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Delibera n. 130/2014 della Corte dei Conti

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CORTE DEI CONTI - CODICE UFF. T89
I
II
Campania
~:3e>
/2014/PRSP
DOC. INTERNO N.38688526 del 30/04/2014
REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
CAMPANIA
.composta dai Magistrati:
dotto Ciro Valentino
Presidente
dotto Silvano Di Salvo
Consigliere
dotto Tommasò Viciglione
Consigliere
dott.ssa Rossella Bocci
Primo Referendariò.
dott.ssa Innocenza Zaffina
Primo Referendario
dotto Francesco Sucameli
Referendario
dott.ssa Raffaella Miranda
Referendario
dott.ssa Carla Serbassi
Referendario
(relatore)
nell'adunanza pubblica del 17 aprile 2014
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione' delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno
2000, che ha approvato il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio'
2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di
Presidenza n.229 dell'11 giugno 2008;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n.' 267 recante il Testo unico" delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
1
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;
Udito il relatore, referendario.dott. FrancescoSucameli.
Premesso che
l. Il Comune di Capodrise (CE) è un comune di 9.748 abitanti ed ente soggetto al
Patto di stabilità interno (PSI), le cui entrate correnti di competenza ammontano, nel
2012, a € 5.690.020,98.
Nel 2009 il ridetto Comune è stato destinatario di una pronuncia specifica di
questa Sezione (deliberazione n. 13/2009/PRSE del 30 settembre 2009),
la quale
segnalava, tra le altre cose, le seguenti criticità:
1. ricorrenti risultati negativi della gestione di competenza dal 2005 al 2007;
2. fondo di cassapari a "O" ed esiguo avanzo d'amministrazione;
3. ricorso ali' anticipazione di cassa;
4. accrescimento dei residui attivi di parte corrente per il 2007;
5. mancanza di dati relativi al recupero dell' evasione tributaria per il triennio
2005/2007.
Considerato in fatto
Dall'esame della relazione dei revisori relativa al rendiconto dell'esercizio 2012
sono emerse le seguenti criticità:
a) Risultato di amministrazione
negativo nell'ultimo triennio.
Il disavanzo generato dalla somma del risultato della gestione residui e dal saldo
di competenza accertato è pari ad € 71.534,73 cui va ad aggiungersi il disavanzo
dell'esercizio precedente, pari ad € 244.092,07, per un totale di € 315.626,80 quale
disavanzo di amministrazione al 31/12/2012.
L'analisi del questionario relativo al rendiconto 2012, ma anche dei precedenti relativi al
2011 e 2010, ha evidenziato che il risultato negativo è interamente generato dalla
gestione dei residui
ESERCIZIO
GESTIONE
DI COMPETENZA
GESTIONE
DEI RESIDUI
AVANZO/DISAV.
RISULTATO
E.F. PREC.
DI AMM.NE
ANNO 2010
ANNO 2011
ANNO 2012
€ 2.854,10
-€ 349.818,47
€ 22.654,44
-€ 324.309,93
€ 251.838,57
-€ 171.620,71
-€ 324.309,93
-€ 244.092,07
€ 373.107,24
-€ 444.641,97
-€ 244.092,07
-€ 315.626,80
b) una notevole quantità di residui attivi risalenti nel tempo.
In merito l'analisi pre-istruttoria
evidenziava che l'Ente ha sforato nel 2012
parametri di deficitariétà concernenti i residui attivi, segnatamente:
il parametro di deficitarietà n. 2 (Volume dei residui attivi di nuova' formazione
provenienti dalla gestione di competenza e relative ai titoli I e III supe~iori al 42%
2
dei valori di accertamento delle entrate dei medesimi titoli I e III) registrando un
indice del 48,83%;
il parametro di deficitarietà n.
3 (ammontare dei residui attivi provenienti dalla
gestione dei residui attivi di cui al titolo I e al titolo III superiore al 65% degli
accertamenti della gestione di competenza delle entrate dei medesimi titoli)
registrando un indice del 92,66%.
Inoltre, l'analisi dell'anzianità dei residui mostrava un ragguardevole ammontare di
residui di Titolo I e III
ante 2008 (€ 1.448.658,40), potenzialmente in grado di aggravare
il suddetto disavanzo, tenuto conto che l'ente registra un avanzo di competenza di €
373.107,24 (nel 2011 € 251.838,57, appena € 2.854,10 nel 2010) non adeguatamente
proporzionato.
Segnatamente, anche solo limitando l'analisi ai residui di parte corrente, al netto
della finanza derivata, la situazione del Comune si appalesava come illustrato nella
seguente tabella:
residui (ante 2012)
annualità
totale
es. prec
2008
2009
2010
2011
€ 1.159.473,39
€ 460.934,25
€ 503.685,00
€ 707.964,61
€ 849.992,38
€ 3. 682. 049, 63
€ 289.185,01
€ 42.183,79
€ 55.489,27
€ 127.316,50
€ 722.318,69
€ 1.236.493,26
€ 1.448.658,40
€ 503.118,04
€ 1.572.311,07
€ 4.918.542,89
"
titolo I
titolo III
€ 559.174,27
€ 835.281, 11
totale
c) residui passivi. L'analisi del questionario ha evidenziato altresì la sussistenza
degli estremi del parametro n. 4 di deficitarietà (ai sensi del decretoministeriale
del 24
settembre 2009 pubblicato sulla G.U. n. 238 del 13 ottobre 2009). Segnatamente, si è
rilevata la presenza di un volume di residui passivi provenienti dal titolo I superiore al 40
per cento degli impegni di competenza della medesima spesa corrente (indice del
I
156,21%).
d) gestione di cassa e anticipazioni di tesoreria. Il questionario evidenziava,
anche nel 2012, frequenti e prolungate anticipazioni, con una situazione di prolungato e
patologico ricorso almeno dal 2010. Pur nei limiti
previsti dall'art.
222 del D.lgs.
267/2000, si rilevava l'azzeramento del fondo cassa e la mancata restituzione al 31/12 .
dell'importo di € 617.427,90 (integrando altresì il parametro di deficitarietà n. 9, ovvero
esistenza al 31 dicembre di anticipazioni di tesoreria non rimborsate superiori al 5 per
cento rispetto alle entrate correnti.
Nel caso, tale indice si attestava al 10,85%).
3
Parallelamente il Revisore segnalava l'assenza di presidi di gestione atti a garantire il
rispetto dell'art. 195 TUEL per le entrate a specifica destinazione.
ANTICIPAZIONIDI TESORERIA
Giorni di utilizzo dell'anticipazione
2010
2011
2012
290
305
300
Utilizzo medio dell'anticipazione
457.500,00 600.000,00 618.662,52
Entità anticipazione complessivamente corrisposta
802.000,00 720.000,00 685.000,00
Entità anticipazione non restituita al 31/12
Entità delle somme maturate a titolo di interessi
passivi al 31/12
488.534,68 176.544,68 617.427,90
7.448,67
11.751,83
17.569,07
e) debiti fuori bilancio. Il prospetto 1.10 della sezione seconda del questionario
evidenziava
l'esistenza di debiti
fuori
bilancio già riconosciuti
e finanziati
per €
184.020,43, di cui € 145.008,25 per sentenze esecutive e € 39.012,18 per acquisizione
di beni e servizi senza impegno di spesa.
In merito si evidenziava lo sforamento della soglia del parametro di deficitarietà n.
.8. (rapporto totale debiti fuori bilancio su entrate correnti, superiore al 1%, qui il 3,23%).
f) società partecipate. L'organo di revisione dichiara ai punti 2.14 e 2.15 che
l'Ente ha partecipazioni. Per contro i relativi allegati del questionario non risultavano
compilati.
g) contratti di finanza derivata. L'ente comunicava di avere in corso operazioni
di project financing che non comportano erogazioni in conto capitale.
2. In base a queste premesse, il Magistrato istruttore inviava un'apposita lettera
istruttoria (prot. n. 1284 del 26/02/2014), con cui richiedeva nell'ordine:
a)
con riguardo
al disavanzo di amministrazione,
di rappresentare
l'eventuale
adozione di provvedimenti ex art. 193 e 194 TUEL idonei a sanare il bilancio
dell'Ente ed ad indirizzare lo stesso ad una corretta gestione finanziaria e di
indicare quali misure sono state adottate dall'Amministrazione
per migliorare e
snellire la gestione dei residui, nonostante il riaccertamento già effettuato;
b)
con riguardo ai residui attivi, di i) specificare la natura dei residui attivi correnti
ante 2008 (con una particolare attenzione ai residui del titolo I e del titolo III)
precisando ogni elemento utile ad accertare l'effettività degli stessi e il loro grado
di riscuotibilità, fornendone il relativo elenco; ii) di
illustrare
le
ragioni
della
evidenziata e generalizzata difficoltà di riscossione e le misure adottate per la
copertura di stralci e insussistenti;
c)
con riguardo ai residui passivi, di conoscere le risultanze dell'attività di verifica
degli stessi ed i criteri adoperati ai fini dell'operazione di riaccertamento di tali
partite debitorie, nonché di descrivere le iniziative intraprese per assicurare la
tempestività di pagamento;
4
d)
con riguardo alle anticipazioni di cassa, di illustrare le cause di tale patologico e
reiterato
utilizzo (con il correlativo azzeramento del fondo cassa) nonché di
indicare le motivazioni della mancata restituzione al 31/12 dell'importo
di (:
617.427,90;
e)
con riguardo alle società partecipate, l'invio delle informazioni mancanti;
f)
con riguardo ai contratti di finanza derivata, di illustrare l'operazione, specificando
le ragioni della compartecipazione del comune all'investimento,
fornendo
la
necessaria documentazione (contratto, delibere, etc.).
g)
con riguardo ai debiti fuori bilancio, delucidazioni e l'invio delle relative delibere.
2.1. L'Organo di revisione rispondeva alla richiesta d'informazioni
firmata
con lettera
unitamente al sindaco (nota prot. 3230 del 11 marzo 2013) nella quale si
rassegnavano le informazioni richieste ad eccezione:
- delle informazioni relative alle società partecipate, in relazione alle quali si
riferiva «che trattasi di organismi partecipati con partecipazione minima di cui l'Ente non
dispone al momento di dati sufficienti per evadere in modo esaustivo ai quesiti proposti
dal questionario e si garantisce che si provvederà nel più breve tempo possibile alla
sanatoria della situazione di insolvenza»;
- con riferimento al contratti di finanza derivata «[I]'Ente ha in corso operazioni di
project financing ma le stesse, come indicato nel questionario non comportano erogazioni
in conto capitale», senza inviare peraltro la richiesta documentazione.
Con riguardo al risultato di amministrazione
specificato che esso si
negativo in particolare l'Ente ha
è verificato già nel 2010 e che di conseguenza: «nell'anno 2011 il
Consiglio Comunale con deliberazione n.30 del 29/11/2011
(Assestamento di bilancio
2011) provvedeva a ripianare il disavanzo di amministrazione 2010 pari ad 324.309,93
mediante l'alienazione di un bene immobile (area libera località Piano di Zona 167 foglio
2 particella 5325 di are 23 e centiare 37) con conseguente applicazione dello stesso, ai
sensi dell' art. 188 del TUEL,al Bilancio di Previsione 2011.
Purtroppo non essendosi realizzata al 31/12/2011 l'alienazione del bene posto in
vendita il disavanzo di amministrazione negativo dell'e.t.2010 ha determinato un risultato
negativo anche nel/' e.f. 2011.
II Consiglio Comunale, in sede di chiusura del!' e.t. 2011 con deliberazione n. 39
del 27/09/2012,
ha ritenuto di dover confermare quanto già deciso con deliberazione di
Consiglio Comunale n. 30/2011 e ripianare il disavanzo di amministrazione 2012 pari ad
C 244.092.07 mediante alienazione del medesimo bene immobile {...]
La procedura di alienazione non ha avuto buon esito neanche al 31/12/2012,
infatti per ben due volte la gara è andata deserta (Ot. n. 55 del 21/05/2012,
del 25/06/2012).
5
Ot. n. 72
Con determina n. 128 del 05/12/2012 si è proceduto nuovamente all'avvio della
gara per l'alienazione dell'immobile sopra indicato, gara nuovamente andata deserta e
riavviata con determina n. 60 del 18/11/2013.
Intanto, il disavanzo di amministrazione negativo dell'e.t. 2011 ha determinato,
per effetto della mancata vendita del citato immobile comunale, un. risultato negativo
anche nell' e.f. 2012.
Pertanto, il Consiglio Comunale con la deliberazione di approvazione del Bilancio di
Previsione 2013, n.. 35 del 03/12/2013,
ha applicato il disavanzo di amministrazione
dell'e. t. 2012 pari ad C 315.626,80, al bilancio di previsione 2013, ai sensi dell'art. 188
del
TUEL, riconfermando
la
volontà
di
coprire
lo
stesso mediante
alienazione
dell'immobile già oggetto di gara».
2.2. Per quanto attiene ai residui passivi, l'Ente evidenziava peraltro «[Ll'elevata
riduzione di tali residui deriva in massima parte dai pagamenti che l'amministrazione
comunale ha potuto effettuare nel corso dell'anno 2013, per un ammontare di C
1.635.786,64 grazie alla possibilità offerta dal D.L. 35 dell'8 aprile 2013 di richiedere alla
Cassa depositi e prestiti S.p.A. l'anticipazione di liquidità da destinare ai pagamenti dei
debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2012.
Con la seconda tranche di anticipazione di liquidità della Cassa Depositi e Prestiti,
pari sempre ad C 1.635.786,64,
già accreditata in data 28/02/2014, si provvederà entro
la fine del mese di Marzo ad effettuare il pagamento degli altri residui passivi per debiti
certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2012, riducendo dunque
significativamente il volume degli stessi».
2.3. Per quanto attiene alle anticipazioni di cassa, il «ricorso all'anticipazione di
tesoreria deriva dallo sfasamento dei flussi di entrata e dei flussi di uscita. La bassa
percentuale di riscossioni, soprattutto delle entrate tributarie, per effetto del fenomeno
Il
dell'evasione e per i tempi piuttosto lunghi di recupero delle entrate e la necessità di
provvedere al tempestivo regolamento degli impegni determina il quasi sistematico
ricorso all'anticipazione.
Le attività
che l'Amministrazione intende porre in essere sia per il recupero
dell'evasione sia per circoscrivere il fenomeno dei residui attivi di nuova formazione,
sopra descritta, determinerà di sicuro un utilizzo fisiologico dell'anticipazione circoscritto
allo sfasamento temporale dei flussi di entrata e uscita».
2.4. Con riguardo ai debiti fuori bilancio, a seguito della prefata nota istruttoria, il
Comune trasmetteva una stringata relazione concernente le problematiche riscontrate.
In particolare, era specificato che i debiti fuori bilancio erano per lo più concernenti
sentenze esecutive (art. 194, lett. a, TUEL ) e residualmente prestazioni in assenza di
regolare procedura di spesa di cui all'art. 194, lett. e).
6
L'Ente quindi evidenziava che per i riconoscimenti ai sensi dell'art. 194 lett.a del
TUEL, derivanti
da sentenze esecutive «il Consiglio Comunale non po~siede alcun
margine di potere discrezionale che possa impedirne il riconoscimento.
Gli altri debiti oggetto del riconoscimento riguardano tutte le fattispecie di cui alla
lett. e del citato art. 194 e cioè quelli relativi ad acquisizione di beni e servizi in violazione
dell'art.
191
f...]
accertati
e
dimostrati
utilità
ed
arricchimento
nell'ambito
dell'espletamento di pubbliche funzioni.
Per tali debiti, infatti, il Consiglio Comunale ha ritenuto doveroso riconoscere i
medesimi,
esercitando
l'accertamento
dell'utilità
un
ampio
apprezzamento
e dell'arricchimento
derivanti
discrezionale
dalla fornitura
concernente
effettuata
in
violazione alle procedure di spesa».
Il Comune ha allegato le seguenti copie di deliberazioni consiliari :
a) riconoscimenti ai sensi dell'art. 194, lett. a, TUEL con
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 4 del 23/02/2012
per l'importo di €
ii
6.526,20 relativa alla sentenza n. 6946/2006 del TAR Campania;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 5 del 23/02/2012 per l'importo di €
725,68 relativa alla sentenza n. 668/2011 del Giudice di Pacedi Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 6 del 23/02/2012
per l'importo di €
724,14 relativa alla sentenza n. 661/2011 del Giudice di Pacedi Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 7 del 23/02/2012 per l'importo di €
1.329,69 relativa alla sentenza n. 255/2011 del Giudice di Pacedi Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 21 del 12/06/2012 per l'importo di €
8.786,52 relativa_alla sentenza n. 142/2012 emessa dal Tribunale di S. M. Capua Vetere
- Sezione di Marcianise nella lite ACSACE/3 contro Comune;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 22 del 12/06/2012 per l',importo di €
41.524,96 relativa alla sentenza n. 175/2012 del Tribunale di Santa Maria C.V.- Sezione
distaccata di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 23 del 15/06/2012 per l'importo di €
2.467,80 relativa alla sentenza n. 200/2012 del Giudice di Pacedi Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 24 del 12/06/2012 per l'importo di €
529,34 relativa alla sentenza n. 251/2012 del Giudice di Pace di Marcianise, modificato
con deliberazione n. 32 del 26/07/2012 per euro 529,34 a favore dello studio legale
Pasquale Barbato e Laura De Pacedi Marcianise a seguito di sentenza 251/2012;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 25 del 12/06/2012 per l'importo di €
1.777,19 relativa alla sentenza n. 116/2012 del Giudice di Pacedi Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 30 del 26/07/2012 per l'importo di €
1.414,30 (di cui € 784,89 all'avv. Ferrara ed € 628,41 alla ditta Time) ad integrazione del
decreto ingiuntivo prot. 7811 del 02/07/2012;
7
- deliberazione del Consiglio comunale n. 40 del 27/09/2012
per l'importo di €
1.143,80 a favore dell'avv.to Adriano Tufariello a seguito della sentenza n. 33/2012 resa
dal Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 41 del 27/09/2012
per l'importo di €
284,56 a favore dell'avv.to Carola Riello a seguito della sentenza n. 215/2011 resa dal
Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 42 del 27/09/2012
per l'importo di €
282,16 a favore dell'avv.to Pietro Capasso a seguito della sentenza n. 310/2012 resa dal
Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 43 del 27/09/2012
per l'importo di €
573,48 a favore dell'avv.to Antonio Magliocca a seguito della sentenza n. 183/2011 resa
dal Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 44 del 27/09/2012
per l'importo di €
1.616,11 di cui € 881,01 all'avv. Argenziano Francesco ed € 735,10 al sig. Russo Carmelo
a seguito della sentenza n. 449/2012 resa dal Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 46 del 27/09/2012
per l'importo di €
2.546,21 a favore dell'ing. Consolato Pennestri a seguito del provvedimento della Corte di
Appello di Napoli - I Sezione Civile del 29/05/2012 quale onorario spettante come CTU
nella lite n. 130/210 promossa dal Comune di Frattamaggiore contro il Comune di
Capodrise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 47 del 27/09/2012
per l'importo di €
1.630,00 di cui € 750,00 a favore dell'attore sig. Acconcia ed € 880,00 all'avv. CutiIlo a
seguito della sentenza n. 556/2012 resa dal Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 48 del 27/09/2012
per l'importo di €
1.807,69 di cui € 738,68 a favore del sig. Salzillo Alfonso ed € 1.069,01 in favore del
legale avv. Antonio Di Giovanni a seguito della sentenza n. 503/2012 resa dal Giudice di
Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 50 del 27/09/2012
per l'importo di €
855,04 a favore dell'avv. Pasquale Barbato a seguito della sentenza n. 461/2012 resa dal
Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 61 del 27/11/2012
1.353,375,
di cui € 699,25
per l'importo di €
per sorta capitale in favore dell'attore,
sig. Buonciro
Bartolomeo, ed € 654,125 per spese legali in favore dell'avv. Della Valle a seguito della
sentenza n. 714/2012 resa dal Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 62 del 27/11/2012
per l'importo di €
1.346,36, di cui € 626,50 per sorta capitale in favore dell'attore sig. Torre Umberto, ed €
719,86 per spese legali in favore dell'avv. Sibona derivante dalla sentenza del Giudice di
Pace n. 715/2012;
8
- deliberazione del Consiglio comunale n. 64 del 27/11/2012
per l'importo di €
245,72, a favore dell'avv. Paolo Centore, a seguito della sentenza del Giudice di Pace di
Marcianise n. 616/2012;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 65 del 27/11/2012
per l'importo di €
41,00 a favore del ricorrente sig. Gennaro Tarallo a seguito della sentenza n. 876/2011
resa dal Giudice di Pace di Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 66 del 27/11/2012
per l'importo di €
150,00 a favore dell'avv. Tufariello Adriano nel giudizio promosso contro questo Ente dal
sig. Nero Francesco a seguito della sentenza n. 33/2012 resa dal Giudice di Pace di
Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 67 del 27/11/2012
per l'importo di €
122,92 a favore dell'avv. Maria Laurenza a seguito della sentenza n. 838/2011 resa dal
Giudice di Pacedi Marcianise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 69 del 27/11/2012
per l'importo di €
705,00, di cui € 340,00 per sorta capitale in favore dell'attore sig. Gionti Clemente, ed €
365,00 per spese legali in favore dell'avv. Gabriele Gionti a seguito della sentenza n.
916/2012 resa dal Giudice di Pace di Marcianise;
b) riconoscimenti ai sensi dell'art. 194, lett. e, TUELcon
- deliberazione del Consiglio comunale n. 8 del 23/02/2012
per l'importo di €
7.434,83 per il pagamento della parcella all'avv. Fabio Russo, derivato dalla sentenza n.
36/2008;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 17 del 12/06/2012
per l'importo di €
466,71 a favore dell'avv. Maria Venere Grasso;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 18 del 12/06/2012 per l'importo di €
900,00 a favore del sig. Diglio Domenico, a definitiva tacitazione delle preteserisarcitorie
comprensive di Iva e delle spese legali;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 19 del 12/06/2012 per l'importo di €
2.500,00 a favore della ditta Eurodesk Italy Servizi Srl;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 12/06/2012
per l'importo di €
12.500,00 a favore della sig.ra Pontillo Anna Rosa quale risarcimento danni all'immobile
di proprietà sito in Capodrise;
- deliberazione del Consiglio comunale n. 31 del 26/07/2012
per l'importo di €
1.249,98 a favore dell'avv. Rosa Carozza da Marcianise (CE);
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 49 del 27/09/2012
per l'importo di €
22.944,85 in favore della ditta "Canile il rifugio quattro zampe" di Aurora Guadagno con
sede in Piana di Monte Verna per il servizio di custodia e mantenimento ad vitam dei cani
randagi accalappiati sul territorio comunale;
9
- deliberazione del Consiglio comunale
n. 60 del 27/11/2012 per l'importo di €
3.515,81(compresi Iva al 21% e CPAal 4%) a favore dell'avv. Giuseppe Ceceri in qualità
di difensore delle ragioni del Comune nel giudizio di merito promosso innanzi al Tar
Campania dai sig.ri Colella Caterina, Moretta Tommaso e Moretta Pasquale.
3.
Dall'esame della documentazione trasmessa dal revisore del' Comune, il
Magistrato istruttore
riteneva che sussistessero i presupposti per l'attivazione della
procedura prevista dall'art. 1, comma 166 e ss., della legge 23 dicembre 2005, n. 266
nonché dell'148-bis del TUEL e chiedeva al Presidente di deferire la questione alla
Sezione Regionale del controllo per l'esame e pronuncia di competenza sui seguenti
punti:
a) risultato di amministrazione negativo nell'ultimo triennio e accumulo dei residui
risalenti. Inadeguatezza del fondo svalutazione crediti e delle misure previste per il
ripiano del disavanzo;
b) patologia nel sistema dei pagamenti, con violazione sistematica del disposto
dell'articolo 195 TUEL in materia di utilizzo di entrate a specifica destiné3zionee una
situazione strutturale di illiquidità e di ricorso all'indebitamento a breve;
c) frequente ricorso al riconoscimento di debiti fuori bilancio;
d) mancata rassegna di informazioni relative a società partecipate.
Nelle more della convocata adunanza pubblica, l'ente ha depositato apposita
memoria scritta (prot. 4528 dellO
aprile 2014) in cui si limitava a fare pervenire
informazioni aggiuntive sotto il profilo dello stralcio di residui attivi risalenti e del rispetto
formale dell'art. 195 TUEL (fornendo le annuali delibere autorizzative).
1
Segnatamente, sotto il profilo dei residui attivi, il Revisore unico "e il Sindaco
evidenziavano:
«In riferimènto all'attività di recupero dei residui attivi del tit I e III costituiti ih
anni precedenti il 2008 (C 1.448.658,40) si evidenzia che in parte gli stessi sono stati
stralciati dal Bilancio, per difficile esigibilità, in occasione dell'attività di riaccertamento
dei residui effettuata a chiusura dell'esercizio finanziario 2013.
In particolare, sono stati stralciati i seguenti importi:
TIT I-RESIDUI ANTE2008 STRALCIATI-C232.361 ,53
TIT III - RESIDUIANTE2008 STRALCIATI- C 105.200,50.
Per quanto concerne il recupero dei residui attivi delle maggiori entrate tributarie,
ovvero ICI e TARSU, a breve si provvederà all'emissione dei ruoli coattivi per gli anni
2006, 2007 e 2008, mentre per i ruoli coattivi già inviati ad Equitalia sono tuttora
pendenti le procedure esecutive come risulta dall'archivio informatico
Equitalia.
10
del sistema
Intanto, la Giunta Comunale con delibera n. 70 del 10/04/2014,
che si allega, ha
indicato al Responsabile dell'Area Tributi - Commercio - Ambiente le attività di recupero
delle entrate da considerare prioritarie disponendo, vista la carenza di risorse umane che
caratterizza gli uffici dell'Ente, l'utilizzo temporaneo anche di personale appartenente ad
altri settori. Per quanto concerne la cessione dell'immobile comunale si procederà entro
breve all'avvio della vendita per trattativa privata».
All'adunanza della Sezione del 17 aprile 2014 sono intervenuti i rappresentanti del
Comune, segnata mente sono presenti, per l'Amministrazione comunale e per delega del
Sindaco, il Vice Sindaco ed Assessore alla Finanze, Avv. Sossio Colella, il Responsabile del
Servizio economico-finanziario, Dott. ssa Daniela Guido, Ragioniere Servizio Tributi, Dott.
Mario Volpe. E', altresì, presente, il Revisore Unico dotto Giuseppe Iannello Del Bene.
In tale sede, L'assessore al Bilancio ha ricordato che l'amministrazione attuale è in
carica dal 2011, avviando un percorso di risanamento che ha puntato sulla riduzione delle
spese voluttuarie
e il miglioramento del saldo della gestione di competenza (con un
avanzo di gestione nel triennio).
Per quanto concerne i residui, già in sede di rendiconto 2013 si è proceduto come
illustrato in memoria e ha riferito che la causa storica nel recupero dei residui è dovuta
alla difficoltà degli uffici di tradurre l'attività di accertamento in attività di riscossione,
anche per problemi di personale.
La riorganizzazione dei competenti uffici dovrebbe portare anche ad una riduzione
del contenzioso, generato da ruoli coattivi in passato emessi spesso senza i dovuti
adeguati controlli, con errori nelle notifiche (ci si riferisce in particolare ai ruoli coattivi
inviati nel 2005). Il Comune ha anche scontato una certa lentezza nella riscossione per
effetto della caotica normativa sul ricorso obbligatorio ad Equitalia, mentre valuta il
ricorso allo strumento alternativo dell'ingiunzione fiscale, considerato che il vantaggio
degli strumenti coattivi di Equitalia (fermo e ipoteca) non verrebbero attivati dalla società
di riscossione per i piccoli importi di un Comune come Capodrise.
Sono stati peraltro già elaborati gli avvisi di accertamento 2009-2010-2011.
Per altro verso il comune sta cercando di introitare maggiori entrate al titolo III,
con il varo di "piani pubblicitari".
Per quanto concerne i residui passivi, le morosità che peraltro sono state alla base
di molte sentenze esecutive a valle di decreti ingiuntivi sono destinate a ridursi grazie
all'anticipazione
ristrutturare
ex D.L. n. 35/2013
che di fatto
sta consentendo al comune di
il debito verso fornitori trasformandolo in debito di restituzione verso la
Cassa depositi e prestiti.
Quanto ai debiti fuori bilancio, a parte una considerevole parte di sentenze per
responsabilità civile da infortunistica,
il Comune conta su una futura
fenomeno per le ragioni esposte.
11
riduzione del
Infine, il Comune riconosce che il ricorso alle anticipazioni di tesoreria (e ancora
più a monte delle entrate a specifica destinazione) ha carattere strutturale e dura da
almeno 10 anni.
Il Comune infine riferisce di stare provvedendo a rassegnare le informazioni sulle
partecipazioni negli organismi partecipati. Per intanto, verbalmente,
l'Ente ha fatto
presente che esse si riferiscono a partecipazioni minoritarie in Consorzio ASI e CMS in
liquidazione.
Considerato in diritto
1. La Legge 23 dicembre 2005, n. 266, all'art. 1, comma 166 ha previsto che le
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità economica
della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", svolgano verifiche ed
accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il tramite delle
relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (co.
166), i bilanci di previsione ed i rendiconti. Giova precisare che la magistratura contabile
ha sviluppato le verifiche sulla gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le
previsioni contenute nell'art. 7, comma 7 della Legge 5 giugno 2003, n. 131, quale
controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità,
caratteristica
di finalizzare le verifiche della magistratura
che ha la
contabile all'adozione di
effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
L'art 3, comma 1 lett. e) del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla Legge 7
dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l'art. 148-bis, significativamente intitolato
"Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti
locali", il quale prevede che "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
esaminano i bilanci preventivi
e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi
dell'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la
verifica del rispetto
degli obiettivi
annuali posti
dal patto
di
stabilità
interno,
dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto
comma,
della
Costituzione,
della
sostenibilità
dell'indebitamento,
dell'assenza di
irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economicofinanziari degli enti". Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve
accertare che "i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in
società controllate
e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività
locale e di servizi strumentali all'ente" .
In base all'art. 148-bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della
Corte accertino la sussistenza "di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura
di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione
finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno", gli
12
Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione
della delibera di accertamento, "i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a
ripristinare gli equilibri di bilancio", e a trasmettere alla Corte i provvedimenti adottati in
modo che la magistratura contabile possa verificare, nei successivi trenta giorni, se gli
stessi sono idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. In
caso di mancata trasmissione dei provvedimenti correttivi o di esito negativo della
valutazione, "è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata
la mancata copertura o !'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria".
Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l'art. l, commi
da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l'art. 148-bis del Dlgs. n. 267 del 2000,
introdotto dall'art. 3, comma l, lettera e), del D.L. n. 174/2012, hanno istituito ulteriori
tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio
sanitario nazionale, ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare danni
irreparabili all'equilibrio di bilancio.
Queste verifiche sui bilanci degli enti territoriali sono compatibili con l'autonomia di
Regioni, Province e Comuni, in forza del supremo interesse alla legalità costituzionalefinanziaria e alla tutela dell'unità economica della Repubblica perseguito dai suddetti
controlli di questa Corte in riferimento agli artt. 81, 119 e 120 CostoAlla Corte dei conti
è, infatti, attribuito
il vaglio sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unità economica della Repubblica, in riferimento a
parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli
che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura
neutrale ed indipendente, garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del
settore pubblico. Tali prerogative assumono ancora maggior rilievo nel quadro delineato
dall'art. 2, comma l, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso
all'art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, ad assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità
del debito pubblico.
Da ultimo, con la sento n. 40 del 2014 il Giudice delle leggi ha ulteriormente
evidenziato come tali controlli si collochino su un piano nettamente distinto rispetto al
controllo sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che
riguarda gli esiti del controllo. I controlli di legittimità e regolarità contabile (come già
evidenziato nelle sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), infatti, sono caratterizzati
da un esito di tipo "dicotomico" rispetto al parametro normativo, un giudizio, cioè,
tipicamente apofantico o dichiarativo (secondo lo schema vero/falso, laddove il controllo
sulla gestione si caratterizza per un carattere spiccatamente valutativo) da cui, a seconda
13
dell'esito di tale alternativa, conseguono poteri e conseguenze precise (Iaddove nel
controllo sulla gestione, data la complessità e il carattere aperto dei parametri, l'esito è
sostanzialmente atipico e volto a stimolare l'autocorrezione).
Nella fattispecie, il parametro normativo di siffatto controllo sui bilanci preventivi e
successivi è costituito dalle regole e principi in materia di patto di stabilità, dal principio
dell'equilibrio e dalle specifiche regole contabili dettate per dette finalità.
Quanto all'esito: a) qualora le irregolarità esaminate si pongano in termini di
"squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di
norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato
rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno" la Sezione regionale può
attivare un procedimenti che può portare al "blocco dei programmi di spesa" (art. 148-bis
TUEL) o, nei casi più gravi, e in presenza dei presupposti di legge, alla procedura di
"dissesto guidato" (art. 6, comma 2, D.gs. 149/2011); b) qualora invece gli esiti non
siano così gravi da rendere necessaria l'adozione della pronuncia di accertamento
prevista dall'art. 148-bis, comma 3 del TUEL, la Corte segnala agli Enti le irregolarità
contabili, anche se non "gravi" poiché sintomi di precarietà che in prospettiva, soprattutto
se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, possono
comportare l'insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare
la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l'amministrazione di ciascun Ente.
In ogni caso, l'Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto
ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
L'esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella
pronuncia, sicché l'assenza di uno specifico rilievo su altri
profili non può essere
considerata quale implicita valutazione positiva,
Tanto premesso, sono state oggetto di attenzione collegiale le seguenti criticità:
a) Risultato di amministrazione negativo nell'ultimo triennio e accumulo
dei residui risalenti.
Carenza nel sistema di riscossione; inadeguatezza
del
fondo svalutazione crediti e delle misure previste per il ripiano del disavanzo
2. L'accertamento di un disavanzo di amministrazione (in questo caso generato
dalla gestione residui e in parte, almeno con riferimento al 2010, dalla gestione di
competenza) nell'esercizio induce ad una valutazione complessivamente negativa, in
termini di sana gestione e sostenibilità finanziaria nonché di mantenimento degli equilibri
di bilancio negli esercizi futuri.
Il disavanzo è accertato dalla Sezione in € 315.626,80.
2.1. E' stata rilevata inoltre la presenza di residui attivi del titolo I. III vetusti. Più
precisamente i residui attivi di tali titoli, costituiti in anni precedenti il 2008, in rapporto
agli stessi residui relativi
agli esercizi 2011 e precedenti,
14
risultano
elevati
(ed
esattamente pari al 29,45%). Tale grave irregolarità determina seri dubbi sulla veridicità
e attendibilità delle partite conservate nella gestione residui e ha ripercussioni negative
sul risultato di amministrazione.
Come è noto, la materia dei residui, sia attivi che passivi, è di estremo rilievo ed
importanza nella materia dei bilanci pubblici e, in particolare, di quelli comunali.
Una cattiva rappresentazione e gestione dei residui (attivi e passivi) è foriera di
varie criticità dal punto di vista del bilancio: in primo luogo, si pone in contrasto col
principio di verità dello stesso (sul punto si rinvia all"'indagine sui residui" della SRC
Toscana, delibera n. 4/2011/VSG), con la conseguente non attendibilità del risultato di
amministrazione.
In secondo luogo, poiché compromette
la capacità del bilancio e del suo
rendiconto di dare contezza dell'equilibrio finanziario dell'ente, ne svilisce la proprietà di
utile strumento di informazione sulla situazione attuale e di programmazione di politiche
future. Detto in altri termini, l'accumulo di residui mina la capacità del bilancio di indicare
saldi effettivamente sussistenti e quindi priva gli amministratori del primario patrimonio
informativo
di cui dispongono per programmare I:attività dell'ente in ragione degli
andamenti finanziari. Ciò diventa particolarmente rilevante in caso di avvicendamento
politico di quei soggetti che, pro tempore, sono investiti del dovere di amministrare i
servizi alla comunità.
In particolare, Il mantenimento ingiustificato di poste relative ai primi tre titoli
delle entrate (entrate correnti) migliora, ma solo fittiziamente,
la parte non vincolata
dell'avanzo, poiché queste risorse generalmente non hanno alcun vincolo di destinazione.
Questo fenomeno trova nella particolare anzianità dei residui un indice rivelatore
della loro scarsa o ineffettiva esigibilità su cui l'ente è chiamato a fare le opportune
valutazioni e verifiche.
A questi fini, il Legislatore conferisce centralità al riaccertamento dei residui (art.
228), operazione da effettuare separatamente, per i residui attivi (art. 189 T.U.E.L) e per
i residui passivi (art. 190 T.U.E.L.) ed espressione del principio di veridicità del bilancio e
del suo rendiconto (artt. 151, 153, comma 4, e 162 T.U.E.L.).
Tale riaccertamento consiste nella revisione delle ragioni di mantenimento, che
vanno individuate nelle condizioni poste dallo stesso Legislatore.
2.2. L'anzianità dei residui in questione pone dubbi sulla congruità della loro
valutazione in termini di esigibilità (sussistente o comunque non scarsa), da verificare in
sede di futuro riaccertamento,
Inoltre, giova sottolineare che l'eventuale dichiarazione di inesigibilità da parte del
concessionario della riscossione è un atto della procedura di riscossione di cui è onerato
l'agente per dimostrare, ruolo per ruolo, di aver fatto tutto il possibile per recuperare i
crediti affidati in riscossione, sulla base del quale esso può chiedere un rimborso delle
15
spese sostenute per l'attività non esitata o, per contro, vedersi negato il discarico delle
quote non riscosse, non avendo rispettato le condizioni previste dall'art. 19 del Dlgs
n.1l2/99
ed in particolar modo quelle relative alla lett. d) dello stesso (rinvenimento dei
beni del contribuente).
La dichiarazione di inesigibilità, in altri termini, è un atto di attestazione a valle
dell'attività di riscossione svolta dall'agente, che non sostituisce la valutazione a monte
del "nomen verum et bonum" che invece pertiene all'ente che chiede la formazione del
ruolo, il quale, senza questa valutazione, rischia di andare incontro oltre che ad una
sopravvalutazione delle entrate, a maggiori ed inutili spese di riscossione.
Si tratta pertanto di un atto non necessario né sufficiente per sostenere, ai fini di
bilancio, l'esigibilità o la non dubbia esigibilità del credito, per l'iscrizione rispettivamente
nel "Conto del bilancio", ovvero nel "Conto del patrimonio".
2.3. Inoltre sul punto si osserva l'inadeguatezza dell'accantonamento al fondo
svalutazione crediti (pari € 386.546.49).
Come è noto, l'art. 6 comma 17 del decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito
con legge 7 agosto 2012, n. 135, prevede che «A decorrere dall'esercizio finanziario
2012, nelle more dell'entrata in vigore dell'armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, gli enti locali
iscrivono nel bilancio di previsione un fondo svalutazione crediti non inferiore al 25 per
residui attivi, di cui ai titoli primo e terzo dell'entrata, aventi anzianità
cento dei
superiore a 5 anni. Previo parere motivato dell'organo di revisione, possono essere
esclusi dalla base
di
calcolo i
residui attivi per i quali i
competenti abbiano analiticamente certificato la perdurante
responsabili
dei
servizi
sussistenza delle ragioni
del credito e l'elevato tasso di riscuotibilità».
L'istituto contabile, per il vero è risalente ed è previsto ab origine sia dal D.P.R. n.
194/1996
(art.
2,
comma
6)
e i
principi
contabili
approvati
nel
marzo
2009
dall'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali (nn. 2.14, 3.40 e 3.51).
Come è noto, la funzione del Fondo svalutazione crediti è quella di costituire, in
sede previsionale, una posta fittizia di spesa non impegnabile, allo scopo "congelare" una
quota di risorse che confluiranno nel risultato di amministrazione in qualità di economie.
In questo modo, in sede di rendiconto, tali risorse verranno vincolate a copertura
dell'eventuale "stralcio" dei crediti in relazione ai quali il fondo fu costituito in. sede
previsionale.
Infatti, il "Fondo svalutazione crediti deve essere determinato secondo i canoni
della discrezionalità tecnica
e, dunque, secondo un processo razionale e rigoroso di
analisi dei singoli crediti e di ogni altro elemento, di fatto esistente o previsto, utile alla
stima delle perdite presunte. La sola valutazione "forfetaria" del presunto valore di
realizzo dei crediti scaduti non può costituire, invero, idoneo criterio di analisi e di stima
16
se prescinde completamente da un'indagine condotta sull'esigibilità dei- singoli crediti e
sui relativi rischi di insolvenza" (SRC Campania, n. 251/2011/PRSE).'
La ratio sottostante alla norma del decreto c.d. "spending revie w"; è quello di
vincolare la discrezionalità dell'ente ad un minimo di legge, salvò l'obbligo di valutare
"
prudenzialmente la necessità di un maggiore accantonamento in r~lazione alla situazione
'I
concreta dell'ente.
Un Fondo svalutazione crediti
di importo
pari almeno al 25%
dell'ammontare dei residui attivi iscritti al Titolo I e III ed aventi an,zianità;superiore a
cinque anni, è da intendersi come un comportamento di prudenza minimo finalizzato ad
introdurre, per tempo, gli operatori degli enti locali al cambio che "sarà imposto dalla
4
norme in materia di armonizzazione dei bilanci.
Infatti «se per i crediti di dubbia e difficile esazione accertati nell'esercizio venisse
effettuato un accàntonamento al fondo svalutazione crediti, d/ammontare
dimensione
degli
stanziamenti
relativi
ai
crediti
che si prevede
pari alla
si" formeranno
nell'esercizio e in considerazione della loro natura e dell'andamento del fenpmeno negli
ultimi cinque ~sercizi precedenti (la media degli incassi e accertamenti per ciascuna
tipologia
di entrata),
si eviterebbe
di far sorgere debiti
corrispondenza di crediti (accertamenti di entrata) caratterizzati
(impegni
da
di spesa) in
un' alta probabilità di
;1
non incasso (per esempio
le sanzioni al codice della strada, latarsu
,
urbanizzazione)>>(SRC Campania n. 12/2014/PRSP).
e ,I gli oneri di
"il
2.4. Non si può non rilevare infatti che la causa principaie della formazione del
risultato di amministrazione negativo è la forte difficoltà di riscossione correlativa alla
gestione dei residui.
Inoltre. i dati forniti dal revisore riferiscono di un'attività di recupero dell'evasione
pressoché nulla (anche a fronte di accertamenti. la riscossione è insussistente).
,
Recupero eVl~si()ne
tributaria
ccertamento
Riscossione
'
Esercizio 2010
Esercizio 2011
Esercizio 2012
0,00
309.238,96
0,00
0,00
0,00
0,00
"
!!
Riscossione
Anno 2007
0,00
Anno 2008
0,00 Anno 2009
Anno 2008
0,00
Anno 2009
0,00', Anno 2010
Anno 2009
0,00
Anno 2010
17
'I
0,00
0,00
0,00
Per tale
ragione,
una delle misure che il Comune dovrebbe
prendere
in
considerazione è la riquantificazione per il futuro del FSC, tenuto conto della sua storica
capacità di riscossione, in relazione alla anzianità del credito.
Una sana e prudenziale gestione del fondo svalutazione crediti così come sopra
rappresentata consentirebbe all'Ente di superare in via strutturale e, quindi, alla radice le
cause che hanno condotto al disavanzo di amministrazione registrato a rendiconto 2010,
trascinato fino al 2012, purché ciò sia accompagnata da una parallela revisione della
struttura delle entrate (previste in base alle effettive chance di riscossione) e della spesa.
Per contro, la previsione di misure di ripiano
una tantum, infatti. rischiano solo di
rinviare il problema, con un'incertezza che si aggrava se si tiene conto dell'aleataorietà
del loro buon esisto, come è, nel caso di specie, la previsione di un'entrata da alienazione
del patrimonio immobiliare, puntualmente non accertata a causa del mancato buon fine
della procedura di vendita
(condizionata tra
l'altro
dai contingenti
non favorevoli
andamenti del mercato immobiliare).
Si aggiunga altresì che la necessità di provvedere ad una diversa e più adeguata
quantificazione del FSC non solo costituisce un principio di buona gestione e di prudenza
comunque richiedibile al Comune in un contesto di simile degrado della capacità di
riscossione, ma costituisce inoltre un obbligo di legge in vigore dal 10/08/2011 (G.U. n.
172 del 26/07/2011) ai sensi del D.lgs. n. 118/2011, con decorrenza dal 01/01/2015 per
effetto della proroga disposta dell'art. 9 del d.lgs. n. 102/2013.
b) Residui passivi, azzeramento del fondo cassa. Anticipazioni di tesoreria
ed entrate a specifica destinazione.
3. Sul piano dei residui passivi - somme impegnate, ma non pagate entro il
termine dell'esercizio - si deve osservare che il loro mantenimento, ai sensi dell'art. 189
T.U.E.L., presuppone un impegno di spesa correttamente assunto (ai sensi dell'art. 183)
di cui costituiscono la storicizzazione: ciò, da un lato, presuppone un impegno giuridico
cioè "l'obbligazione giuridicamente perfezionata", dall'altro una serie di presupposti (la
definizione della somma da pagare; il soggetto creditore; la ragione del debito) per la
costituzione del vincolo sullo stanziamento di bilancio; solo nell'osservanza di queste
condizioni si può legittimamente
assumere l'impegno contabile (un atto autonomo
finalizzato a garantire la copertura finanziaria in ordine all'impegno giuridico contratto) e
quindi generare residui passivi. Detto in altri termini,
la cancellazione di un residuo
passivo deve avvenire quando vi è la certezza che non sussiste più l'obbligo di pagare,
per motivi di sua insussistenza (la minore spesa sostenuta rispetto all'impegno assunto,
verificata con la conclusione della rispettiva fase di liquidazione del saldo) o prescrizione
(l'estinzione del diritto soggettivo conseguente al mancato esercizio da parte del titolare
per un lasso di tempo determinato dalla legge, ex art. 2934 c.c.).
18
Non vanno trascurate le problematiche amministrative
che si riconnettono allo
specifico fenomeno dell'accumulo dei residui passivi, segnatamente:
i)
la
presenza
non
giustificata
di
residui
passivi
può
provocare,
ad
esempio,
l'immobilizzazione di risorse di cui l'Ente avrebbe potuto usufruire per raggiungere i
propri fini istituzionali;
l'esempio più ricorrente è quello in cui vi è un vincolo di
destinazione, come nel caso dei residui passivi di parte capitale correlati ad un
accertamento di entrata relativo all'assunzione di un mutuo, nell'ipotesi di opera
conclusa non necessitante di ulteriori finanziamenti;
ii)
ove invece si tratti
di residui passivi sussistenti, ma risalenti nel tempo, il loro
accumulo denuncia l'incapacità di provvedere tempestivamente
ai pagamenti, con
l'aumento dei costi connessi agli interessi moratori di legge per il ritardo nelle
"transazioni commerciali" (Dlgs. 231 del 2002, cui si ricollega l'art. 9 del D.L. n.
78/2009, convertito in L. 102/2009, in materia di tempestività dei pagamenti delle
pubbliche amministrazioni. Tale disposizione ha previsto l'obbligo, per gli enti locali, di
predisporre un rapporto sull'analisi e revisione delle procedure di spesa).
3.1 Come sì è già ricordato, la sussistenza degli estremi del parametro n. 4 di
deficitarietà (ai sensi del decreto ministeriale
del 24 settembre 2009 pubblicato sulla
G.U. n. 238 del 13 ottobre 2009) è indicativa di uno sottostante squilibrio tra la gestione
delle entrate e delle spese, le prime afflitte da una patologico deficit di riscossione, le
seconde non adeguatamente contenute in relazione alle effettive disponibilità finanziarie
dell'ente.
Segnatamente,
si è rilevata
la presenza di
un volume
di
residui
passivi
provenienti dal titolo I superiore al 40% degli impegni di competenza della medesima
spesa corrente.
In proposito, si osserva che l'andamento anomalo delle grandezze dei residui
passivi consiglia un'immediata implementazione di controllo e presidi procedurali che
agiscano al livello preventivo, collegando l'assunzione di impegni ad un cronoprogramma
che assicura un'effettiva disponibilità delle somme per cassa, secondo una valutazione
prudenziale delle entrate e degli andamenti di tesoreria.
Ciò anche a fronte della misura straordinaria dell'anticipazione ex D.L. n. 35/2013
che di fatto
sta consentendo al Comune di ristrutturare
il debito verso fornitori
trasformandolo in debito di restituzione verso la Cassa depositi e prestiti.
3.2.
Peraltro, la gestione di cassa, nel triennio
2010/2011.
ha evidenziato
l'impiego di anticipazioni di tesoreria non rimborsate al termine di ciascun esercizio e di
fondi aventi specifica destinazione (art. 195 TUEL) per spese di parte corrente, non
ricostituiti al termine dell'esercizio.
19
Tali circostanze denotano una sostanziale difficoltà nella gestione dei flussi di
cassa, con evidenti riflessi sul bilancio dell'Ente, per i costi connessi all'esposizione
bancaria e con preoccupanti rischi per la tenuta finanziaria dell'Ente.
Come già affermato da questa Corte (ex plurimis deliberazione SRC Lombardia n.
121/2008/PRSE), l'anticipazione di tesoreria è una forma di finanziamento
a breve
termine, cui l'ente ricorre per far fronte a momentanei problemi di liquidità e può essere
ottenuta previa richiesta corredata da una delibera di Giunta. Sulla somma concessa in
anticipazione
maturano
interessi
passIvI
per
il
periodo
nel
quale
essa
viene
effettivamente utilizzata. Si tratta di una misura eccezionale, cui l'ente dovrebbe ricorrere
solo per far fronte a momentanei problemi di liquidità.
Peraltro, ai sensi dell'art. 195 TUEL, in merito, il Comune ha fatto ampio ricorso ad
"entrate a specifica destinazione". Il ricorso a tale attività di cassa è uno strumento
preventivo e/o alternativo all'utilizzo di anticipazioni di tesoreria, tanto che soggiace alle
medesime condizioni, presupposti e limiti posti dall'art. 222 del T.U.E.L.
Si aggiunga che, le due misure (anticipazioni ex art. 222 e uso di entrate a
specifica destinazione ex art. 195 TUEL), a causa dell'azzeramento del fondo cassa, nel
caso di specie, si cumulano, mostrando una particolare precarietà della gestione sulle cui
cause si richiama ad indagare tutti gli organi competenti del comune.
Ciò rende evidente che la patologia della gestione di cassa ha con tutta probabilità
origine nella spesa corrente,
non adeguatamente supportata da entrate
per cassa
sufficienti a sostenere i pagamenti
Infine, nessuna informazione è stata fornita né in sede di Questionario né in sede
istruttoria circa (sez. II. domanda 1.6 del Questionario) i seguenti punti:
a)
se la contabilità
interna dell'ente
preveda o
meno le procedure atte ad
evidenziare i vincoli delle entrate a specifica destinazione previste dall'art. 195 del
TUEL e, conseguentemente, non è possibile individuare la parte del fondo cassa
che risulta vincolato;
b)
se il sistema di tesoreria adottato preveda o meno meccanismi che garantiscano,
in corrispondenza dell'accertamento di entrate a specifica destinazione, l'adozione
di adottati corrispondenti atti d'impegno;
c)
se è stato possibile verificare la corrispondenza tra impegni e accertamenti delle
poste vincolate.
Dette anomalie segnaletiche non consentono di verificare punti di funzionalità
nevralgici per la gestione di cassa e costituiscono di per sé "grave irregolarità" rilevabile
ai sensi e per gli effetti dell'art. 1, co. 168, L. 266/2005, ora abrogato e sostituito dall'art.
148-bis del TUEL. atteso che costituiscono "violazione di norme finalizzate a garantire la
regolarità della gestione finanziaria" (art. 148-bis, comma 3).
20
Considerato che il ricorso ad anticipazioni di cassa si configura come una soluzione
di breve periodo per superare transitorie situazioni di scarsa o insufficiente liquidità, e
non, invece, quale fonte di finanziamento dell'Ente, in violazione del tetto consentito per
l'indebitamente dal combinato disposto degli artt.
195 e 222 del TUEL, si pone la
necessità. da parte dell'ente. di individuare le cause strutturali e predisporre un piano per
il rientro da tale strutturale situazione di deficit di liquidità che ha portato:
)-
prima all'uso di entrate a specifica destinazione;
)-
poi, ciò nonostante, al sistematico copioso ricorso alle anticipazioni bancarie;
)-
oggi, al cospicuo ricorso al sostegno della Cassa depositi e prestiti, in forza
delle recenti diposizioni del DL. n. 35/2012, C.d. "decreto pagamenti".
In ogni caso, è necessario che l'Amministrazione effettui una precisa analisi dello
squilibrio nella gestione di cassa, individuando l'origine degli scompensi prodotti rispetto
al bilancio di competenza, distinguendo i risultati ottenuti fra parte corrente. conto
capitale e partite di giro ed, in termini analoghi. per quelli derivanti dalla gestione dei
residui.
È noto che il ricorso a tale forma d'indebitamento, soprattutto se reiterata nel
tempo come in questo caso, oltre a produrre aggravio finanziario per l'ente, potrebbe
costituire il sintomo di latenti squilibri nella gestione di competenza e, nei casi più gravi,
configurare una violazione del disposto dell'art. 119 Costo che consente di ricorrere al
debito solo per finanziare spese di investimento.
c) Frequente ricorso al riconoscimento di debiti fuori bilancio.
4. In particolare, un elemento critico è stato individuato nel riconoscimento di
debiti fuori bilancio di cospicua entità.
La Sezione non può che rilevare il ricorso patologico all'istituto del debito fuori
bilancio.
Il fatto appare collegato ad un non pieno controllo dei rapporti coi fornitori, causa
incapacità dell'ente, da un lato di programmare la spesa (casi ex art. 194 lett. e), ma
ancora più radicalmente, di pagare debiti assunti, esponendo il bilancio a debiti ulteriori
per morosità, inizialmente, come è ovvio, non programmati.
Infatti, gran parte dei debiti riconosciuti per sentenze esecutive (art. 194, lett. a)
appaiono invero ipotesi di prestazioni contrattuali che l'ente, a vario titolo non riconosce
o non adempie ingenerando contenzioso. È pertanto essenziale, al di là della doverosità
del pagamento e salva tutela delle proprie ragioni nel seguito del giudizio, verificare le
cause che stanno alla base di tale patologico stato del contenzioso, mettendo al riparo
l'ente tanto da contenziosi in cui le probabilità di soccombenza sono prossimi alla
certezza sia da abusi del processo civile o amministrativo per costituire titoli di spesa non
altrimenti revocabili in dubbio.
21
Infine, in particolare, si segnala che anche la fattispecie delle prestazioni per
parcelle per la difesa tecnica in giudizio (riconoscimenti ex art. 194 lett. e), altra
frequente causa di debiti fuori bilancio, deve essere ricondotta entro la fisiologica
procedura di spesa (SRC Emilia-Romagna n. 256/2013/PAR).
d) Mancata rassegna di informazioni relative alle società partecipate.
L'Ente non ha fornito la documentazione istruttoria richiesta, impedendo a questa
Corte l'esame dei predetti punti.
Con specifico riguardo alla società partecipate, vale la pena di rammentare che, a
prescindere dal carattere frammentario delle partecipazioni, la mancanza di" informazioni
a disposizione dello stesso ente impedisce l'evasione di importanti adempimenti di legge,
tra cui:
i) il processo di ricognizione delle partecipazioni societarie previsto dall'art. 3,
comma 27 e ss. della legge 244/2007
(legge finanziaria,
L.F. 2008)
e gli altri
adempimenti strumentali all'esercizio del controllo sui propri organismi partecipati (art. 1,
comma 550 e ss. della Legge di stabilità n. 147/2013; dall'art. 13 del D.L. n. 223/2006,
convertito con legge n. 248/2006; cfr. SRC Lombardia n. 89/2014/PRSE).
ii) gli obblighi di trasparenza, tra cui quello di pubblicazione sul sito istituzionale
(cfr. l'art. 18 del D.L. n. 83 del 22 giugno 2012, C.d. decreto Sviluppo, con~ertito con la
Legge n. 134 del 7 agosto 2012, il quale obbliga tutte le amministrazioni
a fare "Open
Data" su tutte le decisioni che comportano spesa di danaro pubblico, pubblicando i dati
rilevanti individuati. dalla legge, tra cui modalità di attribuzione e importo sul proprio sito
istituzionale, nonché l'art. 22 del Dlgs. 33/2013).
***
In definitiva,
particolare
sono emerse gravi
problematicità
irregolarità
nella gestione finanziaria
contabili
ed una situazione di
con particolare
riferimento,
al
disavanzo di amministrazione e al sistema dei pagamenti, con grave deficit di liquidità
(ricorso endemico alle entrate a specifica destinazione e all'anticipazione di tesoreria per
il pagamento dei debiti scaduti, per il quale il Comune, grazie al recente finanziamento ex
art. 1, comma 13 e ss. D.L. n. 35/1013, ha per il momento tamponato l'emergenza).
Importanti
e in grado di esporre a deterioramento gli equilibri di bilancio sono
anche i rilievi in materia di debiti fuori bilancio e la mancata rassegna di informazioni alla
Corte sugli organismi partecipati.
La Sezione ritiene pertanto necessaria l'adozione di provvedimenti idonei a sanare
il bilancio dell'Ente e ad indirizzare lo stesso ad una corretta gestione finanziaria,
evitando il ripetersi delle gravi irregolarità riscontrate.
P.Q.M.
22
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Campania, con
riguardo al Comune Capodrise
ACCERTA
le seguenti irregolarità
A) la sussistenza, reiterata nel triennio, di un disavanzo di amministrazione, per il cui
ripiano si sono sinora rivelate inefficaci le misure adottate ai sensi dell'art. 193
TUEL, aggravata dalla permanenza di una quantità di residui attivi la cui vetustà,
considerata la situazione finanziaria complessiva dell'ente,
impone adeguate
politiche prudenziali sul conto di bilancio;
B) carenza nel sistema di riscossione delle entrate;
C) patologia nel sistema dei pagamenti e una situazione strutturale di illiquidità e di
ricorso all'indebitamento a breve;
D) il ricorso patologico alla procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio;
E) la mancata rassegna di documentazione e informazioni istruttorie
relative agli
organismi partecipati.
DISPONE
ai sensi dell'art. 148-bis, comma 3, TUEL
a)
la fissazione del termine di 60 giorni per
•
l'adozione di provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità sopraelencate
con
particolare
attenzione
a
quelle
che
esp<;>ngono a
ulteriore
deterioramento gli equilibri di bilancio (con una particolare attenzione al
monitoraggio della riscossione delle entrate)
•
la rassegna delle informazioni mancanti in materia di entrate utilizzate ai
sensi dell'art. 195 TUEL e di organismi partecipati, nei termini evidenziati
in parte motiva;
b)
l'obbligo di trasmettere nello stesso termine la documentazione attestante l'adozione
delle predette misure.
Si dispone altresì:
la trasmissione, a mezzo posta elettronica certificata, della presente pronuncia al
sindaco' del Comune e dispone che quest'ultimo,
nella sua qualità di legale
rappresentanti dell'ente, informi il Presidente del Consiglio comunale affinché
comunichi all'organo consiliare i contenuti della presente delibera;
23
la trasmissione, a mezzo posta elettronica certificata, della presente pronuncia al
revisore dei conti del Comune;
che, ai sensi dell'art. 31 del d.lgs. n. 33/2013, la presente pronuncia venga altresì
pubblicata sul sito Internet dell'Amministrazione comunale nelle modalità di legge,
dando riscontro a questa Sezione dell'avvenuta pubblicazione.
Così deliberato nell'adunanza pubblica del giorno 17 aprile 2014.
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II Magistrato Estensore
II Presidente
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Depositata in Segreteria
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24
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