiti
(PZZ) predstavljaju najveću pojedinaĉnu reformu koju vlada provodi u zdravstvenom sektoru.
BiH se fokusirala na podizanje kliniĉkih vještina timova porodiĉne medicine. Oba entiteta sada pruţaju
specijalizaciju iz porodiĉne medicine (5 godina obrazovanja i obuke), a provedena je i sveobuhvatna
jednogodišnja obuka za podizanje vještina postojećih ljekara i sestara. Došlo je do transformacije
pruţanja usluga primarne zdravstvene zaštite, a pacijenti se sada registriraju kod timova porodiĉne
medicine. MeĊutim, kako analiza u ovom poglavlju pokazuje, potrebne su još mnoge reforme u
finansiranju zdravstva, pruţanju usluga i upravljanju da bi se poboljšali zdravstveni ishodi i povećala
finansijska zaštita. Ispod su date kljuĉne preporuke.
5.2.
Uprkos velikim rashodima na zdravstvenu zaštitu koji se brzo povećavaju, zdravstveni
ishodi u Bosni i Hercegovini (BiH) generalno zaostaju za drugim zemljama u regiji. Smrtnost djece i
dojenĉadi opada, ali stope su i dalje pribliţno dvostruko veće nego u zemljama novim ĉlanicama EU.26
BiH, poput mnogih zemalja u regiji, takoĊe ima visoke stope mortaliteta i morbiditeta uzrokovanih
nezaraznim bolestima. Prema procjenama SZO, cerebro-vaskularne bolesti, kardio-vaskularne bolesti, i
rak pluća su odgovorni za oko 50 procenata smrtnih sluĉajeva u BiH. Vodeći faktori rizika koji se
povezuju s tim bolestima (npr. pušenje, visok krvni pritisak, konzumacija alkohola, visok holesterol i
gojaznost) su uglavnom vezani za stil ţivota, što zahtijeva snaţan više-sektorski i koordinirani pristup.
5.3.
Jedan od glavnih uzroka velikih troškova i slabog uĉinka je fragmentirana priroda
zdravstvenog sistema u BiH. Dejtonski mirovni sporazum navodi da su entiteti nadleţni za ureĊenje,
organizaciju, finansiranje i pruţanje zdravstvenih usluga. U FBiH, nadleţnost za zdravstvene usluge je
dalje prenesena na kantone, tako da zdravstveni sektor u FBiH ukljuĉuje Federalno ministarstvo zdravstva
(MZ), 10 kantonalnih ministarstava zdravstva, Federalni zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja, 10
kantonalnih Zavoda zdravstvenog osiguranja i 11 Zavoda za javno zdravstvo. Zdravstveni sistem RS je
centraliziran na nivou entiteta, s jednim Fondom zdravstvenog osiguranja, jednim Ministarstvom zdravlja
i jednim Zavodom za zaštitu zdravlja. Distrikt Brĉko takoĊe ima Odjeljenje za zdravstvo sa svojim
zdravstvenim osiguranjem. Kao rezultat u BiH postoji po 13 ministarstava zdravstva, fondova
zdravstvenog osiguranja i zavoda za javno zdravstvo što dovodi do znaĉajnog dupliranja i neefikasnosti.
5.4.
PEIR Svjetske banke iz 2006. je dao nekoliko preporuka za smanjenje fragmentacije i
povećanje efikasnosti zdravstvenog sistema, ali vrlo malo njih je provedeno. PEIR je ukazao da je
dostupnost zdravstvene zaštite nejednaka uz velika plaćanja iz vlastitog dţepa. Potrošnja na lijekove je
velika, primarno iz vlastitog dţepa, uz malu transparentnost cijena i nabavke lijekova. Date su konkretne
preporuke za reformu zdravstvenog osiguranja, bolje upravljanje, racionalizaciju bolniĉkog lijeĉenja,
racionalizaciju nabavke lijekova i povećanje efikasnosti i jednakosti pristupa zdravstvenoj zaštiti.
Naţalost, ostvareno je malo napretka na implementaciji tih reformi.
5.5.
Ovo poglavlje daje pregled i analizu modela zdravstvenih rashoda u BiH, nakon ĉega slijede
konkretne preporuke. Struktura ovog poglavlja je sljedeća: U odjeljku 2 je dat pregled zdravstvenih
rashoda u BiH, ukljuĉujući glavne izvore sredstava i glavne kategorije potrošnje. Odjeljak 3 se fokusira
26
Mortalitet djece (ispod 5 godina) se procjenjuje (2008.g.) na oko 15 djece na 1.000 ţivoroĊenih, a dojenĉadi (0 – 1
god.) na oko 13 na 1.000 ţivoroĊenih. Uporedive cifre za nove ĉlanice EU su 7,9, odnosno 6,6.
79
na efikasnost ili „vrijednost za novac― tih zdravstvenih rashoda. Odjeljak 4 ispituje uticaje vladinih
zdravstvenih rashoda na mjeru u kojoj su domaćinstva zaštićena od velike potrošnje iz vlastitog dţepa.
Odjeljak 5 razmatra preporuke za reformu zdravstvenog sistema na osnovu ove analize.
II. PREGLED ZDRAVSTVENE POTROŠNJE
5.6.
Ukupni zdravstveni rashodi u BiH rastu po neodrţivoj stopi. Zdravstveni rashodi kao udio u
BDP-u u susjednim zemljama, poput Hrvatske i Srbije su ostali relativno stabilni od 2000., ali u BiH su
znaĉajno porasli tokom tog perioda. Ukupni zdravstveni rashodi se sada procjenjuju na oko 10,3 procenta
BDP-a (sa 6,9 procenata u 2000. i 9,2 procenta u 2005.), što predstavlja mnogo veći nivo od većine EU i
zemalja Komonvelta.
Tabela 5.1: Ukupni zdravstveni rashodi kao % bruto domaćeg proizvoda (BDP), 2000.-2008.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Bosna i Hercegovina
6.9
7.8
7.6
8.0
9.2
9.2
9.4
9.8
Hrvatska
7.8
7.3
6.3
6.5
6.7
7.0
7.1
7.6
Estonija
5.3
4.9
4.9
5.0
5.2
5.0
5.1
5.4
Srbija
10.3
10.5
8.9
8.7
8.6
9.0
9.3
9.9
Slovenija
8.3
8.6
8.6
8.7
8.4
8.5
8.3
7.8
EU ĉlanice prije maja 2004.
8.7
8.9
9.1
9.3
9.4
9.6
9.5
9.5
EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007.
5.9
6.2
6.5
6.6
6.4
6.5
6.3
6.3
Zemlje komonvelta
5.5
5.6
5.8
5.7
5.4
5.5
5.5
5.6
Izvor: Procjene SZO, 2008. najnoviji raspoloţivi podaci, SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa
2008
10.3
7.8
5.9
9.8
7.8
9.7
6.4
5.4
5.7.
I javni i privatni rashodi na
zdravstvo rastu, a privatni rashodi iz slika 5.1: Privatni rashodi domaćinstava iz vlastitod dţepa
vlastitog dţepa i dalje ĉine preko 40 na zdravstvo kao % ukupnih rashoda na zdravstvo, 2008.
procenata
ukupne
zdravstvene
potrošnje. Oko 60 procenata ukupnih
zdravstvenih rashoda se plaća iz javnih
sredstava, a javni zdravstveni rashodi
su u periodu 2000. – 2008. porasli sa
6,4 procenta na 14 procenata
generalnih vladinih rashoda. Drugi dio
(41,8
procenata)
finansiraju
domaćinstva putem plaćanja iz
vlastitog dţepa. Udio privatnih rashoda
na zdravstvo ostaje izuzetno velik, ĉak
i u poreĊenju s bivšim CIS zemljama
(Slika 5.1), a omjer se nije znaĉajnije
promijenio od 2000. (47,5 procenata).
Izvor: Procjene SZO, 2008. najnoviji raspoloţivi podaci, SZO/Baza
Na bolniĉko lijeĉenje i dalje podataka Zdravlje za sve, Evropa
5.8.
odlazi najveći dio potrošnje Zavoda za zdravstveno osiguranje. Uprkos brojnim reformama
ukljuĉujući uvoĊenje porodiĉne medicine, alokacija potrošnje na pojedine zdravstvene funkcije se nije
mnogo promijenila u zadnjih 5 godina (Tabela 5. 2). U 2009. potrošnja na primarnu zdravstvenu zaštitu
(PZZ) je iznosila pribliţno 24 procenta ukupne potrošnje u RS i 22-31 procenat u FBiH (PZZ i
specijalistiĉka zaštita u kombinaciji). Potrošnja na lijekove ostaje znaĉajna, iako dobar dio troškova
lijekova pokrivaju domaćinstva iz vlastitog dţepa. Potrošnja na bolniĉko lijeĉenje ostaje velika u oba
80
entiteta, ĉineći 43 procenta rashoda Zavoda zdravstvenog osiguranja u FBiH i 37 procenata rashoda
Fonda za zdravstveno osiguranje RS. Zvaniĉnici u RS bi trebali nastaviti posvećivanje paţnje troškovima
lijeĉenja u inostranstvu, koji su opali s 11 procenata na 6 procenata troškova Fonda, ali su i dalje veliki.27
Tabela 5.2: Udio rashoda ZZO po funkcionalnim kategorijama po entitetima,
2005.-2009.
2005
2006
2007
2008
2009
FBiH
PZZ
31%
22%
22%
22%
22%
Lijekovi
15%
15%
14%
13%
15%
Specijalisti
9%
9%
9%
9%
9%
Bolnice
35%
44%
44%
43%
43%
Inostranstvo
1%
1%
1%
1%
1%
Bolovanje
3%
3%
3%
3%
3%
Ostalo
7%
6%
7%
8%
6%
RS
PZZ
20%
18%
24%
23%
24%
Lijekovi
14%
9%
12%
12%
13%
Bolnice
34%
26%
36%
36%
37%
Dijaliza
9%
7%
7%
6%
6%
Hemoterapija
0%
2%
3%
3%
4%
Inostranstvo
11%
8%
9%
7%
6%
Bolovanje
1%
1%
1%
2%
2%
Ostalo
10%
29%
8%
10%
8%
Izvor: ZZO FBiH i FZO RS
5.9.
Potrošnja na bolovanje je oblast u kojoj treba izvršiti reformu, naroĉito u RS. Iako udio
rashoda na bolovanje nije velik u poreĊenju s drugim zemljama (npr. Srbija troši na bolovanja 4 procenta
svojih zdravstvenih rashoda), iznos koji se troši na bolovanje je u porastu u obje zemlje tokom posljednjih
5 godina. Od 2005. do 2009. iznos potrošen na bolovanje je povećan za 55 procenata u realnom smislu u
FBiH. U RS, potrošnja na bolovanje je povećana za drastiĉnih 324 procenta u realnom smislu (s 2,4
miliona KM na 10,2 miliona KM u 2005.). Obzirom da se sistem moţe lako zloupotrijebiti, mnoge zemlje
u Evropi su iskljuĉile ne-medicinske naknade iz paketa zdravstvenog osiguranja.
5.10. Doprinosi za zdravstveno osiguranje su veliki u oba entiteta. Sliĉno većini ostalih zemalja u
regiji, BiH ima javno zdravstveno osiguranje koje se gotovo u potpunosti finansira iz doprinosa
naplaćenih od poslodavaca i plaća zaposlenih. Preko 50 procenata onih koji su pokriveni zdravstvenim
osiguranjem (penzioneri, nezaposleni, invalidi i borci) su osloboĊeni plaćanja doprinosa, a njihovo
zdravstveno osiguranje se finansira transferima iz drugih van-budţetskih fondova i iz generalnih prihoda
(Tabela 5. 3). Kao rezultat, stope doprinosa su visoke, a RS je nedavno povećala stopu doprinosa s 11,5
procenata na 12,5 procenata, dok je u FBiH stopa doprinosa 16,5 procenata. Stopa doprinosa u FBiH je
naroĉito visoka u poreĊenju s drugim Evropskim zemljama kao što su Srbija (12,3 procenta% bruto
plate), Francuska 813,6 procenata bruto plate) i Bugarska (8 procenata bruto plate). Posljednji PEIR je
preporuĉio preispitivanje izuzeća od plaćanja doprinosa u svjetlu povećanja udruţivanja rizika; naţalost,
27
Nivo potrošnje za lijeĉenje u inostranstvu ostaje konstanta, s 24,1 milion KM u 2005.g. do 23,8 miliona u 2009.g.
(u ‗000 KM).
81
malo je toga uĉinjeno. Visoke stope oporezivanja rada same po sebi predstavljaju barijeru za otvaranje
većeg broja radnih mjesta u formalnom sektoru, što bi povećalo bazu doprinosa.
Tabela 5.3: Osiguranici ZZO po kategorijama, 2009. (u '000)
FBiH
broj
%
Kategorija
Ukupno osiguranika
1,980
100%
Uposlenici
870
44%
Farmeri
22
1%
Samo-zaposleni
11
1%
OsloboĊeni plaćanja doprinosa
Penzioneri
501
25%
Nezaposleni
396
20%
Invalidi, borci
77
4%
Strani osiguranici
65
3%
Ostali (izbjeglice, raseljeni)
39
2%
RS
broj
665
260
13
%
100%
39%
2%
221
133
6
31
1
33%
20%
1%
5%
0%
Izvor: ZZO FBiH i FZO RS
5.11. Dugovanja u zdravstvenom sektoru su i dalje velika, naroĉito u RS. Iako je RS nedavno
povećala stope doprinosa, zdravstveni rashodi su i dalje neodrţivo veliki. RS bi trebala pokrivati sav
deficit iz generalnih prihoda, ali zbog krize i drugih faktora, ne pokriva u potpunosti te troškove. Prema
procjenama MMF-a, dugovanja zdravstvenog sektora u RS su u aprilu 2011. iznosila 93 miliona KM, što
predstavlja znaĉajno povećanje s 48 miliona KM u 2009. Iako Federalni ZZO nije prikazao nikakve
dugove, dugovi i deficit su vjerovatno na kantonalnom nivou - iako podaci za 2011. nisu na raspolaganju,
kantonalni ZZO i zdravstvene institucije su navele deficit od 25,0 miliona KM u 2009. Finansijska
odrţivost zdravstvenog sistema je ozbiljno pitanje za oba entiteta, obzirom da nepokriveni dugovi prema
bolnicama i osoblju mogu znaĉajno ograniĉiti zdravstvenu potrošnju i reforme.
III.
EFIKASNOST ZDRAVSTVENE POTROŠNJE
5.12. BiH se posljednjih godina fokusirala na reformu primarne zdravstvene zaštite u cilju
povećanja prevencije bolesti i promocije zdravlja, meĊutim nije došlo do znaĉajniji promjene
finansiranja ni primarne ni sekundarne zdravstvene zaštite. U svrhu poboljšanja ishoda mortaliteta i
morbiditeta, dva entiteta uspješno uvode porodiĉnu medicinu u primarnoj zdravstvenoj zaštiti. MeĊutim,
finansiranje zdravstva se i dalje u velikoj mjeri zasniva na finansiranju inputa u zdravstveni sistem ili
istorijskim budţetima, a ne na alokaciji sredstava prema potrebama stanovništva, pruţenim uslugama ili
zdravstvenim ishodima. Kao rezultat, efikasnost zdravstvenog sistema ili dobivanje „vrijednosti za
novac― je i dalje na niskom nivou.
5.13. Efikasnost je dijelom mala zbog fragmentacije. Tabela 4 pokazuje da javni zdravstveni
rashodi po glavi stanovnika znaĉajno variraju izmeĊu entiteta. FBiH ZZO troši po glavi stanovnika
pribliţno dvostruko više u poreĊenju s RS FZO, bez obzira na znaĉajno povećanje javne potrošnje u
zdravstvu u RS (Tabela 5.4). Iako se zdravstveni paketi meĊu entitetima razlikuju, razlika u potrošnji
ukazuje da su u FBiH prisutne znaĉajne neefikasnosti, obzirom da su zdravstveni ishodi u dva entiteta
uporedivi.
82
Tabela 5.4: Javni rashodi na zdravstvo, 2005.-2009.
2005
FBiH
Ukupni zdravstveni rashodi (u mil. KM)
944
Zdravstveni rashodi po stanovniku
406
RS
Ukupni zdravstveni rashodi (u mil. KM)
214
Zdravstveni rashodi po stanovniku
148
2006 2007
2008
2009
946
407
1,098 1,253 1,328
471
538
571
315
218
321
223
361
251
432
301
Izvor: ZZO FBiH i FZO RS
5.14. Zdravstvena potrošnja znatno varira meĊu kantonima, što rezultira ne-optimalnom
potrošnjom na primarnu zdravstvenu zaštitu. Tabela 5.5 pokazuje rashode po glavni stanovnika za
izabrane funkcionalne kategorije.28 Rashodi na PZZ su pribliţno 2 puta veći u Hercegovaĉkoneretvanskom i Zapadno-hercegovaĉkom nego u Unsko-sanskom, Kantonu 10 i Posavskom kantonu.
Rashodi na lijekove takoĊe dosta variraju, pri ĉemu Tuzlanski kanton ima najveću potrošnju po glavi
stanovnika (iskljuĉujući Sarajevski kanton) a Hercegovaĉko-neretvanski najmanju. Sliĉno tome, postoje
velike varijacije i u troškovima bolovanja i lijeĉenja u inostranstvu, što odraţava njihovo razliĉito
korištenje, provoĊenje i naknade izmeĊu pojedinih ZZO.
Tabela 5.5: Kantonalni javni rashodi na zdravstvo po stanovniku, uključujući strukturu, 2009. (u
'000 KM)
Kantoni
Sarajevski
Hercegovaĉkoneretvanski
Zap.-hercegovaĉki
Bos.-podrinjski
Tuzlanski
Zen.-dobojski
Posavski
Srednje-bosanski
Kanton 10
Unsko-sanski
Ukupno
zdravst.
608.25
356.05
PZZ
90.36
114.33
Specijal.
64.79
49.66
Bolnice
255.78
124.14
Lijek. Bolov.
132.02 14.34
23.50 4.16
Inost.
3.01
4.97
347.63
333.19
310.01
282.42
274.72
265.35
241.63
227.56
153.59
79.59
89.32
76.65
71.79
89.85
61.88
57.79
69.52
15.30
40.22
22.30
15.87
26.09
21.08
155.61
91.03
109.89
118.95
118.70
96.34
66.77
42.54
50.06
63.77
36.88
21.32
32.74
27.15
35.88
24.50
0.34
0.60
35.16
0.58
14.44
0.85
3.43
10.28
12.52
21.42
2.98
8.17
2.51
5.24
Izvor: Kantonalni ZZO
5.15. U FBiH i dalje ima previše nemedicinskog osoblja. U FBiH plate i dalje ĉine znaĉajan dio
zdravstvenih rashoda (40 procenata)29 i ĉini se da zdravstvene ustanove imaju previše nemedicinskog
osoblja (30 procenata). RS je bila uspješnija u smanjenju nemedicinskog osoblja, gdje je došlo do
smanjenja od 30 procenata u odnosu na broj iz 2004., u poreĊenju sa 6 procenata smanjenja u FBiH. Udio
nemedicinskog osoblja u FBiH je i dalje veći nego u Srbiji (26 procenata) i UK (13 procenata). S druge
strane, broj medicinskog osoblja ostaje mali u poreĊenju s drugim evropskim zemljama. U RS ima 145
28
29
Sarajevski kanton se na neki naĉin izdvaja jer ĉesto pruţa bolniĉke usluge pacijentima iz drugih kantona.
Naţalost struktura potrošnje na plate u RS nije na raspolaganju.
83
ljekara na 100.000 stanovnika, a u FBiH 183, što je dosta manje nego u Hrvatskoj (266), Srbiji (271),
Sloveniji (238) i znaĉajno manje nego u starijim ĉlanicama EU (334).
Tabela 5.6: Medicinski i nemedicinski zdravstveni radnici, 2004.i 2009.
RS
FBiH
2004
2009
2004
2009
Ukupno medicinski
7,889
8,297
15,727
17,375
Ukupno nemedicinski
3,578
2,519
7,973
7,490
Ukupno osoblje
11,467
10,816
23,700
24,865
Udio nemedicinskih
31%
23%
34%
30%
Izvor: ZJZ FBiH i ZZZ RS
5.16. Indikatori produktivnosti takoĊe pokazuju neefikasnosti u BiH. Produktivnost PZZ se moţe
popraviti, ljekari PZZ su u 2009. naveli prosjeĉan broj pacijenata od 15,1 na dan u RS i 18,3 u FBiH.30
Oĉekivalo se da će reforma s uvoĊenjem porodiĉne medicine povećati kvalitet, efikasnost i produktivnost
u primarnoj zaštiti; meĊutim, brojke pokazuju pad produktivnosti PZZ u oba entiteta od 2004. kada je
prosjeĉan broj pacijenata bio 18,5 u RS i 20,0 u FBiH. Za poreĊenje, ljekar u PZZ u Srbiji dnevno
pregleda 26,7 pacijenata.31
5.17. Na bolniĉkom nivou, moţe se ostvariti poboljšanje u smislu smanjenja prosjeĉnog leţanja u
bolnici uz povećanje stope iskorištenosti kreveta, posebno u FBiH (vidjeti Tabelu 5.7). Prema
podacima ZJZ, prosjeĉno leţanje u bolnici ostaje nepromijenjeno u FBiH, oko 9 dana, a u RS je nešto
smanjeno na 7,7 dana, u 2008.32 U poreĊenju s drugim zemljama Evrope, duţina leţanja u bolnici u BiH
ne odstupa, ali bi se ipak duţina leţanja u FBiH mogla smanjiti na nivo Slovenije (6,9) i Estonije (7,9).
Sliĉno tome, FBiH bi mogla nastaviti povećavati stopu iskorištenosti kreveta, koja je porasla sa 65
procenata na 70 procenata u periodu 2005. – 2009. Stope iskorištenosti kreveta su mnogo veće u RS (~90
procenata), velikim dijelom zbog nedostatka bolnica.33 (vidjeti Tabelu 5.8)
Tabela 5.7: Prosječna duţina leţanja u bolnici, u danima 2005.-2008.
2005
2006
2007
2008
RS
8.0
7.7
7.7
FBiH
8.8
9.3
9.2
9.0
Hrvatska
10.3
9.9
9.9
9.6
Estonija
7.9
7.8
8.0
7.9
Srbija
11.0
10.7
10.0
9.7
Slovenija
7.1
7.1
6.8
6.9
EU ĉlanice prije maja 2004.
9.3
9.2
9.1
EU ĉlanice nakon maja 2004. ili 2007.
8.0
7.8
7.6
7.7
Zemlje komonvelta
13.0
12.8
12.6
12.5
Izvor: ZJZ FBiH i ZZZ RS, za ostale zemlje SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa
30
Podaci ZJZ FBiH i ZZZ RS.
Svjetska banka, Anketa početnog stanja troškova i efikasnosti PZZ prije reforme plaćanja davalaca usluga,
Srbija, 26. januar 2009.g.
32
U 2009.g. duţina leţanja je bila 7,0 dana u RS I 8,7 u FBiH, podaci za 2009.g. za ostale EU zemlje nisu bili na
raspolaganju u Bazi podataka Zdravlje za sve.
33
Za razliku od mnogih drugih istoĉno-evropskih zemalja, BiH nema prekomjernu bolniĉku infrastrukturu. Broj
kreveta i u RS (234 na 100.000 stanovnika) i u FBiH (348) su u donjem kraju ljestvice u poreĊenju s drugim
zemljama u regiji (Hrvatska – 549, Srbija 540) i EU (538 meĊu EU zemljama prije 2004.g.).
31
84
Tabela 5.8: Stopa iskorištenosti kreveta, 2005.-2008.
2005
2006
RS
90%
FBiH
65%
69%
Hrvatska
88%
87%
Estonija
69%
71%
Srbija
0%
0%
Slovenija
70%
72%
EU ĉlanice prije maja 2004.
77%
77%
EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007.
73%
71%
Zemlje komonvelta
85%
84%
2007
87%
68%
86%
72%
67%
70%
70%
85%
2008
91%
70%
85%
70%
70%
72%
71%
85%
Izvor: ZJZ FBiH i ZZZ RS, za ostale zemlje SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa
5.18. Korištenje zdravstvene zaštite u BiH je i dalje malo kako u smislu van-bolniĉke, tako i
bolniĉke zaštite. Stope van-bolniĉkih kontakata, koje je PEIR iz 2006. identificirao kao znaĉajno niţe
nego u drugim zemljama, su i dalje 2 do 3 puta niţe nego u susjednim zemljama poput Hrvatske,
Slovenije i Srbije. Nedavne reforme vezane za porodiĉnu medicinu bi trebale unaprijediti primarnu
zdravstvenu zaštitu, ali samo ako istovremeno budu praćene reformom finansiranja primarne zdravstvene
zaštite. Stope prijema bolniĉkih pacijenata su takoĊe izuzetno niske, samo 7,8 u RS i 9,9 u FBiH.
Nasuprot tome, Tabela 5.9 pokazuje da su prijemi bolniĉkih pacijenata ugrubo 2 puta veći u susjednim
zemljama i ĉlanicama EU prije 2004.
Tabela 5.9: Vanbolnički pacijenti po osobi godišnje, 2005.-2008.
2005
2006
2007
2008
Bosna i Hercegovina
3.3
3.3
3.3
Hrvatska
6.9
6.4
6.4
6.0
Estonija
6.9
7.1
7.4
7.4
Srbija
9.5
8.7
8.9
8.3
Slovenija
7.2
6.6
6.7
6.7
EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007.
7.9
7.9
7.8
7.7
Zemlje komonvelta
8.6
8.6
8.7
8.6
Izvor: SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa. Podaci za EU ĉlanice prije 2004. nisu na raspolaganju.
Tabela 5.10: Prijem bolničkih pacijenata na 100, 2005.-2008.
2005
RS
FBiH
9.5
Hrvatska
16.6
Estonija
18.3
Srbija
13.7
Slovenija
17.6
2006
6.5
9.6
17.0
18.8
13.8
17.8
2007
7.2
9.5
16.9
18.9
14.2
17.9
2008
7.8
9.9
17.3
19.0
15.1
18.0
EU ĉlanice prije maja 2004.
EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007.
Zemlje komonvelta
16.7
20.7
20.7
16.8
20.5
20.9
20.7
20.9
16.8
20.8
19.8
Izvor: SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa.
85
IV.
POTROŠNJA NA ZDRAVSTVO I FINANSIJSKA ZAŠTITA
5.19. Jedan od primarnih ciljeva javnog zdravstvenog sistema bi trebao biti zaštita domaćinstava
od velikih plaćanja iz vlastitog dţepa za zdravstvenu zaštitu. Taj cilj osigurava da se ljudi ne
suoĉavaju sa zdravstvenim rashodima koji ih ili osiromašuju (vode ih ispod linije siromaštva) ili su
katastrofalni (prelaze odreĊeni prag resursa domaćinstva).
5.20. U BiH, plaćanja iz vlastitog dţepa ĉine 4,4 procenta ukupnih rashoda domaćinstva (po
ekvivalentu odraslog ĉlana) u 2007.34. Ĉini se da siromašni ne plaćaju neproporcionalno više za
zdravstvo, obzirom da je udio rashoda na zdravstvo dosta konstantan meĊu prihodovnim grupamapetinama stanovništva (vidjeti Sliku 5.2). Ĉini se da u RS, najniţe dvije petine plaćaju nešto više iz
vlastitog dţepa, ali razlika je dosta mala. Kad se podaci porede s prethodnom Anketom budţeta
domaćinstva (HBS) iz 2004., plaćanja iz vlastitog dţepa domaćinstva se nisu znaĉajnije promijenila, uz
tek malo povećanje udjela rashoda domaćinstva na zdravstvo (s 3,7 procenata na 4,0 procenata u BiH
sveukupno). 35 Slika 5.3 pokazuje da se malo povećanje udjela zdravstvenih rashoda dosljedno javlja i u
FBiH i u RS.
Slika 5.2: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa u odnosu na ukupne
zdravstvene rashode, po prihodovnoj petini i entitetu
6.0%
5.2%
5.0%
4.0%
3.9%
5.6%
4.9%
4.1%
4.1%
4.9%
4.2%
4.9%
4.1%
3.0%
Federation of BH
2.0%
Republika Srpska
1.0%
0.0%
1
(Poorest)
2
3
4
5
(Richest)
Izvor: BiH HBS 2007. Autorove kalkulacije. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe.
34
Moţda su zdravstveni rashodi podcijenjeni u HBS-u, ali su podaci ipak korisni, kao niţa granica za razumijevanje
uticaja plaćanja iz vlastitog dţepa.
35
Po metodologiji BHAS, kategorije rashoda za 2004. i 2007., se poklapaju, tako da potrošnja na zdravstvo u 2007.
iskljuĉuje neformalna plaćanja.
86
Slika 5.3: Procenat plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u odnosu na
ukupne rashode domaćinstva, 2004. i 2007.
6.0%
5.0%
4.0%
4.4%
3.4%
4.8%
3.7%
3.6%
4.0%
2004
3.0%
2007
2.0%
1.0%
0.0%
Federation of BH
Republika Srpska
BiH
Izvor: BiH HBS 2004 i 2007. BHAS.
5.21. Iako je udio zdravstvenih rashoda sliĉan kod siromašnih i bogatih domaćinstava, stvarni
iznosi rashoda na zdravstvo se dosta razlikuju. Ukupni rashodi odrasle osobe na zdravstvo se
znaĉajno razlikuju izmeĊu siromašnih i bogatih domaćinstava; u FBiH, rashodi na zdravstvo su iznosili
samo 12,0 KM u najsiromašnijom petini, a u najbogatijoj 66,2 KM. Sliĉno tome u RS su zdravstveni
rashodi bili 14,0 KM u najsiromašnijoj petini i 68,0 KM u najbogatijoj. Stoga, iako je finansijski uĉinak
zdravstvenih plaćanja sliĉan za siromašna i bogata domaćinstva, veća je vjerovatnoća da bogata
domaćinstva koriste više zdravstvenu zaštitu
Slika 5.4: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa po
i koriste kvalitetniju zdravstvenu zaštitu.
kategoriji u odnosu na ukupna plaćanja
domaćinstva iz vlastitog dţepa u prethodnom
5.22. Lijekovi ĉine znaĉajan dio (30
mjesecu
procenata) plaćanja iz vlastitog dţepa
domaćinstva u BiH. (vidjeti Sliku 5.4) U
Medical products
FBiH, potrošnja na lijekove ima veći udio
(32,8 procenata) nego u RS (27,1 procenat),
Medicines
i gotovo je 4 puta veća od potrošnje iz
Hospital
vlastitog dţepa na bolniĉku zaštitu i oko 6
puta veća nego na van-bolniĉku. S druge
Outpatient
strane, u RS je udio plaćanja iz vlastitog
Lab tests
dţepa za bolniĉku i van-bolniĉku zaštitu
veći (20,4 procenta odnosno 9,5 procenata).
Dentistry
U RS odrasla osoba prosjeĉno troši 13,2 KM
na bolniĉke rashode i 6,2 KM na vanOther
bolniĉke rashode, u poreĊenju s 5,2 KM
0%
10%
20%
30%
40%
50%
odnosno 3,3 KM u FBiH. IznenaĊujuće je
da troškovi za medicinske proizvode ĉine
Izvor: BiH HBS 2007. Autorove kalkulacije.
najveći dio svih zdravstvenih troškova u oba
entiteta (42,9 procenata u FBiH i 34,35
procenata u RS), ali je vjerovatno da su ti
rashodi nešto precijenjeni u HBS upitniku.36
36
U modulu dnevnika potrošnje su postavljena pitanja o samo 2 kategorije zdravstvene potrošnje (lijekovi i
medicinska pomagla/proizvodi) i obje ove kategorije su ĉinile najveći dio ukupnih rashoda na zdravstvo. Troškovi
87
RS
FBH
5.23. Udio rashoda na lijekove je nešto veći meĊu siromašnima u oba entiteta. Slika 5.5 pokazuje
da je udio lijekova 37,9 procenata u najsiromašnijoj petini i 29,2 procenta u najbogatijoj petini u FBiH, a
34,4 procenta u najsiromašnijoj petini i 26,8 procenata u najbogatijoj petini u RS. Stvarni iznosi potrošnje
na lijekove se znaĉajno razlikuju, ipak, najsiromašniji u oba entiteta troše manje od 5 KM mjeseĉno na
lijekove (4,5 KM u FBiH i 4,8 KM u RS), a najbogatiji troše oko 4 puta više (19,4 KM u FBiH i 18,2 KM
u RS). Ĉini se da je dostupnost i priuštivost esencijalnih lijekova problem za siromašne u oba entiteta.
Siromašni si ih ne mogu priuštiti, pa stoga troše mnogo manje na lijekove. Sljedeći odjeljak detaljnije
razmatra priuštivost lijekova.
Slika 5.5: Zdravstveni rashodi domaćinstava na lijekove kupljene u
apoteci u prethodne 4 sedmice, po prihodovnoj petini
FBiH
RS
Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe, autorove kalkulacije
na medicinske proizvode u dnevniku ukljuĉuju zavoje, šprice, toplomjere, flastere, elastiĉne ĉarape, kondome I
sredstva za mehaniĉku kontracepciju.
88
5.24. Rashod na zdravstvo imaju efekt osiromašenja velikog broja domaćinstava u BiH. Slika 5.6
pokazuje domaćinstva koja padaju ispod linije siromaštva zbog zdravstvenih rashoda u FBiH i RS.
Domaćinstva su rangirana po ukupnoj potrošnji (duţ krivulje), a iznos zdravstvenih rashoda iz vlastitog
dţepa je prikazan vertikalnim crvenim linijama. Linija siromaštva je isprekidana crna linija (385,7
KM)37, a mnoga domaćinstva imaju velika plaćanja iz vlastitog dţepa, zbog ĉega padaju ispod linije
siromaštva. Ĉini se da su u RS plaćanja domaćinstva iz vlastitog dţepa veća, izmeĊu 0,2 i 0,7 distribucije
(po horizontalnoj osi), što ukazuje da su domaćinstva u RS moţda osjetljivija na siromaštvo zbog
plaćanja iz vlastitog dţepa. Ustvari, u RS se stopa siromaštva od 21,7 procenata povećava na 25,25
procenata kad se ukljuĉe domaćinstva osiromašena zbog zdravstvenih rashoda. U FBiH, stopa siromaštva
se povećava sa 16,35 procenata na 18,4 procenta kad se ukljuĉe domaćinstva osiromašena zbog
zdravstvenih rashoda.
Slika 5.6: Efekt plaćanja iz vlastitog dţepa na potrošnju domaćinstva
FBiH
RS
Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe
37
Korištena je ista linija siromaptva kao i kod BHAS—60 procenata od srednje mjeseĉne potrošnje u BiH, 385,71
KM.
89
5.25. Katastrofalni medicinski rashodi pogaĊaju 12-16 procenata stanovništva u BiH. Drugi naĉin
mjerenja uticaja zdravstvenih plaćanja je ispitivanjem katastrofalnih plaćanja, koja se definiraju kao
potrošnja na zdravstvo iznad odreĊenog praga ukupne potrošnje ili ne-prehrambenih rashoda. Obiĉno, je
potrošnja na zdravstvo katastrofalna ako iznosi 10 procenata ukupnih rashoda domaćinstva ili 40
procenata ne-prehrambenih rashoda (Xu 2007.). Tabela 5.11 pokazuje incidencu (broj) katastrofalnih
plaćanja na razliĉitim pragovima rashoda koristeći obje definicije. Literatura se ĉesto fokusira na ukupne
rashode, jer nije sva potrošnja na prehrambene proizvode neophodna (npr. alkohol). Korištenjem te
definicije, u FBiH katastrofalna plaćanja ima 12,1 procenat domaćinstava, a u RS 15,9 procenata.
Tabela 5.11: Incidenca katastrofalnih plaćanja iz vlastitog dţepa (u procentu)
FBiH
Prag rashoda
Udio u ukupnim rash. (%)
Udio u neprehr. rash. (%)
Republika Srpska
Prag rashoda
Udio u ukupnim rash. (%)
Udio u neprehr. rash. (%)
5%
10%
15%
25%
40%
25.15
12.06
6.13
13.11
2.05
5.46
1.35
5%
10%
15%
25%
40%
30.68
15.9
9.36
17.92
3.39
8.86
2.59
Izvor: BiH HBS 2004. i 2007. Autorove kalkulacije.
5.26. Zbog fragmentiranog zdravstvenog sistema u FBiH, domaćinstva u odreĊenim kantonima
su moţda bolje zaštićena od zdravstvenih rashoda iz vlastitog dţepa od drugih. Postoje velike
varijacije u udjelu zdravstva u ukupnim rashodima domaćinstva, krećući se od 1,9 procenata u Bosanskopodrinjskom do 5,4 procenta u Srednje-bosanskom kantonu. Iznosi koji se troše na zdravstvo, i konkretno
na lijekove, takoĊe znatno variraju, što daje dalji dokaz nejednakosti u zdravstvenom sistemu.
Tabela 5.12: Plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u FBiH
Kantoni
Udio (%)
Iznos plaćanja (KM)
Srednje-bosanski
5.4%
43.11
Hercegovaĉko-neretvanski
4.9%
48.43
Zeniĉko-dobojski
4.4%
29.68
Unsko-sanski
4.3%
31.62
Tuzlanski
4.1%
27.67
Posavski
3.5%
28.49
Sarajevski
3.4%
36.31
Zapadno-hercegovaĉki
2.5%
19.40
Kanton 10
2.2%
14.52
Bosansko-podrinjski
1.9%
11.84
Lijekovi (KM)
13.84
14.11
8.63
10.24
11.05
7.37
12.16
8.15
5.92
5.23
Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe, autorove kalkulacije. Udio plaćanja zdravstva iz
vlastitog dţepa u odnosu na ukupne rashode domaćinstva.
5.27. Uticaj plaćanja iz vlastitog dţepa na osiromašenje znatno varira meĊu kantonima, uz malo
korelacije s nivoom siromaštva u kantonu. Tabela 5.13 pokazuje omjer domaćinstava koja su
osiromašena zbog zdravstvenih rashoda (sliĉno Slici 5.6, koja padaju ispod linije siromaštva od 385,7
KM). Interesantno je da ima malo korelacije izmeĊu poĉetne stope siromaštva (kolona 3) i dodatnih
90
domaćinstava osiromašenih zbog zdravstvenih plaćanja (kolona 3). Na primjer, Tuzlanski i Kanton 10
imaju sliĉne stope siromaštva, ali zdravstvena plaćanja imaju veći efekt osiromašenja u Tuzlanskom
kantonu, povećavajući stopu siromaštva za 2,7 procentnih poena. Bosansko-podrinjski kanton, koji ima
najveću stopu siromaštva, ima najmanji omjer domaćinstava osiromašenih zbog zdravstvenih rashoda,
iako to odraţava i domaćinstva koja odluĉuju da ne plaćaju zdravstvene usluge ili lijekove. U sluĉaju gdje
je kvalitet usluga slab ili esencijalni lijekovi nisu na raspolaganju, domaćinstva mogu odluĉiti da ne
koriste zdravstvenu zaštiti ili da ne nabavljaju zdravstvene usluge i robe.
Tabela 5.13: Uticaj plaćanja iz vlastitog dţepa na osiromašenje
u FBiH
Kantoni
Stopa siromaštva
Osiromašeni
Srednje-bosanski
13.6%
3.4%
Unsko-sanski
17.3%
3.4%
Tuzlanski
25.0%
2.7%
Posavski
18.4%
2.3%
Zeniĉko-dobojski
22.5%
2.2%
Hercegovaĉko-neretvanski
9.9%
1.6%
Zapadno-hercegovaĉki
7.3%
1.3%
Sarajevski
5.5%
0.7%
Kanton 10
25.2%
0.7%
Bosansko-podrinjski
33.0%
0.0%
Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe. Linija
siromaštva je 385,71 KM. Autorove kalkulacije.
V.
PRIUŠTIVOST LIJEKOVA
5.28. Sektor lijekova u BiH je izuzetno fragmentiran. U 2009. je 83 procenta lijekova uvezeno
putem najmanje 40 veledrogerija. Štaviše, svaki od 13 ZZO ima svoja pravila i procedure nabavke
lijekova i esencijalne liste. Naţalost, ova decentralizacija nabavke rezultira višim cijenama i znaĉajnom
razliko, cijena izmeĊu kantona i entiteta. PEIR iz 2006. je ukazao da ovaj neefikasan sistem utvrĊivanja
cijena i nabavke povećava cijene za pacijente, smanjuje transparentnost i povećava rizik od korupcije.
5.29. U svrhu povećanja transparentnosti cijena lijekova u BiH, 2011. je uz pomoć Svjetske
banke provedena anketa maloprodajnih cijena u apotekama za 36 lijekova koji se ĉesto koriste. 38
Odabrani lijekovi su ukljuĉili esencijalne lijekove koji se koriste za ĉeste bolesti (kao što su kardiovaskularne, nervne, diabetes, respiratorne). Podaci su prikupljeni od 82 apoteke, nasumice odabrane iz 8
kantona/regija iz cijele BiH. Uvidjelo se da fabriĉki lijekovi nisu ĉesti u BiH, mogli su se naći u samo 27
procenata sluĉajeva, tako da su ovdje rezultati fokusirani na generiĉke lijekove.
5.30. Zbog neefikasnog sistema utvrĊivanja cijena i nabavke lijekova, cijene lijekova u BiH su
znaĉajno veće nego u susjednim zemljama. Slika 5.7 pokazuje da je cijena većine generiĉkih lijekova
veća nego u Hrvatskoj, koja koristi referentne cijene Francuske, Italije i Slovenije. 39 Ţutim su obiljeţeni
38
U anketi je primjenjena SZO/HAI standardna metodologija za mjerenje cijena i raspoloţivosti lijekova. Svjetska
zdravstvena organizacija i MeĊunarodna zdravstvena akcija (HAI) 2008.g.
39
Obratiti paţnju da su cijene lijekova ovdje maloprodajne, te moţda nisu direktno uporedive zbog razliĉitih carina i
nepostojanja maloprodajne marţe u Hrvatskoj. Ĉisto u svrhu plaćanja troškova lijekova iz vlastitog dţepa, mogu
biti uporedive.
91
lijekovi za kardio-vaskularne bolesti, na koje otpada najveći dio troškova za lijekove u BiH (23,5
procenata u 2009.). U nekim sluĉajevima, cijene tih lijekova su 100-200 procenata veće u BiH nego u
Hrvatskoj.
Slika 5.7: Razlika cijena generiĉkih lijekova izmeĊu BiH i Hrvatske
Lijekovi za kardio-vask. bolesti
Lijekovi za ostale bolesti
Izvor: Anketa Svjetske banke
5.31. Nadalje,
cijene Slika 5.8: Cijene generiĉkih lijekova za kardio-vaskularne bolesti
znaĉajno variraju izmeĊu po entitetu
entiteta i regija. RS već ima
više
centraliziran
sistem
nabavke s referentnim cijenama
generiĉkih lijekova, tako da su
cijene u RS niţe i manja je
razlika meĊu regijama. U FBiH,
meĊutim, većina cijena lijekova
je ureĊena na netransparentan
naĉin unutar kantona, što
dovodi do znaĉajnih razlika.
Slika 5.8 pokazuje da iz korpe
kardiovaskularnih lijekova iz
uzorka, 10 od ukupno 13
lijekova ima veću cijenu u
FBiH nego u RS, a u nekim Izvor: Anketa Svjetske banke
sluĉajevima ta cijena je veća za 50 ili više procenata. U cijelom uzorku lijekova, cijene u RS su niţe.
Unutar FBiH, cijene takoĊe dosta variraju, što ima ozbiljne implikacije na priuštivost lijekova (vidjeti
Sliku 5.9). Za pet lijekova iz uzroka, razlika u cijeni je veća od 100 procenata izmeĊu kantona s najniţom
i kantona s najvišom cijenom. Ustvari, preko polovine korpe generiĉkih lijekova ima razliku u cijeni od
50 ili više procenata.
92
Slika 5.9: Razlika u cijenama generiĉkih lijekova izmeĊu najskupljeg i najjeftinijeg kantona u
FBiH
Izvor: Anketa Svjetske banke
VI.
PREPORUKE
5.32. Bez obzira na napredak ostvaren na modelu porodiĉne medicine u PZZ, neophodne su
brojne druge reforme. One bi se trebale fokusirati na finansiranje zdravstva, pruţanje usluga,
upravljanje i nabavku lijekova i smanjenje plaćanja iz vlastitog dţepa. Te će reforme sluţiti poboljšanju
zdravstvenih ishoda i povećanju finansijske zaštite. Ispod su date kljuĉne preporuke.
Reforma zdravstvenog osiguranja i finansiranja
 Proširiti udruţivanje rizika za bolniĉku zaštitu i lijekove. Trenutno u FBiH, kantonalni ZZO
imaju pravne aranţmane za ugovaranje javnih i privatnih davalaca usluga. To bi se moglo
efikasnije uĉiniti na entitetskom nivou. Obzirom da na bolniĉko lijeĉenje i lijekove otpada preko
50 procenata zdravstvenih rashoda, podizanje ugovaranja i nabavke na nivo entiteta bi vodilo ka
većoj efikasnosti i prikladnijoj alokaciji sredstava.
 Preispitati oslobaĊanja od plaćanja doprinosa i razmotriti prebacivanje naplate i kontrole
zdravstvenih doprinosa barem na entitetski nivo da bi se povećala naplate. U oba entiteta,
znaĉajna zakonska oslobaĊanja smanjuju bazu uplate doprinosa na manje od 50 procenata
stanovništva. OslobaĊanja bi se trebala preispitati. U FBiH, svaki kanton ima razliĉite stope
doprinosa za poljoprivrednike i samo-zaposlene – prebacivanje naplate na nivo entiteta bi moglo
povećati naplatu.
 Riješiti dugovanja u zdravstvenom sektoru. Dugovanja su povećana do alarmantnih nivoa u
RS. Poravnanje dugovanja i osiguranje da se ne stvaraju novi dugovi su od kritiĉnog znaĉaja za
osiguranje finansijske stabilnosti zdravstvenog sistema. Postoji hitna potreba za pokrivanjem
postojećih i sprjeĉavanjem stvaranja novih dugova, kako smanjenjem potrošnje, tako i
povećanjem efikasnosti.
93
Unaprijediti upravljanje
 Smanjiti fragmentaciju i dupliranje funkcija. U FBiH, postoji znaĉajno dupliranje uloga i
funkcija u oblasti administracije zdravstvene zaštite u Ministarstvima zdravstva i Zavodima za
javno zdravstvo.
Unaprijediti efikasnost pružanja usluga
 Iskoristiti reformu porodiĉne medicine za povećanje produktivnosti PZZ i povećanje
prevencije. Reforma porodiĉne medicine je znaĉajna u smislu reorijentacije zdravstvenog
sistema, ali potrebna su još unaprjeĊenja pruţanja usluga, posebno pruţanja više preventivne
zdravstvene zaštite kao što je screening nezaraznih bolesti i prevencija pušenja.
 Razmotriti reforme finansiranja bolnica. Efikasnost bolnica je i dalje relativno niska, a
reforme finansiranja poput sistema plaćanja po dijagnozi (npr. dijagnostiĉki starosne grupe DRG) bi mogle posluţiti kao poticaj i upravljaĉki instrument za povećanje efikasnosti.
Poboljšati politiku i nabavku lijekova
 Centralizirati nabavku lijekova barem na entitetskom nivou. Nabavka lijekova je u velikoj
mjeri fragmentirana, što dovodi do znaĉajnih razlika u cijenama i priuštivosti lijekova.
Centralizacija nabavke lijekova u FBiH bi trebala pomoć smanjenju ukupne potrošnje na lijekove
do 20 procenata. Pored toga, trebala bi biti veća centralizacija ureĊenja kontrole kvaliteta, liste
esencijalnih lijekova i utvrĊivanja maloprodajnih cijena.
 Razmotriti pravo na lijekove. Lijekovi predstavljaju jednu od najvećih stavki koju domaćinstva
plaćaju iz vlastitog dţepa i pravo na lijekove bi se trebalo revidirati tako da ekonomiĉni generiĉki
lijekovi budu priuštivi siromašnima. Istovremeno, lista lijekova treba biti revidirana, tako da
rashodi na lijekove budu odrţivi za ZZO.
94
POGLAVLJE 6:
I.
OBRAZOVANJE
UVOD
Politiĉki kontekst
6.1.
Ustav BiH definira sloţene aranţmane vladavine i upravljanja u sektoru obrazovanja.
Najprije, na drţavnom nivou ne postoji Ministarstvo obrazovanje. Postoji mala jedinica za obrazovanje u
Ministarstvu civilnih poslova (MCP), ali njena ukljuĉenost u obrazovna pitanja na niţim nivoima je
minimalna. Na primjer, iako se zemlja 2005. ukljuĉila u Bolonjski proces40, MCP ima samo
koordinirajuću ulogu, i nema ovlasti nareĊivanja provoĊenja na entitetskom ili kantonalnom nivou, ĉak ni
kad je rijeĉ o implementaciji meĊunarodno dogovorenih aktivnosti. Drugo, strukture upravljanja
obrazovnim sektorom u dva entiteta su razliĉite. U RS, politiku u osnovi donosi jedno Ministarstvo
obrazovanja (MO) na entitetskom nivou, dok je u FBiH to na kantonalnom nivou, pa je svaki od 10
kantona odgovoran za bukvalno sva pitanja obrazovanja, kao da je samostalna drţava, a Federalno MO ne
moţe intervenirati u kantonima.41 Kao posljedica toga, danas se dovodi u pitanje sama opravdanost
postojanja Federalnog MO. Iako je nedavno uspostavljena Konferencija ministara obrazovanja za
postizanje koncenzusa o obrazovnoj politici izmeĊu kantona, ona je tek savjetodavno tijelo, bez
obavezujućih ovlasti. Odjeljenje za obrazovanje Distrikta Brĉko je još jedna nezavisna agencija koja
donosi obrazovnu politiku u BiH. Ukupno, postoji 14 ministarstava koja se bave pitanjem obrazovanja u
BiH – MCP na drţavnom nivou, jedno MO u RS, jedno u FBiH i 10 kantonalnih MO u FBiH, i Odjeljenje
za obrazovanje u Brĉkom. U okviru ovog krajnje fragmentiranog obrazovnog sistema, ne mogu se
donositi odluke niti provoditi reforme bez saglasnosti oba entiteta i svakog kantona. Kao posljedica,
obrazovnu politiku u BiH donosi nefunkcionalan institucionalni okvir.
Pregled preporuka PEIR-a iz 2006.
6.2.
Pregled javnih rashoda i institucija (PEIR) iz 2006. je naveo da veoma decentralizirani
obrazovni sistem, posebno u FBiH, rezultira nejednakom i neefikasnom potrošnjom na
obrazovanje. Nepostojanje efektivnog odgovora na naglo smanjenje populacije školske dobi u
prethodnim decenijama je uĉinilo školski sistem neefikasnim, uz mala odjeljenja i mali omjer uĉeniknastavnik. Zbog relativno velikih plata nastavnika u poreĊenju sa sliĉnim profesijama i viška osoblja, na
plate odlazi velik procenat obrazovnog budţeta. Ĉini se da skupe struĉne škole ne daju relevantne vještine
potrebne trţištu. Pristup višem i visokom obrazovanju je nejednak uz malo mjera za ublaţavanje.
6.3.
Uzimajući u obzir ove probleme, PEIR iz 2006. je dao brojne preporuke za unaprjeĊenje
efikasnosti, jednakosti i efektivnosti finansiranja obrazovanja, kako je ispod navedeno:




Smanjiti broj nastavnika proporcionalno smanjenju broja uĉenika;
Povećati prosjeĉnu veliĉinu odjeljenja u osnovnoj školi;
Ublaţiti rast plata nastavnika;
Zamijeniti finansiranje škola zasnovano na inputima, finansiranjem po kapitaciji;
40
Bolonjski proces je proces stvaranja Evropskog podruĉja visokog obrazovanja (EHEA) zasnovan na saradnji
izmeĊu ministarstava, visoko-obrazovnih institucija, studenata i osoblja iz 47 zemalja, uz uĉestvovanje u
meĊunarodnim organizacijama. (http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/).
41
Trenutno se vode rasprave u Parlamentu FBiH, na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi, o mogućoj daljoj
decentralizaciji nadleţnosti za obrazovanje s kantona na opštine i gradove (izmeĊu kantona i opština). Ako se tako
odluĉi, kantoni bi bili nadleţni za zakonodavstvo i nastavni program, opštine za finansiranje i planiranje
predškolskog i osnovnog obrazovanja, a gradovi za srednje obrazovanje.
95




Smanjiti omjer srednjeg struĉnog i tehniĉkog obrazovanja u korist (manje skupog) opšteg
obrazovanja;
Objediniti upravljanje unutar svake visoko-obrazovne institucije;
Povećati naknade za studente ponavljaĉe;
Povećati školarine za strane studente.
Naţalost, do sada je uĉinjeno vrlo malo toga, tako da su i danas prisutni isti problemi.
Fokus analize ovog PEIR-a
6.4.
Fundamentalni izazov za obrazovni sektor je ukorijenjen u postojećem ustavnom
ustrojstvu. Iako postoje brojna pitanja koja se trebaju rješavati za cijelu drţavu, svaka analiza ili reforma
politike usmjerena na drţavni nivo ima tek malo praktiĉnih posljedica, jer drţavna vlast nema pravni
osnov za poduzimanje reformskih aktivnosti, kako je iznad obrazloţeno. Isto tako, Federalna vlada nema
ovlasti nad kantonima za uvoĊenje obrazovnih reformi bez njihove saglasnosti. Stoga će se PEIR
fokusirati na analizu obrazovnog sistema na entitetskom nivou u RS i na kantonalnom nivou u FBiH, gdje
se, ustvari, odvijaju administracija i upravljanje obrazovnim sektorom. 42 U fokusu će biti finansiranje
osnovnog i srednjeg obrazovanja. Neće obuhvatiti finansiranje visokog obrazovanja, jer se tom temom
nedavno bavila Evropska Unija (vidjeti Aneks1),43 kao i studija Svjetske banke o razvoju vještina, u kojoj
je temeljito razmatrana uloga visokog obrazovanja.44
6.5.
Ovo je poglavlje organizirano na sljedeći naĉin: Drugi odjeljak daje pregled sveukupnog
obrazovnog sistema u zemlji, javne potrošnje na obrazovanje i postignuća uĉenika. Treći odjeljak vrši
poreĊenje obrazovnog sistema i potrošnje izmeĊu dva entiteta. Ĉetvrti odjeljak detaljno ispituje
praviĉnost i efikasnost potrošnje na obrazovanje u RS i u kantonima FBiH. Tu je ukljuĉena i analiza
jediniĉnih troškova u obrazovanju, mjerila efikasnosti, politika plata i standardi i norme zaposlenih.
Posljednji odjeljak rezimira nalaze i vladama nudi na razmatranje preporuke politika.
II.
PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – NIVO DRŢAVE45
6.6.
Obrazovni sistem u BiH se sastoji od neobaveznog predškolskog obrazovanja, devet godina
besplatnog obaveznog osnovnog obrazovanja, tri do ĉetiri godine srednjeg obrazovanja i visokog
obrazovanja. Osnovno obrazovanje trenutno prolazi kroz tranziciju s osmogodišnjeg na devetogodišnji
program po Zakonu o osnovnom i srednjem obrazovanju iz 2003. U RS, ta je tranzicija poĉela u školskoj
2003/04 godini i sve su škole već prešle na devetogodišnji program. U FBiH, tranzicija je poĉela u
školskoj 2004/05, ali još uvijek ne u svim kantonima. U školskoj 2009/10, tri od 10 kantona – Srednja
Bosna, Hercegovaĉko-neretvanski i Zapadno-hercegovaĉki – su i dalje upisivali uĉenike po
osmogodišnjem programu.46 Srednje obrazovanje je organizirano kroz ĉetvorogodišnje gimnazije,
42
Autori su ţeljelji analizirati i podatke na nivou škola, ali to nije bilo moguće, jer takvi podaci nisu bili na
raspolaganju (vidjeti Aneks 6.2).
43
Evropska Unija, 2009.g. Studija izvodljivosti za reformu finansiranja visokog obrazovanja, Konaĉni izvještaj,
mart 2009.g.
44
Svjetska banka, 2009.g. Da li vještine ograničavaju rast u Bosni i Hercegovini, Izvještaj br. 54901-BA.
45
Broj stanovnika Distrikta Brĉko je oko 80.000, što je veliĉina manjeg kantona u FBiH. To predstavlja oko 1,7
procenata ukupnog stanovništva BH, zbog nepostojanja relevantnih podataka, ostatak PEIR-a ne obuhvata Distrikt
Brĉko.
46
Do 2009/10, 55 procenata od 234.000 uĉenika osnovnih škola u FBiH je bilo još uvijek upisano po
osmogodišnjem programu – varirajući od 95 procenata od 28.700 uĉenika u Srednje-bosanskom kantonu do 41
procenta od 39.500 uĉenika u Sarajevskom kantonu (Izvor:Federalni zavod za statistiku, 2010.g. Statistički bilten
predškolskog obrazovanja za 2009.g., Osnovno obrazovanje na kraju 2008/09 i početku 2009/10, Sarajevo) Bilo bi
96
ĉetvorogodišnje tehniĉke škole, trogodišnje struĉne škole, kao i umjetniĉke, vjerske i specijalne škole.
Dok uĉenici iz tehniĉki škola mogu nastaviti s visokim obrazovanjem, oni iz struĉnih ne mogu. U RS
postoje dva javna univerziteta, a u FBiH šest.
6.7.
U 2009/10. u BiH je bilo pribliţno 625.000 uĉenika i studenata kako je prikazano u Tabeli 6.1.
Oko 16.000 djece je bilo upisano u 207 predškolskih, 350.000 u 1.914 osnovnih škola i 143.000 u 306
srednjih škola. U 35 visoko-obrazovnih institucija je bilo upisano 116.000 redovnih i vanrednih studenata.
Tabela 6.1: Upis po nivou obrazovanja, 2009/10
Broj institucija
RS
FBiH
78
129
Predškolsko obrazovanje
Osnovno obrazovanje
(razredi1-8/9)
754
Srednje obrazovanje
(razredi9/10-12/13)
94
Visoko obrazovanje
26
Više škole
17
Fakulteti
9
Ukupno
952
Ukupno
207
RS
6,583
Upis
FBiH
9,839
Ukupno
16,422
1,160
1,914
108,736
240,877
349,613
212
9
0
9
1,510
306
35
17
18
2,462
48,225
43,928
5,520
38,408
207,472
95,134
71,610
0
71,610
417,460
143,359
115,538
5,520
110,018
624,932
Izvor: Federalni zavod za statistiku, Zavod za statistiku RS.
6.8.
U BiH su stope upisa u osnovno i niţe srednje obrazovanje relativno visoke u poreĊenju s
drugim zemljama u regiji, ali naglo padaju za više srednje i visoko obrazovanje gdje su znaĉajno
ispod regionalnog prosjeka. Slika 6.1 poredi stope bruto upisa po nivou obrazovanja izmeĊu BiH i
susjednih zemalja u Regiji Evrope i Centralne Azije (ECA). U ovom poreĊenju, osnovnom obrazovanju
u BiH (razredi 1-8/9) odgovara osnovno (razredi 1-4/5) i niţe srednje (razredi 4/5-8/9). Po stopi upisa u
predškolsko obrazovanje, BiH je predzadnja u regiji.
logiĉno zakljuĉiti da pojedina škola za svaki dati razred primjenjuje samo jedan program ili osmogodišnji ili
devetogodišnji, ali bez podataka na nivou škola, to nije moguće potvrditi.
97
Slika 6.1: Stope bruto upisa, 2009. ili posljednja raspoloţiva
120
100
80
60
40
20
0
BiH
BiH
Latvia
Serbia
Turkey
Croatia
Serbia
Poland
Poland
Belarus
Georgia
Bulgaria
Armenia
Lithuania
Tajikistan
Romania
Moldova
Slovenia
Hungary
Uzbekistan
Armenia
-Predškolsko
Lithuania
Azerbaijan
Maced onia
Slovak. Rep.
Russia n Fed.
Romania
Germany
Czech Re p.
Uzbekistan
Kyrgyz Rep.
Croatia
Hungary
Armenia
Tajikistan
Czech Re p. Kazakhstan
Kyrgyz Rep.
Slovak. Rep.
Russia n Fed.
Ukraine
Slovenia
Moldova
Tajikistan
Azerbaijan
Czech Re p. Maced onia Uzbekistan
Kazakhstan
Poland
Belarus
Georgia
Bulgaria
Romania
Latvia
Serbia
Turkey
Georgia
Bulgaria
Hungary
Lithuania
Azerbaijan
Maced onia
Kyrgyz Rep.
Turkey
Belarus
Ukraine
Slovenia
Moldova
BiH
Latvia
Croatia
Ukraine
Kazakhstan
Slovak. Rep.
Russia n Fed.
Osnovno
Niže srednje
140
120
100
80
60
40
20
0
BiH
BiH
Latvia
Serbia
Turkey
Armenia
Georgia
Hungary
Moldova
Czech Re p.
Kazakhstan
Maced onia
Poland
Croatia
Belarus
Georgia
Slovenia
Bulgaria
Armenia
Moldova
Lithuania
Tajikistan
Kyrgyz Rep.
Latvia
Serbia
Ukraine
Bulgaria
Romania
Turkey
Poland
Croatia
Belarus
Hungary
Ukraine
Slovenia
Romania
Lithuania
Tajikistan
Azerbaijan
Uzbekistan
Uzbekistan
Azerbaijan
Kazakhstan
Maced onia
Czech Re p.
Kyrgyz Rep.
Slovak. Rep.
Russia n Fed.
Slovak. Rep.
Više srednje
Russia n Fed.
Visoko
Izvor: Obrazovne statistike Svjetske banke
Javna potrošnja na obrazovanje
6.9.
Većina obrazovnog budţeta se utvrĊuje na nivou entiteta u RS i na nivou kantona u FBiH.
Ni entitetska ni kantonalne vlade ne primaju namjenske alokacije za obrazovanje od viših nivoa, tako da
se obrazovni budţet utvrĊuje u skladu s njihovim odnosnim finansijskim kapacitetima 47 i prioritetima
politike. Sveukupno, BiH je potrošila 4,5 procenta BDP-a na obrazovanje u 2009., što je blizu regionalne
47
Drţavna vlast vrši prepraspodjelu raznih poreskih prihoda, ukljuĉujući PDV, porez na prihod preduzeća, i porez
na prihod pojedinaca entitetima, kantonima i opštinama. Pored toga, odnosne vlade mogu uvesti razne takse na
entitetskom i kantonalnom nivou.
98
srednje potrošnje od 4,2 procenta, kako je prikazano na Slici 6.2 Kao udio ukupnih javnih rashoda, BiH
troši na obrazovanje manje od ostalih ECA zemalja, 8,8 procenata u odnosu na regionalnu srednju
vrijednost od 11,7 procenata.
6.10. Bitno je napomenuti da na poreĊenje potrošnje na obrazovanje utiĉe ĉinjenica da je
zvaniĉni BDP donekle podcijenjen u BiH zbog nepotpunog obraĉuna „ne-promatrane ekonomije
(NPE)“. Da bi se BDP BiH uĉinio uporedivim s BDP-om drugih zemalja, PEIR iz 2006. je izvršio
usklaĊivanje zvaniĉno procijenjenog BDP-a za 30 procenata naviše.48 Od tada su provedene brojne
poreske reforme, što je rezultiralo smanjenjem NPE. Danas, zvaniĉni BDP (do kojeg se dolazi
korištenjem proizvodnog pristupa) uzima u obzir odreĊene procjene NPE. MeĊutim, BDP brojke
dobivene korištenjem pristupa rashoda potencijalno ukljuĉuju ĉak i veći udio NPE. Razlike izmeĊu dviju
metodologija (proizvodni i rashodovni pristup) su bile14 procenata u 2008. i 16 procenata u 2009. To
ukazuje da je u BiH javna potrošnja na obrazovanje u 2009. bila negdje izmeĊu 3,9 procenta BDP-a (BDP
korištenjem rashodovnog pristupa) i 4,5 procenta (BDP korištenjem proizvodnog pristupa). Ova manja
cifra smješta BiH nešto ispod regionalnog prosjeka od 4,2 procenta (Slika 6).
Slika 6.2: Javna potrošnja na obrazovanje u BiH u poreĊenju s drugim ECA zemljama
(a) Javni rashodi na obrazovanje kao % BDP-a
(b) Javni rashodi na obrazovanje kao
% ukupnih vladinih rashoda
2009.g. ili posljednja raspoloživa
2009.g. ili posljednja raspoloživa
10.0
25.0
8.0
20.0
6.0
15.0
4.0
10.0
2.0
5.0
0.0
0.0
Izvor: Obrazovne statistike Svjetske banke; Ministarstva finansija odnosnih entiteta u BiH i kantona u FBiH .
Napomena: 1/ Pokazuje usklaĊivanje BDP-a, da se uzme u ozbir veliĉina „ne-promatrane ekonomije―(NPE).
6.11. Plate obrazovnog osoblja, relativno velike u poreĊenju s ukupnom ekonomijom, su znaĉajno
povećane tokom posljednjih nekoliko godina; izmeĊu 2006. i 2008., prosjek realne plate za obrazovni
sektor je porastao za 29 procenata, dok je prosjeĉna plata za ukupnu ekonomiju prosjeĉno porasla za samo
6 procenata.49 Kako se vidi na Slici 3, do 2008. prosjeĉna plata nastavnika je dostigla 108 procenata
prosjeĉne plate u ekonomiji, ali je ipak bila 32 procenta niţa od prosjeĉne plate u javnom sektoru.
MeĊutim, bitno je napomenuti da se ĉini da privatni sektor u anketama preduzeća, koje provode zavodi za
statistiku, sistematski prijavljuje manje prosjeĉne plate. Kao rezultat, vjerovatno uposlenici javnog sektora
izgledaju relativno preplaćeniji u odnosu na privatni sektor, nego što ustvari jesu.
48
Podaci iz nacionalnih raĉuna BiH potom nisu usklaĊeni za veliĉinu NPE, za razliku od većine ostalih zemalja
ECA regije. PEIR 2006 pominje razliĉite cifre NPE koje su procijenili OECD i MMF, koje se kreću od 40 do 58
procenata poĉetkom do sredine 2000tih. Procijenjena NPE u PEIR 2006 je bila najkonzervativnija.
49
Izvještaj Svjetske banke, 2009, Da li vještine ograničavaju rast u Bosni i Hercegovini?, Slika 4, Izvještaj br.
54901-BA.
99
Slika 6.3: Plate u javnom sektoru u BiH 2008.-2010.
(b) Prosječne mjesečne bruto plate (u KM)
(a) Plate javnog sektora kao % prosjeka ekonomije
143%
140%
109%
108%
2,000
139%
1,800
1,600
108%
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
2008
2009
Javna adm., policija i soc.sigur.
2010 (3 Qs)
2008
obrazovanje
2009
2010 (3 Qs)
Prosj.u ekonom Javna adm., policija i soc. sig.
obrazovanje
Izvor:Agencija za statistiku BiH
Postignuća uĉenika
6.12. Drţavna i entitetske vlasti su imale od sredine 2000tih za cilj uspostavljanje, na nivou cijele
zemlje, standardiziranog sistema testiranja uĉenika, ali do sada nije uraĊen ni jedan instrument testiranja
koji bi rigorozno mjerio postignuća uĉenika u cijeloj zemlji. Kao alternativa, BiH je uĉestvovala u
MeĊunarodnoj studiji trendova u matematici i prirodnim naukama (TIMSS) u 2007.50 Iako je TIMSS
vršio procjenu postignuća iz matematike i prirodnih nauka uĉenika 4. i 8. razreda, BiH je uĉestvovala
samo u procjeni uĉenika 8. razreda. Kao je prikazano na Slici 4, uĉenici 8. razreda u BiH se nisu pokazali
toliko dobri kao uĉenici većine ostalih zemalja iz ECA regije koje su uĉestvovale. Posebno je interesantno
zapaziti, da, uz izuzetak dvije zemlje s ekstremno niskom potrošnjom (Turska i Gruzija), ĉini se nema
jasne korelacije izmeĊu javne potrošnje kao procenta BDP-a i postignuća uĉenika. Bilo da se koristi
zvaniĉni ili usklaĊeni BDP na x osi, postignuća uĉenika u BiH su bolja samo od onih iz dvije zemlje koje
najmanje troše na obrazovanje. Uĉenici iz BiH su pokazali pribliţno isto znanje kao uĉenici iz Ukrajine
koja troši 5,3 procenta BDP-a na obrazovanje i Bugarske i Rumunije koje troše oko 4,2-4,3 procenta
BDP-a, ali mnogo lošije nego uĉenici iz Ruske Federacije ili Armenije, ĉija je potrošnja manja nego u
BiH (mnogo manja u sluĉaju Armenije).
50
Naţalost BiH neće uĉestvovati u TIMSS u 2011. BiH još uvijek nije uĉestvovala, niti planira uĉestvovati, ni u
jednoj meĊunarodnoj procjeni kao što su PISA ili PIRLS.
100
Slika 6.4: TIMSS 2007: Ostvarenje BiH uĉenika 8. razreda u poreĊenju s drugim ECA zemljama
TIMSS 2007 srednji rezultat i potrošnja na obrazovanje
kao procenat BDP-a
TIMSS 2007 srednji rezultat
550
550
525
Czech
Russian
Federation Republic
525
500
500
Hungary
Slovenia
Lithuania
Armenia
475
Bulgaria
475
Serbia
Ukraine
450
450
425
425
Turkey
Georgia
BiH
(adj.
GDP)
Romania BiH
(official
GDP)
400
400
3.0
8. razred matematika
8. razred prirodne nauke
3.5
4.0
8. razred matematika
4.5
5.0
5.5
6.0
8. razred prirodne nauke
Izvor: Obrazovne statistike Svjetske banke
6.13. Rezultati TIMSS-a nam ne samo omogućavaju poreĊenje postignuća uĉenika u BiH s
postignućem uĉenika iz drugih zemalja koje su uĉestvovale, veći i otkriva znaĉajne karakteristike
obrazovnog sistema u BiH koje mogu ukazivati na neefikasno korištenje sredstava i pomoći objašnjenju
relativno loših postignuća. Veliĉina odjeljenja je relativno mala u BiH; sveukupno prosjeĉna veliĉina
odjeljenja 8. razreda za matematiku je bila 24 uĉenika, dok me meĊunarodni prosjek (meĊu uĉesnicima
TIMSS) 29. U BiH, je 48 procenata uĉenika upisano u odjeljenje s 1 - 24 uĉenika, dok je ostatak u
odjeljenjima s 25 – 40 uĉenika. Za usporedbu, meĊunarodni prosjek je 30 procenata u odjeljenjima s 1 –
24 uĉenika, 59 procenata u odjeljenjima s 25-40 uĉenika, a 11 procenata u odjeljenjima s preko 40
uĉenika. Obiĉno u mnogim zemljama uĉenici u odjeljenjima s 25-40 uĉenika ostvaruju bolja dostignuća
od onih u manjim odjeljenjima, ali u BiH ima malo razlike izmeĊu ostvarenja uĉenika iz manjih
odjeljenja (454 boda) i onih iz većih odjeljenja (458). Nastavnici matematike su manje kvalificirani u
odnosu na druge zemlje iz istraţivanja; 91 procenat uĉenika uĉe nastavnici s višom školom, dok samo 9
procenata uĉenika uĉe nastavnici s fakultetskim obrazovanjem. Po meĊunarodnom prosjeku, 12 procenat
uĉenika uĉe nastavnici s post-diplomskim obrazovanjem, 57 procenata nastavnici s fakultetskom
diplomom, a samo 18 procenata nastavnici s višom školom. Dio razloga za veliki omjer slabije
kvalificiranih nastavnika je njihova dob; 50 procenata uĉenika uĉe nastavnici koji su stariji od 50 godina,
u poreĊenju s meĊunarodnim prosjekom od 23 procenta. S druge strane, samo 6 procenata uĉenika uĉe
nastavnici koji imaju 29 ili manje godina starosti.51
6.14. Naredna dva odjeljka, putem detaljnog pregleda podataka s entitetskog i kantonalnog nivoa,
istraţuju potencijalna podruĉja gdje bi se javna sredstva mogla trošiti efikasnije.
III.
PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – ENTITETSKI NIVO
6.15. Slika 6.5 pokazuje nedavne trendove upisa u dva entiteta po nivou obrazovanja. Dok je upis u
srednje obrazovanje postepeno opadao tokom 2000-tih u oba entiteta, upis u osnovnu školu je poĉeo
opadati u 2003/04 u RS i 2004/05 u FBiH. Oba pada su primarno odraz demografskih promjena. Upis u
predškolsko obrazovanje je krajnje mali, iako se poĉeo povećavati oko 2005. Upis na visoko obrazovanje
naglo raste, posebno u RS. Omjer uĉenik-nastavnik u osnovnom i srednjem obrazovanju se kontinuirano
51
Mullis, I.V.S., Martin, M. & Foy, P, 2008, TIMSS 2007 Međunarodni izvještaj o matematici: Nalazi trendova IEA
u međunarodnoj studiji matematike i prirodnih nauka u četvrtim i osmim razredima, TIMSS & PIRLS International
Study Center, Boston.
101
smanjuje tokom posljednje decenije u oba entiteta, što ukazuje da vlada nije uspjela uskladiti broj
nastavnika sa smanjenim upisom. Sveukupan omjer uĉenik-nastavnik za BiH u osnovnom obrazovanju je
oko ECA prosjeka, a za srednje obrazovanje je i dalje iznad današnjeg ECA prosjeka (Slika 6.6), ali
obzirom na smanjenje uĉeniĉke populacije, ukoliko se sada ne poduzmu aktivnosti na smanjenju tog
trenda, uskoro će omjer uĉenik-nastavnik postati premali. S druge strane, omjer uĉenik-nastavnik za
visoko obrazovanje se naglo povećava kako se povećava upis, ne uspijevajući zadovoljiti veću potraţnju
za visokim obrazovanjem. Omjer uĉenik-nastavnik u predškolskom obrazovanju se nešto povećao od
sredine 2000tih, opet ne uspijevajući se prilagoditi povećanom upisu.
Slika 6.5: Upisi i omjeri uĉenik-nastavnik po nivoima obrazovanja, 2001/02-2009/10
Izvor. Federalni zavod za statistiku, Zavod za statistiku RS
Slika 6.6: Omjer uĉenik nastavnik po nivou obrazovanja – meĊunarodno poreĊenje 2008. i
posljednja raspoloţiva godina
Omjer učenik- –nastavnik u osnovnom obrazovanju
Omjer učenik-nastavnik u srednjem obrazovanju
Posljednja raspoloživa godina
Posljednja raspoloživa godina
25.0
25.0
20.0
20.0
15.0
15.0
10.0
10.0
5.0
5.0
0.0
0.0
Izvor: Baza podataka obrazovne statistike
102
6.16. Slika 6.7 pokazuje nedavne trendove u upisu u srednju školu po tipu obrazovanja. U oba entiteta,
trogodišnje struĉno obrazovanje je imalo sve manju ulogu u prethodnoj deceniji, s 20 procenata svih
srednjoškolaca u 2009/10 (smanjenje s 34 procenta u 2001/02.). Ĉetvorogodišnji srednjoškolski programi,
u meĊuvremenu, dobivaju na znaĉaju: upis u gimnazije je povećan s 18 na 23 procenta u RS u toku
prethodne decenije i s 24 na 27 procenata u FBiH (povećanje s 22 procenta na 26 procenata za cijelu
zemlju). MeĊutim, većina upisa je u ĉetvorogodišnje srednjoškolske programe iz tehniĉkih oblasti. Od
ukupnog broja srednjoškolaca 52 procenta se upisuje na tehniĉke oblasti tipa ekonomije, prava, javnog
zdravstva, inţenjerstva i srodnih disciplina (povećanje s 43 procenta u 2001/02); omjer je ĉak i veći u RS,
gdje se 59 procenata uĉenika upisuje u tehniĉke škole (u poreĊenju s 49 procenata u FBiH).
Slika 6.7:Udio upisa u srednje škole po tipu obrazovanja, školska godina 2001/02-2009/10
Izvor: Federalni zavod za statistiku, Zavod za statistiku RS.
Javna potrošnja na obrazovanje
6.17. Kako je gore navedeno, mehanizmi finansiranja obrazovanja se razlikuju izmeĊu dva entiteta. U
RS, na osnovu novih propisa o finansiranju osnovnog i srednjeg obrazovanja usvojenih u 2008., entitetska
vlada plaća sve troškove osnovnog obrazovanja i samo plate u srednjem obrazovanju. Operativne
troškove i odrţavanje za srednje obrazovanje plaćaju opštine na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi. U
2010. ukupan budţet za obrazovanje je bio 347 miliona KM (174 miliona €) i bio je rasporeĊen školama
na osnovu veliĉine škole, stanja objekta, broja uĉenika i broja odjeljenja. Od ukupnog obrazovnog
budţeta, 91 procenat se trošio na plate. Obzirom na takvu raspodjelu, jedini naĉin ostvarivanja budţetskih
ušteda bi bio smanjenje broja nastavnika i/ili konsolidacija malih neefikasnih škola.
6.18. U FBiH javna potrošnja na obrazovanje je u nadleţnosti kantona. Manje od jednog procenta
obrazovnog budţeta se troši na nivou FBiH. U 2009. Federalno MO je potrošilo svoj budţet od 2 miliona
KM (1 milion €) na aktivnosti vezane za: (i) odobrenje nastavnog programa i udţbenika; (ii) promociju
reforme obrazovanja; (iii) odreĊena poboljšanja infrastrukture; i (iv) manje mjere ujednaĉavanja – npr.
osiguranje besplatnih udţbenika za uĉenike iz ugroţenih zajednica i subvencioniranje smještaja i ishrane
za neke studente. Većina potrošnje na obrazovanje u FBiH (preko 800 miliona KM (400 miliona €)) se
odvija na kantonalnom nivou, uz vrlo mali iznos na opštinskom nivou. Kantonalne vlade su obiĉno
nadleţne za isplatu plata osoblja – na koje otpada oko 90 ukupne potrošnje na obrazovanje – kao i za
većinu ostalih operativnih troškova. U nekim kantonima, opštine finansiraju kapitalna ulaganja i reţijske
troškove, posebno za osnovne škole.
103
6.19. Slika 6.8 ilustrira nedavne trendove potrošnje na obrazovanje u dva entiteta. RS je povećala
alokacije ukupnih vladinih rashoda na obrazovanje sa 17,3 procenta u 2007. na 22,0 procenta u 2008., što
prvenstveno odraţava nagli rast plaća nastavnika. Kao rezultat, potrošnja na obrazovanje, kao procenat
BPD-a RS, je znaĉajno porasla s 3,3 procenta u 2007. na 4,3 procenta do 2009. S druge strane, FBiH
kontinuirano troši oko 21,5 procenat vladinih rashoda na obrazovanje u periodu 2005. – 2008., prije nego
što je u 2009. došlo do manjeg pada na 20,2 procenta zbog ekonomske krize. U smislu procenta BDP-a,
potrošnja na obrazovanje ostaje velika u iznosima od 4,6 do 5,3 procenta. Ako se primijeni usklaĊeni
BDP, te se cifre smanjuju na 3,7 za RS i 4,1 procenat za FBiH u 2009.
Slika 6.8: Javna potrošnja na obrazovanje po entitetu, 2005.-2009.
Izvor: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS; Ministarstva finansija odnosnih entiteta i kantona u FBiH.
6.20. Potrošnja na obrazovanje kao procenat BDP-a cijele zemlje je ponderisani prosjek potrošnje
dvaju entiteta, i blizu je ECA prosjeka (Slika 6.9a). MeĊutim, potrošnja na obrazovanje kao procenat
ukupnih vladinih rashoda za cijelu zemlju (8,8 procenata) nije prosjek potrošnje dvaju entiteta (22
procenta u RS i 20 procenata u FBiH) jer zbir entitetskih i kantonalnih budţeta ĉini samo 42 procenta
ukupnih vladinih rashoda. Zaista, ukupni vladini rashodi za BiH su izmeĊu 45 i 52 procenta BDP-a – što
predstavlja jedne od najvećih u ECA regiji. U meĊuvremenu, ukupni budţetski rashodi entiteta su izmeĊu
17 i 20 procenata BDP-a za RS i izmeĊu 20 i 24 procenta BDP-a za FBiH (Slika 6.9b). Obzirom na visok
nivo javne potrošnje u zemlji u cjelini, relativno mala potrošnja na obrazovanje kao procenat ukupnih
vladinih rashoda (8,8 procenata) vjerovatno ukazuje da vlada troši dovoljno na obrazovanje. S druge
strane, teško je prosuditi da li svaki entitet i kanton troše odgovarajući omjer svog budţeta na obrazovanje
jer bi to odreĊenje zavisilo od funkcija koje su im dodijeljene, finansijskih kapaciteta, prioriteta politike,
geografskih, demografskih i drugih faktora.
104
Slika 6.9: Javna potrošnja na obrazovanje kao % ukupnih vladinih rashoda, 2009. ili posljednja
raspoloţiva godina
(a) Poređenje s potrošnjom na obrazovanje kao % BDP-a
(b) Poređenje s ukupnom vladinom potrošnjom kao % BDP-a
25.0
25.0
RS (adj. GDP) RS
FBiH
FBiH (adj. GDP)
20.0
RS (adj. GDP) RS
FBiH
FBiH (adj. GDP)
20.0
15.0
15.0
10.0
10.0
BiH
BiH (adj. GDP)BiH
5.0
Public expe nditure on e ducatio n
BiH (adj. GDP)
5.0
0.0
Public expe nditure on e ducatio n
as % of total government expe nditure
0.0
as % of total government expe nditure
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
0.0
10.0
Javna potrošnja na obrazovanje kao % BDP-a
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
Ukupni javni rashodi kao % BDP-a.
Izvor: Obrazovne statistike Svjetske banke
6.21. Razlike u potrošnji na obrazovanje izmeĊu dva entiteta su pokazane u smislu potrošnje po
uĉeniku (Slika 6.10). Prosjeĉno, RS troši manji iznos po uĉeniku nego FBiH. Naroĉito, RS troši manji
iznos po uĉeniku u srednjem obrazovanju nego u osnovnom, što je suprotno uobiĉajno situaciji, obzirom
da srednje obrazovanje ima veći broj specijalizacija, te je stoga skuplje. Jedan od razloga ovoga je uloga
opštinskih vlasti u finansiranju operativnih troškova srednjih škola u RS, što ovdje nije odraţeno.
MeĊutim, to ne objašnjava u potpunosti manju potrošnju u RS na obrazovanje generalno, i naroĉito na
srednje obrazovanje, obzirom da operativni troškovi ĉine samo oko 10-15 procenata ukupne tekuće
potrošnje.
Slika 6.10: Potrošnja po uĉeniku u osnovnom i srednjem
obrazovanju po entitetima, 2005.-2009.
Potrošnja po uĉeniku
2,500
2,000
FBiH srednje
1,500
FBiH osnovno
RS osnovno
KM
1,000
RS srednje
500
0
2005
2006
2007
2008
2009
Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS, Ministarstva finansija
odnosnih entiteta i kantona u FBiH
6.22. Ova zapaţanja potiĉu niz pitanja koja se moraju istraţiti: Šta je odgovorno za razlike u nivoima
finansiranja izmeĊu dva entiteta? Da li RS troši nedovoljno na obrazovanje ili efektivnije upravlja
adekvatnim nivoom sredstava nego FBiH? Da li je mreţa srednjih škola u RS efikasnija od mreţe
osnovnih škola? Kolike su razlike u platama nastavnika izmeĊu entiteta? Sljedeći odjeljak analizira
efikasnost i praviĉnost potrošnje na obrazovanje u RS i svakom kantonu u FBiH.
105
IV.
ANALIZA PRAVIČNOSTI I EFIKASNOSTI POTROŠNJE NA OBRAZOVANJE U RS I
KANTONIMA FBIH
Elementi jediniĉnih troškova
6.23. Kako je rezimirano u Tabeli 6.2, dok je veliĉina odjeljenja u srednjoj školi uporediva izmeĊu dva
entiteta – prosjek 24,3 uĉenika u FBiH i 25,0 u RS – veliĉina odjeljenja u osnovnoj školi se znatno
razlikuje izmeĊu entiteta, krećući se od 19,4 u osnovnim školama u RS do 21,6 u FBiH. Kao rezultat,
male škole i odjeljenja u osnovnom obrazovanju vode ka većim jediniĉnim troškovima u RS, gdje 754
osnovnih škola pohaĊa tek nešto preko 100.000 uĉenika – prosjeĉno 144 uĉenika po školi. U
meĊuvremenu, jediniĉni troškovi srednjeg obrazovanja su znaĉajno niţi u RS: 1.471 KM po uĉeniku52 u
poreĊenju s 2,024 KM u FBiH.
Tabela 6.2: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole po entitetima, 2009.
Zbirne statistike
Broj
škola
Broj
Broj
odjeljenja uĉenika
Mjerila efikasnosti
Broj
nenastavno
1
2
Prosjeĉna
veliĉina Prosjeĉ.
škole odjeljenje
Omjer
% nastavnika
% nePotrošnja % potrošnje
uĉenik
s nepunmnastavnog po uĉeniku na troškove
nastavnki fondom sati osoblja
(KM)
osoblja
nastavnika
osoblje
240,877
95,134
336,011
14,575
6,629
21,203
618
366
984
208
449
245
22.8
24.3
23.2
16.5
14.4
15.8
21%
35%
25%
4.1%
5.2%
4.4%
1,670
2,024
1,770
91.0%
86.3%
89.5%
5,609
1,926
7,535
108,736
48,225
156,961
7,560
3,159
10,718
n/a
160
n/a
144
513
185
19.4
25.0
20.8
14.4
15.3
14.6
40%
28%
36%
n/a
4.8%
n/a
1,753
1,471
1,666
90.4%
98.9%
92.7%
16,179
5,837
22,016
349,613
143,359
492,972
22,134
9,787
31,921
n/a
526
n/a
183
468
222
21.6
24.6
22.4
15.8
14.6
15.4
27%
33%
29%
n/a
5.1%
n/a
1,696
1,838
1,737
90.8%
89.7%
90.5%
FBiH
Osnovne škole
Srednje škole
Ukupno osnovne i srednje škole
1,160
212
1,372
10,570
3,911
14,481
RS
Osnovne škole
Srednje škole
Ukupno osnovne i srednje škole
754
94
848
FBiH + RS
Osnonve škole
Srednje škole
Ukupno osnovne i srednje škole
1,914
306
2,220
Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS; Ministarstva finansija odnosnih entiteta i kantona u FBiH
Napomene:
1
Broj nastavnika se navodi kao ekvivalent nastavnika s punim fondom sati (FTE), izraĉunat kao broj nastavnika s punim
fondom sati plus polovina broja nastavnika s nepunim fondom sati.
2
Nenastavno osoblje ukljuĉuje pojedince koji su ukljuĉeni u obrazovni proces, ali ne uĉestvuju direktno u drţanju nastave
(npr. pedagozi, psiholozi, zdravstveni radnici, bibliotekari). Ova kategorija ne ukljuĉuje pomoćno osoblje poput domara,
radnika na pripremi hrane, itd.
3
n/a = podaci nisu raspoloţivi.
6.24. Razlike izmeĊu kantona u FBiH su ĉak i veće, kako je pokazano u Tabeli 4, u 2009. potrošnja na
osnovno obrazovanje u FBiH se kretala od 1,450 KM po uĉeniku u Srednje-bosanskom kantonu do 2,093
KM po uĉeniku u Kantonu 10, u poreĊenju s 1.753 KM po uĉeniku u RS za osnovno obrazovanje.
Potrošnja na srednje obrazovanje još više varira izmeĊu kantona – od 1.615 KM po uĉeniku u Bosanskopodrinjskom kantonu do 2.568 KM u Kantonu 10.
52
Stvarni troškovi srednjeg obrazovanja u RS su vjerovatno za pribliţno 10 procenata veći, zbog ĉinjenice da
troškove, osim plata, pokrivaju opštinski budţeti.
106
Tabela 6.3: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole u FBiH po kantonima, 2009.
Zbirne statistike
Broj
Broj
Mjerila efikasnosti
nenastavno
Prosjeĉna
Omjer
% nastavnika
% nePotrošnja % potrošnje
veliĉina Pros.vel. uĉenik
s nepunim
nastavnog po uĉeniku na troškove
osoblja
škole odjeljenja nastavnikfondom sati osoblja (KM)
F=C/A G=C/B H=C/D
I
J
K
L
219
23.6
16.8
19%
2.7%
1,579
94.0%
212
20.4
15.6
19%
4.5%
1,981
76.4%
271
24.3
16.2
28%
4.3%
1,738
89.1%
241
24.1
16.2
30%
3.8%
1,628
89.6%
215
21.6
16.1
11%
6.3%
1,880
82.8%
237
24.3
17.7
26%
4.6%
1,511
85.5%
186
21.1
14.3
32%
4.0%
1,953
94.4%
166
20.7
14.5
18%
3.9%
1,761
90.5%
450
23.2
15.0
23%
6.6%
2,075
87.4%
133
19.0
13.9
15%
3.1%
2,192
93.6%
245
23.2
15.8
25%
4.4%
1,770
89.5%
185
20.8
14.6
36%
n/a
1,666
92.7%
Broj
Broj
Osnovne i srednje škole
Unsko-sanski
Posavski
Tuzlanski
Zeniĉko-dobojski
Bosansko-podrinjski
Srednje-bosanski
Hercegovaĉko-neretvanski
Zapadno-hercegovaĉki
Sarajevski
Kanton 10
Ukupno FBiH
poreĊenje Ukupno RS
škola
A
189
25
261
246
18
170
175
88
131
69
1,372
848
odjeljenja uĉenika nastavnika osoblje
B
C
D
E
1,750
41,358
2,459
67
260
5,304
341
16
2,901
70,619
4,355
197
2,462
59,330
3,665
144
179
3,863
240
16
1,660
40,279
2,271
109
1,543
32,526
2,267
94
705
14,598
1,005
41
2,536
58,940
3,938
279
485
9,194
663
21
14,481 336,011 21,203
984
7,535
156,961 10,718
n/a
Osnovne škole
Unsko-sanski
Posavski
Tuzlanski
Zeniĉko-dobojski
Bosansko-podrinjski
Srednje-bosanski
Hercegovaĉno-neretvanski
Zapadno-hercegovaĉki
Sarajevski
Kanton 10
Ukupno FBiH
por. Ukupno RS
166
23
225
211
15
144
145
78
93
60
1,160
754
1,313
195
2,099
1,822
136
1,218
1,127
547
1,743
370
10,570
5,609
30,811
3,837
49,245
43,364
2,775
29,591
23,093
10,596
41,025
6,540
240,877
108,736
1,713
251
2,970
2,545
172
1,629
1,564
747
2,497
490
14,575
7,560
35
13
135
86
13
69
46
24
185
12
618
n/a
186
167
219
206
185
205
159
136
441
109
208
144
23.5
19.7
23.5
23.8
20.4
24.3
20.5
19.4
23.5
17.7
22.8
19.4
18.0
15.3
16.6
17.0
16.1
18.2
14.8
14.2
16.4
13.4
16.5
14.4
13%
15%
26%
25%
12%
22%
24%
15%
19%
3%
21%
40%
2.0%
4.9%
4.3%
3.3%
7.0%
4.1%
2.9%
3.1%
6.9%
2.4%
4.1%
n/a
1,455
1,860
1,670
1,469
1,970
1,450
1,767
1,741
2,034
2,039
1,670
1,753
93.5%
80.2%
90.6%
90.8%
86.6%
87.6%
98.0%
94.2%
88.5%
93.6%
91.0%
90.4%
Srednje škole
Unsko-sanski
Posavski
Tuzlanski
Zeniĉko-dobojski
Bosansko-podrinjski
Srednje-bosanski
Hercegovaĉko-neretvanski
Zapadno-herecegovaĉki
Sarajevski
Kanton 10
Ukupno FBiH
por. Ukupno RS
23
2
36
35
3
26
30
10
38
9
212
94
437
65
802
640
43
442
416
158
793
115
3,911
1,926
10,547
1,467
21,374
15,966
1,088
10,688
9,433
4,002
17,915
2,654
95,134
48,225
746
91
1,385
1,121
68
642
703
259
1,442
174
6,629
3,159
32
3
62
58
3
40
48
17
94
9
366
160
459
734
594
456
363
411
314
400
471
295
449
513
24.1
22.6
26.7
24.9
25.3
24.2
22.7
25.3
22.6
23.1
24.3
25.0
14.1
16.2
15.4
14.2
16.0
16.6
13.4
15.5
12.4
15.3
14.4
15.3
33%
32%
33%
40%
9%
39%
49%
25%
29%
48%
35%
28%
4.1%
3.2%
4.3%
4.9%
4.2%
5.9%
6.4%
6.2%
6.1%
4.9%
5.2%
4.8%
1,940
2,296
1,893
2,058
1,651
1,678
2,406
1,815
2,168
2,568
2,024
1,471
95.0%
68.2%
86.0%
87.3%
71.4%
80.7%
87.9%
81.3%
84.9%
93.6%
84.0%
98.9%
1
2
Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS; Ministarstva finansija odnosnih entiteta i kantona u FBiH
Napomene:
1
Broj nastavnika se navodi kao ekvivalent nastavnika s punim fondom sati (FTE), izraĉunat kao broj nastavnika s punim fondom
sati plus polovina broja nastavnika s nepunim fondom sati.
2
Nenastavno osoblje ukljuĉuje pojedince koji su ukljuĉeni u obrazovni proces, ali ne uĉestvuju direktno u drţanju nastave (npr.
pedagozi, psiholozi, zdravstveni radnici, bibliotekari). Ova kategorija ne ukljuĉuje pomoćno osoblje poput domara, radnika na
pripremi hrane, itd.
6.25. Razlike u veliĉini odjeljenja i omjerima uĉenik-nastavnik su odgovorne za dobar dio razlika
jediniĉnih troškova unutar FBiH. Nije iznenaĊujuće da kantoni s najmanjim odjeljenjima imaju najveće
troškove po uĉeniku. Razlike su drastiĉne, posebno u osnovnom obrazovanju. Kako je prikazano na Slici
6.11, dok Srednje-bosanski kanton grupira svoje uĉenike prosjeĉno u razrede od 24,3, Kanton 10 moţe
okupiti prosjeĉno odjeljenje od tek 17,7. Kao rezultat, jediniĉni troškovi Kantona 10 za osnovno
obrazovanje su 40 procenata veći od troškova Srednje-bosanskog kantona. Obzirom da Kanton 10
odrţava mreţu od 60 osnovnih škola koje pohaĊa njegovih 6,500 uĉenika, ne moţe okupiti uĉenike u veća
odjeljenja po postojećim aranţmanima.
107
Slika 6.11: Rashodi po uĉeniku i prosjeĉna veliĉina odjeljenja u osnovnim i srednjim školama u
FBiH po kantonima, 2009.
Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu podataka Federalnog zavoda za statistiku i Ministarstava finansija odnosnih
kantona FBiH.
6.26. Sveukupno, oko polovine razlika u jediniĉnim troškovima izmeĊu kantona se moţe objasniti
razlikama u prosjeĉnoj veliĉini odjeljenja. Iako obrazovne norme većine kantona navode da bi optimalna
veliĉina odjeljenja u osnovnoj školi trebala biti barem 24 uĉenika (vidjeti Tabelu 11 ispod), samo jedan
od deset kantona uspijeva odrţati tu prosjeĉnu veliĉinu odjeljenja. Ustvari, polovina kantona ima veliĉinu
odjeljenja ispod 21 uĉenika u osnovnom obrazovanju, ostvarujući najmanje 12 do 15 procenata veće
jediniĉne troškove nego kantoni u kojima odjeljenja u osnovnoj školi imaju veliĉinu blizu optimalne.
Prosjeĉno, povećanje veliĉine odjeljenja za jednog uĉenika povlaĉi smanjenje rashoda po uĉeniku od
pribliţno 4 procenta u osnovnom i 8 procenata u srednjem obrazovanju. Iako ove cifre ne uzimaju u obzir
druge faktore koji utiĉu na jediniĉne troškove – kao što su demografske i geografske karakteristike
pojedinih škola i zajednica – temeljitija analiza elemenata jediniĉne cijene bi mogla biti provedena ako bi
bili na raspolaganju relevantni podaci na nivou škola (vidjeti Aneks 2 za detaljne preporuke za
unaprjeĊenje praksi prikupljanja podataka u obrazovanju).
Plate i naknade
6.27. U prosjeku, radnici u obrazovanju, ukljuĉujući ne samo nastavnike, već i administrativno i
pomoćno osoblje, su donedavno bili nešto potplaćeni, ali ĉini se da su sada razumno plaćeni ili ĉak nešto
preplaćeni u odnosu na druge radnike u ekonomiji. Tabela 6.5 i Slika 6.11 pokazuju prosjeĉne plate
izmeĊu 2006. i 2009. za obrazovni sektor i ukupnu ekonomiju u dva entiteta. U 2006. radnici u
obrazovanju u RS su zaraĊivali samo 88 procenata prosjeka za cijelu ekonomiju, dok su u FBiH
zaraĊivali 102 procenta. Potom je došlo do preokreta u 2008. i daljeg povećanja razlike u 2009.: radnici u
obrazovanju u RS su zaraĊivali 114 procenata u odnosu na prosjek cijele ekonomije, dok su u FBiH
zaraĊivali 104 procenta. Bez detaljnije analiza vrste poslova, kvalifikacija zaposlenih, itd. teško je
prosuditi da li su radnici u obrazovanju u prosjeku, potplaćeni, razumno plaćeni ili preplaćeni. S druge
strane, obzirom da mnogo veći omjer radnika obrazovnog sektora ima fakultetsku diplomu nego radnika u
cijeloj ekonomiji (42 procenta u odnosu na 16 procenta u FBiH u 2009.), njihove nešto veće plate bi
mogle biti opravdane. S druge strane, prema OECD podacima, nastavnici ĉak i s dugim radnim staţom
zaraĊuju mnogo manje nego radnici s visokim obrazovanjem u drugim sektorima, kako je ilustrirano u
Tabeli 6.6, dakle veći omjer osoblja s fakultetskom diplomom meĊu radnicima u obrazovanju ne mora
biti dovoljan razlog za veće plate.
108
Tabela 6.4: Prosjeĉne plate za sektor obrazovanja i ukupnu ekonomiju po entitetu, 2006. – 2009.
Sektor obrazovanja
Prosjeĉna
bruto
Broj
%s
Prosjeĉna
plata
zaposlenih visokim
neto plata
1
obrazovanjem(KM)
(KM)
Ukupna ekonomija
Prosjeĉna
bruto
Broj
%s
Prosjeĉna
plata
zaposlenih visokim
neto plata
1
obrazovanjem(KM)
(KM)
Obrazovanje kao % ukupne ekonomije
%s
Broj
Prosjeĉna
zaposlenih visokim
bruto
Prosjeĉna
2
obrazovanjem plata
neto plata
Neto plata kao %
prosjeka u zemlji
Sektor
Ukupna
obrazovanja
ekonomija
2009
FBiH ukupno
36,446
41.8%
1,263
827
426,556
15.9%
1,204
792
8.5%
+25.9%
104.9%
104.4%
97.0%
RS
18,886
n/a
1,377
901
258,634
15.8%
1,204
788
7.3%
n/a
114.4%
114.3%
105.8%
99.7%
FBiH + RS
55,332
n/a
1,302
852
685,190
15.8%
1,204
791
8.1%
n/a
108.1%
107.8%
100.0%
100.0%
2008
FBiH ukupno
35,413
38.2%
1,170
796
430,745
14.4%
1,105
751
8.2%
+23.8%
105.9%
105.9%
93.4%
95.0%
RS
18,196
n/a
1,243
832
259,205
14.1%
1,132
755
7.0%
n/a
109.8%
110.2%
97.7%
95.5%
FBiH + RS
53,609
n/a
1,195
808
689,950
14.3%
1,115
753
7.8%
n/a
107.2%
107.4%
94.8%
95.2%
2007
FBiH ukupno
34,751
35.3%
n/a
683
413,676
14.3%
974
662
8.4%
+21.1%
n/a
103.2%
80.2%
83.8%
RS
17,692
n/a
730
491
258,236
13.1%
875
585
6.9%
n/a
83.4%
83.9%
57.6%
74.0%
FBiH + RS
52,443
n/a
n/a
618
671,912
13.8%
936
632
7.8%
n/a
n/a
97.7%
72.6%
80.0%
2006
FBiH ukupno
34,526
33.0%
n/a
613
389,601
13.5%
887
603
8.9%
+19.5%
n/a
101.7%
72.0%
76.3%
RS
17,111
n/a
697
458
248,139
12.3%
793
521
6.9%
n/a
87.9%
87.9%
53.8%
65.9%
FBiH + RS
51,637
n/a
n/a
562
637,740
13.1%
850
571
8.1%
n/a
n/a
98.4%
65.9%
72.3%
100.2%
Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS.
Napomene: 1 Prosjeĉna bruto plata (neto plata plus porezi i doprinosi) za kantone u FBiH je obraĉunata na osnovu pretpostavke
da je omjer neto i bruto plate isti u svim kantonima.
2
Razlika u procentnim poenima izmeĊu sektora obrazovanja i ukupne ekonomije u smislu % radnika s fakultetskom diplomom.
3
n/a = podaci nisu raspoloţivi.
Slika 6.12: Omjer prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja
prema prosjeĉnoj plati ukupne ekonomije 2006.-2009.
1.2
RS
1.1
BiH
FBiH
1.0
0.9
0.8
2006
2007
2008
2009
Izvor: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS
109
Tabela 6.5: Omjer plate nakon 15 godina staţa
(minimum obrazovanja) prema zaradi radnika u
visokom obrazovanju s punim radnim vremenom tokom
cijele godine u dobi od 25 do 64 god.
Ĉeška
Finska
MaĊarska
Poljska
OECD prosjek
EU 19 prosjek
Estonija
Niţe
Više
Osnovno srednje
srednje
obrazovanje obrazovanje obrazovanje
0.49
0.50
0.53
0.87
0.93
1.02
0.50
0.50
0.60
0.59
0.68
0.78
0.77
0.79
0.86
0.77
0.81
0.89
0.70
0.70
0.70
Izvor: OECD, Obrazovanje na prvi pogled 2010. *EU19- Tih 19 zemalja
su Austrija, Belgija, Ĉeška, Danska, Finska, Francuska, Njemaĉka, Grĉka,
MaĊarska, Italija, Irska, Luksemburg, Nizozemska, Poljska, Portugal,
Slovaĉka, Španija, Švedska i Ujedinjeno Kraljevstvo.
6.28. Slika 6.13a ilustrira omjer prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja prema BDP-u po stanovniku
izmeĊu 2006. i 2009. u oba entiteta i omjer neponderisanih prosjeĉnih plata nastavnika53 prema BDP-u
po stanovniku u FBiH. Neponderisana prosjeĉna plata nastavnika je bila nešto niţa od ukupnog prosjeka
za zaposlene u obrazovnom sektoru u FBiH tokom tog perioda. Uz pretpostavku da je to bio sluĉaj i u RS,
prosjeĉne plate nastavnika i u FBiH i RS su bile oko 80% veće od BDP-a po stanovniku u 2009. To je
znaĉajno više u poreĊenju s meĊunarodnim standardima: omjeri godišnjih plata nastavnika s 15 godina
staţa (s minimalnim obrazovanjem) prema BDP-u po stanovniku su bili 1,16 (osnovno), 1,22 (niţe
srednje) i 1,29 (više srednje) za OECD prosjek, a 1,12, 1,18 i 1,29 za EU 19 prosjek. MeĊu OECD
zemljama, samo nastavnici u višem srednjem obrazovanju s 15 godina staţa u Njemaĉkoj (1,82) i
nastavnici na svim nivoima u Koreji (2,02) zaraĊuju jednako ili više od nastavnika u BiH u smislu odnosa
njihovih plata i BDP-a po stanovniku.
6.29. MeĊutim, visok nivo ne-promatrane ekonomije u BiH dijelom objašnjava ovako visoke nivoe
plata u odnosu na BDP po stanovniku. Slika 6.13b pokazuje omjer prosjeka plata u sektoru obrazovanja
prema usklaĊenom BDP-u po stanovniku. To pokazuje da su nastavnici u FBiH bili plaćeni u 2009. nešto
više od OECD i EU 19 prosjeka, dok su nastavnici u RS i u tom sluĉaju bili dosta više plaćeni. Uz
nedavno povećanje plata i poreske olakšice za sluţbenike u javnom sektoru, ukljuĉujući nastavnike (na
snazi od januara 2011.), nastavnici i u FBiH i u RS su sada mnogo više plaćeni od OECD prosjeka u
odnosu na veliĉinu njihove ekonomije.
53
Podaci o platama nastavnika u osnovnoj školi koje su prvobitno dali sindikati, su bile iskazane u neto iznosu,
umjesto osnovice i koeficijenta, ali plate nastavnika u osnovnom obrazovanju se u potpunosti poklapaju s platama
nastavnika u srednjem obrazovanju, koje su iskazane u smislu osnovice i koeficijenta. Zbog nepostojanja detaljnih
podataka o profilima nastavnika, u ovom izvještaju su korištene jednostavne neponderisane prosjeĉne plate bez
uzimanja u obzir broja nastavnika u svakoj platnoj kategoriji.
110
Slika 6.13: Omjer plate u sektoru obrazovanja prema BDP-u po stanovniku, 2006.-2009.
(a) Korištenjem zvaničnog BDP-a
(b) Korištenjem usklađenog BDP-a
2.0
2.0
RS
1.8
RS
BiH
1.8
1.6
FBiH
1.6
FBiH
1.4
FBiH samo
nastavnici
1.4
FBiH samo
nastavnici
1.2
1.2
1.0
1.0
0.8
BiH
0.8
2006
2007
2008
2009
2006
2007
2008
2009
Izvori: Federalni zavod za statistiku i Zavod za statistiku RS za plate u sektoru obrazovanja; i Sindikat nastavnika FBiH za
plate nastavnika.
6.30. Da bi se shvatila adekvatnost nivoa plata u BiH generalno, bilo bi korisno uporediti omjer
prosjeĉne plate u ekonomiji i BDP-a po stanovniku izmeĊu dva entiteta, BiH u cjelini i dviju susjednih
drţava (Srbija i Hrvatska). U sluĉaju plata u sektoru obrazovanja, Slike 14a i 14b pokazuju omjer
prosjeĉne plate u cijeloj ekonomiji i BDP-a po stanovniku, i usklaĊenog BDP-a po stanovniku. Ĉak i kad
se koristi usklaĊeni BDP po stanovniku, zapanjujuće je da se ĉini da su radnici u BiH plaćeni dosta više
od onih u Srbiji i Hrvatskoj u odnosu na njihove ekonomije. Mogući razlozi tih relativno velikih plata u
BiH bi mogli ukljuĉivati sljedeće: moţda BDP nije dovoljno usklaĊen i stvarni BDP je veći; ponuda
radne snage za poslove u formalnom sektoru je ograniĉena zbog malog upisa u više srednje i visoko
obrazovanje, tako plate trebaju biti relativno visoke da bi ih privukle; jako velik omjer radnih mjesta u
javnom sektoru ĉiji je nivo plata dosta veći nego u cijeloj ekonomiji ĉini sveukupnu prosjeĉnu platu
velikom.
Slika 6.14: Omjer plate u cijeloj ekonomiji i BDP-a po stanovniku, 2006.-2009.
(a) Korištenjem zvaničnog BDP-a
(b) Korištenjem usklađenog BDP-a
1.8
1.8
1.6
1.6
RS
1.4
RS
1.4
BiH
BiH
1.2
FBiH
1.2
FBiH
1.0
Serbia
1.0
Serbia
Hrvatska
0.8
Hrvatska
0.8
2006
2007
2008
2009
2006
2007
2008
2009
Izvori: Baza podataka ekonomskih indikatora Republike Srpske (http://www.irbrs.net/Statistika.aspx?tab=2&lang=eng) za
prosjeĉne plate i BDP po stanovniku.
6.31. Unutar FBiH, prosjeĉne plate za radnike u obrazovanju – i u apsolutnom i u relativnom smislu –
se dosta razlikuju po kantonima. Tabela 6.7 poredi prosjeĉne plate radnika u obrazovanju s prosjeĉnim
platama u ekonomiji u svakom kantonu u 2009. Radnici u obrazovanju su prosjeĉno bolje plaćeni od
prosjeka za cijelu ekonomiju unutar svakog pojedinog kantona, ali razlike su znaĉajne. S jedne strane,
iako je prosjeĉna neto plata u sektoru obrazovanja bila najveća u Sarajevskom kantonu (951 KM), ona
111
iznosi tek 98 procenata prosjeka za ekonomiju. S druge strane, neto plata radnika u obrazovanju u
Srednje-bosanskom kantonu je najniţa (755 KM), ali iznosi 116 procenata prosjeka za ekonomiju.
Tabela 6.6: Prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja i ukupnoj ekonomiji po kantonima, 2009.
Sektor obrazovanja
Prosjeĉna
Broj
Prosjeĉna
zaposlenih bruto plata
neto plata
1
(KM)
(KM)
Ukupna ekonomija
Prosjeĉna
Broj
Prosjeĉna
zaposlenih bruto plata
neto plata
1
(KM)
(KM)
Obrazovanje kao %
Ukupne ekonomije
Neto plaće kao %
prosjeka za zemlju
Broj
zaposlenih Prosjeĉna
neto plata
Sektor
Ukupna
obrazovanja
ekonomija
Kantoni FBiH
Unsko-sanski
Posavski
Tuzlanski
Zeniĉko-dobojski
Bosansko-podrinjski
Srednje-bosanski
Hercegovaĉko-neretvanski
Zapadno-hercegovaĉki
Sarajevski
Kanton 10
FBiH ukupno
3,950
459
7,143
6,011
409
3,387
4,008
915
9,180
984
36,446
1,216
1,129
1,266
1,065
1,207
1,153
1,295
1,160
1,453
1,278
1,263
796
739
829
697
790
755
847
759
951
837
827
32,794
5,166
81,882
70,907
4,896
37,298
42,018
14,310
119,532
9,753
426,556
1,123
1,060
1,103
1,004
1,085
989
1,355
1,067
1,478
1,148
1,204
739
698
726
661
714
651
892
702
973
755
792
12.0%
8.9%
8.7%
8.5%
8.4%
9.1%
9.5%
6.4%
7.7%
10.1%
8.5%
107.7%
105.9%
114.2%
105.5%
110.7%
116.0%
95.0%
108.1%
97.8%
110.7%
104.4%
93.4%
86.8%
97.3%
81.8%
92.8%
88.6%
99.5%
89.1%
111.7%
98.2%
97.0%
93.5%
88.3%
91.8%
83.6%
90.3%
82.3%
112.8%
88.8%
123.1%
95.6%
100.2%
RS
18,886
1,377
901
258,634
1,204
788
7.3%
114.3%
105.8%
99.7%
FBiH + RS
55,332
1,302
852
685,190
1,204
791
8.1%
107.8%
100.0%
100.0%
Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS.
Napomene: 1 Prosjeĉna bruto plata (neto plata plus porezi i doprinosi) za kantone u FBiH je obraĉunata na osnovu pretpostavke
da je omjer neto i bruto plate isti u svim kantonima
6.32. Plate zaposlenih u obrazovanju se znaĉajno razlikuju izmeĊu entiteta kao i meĊu kantonima
obzirom da se osnovica, naknade i koeficijenti za razliĉite kategorije poslova godišnje utvrĊuju na osnovu
kolektivnih ugovora izmeĊu resornog Ministarstva obrazovanja i sindikata na entitetskom nivou u RS i
kantonalnom nivou u FBiH. Proces je blisko povezan s politikom plata za drţavne sluţbenike. Dok su u
RS sve naknade ugraĊene u platu, u FBiH su ostale brojne naknade poput naknade za topli obrok i zimsku
odjeću, ĉineći ukupnu potrošnju na osoblje manje oĉiglednom.54
6.33. U RS, koeficijenti za plate nastavnika se definiraju na osnovu njihove kvalifikacije i nivoa
obrazovanja kojem predaju (osnovno ili srednje) unutar matrice za zaposlene u sektoru obrazovanja.
Tabela 6.8 rezimira koeficijente plata za sve zaposlene u osnovnom i srednjem obrazovanju od direktora
velikih škola, kao najvećeg, do noćnog ĉuvara i higijeniĉarki, kao najmanjeg. Postoje samo tri kategorije
plata za nastavnike u osnovnoj, odnosno srednjoj školi u zavisnosti od njihovih kvalifikacija; (i) VII
stepen struĉne spreme – fakultetska diploma; (II) VI – stepen struĉne spreme – diploma više škole; i (iii)
IV stepen struĉne spreme – srednja škola.
54
Iznos toplog obroka je bio budţetska stavka koja se najlakše usklaĊivala tokom ekonomskih kriza: sve kantonalne
vlade su pregovarale sa sindikatima njegovo smanjenje za 20-60 procenata u 2009. u cilju prevazilaţenja budţetskog
deficita.
112
Tabela 6.7: Koeficijenti plata za zaposlene u osnovnom i srednjem obrazovanju, RS, na snazni od 2008.
Platna Platna podNaziv radnog mjesta
grupa grupa
Zaposleni u sektoru osnovnog obrazovanja
1
1
Direktor osnovne škole s >800 uĉenika
Isto
2
Direktor osnovne škole s 401-800 učenika
Isto
3
Direktor osnovne škole s <400 uĉenika
Isto
2
1
Pomoćnik direktora
2
3
3
1
2
3
4
1
Kvalifikacija
Koeficijent
Fakultet
Viša škola
Fakultet
Viša škola
Fakultet
Viša škola
VII stepen struĉne spreme Fakultet
Pedagog, psiholog, logoped, nastavnik u specijalnoj VII stepen struĉne spreme Fakultet
školi, socijalni radnik
12.0
11.5
11.5
11.0
11.0
10.5
9.5
Platna Platna podNaziv radnog mjesta
grupa grupa
Zaposleni u sektoru srednjeg obrazovanja
1
1
Direkor osnovne škole s >800 učenika
2
VII stepen struĉne spreme 8.5
Fakultet
VI stepen struĉne spreme 8.0
Viša škola
Nastavnik u osnovnoj školi (sa završenom
VI stepen struĉne spreme 7.5
Pedagoškom akademijom I nastavnik muziĉkog Viša škola
I likovnog)
Bibliotekar, sekretar, raĉunovoĊa
VI stepen struĉne spreme 7.0
Viša škola
Bibliotekar, sekretar, raĉunovoĊa Uĉitelj ( bez
IV stepen struĉne spreme 6.0
Srednja škola .
završene Pedagoške akademije)
3
5
Administrativno finansijski radnik, pomoćnik
bibliotekara, operater
IV stepen struĉne spreme Srednja škola
Domar, vozaĉ, mehaniĉar za centralno grijanje
V stepen struĉne spreme g
(VKV) ili
IV stepen struĉne spreme
(KV)
III stepen struĉne spreme
(KV)
I stepen struĉne spreme Osnovna škola ili NK
1
Domar, mehaniĉar za centralno grijanje
2
Noĉni ĉuvar, higijeniĉarka
12.0
n.a.
11.5
3
Direktor osnovne škole s <400 učenika
n.a.
11.0
1
Pomoćnik direktora
2
profesorku srednjoj školi, , pedagog ,
psiholog, logoped,
profesor u specijalnoj
školi, ,socijalni radnik
Bibliotekar, sekretar, raĉunovoĊa, koordinator
praktiĉne nastave van škole
3
VII stepen struĉne spreme 9.5
fakultet
VII stepen struĉne spreme fakultet
9.0
VII stepen struĉne spreme 8.5
fakultet
3
4
1
Instruktor praktiĉne nastave
VI stepen struĉne spreme viša škola
7.5
2
Bibliotekar, sektretar, raĉunovoĊa, koordinator
Praktiĉne nastave van škole
Bibilotekar, sekretar, raĉunovoĊa
VI stepen struĉne spreme viša škola
IV struĉne spreme srednja škola
IV stepen struĉne spreme srednja škola . ; ili
V stepen struĉne spreme VKV
IV lstepen struĉne spreme srednja škola
1
2
5.5
3
5.0
4.5
n.a.
Direktor osnovne škole s 401 do 800 učenika
Insruktor prakse, Koordinator praktiĉne nastave
van škole
2
Koeficijent
2
9.0
Nastavnik u srednjoj školi, bibliotekar, sekretar
raĉunovoĊa
Pomoćnik direktora
Kvalifikacija
5
3.5
Pomoćnik bibliotekara, programmer, operater
(EMIS i drugi poslovi), administrativni radnik,
finansijski radnik
Sluţbenik za nabavku, domar, mehaniĉar za
centralno grijanje
1
Domar, mehaniĉar za cent. grijanje
2
Noći ĉuvar, higijeniĉarka
V stepen struĉne spreme
(VKV) ili
IV stepen struĉne spreme
srednja škola.
III stepen struĉne spreme
(KV)
I stepen struĉne spremeosnovna škola ili NK
Izvor: Republika Srpska, Sluţbeni list Republike Srpske, No. 28/94, I izdanje, Uredba o proglašenju Zakona o platama zaposlenih u obrazovanju i kulturi u Republici Srpskoj od 29. decembra 2007.g.
Napomene
1/ Trošak radne snage je vrijednost najniţe cijene rada, koju utvrđuju Vlada Republike Srpske i Sindikat obrazovanja , nauke i kulture Republike Srpske .
2/ Osnovna plata je proizvod troška radne snage i koeficijenta za odgovarajuću platnu grupu I pod-grupu.
3/ Osnovna plata ukljuĉuje topli obrok, zimnicu, ogrjev i regres
4/ Osnovna plata se povećava za 0,5 procenata za svaku punu godinu radnog staţa
113
7.0
6.0
6.0
5.5
5.0
4.5
3.5
6.34. U FBiH, kategorije plata nastavnika se utvrĊuju na osnovu njihovih kvalifikacija u svim
kantonima osim u Srednje-bosanskom, gdje je kategorija kvalifikacija zamijenjena kategorijom radnog
staţa (manje od 10 godina, 10-20, i preko 20 godina) u 2008. Za razliku od RS, nema razlike u platnim
koeficijentima izmeĊu osnovne i srednje škole. Iako su platne kategorije iste u svim kantonima, osnovica
i koeficijenti, te kao rezultat, neto plata znaĉajno variraju izmeĊu kantona kako pokazuje Tabela 6.9. Na
primjer, u 2009. osnovica za nastavnike je bila 104 KM s koeficijentima izmeĊu 6,7 i 9,0 (ili neto plata
697-986 KM) u Sarajevskom kantonu u poreĊenju s osnovicom od 130 KM i koeficijentima izmeĊu 4,5 i
6,0 (ili neto plata 585-780 KM) u Posavskom kantonu.
Tabela 6.8: Prosjeĉne plate nastavnika, svih zaposlenih u školama i svih zaposlenih u kantonu po
kantonima, 2009.
Koeficijenti
VI stepen
IV stepen
(viša
(srednja
škola)
Škola)
Kanton
A
B
Unsko-sanski
1.61
Posavski
4.50
5.10
Tuzlanski
Zenĉko-doojski
1.70
1.70
Bosansko-podrinjski
1.60
2.10
Srednje-bosanski
Herzegovaĉko-neretvanski 1.85
1.85
Zapadno-hercegovaĉki
Sarajevski
6.70
7.60
Kanton 10
2.40
2.40
Godina staţa
<10 god
10-20 god
Srednje-bosanski
1.68
1.72
Ukupno FBIH
Prosj. 8 kantona
Plate nastavnika
VII stepen
(fakul
ltet)
C
1.83
6.00
1.70
2.40
1.85
9.00
2.60
IV stepen
Osnovica (srednja
škola)
D
DxA
490
130
585
400
680
360
576
477
882
104
697
344
827
20 god<
1.77
459
VI stepen
(viša
škola)
DxB
789
663
680
756
882
790
827
Omjer
VII stepen
najveće
(faku
I najmanje
ltet)
platet
DxC
C/A
897
780
1.33
680
1.00
864
1.50
882
1.00
936
1.34
895
1.08
771
790
813
717
772
843
1.05
Prosj.plata
Neponderisana nastavnika
prosj. plata
prema
nastavnika
posj FBiH
D
D/783
843
1.08
676
0.86
680
0.87
732
0.94
882
1.13
808
1.03
850
1.09
Prosj. plata
svih
zaposlenih
u školi
E
745
595
610
648
802
728
749
Prosj.plata
svih
zaposlenih
u školi
prema
prosj FBiH
E/697
1.07
0.85
0.88
0.93
1.15
1.04
1.08
791
1.01
731
1.05
783
1.00
697
1.00
Najniţa
plata svih
zaposlenih
u školiol
F
549
351
400
396
559
489
448
550
Prosj.plata
svih
zaposlenih
u kantonu
G
720
690
660
686
878
962
759
Prosj.plata
svih
zaposlenih
u kantonu
prema
svim
zaposlenim
u FBiH
G/785
0.92
0.88
0.84
0.87
1.12
1.23
0.97
Prosj. plata
svih
zaposlenih
u kantonu
prema
svim
zaposlenim
u 8kantona
G/765
0.94
0.90
0.86
0.90
1.15
1.26
0.99
658
785
765
0.84
1.00
0.97
0.86
1.03
1.00
Prosj.plata
Prosj.plata
svih zaposlenih
nastavnika
u školi
prema
prema
posj.plati
prosj.plati
svih zaposlenih svih zaposlenih
u kantonu
u kantonu
D/G
E/G
1.17
1.04
0.98
0.86
1.03
0.92
1.07
0.94
1.00
0.91
0.84
0.76
1.12
0.99
1.20
0.00
1.02
1.11
0.91
Izvor: Sindikat osnovnog obrazovanja FBiH
6.35. Razlike u platama izmeĊu kantona se mogu dijelom, ali ne u potpunosti, objasniti razlikama u
nivou ekonomske razvijenosti mjerenom prosjeĉnom platom za cijelu ekonomiju u svakom kantonu. Slika
6.15 pokazuje trendove neponderisanih plata nastavnika u odnosu na prosjeĉnu platu u kantonu za svaki
kanton. Interesantno je zapaziti da, iako su prosjeĉne plate na nivou kantona stabilno rasle u gotovo svim
kantonima izmeĊu 2006. i 2009., osim manjeg pada u 2009. zbog ekonomske krize, plate nastavnika nisu
rasle na isti naĉin u svim kantonima. Kao rezultat, omjeri prosjeĉne plate nastavnika i prosjeĉne plate svih
uposlenih u datom kantonu se dosta razlikuju po kantonima. Dok je omjer plata nastavnika i ukupnog
kantona opadao u Sarajevskom i Posavskom kantonu, u Unsko-sanskom i Kantonu 10 je porastao u
periodu 2006. – 2008., prije manjeg pada u 2009. To moţe ukazivati da su nastavnici iz posljednje grupe
moţda bili preplaćeni u odnosu na ostale kantone.
114
Slika 6.15: Neponderisana prosjeĉna plata za nastavnike u osnovnoj i srednjoj školi u odnosnu na
prosjeĉnu platu za cijeli kanton po kantonima, 2006.-2009.
Prosjeĉna plata svih zaposlenih u kantonu, po kantonima
2006 -2009.g.
Neponderisana prosj. plata za nastavnike osnovne
i srednje škole 2006.- 2009.g.
1,000
1,000
Sarajevo
Sarajevo
900
Herz.-Neretva
900
Tuzla
FBiH average
Herz.-Neretva
800
800
Posavina
Canton 10
Una-Sana
700
Canton 10
700
KM
KM
Una-Sana
FBiH average
600
600
West Herz.
Central Bosnia
Posavina
500
Zenica-Dobo
j
400
2007
2008
Zenica-Dobo
j
400
Bosnian Podrinje
2006
Bosnian Podrinje
500
Central Bosnia
2009
2006
2007
2008
2009
Omjer neponderisane projs. plate nastavnika i
projs.plate svih zaposlenih u kantonu, 2006. -2009.g.
1.3
Sarajevo
Tuzla
1.2
Herz.-Neretva
Canton 10
1.1
Una-Sana
1.0
FBiH average
Central Bosnia
0.9
Posavina
Zenica-Dobo
j
0.8
Bosnian Podrinje
2006
2007
2008
2009
Ratio of avg. teacher wage to avg. canto nal wa ge
Izvor: Sindikat nastavnika FBiH
6.36. Tabela 6.9 takoĊe ilustrira stepen razlike plata meĊu nastavniĉkom profesijom. Raspon plata
nastavnika treba biti tako utvrĊen da moţe privući i zadrţati kvalitetne nastavnike, ali ĉini se da su
sadašnji koeficijenti plata za nastavnike u BiH previše komprimirani da bi praviĉno odrazili kvalifikacije i
zahtjeve. Prvo, nastavnici u srednjoj školi su generalno više plaćeni od nastavnika u osnovnoj školi, ali
nema razlike u platama izmeĊu nastavnika u srednjoj i osnovnoj školi u FBiH, a u RS je ta razlika manja
od pet procenata. To nije u skladu s meĊunarodnim standardima. Na primjer, omjer plate po nastavnom
ĉasu izmeĊu nastavnika više srednje škole i osnovne škole (s više od 15 godina staţa) je 1,39 u sluĉaju
OECD prosjeka i 1,43 u sluĉaju EU 19 prosjeka, a kreće se od 0,91 u Engleskoj i 1,00 u Škotskoj do 1,81
u Nizozemskoj i 1,70 u Luksemburgu. Drugo, razlike zasnovane na kvalifikacijama nastavnika su moţda
prikladne u prosjeku, ali znaĉajno variraju izmeĊu kantona u FBiH. Neki kantoni (Hercegovaĉkoneretvanski i Zeniĉko-dobojski) primjenjuju ujednaĉenu platnu skalu, dok u Bosanko-podrinjskom
kantonu, nastavnici s najvećom platom zaraĊuju 50 procenata više od onih s najniţom.
Standardi i norme osoblja
6.37. RS i svaki kanton u FBiH donose standarde i norme osoblja, koje definiraju minimalnu,
optimalnu i maksimalnu veliĉinu odjeljenja, broj nastavnih ĉasova, broj pomoćnog osoblja, primarno na
osnovu broja uĉenika, tekuće troškove po pojedinim sistemima grijanja. Tabela 6.10 pokazuje standarde i
norme osoblja, na osnovu kojih se utvrĊuju budţeti škola u RS. Ako bi se te norme striktno primjenjivale,
115
na primjer, škole sa 60 uĉenika bi trebale formirati samo dva odjeljenja sa po 30 uĉenika, umjesto tri
odjeljenja sa po 20 uĉenika. MeĊutim, uputstva takoĊe navode da „u izuzetnim sluĉajevima, Ministarstvo
moţe dopustiti formiranje odjeljenja s manje od 18 uĉenika, ako je to jedino odjeljenje u pojedinom
razredu, a kombinirano odjeljenje bi prelazilo normu―. Bez detaljne analize podataka na nivou škole,
teško je steći jasnu sliku kako se te norme primjenjuju u praksi, ali obzirom da je prosjeĉna veliĉina škole
u RS vrlo mala sa 144 uĉenika (ili 16 uĉenika po razredu u prosjeku), (vidjeti Tabelu 6.9 iznad),
vjerovatno su mnogim školama odobreni „izuzetni sluĉajevi―.
116
Tabela 6.9: Faktori koji odreĊuju školski budţet za osnovne škole
1 Br . razreda
2 Br. uĉenika 1/
a Br. uĉenika u razredu
b Br. uĉenika u kombiniranom odjeljenju
c Br. uĉenika u specijalnom odjeljenju
3 Br. Ĉasova u razredu u skladu s nastavnim programom
4 Br. Ĉasova planiranih po razredu
5 Br. Radnih sati nenastavnog osoblja
Pedagog
Psiholog
Pomoćnik direktora
Bibilotekar
Pomoćnik bibliotekara
Sekretar
RaĉunovoĊa
Administrativno-finansijski radnik
Domar
Noćni ĉuvar
Mehaniĉar centralnog grijanja
6
7
8
9
Vozaĉ
Higijeniĉar
Odrţavanje
Radni staţ
Platni koeficijent
Cijena rada
Povećanje prema radnim uslovima
2. Br. uĉenika
1. Br.
razreda
1
18-32
2
33-60
3
61-90
4
91-120
5
121-150
6
151-180
7
181-210
8
211-240
9
241-279
1
Spajanje dva razreda do 18
2
Spajanje dva razreda do 12
1
Do 10
Br. nastavnika = nastavni ĉasovi (plan) / nastavni ĉasovi po nastavniku sedmiĉno
(40 ĉasova)
Koeficijenti
1 za školu sa 16 ili više odjeljenja
0.05 po odjeljenju < 0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja
1 za školu s 24 ili više odjeljenja
Moţe se kombinirati s nastavnikom specijalne nastave/logopedom ili soc. radnikom
0.05 po odjeljenju < 0.5 za školu s 24 ili manje odjeljenja
0.025 po odjeljenju s više od 24 odjeljenja ili 8 ili više podruĉnih odjeljenja
0.5 za školu s 2 ili više podruĉna odjeljenja 9. razreda
1 za školu sa 16-31 odjeljenja i 5.000 primjeraka knjiga
0.05 po odjeljenju <0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja
0.05 po osjeljenju s više od 32 odjeljenja I 10.000 primjeraka knjiga
1 za školu sa 16 ili više odjeljenja
0.05 po odjeljenju <0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja
1 za školu sa 16 ili više odjeljenja
0.05 po odjeljenju <0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja
1 za školu s 24 ili više odjeljenja
0.05 po odjeljenju za više od 24 odjeljenja
1 za školu sa 16 ili više odjeljenja i površinom izmeĊu 2.000 i5.000 m2
0.05 na 100m2 ili po svakom odjeljenju ispod 16 < 0.5 ili manje od 2.000m2
0.05 na 100m2 ili po svakom odjeljenju preko 32 < 1 ili više od 5.000 m2
1 po školskom objektu
1 za školu s centralnim grijanjem do 2,000m2
2 za školu s centralnim grijanjem s preko 4,000m2
1 za školu koja nema organiziran prevoz
0.25 po odjeljenju
1 po školskom objektu
Izvor: Ministarstvo obrazovanja i kulture Republike Srpske, Pravilnik o finansiranju osnovnih škola.
Napomena: 1/ U izuzetnim sluĉajevima, Ministarstvo moţe odobriti odjeljenje s manje od 18 uĉenika ako je to jedino odjeljenje
u datom razredu, a kombinirano odjeljenje prelazi normu.
2/ Škole u planinskim i izrazito nerazvijenim opštinama mogu formirati manje odjeljenja ako su formirana „na najekonomiĉniji
naĉin―.
6.38. Tabela 6.11 rezimira minimalnu, optimalnu i maksimalnu veliĉinu odjeljenja, opterećenost
nastavnika po predmetu u šest kantona u FBiH. Tu postoje tri bitna pitanja koja treba riješiti. Prvo,
interesantno je da svi kantoni (za koje su podaci raspoloţivi) utvrĊuju „optimalnu― veliĉinu odjeljenja,
pored minimalne i maksimalne. Ĉini se da taj obiĉaj potiĉe škole da ne formiraju odjeljenja veća od
optimalne veliĉine, ĉak i kad su ispod maksimalne. Obzirom da nema jasnih dokaza koji bi ukazivali da ta
117
optimalna veliĉina rezultira boljim obrazovanjem, nego u sluĉaju odjeljenja izmeĊu optimalne i
maksimalne veliĉine, uklanjanjem optimalne veliĉine, škole bi mogle efikasno formirati nešto veća
odjeljenja bez narušavanja kvaliteta. Drugo, nema jasnog opravdanja za velike razlike izmeĊu minimalne
veliĉine odjeljenja od 16 (Bosansko-podrinjski kanton) do 22 (Tuzlanski kanton). Kantoni koji utvrĊuju
minimalnu veliĉinu odjeljenja manju od drugih, bi je mogli povećati, osim ako ne postoji jasno
opravdanje, kao npr. geografska ograniĉenja. Treće, opterećenost nastavnika je gotovo ista u svim
kantonima, osim Tuzlansko Povećanjem broja nastavnih ĉasova za jedan ili dva, ostali kantoni bi mogli
smanjiti broj nastavnika i time ukupna izdvajanja za plate nastavnika, za 5-10 procenata. Da bi se
analizirala korelacija izmeĊu troškova i kvaliteta, potrebni su detaljniji podaci na nivou škole, kao što su
potrošnja po uĉeniku, ukupna izdvajanja za plate i postignuća uĉenika.
Tabela 6.10: Standardi za veliĉinu odjeljenja i opterećenost nastavnika po
kantonima, 2011.
Veliĉina odjeljenja (redovna
bez kombiniranih odjeljanja
Unsko-sanski
Posavski
Tuzlanski
Zeniĉko-dobojski
Bosansko-podrinjski
Srednje-bosanski
Herceg.-neretvanski
Zap.herecegovaĉki
Sarajevski
Kanton 10
Min.
18
17
22
18
16
18
-
Optimum
27
25
28
26
24
24
-
Max.
35
33
34
36
32
32
-
Opterećenje nastavnika (ĉasovi) bez pripreme,
ispravaka, ocjenjivanja
Strani
jezici,
Istorija,
Maternji
matematikaBiologija, geografija,
jezici
hemija
informatika muziĉko, itd.
18
19
20
21
18
19
19
20
20
20
21
22
18
19
20
21
18
19
20
21
-
Izvor: Ministarstvo obrazovanja odnosnog kantona .
Napomena: - ukazuje da podaci nisu na raspolaganju.
V.
PREPORUKE
6.39. Ukupna potrošnja na obrazovanje u BiH kao procenat BDP-a je blizu prosjeka regije pa se obim
potrošnje na obrazovanje ne treba znaĉajnije usklaĊivati. MeĊutim sveukupno raspoloţiva sredstva bi se
mogla trošiti znatno efektivnije. Sveukupno, ĉini se da je potrošnja na obrazovanje adekvatna ili tek nešto
manja nego što bi trebala biti, obzirom na sadašnji nivo ekonomskog razvoja BiH. MeĊutim, veoma
fragmentirana vladajuća struktura u BiH oteţava prevoĊenje ovih rashoda u efektivno i efikasno pruţanje
usluga obrazovanja. Prostor za povećanje efikasnosti se odraţava u opadajućoj veliĉini prosjeĉnog
odjeljenja i omjeru uĉenik-nastavnik. Iako ovi indikatori efikasnosti još uvijek nisu na alarmantnom
nivou, u poreĊenju s drugim zemljama u regiji, kako će se broj upisanih uĉenika smanjivati, sada je
vrijeme da se unaprijedi mreţa škola i osoblja. Do sada je napredak bio spor. Od kad je PEIR iz 2006. dao
brojne preporuke za reforme obrazovanja, vrlo je malo aktivnosti provedeno. Ako i u ostalim sektorima,
dio problema leţi u ustavnom okviru koji ne daje ovlasti drţavnoj vladi ili entitetskoj vladi u FBiH da
provode reforme na nivou cijele zemlje, odnosno entiteta u sluĉaju FBiH. MeĊutim, sve je urgentnija
potreba za reformom, koja bi se trebala provesti prema sljedećim preporukama:
6.40. Ograniĉiti dalja povećanja plata. Nedavno povećanje budţeta za obrazovanje je primarno
voĊeno naglim povećanjem plata zaposlenih u sektoru osnovnog i srednjeg obrazovanja, naroĉito u RS.
To je ne samo fiskalno neodrţivo, već je i onemogućilo rast potrošnje na druge stavke i kapitalne
investcije. Ĉini se da su nastavnici već nešto (u FBiH u prosjeku) ili znaĉajno (u RS) preplaćeni u smislu
omjera njihove plate i BDP-a po stanovniku, te stoga, nema opravdanja za dalje povećanje izdvajanja za
118
plate. Vrijeme je da RS i kantonalne vlade zaustave povećanje plata i poĉnu trošiti raspoloţivi budţet
efikasnije i efektivnije u cilju unaprjeĊenje kvaliteta.
6.41.
Utvrditi dekompresiraniju strukturu plata (veći raspon izmeĊu najniţe i najviše plate). Nova
struktura treba uzeti u obzir kvalifikacije nastavnika, iskustvo, postignuća i druge kriterije da bi privukli i
zadrţali najkvalificiranije nastavnike.
6.42. Izvršiti preraspodjelu potrošnje izmeĊu potrošnje na plate i ostale stavke za osnovno i
srednje obrazovanje u cilju poboljšanja kvaliteta i izmeĊu nivoa vlasti za jaĉanje predškolskog i
visokog obrazovanja. Obzirom da zemlja u cjelini ne troši previše na obrazovanje, postoji jasna potreba
za preraspodjelom sredstava unutar sektora. Rashodi na plate bi se trebali ograniĉiti, a na ostale stavke
povećati. TakoĊe je vrijeme da se poveća efikasnost sistema, posebno u smislu pruţanja adekvatnog
odgovora na opadanje broja upisanih uĉenika na nivou opšteg obrazovanja. Vrijeme je i da se više ulaţe u
predškolsko i visoko obrazovanje koje je zapostavljeno, na šta jasno ukazuju izuzetno niske stope upisa
na te nivoe obrazovanja. Za ekonomski rast su naroĉito bitne investicije u visoko obrazovanje koje se
rapidno povećava.
6.43. Riješiti pitanje pristupa višem srednjem obrazovanju, u kojem leţi korijen niskih stopa
upisa. Dok su stope upisa u osnovno i niţe srednje obrazovanje razumno visoke, stope upisa na više
srednje obrazovanje su vrlo niske u poreĊenju sa susjednim zemljama. Vlada treba istraţiti razloge tako
niskih stopa na nivou višeg srednjeg obrazovanja i poduzeti neophodne mjere da se upis poveća.
6.44. Provesti preporuke PEIR-a iz 2006. koje se odnose na finansiranje škola po glavi uĉenika
koje bi zamijenilo postojeće finansiranje zasnovano na inputima.55 Oĉekuje se da finansiranje škola
zasnovano na broju uĉenika (zasnovano na outputima) pomogne jaĉanju efikasnosti, praviĉnosti i
transparentnosti finansiranja škola, ako se rigorozno primjenjuje. Iako su entitetska i neke kantonalne
vlade bile zainteresirane za njegovo uvoĊenje u jednom momentu i pruţene su im razliĉite analize i obuke
za nove sheme finansiranja, ono nikad nije bilo implementirano, moţda jer entitetska i kantonalne vlade
nisu smatrale da postoji hitna potreba za racionalizacijom potrošnje u obrazovanju. Entitetska i
kantonalne vlade moţda sada ţele ponovo razmotriti uvoĊenje ove sheme finansiranja da bi ostvarile
razliĉite ciljeve, ĉije se postizanje oĉekuje putem nove sheme finansiranja.
6.45. Uspostaviti informacioni sistem za upravljanje obrazovanjem. Postoje brojne razlike u
karakteristikama potrošnje na obrazovanje i mjerama efikasnosti izmeĊu entiteta i izmeĊu kantona u
FBiH, koje bi trebale biti odraţene u formuliranju budućih politika, a to će zahtijevati znaĉajne nove
napore na prikupljanju podataka. Neki kantoni su efikasniji (npr. veći omjer uĉenik-nastavnik; veća
prosjeĉna veliĉina odjeljenja, veće opterećenje nastavnika, sporije povećanje plata; itd.) od drugih. U cilju
unaprjeĊenja efikasnosti i praviĉnosti u finansiranju škola u praksi, potrebna je detaljnija analiza podataka
na nivou škola. Na primjer, bez poznavanja geografskih, socio-ekonomskih i demografskih uslova, teško
je prosuditi koja bi bila adekvatna veliĉina odjeljenja ili omjer uĉenik-nastavnik za bilo koju konkretnu
školu ili kanton. TakoĊe, informacije o znanju uĉenika (ishodima uĉenja), na osnovu standardiziranih
nacionalnih testiranja uĉenika, su bitne za mjerenje efikasnosti i efektivnosti sektora. Za sada, i RS i FBiH
objavljuju statistiĉke biltene, ali trebali bi se prikupljati i analizirati detaljniji podaci da bi se mogle dati
korisne preporuke politike za kreatore politike. Obzirom da će obrazovni sistem u zemlji vjerovatno i
dalje ostati fragmentiran, bitno je da kreatori politike na entitetskom i kantonalnom nivou imaju pristup
potpunim, taĉnim i aţurnim informacijama da bi mogli donositi odluke o unaprjeĊenju kvaliteta
55
Nova shema finansiranja je zaista bila široko-korištena za unaprjeĊenje efektivnosti, efikasnosti i transparentnosti
finansiranja škola i uvele su je ili je nastoje uvesti brojne zemlje iz regije. Vidjeti takoĊe Alonso, Juan Diego i
Sanchez, Alonso, eds., Reforma finansiranja obrazovanja u zemljama u tranziciji: Šest studija slučajeva sistema
finansiranja po glavi učenika; Svjetska banka, Washington, DC.
119
obrazovanja zasnovane na dobrim informacijama (vidjeti Aneks 6.2 za detaljne preporuke o unaprjeĊenju
praksi prikupljanja podataka u obrazovanju).
Aneks 6.1
Glavni nalazi i preporuke za finansiranje visokog obrazovanja
6.46. Javni rashodi na visoko obrazovanje su uporedivi s drugim zemljama u regiji. U 2007., BiH je
potrošila 0,5 procenata BDP-a na visoko obrazovanje. To je malo po EU 19 standardima (oko 1 procenat
BDP-a), ali u skladu sa zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za EU ukljuĉujući Albaniju,
Bugarsku, Hrvatsku, Makedoniju i Rumuniju.56
6.47. U FBiH postoji šest javnih univerziteta smještenih u pet kantona. Iako studenti mogu biti iz bilo
kojeg kantona, kanton u kojem studiraju finansira veći dio troškova visokog obrazovanja. Kanton iz kojeg
student dolazi dostavlja kantonu u kojem studira vrlo mali iznos, obiĉno za subvencioniranje troškova
smještaja. Kao rezultat, postoji veliki iznos „unakrsnog subvencioniranja― izmeĊu kantona. Prema studiji
EU, u konaĉnici, dva kantona, Sarajevo i Tuzla, subvencioniraju ostale kantone, koji su subvencionirani u
razliĉitoj mjeri.57
6.48. U FBiH, ĉetiri opcije politike za izmjenu sistema kantonalnog finansiranja visokog obrazovanja,
ukljuĉuju:
(i)
Osigurati da se kantoni finansiraju putem odgovarajuće izmjene formule za raspodjelu
prihoda tako da se vrši praviĉna i efikasna alokacija za finansiranje visokog obrazovanja iz
svakog kantona;
(ii) Prebaciti finansiranje univerziteta u FBiH na nivo entiteta, otklanjajući potrebu da se
univerziteti finansiraju iz kantona;
(iii) Prebaciti finansiranje svih univerziteta u FBiH (i RS) na drţavnu agenciju
ministarstvo, tako da ni entiteti ni kantoni nisu ukljuĉeni u finansiranje univerziteta;
ili
(iv) Prelazak s finansiranja institucija na finansiranje studenata, tako da svaki student dobiva
namjenski iznos novca jednak prosjeĉnoj školarini koji moţe koristiti na univerzitetu po
svom izboru.
Izvor: Evropska Unija; 2009. Studija izvodljivosti reforme finansiranja visokog obrazovanja, Konaĉni izvještaj, mart
2009.
56
Linden, T. i Arnhold, N. s Vasiliev, K., 2008, Od fragmentacije do saradnje: Visoko obrazovanje, istraživanje i
razvoj u Jugoistočnoj Evropi, Svjetska banka, Serija radnih materijala o obrazovanju, No. 13.
57
Metod procjene iznosa unakrsnih subvencija moţda nije najtaĉniji, ali studija daje opštu sliku o unakrsnim
subvencijama izmeĊu kantona.
120
Aneks 6.2
Preporuke za unaprjeĊenje praksi prikupljanja podataka o obrazovanju
6.49. Tokom provoĊenja ovog PEIR-a, obrazovni tim je identificirao brojne nedostatke u naĉinu na koji
organi u BiH prikupljaju i objavljuju podatke od znaĉaja za analizu sektora obrazovanja u zemlji. Ovaj
aneks daje pregled sadašnjeg stanja prikupljanja podataka o obrazovanju; razmatra dodatne vrste podataka
koji bi bili od koristi kreatorima politike i specijalistima u sektoru; te daje neke primjere analitiĉkog rada
koji bi se mogao provesti ako bi dodatni podaci bili na raspolaganju.
Trenutno stanje prikupljanja podataka o obrazovanju u BiH
6.50. Za sada, glavni akteri u BiH zaduţeni za prikupljanje i obezbjeĊenje podataka o obrazovanju su
Zavodi za statistiku dvaju entiteta – Federalni zavod za statistiku u FBiH i Zavod za statistiku u RS. Te
institucije prikupljaju informacije od škola i drugih obrazovnih institucija i objavljuju godišnje biltene o
svakom pod-sektoru u sektoru obrazovanja (predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje). Ti se
bilteni mogu naći na web stranicama58 Zavoda za statistiku (u PDF formatu veliĉine do 150 stranica) i
sadrţe podatke o broju institucija, uĉenika i osoblju, zbirno, kao i po geografskim i drugim aspektima za
svaki entitet. Te su informacije korisne, ali daleko od dovoljnih za temeljitu analizu obrazovnog sektora.
6.51. Ranih 2000tih, bilo je pokušaja da se, uz pomoć Svjetske banke, uspostavi Informacioni sistem za
upravljanje obrazovanjem (EMIS) u cijeloj zemlji. MeĊutim, za sada funkcionalni EMIS postoji samo u
dva kantona u FBiH (Sarajevo i Tuzla) i manje sveobuhvatan u RS. U većini kantona, EMIS ili nikad nije
implementiran do kraja ili se prestao koristiti. Najnapredniji EMIS u BiH se odrţava u Sarajevskom
kantonu; sistem prikuplja podatke na nivou škola i omogućava „on line pristup [podacima] o stanju
škola, odjeljenja i svakog uĉenika na kraju polugodišta i na kraju školske godine―, kao i štampanje
relevantnih potvrda.59
6.52. Osim dva do tri Ministarstva obrazovanja koja koriste EMIS softver, u BiH nema detaljnih
informacija o karakteristikama škola. Nadalje, BiH nedostaje nacionalni sistem standardiziranog testiranja
uĉenika, tako da nije moguće poreĊenje kvaliteta obrazovnih ishoda izmeĊu škola, kantona, entiteta ili
tokom vremena. Zbog tih nedostataka, kreatorima politike je nemoguće staviti u vezu informacije o
obrazovnim inputima (ukljuĉujući rashode na nivou škole) i informacije o ishodima sektora. Stoga, da bi
se izvršio ozbiljan analitiĉki pregled sektora obrazovanja i da bi se formulirale odluke o politici
zasnovane na informacijama, potrebni su dodatni podaci.
Dodatni podaci su potrebni za donošenje boljih politika obrazovanja
6.53. Da bi se formulirale najbolje politike ureĊenja obrazovanja, odluke kreatora politike moraju biti
zasnovane na informacijama dobivenim temeljitim analizama podataka dobivenih iz sektora. Obzirom da
zbirni statistiĉki podaci nisu dovoljni za temeljitu analizu, moraju je prikupljati i biti na raspolaganju
podaci na nivou škola. Od obrazovnih se institucija barem jednom godišnje mora prikupljati set indikatora
uporedivih izmeĊu entiteta i kantona. To se moţe ostvariti putem pune implementacije EMIS-a u cijeloj
58
Vidjeti: http://www.fzs.ba/ i http://www.rzs.rs.ba/.
59
Vidjeti: http://www.emis.edu.ba/.
121
zemlji (ili kao sljedeće najbolje rješenje) putem proširivanja prikupljanja statistiĉkih podataka i
unaprjeĊenjem praksi diseminacije podataka od strane odnosnih statistiĉkih institucija.60
6.54. U jednoj ili više baza podataka koje se lako mogu meĊusobno povezati, treba prikupljati više
tipova podataka vezanih za obrazovanje. To ukljuĉuje, izmeĊu ostalog:
 Karakteristike škole: pored ukupnog broja uĉenika, odjeljenja, nastavnika, moraju se
prikupljati i detaljnije informacije o školskom objektu i opremi, osoblju škole (uz detaljne
podatke o radnom mjestu, kvalifikacijama, platnom razredu, itd.) i osnovne informacije o
učenicima (ukljuĉujući etniĉku pripadnost, jezik na kojem pohaĊa nastavu, demografske
karakteristike, itd.).
 Podaci o finansiranju obrazovanja: podaci o rashodima na nivou škole se moraju
prikupljati i analizirati u vezi s informacijama o drugim obrazovnim inputima. Takve se
informacije ĉesto prikupljaju putem EMIS izvještavanja ili idealno, uvezivanjem
obrazovnog sistema sa sluţbenim podacima trezora.
 Demografski podaci i podaci o zajednici: informacije o demografskim karakteristikama
zajednice su bitne za donošenje dobre obrazovne politike. Na primjer, poznavanje nivoa
siromaštva ili relativne uskraćenosti uĉenika u pojedinim zajednicama, moţe pomoći boljem
usmjeravanju obrazovnih resursa ka ugroţenim uĉenicima u zajednicama ĉije su potrebe
najveće. Takvi se podaci mogu prikupljati putem EMIS izvještavanja ili idealno bi bilo,
putem uvezivanja obrazovnog sistema sa sluţbenim statistiĉkim podacima (kao što su
popisni ili anketni podaci na nivou zajednica).
 Nacionalno testiranje uĉenika: mora se uvesti standardizirano testiranje uĉenika da bi
omogućilo mjerenje kvaliteta obrazovanja koje se pruţa u BiH. Bez uporedivih, dosljednih i
sveoubhvatnih testiranja, kreatori politike nikad neće znati kavi se rezultati ostvaruju kao
povrat investicija u obrazovanje.
6.55. Zbog nepostojanja centraliziranih institucija na drţavnom nivou, dio gore-opisanog prikupljanja
podataka bi se mogao obavljati na nivou entiteta ili kantona. MeĊutim, koordinacija s drţavnog nivoa je
poţeljna za utvrĊivanje standarda prikupljanja podataka i minimiziranje dupliranja aktivnosti, do ĉega će
doći ako svako Ministarstvo obrazovanja namjerava razvijati svoj poseban okvir prikupljanja podataka.
Ipak, neki kljuĉni sistemi (kao što su standardizirano testiranje uĉenika) moraju biti uraĊeni na nivou
drţave, da bi posluţili korisnoj svrsi donošenja odluka u razliĉitim dijelovima BiH.
Analitiĉke implikacije boljeg prikupljanja podataka
6.56. Ako se gore-opisani sistemi uspješno implementiraju, kreatori politike širom BiH će moći
zasnivati svoje odluke o obrazovanju na boljim informacijama koje potiĉu iz temeljitije analize sektora.
Primjeri fokusiranja na nekoliko oblasti relevantnih analiza su navedeni ispod.
6.57. Pravičnost:Vezivanje raspodjele resursa s potrebom. Da bi se ispitala praviĉnost alokacije
resursa u obrazovanju, kreatori politike moraju imati dovoljno informacija o osnovnim karakteristikama
60
Diseminacija podataka se moţe unaprijediti njihovom dostavom u Microsoft Excel formatu ili formatima drugih
baza podataka; takoĊe moţe biti od koristi izrada baze podataka na drţavnom ili entitetskom nivou iz koje korisnici
mogu jednostavno dobiti relevantne podatke. Za primjer jedne takve baze podataka moţe se pogledati Lokalna
banka podataka Centralnog ureda za statistiku Poljske:
http://www.stat.gov.pl/bdlen/app/strona.html?p_name=indeks.
122
djece upisane u školu (kao i djece koja su školske dobi, a ne pohaĊaju školu). Prikupljanjem takvih
informacija direktno putem EMIS-a ili uvezivanjem informacija o obrazovnim inputima s podacima
popisnim ili anketnim podacima o zajednici, kreatori politike mogu vidjeti da li se odreĊena alokacija
resursa manifestira praviĉnom distribucijom aktivnosti na pruţanju kvalitetnog obrazovanja djeci iz svih
podruĉja i svih karakteristika. Jedan pristup bi mogao biti analiza varijacije rashoda po uĉeniku po
zajednicama s razliĉitim demografskim ili socio-ekonomskim karakteristikama. Drugi bi bio studija da li
su najkvalitetniji nastavnici ravnomjerno rasporeĊeni po školama u urbanim i ruralnim podruĉjima. Da bi
se to uĉinilo, potrebne su detaljne informacije o djeci i njihovim zajednicama.
6.58. Alokativna efikasnost: uvezivanje alokacije resursa s potražnjom. Zbog mijenjanja potraţnje za
pruţanjem usluga obrazovanja u BiH, kreatori politika takoĊe moraju biti u mogućnosti da ispitaju
usklaĊivanje alokacije resursa s potraţnjom pojedinih pod-sektora. Trenutno, BiH se suoĉava s
povećanjem upisa u predškolske institucije i institucije visokog obrazovanja; u meĊuvremenu broj
uĉenika u osnovnom i srednjem obrazovanju se poĉinje polako smanjivati u skladu s demografskim
trendovima prisutnim u mnogim zemljama u regiji. Stoga zvaniĉnici u obrazovanju moraju uskladiti
prioritete sektora – i resurse sektora – s mijenjanjem potraţnje stanovništva. Da bi se to uĉinilo, potrebne
su informacije o sadašnjoj alokaciji resursa i najnovijim trendovima i budućim projekcijama upisa, stope
raĊanja, uslova na trţištu rada, itd.
6.59. Tehnička efikasnost: uvezivanje alokacije resursa s učinkom. Da li se postojeći resursi koriste
efikasno za pruţanje kvalitetnog obrazovanja je pitanje koje treba biti na umu svim kreatorima politike.
Stoga, analiza da li broj škola i osoblja – kao i nivo rashoda na plate, nastavni materijal, tehnologiju,
odrţavanje objekta i kapitalne investicije – daju bolje rezultate na nekim mjestima, nego na drugim, moţe
biti od velike koristi. ProvoĊenje analize relativne efikasnosti61 izmeĊu pojedinih škola, opština i kantona
moţe baciti svjetlo na podruĉja gdje bi odreĊeni omjer obrazovnih inputa – i politika kojima se oni
ureĊuju – mogao doprinijeti postizanju boljih ishoda uĉenja. Škole s dobrim uĉinkom i vrlo efikasne škole
mogu posluţiti kao primjer drugima i prenijeti im iskustva o najboljim praksama. Da bi se to uĉinilo,
meĊutim, potrebne su detaljne informacije o nivou inputa (ukljuĉujući nivo potrošnje u školi) i ishoda
(kao što je standardizirano testiranje uĉenika).
6.60. Iznad je pomenuto nekoliko primjera pitanja koje trebaju imati na umu kreatori politike u BiH. Za
provoĊenje temeljite analize tih pitanja, potrebne su detaljnije informacije o obrazovnom sektoru. Stoga,
moraju biti uspostavljene bolje prakse prikupljanja podataka, da se osigura da budući istraţivaĉi i kreatori
politike mogu lako povezati inpute sektora s njegovim uĉinkom; izvršiti poreĊenja izmeĊu kantona i
opština u smislu nivoa potreba, osiguranja sredstava i efikasnosti njihovog korištenja; te dati koristan
savjet kako racionalno upravljati budţetima i resursima u sektoru, kao odgovor na promjenu
demografskih i ekonomskih trendova.
61
Analiza obuhvata podataka (DEA) je jedna tehnika koja omogućava poreĊenje relativne efikasnosti izmeĊu
jedinica koje donose odluke na pod-drţavnom nivou.
123
POGLAVLJE 7: ŠUMARSTVO
I.
UVOD
7.1. Nedavno istraţivanje (Drţavna inventura šuma iz 2010.) ukazuje da je šumski pokrivaĉ u
BiH mnogo veći, a šume u mnogo boljem stanju, nego što se ranije mislilo. U skladu s tim odrţivi
prirast se sada procjenjuje na oko 11 miliona m3 u poreĊenju sa sadašnjim etatom od samo oko 6 – 7
miliona m3. Stoga bi doprinos šumarskog sektora ekonomiji mogao biti povećan povećanjem sjeĉe drveta.
MeĊutim, vlada ima većinsko prisustvo u sektoru i potrebne su brojne promjene u poslovanju sektora da
bi se otkoĉio taj potencijal. Ne bi se trebalo pretjerivati s isticanjem koristi od toga. Šumarstvo trenutno
ostvaruje oko 2,5 procenta BDP-a, ukljuĉujući i drvnu industriju, dakle ĉak i znaĉajno povećanje sjeĉe ne
bi ostvarilo više od dodatnih 1,5 procenat BDP-a. Ipak, to nije zanemariv iznos, a problemi koji postoje u
sektoru predstavljaju izazove javnih rashoda i upravljanja javnim sektorom u širem smislu.
I – Sektor šumarstva
7.2.
Šuma i šumsko zemljište pokrivaju pribliţno 52
procenta ukupne teritorije BiH. Dominiraju lišćari (68,8%)
pri ĉemu su glavne vrste bukva i hrast. Završena, ali
neobjavljena, Drţavna inventura šuma ukazuje da je ukupna
šumska površina oko 2,7 miliona hektara i da je drvna masa
podcijenjena. Etat za šume u drţavnom vlasništvu u Bosni i
Hercegovini (BiH) je pribliţno 6 miliona m3, a gotovo je isti
i za Federaciju Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republiku
Srpsku (RS). To je uporedivo s procijenjenim godišnjim
prirastom od 4,17 miliona u FBiH i 5,06 miliona u RS.
Posijeĉe se 56 procenata prirasta, u poreĊenju s prosjekom od
60 procenata za EU-27. Privatne šume ĉine 18,2 procenta
šumske površine u FBiH i 22 procenta u RS. Privatne šume
su, s preko 500.000 vlasnika, izuzetno usitnjene, uz prosjeĉnu
površinu manju od 1 ha, i njihov udio u posjeĉenoj masi je
relativno mali. Privatni vlasnici nisu organizirani.
Slika 7.1:Šumski pokrivač
Izvor Dennison 2006.
62
Tabela 7.1: Šume i šumsko zemljište (ha) – (Dennison 2006 i Tosterud i Nordberg63
2011)
Kategorija šuma
Visoke šume
Degradirane visoke šume
Kulture
Niske (izdanačke) šume
Pogodno za pošumljavanje
Nije pogodno za pošumljavanje
Minirana površina
Ukupno
FBiH
Površina
519.140
18.732
65.121
279.436
188.503
102.041
128.217
1.301.190
RS
Površina
464.507
22.302
59.726
178.379
206.793
50.711
18.263
1.000.680
62
BiH
Površina
983.647
41.034
124.847
457.815
395.296
152.752
146.480
2.301.870
%
43%
2%
5%
20%
17%
7%
6%
100%
Dennison, S. (2006). Pregled sektora šuma i drveta – Bosna i Hercegovina, projekt Cluster, Januar 2006.g.,
Sarajevo.
63
Tosterud. A i Nordberg. M (2011) Procjena trţišta rezane graĊe, USAID/SIDA FIRMA, Sarajevo, Mart 2011.g.
124
7.3.
Gospodarenje šumama se vrši u skladu s vaţećim Šumsko-gospodarskim osnovama (ŠGO),
bez obzira na veliĉinu ili vlasništvo. ŠGO u FBiH pripremaju specijalizirane kompanije za planiranje
gospodarenja šumama, dok u RS ŠGO priprema Istraţivaĉko-razvojni i projektni centar unutar JPŠ Šume
RS. ŠGO odobravaju entitetski šumarski organ (Federalna uprava za šumarstvo u FBiH i Agencija za
šumarstvo u RS) i njihova primjena je obavezna. U 2009. sva preduzeća za upravljanje šumama iz JPŠ
Šume RS su dobila certifikat Vijeća za upravljanje šumama (Forest Stewardship Council -FSC).
Napredak u FBiH je relativno spor, a Akcioni plan za certifikaciju šuma je usvojen u maju 2010.
Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama (KPUŠ) su nedavno prošla preliminarnu procjenu i
procjenu u svrhu certifikacije.
7.4.
Regulatorni okvir je donekle kompliciran. U RS, Zakon o šumama (2008.) daje sveukupni
okvir i prati ga niz pod-zakonskih akata o prodaji drvne graĊe i tehniĉkim normama upravljanja šumama.
U FBiH, Ustavni sud je 2009. ukinuo Zakon o šumama nakon ţalbe naĉelnika opštine Konjic i Vijeća
opština i gradova u FBiH u vezi sa zaštitom prava lokalne samouprave. Upravljanje šumama u FBiH je
trenutno ureĊeno privremenim propisom. Novi Zakon o šumama je pripremljen, ali tek treba ići u
parlamentarnu proceduru.
7.5.
Infrastruktura za eksploataciju je relativno loša u oba entiteta, uz veliki udio malih
izvoĊaĉa radova. Nema investicija u nove mašine i tehnologiju zbog (a) ograniĉenog pristupa
finansiranju, (b) nedostatka kontinuiranog posla i (c) malog profita. Prosjeĉna otvorenost šuma je 9,4m/ha
(10,1 m/ha u FBiH i 9,05 m/ha u RS), što je znatno ispod otvorenosti u drugim evropskim zemljama sa
sliĉnom topografijom, npr. Austrija 36 m/ha i Švicarska 40 m/ha. Niska otvorenost šuma i stanje putne
mreţe imaju posljedice po sjeĉu i transport što rezultira većim troškovima i uzrokuje štete na okolišu.
7.6.
Drvna industrija je pretrpjela drastiĉne promjene strukture i vlasništva nakon rata.
Izvršena je privatizacija sektora što ima za posljedicu trenutno stanje sa oko 1.500 pilana u poreĊenju sa
61 prije rata i znaĉajnu prekapacitiranost prerade (Tosterud i Nordberg 2011). Manje pilane obiĉno nisu u
stanju proizvoditi kvalitetnu rezanu graĊu za izvoz, pa rade uglavnom za lokalno trţište.
7.7.
Udio šumarskog sektora, ukljuĉujući drvnu industriju, u BDP-u je opao zadnjih godina u
skladu s ekonomskim padom, pa je u 2009. bilo reda veliĉine 1,9 procenat (FBiH) do 2,5 (RS).
(Tabela 7.2). Ovaj je sektor znaĉajan izvor zapošljavanja, posebno u ruralnim podruĉjima, uĉestvujući s 5
procenata u ukupnoj zaposlenosti u BiH u 2009. Iako je zaposlenost opala u 2009., smanjenje je bilo
umjereno u odnosu na pad sveukupne ekonomije. BiH je neto izvoznik šumarskih proizvoda i saldo
izvoza u odnosu na uvoz je bio reda 400 miliona KM u periodu 2008.-2009. To predstavlja znaĉajnu
razliku u odnosu na sveukupnu ekonomiju, gdje zadnjih godina uvoz premašuje izvoz za oko 2,4 puta.
Glavni izvozni proizvod je rezana graĊa, iza ĉega slijedi namještaj.
Tabela 7.2: Dodatna vrijednost kao procenat BDP-a
2007
Sektor
Sječa šume i srodne usluge
Prerada drveta i drvnih proizvoda
Proizvodnja namještaja
FBiH
0,85
0,77
0,63
RS
1,7
1,6
0,5
2008
FBiH
0,85
0,78
0,58
RS
1,7
1,6
0,4
2009
FBiH
0,66
0,65
0,56
Izvor: Procjene konsultanata Svjetske banke
II. STRATEŠKI, POLITIČKI I INSTITUCIONALNI OKVIR
(a) Strateški i politiĉki okvir
125
RS
1,2
0,9
0,4
7.8.
Po Ustavu BiH, dva entiteta su vlasnici javnih šuma. Ne postoji šumarska politika BiH na
drţavnom nivou, a nadleţnost za politiku i strategiju je na nivou entiteta.
7.9.
U FBiH je priprema Šumarskog programa (ŠP) poĉela u decembru 2009. Dijelom je
finansiraju Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva (FMPVŠ) i Projekt razvoja i
zaštite šuma (FDCP) Svjetske banke. Proces izrade Šumarskog programa je, na osnovu identificirane
problematike, ugovorio izradu 22 studije, od kojih svaka daje detaljan akcioni plan, indikatore
monitoringa, itd. Završetak se oĉekuje u septembru 2011.
7.10. U RS je primijenjen nešto drugaĉiji pristup za pripremu Strategije razvoja šumarstva za
period 2011. – 2020. Nacrt Šumarskog programa je pripremio panel struĉnjaka, koje je imenovalo
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (MPŠV) uz usmjeravanje i nadzor od strane Vijeća
koje je vršilo ocjenjivanje izvještaja koje pripreme struĉnjaci. Nacrt je završen u 2010. i revidiran u 2011.
u smislu ukljuĉivanja komentara. Konaĉna verzija će trebati, gdjegod je to moguće, kvantificirati ciljeve i
ukljuĉiti formalne procedure ili protokol za monitoring i izvještavanje o implementaciji.
(b) Institucionalni aranţmani
7.11.
Posljednjih godina su uvedene brojne promjene. Jedna od znaĉajnijih u RS je transformacija
Javnog preduzeća u korporaciju 2005., smanjenje broja Šumskih gazdinstava s 44 na 23 u 2008.,
uspostavljanje Šumarske agencije, kao posrednika izmeĊu Ministarstva i JPŠ Šume RS u 2008. i ulazak
Šumarske i lovne inspekcije u sveukupnu Inspekcijsku sluţbu.
7.12. Promjene u FBiH su bile manje znaĉajne. Federalna šumarska inspekcija prebaĉena iz
Federalne uprave za šumarstvo u Federalnu upravu za inspekcijske poslove u 2007., a iste godine i na
kantonalnom nivou iz kantonalne Uprave za šumarstvo u kantonalnu Upravu za inspekcijske poslove.
(c) Institucionalni aranţmani u FBiH
7.13. FBiH je vlasnik javnih šumskih resursa, a pravo upravljanja tim resursima je prenijela na
svaki kanton. Kantoni su to pravo dalje prenijeli kompanijama koje oni uspostavljaju u skladu sa
Zakonom o šumama (2002.). Na nivou FBiH, postoji Sektor šumarstva u Ministarstvu poljoprivrede,
vodoprivrede i šumarstva s jedinicom zaduţenom za pravna pitanja i sve aspekte koji se tiĉu Zakona o
šumama i pratećih pod-zakonskih akata i Federalna uprava za šumarstvo (FUŠ) koja se bavi razvojem
i podrškom i zaduţena je za sveukupni monitorin FUŠ priprema godišnji plan pruţanja finansijske
podrške šumarstvu na osnovu pretpostavke da će dio naknade za OKFŠ koji ide FUŠ-u biti raspoloţiv
unutar sveukupne budţetske alokacije za MPVŠ koju dobije od Ministarstva finansija (MF). Potencijalne
projekte evaluira komisija Uprave za šumarstvo, a korisnik sklapa ugovor s MPVŠ za izvršenje projektnih
aktivnosti pri ĉemu monitoring implementacije vrši odnosna kantonalna Uprava za šumarstvo.
7.14. Federalna šumarska inspekcija (FŠI) ĉini dio sveukupne Federalne uprave za inspekcijske
poslove. Njena osnovna uloga je praćenje provoĊenja svih aktivnosti vezanih za Zakon o šumama u FBiH
ukljuĉujući i uplatu OKFŠ naknade. FŠI nema formalne veze s kantonalnim Upravama za inspekcijske
poslove, ali oni ipak saraĊuju neformalno.
7.15. Na kantonalnom nivou, za šumarstvo je nadleţno odnosno Ministarstvo unutar kojeg se
nalazi Kantonalna uprava za šumarstvo (KUŠ). Njena je osnovna funkcija kontrola aktivnosti
Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama i pruţanje savjeta i podrške vlasnicima privatnih šuma.
Obiĉno KUŠ ima direkciju i brojne regionalne ispostave koje pokrivaju jednu ili više opština u zavisnosti
od površine podruĉja i šumskog pokrivaĉa. KUŠ ima glavnu ulogu na polju ĉuvanja i zaštite šumskih
126
resursa i to obavljaju ĉuvari šuma koji su njegovi uposlenici. Kantonalna šumarska inspekcija (KŠI)
ĉini dio Kantonalne uprave za inspekcijske poslove. Njena je uloga u osnovi ista kao i FŠI.
7.16. Osoblja u pojedinim administrativnim jedinicama, a naroĉito u Odjeljenju za šumarstvo, je
trenutno vrlo malo, a popunjenost u odnosu na sistematizaciju je oko 60 procenata. To ima
implikacije na implementaciju Šumarskog programa.
7.17. Uspostavljeno je osam Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama, izuzeci su Posavski
i Hercegovaĉko-neretvanski kanton, koji imaju brojna šumarska preduzeća koja bi bila ekvivalent
regionalnim jedinicama za upravljanje. Sedam od tih preduzeća je uspostavljeno kao javna preduzeća u
100 procentnom vlasništvu kantona. Izuzetak je Tuzlanski kanton, gdje je Kantonalno preduzeće za
upravljanje šumama, JP Šume TK uspostavljeno kao dioniĉarsko društvo. Administrativna osnova za
uspostavljanje tih šumarskih preduzeća predstavlja znaĉajan nedostatak, u smislu šumarskih resursa zbog
mjere i strukture (kvaliteta) resursa. Organizaciona struktura KPUŠ slijedi formalne (teritorijalne jedinice
za upravljanje) i tradicionalne (funkcionalne jedinice za upravljanje s direkcijom) linije.
(d) Institucionalni aranţmani u Republici Srpskoj
7.18. Sektor šumarstva unutar Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede je nadleţan
za šume i šumarstvo. Njemu pomaţe Šumarsko vijeće koje predstavlja forum za razmatranje, na
visokom nivou, pitanja vezanih za šume i šumarstvo, kao i njihov razvoj, a ĉine ga predstavnici
Ministarstva, drugih vladinih tijela, institucija i organizacija kojih se tiĉe šumarstvo.
7.19. Šumarska agencija uspostavljena po Zakonu o šumama iz 2008. ima širok opseg
nadleţnosti. One ukljuĉuju tehniĉke aspekte šumarstva, katastar, voĊenje evidencije, nadzor nad
zdravstvenim stanjem šuma, raspodjelu namjenskih sredstava, promociju šumarstva, pruţanje podrške
vlasnicima privatnih šuma. Ona ima ulogu u kontroli i nadzoru nad radom javnih šumarskih preduzeća.
Iako ima širok opseg aktivnosti, u praksi, ona u osnovi djeluje kao posrednik izmeĊu Ministarstva i JPŠ
Šume RS. Kao organizacija, ona je još uvijek u razvoju i nije u potpunosti popunjena osobljem.
7.20. Šumarska i lovna inspekcija (ŠLI) je sada u okviru generalne Inspekcijske sluţbe. Ona
provodi mjere kontrole i javnih i privatnih šuma na osnovu desetogodišnjih šumsko-gospodarskih osnova
i godišnjih planova rada.
7.21. JPŠ Šume RS upravlja javnim šumama. Ima tradicionalnu organizacionu strukturu s
Direkcijom i dvadeset tri Šumska gazdinstva, Istraţivaĉko-razvojnim i projektnim centrom, koji je
zaduţen za planiranje upravljanja šumama, Centrom za sjemensko-rasadniĉku proizvodnju i Centrom za
gazdovanje kršom.
7.22. Šumska gazdinstva su podreĊena Direkciji i njima se upravlja na teritorijalnoj osnovi,
sastoje se brojnih Šumskih uprava, koje se sastoje od većeg broja radnih jedinica. Funkcionalne
jedinice koje pruţaju usluge npr. finansije i raĉunovodstvo, takoĊe postoje i na nivou Direkcije. Svako
Šumsko gazdinstvo ima pod-raĉun, ali svi finansijski tokovi idu preko Direkcije.
127
Slika 7: Pregled institucionalnih aranţmana u BiH
Država
Ured u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa
Entitet
Republika
Srpska (RS)
Federacija Bosne i Hercegovine
FBiH )
Inspekcija
Entitetska
ministarstva
Inspekcija
Ministarstvo poljoprivrede,
vodoprivrede i šumarstva
Sektor za šumarstvo
Šumarska
i lovna
inspekcija
Ostala RS
ministarstva
Ministarstvo poljoprivrede,
vodoprivrede i šumarstva
Sektor za šumarstvo
Ostala FBiH
ministarstva
Šumarsko
vijeće
Federalna
šumarska
inspekcija
Šumarska agencija
K1
Kanton
K2
K10
Šumarska
inspekcija
Kantonalna
ministarstva
KUŠ 1
Šumska
gazdinstva
JPS Š ume RS
KUŠ 2
KUŠ 10
Čuvari
šuma
Projektni centar
KPUŠ1
KPUŠ2
KPUŠ8
Gazdov. kršom
Radne
jedinice
FMU 1
Vlasnici
privatnih šuma
FMU 23
Rasad.proizv.
RMU 1
RMU n
250,000 vlasnika
250,000 vlasnika
Izvor: Dennison S. 2006
III. FINANSIJSKI ARANŢMANI I UČINAK
(a) Troškovi i operativna efikasnost
(i) Analiza jediničnih troškova
7.23. Troškovi i efikasnost znaĉajno variraju meĊu pojedinim Kantonalnim šumarskim
preduzećima, te izmeĊu FBiH i RS. U svrhu poreĊenja jediniĉnih troškova podaci su prikupljeni putem
upitnika, a rezultati su dati u donjoj Tabeli 7.3. Prvi oĉit komentar je vezan za raspon jediniĉnih troškova,
koji znaĉajno variraju meĊusobno, a i prosjeci su znaĉajno veći od onih u Irskoj. Neki od tih većih
troškova bi se djelimiĉno mogli pripisati relativno maloj otvorenosti šume i generalno lošem stanju putne
mreţe. Dodatno ograniĉenje su veliki troškovi osoblja, koji su detaljnije razmatrani ispod.
128
Tabela 7.3: Analiza jediničnih troškova
Izgradnja Rekonstr. Prorjenovih
puteva
Ċivanje
puteva
Preduzeće
(KM/m)
(KM/m)
(KM/m3)
JPŠ Šume
61
39
RS
Sarajevo
110
25
40 - 70
Tuzla
34
7
39
USK
106
14
Irska64
70
27
Sjeĉa
Priprema
tla
Pošumljavanje
(KM/m3)
28
(KM/ha)
390
(KM/1000) (KM/m3)
-
30 – 45
32
28
2,500
300
964
2,250
530
260
18.5
19
820
290
14.7
32
Transport
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke
7.24. Postoji povezanost izmeĊu otvorenosti šume i troškova sjeĉe: što je šuma više otvorena, niţi
su prosjeĉni troškovi sjeĉe. Razumna prosjeĉna otvorenost šuma za cjelokupno podruĉje BiH bi
vjerovatno bila u rasponu 12-15 m/ha u zavisnosti od lokalnih uslova. Trenutna otvorenost varira meĊu
Kantonalnim preduzećima za upravljanje šumama i pojedinim Šumskim gazdinstvima unutar JPS Šume
RS i kreće se od 7 do 14 m/ha (Sokolović i Bajrić, 2011 i ispitanici). Otvorenost manja od optimalne, uz
loše stanje puteva na dijelovima putne mreţe, rezultira smanjenjem sveukupne operativne efikasnosti za
sjeĉu i transport i smanjuje isplativost drveta u sektoru.
(ii) Troškovi osoblja
7.25. Upitnik je dizajniran da se doĊe do informacija kako se koriste kadrovski resursi za glavne
šumarske djelatnosti. Veliki dio zaposlenih su ili inţenjeri šumarstva ili šumarski tehniĉari. Nivo
zaposlenosti i radnika i struĉnjaka je visok, uzimajući u obzir koliĉinu resursa i obim aktivnosti. Postoje
politiĉki pritisci da se zadrţi i zapošljava velik broj radnika u ruralnim podruĉjima gdje se odvijaju
šumarske aktivnosti. Iako je u okviru FDCP projekta pruţena podrška za opseţnu obuku, ukljuĉujući i
radionice o razliĉitim aspektima institucionalnog i finansijskog upravljanja, kao i kratke kurseve za rad na
raĉunaru i sticanje vještina odnosa s javnošću; ne postoji strukturirani program razvoja kadrovskih
resursa, a pristup obuci je ad hoc i uglavnom se usmjerava na struĉne aspekte šumarstva. Nadalje, provodi
se politika zapošljavanja ljudi koji su bili ranjeni tokom rata. Tabela 7.4 pokazuje da, dok je drvna
industrija generalno smanjivala radnu snagu (izmeĊu 2007. i 2009. 2.215 radnika manje), kao odgovor na
finansijsku krizu, zaposlenost u sektoru eksploatacije šume je ostala stabilna ili se nešto povećala u RS.
To je dalje prikazano u Tabeli 7.5 koja navodi da se ukupan broj zaposlenih u svim kategorijama u JPŠ
Šume RS povećao za 15 procenata u periodu 2007. – 2010.
Tabela 7.4: Zaposlenost u sektoru šumarstva
2007
Sektor
Sječa šume i srodne usluge
Prerada drveta
Proizvodnja namještaja
Ukupno
2008
2009
FBiH
RS
FBiH
RS
FBiH
RS
5.586
8.813
5.609
20.008
5.154
6.432
2.035
13.621
5.525
8.666
5.624
19.815
5.276
7.194
1.987
14.457
5.232
7.052
4.927
17.211
5.475
6.461
2.234
14.170
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke
64
Phillips, H (2008) Standardni troškovi - Izvještaj naruĉio Coillte, Newtownmountkennedy, Ireland
129
Tabela 7.5: Zaposlenost u JPŠ Šume RS
Godina
In
Šumarski
šumarstva
tehniĉar
372
1.116
2007.
401
1.199
2008.
416
1.229
2009.
423
1.254
2010.
Ostali +
sluţbenici
1.142
1.134
1.155
1.178
KV
radnici
1.056
1.228
1.324
1.377
Ukupno
3.678
3.983
4.136
4.232
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke
7.26. Osoblje slabo poznaje šumarske prakse izvan BiH, upravljanje drţavnim šumarskim
kompanijama, koje u osnovi posluju po trţišnim principima, ili širu oblast upravljanja prirodnim
resursima. Neposredna posljedica toga je da je javni šumarski sektor „okrenut sebi― i nastavlja poslovati
na tradicionalan naĉin, iako to moţda više nije relevantno s promjenom poslovnog ambijenta. Kada se
uĉinak BiH poredi s brojnim drţavnim šumarskim kompanijama u EU (proizvedeni m3 po zaposlenom i
troškovi upravljanja šumama po m3); BiH, s prosjekom od manje od 1.200 m3 po zaposlenom u odnosu
na prosjek od oko 5.000, stoji loše u poreĊenju s drugim zemljama. Ipak niski troškovi radne snage
omogućavaju BiH iskazivanje uĉinka blizu prosjeka od €9/m3 kad je rijeĉ o troškovima upravljanja,
meĊutim postoje velike razlike izmeĊu pojedinih Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama.
Slika 7.3: Proizvodnja drveta po zaposlenom
RS
FBiH (Good)
FBiH (Poor)
Austria
Bavaria
Czech Rep
England
Estonia
France
Ireland
Netherlands
N-Ireland
Romania
Slovakia
Average
BiH
RS
FBiH
Austria
Bavaria
Czech Rep
Estonia
Finland
France
Ireland
N-Ireland
Romania
Slovakia
Average
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
0.0
m3/Employee
5.0
10.0
15.0
20.0
€/m3
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke na osnovu Phillips, H. i Popa, B. (2011)65 i Savcor Indufor (2007)66
(iii) Poreski prihodi
7.27. Od 2009. svako Kantonalno preduzeće za upravljanje šumama mora plaćati 7 procenata
svog prihoda od drveta i sporedni šumskih proizvoda za porez, od ĉega 1 procenat ide u budţet
FBiH, 5 procenata opštini iz koje drvo potiĉe i 1 procenat za kantonalni budţet. Ove uplate od po 1
procenat bi se trebale koristiti za unaprjeĊenje opšte-korisnih funkcija šuma. Prije 2009. Kantonalna
preduzeća za upravljanje su bila obavezna plaćati 15 procenata prihoda od drveta na poseban raĉun
unutar firme, za prostu biološku reprodukciju. U RS, JPŠ Šume RS su obavezne plaćati 10 procenata svog
prihoda od drveta, na panju, na poseban raĉun MPŠV za prostu biološku reprodukciju. Prije 2008., taj je
raĉun bio interni u preduzeću. Preduzeće je takoĊe obavezno plaćati 10 procenata od svojih prihoda od
drveta, na osnovu cijene u stovarištu, opštini iz koje drvo potiĉe. Ovi se troškovi nazivaju porezima, ali su
65
Phillips H i Popa B (2011), Funkcionalni pregled sektora šumarstva. Izvještaj uraĊen za Svjetsku banku
Savcor Indufor (2007), Razvoj nacionalne šumarske administracije – Romsilva, Izvještaj uraĊen u okviru
Programa razvoja šumarstva Svjetske banke
66
130
nametnuti više kao koncesijska naknada zasnovana na ukupnom prihodu, a ne na profitu. Iako je
generalno namjena tih naknada da pruţaju podršku za ruralni razvoj u siromašnijim podruĉjima; ipak
većina njih završava kao dio generalnih prihoda, koji se koriste za plaćanje osoblja i ostalih tekućih
troškova.
(b) Sjeĉa i ostali prihodi
(i) Finansiranje opšte-korisnih funkcija šume – OKFŠ
7.28. U FBiH sva pravna lica (tj. preduzeća67) imaju obavezu plaćanja zelenog poreza, popularno
poznatog kao OKFŠ, kao naknada za korištenje opšte-korisnih funkcija šume.68 Ovaj porez se plaća
u iznosu od 0,07 procenata ukupnog prihoda. OKFŠ se plaća Federalnom ministarstvu finansija, od ĉega
80 procenata treba biti prebaĉeno odnosnom kantonu u kojem pravno lice ostvaruje svoj prihod. I u RS se
primjenjuje sliĉan princip, ali stopa je 0,1 procenat od prihoda i uplaćuje se na poseban raĉun MPŠV. U
FBiH, Finansijska policija i Federalna i/ili Kantonalna inspekcija vrše kontrolu obraĉuna i uplate OKFŠ,
dok je u RS to u nadleţnosti Finansijske policije.69
7.29. Na nivou FBiH, Federalna uprava za šumarstvo priprema nacrt godišnjeg plana za
narednu godinu koji se sastoji od niza „projekata“ koji trebaju biti finansirani iz OKFŠ. Taj nacrt
plana se zasniva uglavnom na prijedlozima Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama, ali takoĊe
ukljuĉuje i druge projekte, npr. istraţivanje. Plan se potom dostavlja FMPVŠ na odobrenje. Na
kantonalnom nivou se provodi u širem smislu ista procedura, osim što u tom sluĉaju Kantonalna uprava
za šumarstvo priprema godišnji plan korištenja OKFŠ. Tabela 6 rezimira iznose OKFŠ prikupljene na
federalnom i kantonalnom nivou, kao i rashode na federalnom nivou. U FBiH, 10 miliona KM rashoda od
OKFŠ na federalnom nivou predstavlja 52 procenta vrijednosti prikupljene u periodu 2004. – 2010. U
2009. i 2010. nije bilo rashoda jer u budţet resornog ministarstva nisu ukljuĉeni projekti koji bi se trebali
finansirati iz OKFŠ. Mala vrijednost OKFŠ prikupljena u 2010. dijelom odraţava neizvjesnost u vezi s
plaćanjem OKFŠ obzirom da je Zakon o šumama proglašen neustavnim.
Tabela 7.6: Naplata OKFŠ i rashodi na federalnom nivou FBiH (‘000KM)
God.
Naplata
Rashodi
Naplata
Federalni budţet
Federalni nivo
Kantonalni budţeti
2.160,9
2004.
2.742,1
2005.
2.981,0
2006.
2.961,1
2007.
4.073,0
2008.
3.471,3
2009.
985,0
2010.
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke
1.070,2
1.215,6
1.732,2
2.980,0
3.055,4
0,0
0,0
6.792,9
9.887,1
11.221,4
12.303,2
14.700,8
12.176,5
-
7.30. Veliki dio budţeta Kantonalne uprave za šumarstvo se odnosi na tekuće troškove, od ĉega
većinu ĉine plate ĉuvara šuma. Tabela 7.7 pokazuje strukturu troškova Kantonalne uprave za šumarstvo
od 2007. do 2010. Kako je vrijeme prolazilo, manje sredstava se izdvajalo za većinu ostalih rashoda, a
više za ĉuvare šuma. Stoga, postojeći aranţmani vezani za OKFŠ ne osiguravaju da se (a) novac troši u
svrhe za koje je namijenjen, (b) unutar FBiH, da se vrši podjela dijela koji dobije MPVŠ za te namjene ili
67
Neka preduzeća su izuzeta. To ukljuĉuje korisnike drţavnih šuma, javne institucije, humanitarna udruţenja i organizacije,
fondacije i njihove firme kćerke.
68
U širem smislu sliĉan poreski princip se primjenjuje i u susjednim zemljama, Hrvatskoj i Srbiji.
69
Ovaj aranţman u kojem je Šumarska inspekcija ukljuĉena u nadzor nad porezima je jedinstven za FBiH i rezultira time da su
dvije institucije Federacije nadleţne za istu funkciju osiguravanja naplate poreza.
131
da svaki kanton dobije svoj puni iznos; i konaĉno da je (c) jasna i transparentna isplata za prioritetne
projekte.
Tabela 7.7: Primjer troškova Kantonalne uprave za šumarstvo (KM)
Opis
Kantonalna uprava za šumarstvo
Rashodi na čuvare šuma
Šumsko-gospodarske osnove
Nadzor nad ŠGO
Projekti pošumljavanja, sadnog materijala i zaštite šuma
Unaprjeđenje biodiverziteta
Razvoj nerazvijenih dijelova opština
Izgradnja i održavanje šumskih puteva
Ukupno
2010.
133.802
2.528.007
29.216
16.167
10.000
68.000
141.908
2.927.100
2009.
142.310
952.638
233.727
16.494
25.892
45.439
307.529
75.551
1.799.580
2008.
146.100
845.349
384.159
15.841
234.107
110.057
297.954
2.033.566
2007.
129.850
722.288
138.000
136.197
153.237
255.192
253.123
1.787.886
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke
(ii) Prihodi od drveta
7.31. Postoje tri tipa prodaje drveta uobiĉajna u FBiH i RS: (a) godišnji ugovori (sukcesivna
isporuka), (b) aukcija i (c) maloprodaja (za potrebe lokalnog stanovništva). Po sistemu sukcesivne
isporuke, drvo se prodaje po standardnom cjenovniku. Firma koja kupuje drvo mora ispuniti brojne
kriterije podobnosti. Kada je potraţnja veća od ponude, primjenjuje se drugi krug kriterija za raspodjelu
koliĉina meĊu podobnim kupcima. Oni ukljuĉuju (a) broj zaposlenih, (b) istoriju prethodnih ugovora, (c)
finansijske podatke (stanje) i (d) nivo finalizacije (kapacitet za ostvarivanje dodatne vrijednosti). Interna
komisija Kantonalnog preduzeća za upravljanje šumama odluĉuje o raspodjeli. Po odluci iz 2008. o
prodaji drvnih sortimenata iz drţavnih šuma u BiH, sve firme trebaju preći sa sistema cjenovnika na više
trţišno orijentiran pristup. U praksi se to nije ostvarilo, jer se ta odluka tumaĉi tek kao smjernica, a i zbog
niţih cijena ostvarenih na aukcijama zbog ekonomske krize. Prodaja drveta lokalnom stanovništvu
(uglavnom ogrjev) se vrši putem cjenovnika. U RS se primjenjuje dodatni sistem 'submisije' za sortimente
najveće vrijednosti. Potencijalni kupac dostavlja ponudu cijene koju je spreman platiti. Potom se najviša
ponuĊena cijena utvrĊuje kao osnova za potencijalne kupce, da se vidi da li je moguće dalje povećanje.
Zbog smanjene potraţnje, ovaj se sistem nije koristio zadnje dvije godine.
7.32. Sva Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama i JPŠ Šume RS aţuriraju svoje
cjenovnike na osnovu trţišne potraţnje, ali nije jasno kako to taĉno ĉine. Ova metodologija ima
nedostatak obzirom da koristi ne-trţišni niz vrijednosti kao polaznu osnovu uz usklaĊivanje za sortimente
koji se prodaju na aukciji. Ni u jednom entitetu nije moguće sklopiti ugovore na duţe od jedne godine.
Iako to nije neposredan problem, moglo bi predstavljati barijeru za potencijalne nove kupce, kao što su
proizvoĊaĉi peleta od drveta, kojima je sigurno snabdijevanje sirovinom preduslov za investiciju.
(iii) Izgubljeni prihodi – neovlaštena sječa
7.33. Iako je moguće dobiti neke generalne naznake o neovlaštenoj sjeĉi, uvijek je mnogo teţe
doći do procjena onoga što se ponekad naziva „legalno-nelegalni“ promet drveta. Pruţan i Konjalić
(2011) daju najnovije procjene neovlaštene sjeĉe, iako samo za Srednje-bosanski kanton. Njihova analiza
ukazuje da, dok je nivo neovlaštene sjeĉe na godišnjoj osnovi opadao u periodu 2003.-2007., u 2008. je
došlo do povećanja, a potom je nivo ostao manje-više stabilan do 2010. Tokom analiziranog perioda
2003. – 2010., neovlaštena sjeĉa je iznosila 5,73 procenta ukupne sjeĉe, ĉiji je obim 27.717 m3 godišnje.
Autori navode da su socio-ekonomske potrebe glavni motiv neovlaštene sjeĉe, pri ĉemu su poĉinioci
obiĉno iz lokalne zajednice i sijeku za ogrjev.
132
(c) Finansijski uĉinak
7.34. Rezime rezultata Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama za 2008. i 2009. u FBiH
pokazuje (a) znaĉajan pad prihoda u 2009., (b) gotovo potpunu zavisnost od prihoda od drveta, (c)
nizak nivo profitabilnosti, uz sveukupan gubitak u 2009. i (d) znaĉajno povećanje dugovanja i
gotovo udvostruĉavanje potraţivanja. Ishodi su takvi uprkos smanjenju prosjeĉne cijene drveta od
samo 2,5 procenta, u odnosu na 10-20 procenata u mnogim evropskim zemljama, kao posljedica primjene
cjenovnika, a ne trţišta za odreĊivanje cijene drveta. Tokom 2009. samo ĉetiri Kantonalna preduzeća za
upravljanje šumama su iskazala profit (Tabela 7.8). Profit iskazan kao procenat prometa je bio mali,
krećući se od 0,3 procenta u Unsko-sanskom do 4 procenta u Kantonu 10.
Tabela 7.8: Finansijski uĉinak Kantonalnih preduzeća u 2009. - FMPVŠ (2010.)
Kanton
Unsko-sanski
Posavski
Tuzlanski
Zeni?ko-dobojski
Bosansko-podrinjski
Srednje-bosanski
Herceg.-neretvanski
Zapadnohercegovaĉki
Sarajevski
Kanton 10
Ukupno
Ukupan prihod
22,882
0
12,317
27,876
1,383
26,919
0
530
12,902
30,221
135,031
Prihod od
drveta
21,490
0
11,964
21,706
1,013
25,109
0
385
10,209
29,805
121,680
Operativni
rashodi
22,805
0
12,571
31,636
1,359
28,604
0
403
13,106
29,007
139,490
Proizvodni
troškovi
18,232
0
10,527
11,555
1,085
28,604
0
120
10,385
22,512
103,020
Profit
78
0
0
0
24
0
0
8
0
1,213
1,323
Gubitak
0
0
254
3,759
0
1,685
0
0
203
0
5,902
Prosječan No. Prosječna Potraživanja
zaposlenih
plata
31.12.2009
578
749
1,302
0
0
0
525
643
4,356
957
815
7,298
40
728
262
850
625
7,640
0
0
0
12
667
237
485
759
797
523
1,005
20,749
3,970
759
42,642
Dugovanja
31.12.2009
4,503
0
1,378
18,626
63
8,855
0
80
4,202
5,242
42,949
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke
7.35. Uĉinak JPŠ Šume RS varira tokom vremena i na njega utiĉu ne-komercijalni pritisci. U
Tabeli 7.9 su dati podaci za period 2007. – 2010. i ukljuĉuju planirani rezultat za tekuću godinu.
Kompanija je imala stabilan uĉinak tokom 2007. i 2008. Ekonomski pad i ekonomska kriza su se odrazili
na rezultat u 2009. gdje je došlo do znaĉajnog smanjenja prihoda uz pridruţeni udar na troškove.
Kompanija je ipak iskazala mali profit prije poreza od 1,4 miliona KM, što iznosi 0.9 procenata prihoda.
Zabrinjavajuće je gotovo udvostruĉavanje dugovanja od 28,82 miliona KM u 2008. na 52,83 miliona KM
u 2009. Zvaniĉni rokovi plaćanja su 90 dana za velike kupce, npr. Natron Hayat, te 30-60 dana za mala i
srednja preduzeća. U 2010. je vrijednost dugovanja porasla za jednu trećinu na 70,77 miliona KM. JPŠ
Šume RS nisu u mogućnosti prisiliti svoje kupce da plaćaju u rokovima, pa im je u ovoj situaciji bitno da
kreditiraju svoje kupce u oĉekivanju da će se, nakon oporavka ekonomije, vratiti normalniji nivoi
plaćanja. Preduzeće je, kao dominantan snabdijevaĉ oblovinom, takoĊe pod politiĉkim pritiskom da odrţi
snabdijevanje svojih kupaca.
133
Tabela 7.9: Bilans stanja - JPS Šume RS ('000KM)
1 Operativni prihod
Drvo
Sporedni proizvodi
Ostalo
2 Finansijski prihodi (npr. kamata)
3 Ostali prihodi
4 Ukupno prihodi(1+2+3)
5 Operativni troškovi
Plate
Nadnice (fizički radnici)
6 Finansijski rashodi
7 Ostali troškovi
8 Ukupni rashodi (5+6+7)
9 Bruto profit (4-8)
10 Porez
Neto profit (9-10)
Bruto profit kao % prihoda
11 Potraživanja na dan 31. decembar
12 Dugovanja na dan 31. decembar
2011
Plan
158,613
154,649
117
3,847
2010
2009
2008
2007
Plan
Ostvarenje Plan
Ostvarenje Plan
Ostvarenje Plan
Ostvarenje
159,612
136,149 164,822
126,131
160,818 153,241
139,640
133,872
159,439
135,945 162,819
125,214
157,551 152,212
139,610
133,314
173
3
100
3
26
30
558
201
1,903
914
3,241
1,029
23,758
182,371
28,291
187,903
39,626
175,775
34,545
199,367
31,002
157,133
28,938
189,756
28,546
181,787
23,043
162,683
25,244
159,116
70,612
68,935
1,677
449
109,756
180,817
74,488
72,376
2,112
458
111,095
186,041
61,735
60,010
1,725
486
112,488
174,709
74,853
71,811
3,042
202
121,572
196,627
60,650
58,573
2,077
395
94,681
155,726
60,242
57,012
3,230
438
122,106
182,786
63,349
59,552
3,797
515
112,425
176,289
45,408
45,408
52,983
49,183
3,800
609
100,252
153,844
1,554
155
1,399
0.85%
2010
44,027
70,773
Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke
1,862
186
1,676
0.99%
2009
34,774
52,830
1,066
259
807
0.61%
2008
31,913
28,823
2,740
274
2,466
1.37%
1,407
226
1,181
0.90%
6,970
697
6,273
3.67%
5,498
377
5,121
3.02%
430
108,165
154,003
8,680
868
7,812
5.34%
5,272
797
4,475
3.31%
2007
34,844
24,226
Slika7.4 Profitabilnost drţavnih šumarskih preduzeća
RS
7.36. Generalno,
sva
Kantonalna
CFMC (Poor)
preduzeća za upravljanje šumama i JPŠ
CFMC (Good)
Šume RS se u velikoj mjeri mogu
Austria
smatrati kompanijama za upravljanje
Bavaria
sjeĉom drveta. Nemaju kćerke kompanije
Czech Rep
koje se bave drugim djelatnostima npr.
Estonia
proizvodnjom panel ploĉa, vjetro-energije,
Finland
France
itd. Njihov posao je u osnovi
Ireland
implementacija
šumsko-gospodarskih
Norway
osnova. Obzirom na to, moguće je porediti
Romania
njihovu profitabilnost s drugim drţavnim
Slovakia
šumarskim preduzećima. Podaci korišteni
Average
za poreĊenje pokazuju rezultate za 2007.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
jer su to najnoviji raspoloţivi podaci za
Profit as % Turnover (Timber Management)
druge izvore i izvještaj od Savcor Indufor
(2007.) uz novije analize za Rumuniju
(Phillips i Popa, 2011.) Profitabilnost Source:
Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama i JPŠ Šume RS, zasnovana ĉisto na upravljanju sjeĉom
drveta, je manja od prosjeka odabranog niza kompanija. MeĊutim, bolja Kantonalna preduzeća za
upravljanje šumama prelaze Rumuniju, Ĉešku i Bavariju. Pri tumaĉenju rezultata je potreban oprez,
obzirom da 2007. cijena drveta u BiH nije bila trţišna, za razliku od zemalja s kojima se poredi. Ono što
poreĊenje pokazuje je da postoji potencijal za povećanje profitabilnosti i pribliţavanje prosjeku.
IV. PREPORUKE
7.37. Šumarski sektor bi mogao dati znaĉajniji doprinos ekonomiji ako bi se njime upravljalo
efikasnije. Prisustvo vlade u sektoru je znaĉajno i potrebne se brojne promjene naĉina poslovanja sektora
134
da bi se deblokirao njegov potencijal. Obim sjeĉe bi se mogao povećati, a institucionalni aranţmani
trebaju biti znaĉajno pojednostavljeni. Potrebne su dalje promjene politike da bi se institucijama dao
adekvatan operativni okvir. U ovom stadiju ne ĉini se prikladnim širiti ulogu privatnog sektora, iako je i
to moguće u nešto daljoj budućnosti. Date su sljedeće preporuke za sektor šumarstva:







Poboljšati cestovni pristup i uslove da se pomogne povećanje proizvodnje, unaprijedi
efikasnost sjeĉe i poveća doprinos šumarstva BDP-u.
Identificirati i smanjiti neproduktivnu radnu snagu u institucijama šumarskog sektora u
cilju povećanja produktivnosti i profitabilnosti.
Znaĉajno ulagati u kadrovske resurse putem osiguranja dodatnih vještina u oblastima
poslovnog i organizacionog razvoja, promjene i upravljanja promjenom, procjene
investicija, analize ekonomiĉnosti, procesa izrade budţeta, podizanja svijesti javnosti i
komunikacije.
Provesti institucionalne promjene u FBiH: prenijeti odgovornost za sigurnost i zaštitu šuma na
Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama; uspostaviti formalnu odgovornost Kantonalnih
uprava za šumarstvo prema Federalnoj upravi za šumarstvo i da efektivno posluju kao njene
kćerinske organizacije; dati Finansijskoj policiji iskljuĉivu odgovornost za kontrolu naplate
OKFŠ; povećati broj osoblja u Sektoru za šumarstvo u FBiH u skladu s njegovim
odgovornostima. U RS izvršiti pregled osoblja i uloga Odjeljenja za šumarstvo i Agencije za
šumarstvo.
Veća Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama u FBiH i JPŠ Šume RS trebaju
provesti sveobuhvatan Pregled poslovnih procesa za sve glavne procese u njihovim
organizacijama i u okviru toga kritiĉki analizirati postojeće poslovne procese u cilju
identifikacije mogućnosti za poboljšanje pridrţavanja propisa, unaprjeĊenje kvaliteta i
smanjenje troškova.
Donijeti transparentne i trţišne mehanizme za prodaju drveta na naĉin koji omogućava
nezavisnu verifikaciju i definirati vremenske rokove i indikatore za implemetnaciju.
Utvrditi sveukupan nivo OKFŠ na osnovu temeljite analize ekonomiĉnosti i odraţavajući
stvarnu vrijednost funkcije javnog dobra koja se pruţa. Sistem raspodjele prikupljene OKFŠ
i njene kasnije isplate treba biti jasan i transparentan uz mogućnost potpune sljedivosti i
odgovornosti. Ĉini se da se OKFŠ sve više tretira kao dio generalnog budţeta i kao posljedica
toga samo jedan njegov dio se koristi za šumarstvo. Sveukupan nivo OKFŠ bi trebao biti
zasnovan na temeljitoj analizi ekonomiĉnosti i odraţavati stvarnu vrijednost funkcije javnog
dobra koje se pruţa.
7.38. U ovom stadiju, privatizacija se ne smatra odrţivom opcijom za BiH. I to zbog (a)
nepostojanja zdravih trţišnih cijena za utvrĊivanje vrijednosti prava na sjeĉu/koncesije na drvo i (b) slabih
institucija i nepostojanja kapaciteta za efektivnu implemetnaciju zakonskog okvira, te rizika da bi
privatizacija mogla voditi ka prekomjernoj eksploataciji što bi rezultiralo degradacijom šuma, erozijom
tla i štetama po okoliš.
135
POGLAVLJE 8: ENERGETIKA
I.
PREGLED SEKTORA
8.1.
Sektor energetike se oporavio nakon rata i previranja ranih 1990-tih, potaknut snaţnim
povećanjem potraţnje za energijom koja je pratila obnavljanje ekonomskog rasta. U 2009., ukupno
snabdijevanje primarnom energijom (TPES) je iznosilo 5,9 miliona tona naftnog ekvivalenta (Mtoe),
samo oko 80 procenata vrhunca od 7 Mtoe dostignutog 1990. (vidjeti ispod Sliku 8..1). TPES je znaĉajno
opalo u 1990-tima kao posljedica rata i smanjenja ekonomskih aktivnosti, ali takoĊe i kao odraz
strukturalnih promjena u ekonomiji. MeĊutim, u ranim 2000-tima je došlo do preobrata ovog trenda
smanjenja, što je bilo potaknuto snaţnim ekonomskim rastom. IzmeĊu 2000. i 2009., ekspanzija potraţnje
primarne energije (6,2 procenta prosjeĉno godišnje) je bila veća od rasta BDP-a (4,6 procenta godišnje).
U istom periodu, rast primarne energije u OECD zemljama je bio samo 0,7 procenata godišnje.
8.2.
Oslanjanje zemlje na domaći ugalj je ostalo gotovo nepromijenjeno od 1990. (60 do 65
procenata TEPES) uz ukupan udio svih fosilnih goriva zajedno od preko 94 procenta u 2009. U
strukturi energije dominira ugalj, koji daje oko 64 procenta TPES. Naftni derivati ĉine oko 19 procenata
TPES, dok hidro-energija i prirodni gas uĉestvuju sa po 6 procenata svaki. Obzirom na oslanjanje zemlje
na domaći ugalj i hidro-energiju, zavisnost od uvoza energije (37,5 procenata) je znatno manja nego u
OECD zemljama (gdje iznosi 48 procenata, vidjeti Tabelu 8.1 ispod). MeĊutim, treba napomenuti da se
skoro 100 procenata naftnih derivata i prirodnog gasa uvozi, time ukazujući na veliku zavisnost od uvoza
tih fosilnih goriva.
8.3.
Kao rezultat toga karbonski intenzitet u BiH je meĊu najvećima na Zapadnom Balkanu
(vidjeti Tabelu 8.1). U 2007. MeĊunarodna agencija za energetiku (IEA) je procijenila ukupnu emisiju
CO2 na 16,3 Mt, sa sljedećom strukturom: energetski sektor (52 procenta), graĊevinarstvo i poljoprivreda
(16 procenata), transport (14 procenata), industrija (13 procenata) i stanovništvo (5 procenata). Od 1995.
emisija se utrostruĉila i povećala za 21 procenat izmeĊu 2000. i 2004., kako je potrošnja energije rasla.
Istovremeno, nije došlo do prelaska na goriva s manje ugljika; ugalj ĉini 75 procenata emisije, nakon ĉega
slijede naftni derivati (21 procenat) i prirodni gas (4 procenta).
Slika 8.1: Snabdijevanje primarnom energijom
8
7
Ktoe
6
5
4
3
2
1
0
Ugaljl
Nafta Gas
Hidro
Ostala obnovljiva
Izvor: IEA. Svjetski energetski bilans, 2011.
136
8.4.
Nasuprot tome, struktura krajnje potrošnje se promijenila u prošloj deceniji; došlo je do
velikog pada industrijske proizvodnje, uz znaĉajno povećanje potrošnje u sektorima transporta i
graĊevina. Ukupna krajnja
potrošnja energije (TFC) u Slika 8.2: Ukupna krajnja potrošnja energije
zemlji je dostigla 2.736 Ktoe
6
u 2009. (vidjeti Sliku 8.2). Uz
ekonomski rast, javila se i
5
veća potraţnja za liĉnom
4
mobilnošću i poboljšanjem
stila ţivota. Tokom 1990-tih
3
industrijski sektor je trošio
gotovo dvostruko više od
2
transporta
i
graĊevina
1
zajedno, uz udio od 45
procenta u TFC. MeĊutim u
0
2009., na sektor transporta
(31 procenat) je otpadao
Industrija
Transport
Stambeni
najveći udio TFC, nakon ĉega
Komercijalni i javni
Nije navedeno (ostalo)
Ne energetsko korištenje
slijede
graĊevine
(20
procenta),
industrijska Izvor: IEA. Svjetski energetski bilans, 2011.g .
proizvodnja (21 procenat) i
usluge i javne zgrade (4 procenta). Zbog oslanjanja na naftu i elektriĉnu energiju za prevoz i zgrade,
njihov udio u krajnjoj potrošnji energije u BiH je tokom vremena porastao na 42, odnosno 23 procenta.
Ugalj i gas, svaki pojedinaĉno ĉine oko ili preko 10 procenata, a ostatak dolazi iz ogrjevnog drveta i
ostalih izvora.
Ktoe
8.5.
Energetski intenzitet (EI) se popravio od 2000. (za oko 10 procenata) ali je i dalje velik zbog
neefikasnog korištenja energije. U 2008. EI je procijenjen na 0,71 toe na hiljadu USD BDP-a (u 2000
USD), oko 4 puta iznad prosjeka za OECD zemlje i oko 30 procenata iznad prosjeka za Zapadni Balkan.
To odraţava velike gubitke na prenosu energije, koji se procjenjuju na oko 50 procenata TPES.
Neefikasna konverzija primarne energije (posebno u proizvodnji energije) je velikim dijelom posljedica
zastarjele opreme i tehnologija (vidjeti ispod) i ograniĉenog udjela kombinacije toplotne energije i struje
(CHP) u strukturi energije.
8.6.
Krajnje korištenje energije je takoĊe neefikasno, time ukazujući na veliki potencijal za
smanjenje tereta troškova energije i u javnom i u privatnom sektoru. Sektor graĊevina (privatnih,
javnih i stambenih) ĉini jednu trećinu TFC. Zgrade su generalno loše izolirane, što dovodi do gubitka
preko 30 procenata energije. Pored toga, obzirom da ne postoji sveobuhvatna pokrivenost gasnom
distributivnom mreţom, većina domaćinstava zadovoljava svoje potrebe za grijanjem neefikasnim
korištenjem elektriĉne energije. Kao posljedica, oko 65 procenata ukupne potrošnje elektriĉne energije u
2009. je otišlo u sektor stambenih i javnih graĊevina. Za razliku od toga, godišnja potrošnja elektriĉne
energije po stanovniku je bila 2467 kWh, oko 2,5 puta manje u poreĊenju s prosjeĉnim nivoom od oko
6287 kWh u OECD zemljama u 2009. (vidjeti Tabelu 8.1).
137
Tabela 8.1: Izabrani energetski indikatori za Zapadni Balkan
BiH
Zapadni Balkan
Ukupno snabdijevanje primarnom energijom
5.99
30.3
(Mtoe)
Potrošnja energije (toe) po stanovniku
1.59
1.78
Potrošnja struje (kWh) po stanovniku
2,467
3747
Energetski intenzitet BDP-a (toe/hiljade
2000 US$)
Intenzitet ugljika (kg CO2/2000 US$)
Neto uvoz kao procenat TPES (zavisnost)
OECD zemlje
1821.5
3.35
6,287
0.71
0.56
0.17
2.32
37.5%
1.53
**
0.38
48%
Izvor: Svi podaci su iz IEA 2008 izabrani energetski indikatori. * Ukljuĉuje: Albaniju, Srbiju, Hrvatsku i BJR
Makedoniju. Podaci za Crnu Goru nisu raspoloţivi; ** Nije raĉunat da bi se izbjeglo duplo raĉunanje zbog
trgovine unutar regije.
8.7.
Energetska infrastruktura zemlje (posebno elektro-energetska) je dobro razvijena, ali su
potrebne znaĉajne investicije da bi se završila rehabilitacija i omogućilo uĉestvovanje zemlje na
izvoznim trţištima. U zemlji postoji 11 elektrana koje su u vlasništvu tri elektroprivrede koje posluju u
dva entiteta, a u vlasništvu su vlada: Elektroprivreda Bosne i Hercegovine u Federaciji Bosne i
Hercegovine (EPBiH), (instalirani kapacitet 1.8 GW), Elektroprivreda Republike Srpske (EPRS), (2.6
GW) u RS i Elektroprivreda Hrvatske Zajednice Herceg Bosne (EPHZHB), (0.8 GW) u FBiH koja
snabdijeva podruĉje Hercegovine. EPBiH i EPRS imaju i hidro-elektrane i termo-elektrane na uglja, a
EPHZHB ima samo hidro-kapacitete. Od poĉetka 1990tih proizvodni kapaciteti su se povećali, pri ĉemu
je izvoz dostigao 500 GWh, ili 37 procenata proizvedene energije tokom te godine. MeĊutim, potrebne
su znaĉajne investicije za završetak rehabilitacije elektro-energetske infrastrukture. Ustvari, proizvodnja
se nije oporavila na svoj predratni nivo (14.6 TWh u 1990.), a efikasnost joj je još uvijek niska (oko 30
procenata) zbog nedostatka odrţavanja i rezervnih dijelova i spore zamjene zastarjelih proizvodnih
blokova. Štaviše, predviĊa se nekoliko projekata širenja postojećih kapaciteta i greenfield investicija da bi
se mogao zadovoljiti rast potraţnje i, potencijalno, povećati izvoz. Oĉekuje se da te investicije finansiraju
tri elektroprivrede.
8.8.
Elektroprivrede posluju kao tri mala vertikalno integrirana monopola u tri odvojena
podruĉja, geografski nepravilnog oblika, što doprinosi neefikasnosti. Elektro-energetski sektor se
restrukturira da bi se smanjile te neefikasnosti i uskladilo s odredbama EC Direktive 2003/54 (elektriĉna
energija), koja promovira konkurenciju u elektro-energetskom sektoru. Prvi korak je uĉinjen 1999.
formiranjem Zajedniĉkog elektro-energetskog koordinacionog centra (ZEKC). ZEKC je bio u vlasništvu
tri Elektroprivrede, koje su bile zastupljene u njegovom upravnom odboru. Uloga mu je bila koordinacija
razmjene elektriĉne energije izmeĊu Elektroprivreda i stranih zemalja, koordinacija predviĊene
proizvodnje i prekida prenosa, te odrţavanje operativne pouzdanosti prenosnog sistema u cjelini.
8.9.
Nedavno je pripajanje rudnika uglja EPBiH, uz potrebe za modernizacijom infrastrukture
rudnika, dovelo do znaĉajnog fiskalnog opterećenja i vjerovatno će nametnuti dodatni fiskalni
pritisak na finansijsku odrţivost sektora. Kombinacija niske produktivnosti (zbog prekomjernog broja
zaposlenih) i nedostatka investicija u napredne tehnologije vodi ka finansijskim poteškoćama sektora
rudnika. Rudnici nastavljaju gomilati dugove, jer njihovi troškovi prevazilaze prihode skoro cijelu
deceniju. Kao posljedica, nisu bili u mogućnosti uplaćivati penzione doprinose i pokrivati troškove za
popravljanje stanja. U svrhu rješavanja tog problema, vlada FBiH je 2000. odluĉila spojiti rudnike s
EPBH. Nakon spajanja, vlada je preuzela obavezu pokrivanja penzionih doprinosa i poreza na prihod, dok
su ostali akumulirani dugovi iz prošlosti prebaĉeni na EPBiH (vidjeti ispod).
138
8.10. Kao rezultat, FBiH se suoĉava s dvostrukim izazovom unaprjeĊenja efikasnosti javne
potrošnje u energetskom sektoru i smanjenja potencijalnih rizika od povećanja javnog finansiranja
u elektro-energetskom sektoru. U svrhu prevazilaţenja ovih izazova, ovo poglavlje daje procjenu
fiskalnog uticaja pripajanja rudnika EBBiH i daje analizu finansijske odrţivosti elektroprivreda vis-à-vis
njihovih investicionih planova. Ovo poglavlje, takoĊe daje procjenu potencijala za povećanje energetske
efikasnosti u sektoru javnih zdgrada, kao kljuĉne mjere za unaprjeĊenje efikasnosti rashoda na energiju.
II.
RESTRUKTURIRANJE SEKTORA RUDNIKA UGLJA I INVESTICIJE POTREBNE U ELEKTROENERGETSKI SEKTOR
8.11. Energetski sektor BiH se karakterizira velikim stepenom drţavnog vlasništva i velikim
zahtjevima za kapitalnim rashodima u energetsku infrastrukturu. U elektro-energetskom sektoru i
sektoru rudnika uglja, investicije potrebne za osiguranje pouzdanog zadovoljavanja potraţnje se
procjenjuju na preko 4 milijarde € do 2020.70 Elektro-energetski sektor je do sada bio finansijski odrţiv i
kreditno sposoban i kao takav, mogao je pokrivati svoje troškove i finansirati kapitalne rashode. Donji
odjeljak ispituje uticaj restrukturiranja sektora rudnika uglja i velikih investicionih planova na poslovnu i
finansijsku odrţivost sektora i u konaĉnici na javne rashode.
A. RESTRUKTUIRANJE SEKTORA RUDNIKA UGLJA U FBiH
8.12. Industrija uglja je kljuĉni sektor u zemlji: ĉini 65 procenata proizvodnje elektriĉne energije
i snabdijevanja elektriĉnom energijom i zapošljava oko 16.000 ljudi. PotvrĊene zalihe uglja (mrkog i
lignita) se procjenjuju na 5,7 milijardi tona. One se nalaze, zajedno s proizvodnim kapacitetima, u FBiH
(4.779 Mt, i 62 procenta proizvodnje) i RS (0,845 Mt zaliha i 38 procenata proizvodnje uglja).
Proizvodnja uglja (oko 9 Mt u 2009.) se odvija u 11 rudnika u FBiH (zapošljavaju 14.000 rudara) i
preostalih 38 procenata iz dva rudnika u RS (zapošljavaju 2.000 rudara). Prije restrukturiranja, rudnici u
FBiH su bili u potpunosti u drţavnom vlasništvu i prodavali većinu svoje proizvodnje obliţnjim
elektranama EPBiH. U RS su rudnici Ugljevik i Gacko integrirani u obliţnje elektrane (EPRS).
Sveukupno, preko 75 procenata uglja proizvedenog u BiH se troše elektroprivrede, ostatak se prodaje
industriji i domaćinstvima.
8.13. Drugi veliki izazov s kojim se suoĉavaju rudnici uglja u FBiH predstavlja znaĉajan
nedostatak investicija u modernu tehnologiju, cijene ispod proizvodnih troškova i veliki troškovi
zbog male produktivnosti. Većina investicija izvršenih u protekloj deceniji u rudnike u FBiH se
odnosilo na popravke i nešto odrţavanja, ali nisu u potpunosti pokrile amortizaciju. Kao posljedica,
proizvodna sredstva rudnika se smanjuju i krajem 2005. vrijednost stalnih sredstava (primarno
ukljuĉujući opremu) je bila otpisana u iznosu od 93 procenta. Kao posljedica, rudnici rade sa zastarjelom
tehnologijom koja im smanjuje produktivnost. Pored toga, prosjeĉna cijena uglja koju plaća
elektroprivreda (1,8 2004 EUR/GJ u 2006.) ne pokriva njihove troškove (2,0 2004 EUR/GJ), koji su
veliki uglavnom zbog prekomjernog broja radnika, bez obzira na napore na smanjenju troškova. Kao
rezultat, produktivnost radne snage je niska u poreĊenju s meĊunarodnim standardima, iako postoje
znaĉajne razlike meĊu pojedinim rudnicima.
8.14. Do 2009., rudnici su biljeţili gubitke i akumulirali ogromne dugove. Rudnici uglja su ostvarili
gubitke od oko 20,2 miliona Eura u 2005. i 13,1 milion Eura u 2006. Direktne drţavne subvencije su
70
Studija energetskog sektora BiH. Energetski institute Hrvoje Poţar, Hrvatska; Soluziona, Španija; Ekonomski
institute, Banjaluka; Rudarski Institut BiH, Tuzla (2008).
139
pokrile te gubitke, pa su kao rezultat indirektno subvencionirale cijenu struje. Pored operativnih troškova,
obaveze proistiĉu i po osnovu doprinosa za penzijsko i zdravstveno osiguranje i druge fondove, što
rezultira velikim nivoom dugova. Kao što se moţe vidjeti u Tabeli 8.3, do kraja 2008. ukupni dugovi
rudnika uglja u FBiH su iznosili preko 265 miliona KM (135 miliona EUR).
8.15. U svrhu rješavanja dugotrajnih ekonomskih poteškoća u sektoru uglja, vlada FBiH je
odluĉila spojiti rudnike uglja s EPBiH koja je u njenom vlasništvu. Vlada FBiH je 14. januara 2009.
donijela odluku71 o prenosu 100 procenata dionica sedam rudnika uglja72 na EPBiH. 30. septembra 2009.,
dobiveno je odobrenje Konkurencijskog vijeća BiH o prebacivanju vlasništva i nakon procjene koju je
obavila nezavisna revizorska kuća, EPBiH je izdala dionice u vrijednosti 81,804.000 KM (jednako
procijenjenoj vrijednosti rudnika) Vladi FBiH, time povećavajući njen udio u kompaniji.
Tabela 8.2: Pregled otpisa od strane Vlade FBiH i obaveza rudnika prebačenih
na EPBiH
Iznos u 000‘ KM
Otpis dugova od strane Vlade FBiH
133,686
Porez na platu
22,191
Obaveze za penzije
111,495
Ukupne obaveze (nakon korekcija i otpisa)
Dugoroĉne obaveze
od čega zajmovi
Kratkoroĉne obaveze
od čega dobavljači
doprinosi za zdravstvo i
nazaposlenost i drugi porezi
264,297
88,982
65,293
175,315
50,341
80,059
Izvor: Procjena vrijednosti FBiH na dan 31.12.2008. PWC, 2009
8.16. Pored
institucionalnih Tabela 8.3: Pregled rasporeda otplate vladinih obaveza.
implikacija, restrukturiranje sektora
Godina
Plaćanje u '000 KM/godišnje
rudnika uglja ima fiskalne uticaje i na
2009
19,526
Vladu FBiH. Nakon spajanja, Vlada
2010
19,526
FBiH je preuzela obaveza po osnovi
2011
19,526
poreza na prihod i penzionih doprinosa.
2012
19,526
Po Zakonu o fiskalnoj konsolidaciji
2013
19,526
73
rudnika uglja , fiskalno opterećenje je
2014
19,526
iznosilo 133,7 miliona KM (vidjeti
2015
19,526
Tabelu 8.2). Ove obaveze
će se
133,686
Ukupno
finansirati direktno iz budţeta u toku
perioda od sedam godina, kako je navedeno u Tabeli 8.3.
71
Br. 12/09, Sluţbene novine FBiH, Br. 4/09
RMU―Kakanj‖d.o.o.,Kakanj; RMU―Breza‖d.o.o.,Breza; RU ―Graĉanica‖ d.o.o., Gornji Vakuf-Uskoplje; RMU
―Abid Lolić‖ d.o.o., Travnik-Bila; Rudnici ―Kreka‖ d.o.o., Tuzla; RMU ―ĐurĊevik‖ d.o.o., ĐurĊevik; RMU
―Zenica‖ d.o.o., Zenica.
73
Referenca
72
140
8.17. Spajanje ima i šire finansijske posljedice po EPBiH, u formi prenosa akumuliranih dugova i
velikih investicionih potreba. Iako obaveze za penzione doprinose i porez na prihod predstavljaju
znaĉajan dio nagomilanih dugova rudnika, ostale znaĉajne obaveze su ostale u njihovim knjigama, kako
je iznad navedeno (vidjeti Tabelu 8.2). Nadalje, u narednih nekoliko godina hitno su potrebne investicije
za odrţavanje nivoa proizvodnje. U srednjoroĉnom do dugoroĉnom periodu, biće potrebno finansiranje
daljih kapitalnih rashoda da bi se sektor doveo na odrţive proizvodne i troškovne nivoe. Tabela 8.4
navodi potrebne investicije za sektor rudnika u FBiH do 2030. Sveukupnog, prenesene obaveze rudnika
uglja, kao i srednjoroĉne i dugoroĉne investicione potrebe u sektoru, oslabljuju finansijsko stanje EBPiH.
Te investicije treba finansirati konsolidirana kompanija – i u krajnjem sluĉaju Vlada FBiH kao vlasnik
Elektroprivrede.
Tabela 8.4: Investicione potrebe rudnika uglja u FBiH do 2030.
Nivo investicija ('000 KM)
Entitt
2010-2016
2017-2030
FBiH
319,070
218,662
Ukupno
537,731
Izvor: Procjena vrijednosti FBiH na dan 31.12.2008. PWC, 2009
B. PREGLED INVESTICIJA I FINANSIJSKA ANALIZA ELEKTROPRIVREDA
8.18. Oĉekuje se da snabdijevanje elektriĉnom energijom zadovolji rast potrošnje u
srednjoroĉnom periodu, iako se oĉekuje da odnos ponude i potraţnje postane nategnutiji prije
poĉetka rada nove proizvodnje. Na osnovu informacija koje su dale elektroprivrede, Slike 8.3, 8.4 i 8.5
pokazuju projekciju odnosa potraţnje i ponude sa i bez novih proizvodnih kapaciteta koji bi se ostvarili
novim investicijama.
8.19. Oĉekuje se stabilno povećanje potraţnje u sve tri elektroprivrede s godišnjom stopom rasta
od 1 do 3 procenta do 2015. Oĉekuje se da će se to povećanje potraţnje zadovoljiti postojećim
postrojenjima uz smanjenje/povećanje izvoza/uvoza dok se ne podigne nova infrastruktura:

EPBiH će trebati nove proizvodne kapacitete koji trebaju poĉeti raditi od 2012. da bi odrţala
nivoe izvoza. Iako se oĉekuje da će se domaća potraţnja u potpunosti zadovoljavati
postojećim kapacitetima, vjerovatno će doći do smanjenja izvoza kako se odnos isporuke i
potraţnje bude pribliţavao i/ili bude kašnjenja s novim investicijama. .

EPHZHB snaţno zavisi od novih hidro- i vjetro-kapaciteta da bi u budućnosti mogla
zadovoljiti domaću potraţnju. U 2014. i 2015. novi proizvodni kapaciteti bi pokrili oko 30
procenata ukupne potraţnje elektriĉne energije u EPHZHB. Kao posljedica, svako kašnjenje
u finansiranju planiranih investicija u EPHZHB bi rezultiralo većim uvozom, koji je do sada
bio skuplji od troškova domaće proizvodnje.

EPRS ne oĉekuje poĉetak rada ni jednog novog proizvodnog bloka prije 2015. Stoga se
oĉekuje da isporuka i potraţnja ostanu uravnoteţene u 2015., uz neznatno smanjenje izvoza.
141
Slika 8.3: Bilans ponude i potraţnje u FBiH
Figure 8.4: Bilans ponude i potraţnje u EPHZHB
Slika 8.5: Bilans ponude i potraţnje u RS
Izvor: Svjetska banka na osnovu projekcija Elektroprivreda
8.20. Za ostvarivanje pokrivanja vlastitih potreba i odrţavanje nivoa izvoza, sve tri
Elektroprivrede planiraju znaĉajne investicije u proizvodnju uglja, proizvodnju elektriĉne energije
i distribuciju. Tri Elektroprivrede u drţavnom vlasništvu su uradile planove rehabilitacije i dogradnje
postojećih postrojenja i investicija u novu proizvodnju. Neki od kljuĉnih projekata ukljuĉuju sljedeće:
rehabilitacija i dogradnja termo-elektrana (TPP) Kakanj i Tuzla (EPBiH) i oko 1,5 GW hidro-kapaciteta.
EPRS planira projekt proširivanja TPP Gacko II (600 MW) i Ugljevik II (600 MW), iako se njihova
operacionalizacija ne oĉekuje do 2015. Novi projekti za izvoz se planiraju u Bugojnu (EPBiH) i Kongora
(EPHZHB). Novi projekti hidro-elektrana (HPP) ukljuĉuju Buk Bijelu (RS), Vrilo i Kablić (EPHZHB).
TakoĊe se rade projekti vjetro- Borova Glava, Mesihovina, Velika Vlajna i Pokleĉani (EPHZHB)
instaliranih kapaciteta 200MW. Planiraju se i dodatne investicije u rehabilitaciju i obnovu distributivne
mreţe, obzirom da je ona u vlasništvu i pod upravom Elektroprivreda. Aneks 1 daje prikaz ukupno
planiranih investicija od strane Elektroprivreda do 2015. koje ugrubo iznose oko 6,1 milijardu KM
(ekvivalent 3,1 milijarda eura).
142
8.21. Oĉekuje se da Elektroprivrede u potpunosti finansiraju tako velike investicije. Prema
informacijama dobivenih od Elektroprivreda, većina investicija će se finansirati iz njihovih vlastitih
sredstava i dodatnih stranih zajmova – koji mogu ukljuĉiti neke vrste drţavnih garancija. Trenutno se ne
predviĊa znaĉajnije ukljuĉivanje privatnog sektora u gore-navedene projekte. Za procjenu predviĊenog
uticaja tih investicija,u svrhu ovog PEIR-a, uraĊen je finansijski model za svaku od Elektroprivreda.74
8.22. Obzirom na predviĊeno zaduţivanje i nivo tarifa, finansijska pozicija sve tri
Elektroprivrede bi se oslabila, obzirom da bi se suoĉile s ograniĉenjem likvidnosti i, eventualno,
poteškoćama u izvršavanju obaveza servisiranja budućeg duga. Ni jedna od tri Elektroprivrede neće
moći pokriti troškove svog sveukupnog investicionog programa, obzirom na sadašnje i predviĊene nivoe
tarifa (vidjeti ispod diskusiju o tarifama). TakoĊe će se suoĉiti s poteškoćama u servisiranju obaveza po
ranijem dugu i budućim projektima sa stranim finansiranjem, kako pokazuje naglo pogoršanje njihovih
omjera samo-finansiranja i pokrića duga na donjim Slikama 8.6 i 8.7.
Slika 8.6:Omjer samo-finansiranja
Elektroprivreda
Slika 8.7: Omjer pokrića duga
Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke
8.23. Za sada, tarife elektriĉne energije omogućavaju Elektroprivredama priliĉno efikasno
voĊenje njihovog poslovanja – iako ne pokrivaju u potpunosti troškove amortizacije. Tokom godina
finansijska strategija tri Elektroprivrede je imala za cilj ostvarivanje dovoljno prihoda od internog
poslovanja za pokrivanje gotovinskih operativnih troškova i servisiranje duga, i osiguranje razumnog
udjela samo-finansiranja kapitalnih investicija. Za sada, tarife elektriĉne energije se utvrĊuju na nivoima
koji omogućavaju Elektroprivredama ostvarivanje te strategije, ali ne pokrivaju nuţno puni iznos
godišnjih troškova amortizacije. To je dovelo do ostvarivanja u nekim godinama neto gubitaka u
raĉunovodstvenom smislu, ali nije onemogućavalo efikasno poslovanje Elektroprivreda.
8.24. MeĊutim, postojeći i oĉekivani budući nivo tarifa bi bio neadekvatan za pokrivanje budućih
investicionih potreba, time dovodeći u rizik finansijsku i poslovnu odrţivost sektora. Korištenjem
informacija koje su dale tri Elektroprivrede, Slike 8.5a, b i c porede postojeće i oĉekivane tarife s
planiranim kapitalnim rashodima u svakoj godini i rezultirajući novĉani bilans na kraju godine:

EPBiH je zabiljeţila neto gubitak od 14 miliona KM u 2010. kao rezultat povećanih troškova
proizvodnje i manje proizvodnje energije. Regulatorni organ u FBiH je nedavno revidirao
tarife koje će stupiti na snagu u 2012. Prema predviĊanjima preduzeća, oĉekuje se da će one
74
Model ukljuĉuje finansijske projekcije, ukljuĉujući projicirani bilans stanja, izvještaj o prihodima i novĉane
tokove. Poĉetna godina je 2010.g. i ukljuĉuje informacije iz revidiranih finansijskih izvještaja preduzeća od 2008.2010.g. Glavne pretpostavke u smislu investicionih planova, projicirane prodaje i troškova, finansijskih planova, te
nivoa tarifa su dala preduzeća.
143
ostati konstantne do 2015. Kako investicije budu rasle svake godine, nivo tarifa iz 2012. neće
omogućiti kompaniji da drţi korak s kapitalnim rashodima što će rezultirati negativnim
bilansom na kraju godine od skoro 200 miliona KM do 2015. kako pokazuje Slika 8.8. Treba
napomenuti da ove investicije ne ukljuĉuju investicije koje bi EPBiH vršila u rudnike uglja.

EPHZHB je primjetno popravila svoj finansijski uĉinak s rastom neto prihoda od 7,3 miliona
KM u 2008. na 40,5 miliona KM u 2010. Gotovinski tok se takoĊe popravlja da bi dostigao
14 miliona KM u 2014. Preduzeće predviĊa da bi se u 2012. tarife prosjeĉno povećale za 26
procenata jer će EPHZHB prestati s isporukom Aluminiju Mostar, kojeg ima obavezu
snabdijevati po cijeni niţoj od troškova. MeĊutim, obzirom na predviĊene obaveze
servisiranja duga, još uvijek se oĉekuje da će saldo na kraju godine biti negativan do 2012. i
dostići oko 400 miliona KM u 2015. (vidjeti Sliku 8.9).

EPRS. U protekle tri godine tarife su se povećavale po godišnjoj stopi izmeĊu 3 i 4 procenta.
Uz dobru prodaju, EPRS je ostvarila neto profit oko 30 miliona KM i snaţan gotovinski tok
od oko 47 miliona KM u 2010. Po (konzervativnim) procjenama EPRS, tarife bi se
povećavale za oko 1 procenat godišnje. Na tim nivoima, bilans na kraju godine postaje
negativan u 2011., dostiţući oko 670 miliona KM u 2015. (vidjeti Sliku 8.10).
Slika 8.8: Domaće tarife i gotovinski bilans
na kraju godine EPBiH
Slika 8.9: Domaće tarife i gotovinski bilans
na kraju godine EPHZHB
Slika 8.10: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPRS
Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke.
8.25. Na ove probleme se nadovezuje fragmentirana regulacija proizvodnje i distribucije na
drţavnom i entitetskom nivou. Postoje tri odvojena elektro-energetska regulatora. Prvi, Drţavna
elektro-energetska regulatorna komisija (DERK) sa sjedištem u Tuzli, koja je odgovorna za prenosne
144
tarife. Prenos sada obavlja odvojeni operator sistema, Elektroprenos BiH. Potom postoje odvojeni
regulatori na entitetskom nivou. Federalna elektro-energetska regulatorna komisija (FERK) sa sjedištem u
Mostaru, nadleţna za proizvodnju i distribuciju elektriĉne energije u FBiH. Regulatorna elektroenergetska komisija RS (REERS) sa sjedištem u Trebinju odgovorna za proizvodnju i distribuciju
elektriĉne energije u RS. Entitetski regulatori su nadleţni za licenciranje, predlaganje tarifa za pristup
distributivnoj mreţi i cijena elektriĉne energije za krajnje potrošaĉe, te zaštitu potrošaĉa..
8.26. Projekcije finacijskog uĉinka ukazuju da će se Elektroprivrede suoĉiti s izazovima u
ispunjavanju svojih obaveza servisiranja duga i potrebnog vlastitog uĉešća u finansiranju
investicionih projekata. U tom kontekstu, pristup finansiranju će vjerovatno postati teţi i skuplji ako se
pitanja identificirana iznad u analizama tarifa i produktivnosti ne riješe. Biće potrebna odreĊena vladina
podrška – najvjerovatnije u vidu olakšavanja pristupa kreditu. To će zauzvrat stvoriti potencijalne
obaveze za vladu.
8.27. Da bi omogućila Elektroprivredama pristup finansiranju za potrebne investicije, a da to ne
postane teret za javne finansije, BiH bi mogla razmotriti sljedeće mjere:
III.

Nastaviti modernizaciju i restrukturiranje rudnika uglja unutar novog institucionalnog
ustrojstva. Napori bi se trebali fokusirati na efikasnost usvajanjem modernih tehnologija i
povećanjem produktivnosti radne snage.

Nastaviti restrukturiranje elektro-energetskog sektora u pravcu EU standarda korporativnog
upravljanja; i usvojiti tarife ne nivou punog pokrivanja troškova, uz donošenje ciljanih
mehanizama socijalne zaštite za najugroţenije stanovništvo.

Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku Elektroprivredu na osnovu plana
komparativnih investicija s najniţim troškovima, koji uzima u obzir prognoze potraţnje za
elektriĉnom energijom na entitetskom, drţavnom i regionalnom nivou. TakoĊe se trebaju
razmotriti i opcije za ukljuĉivanje privatnog sektora.
UNAPRJEĐENJE EFIKASNOSTI JAVNE POTROŠNJE KORIŠTENJEM POTENCIJALA UŠTEDE
ENERGIJE
8.28. Postoji znaĉajan potencijal za smanjenje opterećenosti rashodima energetskih usluga u
javnom i privatnom sektoru unaprjeĊenjem energetske efikasnosti (EE). UnaprjeĊenje EE bi takoĊe
donijelo pozitivne ekonomske vrijednosti putem povećanja zaposlenosti, konkurentnije ekonomije, i u
konaĉnici povećanog izvoza energije (jer bi se oslobodila energija iz domaće potrošnje). Krajnje
korištenje energije je neefikasno; javne graĊevine su generalno loše izolirane, pa se procjena potencijala
za uštedu energije kreće izmeĊu 30 i 35 procenata. Uprkos znaĉajnom potencijalu, ostaje nekoliko trţišnih
barijera za energetsku efikasnosti. Ovaj odjeljak; (i) ispituje stanje na strani potraţnje za energetskom
efikasnošću, (ii) daje procjenu tehniĉkih potencijala javnih graĊevina za EE na osnovu ankete provedene
u svrhu ovog PEIR-a i (iii) identificira trţišne barijere i daje preporuke za dalje.
145
A. SVEUKUPNI TRENDOVI I INSTITUCIONALNI OKVIR ZA ENERGETSKU efikasnost
8.29. Zagrijavanje zgrada (stambenih, javnih i usluţnih) je glavni faktor potrošnje energije i
oĉekuje se da će znaĉajno rasti u naredne dvije decenije. IzmeĊu 2000.g i 2009. potrošnja energije u
sektoru graĊevina snaţno raste po prosjeĉnog stopi od 8,2 procenta godišnje. Udio ovog sektora u
ukupnoj konaĉnoj potrošnji energije se takoĊe povećava tokom vremena, da bi u 2009. dostigao trećinu.
Gledajući unaprijed, oĉekuje se da će krajnja potrošnja energije, ukljuĉujući u sektoru graĊevina, porasti
za 70 procenata u periodu 2006.-2027.75 To podrazumijeva godišnju stopu rasta veću od 3 procenta.
Najbrţi rast se oĉekuje u komercijalnom sektoru (140 procenata), potom slijedi industrija (100 procenta) i
stambeni sektor (60 procenata).
8.30. Potrebe za grijanjem većine objekata se pokrivaju prirodnim gasom i mnogo neefikasnije
korištenjem elektriĉne energije. Oko 20 procenata objekata ima prikljuĉak na prirodni gas, više od 99
procenata na elektriĉnu energiju, a samo oko 12 procenata domaćinstava i javnih zgrada je prikljuĉeno na
centralnog grijanje. Tek 17 gradova ima mreţu centralnog grijanja, pri ĉemu se svi suoĉavaju sa snaţnom
konkurencijom subvencionirane elektriĉne energije, ogrjevnog drveta i prirodnog gasa. Obzirom na slabu
reguliranost cijena energije u prošlosti, javljalo se prekomjerno korištenje elektriĉne energije za grijanje,
koja je najneuĉinkovitije gorivo za zagrijavanje prostora. Oko 70 procenata ukupne godišnje prodaje
elektriĉne energije ide domaćinstvima i javnom sektoru, polovina koje se koristi za grijanje.
8.31. Za sada su aktivnosti na unaprjeĊenju, energetske efikasnosti na strani potraţnje
ograniĉene. Do sada, napori na unaprjeĊenju EE su se koncentrirali na strani snabdijevanja, putem
rehabilitacije infrastrukture u sektorima elektriĉne energije i centralnog grijanja. MeĊutim, napredak na
unaprjeĊenju EE na strani potraţnje je vrlo ograniĉen. Nedostatak napretka je praćen kumulativnim
efektom politika koje daju subvencije firmama i stanovništvu, putem jeftine energije, što potiĉe
prekomjernu potrošnju i rasipanje.
8.32. Potrebni su znaĉajni napori na uspostavljanju institucionalnog okvira koji bi omogućio
implementaciju mjera EE. Implementacija, podrška i širenje usluga i tehnologija EE će zahtijevati
uspostavljanje institucionalnog okvira koji se sastoji od: (i) okvira politike, (ii) pratećih struktura, (iii)
implementacije i know-how-a, (iv) poticaja i (v) informacija. Zemlja je ostvarila malo napretka na
stavaranju institucionalnog okvira, i stoji loše u poreĊenju sa susjedima u regiji (vidjeti Sliku 8.6).
75
Izvor: MeĊunarodna resursna grupa, Završni izvještaj Projekta planiranja regionalne potraţnje za energijom –
budući energetski scenariji u Jugoistoĉnoj Evropi i potencijal za energetsku efikasnost, USAID/IRG, 2008.
146
Slika 8.11: Institucionalni okvir u zemljama Jugoistočne Evrope
Izvor: Status energetske efikasnosti na Zapadnom Balkanu, Svjetska banka, 2010.
8.33. Neki od kljuĉnih elemenata koji nedostaju u institucionalnom okviru za EE u BiH koji se vide na
Slici 8.7 iznad, ukljuĉuju:
 Zakonski i regulatorni okvir. Zemlja treba definirati administrativne nadleţnosti, pripremiti i
usvojiti zakonodavstvo o EE i uraditi strategiju i akcione planove za EE.
 Prateće strukture. BiH treba uspostaviti institucije za davanje savjeta Vladi o energetskoj
politici i prikupljati i analizirati statistiĉke podatke potrebne za donošenje politike. TakoĊe
su potrebne institucije za procjenu i implementaciju mjera EE; ta je funkcija sada prepuštena
ministarstvima koja nemaju kapaciteta za to.
 Implementatacija. BiH je usvojila neke od EU standarda energetske efikasnosti, ali većina
njih još uvijek nije obavezna. Hardver i softver za EE još uvijek nisu na raspolaganju u široj
mjeri, niti ima obuĉenih struĉnjaka za njihovu instalaciju, potrebni su programi obuke za
razvoj takve ekspertize.
147
 Poticaji. Većina poticaja za energetsku efikasnost nedostaje. BiH treba uvesti finansijske
poticaje za EE. Energetska komunalna preduzeća još uvijek ne promoviraju uštedu energije
putem programa upravljanja na strani potraţnje.
 Informiranje javnosti. Sistem informiranja javnosti u cilju edukacije potrošaĉa i promocije
EE tek treba biti uspostavljen.
8.34. Pored toga, cijene energije ne pokrivaju u potpunosti njene troškove i stanovništvo
unakrsno subvencioniraju veliki industrijski/komercijalni potrošaĉi. Kako je razmatrano u
prethodnom odjeljku, tarife elektriĉne energije se donose ispod nivoa punog pokrivanja troškova. Pored
toga, stanovništvo subvencioniraju ostali potrošaĉi, kao što se moţe vidjeti na Slici 8.7 ispod. Adekvatna
regulativa nedostaje i u sektorima gasa i grijanja. Nema propisa o cijeni gasa na nivou cijele zemlje i
tarife odreĊuju kompanije za prenos i distribuciju. Tarife za grijanje takoĊe utvrĊuju kompanije u
vlasništvu opština ispod nivoa troškova, što rezultira pogoršanjem usluga i infrastrukture. Pored
negativnih efekata na investicije u energetsku efikasnost, takav poremećaj tarifa takoĊe remeti i
investicije u energetsku infrastrukturu.
Slika 8.12: Cijene električne energije u Jugoistočnoj Evropi u 2009.
Residential
Non-Residential
25
USD cents / KWh
20
15
10
5
0
Croatia
Montenegro
Romania
Bulgaria
Bosnia and
Herzegovina
Albania
Macedonia
Serbia
UNMIK
Kosovo
Izvor: ERRA baza podataka
B. TEHNIĈKI POTENCIJAL ZA UŠTEDU ENERGIJE U JAVNIM OBJEKTIMA
8.35. Postoji znaĉajan potencijal za uštede energije koji se moţe ostvariti putem mjera EE u svim
sektorima krajnje potrošnje, iako treba pomenuti da je posebno teško raditi sa sektorima krajnje
potrošnje kao što su transport i stambeni sektor. Procjene za regiju Jugoistoĉne Evrope do 2020. su
prikazane ispod, jer nema podataka o potencijalu za uštedu energije u zemlji. Iako ove procjene široko
variraju po sektorima i zemljama zbog razlika izmeĊu zemalja, i iznad svega, nedostatka pouzdanih
podataka, ukazuju na veliki potencijal za unaprjeĊenje efikasnosti javnih rashoda implementaciju mjera
za energetsku efikasnost krajnje potrošnje.
148
8.36. Postoji znaĉajan prostor za racionalizaciju javne potrošnje na energiju unaprjeĊenjem
energetske efikasnosti u zgradama
javnog sektora.
Prodaja elektriĉne Tabela 8.5: Potencijal za uštedu energije u Jugoistočnoj
energije za javnu rasvjetu je iznosila KM Evropi po sektorima
Potencijal za uštedu energije (%)
12,4 miliona kod EPBiH i 8,1 miliona Sektor
Transport
10
kod EPRS u 2010. Što se tiĉe energije za
Stambeni
10-35
grijanje, dvije najveće Toplane postoje u
35-40
Sarajevu i Banja Luci. U podruĉjima Javni
10-30
takoĊe ima najveći broj javnih zgrada Industrijski
Usluţni
5-25
koje prikazanih u donjoj Tabeli 8.6.
Izvor:
Status
energetske
efikasnosti
na
Zapadnom
Balkanu.
Prema podacima dobivenim od Toplana
Svjetska banka, 2010.
u Sarajevu i Banja Luci, raĉuni za
grijanje u zdravstvu, obrazovanju, javnoj administraciji i vojsci/policiji su iznosili 1,5 milion KM u
Sarajevu i 2,8 miliona KM u Banja Luci u 200?.
Tabela 8.6: Broj javnih zgrada
Grad/opština
Broj zgrada ukljuĉujući
Broj zgrada bez
―Institucije‖ i ―Fondove‖*
―Institucija‖ i ―Fondova‖*
FBiH
3,673
3,457
Sarajevo
2,717
2,610
Mostar
889
781
Jablanica
67
66
Republika Srpska
2,167
1,867
Banja Luka
1,693
1,475
Pale
140
118
Prijedor
334
274
Izvor: Poreska uprava FBiH; Zavod za statistiku RS
*Zgrade ukljuĉene u kategoriju ―Institucije― i ―Fondovi‖ mogu biti i privatne i javne
8.37. MeĊutim, potencijal za EE u javnim zgradama je teško procijeniti zbog nepostojanja
pouzdanih podataka. Sistematski podaci o potrošnji energije u sektoru javnih zgrada nisu raspoloţivi u
BiH, uprkos uloţenim znaĉajnim naporima da se do njih doĊe. Koristeći podatke dobivene u nedavnoj
anketi provedenoj u svrhu ovog PEIR-a i meĊunarodna mjerila, izvršena je procjena potencijala za uštede
u javnim i komercijalnim objektima putem energetske efikasnosti. Iako su brojke izraĉunate korištenjem
potencijala za uštede na osnovu implementiranih projekata EE u regiji (vidjeti Aneks 3), razlike u
tehnologiji gradnje i troškovima dovode do ograniĉene taĉnosti zakljuĉaka. MeĊutim, daju odreĊeni red
veliĉine za kreatore politike za racionalizaciju javnih rashoda i unaprjeĊenje efikasnosti korištenja
energije.
149
Okvir 8.1: Izvor podataka za procjenu potencijala za EE u javnim zgradama
U Bosni i Hercegovini nema sveobuhvatnih novijih podataka po sektorima o energetskoj efikasnosti i potrošnji
energije. Ne postoji ni agencija nadleţna za prikupljanje tih informacija na konsolidiranoj osnovi. Dva statistiĉka
zavoda, Federalni zavod za statistiku (u FBiH) i Zavod za statistiku (u RS) – su nadleţna za prikupljanje podatka,
ali pouzdani sveobuhvatni podaci na nivou cijele drţave o energetskom bilansu, niti drugi setovi podataka, nisu
dostupni na redovnoj osnovi.
Za procjenu obima troškova na energiju u javnim zgradama i procjenu potencijala za uštedu energije, u kontekstu
ovog PEIR-a je provedena anketa. Informacije su prikupljene od Toplana u Sarajevu i Banja Luci, kao i za javne
zgrade u FBiH i RS u sljedećim opštinama: Centar, Ilidţa, Mostar, Jablanica, Pale i Prijedor. Na osnovu uvida u te
informacije, kao i regionalnih mjerila, izvršene su procjene sektorskih potencijala za uštedu energije. Izvori za
provoĊenje procjene su rezimirani ispod:



Potrošnja energije: Serije podataka na osnovu EIA bilasna energije. Nisu na raspolaganju analitiĉki
podaci za javni vs. komercijalni sektor na nivou drţave/entiteta.
Potencijal za uštede energije i potrebe za investicijama: Potencijal za uštede energije i potrebe za
investicijama su zasnovani na uštedama energije dobivenim od izabranih projekata EE koje je Svjetska
banka provela u javnim zgradama i javnoj rasvjeti u regiji Jugoistoĉne Evrope.
Broj zgrada: Broj javnih zgrada je dobiven od Poreske uprave Federacije Bosne i Hercegovine i Zavoda
za statistiku Republike Srpske. Obzirom da ni jedna od tih ustanova nema „javne zgrade― kao odvojenu
kategoriju, u broj su ukljuĉene sljedeće zgrade: institucije, drţavna preduzeća, javne kompanije,
socijalne ustanove, privredne komore, zadruge, mjesne zajednice, administrativna tijela i organizacije,
administrativne institucije, udruţenja graĊana, zadruţni savezi i fondovi.
8.38. Prema grubim procjenama, ušteda energije u javnim i komercijalnim zgradama iznosi 85
hiljada tona ekvivalenta nafte ili 30 procenata potrošnje energije u sektoru. Ta je procjena nešto
niţa od procjena za regiju Jugoistoĉne Evrope od 35-40 procenata koja je gore pomenuta jer su korištene
konzervativnije pretpostavke (vidjeti Aneks 2 za detalje). Većina potencijala za uštedu energije je vezan
za povećanje termo-izolacije i sprjeĉavanje gubitka toplote. Potrošnja toplotne energije u BiH u 2005. je
bila oko 200 kWh/m2, u poreĊenju sa 150 KWh/m2 u Zapadnoj Evropi. Ogromna većina zgrada je stara i
nedovoljno odrţavana; stoga će njihova izolacija biti mjera koja će dati najveći doprinos na ostvarivanju
potencijala za uštede.
Tabela 8.7: Potencijal za EE uštedu u komercijalnim i javnim zgradama
Parametar
Potrošnja energije mimo elektriĉne ('000 toe 2008)
Potencijal za uštedu zasnovan na EE
Potrošnja nakon realizacije EE potencijala ('000 toe 2008)
Ukupno
142.3
40 procenata
85.4
Potrošnja elektriĉne energije ('000 toe 2008)
Potencijal za uštedu zasnovan na EE
Potrošnja nakon realizacije EE potencijala ('000 toe 2008)
139.9
20 procenata
28.0
Ukupna potrošnja energije ('000 toe 2008)
Potencijal za uštedu zasnovan na EE, procenat
Potrošnja nakon realizacije EE potencijala ('000 toe 2008)
Potencijal za uštedu zasnovan na EE ('000 toe 2008)
282.3
30 procenata
197.3
84.9
150
C. BARIJERE ZA ENERGETSKU EFIKASNOST U JAVNIM ZGRADAMA I OPCIJE
POLITIKE
Ispod su identificirane neke trţišne barijere koje trebaju biti otklonjene da bi se pokrenule investicije u
EE:
8.39. Nedostatak pouzdanih podataka o energetskoj efikasnosti: U BiH nema pouzdanih aţurnih
podataka o potrošnji energije, ĉak niti najosnovnijih podataka, ukljuĉujući energetske bilanse na
drţavnom nivou i sektorske indikatore EE. To ima praktiĉan znaĉaj. Prvo, teško je dati procjene
potencijala za EE po sektorima ili utvrditi prioritete EE. Drugo, teško je pripremiti kvalitetne Akcione
planove energetske efikasnosti s realnim ciljevima koji se mogu pratiti.
8.40. Neadekvatan zakonski okvir i nepostojanje koordiniranih politika EE: politike EE spadaju u
nadleţnost resornog ministarstva za energetiku. Implementacija tih politika se dalje prenosi na kantonalni
nivo u FBiH i opštinski nivo u RS. MeĊutim, ne postoji formalna politika EE. Pored toga, sloţena
politiĉka struktura zemlje nameće dodatne izazove za koordinaciju. Još uvijek nije usvojen zakonski i
regulatorni okvir za podršku mjera EE, iako se javljaju sve veći zahtjevi da zemlja radi na rješavanju
pitanja EE kroz usvajanje Sporazuma o energetskoj zajednici i Energetske povelje. Energetska efikasnost
je samo indirektno obuhvaćena drugim zakonodavstvom. Regulatori su, na primjer, odgovorni za
razmatranje okolišnih i pitanja energetske efikasnosti prilikom utvrĊivanja tarifa i odobravanja propisa i
odluka o investicijama.
8.41. Niski nivo svijesti i nedostatak informacija: Potrošaĉi na svim nivoima, ukljuĉujući one koji
upravljaju sredstvima u lokalnim vlastima i resornim ministarstvima odgovornim za rad i odrţavanje
objekata, nemaju informacija o mjerama EE i promjeni ponašanja. Na primjer, ĉesto nemaju mjeraĉe
toplote ili alokatore troškova za centralno grijanje, niti informacije o raĉunima (za sve oblike energije) što
bi podiglo njihovu svijest o naĉinima potrošnje energije. Kao posljedica, nemaju uvid kako stoje s
potrošnjom energije u odnosu na druge sliĉne potrošaĉe, niti kako bi se njihova potrošnja mogla smanjiti
ili koje su koristi od smanjenja potrošnje. Obuka i know-how o mjerama EE su takoĊe oskudni. Malo
arhitekata, inţenjera, vodoinstalatera i mehaniĉara posjeduje tehniĉke vještine ili znanje za istraţivanje
potencijala za uštedu energije, a nema ni obuke.
8.42. Nedovoljni resursi i podrška: Postoji potreba za izgradnjom kapaciteta za EE unutar vladinih
institucija i alokaciju odgovarajućih resursa za poticanje investicija u EE. Ne postoji Energetski institut
i/ili agencija za davanje vladama podataka za donošenje politike i koja bi predvodila promjene i pomagala
na implementaciji politike i uspostavljala i provodila programe podrške za usluge i tehnologije EE.
Zemlja takoĊe kasni s pripremom svog Nacionalnog akcionog plana energetske efikasnosti, kojeg
zahtijeva Direktiva evropske zajednice 2006/32 zbog: (i) nedostatka energetskih podataka, ukljuĉujući
indikatore EE; (ii) nedostatka kvalificiranog osoblja; i (iii) ograniĉene vladine podrške zbog nedostatka
dobrih podataka; dakle, vlade nisu svjesne obima problema s kojim se suoĉavaju u energetskom sektoru.
8.43. Ne postoje nikakve motivacije, ukljuĉujući i nisku cijenu energije: Pored poremećaja cijena
energije (vidjeti gornju diskusiju o tarifama elektriĉne energije), nepostojanje naplate zasnovane na
potrošnji, iako je nekoliko toplana primjenjuje, ne motivira zgrade prikljuĉene na centralno grijanje da
smanje potrošnju i istovremeno ne omogućava isporuĉiocima da povećaju efikasnost sistema proizvodnje
i isporuke. Pored toga, motivacije za ulaganje u EE su podijeljene; direktne finansijske koristi od mjera
EE u većini sluĉajeva neće osjetiti oni koji upravljaju objektima (škole, bolnice) jer raĉune za energiju
obiĉno plaćaju lokalni i/ili entitetski budţeti.
8.44. Neadekvatan pristup finansiranju: Budţeti koji su na raspolaganju za rješavanje pitanja
energetske efikasnosti su vrlo ograniĉeni i konkuriraju s drugim kritiĉnim oblastima za oskudna sredstva.
151
Primarni izvor finansiranja investicija u energetsku efikasnost su, za sada, redovni komercijalni zajmovi
koji su obiĉno kratkoroĉni i skupi. Za pokretanje trţišta, biće potrebna duţa roĉnost da bi omogućila
sveobuhvatnije poĉetne investicije koje bi omogućile renoviranje objekata i postizanje znaĉajnih ušted
energije. Ustvari, uz nizak nivo svijesti i tešku finansijsku situaciju, mnoge vlasti investicije u energetsku
efikasnost rangiraju nisko na ljestvici prioriteta.
8.45. Za rješavanje nekih od identificiranih barijera, vlade mogu razmotriti sljedeće opcije
politike zasnovane na meĊunarodnom iskustvu iz regije:

Javni sektor bi trebao služiti za primjer uvoĊenjem mjera EE na strani potraţnje u svojim
zgradama i objektima. Preuzimanje vodeće uloge bi ukljuĉilo sljedeće: (i) implementacija EE
projekata u javnom sektoru, posebno u objektima koje ĉesto koristi opšta javnost, da bi se
maksimalno iskoristio efekt demonstracije i stvorila potraţnja; (ii) uspostaviti kodove
objekata i standarde opreme i osigurati pridrţavanje. To bi takoĊe pomoglo BiH pridrţavanju
EU direktive o energetskom uĉinku zgrada; (iii) omogućiti pokretanje i potaći potraţnju za
odgovarajućim brojem kompanija koje štede energiju; i (iv) uspostaviti programe obuke i
certifikacije energetskih revizora, rukovodilaca i izvoĊaĉa radova.

U kontekstu programa EE u javnim zgradama, škole i bolnice su prioriteti. U kratkom i
srednjem roku, mali su izgledi za velike znaĉajnije programe EE uz postojanje poremećaja
cijena i ograniĉenog finansiranja. Ali programi javnog sektora za škole, bolnice i vladine
zgrade mogu promovirati komfor, zdravlje, kao i uštedu energije, što će se tokom vremena
povećavati kako cijena energije raste. Iskustvo iz regije pokazuje da stavljanje prioriteta na
investicije EE u školama i bolnicama pomaţe njihovom prihvatanju od strane lokalnih
zajednica i promovira politiĉku podršku za mjere EE.

Uraditi osnovni zakonski okvir i uspostaviti institucionalne aranžmane za implementaciju
programa EE: Postoji potreba za donošenjem politike EE kao i zakonskog i regulatornog
okvira na drţavnom i entitetskom nivou. MeĊutim, iskustvo pokazuje da je uspostavljanje
institucionalnih aranţmana, kao što su agencije za EE, koje formuliraju i implementiraju
politiku EE, od kljuĉnog znaĉaja za uspješnu implementaciju sveobuhvatne politike EE.
Vlada moţe razmotriti izbor i osiguranje finansiranja za neko odjeljenje ministarstva ili EE
agenciju kao odgovorni organ za, izmeĊu ostalog, implementaciju politika i programa i
poboljšanje prikupljanja podataka.

Uspostavljanje sveobuhvatnog i sistematskog prikupljanja energetskih podatka i
izvještavanja: Uspostavljanje takvog sistema, u skladu sa zahtjevima EUROSTAT-a i
pristupanja EU. Zajedno s Odyssee, detaljnom bazom podataka i indikatora EE za EU-27 plus
Norveška i Hrvatska, te bi institucije mogle dati korisne informacije kako uspostaviti osnovne
sisteme energetskih podataka (www.odyssee-indicators.org).

Fondovi za energetsku efikasnosti i drugi prateći mehanizmi bi se mogli razmotriti. Mnoge
mjere EE zahtijevaju investicije ĉiji je period povrata duţi od finansiranja koje je obiĉno
raspoloţivo po komercijalnim uslovima. Stvaranje fondova za EE i/ili drugih mehanizama
finansijske podrške bi moglo dati subvencije za implementaciju investicija EE, skraćujući
period povrata uloţenih sredstava i omogućavajući pristup finansiranju ispod trţišnih
troškova gdje je neophodno. Fond za zaštitu okoliša u FBiH i RS bi mogli, na primjer, pruţiti
podršku za investicije u EE javnih zgrada.

Pokrenuti ciljane informativne kampanje za podizanje svijesti o koristima od EE meĊu
potrošaĉima. Potrebno je dosta vremena za edukaciju potrošaĉa, certifikaciju energetskih
revizora, proizvoĊaĉa i izvoĊaĉa radova, te uvoĊene i pridrţavanje energetskih kodeksa za
152
zgrade i standarda efikasnosti za stambene jedinice, aparate i vozila. Takvi bi se programi
trebali pokrenuti što prije.
IV.
PREPORUKE
8.46
Energetski sektor već ima znaĉajan uticaj na javne finansije i potrebno je poduzeti korake
da se osigura da sektor ne postane veći teret u budućnosti. Kljuĉ za kontrolu fiskalnog uticaja leţi u
najvećoj mjeri u sektorima elektriĉne energije i uglja. Efikasnost oba ova sektora treba biti znaĉajno
povećana i izvršene nove investicije da bi se zadovoljila rastuća potraţnje. To će biti moguće samo ako se
vlasti suoĉe s potrebom izmjene reţima tarifa elektriĉne energije. Te reforme takoĊe trebaju biti
dopunjene mjerama energetske efikasnosti u sektoru graĊevina na koje otpada jedna trećina ukupne
krajnje potrošnje energije koja je izuzetno neefikasna. Sljedeće preporuke su usmjerene na ispunjavanje
tih ciljeva:

Nastaviti s restrukturiranjem i modernizacijom rudnika uglja unutar novog
institucionalnog ustrojstva. Napori i se trebali fokusirati na povećanje efikasnosti
usvajanjem modernih tehnologija i povećanjem produktivnosti radne snage.

Nastaviti s restrukturiranjem elektro-energetskog sektora u pravcu EU standarda
korporativnog upravljanja; i utvrditi tarife na nivo punog povrata troškova, uz
uspostavljanje ciljanih mehanizama socijalne zaštite za ugroţeno stanovništvo.

Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku od Elektroprivreda na osnovu
plana komparativnih investicija s najniţim troškovima uzimajući u obzir prognoze za
potraţnjom elektriĉne energije na entitetskom, drţavnom i regionalnom nivou. Trebale bi se
razmotriti opcije za ukljuĉivanje privatnog sektora.

Usvojiti demonstrativnu ulogu za implementaciju programa EE u javnim zgradama,
fokusirajući se, na primjer, na škole i bolnice.

Uraditi osnovni zakonski okvir i uspostaviti institucionalne aranţmane, ukljuĉujući
uspostavljanje „agencije za promjene“ za voĊenje implementacije programa EE.

Uspostaviti sveobuhvatno i sistematsko prikupljanje
izvještavanje uz ciljane informativne kampanje.

Uspostaviti mehanizme podrške za investicije u EE, kao što su Fondovi za energetsku
efikasnost.
153
energetskih podataka i
ANEKS 8.1: PLANIRANE INVESTICIJE PO ELEKTROPRIVREDAMA DO 2015.
(u milionima KM)
EPBH
Proizvodnja
do 2009
2010
2011-2013
2014-2015
Ukupno
EPHZHB
Distribucija
Rehabilitac
ija
Dodatak
novog
kapaciteta
Rehabilita
cija
Izgradnja
-
-
-
-
8.1
31.3
1,172.9
1,909.3
-
Proizvodnja
EPRS
Distribucija
Rehabilit
acija
Dodatak
novog
kapaciteta
Rehabili
tacija
Izgradnja
-
5.7
-
3.0
98.4
-
1,375.7
-
68.8
239.3
-
-
111.6
-
-
3639.7
1368
Izvor: Svjetska banka na osnovu podataka od Elektroprivreda.
154
-
Proizvodnja
Distribucija
Rehabili
tacija
Dodatak
novog
kapaciteta
Rehabilit
acija
Izgradnja
-
-
-
-
-
-
-
161.1
531.0
63.8
197.0
-
-
-
-
122.7
1075.6
ANEKS 8.2: POTENCIJAL ZA UŠTEDU ENERGIJE PO OSNOVU ENERGETSKE EFIKASNOSTI U KOMERCIJALNIM I JAVNIM ZGRADAMA
(DETALJNE KALKULACIJE)
Parametar
Izvor/napomena
Broj
Ukupna potrošnja energije u zgradi ('000 toe, 2008)
IEA
936.4
Udio potrošnje ostale energije, osim elektriĉne (2008)
IEA
76 procenata
Potrošnja ostale energije, osim elektriĉne ('000 toe, 2008)
Izračunato
711.7
Udio komercijalnih i javnih u ukupnoj površini zgrada (2008) Studija energetskoj sektora u BiH. Energetski institut
20 procenata
Hrvoje Poţar, Hrvatska, Soluziona, Španija,
Ekonomski institut, Banjaluka, Rudarski institut,
Tuzla (2008) – Modul 14
Potrošnja energije, osim elektriĉne u komercijalnim i javnim
Pod pretpostavkom da je podjela površine na
142.3
zgradama** ('000 toe, 2007)
stambene i nestambene objekte dobra aproksimacija
udjela potrošnje ostale energije, osim elektriĉne.
Potencijal za uštedu po procentu izolacije
Podaci iz projekata EE implementiranih u regiji
40 procenata
Jugoistoĉne Evrope
Potencijal za uštedu po izolaciji u komercijalnim i javnim Ne uzimajući u obzir grijanje od elektriĉnih aparata i
56.9
korištenje druge energije, osim elektriĉne, za druge
zgradama ('000 toe, 2008)
svrhe, osim grijana.
Potrošnja el. energije u komercijalnim i javnim zgradama
IEA, dopunjeno podacima Elektroprivreda
139.9
Procjene zasnovane na 20 procenata potencijala za
20 procenata
Potencijal EE elektriĉne energije u komercijalnim i
uštedu kojeg navodi Studija energetskog sektora
javnim zgradama
28.0
(gore pomenuta) što je u skladu s generalnom
izjavom da zgrade u Bih imaju potencijal uštede od
35-40 procenata
Ukupan potencijal uštede u komercijalnim i javnim
84.9
zgradama ('000 toe, 2008)
Udio potencijala uštede energije u ukupnoj potrošnji
3.1 percent
energije u BiH
155
ANEKS 8.3: PRIMJERI PROJEKATA ENERGETSKE EFIKASNOSTI IMPLEMENTIRANI U JUGOISTOČNOJ
EVROPI
Projekt energetske efikasnosti u Srbiji. Prva faza projekta energetske efikasnosti u Srbiji kojeg je
finansirala Svjetska banka je imala za cilj poboljšanje EE u javnim bolnicama i školama – renovirano je
27 objekata grijne površine 104,969 m2. Specifiĉna potrošnja toplotne energije je smanjena s 266
kWh/m2/godišnje na 162 kWh/m2/godišnje (ili 39 procenata) po troškovima investicije od oko 35
EUR/m2. Specifiĉna potrošnja toplotne energije u bolnicama je smanjena s 329 kWh/m2/god. na 210
kWh/m2/god. Uz investicije ĉiji su se troškovi kretali od 21,1 do 58,8 EUR/m2, godišnje potrebe za
energijom za grijanje bi se mogle dalje smanjiti za 44 procenta. Većina ušteda energije potiĉe od izolacije
krovova i novih prozora i vrata. Projekt je finansiran IDA kreditom od 21 milion US$ (2004.). Dodatno
finansiranje od 28 miliona US$ je odobreno u 2007. i koristi se za finansiranje sliĉnih projekata u drugim
bolnicama i školama u Srbiji.
Projekt energetske efikasnosti u Bugarskoj. Fond za globalni okoliš i Svjetska banka su odobrili grant
od 10 miliona $ u 2005. za osiguranje najvećeg dijela poĉetnog kapitala Bugarskog fonda za energetsku
efikasnost (BEEF) kao revolving fonda. Poĉetni kapital je bio 16 miliona $, ukljuĉujući i doprinos
bugarske i austrijske vlade i privatnih firmi iz Bugarske. Fond ima fleksibilnu kombinaciju finansijskih
proizvoda, javno-privatnog partnerstva u svom kapitalu i upravi, snaţnu podršku u zemlji i rukovodioca
sa snaţnim finansijskim vještinama i lokalnim znanje, te solidan broj projekata spremnih za finansiranje.
Ukupne investicije mobilizirane iz BEEF-ovih zajmova u iznosu od 24 miliona US$ su uglavnom u javne
zgrade i javnu rasvjetu. Demonstrirani potencijal uštede u javnim školskim objektima je bio 40 procenata.
Projekt energetske efikasnosti u Hrvatskoj. HEP ESCO, Kompanija za energetike usluge, dio Hrvatske
elektroprivrede, je formirana 2003. uz podršku zajma Svjetske banke i granta Fonda za globalni okoliš.
Sveukupno su implementirana 33 projekta EE na komercijalnoj, profitnoj osnovi,ukupne kumulativne
vrijednosti od 29,5 miliona US$, pokazujući potencijal za kompanije za energetske unutar
elektroprivreda. HEP ESCO se prvobitno fokusirao na implementaciju projekata EE u oblasti javne
rasvjete i škola, potom diversificirajući svoje aktivnosti i sada je vodeća EE kompanija u Hrvatskoj,
aktivna u šest segmenata trţišta: javna rasvjeta, škole, bolnice, ko-generacija, industrija i poslovni objekti.
156

„ŠTA ČLANOVI NADZORNIH ODBORA I UPRAVA TREBAJU ZNATI

„Mogući efekti smanjenja stope doprinosa na i iz plata

1. Broj pravnih subjekata RS-FBIH-DB

obrazac za prijavu

Politička, ekonomska i socijalna kriza u BiH 2012/2013

TROŠKOVI SAOBRAĆAJNIH NEZGODA U FBIH Problem

Voda – nemilosrdno rasipanje izvora života

prva obavijest - farmadrustvo.ba

ovdje. - Resursni centar civilnog društva

Upitnik za analizu obrazovanosti javnosti iz oblasti porodičnog zakona