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4 luglio 2014 – Sezione regionale di controllo per la Puglia

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Corte dei conti
Sezione Regionale di Controllo per la Puglia
Giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione Puglia – esercizio 2013
Osservazioni sulla legittimità e regolarità della gestione della
Regione Puglia
Art. 1, comma 5, del D. L. n. 174/2012 convertito nella L. n. 213/2012
1
Presidente della Corte dei conti
Pres. Raffaele Squitieri
Magistrato istruttore e relatore
Cons. Stefania Petrucci
Collaborazione e
analisi economico – finanziaria
Dott.ssa Maria Elisa Sorino
Dott. Francesco Antonio Dimarno
2
INDICE
Il giudizio di parificazione del rendiconto delle Regioni introdotto
dall’art. 1, comma 5, del D. L. n. 174/2012 ........................................146
LA MANOVRA DI BILANCIO DELL’ESERCIZIO 2013 ............................ 148
La legge regionale di bilancio ............................................................ 148
La legge finanziaria regionale ........................................................... 112
L’assestamento di bilancio ................................................................ 119
La variazione al bilancio di previsione dell’esercizio 2013 per effetto
dell’anticipazione di liquidità per il pagamento dei debiti del servizio
sanitario ........................................................................................... 127
GLI ANDAMENTI DELLA FINANZA REGIONALE .................................. 132
Il patto di stabilità interno per l’esercizio 2013 ................................ 132
Gli equilibri di bilancio ...................................................................... 144
L’indebitamento regionale ................................................................. 152
Il limite di indebitamento .................................................................. 157
Il prestito obbligazionario ed il ricorso alla finanza derivata ........... 160
I RISULTATI FINANZIARI DELL’ESERCIZIO 2013 ............................. 168
Il risultato della gestione di competenza .......................................... 168
Il risultato di amministrazione .......................................................... 171
La gestione di cassa .......................................................................... 174
LA GESTIONE DELLE ENTRATE .......................................................... 180
Le entrate accertate e riscosse nell’esercizio 2013 ........................... 184
LA GESTIONE DELLA SPESA .............................................................. 190
Le spese impegnate e pagate nell’esercizio 2013 ............................. 192
LA SPESA SANITARIA ....................................................................... 196
La gestione del Servizio Sanitario Regionale ..................................... 196
L’assistenza farmaceutica territoriale ed ospedaliera ....................... 104
I livelli essenziali di assistenza ......................................................... 106
L’indebitamento degli Enti del Servizio Sanitario Regionale .............. 109
3
I debiti verso i fornitori ..................................................................... 111
LA GESTIONE DEI RESIDUI ............................................................... 113
I residui attivi ................................................................................... 113
I residui passivi propri ..................................................................... 117
I residui di stanziamento .................................................................. 120
LE CONTABILITA’ SPECIALI .............................................................. 124
L’ESAME DI ALCUNI CAPITOLI DI BILANCIO .................................... 128
LA GESTIONE DEL PATRIMONIO ....................................................... 1401
Il conto generale del patrimonio ...................................................... 140
Il patrimonio immobiliare e le variazioni avvenute nell’esercizio
2013 ................................................................................................. 144
GLI ORGANISMI PARTECIPATI ......................................................... 147
La normativa dettata dal Decreto legge n. 174/2012 e gli obblighi
di trasparenza .................................................................................. 147
I risultati di esercizio degli organismi partecipati dalla Regione ...... 148
Il controllo della Regione sulle società in house ............................... 156
La società Innovapuglia Spa a alla luce della sentenza del
Consiglio di Stato n. 1181/2014 ....................................................... 160
L’evoluzione normativa in materia di società partecipate ................. 165
L’obbligo di cessione delle partecipazioni vietate ............................. 169
Lo stato delle procedure di dismissione avviate dalla Regione
Puglia ................................................................................................ 171
Il modello di governance delle società partecipate ............................ 174
Le garanzie della Regione Puglia a favore di organismi partecipati ... 178
LE MODIFICHE ALL’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
REGIONALE ...................................................................................... 181
4
LA GESTIONE DEL PERSONALE .......................................................... 183
Organico del personale ..................................................................... 183
Organizzazione del lavoro e procedure assunzionali ......................... 184
Alte professionalità e posizioni organizzative ................................... 186
La spesa del personale ed il costo del lavoro nell’esercizio 2013 ..... 189
Gli incarichi di collaborazione e consulenza ...................................... 195
LA NORMATIVA IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLA SPESA ........ 197
L’ORGANO DI REVISONE CONTABILE DELLA REGIONE ...................... 201
Il Collegio dei revisori dei conti ......................................................... 201
L’istituzione di un’alta professionalità a supporto funzionale
dell’Organo di revisione .................................................................... 207
LA PERFORMANCE ORGANIZZATIVA REGIONALE 2011-2013 ........... 211
Il piano della performance della Giunta regionale
nell’esercizio 2013 ........................................................................... 214
Il piano della performance del Consiglio regionale
nell’esercizio 2013 ........................................................................... 215
La relazione sulla performance e l’atto di validazione ...................... 217
LA RELAZIONE ANNUALE DEL PRESIDENTE DELLA REGIONE SULLA
REGOLARITÀ DELLA GESTIONE SULL’EFFICACIA E ADEGUATEZZA
DEL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI .......................................... 219
La relazione annuale del Presidente della Regione alla luce
della sentenza costituzionale n. 39/2014 .......................................
219
Il controllo di regolarità amministrativo-contabile .........................
223
Il controllo di gestione .................................................................... 225
La valutazione del personale ........................................................... 229
Il controllo strategico ...................................................................... 231
La trasparenza e la pubblicità ai sensi del D.Lgs. n. 33/2013 .......... 231
Il funzionamento dei controlli interni delle aziende sanitarie .......... 234
OSSERVAZIONI CONCLUSIVE ........................................................... 237
5
Il
giudizio
di
parificazione
del
rendiconto
delle
Regioni
introdotto dall’art. 1, comma 5, del D. L. n. 174/2012
Secondo il disposto dell’art. 1, comma 5, del D. L. 10/10/2012 n. 174
convertito nella Legge 7 dicembre 2012 n. 213, il rendiconto generale
della Regione deve essere parificato dalla Sezione regionale di controllo
della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di
cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214.
Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte
dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla
regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli
interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di
assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza
della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al
Presidente della Giunta regionale ed al Consiglio regionale.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 39 depositata in data 6
marzo 2014, ha affermato la legittimità del giudizio di parificazione dei
rendiconti delle Regioni.
Il giudizio di parificazione si inserisce tra l’approvazione del disegno di
legge sul rendiconto dell’esercizio da parte della Giunta regionale,
avvenuto con la deliberazione del 6/06/2014 e pervenuto in Sezione
in data 10/06/2014 prot. 2077, e l’approvazione della relativa legge
da parte del Consiglio regionale.
Questa
Sezione,
con
la
deliberazione
n.
124/PARI/2013
del
12/07/2013, ha assunto la decisione di parifica del rendiconto generale
della Regione Puglia per l’esercizio 2012 nelle componenti del conto del
bilancio e del conto del patrimonio ed ha contestualmente provveduto
6
all’approvazione dell’annessa relazione sulla legittimità e regolarità
della gestione suggerendo all’Ente l’adozione di specifiche misure
correttive la cui concreta attuazione sarà oggetto di verifica nel corso
della presente relazione.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con la deliberazione
n. 14/SEZAUT/2014/INPR del 14/04/2014, ha chiarito che la ratio del
D. L. n.174/2012 è evidentemente quella di garantire il coordinamento
della finanza pubblica e il rispetto dei vincoli finanziari imposti
dall’Unione Europea e che la verifica dell’effettività dell’attività di
controllo svolta con riferimento all’esercizio finanziario 2013 richiede
che venga monitorato il grado di riscontro fornito alle osservazioni
formulate dalla Corte nell’ambito della parifica del rendiconto 2012 (cd.
follow up).
7
LA MANOVRA DI BILANCIO DELL’ESERCIZIO 2013
La legge regionale di bilancio
Il bilancio di previsione regionale per l’esercizio finanziario 2013 ed il
bilancio pluriennale 2013-2016 sono stati approvati con la L. R. del 28
dicembre 2012, n. 46.
Il bilancio di previsione è articolato, secondo la normativa di contabilità
regionale, in unità previsionali di base per l’entrata e per la spesa: a
ciascuna unità corrisponde un centro di responsabilità amministrativa a
cui è affidata la gestione delle risorse finanziarie necessarie al
raggiungimento degli obiettivi.
Al bilancio di previsione sono allegate l’elencazione delle funzioni
obiettivo distinte per settori ulteriormente suddivisi in U.P.B. e la
classificazione per categorie della spesa secondo l’analisi economica
prevista dal SEC’95.
Lo stato di previsione per l’entrata e per la spesa dell’anno finanziario
2013 è determinato, dagli articoli 1 e 2 della predetta legge di bilancio
in €. 13.295.096.052,49 per la gestione di competenza ed in €.
26.535.135.004,86 per la gestione di cassa.
L’art. 3, comma 3, della L. R. di bilancio 2013 aggiunge che, ai fini del
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica posti a carico della
Regione da norme statali, la Giunta regionale può stabilire ulteriori
vincoli e limitazioni all’impegno ed al pagamento delle somme iscritte
nello stato di previsione delle spese.
La legge di bilancio determina, inoltre, dall’articolo 6 all’articolo 10 gli
importi, per l’esercizio finanziario 2013, dei fondi di riserva previsti
8
dalla L. R. di contabilità 16/11/2001 n. 28 e dispone, all’art. 6, che il
fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine del capitolo
1110010,
nell’ambito
dell’UPB
06.02.01,
è
determinato
in
€.
1.899.767,08; all’art. 7 che il fondo di riserva per le spese impreviste
del capitolo 1110030 è determinato in €. 2.945.190,00 notevolmente
superiore alla somma di €. 1.500.000,00 iscritto nel bilancio 2012;
all’art. 8 che il fondo di riserva per la definizione delle partite pregresse
del capitolo 1110090 è determinato per l’esercizio 2013 in €.
5.900.000,00; all'art. 9, che il fondo globale per il finanziamento di
leggi regionali di spesa corrente in corso di adozione del capitolo
1110070 è fissato in €. 700.000,00.
L’art. 11 della L. R. di bilancio per l’esercizio 2013 prevede che il saldo
finanziario presunto di €. 1.252.335.740,00 è applicato, al bilancio di
previsione
2013,
nei
limiti
dell’ammontare
complessivo
di
€.
1.236.327.716,40 derivante da somme finanziate da fondi vincolati e
regolarmente stanziati nell’esercizio 2012.
Il saldo finanziario presunto è quindi così utilizzato: a) per €.
65.000.000, al capitolo 1110045 - U.P.B. 06.02.01, “Fondo di riserva
per la reiscrizione dei residui passivi perenti del bilancio autonomo”,
gestito a termini dell’articolo 95 della L. R. n. 28/2001; b) per €.
185.000.000,00 al capitolo 1110046 - U.P.B. 06.02.01 “Fondo di
riserva per la reiscrizione dei residui passivi perenti derivanti da risorse
con vincolo di destinazione”, gestito a termini dell’articolo 95 della L. R.
n. 28/2001; c) per €. 899.927.716,40 al capitolo 1110060 - U.P.B.
06.02.01 - “Fondo delle economie vincolate”, gestito a termini
dell’articolo 93 della L. R. n. 28/2001; d) per €. 51.900.000,00 al
9
capitolo 1110065 - U.P.B. 06.02.01 - “Fondo svalutazione crediti”,
gestito a termini dell’articolo 51-bis della L. R. n. 28/2001; e) per €.
34.500.000,00 sul capitolo1181010 – U.P.B. 06.02.08 “Fondo per
copertura rischi su garanzia prestata a favore di Acquedotto Pugliese
Spa su contratto di mutuo di €. 150.000.000,00.
Secondo il dettato dell’art. 44, comma 1, della citata L. R. di contabilità
n. 28/2001 l’eventuale avanzo di amministrazione, per la parte
derivante dall’applicazione dell’istituto della perenzione amministrativa,
deve essere integralmente destinato, in sede di assestamento del
bilancio di previsione ad impinguare gli appositi fondi per la reiscrizione
dei residui passivi perenti di cui all’art. 95.
Ai sensi del comma secondo del predetto art. 44, le ulteriori
disponibilità
dell’avanzo
vanno
prioritariamente
utilizzate
per
il
finanziamento di eventuali passività relative ad esercizi pregressi ed
all’eventuale impinguamento del fondo intersettoriale. Il relativo
utilizzo è subordinato all’approvazione della Legge di assestamento del
bilancio.
La relazione al bilancio dell’esercizio 2013, redatta dall’Assessorato
regionale competente, chiarisce che, nel bilancio di previsione 2013,
giusta sentenza della Corte costituzionale n. 70/2012, si provvede alla
iscrizione dell’avanzo di amministrazione presunto per la sola parte che
deriva da fondi vincolati regolarmente stanziati nell’esercizio finanziario
2012.
Infatti, la Corte Costituzionale, con la su richiamata sentenza n. 70
depositata il 28/03/2012, ha precisato che: “non è conforme ai precetti
dell’art. 81, comma 4, Cost. realizzare il pareggio di bilancio in sede
10
preventiva
attraverso
la
contabilizzazione
di
un
avanzo
di
amministrazione non accertato e verificato a seguito della procedura di
approvazione del bilancio consuntivo dell’esercizio precedente”.
La Consulta ha rammentato che il “risultato presunto” consiste in una
stima provvisoria priva di valore giuridico ai fini delle corrispondenti
autorizzazioni di spesa; nessuna spesa può essere accesa in poste di
bilancio correlate ad un avanzo presunto se non quella finanziata da
fondi vincolati e regolarmente stanziati nell’esercizio precedente; si
tratta di una previsione ragionevole e prudente, formulata in base alla
chiusura dei conti intervenuta al 31 dicembre, del definitivo esito
contabile il quale sarà stabilizzato solo in sede di approvazione del
rendiconto; in buona sostanza, mentre la corretta pratica contabile
prescrive un atteggiamento tempestivo e prudenziale nei confronti del
disavanzo presunto, il legislatore vieta tassativamente l’utilizzazione
dell’avanzo presunto per costruire gli equilibri di bilancio, in quanto
entità economica di incerta realizzazione e, per ciò stesso, produttiva
di rischi per la sana gestione finanziaria dell’Ente.
La legge di bilancio contiene, inoltre, all’art. 12, l’autorizzazione alla
Giunta Regionale a disporre con proprio atto le variazioni occorrenti
per l’istituzione di nuove unità previsionali di entrata, per l’iscrizione di
entrate derivanti da assegnazioni vincolate a scopi specifici da parte
dello Stato e dell’Unione Europea, nonché per l’iscrizione delle relative
spese che siano tassativamente regolate dalla legislazione in vigore.
La Giunta Regionale può inoltre effettuare, con delibera da comunicare
al Consiglio Regionale entro dieci giorni, variazioni compensative tra le
unità previsionali di base strettamente collegate nell’ambito di una
11
stessa funzione obiettivo o di uno stesso programma o progetto,
nonché effettuare variazioni compensative tra unità previsionali di base
diverse qualora le variazioni siano necessarie per l’attuazione di
interventi previsti da intese istituzionali di programma o da altri
strumenti di programmazione negoziata.
Infine, l’art. 14 della legge di bilancio prevede la rinuncia alla
riscossione di entrate di modesta entità fissata in €. 25,00 per i crediti
di natura non tributaria e per la cancellazione dal conto dei residui.
La legge finanziaria regionale
La legge finanziaria regionale per l’esercizio 2013 è stata emanata con
L. R. del 28/12/2012 n. 45 recante disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2013 e del bilancio pluriennale 2013-2016.
L’articolo 1 della citata legge prevede che gli importi da iscrivere in
bilancio in relazione alle autorizzazioni di spesa recate da leggi
regionali a carattere pluriennale restano determinati per ciascuno degli
anni 2013, 2014 e 2015 nelle misure indicate dalla seguente tabella
elaborata secondo i dati riportati all’allegato A della predetta legge.
AUTORIZZAZIONI DI SPESA RECATE DA LEGGI PLURIENNALI
settori intervento
esercizio 2013
esercizio 2014
esercizio 2015
Ragioneria (mutui)
260
253
248
Ragioneria (ruoli s.f.)
5
4
3
Edilizia residenziale
1
1
1
L’art. 2 della finanziaria per l’esercizio 2013 introduce una modifica alla
L. R. 21/03/2007 n. 6 recante norme sull’autonomia organizzativa,
funzionale e contabile del Consiglio regionale e dispone che gli avanzi
12
di amministrazione, risultanti all’approvazione del conto consuntivo,
sono acquisiti tra le entrate del bilancio del Consiglio regionale
dell’esercizio finanziario successivo per far fronte a sopravvenienze
impreviste e/o obbligatorie.
L'art. 3 della finanziaria regionale prevede che, a decorrere dal 1°
gennaio 2013, l’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle
persone fisiche è determinata, per scaglioni di reddito, applicando, al
netto degli oneri deducibili, le seguenti maggiorazioni all’aliquota
dell’addizionale regionale all’Irpef:
-
per i redditi sino a €. 15.000,00: 0,1%;
-
per i redditi oltre €. 15.000,00 e sino a €. 28.000,00: 0,2%;
-
per i redditi oltre €. 28.000,00 e sino a €. 55.000,00: 0,5%;
-
per i redditi oltre €. 55.000,00 e sino a €. 75.000,00: 0,5%;
-
per i redditi oltre €. 75.000,00: 0,5%.
La predetta disposizione finanziaria è stata impugnata per illegittimità
costituzionale dal Presidente del Consiglio dei Ministri con ricorso del
7/03/2013 nel quale si evidenziava che la normativa regionale
introduceva
maggiorazioni
delle
aliquote
d'imposta
che,
pur
rispettando gli scaglioni di reddito fissati dall'art. 11 del Testo Unico
delle Imposte sui Redditi (TUIR), non erano improntate al principio di
progressività cui il sistema tributario è informato, ponendosi in
contrasto con l'art. 53 della Costituzione e con l'articolo 6 del D. Lgs.
6/05/2011, n. 68 relativo all’addizionale regionale IRPEF che prevede
che ciascuna Regione a statuto ordinario può aumentare o diminuire la
propria addizionale.
13
L’articolo 4 della L. R. di 7/08/2013 n. 26 recante l’assestamento al
bilancio 2013, ha modificato l’art. 3 della L. R. finanziaria 28/12/2012
n. 45 ed ha rideterminato le aliquote dell’addizionale regionale IRPEF
nello 0,48% per lo scaglione di reddito oltre €. 28.000,00 e sino a €.
55.000,00 e nello 0,49% per lo scaglione di reddito oltre €. 55.000,00
e sino a €. 75.000,00.
Questa
Sezione,
già
con
la
deliberazione
n.
46/RQ/2014
del
6/03/2014, in sede di relazione sulla tipologia delle coperture
finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri adottate nelle
leggi regionali nel secondo semestre dell’esercizio 2013, ha preso atto
del processo di autocorrezione instaurato dalla Regione che, con la
manovra di assestamento del bilancio 2013, ha apportato le opportune
modifiche all’art. 3 della finanziaria regionale.
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 8/2014 depositata in data
23/01/2014, dopo aver preliminarmente rilevato che in forza del
principio di effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi in
via d’azione, la questione di legittimità costituzionale deve essere
trasferita sulla nuova norma introdotta dalla L. R. di assestamento, ha
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale ed ha
sottolineato che le
norme censurate non violano il principio di
progressività contenuto nell’art. 53 della Costituzione poiché la
progressività è principio che deve informare l’intero sistema tributario
nel suo complesso e non il singolo tributo (sentenze n. 223 del 2012;
n. 2 del 2006; n. 263 del 1994; n. 159 del 1985; n. 62 del 1977 e
ordinanze n. 341 del 2000; n. 128 del 1966).
14
La Consulta, ha, peraltro, rilevato che nel caso di specie è anche
l’imposta specifica (l’IRPEF) ad essere significativamente progressiva e
che tale qualità non è certo messa in discussione dalle modeste
(rispetto alle aliquote statali) addizionali regionali, tanto nella versione
originaria, quanto, e a maggior ragione, nella nuova.
L’art. 4 della finanziaria regionale conferma l’aliquota Irap per l’anno
2013 fissata nello 0,92%, mentre l’art. 5 dispone l’esenzione dalla
tassa
automobilistica
regionale
per
i
veicoli
a
basso
impatto
ambientale.
L’art. 7 della finanziaria regionale per l’esercizio 2013 prevede
l’abolizione dell’imposta regionale per autotrazione e dispone che non è
più dovuta la rata di acconto mensile relativa al mese di gennaio 2013
con la relativa scadenza per il versamento al 28 febbraio 2013.
L’articolo 8 e l’articolo 10 prevedono rispettivamente la soppressione
delle tasse sulle concessioni regionali inerenti igiene e sanità e turismo
ed industria alberghiera nonchè la soppressione dell’imposta regionale
sulle emissioni degli aeromobili.
L’articolo 11 della finanziaria 2013 ridetermina in tre fasce la tassa per
il diritto allo studio universitario a decorrere dall’anno accademico
2013/2014.
La finanziaria regionale per il 2013 istituisce, inoltre, anche i seguenti
ulteriori capitoli di spesa:

l’art. 12 istituisce, nell’ambito dell’U.P.B. 05.05.01, il capitolo
di
spesa
in
conto
capitale
721015
denominato
“cofinanziamenti regionali per investimenti in sanità ed
acquisti
cespiti
tecnologici
sanitari”
con
una
dotazione
15
finanziaria, in termini di competenza e di cassa, di €.
2.500.000,00;

l’art. 16 istituisce, nell’ambito dell’U.P.B. 05.06.01, il capitolo
di spesa 721057 denominato: “riconversione Ospedale di
Poggiardo, acquisto Tac ed allestimento delle seconda sala
operatoria” con uno stanziamento, in termini di competenza e
di cassa, di €. 600.000,00;

l’art. 17 istituisce, nell’ambito dell’U.P.B. 05.06.01, il capitolo
di spesa 721055 al fine di consentire il cofinanziamento
regionale dei progetti di ricerca sanitaria finanziati con fondi
ministeriali e dell’UE, nonché il finanziamento di ulteriori
livelli
essenziali
aggiuntivi
e
prevede
una
dotazione
finanziaria, in termini di competenza e di cassa, di €.
3.900.000,00;

l’art. 23 prevede delle misure finanziarie in favore dei comuni
di Statte e Martina Franca in seguito ai danni subiti per
l’evento
meteorico
del
28
novembre
2012
e
destina,
nell’ambito dello stanziamento previsto sul capitolo 531015
inerente le spese di emergenza per eccezionali eventi
meteorici, la somma di 2 milioni di euro per il Comune di
Statte e di €. 400.000,00 per il Comune di Martina Franca;

l’art. 31 istituisce nello stato previsionale della spesa,
nell’ambito dell’U.P.B. 06.03.01, il capitolo 3925 denominato:
“spese
attinenti
ricapitalizzazione
il
e/o
finanziamento
ristrutturazione
di
di
operazioni
di
partecipazioni
societarie” da destinarsi prevalentemente ad attività di
16
ricapitalizzazione e ristrutturazione del patrimonio mobiliare
della
Regione
nell’ambito
e
della
nello
stato
U.P.B.
di
previsione
04.01.02,
il
dell’entrata,
capitolo
4110100
denominato: “proventi da utili, dividendi, dismissioni, vendite
e/o altre entrate connesse a partecipazioni regionali”;

l’art. 38, al fine di rilanciare e potenziare la funzione di alta
formazione delle università statali presenti sul territorio della
Regione Puglia, salvaguardare l’offerta formativa, conservare
la sostenibilità dei corsi di laurea strategici e di qualità,
prevede che il capitolo di spesa 915060 dell’U.P.B. 04.04.02
è ridenominato “contributo straordinario a favore delle
università pugliesi” ed è assegnata una dotazione finanziaria
di parte corrente, in termini di competenza e di cassa, di €.
2.000.000,00; al comma 3, la norma aggiunge che l’utilizzo
del contributo regionale da parte delle università destinatarie
è oggetto di rendicontazione e di apposita relazione che
comprovi l’efficacia della misura entro e non oltre sei mesi
dalla data di erogazione dei fondi;

l’art. 47 della finanziaria regionale 2013 dispone, al fine di
assicurare
il
corretto
tecnico-consultiva
per
funzionamento
la
polizia
della
locale,
commissione
l’istituzione
del
capitolo di spesa 1010015, nell’ambito dell’U.P.B. 08.02.01,
con una dotazione finanziaria in termini di competenza e di
cassa di €. 20.000,00.
L’articolo 34 della finanziaria prevede l’erogazione per le spese di
funzionamento
dei
consorzi
di
bonifica
commissariati
di
€.
17
10.000.000,00
per
il
primo
semestre
2013
e
di
ulteriori
€.
10.000.000,00 per il secondo semestre 2013.
A decorrere dall’esercizio 2013, l’art. 35 dispone che i contributi di
bonifica
dovuti
dalla
Regione
a
ciascun
consorzio
di
bonifica
commissariato sono portati in detrazione, quale compensazione, alle
anticipazioni erogate ai consorzi di bonifica medesimi in virtù delle
finanziarie regionali dei passati esercizi.
Infine, la finanziaria regionale per l’esercizio 2013, dedica un intero
capo alle norme di disciplina del Collegio dei Revisori dei conti della
Regione istituito ai sensi dell’art. 50 bis della L. R. 12/05/2004 n. 7 e
della lett. e) del comma 1 dell’art. 14 del D. L. 13/08/2011 n. 138
convertito dalla L. 14/09/2011 n. 148.
Il Collegio dei revisori dei conti è definito, dal citato art. 53 della
finanziaria
2013,
organo
di
vigilanza
sulla
regolarità
contabile,
finanziaria ed economica della gestione che opera in raccordo con la
Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Puglia ed è
composto di tre componenti nominati con decreto del Presidente della
Giunta Regionale che li sceglie mediante estrazione da un elenco al
quale i revisori si iscrivono purché in possesso dei criteri individuati
dalla Delibera della Sezione Autonomie n. 3/2012, durano in carica tre
anni e non sono rieleggibili.
La finanziaria regionale per l’esercizio 2013
ha, quindi, introdotto le
norme di disciplina di detto organo, mentre per i profili applicativi,
inerenti modalità e contenuto delle domande d’iscrizione nonché le
modalità
di
svolgimento
dei
lavori,
rimanda
ad
un
apposito
18
regolamento da emanarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della citata legge finanziaria.
Successivamente sono stati emanati due regolamenti attuativi: il
regolamento n. 22 del 14/11/2013 pubblicato sul bollettino ufficiale n.
150 del 18/11/2013 ed il regolamento n. 5 del 24/03/2014 pubblicato
sul bollettino ufficiale n. 42 suppl. del 26/03/2014 che saranno
esaminati nell’apposito paragrafo dedicato all’Organo di revisione
regionale.
L’assestamento di bilancio
Con Legge Regionale 7 agosto 2013, n. 26 è stato approvato
l’assestamento e la prima variazione al bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2013 (pubblicata sul BURP dell’08 agosto 2013
supplemento n. 110).
Nello stato di previsione del bilancio della Regione Puglia per l’esercizio
2013, approvato con la L. R. 28/12/2012, n. 46, sono introdotte le
variazioni necessarie per assestare le entità dei residui attivi e passivi,
la giacenza di cassa e l’avanzo di amministrazione secondo i valori
risultanti dal rendiconto generale dell’esercizio 2012, approvato con la
L. R. 5/08/2013 n. 25, nonché le variazioni ritenute necessarie in
relazione alle esigenze gestionali di entrata e di spesa.
In particolare, il saldo finanziario attivo già iscritto in sede di bilancio
per
l’importo
di
€.
1.236.327.716,40
è
rideterminato
in
€.
1.111.345.387,10.
L’articolo 2 dispone che, per effetto delle variazioni intervenute,
l’ammontare complessivo dell’entrata e della spesa dello stato di
19
previsione
del
rideterminato,
bilancio
sia
12.875.723.524,36
per
in
per
l’esercizio
l’entrata
termini
finanziario
che
di
per
la
competenza
2013
spesa,
ed
risulta
in
in
€.
€.
29.373.378.259,81 in termini di cassa, come riportato nella tabella che
segue.
Previsioni di bilancio - Esercizio finanziario 2013
Gestione di competenza
L. R. di bilancio n. 46/2012
L. R. di assestamento n. 26/2013
€. 13.295.096.052,49
€. 12.875.723.524,36
Gestione di cassa
L. R. di bilancio n. 46/2012
L. R. di assestamento n. 26/2013
€. 26.535.135.004,86
€. 29.373.378.259,81
La tabella evidenzia che, per effetto dell’assestamento del bilancio
2013, a fronte di un decremento nello stato di previsione della gestione
di competenza si è realizzato un notevole incremento nell’ammontare
degli stati di previsione della gestione di cassa dell’Ente passati da €.
26.535.135.004,86 a €. 29.373.378.259,81.
L’art. 3 della L. R. di assestamento n. 26/2013 determina la dotazione
finanziaria complessiva del fondo per reiscrizione delle economie
vincolate in €. 810.602.462,59 per effetto della diminuzione di €.
89.325.253,81.
L’articolo 4, come già rilevato nel paragrafo inerente la finanziaria
regionale, ha modificato l’art. 3 della L. R. finanziaria 28/12/2012 n.
45 ed ha rideterminato le aliquote dell’addizionale regionale IRPEF
nello 0,48% per lo scaglione di reddito oltre €. 28.000,00 e sino a €.
20
55.000,00 e nello 0,49% per lo scaglione di reddito oltre €. 55.000,00
e sino a €. 75.000,00.
L’art. 5 della L. R. di assestamento prevede, a decorrere dal 1°
gennaio 2014, la soppressione della tassa sulle concessioni regionali di
cui al punto 9 della “Tariffa delle tasse sulle concessioni regionali
turismo
e
industria
alberghiera”
allegata
alla
legge
regionale
4/12/2001, n. 31 recante disposizioni di carattere tributario.
In tema di rilevazione dei flussi turistici, a decorrere dal 1° gennaio
2014, con l’art. 6 della citata L. R. n. 26/2013 è disposta una sanzione
amministrativa per l’inadempienza totale o parziale nella trasmissione
dei dati mediante il Sistema Puglia per l’Osservatorio Turistico da parte
di tutte le strutture ricettive pugliesi.
Conseguentemente, nel bilancio autonomo regionale sono istituiti i
seguenti nuovi capitoli: UPB 03.04.02, capitolo di entrata n. 3064010
denominato: “Sanzione amministrativa per l’inadempienza totale o
parziale nella trasmissione dei dati attraverso il Sistema Puglia per
l’Osservatorio Turistico da parte di tutte le strutture ricettizie inclusi i
B&B, collegato al capitolo in uscita n. 311045”; UPB 04.05.02, capitolo
di spesa n. 311045 denominato: “Azioni di sostegno al sistema delle
imprese turistiche, collegato al capitolo di entrata 3064010”.
L’art. 8 prevede il rimborso, alle organizzazioni di volontariato delle
spese ammissibili e nei limiti degli stanziamenti di bilancio, delle spese
sostenute
nelle
attività
di
soccorso,
simulazione,
emergenza
e
formazione teorico-pratica.
21
Per garantire la copertura delle spese ammissibili a rimborso viene
istituito un apposito capitolo di spesa con una dotazione finanziaria per
l’esercizio 2013, in termini di competenza e cassa, di €. 100.000,00.
Per
favorire
le
attività
di
ripristino,
ammodernamento
e
rifunzionalizzazione della rete irrigua e consentire l’entrata in esercizio
dell’impianto di affinamento della acque reflue di Barletta e realizzare
la rete irrigua per il riuso delle acque depurate del Comune di
Cisternino (BR), con l’art. 11 della L. R. di assestamento di bilancio, è
istituito un capitolo di spesa, con uno stanziamento per l’anno 2013, in
termini di competenza e cassa, di €. 650.000,00.
L’art. 13 della L. R. n. 26/2013, per garantire l’esercizio delle
competenze in materia di valutazione di impatto ambientale nelle
forme previste dal D. Lgs. 3/04/2006, n. 152 e dalla L. R. 12/04/2001
n. 11, istituisce nel bilancio regionale autonomo, nell’ambito della UPB
03.03.01, il capitolo di entrata n. 306320 denominato “Proventi
derivanti dall’esercizio delle attività in materia di valutazione di impatto
ambientale”, collegato al capitolo di spesa 611052, con una dotazione
finanziaria per l’esercizio 2013, di €. 10.000,00.
L’articolo 14 dispone il cofinanziamento regionale per la realizzazione
di strutture sanitarie extraospedaliere e prevede l’istituzione del nuovo
capitolo di spesa n. 712058, nell’ambito dell’UPB 05.07.01, con una
dotazione finanziaria per l’esercizio 2013 di €. di 462.400,00.
Con l’art 15 si provvede al finanziamento delle spese per espletare i
concorsi
per
l’assegnazione
delle
sedi
farmaceutiche
di
nuova
istituzione.
22
Gli articoli 16 e 17 prevedono risorse aggiuntive per il SSR ed
istituiscono due nuovi capitoli di spesa, nell’ambito della UPB 05.06.01:
il primo, n. 721073, dispone una dotazione finanziaria per l’esercizio
finanziario 2013, in termini di competenza e cassa, di 32 milioni e 100
mila euro; il secondo n. 721072 finalizzato al rimborso delle spese per
interventi di trapianto di cui alla L. R. 21/11/1996, n. 25 è istituito con
una dotazione finanziaria per l’esercizio finanziario 2013, in termini di
competenza e cassa, di 3 milioni di euro.
Inoltre, la L. R. di assestamento, istituisce nel bilancio autonomo,
all’art. 18, nell’ambito della UPB 05.08.01, il capitolo di spesa n.
742011, con uno stanziamento per l’esercizio finanziario 2013, in
termini di competenza e cassa, di euro 40 milioni, avente l’obiettivo di
consentire i trasferimenti spettanti agli enti del S.S.R. a seguito della
rilevazione straordinaria ex art. 3, comma 3, del D. L. n. 35/2013,
convertito dalla L. n. 64/2013.
L’art. 20 prevede, al fine di consentire la riconciliazione delle risultanze
economico-patrimoniali degli enti del SSR e della gestione sanitaria
accentrata con le risultanze del bilancio finanziario regionale, in
attuazione delle disposizioni del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118, che gli importi relativi ai residui passivi propri, anche gravati da
perenzione amministrativa ai sensi dell’articolo 95 della l.r. 28/2001, e
gli
importi
inerenti
residui
di
stanziamento,
iscritti nelle
unità
previsionali di base afferenti all’Area regionale politiche per la salute su
capitoli di parte corrente del bilancio autonomo del Fondo sanitario
nazionale a diretta gestione della Regione, per i quali sia dichiarata
l’insussistenza
di
obbligazioni
giuridicamente
perfezionate,
con
23
deliberazione della Giunta regionale possono essere iscritti nel bilancio
autonomo, nell’ambito della UPB 05.08.01, sul capitolo di nuova
istituzione n. 742012, denominato “Risorse del FSN indistinto anni
precedenti”, previa iscrizione e versamento di dette disponibilità sul
capitolo di entrata di nuova istituzione, nell’ambito della UPB 02.01.31,
n. 2034712, denominato “Riallocazione risorse del FSN rivenienti da
residui passivi propri anche gravati da perenzione amministrativa e di
residui di stanziamento”.
La L. R. di assestamento dispone, inoltre, all’art. 21, lo stanziamento di
un contributo straordinario di 4 milioni e 300 mila euro in favore delle
università pubbliche pugliesi per attività di didattica e ricerca allo scopo
di favorire il diritto allo studio, riequilibrare l’offerta formativa di qualità
sul territorio e limitare la migrazione passiva.
L’art. 22, per consentire il consolidamento statico e la messa in
sicurezza
dell’edificio
scolastico
“G.
De
Rada”
del
Comune
di
Casalvecchio di Puglia (FG), istituisce il nuovo capitolo di spesa n.
916057, nell’ambito dell’UPB 04.04.01, con una dotazione finanziaria di
€. 500.000,00.
L’art. 24 prevede misure per il risparmio energetico degli impianti posti
al servizio degli immobili regionali ed istituisce nel bilancio autonomo
regionale, nell’ambito dell’UPB 06.05.01, il capitolo di spesa n. 3610
collegato al capitolo di entrata 3085000 con una dotazione finanziaria
in termini di competenza e di cassa di €. 50.000,00.
Con gli articoli 26 e 30 sono istituiti i seguenti nuovi capitoli di spesa:
capitolo
n.
552059,
nell’ambito
dell’UPB
03.04.04,
inerente
l’adeguamento dei corrispettivi dei contratti di servizio di trasporto
24
pubblico con una dotazione finanziaria in termini di competenza e di
cassa di €. 7.820.000,00 euro; capitolo n. 552005, sempre nell’ambito
dell’UPB
03.04.04,
destinato
agli
interventi
infrastrutturali
dell’aeroporto di Taranto-Grottaglie; capitolo n. 115035, nell’ambito
dell’UPB 01.02.02, denominato “fondo di solidarietà per il settore della
pesca e della miticoltura” con una dotazione finanziaria in termini di
competenza e di cassa di €. 500.000,00.
L’art. 27, invece, dispone dei finanziamenti aggiuntivi ai soggetti
attuatori degli interventi finanziati con i piani annuali del programma
triennale di sviluppo del mezzogiorno e prevede che alla copertura di
tale spesa si provvede con le “eventuali economie che si renderanno
disponibili nel corso dell’avanzamento dei progetti presenti nel ciclo di
programmazione 2000-2006”.
Al riguardo, questa Sezione, già con la deliberazione n. 46/RQ/2014
inerente
la
relazione
semestrale
sulla
tipologia
delle
coperture
finanziarie e delle tecniche di quantificazione degli oneri derivanti
dall’approvazione di leggi regionali relativa al periodo 1° luglio – 31
dicembre 2013,
ha rilevato che la Corte Costituzionale, con la
sentenza del 15/02/2013 n. 26, ha chiarito che non può essere
consentita una cd. “copertura ex post”, e che secondo gli insegnamenti
della giurisprudenza costituzionale, il principio fondamentale della
copertura delle spese richiede la contestualità tanto dei presupposti
che giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a
fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura
finanziaria delle prime; la copertura finanziaria delle spese deve,
pertanto, essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
25
irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri; l'obbligo di copertura deve essere
osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che incidono
su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale equilibrio tra
entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri già gravanti
sugli esercizi futuri (Corte Costituzionale, sentenza del 18/06/2008 n.
213).
Inoltre, la Consulta, con la recente sentenza n. 4/2014 depositata in
data 23/01/2014, ha ulteriormente chiarito che l’esistenza di oneri
nascenti
dal
contenuto
della
legge
determina
la
necessità
dell’indicazione dei mezzi finanziari per farvi fronte. Verrebbe altrimenti
«disatteso
un
obbligo
costituzionale
di
indicazione
al
quale
il
legislatore, anche regionale (ex plurimis, sentenza n. 68 del 2011),
non può sottrarsi, ogni qual volta esso preveda attività che non
possano realizzarsi se non per mezzo di una spesa» (sentenza n. 51
del 2013).
Tuttavia, la Sezione deve prendere atto che il Presidente della Regione,
con la nota pervenuta alla Sezione in data 4/03/2014, ha sottolineato
che non può farsi riferimento ad una copertura ex post in quanto la
spesa è attivabile solo successivamente all’effettivo formarsi delle
economie in assenza delle quali nessun impiego di risorse sarà
possibile e conseguentemente ha rassicurato che la spesa prevista sarà
effettuata solo se vi saranno economie di spesa sui progetti già avviati.
26
La
variazione
al
bilancio
di
previsione
2013
per
effetto
dell’anticipazione di liquidità per il pagamento dei debiti del
servizio sanitario
Con la L. R. 17/10/2013 n. 30, la Regione Puglia ha attuato le
variazioni al bilancio di previsione 2013 ed al bilancio pluriennale 20132015 per effetto dell’ottenimento dell’anticipazione di liquidità di €.
148.780.000,00
destinata
al pagamento
dei debiti del Servizio
sanitario secondo la normativa dettata dall’articolo 13 del D. L.
31/08/2013, n. 102, convertito con modificazioni dalla L. 28/10/2013,
n. 124, che, al comma 6, consente alle Regioni di accedere in via
anticipata a quota parte delle risorse di cui all’art. 3 del D. L.
8/04/2013, n. 35, convertito dalla L. 6/06/2013, n. 64.
Pertanto, l’art. 1 della L. R. n. 30/2013, al fine di provvedere alla
contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità, istituisce nel bilancio
regionale dell’esercizio 2013 e pluriennale 2013-2015, nell’ambito della
gestione sanitaria, il capitolo di spesa n. 742013, U.P.B. 05.08.01 ed il
capitolo di entrata n. 5124003, U.P.B. 05.02.02, con una dotazione
finanziaria di competenza e di cassa di €. 148.780.000,00.
Il rimborso annuale dell’anticipazione di liquidità è fissato in trent’anni
a rate costanti e con pagamento della prima rata al 1° febbraio 2015.
Per il rimborso annuale, quantificato per sorte capitale ed interessi in
€.
8.600.000,00
per
ciascun
esercizio
finanziario
si
prevede
l’istituzione, nel bilancio autonomo regionale, nell’ambito dell’U.P.B.
06.02.03 dei seguenti capitoli di spesa: capitolo 1121060, denominato
“rimborso quota capitale anticipazione di liquidità di cui all’articolo 13
del d. l. 102/2013”, con uno stanziamento di €. 2.800.000,00 per
27
l’esercizio finanziario 2015 e capitolo 1121061, denominato “rimborso
quota interessi anticipazione di liquidità di cui all’articolo 13 del d. l.
102/2013”, con uno stanziamento di €. 5.800.000,00 per l’esercizio
finanziario 2015.
Infine, al comma 4 dell’art. 1 si prevede l’ipotesi in cui la rata costante
del
suddetto
piano
d’ammortamento
risulti
differente
rispetto
all’ammontare stanziato nei capitoli di bilancio regionale per il
pagamento della stessa e per tali casi si autorizza la Giunta regionale
ad effettuare la rimodulazione degli importi iscritti in bilancio.
Come già rilevato con la deliberazione n. 46/RQ/2014 inerente la
relazione semestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie e delle
tecniche di quantificazione degli oneri derivanti dall’approvazione di
leggi regionali relativa al secondo semestre dell’esercizio 2013, il
referto tecnico precisa che la spesa di €. 148.780.000,00 è quantificata
in base ai parametri di legge di cui all’art. 13, del D. L. n. 102/2013 ed
è pari all’80% dell’anticipazione assegnata alla Regione con i decreti
direttoriali del MEF del 16/04/2013 e del 2/07/2013 e che le fonti di
finanziamento
sono
individuate
nella
riduzione
di
precedenti
autorizzazioni di spesa delle UPB 04.01.01, 04.04.01 e 05.02.01,
come, peraltro, espressamente indicate anche dalla norma finanziaria
contenuta nell’art. 1, comma 3, della citata L. n. 30/2013 di variazione
al bilancio dell’esercizio 2013.
Al riguardo la Sezione aveva rilevato che, in sede di referto tecnico,
avrebbe dovuto, comunque, porsi in evidenza che trattasi di spese
inquadrabili tra gli “oneri inderogabili”, ai sensi dell’art. 21, comma 6,
della L. n. 196/2009, in quanto vincolate a particolari meccanismi o
28
parametri che regolano la loro evoluzione, determinati sia da leggi sia
da altri atti normativi.
Con deliberazione della Giunta Regionale del 16/09/2013 n. 1621, si
era specificato che l’adesione all’anticipazione prevista dal predetto D.
L. n. 102/2013 rappresentava per la Puglia l’opportunità di reperire
liquidità aggiuntiva necessaria per pagare lo stock di debito scaduto al
31/12/2012, permettendo un’operazione di ricapitalizzazione degli Enti
del SSR e che il tasso di interesse per questa operazione, pari al
rendimento di mercato del BPT a cinque anni rilevato dal MEF alla data
di pubblicazione del D.L. 102/2013 (31.08.2013), poteva essere
considerato vantaggioso e non confrontabile con alcuna alternativa sul
mercato finanziario.
Alla
predetta
anticipazione
di
liquidità
di
€.
148.780.000,00
contabilizzata in bilancio per effetto delle variazioni apportate dalla L.
R. n. 30/2013 deve aggiungersi l’anticipazione di liquidità dell’importo
complessivo di €. 185.975.000,00, attivata ai sensi dell’art. 3 del D. L.
8/04/2013 n. 35 e per la quale si prevede il rimborso a decorrere dal
30 giugno 2014 e per trent’anni fino al 2043 ed avente un tasso di
interesse fisso del 3,273%.
Infatti, l’art. 3 del citato D. L. n. 35/2013 autorizza lo Stato ad
effettuare anticipazioni di liquidità alle Regioni ed alle Province
autonome di Trento e di Bolzano a valere sulle risorse della «Sezione
per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed
esigibili degli enti del Servizio Sanitario Nazionale» al fine di favorire
l’accelerazione dei pagamenti dei debiti degli enti del Servizio sanitario
nazionale ed in relazione: a) agli ammortamenti non sterilizzati
29
antecedenti all’applicazione del D. Lgs. 23 giugno 2011, n. 118;
b)
alle mancate erogazioni per competenza e/o per cassa delle somme
dovute dalle Regioni ai rispettivi servizi sanitari regionali a titolo di
finanziamento
del
Servizio
sanitario
nazionale,
ivi
compresi
i
trasferimenti di somme dai conti di tesoreria e dal bilancio statale e le
coperture regionali dei disavanzi sanitari, come risultanti nelle voci
«crediti verso regione per spesa corrente» e «crediti verso regione per
ripiano perdite» nelle voci di credito degli enti del SSN verso le
rispettive regioni dei modelli SP.
La Giunta regionale, con la deliberazione n. 1011 del 30 maggio 2013
avente ad oggetto “Decreto Legge n. 35 dell’8 aprile 2013, art. 3
Ricorso all’anticipazione ministeriale per il pagamento del debiti scaduti
del SSR della Puglia”, aveva deliberato di prendere atto del Decreto del
MEF del 16 aprile 2013, che prevedeva per la Regione Puglia una prima
tranche di anticipazione pari a 146 milioni di euro ed aveva, pertanto,
incaricato il Servizio Gestione Accentrata Finanza Sanitaria Regionale
alla formalizzazione di un piano di pagamento del debito scaduto al
31/12/2012 degli Enti del SSR ai sensi dell’art. 3, comma 5, lett. b) del
citato D. L. n. 35/2013.
Con la successiva deliberazione di Giunta n. 1241 del 4 luglio 2013,
avente ad oggetto “Decreto Legge n. 72 del 24 giugno 2013. Ulteriore
anticipazione ministeriale per il pagamento del debiti scaduti del SSR
della Puglia”, si prendeva atto che era stata assegnata un ulteriore
anticipazione di liquidità di €. 39.296.000,00 in seguito all’emanazione
del D. L. 24/06/2013 n. 72 che prevedeva la possibilità di assegnare le
risorse ripartite ai sensi dell’art. 3, comma 2, del D.L. 35/2013,
30
convertito con Legge 64/2013, non richieste dalle Regioni entro il 31
maggio 2013, alle Regioni che ne presentavano richiesta entro il 30
giugno, prioritariamente in funzione dell’adempimento della diffida del
Presidente del Consiglio dei Ministri prevista dall’art. 1, comma 174,
della L. 30/12/2004, n. 311 qualora dai dati del monitoraggio del
quarto trimestre si evidenzi un disavanzo di gestione del SSR.
La Sezione
intrapreso
prende atto, quindi, che il percorso
dalla
Regione
Puglia
è
proseguito
autocorrettivo
anche
in
seguito
all’erogazione delle anticipazioni straordinarie di liquidità previste
dall’art. 3 del D. L. n. 35/2013 che, secondo le risultanze trasmesse
dall’Ente, hanno determinato il trasferimento di risorse aggiuntive,
erogate dalla Regione alle aziende del servizio sanitario per la somma
complessiva di €. 334.755.000,00.
31
GLI ANDAMENTI DELLA FINANZA REGIONALE
Il patto di stabilità interno per l’esercizio 2013
La L. 24/12/2012 n. 228, recante la legge di stabilità per l’esercizio
2013, detta, ai fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica,
una nuova disciplina del patto di stabilità interno per le Regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano chiamate a concorrere alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle
disposizioni previste dall’art. 1, comma 448 e seguenti e che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione.
La disciplina del patto di stabilità interno delle Regioni, per gli esercizi
dal 2013 al 2016,
dell’ammontare
competenza
introduce
dell'obiettivo
eurocompatibile,
un nuovo
di
sistema di definizione
ciascuna
secondo
Regione
le
in
termini
determinazioni
di
della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, da recepirsi con Decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze entro il 31 gennaio di ciascun
anno. In caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente il
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze e' comunque
emanato entro il 15 febbraio 2013, ripartendo l'obiettivo complessivo
in
proporzione
all'incidenza
della
spesa
espressa
in
termini
di
competenza eurocompatibile di ciascuna Regione, calcolata sulla base
dei dati, relativi al 2011.
32
Con deliberazione assunta dalla Conferenza Stato – Regioni, nella
seduta del 24 gennaio 2013, è stata determinata la ripartizione tra le
Regioni a statuto ordinario dell’obiettivo del patto di stabilità interno
per l’esercizio 2013.
Il Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 20/02/2013 n.
11621 ha, quindi, disposto la ripartizione tra le Regioni a statuto
ordinario dell'obiettivo del patto di stabilità interno espresso in termini
di competenza euro compatibile dell’ammontare complessivo, pari a
20.090 milioni di euro assegnando alla Regione Puglia l’importo di €.
1.340.693.635.
Il complesso delle spese finali di competenza eurocompatibile è
determinato dalla somma: a) degli impegni di parte corrente al netto
dei trasferimenti, delle spese per imposte e tasse e per gli oneri
straordinari della gestione corrente; b) dei pagamenti per trasferimenti
correnti, per imposte e tasse e per gli oneri straordinari della gestione
corrente; c) dei pagamenti in conto capitale escluse le spese per
concessione di crediti, per l'acquisto di titoli, di partecipazioni azionarie
e per conferimenti.
La legge di stabilità 2013
ha, inoltre, modificato il sistema delle
esclusioni dal calcolo del complesso delle spese finali, sia in termini di
competenza sia in
termini
di
cassa e pertanto le spese finali sono
determinate dalla somma delle spese correnti e in conto capitale
risultanti dal conto consuntivo al netto: delle spese per la sanità, cui
si applica la specifica disciplina di settore; delle spese per la
concessione di crediti; delle spese correnti e in conto capitale per
interventi cofinanziati correlati ai finanziamenti dell'Unione europea,
33
con esclusione delle quote di finanziamento statale e regionale; delle
spese relative ai beni trasferiti in attuazione del D. Lgs. 28/05/2010,
n.
85,
per
un
dallo Stato per la
determinato
dal
importo corrispondente alle spese già sostenute
gestione e la manutenzione dei medesimi
beni,
D.P.C.M. di cui all'art. 9, comma 3; delle spese
concernenti il conferimento a fondi immobiliari di immobili ricevuti
dallo Stato in attuazione del
predetto D. Lgs. n. 85/2010;
g) delle
spese concernenti i censimenti di cui all'art. 50, comma 3, del D. L. 31
maggio 2010, n. 78, convertito, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
nei limiti delle risorse trasferite dall'ISTAT; delle spese conseguenti
alla
dichiarazione
dello
stato
di emergenza di cui alla legge 24
febbraio 1992, n. 225, nei limiti dei maggiori incassi derivanti dai
provvedimenti di cui
all'articolo
5, comma 5-quater, della legge n.
225 del 1992, acquisiti in apposito capitolo di bilancio; delle spese
in
conto
capitale, nei limiti
delle
somme effettivamente incassate
entro il 30 novembre di ciascun anno, relative al gettito derivante
dall'attività di recupero
6/05/2011,
n.
fiscale
ai sensi dell'art. 9 del D. Lgs.
68, acquisite in apposito capitolo di bilancio; delle
spese finanziate dal
fondo
per
il
finanziamento del trasporto
pubblico locale, anche ferroviario di cui all'articolo 21, comma 3, del
D. L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla L. 15 luglio 2011, n. 111
entro il limite di 1600 milioni;
spese
per
per gli anni 2013 e
2014, delle
investimenti infrastrutturali nei limiti definiti con Decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, di cui al comma 1 dell'articolo 5
del D. L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla
34
L. 14 settembre 2011, n. 148; per gli anni 2012, 2013 e 2014, delle
spese
effettuate
a valere
sulle
risorse
dei
cofinanziamenti
nazionali dei fondi strutturali comunitari; per l'anno 2013, delle spese
effettuate a
valere sulle somme attribuite alle regioni ai sensi del
comma 263 dell'art. 1 della legge di stabilità; delle spese effettuate a
valere sulle risorse di cui al comma 1-bis dell'articolo 6 del D. L. 10
dicembre 2013, n. 136.
La Giunta regionale, nell’esercizio 2013, con le deliberazioni n. 924,
1153, 1982, 2215 e 2417, dettava specifici indirizzi alle strutture
regionali per la modulazione di impegni e pagamenti al fine di garantire
il perseguimento del rispetto del patto di stabilità interno per l’anno
2013.
Pertanto, con la deliberazione n. 924 del 7/05/2013, la Giunta
regionale prevedeva una modulazione degli impegni e dei pagamenti
secondo i seguenti indirizzi: sostenimento delle spese obbligatorie e di
funzionamento della Regione nel limite del 50% degli importi indicati a
fianco di ciascun capitolo di spesa; completo utilizzo delle risorse
comunitarie
relative
al
vigente
periodo
di
programmazione
e
sostenimento delle spese relative ad interventi finanziati con le risorse
liberate della programmazione comunitaria 2000-2006; ripartizione
delle residue disponibilità di spesa in termini di competenza finanziaria
ed eurocompatibile, nel limite del 50% degli spazi finanziari disponibili,
tra le aree di coordinamento e strutture autonome per consentire la
necessaria programmazione ricadente sulle strutture regionali.
La deliberazione di Giunta regionale n. 1153 del 18/06/2013 ampliava
il limite per le spese obbligatorie e di funzionamento disponendo che
35
tali spese potevano essere sostenute, in aggiunta al 50% assentito con
la precedente deliberazione n. 924/2013, per un ulteriore importo pari
al 30% degli importi indicati nel predetto allegato ed aggiungeva che
su motivata richiesta della competente Area di Coordinamento o
Struttura regionale autonoma, la Conferenza di Direzione avrebbe
potuto disporre anche in ordine al rimanente 20% dell’importo.
La
successiva
deliberazione
di
Giunta
regionale
n.
1982
del
22/10/2013 dopo aver premesso che la modifica maggiormente lesiva
per la regione Puglia introdotta dalla Legge di stabilità per il 2013 “è
quella che ha previsto l’equiparazione dell’ammontare dell’obiettivo di
competenza finanziaria all’obiettivo di competenza eurocompatibile
(che ha sostituito dall’anno 2013 l’obiettivo di cassa) allineandolo così
ad un livello di spesa assolutamente insufficiente in relazione al
perdurante
sperequato
riparto
interregionale
delle
complessive
disponibilità di spesa del comparto delle regioni a statuto ordinario” e
che “tale norma ha comportato una riduzione
dell’obiettivo
di
competenza finanziaria di circa 700 milioni di euro dal 2012 al 2013”
disponeva
per
le
spese
rilevanti
sull’obiettivo
di
competenza
finanziaria, che gli impegni di spesa erano assentiti per i capitoli
indicati in apposita tabella e per gli importi a fianco di ciascuno indicati
e che gli importi erano altresì autorizzati in termini di competenza
eurocompatibile con attribuzione del complessivo importo alle aree di
coordinamento/strutture autonome che dovevano provvedere al riparto
con provvedimento del competente direttore di area.
Anche nella relazione assessorile di accompagnamento al disegno di
bilancio per l’esercizio 2014 è posta in luce la riduzione per la Regione
36
Puglia dell’obiettivo di competenza finanziaria dell’anno 2013 rispetto
al 2012 per oltre 600 milioni di euro ed è sottolineata la criticità, a
partire dall’anno 2013, della gestione degli impegni, criticità dapprima
confinata alla sola gestione di cassa e che non ha consentito
l’attivazione dell’istituto del patto di stabilità verticale.
Con la predetta deliberazione n. 1982/2013, si assegnava, inoltre, alle
strutture amministrative competenti l’indirizzo di governo di assicurare
il completo utilizzo delle risorse connesse ad interventi cofinanziati
dall’Unione Europea per il vigente periodo di programmazione al fine di
non
incorrere
nel
disimpegno
automatico
fino
a
concorrenza
dell’importo complessivo annuo, quota di cofinanziamento nazionale, di
€. 694.025.590,45 per la competenza finanziaria ed €. 633.635.573,69
per la competenza eurocompatibile.
La deliberazione di Giunta regionale n. 2215 del 26/11/2013 ha
rideterminato la complessiva disponibilità delle spese per interventi
relativi alla programmazione comunitaria 2007-2013 e per interventi
finanziati con le risorse liberate della programmazione comunitaria
2000-2006 in €. 677.456.626,32 per la competenza finanziaria ed €.
648.737.438,68 per la competenza euro compatibile.
Inoltre, ha consentito ulteriori impegni e pagamenti, sia in termini di
competenza finanziaria che di competenza eurocompatibile per gli
importi indicati in apposita tabella ed ha attribuito a ciascuna Area di
coordinamento o struttura autonoma, di individuare, con proprio
provvedimento, i capitoli sui quali imputare gli impegni ed i pagamenti
di cui alla predetta tabella.
37
Con la deliberazione di Giunta regionale n. 2417 del 10/12/2013 si
prendeva atto che, con decreto n. 24 del 3/12/2013, del Capo del
Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica del Ministero
dello Sviluppo Economico veniva effettuata la riprogrammazione degli
importi del “fondo di compensazione per gli interventi volti a favorire lo
sviluppo”
ed accertata l’effettiva capacità di spesa registrata nel
periodo di riferimento dalla Regione Puglia si assegnavano maggiori
importi sia in termini di competenza finanziaria che di competenza
euro compatibile per 32,1 milioni di euro portando l’assegnazione
complessiva, per l’anno 2013, a 321,9 milioni di euro.
Conseguentemente la predetta deliberazione assentiva gli ulteriori
impegni e pagamenti sia in termini di competenza finanziaria che di
competenza euro compatibile per gli importi indicati in specifica tabella
e prevedeva che ulteriori residui di disponibilità in termini di impegni
che si fossero manifestati a seguito del monitoraggio della spesa
effettivamente sostenuta dovevano essere prioritariamente destinati
alle spese sociali.
Deve, inoltre, rilevarsi che la Regione Puglia, per effetto dell’art. 2 ter
del D. L. 4/06/2013 n. 61, inserito dalla L. di conversione 3/08/2013 n.
89, ha ottenuto una specifica deroga, per gli esercizi 2013 e 2014, al
patto
di
stabilità
interno
limitatamente
agli
interventi
per
il
risanamento ambientale e la riqualificazione del territorio della città di
Taranto previsti dal D. L. n. 129/2012.
La norma su richiamata, infatti, dispone che “gli
impegni e i
pagamenti relativi all'attuazione degli interventi di cui all'articolo 1
del decreto-legge 7 agosto 2012,
n. 129, convertito dalla legge 4
38
ottobre 2012, n. 171, finanziati con le risorse statali trasferite alla
regione
Puglia,
sono
esclusi,
nel limite di 1,3 milioni di euro per
l'anno 2013 e di 40 milioni di euro per l'anno 2014, dai limiti del patto
di stabilità interno per la medesima regione Puglia. Alla compensazione
dei
conseguenti
effetti finanziari
sui
saldi
di
finanza
pubblica
recati dal
presente articolo, pari a 1,3 milioni di euro per l'anno 2013
e a
milioni di euro per l'anno 2014, si provvede mediante
40
corrispondente utilizzo del Fondo per la compensazione degli effetti
finanziari
non
previsti
a
legislazione
vigente
conseguenti
all'attualizzazione di contributi pluriennali, di cui all'articolo 6, comma
2,
del
decreto-legge
7 ottobre 2008, n. 154, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2008, n. 189, e successive
modificazioni. Il Ministro dell'economia e delle finanze e' autorizzato
ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio”.
L’esclusione dal patto di stabilità interno opera, quindi, relativamente
agli interventi previsti dal Protocollo d'intesa, stipulato in data 26
luglio
2012, per interventi urgenti di bonifica, ambientalizzazione e
riqualificazione di Taranto tra il Ministero dell’Ambiente, il Ministero
delle Infrastrutture e Trasporti, il Ministero dello Sviluppo economico, il
Ministero della Coesione territoriale, la Provincia ed il Comune di
Taranto, il Commissario straordinario e la Regione Puglia a cui è
assegnato un ruolo di programmazione e pianificazione delle attività di
bonifica sul territorio pugliese nonché di riqualificazione e riconversione
delle aree industriali dismesse.
39
L’art. 5 del protocollo di intesa dispone che il quadro complessivo degli
interventi ammonta a €. 336.668.320,00 di cui €. 329.468.000,00 di
parte pubblica e €. 7.200.000,00 di parte privata.
Con nota prot. n. 1865 del 20 maggio 2014, l’Area Finanza e Controlli
della Regione Puglia ha precisato che, nel corso dell’esercizio 2013,
l’Ente non ha rideterminato il proprio obiettivo programmatico al fine di
cedere spazi finanziari aggiuntivi agli enti locali del suo territorio, né ai
sensi dell’art. 1, comma 138, della L. 13/12/2010, n. 220 (patto
verticale ordinario), né ai sensi dell’art. 1, commi 122-125, della Legge
24/12/2012, n. 228 (patto verticale incentivato).
Inoltre, l’Ente non si è avvalso della facoltà di integrare le regole e
modificare gli obiettivi degli enti locali pugliesi così come previsto
dall’art. 1, comma 141, della citata L. n. 220/2010 in materia di patto
regionale orizzontale.
La relazione dell’Assessore al Bilancio di accompagnamento al disegno
di legge del rendiconto generale dell’esercizio 2013 precisa che prima
dell’intervento normativo effettuato con la legge n. 228/2012, la
criticità maggiore del patto di stabilità interno per la Regione Puglia era
confinata alla gestione dei pagamenti; con le modifiche introdotte ed in
particolare con la equiparazione dell’obiettivo di competenza finanziaria
a quello di competenza eurocompatibile con la conseguente riduzione
del primo rispetto alla dotazione dell’anno precedente per oltre 600
milioni di euro, a partire dal 2013, si producono gli ulteriori seguenti
effetti negativi poichè anche la gestione degli impegni di spesa diventa
fattore di rigidità nella gestione del bilancio della Regione Puglia e vi è
l’impossibilità di attivazione del patto verticale.
40
Pertanto, ad avviso dell’Assessore al Bilancio, le modifiche introdotte
nei meccanismi del patto hanno fortemente accentuato le difficoltà per
la Regione Puglia di dispiegare in pieno le politiche pubbliche pur in
presenza di finanziamenti a valere sul bilancio comunitario, statale ed
autonomo e di un bilancio in equilibrio economico e finanziario.
La Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta regionale 21
febbraio 2014, n. 190, ha promosso ricorso alla Corte Costituzionale
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma
496, lettere b) e c), e comma 497, della L. 27/12/2013, n. 147 (legge
di stabilità 2014), per violazione degli articoli 3, 117, terzo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo e quinto comma,
della
Costituzione,
collaborazione
e
nonché
dei
del
principi
principio
costituzionale
costituzionali
di
di
leale
razionalità
e
ragionevolezza rilevando che viene autoritativamente determinata la
divisione per ciascuna Regione della complessiva dotazione di spesa
assegnata in termini di competenza eurocompatibile escludendo la
previsione che rimetteva in via preferenziale ad un accordo tra le
Regioni la suddivisione di tale complessiva dotazione.
L’art. 1, comma 461, della L. n. 228/2012, ai fini della verifica del
rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, obbliga ciascuna
Regione e Provincia autonoma ad inviare, entro il termine perentorio
del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, al Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato un’apposita certificazione, sottoscritta dal rappresentante
legale e dal responsabile del servizio finanziario.
41
Dall’esame della predetta certificazione recante il monitoraggio e la
verifica delle risultanze del patto per l’esercizio 2013, acquisita durante
la fase istruttoria, emerge che la Regione Puglia ha rispettato il patto di
stabilità interno per l’esercizio 2013 in quanto le spese finali, sia in
termini di competenza eurocompatibile che in termini di competenza
finanziaria, sono risultate inferiori ai rispettivi obiettivi annuali di
riferimento. La tabella successiva ne fornisce evidenza.
42
Patto di stabilità interno 2013 - Art. 1, comma 461, della L. n. 228 del 24 dicembre 2012
PROSPETTO per la CERTIFICAZIONE della verifica del rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno 2013
da trasmettere entro il termine perentorio del 31 marzo 2014
REGIONE PUGLIA
VISTI i risultati della gestione di competenza finanziaria e di competenza eurocompatibile dell'esercizio 2013;
VISTE le informazioni sul monitoraggio del patto di stabilità interno 2013 trasmesse da questo Ente al sito web
"http://pattostabilitinterno.tesoro.it";
SI CERTIFICANO LE SEGUENTI RISULTANZE:
Importi in migliaia di euro
RISULTATI DI COMPETENZA EUROCOMPATIBILE
Impegni /
pagamenti 2013
ICO
RN
IMPEGNI CORRENTI NETTI EUROCOMPATIBILI
466.484
PCO
RN
PAGAMENTI CORRENTI NETTI EUROCOMPATIBILI
403.220
PCA
PN
PAGAMENTI IN C/CAP NETTI EUROCOMPATIBILI
467.218
R SF
13
RISULTATO ANNUALE SPESE FINALI (ICORN+PCORN+PCAPN)
1.336.922
OBIETTIVO ANNUALE SPESE FINALI RIDETERMINATO
1.340.694
OR SF
13
DS
13
DIFFERENZA TRA RISULTATO ANNUALE SPESE FINALI E OBIETTIVO in termini di competenza
eurocompatibile (R SF 13 - OR SF 13)
-3.772
da compilare se D S 32 è positivo
M UE
NZ 13
S SZ
13
MAGGIORE SPESA UE REALIZZATA CON FINANZIAMENTO NAZIONALE RISPETTO AL 2011
0
SCOSTAMENTO SANZIONATO (DS 13 - M UE NZ 13)
0
RISULTATI DI COMPETENZA FINANZIARIA
Impegni
2013
SCorN
SPESE CORRENTI NETTE
917.228
SCapN
SPESE IN CONTO CAPITALE NETTE
382.908
R SF
13
RISULTATO ANNUALE SPESE FINALI (SCorN+SCapN)
1.300.136
OR SF
13
OBIETTIVO ANNUALE SPESE FINALI RIDETERMINATO
1.340.694
DS
13
DIFFERENZA TRA RISULTATO ANNUALE SPESE FINALI E OBIETTIVO in termini di competenza
finanziaria (R SF 13 - OR SF 13)
-40.558
da compilare se D S 13 è positivo1
M UE
NZ 13
S SZ
13
MAGGIORE SPESA UE REALIZZATA CON FINANZIAMENTO NAZIONALE RISPETTO AL 2011
SCOSTAMENTO SANZIONATO (DS 13 - M UE NZ 13)
0
-40.558
FONTE: Documentazione allegata alla nota della Regione Puglia n. 1700 del 2 maggio 2014
1
Il patto di stabilità interno per l’esercizio 2013 è rispettato se entrambe le voci D S 13 sono negative o pari a zero. La
tabella mostra che tale condizione si è verificata nel caso della Regione Puglia. Il dato S SZ 13 della competenza
finanziaria, pari a – 40.558.000 euro, è stato inserito erroneamente in tabella, nonostante il differenziale D S 13
positivo, per un malfunzionamento della piattaforma informatica predisposta dl M.E.F. che ha generato in automatico la
compilazione della casella stessa. L’errore formale non inficia in alcun modo il raggiungimento dell’obiettivo del patto di
stabilità 2013 della Regione Puglia (nota Regione Puglia n. 2223 del 24 giugno 2014).
43
Gli equilibri di bilancio
La verifica del rispetto dell’equilibrio di bilancio è stata effettuata sulla
base dei dati risultanti dal bilancio di previsione dell’esercizio 2013
(L.R. 28 dicembre 2012, n. 46) e sulla base dei dati definitivi riportati
nel disegno di legge n. 9, del 6 giugno 2014, al rendiconto 2013.
La prima verifica ha riguardato l’equilibrio delle autorizzazioni di cassa,
sia in termini di stanziamento iniziale che definitivo, sulla base del
principio contabile secondo il quale il totale dei pagamenti autorizzati
non deve superare il totale delle entrate, di cui si prevede la
riscossione compreso il fondo cassa iniziale.
Successivamente si è analizzato, a consuntivo, se lo stesso principio
sia stato rispettato considerando gli incassi e i pagamenti non solo in
termini di competenza finanziaria ma complessivamente effettuati
nell’intero esercizio oggetto di studio.
I dati desumibili dal prospetto che segue rilevano il rispetto di tale
principio con riferimento alle previsioni iniziali, a quelle definitive ed al
consuntivo.
Equilibri di cassa
ANNO 2013
Competenza
Stanziamenti Iniziali
Riscossioni e
pagamenti effettuati
Totale generale entrate + giacenze iniziali di cassa
26.535.135.004,86
14.470.970.055,24
Totale generale spese
26.535.135.004,86
12.085.037.700,52
0,00
2.385.932.354,72
Differenza
Competenza + Residui
Stanziamenti finali
Riscossioni e
pagamenti effettuati
Totale generale entrate + giacenze iniziali di cassa
36.826.913.589,59
20.439.648.746,80
Totale generale spesa
36.826.913.589,59
18.410.292.427,25
0,00
2.029.356.319,55
Differenza
44
I dati a rendiconto 2013 evidenziano che il saldo di cassa finale, dato
dalle giacenze iniziali di cassa sommate alle riscossioni complessive
realizzate (in conto competenza ed in conto residui) detratti i
pagamenti complessivi effettuati (in conto competenza ed in conto
residui), risenta dei maggiori pagamenti fatti in conto residui rispetto
alle riscossioni non di competenza e pertanto il saldo di cassa, al 31
dicembre 2013, ammonta a €. 2.029.356.319,55 ed è inferiore a
quello
registrato
lo
scorso
esercizio,
attestatosi
in
€.
2.213.421.176,552.
Per quanto riguarda, poi, l’equilibrio tra impegni ed accertamenti, si
pone in rilievo che, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del D. Lgs. n.
76/2000 e dell’art. 40, comma 2, della legge regionale di contabilità n.
28/2001, l’equilibrio di bilancio inerente alle autorizzazioni degli
impegni rispetto agli accertamenti si realizza allorché il totale delle
spese impegnate non superi il totale delle entrate che si prevede di
accertare, sommato ai mutui e alle altre forme di indebitamento
autorizzate con legge di bilancio nel rispetto dei limiti indicati nell’art.
71 della su richiamata legge di contabilità regionale3.
In ogni caso, l’equilibrio di bilancio è raggiunto soltanto se gli
accertamenti di entrata sono almeno uguali agli impegni di spesa.
Il disegno di legge n. 9 del 6 giugno 2014, all’art. 4, fissa il risultato di
gestione di competenza 2013 in € 1.790.251.884,55; tuttavia, esso
include, tra le componenti positive, oltre agli accertamenti per €.
16.093.999.418,28 anche l’avanzo di amministrazione 2012 pari a €.
1.111.345.387,10 e conseguentemente l’aggregato positivo di €.
2
3
Per approfondimenti, si guardi il paragrafo: “La gestione di cassa”.
Le entrate e le uscite complessivamente accertate ed impegnate comprendono anche le partite di giro.
45
17.205.344.805,38 va a bilanciare gli impegni di spesa, assunti
nell’esercizio 2013, pari a €. 15.415.092.920,83.
Ritiene, tuttavia, questa Sezione che l’inclusione dell’avanzo tra le voci
positive, non contemplata né dal D. Lgs. n. 76/2000, né dalla L. R. di
contabilità n. 28/2001, potrebbe eventualmente essere effettuata, nei
termini
chiariti
dalla
Consulta
con
sentenza
n.
70/2012,
per
salvaguardare l’equilibrio di bilancio, in caso di risultato di gestione di
competenza negativo, ma non al fine del calcolo del risultato della
gestione di competenza.
Si ritiene comunque corretta l’esclusione dal predetto calcolo del
risultato
di
gestione
di
competenza
dell’importo
di
€.
1.064.881.492,08, inerente i residui di stanziamento dell’esercizio
2013 che alimentano le economie vincolate, secondo il dettato della
modifica normativa introdotta dalla L. R. n. 35 dell’11 dicembre 2013
che ha definito le criticità conseguenti all’istituto dei residui di
stanziamento4 (costituenti, peraltro, una specifica peculiarità della
Regione Puglia) più volte stigmatizzato da questa Sezione5.
In relazione agli impegni assunti nell’esercizio 2013, ed in particolare
agli
impegni
sui
residui
di
stanziamento
dell’esercizio
2012
e
precedenti pari a € 1.387.707.206,71, si evidenzia che, l’art. 6 del
disegno di legge al rendiconto regionale 2013 correttamente stralcia la
predetta
somma
dall’ammontare
complessivo
dei
residui
di
stanziamento con la seguente motivazione: “riduzione a seguito di
impegni assunti nel corso dell’esercizio 2013”.
4
Si guardi il paragrafo: “La gestione dei residui”.
Relazioni allegate alle deliberazioni della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Puglia n.
124/PARI/2013, n. 80/FRG/2013, n. 65/2012/FRG e n. 24/2011/FRG.
5
46
L’art. 9 del disegno di legge, indica, inoltre i pagamenti assunti in
conto competenza 2013 per impegni su residui di stanziamento
dell’esercizio 2012 e precedenti in €. 996.638.937,15.
La differenza tra impegni e pagamenti di competenza 2013 pari a €.
391.068.269,56 è inserita, all’art. 7, del predetto disegno di legge che
disciplina la situazione dei residui passivi propri in un aggregato
specifico per i residui di stanziamento per il quale, in sede di Adunanza
pubblica al termine della fase istruttoria, si è accertato che trattasi di
importi afferenti la gestione di competenza 2013.
Infatti, poiché è attraverso l’impegno che si perfeziona giuridicamente
un’obbligazione, la competenza finanziaria viene determinata nel
momento in cui sono certe le ragioni del debito, la determinazione
della somma da pagare, il soggetto creditore, la specificazione del
vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio, la relativa scadenza6.
Se questi elementi fossero stati certi già nell’esercizio 2012, sarebbero
entrati a far parte della massa dei residui passivi finali veri e propri e
non tra quelli di stanziamento, mentre poiché l’impegno è stato
assunto nell’esercizio 2013 la competenza finanziaria non può che
essere dell’anno 2013 e quindi non possono che rientrare nella
gestione di competenza.
Il prospetto che segue evidenzia la situazione dei residui passivi di
stanziamento dell’esercizio 2012 e retro fornendo evidenza degli
impegni, dei pagamenti e dei residui.
6
Con l’entrata in vigore delle norme sull’armonizzazione contabile, dall’1/01/2015, l’imputazione contabile avverrà
nell’esercizio in cui l’obbligazione passiva viene a scadenza.
47
(Valori in al centesimo di euro)
RESIDUI PASSIVI DI STABZIAMENTO DELL'ESERCIZIO 2012 E PRECEDENTI
IMPEGNATI NELL'ESERCIZIO 2013
(1)
Impegni di competenza 2013 sui residui di
stanziamento 2012 e precedenti
(2)
Pagamenti di competenza 2013 sugli impegni 2013
relativi ai residui di stanziamento 2012 e precedenti
996.638.937,15
Residui passivi di competenza 2013 sugli impegni
2013 relativi ai residui di stanziamento 2012 e
precedenti
391.068.269,56
(3=1-2)
1.387.707.206,71
Fonte: Rielaborazione su dati del rendiconto approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
La tabella successiva sintetizza, pertanto, il calcolo degli equilibri di
bilancio in termini di accertamenti ed impegni e riporta, per il risultato
di gestione di competenza 2013 il dato negativo di €. 708.800.127,54,
sebbene l’equilibrio di bilancio sia stato comunque salvaguardato
attraverso
l’utilizzo
del
28%
dell’avanzo
di
amministrazione
dell’esercizio precedente, anch’esso, ricostruito e depurato dei residui
di stanziamento 2012 e precedenti poi impegnati nella competenza
dell’esercizio 2013.
48
(Valori in al centesimo di euro)
EQUILIBRI IN TERMINI DI ACCERTAMENTI ED IMPEGNI
ANNO 2013
ENTRATE DI COMPETENZA
USCITE DI COMPETENZA
(H) TITOLO I *
8.883.722.698,93
di cui:
(A) TITOLO I
6.060.233.773,68
(h1) Residui di stanziamento
dell'esercizio 2012 e
precedenti impegnati nel
2013
(I) TITOLO II*
539.079.242,73
1.227.581.224,75
di cui:
(B) TITOLO II
(C)TITOLO III
2.498.100.453,30
(i1) Residui di stanziamento
di passati esercizi impegnati
nella competenza
85.991.655,78 (J) TITOLO III
(D) TITOLO IV
608.279.111,63
(E) TITOLO V
334.755.000,00 (K) TITOLO IV
(F) TITOLO VI
(G=A+B+C+D+E+F)
848.627.963,98
184.856.779,97
6.506.639.423,89
6.506.639.423,89
16.093.999.418,28
(L=H+I+J+K)
16.802.800.127,54
(M=G-L) Risultato della gestione di competenza
-708.800.709,26
(N) Avanzo di amministrazione dell'esercizio 2012
1.111.345.387,10
(O=h1+i1)Residui passivi di stanziamento 2012 (e precedenti) impegnati nel
2013
1.387.707.206,71
(P=N+O) Avanzo di amministrazione 2012 al netto dei residui passivi di
stanziamento del 2012 (e precedenti) impegnati nel 2013
2.499.052.593,81
(Q=M/P*100) Percentuale di utilizzo dell'avanzo ai fini dell'equilibrio
28,36%
7
1.790.251.884,55
(R=P+M) Avanzo di amministrazione 2012 ricalcolato che residua
* per questi titoli gli impegni considerati ai fini dell'equilibrio sono comprensivi dei residui di stanziamento dei
passati esercizi impegnati nell'esercizio di competenza 2013, mentre non si considerano i residui di stanziamento
formatisi nell'esercizio 2013 perché, ai sensi della L.R. 11 dicembre 2013, n.35, dall'esercizio 2013 confluiscono
nel "Fondo delle economie vincolate"
Fonte: Rielaborazione su dati del rendiconto approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
7
Si noti che tale importo coincide con quello che nell’art. 4 del disegno di legge di approvazione del rendiconto 2013 è
stato indicato come risultato della gestione di competenza 2013.
49
Con nota n. 2223 del 24 giugno 2014, la Regione Puglia, nel
condividere l’inclusione dell’avanzo tra le voci utili per la salvaguardia
degli equilibri di bilancio, rilevava altresì corretto computare anche
l’avanzo di amministrazione, purché definitivo, nella determinazione
del risultato della gestione di competenza considerato che lo stesso ha
finanziato in modo rilevante le spese della competenza 2013 attraverso
la reiscrizione delle economie vincolate e dei residui perenti con
prelievo dai rispettivi fondi che trovano finanziamento nell'applicazione
dell'avanzo di amministrazione.
Relativamente
alla
contabilizzazione
dei
residui
di
stanziamento
pregressi impegnati nel 2013, la Regione aggiungeva che devono
considerarsi di competenza dell’esercizio in cui gli stessi vengono
assunti ma, trovando copertura finanziaria in entrate accertate in
esercizi precedenti, gli stessi non dovrebbero concorrere a determinare
il risultato della gestione di competenza, anche in considerazione del
fatto che, non rifluendo tali importi nell'avanzo di amministrazione, non
vi è applicazione dell'avanzo stesso e, quindi, non vi è incidenza sul
risultato di gestione.
La Sezione, invece, rilevato che la corretta contabilizzazione dei residui
di stanziamento pregressi non compromette né gli equilibri di bilancio
né il risultato di amministrazione, rileva che essi debbano essere
considerati nella gestione di competenza dell’esercizio 2013 perché
formalmente impegnati in tale esercizio.
Trattasi di questione strettamente collegata a quella dell’inclusione o
meno dell’avanzo di amministrazione nel risultato di gestione di
competenza posto che se il risultato di gestione di competenza è
50
calcolato al netto dell’avanzo, il risultato differenziale di gestione di
competenza peggiora.
A tal proposito è opportuno, quindi, ricordare che il risultato di
amministrazione finale di un dato esercizio può essere determinato sia
dal fondo cassa finale aumentato dei residui attivi finali e diminuito dei
residui passivi finali sia come risultato di amministrazione iniziale
sommato al risultato della gestione di competenza ed al risultato della
gestione
dei
residui
(inteso
come
maggiori
e/o
minori
residui
riaccertati) ed in ogni caso il risultato di amministrazione finale deve
riportare lo stesso risultato.
Se nel calcolo del risultato di gestione di competenza dovesse
includersi anche il risultato di amministrazione iniziale, la seconda
metodologia
di
calcolo
descritta
perderebbe
rilevanza
poiché
nell’ambito della determinazione del risultato finale non si riuscirebbe
più a distinguere il contributo dato dalla gestione di competenza
rispetto a quello dato dalla gestione dei residui.
Per tali motivi la Sezione ritiene che nel risultato di gestione di
competenza dell’esercizio 2013 debbano considerarsi gli accertamenti
effettuati nell’esercizio 2013, escludendo l’avanzo dell’esercizio 2012, e
gli impegni complessivamente assunti nello stesso esercizio al lordo,
quindi, di quelli sui residui di stanziamento dell’esercizio 2012 e
precedenti.
51
L’indebitamento regionale
La spesa per il pagamento delle rate di ammortamento dei mutui
costituisce, unitamente alla spesa sanitaria ed alla spesa per il
personale una delle poste più rilevanti del bilancio della Regione Puglia.
Le rate di ammortamento mutui nell’esercizio 2013 ammontano
all’importo complessivo di 229 milioni di euro circa, di cui 166,53 per
sorte capitale (considerando nel computo anche l’ammontare di 44,21
milioni di euro relativi al sinking fund del contratto derivato) e 62,47
per interessi8.
Il
capitale
nominale
mutuato
dalla
Regione
Puglia
ammonta,
nell’esercizio 2013, all’importo complessivo di €. 3.912.007.032,76,
mentre nell’ esercizio precedente assommava a € 3.577.252.032,769.
L’incremento dello stock di indebitamento pari a € 334.755.000,00
consegue all’erogazione delle anticipazioni di liquidità per i pagamenti
dei debiti relativi al servizio sanitario nazionale, ai sensi dell’art. 3 del
D.L.
n.
35/2013,
avvenuta
in
due
tranche:
la
prima,
di
€
185.975.000,00, assegnata con decreto direttoriale del MEF del
2/07/2013 emanato ai sensi del D.L. n. 72/2013, e la seconda, pari a €
148.780.000,00, erogata in virtù dell’art. 13, comma 6, del D.L. n.
102/201310.
Deve, peraltro, precisarsi che le predette anticipazioni di liquidità, pur
essendo già disponibili dal 2013, la prima comincerà ad essere
8
Gli allegati alla L.R. 30 dicembre 2013, n. 46 di approvazione del bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2014
e del bilancio pluriennale 2014-2016, riportano un rimborso di parte capitale pari a 166,39 milioni di euro per via della
mancata indicazione di un rimborso anticipato pari a 0,14 milioni di euro così come precisato dalla Regione in fase
istruttoria.
9
In realtà gli allegati alla L.R. 28 dicembre 2012, n. 46 di approvazione del bilancio preventivo 2013, riportano un
capitale mutuato complessivo a fine esercizio 2012 pari a € 3.577.267.469,36, frutto della posizione di un mutuo
riportante il valore di € 185.924,48 e successivamente rettificato, negli allegati alla L.R. 30 dicembre 2013, n. 46, con
l’importo di € 170.487,89.
10
La tematica è meglio approfondita nei paragrafi: “La variazione al bilancio di previsione dell’esercizio 2013 per
effetto dell’anticipazione di liquidità per il pagamento dei debiti del servizio sanitario” e “Il limite di indebitamento”.
52
ammortizzata dall’esercizio 2014 e la seconda dall’esercizio 2015.
Inoltre, per espressa previsione normativa, ai sensi dell’art. 3, comma
4, del D.L. 8 aprile 2013, n. 102, tali prestiti non vanno considerati né
ai fini del calcolo del limite d’indebitamento disposto dall’art. 10,
comma 2, L. 16 maggio 1970, n. 281, né ai fini dell’applicazione della
sanzione del divieto di indebitamento posta a carico delle regioni che,
nell’esercizio precedente non hanno osservato il patto di stabilità
interno, se pure per effetto dell’applicazione della normativa in materia
di cosiddetto “sforamento controllato” di cui all’art. 32, comma 24,
lettera b), della L. 12/11/2011 n. 183 (legge di stabilità 2012)
11
.
Per tali ragioni, come evidenziato nella tabella successiva, la Regione
Puglia,
nell’esercizio
2013
ed
al
netto
dell’importo
pari
a
€
334.755.000,00, non ha effettuato nuovo indebitamento per fini
d’investimento e la differenza tra lo stock d’indebitamento dell’esercizio
2013 e quello dell’esercizio 2012 coincide esattamente con il capitale
ammortizzato nel corso dell’esercizio 2013 pari alla somma di €
122.316.214,3012.
11
La norma dettata dall’art. 32, comma 23, della L. 12/11/2011 n. 183 prevede che qualora il superamento degli
obiettivi del patto di stabilità interno sia determinato dalla maggiore spesa per interventi realizzati con la quota di
finanziamento nazionale e correlati ai finanziamenti dell'Unione europea rispetto alla media della corrispondente spesa
del triennio considerata ai fini del calcolo dell'obiettivo, diminuita della percentuale di manovra prevista per l'anno di
riferimento, non deve applicarsi la sanzione inerente il versamento all'entrata del bilancio statale, entro sessanta giorni
dal termine stabilito per la trasmissione della certificazione relativa al rispetto del patto di stabilità interno, dell'importo
corrispondente alla differenza tra il risultato registrato e l'obiettivo programmatico predeterminato.
12
Tale importo non è comprensivo della somma di c.ca 44,21 milioni di euro riversati nel sinking fund come già
illustrato nella relazione accompagnatoria alla deliberazione di parifica dell’esercizio 2012 (deliberazione n.
124/PARI/2013 della Sezione regionale di controllo per la Puglia) e ribadito nel paragrafo: “Il prestito obbligazionario
ed al ricorso alla finanza derivata”; considerando anche questa somma, si otterrebbe il valore di 166,53 milioni di euro
di capitale ammortizzato nell’esercizio 2013 in linea con quanto detto all’inizio del paragrafo.
53
Indebitamento regionale al netto delle anticip. di liquidità, ai sensi del D.L. 35/2013
ESPOSIZIONE
DEBITORIA
COMPLESSIVA
(A) Mutui
STOCK AL TERMINE
DELL'ESERCIZIO
STOCK AL TERMINE
DELL'ESERCIZIO
DEBITO AMMORTIZZATO NEL
CORSO DELL'ESERCIZIO
2012
2013
2013
A carico
della
Regione
1.001.282
(B) Obbligazioni
A carico
dello
Stato
A carico
della
Regione *
Totale
77.998 1.079.280
870.000
(C=A+B)Totale 1.871.282
di cui attinente
alla sanità
(Valori in migliaia di euro)
0
870.000
0
741.456
A carico
della
Regione
Totale
A carico
dello
Stato
Totale
878.966
62.802
941.768
122.316
15.196
137.512
870.000
0
870.000
0
0
0
62.802 1.811.768
122.316
15.196
137.512
2.893
0
2.893
77.998 1.949.280 1.748.966
741.456
A carico
dello
Stato
738.563
0
738.563
* I mutui a carico della Regione, attinenti alla sanità, sono al netto della somma pari a € 334.755.000
Fonte: Rielaborazione su dati forniti dalla Regione Puglia con nota n. 1865 del 20 maggio 2014
Occorre, tuttavia, ricordare che, con L.R. 10 dicembre 2012, n. 38, è
stata
prestata
garanzia
fideiussoria
sussidiaria
nei
confronti
dell’Acquedotto pugliese S.p.A (società di cui la Regione è unico
azionista)
nell’ambito
della
realizzazione
del
suo
programma
d’investimento in opere 2012-2017 per un ammontare massimo di
172,5 milioni di euro. La quota, a carico dell’esercizio 2013, era
stimata in € 14.692.320,00, ma non essendoci stata alcuna necessità
di supplire sussidiariamente alle obbligazioni contrattuali contratte
dalla società idrica, tale somma, come evidenziato dalla bozza del
rendiconto generale della Regione Puglia per l’esercizio finanziario
2013, approvata dalla Giunta regionale con disegno di legge n. 9 del 6
giugno 2014, non è stata impegnata13.
L’analisi del titolo V dell’entrata evidenzia anche che durante l’esercizio
2013 la Regione non ha contratto aperture di credito né ha fatto
ricorso ad anticipazioni di cassa.
13
Si guardi il paragrafo: “L’esame di alcuni capitoli di bilancio”.
54
Dalla relazione assessorile al bilancio di previsione 2014 emerge che,
in data 29/10/2013, è pervenuta alla Regione la comunicazione
dell’agenzia di rating Moody’s che ha confermato in Baa2 il rating sul
debito finanziario regionale e che ha rilevato la costante diminuzione
dal 2005 del debito ed il rafforzamento della disciplina di bilancio
attraverso controlli più stringenti sulla spesa in particolare quella
sanitaria.
La
tabella
che
segue
espone
dettagliatamente
l’indebitamento
complessivo a carico della Regione, per l’esercizio 2013, distinto per
enti creditori e tipologia di tassi.
Dettaglio indebitamento a carico della Regione nell'esercizio 2013
DETTAGLIO INDEBITAMENTO
(A)
Cassa DD.PP
(B)
Inpdap
(C)
Banca Europea degli Investimenti
(D=A+B+C)
(E)
(F=D+E)
Istituti di credito pubblici o
equiparati
Istituti di credito ordinari
Importi
(Valori all'unità di euro)
Tipologia di
tasso
d'interesse
Incidenza percentuale
549.260.991
FISSO
(A/F) = 62,49%
1.438.260
FISSO
(B/F) = 0,16%
49.546.500
FISSO
(C/F) = 5,64%
600.245.751
278.720.140
(D/F) = 68,29%
VARIABILE
(E/F) = 31,71%
Totale mutui
878.965.891
(G)
Prestiti obbligazionari
870.000.000
VARIABILE
(G/I) = 41,75%
(H)
Altro *
334.755.000
FISSO
(H/I) = 16,07%
(I=F+G+H) TOTALE INDEBITAMENTO
2.083.720.891
(F/I) = 42,18%
[(E+G)/I] = 55,13%
* La liquidità complessiva concessa per debiti sanitari, ai sensi del D.L. n.35/2013, non rientra né tra i mutui e
neanche tra le obbligazioni
Fonte: Rielaborazione su dati forniti dalla Regione con nota n. 1865 del 20 maggio 2014
Appare evidente che oltre i due terzi dei mutui contratti hanno come
controparte la Cassa Deposi e Prestiti o comunque istituti di credito
pubblici che utilizzano la classica forma della concessione prestiti a
tassi fissi, mentre quasi un sesto dell’indebitamento complessivo,
55
sebbene non incidente sui limiti d’indebitamento per i motivi già
esposti, è rappresentato dalle anticipazioni di liquidità per debiti delle
strutture sanitarie attivate nell’esercizio 2013 ed assenti lo scorso
esercizio.
Inoltre è possibile osservare che i prestiti obbligazionari contratti14,
incidono in modo rilevante sull’intero ammontare dell’indebitamento
(41,75%) e poiché quasi il 70% di questi prestiti obbligazionari sono
dovuti a ripiani di disavanzi sanitari, si conferma che è la spesa
sanitaria a rappresentare il maggior vincolo finanziario regionale. Al
contempo, purtroppo, non possono sfruttarsi i vantaggi dei bassi tassi
d’interesse
di
mercato
obbligazionari sono
registrati
negli
stati contratti a
ultimi
anni
tassi variabili)
(i
prestiti
per
effetto
dell’operazione di swap collegata ai prestiti obbligazionari che ha in
parte sterilizzato il rischio di mercato trasformando, di fatto e sotto
certe condizioni, i debiti contratti a tassi variabili in debiti a tassi fissi15.
14
Si ribadisce che in questa analisi i prestiti obbligazionari pari a 600 milioni di euro e 270 milioni di euro si
considerano per l’intero capitale mutuato (e quindi per l’importo complessivo di 870 milioni di euro) e non per quello
residuo al netto di quanto già ammortizzato (pari a 420 milioni di euro) in quanto le rate accumulate nel sinking fund
(pari a 450 milioni di euro) non sono nella disponibilità delle casse della Regione Puglia e, oltretutto, in caso di default
della controparte si accollerebbe l’onere di rimpiazzare interamente le somme dello stesso sinking fund al fine di
estinguere, nell’anno 2023, interamente il debito contratto nei confronti degli obbligazionisti.
15
Si veda lo specifico paragrafo “Il prestito obbligazionario ed al ricorso della finanza derivata”.
56
Il limite di indebitamento
L’art. 10, comma 2, della L. 16/05/1970 n. 281, come modificato
dall’art. 8 della L. 12/11/2011 n. 183, prevede che le Regioni possono
contrarre
provvedere
mutui
ed
a
spese
emettere
di
obbligazioni
investimento
esclusivamente
nonché
per
per
assumere
partecipazioni in società finanziarie regionali cui partecipano altri enti
pubblici ed il cui oggetto rientri nelle materie di cui all'articolo 117
della Costituzione o in quelle delegate ai sensi dell'articolo 118,
secondo comma, della Costituzione.
L'importo complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e
interesse dei mutui e delle altre forme di indebitamento in estinzione
nell'esercizio considerato deve essere compatibile con i predetti vincoli
e non può comunque superare il 20 per cento dell'ammontare
complessivo delle entrate tributarie non vincolate della Regione ed a
condizione che gli oneri futuri di ammortamento trovino copertura
nell'ambito del bilancio pluriennale della regione stessa.
La predetta norma antecedentemente alla modifica introdotta dalla L.
n. 183/2011 fissava il limite percentuale delle entrate tributarie non
vincolate della Regione nella misura del 25%.
La Regione Puglia ha recepito, nella propria legge di contabilità, con la
L. R. 30/12/2011 n. 38, la riduzione del predetto limite percentuale di
indebitamento dal 25 al 20%.
Come detto, l’art. 3 del D. L. 8/04/2013 n. 35, convertito con
modificazioni nella L. 6/06/2013 n. 64, ha disposto un’espressa deroga
all’applicazione dell’art. 10, secondo comma della predetta L. n.
281/1970 ed all’art. 32, comma 24, lett. b) della L. n. 183/2011 per le
57
Regioni e le Province autonome che, a causa di carenza di liquidità,
non possono far fronte ai pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili
degli enti del Servizio Sanitario Nazionale.
Tale deroga è applicabile anche alla Regione Puglia che, come già
accennato nel precedente paragrafo, ha ottenuto un’anticipazione di
liquidità complessiva di €. 334.755.000,00 suddivisa in due importi (di
€ 185.975.000,00 e € 148.780.000,00) e destinata al pagamento dei
debiti del Servizio sanitario.
Durante la fase istruttoria è emerso che la Regione, con nota
dell’11/10/2013, ha comunicato al Ministero dell’Economia e delle
Finanze l’estinzione anticipata parziale pari a €. 3.273.966,44 della
prima anticipazione di liquidità di €. 185.975.000,00, con effetto dal
30/06/2014;
conseguentemente
il
rimborso
dell’anticipazione
di
liquidità è stato rideterminato in €. 178.961.813,82 dal 1° luglio 2014,
con rate annuali costanti di €. 9.649.648,71.
La rata avente scadenza il 30/06/2014 comprensiva dell’estinzione
anticipata parziale è di €. 12.683.232,74.
Il prospetto che segue espone il calcolo del limite d’indebitamento,
effettuato ai sensi dell’art. 10, della L. n. 281/1970 e dell’art. 23 del
D. Lgs. n. 76/2000, evidenziando che la Regione Puglia, alla chiusura
dell’esercizio 2013, rispetta il limite del 20 per cento con un margine di
sicurezza pari a € 12.737.909,00.
58
Calcolo del limite d'indebitamento
(Valori all'unità di euro)
ESERCIZIO 2013
DESCRIZIONE
ACCERTAMENTI
(A) Entrate tributarie complessive
6.060.233.774
(B) Entrate tributarie vincolate
5.086.930.365
(C=A-B) Entrate tributarie libere
973.303.409
(D = 20% di C) Limite del 20% da non superare
DESCRIZIONE
194.660.682
IMPEGNI
(E) Rate per mutui e prestiti in ammortamento della Regione (q.ta cap. + inter.)
(F) Totale prestiti esclusi dal calcolo del vincolo d'indebitamento di cui:
247.174.287
65.251.514
Mutui con oneri a carico dello Stato
3.894.386
Mutui già assistitida contributo statale
382.145
Mutui per eventi calamitosi
14.757
Mutui in materia sanitaria
45.677.844
Differenziale sullo swap
15.282.382
(G=E-F) Rate per mutui e prestiti in ammortamento ad esclusivo carico della Regione
181.922.773
(H=G/C*100) Limite di indebitamento
(I=D-G) Somma disponibile per ammortamento nuovi mutui
18,69%
12.737.909
Fonte: Rielaborazione su dati forniti dalla Regione Puglia con nota n. 1865 del 20 maggio 2014
59
Il prestito obbligazionario ed il ricorso alla finanza derivata
Questa Sezione, nelle deliberazioni n. 124/PARI/2013 del 12/07/2013,
n. 80/FRG/2013 del 27/03/2013, n. 65/2012/FRG del 4/04/2012 e n.
24/2011/FRG del 6/04/2011, aveva posto in luce che la Regione Puglia
aveva sottoscritto, in data 28 gennaio 2004, un contratto di amortizing
interest rate swap con sinking fund avente nozionale di 870 milioni di
euro
pari
alla
somma
dell’importo
complessivo
delle
emissioni
obbligazionarie di tipo bullet con rimborso alla scadenza, inizialmente
in data 23 gennaio 2003, per la somma di 600 milioni di euro e poi
integrato, in data 6 febbraio 2004, da una seconda tranche di titoli per
un controvalore nominale di 270 milioni di euro.
Il contratto di finanza derivata per l’ammortamento del debito, previsto
dall’art. 41, comma 2, della L. 28/12/2001 n. 448, si prefiggeva, al
fine di ridurre l’esposizione a rischio dell’Ente, di trasformare le
emissioni obbligazionarie da tasso variabile a tasso fisso (salvo tornare
al tasso variabile nel caso di superamento della soglia del 5,15% del
tasso euribor a sei mesi) ed il rimborso del capitale dalla modalità
bullet
in
unica
soluzione
a
scadenza
in
amortizing
mediante
restituzione della quota capitale mediante rate costanti.
Secondo il dettato dell’art. 41, comma 2 della L. n. 448/2001,
sussisteva l’obbligo di costituire un fondo di ammortamento (sinking
fund) oppure uno swap per l’ammortamento del debito stesso, al fine
di garantire il rimborso del prestito obbligazionario avente scadenza il
6/02/2023 ed evitare, quindi, che l’intera disponibilità della somma da
restituire fosse assicurata solo al termine dell’operazione.
60
La Regione ha optato per il versamento delle quote di capitale in un
sinking fund ovvero in un conto indisponibile per l’Ente ove il capitale è
investito a discrezione dell’istituto di credito in un paniere di titoli.
In data 9/02/2012, l’Ente ha sottoscritto con l’Istituto di credito un
accordo transattivo che ha permesso, tra l’altro, una maggiore
trasparenza del piano degli investimenti del sinking fund, l’eliminazione
dal sinking fund di titoli implicanti un maggior e grave rischio sul valore
effettivo del fondo e la garanzia di Bank of America per il regolare
adempimento
delle
obbligazioni
assunte
dall’istituto
di
credito
controparte.
Dall’esame della nota informativa, allegata alla legge regionale del
30/12/2013 n. 46 di approvazione del bilancio di previsione 2014 ai
sensi dell’art. 62 del D. L. 25/06/2008 n. 133 convertito con modifiche
dalla L. 6/08/2008 n. 133 e successivamente modificato dall’art. 3,
comma 8, della L. 22/12/2008 n. 203, emerge che la somma di 7,9
milioni di euro riconosciuta alla Regione per effetto della conclusione
dell’accordo transattivo e riscossa in data 22/03/2012 è stata destinata
alla copertura delle spese sostenute per il raggiungimento dell’accordo,
il monitoraggio del contratto e per l’accantonamento in bilancio per i
rischi specifici connessi all’opzione “top side” del contratto di interest
rate swap.
Si rileva, inoltre, che in seguito alla sostituzione dei titoli presenti nel
sinking fund con titoli emessi o incondizionatamente garantiti dalla
Repubblica italiana, l’istituto di credito ha effettuato il versamento in
favore della Regione della somma di €. 4.450.095,00 con valuta
7/09/2012.
61
Tali risorse sono state imputate dalla Regione, ai sensi dell’art. 15 della
L. R. 3/07/2012 n. 18, rispettivamente ai capitoli di entrata n.
2035795 e n. 203579616.
Dalla predetta nota informativa emerge, inoltre, che il mark to market,
alla del 6/11/2013, è di €. 268.628.396 comprensivo del valore del
sinking fund negativo per l’importo di €. 132.741.175 e del valore del
contratto di interest rate swap positivo per €. 401.369.571.
Alla data del 6/05/2014, il mark to market risulta positivo per €.
333.993.155 comprensivo del valore del sinking fund negativo per €.
91.845.015 e dell’importo di €. 425.838.170 del contratto di interest
rate swap.
Rispetto agli esercizi precedenti, si assiste, quindi, ad una progressiva
riduzione del valore negativo del sinking fund che, alla data del
7/05/2013, assommava a €. 145.961.964 ed alla data del 6/11/2012
era di €. 196.469.467.
Con la pronuncia n. 112/PRSP/2013 dell’11/06/2013, questa Sezione
aveva, tra l’altro, richiamato l’attenzione dell’Ente sulla sussistenza di
un’opzione digitale nel contratto di interest rate swap connesso
all’emissione del prestito obbligazionario già oggetto di esame nella
deliberazione n. 80/FRG/2013 del 27/03/2013 che aveva chiarito che
tale opzione si realizza nel momento in cui il tasso d’interesse,
superata la soglia del 5,15% (fino al 6/08/2012) o del 5,45%
(successivamente a tale data), “salta” direttamente almeno al 5,5% (o
al 5,8%) con una maggiorazione minima pari allo 0,41% (o 0,71%)
rispetto alla corresponsione del tasso fisso (5,09%) nell’ipotesi di non
superamento della soglia.
16
Si rimanda al paragrafo: “L’esame di alcuni capitoli di bilancio”.
62
Tale opzione digitale si è, peraltro, già attivata a carico dell’Ente al
momento del pagamento della dodicesima rata (agosto 2008 –
febbraio 2009) quando il tasso euribor 6 mesi, oltrepassando la soglia
fissata al 5,15%, aveva determinato il pagamento di interessi da parte
della Regione al tasso del 5,513% anziché a quello del 5,09%.
Inoltre,
nella
relazione
allegata
al giudizio
di parificazione
del
rendiconto dell’esercizio 2012, questa Sezione aveva sottolineato che
prudenzialmente
ed
ai
soli
fini
del
calcolo
dell’indebitamento
complessivo (e non, quindi, anche ai fini del calcolo del limite
d’indebitamento), l’intera somma del prestito obbligazionario di €.
870.000.000,00
doveva
essere
contabilizzata
tra
lo
stock
d’indebitamento atteso che il sinking fund non è nella disponibilità della
Regione se non alla scadenza del contratto quando, se l’operazione
dovesse andare a buon fine, rientrerà in possesso della complessiva
somma che verrà restituita ai creditori. In effetti, la Regione Puglia ha
63
recepito tali indicazioni e negli allegati alla legge di bilancio di
previsione per l’esercizio finanziario 2014 e bilancio pluriennale 20142016, l’andamento dell’esposizione debitoria è evidenziato attraverso
due tabelle nelle quali sono riportati i debiti esistenti nella doppia
versione: al valore residuo dei prestiti obbligazionari ed al valore
nominale iniziale degli stessi. I successivi due prospetti espongono, per
il biennio 2012-2013, quanto appena detto.
Indebitamento regionale (con le obbligazioni valorizzate "amortizing" )
ESPOSIZIONE
DEBITORIA
COMPLESSIVA
(A) Mutui
(Valori all'unità di euro)
STOCK AL TERMINE DELL'ESERCIZIO
STOCK AL TERMINE DELL'ESERCIZIO
2012
2013
A carico della
Regione
A carico dello
Stato
Totale
A carico della
Regione *
A carico dello
Stato
Totale
1.001.282.106
77.998.110
1.079.280.216
1.213.720.891
62.801.693
1.276.522.585
464.210.526
0
464.210.526
420.000.000
0
420.000.000
(C=A+B)Totale
1.465.492.632
77.998.110
1.543.490.742
1.633.720.891
62.801.693
1.696.522.585
di cui attinente
alla sanità
456.455.743
0
456.455.743
758.318.209
0
758.318.209
(B) Obbligazioni
* La voce mutui a carico della Regione comprende l'importo complessivo di € 334.755.000 concesso ai sensi dell'art. 3, comma
2 del D.L. n. 35/2013, sebbene non rappresenti prestito per finalità d' investimento
Fonte: Rielaborazione su dati provenienti dagli allegati al bilancio di previsione per l'esercizio 2014 e pluriennale
2014-2016 e della nota n. 1865 del 20 maggio 2014
Indebitamento regionale (con le obbligazioni valorizzate "bullet" )
ESPOSIZIONE
DEBITORIA
COMPLESSIVA
(A) Mutui
(Valori all'unità di euro)
STOCK AL TERMINE DELL'ESERCIZIO
STOCK AL TERMINE DELL'ESERCIZIO
2012
2013
A carico della
Regione
A carico dello
Stato
Totale
A carico della
Regione *
A carico dello
Stato
Totale
1.001.282.106
77.998.110
1.079.280.216
1.213.720.891
62.801.693
1.276.522.585
870.000.000
0
870.000.000
870.000.000
0
870.000.000
(C=A+B)Totale
1.871.282.106
77.998.110
1.949.280.216
2.083.720.891
62.801.693
2.146.522.585
di cui attinente
alla sanità
741.455.743
0
741.455.743
1.073.318.209
0
1.073.318.209
(B) Obbligazioni
* La voce mutui a carico della Regione comprende l'importo complessivo di € 334.755.000 concesso ai sensi dell'art. 3, comma
2 del D.L. n. 35/2013, sebbene non rappresenti prestito per finalità d' investimento
Fonte: Rielaborazione su dati provenienti dagli allegati al bilancio di previsione per l'esercizio 2014 e pluriennale
2014-2016 e della nota n. 1865 del 20 maggio 2014
64
Per completezza informativa, è opportuno sottolineare che i valori
corretti relativi all’indebitamento complessivo della Regione Puglia,
nelle due versioni prodotte, sono quelli qui esposti, rispettivamente
pari a € 1.633.720.891 ed € 2.083.720.891, e non a € 1.485.081.235
ed € 1.935.081.235 evidenziati negli allegati alla legge regionale di
approvazione del bilancio di previsione dell’esercizio 2014.
Deve
comunque
darsi
atto
che
gli
uffici
regionali
hanno
opportunamente chiarito tali incongruenze17.
La successiva tabella mostra, invece, le uscite finanziarie collegate
all’intera operazione dei prestiti obbligazionari e swap di copertura
degli ultimi tre esercizi.
Uscita finanziaria annuale del prestito obbligazionario con annesso derivato
Anno
Flussi in
entrata
sullo
swap
Flussi
in
uscita
sullo
swap
Flussi
differen.
sullo
swap
Flussi in
uscita sul
sinking
fund
(A)
(B)
(C=A+B)
(D)
Valore
Flusso
nominale complessivo
cumulato
sullo
del
strumento di
sinking
finanza
fund
derivato
(E)
(F=C+D)
(Valori in migliaia di euro)
Interessi
passivi
sui BOR
Esborso
della
intera
operaz.
Esborso
ipotetico
in assenza
del
derivato
Maggior
esborso
per
effetto del
derivato
(G)
(H=F+G)
(I=D+G)
(J=I-H)
2011
14.581
-28.107
-13.526
-44.211
361.579
-57.737
-14.581
-72.318
-58.792
13.526
2012
17.652
-25.597
-7.945
-44.211
405.789
-52.156
-17.652
-69.808
-61.863
7.945
2013
8.108
-23.391
-15.283
-44.211
450.000
-59.494
-8.108
-67.602
-52.319
15.283
Fonte: Rielaborazione su dati forniti dalla Regione Puglia con nota n. 1701 del 2 maggio 2014
Se da un lato è evidente il calo degli esborsi finanziari complessivi
dell’intera operazione (si passa da € 72.317.595,62 nel 2011, a €
69.807.868,42 nel 2012 e a € 67.601.308,78 nel 2013) dovuto
principalmente al minor esborso finanziario d’interessi su un capitale
17
Nella nota prot. n.1865/2013 del Servizio Bilancio e Ragioneria, l’ufficio Debito e Rendicontazione specificava che:
“Si precisa che il totale debito al 31/12/2013 a carico della Regione della presente tabella (€ 2.083.720.891) aggiorna
il valore di € 1.935.081.235 riportato nell'allegato 8b al "Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2014 e bilancio
pluriennale 2014-2016 della Regione Puglia" (L.R. 46/2013) con le seguenti operazioni regolarmente registrate in
contabilità: 1) seconda anticipazione di liquidità di € 148.780.000 erogata a fine 2013 dal MEF ai sensi dell'art. 13 del
d.l. 102, con inizio ammortamento nel 2015; 2) riduzione debito complessivo di € 140.343,92, per estinzione
anticipata parziale di alcuni mutui CDP, giusta nota della CDP Spa prot. n. 66285 del 14/12/2013, assentita dal
Servizio lavori Pubblici della Regione Puglia con nota prot. n. 44251 del 23/12/2013 e confermata con nota CDP prot n.
206 del 2/1/2014”.
65
che va ad ammortizzarsi nel tempo, è altrettanto chiaro come gli effetti
positivi avrebbero potuto essere ben maggiori senza lo swap di
copertura che di fatto ha completamente annullato gli effetti benefici
dei bassi tassi d’interesse applicati negli ultimi anni.
Può osservarsi, in via ipotetica, che, per l’esercizio 2013, il maggior
esborso
finanziario
rappresentato
dall’esistenza
dello
strumento
finanziario derivato (quindi oltre quanto ordinariamente dovuto per
prestiti obbligazionari) è stato pari a € 15.282.382,46.
Nel giudizio
di parificazaione
dell’esercizio
2012,
si
era
anche
evidenziato, nell’esame degli specifici capitoli di bilancio, che i
pagamenti agli obbligazionisti erano contabilmente allocati soltanto tra
le partite di giro mentre queste ultime dovrebbero essere utilizzate
solo in modo residuale e per casi ben delineati in quanto, ai sensi
dall’art. 38, comma 8, della L.R. n. 28 del 16 novembre 2001, le
contabilità speciali, a differenza delle unità previsionali di base, non
avendo un preciso centro di responsabilità amministrativa, sono
approvate nel loro complesso e non voce per voce.
Peraltro, le operazioni sul prestito obbligazionario e quelle sui derivati,
aventi tra l’altro rilevante consistenza finanziaria, riguardano due
distinti istituti di credito e pertanto la Sezione aveva ravvisato la
necessità di darne esplicita evidenza in bilancio.
La Regione, anche nell’esercizio 2013, ha mantenuto il vecchio sistema
di contabilizzazione dell’intera operazione sui prestiti obbligazionari ed
annessi strumenti derivati e pertanto la Sezione rinnova l’invito ad una
più trasparente ed esplicita contabilizzazione18.
Infine, non può non ribadirsi l’invito ad operare un costante ed assiduo
18
Anche in questo caso, per maggiori approfondimenti, si guardi il paragrafo “L’esame di alcuni capitoli di bilancio”.
66
monitoraggio del contratto per la sussistenza di squilibri contrattuali ed
in particolare per la presenza dell’opzione digitale19; per la limitazione
della giurisdizione italiana, peraltro assegnata in via esclusiva al
tribunale di Milano, soltanto per le controversie attinenti l’accordo
transattivo
ed assoggettamento
alla giurisdizione
inglese
per il
contratto di amortizing interest rate swap con sinking fund; per la
prevalenza del testo inglese del predetto contratto in caso di
discrepanze con il testo italiano.
L’Ente, in sede di adunanza pubblica conclusiva dell’attività istruttoria
ha, peraltro, comunicato che intende avvalersi,
anche al fine di
superare le criticità conseguenti alla presenza della clausola di opzione
digitale, della normativa dettata in materia di ristrutturazione del
debito delle Regioni dall’art. 45 del D. L. n. 66/2014 recentemente
convertito nella L. 23/06/2014 n. 89.
19
Lo scambio d’interesse variabile contro fisso non è definitivo e per effetto dell’opzione digitale la copertura dal rischio
di rialzo dei tassi d’interesse verrebbe meno (trasformando nuovamente il debito da tasso fisso a tasso variabile)
proprio in caso di maggior bisogno è cioè di rialzo eccessivo dei tassi d’interesse stessi. E’ comunque di tutta evidenza
che per come è strutturata l’intera operazione (la Regione paga interessi su un capitale decrescente e riceve interessi
su un capitale costante che riversa agli obbligazionisti), più questa si avvicina a scadenza e meno preoccupa
l’eventuale maggiore esborso finanziario a cui sarebbe chiamata la Regione in caso di forti rialzi del tasso d’interesse
euribor 6 mesi.
67
I RISULTATI FINANZIARI DELL’ESERCIZIO 2013
Il risultato della gestione di competenza
Ai sensi dell’art. 101 della L. R. di contabilità del 16/11/2001 n. 28, il
rendiconto generale della Regione Puglia è presentato dalla Giunta al
Consiglio entro il 31 maggio dell’anno successivo all’esercizio cui
questo si riferisce.
Il Consiglio regionale approva con legge il rendiconto generale della
Regione entro il successivo 30 giugno.
Il giudizio di parifica della Sezione regionale di controllo interviene,
pertanto, prima dell’approvazione, da parte dell’organo legislativo,
della legge sul rendiconto poiché, come chiarito dalla Sezione delle
Autonomie con la citata deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR del
20/03/2013 e ribadito nella deliberazione n. 14/SEZAUT/2014/INPR del
15/05/2014, la finalità primigenia della resa del conto è quella di
consentire il controllo politico che il potere legislativo deve esercitare
sulla gestione delle pubbliche risorse da parte del governo e
conseguentemente l’attività di parificazione svolta dalla Corte si pone
in un rapporto di ausiliarietà nei confronti delle assemblee legislative.
Il rendiconto generale dell’esercizio 2013 della Regione Puglia è stato
approvato dalla Giunta regionale con deliberazione del 6 giugno 2014
pervenuta alla Sezione in data 10 giugno 2014 prot. n. 2077
unitamente ai relativi allegati.
I dati inviati dalla Regione Puglia il 10 giugno 2014 (art. 2 del disegno
di legge di approvazione del rendiconto 2013) evidenziano che il totale
delle entrate accertate per la gestione di competenza 2013 ammonta a
68
€. 16.093.999.418,28 di cui €. 12.257.548.878,69 riscossi e versati e
€. 3.836.450.539,59 da riscuotere, mentre il totale delle spese
impegnate
ammonta
a
€.
15.415.092.920,83,
di
cui
€.
12.085.037.700,52 pagati ed €. 3.330.055.220,31 da pagare.
Il
fondo
cassa
alla
chiusura
dell’esercizio
2013
è
determinato
nell’importo di €. 2.029.356.319,55.
Come già detto nel paragrafo relativo agli equilibri di bilancio, le
somme impegnate in conto competenza riportate nel rendiconto
approvato
in
Giunta,
non
comprendono
l’importo
di
€.
1.387.707.206,71 relativo agli impegni sui residui di stanziamento
dell’esercizio 2012 e precedenti salvo, però, ricomprenderne le relative
uscite finanziarie effettuate nell’esercizio 2013 tra i pagamenti in conto
competenza 2013 (art. 9 del disegno di legge di approvazione del
rendiconto) per l’importo di €. 996.638.937,15.
Chiaramente, per una trattazione omogenea dei dati, è opportuno
inserire le predette somme escluse tra gli impegni di competenza e
pertanto il risultato della gestione di competenza dell’esercizio 2013, al
netto dell’avanzo di amministrazione dell’esercizio 2012, non è pari a
€. 678.906.497,45 (frutto della differenza tra gli accertamenti pari a €.
16.093.999.418,28 e gli impegni pari a €. 15.415.092.920,83) ma al
valore negativo di €. 708.800.709,26 così come precisato nel prospetto
a pagina seguente20.
20
Ovviamente i residui di stanziamento del rendiconto 2012, pari a €. 1.387.707.206,71, ricompresi tra gli impegni
dell’esercizio 2013 andranno esclusi in fase di riaccertamento dei residui di stanziamento iniziali dell’esercizio 2013.
69
(Valori in al centesimo di euro)
RISULTATO DELLA GESTIONE DI COMPETENZA
ESERCIZIO 2013
(1)
Entrate riscosse in conto competenza
(2)
Residui attivi di competenza
(3=1+2)
12.257.548.878,69
3.836.450.539,59
Entrate accertate di competenza
16.093.999.418,28
1
(4)
Uscite pagate in conto residui di stanziamento
(5)
Uscite pagate in conto competenza
12.085.037.700,52
Uscite totali pagate in conto competenza
13.081.676.637,67
(6=4+5)
(7)
Residui passivi di competenza (propri)
(8)
Residui passivi di competenza (di stanziamento)
(9=7+8)
996.638.937,15
3.330.055.220,31
2
391.068.269,56
Residui passivi di competenza
3.721.123.489,87
(10=6+9)
Uscite impegnate di competenza
16.802.800.127,54
(11=3-10)
Risultato della gestione di competenza
-708.800.709,26
1
Questi pagamenti vanno ricompresi tra quelli di competenza 2013 perché attengono ai pagamenti della quota dei
residui di stanziamento 2012 e precedenti che sono stati impegnati nel corso dell'esercizio 2013.
2
La quota dei residui di stanziamento 2012 e precedenti impegnati nel corso dell'esercizio 2013 e non pagati al
termine dello stesso, confluiscono tra i residui passivi di competenza 2013.
Fonte: Rielaborazione su dati del rendiconto approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
Il saldo del conto generale del patrimonio al 31/12/2013 presenta un
valore positivo per l’ammontare di €. 4.774.296.651,87 in riduzione
rispetto al saldo del precedente esercizio (€.5.145.257.390,12).
La
relazione
al
Programmazione
rendiconto
conferma
redatta
che
dall’Assessore
anche
per
al
l’esercizio
Bilancio
e
2013
il
finanziamento del Servizio Sanitario Regionale assorbe la maggior
parte delle entrate ordinarie del bilancio autonomo nella percentuale
del 79,01% (sebbene in misura inferiore rispetto all’84,06% del 2012)
e specifica che le risorse disponibili per le altre funzioni alimentano
obbligatoriamente la copertura dell'onere del debito per un ammontare
di 228,86 milioni di euro, mentre la spesa del personale dipendente
assorbe la cifra di 148,77 milioni di euro in leggero calo rispetto a
quella dell’anno precedente (151,55 milioni di euro).
Inoltre, la predetta relazione sottolinea che, per l’esercizio 2013, si è
70
registrato un calo nell’ammontare dei pagamenti effettuati di circa 16
milioni di euro rispetto all’anno precedente.
Il P.O. FESR Puglia 2007-2013 registra, a dicembre 2013, una spesa
certificata di 2.484,64 milioni di euro corrispondente a più del 55%
della dotazione del programma e pari al 22% del totale della spesa
certificata da tutti i P.O. FESR delle regioni italiane ed al 39% dei FESR
dell’Obiettivo Convergenza ed il 15% della spesa di tutti i Programmi
FESR nel loro insieme; la spesa pubblica certificata, a dicembre 2013,
dal P.O. FSE 2007-2013 ammonta a 699,8 milioni di euro, di cui
380,37 milioni di euro di quota comunitaria, raggiungendo, quindi,
abbondantemente il target prefissato a 378,27 milioni di euro.
Infine, il Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013 registra, alla
chiusura dell’esercizio 2013, pagamenti certificati per 1.038 milioni di
neuro corrispondenti al 65,7% della dotazione del programma con un
incremento annuale di spese certificate di quasi 225 milioni di euro.
Il risultato di amministrazione
Il risultato di amministrazione dell’esercizio 2013 presenta un avanzo
di €. 6.053.305.108,91 ed è quindi notevolmente maggiore di quello
relativo all’esercizio precedente, pari a €. 1.111.345.387,10, per
effetto soprattutto della mancata imputazione dei residui passivi di
“stanziamento” che, dall’esercizio 2013, confluiscono tra le economie
vincolate dell’avanzo stesso ai sensi della L.R. 11/12/2013 n. 35.
Infatti, come è possibile osservare dalle due tabelle successive che
scompongono
il
risultato
di
amministrazione
nelle
sue
diverse
componenti, il peso preponderante sull’avanzo 2013 è assicurato dal
71
riaccertamento
del
risultato
di
amministrazione
dell’esercizio
precedente (passato da €. 1.111.345.387,10 ad € 6.762.105.818,17)
piuttosto che dal risultato di gestione di competenza che è risultato
negativo per la somma di € 708.800.709,26. Ovviamente anche la
ricostruzione di questi dati è stata fatta stralciando dal risultato di
amministrazione dell’esercizio 2012 i residui passivi di stanziamento
2012 e precedenti che sono poi stati imputati tra gli impegni effettivi di
spesa nell’esercizio 2013.
(Valori in al centesimo di euro)
RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE - 1^ SCOMPOSIZIONE
ESERCIZIO 2013
(1)
Fondo cassa finale
2.029.356.319,55
(2)
Residui attivi finali
12.959.649.587,53
(3)
Residui passivi finali
(4=1+2-3)
8.935.700.798,17
Risultato di amministrazione finale
6.053.305.108,91
Fonte: Rielaborazione su dati del rendiconto approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
(Valori in al centesimo di euro)
RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE - 2^ SCOMPOSIZIONE
ESERCIZIO 2013
(1)
Fondo cassa iniziale
(2)
Residui attivi iniziali riaccertati nell'esercizio
15.091.877.739,50
(3)
Residui passivi propri iniziali riaccertati nell'esercizio
10.543.193.097,88
(4)
Residui passivi di stanziamento iniziali riaccertati
nell'esercizio 1
(5=3+4)
(6=1+2-5)
(7)
(8=6+7)
2.213.421.176,55
0,00
Residui passivi iniziali riaccertati nell'esercizio
10.543.193.097,88
Risultato di amministrazione iniziale riaccertato
nell'esercizio
6.762.105.818,17
Risultato della gestione di competenza
Risultato di amministrazione finale
-708.800.709,26
6.053.305.108,91
1
Sono esclusi anche gli impegni presi in conto competenza 2013 sui residui di stanziamento 2012 e precedenti i
cui pagamenti sono stati considerati in conto competenza.
Fonte: Rielaborazione su dati del rendiconto approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
72
Inoltre è opportuno chiarire che dell’avanzo finale accertato nel 2013,
così come precisato dalla relazione accompagnatoria al rendiconto
generale,
la
disponibilità
393.036.424,95
atteso
effettiva
che
la
si
riduce
restante
alla
parte,
somma
pari
di
€
a
€
5.660.268.683,96, rientra nel Fondo delle economie con precisi vincoli
di destinazione.
Il prospetto che segue riporta, infine, i risultati di amministrazione
conseguiti dall’Ente a decorrere dall’esercizio 2001 ed evidenzia un
costante trend positivo.
Esercizi
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dati in milioni di euro
AVANZO DI AMMINISTRAZIONE
332,85
857,95
1.111,72
1.499,75
1.869,55
1.515,56
1.692,26
1.211,94
1.171,77
1.115,53
1.252,83
1.111,35
6.052,89
73
La gestione di cassa
La gestione di cassa dell’esercizio 2013 è riassunta dalla tabella
successiva redatta sulla base dell’elaborazione dei dati riportati all’art.
9 del disegno di legge di approvazione del rendiconto.
(Valori in al centesimo di euro)
GESTIONE DI CASSA
ESERCIZIO 2013
(1)
Fondo cassa iniziale
(2)
Entrate riscosse in conto residui
(3)
Entrate riscosse in conto competenza
12.257.548.878,69
Entrate riscosse
18.226.227.570,25
(4=2+3)
(5)
2.213.421.176,55
5.968.678.691,56
Uscite pagate in conto residui propri
5.328.615.789,58
1
(6)
Uscite pagate in conto residui di stanziamento
(7)
Uscite pagate in conto competenza
12.085.037.700,52
(8=6+7)
Uscite totali pagate in conto competenza
13.081.676.637,67
(9=5+8)
Uscite pagate
18.410.292.427,25
(10=4-9)
(11=1+10)
Risultato d'esercizio della gestione di cassa
Fondo cassa finale
996.638.937,15
-184.064.857,00
2.029.356.319,55
1
Questi pagamenti vanno ricompresi tra quelli di competenza 2013 perché attengono ai pagamenti della quota
dei residui di stanziamento 2012 che sono stati impegnati nel corso dell'esercizio 2013.
Fonte: Rielaborazione su dati del rendiconto approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
Il fondo cassa alla chiusura dell’esercizio 2013 assomma a €.
2.029.356.319,55 ed è ottenuto sommando al fondo cassa iniziale pari
a €. 2.213.421.176,55 le riscossioni in conto competenza ed in conto
residui che ammontano a €. 18.226.227.570,25 e detraendo i
pagamenti in conto competenza ed in conto residui pari a €.
18.410.292.427,25.
Durante l’esercizio 2013, così come avvenuto negli ultimi passati
esercizi, i pagamenti effettuati dall’Ente sono risultati superiori alle
riscossioni (per €. 184.064.857,00) ma per effetto del fondo cassa di
inizio esercizio ciò ha influito soltanto in leggera misura nella
74
determinazione del fondo cassa finale che appare, comunque, inferiore
a quello dell’esercizio precedente.
Deve, in ogni caso, rilevarsi che la Regione dispone di un consistente
fondo cassa nonostante abbia subito un decremento negli ultimi
esercizi
atteso
che,
nell’esercizio
2010,
assommava
a
€.
2.438.821.685,45, nell'esercizio 2011 a €. 2.397.724.402,65 ed alla
chiusura nell’esercizio 2012 risultava pari a €. 2.213.421.176,55.
Anche nell’esercizio 2013 non risultano pagamenti per carte contabili
non regolarizzate derivanti da pagamenti senza mandato effettuati dal
tesoriere a seguito di provvedimenti esecutivi dell’Autorità Giudiziaria
per effetto dell’applicazione dell’art. 82 bis della L. R. di contabilità n.
28/2001 come novellato dalla L. R. 02/12/2005 n. 17 che impone al
Settore Ragioneria di provvedere d’ufficio, ad avvenuta acquisizione
degli atti di riferimento all’emissione dei relativi mandati di pagamento.
Si conferma, pertanto, come
80/FRG/2013
e
n.
già rilevato con deliberazione
124/PARI/2013,
il
processo
auto
n.
correttivo
realizzato dall’Ente che a decorrere dal 2009 ha eliminato tale
fenomeno.
Tuttavia occorre mettere in evidenza che anche per l’esercizio 2013 si
è riscontrato un importante disallineamento tra gli incassi e i
pagamenti complessivi (in conto competenza ed in conto residui)
riscontrati nel disegno
di legge di approvazione del rendiconto e
quanto rinvenibile dai dati SIOPE della Banca d’Italia (aggiornati, per le
risultanze 2013, al 6 giugno 2014); mentre c’è perfetta aderenza tra le
risultanze
del rendiconto
2013,
che sarà approvato,
e
quanto
75
dichiarato dalla Tesoreria regionale con nota debitamente firmata del
16 giugno 2014, prot. n. 2116.
Analisi di coerenza degli incassi complessivi
(Valori al centesimo di euro)
INCASSI COMPLESSIVI AL 31/12/2013
(competenza + residui)
ESERCIZIO 2013
Rendiconto
(al 06/06/14)
Tesoreria
(al 13/06/14)
SIOPE
(al 13/06/14)
Differenze
(A)
(B)
(C)
(D=A-C)
Titolo I
7.141.417.130,37
7.141.417.130,37
7.136.030.835,88
5.386.294,49
Titolo II
3.155.704.474,21
3.155.704.474,21
3.531.153.069,80
-375.448.595,59
Titolo III
96.105.797,62
96.105.797,62
104.451.753,26
-8.345.955,64
Titolo IV
2.405.194.073,47
2.405.194.073,47
2.029.769.298,92
375.424.774,55
346.807.849,54
346.807.849,54
346.807.849,54
0,00
5.080.998.245,04
5.080.998.245,04
5.081.298.245,04
-300.000,00
0,00
0,00
0,29
-0,29
18.226.227.570,25
18.226.227.570,25
18.229.511.052,73
-3.283.482,48
Titolo V
Titolo VI
Da regolarizzare
TOTALI
Fonte: Disegno di legge per l'approvazione del Rendiconto, nota della Tesoreria e banca dati SIOPE
Analisi di coerenza dei pagamenti complessivi
(Valori al centesimo di euro)
PAGAMENTI COMPLESSIVI AL 31/12/2013
(competenza + residui)
ESERCIZIO 2013
Rendiconto
(al 06/06/14)
Tesoreria
(al 13/06/14)
SIOPE
(al 13/06/14)
Differenze
(A)
(B)
(C)
(D=A-C)
Titolo I
8.889.399.180,59
8.889.399.180,59
8.956.989.326,03
-67.590.145,44
Titolo II
1.312.754.403,84
1.312.754.403,84
1.245.164.258,40
67.590.145,44
Titolo III
181.582.813,53
181.582.813,53
181.582.813,53
0,00
Titolo IV
8.026.556.029,29
8.026.556.029,29
8.026.556.029,29
0,00
0,00
0,00
18.410.292.427,25
0,00
Da regolarizzare
0,00
TOTALI
18.410.292.427,25
18.410.292.427,25
Fonte: Disegno di legge per l'approvazione del Rendiconto, nota della Tesoreria e banca dati SIOPE
76
Analisi di coerenza del Fondo cassa
ESERCIZIO 2013
(Valori al centesimo di euro)
Rendiconto
(al 06/06/14)
SIOPE
(al 13/06/14)
Differenze
(A)
(C)
(D=A-C)
Fondo cassa al 01.01.13
2.213.421.176,55
2.213.421.176,55
0,00
Fondo cassa al 31.12.13
2.029.356.319,55
2.029.356.319,55
0,00
Fonte: Disegno di legge per l'approvazione del Rendiconto e banca dati SIOPE
Si fa notare che la squadratura complessiva, superiore a 3,2 milioni di
euro, si ripercuote non solo sull’attendibilità dei dati di cassa del
rendiconto ma sulla stessa veridicità delle risultanza SIOPE giacché
non c’è coincidenza tra il fondo cassa finale 2013 SIOPE, pari a €.
2.029.356.319,55, e quello ricostruito utilizzando sempre i dati SIOPE
2013 (fondo cassa iniziale SIOPE 2013 per €. 2.213.421.176,55 più
incassi complessivi 2013 SIOPE per €. 18.229.511.052,73
meno
pagamenti complessivi 2013 SIOPE per €. 18.410.292.427,25) che
invece ammonterebbe a €. 2.032.639.802,03.
Con nota n. 2223 del 24 giugno 2014, in Adunanza pubblica del giorno
successivo, e con nota n. 2275 del 27 giugno 2014, la Regione Puglia
ha chiarito che la squadratura complessiva di quasi 3,2 milioni di euro
era dovuta ad errori di comunicazione tra la Tesoreria regionale e la
Banca d’Italia. La stessa Tesoreria, in data 19 giugno 2014, ha
provveduto a comunicare i dati corretti alla Banca d’Italia eliminando
completamente la sfasatura contabile sopra evidenziata tra gli incassi e
i pagamenti complessivi.
Rimane, tuttavia, la difformità tra le poste contabili dei primi quattro
titoli in entrata ed i primi due titoli della spesa.
Le due tabelle successive riepilogano la situazione definitiva in termini
di incassi e pagamenti e mostrano che i disallineamenti contabili sono
77
di pari importo e segno opposto tra i titoli I e III e II e IV delle entrate
e I e II della spesa.
Analisi di coerenza degli incassi complessivi
(Valori al centesimo di euro)
INCASSI COMPLESSIVI AL 31/12/2013
(competenza + residui)
ESERCIZIO 2013
Rendiconto
(al 06/06/14)
Tesoreria
al (13/06/14)
SIOPE
(al 19/06/14)
Differenze
(A)
(B)
(C)
(D=A-C)
Titolo I
7.141.417.130,37
7.141.417.130,37
7.133.185.110,93
8.232.019,44
Titolo II
3.155.704.474,21
3.155.704.474,21
3.496.737.802,91
-341.033.328,70
Titolo III
96.105.797,62
96.105.797,62
104.337.817,06
-8.232.019,44
Titolo IV
2.405.194.073,47
2.405.194.073,47
2.064.160.744,77
341.033.328,70
346.807.849,54
346.807.849,54
346.807.849,54
0,00
5.080.998.245,04
5.080.998.245,04
5.080.998.245,04
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
18.226.227.570,25
18.226.227.570,25
18.226.227.570,25
0,00
Titolo V
Titolo VI
Da regolarizzare
TOTALI
Fonte: Disegno di legge per l'approvazione del Rendiconto, nota della Tesoreria e banca dati SIOPE
Analisi di coerenza dei pagamenti complessivi
(Valori al centesimo di euro)
PAGAMENTI COMPLESSIVI AL 31/12/2013
(competenza + residui)
ESERCIZIO 2013
Rendiconto
(al 06/06/14)
Tesoreria
(al 13/06/14)
SIOPE
(al 19/06/14)
Differenze
(A)
(B)
(C)
(D=A-C)
Titolo I
8.889.399.180,59
8.889.399.180,59
8.956.989.326,03
-67.590.145,44
Titolo II
1.312.754.403,84
1.312.754.403,84
1.245.164.258,40
67.590.145,44
Titolo III
181.582.813,53
181.582.813,53
181.582.813,53
0,00
Titolo IV
8.026.556.029,29
8.026.556.029,29
8.026.556.029,29
0,00
0,00
0,00
18.410.292.427,25
0,00
Da regolarizzare
0,00
TOTALI
18.410.292.427,25
18.410.292.427,25
Fonte: Disegno di legge per l'approvazione del Rendiconto, nota della Tesoreria e banca dati SIOPE
Sempre ad avviso della Regione, i motivi di tali disallineamenti
sarebbero
dovuti,
per
gli
incassi,
sia
ad
“entrate
derivanti
dall'applicazione di sanzioni relative a tributi regionali riscosse nel
78
pertinente capitolo classificato al Titolo I ed a cui viene assegnato
codice SIOPE 3210 riferito a proventi speciali” sia ad “entrate derivanti
da trasferimenti che presentano elementi di promiscuità in relazione
alla natura delle risorse correnti o in conto capitale che finanziano
progetti o, più in generale, spese, riconducibili a diverse tipologie di
entrate”; ed anche per le spese alla circostanza che il bilancio
regionale, essendo strutturato in programmi e progetti, spesso
presenta casi di finanziamenti che presentano contemporaneamente
caratteristiche di spesa corrente e di spesa in conto capitale di difficile
imputazione contabile attraverso la codifica SIOPE che invece individua
esattamente i codici gestionali di parte corrente e parte capitale.
In Adunanza pubblica il Direttore dell’Area Finanza e Controlli ha
assicurato che tale criticità è comunque in via di superamento e con
l’entrata in vigore dell’armonizzazione contabile sarà completamente
superata.
Si da atto, effettivamente, che l’esercizio 2013 mostra già gli effetti
dell’attività autocorrettiva posta in essere dall’Ente in quanto i
disallineamenti contabili SIOPE sono di entità meno rilevante rispetto a
quelli esistenti nell’esercizio 2012.
79
LA GESTIONE DELLE ENTRATE
Il bilancio di previsione è articolato, secondo la normativa di contabilità
regionale, in unità previsionali di base per l’entrata e per la spesa: a
ciascuna unità corrisponde un centro di responsabilità amministrativa a
cui è affidata la gestione delle risorse finanziarie necessarie al
raggiungimento degli obiettivi. Al bilancio di previsione sono allegate
l’elencazione delle funzioni obiettivo distinte per settori ulteriormente
suddivisi in U.P.B. e la classificazione per categorie della spesa secondo
l’analisi economica prevista dal SEC’95.
Il bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2013 e bilancio
pluriennale 2013-2016 della Regione Puglia, all’art. 1 della L.R. n. 46
del 28/12/2012 stima in €. 13.295.096.052,49, le entrate in termini di
competenza, ed in €. 26.535.135.004,86 gli introiti per la gestione di
cassa.
Con la L. R. 07/08/2013, n. 26, sono stati approvati l’assestamento e
la prima variazione al bilancio di previsione per l’esercizio finanziario
2013.
La relazione di accompagnamento al Bilancio di Previsione per
l’Esercizio Finanziario 2013 e Bilancio Pluriennale per il triennio 20132015 dell’Assessorato al bilancio della regione Puglia, in merito al
prospetto delle entrate del bilancio autonomo di revisione approvato
dalla G.R. suggerisce le seguenti considerazioni:

è confermata, per l'anno 2013, l'aliquota aggiuntiva Irap già
fissata per l'anno 2012 a 0,92%, secondo la misura stimata dal
Dipartimento finanze del Ministero dell'Economia e delle Finanze
80
ai sensi dell'articolo 77-quater del decreto legge112/2008,
convertito con legge 133/2008;

per
l'anno 2013, l'addizionale regionale aggiuntiva Irpef, già
fissata per l'anno 2012 in misura pari a 0,3% per i redditi fino a
28.000,00 euro e pari a 0,5% per i redditi superiori a 28.000
euro, è stata modificata dall’art. 4 della L. R. 7/08/2013, n. 26 di
assestamento al bilancio 2013 che ha rideterminato le aliquote
dell’addizionale regionale IRPEF nello 0,48% per lo scaglione di
reddito oltre €. 28.000,00 e sino a €. 55.000,00 e nello 0,49%
per lo scaglione di reddito oltre €. 55.000,00 e sino a €.
75.000,00.

in relazione alla tassa automobilistica ex legge regionale 13
gennaio 1972, n. 1, articolo 12 e ss., viene stabilita una
esenzione per i veicoli a basso impatto ambientale, come
previsto dall'articolo 2, comma 60, del decreto legge 262/2006,
convertito con legge n. 286/2006;

sempre in relazione alla tassa automobilistica viene prevista la
non interruzione dell'obbligo di pagamento del tributo in caso di
provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili registrati
trascritto presso il P.R.A. da parte dell'agente della riscossione;

con riferimento alla tassa sulle concessioni regionali di cui alla
legge regionale 4 dicembre 2001, n. 31, le stesse sono
soppresse relativamente al punto 4 della "Tariffa" riguardante
"Igiene e Sanità" nonché al punto 8 della "Tariffa" riguardante
"Turismo ed Industria Alberghiera";
81

viene soppressa l'imposta regionale sulle emissioni sonore degli
aeromobili (IRESA), istituita con legge 21 novembre 2000, n.
342 (articoli 90/95) e con legge regionale 7/01/2004, n.1;

la previsione delle altre entrate fiscali proprie è stata improntata
a prudenza.
L’art. 119 della Costituzione conferisce a Comuni, Province, Città
Metropolitane e Regioni autonomia finanziaria di entrata e di spesa e
prevede che tali Enti stabiliscano ed applichino tributi ed entrate
proprie in armonia con la Costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Il D. Lgs. 6/05/2011 n. 68, recante disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle Regioni a Statuto ordinario e delle Province
nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel
settore sanitario, all’art. 4, comma 3, impone, a decorrere dall'anno
2013, il principio di territorialità per le modalità di attribuzione del
gettito della compartecipazione I.V.A. alle Regioni a statuto ordinario.
Il principio di territorialità si basa sul luogo di consumo, identificando il
luogo di consumo con quello in cui avviene la cessione di beni; nel caso
dei servizi, il luogo della prestazione può essere identificato con quello
del domicilio del soggetto fruitore; nel caso di cessione di immobili si fa
riferimento alla loro ubicazione.
L'art. 7 del citato D. Lgs. n. 68/2011, prevede, a decorrere dall'anno
2013, la soppressione di tutti i trasferimenti statali di parte corrente ed
in conto capitale ove non finanziati da indebitamento e stabilisce che
l’esercizio dell’autonomia tributaria è garantito dall’imposta regionale
sulle attività produttive (IRAP) che ciascuna Regione può ridurre sino
82
ad azzerarla, dall’imposta addizionale regionale all'IRPEF, dalla tassa
per l’abilitazione all’esercizio professionale, dall’imposta regionale sulle
concessioni statali dei beni del demanio marittimo, dall’imposta
regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del
patrimonio indisponibile, dalla tassa per l’occupazione di spazi ed aree
pubbliche
regionali,
dalle
tasse
sulle
concessioni
regionali
e
dall’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili.
L’art. 1, comma 4, del D. Lgs. 18/02/2000 n. 56, recante disposizioni
in materia di federalismo fiscale, stabilisce la compensazione dei
trasferimenti soppressi con compartecipazioni regionali all’imposta sul
valore aggiunto e all’accisa sulle benzine e con l’aumento dell’aliquota
regionale all’IRPEF.
Ai sensi dell’art. 2, comma 4, del predetto decreto la quota di
compartecipazione all’I.V.A. è rideterminata con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle
finanze sentito il Ministero della salute.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 ottobre
2013 è stata determinata, per l’esercizio 2012, la compartecipazione
regionale all’I.V.A. nella misura del 49,79 per cento del gettito I.V.A.
complessivo realizzato nel 2010, al netto di quanto devoluto alle
regioni a statuto speciale e delle risorse UE.
Dalle tabelle allegate al predetto decreto, emerge che le risorse
assegnate alla Regione Puglia a titolo di compartecipazione regionale
all’IVA assommano a €. 3.184.381.993,00; le risorse assegnate per
effetto
del
fondo
perequativo
nazionale
assommano
a
€.
83
2.704.067.172,00; mentre i trasferimenti soppressi risultano pari a €.
5.273.101.075,00.
Le entrate accertate e riscosse nell’esercizio 2013
L’analisi delle componenti del rendiconto regionale dell’esercizio 2013
mira ad osservare la legittimità e la regolarità della gestione, al fine di
proporre le misure di correzione e gli interventi di riforma per
assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza
della spesa. Gli accertamenti dell’esercizio 2013 delle entrate totali
della gestione di competenza, secondo i dati inviati dalla Regione con
nota n. 2077 del 10 giugno 2014, ammontano all’importo di €.
16.093.999.418,28,
in
calo
rispetto
alle
entrate
accertate
nel
rendiconto dell’esercizio 2012 pari ad €. 16.663.188.672,79. La tabella
seguente riporta, per ciascun titolo dell’entrata, gli accertamenti della
gestione di competenza.
Accertamenti Entrate 2013
Valori in euro Valori in %
Titolo I (entrate da tributi propri e
gettito di tributi erariali)
6.060.233.773,68
38
Titolo II (entrate da contributi e
assegnazioni statali)
2.498.100.453,30
16
Titolo III (entrate da rendite
patrimoniali e da utili di Enti R.)
85.991.655,78
1
Titolo IV (entrate da alienazioni di
beni patrimoniali, da trasferimenti di
capitale e rimborso crediti)
608.279.111,63
4
Titolo V (entrate da mutui, prestiti ed
altre operaz. creditizie)
334.755.000,00
2
Titolo VI (entrate da contabilità
speciali)
Totale entrate accertate
6.506.639.423,89
16.093.999.418,28
40
100
FONTE: elab. dati del rend. 2013 approvato dalla Giunta reg. il 6 giugno 2014
84
Il grafico successivo mostra l’incidenza in percentuale di ciascuna
componente di entrata ed evidenzia che le entrate accertate per i
tributi
propri
accertamenti
ammontano
dell’esercizio
ad
appena
2013
il
38%
mantenendosi
del
in
totale
linea
degli
con
il
medesimo dato del precedente esercizio (37%). Si registra, invece, il
notevole aumento degli accertamenti di entrata delle contabilità
speciali che balza al 40% rispetto al 27% dell’esercizio 2012.
La Regione Puglia, con nota n. 2223 del 24 giugno 2014, evidenzia che
il totale delle entrate del titolo VI ha risentito, nell’esercizio 2013, del
notevole ammontare delle operazioni di trasferimento temporaneo di
cassa tra gestione sanitaria e gestione ordinaria (per complessivi 1,5
mld di euro) dovute alla temporanea assenza di disponibilità di cui ha
sofferto la gestione ordinaria. In attuazione del d.lgs 23 giugno 2011,
n.118 recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili, la Giunta regionale con DGR 20 febbraio 2012, n.325 ha
85
demandato
al
Servizio
Bilancio
e
Ragioneria
l'adozione
di
provvedimenti atti ad attivare, nell'ambito delle partite di giro,
operazioni contabili relative al trasferimento di liquidità tra le due
gestioni al solo fine di garantire la continuità dei pagamenti della
Regione evitando il ricorso all'anticipazione di tesoreria quando è
disponibile liquidità solo su uno dei due conti.
Per le entrate a libera destinazione, gli accertamenti di competenza
dell’esercizio 2013 sono i seguenti:

IRAP-
Imposta
Regionale
sulle
attività
produttive:
€.
1.468.147.198,80, mentre il gettito da rendiconto dell’esercizio
2012 ammontava a €. 1.548.451.845,75;

Addizionale IRPEF: €. 482.585.460,73, mentre il gettito da
rendiconto dell’esercizio 2012 ammontava a €. 538.752.766,27;

ARISGAM Addizionale regionale all’imposta di consumo sul gas
metano: €. 29.269.896,61 in aumento rispetto al gettito da
rendiconto
dell’esercizio
2012
che
ammontava
a
€.
23.993.433,72;

Tributo speciale per il deposito in discarica di rifiuti solidi: €.
14.991.930,73 anch’esso in crescita rispetto al gettito da
rendiconto
dell’esercizio
2012
che
ammontava
a
€.
13.769.079,93;

Tassa Automobilistica Regionale: €. 310.124.292,16 in aumento
rispetto al gettito dell’esercizio 2012 che assommava a €.
297.315.803,01;
4
86

Compartecipazione all’IVA: €. 3.734.748.701,97 in crescita
rispetto al gettito da rendiconto dell’esercizio 2012 che risultava
pari €. 3.398.854.198,00;

Accisa
sulla
benzina
e
sul
gasolio
per
autotrazione:
€.
1.830.508,29 mentre il gettito da rendiconto dell’esercizio 2012
ammontava a €. 328.946.293,88;

Altri tributi: risultano pari a €. 18.535.784,39 (il gettito da
rendiconto dell’esercizio 2012 ammontava a €. 22.000.963,61).
La tabella che segue indica le entrate a libera destinazione
accertate nell’esercizio 2013 e comparate con quelle dell’esercizio
2012.
I dati indicano, differentemente dallo scorso esercizio, un netto
peggioramento degli introiti relativi all’addizionale regionale ed alle
accise sui carburanti, mentre è visibilmente cresciuto il gettito da
compartecipazione
all’IVA,
anche
per effetto
del già
accennato
federalismo fiscale e dalla tassa automobilistica regionale.
87
Valori in euro
Accertamenti
VOCI TRIBUTARIE
IRAP
2012
2013
Variazione
1.548.451.845,75
1.468.147.198,80
-80.304.646,95
538.752.766,27
482.585.460,73
-56.167.305,54
ARISGAM
23.993.433,72
29.269.896,61
5.276.462,89
TRIBUTO SPECIALE PER IL
DEPOSITO IN DISCARICA DEI
RIFIUTI SOLIDI
13.769.079,93
14.991.930,73
1.222.850,80
297.315.803,01
310.124.292,16
12.808.489,15
3.398.854.198,00
3.734.748.701,97
335.894.503,97
328.946.293,88
1.830.508,29
-327.115.785,59
22.000.963,61
18.535.784,39
-3.465.179,22
IRPEF(o IRE) addizionale
regionale IRPEF
TASSA AUTOMOBILISTICA
REGIONALE
COMPARTECIPAZIONE
REGIONALE ALL'IVA
ACCISA SULLA BENZINA E SUL
GASOLIO PER AUTOTRAZIONE
ALTRI TRIBUTI
FONTE: dati della Regione inviati con nota n. 1990 del 3 giugno 2014
Nella tabella successiva si evidenzia, per ogni entrata, suddivisa per
titoli, i raffronto tra previsioni finali ed accertamenti e le variazioni
rispetto alle entrate dell’anno 2012.
88
Valori in euro
ENTRATE
2012
2013
% Variaz.
Titolo I
Previsioni finali
Accertamenti
Magg./Min. entrate
Riscossioni complessive
Residui di competenza
6.199.578.622,60
6.172.084.384,17
-27.494.238,43
6.753.857.766,10
728.319.888,60
6.122.937.700,99
6.060.233.773,68
-62.703.927,31
7.141.417.130,37
677.862.815,16
-1,24
-1,81
2.294.346.072,05
2.265.320.149,89
-29.025.922,16
1.569.894.977,90
1.075.484.209,91
2.341.713.638,00
2.498.100.453,30
156.386.815,30
3.155.704.474,21
958.587.940,67
2,06
10,28
149.570.106,33
101.591.857,48
-47.978.248,85
94.952.819,62
8.099.670,28
110.229.775,43
85.991.655,78
-24.238.119,65
96.105.797,62
1.185.026,38
-26,30
-15,36
3.827.578.339,07
3.597.223.784,69
-230.354.554,38
1.276.831.748,54
3.292.600.252,40
844.877.352,62
608.279.111,63
-236.598.240,99
2.405.194.073,47
491.455.784,53
-77,93
-83,09
5,74
-6,93
Titolo II
Previsioni finali
Accertamenti
Magg./Min. entrate
Riscossioni complessive
Residui di competenza
101,01
-10,87
Titolo III
Previsioni finali
Accertamenti
Magg./Min. entrate
Riscossioni complessive
Residui di competenza
1,21
-85,37
Titolo IV
Previsioni finali
Accertamenti
Magg./Min. entrate
Riscossioni complessive
Residui di competenza
88,37
-85,07
Titolo V
Previsioni finali
Accertamenti
Magg./Min. entrate
Riscossioni complessive
Residui di competenza
20.505,18
20.505,18
0,00
17.215.658,66
0,00
334.755.000,00 1.632.438,70
334.755.000,00 1.632.438,70
0,00
346.807.849,54
1.914,49
0,00
Titolo VI
Previsioni finali
5.749.500.000,00
9.463.400.000,00
64,60
Accertamenti
4.526.947.991,38
6.506.639.423,89
43,73
Magg./Min. entrate
-1.222.552.008,62
-2.956.760.576,11
Riscossioni complessive
4.691.870.159,34
5.080.998.245,04
8,29
Residui di competenza
281.536.297,52
1.707.358.972,85
506,44
Totale entrate
Previsioni finali
18.220.593.645,23
19.217.913.467,04
5,47
Accertamenti
16.663.188.672,79
16.093.999.418,28
-3,42
Magg./Min. entrate
-1.557.404.972,44
-3.123.914.048,76
100,58
Riscossioni complessive
14.404.623.130,16
18.226.227.570,25
26,53
Residui di competenza
5.386.040.318,71
3.836.450.539,59
-28,77
FONTE: elaborazione dati del rendiconto 2013 approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
89
La tabella rileva che, nell’esercizio 2013, sul totale dell’entrata (€.
19.217.913.467,04) gli accertamenti conseguiti ammontano a €.
16.093.999.418.28 (83.74% delle previsioni finali) e le riscossioni
complessive risultano pari a €. 18.226.227.570,25.
I dati rivelano che le riscossioni complessive sono state migliori di
quelle
relative
all’esercizio
precedente
(+
26,53%)
e
che
gli
accertamenti finali si attestano sostanzialmente sui medesimi valori (3,42%) sebbene ci sia stato un forte decremento delle entrate
derivanti da alienazioni, riscossioni di credito e trasferimenti in conto
capitale (-83.09%).
Chiaramente l’elevatissimo valore percentuale di incremento delle
entrate derivanti da prestiti risente fortemente delle già citate
anticipazioni di liquidità attivate ai sensi dell’art. 3 del D.L. n. 35/2013
(€. 334.755.000,00)21.
LA GESTIONE DELLA SPESA
Il documento di accompagnamento al bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2013 e bilancio pluriennale per il triennio 2013 –
2015 dell’Assessore al bilancio della Regione Puglia in merito al
prospetto delle spese del bilancio autonomo di previsione approvato
dalla G. R. evidenzia che:

l'entità del fabbisogno di spesa sanitaria per il 2013, in termini
prudenziali, è stata quantificata in 6.594,044 milioni di euro
sulla base delle stime attese ad oggi per il riparto delle risorse
21
Si rimanda al paragrafo: “L’indebitamento regionale”.
90
finanziarie per l'anno 2013 che tengono conto dell'intesa
raggiunta sul riparto 2012 (Repertorio Conferenza Stato-Regioni
n.
225
del
22
novembre
2012),
dei
"tagli"
derivanti
dall'attuazione del decreto legge 95/2012, convertito con legge
135/2012, e di quelli che deriveranno dal disegno di legge di
stabilità per l'anno 2013. L'effetto combinato di tali norme farà
si che per la prima volta il finanziamento complessivo per il
Servizio sanitario nazionale sarà inferiore a quello dell'anno
precedente;

in misura analoga al preventivo 2012, sul fondo residui passivi
perenti del bilancio preventivo 2012 è prevista l’appostazione di
250 milioni di euro pari al 42,19% dell'intera platea degli
impegni
di
spesa
caduti
in
perenzione
amministrativa.
Nell'ultimo quinquennio la percentuale media di copertura dei
perenti è stata pari al 37,60% e la percentuale media di
reiscrizione di perenti pari al 7,33%. Nel 2013 le percentuali di
copertura sono state rispettivamente del 38,83% e del 4,82
(quest'ultimo dato aggiornato al 1 dicembre 2012).

si registra per il quarto anno consecutivo la diminuzione
dell'ammontare dei residui passivi perenti del bilancio vincolato,
a seguito dell'introduzione dell'articolo 2 della legge regionale n.
4/2008 che ha reso non più applicabile l'istituto della perenzione
amministrativa sugli impegni afferenti al bilancio vincolato;

il fondo
di
reiscrizione
delle
economie
vincolate
è
stato
dimensionato garantendo, come previsto, la copertura integrale
delle poste in parola (pari a 899,927 milioni di euro);
91

il dato relativo alla spesa da sostenere nell'esercizio finanziario
2013 per mutui e prestiti diretti è di circa 241 milioni.
Le spese impegnate e pagate nell’esercizio 2013
L’ammontare complessivo delle spese impegnate nell’esercizio 2013,
secondo i dati rivenienti dalla nota n. 2077 del 10 giugno 2014, inviata
dal Servizio bilancio e ragioneria della Regione Puglia, ammonta a €.
15.415.092.920,83
di
cui
€.
12.085.037.700,52
pagati
ed
€.
3.330.055.220,31 da pagare. L’andamento della spesa regionale,
osservando i dati rivenienti dalla legge di approvazione dei rendiconti
dei passati esercizi (e quindi non considerando gli impegni sui residui
di stanziamento), conferma il trend crescente già riscontrato lo scorso
anno con un notevole incremento, quindi, sia rispetto all’esercizio 2012
(€. 13.086.114.395,80) sia con riferimento all’esercizio 2011 ove
assommava a €. 11.262.153.888,42 sebbene, in termini percentuali, si
riduce il peso della spesa corrente sul totale della spesa impegnata
passando dal 62% dell’esercizio 2012 al 54% dell’esercizio 2013.
Ai fini della successiva analisi, per quanto già esposto nei paragrafi “Gli
equilibri di bilancio” e “Il risultato della gestione di competenza”, si
ritiene di dover effettuare dei correttivi alla spesa impegnata nella
competenza 2013 inserendo anche i residui passivi di stanziamento
degli esercizi 2012 e precedenti.
Pertanto, nel prospetto seguente, si riporta la spesa regionale
impegnata
nell’esercizio
2013,
al
lordo
dei
residui
passivi
di
stanziamento, suddivisa per titoli.
92
Impegni Spese 2013 *
Valori in euro Valori in %
Titolo I (spesa corrente)
8.883.722.698,93
53
Titolo II (spesa in c/capitale)
1.227.581.224,75
7
184.856.779,97
1
Titolo III (spesa per rimborso mutui)
Titolo IV (spese contabilità speciali)
Totale spese impegnate
6.506.639.423,89
16.802.800.127,54
39
100
* Per quanto già detto nei paragrafi precedenti, gli impegni di spesa di competenza 2013
comprendono anche i residui di stanziamento 2012 e precedenti che sono stati
effettivamente impegnati nell'esercizio 2013
FONTE: elab. dati del rend. 2013 approvato dalla Giunta reg. il 6 giugno 2014
Il grafico successivo riporta, invece, l’incidenza in percentuale di
ciascuna componente di spesa ed evidenzia, come già indicato per le
entrate, il peso notevole della spesa relativa alle partite di giro (42%).
93
Nella tabella seguente si pone a confronto la spesa dell’annualità 2013
con quella del 2012 corrette entrambe con l’inclusione dei residui di
stanziamento dei passati esercizi.
Valori in euro
SPESE *
2012
2013
% Variaz.
Titolo I
Stanziamenti finali
Impegni
Economie
Pagamenti complessivi
Residui di competenza
9.561.889.132,07
9.261.262.498,30
300.626.633,77
8.722.045.833,50
1.063.814.447,58
9.628.357.192,53
8.883.722.698,93
744.634.493,60
8.889.399.180,59
346.440.407,02
0,70
-4,08
3.983.235.291,36
5.002.844.485,57
-1.019.609.194,21
1.423.824.124,23
4.522.244.004,92
1.052.617.211,30
1.227.581.224,75
-174.964.013,45
1.312.754.403,84
685.430.058,98
178.798.748,29
178.762.153,88
36.594,41
178.762.153,88
0,00
184.884.450,31
184.856.779,97
27.670,34
181.582.813,53
3.273.966,44
3,40
3,41
5.749.500.000,00
4.526.947.991,38
1.222.552.008,62
4.264.294.244,65
1.556.386.658,43
9.463.400.000,00
6.506.639.423,89
2.956.760.576,11
8.026.556.029,29
2.685.979.057,43
64,60
43,73
19.473.423.171,72
18.969.817.129,13
503.606.042,59
14.588.926.356,26
7.142.445.110,93
20.329.258.854,14
16.802.800.127,54
3.526.458.726,60
18.410.292.427,25
3.721.123.489,87
4,39
-11,42
600,24
26,19
-47,90
1,92
-67,43
Titolo II
Stanziamenti finali
Impegni
Economie
Pagamenti complessivi
Residui di competenza
-73,57
-75,46
-7,80
-84,84
Titolo III
Stanziamenti finali
Impegni
Economie
Pagamenti complessivi
Residui di competenza
1,58
Titolo IV
Stanziamenti finali
Impegni
Economie
Pagamenti complessivi
Residui di competenza
Totale spese
Stanziamenti finali
Impegni
Economie
Pagamenti complessivi
Residui di competenza
88,23
72,58
* Per quanto già detto nei paragrafi precedenti, gli impegni (e di conseguenza i residui) comprendono anche
i residui di stanziamento 2012 e precedenti che sono stati effettivamente impegnati nell'esercizio 2013
sebbene questo pregiudichi la significatività del valore "Economie" atteso che gli stanziamenti 2013 non
comprendono i residui di stanziamento 2012 e precedenti.
FONTE: elaborazione dati del rendiconto 2013 approvato dalla Giunta regionale il 6 giugno 2014
94
Il confronto con l’esercizio precedente rileva una riduzione degli
impegni
di
spesa
(-11,42%)
con
un
aumento
dei
pagamenti
complessivi effettuati nell’annualità 2013 (+26,19%).
Questo potrebbe riflettersi nella riduzione dei residui passivi di
competenza anche se occorre tenere in debita considerazione che
dall’esercizio 2013 non vengono più conservate a residuo le somme
stanziate
e
non
impegnate
e
questo
potrebbe
aver
influito
positivamente sulla notevole flessione dei residui stessi rispetto
all’esercizio precedente.
95
LA SPESA SANITARIA
La gestione del Servizio Sanitario Regionale
L’incidenza del fabbisogno della spesa sanitaria sul bilancio regionale
assume, come noto, una peculiare rilevanza.
Con la deliberazione di Giunta regionale del 30/12/2013 n. 2582, è
stato approvato il documento di indirizzo economico-funzionale del
Servizio sanitario regionale (DIEF) per l’anno 2013 avente una
previsione di spesa, al netto dello sbilancio di mobilità interregionale,
pari a complessivi €. 6.807.771.172,00, oltre alle risorse del fondo
sanitario
vincolato per l’anno 2013, quantificate nelle more della
approvazione della deliberazione di Giunta regionale relativa alla
iscrizione del FSR vincolato 2013 in misura pari alle iscrizioni vincolate
relative al 2012, in complessivi €. 130.807.010,00 ed oltre al PayBack
2013 per €. 30.000.000,00 (quota su accertato su capitolo di entrata
del bilancio 2013 n. 2035783 connesso al capitolo di spesa n. 771098)
ed alle risorse aggiuntive pari ad €. 20.820.000,00 del capitolo
731030/2013.
Per effetto delle prescrizioni contenute nel DIEF, per gli anni 2014 e
2015 le Aziende Sanitarie Locali, le Aziende Ospedaliero Universitarie e
e gli IRCCS pubblici, anche in attuazione di quanto previsto dal D.Lgs
118/2011 art. 29 lettera b, non possono utilizzare risorse correnti
riferite ai LEA per l’acquisto di cespiti, per manutenzioni straordinarie o
altre spese di natura in c/capitale, salvo quanto necessario ed urgente
al fine di garantire la non interruzione del servizio e comunque previa
adozione di una Deliberazione del Direttore Generale, nonché previa
96
verifica condotta presso gli Uffici Regionali competenti sulla eventuale
disponibilità di altre risorse comunitarie e nazionali riservate per
investimenti in conto capitale, comunque entro il 50% dei costi
sostenuti nel 2012 a medesimo titolo (c.d. acquisti cespiti con risorse
proprie).
Inoltre, a decorrere dal 2013 e sino a diversa disposizione, a modifica
di quanto disposto dai DIEF degli anni precedenti, ed al dichiarato fine
di garantire una corretta e puntuale programmazione della spesa
sanitaria, si precisa che: il tetto invalicabile “prestazioni remunerate
regionali” comprende le prestazioni in regime di ricovero e prestazioni
ambulatoriali regionali ed è da considerarsi tetto unico; per la
somministrazione diretta di farmaci regionali è fatta salva la possibilità
di erogare le prestazioni oltre quanto previsto dal tetto; per la mobilità
attiva extraregionale
è fatta salva la possibilità di erogare le
prestazioni oltre quanto previsto dal tetto; il tetto per le “emergenze
ed altre funzioni” è invalicabile.
Il DIEF prevede anche il consolidamento della spesa 2013 per ciascuna
ASL per l’erogazione di prestazioni domiciliari a valenza sanitaria
(assistenza
domiciliare
sanitaria,
riabilitativa)
e
sociosanitaria
(assistenza domiciliare integrata), sia per la gestione diretta con
proprio personale che mediante l’affidamento a terzi, con la spesa per
acquisizione di beni e servizi, in coerenza con gli accordi di programma
già sottoscritti tra ASL e Ambiti territoriali Sociali per l’attuazione del
Piano di Azione e Coesione Servizi di Cura, e nelle more della
approvazione del DIEF 2014 per il pieno recepimento degli indirizzi
97
aggiuntivi in materia di cure domiciliari integrate di cui al Programma
Operativo Salute 2013-2015.
Secondo il dettato dell’art. 20 del D. Lgs. 23/06/2011 n. 118,
nell'ambito del bilancio regionale, le Regioni devono garantire un'esatta
perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del
proprio servizio sanitario regionale e per garantire effettività al
finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria: a) accertano ed
impegnano nel corso dell'esercizio l'intero importo corrispondente al
finanziamento sanitario corrente, ivi compresa la quota premiale
condizionata alla verifica degli adempimenti regionali, le quote di
finanziamento sanitario vincolate o finalizzate, nonché gli importi delle
manovre fiscali regionali destinate, nell'esercizio di competenza, al
finanziamento del fabbisogno sanitario regionale standard, come
stimati dal competente Dipartimento delle finanze; ove si verifichi la
perdita definitiva di quote di finanziamento condizionate alla verifica di
adempimenti regionali, ai sensi della legislazione vigente, ovvero un
minore importo effettivo delle risorse derivanti dalla manovra fiscale
regionale che finanzia l'esercizio, detti eventi sono registrati come
cancellazione dei residui attivi nell'esercizio nel quale la perdita si
determina definitivamente; b) accertano ed impegnano nel corso
dell'esercizio l'intero importo corrispondente al finanziamento regionale
del disavanzo sanitario pregresso.
Dall’esame del questionario al rendiconto 2013, elaborato dall’Area
Finanza e Controlli della Regione, sulla base dei dati di preconsuntivo,
emerge l’osservanza da parte dell’Ente alle prescrizioni normative su
riportate.
98
La Regione Puglia, ai sensi dell’art. 22 del D. Lgs. 23/06/2011 n. 118,
ha
esercitato
la
scelta
di gestire
direttamente
una
quota
del
finanziamento del proprio servizio, individuando, in una propria
struttura organizzativa, uno specifico centro di responsabilità deputato
all’implementazione ed alla tenuta di una contabilità di tipo economicopatrimoniale atta a rilevare, in maniera sistematica e continuativa, i
rapporti economici, patrimoniali e finanziari intercorrenti fra la singola
Regione e lo Stato, le altre Regioni, le aziende sanitarie, gli altri enti
pubblici ed i terzi vari, inerenti le operazioni finanziate con risorse
destinate ai rispettivi servizi sanitari regionali.
Pertanto, con Decreto del Presidente della Giunta Regionale del 4
febbraio 2011, n. 106, recante la "Ridenominazione e istituzione di
Servizi nell'ambito dell' Area politiche per la promozione della salute
delle persone e delle pari opportunità. Modifica decreto 787 del
30/07/2009", è stato istituito il Servizio “Gestione Accentrata Finanza
Sanitaria Regionale”, (GSA) incardinato nell'Area Politiche per la
Promozione della Salute delle Persone e delle Pari Opportunità.
All’esito della fase istruttoria e dell’esame del predetto questionario al
rendiconto 2013, elaborato dall’Area Finanza e Controlli della Regione,
è emerso che la gestione sanitaria accentrata presso la Regione
predispone e sottopone all'approvazione della Giunta regionale entro il
30 aprile il relativo bilancio di esercizio, mentre il bilancio consolidato
del Servizio Sanitario Regionale, ai sensi dell’art. 32, comma 7, del
citato D. Lgs. n. 118/2011 è redatto successivamente all’adozione dei
bilanci di esercizio delle ASL, (approvati dalla Giunta regionale entro il
99
31 maggio) e della GSA ed approvato dalla Giunta regionale entro il 30
giugno dell’anno successivo a quello di riferimento.
Inoltre, in conformità al comma 3 dell’art. 22 del D. Lgs. n. 118/2011,
è stato effettuato l’integrale raccordo e la riconciliazione tra le poste
iscritte e contabilizzate in termini di contabilità economico-patrimoniale
e quelle iscritte in termini di contabilità finanziaria e che tale
riconciliazione è riportata nella nota integrativa al bilancio consolidato
del Servizio sanitario regionale.
Le risorse destinate al finanziamento del fabbisogno sanitario regionale
standard sono versate in conti di tesoreria unica appositamente istituiti
per il finanziamento del servizio sanitario nazionale ai sensi dell’art. 21,
comma 1, lett. a), del citato D. Lgs. n. 118/2011.
La Regione Puglia ha osservato anche il disposto dell’art. 3, comma 7,
del D. L. 8/04/2013 n. 35 convertito nella L. 6/06/2013 n. 64 che ha
stabilito, a decorrere dall’anno 2013, l’erogazione, da parte delle
Regioni agli enti del servizio sanitario regionale, entro la fine dell’anno,
di almeno il 90% delle somme che la Regione incassa nel medesimo
anno dallo Stato a titolo di finanziamento del Servizio sanitario
nazionale, e delle somme che la stessa Regione, a valere su risorse
proprie
dell’anno,
destina
al
finanziamento
del proprio
servizio
sanitario regionale.
Il prospetto che segue, trasmesso dall’Area Finanza e Controlli della
Regione in data 2/05/2014 prot. n. 1701, evidenzia, per l’esercizio
2013, le erogazioni per cassa agli enti del Servizio sanitario regionale
che ammontano all’importo complessivo di €. 6.781.559.572,00.
100
La relazione del Presidente della Regione sulla regolarità della gestione
e sul sistema dei controlli interni, pervenuta alla Sezione in data
4/06/2014 prot. n. 2020, precisa che la Regione Puglia ha fatto
registrare, nel triennio di vigenza del Piano di Rientro, un complessivo
e significativo miglioramento delle performance del SSR posto che i
risultati complessivi degli ultimi tre esercizi hanno registrato un
progressivo miglioramento, passando dal disavanzo di 332 milioni di
euro del 2010 all’attivo di 3,9 milioni del 2012 e per l’esercizio 2013 la
situazione da preconsuntivo presenta un risultato positivo di 4,2 milioni
di euro.
La tabella che segue, riportata nella relazione assessorile al disegno di
legge di approvazione del rendiconto 2013, evidenzia, sulla base dei
dati di preconsuntivo un risultato positivo per l’esercizio 2013, così
come registrato in sede di tavolo di verifica del 4 aprile 2014.
101
La Regione ha anche dato attuazione alla normativa dettata dall’art.
15, comma 13, lett. c) del D. L. D. L. 6/07/2012 n. 95, convertito nella
L. 7/08/2012 n. 135, che prevede una riduzione dello standard dei
posti letto ospedalieri accreditati
ed
effettivamente
a
carico
del
servizio sanitario regionale, ad un livello non superiore a 3,7 posti
letto per mille abitanti conseguendo il risultato di 3,3 posti letto per
mille abitanti.
Inoltre, dall’esame della predetta relazione si rileva che, al fine di
pervenire alla realizzazione di una gestione accentrata e coordinata per
gli acquisti di beni e servizi, sono stati attivati accordi-quadro regionali
(Ossigeno liquido, eritropoietine), definizioni concordate a livello
regionale per la dispensazione di beni standardizzabili (es. presidi per
diabetici, strisce reattive, siringhe) ed è in fase di definizione la
deliberazione di Giunta regionale per l’attivazione della centrale di
committenza.
La relazione precisa, peraltro, che, attualmente, la percentuale di beni
e servizi acquistati mediante sistemi centralizzati, è di difficile
quantificazione in quanto si è in attesa di report aggiornati per aree
vaste, ma risulta in crescita in misura considerevole, anche a seguito
dell’utilizzo di procedure informatiche su piattaforma EMPULIA, da
parte di aziende in unione di acquisto.
La centralizzazione degli acquisti avviene anche attraverso l’utilizzo
della centrale di committenza CONSIP.
La somma complessiva dei beni acquistati sulla piattaforma EMPULIA
ammonta a €. 32.756.958,11, mentre la somma complessiva dei
servizi
acquistati
sulla
piattaforma
EMPULIA
ammonta
a
€.
102
5.744.112,07 e l’ammontare complessivo dei lavori risulta pari a €.
6.440.405,51.
Dall’esame della relazione trasmessa alla Sezione dal Presidente della
Regione si rilevano, inoltre, le seguenti ulteriori attività realizzate
dall’Ente: emanazione del regolamento n. 23 del 02/12/2013 per
l’avviamento del programma sperimentale per l’esercizio residuale
dell’attività libero professionale intramoenia ambulatoriale presso gli
studi privati; emanazione del Regolamento Regionale n. 24/2013
recante criteri per il conferimento di incarichi di struttura complessa
alla dirigenza medico - veterinaria e sanitaria del SSR; elaborazione di
linee guida regionali per la valutazione annuale della dirigenza medica,
veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa che a
breve, prima della loro approvazione, dovranno essere portate al
tavolo di concertazione con le Organizzazioni sindacali di categoria;
accordi
con
OO.SS.
per
la
sperimentazione
contenimento dei tempi di attesa (DGR
regionale
per
il
03.12.2013 n. 2336);
emanazione del Regolamento regionale n. 23/2013 recante Linee
Guida in materia di ALPI; nell’ambito della Gestione e monitoraggio dei
rischi sanitari, con D.D. n. 2/2013 e n. 76/2013, sono stati approvati il
Foglio Unico di Terapia e Checklist perioperatoria; adozione della
delibera di Giunta regionale del 13/05/2013 n. 951 per il recepimento
e l’adozione delle tariffe per la remunerazione di prestazioni di
assistenza ospedaliera, specialistica, riabilitativa e di lungodegenza.
103
L’assistenza farmaceutica territoriale ed ospedaliera
L’art. 15, comma 3, del D. L. 6/07/2012 n. 95 convertito nella L.
7/08/2012 n. 135 dispone che, a decorrere dall'anno 2013, l'onere a
carico del Servizio sanitario nazionale per l'assistenza farmaceutica
territoriale è rideterminato nella misura dell'11,35 per cento al netto
degli importi corrisposti dal cittadino per l'acquisto di farmaci ad un
prezzo diverso dal prezzo massimo di rimborso stabilito dall'AIFA in
base
a quanto
previsto dall'articolo
11, comma 9, del D. L.
31/05/2010, n. 78, convertito, dalla L. 30/07/2010, n. 122.
La Regione Puglia non ha rispettato il predetto tetto di spesa per
l’assistenza farmaceutica territoriale.
In sede istruttoria ha, peraltro, specificato che lo scostamento dai tetti
di spesa si è progressivamente ridotto negli ultimi esercizi atteso che
nell’esercizio 2010, a fronte di un tetto del 13,3%, la spesa
farmaceutica territoriale è stata pari al 15,66%; nell’esercizio 2011, a
fronte di un tetto pari al 13,3%, la spesa farmaceutica territoriale è
stata pari al 15,34%, mentre, nell’esercizio 2012, a fronte di un tetto
del 13,1%, la spesa farmaceutica territoriale è stata pari al 13,46%.
Anche il tetto di spesa per la spesa farmaceutica ospedaliera,
determinato nella misura del 3,5%, non risulta osservato dalla Regione
che, tuttavia, ha comunicato che la mancata osservanza è dovuta
principalmente all’introduzione sul mercato di farmaci ad alto costo
chemioterapici e biologici di esclusivo utilizzo ospedaliero e che tranne
la Provincia autonoma di Trento e la Regione Valle d’Aosta nessuna
Regione ha rispettato tale tetto.
104
La Sezione pur prendendo atto delle osservazioni formulate dall’Ente,
non può non evidenziare che dalla documentazione AIFA inerente il
monitoraggio
della
spesa
farmaceutica
regionale
a
consuntivo
dell’esercizio 2013, emerge, relativamente alla spesa farmaceutica
territoriale che la Regione Puglia, a fronte del predetto tetto di spesa
dell’11,35% ha conseguito un risultato del 12,8% realizzando uno
scostamento dall’obiettivo tra i più elevati tra le Regioni che non hanno
rispettato il tetto di spesa; parimenti, relativamente al tetto della
spesa
farmaceutica
ospedaliera,
la
Regione
Puglia
a
fronte
dell’obiettivo del 3,5% ha realizzato un risultato del 5,1% con uno
scostamento assoluto di circa €. 114.000,00 tra i più rilevanti
unitamente alla Regione Toscana.
Conseguentemente dalla verifica del rispetto del tetto di spesa
complessivo della spesa farmaceutica territoriale ed ospedaliera del
14,85% emerge che la Regione Puglia ha realizzato un risultato del
17,9% collocandosi al secondo posto tra le 15 Regioni inadempienti.
La Sezione deve comunque rilevare che, dalla relazione del Presidente
della Regione sulla regolarità della gestione e sul sistema dei controlli
interni,
emerge
che
l’Ente
ha
implementato
i
controlli
relativi
all’assistenza farmaceutica territoriale e che, a ciascun Direttore
Generale delle ASL, è stato assegnato l’obiettivo del rispetto del tetto
della spesa farmaceutica territoriale, declinando l’obiettivo sulla base
della popolazione.
Inoltre, la Regione ha attivato il registro dei farmaci, previsto dall’art.
15, comma 10, del D. L. n. 95/2012, al fine di incrementare
l'appropriatezza amministrativa e l'appropriatezza d'uso dei farmaci.
105
In particolare, con la su richiamata relazione, il Presidente della
Regione ha illustrato che, nel corso del 2013, la Regione ha curato: ” il
censimento delle farmacie e dei farmacisti, territoriali ed ospedalieri,
inviato ad AIFA nel maggio 2013. E’ stato altresì realizzato il
censimento dei Direttori Sanitari di ASL/AOU/IRCCS/EE e dei Direttori
Medici di Distretto Socio Sanitario (inviato ad AIFA nell’agosto 2013).
Sono stati nominati (luglio 2013) i referenti regionali abilitati ad
autorizzare i Direttori Sanitari di ASL/AOU/IRCCS/EE che, a loro volta,
abilitano i medici per l’accesso ai registri di monitoraggio. Nel 2013 la
Regione
ha
provveduto
all’individuazione
dei
centri
prescrittori
regionali per ogni farmaco sottoposto a monitoraggio AIFA. Ciò ha
comportato
nel
2013
l’adozione
di
n.
22
determinazioni
dirigenziali/circolari autorizzative del Servizio PATP”.
Inoltre, nel 2013, la Regione ha partecipato a tre incontri presso l’AIFA
ed ha promosso un incontro formativo, tenutosi nella sede regionale il
13/12/2013 con i referenti AIFA, al fine di illustrare ai Direttori Sanitari
ed ai farmacisti aziendali sia il nuovo sistema, sia come affrontare le
problematiche comuni.
I livelli essenziali di assistenza
I Livelli essenziali di assistenza sanitaria (Lea) sono le prestazioni e i
servizi che il Servizio sanitario nazionale è tenuto a garantire a tutti i
cittadini, gratuitamente o dietro pagamento di un ticket.
Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23/04/2008
precisa i seguenti livelli essenziali di assistenza del Servizio sanitario
106
nazionale: a) prevenzione collettiva e sanità pubblica; b) assistenza
distrettuale; c) assistenza ospedaliera.
La su richiamata relazione del Presidente della Regione sulla regolarità
della gestione e sul sistema dei controlli interni dedica un’ampia
trattazione alle criticità rilevate dal Comitato per la verifica dei LEA per
le valutazioni sui dati 2012 effettuate nell’esercizio 2013.
Il punteggio ottenuto dalla Regione Puglia è 140 (griglia LEA), ovvero
adempiente con impegno su alcuni indicatori: le principali criticità sono
dovute
alla
copertura
vaccinale
per
vaccinazione
antinfluenzale
nell’anziano di età inferiore a 65anni; alla proporzione di persone che
hanno effettuato screening di primo livello per cervice uterina,
mammella e colon retto ed alla percentuale di allevamenti controllati
per brucellosi.
Il Presidente della Regione precisa, quindi, che dal questionario LEA
sono state rilevate le seguenti criticità:
e) mantenimento erogazione dei LEA – rinvio al PdR
f) assistenza ospedaliera – rinvio al PdR
h) liste di attesa – adempiente con impegno
s) assistenza domiciliare e residenziale - adempiente con impegno
y) LEA aggiuntivi – inadempiente
ah) accreditamento istituzionale - adempiente con impegno
am) controllo cartelle cliniche – inadempiente
ap) sanità penitenziaria - adempiente con impegno
as) rischio clinico e sicurezza dei pazienti – inadempiente
aaf) percorso nascita – adempiente con impegno
aag) emergenza-urgenza - adempiente con impegno
107
aai) riabilitazione - adempiente con impegno
Conseguentemente, la Regione ha avviato una serie di iniziative per
rimuovere le criticità presenti ed in particolare per i LEA aggiuntivi per i
quali era risultata inadempiente sono stati attuati: un accordo
integrativo per la medicina generale e pediatri di libera scelta, la
continuità assistenziale e l'emergenza, cap. 73103; l’assegno di cura
per la SLA, cap. 785060; il contributo ai cittadini pugliesi portatori di
disabilità psicofisica che applicano il metodo Doman o Vojta o Fay art.
40 L.R. 26/06 o metodo ABA. Art. 9 L.R. 45/08 e 310, capp. 712047 e
72102; altri principali costi derivano dai costi per farmaci di fascia C o
prodotti aproteici per pazienti con malattie rare e/o da sentenze
giudiziarie (es. medicina non convenzionale).
Inoltre, a decorrere dal 2013, l’Ente sta perfezionando la procedura
che riguarda il controllo da effettuare sulle cartelle cliniche ed al fine di
superare l’inadempienza rilevata per il settore “rischio clinico e
sicurezza dei pazienti”, è stata avviata l’attività di formazione,
attraverso la sensibilizzazione dei referenti regionali del rischio clinico,
nonché lo stretto monitoraggio dell’applicazione delle raccomandazioni
ministeriali con risultati soddisfacenti.
Infine, per le “adempienze con impegno”, la Regione ha individuato,
nell’ambito del Programma Operativo 2013-2015, in accordo con il
Ministero della Salute, gli interventi volti alla risoluzione delle criticità.
Pertanto, questa Sezione non può non prendere atto delle attività
intraprese dall’Ente per garantire l’adempimento delle prescrizioni in
materia di livelli essenziali di assistenza le cui valutazioni, come
108
sottolineato dal Presidente della Regione nella relazione su richiamata,
sono passate da 77 punti del 2010 a 140 punti nel 2012.
L’indebitamento degli enti del Servizio Sanitario Regionale
L’indebitamento complessivo degli enti del Servizio Sanitario Regionale
della Regione Puglia comunicato, relativamente al triennio 2011-2013,
dall’Area Finanza e Controlli della Regione durante la fase istruttoria
con nota del 3/06/2014 prot. n. 1900, si basa sui dati desumibili dallo
stato patrimoniale delle aziende sanitarie, delle aziende ospedaliere,
anche universitarie, degli istituti di ricerca e della gestione sanitaria
accentrata secondo le risultanze riportate nella successiva tabella.
109
110
110
I debiti verso i fornitori
Secondo i dati provvisori forniti dalla Regione, in attesa della definitiva
approvazione del bilancio consolidato regionale da attuarsi entro il 30
giugno 2014 ai sensi del D. Lgs. n. 118/2011, il ritardo nel pagamento
dei fornitori delle aziende sanitarie, delle aziende ospedaliere e degli
IRCCS è sceso da 299 giorni del mese di dicembre 2012 a 204 giorni
del mese di dicembre 2013, mentre i tempi di pagamento della
Gestione sanitaria accentrata sono in linea con le previsioni normative
vigenti.
Dalla relazione assessorile al disegno di legge del rendiconto 2013 si
rileva che per i piccoli fornitori il ritardo è pari a 60-90 giorni.
Il Presidente della Regione, in sede di relazione sulla regolarità della
gestione ed il funzionamento dei controlli interni ha precisato che la
riduzione dei tempi di pagamento dei fornitori ha portato “la Puglia per
la prima volta negli ultimi anni al di sotto della media nazionale”.
Deve quindi porsi in evidenza l’attività autocorrettiva intrapresa dalla
Regione Puglia che, come rilevato nella relazione allegata al giudizio di
parificazione del rendiconto dell’esercizio 2012 già con le deliberazioni
di Giunta regionale del 19/06/2012 n. 1260 e dell’11/04/2013 n. 720
aveva approvato il piano di devoluzione finanziaria per la riduzione dei
tempi di pagamento dei fornitori e per il contenimento del contenzioso
ed aveva autorizzato la definizione di accordi di tipo transattivo.
Deve aggiungersi che per effetto delle risorse aggiuntive, conseguenti
all’erogazione delle anticipazioni di liquidità, ottenute ai sensi dell’art. 3
del D. L. n. 35/2013, alle aziende del servizio sanitario è stata erogata
la somma complessiva di €. 334.755.000,00.
111
Durante la fase istruttoria, l’Ente ha, inoltre, segnalato che è in corso
di acquisizione in entrata la quota assegnata, a titolo di saldo 2014,
pari a €. 318.000.000,00 che sarà trasferita dalla Regione agli enti del
servizio
sanitario
regionale
e
che
determinerà
un
ulteriore
abbattimento del tempo di pagamento dei fornitori.
Il prospetto che segue, riportato nella predetta relazione assessorile al
disegno di legge sul rendiconto 2013 pone a raffronto i giorni di ritardo
nel pagamento dei fornitori della Regione Puglia con il dato nazionale.
112
LA GESTIONE DEI RESIDUI
I residui attivi
Costituiscono residui attivi, ai sensi dell’art. 90 della L. R. di contabilità
16/11/2001 n. 28, le somme accertate e non riscosse ovvero riscosse
e non versate entro il termine dell’esercizio.
Secondo il disposto dell’art. 91 della citata L. R. di contabilità,
l’accertamento definitivo delle somme conservate a residui attivi è
effettuato con la legge di approvazione del rendiconto generale; prima
della formazione del rendiconto, la Giunta regionale, entro il 31 marzo
di ogni anno, deve procedere alla classificazione dei residui nelle
seguenti categorie: a) crediti la cui riscossione è considerata certa per
esserne stato acquisito il titolo o la documentazione probatoria; b)
crediti per cui sono da intraprendere o sono in corso le procedure
amministrative o giudiziarie per la riscossione, c) crediti riconosciuti
inesigibili o insussistenti.
I crediti di cui alle lettere a) e b) continuano a essere riportati nelle
scritture e sono affidati alla riscossione degli uffici competenti. I crediti
di cui alla lettera c) sono eliminati dalle scritture.
Con
deliberazione
n.
579
del
2/04/2014,
la
Giunta
regionale,
conformemente al disposto dell’art. 91 della L. R. n. 28/2001, ha
provveduto ad effettuare la ricognizione delle economie vincolate, dei
residui passivi perenti e dei residui attivi e passivi alla data del 31
dicembre 2013.
Durante la fase istruttoria, il Servizio Bilancio e Ragioneria, in risposta
ai quesiti formulati nella relazione questionario al rendiconto, ha
113
chiarito che la sussistenza dei residui attivi è verificata dall’ufficio
entrate, oltre che in corso d’anno, in modo specifico in sede di
ricognizione dei residui in funzione del rendiconto e che l’eliminazione
dei residui attivi avviene, per le entrate vincolate, nei casi di riduzione
o revoca di finanziamenti ed assegnazioni da parte di altri soggetti,
amministrazioni
ed
organismi
prevalentemente
pubblici;
in
corrispondenza di dette cancellazioni sono altresì eliminati i residui
passivi corrispondenti ed in mancanza stanziamenti del bilancio
autonomo al fine di non incidere negativamente sul risultato di
amministrazione.
Dall’esame del disegno di legge al rendiconto 2013 approvato dalla
Giunta regionale con deliberazione del 6/06/2014, si rileva che, alla
chiusura dell’esercizio 2013, sussistono residui attivi per l’importo
complessivo di €. 12.959.649.587,53 di cui €. 3.836.450.539,59 per
residui di competenza del 2013.
Le riscossioni in conto residui, realizzate nel 2013, assommano a €.
5.968.678.691,56.
La Sezione deve porre in luce che i residui attivi complessivi hanno
subito un consistente decremento nell’esercizio 2013 atteso che, alla
chiusura dell’esercizio 2012, i residui attivi ammontavano a €.
15.395.578.946,00.
La relazione del Presidente della Regione, trasmessa alla Sezione in
data 4/06/2014, ai sensi dell’art. 1, comma 6, del D. L. n. 174/2012,
precisa che sono in corso le attività di revisione straordinaria dei
residui e attivi e passivi finalizzate all’imputazione contabile dei
medesimi coerentemente con le operazioni di riclassificazione e che le
114
suddette attività consentiranno l’adeguamento del sistema contabile
regionale ai principi dettati dal D. Lgs. n. 118/2011 e faciliteranno
l’adozione di un sistema di bilancio consolidato.
La
relazione
dell’Assessore
al
Bilancio
e
Programmazione
di
accompagnamento al disegno di legge sul conto consuntivo 2013
aggiunge che la cospicua riduzione della consistenza totale dei residui
attivi è stata raggiunta grazie a particolari sforzi tesi ad incrementare il
più possibile la capacità di riscossione delle entrate regionali nel 2013
rispetto al 2012, tanto in conto competenza (+7,9%) quanto in conto
residui
(+90,8%).
D’altra
parte
è
stato
possibile
regolarizzare
consistenti poste, pari a oltre 1 miliardo di euro, iscritte in partite di
giro ed attinenti in massima parte alle risorse provenienti dalla
Programmazione 2007 - 2013 del Fondo per lo sviluppo e la coesione
(ex Fondo per le Aree Sottoutilizzate - F.A.S).
La relazione al disegno di legge precisa, inoltre, che il 44,5% del totale
dei residui provenienti dalla gestione di sola competenza è ascrivibile a
poste iscritte in partite di giro (Titolo 6, pari a 1,7 miliardi di euro) e, di
queste, la quasi totalità (1,5 miliardi di euro, pari a 87,8%) è riferita a
trasferimenti temporanei di cassa tra gestione ordinaria e gestione
sanitaria, mentre la restante parte (pari a 195 milioni di euro) attiene
a risorse derivanti da finanziamenti comunitari, già disponibili sul
relativo conto acceso presso la tesoreria centrale dello stato e non
ancora trasferite alla tesoreria regionale.
La tabella che segue, trasmessa dall’Area Finanza e Controlli della
Regione in data 20/05/2014, riporta la movimentazione nell'anno
2013, dei soli residui attivi costituiti in anni precedenti il 2009 ed
115
evidenzia, per il titolo I, una lieve capacità di riscossione rilevato che, a
fronte di residui attivi iniziali da riscuotere per l’importo di €.
645.168.982,00, le riscossioni avvenute nell’esercizio assommano
soltanto a €. 70.889.398.
La capacità di riscossione appare, invece, notevolmente più elevata per
i residui attivi del titolo III costituiti in anni precedenti il 2009, posto
che, a fronte di residui iniziali da riscuotere per €. 3.838.739.416,00 si
sono realizzate riscossioni per €. 1.995.075.606,00.
Titolo I
Residui attivi ante 2009
645.168.982
Dati
provvisori
2013
3.838.739.416
0
0
70.889.398
1.995.075.606
0
0
1.176.109
179.879.942
0
0
573.103.475
0 1.663.783.868
0
0
Dati provvisori
2013
Iniziali da riscuotere (+)
Riscossi (-)
Stralciati o cancellati (-)
Totale finali da riscuotere
Titolo VI
(esclusi depositi cauzionali)
Titolo III
Rendiconto
2013
Dati
provvisori
2013
Rendiconto
2013
0
Rendiconto
2013
La tabella successiva espone, invece, le insussistenze di residui attivi
derivanti
dall'operazione
di
riaccertamento
dell’esercizio
2013
disaggregata per gestione contabile ed evidenzia che l’importo più
elevato di cancellazione dei residui attivi ha riguardato la gestione in
conto capitale.
Minori residui attivi
Insussistenze derivanti da:
- Gestione corrente non vincolata
- Gestione corrente vincolata
- Gestione in conto capitale
- Gestione servizi c/terzi
- Altro
TOTALE MINORI RESIDUI ATTIVI
Dati provvisori
2013
Rendiconto
2013
12.582.000
2.687.475
288.432.659
0
0
303.702.134
0
116
I residui passivi propri
L’art. 93 della legge regionale di contabilità n. 28/2001 dispone che
costituiscono residui passivi le somme impegnate e non pagate entro il
termine dell’esercizio;
le
somme
iscritte nel bilancio
autonomo
regionale e con esclusione di quelle derivanti da risorse con vincolo di
destinazione, comprese le quote di cofinanziamento regionale, sono
conservate nel conto dei residui per non più di due anni successivi a
quello in cui l’impegno si è perfezionato per le spese correnti e per non
più di sette anni per le spese in conto capitale.
Dalla relazione questionario, pervenuta alla Sezione in data 2/05/2013
prot. n. 1701, emerge che ciascuna struttura regionale, competente
per tipologia di spesa in relazione all’unità previsionale di base di
riferimento, procede alla ricognizione di ciascun residuo esaminando i
requisiti per il mantenimento degli stessi.
Dall’esame del disegno di legge al rendiconto 2013 approvato dalla
Giunta regionale con deliberazione del 6/06/2014, emerge che, alla
chiusura dell’esercizio 2013, i residui passivi propri ammontano a €.
8.935.700.798,17 di questi €. 3.330.055.220,31 provengono dalla
competenza dell’esercizio 2013, mentre i residui passivi rinvenienti
dall’esercizio 2012 e precedenti assommano a €. 5.214.577.308,30.
Deve, quindi, segnalarsi il notevole decremento dei residui passivi che,
nell’esercizio 2012, assommavano a €. 16.497.654.735,45.
I residui passivi eliminati per effetto dell’applicazione dell’istituto della
perenzione amministrativa ammontano a €. 126.604.235,99 mentre,
nell’esercizio 2012, assommavano a €. 71.702.621,09 e nell’esercizio
2011 risultavano pari a €. 94.642.367,75.
117
La relazione assessorile alla proposta di legge sul rendiconto 2013
sottolinea che il grado di copertura dei fondi per la reiscrizione dei
residui passivi perenti assicurati dalla Regione è mediamente quattro
volte superiore alle richieste di pagamento degli aventi diritto.
Il prospetto successivo, trasmesso dall’Area Finanza e Controlli della
Regione in data 20/05/2014, riporta la movimentazione nell'anno 2013
dei residui passivi anteriori all’esercizio 2009 ed evidenzia sia per la
spesa corrente che per la spesa in conto capitale un notevole
ammontare di insussistenze, mentre la capacità più elevata di
pagamento si individua tra i residui delle partite di giro.
Spesa Corrente
Residui passivi
Dati provvisori
2013
Rendiconto
2013
Spesa c/capitale
Dati provvisori
2013
Rimborso prestiti
Rendiconto
2013
Dati provvisori
2013
Partite di giro
Rendiconto
2013
Dati provvisori
2013
Iniziali da pagare (+)
299.674.001
1.688.624.394
0
584.966.256
Pagati (-)
68.619.560
213.840.058
0
505.063.059
Perenti (-)
0
60.127.070
0
Insussistenze* (-)
174.408.185
398.977.630
0
Totale finali da pagare
56.646.256
0 1.015.679.636
0
0
0
79.903.198
Rendiconto
2013
0
Dalla tabella seguente che riporta il dettaglio dei minori residui passivi
derivanti dall'operazione di riaccertamento disaggregata per gestione
contabile si rileva un notevole ammontare di minori residui passivi per
insussistenze e perenzione della gestione in conto capitale e della
gestione vincolata.
118
Minori residui passivi
Insussistenze derivanti da:
Dati provvisori 2013
Perenti
- Gestione corrente non vincolata
Rendiconto 2013
Insussistenze*
0
Perenti
Insussistenze*
1.832.971
- Gestione corrente vincolata
66.477.166
496.969.264
- Gestione in conto capitale
60.127.070
3.940.129.685
126.604.236
4.438.931.920
- Gestione servizi c/terzi
- Altro
TOTALE MINORI RESIDUI PASSIVI
0
0
Il prospetto successivo indica il grado di copertura dei residui passivi
perenti.
Consistenza dei
Esercizio residui passivi
finanziario perenti alla fine
dell'esercizio
Esercizio
finanziario
successivo
Copertura
% grado di
iniziale dei
copertura dei
residui passivi
residui perenti
perenti
Somme
reclamate
Copertura
finale dei
residui passivi
perenti
pagamenti di
residui
perenti
%
%
pagamenti pagamenti
su fondi
su
perenti
consistenza
finali
iniziale
2008
730.692.525
2009
230.000.000
31,48
54.692.585
175.307.415
54.692.585
23,78
7,49
2009
691.532.985
2010
245.500.000
35,50
33.231.253
212.268.747
33.231.253
13,54
4,81
2010
628.404.411
2011
225.000.000
35,80
48.902.408
176.097.592
48.902.408
21,73
7,78
2011
629.076.732
2012
244.266.668
38,83
43.556.036
200.710.632
43.556.036
17,83
6,92
2012
565.780.028
2013
250.000.000
44,19
93.034.066
156.965.934
93.034.066
37,21
16,44
2013
570.099.036
2014
295.000.000
51,75
Infine, la tabella che segue, anch’essa trasmessa dall’Area Finanza e
Controlli della Regione in data 20/05/2014 sulla base di dati di
preconsuntivo
che
hanno
subito
lievi
scostamenti
in
sede
di
approvazione del disegno di legge da parte della Giunta regionale,
indica l’analisi dell’"anzianità" dei residui attivi e passivi ed evidenzia
che gli importi più consistenti si rinvengono per i residui attivi al titolo
IV e per i residui passivi al titolo II ovvero nel settore degli
investimenti.
119
Residui
Rendiconto
Esercizi Preced.
Rendiconto
2009
Rendiconto
2010
Rendiconto
2011
Rendiconto
2012
Provvisori
2013
Rendiconto
2013
Totale
Attivi Tit. I
203.045.832
150.430.703
55.636.420
51.143.861
62.320.217
677.862.815
1.200.439.848
Attivi Tit. II
268.846.844
11.932.368
202.482.375
210.371.555
261.825.386
958.587.941
1.914.046.469
Attivi Tit. III
0
0
0
12.262.620
782.172
1.185.026
14.229.819
Attivi Tit. IV
1.663.783.868
742.733.107
1.008.919.624
809.488.563
3.213.771.188
491.455.785
7.930.152.135
Attivi Tit.V
38.792.970
0
0
0
0
0
38.792.970
33.869.920
42.014.022
16.325.022
2.582
1.707.348.943
1.861.978.317
938.966.098 1.309.052.441 1.099.591.621 3.538.701.545 3.836.440.510
0 12.959.639.557
Attivi Tit.VI
62.417.829
Totale Attivi
2.236.887.343
Passivi Tit. I
56.646.256
63.072.155
28.384.132
98.425.210
315.990.343
346.558.093
909.076.189
Passivi Tit. II
1.015.679.636
1.038.131.546
389.495.717
857.126.446
910.001.740
685.423.539
4.895.858.624
3.273.966
3.273.966
3.875.986
9.664.960
134.111.305
214.406.383
2.685.979.057
3.127.940.890
427.544.809 1.089.662.962 1.440.398.465 3.721.234.656
0 8.936.149.670
Passivi Tit. III
0
Passivi Tit. IV
79.903.199
Totale Passivi
1.152.229.090 1.105.079.687
I residui di stanziamento
L’art. 93, comma 5 e seguenti, della L. R. n. 28/2001, secondo la
formulazione previgente, disponeva che le somme iscritte negli
stanziamenti
finanziamento
di
spesa
del
in
servizio
conto
capitale
sanitario
e
quelle
regionale
destinate
derivanti
al
dalle
deliberazioni CIPE di riparto del fondo sanitario nazionale di parte
corrente non impegnate entro il termine dell’esercizio possono essere
mantenute in bilancio, quali residui di stanziamento, non oltre il nono
esercizio finanziario successivo alla prima iscrizione. Sono altresì
conservate tra i residui di stanziamento le somme affluite su capitoli di
entrata del bilancio autonomo regionale e destinate a finanziare i
capitoli di spesa ad essi collegati.
Tutte le somme derivanti da assegnazioni con vincolo di destinazione
da parte dello Stato e della UE possono essere mantenute in bilancio,
quali residui di stanziamento, non oltre il nono esercizio finanziario
successivo alla prima iscrizione. Decorso tale periodo le somme non
impegnate costituiscono economie di spesa e, a tale titolo, concorrono
120
a determinare i risultati finali della gestione. Le stesse somme, in sede
di approvazione della legge di assestamento di bilancio, sono reiscritte
alla competenza dell’esercizio in apposito fondo delle economie
vincolate da reiscrivere.
La L. R. 11/12/2013 n. 35, recante modifiche alla L. R. di contabilità
del 16/11/2001 n. 28 nonché integrazioni alla L. R. 5/08/2013 n. 25 di
approvazione
del
rendiconto
generale
della
Regione
Puglia
per
l’esercizio finanziario 2012, dispone la soppressione dall’ordinamento
contabile regionale dell’istituto dei residui di stanziamento recependo le
indicazioni rese da questa Sezione con la decisione di parifica n.
124/PARI/2013 del 12/07/2013 ove si erano rese necessarie delle
rettifiche proprio per l’adozione, da parte della Regione Puglia,
dell’istituto dei residui passivi di stanziamento; per cui gli impegni
complessivi, al titolo I e II della spesa, oltre alle somme regolarmente
impegnate nel corso dell’esercizio dovevano considerare anche i residui
di stanziamento formatisi nell’esercizio di competenza e i residui di
stanziamento
formatisi
negli
esercizi
precedenti
ma
impegnati
nell’esercizio di competenza e scomputati dai residui passivi di
stanziamento iniziali. Di conseguenza anche i pagamenti (e gli
eventuali
residui)
effettuati
sugli
impegni
presi
sui
residui
di
stanziamento rientravano nella gestione di competenza.
Per effetto delle modifiche alla L. R. di contabilità, introdotte dalla L. R.
n. 35/2013, ogni riferimento ai residui di stanziamento è soppresso e
sostituito con il richiamo alle economie vincolate.
Conseguentemente, ai sensi del nuovo testo dell’art. 93, comma 5,
della L. R. n. 28/2001 come modificato dall’art. 1 della L. R. n.
121
35/2013, le somme iscritte negli stanziamenti di spesa in conto
capitale e quelle destinate al finanziamento del servizio sanitario
regionale derivanti dalle deliberazioni CIPE di riparto del fondo
sanitario nazionale di parte corrente non impegnate entro il termine
dell’esercizio
confluiscono
nel
fondo
delle
economie
vincolate;
parimenti si dispone che confluiscono nel fondo delle economie
vincolate le somme affluite su capitoli di entrata del bilancio autonomo
regionale destinate a finanziare capitoli di spesa collegati.
La novella normativa si estende anche al comma 6 dell’art. 93 della L.
R. n. 28/2001 e prevede che tutte le somme derivanti da assegnazioni
con vincolo di destinazione da parte dello Stato e della Ue debbano
confluire nel fondo delle economie vincolate, mentre il testo previgente
ne
disponeva
il
mantenimento
in
bilancio,
quali
residui
di
stanziamento, non oltre il nono esercizio finanziario successivo alla
prima iscrizione.
Ulteriori modifiche sono apportate all’art. 94, comma 2, lett. c) della L.
R. di contabilità relativamente alle operazioni di ricognizione dei residui
passivi ove si prevede che le quote non impegnate degli stanziamenti
di spesa iscritti in corrispondenza di assegnazioni statali e comunitarie,
a destinazione legislativamente vincolata, ivi compresi gli stanziamenti
di spesa per il cofinanziamento regionale di programmi e progetti
statali e comunitari, in corrispondenza dei relativi accertamenti
d'entrata, confluiscono nel fondo delle economie vincolate, mentre il
testo previgente ne consentiva la conservazione, a titolo di residui di
stanziamento, nella corrispondente unità previsionale di base non oltre
il nono esercizio finanziario successivo alla prima iscrizione.
122
L’art. 2 della predetta L. R. n. 35/2013 fissa a decorrere dall’esercizio
finanziario 2014 l’applicazione delle modifiche in materia di residui di
stanziamento; tuttavia, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo, si
aggiunge che ai fini dell’assestamento del bilancio di previsione
dell’esercizio finanziario 2014, i risultati finali del rendiconto generale
dell’esercizio finanziario 2013 della Regione Puglia sono esposti anche
considerando le modifiche apportate alla l.r. 28/2001.
L’art. 6 del disegno di legge al rendiconto 2013 espone che i residui di
stanziamento che, ai sensi della citata L. R. n. 35/2013, alimentano le
economie
vincolate
assommano
all’importo
complessivo
di
€.
5.030.406.541,23 di cui €. 1.064.881.492,08 derivanti dall’esercizio di
competenza 2013.
Nel corso dell’esercizio 2013, risultano assunti impegni su residui di
stanziamento provenienti dagli esercizi 2012 e precedenti per la
somma di €. 1.387.707.206,71.
La relazione assessorile al disegno di legge di approvazione del
rendiconto evidenzia che si è in presenza di una massa rilevante di
mezzi finanziari connessa a spese di investimento tra le quali
assumono particolare rilievo quelle derivanti da fondi comunitari e da
accordi di programma quadro.
123
LE CONTABILITA’ SPECIALI
I prospetti che seguono, pervenuti alla Sezione in data 3/06/2014,
prot. n. 1900, riportano l’analisi delle contabilità speciali della Regione
Puglia sia per la gestione di competenza che per la gestione di cassa
operando un raffronto tra i rendiconti degli ultimi tre esercizi finanziari.
Per la gestione di competenza, si osserva, relativamente all’esercizio
2013, il rispetto del principio di equivalenza tra accertamenti ed
impegni.
Analisi delle contabilità speciali - Gestione di competenza (accertamenti/impegni)
Titolo VI - Entrate per contabilità speciali
Descrizione
Rendiconto
2011
Rendiconto
2012
Titolo IV - Spese per contabilità speciali
Preconsuntivo Rendiconto
2013
2013
Descrizione
Rendiconto
2011
Rendiconto
2012
Preconsuntivo
2013
Ritenute previdenziali ed
assistenziali
13.384.695
12.091.891
12.587.594
Ritenute previdenziali ed
assistenziali
13.472.547
12.065.977
12.587.594
Ritenute erariali
30.414.097
29.125.361
28.127.126
Ritenute erariali
28.725.849
27.064.050
28.127.126
5.678.746
5.252.479
3.678.734
3.199.514
3.166.564
3.678.734
797.085.158
1.665.813.340
1.422.974.711
1.965.737.331
1.050.425.233
1.422.974.711
6.329.055
6.394.398
7.743.601
Costituzione fondi economali e
carte aziendali
6.172.409
6.372.729
7.743.601
113.383
72.185
22.380
Restituzione depositi cauzionali
102.086
88.577
22.380
Rimborso per spese per
servizi per conto di terzi
0
0
0
Rimborso per spese per servizi
per conto di terzi
12.628
0
0
Depositi per spese
contrattuali
0
0
0
Depositi per spese contrattuali
0
0
0
Sistema di tesoreria
Regionale/ Provinciale
0
1.182.650.828
3.182.823.823
Sistema di tesoreria Regionale/
Provinciale
0
1.338.868.454
3.182.823.823
Reintegro ordini di
accreditamento ai funzionari
delegati
0
0
0
Emissione ordini di
accreditamento ai funzionari
delegati
0
0
0
1.193.153.180
1.239.841.244
1.057.654.862
Rimborso anticipazioni sanità
2.774.308
1.239.841.058
1.057.654.862
0
0
0
0
0
0
816.682.569
385.706.267
702.342.992
842.644.213
849.055.349
702.342.992
0
0
0
0
0
0
2.862.840.884 4.526.947.991
6.417.955.824
Altre ritenute al personale
per conto di terzi
Versamenti ai c/c della
tesoreria statale
Reintegro fondi economali e
carte aziendali
Depositi cauzionali
Anticipazioni sanità
Sospesi di tesoreria da
regolarizzare
Altre partite di giro
Anticipazioni di tesoreria
Totale Titolo VI
2.862.840.884 4.526.947.991 6.417.955.824
Altre ritenute al personale per
conto di terzi
Versamenti ai c/c della tesoreria
statale
Sospesi di tesoreria da
regolarizzare
Altre partite di giro
Rimborso anticipazioni di
tesoreria
0 Totale Titolo IV
Rendiconto
2013
124
0
Analisi delle contabilità speciali - Gestione di cassa (risc./pag. di competenza)
Titolo VI - Entrate per contabilità speciali
Rendiconto
2011
Descrizione
Rendiconto
2012
Titolo IV - Spese per contabilità speciali
Preconsuntivo
2013
Rendiconto
2013
Rendiconto
2011
Descrizione
Rendiconto
2012
Preconsuntivo
2013
Ritenute previdenziali ed
assistenziali
13.385.022
12.091.891
12.584.687
Ritenute previdenziali ed
assistenziali
11.403.028
9.557.871
10.827.615
Ritenute erariali
30.414.097
29.125.361
28.127.126
Ritenute erariali
24.120.059
23.798.701
23.287.504
3.185.761
3.065.936
3.419.346
797.085.158
1.035.064.105
1.420.304.433
Altre ritenute al personale
per conto di terzi
Altre ritenute al personale per
conto di terzi
5.678.746
5.252.479
4.167.859
356.988.277
1.388.133.079
1.636.329.654
88.911
21.668
6.746
C ostituzione fondi economali e
carte aziendali
6.172.409
6.372.729
7.743.601
113.383
72.185
21.246
Restituzione depositi cauzionali
85.712
0
0
Rimborso per spese per
servizi per conto di terzi
0
0
0
Rimborso per spese per servizi
per conto di terzi
12.628
0
0
Depositi per spese
contrattuali
0
0
0
Depositi per spese contrattuali
0
0
0
Sistema di tesoreria Regionale/
Provinciale
0
1.163.711.582
1.680.941.426
Emissione ordini di
accreditamento ai funzionari
delegati
0
0
0
Rimborso anticipazioni sanità
0
0
0
Sospesi di tesoreria da
regolarizzare
0
0
0
38.045.809
728.990.409
585.452.840
0
0
0
880.110.563 2.970.561.333
3.731.976.766
Versamenti ai c/c della
tesoreria statale
Reintegro fondi economali e
carte aziendali
Depositi cauzionali
Sistema di tesoreria
Regionale/ Provinciale
0
1.185.169.071
1.682.683.033
Reintegro ordini di
accreditamento ai funzionari
delegati
0
0
0
1.193.153.180
1.239.841.244
1.057.654.862
0
0
0
800.146.160
385.704.717
289.031.669
0
0
0
Anticipazioni sanità
Sospesi di tesoreria da
regolarizzare
Altre partite di giro
Anticipazioni di tesoreria
Totale Titolo VI
Versamenti ai c/c della tesoreria
statale
Altre partite di giro
Rimborso anticipazioni di
tesoreria
0 Totale Titolo IV
2.399.967.776 4.245.411.694 4.710.606.881
Rendiconto
2013
0
Analisi delle contabilità speciali - Gestione di cassa (risc./pag. tot.: competenza + residui)
Titolo VI - Entrate per contabilità speciali
Rendiconto
2011
Descrizione
Rendiconto
2012
Titolo IV - Spese per contabilità speciali
Preconsuntivo
2013
Rendiconto
2013
Descrizione
Rendiconto
2011
Rendiconto
2012
Preconsuntivo
2013
Ritenute previdenziali ed
assistenziali
13.385.022
12.091.891
12.584.687
Ritenute previdenziali ed
assistenziali
13.512.110
11.616.946
12.500.247
Ritenute erariali
30.414.097
29.125.361
28.127.126
Ritenute erariali
28.474.545
28.391.709
26.540.175
5.678.746
5.252.479
4.167.859
3.497.962
3.077.201
3.519.974
550.000.000
1.828.229.960
1.911.490.640
1.233.168.252
1.116.035.925
1.543.910.984
6.311.573
6.288.077
6.379.475
Costituzione fondi economali e
carte aziendali
6.172.409
6.372.729
7.743.601
113.383
72.185
21.246
Restituzione depositi cauzionali
97.054
0
14.041
22.984
0
0
Rimborso per spese per servizi
per conto di terzi
12.628
0
0
Depositi per spese
contrattuali
0
0
0
Depositi per spese contrattuali
0
0
0
Sistema di tesoreria
Regionale/ Provinciale
0
1.185.169.071
1.682.683.033
Sistema di tesoreria Regionale/
Provinciale
0
1.163.711.582
1.694.115.404
0
0
0
1.161.610
0
2.728.502.689
0
0
0
253.701.967
1.935.088.153
1.921.025.313
0
0
0
1.539.798.536 4.264.294.245
7.937.872.429
Altre ritenute al personale
per conto di terzi
Versamenti ai c/c della
tesoreria statale
Reintegro fondi economali e
carte aziendali
Depositi cauzionali
Rimborso per spese per
servizi per conto di terzi
Reintegro ordini di
accreditamento ai funzionari
delegati
Anticipazioni sanità
Sospesi di tesoreria da
regolarizzare
Altre partite di giro
Anticipazioni di tesoreria
Totale Titolo VI
Altre ritenute al personale per
conto di terzi
Versamenti ai c/c della tesoreria
statale
0
0
0
Emissione ordini di
accreditamento ai funzionari
delegati
1.193.153.180
1.239.841.244
1.057.654.862
Rimborso anticipazioni sanità
0
0
0
800.694.186
385.799.892
289.215.747
0
0
0
2.599.773.171 4.691.870.159 4.992.324.675
Sospesi di tesoreria da
regolarizzare
Altre partite di giro
Rimborso anticipazioni di
tesoreria
0 Totale Titolo IV
Rendiconto
2013
0
Dalla documentazione pervenuta durante la fase istruttoria emerge,
come
già
rilevato
nel
paragrafo
inerente
l’indebitamento,
125
l’appostazione tra le partite di giro del prestito obbligazionario di
durata ventennale con ammortamento bullet.
La Sezione deve, quindi, ribadire che le partite di giro dovrebbero
essere utilizzate in modo residuale e per casi ben delineati in quanto,
ai sensi dall’art. 38, comma 8, della L. R. n. 28/2001, le contabilità
speciali, a differenza delle unità previsionali di base, non avendo un
preciso centro di responsabilità amministrativa, sono approvate nel
loro complesso e non voce per voce.
Inoltre, tra le partite di giro, si rinvengono anche somme riscosse in
conto sospeso in attesa di definitiva imputazione per la somma di €.
679.906.483,00.
Questa Sezione, già con le deliberazioni n. 112/PRSP/2013 dell’11
giugno 2013 e n. 124/PARI/2013 del 12/07/2013, in sede di esame del
bilancio di previsione 2013 della Regione Puglia ed in occasione del
giudizio di parificazione del rendiconto generale dell’esercizio 2012,
rilevata all’interno dell’UPB 99.99.1, la sussistenza di un capitolo (n.
1200125) denominato “sistemazione contabile di somme riscosse in
conto sospeso in attesa di definitiva imputazione” ha espressamente
richiamato il disposto dell’art. 7, lett. b) del D. Lgs. n. 23/06/2011 n.
118, a mente del quale è vietata l'imputazione provvisoria di
operazioni alle partite di giro/servizi per conto terzi.
Deve, tuttavia, porsi in rilievo che l’ammontare delle predette somme
in attesa di definitiva imputazione risulta notevolmente ridotto rispetto
all’appostazione di €. 1.624.995.016,94 rilevata in sede di bilancio
previsionale 2013.
126
L’Ente,
con
memorie
pervenute
in
data
24
giugno
2014,
ha
comunicato, relativamente all’imputazione provvisoria di operazioni
alle partite di giro, che le stesse si riferiscono a somme aventi vincolo
di destinazione la cui imputazione contabile può essere definita solo a
seguito di comunicazione e determinazione da parte dei servizi
competenti o da parte della Giunta regionale e che pertanto non vi è
gestione di risorse attraverso i capitoli delle partite di giro in quanto
dette somme sono già stanziate nei pertinenti capitoli di bilancio.
127
L’ESAME DI ALCUNI CAPITOLI DI BILANCIO
Anche per l’esercizio 2013, in attesa della redazione di appositi
protocolli con la Regione Puglia che consentano un più facile accesso
alla contabilità di bilancio dell’Ente territoriale e di una metodologia
standard a livello nazionale che possa consentire una campionatura
statistica omogenea dei capitoli di bilancio oggetto di analisi, si è
ritenuto opportuno esaminare quelle poste contabili che hanno assunto
particolare rilevanza nella relazione contenente le osservazioni sulla
legittimità e regolarità della gestione della Regione Puglia nell’esercizio
2013 redatta ai sensi dell’art. 1, comma 5, del D. L. n. 174/2012
convertito nella L. n. 213/2012 e da allegare al giudizio di parifica
oppure che possono essere prese in considerazione per verificare il
grado
di
autocorrezione
intrapreso
dalla
Regione
rispetto
ai
suggerimenti che la Sezione ha fornito con le osservazioni sulla
legittimità e regolarità della gestione finanziaria dell’esercizio 2012.
La tabella successiva, mostra i capitoli scelti, ponendo un raffronto tra
gli stanziamenti, gli accertamenti, gli impegni, le riscossioni ed i
pagamenti.
128
Analisi di alcuni capitoli di entrata e di spesa del Conto di bilancio dell'esercizio 2013
U.P.B.
ENTRATA
CAPITOLO
SPESA
6.2.3
6.2.3
6.2.3
ENTRATA
DESCRIZIONE
SPESA
(valori al centesimo di euro)
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(INIZIALI)
ENTRATA
SPESA
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(DOPO ASSESTAMENTO)
ENTRATA
SPESA
CONTO DI BILANCIO
(COMPETENZA)
ACCERTAM.
IMPEGNI
CONTO DI BILANCIO 1
(COMPETENZA CASSA)
INCASSI
PAGAMENTI
11 21
050
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE PER
RICAPITALIZZAZIONE AZIENDE
SANITARIE ED OSPEDALIERE
REGIONALI A COPERTURA
DISAVANZI 2000 E RETRO - QUOTA
CAPITALE - ACCANTONAMENTO DEL
FONDO DI AMMORTAMENTO DEL
PRESTITO DI CUI ALL'ART. 41 L.
448/01, ART. 18 L.R. 7/02 E ART. 4
L.R.22/02.
30.000.000,00
30.000.000,00
30.000.000,00
30.000.000,00
11 22
070
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE DI EURO
270.000.000,00 PER
RIFINANZIAMENTO E
RISTRUTTURAZIONE DEBITI
REGIONALI VERSO ISTITUTI
BANCARI. RICORSO DELLA
REGIONE AL MERCATO DEI
CAPITALI PER L'ESTINZIONE
ANTICIPATA DEL MUTUO PASSIVO
CREDIOP PER SPESE DI
INVESTIMENTO. ACCANTONAMENTO
DEL FONDO DI AMMORTAMENTO
DEL PRESTITO DI CUI ALL'ART. 41
L.448/2001. (L.R. 19/03 ART.3).
QUOTA CAPITALE.
14.210.526,32
14.210.526,32
14.210.526,32
14.210.526,32
11 21
051
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE PER
RICAPITALIZZAZIONE AZIENDE
SANITARIE ED OSPEDALIERE
REGIONALI A COPERTURA
DISAVANZI 2000 E RETRO - QUOTA
INTERESSI - ART. 18 L.R. 7/02 E
ART. 4 L.R. 22/02.
15.872.316,67
15.872.316,67
15.872.316,67
15.872.316,67
129
129
U.P.B.
ENTRATA
CAPITOLO
SPESA
6.2.3
99.99.1
99.99.1
ENTRATA
DESCRIZIONE
SPESA
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(INIZIALI)
ENTRATA
11 22
071
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE DI EURO
270.000.000,00 PER
RIFINANZIAMENTO E
RISTRUTTURAZIONE DEBITI
REGIONALI VERSO ISTITUTI
BANCARI. RICORSO DELLA
REGIONE AL MERCATO DEI
CAPITALI PER L'ESTINZIONE
ANTICIPATA DEL MUTUO PASSIVO
CREDIOP PER SPESE DI
INVESTIMENTO. ACCANTONAMENTO
DEL FONDO DI AMMORTAMENTO
DEL PRESTITO DI CUI ALL'ART. 41
L.448/2001. (L.R. 19/03 ART.3).
QUOTA INTERESSI.
SPESA
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(DOPO ASSESTAMENTO)
ENTRATA
SPESA
CONTO DI BILANCIO
(COMPETENZA)
ACCERTAM.
IMPEGNI
CONTO DI BILANCIO 1
(COMPETENZA CASSA)
INCASSI
PAGAMENTI
7.518.465,79
7.518.465,79
7.518.465,79
7.518.465,79
12 00
116
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE DI EURO
600.000.000,00 PER
RICAPITALIZZAZIONE AZIENDE
SANITARIE ED OSPEDALIERE
REGIONALI A COPERTURA
DISAVANZI 2000 E RETRO.
PAGAMENTO INTERESSI SU TITOLI
CON AMMORTAMENTO BULLET IN
FAVORE DEGLI INVESTITORI
TRAMITE L'AGENTE PAGATORE
DEUTSCHE BANK AG. LONDRA.
29.000.000,00
29.000.000,00
5.592.000,00
5.592.000,00
12 00
117
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE DI EURO
270.000.000,00 PER
RIFINANZIAMENTO E
RISTRUTTURAZIONE DEBITI
REGIONALI VERSO ISTITUTI
BANCARI. RICORSO DELLA
REGIONE AL MERCATO DEI
CAPITALI PER L'ESTINZIONE
ANTICIPATA DEL MUTUO PASSIVO
CREDIOP PER SPESE DI
INVESTIMENTO (L.R. 19/2003 ART. 3) . PAGAMENTO INTERESSI
SU TITOLI CON PROFILO DI
AMMORTAMENTO BULLET DA
CORRISPONDERE AGLI
INVESTITORI.-
15.000.000,00
15.000.000,00
2.516.400,00
2.516.400,00
130
130
U.P.B.
ENTRATA
CAPITOLO
SPESA
6.1.1
6.1.1
6.2.7
ENTRATA
DESCRIZIONE
SPESA
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(INIZIALI)
ENTRATA
SPESA
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(DOPO ASSESTAMENTO)
ENTRATA
SPESA
CONTO DI BILANCIO 1
(COMPETENZA CASSA)
CONTO DI BILANCIO
(COMPETENZA)
ACCERTAM.
IMPEGNI
INCASSI
61 53 205
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE DI EURO
600.000.000,00 PER
RICAPITALIZZAZIONE AZIENDE
SANITARIE ED OSPEDALIERE
REGIONALI A COPERTURA
DISAVANZI 2000 E RETRO.
CONTRATTO DI SWAP CON
MERRILL CAPITAL MARKETS BANK
LIMITED DUBLIN. RIMBORSO
INTERESSI SU TITOLI CON
AMMORTAMENTO BULLET IN
FAVORE DEGLI INVESTITORI
TRAMITE L'AGENTE PAGATORE
DEUTSCHE BANK AG. LONDRA.
29.000.000,00
29.000.000,00
5.592.000,00
5.592.000,00
61 53 206
PRESTITO OBBLIGAZIONARIO DI
DURATA VENTENNALE DI EURO
270.000.000,00 PER
RIFINANZIAMENTO E
RISTRUTTURAZIONE DEBITI
REGIONALI VERSO ISTITUTI
BANCARI. RICORSO DELLA
REGIONE AL MERCATO DEI
CAPITALI PER L'ESTINZIONE
ANTICIPATA DEL MUTUO PASSIVO
CREDIOP PER SPESE DI
INVESTIMENTO (L.R. 19/2003 ART. 3)..RIMBORSI INTERESSI SU
TITOLI CON AMMORTAMENTO
BULLET IN FAVORE DEGLI
INVESTITORI.
15.000.000,00
15.000.000,00
2.516.400,00
2.516.400,00
11 81
000
ESCUSSIONE DA PARTE DELLA
BANCA EUROPEA DEGLI
INVESTIMENTI DELLA GARANZIA
PRESTATA A FAVORE DI
ACQUEDOTTO PUGLIESE SPA SU
CONTRATTO DI MUTUO DI 150
MILIONI DI EURO. ART. 3 L.R. N.38
DEL10/12/2012
172.500.000,00
172.500.000,00
PAGAMENTI
0,00
0,00
131
131
U.P.B.
ENTRATA
CAPITOLO
SPESA
4.2.4
ENTRATA
1.2.1
5.2.2
ENTRATA
RECUPERI DA ACQUEDOTTO
PUGLIESE SPA DI SOMME
VERSATE DA REGIONE PUGLIA
ALLA BANCA EUROPEA DEGLI
INVESTIMENTI PER ESCUSSIONE
GARANZIA SU CONCESSIONE DI
MUTUO DI 150 MILIONI DI EURO.
ART. 3 L.R. N.38 DEL 10/12/2012
11 81
010
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(DOPO ASSESTAMENTO)
SPESA
172.500.000,00
FONDO PER COPERTURA RISCHI
SU GARANZIA PRESTATA A
FAVORE DI ACQUEDOTTO
PUGLIESE SPA SU CONTRATTO DI
MUTUO DI 150 MILIONI DI EURO.
ART. 3 L.R. N.38 DEL 10/12/2012
ENTRATA
SPESA
172.500.000,00
34.500.000,00
CONTO DI BILANCIO
(COMPETENZA)
ACCERTAM.
CONTO DI BILANCIO
(COMPETENZA CASSA)
IMPEGNI
0,00
34.500.000,00
INCASSI
0,00
0,00
10 11 089
0,00
17.205.360,00
17.205.361,00
17.205.361,00
51 41 700
ENTRATA DA ANTICIPAZIONE DI
LIQUIDITA' DI CUI ALL'ART. 3
DEL D.L. 35/2013 E DECRETO
DIRETTORIALE DEL RAGIONIERE
GENERALE DELLO STATO DEL
16//04/2013 (DPGR N. 2/2013)
0,00
185.975.000,00
185.975.000,00
185.975.000,00
77 20
35 *
51 24 003
TRASFERIMENTO AGLI ENTI DEL
SERVIZIO SANITARIO
REGIONALE DELLA
ANTICIPAZIONE EX ARTICOLO 3
DEL D.L. 35/2013 E DECRETO
DIRETTORIALE DEL RAGIONIERE
GENERALE DELLO STATO DEL 16
APRILE 2013 PER LA COPERTURA
DEL DISAVANZO DEL SERVIZIO
SANITARIO REGIONALE
ENTRATA DA ANTICIPAZIONE DI
LIQUIDITA' DI CUI ALL'ART. 3
DEL D.L. 35/2013 E DECRETO
DIRETTORIALE DEL RAGIONIERE
GENERALE DELLO STATO DEL
16//04/2013 (DPGR N. 2/2013)
0,00
0,00
185.975.000,00
148.780.000,00
PAGAMENTI
0,00
COMPARTECIPAZIONE ALL'IVA
NON SANITARIA ANNI 2010 E
2011 (ART. 2 D.LVO N. 56/2000
ART.2). ART. 3 L.R. N.38 DEL
10/12/2012
5.8.1
5.2.2
SPESA
41 11 111
6.2.8
DESCRIZIONE
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(INIZIALI)
185.975.000,00
148.780.000,00
185.975.000,00
148.780.000,00
132
132
U.P.B.
ENTRATA
CAPITOLO
SPESA
5.8.1
ENTRATA
DESCRIZIONE
SPESA
74 20
13 *
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(INIZIALI)
ENTRATA
TRASFERIMENTO A FINI DI
CAPITALIZZAZIONE AGLI ENTI DEL
SERVIZIO SANITARIO REGIONALE
DELLA ANTICIPAZIONE EX
ARTICOLO 13 DEL D.L. 102/2013
STANZIAMENTI DI
COMPETENZA
(DOPO ASSESTAMENTO)
SPESA
0,00
ENTRATA
SPESA
148.780.000,00
CONTO DI BILANCIO
(COMPETENZA)
ACCERTAM.
IMPEGNI
148.780.000,00
CONTO DI BILANCIO
(COMPETENZA CASSA)
INCASSI
PAGAMENTI
148.780.000,00
* Per queste uscite finanziarie, sono stati richiesti i mandati di pagamento al fine di verificare l'esatta corrispondenza tra gli incassi derivanti dalle anticipazioni a fini sanitari e gli impieghi effettivi di tali somme.
Fonte: L.R. 28 dicembre 2012, n. 46, allegati al disegno di legge n. 9 del 6 giugno 2014 relativo al Rendiconto generale della Regione Puglia per l'esercizio finanziario 2013 e nota n. 2116/2014
133
133
La tabella evidenzia che:

La contabilizzazione del prestito obbligazionario bullet a tasso
variabile con swap di copertura a tasso “quasi” fisso e sinking
fund, è avvenuta da un lato attraverso l’iscrizione in bilancio
“sopra la linea”22 delle poste relative ai soli flussi finanziari in
uscita della “gamba a debito” del contratto di swap (per il 2013
la
somma
complessivamente
versta
è
stata
pari
a
€
23.390.782,46) e dei pagamenti riversati sul sinking fund (per la
somma complessiva di € 44.210.526,32) e dall’altro attraverso
la registrazione nelle contabilità speciali “sotto la linea”23 sia
dell’entrata relativa alla “gamba a credito” dello swap (€
8.108.400,00), sia dell’uscita, chiaramente di pari importo, degli
interessi verso gli obbligazionisti.
Se questa metodologia contabile ha il vantaggio di evidenziare
immediatamente in bilancio l’uscita finanziaria complessiva
dell’intera operazione (nella fattispecie pari a € 67.601.308.78)
come se si trattasse di un semplice prestito in ammortamento a
tassi fissi ed isolando tra le contabilità speciali le regolazioni a
tassi variabili di pari importo che si annullano tra loro, ha,
tuttavia, l’inconveniente di non esplicitare i flussi differenziali
legati all’operazione di swap e quindi di non evidenziare
sufficientemente
il maggiore esborso finanziario (in caso di
flussi differenziali negativi) dovuto alla sola presenza dei
contratti
derivati
di
copertura
che,
ad
esempio,
hanno
22
Per contabilizzazioni “sopra la linea” s’intendono tutte le registrazioni contabili di bilancio, in entrata ed uscita, al
netto di quelle inserite nelle partite di giro.
23
Le contabilizzazioni di bilancio “sotto la linea” sono tutte quelle afferenti alle partite di giro.
134
comportato un maggiore costo di € 15.282.382,46 nell’esercizio
finanziario 2013.
Tra l’altro le “partite di giro” dovrebbero essere utilizzate in
modo residuale e per casi ben delineati in quanto, ai sensi
dall’art. 38, comma 8, della L.R. n. 28 del 16 novembre 2001, le
contabilità speciali, a differenza delle unità previsionali di base,
non hanno un preciso centro di responsabilità amministrativa, e
pertanto sono approvate nel loro complesso e non voce per
voce. Infine le operazioni sul prestito obbligazionario e quelle sui
derivati sono di rilevante consistenza finanziaria e riguardano
due distinti istituti di credito (Deutsche Bank sul prestito
obbligazionario e Merrill Lynch sui derivati) e pertanto sarebbe
necessario darne esplicita evidenza in bilancio.
Con nota n. 2223 del 24 giugno 2014 ed in adunanza pubblica
tenutasi il giorno successivo, la Regione Puglia ha chiarito che in
effetti il sistema contabile dell’Ente è stato modificato nel senso
auspicato dalla Sezione e dal bilancio dell’esercizio 2014,
approvato con L.R. n.46 del 30 dicembre 2013, sono stati
istituiti nuovi capitoli di bilancio al fine di dare evidenza
dell’intera operazione prestiti obbligazionari e swap “sopra la
linea” evitando l’utilizzo dei capitoli di bilancio istituiti tra le
partite di giro.

Riguardo al ai capitoli relativi alla fideiussione bancaria a favore
di AQP S.p.A. attivata dalla legge regionale 10 dicembre 2012,
n. 38 è possibile osservare che anche per il 2013 le somme
stanziate non sono state impegnate in quanto l’Acquedotto
135
Pugliese è stato in grado di ottemperare, nell’anno 2013, alle
proprie obbligazioni finanziarie. Non è chiaro, tuttavia, il motivo
per il quale la copertura del fondo di garanzia a copertura del
rischio assunto dalla Regione Puglia a fronte della fideiussione
sia
avvenuta
solo
con
variazione
di
bilancio
e
non
sin
dall’approvazione del bilancio 2013 e, tra l’altro, non per pari
importo (€ 17.205.360,00 in entrata e € 34.500.000,00 in
uscita) e questo indipendentemente dal fatto che il mancato
impegno della somma in uscita abbia rappresentato una
economia di bilancio.
Infatti, l’art. 3, comma 2 della L.R. 10 dicembre 2012, n. 38
precisa che : Al fine di costituire un fondo di garanzia a
copertura del rischio assunto dalla Regione Puglia a fronte della
fideiussione
concessa
nell’interesse
di Acquedotto
pugliese
S.p.A., valutato nella misura 40768 Bollettino Ufficiale della
Regione Puglia - n. 179 dell’11-12-2012 40769 del 20 per cento
dello stanziamento di cui al comma 1, è istituito nel bilancio di
previsione autonomo, nell’ambito della UPB di nuova istituzione
06.02.08 denominata “Fondi per copertura rischi su garanzie”, il
capitolo di spesa 1181010 denominato “Fondo per copertura
rischi su garanzia prestata a favore di Acquedotto pugliese
S.p.A. su contratto di mutuo di euro 150 milioni” con uno
stanziamento, per l’esercizio finanziario 2012, in termini di
competenza e cassa di euro 34,5 milioni. Alla copertura della
predetta spesa si provvede con l’istituzione nel bilancio di
previsione autonomo, nell’ambito della UPB 1.2.1., del capitolo
136
di entrata 1011089 denominato “Compartecipazione all’IVA non
sanitaria anni 2010 e 2011 (articolo 2 del decreto legislativo 18
febbraio 2000, n. 56 - Disposizioni in materia di federalismo
fiscale, a norma dell’articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n.
133), con uno stanziamento per l’esercizio finanziario 2012 in
termini di competenza e cassa di euro 34,5 milioni. Per gli anni
successivi la dotazione finanziaria del predetto capitolo di spesa
sarà rapportata al residuo ammontare degli impegni finanziari
cui è soggetta la Regione in caso di escussione della garanzia, in
ragione della entità del rischio. La Giunta regionale, con proprio
provvedimento da comunicarsi al Consiglio regionale entro il
termine
di
l’eventuale
dieci
giorni
variazione
dalla
data
dell’entità
del
di
adozione,
rischio
e
delibera
adotta
la
conseguente variazione al bilancio di previsione annuale e
pluriennale”.
Sempre la nota n. 2223 del 24 giugno 2014 evidenzia che,
sebbene nel tabulato, parte spesa, del bilancio di previsione
2013, risulti indicato l'originario riferimento al capitolo di
finanziamento, la somma di € 34.500.000 è stata finanziata,
nell'esercizio 2013, con applicazione di quota parte dell'avanzo
di amministrazione presunto, come può evincersi dall'art. 11, c.
1 lett. e) della L.R. 46/2012.
 Infine per quanto concerne le anticipazione di liquidità, ottenute
ai sensi del D.L. n. 35/2013, per complessivi € 334.755.000,00,
l’analisi dei capitoli di bilancio mostra che effettivamente gli
introiti
sono
avvenuti
in
due
momenti
diversi
attraverso
137
variazioni di bilancio che hanno portato all’accredito di €
185.975.000,00, al capitolo di entrata n. 5141700, attraverso la
reversale n.5032/2013, e di € 148.780.000,00, al capitolo di
entrata n. 5124003 con reversale d’incasso n. 7914/2013.
In fase istruttoria sono stati chiesti i relativi mandati di
pagamento per le spese effettuate con tali anticipazioni al fine di
verificare il vincolo sull’impiego effettivo delle somme messe a
disposizione dal decreto legge. Con nota n. 2116 del 16 giugno
2014, l’Area Finanza e Controlli – Servizio Bilancio e Ragioneria
della
Regione
pagamento
Puglia,
relativi
ha
alle
inviato
l’elenco
anticipazioni
dei
mandati
sulla
di
sanità,
riassuntivamente indicati nella tabella sottostante, da cui si
evince che le somme pari rispettivamente a € 185.975.000,00
ed € 148.780.000,00 sono state interamente utilizzate per gli
impieghi di natura sanitaria.
138
(Valori al centesimo di euro)
MANDATI DI
PAGAMENTO
CAPITOLI DI
SPESA
REVERSALE
COLLEGATA
13067/2013
77 20 35
5032/2013
DPGR N. 3/2013 - TRASFERIMENTI RISORSE
AGLI ENTI DEL SSR. IMPEGNO ,
LIQUIDAZIONE ED EROGAZIONE.
95.000.000,00
13068/2013
77 20 35
5032/2013
DPGR N. 3/2013 - TRASFERIMENTI RISORSE
AGLI ENTI DEL SSR. IMPEGNO ,
LIQUIDAZIONE ED EROGAZIONE.
90.975.000,00
DESCRIZIONE MANDATO
IMPORTO
(A) SUB TOTALE
185.975.000,00
18099/2013
74 20 13
7914/2013
DGR N. 1621 DEL 16 SETTEMBRE 2013 EX
DECRETO LEGGE N. 102 DEL 31 AGOSTO 2013
CONVERTITO CON LEGGE 124/2013.
PROVVEDIMENTI.
116.000.000,00
18101/2013
74 20 13
7914/2013
DGR N. 1621 DEL 16 SETTEMBRE 2013 EX
DECRETO LEGGE N. 102 DEL 31 AGOSTO 2013
CONVERTITO CON LEGGE 124/2013.
PROVVEDIMENTI.
25.780.000,00
7914/2013
DGR N. 1621 DEL 16 SETTEMBRE 2013 EX
DECRETO LEGGE N. 102 DEL 31 AGOSTO 2013
CONVERTITO CON LEGGE 124/2013.
PROVVEDIMENTI.
7.000.000,00
(B) SUB TOTALE
148.780.000,00
(C=A+B) TOTALE COMPLESSIVO
334.755.000,00
18103/2013
74 20 13
Fonte: Rielaborazione dei dati forniti con nota n. 2116 del 16 giugno 2014
139
LA GESTIONE DEL PATRIMONIO
Il conto generale del patrimonio
Il rendiconto generale dell’esercizio finanziario 2013 è composto, ai
sensi dell’art. 96 della legge regionale di contabilità n. 28/2001, dal
conto del bilancio e dal conto del patrimonio.
Il conto del patrimonio e la documentazione allegata riportano, alla
chiusura dell’esercizio 2013, la consistenza dei beni demaniali e
patrimoniali regionali, le partecipazioni finanziarie ed i bilanci di
esercizio degli Enti e delle società partecipate dalla Regione Puglia.
L’art. 11 del disegno di legge approvato dalla Giunta Regionale riporta
un saldo patrimoniale positivo di €. 4.774.926.651,87 derivante dalla
differenza tra attività pari a €. 15.965.283.937,59 e passività
ammontanti a €. 11.190.987.285,72.
Il
saldo
patrimoniale
presenta,
quindi,
un
decremento
rispetto
all’esercizio precedente ove ammontava a €. 5.145.257.390.
Dalla relazione dell’Assessore al Bilancio al disegno di legge sul
rendiconto 2013, emerge che, durante l’esercizio, sono proseguite le
attività di riforma della gestione patrimoniale regionale ed è continuata
l’attività di inventariazione e di due diligence dei beni immobili
regionali, al fine di migliorare ed aggiornare la conoscenza del
patrimonio ed in particolare si è provveduto ad implementare il
catalogo dei beni immobili regionali con l’inserimento di ulteriori dati
mediante l’aggiornamento del data base dei beni immobili regionali
(cd. catalogo informatico); si è data attuazione alle recenti disposizioni
in materia di trasparenza dettate dal D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33; si
140
è realizzato un ulteriore sviluppo del Sistema Informativo Integrato del
Demanio e Patrimonio della Regione Puglia (Si.De.Pa.) avviato nei
precedenti esercizi; sono stati inseriti ulteriori dati relativamente al
demanio ferroviario ed al demanio irriguo e si è stata conclusa l’attività
di
ricognizione
fisico-giuridica
condotta
sul
demanio
armentizio,
nell’ambito del sottoprogetto del Si.De.Pa. denominato “Tratturi”.
La relazione assessorile illustra, inoltre, che il Progetto per il Sistema
Informativo Integrato del Demanio e Patrimonio della Regione Puglia
(Si.De.Pa.) è stato finanziato con la Linea di intervento 1.5, “Interventi
per lo sviluppo dei servizi pubblici digitali”, dell’Asse I del PO FESR
2007-2013, con la quale la Regione intende promuovere l’offerta di
servizi digitali innovativi nei confronti dei cittadini, delle imprese e della
stessa P.A., in modo da garantire la massima integrazione tra i servizi
della Regione e degli Enti territoriali, il migliore accesso a servizi e
contenuti da parte dei cittadini e delle imprese, la razionalizzazione dei
costi per servizi, contenuti e portali.
Al 31 dicembre 2013, può dirsi pressoché terminata la fase di
digitalizzazione dei dati già disponibili ed è stata avviata la fase di
aggiornamento e di ampliamento della base dati, attraverso rilevazioni
in loco a carattere ricognitivo.
Per i fabbricati, sono state avviate le procedure di regolarizzazione
ipocatastale al fine di fornire una rappresentazione più precisa della
consistenza del patrimonio immobiliare.
Ad avviso dell’Assessore, “in questa prospettiva il conto del patrimonio,
pur essendo impostato ancora sul modello di contabilità finanziaria, si
presenta come una fonte di informazioni più vicine al dato reale, più
141
leggibili e agevolmente intersecabili con altri dati di bilancio”.
Deve, inoltre, rilevarsi l’attività legislativa e regolamentare intrapresa,
negli ultimi esercizi, dalla Regione nel settore dei beni patrimoniali.
Infatti, con la L. R. n. 4 del 5/02/2013 è stato emanato il testo unico
delle disposizioni legislative in materia di demanio armentizio e beni
della soppressa Opera nazionale combattenti.
Secondo
il
dettato
dell’art.
3
della
predetta
legge:
i
tratturi
costituiscono il demanio armentizio della Regione Puglia in quanto
“monumento della storia economica e sociale del territorio pugliese
interessato dalle migrazioni stagionali degli armenti e testimonianza
archeologica di insediamenti di varia epoca”.
Le funzioni amministrative relative al demanio armentizio sono
attribuite ai Comuni ed alla Regione; la Regione approva il quadro di
assetto ed il documento di valorizzazione ed esercita le funzioni di
reintegra,
tutela
dominicale
ed
amministrazione
del
demanio
armentizio.
I Comuni approvano il piano locale di valorizzazione ed esercitano le
funzioni inerenti alla vigilanza ed al controllo sulla integrità e
conservazione dei tratturi regionali.
Inoltre,
nell’esercizio
2011,
era
stato
emanato
il
Regolamento
regionale del 2/11/2011 n. 23 per l’uso dei beni immobili regionali che
disciplina
il
procedimento
e
le
condizioni
per
l’affidamento
in
concessione o in locazione dei beni immobili demaniali e patrimoniali
della Regione Puglia, a qualsiasi titolo pervenuti e gestiti dal Servizio
Demanio e Patrimonio con esclusione di quelli classificati come
demanio marittimo e sue pertinenze.
142
Successivamente,
è
stato
emanato
il
Regolamento
regionale
dell’8/06/2012 n. 12 che detta le modalità e le condizioni per la
concessione in uso dei beni del demanio pubblico di bonifica ed
irrigazione.
Il conto generale dei beni mobili, immobili e partecipazioni è
rappresentato nel prospetto che segue allegato al disegno di legge al
rendiconto 2013 e che evidenzia il notevole incremento, nell’esercizio
2013, della consistenza complessiva del patrimonio regionale passato
dall’importo di €. 645.316.326,46 a quello di €. 976.278.030,51.
143
Il patrimonio immobiliare e le variazioni avvenute nell’esercizio
2013
La consistenza del patrimonio immobiliare al 31/12/2013 e le categorie
di beni demaniali e patrimoniali con le relative valutazioni sono
riportate nel prospetto seguente.
Il valore complessivo del patrimonio immobiliare della Regione Puglia,
alla chiusura dell’esercizio 2013, è di €. 881.099.799,90, mentre
nell’esercizio precedente ammontava a €. 552.287.401,38.
Le variazioni in aumento, intervenute nell’esercizio 2013, hanno
riguardato
in
particolare,
il
demanio
ferroviario
per
effetto
144
dell’acquisizione di circa 315 km di tratte ferroviarie, che, sommati ai
circa 78 km acquisiti nel 2012 (tratta Peschici-Calenelle-S.Severo),
determina l’attuale consistenza di ferrovie locali pari a km. 393,
divenute patrimonio regionale.
Il valore complessivo stimato dell’infrastruttura ferroviaria ammonta a
circa €. 360.000.000,00.
Dalla relazione al disegno di legge sul rendiconto 2013 dell’Assessore al
Bilancio, si rileva, inoltre, che, nel conto dei beni immobili patrimoniali,
pur non essendosi perfezionate le procedure di formale acquisizione di
tali beni al patrimonio regionale, sono stati inseriti anche gli impianti
irrigui ricadenti nei territori di Andria, Conversano e Taranto (canale
adduttore e canali primario Alto e Basso Impianto Tara), per una
consistenza complessiva di ha 52.30.80, corrispondenti ad un valore
pari a 160.000,00 di euro, relativo alla stima dei soli suoli di sedime.
La consistenza dei fabbricati, terreni ed aziende agricole, per l'anno
2013, ammonta a €. 366.162.205,00, di cui €. 1.855.500,00 per
aziende agricole e €. 364.306.705,00 per fabbricati e terreni a uso
diverso.
Il dato risulta in crescita rispetto all’esercizio 2012 ove risultava pari a
€. 357.597.563,45.
La tipologia dei terreni e dei fabbricati o complessi immobiliari di
proprietà regionale comprende: sedi di uffici regionali; centri per
l’addestramento
I.N.A.P.L.I.,
e
la
E.N.A.I.P.,
formazione
professionale
C.I.A.P.I.);
complessi
(ex
E.N.A.L.C,
immobiliari
per
l’assistenza; palestre ed impianti sportivi (ex Gioventù Italiana ed ex
CASMEZ);
colonie
marine,
montane,
elioterapiche
(ex
Gioventù
145
Italiana); opifici ed aziende agricole.
Dalla relazione assessorile si rileva, inoltre, che le entrate derivanti
dalla locazione di tali beni, percepite nel 2013, assommano all’importo
complessivo di €. 793.000,00 circa, mentre per quanto riguarda i
proventi delle esigue concessioni dei terreni appartenenti al demanio
forestale, al 31/12/2013, si è registrata un’entrata pari a circa €.
6.900,00,
con
un
incremento
di
circa
3.000,00
euro
rispetto
all’annualità 2012.
Dalla
locazione
dei
beni
appartenenti
all’ex
opera
nazionale
combattenti e dal recupero degli arretrati e dalla regolarizzazione delle
occupazioni abusive, la Regione ha ottenuto, nell’esercizio 2013, il
reddito complessivo per locazioni pari a €. 109.000,00, dei quali €.
66.000,00, relativi ai canoni 2013 e €. 43.000,00 euro, per arretrati e
regolarizzazioni.
Dai beni del patrimonio immobiliare del disciolto Ente Regionale di
Sviluppo Agricolo della Puglia (ERSAP), l’Ente ha percepito per
concessioni e locazioni entrate per €. 67.000,00.
La gestione degli immobili regionali comporta, inoltre, per la Regione,
l’adempimento delle obbligazioni relative all’imposta municipale unica,
alla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed ai contributi di
bonifica.
L’ammontare
complessivo
della
spesa
per
tali
tributi
nell’esercizio 2013 è stato pari a €. 1.453.009,58, di cui €. 354.659,00
per Imu, €. 789.086,23 per Tarsu e €. 309.264,35 per contributi di
bonifica. Il carico fiscale sugli immobili regionale risulta, quindi, in
crescita rispetto all’esercizio 2012 ove tale spesa assommava a €.
1.179.701,21.
146
GLI ORGANISMI PARTECIPATI
La normativa dettata dal Decreto legge n. 174/2012 e gli
obblighi di trasparenza
L’art. 1, commi 3 e 4 , del D. L. n. 174/2012 convertito nella L. n.
213/2012, disciplinano l’attività di controllo delle Sezioni regionali
della Corte dei conti sui bilanci preventivi e rendiconti consuntivi delle
Regioni prevedendo, tra l’altro, la verifica che i rendiconti delle Regioni
tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate ed alle
quali e' affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività
regionale e di servizi strumentali alla Regione.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 39 del 6/03/2014,
nell’esaminare
le
questioni
di
legittimità
costituzionale
sollevate
relativamente alla normativa su richiamata, ha chiarito che: “il
legislatore statale ben può, legittimamente, dettare norme di principio
le quali prevedono che le introdotte verifiche sui rendiconti includano
anche le partecipazioni in società controllate, alle quali è affidata la
gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di servizi
strumentali alla Regione, nonché i risultati della gestione degli enti del
Servizio sanitario nazionale, senza con ciò invadere l’ambito di
competenza riservato alla potestà legislativa primaria della Regione”.
D’altronde l’orientamento del legislatore è negli ultimi anni proiettato
verso una necessaria armonizzazione dei bilanci e dei conti degli enti
territoriali per prevenire squilibri di bilancio in riferimento agli artt. 81
e 119 Cost. e garantire il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica cui
147
partecipano anche le autonomie speciali (ex plurimis, Corte Cost.
sentenze n. 60 del 2013 e n. 425 del 2004).
Sussistono, inoltre, gli specifici obblighi di pubblicità e trasparenza,
introdotti dal D. Lgs. 14/03/2013 n. 33 che, all’art. 22, lett. b), impone
a tutte le pubbliche amministrazioni di pubblicare ed aggiornare
annualmente l'elenco delle società di cui detengono direttamente quote
di
partecipazione
anche
minoritaria
indicandone
l'entità,
con
l'indicazione delle funzioni attribuite e delle attività svolte in favore
dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico affidate.
La mancata o incompleta pubblicazione dei dati comporta il divieto per
l’amministrazione di erogare somme a qualsiasi titolo ai propri
organismi partecipati.
I risultati di esercizio degli organismi partecipati dalla Regione
Alla chiusura dell’esercizio 2013, la Regione Puglia deteneva le
seguenti partecipazioni societarie:

Puglia Sviluppo S.p.A. società interamente partecipata dalla
Regione che, nell’esercizio 2013, presenta il risultato di esercizio di
€. 324.323,00, in crescita rispetto al risultato dell’esercizio 2012,
che assommava a €. 281.669,00 e dell’esercizio 2011 pari a €.
337.127,00.

Innovapuglia Spa, società interamente partecipata dalla Regione
che, nell’esercizio 2013, ha conseguito utili per l’importo di €.
108.491,00, in netta diminuzione rispetto al risultato dell’esercizio
2012 che assommava a €. 311.173,00 e dell’esercizio 2011 chiuso
con un risultato di €. 240.945,00.
148

Aeroporti di Puglia Spa di cui la Regione detiene il 99,41% del
capitale. Il risultato dell’esercizio 2013, pari a €. 1.025.991,00,
conferma il trend positivo dell’esercizio 2012 che presentava utili
per €. 1.015.676,00 nonchè della gestione 2011 positiva per €.
921.908,00.

Teatro Pubblico Pugliese consorzio di cui la Regione è uno dei
57 soci e detiene una partecipazione pari al 14,82% e che, nel
2013 ha conseguito un risultato di esercizio di €. 834,00 in
crescita rispetto all’esercizio 2012, chiuso per l’importo di €.
454,00 e dell’esercizio 2011 ove gli utili assommavano a €.
480,00.

STP Brindisi, partecipata dalla Regione Puglia per una quota pari
al 33,33% del capitale, che per l’esercizio 2013 evidenzia un
risultato di €. 103.752,00, mentre, alla chiusura dell’esercizio
2012, presentava un risultato negativo per il rilevante importo di
€. 818.200,00, nell’esercizio 2011 un risultato negativo di €.
988.822,00, nell’esercizio 2010 perdite per €. 1.757.898,00 e
nell’esercizio 20009 perdite per l’importo di €. 2.176.666,00.

STP Terra d’Otranto Spa, partecipata per il 29,17% del capitale
sociale e che, nell’esercizio 2013, presenta un risultato di esercizio
positivo per l’importo di €. 13.707,00 in calo rispetto al risultato di
€. 37.370,00 dell’esercizio 2012, mentre, nell’esercizio 2011,
aveva riportato perdite per €. 389.454,00 e nell’esercizio 2010,
presentava perdite per il rilevante importo di €. 3.876.992,00.

Puglia Valore Immobiliare Srl, interamente partecipata dalla
Regione, che, nell’esercizio 2013, ha conseguito un risultato di
149
esercizio positivo per €. 301,00 e che, nell’esercizio 2011, aveva
conseguito utili per €. 2.572,00.

Fondazione Apulia Film Commission, avente il capitale sociale
di €. 50.000,00 e che, nell’esercizio 2012, aveva conseguito il
risultato positivo di €. 2.457.980,00.
Alla data di presentazione da parte della Giunta regionale del
rendiconto generale 2013 non risultava ancora concluso l’iter di
approvazione dei bilanci dell’Acquedotto Pugliese Spa, delle Terme di
Santa Cesare Spa, di Puglia Valore Immobiliare Srl e della Fondazione
Apulia Film Commission.
I prospetti che seguono riportano, in via dettagliata, i dati degli
organismi partecipati e le quote di partecipazione possedute dalla
Regione; il raffronto tra i dati di bilancio dell’esercizio 2013 e
dell’esercizio 2012 ed il rapporto debiti e crediti tra la Regione ed i
propri organismi partecipati.
Società/
organismo partecipato
(1)
Forma giuridica
(2)
C odice fiscale
della sede legale
Capitale
sociale
(3)
Quota di
partecipazione in
% detenuta dalla
Regione o da
società
partecipata dalla
Regione
(4)
Innovapuglia (in house)
SpA
06837080727
1.434.576,00
100,00
Pugliasviluppo (in house)
SpA
01751950732
3.499.541,00
100,00
PugliaValoreImmobiliare
Srl
07001290720
10.000,00
100,00
Acquedotto Pugliese
SpA
00347000721
41.385.574,00
100,00
Aeroporti di Puglia
SpA
03094610726
12.950.000,00
99,41
Terme di Santa C esarea
SpA
01426070585
7.800.015,00
50,49
STP Brindisi
SpA
00112550744
1.549.500,00
33,33
STP Terra d'Otranto
SpA
00396610750
1.895.744,00
29,17
C onsorzio Teatro Pubblico Pugliese
Ente pubblico economico
01071540726
100.460,00
53,00
Fondazione Apulia Film C ommission
Fondazione
06631230726
50.000,00
SpA
03323360754
365.660,00
17,00
SpA
02059640736
516.000,00
15,00
Scrl
05431930725
150.414,00
2,37
Scpa
01359790746
394.532,00
2,02
Fiera di Galatina e del Salento
(in liquidazione)
Taranto Sviluppo
(in liquidazione)
Patto territoriale Polis del sud est barese
(in liquidazione)
C ittadella della ricerca
(in liquidazione)
150
151
151
Il prospetto su riportato evidenzia che le società partecipate che
presentano la più elevata situazione debitoria sono: Puglia Sviluppo
Spa
per
€.
147.016.473,00;
Aeroporti
di
Puglia
Spa
per
€.
116.675.799,00 e Innovapuglia Spa per €. 110.222.345,00.
152
Notevole risulta, inoltre, l’importo a consuntivo 2013 dell’ammontare
complessivo dei debiti della società Puglia Sviluppo Spa verso la
controllante Regione per €. 142.055.019,00.
Anche in sede di esame del consuntivo dell’esercizio 2012, questa
Sezione aveva rilevato la sussistenza di un notevole situazione
debitoria per le predette società.
Relativamente alle situazioni creditorie, si sottolinea che le società che
presentano l’importo maggiore di crediti sono Aeroporti di Puglia per
l’importo di €. 53.776.645 e Innovapuglia per €. 16.690.163,00 di cui
€. 12.687.645,00 verso l’Ente controllante.
Con memorie pervenute in data 24 giugno 2014, la Regione ha rilevato
che le poste debitorie contenute nei bilanci delle società Puglia
Sviluppo S.p.a. e Innovapuglia S.p.a. nei confronti della controllante
rappresentano
acconti
versati
dal
socio
unico
Regione
per
la
realizzazione di progetti che sono svolti direttamente dalle società e
che in mancanza di anticipazioni del socio unico occorrerebbe fare
ricorso al mercato del credito.
Al riguardo sono stati riportati anche stralci delle note integrative dei
bilanci delle predette società dalle quali emerge che il rapporto
contrattuale tra la Regione e Puglia Sviluppo S.p.a. è regolato da
specifici accordi redatti ai sensi dei vigenti regolamenti comunitari ed
al termine del ciclo di programmazione la predetta società sarà tenuta
alla restituzione in favore dell’Ente della dotazione finanziaria residua
dei fondi.
Inoltre, dallo stralcio della nota integrativa al bilancio al 31/12/2013
della società Innovapuglia e riportata nelle predette memorie, emerge
153
che tra i debiti la voce acconti accoglie i pagamenti ricevuti non a titolo
definitivo durante l’esecuzione dei lavori in corso su ordinazione. Al 31
dicembre 2013 il saldo di tale voce ammonta a circa 66.914 mila euro
ed è sostanzialmente costituito da anticipazioni ricevute dalla Regione
per attività relative a specifici progetti di cui i più rilevanti sono
l’accordo
di
programma
quadro
per
lo
sviluppo
della
società
dell’informazione e la realizzazione di servizi avanzati per la sanità.
Relativamente alla società Aeroporti di Puglia S.p.a. con le predette
memorie si sottolinea che l’esposizione debitoria rappresenta meno del
30% delle passività e appare del tutto sostenibile fermo restando il
trend in diminuzione della stessa.
La relazione annuale del Presidente della Regione, pervenuta alla
Sezione in data 4/06/2014, specifica, inoltre, che, ai fini dell’adozione
di un sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari
(entrate/spese,
crediti/debiti)
tra
la
Regione
e
le
sue
società
partecipate, è in corso di implementazione il Progetto COROLLA,
Piattaforma di data analytics, per l’interscambio e l’analisi dei dati
nonché per l’armonizzazione dei sistemi contabili; in questo quadro,
trova allocazione anche la rilevazione ed il monitoraggio dei rapporti
finanziari tra Regione e proprie società partecipate, cui finora si è
proceduto con metodologie tradizionali.
Il progetto consta di una piattaforma web, articolata in appositi moduli
gestionali e relazionali e diretta al perseguimento dei seguenti risultati:

implementazione di standard applicativi e armonizzazione dei dati
provenienti dai sistemi contabili degli enti partecipati o collegati;
154
tanto, anche in vista dell’imminente applicazione della normativa
in materia di armonizzazione e consolidamento dei bilanci;

individuazione di indicatori per il governo degli enti e i fattori che
ne influenzano l'andamento;

semplificazione dei processi di monitoraggio, comunicazione,
trasparenza e pubblicità, nel quadro delle vigenti disposizioni
normative nazionali e regionali;

semplificazione e potenziamento dei rapporti e dell’interazione con
altri
Servizi
regionali
(Servizio
Comunicazione
Istituzionale,
Servizio Personale e Organizzazione, altri Servizi competenti
ratione
materiae)
e
con
Organismi
di
controllo
esterni
all’Amministrazione;

ritorno informativo agli enti e più agevole dialogo tra i livelli
amministrativi regionali attraverso la disponibilità di indicatori
comuni per analisi, benchmarking e con strumenti di query &
reporting.
Questa Sezione deve, quindi, prendere atto delle attività autocorrettive
avviate dalla Regione Puglia per garantire un potenziamento del
controllo sulle proprie società partecipate.
La tabella successiva, trasmessa dall’Area Finanza e Controlli della
Regione in data 3/06/2014, espone, infine, gli impegni ed i pagamenti
di competenza assunti dall’Ente nel triennio 2011-2013 in favore dei
propri organismi partecipati ed i dividendi accertati che hanno
riguardato solo l’esercizio 2011.
Durante
l’esercizio
2013,
la
Regione
ha
effettuato
cospicui
trasferimenti in conto capitale ed i pagamenti hanno oltrepassato
155
l’ammontare degli impegni, mentre in nessuno dei tre esercizi
considerati sono state erogate risorse in virtù dei contratti di servizio.
Rendiconto esercizio 2011
Impegni
Pagamenti
Flussi in uscita (1)
Per contratti di servizio
Per trasferimenti in conto esercizio
Per trasferimenti in conto capitale
Per copertura di disavanzi o perdite
Per acquisizione di capitale
Per aumenti di capitale non per perdite
Altro
(specificare ________________)
14.968.691
52.805.871
6.741.190
0
0
16.168.296
86.587.574
1.294.011
0
0
Rendiconto esercizio 2012
Impegni
Pagamenti
67.894.390
178.875.487
1.707.982
0
0
65.163.570
113.379.277
163.092
0
0
Rendiconto esercizio 2013
Impegni
Pagamenti
0
0
18.445.162 26.664.705
274.353.686 292.121.771
742.954
112.299
0
0
0
0
Rendiconto esercizio 2011
Rendiconto esercizio 2012
Rendiconto esercizio 2013
Accertamenti
Riscossioni Accertamenti Riscossioni Accertamenti Riscossioni
12.250.000
0
0
0
0
0
Flussi in entrata (1)
DIVIDENDI ACCERTATI
Altro
(specificare ________________)
Il controllo della Regione sulle società in house
Secondo l’ormai consolidata giurisprudenza, il modello dell’in house
providing è individuabile nel caso di società a capitale interamente
pubblico sottoposte al controllo analogo del socio pubblico e che
esercitino un’attività prevalente per l’ente pubblico controllante.
Il soggetto in house, sia pure dotato di personalità giuridica, non si
pone, quindi, in un rapporto di terzietà rispetto all’Ente pubblico (Cons.
Stato, Ad. Plenaria, sentenza n. 1/2008).
Come
noto,
la
modalità
di
affidamento
“in
house”
costituisce
un’eccezione al principio generale dell’applicazione delle procedure a
evidenza pubblica per gli affidamenti di appalti di lavori, servizi e
forniture, nonché per le concessioni di lavori e servizi.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1447 dell’8/03/2011, ha
precisato, ai fini della sussistenza del cosiddetto “controllo analogo”,
che
occorre,
in
particolare,
verificare
che
il
consiglio
di
amministrazione della società di capitali affidataria in house non abbia
156
rilevanti poteri gestionali di carattere autonomo e che la totalità dei
soci pubblici eserciti, pur se con moduli societari su base statutaria,
poteri di ingerenza e di condizionamento superiori a quelli tipici del
diritto societario, sicché risulta indispensabile, che le decisioni più
importanti siano sottoposte al vaglio preventivo dell’ente affidante o, in
caso di in house frazionato della totalità degli enti pubblici soci.
La relazione del Presidente della Regione sulla regolarità della gestione
e sull’efficacia ed adeguatezza del sistema dei controlli interni,
pervenuta alla Sezione in data 4/06/2014 prot. n. 2020, precisa che il
controllo analogo nelle società in house della Regione viene attuato
attraverso:
-
la nomina degli organi di amministrazione e di controllo; nel caso
di organi di amministrazione collegiali, la Regione procede alla
nomina di propri funzionari/dirigenti, ai sensi dell’art. 4, comma 4,
del D.L. n. 95/2012 convertito in Legge n. 135/2012. I relativi
compensi sono riversati alla stessa amministrazione regionale e
riassegnati, in base alle vigenti disposizioni di legge, al fondo per il
finanziamento del trattamento economico accessorio;
-
il controllo e l’approvazione preventivi sulle cosiddette “operazioni
rilevanti”:
a)
il bilancio di esercizio;
b)
il piano industriale triennale;
c)
l’affidamento del servizio di tesoreria;
d)
l’alienazione o dismissioni di immobili;
e)
i contratti integrativi aziendali;
157
f)
le operazioni che comportino una spesa superiore al 25% del
patrimonio netto della società;
g)
i contratti o convenzioni di finanziamento con istituti di credito
di importo superiore al 30% del patrimonio netto della società.
-
la
sanzione
della
revoca
del
mandato
dell’organo
di
amministrazione nel caso di adozione di atti costituenti operazioni
rilevanti in mancanza di preventiva approvazione da parte della
Giunta, fatte salve eventuali azioni di responsabilità;
-
la determinazione dei compensi dell’organo di amministrazione e
di direzione il cui limite massimo non può essere comunque
superiore al trattamento economico complessivo, ivi compresa la
quota di indennità variabile, riconosciuto alle strutture di vertice
amministrativo della Regione, rispettandosi così appieno le vigenti
disposizioni in materia;
-
la determinazione dei compensi degli organi di controllo;
-
l’obbligo delle società in house di conformare il proprio modello di
organizzazione alle disposizioni di cui al D. Lgs. n. 231 del 8
giugno 2001 e s.m.i.
-
l’obbligo
delle
società
in
house,
ai
fini
della
vigilanza
sull’andamento, di trasmettere al Servizio Controlli:
a) le informative e la comunicazione di atti inerenti “operazioni
rilevanti” adottati a seguito della preventiva approvazione degli stessi
da parte della Giunta Regionale
b) eventuali informative da parte degli organi di controllo interni ed
esterni in merito a rilievi di particolare criticità connesse all’esercizio
delle attività di controllo;
158
c) l’informativa sulla gestione del sistema di deleghe e procure;
d) l’informativa sui contenziosi di particolare rilievo;
-
l’obbligo di trasmissione al Servizio Affari Generali di copia degli
atti relativi all’affidamento di lavori, servizi e forniture (procedure
di
selezione,
contratti,
eventuali
proroghe,
modifiche
o
integrazioni, contratti di leasing, finanziamenti) di valore superiore
a euro 100.000,00. Il Servizio Affari Generali segnala eventuali
irregolarità al Servizio Controlli.
Inoltre, il Servizio Controlli, per lo svolgimento dei compiti di
monitoraggio e controllo sulle Società in house, può acquisire i verbali
degli organi di amministrazione e le verbalizzazioni delle riunioni del
Collegio Sindacale; può altresì richiedere specifiche relazioni, disporre
verifiche ed ispezioni ed acquisire documentazione.
Gli organismi di revisione contabile, operanti nella vigilanza sulle
società in house e sulle società controllate devono trasmettere al
Servizio Controlli, nel termine perentorio di cinque giorni dalla data di
adozione, i propri verbali, pareri e conclusioni, comunque denominati,
che contengano rilievi sulla gestione contabile o formulino osservazioni
sulla regolarità dell’attività con riferimento a norme di legge e principi
di buona amministrazione.
Infine, durante la fase istruttoria sono state fornite rassicurazioni che
le società “in house” regionali applicano, per l'acquisto di beni e servizi,
le disposizioni di cui al D. Lgs. n. 163/2006 (c.d. Codice dei contratti
pubblici e sono tenute agli adempimenti di cui alla legge 6 novembre
2012, n. 190 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell'illegalità nella Pubblica Amministrazione”) in materia
159
di trasparenza e anticorruzione, in raccordo con il Responsabile
regionale della trasparenza e con il Responsabile regionale per la
prevenzione della corruzione. Le Società in house e controllate devono,
pertanto, trasmettere, prima dell’adozione da parte dei competenti
organi statutari, ai Responsabili regionali in materia il Piano della
trasparenza e il Piano triennale per la prevenzione della corruzione e i
relativi aggiornamenti. I Responsabili regionali possono proporre
modifiche o integrazioni nei 15 giorni successivi alla trasmissione.
La società Innovapuglia Spa alla luce della sentenza del
Consiglio di Stato n. 1181/2014
La società Innovapuglia Spa, di cui l’Ente Regione è azionista unico, è
stata istituita nel 2008 per effetto della fusione tra Tecnopolis Scrl
(Parco Scientifico e Tecnologico) e FinPuglia SpA (Istituto Finanziario
Regionale Pugliese).
Ai sensi dell’art. 4 dello Statuto, la società ha per oggetto il supporto
tecnico alla PA regionale per la definizione, realizzazione e gestione di
progetti
di
innovazione
basati
sulle
ICT
(Information
and
Communication Technology), nonché il supporto alla programmazione
strategica regionale a sostegno dell’innovazione. In questo ambito, le
attività caratteristiche della società sono: lo svolgimento di compiti di
centrale unica di committenza e/o di stazione unica appaltante; la
gestione di banche dati strategiche; lo sviluppo, la realizzazione, la
conduzione e la gestione delle componenti del sistema informativo
regionale e di infrastrutture pubbliche di servizio della Società
dell’Informazione;
l’assistenza
tecnica
finalizzata
a
supportare
160
dall’interno i processi di innovazione della PA regionale e la definizione
di interventi finalizzati ad agevolare l’adozione e l’impatto delle ICT e di
modelli operativi/gestionali innovativi nell’amministrazione pubblica;
l’assistenza tecnica alla PA regionale nella definizione, attuazione,
monitoraggio,
verifica
e
controllo
degli
interventi
previsti
dalla
programmazione strategica regionale a sostegno dell’innovazione.
L’azione della società è inoltre finalizzata a: concepire e realizzare
progetti pilota di innovazione, volti alla sperimentazione di tecnologie
ICT; elaborare progetti di innovazione; impostare e svolgere gare
pubbliche per l’individuazione di contraenti privati destinati a realizzare
i progetti di innovazione; garantire la PA regionale della trasparenza
delle procedure, della qualità dei beni e dei servizi ICT, degli standard
operativi, dell’efficacia dell’attuazione, del governo dei contratti.
Il capitale sociale è di €. 1.434.576,00 ed è diviso in numero
1.434.576 azioni nominative del valore nominale di un euro ciascuna.
Dall’allegato n. 10 al bilancio di previsione regionale dell’esercizio
2014, approvato con L. R. 30/12/2013 n. 46 che riporta i risultati di
esercizio delle società partecipate e dei consorzi regionali, emerge, al
31/12/2012, per la società Innovapuglia Spa, un utile di esercizio di €.
311.173,00.
Il risultato d’esercizio conseguito nell’esercizio 2013, positivo per
l’importo di €. 108.491,00, presenta una notevole flessione rispetto ai
risultati degli esercizi precedenti atteso che, nell’esercizio 2012,
assommava a €. 311.173,00, nell’esercizio 2011 risultava pari a €.
240.945,00 e nell’esercizio 2010 era pari a €. 232.092,00.
161
Durante la fase istruttoria propedeutica al giudizio di parificazione del
rendiconto dell’esercizio 2012, l’Area Finanza e Controlli della Regione
aveva precisato, con nota pervenuta in data 6/06/2013, che l’Ente non
deteneva partecipazioni che obbligavano agli adempimenti previsti
dalla normativa previgente di cu all’art. 4, comma 1 del D.L. n.
6/07/2012 n. 95, convertito nella L. 7/08/2012 n. 135, poiché le due
società Puglia Sviluppo S.p.A, e Innovapuglia S.p.A. erano strutturate
secondo
caratteristiche
che lo
stesso
articolo
4
espressamente
escludeva dal campo di applicazione del comma 1 e rispondevano
entrambe ai requisiti della legislazione comunitaria in materia di in
house providing ed inoltre erano impegnate in attività strumentali alla
Regione, socio unico. L’obbligo di scioglimento o privatizzazione, entro
il 31/12/2013, delle cosiddette “società strumentali” che, nel 2011,
avevano conseguito un fatturato da prestazioni di servizi, nei confronti
di pubbliche amministrazioni, superiore al 90% del volume complessivo
dei ricavi è, come noto, venuto meno per effetto dell’abrogazione
disposta dall’art. 1, comma 562, lett. a) della L. 27/12/2013 n. 147
(legge di stabilità 2014). Con la deliberazione di Giunta regionale n.
812 del 5/05/2014, l’Ente, nel delineare il quadro delle partecipazioni
regionali, ha confermato la natura di società in house per Innovapuglia
Spa. La V Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 1181
depositata in data 13/03/2014, ha affermato che dall’esame analitico
dello statuto sociale della società Innovapuglia Spa emerge con
certezza che la società non possiede il requisito, prescritto dalla
giurisprudenza comunitaria e nazionale per configurare il controllo
analogo della Regione socia ed ha chiarito che: “il controllo analogo è
162
un controllo non di matrice civilistica, assimilabile
al controllo
esercitato da una maggioranza assembleare, bensì è un controllo di
tipo amministrativo, paragonabile ad un controllo di tipo gerarchico.
Infatti, la società in house, lungi dall’essere qualificabile nella sostanza
come ente di diritto privato è, in realtà, come recentemente affermato
dalla Corte di Cassazione, assimilabile ad un ente pubblico (cfr. le
pronunce citate della Corte di Cassazione, ordinanze 5 aprile 2013, n.
8352, 3 maggio 2013, n. 10299 e sentenza SS.UU. 25 novembre 2013,
n. 26283); dunque, i rapporti con l’ente pubblico non possono che
essere
qualificabili
come
rapporti
pubblicistici,
come
appena
evidenziato, risolvendosi quindi il controllo analogo come controllo di
tipo amministrativo, e, in specifico, un controllo di tipo gerarchico”.
Il Consiglio di Stato ha, peraltro, aggiunto che il regime civilistico dei
poteri del socio non soddisfa quel parametro di intensità e cogenza che
è invece necessario perché vi sia una vera e propria mortificazione
dell’autonomia manageriale che sola giustifica l’affidamento in house e
che è necessario che, accanto alle prerogative sociali e quindi ai poteri
che l’Ente esercita come socio secondo le regole civilistiche, devono
esservi anche intensi e significativi poteri pubblicistici concernenti gli
atti più significativi cosicché il consiglio di amministrazione della
società affidataria in house non abbia rilevanti poteri gestionali e l’Ente
pubblico affidante eserciti poteri di ingerenza e di condizionamento
superiori a quelli tipici del diritto societario.
Con memoria pervenuta in data 24 giugno 2014, la Regione Puglia ha
comunicato alla Sezione che, avverso la predetta sentenza, ha
proposto innanzi al Consiglio di Stato giudizio per revocazione ed ha
163
rilevato che già all’atto della proposizione del ricorso di primo grado la
società era configurata secondo il modello dell’in house providing e che
rispetto all’epoca dei fatti considerati dalla sentenza del Consiglio di
Stato è stato ulteriormente rafforzato il potere di ingerenza del socio
pubblico. Inoltre dalla documentazione trasmessa emerge che, con
delibere di Giunta regionale n. 1330 del 9 luglio 2013 e n. 1523 del 9
agosto 2013, veniva aggiornato lo statuto della predetta società e che,
con le delibere di Giunta n. 810 e n. 812 del 5 maggio 2014, si
impartivano linee di indirizzo in materia di razionalizzazione e
contenimento della spesa di personale nonché si riorganizzavano in un
unico corpus regolamentare le modalità, i tempi e la ripartizione di
competenze tra le strutture regionali per lo svolgimento delle attività di
controllo analogo sulle società in house e del controllo sulle società
meramente partecipate. L’art. 4, comma 7, del D. L. n. 95/2012,
tuttora vigente, prevede la regola generale secondo la quale le
pubbliche
amministrazioni,
a
decorrere
dal
1°
gennaio
2014,
acquisiscono sul mercato tramite gara i beni e servizi strumentali alla
propria attività al fine di evitare distorsioni della concorrenza e del
mercato e di assicurare la parità degli operatori nel territorio nazionale.
Successivamente alla chiusura della fase istruttoria, avvenuta con
l'adunanza pubblica del 25 giugno, l'Avvocatura dell’Ente ha trasmesso
tardivamente, in data 3 luglio 2014, ulteriore documentazione inerente
gli atti del giudizio ormai conclusosi dinanzi al Tar Puglia, sede di Bari,
anche relativamente all’archiviazione della procedura di infrazione
avviata nei confronti del consorzio Tecnopolis. Trattasi, di problematica
che comunque, risulta, attualmente, sottoposta alla cognizione del GA.
164
L’evoluzione normativa in materia di società partecipate
L’art. 1, comma 557, della L. n. 147/2013 (legge di stabilità 2014) ha
sostituito il comma 2 bis dell’art. 18 del D. L. 25/06/2008 n. 112
convertito nella L. 6/08/2008 n. 133 ed ha previsto che le disposizioni
che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all'articolo uno
comma 2, del D. Lgs. 30/03/2001 n. 165 divieti o limitazioni alle
assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per
l'amministrazione
controllante,
anche
alle
aziende
speciali,
alle
istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di
controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara,
ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse
generale aventi carattere non industriale ne' commerciale, ovvero che
svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a
supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi del comma 5
dell'articolo 1 della L. 30/12/2004, n. 311. Si applicano, altresì, le
disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive pubbliche
amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali
e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze,
attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi
della
vigente
normativa
in
materia
di
vincoli
alla
retribuzione
individuale e alla retribuzione accessoria. A tal fine, su atto di indirizzo
dell'ente controllante, nella contrattazione di secondo livello e' stabilita
la concreta applicazione dei citati vincoli alla retribuzione individuale ed
165
alla retribuzione accessoria, fermo restando il contratto nazionale di
lavoro vigente alla data di entrata in vigore della norma.
Il nuovo comma 2 bis, così come l’intera disciplina introdotta dalla
legge di stabilità 2014, è applicabile anche alle aziende speciali ed alle
istituzioni; estende al personale degli organismi partecipati i vincoli alla
retribuzione
individuale
ed
accessoria
del
personale
delle
amministrazioni pubbliche e prevede una specifica attività di indirizzo
dell’Ente controllante.
La legge di stabilità 2014 ha, quindi, apportato rilevanti modifiche alla
materia delle società partecipate prevedendo una nuova disciplina: che
presenta un carattere più ampio perché, come già accennato, é estesa,
oltre che alle società partecipate, anche alle aziende speciali ed alle
istituzioni; che, impone, a decorrere dal 2015, qualora le aziende
speciali, le istituzioni o le società presentino un risultato d’esercizio o
un saldo finanziario negativo
l’obbligo di accantonare nell’anno
successivo, in apposito fondo vincolato, un importo pari al risultato
negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla
loro
quota
di
partecipazione;
che
dispone
che,
a
decorrere
dall’esercizio 2014, le aziende speciali, le istituzioni e le società a
partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche
amministrazioni locali devono concorrere alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica attraverso il perseguimento della sana
gestione dei servizi, secondo criteri di economicità e di efficienza; che
fissa, a decorrere dal 2015, una riduzione del 30% del compenso dei
componenti degli organi di amministrazione di società, aziende o
istituzioni titolari di affidamenti diretti da parte di soggetti pubblici per
166
una quota superiore all’80% del valore della produzione e che abbiano
conseguito risultati economici negativi nei tre esercizi precedenti; ed
obbliga, a decorrere dal 2017, nel caso di risultato negativo per
quattro dei cinque esercizi precedenti, a procedere alla liquidazione
entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio ad eccezione che
per le società che svolgono servizi pubblici locali.
La legge di stabilità 2014 consente, inoltre, la possibilità di realizzare
processi di mobilità del personale tra società partecipate.
L’art. 2, comma 1, del D. L. 6/03/2014, n. 16, convertito nella L.
2/05/2014 n. 68 ha aggiunto alla normativa su delineata dettata dalla
legge di stabilità 2014 i commi 568 bis e 568 ter introducendo un
regime di incentivi ed agevolazioni fiscali in caso di scioglimento o
alienazione delle società controllate direttamente o indirettamente.
Nell’eventualità che lo scioglimento sia in corso ovvero sia deliberato
non oltre dodici mesi dalla data di entrata in vigore della nuova
disposizione, gli atti e le operazioni posti in essere in favore di
pubbliche amministrazioni in seguito allo scioglimento della società
sono esenti da imposizione fiscale, incluse le imposte sui redditi e
l’imposta regionale sulle attività produttive, ad eccezione dell’imposta
sul valore aggiunto. Le imposte di registro, ipotecarie e catastali si
applicano in misura fissa. I dipendenti in servizio alla data di entrata in
vigore della disposizione sono ammessi di diritto alle procedure di
mobilità.
Ove lo scioglimento riguardi una società controllata indirettamente, le
plusvalenze realizzate in capo alla società controllante non concorrono
alla formazione del reddito e del valore della produzione netta e le
167
minusvalenze sono deducibili nell’esercizio in cui sono realizzate e nei
quattro successivi.
La novella legislativa impone, in caso di alienazione delle partecipazioni
detenute, il ricorso ad una procedura ad evidenza pubblica deliberata
non oltre dodici mesi dalla data di entrata in vigore della disposizione,
con la contestuale assegnazione del servizio per cinque anni a
decorrere dal 1° gennaio 2014.
In caso di società mista, al socio privato detentore di una quota di
almeno il 30 per cento alla data di entrata in vigore del D. L. n.
16/2014 deve essere riconosciuto il diritto di prelazione.
Ai fini delle imposte sui redditi e dell’imposta regionale sulle attività
produttive, le plusvalenze non concorrono alla formazione del reddito e
del valore della produzione netta e le minusvalenze sono deducibili
nell’esercizio in cui sono realizzate e nei quattro successivi.
Con l’introduzione del comma 568 ter si aggiunge che il personale in
esubero delle società controllate direttamente o indirettamente e che
nonostante l’applicazione della normativa in materia personale in
eccedenza e mobilità di cui ai commi 565, 566, 567 e 568, risulti privo
di occupazione ha titolo di precedenza, a parità di requisiti, per
l’impiego
nell’ambito
di
missioni
afferenti
a
contratti
di
somministrazione di lavoro stipulati, per esigenze temporanee o
straordinarie, proprie o di loro enti strumentali, dalle stesse pubbliche
amministrazioni.
Alla normativa su delineata deve aggiungersi l’art. 23 del D. L.
24/04/2014 n. 66 convertito nella legge del 23/06/2014 n. 89 che
detta ulteriori disposizioni in materia di riordino e riduzione della spesa
168
di aziende, istituzioni e società controllate dalle amministrazioni locali e
stabilisce che fermo restando quanto previsto dall'articolo 3, comma
29, della L. 24/12/2007, n. 244, e dall'articolo 1, comma 569, della L.
27/12/2013, n. 147, il commissario straordinario di cui all'articolo 49bis del D. L. 21/06/2013, n.
9/08/2013,
69, convertito, con modificazioni, dalla L.
n. 98, entro il 31 luglio 2014 deve predisporre un
programma di razionalizzazione delle
istituzioni
e
delle
aziende
speciali,
delle
società direttamente o indirettamente controllate
dalle amministrazioni locali incluse nell'elenco di cui
all'articolo
1,
comma 3, della L. 31/12/2009, n. 196, individuando in particolare
specifiche misure: a) per la
fusione
liquidazione
o
trasformazione
per
o incorporazione degli organismi sopra indicati, in funzione
delle dimensioni e degli ambiti ottimali per lo
svolgimento
delle
rispettive attività; b) per l'efficientamento della loro gestione, anche
attraverso la comparazione con altri operatori che operano a
nazionale
livello
e internazionale; c) per la cessione di rami d'azienda
o
anche di personale ad altre società anche a capitale privato con il
trasferimento di funzioni e attività di servizi.
L’obbligo di cessione delle partecipazioni vietate
L’art. 3, comma 27, della L. 24/12/2007 n. 244, recante la legge
finanziaria per il 2008 prevede che: “al fine di tutelare la concorrenza e
il mercato, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire
società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non
strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità
169
istituzionali, né assumere o mantenere direttamente o indirettamente
partecipazioni, anche di minoranza in tali società. E’ sempre ammessa
la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e
l’assunzione
di
partecipazioni
in
tali
società
da
parte
delle
amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, nell’ambito dei rispettivi livelli di competenza”.
Per l’assunzione di nuove partecipazioni e il mantenimento delle attuali
si richiede l’autorizzazione dell'Organo Consiliare che, con specifica
delibera motivata,
è
chiamato ad
accertare
la sussistenza dei
presupposti di cui al su riportato comma 27.
Il successivo comma 29 imponeva alle amministrazioni pubbliche,
entro il termine di trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della
legge finanziaria per il 2008 e
nel
evidenza pubblica, la cessione
a
rispetto
terzi
delle procedure ad
delle
società e
delle
partecipazioni vietate.
Questa
Sezione,
già
con
la
deliberazione
n.
3/PAR/2008
del
26/02/2008, aveva osservato che la novella legislativa in materia di
società partecipate, appariva tesa ad operare una riduzione del
fenomeno della proliferazione di società pubbliche o miste considerato
una delle cause dell’incremento della spesa pubblica degli enti locali,
ed
individuava,
pertanto,
due
tipologie
di
società
partecipate
espressamente consentite: società che svolgono attività strettamente
necessarie alle finalità istituzionali degli Enti e società che producono
servizi di interesse generale.
La giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti ha chiarito che: ” la valutazione di inerenza/strumentalità della
170
partecipazione
societaria
non
può
essere
effettuata
in
termini
meramente astratti, ma richiede anche una verifica dell’effettiva
operatività della società, di talché, in determinati casi la partecipazione
potrebbe risultare di fatto non inerente alle finalità istituzionali
dell’ente”
(Sez.
regionale
controllo
Lombardia,
deliberazioni
n.
830/2010, n. 982/2010 e n. 386/2012, Sezione regionale controllo
Piemonte, deliberazione n. 363/2013).
L’art. 1, comma 569, della L. 27/12/2013 n. 147 (legge di stabilità
2014) come modificato dall’art. 2, comma 1, lett. b) del D.L.
6/03/2014, n. 16, convertito nella L. 2/05/2014 n. 68, ha disposto che
"il termine di trentasei mesi fissato dal comma 29 dell'articolo 3 della
legge 24/12/2007, n. 244, è prorogato di dodici mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, decorsi i quali la partecipazione
non alienata mediante procedura di evidenza pubblica cessa ad ogni
effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione la società liquida
in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri
stabiliti all'articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile".
La normativa introdotta dalla Legge di stabilità per il 2014 consente,
quindi, il differimento del termine per la cessione delle partecipazioni
vietate ma impone, comunque, alla scadenza del predetto termine,
una forma di decadenza ope legis della partecipazione ritenuta vietata.
Lo stato delle procedure di dismissione avviate dalla Regione
Puglia
Nella relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto
regionale
dell’esercizio
2012,
approvata
con
deliberazione
n.
171
124/PARI/2013 del 12/07/2013, questa Sezione aveva preso atto che
l’Ente aveva intrapreso il procedimento di dismissione delle proprie
partecipazioni nelle società di trasporto pubblico locale STP Brindisi e
STP Terra d’Otranto la Regione ai sensi dell’art. 17, comma 3, della L.
R. 6/07/2011, n. 14.
Durante la fase istruttoria propedeutica al giudizio di parificazione del
rendiconto regionale dell’esercizio 2013, l’Ente ha ribadito che sono
tuttora in corso, mediante procedure ad evidenza pubblica, le
dismissioni delle predette società e che sono altresì in corso di
elaborazione appositi provvedimenti per la dismissione, ai sensi della L.
n. 147/2013, delle partecipazioni detenute nelle società Terme di S.
Cesarea Spa e Patto territoriale Polis Sud-Est barese scrl.
Infatti, il Presidente della Regione, nella relazione inerente la regolarità
della gestione e l’efficacia ed adeguatezza del sistema dei controlli
interni ha precisato che, a seguito delle attività di ricognizione
effettuate dall’Ente sono tuttora presenti partecipazioni della Regione
in società o altri organismi svolgenti "attività non strettamente
necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali”.
In particolare, per la dismissione delle quote azionarie della società
Terme di S. Cesarea Spa detenute dalla Regione, con nota prot. n.
1041 del 25 febbraio 2014, il socio Regione - attesa la natura
prettamente commerciale dell’attività svolta dalla società e tenuto
conto delle limitazioni statutarie che riservano le decisioni in merito a
numerose
azioni di
carattere
ordinario
e
straordinario
ad
una
maggioranza particolarmente qualificata (4/5 del capitale sociale) – “al
fine di evitare possibili profili di danno erariale per i soci pubblici e
172
soprattutto
per
assicurare
l’individuazione
di
un
nuovo
assetto
societario e imprenditoriale in grado di interagire positivamente con la
filiera del territorio, assicurare un nuovo apporto di know how e risorse
per investimenti, e non da ultimo per salvaguardare i posti di lavoro”,
aveva invitato le altre Amministrazioni pubbliche socie “a considerare
la possibilità di procedere unitamente alla Regione Puglia, attraverso
un’unica procedura di evidenza pubblica, alla cessione delle quote
azionarie tuttora detenute”.
Inoltre,
dalla
documentazione
pervenuta
alla
Sezione,
in
data
20/05/2014, durante la fase istruttoria, si rileva che sono in corso le
procedure di liquidazione delle seguenti società:
o
Fiera di Galatina e del Salento Spa di cui la Regione detiene il
17% del capitale sociale;
o
Taranto Sviluppo Spa di cui la Regione detiene una quota di
partecipazione pari al 15% del capitale sociale. Il bilancio
2012 si era chiuso con una perdita di €. 79.064,00 in
aumento rispetto alle perdite di €. 46.276,00 dell’esercizio
2011;
o
Cittadella della Ricerca Spa società partecipata dalla Regione
per una quota pari al 2,02% del capitale sociale.
Le operazioni di liquidazione della società Patto Territoriale Polis del
sud-est barese Srl, partecipata dalla Regione per una quota pari al
2,37%, sono, invece, state revocate poiché il Ministero competente ha
messo a disposizione della società ulteriori fondi per lo sviluppo del
territorio.
173
L’Assessore al Bilancio, nella relazione al disegno di legge al rendiconto
dell’esercizio 2013, ha evidenziato che il bilancio chiuso, al 31
dicembre 2013, riporta una chiusura in pareggio e che sono in corso le
attività istruttorie per la verifica delle condizioni che giustifichino il
mantenimento della partecipazione regionale, in assenza delle quali si
procederà alla dismissione ai sensi dell’art. 1, comma 569 della L. n.
147/2013 e che dal verbale dell’assemblea, tenutasi il 7 maggio 2014,
emerge che è stato introdotto un contributo a carico dei soci per la
copertura dei costi di esercizio.
Infine, deve rilevarsi che la finanziaria regionale per l’esercizio 2013
prevede
lo
stanziamento
di
apposite
risorse
per
operazioni
di
finanziamento o ricapitalizzazioni di società partecipate e pertanto,
all’art. 31, istituisce nello stato previsionale della spesa, nell’ambito
dell’U.P.B. 06.03.01, il capitolo 3925 denominato: “spese attinenti il
finanziamento di operazioni di ricapitalizzazione e/o ristrutturazione di
partecipazioni societarie” da destinarsi prevalentemente ad attività di
ricapitalizzazione e ristrutturazione del patrimonio mobiliare della
Regione e nello stato di previsione dell’entrata, nell’ambito della U.P.B.
04.01.02, il capitolo 4110100 denominato: “proventi da utili, dividendi,
dismissioni, vendite e/o altre entrate connesse a partecipazioni
regionali”.
Il modello di governance delle società partecipate
La Regione Puglia, con l’art. 25 della L. R. 7/08/2013 n. 26, ha
predisposto
un’apposita
programmazione
e
disciplina
controllo
in
delle
materia
proprie
di
coordinamento,
società
partecipate
174
attribuendo alla Giunta regionale i seguenti compiti: a) esercizio di
funzioni di indirizzo emanando istruzioni, regolamenti, linee guida e
indicazioni operative; b) individuazione dei criteri per la definizione
delle
“operazioni
rilevanti”;
c)
monitoraggio
sui
procedimenti
deliberativi di maggior rilievo che interessano: 1) gli organi statutari
amministrativi e di controllo; 2) la gestione del sistema di deleghe e
procure; d) definizione dei requisiti di onorabilità e professionalità per
gli organi di amministrazione, direzione e controllo; e) fissazione di un
limite della remunerazione degli organi di amministrazione, direzione e
controllo; f) approvazione dei bilanci previsionali entro trenta giorni
dalla data della comunicazione da parte del servizio regionale
competente; g) adozione sistemi di coordinamento dei processi di
budgeting
ed
effettua
il
monitoraggio
almeno
semestrale
della
situazione finanziaria ed economica.
La norma recata dall’art. 25 sancisce altresì l’obbligo degli organismi di
revisione contabile, operanti nella vigilanza su società, agenzie
regionali ed altri enti e organismi, di trasmettere alla Giunta regionale
e alla Presidenza del Consiglio regionale, nel termine perentorio di
cinque giorni dalla data di adozione, i propri verbali, pareri e
conclusioni,
comunque
denominati,
che
contengano
rilievi
sulla
gestione contabile o formulino osservazioni sulla regolarità dell’attività
con riferimento a norme di legge e principi di buona amministrazione.
Durante la fase istruttoria, l’Area Finanza e Controlli ha, inoltre,
comunicato che è in atto la realizzazione del progetto relativo alla
piattaforma "COROLLA", di cui si è già fatto cenno nel paragrafo
inerente i risultati di esercizio degli organismi partecipati e che è
175
ritenuta
dall’Ente
propedeutica
e
strumentale
ad
ottimizzare
e
garantire gli adempimenti in materia di monitoraggio, armonizzazione
contabile e consolidamento di bilancio delle società partecipate, delle
agenzie regionali e degli altri enti ed organismi sottoposti a vigilanza e
controllo della Regione Puglia.
La piattaforma COROLLA si articola in appositi moduli gestionali e
relazionali, per l’armonizzazione del sistema e delle metodologie
attraverso cui dati e informazioni vengono conferiti da/verso società
partecipate, agenzie ed altri enti e organismi, e da/verso altri servizi
Regionali al fine di perseguire i seguenti risultati: implementazione di
standard applicativi ed armonizzazione dei dati provenienti dai sistemi
contabili dei suddetti Enti; tanto, anche in vista dell’imminente
applicazione
della
normativa
in
materia
di
armonizzazione
e
consolidamento dei bilanci; individuazione di indicatori per il governo
degli enti e dei fattori che ne influenzano l'andamento; semplificazione
dei processi di monitoraggio, comunicazione, trasparenza e pubblicità,
nel quadro delle vigenti disposizioni normative nazionali e regionali;
semplificazione e potenziamento dei rapporti e dell’interazione tra le
diverse strutture regionali competenti e tra le stesse e gli Enti
sottoposti a vigilanza e controllo da parte della Giunta Regionale;
ritorno informativo agli Enti e più agevole dialogo tra i livelli
amministrativi regionali attraverso la disponibilità di indicatori comuni.
Con la relazione sulla regolarità della gestione e sull’efficacia ed
adeguatezza del sistema dei controlli interni, trasmessa alla Sezione ai
sensi dell’art. 1, comma 6, del D. L. n. 174/2012, il Presidente della
Regione, dopo aver richiamato la normativa introdotta dall’art. 25 della
176
citata L. R. n. 26/2013, ha aggiunto che le disposizioni del testo
vigente del D. Lgs. n. 118/2011, in materia di consolidamento di
bilancio delle società partecipate, trovano applicazione a partire dal
01/01/2015 ed in preparazione a detto adempimento, la Regione
Puglia, per il tramite del Servizio Bilancio e Ragioneria, ha provveduto
a disporre l’adeguamento del sistema informativo contabile di bilancio
(sistema COBRA), tanto al fine di consentire l’implementazione, in
affiancamento alla contabilità finanziaria, della contabilità economico
patrimoniale.
Anche il Presidente della Regione ha evidenziato che, per il tramite del
Servizio Controlli, la Regione ha altresì proceduto all’acquisizione di
un’apposita piattaforma di consolidamento (progetto COROLLA), nella
quale confluiranno i flussi derivanti dai sistemi informativi di contabilità
di tutti gli Enti sottoposti a vigilanza e controllo e che, a seguito della
definizione del perimetro di consolidamento (che avverrà attraverso
l’adozione
di
un
provvedimento
espresso
dell’Amministrazione
regionale), consentirà l’imputazione delle relative scritture e la
redazione del consolidato.
Conseguentemente,
è
in
fase
avanzata
di
implementazione,
la
perimetrazione degli Enti da consolidare e la scelta della metodica di
consolidamento e che, ai fini della redazione del bilancio consolidato, in
osservanza di quanto previsto dal D. Lgs. n. 118 e secondo le
risultanze della sperimentazione in corso a livello nazionale, è altresì
necessario procedere alla redazione dello stato patrimoniale iniziale,
attività nella quale sono impegnati il Servizio Demanio e Patrimonio, il
Servizio Affari Generali ed il Servizio Bilancio e Ragioneria.
177
Il modello di governance degli organismi partecipati regionali, come
rilevato dal Presidente della Regione, con la su richiamata relazione, è
stato
ulteriormente
esplicitato
con
l’adozione
della
recente
deliberazione di Giunta regionale del 5/05/2014 n. 812 con la quale
sono state approvate, ai sensi dell’art. 25 della L. R. n. 26/2013, le
linee
di
indirizzo
per
l’esercizio
delle
azioni di
coordinamento,
programmazione e controllo da parte della Regione Puglia delle società
controllate e delle società in house.
Le
predette
applicazione
linee
di
indirizzo
delle
norme
in
prevedono,
materia
di
oltre
alla
generale
razionalizzazione
e
contenimento della spesa pubblica, che tutti gli atti di particolare
importanza (le cd. “operazioni rilevanti”) ovvero i bilanci, i piani
industriali, l’affidamento del servizio di tesoreria o le alienazioni di
beni,
devono
essere
sottoposti
all’esame
ed
all’approvazione
preventiva da parte della Giunta Regionale a seguito di specifica
istruttoria da parte delle Aree competenti ratione materiae, in
collaborazione, per quanto di specifica competenza, con il Servizio
Controlli, il Servizio Personale e Organizzazione.
Per l’esercizio della governance, le Direzioni di Area ed i Servizi
possono,
altresì,
Regionale,
del
avvalersi
del
Responsabile
supporto
regionale
tecnico
della
dell’Avvocatura
trasparenza
e
del
Responsabile regionale per la prevenzione della corruzione.
Le
garanzie
della
Regione
Puglia
a
favore
di
organismi
partecipati
La Regione Puglia, con la L. R. del 10/12/2012 n. 38, ha costituito una
178
garanzia fideiussoria a favore della società Acquedotto Pugliese Spa,
società interamente partecipata dalla Regione.
La garanzia fideiussoria è stata concessa al fine del corretto e puntuale
adempimento di tutte le obbligazioni pecuniarie di Acquedotto pugliese
S.p.A. nei confronti della Banca europea degli investimenti in relazione
alla contrazione di un mutuo di importo pari a euro 150 milioni.
Ai sensi dell’art. 2 della citata L. R. n. 38/2012, la garanzia della
Regione Puglia è concessa fino all’importo massimo di euro 172,5
milioni calcolato in misura pari al 115% dell’importo in linea capitale.
A copertura del rischio di escussione della garanzia, è stato istituito nel
bilancio 2012 il capitolo di spesa 1181000 denominato “escussione da
parte della Banca europea degli investimenti della garanzia prestata a
favore di Acquedotto pugliese S.p.A. su contratto di mutuo di euro 150
milioni” con uno stanziamento, in termini di competenza e cassa, di
euro 172,5 milioni.
In parte entrata del bilancio di previsione autonomo, per effetto della
contestuale e corrispondente origine della ragione di credito nei
confronti di Acquedotto pugliese S.p.A. in caso di escussione della
garanzia,
nell’ambito
della
UPB
di
nuova
istituzione
04.02.04
denominata “Recuperi da escussione garanzie finanziarie”, è stato
istituito il capitolo di entrata 4111111 denominato “recupero da
Acquedotto pugliese S.p.A. di somme versate da Regione Puglia alla
Banca europea degli investimenti per escussione garanzia concessa su
contratto di mutuo di euro 150 milioni” con uno stanziamento per
l’esercizio finanziario 2012 in termini di competenza e cassa di euro
172,5 milioni.
179
Per gli anni successivi, la L. R. n. 38/2012 dispone che la dotazione
finanziaria dei predetti capitoli sarà commisurata al residuo ammontare
degli impegni finanziari cui è soggetta la Regione in dipendenza della
garanzia prestata.
Inoltre, al fine di costituire un fondo di garanzia a copertura del rischio
assunto dalla Regione a fronte della fideiussione concessa valutato
nella misura del 20% dello stanziamento è stato istituito nel bilancio di
previsione autonomo, nell’ambito della UPB di nuova istituzione
06.02.08 denominata “fondi per copertura rischi su garanzie”, il
capitolo di spesa 1181010 denominato “fondo per copertura rischi su
garanzia prestata a favore di Acquedotto pugliese S.p.A. su contratto
di mutuo di euro 150 milioni” con uno stanziamento, per l’esercizio
finanziario 2012, in termini di competenza e cassa di euro 34,5 milioni.
Alla copertura della predetta spesa si provvede con l’istituzione nel
bilancio di previsione autonomo, nell’ambito della UPB 1.2.1., del
capitolo di entrata 1011089 denominato “Compartecipazione all’IVA
non sanitaria anni 2010 e 2011 con uno stanziamento per l’esercizio
finanziario 2012 in termini di competenza e cassa di euro 34,5 milioni.
180
LE
MODIFICHE
ALL’ORGANIZZAZIONE
AMMINISTRATIVA
REGIONALE
La deliberazione di Giunta regionale del 19/05/2011 n. 1112, nel
revocare gli atti organizzativi in precedenza emanati, ha costituto l’atto
ricognitivo dell’assetto organizzativo del modello GAIA e delle relative
strutture
dirigenziali
necessarie
allo
svolgimento
dell’attività
amministrativa di Giunta e Consiglio regionale, razionalizzando gli uffici
preesistenti mediante accorpamenti degli stessi e ponendosi l’obiettivo
di operare una redistribuzione del personale non dirigenziale, delle
posizioni organizzative e delle alte professionalità a sostegno della
dirigenza, nell’ottica di una contrazione delle figure dirigenziali.
L’Area organizzazione e riforma, durante la fase istruttoria, con nota
pervenuta alla Sezione in data 28/05/2014 a seguito delle richieste
istruttorie trasmesse il 5/05/2014, ha riferito che gli atti organizzativi
intervenuti
nell’esercizio
2013
non
hanno
apportato
mutamenti
strutturali all’assetto generale ma più che altro assestamenti e
ridefinizione dei servizi esistenti.
Infatti,
con
la
deliberazione
di
Giunta
regionale
n.
768/2013,
l’amministrazione regionale, a causa dei rilevanti compiti dei quali
saranno investiti i Servizi per la gestione dei finanziamenti e del
rinnovo del contratto di servizio trasporto pubblico locale ed al fine
dell’approvazione del nuovo piano triennale per il trasporto pubblico
locale, ha
proceduto
a razionalizzare
i Servizi pianificazione
e
programmazione delle infrastrutture per la mobilità ed il servizio
Verifica, che ha assunto la denominazione di Servizio Programmazione
181
e gestione del trasporto pubblico locale.
Inoltre, con la delibera giuntale n. 1309 del 16/07/2013, a seguito
dell’entrata in vigore della Legge regionale del 24/09/2012 n. 25 che
regola l’uso dell’energia di fonti rinnovabili si è proceduto, per la parte
afferente i Servizi dell’Area Politiche per lo sviluppo economico, il
lavoro e innovazione ad approvare dei correttivi volti alla migliore
gestione della materia con l’istituzione del Servizio Competitività dei
sistemi produttivi e del Servizio Energie rinnovabili e la cessazione del
Servizio Competitività ed Energia provvedendo a disciplinarne le
relative funzioni e rimodulando le funzioni del Servizio già esistente per
le attività economiche dei consumatori.
Successivamente, con la delibera di Giunta regionale n. 1703 del 17
settembre 2013, adottata a seguito della proposta del Direttore
dell’Area
Politiche
per
la
riqualificazione,
la
tutela
e
sicurezza
ambientale e per l’attuazione delle Opere pubbliche, approvata in seno
alla Conferenza di direzione, con decisione n. 29 del 5/08/2013 e
ritenuta
necessaria
nell’ottica
di
una
migliore
organizzazione
complessiva, si è disposta la cessazione del Servizio Tutela idrico –
naturale e l’istituzione di due nuovi Servizi e la rimodulazione delle
competenze attribuite al Servizio Lavori Pubblici con la deliberazione di
Giunta
n.
1112/2011, dando
mandato
al Servizio
Personale
e
organizzazione di avviare, con urgenza, la procedura di avviso per il
conferimento dell’incarico di direzione dei Servizi istituiti.
182
LA GESTIONE DEL PERSONALE
Organico del personale
Il competente Assessorato alla Trasparenza e Cittadinanza attiva, Area
organizzazione e riforma dell’amministrazione, Servizio Personale ed
organizzazione, con la nota del 28/05/2014, inviata in fase istruttoria,
ha fornito elementi conoscitivi relativi alla consistenza del personale
dipendente alla chiusura dell’esercizio 2013 che risulta pari a 2.626
unità così suddivise: n. 2.458 unità di personale dei comparti A, B, C e
D a tempo indeterminato; n. 141 unità di personale dirigenziale a
tempo indeterminato e 10 Direttori generali distinti in 8 Direttori di
Area e 2 Segretari generali (della Giunta e del Consiglio regionale).
Le funzioni di Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta sono
affidate ad interim al Segretario della Giunta regionale.
Nel computo del personale si annoverano anche un dirigente fuori
dotazione organica (avvocato coordinatore dell’Avvocatura regionale);
7 dirigenti a tempo determinato e nove unità con contratto dei
giornalisti.
Nell’anno 2013, sono cessate dal servizio 56 unità di personale a
tempo indeterminato, mentre un dipendente è rientrato in servizio al
termine dell’aspettativa non retribuita.
Relativamente al personale a tempo determinato, come riportato nella
Tabella 2 del conto annuale, al 31/12/2013, risultano in servizio n.
187,68 unità uomo/anno di cui n. 175,68 di cat. D e n. 12,00 di cat. C.
Nell’esercizio 2013 sono state attuate n. 37 procedure di esonero ai
sensi della L. R. 7/10/2009 n. 17.
183
L’Assessorato ha riferito che detto istituto ha inciso sul decremento
della spesa di personale, determinando un’economia di € 299.633,00
con un’incidenza pari allo 0,20% sull’ammontare del costo del lavoro e
dello 0,21% sulla spesa del personale.
L’amministrazione precisa che non sono state avviate, nell’esercizio
2013, procedure di mobilità, tuttavia, con riferimento alla procedura
concorsuale per 200 posti di categoria D, riveniente dal piano
assunzionale, approvato dalla Giunta con deliberazione n. 2378/2009 e
modificato con deliberazione Giuntale n. 1394 del 10.7.2012 in
ottemperanza alla declaratoria d’incostituzionalità affermata dalla
Consulta con sentenza n. 354/2010, l’amministrazione riferisce che,
con determinazioni dirigenziali n. 706 e 707 del 27/09/2013, sono
state
nominate
le
commissioni-amministrativa
e
tecnica
per
la
valutazione delle istanze ai sensi dell’art. 30 del D. lgs n. 165/2001.
Organizzazione del lavoro e procedure assunzionali
Un aspetto di criticità che era stato evidenziato dalla Giunta regionale
nella citata delibera n. 1112/2011 afferiva alla necessità di una
distribuzione di personale delle posizioni organizzative e delle alte
professionalità più adeguata all’assetto.
L’analisi compiuta dall’amministrazione regionale non ha consentito
grandi possibilità
di riequilibrio, atteso
il gap
esistente
tra
la
consistenza di personale e la dotazione organica e le richieste di
fabbisogno di dette figure palesate dalle strutture di vertice regionali.
In tale contesto, l’Ente, già nel precedente esercizio, aveva valutato di
predisporre una nuova programmazione triennale dei fabbisogni
184
finalizzata alla rideterminazione della pianta organica e progettato
l’introduzione di nuove forme di organizzazione del lavoro finalizzata
alla valorizzazione delle risorse fuori sede mediante il potenziamento
degli strumenti tecnologici.
L’istruttoria
regionale,
ha
consentito
nell’esercizio
di
2013,
accertare,
ha
che
proseguito
l’amministrazione
le
seguenti
fasi
concorsuali ancora in essere: concorso pubblico di categoria Cposizione economica C1, per 80 posizioni lavorative, indetto con
determinazione del Dirigente del servizio personale ed organizzazione
n.559/2008; procedura di selezione per progressioni verticali A-B per
n. 36 posizioni lavorative e selezioni per l’Area informatica per n. 4
posizioni lavorative e per l’Area socio-assistenziale per 6 unità, indette
con
determinazione
del
Dirigente
del
servizio
personale
e
Organizzazione n. 560/2008.
Le iniziative di innovazione e potenziamento tecnologico in cui
l’amministrazione regionale ha investito hanno riguardato i processi di
semplificazione, di comunicazione e dematerializzazione.
Questi stimoli innovativi si sono concretizzati con la costruzione della
piattaforma “Diogene” che costituisce l’unico sistema regionale per la
gestione
del
flusso
documentale.
Detta
piattaforma,
oltre
a
rappresentare un sistema “archivio leggero” è disponibile per l’intera
utenza regionale, assicura la circolazione di dati e notizie (riducendo
così la necessità delle risorse umane destinate alla protocollazione e
alla posta) scongiurandone smarrimenti e, soprattutto, assicurando la
tracciabilità di tutti gli interventi di immissione e prelievo dati.
La Regione ha, inoltre, ritenuto che lo strumento del tele-lavoro, già
185
avviato in fase sperimentale ed introdotto nel 2013, risulta idoneo a
raggiungere standard di efficienza e flessibilità, con conseguente
incremento della produttività del personale ed abbattimento dei costi
logistico-gestionali e
pertanto, con determinazione
del Direttore
dell’Area Organizzazione e Riforma del 13/12/2013 n. 39, ha adottato
il regolamento che disciplina i progetti di telelavoro, i criteri per
definire il tempo di lavoro e per determinare le fasce orarie di
reperibilità telematica, la formazione specifica, nonché le modalità
d’uso delle attrezzature in dotazione del dipendente.
La fase di sperimentazione investe le categorie B, C e D del comparto
ed ha lo scopo di apportare eventuali miglioramenti alle procedure.
L’Area organizzazione e Riforma dell’amministrazione, durante la fase
istruttoria, ha riferito che è in corso di avvio il tavolo tecnico per la
valutazione delle istanze pervenute e per l’avvio dei progetti.
Alte professionalità e posizioni organizzative
Il competente Assessorato alla Trasparenza e Cittadinanza, con nota
del 28/05/2014, ha evidenziato che l’amministrazione regionale dopo
attenta riflessione ha valutato che il processo di razionalizzazione,
scaturito
in
sede
di
approvazione
della
delibera
riorganizzativa
n.1112/2011 con riferimento ad un sistema micro-organizzativo delle
alte professionalità e posizioni organizzative teso ad una contrazione
delle figure dirigenziali, non poteva essere completato attraverso una
migliore redistribuzione di dette unità nelle diverse strutture regionali,
senza
disperderne
competenze
e
capacità
individuali.
L’amministrazione ha ritenuto, pertanto, necessario migliorarne la
186
funzionalità attraverso l’adozione di una nuova disciplina che consente
al Servizio Personale e Organizzazione, la verifica delle funzioni
conferite in conformità alle previsioni contenute nella disciplina
regolamentare.
La disciplina regolamentare, in argomento, è stata predisposta
nell’anno 2013 e sarà approvata nel corso dell’esercizio 2014.
L’amministrazione
regionale
evidenzia,
inoltre,
che
le
risorse
economiche accantonate per l’istituzione dell’Area delle Posizioni
Organizzative e delle Alte professionalità sono distribuite, in
sede di
Conferenza di direzione, alle rispettive Aree di coordinamento.
Ciascuna area, nell’ambito della propria discrezionalità, in ragione del
proprio budget, ha istituito P.O. e A.P. per compensare la netta
flessione delle strutture dirigenziali derivante dall’esodo incentivato e
dall’introduzione del modello Gaia, in virtù dell’art. 45 della L.R. n. 10
del 16/04/2007 che ha consentito la delega di funzioni dirigenziali a
dette figure.
Il
contratto
decentrato
integrativo
della
Regione
Puglia
del
17/11/2008, pubblicato sul bollettino Ufficiale n. 173 del 6/11/2008,
disciplina, all’art. 6, le Alte Professionalità da conferire al personale
classificato
nella
categoria
D
per
la
copertura
di
fabbisogni
caratterizzati da attività con contenuti di elevata professionalità e
specializzazione, destinando le risorse del fondo salario accessorio di
cui all’art. 1 dello stesso contratto, al finanziamento delle Alte
Professionalità, secondo quanto previsto dall’art. 8 comma 1 del CCNL
del 31.3.1999 che disciplina l’Area delle Posizioni Organizzative.
187
Dalla relazione tecnico-finanziaria dell’Area Organizzazione e Riforma,
Servizio personale e organizzazione, a corredo del C.I.D. per l’esercizio
2013 sottoscritto il 10/10/2013 e pubblicata sul sito web istituzionale
regionale nella sezione "trasparenza”, si è rilevato che le risorse per
l’utilizzo del salario accessorio destinato alle Posizioni organizzative e
alle Alte professionalità sono pari a €. 7.735.840,00 e che le stesse
non sono regolate specificatamente dal contratto integrativo sottoposto
a certificazione.
L’Area
Organizzazione
e
Riforma
dell’amministrazione,
durante
l’istruttoria, ha precisato che il budget complessivo destinato alle Alte
professionalità e Posizioni organizzative, non ha mai subito variazioni
negli anni e che il numero degli incarichi è estremamente variabile
posto
che
ogni
Area,
autonomamente,
nell’ambito
del
budget
assegnato, opera cessazioni di PO e di AP a seguito di mutamenti di
competenze oppure istituisce, a compensazioni di spesa PO ed AP, in
presenza di sopravvenute esigenze.
Nell’esercizio 2013 si sono registrate un totale di n. 114 figure
ascrivibili ad Alta Professionalità presso la Giunta e n. 5 al Consiglio
regionale e n. 355 figure titolari di Posizioni organizzative presso la
Giunta e n. 3 presso il Consiglio.
Tuttavia,
questa
Sezione
ritiene
che
sia
necessaria
un’esatta
quantificazione delle alte professionalità nonché sarebbero opportune
forme di coordinamento tra i titolari dei budget posto che alcune alte
professionalità potrebbero essere condivise tra vari settori regionali.
188
La spesa del personale ed il costo del lavoro nell’esercizio 2013
L’art. 1, comma 557, della L. 27/12/2006 n. 296 prevede che, ai fini
del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi
di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno
assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri
riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli
oneri concernenti i rinnovi
contrattuali, garantendo il contenimento
della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare
nell'ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai
seguenti ambiti prioritari d’intervento:
a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto
al complesso delle spese
correnti, attraverso parziale reintegrazione
dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile;
b)
razionalizzazione
e
snellimento
delle
strutture
burocratico-
amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo
di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organici;
c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione
integrativa, tenuto
anche
conto delle
corrispondenti disposizioni
dettate per le amministrazioni statali.
Alla predetta normativa devono aggiungersi le disposizioni introdotte
dal D. L. 31/05/2010 n. 78 convertito con modificazioni nella L.
30/07/2010
n.
122
e
recante
misure
urgenti
in
materia
di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.
L’art. 9, comma 1, del citato D.L. n. 78/2010 dispone che, per gli anni
2011, 2012 e 2013, il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento
189
accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica
(ISTAT), non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente
spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi
straordinari
della
dinamica
retributiva,
ivi
incluse
le
variazioni
dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in
corso d’anno, fermo in ogni caso quanto previsto per le progressioni di
carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte
L’art. 9, comma 2 bis, aggiunge che, a decorrere dal 1° gennaio 2011
e sino al 31 dicembre 2014, l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può
superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è comunque,
automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del
personale in servizio.
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la deliberazione n.
51/CONTR/2011 del 4/10/2001, hanno evidenziato che la disposizione
di cui all’art. 9, comma 2 bis è inserita in un complesso di norme volte
a perseguire specifici obiettivi di riduzione della spesa pubblica, in
specie
quella
complessiva
del
personale
attraverso
norme
di
contenimento della spesa di personale delle pubbliche amministrazioni
per modo che la riduzione di tale tipologia di spesa rappresenti uno
specifico obiettivo vincolato di finanza pubblica al cui rispetto devono
concorrere sia gli enti sottoposti al patto di stabilità che quelli esclusi,
190
imponendo
alle
amministrazioni
pubbliche
uno
specifico
divieto
all’incremento dei fondi delle risorse decentrate.
Con la successiva deliberazione n. 56/CONTR/11 del 2/11/2011, le
Sezioni Riunite, nel ribadire i principi già enunciati nella deliberazione
n. 51/CONTR/2011, hanno ulteriormente precisato che “qualunque sia
la fonte di finanziamento del fondo per la contrattazione, in particolare
le risorse per sostenere le iniziative rivolte a migliorare la produttività,
l’efficienza e l’efficacia dei servizi, non sono consentite deroghe a
quanto disposto dall’art. 9 comma 2 bis e che chiara è l’intenzione del
legislatore di ridurre la spesa di personale, anche attraverso il blocco
delle risorse decentrate, blocco che non ammette in via generale
alcuna deroga”.
Inoltre, l’art. 76, comma 7, del D. L. 25/06/2008 n. 112 convertito
nella L. 6/08/2008 n. 133 vieta agli enti nei quali l'incidenza delle
spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti di
procedere
ad assunzioni di personale
a qualsiasi titolo
e
con
qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad
assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40% della
spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente.
L’art. 1, comma 558, della L. di stabilità 2014 n. 147/2013 ha aggiunto
che, ai fini del computo della percentuale del 50%, si calcolano le
spese sostenute anche dalle aziende speciali, dalle istituzioni e dalle
società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono
titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara,
ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse
generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che
191
svolgono attività nei confronti della pubblica
amministrazione a
supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica. Entro il 30
giugno 2014, con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta
del
Ministro
per
la
pubblica
amministrazione
e
la
semplificazione, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze
e dell'interno, d'intesa con la Conferenza unificata, e' modificata la
predetta percentuale al fine di tenere conto degli effetti del computo
della spesa di personale in termini aggregata.
Secondo le risultanze emerse dalla relazione questionario trasmessa
dal Servizio Bilancio e Ragioneria, in data 2/05/2014, prot. n. 1701, la
Regione Puglia ha osservato, nell’esercizio 2013, la su richiamata
disciplina vincolistica in materia di spesa del personale ed il rapporto di
incidenza tra spesa del personale e spesa corrente, al netto della spesa
sanitaria, risulta pari al 10,42%.
Esercizio 2013
Retribuzioni dirigenti regionali
qualifica
Capo di gabinetto
Segretario gen. Giunta regionale
compenso annuo lordo
120.000,00
compenso annuo lordo ad interim
8 Direttori di Area
120.000,00
Avvocato coordinatore
120.000,00
Segretario gen. Consiglio regionale
120.000,00
Il prospetto che segue, elaborato sulla base dei dati pubblicati dall’Ente
nel sito web istituzionale ai sensi dell’art. 15 del D. Lgs. n. 33/2013,
riporta, per l’esercizio 2013, il trattamento economico in godimento ai
dirigenti apicali regionali ed al capo di gabinetto che riveste anche le
192
funzioni di segretario generale della Giunta regionale, agli otto direttori
di Area, all’Avvocato coordinatore ed al segretario generale del
Consiglio regionale.
Dall’esame dei dati trasmessi dal Servizio Personale e Organizzazione
dell’Area Riforma ed Organizzazione della Regione, con nota pervenuta
alla Sezione in data 28/05/2014 prot. n. 1948, emerge che il costo del
lavoro
per
diminuzione
l’esercizio
rispetto
2013
ammonta
all’esercizio
2012
a
€.
ove
148.772.166,00
risultava
pari
a
in
€.
151.549.447,00 e rispetto all’esercizio 2011 ove assommava a €.
167.732.647.
Il grafico che segue, elaborato sulla base dei dati forniti durante la fase
istruttoria dall’Area Riforma ed Organizzazione della Regione, pone a
raffronto il costo complessivo del lavoro nel triennio 2011-2013 ed
evidenzia il trend in costante decremento già rilevato dalla Sezione in
sede di relazione allegata al giudizio di parificazione dell’esercizio
2012.
Costo del lavoro 2011-2013
170.000.000,00
165.000.000,00
160.000.000,00
155.000.000,00
167.732.647,00
150.000.000,00
145.000.000,00
151.549.447,00
148.772.166,00
140.000.000,00
135.000.000,00
anno 2011
anno 2012
anno 2013
193
La tabella successiva, trasmessa in data 28/05/2014, dall’Area Riforma
ed Organizzazione riporta, invece, in via dettagliata, le voci che
compongono l’importo complessivo della spesa del personale e del
costo del lavoro nel periodo 2008-2013.
Quantificazione delle Spese di Personale - (Circolare MEF n. 9/2006) - Conto Annuale
Spese
Retribuzioni
Compensi accessori e
indennità varie
Contributi a carico
dell'Amm.ne su
competenze fisse ed
accessorie
IRAP
Rimborsi alle Amm.ni
per personale comandato
Altre somme rimborsate
alle Amm.ni
Rimborsi ricevuti dalle
Amm.ni per personale
comandato
Altri rimborsi ricevuti
dalle Amm.ni
Cofinanziamenti ricevuti
dalla U.E. e/o privati
Erogazione buoni pasto
Equo indennizzo al
personale
Assegni per il nucleo
familiare
Contratti di
collaborazione
coordinata e continuativa
Retribuzioni del
personale a t.d.
Totale Spesa di
Personale
Indennità di missione
Benessere del personale
Formazione del
personale
Quote annue di
accantonamento del
T.F.R. o altra indennità
di fine servizio
Incarichi di
studio/ricerca/consulenza
Contratti per resa
servizi/adempimenti
obbligatori per legge
Altre spese
Totale Costo del Lavoro
2008
2009
2010
2011
2012
86.556.185
27.070.842
86.032.342
28.436.800
85.652.266
31.764.877
79.896.952
33.184.239
73.972.081
25.818.693
2013
72.049.140
30.098.587
28.739.792
32.539.065
32.235.399
32.111.597
29.030.987
25.696.787
10.302.292
334.561
10.461.605
864.161
10.182.531
1.060.138
10.026.684
343.691
9.031.637
340.005
9.157.445
109.528
-
-
-
240.431
655.986
431.361
-14.903
-883.620
-428.708
-814.785
-173.364
-345.734
-
-
-
-1.272.140
-271.632
-341.510
-
-
-3.323.872
-4.772.666
-4.395.070
-4.360.445
2.515.249
33.206
2.974.751
15.500
2.799.749
30.997
3.078.415
3.116
2.571.478
17.846
2.756.074
3.362
762.032
654.934
537.714
410.486
346.578
288.206
1.560.416
1.165.883
1.342.571
572.995
540.688
506.078
8.210.009
8.997.703
1.790.846
2.220.148
3.685.177
5.029.623
166.069.681
171.259.124
163.644.508
155.229.163
141.171.090
141.078.502
3.496.165
3.493.661
0
4.191.798
0
2.890.274
0
289.139
181.238
530.899
2.832.197
0
326.580
2.789.536
0
260.670
7.046.628
1.226.812
3.772.143
4.857.114
3.199.125
1.316.087
905.398
783.327
532.412
1.082.559
302.541
382.958
-
-
-
-
0
0
2.623.364
1.995.760
4.293.494
3.142.638
3.717.914
2.944.413
180.286.985
179.047.823
176.615.593
167.732.647
151.549.447
148.772.166
61.046
84.703
194
Gli incarichi di collaborazione e di consulenza
Questa Sezione, con la pronuncia n. 112 emessa in data 11/06/2013 in
sede di esame del bilancio di previsione regionale per l’esercizio 2013 e
con la decisione di parifica n. 124 del 12/07/2013, aveva rilevato il
mancato conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità interno per
l’esercizio 2012.
Tuttavia, si era preso atto che per la Regione Puglia trovava
applicazione il disposto dell’art. 32, comma 23, della L. 12/11/2011 n.
183 che prevedeva che qualora il superamento degli obiettivi del patto
di stabilità interno fosse stato determinato dalla maggiore spesa per
interventi realizzati con la quota di finanziamento nazionale e correlati
ai
finanziamenti
dell'Unione
europea
rispetto
alla
media
della
corrispondente spesa del triennio considerata ai fini del calcolo
dell'obiettivo, diminuita della percentuale di manovra prevista per
l'anno di riferimento, non doveva applicarsi la sanzione inerente il
versamento all'entrata del bilancio statale, entro sessanta giorni dal
termine stabilito per la trasmissione della certificazione relativa al
rispetto del patto di stabilità interno, dell'importo corrispondente alla
differenza tra il risultato registrato e l'obiettivo
programmatico
predeterminato.
Pertanto, pur applicandosi la disciplina in materia di cosiddetto
“sforamento controllato” del patto di stabilità interno nell’esercizio
2012, la Regione Puglia, nel corso dell’esercizio 2013, doveva
procedere all’applicazione del rimanente regime sanzionatorio imposto
dal D. Lgs. n. 149/2011 ed in particolare della sanzione prevista
dall’art. 7, comma 1, lett. d) del predetto D. Lgs. n. 149/2011 che
195
prevede, per l’esercizio successivo a quello in cui si è verificata la
mancata osservanza del patto di stabilità, il divieto di procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia
contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa.
Con la su richiamata pronuncia n. 112/2013, questa Sezione aveva
evidenziato che dal sito web istituzionale della Regione si rilevava la
conclusione, nel mese di dicembre 2012, di numerosi contratti di
collaborazione coordinata e continuativa e di incarichi di consulenza
destinati ad avere decorrenza prevalentemente dalla fine del mese di
dicembre 2012 ed in particolare, erano stati individuati 27 contratti di
collaborazione coordinata e continuativa (di questi 15 decorrenti dal
31/12/2012) per un ammontare complessivo di €. 573.700,00.
Si era, peraltro, precisato che in tale materia vige il principio secondo il
quale
l’auto applicazione delle sanzioni opera anche nel corso
dell’esercizio in cui vi sia chiara evidenza che, alla fine dell’esercizio
stesso, il patto di stabilità interno non sarà rispettato poiché in tale
fattispecie l’auto applicazione della sanzione in corso di esercizio si
configura come un intervento correttivo e di contenimento che l’Ente
autonomamente pone in essere.
Conseguentemente, questa Corte aveva ritenuto elusivi del regime
sanzionatorio i contratti di collaborazione coordinata e continuativa
conclusi all’esito di procedure avviate successivamente all’emanazione
della deliberazione di Giunta regionale n. 2060 del 16/10/2012 con la
quale si illustrava la necessità di ricorrere alla normativa in materia di
196
“sforamento controllato” del patto di stabilità interno nell’esercizio
2012.
Dalla documentazione, pervenuta alla Sezione in data 28/05/2014
prot. n. 1948, si rileva, tuttavia, la spesa di €. 506.078,00 per contratti
di collaborazione coordinata e continuativa.
Pertanto, questa Corte non può non ribadire le osservazioni critiche già
formulate in sede di esame del bilancio di previsione 2013 in merito
alla possibile elusione dei divieti imposti ex lege, nell’esercizio 2013,
per effetto della mancata osservanza del patto di stabilità interno
nell’esercizio precedente.
LA NORMATIVA IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLE SPESE
L’art. 6, commi 7 e seguenti, del D. L. 31/05/2010 n. 78 convertito con
modificazioni nella L. 20/07/2010 n. 122 impongono alle pubbliche
amministrazioni un rigoroso contenimento delle spese e prevedono
che, a decorrere dall'anno 2011: a) la spesa annua per studi ed
incarichi di consulenza, inclusa quella relativa
a studi ed incarichi di
consulenza conferiti a pubblici dipendenti, non può essere superiore al
20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009; b) le spese per
relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza,
non possono superare il 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009
per
le
medesime
finalità;
sponsorizzazioni; d) le spese
per
c)
è
vietato
il
ricorso
a
missioni, anche all'estero, non
possono essere effettuate per un ammontare superiore al 50 per cento
della spesa sostenuta nell'anno 2009; e) la spesa per attività di
197
formazione non deve superare il 50 per cento della spesa sostenuta
nell'anno 2009; f) la spesa per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio
e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni
taxi non
può superare l' 80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009.
L’art. 5, comma 2, del D. L. 6/07/2012 n. 94 convertito con
modificazioni nella L. 7/08/2012 n. 135 ha, inoltre, stabilito che, a
decorrere dal 1° maggio 2014, le amministrazioni pubbliche inserite
nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate
dall'Istituto
nazionale
di
statistica
(ISTAT)
ai
sensi
dell'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
nonche' le autorita' indipendenti, ivi inclusa la Commissione nazionale
per le società e la borsa, non possono effettuare spese di ammontare
superiore al 30 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2011 per
l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture,
nonché per l'acquisto di buoni taxi. Tale limite può essere derogato,
per il solo anno 2014, esclusivamente per effetto di contratti
pluriennali già in essere.
La Corte Costituzionale, con sentenza del 4 giugno 2012 n. 139, ha
chiarito che il legislatore statale può, con una disciplina di principio,
imporre
legittimamente
agli
enti
autonomi,
per
ragioni
di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati
anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio ma tali
vincoli possono considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e
degli enti locali quando stabiliscono un limite complessivo, che lasci,
comunque, agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i
diversi ambiti e obiettivi di spesa.
198
Tale orientamento è stato ribadito dalla Consulta, con la sentenza n.
72 depositata in data 2/04/2014, che ha aggiunto che l’art. 6 del D. L.
n. 78/2010 stabilisce principi di coordinamento della finanza pubblica,
in base all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Dall’esame della documentazione trasmessa dalla Regione Puglia in
data 3/06/2014, emerge l’osservanza del predetto limite complessivo
atteso che, come esposto in dettaglio dal prospetto che segue,
l’ammontare complessivo del limite risultava pari a €. 3.508.967,00 ed
il
risultato
conseguito
dall’Ente,
nell’esercizio
2013,
è
di
€.
3.439.614,00.
Impegni
Tipologia spesa
Periodo di riferimento
Parametro di
riferimento
(importo)
Percentuale
riduzione disposta
Limite di spesa
Rendiconto 2013
Studi e consulenze
rendiconto 2009
783.327
80%
156.665
382.959
Relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e
rappresentanza
rendiconto 2009
1.306.045
80%
261.209
51.708
Sponsorizzazioni
rendiconto 2009
100%
0
Missioni
rendiconto 2009
3.880.000
50%
1.940.000
1.936.000
Formazione
rendiconto 2009
1.638.184
50%
819.092
633.345
Acquisto, manutenzione, noleggio, esercizio autovetture rendiconto 2011
550.000
50%
275.000
416.703
Mobili e arredi
285.000
80%
57.000
18.899
3.508.967
3.439.614
media rendiconti 2010-2011
TOTALE
8.442.556
Inoltre, dall’esame della predetta tabella, trasmessa dall’Area Finanza
e dalla documentazione trasmessa dal Servizio Personale e pervenuta
in data 28/05/2014 prot. n. 1948, emerge, per l’esercizio 2013, la
spesa di €. 382.958,00 per incarichi di studio, ricerca e consulenza che
presenta un incremento rispetto all’esercizio precedente 2012 ove
assommava a €. 302.541,00.
199
Secondo il disposto dell’art. 1, comma 173, della L. n. 23/12/2005 n.
266, gli atti di spesa relativi ad incarichi di consulenza, se di importo
superiore a cinquemila euro, devono essere trasmessi alla competente
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti per l’esercizio del
controllo successivo sulla gestione.
L’Ente ha chiarito, con memoria pervenuta in data 24 giugno 2014, che
non risultano conferiti nel 2013 incarichi di consulenza per importi
superiori a cinquemila euro e pertanto tali atti non sono stati trasmessi
a questa Sezione.
Deve, infine, porsi in evidenza che l’orientamento del legislatore verso
l’applicazione di un rigoroso regime di contenimento delle spese risulta
confermato dal recente D. L. 24/04/2014 n. 66, recentemente
convertito nella legge 23/06/2014 n. 89, che, all’art. 14, prevede che,
fermi restando i limiti derivanti dalle vigenti disposizioni ed
in
particolare le disposizioni di cui all'articolo 6, comma 7, del D. L. n.
78/2010 ed all'articolo 1, comma 5, del D. L. n. 101/2013, le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale
di statistica (ISTAT), a decorrere dall'anno 2014, non possono
conferire incarichi di consulenza, studio e ricerca
quando la spesa
complessiva sostenuta nell'anno per tali incarichi è superiore rispetto
alla
spesa
per
il
personale
dell'amministrazione
che
conferisce
l'incarico, come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,2% per le
amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di
euro, e all'1,4% per le amministrazioni con spesa di personale
superiore a 5 milioni di euro.
200
Parimenti si dispone che le amministrazioni pubbliche non possono
stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa quando
la spesa complessiva per tali contratti è superiore rispetto alla spesa
del personale dell'amministrazione che conferisce l'incarico come
risultante dal conto annuale del 2012, al 4,5% per le amministrazioni
con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all'1,1%
per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni
di euro.
Al fine di assicurare il rispetto dei limiti di spesa su riportati, il comma
4 dell’art. 14 del citato D. L. n. 66/2014 impone, entro 30 giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto, la rinegoziazione di tutti gli
incarichi e contratti in corso.
L’ORGANO DI REVISIONE CONTABILE DELLA REGIONE
Il Collegio dei revisori dei conti
La finanziaria regionale per l’esercizio 2013, emanata con L. R. del
28/12/2012 n. 46, come rilevato nel capitolo inerente la manovra di
bilancio, dedica un intero capo alla disciplina del Collegio dei Revisori
dei conti della Regione istituito ai sensi dell’art. 50 bis della L. R.
12/05/2004 n. 7 e della lett. e) del comma 1 dell’art. 14 del D. L.
13/08/2011 n. 138 convertito dalla L. 14/09/2011 n. 148.
Il Collegio dei revisori dei conti è definito, dal citato art. 53 della
finanziaria
2013,
organo
di
vigilanza
sulla
regolarità
contabile,
finanziaria ed economica della gestione che opera in raccordo con la
Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Puglia ed è
201
composto di tre componenti nominati con decreto del Presidente della
Giunta Regionale che li sceglie mediante estrazione da un elenco al
quale i revisori si iscrivono.
La finanziaria regionale per il 2013 assegna all’Organo di revisione
interno le seguenti funzioni:
a) esprimere pareri sulla proposta di legge finanziaria regionale, sul
bilancio annuale e pluriennale di previsione e sui documenti allegati,
nonché sull’assestamento e sulle variazioni. Nei pareri è espresso un
motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile
delle previsioni di bilancio. I pareri sono obbligatori ma non vincolanti;
b) vigilare sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della
gestione relativamente all’acquisizione delle entrate, all’effettuazione
delle spese, all’attività contrattuale, all’amministrazione dei beni, alla
completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali e alla
tenuta della contabilità. Il Collegio dei Revisori svolge tali funzioni
anche con tecniche motivate di campionamento;
c) produrre la relazione sulla proposta di deliberazione consiliare del
rendiconto della gestione. La relazione deve contenere l’attestazione
sulla corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione,
nonché
rilievi,
considerazioni e
proposte
tendenti a
conseguire
efficienza, produttività ed economicità della gestione;
d) effettuare verifiche di cassa almeno trimestralmente;
e) vigilare sulla regolarità della gestione delle risorse assegnate ai
Gruppi consiliari relativamente alle entrate e alle spese, secondo
quanto disposto dal comma 6 dell’articolo 5 della legge regionale 30
novembre 2012, n. 34 (Riduzione dei costi della politica);
202
f)
produrre
l’eventuale
referto
al
Consiglio
regionale
su
gravi
irregolarità di gestione, con contestuale denuncia alla Corte dei conti
ove si configurino ipotesi di responsabilità;
g) rendersi disponibile ad attività di collaborazione con gli organi
regionali che possono chiedere pareri non vincolanti.
I revisori cessano dall’incarico per scadenza del mandato, dimissioni
volontarie,
morte,
impedimento
permanente,
revoca
per
gravi
inadempienze ai doveri di ufficio, decadenza a seguito della perdita dei
requisiti o incompatibilità sopravvenuta.
Sul bollettino ufficiale n. 150 del 18/11/2013 è stato pubblicato il
regolamento n. 22 del 14/11/2013 recante le norme attuative per la
nomina e lo svolgimento dei lavori del Collegio dei revisori dei conti ai
sensi dell’articolo 58 della legge regionale 28 dicembre 2012, n. 45.
Il regolamento prevede, infatti, l’istituzione dell’elenco dei revisori dei
conti della Regione Puglia e disciplina il contenuto della domanda e le
modalità di iscrizione nell’elenco dei revisori dei conti; la formazione, il
contenuto e l’aggiornamento dell’elenco e le modalità di estrazione ei
componenti dal predetto elenco.
L’art. 9 dispone che il Collegio si raccorda con la Sezione regionale
della Corte dei conti, nell’esercizio delle rispettive funzioni, al fine del
coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, il parere del Collegio sulle proposte di legge di bilancio, di
assestamento e variazione del bilancio, di rendiconto generale, e sui
relativi allegati deve essere accluso, a pena di irricevibilità, alle
proposte di legge all’atto del loro deposito presso il Consiglio regionale.
203
L’Organo di revisione, che deve riunirsi almeno una volta ogni tre mesi,
è chiamato anche a vigilare sul rispetto degli obiettivi annuali posti dal
patto di stabilità interno ed a svolgere il controllo sulla compatibilità
dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di
bilancio e quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge.
Infine, ai sensi dell’art. 11 del predetto regolamento n. 22/2013, si
stabilisce che il Collegio si riunisce validamente con la presenza di due
componenti,
tra
cui
il
Presidente,
e
delibera
validamente
a
maggioranza dei suoi componenti; si prevede che il Collegio dei
revisori, nella seduta di insediamento, deve individuare il Presidente
del Collegio e si dispone che, nella prima seduta utile, deve adottare
un proprio regolamento di funzionamento da comunicarsi al Presidente
della Giunta e del Consiglio regionale.
Con il successivo regolamento n. 5 del 26/03/2014 sono state dettate
ulteriori norme per la nomina e lo svolgimento dei lavori del collegio
dei revisori dei conti.
In particolare, il regolamento n. 5/2014 precisa ulteriormente il
contenuto della domanda e le modalità di iscrizione nell’elenco dei
revisori dei conti della Regione Puglia; dispone che la struttura
regionale responsabile del procedimento di formazione, tenuta ed
aggiornamento dell’elenco dei revisori dei conti, ai sensi della legge 7
agosto 1990, n. 241, deve individuarsi nella Segreteria Generale della
Presidenza del Consiglio Regionale; prevede che, in sede di prima
applicazione, la designazione dei membri del Collegio dei revisori dei
conti si svolge in una seduta pubblica del Consiglio regionale e che tale
seduta sia preceduta da un avviso pubblicato sul sito istituzionale del
204
Consiglio regionale in cui si comunicano luogo, ora e modalità
dell’estrazione
almeno
5
giorni
prima
del
suo
svolgimento.
Successivamente, la designazione dei membri del Collegio dei revisori
dei conti dovrà avvenire in una seduta pubblica del Consiglio regionale
da convocarsi non oltre i 60 giorni precedenti la scadenza del Collegio
dei revisori in carica.
L’articolo 6, comma 2, del regolamento n. 5/2014 prevede che la
designazione dei membri del Collegio dei revisori dei conti debba
avvenire mediante estrazione a sorte dei nominativi inseriti nell’elenco.
Ai fini del sorteggio, è attribuito ad ogni iscritto un numero d’ordine
progressivo. L’estrazione avviene attraverso un sistema informatico di
generazione di numeri casuali.
Secondo il disposto dell’art. 9 del regolamento, il Collegio dei revisori
dei conti si raccorda con la Sezione regionale della Corte dei conti,
nell’esercizio delle rispettive funzioni, al fine del coordinamento della
finanza pubblica.
Il
parere
del
Collegio
sulle
proposte
di
legge
di
bilancio,
di
assestamento e variazione del bilancio, di rendiconto generale, e sui
relativi allegati è accluso, a pena di irricevibilità, alle proposte di legge
all’atto del loro deposito presso il Consiglio regionale.
Nella relazione delle predette proposte di legge sono indicati l’avvenuto
adeguamento al parere del Collegio oppure la motivazione del mancato
adeguamento, in tutto o in parte, allo stesso parere.
Inoltre, il Collegio vigila sul rispetto degli obiettivi annuali posti dal
patto di stabilita interno ed esercita il controllo sulla compatibilità dei
205
costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e
quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge.
I pareri del Collegio devono essere resi entro sette giorni consecutivi
dal ricevimento del disegno di legge di approvazione del bilancio di
previsione annuale e pluriennale; entro cinque giorni consecutivi per i
disegni di legge di approvazione dell’assestamento generale del
bilancio e delle variazioni di bilancio ed entro quindici giorni consecutivi
per la relazione sul disegno di legge di approvazione del rendiconto
della gestione.
Decorsi
inutilmente
tali
termini,
il
parere
si
intende
reso
favorevolmente.
Il Collegio deve riunirsi almeno una volta ogni tre mesi ed è
validamente costituito con la presenza di due componenti, tra cui il
Presidente, e delibera validamente a maggioranza dei suoi componenti.
Infine, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del regolamento n. 5/2014, il
Collegio dei revisori deve adottare, nella prima seduta utile, un proprio
regolamento di funzionamento da comunicarsi al Presidente della
Giunta e del Consiglio regionale.
La relazione del Presidente della Regione sulla regolarità della gestione
e sull’efficacia ed adeguatezza del sistema dei controlli interni,
pervenuta alla Sezione in data 4/06/2014, ha precisato che l’Organo di
revisione non è stato ancora nominato, ma in data 22/05/2014 sul
bollettino ufficiale della Regione n. 65 e sulla home page del Consiglio
regionale è stato pubblicato l’avviso pubblico per la formazione
dell’elenco dei candidati alla nomina a componenti.
206
L’istituzione di un’alta professionalità a supporto funzionale
dell’Organo di revisione
Con determinazione del Segretario generale del Consiglio regionale n.
22 del 3/12/2013, è stata istituita, presso la Segreteria generale del
Consiglio regionale, una figura di alta professionalità a supporto
funzionale ed organizzativo del Collegio dei revisori dei conti.
A tale figura sono assegnati i seguenti compiti: attività di raccordo con
il Segretario generale del Consiglio; attività istruttorie preordinate alla
elaborazione ed adozione degli atti di competenza dell'Organo di
revisione; organizzazione e convocazione delle sedute, su proposta del
Presidente del Collegio; assistenza, verbalizzazione delle sedute ed
adempimenti conseguenti le decisioni del Collegio; attività di raccordo
e interscambio di dati, informazioni e comunicazioni con le strutture
del Consiglio e le Aree di Coordinamento della Giunta e con la Corte dei
conti
–
Sezione
regionale
di
controllo
per
la
Puglia;
attività
organizzativa-funzionale della struttura.
Per il conferimento dell’incarico di alta professionalità a supporto
dell’Organo di revisione, la determina del Segretario generale del
Consiglio regionale dispone di emanare un apposito avviso per la
procedura selettiva e stabilisce che a detta procedura possono
partecipare i dipendenti regionali di categoria D, con contratto di lavoro
a tempo indeterminato che abbiano superato il periodo di prova e che
siano in possesso di un’elevata esperienza professionale conseguita
nello svolgimento di analoghe attività di assistenza agli Organi,
rilevabile dal curriculum, della durata di almeno tre anni maturata nella
Regione, in enti pubblici o in enti ed aziende private nel mondo della
207
ricerca o universitario per lo svolgimento di attività che comportano
l’assunzione di particolari responsabilità nel campo dell'analisi e della
valutazione
propositiva
di
problematiche
complesse
di
rilevante
interesse per il conseguimento del programma di governo dell'Ente.
Per lo svolgimento del predetto incarico, avente durata triennale, si
prevede una retribuzione di posizione pari a €. 15.000,00 annui lordi
da
corrispondere
per
tredici mensilità
e
che
assorbe
tutte
le
competenze accessorie e le indennità previste dal CCNL compreso il
compenso per lavoro straordinario.
Al dipendente incaricato è attribuita, altresì, la retribuzione di risultato
nella misura massima di €. 3.750,00 pari al 25% della retribuzione di
posizione.
La valutazione annuale dei risultati raggiunti dovrà essere svolta
secondo le modalità ed i criteri applicati alle posizioni organizzative.
La determina pone, inoltre, la relativa spesa a carico del budget
assegnato al Consiglio
regionale
e
nella sezione
riservata agli
adempimenti contabili di cui alla L. R. di contabilità n. 28/2001, si
specifica che la spesa rinveniente dal provvedimento trova copertura
con
l’impegno
assunto
dal
Dirigente
del
Servizio
Personale
e
Organizzazione sul capitolo 3023 del bilancio per l’esercizio 2013.
Durante la fase istruttoria, il Servizio Personale ed Organizzazione ha
chiarito che l’art. 45 della L. R. 16/04/2007 n. 10 consente la
possibilità di delegare funzioni dirigenziali ai titolari di posizioni
organizzative ed alte professionalità nell’ambito del budget assegnato
ad ogni Area e che, nel corso del 2013, sussistevano presso il Consiglio
regionale 5 alte professionalità.
208
L’art. 4 dell’allegato alla determinazione n. 22/2013 del Segretario
generale
del
Consiglio
regionale
precisa
che
l’incarico
di
alta
professionalità è conferito nell’esercizio dei poteri organizzativi di cui
all’art. 5, comma 2, del D. Lgs. 30/03/2001 n. 165 che, come noto,
dispone che nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi, le
determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti la
gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli
organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato
datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove
prevista. Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali
le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del
principio di pari opportunità, nonché la direzione, l’organizzazione del
lavoro nell’ambito degli uffici.
Con la determinazione n. 26 del 27/12/2013 del Segretario generale
del Consiglio regionale è stato conferito il succitato incarico di alta
professionalità a sostegno dell’Organo di revisione, ma in seguito alla
rinuncia della dipendente è stato emanato un nuovo avviso ed al
termine della relativa procedura, con la successiva determinazione n.
11 del 31/03/2014, si è provveduto all’assegnazione dell’incarico.
La Sezione, durante la fase istruttoria, aveva osservato che l’istituzione
di tale figura di alta professionalità denominata, dalla su riportata
determinazione n. 22/2013, “assistente al Collegio dei Revisori dei
Conti della Regione Puglia” ed avente, tra l’altro, il compito di svolgere
una funzione di raccordo ed interscambio di dati, informazioni e
comunicazioni con le strutture e le Aree di coordinamento della Giunta
e con la Corte dei conti proprio limitatamente a tale funzione di
209
raccordo ed interscambio con la Corte non sembrava pienamente
conforme al dettato dell’art. 14, comma 1, lett. e) del D. L.
13/08/2011 n. 138 convertito nella L. 14/09/2011 n. 148 che ha
assegnato
esclusivamente
all’Organo
di
revisione,
ai
fini
del
coordinamento della finanza pubblica, la funzione di operare
in
raccordo con le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
D’altronde, anche il regolamento regionale n. 22/2013, richiamato nel
precedente paragrafo, specifica che il Collegio si raccorda con la
Sezione regionale della Corte dei conti, nell’esercizio delle rispettive
funzioni, al fine del coordinamento della finanza pubblica.
All’esito dell’istruttoria, l’Ente ha chiarito che le attività di raccordo ed
interscambio di dati e le attività di informazione e comunicazione
enucleate tra le funzioni dell’alta professionalità devono essere intese
in
via
esclusiva
quale
supporto
assistenziale
e
segretariale
all’istituendo collegio dei revisori.
210
LA PERFORMANCE ORGANIZZATIVA REGIONALE 2011-2013
La Regione Puglia, per effetto dell’adeguamento dell’ordinamento
regionale ai principi dettati dal D. Lgs n. 150/2009, avvenuto con la L.
R. del 4/01/2011 n.1, ha introdotto importanti novità, in tema di
valorizzazione e miglioramento dell’azione amministrativa in materia di
fissazione, misurazione e valutazione degli obiettivi e dei risultati
conseguiti dalla propria organizzazione e dai dipendenti regionali in
aderenza a quanto previsto dall’art. 3 del citato decreto e secondo
modalità conformi alle direttive emanate in materia dalla apposita
commissione ANAC (Autorità indipendente per la valutazione, la
trasparenza e l’integrità della amministrazioni pubbliche) già CIVIT.
Alla misurazione e valutazione della performance organizzativa ed
individuale provvede l’organismo indipendente di valutazione (OIV) ed
i dirigenti secondo quanto disciplinato dall’art. 4 della citata L.R. n.
1/2011 che istituisce detto organismo e ne regola, all’art. 6, le
funzioni.
L’amministrazione regionale, per raggiungere le finalità disciplinate
dalla legge regionale di recepimento n. 1/2011, ha, quindi, inteso
promuovere il miglioramento della performance organizzativa ed
individuale attraverso l’implementazione di un sistema di proposizione
di obiettivi di performance e conseguentemente attraverso l’adozione
di un sistema di misurazione e valutazione sul grado raggiungimento
degli stessi.
La Giunta regionale e l’ufficio di Presidenza del Consiglio regionale,
attraverso l’esercizio delle funzioni d’indirizzo politico-amministrative,
211
promuovono le azioni tese alla valorizzazione del merito emanando le
direttive
generali
concernenti
gli
obiettivi
strategici,
nei
modi
individuati dall’art. 21 del Decreto del Presidente della Giunta regionale
del 22/2/2008 n. 161 e della deliberazione dell’ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale del 14/5/2009, n.279 e verificano il conseguimento
degli obiettivi strategici.
Il piano della performance, introdotto e disciplinato dall’art. 10 del D.
Lgs. n. 150/2009 e dalle linee guida emanate dalla Commissione per la
valutazione, trasparenza e integrità n. 112/2010 con riferimento alla
struttura e modalità di redazione, è un documento programmatico
triennale che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici-operativi e
definisce, con riferimento agli obiettivi finali, intermedi ed alle risorse,
gli indicatori per la misurazione e la valutazione dell’amministrazione
nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi
indicatori.
La mancata adozione del piano della performance comporta le sanzioni
previste dal comma 5 dell’art. 10 del citato decreto, quali il divieto
dell’erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti ed il divieto di
assunzioni di personale o conferimento di incarichi.
La Regione Puglia, con deliberazione n. 3032 del 29/12/2011, ha
approvato,
in
via
sperimentale,
il
piano
della
performance
organizzativa 2011-2013 della Giunta regionale.
Il piano della performance organizzativa costituisce l’avvio di un
processo di programmazione e valutazione delle azioni del sistema
pubblico regionale direzionato a costruire un sistema di accountability
che
si
compone
di
tre
documenti
fondamentali:
l’albero
della
212
performance
inteso
come
sistema
logico
di
programmazione,
distribuzione, interazione, tra politiche regionali, obiettivi strategici e
obiettivi operativi; il sistema di misurazione e valutazione della
performance ed il ciclo della performance inteso come percorso da
attivare per una effettiva ed efficace implementazione nel sistema di
programmazione regionale.
La Sezione ha rilevato, nella precedente relazione, che il sistema in
argomento è stato predisposto dall’OIV, organo, nominato con D.G.R.
n. 2686/2012 ed insediatosi il 7/01/2013.
Lo stato di attuazione del piano della performance è annualmente
rendicontato
con
l’apposita
relazione
annuale
che
evidenzia,
a
consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i risultati organizzativi
raggiunti rispetto agli obiettivi programmati in coerenza con il ciclo di
programmazione e di bilancio.
L’art. 4 del D. Lgs. n. 150/2009 dispone che le amministrazioni
sviluppano il ciclo di gestione della performance coerentemente ai
contenuti della programmazione finanziaria e di bilancio, principio più
volte richiamato dalla Commissione indipendente per la Valutazione,
applicabile alle Regioni nei limiti di cui all’art. 16 del citato D. Lgs. n.
150/2009 e ribadito dalle linee guida CIVIT n. 6/2013 che ritengono
opportuno che il piano della performance costituisca un’efficace
integrazione tra gli strumenti di avvio del ciclo della performance, il
sistema di misurazione, il programma triennale per la trasparenza e
l’integrità nonché gli standard della qualità dei servizi ed il riferimento
alle risorse gestite dall’amministrazione, anche al fine di definire il
costo unitario per prodotto-servizio, tra il piano ed i documenti
213
contabili,
tenendo
conto
anche
dei
risultati
raggiunti
nell’anno
precedente.
Il piano della performance della Giunta Regionale nell’esercizio
2013.
La Giunta regionale, con la deliberazione del 5/08/2013 n. 1552, nelle
more dell’adozione del nuovo sistema di misurazione e valutazione
della performance e del Documento Strategico Regionale 2014-2020,
sebbene
limitatamente
al
biennio
2012-2013,
ha
assegnato
formalmente ai Direttori di Area gli obiettivi strategici individuati,
quindi, per ciascuna struttura regionale, inclusa l’Avvocatura.
Con la successiva deliberazione del 10/12/2013 n. 2381, la Giunta
regionale ha adottato il piano della performance organizzativa per
l‘esercizio 2013 che, per ogni Area dell’organizzazione amministrativa
regionale, riporta, in primo luogo, le indicazioni sulla mission e poi gli
obiettivi strategici trasversali, triennali ed annuali.
Alla predetta delibera di Giunta n. 2381/2013, sono allegate le schede
di rilevazione dei dati gestionali 2013, con la descrizione, per ciascun
obiettivo operativo delle Aree regionali, dei risultati attesi e degli
indicatori nonché dei target e del relativo grado di raggiungimento.
Questa Sezione ribadisce, come già ha avuto modo di osservare nella
relazione
per
l’esercizio
2012,
l’opportunità
che
l’ordinamento
regionale si doti di un documento di pianificazione strategica che tenga
conto anche del ciclo di programmazione economica-finanziaria, al fine
della leggibilità in termini di impiego delle risorse pubbliche e dei
risultati raggiunti.
214
Il piano della performance del Consiglio regionale nell’esercizio
2013
Con deliberazione dell’ufficio di Presidenza del Consiglio regionale n. 56
del
29/11/2011
è
stato
adottato
il
piano
della
performance
organizzativa 2011/2013 del Consiglio regionale.
Il
piano
della
performance
2011-2013,
adottato
dal
Consiglio
regionale, è un documento programmatico triennale disciplinato dal D.
Lgs. n. 150/2009 che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategicioperativi per le strutture del Consiglio ed ha la finalità di contribuire a
costruire un sistema di accountability democratica tesa a stabilire una
performance attesa del Consiglio regionale, e, nel contempo, a definire
obiettivi di miglioramento definiti ex ante.
Detto strumento rappresenta anche per il Consiglio regionale una
novità, e si pone la finalità di rappresentare un metodo innovativo
nell’espletamento di attività coerenti con sistemi di programmazione e
relativo consuntivo.
Lo stato di attuazione della Performance è annualmente rendicontato
con una relazione che il Consiglio deve adottare entro il 30 giugno
successivo e che evidenzia a consuntivo, con riferimento all’anno
precedente i risultati raggiunti.
In detto piano si è definito, in coerenza con il modello organizzativo
della Regione e le funzioni di indirizzo strategico affidate al Presidente
e al Segretario del Consiglio, un albero della performance in aderenza
con il modello delle strutture organizzative del Consiglio regionale.
L’intera struttura organizzativa del Consiglio regionale fa capo al
Segretario
generale
che rappresenta il luogo
di coordinamento
215
strategico degli ambiti settoriali di cui è investito il Consiglio e coincide
con il livello di area di coordinamento dell’organizzazione della
Regione.
Infatti, il Consiglio regionale si avvale di una specifica struttura
dipartimentale cui è preposto il Segretario Generale, articolata in 6
servizi, un Comitato regionale delle comunicazioni ed un’agenzia di
informazione e stampa.
L’albero della Performance si articola per ogni ambito settoriale
coincidente con la struttura di servizio in obiettivi strategici triennali ed
obiettivi strategici ed operativi annuali.
Sulla base di detto piano, i dirigenti dei servizi del Consiglio regionale
hanno provveduto per l’esercizio finanziario 2013 tenuto conto del
bilancio
di
previsione
2013
del
Consiglio
regionale
approvato
l’11.12.12. e della L.R. n. 46 del 28.12.12 a formulare e a presentare
al Segretario del Consiglio le rispettive proposte di programma annuale
direzionale (bilanci di direzione), in assenza di un piano strategico
unitario
dell’amministrazione,
determinando
così
gli
obiettivi
di
gestione, le attività da svolgere, le risorse umane , strumentali e
finanziarie assegnate.
L’art. 56 della L. R. n. 28 del 2001, definisce il bilancio di direzione,
come l’atto fondamentale di raccordo tra le funzioni di governo
espresse dagli organi regionali e le funzioni di gestione degli obiettivi,
nei confronti dei Dirigenti.
Deve aggiungersi che, con le deliberazioni n. 203 del dell’11/03/2014 e
n. 209 del 1° aprile 2014, l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale
della Puglia ha rispettivamente adottato ed approvato gli obiettivi
216
strategici triennali 2014-2016 ed il relativo piano della performance del
Consiglio regionale 2014-2016.
La relazione sulla performance e l’atto di validazione
Lo stato di attuazione della performance organizzativa è oggetto per la
prima volta per la Regione di rendicontazione in attuazione dell’art. 10
del D. Lgs. n. 150/2009.
La
relazione
sulla
performance
dell’esercizio
2012
della
Giunta
regionale è stata approvata con la deliberazione n. 15 del 31/01/2014
e quella del Consiglio con la deliberazione n. 208 del 1° aprile 2014.
L’annualità 2013 è, invece, in fase di definizione.
La relazione sulla performance dell’esercizio 2012 evidenzia che i
risultati complessivi emersi dalla verifica dei risultati, effettuata a
chiusura dell’esercizio 2012, mostrano dati generalmente in linea con
quelli di previsione riportati nel piano della performance.
Per ciascuna Area di coordinamento regionale sono, quindi, indicati i
risultati attesi, gli indicatori, le fonti e modalità di calcolo riferite ai
capitoli di bilancio ed il grado di raggiungimento dei target che risulta
prevalentemente del 100%.
Alla relazione è seguito, in data 10/04/2014, l’atto di validazione della
relazione sulla performance da parte dell’organismo indipendente di
valutazione che, ai sensi dell’art. 14, comma 6, del citato D. Lgs.
n.150/2009, costituisce condizione inderogabile per l'accesso agli
strumenti per premiare il merito.
L’organismo,
nell’evidenziare
che
trattasi
della
prima
fase
d’implementazione e di avvio dell’adeguamento regionale ai principi del
217
D. Lgs. n. 150/2009 e nel rilevare la necessità della pianificazione
strategica sopra evidenziata, ha sottolineato l’introduzione progressiva
della rilevazione del benessere organizzativo che costituisce una delle
dimensioni sfidanti di misurazione del miglioramento organizzativo.
Inoltre, ha rilevato che la valutazione della performance dirigenziale
per l’anno 2012, ha prodotto risultati differenziati nel rispetto delle
norme, della contrattazione collettiva e delle delibere ANAC.
Entrambe le relazioni e l’atto di validazione sono pubblicati nel sito web
istituzionale della Regione Puglia, alla sezione “Amministrazione
Trasparente”.
218
LA RELAZIONE ANNUALE DEL PRESIDENTE DELLA REGIONE
SULLA
REGOLARITÀ
DELLA
GESTIONE
SULL’EFFICACIA
E
ADEGUATEZZA SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI
La relazione annuale del Presidente della Regione alla luce della
sentenza costituzionale n. 39/2014
L’art. 1, comma 6, del D. L. n. 174/2012 convertito nella L. n.
213/2012 prevede che “il Presidente della regione trasmette ogni
dodici mesi alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti una
relazione
sulla
regolarità
della
gestione
e
sull’efficacia
e
sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato sulla base
delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte
dei conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto. La relazione è, altresì, inviata al
presidente del consiglio regionale”.
Con la deliberazione n. 5/SEZAUT/2013/INPR del 18/02/2013, la
Sezione delle Autonomie ha approvato il primo schema di relazione
recante le linee guida per la relazione annuale del Presidente della
Regione sulla regolarità della gestione, sull’efficacia e adeguatezza del
sistema dei controlli interni sottolineando che la relazione riveste
natura di documento ricognitivo dell’organo di vertice politico sulla
situazione generale dell’Ente e che l’adempimento si colloca nell’ambito
della riforma del governo della finanza pubblica, che necessita di
trasparenza e conoscenza dei conti e delle gestioni e pone in essere un
quadro di garanzie ordinamentali dirette a incrementare la circolazione
delle informazioni utili al coordinamento dei diversi livelli di governo e
219
a garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza
dell’Italia
all’Unione
europea.
Esso
costituisce
uno
strumento
informativo di particolare utilità per l’attività legislativa del Consiglio
regionale e per le attività di controllo svolte dalle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti.
Con
la
deliberazione
n.
9/SEZAUT/2013/INPR
del
15/04/2014,
pubblicata sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana in data
8/05/2014 n. 105 supplemento ordinario n. 38, sono state elaborate le
linee guida ed il relativo questionario per la relazione annuale del
Presidente della Regione sulla regolarità della gestione, sull’efficacia e
adeguatezza del sistema dei controlli interni nell’esercizio 2013.
La Sezione delle Autonomie ha, al riguardo, chiarito che sulla base
dell’esperienza maturata in sede regionale, è emersa la particolare
rilevanza della relazione del Presidente ad integrazione del corredo
informativo acquisito ai fini della decisione di parifica e dell’allegata
relazione sulla regolarità e sulla legittimità della gestione.
Ed infatti, nella prospettiva di razionalizzazione del sistema dei controlli
e di valorizzazione delle fonti informative, ai diversi fini richiesti dalla
legge, la deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR aggiunge che la
relazione
potrà
essere
inviata
contestualmente
allo
schema
di
rendiconto approvato dalla Giunta regionale, avendo a riferimento i
dati relativi all’esercizio precedente (anno 2013), con aggiornamenti
alla data di compilazione.
Le finalità di fondo delle predette linee guida sono state ricondotte
dalla Sezione delle Autonomie ai seguenti punti di interesse:
220
o verifica dell’osservanza dei principali vincoli normativi di carattere
organizzativo e giuscontabile;
o valutazione dell’adeguatezza funzionale del sistema dei controlli
interni;
o monitoraggio degli effetti prodotti dai provvedimenti attuativi dei
principali indirizzi programmatici dell’ente;
o valutazione della coerenza dei risultati gestionali rispetto agli obiettivi
programmati.
L’obbligo posto a carico del Presidente della Regione di trasmettere
annualmente alla Sezione regionale di controllo una relazione sulla
regolarità della gestione e sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema
dei controlli interni si pone, pertanto, nel solco perseguito dal
legislatore, di rafforzare i controlli interni come indispensabile supporto
per le scelte decisionali e programmatiche dell’Ente, in un’ottica di
sana gestione finanziaria e di perseguimento del principio di buon
andamento; aspetti di cruciale rilievo ai fini della salvaguardia degli
equilibri di bilancio e del rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
La disposizione normativa dettata dal comma 6 dell’art. 1 del citato D.
L. n. 174/2012 ha, peraltro, superato il vaglio di costituzionalità del
Giudice delle Leggi che, con la sentenza n. 39 depositata in data
6/03/2014, ne ha esaltato la specifica funzione evidenziando che “la
suddetta relazione del Presidente della Regione alla sezione regionale
di controllo della Corte dei conti sulla regolarità della gestione e
sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni, ben
lungi
dal
sovrapporsi
all’ambito
competenziale
preservato
dal
parametro invocato, costituisce istituto funzionale a garantire quel
221
raccordo tra controlli interni ed esterni, finalizzati a garantire il rispetto
dei parametri costituzionali e di quelli posti dal diritto dell’Unione
europea (ex plurimis, sentenze n. 267 del 2006, n. 181 del 1999, n.
470 del 1997, n. 29 del 1995)”.
La
Regione
ricorrente
Friuli-Venezia
Giulia
aveva
censurato
la
normativa lamentando che le predette “linee guida” sembrerebbero
riguardare non già la relazione annuale, ma il sistema dei controlli
interni, sicché è possibile che il legislatore statale sia incorso in un
lapsus calami (in luogo di «adottato» dovrebbe leggersi «adottata»); in
caso contrario, se riconducibile all’ambito materiale dell’organizzazione
regionale, violerebbe l’art. 4, numero 1), del proprio statuto di
autonomia o l’art. 117, quarto comma, Cost., «se ritenuto più
favorevole» ai sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La Corte Costituzionale ha ritenuto non fondata la questione ed ha
chiarito che la disposizione censurata deve essere interpretata nel
senso che le “Linee guida” non riguardano il sistema dei controlli
interni, ma la relazione annuale del Presidente della Regione, in
conformità, del resto, ai lavori preparatori.
Il Presidente della Regione Puglia, con nota del 4/06/2014 prot. n.
2020, ha inoltrato a questa Sezione regionale di controllo la predetta
relazione annuale in ottemperanza all’art. 1, comma 6, del D. L. n.
174/2012.
222
Il controllo di regolarità amministrativo-contabile
Dall’esame della relazione annuale del Presidente della Regione sulla
regolarità della gestione, sull’efficacia e adeguatezza del sistema dei
controlli interni emerge che le verifiche di regolarità contabile sono
effettuate dal Servizio Bilancio e Ragioneria secondo le modalità
indicate dalla legge regionale di contabilità n. 28/2001.
Il controllo di regolarità contabile risulta esteso a tutti gli atti che
hanno rilevanza finanziaria e patrimoniale diretta o indiretta.
L'attività di controllo di regolarità amministrativa e contabile è
effettuata contestualmente agli adempimenti contabili che prevedono
registrazioni contabili ovvero emissione di reversali di incasso e
mandati di pagamento.
Per quanto riguarda le attività di gestione di fondi dell’Unione europea,
il Presidente della Regione segnala che il sistema dei controlli è
organizzato su due livelli.
Il primo livello di controlli è affidato direttamente alle Autorità di
Gestione dei Programmi operativi, le quali sono dotate di autonome
strutture che svolgono attività di controllo durante tutto l’anno con il
sistema del campionamento o in taluni casi interessando il 100% delle
operazioni.
Il secondo livello di controlli è affidato all’Autorità di audit che opera
attraverso il campionamento delle operazioni, estratto annualmente.
Il lavoro dell’Autorità di Audit, svolto su ciascuna annualità, si conclude
obbligatoriamente in base alle scadenze imposte dal REG (CE)
1083/2006 entro l’annualità successiva.
223
Le risultanze finali dei controlli svolti dalle strutture di gestione sono
notificate ai beneficiari finali dei progetti cofinanziati, mentre le
risultanze dei controlli svolti dall’Autorità di Audit sono notificate ai
beneficiari finali dei progetti cofinanziati, alle strutture regionali che ne
hanno curato la gestione (compresi gli organismi intermedi) nonché
all’Autorità di Certificazione.
Il Presidente della Regione ha, inoltre, comunicato che è stata
recentemente
istituita la struttura Anticorruzione
che svolge
le
verifiche ritenute necessarie ed opportune alla luce delle segnalazioni
provenienti dai whistleblower e da eventuali notizie giornalistiche.
La Sezione deve, infatti, prendere atto che, con deliberazione della
Giunta regionale n. 66 del 4/02/2014, è stato adottato il piano
triennale di prevenzione della corruzione per il triennio 2014-2016 che
indica per ciascuna Area regionale le attività sensibili ed i rischi
potenziali.
Infine, il Nucleo Ispettivo Regionale, istituito nell’ambito del Servizio
Personale ed Organizzazione, nel corso del 2013, ha posto in essere
quaranta attività ispettive che hanno riguardato profili attinenti il
rispetto del codice disciplinare e verifiche concernenti l’osservanza
dell’orario di lavoro.
Non si è, invece, proceduto ad ispezioni amministrativo contabili, non
essendo intervenute segnalazioni in merito.
224
Il controllo di gestione
Il Presidente della Regione, nella relazione annuale relativa all’esercizio
2012, aveva già dato atto dell’istituzione del settore del Controllo di
gestione, avvenuta con regolamento n. 15 del 10 ottobre 2003 che ne
disciplinava le relative funzioni e le attività, quale struttura di staff del
Capo di Gabinetto del Presidente.
Con la relazione, pervenuta alla Sezione in data 4/06/2014 prot. n.
2020, il Presidente della Regione segnala che attualmente il controllo
di
gestione
è
articolato
come
rappresentato
nel
seguente
organigramma.
A seguito dell’istituzione dell’Organismo indipendente di Valutazione,
insediatosi nel gennaio 2013, la struttura di staff del controllo di
gestione confluirà nella struttura tecnica permanente, in fase di
istituzione, ai sensi del comma 3, dell’art. 5 della L.R. n. 1/20011, con
funzioni di supporto all’attività dell’Organismo.
225
La struttura si avvale di una serie di reti di referenti (controller)
presenti in ognuno dei servizi esistenti presso la Giunta (55) ed il
Consiglio (8).
Compito dei referenti è quello di sviluppare le attività definite e
condivise con la struttura centrale del controllo di gestione; in
particolare, supportano i dirigenti responsabili di servizio nelle attività
relative alla definizione di programmi e progetti e quindi nella
elaborazione delle previsioni e nell’aggiornamento delle schede del
programma
annuale
D.P.G.R.161/2008;
direzionale
inoltre,
come
supportano
i
previsto
dirigenti
dall’art.
nella
fase
21
di
redazione e gestione del Piano della Performance ai fini della
valutazione della performance organizzativa, che va ad integrarsi con il
Piano annuale direzionale.
Il documento di pianificazione strategica, previsto dall’ordinamento
regionale, è il Programma annuale di attività dell’amministrazione che
la Giunta Regionale dovrebbe adottare nei successivi quindici giorni
all’entrata in vigore della legge di bilancio, su proposte formulate dai
Direttori di area.
Sulla base degli obiettivi strategici definiti nel suddetto piano i direttori
dovrebbero tradurre in obiettivi operativi programmi e progetti risorse
finanziarie e umane e strumentali ed assegnarle ai vari livelli di
responsabilità dirigenziali interne all’area di coordinamento e adottare
il Programma Annuale direzionale.
Quest’ultimo documento è fondamentale per l’esercizio del controllo di
gestione, in quanto pur essendo adottato in assenza del programma
annuale di attività di competenza della Giunta regionale, tiene conto
226
degli
obiettivi
strategici
ed
operativi
definiti
nel
piano
della
Performance organizzativa di recente implementazione e degli altri
documenti di programmazione regionale settoriale quali il PSR, il FESR,
il FSE, il FEP.
Tuttavia,
il
sottolinea
Presidente
che
della
“manca,
Regione,
quindi,
al
nella
momento
predetta
un
relazione,
documento
di
programmazione strategica unitario che raccolga e faccia sintesi di tutti
gli obiettivi presenti nelle linee programmatiche del Governatore e in
tutti i documenti di programmazione settoriale”.
La
Sezione
ravvisa,
pertanto,
l’opportunità,
che
l’ordinamento
regionale provveda ad adottare il su richiamato documento di
programmazione strategica.
La struttura del piano annuale direzionale si articola in 5 schede
(inerenti obiettivi strategici, annuali, operativi) +2 schede (relative a
risorse
umane
e
finanziarie)
tra
loro
collegate
mediante
un’articolazione gerarchica logica e un sistema di codifica integrato.
Le schede definite nel programma annuale riportanti la descrizione
degli obiettivi operativi e delle attività hanno indicatori di qualità e
quantità utilizzati per la misurazione a consuntivo dei risultati.
Il piano direzionale suddivide le risorse finanziarie per UPB e quindi per
centro di responsabilità amministrativa-coincidendo, di norma, con il
responsabile di servizio ed elencate per capitolo di spesa nella
rispettiva scheda di risorse allegata al PAD. Queste ultime, attraverso il
sistema di codifica utilizzato, sono abbinate agli indicatori degli
obiettivi operativi.
227
Le risultanze del processo di controllo sono rappresentate nei report
finanziari del documento di analisi gestionale, redatto dal Controllo di
gestione e che è inviato all’Organismo indipendente di valutazione per
essere utilizzato ai fini della valutazione della Dirigenza.
Nell’esercizio 2013, è stato elaborato il Report in fase consuntiva sugli
scostamenti
dei
valori
degli
indicatori
di
risultato
rilevato
dal
Programma annuale direzionale di tutti i Servizi regionali mentre il
Report sulla Relazione di analisi gestionale, redatta a chiusura di
esercizio, che contiene i report finanziari e di analisi dei costi di
funzionamento sarà elaborato dopo l’approvazione del rendiconto
contabile 2013 predisposto dal Sevizio Ragioneria.
Il tempo intercorrente tra la chiusura dell’esercizio e la pubblicazione
dei
report
è
di
essenzialmente
circa
sei
mesi
all’approvazione
(febbraio-luglio)
del
rendiconto
ed
è
redatto
legato
dalla
Ragioneria.
All’esito delle verifiche il controllo di gestione apporta misure correttive
ed effettua, altresì, analisi sulla quantificazione degli stanziamenti di
spesa di competenza.
Le
tecniche
operative
adoperate
sono
inerenti
ai
costi
di
funzionamento, monitorando e fornendo delle serie storiche su
macrofattori di spesa quali il costo del personale ed i costi per gli
acquisti di beni e servizi in economia.
Il metodo si basa sull’adozione di un piano dei conti per fattore
produttivo e sul ribaltamento dei costi, con imputazione diretta e/o
indiretta sui centri di costo che nella Regione Puglia coincidono con i
centri dei servizi.
228
La valutazione del personale
Nella
precedente
relazione
il
Presidente
della
Regione
aveva
evidenziato l’istituzione dell’organismo indipendente di valutazione in
virtù dell’art. 5 della L. R. n. 1/2011, i cui compiti sono delineati dal
successivo art. 6. Tra questi, particolare rilevanza assumono il
monitoraggio del funzionamento del sistema di valutazione e dei
controlli interni; l’elaborazione di una relazione annuale pubblicata sul
sito istituzionale dell’Ente; la verifica su aspetti di particolare criticità
che possono richiedere provvedimenti urgenti; la misurazione della
performance
delle
strutture
regionali
nel
loro
complesso
e
la
valutazione annuale dei dirigenti, da effettuarsi con le modalità di
raccordo previste dal DPGR n.161/2008; l’attività di supporto alla
Giunta regionale nella valutazione dei Direttori di area e del Segretario
della Giunta e all’ufficio
del Segretario,
di Presidenza del Consiglio nella valutazione
e la predisposizione del Sistema di misurazione e
valutazione della Performance.
Nell’esercizio 2013 l’Organismo, insediatosi il 13 gennaio 2013, ha
proceduto alla valutazione dei Dirigenti per l’anno 2012 conclusasi a
luglio 2013, ed al fine di non alterare le regole ad esercizio già
concluso, ha adottato la stessa metodologia già in vigore utilizzando i
risultati delle verifiche condotte dall’organo del controllo di gestione.
Conseguentemente, per l’anno 2012, il Controllo di Gestione procederà
anche all’attività di monitoraggio e verifica dei risultati conseguiti dalle
posizioni organizzative con la metodologia usata per l’esercizio
precedente utilizzando ai fini della valutazione, i risultati delle verifiche
condotte dagli organi del controllo di gestione.
229
Il
Presidente
rappresenta,
inoltre,
che
il
modello
metodologico
attualmente in vigore elimina qualsiasi automatismo nell’attribuzione di
premi ed indennità ed è incentrato su due macroprofili, grado di
raggiungimento degli obiettivi assegnati sulla base del programma
annuale di direzione ed i comportamenti organizzativi.
In particolare, la metodologia prevede diverse azioni nel processo di
valutazione. Per quanto riguarda la rilevazione dei risultati sono
individuati e definiti due parametri: capacità di programmazione;
capacità di impegno.
Il primo si base essenzialmente sull’analisi degli scostamenti tra il
target
degli
indicatori
definiti
nella
fase
previsionale
di
programmazione (PAD -Programma Annuale Direzionale- art. 21
D.P.G.R. 161/2008) ed il valore consuntivo registrato; il secondo, si
basa sulle risultanze di analisi della gestione finanziaria sui capitoli di
bilancio ed in particolare dalla rilevazione della percentuale di risorse
impegnate sulla competenza d’esercizio.
Il secondo parametro, vale a dire il merito individuale, è valutato dai
dirigenti mediante compilazione di una scheda per ciascun dipendente
e la formulazione di un giudizio sull’apporto individuale del dipendente,
espresso
in
valore
percentuale,
nonché
sui
comportamenti
organizzativi dello stesso.
Anche la metodologia di valutazione delle Posizioni Organizzative e
delle Alte Professionalità, si basa su fattori di risultato e merito.
Il sistema prevede una scala di valutazione in centesimi di punto di cui
70/100 attribuiti sulla base dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi
assegnati e i restanti 30/100 assegnati dal dirigente che valuta i
230
comportamenti
organizzativi
del
valutato
nel
corso
dell’anno
considerato.
I risultati conseguiti, attestati dal dirigente cui è assegnata la PO/AP,
sono certificati dal Controllo di Gestione. La somma dei due punteggi
che scaturiscono determinano la retribuzione di risultato spettante a
ciascun lavoratore.
La retribuzione di risultato, contrattualmente prevista nella misura
massima del 25% dell’indennità di posizione, è stabilita per fasce di
merito ed è determinata moltiplicando i punti attribuiti per il valore in
euro predefinito per ciascun punto.
Il controllo strategico
L’ordinamento
regionale
non
ha
previsto
l’implementazione
del
Controllo strategico quale struttura ad integrazione della Governance
regionale che consentirebbe di verificare l’effettiva attuazione delle
scelte contenute negli atti d’indirizzo politico
programmazione
di pianificazione
e controllo nonché la corretta attuazione delle
politiche regionali.
La trasparenza e la pubblicità ai sensi del D. Lgs. n. 33/2013
Il D. Lgs. 14/03/2013, n. 33, recante il riordino della disciplina
riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, detta numerose
disposizioni atte
trasparenza
a
garantire
trasparenza
proprio
intesa
come
il principio
generale
accessibilità
totale
della
delle
informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche
231
amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul
perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse
pubbliche.
Ai sensi dell’art. 2 del predetto D. Lgs. n. 33/2013, per pubblicazione si
intende
la
pubblicazione,
amministrazioni
concernenti
dei
nei
siti
documenti,
l'organizzazione
istituzionali
delle
e
delle
informazioni
l'attività
e
delle
pubbliche
dei
dati
pubbliche
amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti
direttamente
ed
immediatamente,
senza
autenticazione
ed
identificazione.
Come rilevato dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Dipartimento della Funzione Pubblica n. 2/2013 del 19/07/2013,
l’obiettivo perseguito con l’approvazione del D. Lgs. n. 33/2013 è
quello di rafforzare lo strumento della trasparenza che rappresenta una
misura fondamentale per la prevenzione della corruzione.
Gli obblighi di pubblicazione sono, peraltro, rafforzati da un consistente
regime sanzionatorio attivabile nel caso di violazione degli obblighi di
trasparenza.
La Regione Puglia, in data 20/12/2013, ha adottato il programma per
la trasparenza e l’integrità ai sensi dell’art. 10 del D. Lgs. n. 33/2013 e
con deliberazione della Giunta regionale n. 2509 del 23/12/2013 vi è
stata
la
formale
presa
d’atto
del
programma
triennale
della
trasparenza e integrità e del Codice di comportamento dei dipendenti
della Regione Puglia.
Il Presidente della Regione, nella relazione sulla regolarità della
gestione
ed
il
funzionamento
dei
controlli
interni,
si
sofferma
232
sull’attuazione della normativa in materia di trasparenza e precisa che
la quasi totalità degli obblighi di trasparenza sono stati assolti ed i
risultati sono visibili sulla sezione “Amministrazione trasparente” del
sito istituzionale della Regione Puglia.
Il Presidente della Regione evidenzia, inoltre, che, con la deliberazione
di Giunta regionale del 17/09/2013 n. 1622, si è provveduto alla
nomina, con decorrenza dall’1/10/2013, del responsabile per la
prevenzione della corruzione ex art. 1, comma 7, della Legge n.
190/2012 e del responsabile per la trasparenza ex art. 43, comma 1,
del D. Lgs. n. 33/2013.
L’art. 31 del citato D.Lgs. 14/03/2013, n. 33 prevede che le pubbliche
amministrazioni pubblicano, unitamente agli atti cui si riferiscono, i
rilievi non recepiti degli organi di controllo interno, degli organi di
revisione amministrativa e contabile e tutti i rilievi, ancorché recepiti
della
Corte
dei
conti,
riguardanti
l'organizzazione
e
l'attività
dell'amministrazione o di singoli uffici.
Nel sito web istituzionale della Regione Puglia sono state pubblicate le
relazioni,
adottate
da
questa
Sezione
con
le
deliberazioni
n.
169/RQ/2013 del 14/11/2013 e n. 46/RQ/2014 del 6/03/2014, sulla
tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali
approvate nel I^ e nel II semestre 2013 e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri.
Non risultano, tuttavia, pubblicati i rilievi e le osservazioni mosse in
occasione del giudizio di parificazione del rendiconto dell’esercizio
2012.
233
Il funzionamento dei controlli interni delle aziende sanitarie
La relazione del Presidente della Regione sulla regolarità della gestione
ed il funzionamento dei controlli interni illustra, in via dettagliata, il
sistema dei controlli interni delle aziende sanitarie regionali e specifica
che, a partire dal 2011, con l’istituzione del Servizio Controlli, nel cui
ambito è collocato l’Ufficio Controlli e Certificazione Aziende Sanitarie,
la Regione si è dotata di un’apposita struttura operativa deputata alla
vigilanza ed al monitoraggio dei sistemi amministrativo contabili delle
Aziende Sanitarie.
Sono
stati,
quindi,
attivati
i
seguenti
interventi:
monitoraggio
dell’attività svolta da parte dei Collegi Sindacali, finalizzato alla verifica
dell’utilizzo del sistema PISA per la codifica ed il reporting delle attività
di controllo di competenza di detto organo; il monitoraggio è altresì
finalizzato alla redazione di apposito report, atto a rilevare gli esiti
dell’attività svolta dagli organi di controllo interno, al fine di attivare le
conseguenti determinazioni da parte dei competenti uffici regionali;
monitoraggio dei bilanci delle aziende sanitarie, a valle del quale sono
stati redatti appositi report, diffusi alle competenti strutture regionali;
le modalità di esercizio del controllo ed i contenuti sono stati
formalizzati, da ultimo, in un manuale, adottato a dicembre 2013, ed
in corso di sperimentazione; adozione ed implementazione di un
apposito
piano
di
affiancamento
alle
aziende
sanitarie
(DGR
1060/2012) finalizzato a definire in modo armonico le procedure
amministrativo contabili in linea con il D. Lgs. n. 118/2011.
La ridefinizione delle procedure amministrativo contabili focalizza
l’attenzione in modo particolare sul sistema di controlli interni (general
234
IT control, application control, segregazione delle funzioni ecc).
L’intervento nel suo complesso si colloca nel più ampio quadro del
Piano
attuativo
normativamente
della
previsto
certificabilità
(è
obiettivo
(PAC),
LEA)
con
di
l’obiettivo
addivenire
alla
certificazione dei bilanci delle singole aziende e del sistema sanitario
regionale nel suo complesso.
Inoltre, è stato attivato un apposito Comitato (Steering Committee)
con funzioni di orientamento ed indirizzo che, oltre a valutare gli esiti
della procedura di cui alla DGR n. 1060/2012, fornisce un supporto
tecnico e scientifico con proposte destinate alla rivisitazione di testi
normativi e regolamentari ed anche attraverso la progettazione di
attività di carattere formativo rivolte alle aziende sanitarie, agli organi
di controllo interno ed agli stessi uffici regionali.
Le attività di controllo interno sulle aziende sanitarie trovano, altresì,
supporto operativo nella piattaforma COROLLA, sistema informativo
dedicato alla raccolta dei dati (bilanci, circolari, manualistica PAC ecc.)
ed all’analisi dei bilanci, la cui implementazione è in corso (procedura
installata, in corso di parametrazione); la piattaforma, una volta a
regime, consentirà l’automazione delle attività di controllo, secondo
livelli preordinati di accesso.
Dall’esame della relazione del Presidente della Regione si rileva,
inoltre, che sono stati attivati ripetuti monitoraggi sugli interventi
attuati dalle Aziende Sanitarie per il contenimento della spesa
sanitaria, a fronte delle Linee guida regionali, emanate con nota prot.
A00/005/223
del
30/09/2013,
che
l’Ente
ha
verificato
il
raggiungimento degli obiettivi specifici assegnati ai Direttori Generali
235
delle Aziende sanitarie e che l’organo deputato alla valutazione di tali
verifiche è il Direttore dell’Area Politiche per la promozione della salute
delle persone e delle pari opportunità, sulla base della certificazione di
raggiungimento dei singoli obiettivi da parte degli Uffici e Servizi
regionali competenti per materia.
236
OSSERVAZIONI CONCLUSIVE
Secondo il disposto dell’art. 1, comma 5, del D. L. 10/10/2012 n. 174
convertito nella Legge 7 dicembre 2012 n. 213, il rendiconto generale
della Regione deve essere parificato dalla Sezione regionale di controllo
della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di
cui al Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214.
Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte
dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità ed alla
regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli
interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di
assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza
della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al
Presidente della Giunta regionale ed al Consiglio regionale.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 39 depositata in data 6
marzo 2014, ha affermato la legittimità del giudizio di parificazione dei
rendiconti delle Regioni.
Il giudizio di parificazione si inserisce tra l’approvazione del disegno di
legge sul rendiconto dell’esercizio da parte della Giunta regionale e
l’approvazione della relativa legge da parte del Consiglio regionale.
Il disegno di legge al rendiconto 2013, approvato dalla Giunta
regionale in data 6/06/2014, è pervenuto alla Sezione in data
10/06/2014 prot. n. 2077.
In data 25 giugno, si è svolta l’adunanza pubblica propedeutica al
presente giudizio di parificazione a conclusione dell’attività istruttoria
svolta dalla Sezione e con l’intervento del Procuratore Regionale.
237
Il Procuratore Regionale, in data 1/07/2014 prot. 2299, ha trasmesso
alla Sezione articolate memorie per l’odierna udienza.
Il disegno di legge del rendiconto generale della Regione Puglia per
l’esercizio 2013 include tutti gli allegati previsti ex lege ad eccezione
del rendiconto del Consiglio regionale dell’esercizio 2013 a cui peraltro,
ai sensi dell’art. 1, comma 10, ultimo periodo, del D. L. n. 174/2012,
devono essere allegati i rendiconti dei gruppi consiliari.
Pur dovendosi dare atto che, in data 30 giugno 2014, il Consiglio
regionale ha trasmesso alla Sezione il proprio rendiconto ed i
rendiconti dei gruppi consiliari, tale invio appare ininfluente rilevato
che affinchè sia rispettato il disposto dell’art. 1, comma 10, del D. L. n.
174/2012 il predetto rendiconto con gli allegati i rendiconti dei gruppi
consiliari
deve
essere
allegato
alla
legge
di
approvazione
del
rendiconto regionale.
La Consulta, con la su richiamata sentenza n. 39/2014, ha, infatti,
rilevato che il rendiconto dei gruppi consiliari costituisce parte
necessaria del rendiconto regionale nella misura in cui le somme da tali
gruppi acquisite ed eventualmente restituite devono essere conciliate
con le risultanze del bilancio regionale.
Per l’esercizio 2013, la Regione Puglia ha regolarmente approvato la
legge finanziaria regionale ed il bilancio di previsione regionale per
l’esercizio finanziario 2013 ed il bilancio pluriennale 2013-2016
rispettivamente con le L. R. del 28 dicembre 2012, n. 45 e n. 46.
L’art. 11 della L. R. di bilancio per l’esercizio 2013 prevede che il saldo
finanziario presunto di €. 1.252.335.740,00 è applicato, al bilancio di
previsione 2013, secondo il dettato della sentenza della Corte
238
costituzionale n. 70/2012, nei limiti dell’ammontare complessivo di €.
1.236.327.716,40 derivante da somme finanziate da fondi vincolati e
regolarmente stanziati nell’esercizio 2012.
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 8/2014 depositata in data
23/01/2014, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 3 della finanziaria regionale 2013 che prevedeva
l’aliquota dello 0,5% per l’addizionale regionale all’imposta sul reddito
delle persone fisiche per gli scaglioni di reddito oltre €. 25.000,00 ed
ha sottolineato che le norme censurate non violano il principio di
progressività, contenuto nell’art. 53 della Costituzione, poiché la
progressività è principio che deve informare l’intero sistema tributario
nel suo complesso e non il singolo tributo.
L’art. 4 della finanziaria regionale conferma, per l’anno 2013, l’aliquota
Irap nello 0,92%, mentre l’art. 7 della finanziaria regionale per
l’esercizio
2013
prevede
l’abolizione
dell’imposta
regionale
per
autotrazione e gli articoli 8 e 10 prevedono rispettivamente la
soppressione delle tasse sulle concessioni regionali inerenti igiene e
sanità e turismo ed industria alberghiera nonchè la soppressione
dell’imposta regionale sulle emissioni degli aeromobili.
Con la Legge Regionale del 7 agosto 2013, n. 26, è stato approvato
l’assestamento e la prima variazione al bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2013, mentre con la L. R. 17/10/2013 n. 30, la
Regione Puglia ha attuato le necessarie variazioni al bilancio di
previsione 2013 ed al bilancio pluriennale 2013-2015 per effetto
dell’ottenimento dell’anticipazione di liquidità di €. 148.780.000,00
destinata al pagamento dei debiti del Servizio sanitario ai sensi dell’art.
239
3 del D. L. n. 35/2013 a cui è seguita un’ulteriore erogazione di
liquidità determinando, nel corso dell’esercizio 2013, il trasferimento di
risorse aggiuntive, erogate dalla Regione alle aziende del servizio
sanitario per la somma complessiva di €. 334.755.000,00 esclusa dal
calcolo del limite di indebitamento per espressa previsione legislativa.
La Regione Puglia ha osservato il disposto dell’art. 3, comma 7, del
predetto D. L. n. 35 che ha stabilito, a decorrere dall’anno 2013,
l’erogazione, da parte delle Regioni agli enti del servizio sanitario
regionale, entro la fine dell’anno, di almeno il 90% delle somme che la
Regione
incassa
nel
medesimo
anno
dallo
Stato
a
titolo
di
finanziamento del Servizio sanitario nazionale, e delle somme che la
stessa Regione, a valere su risorse proprie dell’anno, destina al
finanziamento del proprio servizio sanitario regionale.
In materia sanitaria, la Regione ha dato attuazione alla disciplina
dettata dal D. Lgs. n. 118/2011 sia applicando la normativa che
impone alle Regioni di garantire un'esatta perimetrazione delle entrate
e delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario
regionale e di garantire effettività al finanziamento dei livelli di
assistenza sanitaria sia mediante la scelta di gestire direttamente una
quota
del
finanziamento
del
proprio
servizio,
provvedendo
all’istituzione, con decreto del Presidente della Giunta regionale n.
106/2011,
del
Servizio
“Gestione
Accentrata
Finanza
Sanitaria
Regionale”, (GSA) deputato all’implementazione ed alla tenuta di una
contabilità di tipo economico-patrimoniale atta a rilevare, i rapporti
economici, patrimoniali e finanziari intercorrenti fra la Regione e lo
240
Stato, le altre Regioni, le aziende sanitarie, gli altri enti pubblici ed i
terzi.
Il ritardo nel pagamento dei fornitori delle aziende sanitarie, delle
aziende ospedaliere e degli IRCCS è sceso da 299 giorni, del mese di
dicembre 2012, a 204 giorni del mese di dicembre 2013.
Il Presidente della Regione, in sede di relazione sulla regolarità della
gestione ed il funzionamento dei controlli interni, pervenuta alla
Sezione in data 4/06/2014, ha precisato che la riduzione dei tempi di
pagamento dei fornitori ha portato “la Puglia per la prima volta negli
ultimi anni al di sotto della media nazionale”.
La relazione del Presidente della Regione evidenzia, inoltre, che la
Regione Puglia ha fatto registrare, nel triennio di vigenza del Piano di
Rientro,
un
complessivo
e
significativo
miglioramento
delle
performance del SSR posto che i risultati complessivi degli ultimi tre
esercizi hanno registrato un progressivo miglioramento, passando dal
disavanzo di 332 milioni di euro del 2010 all’attivo di 3,9 milioni del
2012 e per l’esercizio 2013 la situazione da preconsuntivo presenta un
risultato positivo di 4,2 milioni di euro.
E’ stata data anche applicazione alla normativa dettata dall’art. 15,
comma 13, lett. c) del D. L. D. L. 6/07/2012 n. 95, convertito nella L.
7/08/2012 n. 135, che prevede una riduzione dello standard dei posti
letto ospedalieri accreditati mentre è in fase di definizione la
deliberazione di Giunta regionale per l’attivazione della centrale di
committenza.
Permangono, tuttavia, alcune difficoltà nell’osservanza del tetto della
spesa
farmaceutica
territoriale
ed
ospedaliera,
mentre
è
stato
241
realizzato un significativo miglioramento per i livelli essenziali di
assistenza e sono stati incrementati gli acquisti di beni e servizi
mediante sistemi centralizzati.
L’Ente ha, inoltre, attivato il registro dei farmaci, previsto dall’art. 15,
comma
10,
del
l'appropriatezza
D.
L.
n.
95/2012,
al
fine
di
incrementare
amministrativa e l'appropriatezza d'uso dei
farmaci
ed ha intrapreso una serie di iniziative per rimuovere le inadempienze
e le criticità rilevate nel settore dei livelli essenziali di assistenza.
Lo schema del disegno di legge della Giunta regionale al rendiconto
generale 2013 del 6 giugno 2014 n. 9, all’art. 4, fissa il risultato di
gestione di competenza 2013 in € 1.790.251.884,55; tuttavia, esso
include, tra le componenti positive, oltre agli accertamenti per €.
16.093.999.418,28 anche l’avanzo di amministrazione 2012 pari a €.
1.111.345.387,10
e
conseguentemente
si
ottiene
un
aggregato
positivo di €. 17.205.344.805,38.
Il predetto articolo esclude, inoltre, dal totale degli impegni della
competenza dell’esercizio 2013 la somma di €. 1.387.707.26,71
inerente gli impegni su residui di stanziamento 2012 e retro.
L’esclusione
degli
impegni
assunti
su
residui
di
stanziamento
provenienti dagli esercizi 2012 e retro è, peraltro, confermata dagli
articoli 2 e 3 del predetto schema di disegno di legge.
Si
osserva
che,
nell’esercizio
2013,
la
Regione
ha
garantito
l’osservanza degli equilibri di bilancio e che tale equilibrio persiste
anche in seguito alla rielaborazione dei dati della gestione di
competenza operata da questa Sezione e che, come già evidenziato nel
giudizio di parificazione del rendiconto dell’esercizio 2012, comporta un
242
peggioramento del risultato della gestione di competenza rispetto alla
prospettazione
contenuta
nel
disegno
di
legge
non
inficiando,
comunque, il risultato positivo di amministrazione conseguito nel 2013.
Tuttavia, l’inclusione dell’avanzo tra le voci positive può eventualmente
essere effettuata dagli Enti in caso di risultato di gestione di
competenza negativo per salvaguardare gli equilibri di bilancio, ma non
al fine del calcolo del risultato finale della gestione di competenza.
Pertanto, questa Corte ritiene che nel risultato della gestione di
competenza dell’esercizio 2013 devono computarsi, per la componente
positiva,
soltanto
gli
accertamenti
effettuati
nell’esercizio
2013,
escludendo l’avanzo dell’esercizio 2012, mentre, per la componente
negativa, devono includersi gli impegni complessivamente assunti nello
stesso
esercizio
compresi
quelli
sui
residui
di
stanziamento
dell’esercizio 2012 e precedenti.
Proprio in relazione ai predetti residui di stanziamento, nel precedente
giudizio di parifica, questa Sezione aveva sottolineato la notevole
incidenza che assumeva tale categoria non contemplata né dal D. Lgs.
n. 76/2000, né dal D. Lgs. n. 118/2011.
La Sezione deve prendere atto dell’attività autocorrettiva realizzata
dall’Ente che, con l’emanazione della L. R. n. 35 dell’11 dicembre
2013, ha espunto dal proprio ordinamento contabile i residui di
stanziamento prevedendone la confluenza tra le economie vincolate.
Conseguentemente, si ritiene comunque corretta l’esclusione dal
predetto calcolo del risultato di gestione di competenza dell’importo di
€. 1.064.881.492,08, inerente i residui di stanziamento dell’esercizio
243
2013 che alimentano le economie vincolate, secondo la modifica
normativa introdotta dalla L. R. n. 35/2013.
Così come risulta corretta la evidenziazione, nell’art. 6 del disegno di
legge
inerente
la
situazione
dei residui di stanziamento, della
“riduzione a seguito di impegni assunti nel corso dell’esercizio 2013”
per la somma di € 1.387.707.206,71.
L’art. 9 del disegno di legge, indica, inoltre, i pagamenti assunti in
conto competenza 2013 per impegni su residui di stanziamento
dell’esercizio 2012 e precedenti in €. 996.638.937,15.
La differenza tra impegni e pagamenti su residui di stanziamento
dell’esercizio 2012 e precedenti e di competenza dell’esercizio 2013
pari a €. 391.068.269,56 è riportata, all’art. 7, del predetto disegno di
legge che disciplina la situazione dei residui passivi propri in un
aggregato specifico per i residui di stanziamento per il quale, al
termine della fase istruttoria, è stato acclarato che trattasi di importi
afferenti la gestione di competenza 2013.
Il risultato di amministrazione assomma a €. 6.052.887.305,44, ed è
quindi notevolmente superiore rispetto a quello relativo all’esercizio
precedente, pari a €. 1.111.345.387,10, per effetto della mancata
imputazione dei residui passivi di “stanziamento” che sono confluiti tra
le economie vincolate dell’avanzo stesso.
Il fondo cassa, pari a €. 2.029.397.418, non presenta significativi
scostamenti rispetto all’esercizio precedente.
La decisione di parifica della Sezione regionale di controllo per la Puglia
è basata sull’analisi e la verifica della concordanza dei dati risultanti dal
disegno di legge sul rendiconto 2013, sia per l’entrata che per la
244
spesa, con quelli presenti nelle scritture del Servizio ragioneria della
Regione, nonché con le registrazioni dei flussi di cassa effettuate dal
Tesoriere regionale, riversate nel sistema SIOPE.
Nell’analisi di coerenza degli incassi e dei pagamenti, la Sezione ha
rilevato delle squadrature tra le registrazioni del sistema SIOPE –
Banca d’Italia e le risultanze del rendiconto 2013, pur essendovi
perfetta coincidenza per i totali, mentre permangono delle difformità
tra le poste contabili dei primi quattro titoli in entrata ed i primi due
titoli della spesa.
Deve,
comunque,
evidenziarsi
che
i
disallineamenti
contabili
dell’esercizio 2013 appaiono di entità inferiore rispetto all’esercizio
2012 e che tale criticità è in via di superamento con l’entrata in vigore
della normativa in materia di armonizzazione dei sistemi contabili di cui
al D. Lgs. n. 118/2011.
Durante l’esercizio 2013, così come avvenuto negli ultimi passati
esercizi, i pagamenti effettuati dall’Ente sono risultati superiori alle
riscossioni ma per effetto del fondo cassa di inizio esercizio ciò ha
influito soltanto in leggera misura nella determinazione del fondo cassa
finale
che
appare,
comunque,
inferiore
a
quello
dell’esercizio
precedente.
Gli accertamenti della gestione di competenza delle entrate totali
dell’esercizio 2013 risultano pari a €. 16.093.999.418,28 ed appaiono
in leggera flessione rispetto alle entrate accertate dell’esercizio
precedente.
Subiscono, infatti, una riduzione le entrate accertate per Irap, per
addizionale Irpef e l’accisa sulla benzina e sul gasolio per autotrazione,
245
mentre risultano in crescita la compartecipazione all’Iva, l’addizionale
regionale all’imposta di consumo sul gas metano, il tributo speciale per
il deposito in discarica di rifiuti solidi e la tassa automobilistica
regionale.
Le riscossioni complessive presentano un incremento del 25,91%
rispetto all’esercizio precedente anche per effetto delle anticipazioni di
liquidità precedentemente illustrate.
Dell’ammontare complessivo della spesa regionale impegnata il 53% è
relativo a spesa corrente e soltanto il 7% è inerente alla spesa in conto
capitale.
Per la gestione di competenza 2013 delle contabilità speciali, si osserva
il rispetto del principio di equivalenza tra accertamenti ed impegni;
tuttavia, si registra il notevole aumento degli accertamenti di entrata
che balza al 40% rispetto al 27% dell’esercizio 2012, così come il peso
notevole della spesa pari al 42% dell’intera spesa impegnata.
Nel settore della gestione dei residui si segnala, inoltre, il notevole
decremento dei residui attivi e passivi per effetto delle compiute
attività di approfondita ricognizione in attesa della piena applicazione
del D. Lgs. n. 118/2011.
La Sezione ha, inoltre, provveduto ad effettuare, in via sperimentale,
l’analisi di determinati capitoli di bilancio, ritenuti particolarmente
significativi, in attesa della definizione di un sistema di campionamento
statistico.
L’andamento della finanza regionale, nell’esercizio 2013, evidenzia
l’osservanza patto di stabilità interno per il quale la Giunta regionale,
con l’emanazione di cinque deliberazioni, nel corso dell’esercizio 2013,
246
ha dettato specifici indirizzi alle strutture regionali per la modulazione
degli impegni e dei pagamenti.
Per effetto dell’art. 2 ter del D. L. 4/06/2013 n. 61, inserito dalla L. di
conversione 3/08/2013 n. 89, alla Regione è stata concessa, per gli
esercizi 2013-2014, l’esclusione dal calcolo del patto di stabilità interno
degli
interventi
finalizzati
al
risanamento
ambientale
e
la
riqualificazione del territorio della città di Taranto.
L’indebitamento complessivo regionale è prevalentemente contratto
con la Cassa Depositi e Prestiti; il rating assegnato all’Ente è Baa2 e
risulta osservato il limite legislativo di indebitamento del 20%.
Una notevole incidenza sul debito è dovuta all’emissione del prestito
obbligazionario per l’importo complessivo di 870 milioni di euro a cui è
connesso il fondo ammortamento per le quote capitale (sinking fund)
investito in titoli individuati ad esclusiva discrezione dell’istituto di
credito e che, in virtù degli accordi transattivi raggiunti, devono essere
scelti tra i titoli emessi o garantiti dalla Repubblica Italiana.
Alla data del 6/05/2014, il mark to market risulta positivo per €.
333.993.155 comprensivo del valore del sinking fund negativo per €.
91.845.015 e dell’importo di €. 425.838.170 del contratto di interest
rate swap.
Rispetto agli esercizi precedenti, si assiste, quindi, ad una progressiva
riduzione del valore negativo del sinking fund.
Sulla base dei dati trasmessi dall’Ente durante l’istruttoria, questa
Sezione, in via puramente ipotetica, ha verificato che, per effetto del
contratto derivato, gli esborsi finanziari sostenuti annualmente dalla
Regione risultano maggiori di quelli che avrebbe sostenuto in assenza
247
del predetto contratto per i bassi tassi di interesse applicati negli ultimi
anni.
L’Ente ha, peraltro comunicato che intende avvalersi, anche al fine di
superare le criticità conseguenti alla presenza della clausola di opzione
digitale, della normativa dettata in materia di ristrutturazione del
debito delle Regioni dall’art. 45 del D. L. n. 66/2014 recentemente
convertito nella L. 23/06/2014 n. 89.
Nella relazione allegata al giudizio di parifica dell’esercizio 2012,
questa Corte aveva anche evidenziato che prudenzialmente ed ai soli
fini del calcolo dell’indebitamento complessivo (e non, quindi, anche ai
fini del calcolo del limite d’indebitamento), l’intera somma del prestito
obbligazionario di €. 870.000.000,00 doveva essere contabilizzata tra
lo stock d’indebitamento atteso che il sinking fund non è nella
disponibilità della Regione se non alla scadenza del contratto quando
rientrerà in possesso della somma complessiva che verrà restituita ai
creditori.
Inoltre, si erano manifestate perplessità in merito all’allocazione
contabile, tra le partite di giro, delle somme pagate agli obbligazionisti
rilevando, tra l’altro, che le partite di giro dovrebbero assumere
carattere meramente residuale.
E’ quindi compito di questa Sezione verificare se nell’esercizio
successivo, la Regione ha dato seguito alle osservazioni della Corte.
La Sezione evidenzia che la Regione ha recepito le indicazioni sulla
corretta contabilizzazione del prestito obbligazionario nella Legge di
bilancio dell’esercizio 2014.
Il conto generale del patrimonio per l’anno 2013 risulta positivo per
248
l’importo di €. 4.774.296.651,87 ma presenta un leggero decremento
rispetto all’esercizio precedente.
Durante l’esercizio, sono proseguite le attività di riforma della gestione
patrimoniale regionale ed è continuata l’attività di inventariazione e di
due diligence dei beni immobili regionali anche mediante lo sviluppo
del Sistema Informativo Integrato del Demanio e Patrimonio della
Regione Puglia (Si.De.Pa.) e l’attuazione delle disposizioni in materia di
trasparenza dettate dal D. Lgs. n. 33/2013.
Inoltre, deve rilevarsi l’attività legislativa e regolamentare intrapresa,
negli ultimi esercizi, dalla Regione nel settore dei beni patrimoniali da
ultimo con la L. R. n. 4 del 5/02/2013 recante il testo unico in materia
di demanio armentizio e beni della soppressa Opera nazionale
combattenti.
Secondo i dati del consuntivo 2013, tutte le società partecipate
regionali chiudono con risultato positivo fatta eccezione per le Terme di
S. Cesarea Spa, il cui capitale è detenuto dalla Regione per una quota
pari al 50,49% e che presenta una perdita di esercizio di €.
276.341,00 in flessione rispetto alle perdite dell’esercizio precedente.
Per la società Acquedotto Pugliese Spa, invece, che, nell’esercizio 2012
ha conseguito un risultato positivo di €. 14.820.678,00, alla data di
presentazione da parte della Giunta regionale del rendiconto generale
2013, non risultava ancora concluso l’iter di approvazione del bilancio.
Per la società Innovapuglia Spa, deve evidenziarsi che il Consiglio di
Stato, con sentenza n. 1181 depositata in data 13/03/2014, ha
affermato che dall’esame analitico dello statuto sociale emerge con
certezza che la società non possiede il requisito, prescritto dalla
249
giurisprudenza comunitaria e nazionale per configurare il controllo
analogo della Regione socia.
Avverso tale sentenza, la Regione ha proposto ricorso per revocazione.
Durante l’esercizio 2013, sono proseguite le operazioni di dismissione
delle società STP Brindisi e STP Terra d’Otranto e sono stati avviati
appositi provvedimenti per la dismissione, ai sensi della L. n.
147/2013, delle partecipazioni detenute nelle società Terme di S.
Cesarea Spa e Patto territoriale Polis Sud-Est barese.
Sono, quindi, in corso da parte dell’Ente Regione le necessarie
valutazioni sul mantenimento di determinate partecipazioni societarie.
Come rilevato nella relazione del Presidente della Regione sull’efficacia
ed adeguatezza del sistema dei controlli interni, in sede di giudizio di
parificazione del rendiconto dell’esercizio 2012, questa Sezione aveva
auspicato “un maggiore potenziamento del controllo dell’Ente sui propri
organismi partecipati.”
Deve, quindi, porsi in rilievo l’attività intrapresa in questo settore
dall’Ente Regione che, con l’art. 25 della L. R. 7/08/2013 n. 26, ha
predisposto
un’apposita
programmazione
e
disciplina
controllo
in
delle
materia
proprie
di
coordinamento,
società
partecipate
attribuendo alla Giunta regionale rilevanti compiti di indirizzo e
monitoraggio semestrale della situazione finanziaria ed economica
nonchè di approvazione dei bilanci previsionali e adozione sistemi di
coordinamento dei processi di budgeting.
Con l’adozione della recente deliberazione di Giunta regionale del
5/05/2014 n. 812, sono state approvate, ai sensi dell’art. 25 della L.
R. n. 26/2013, le linee di indirizzo per l’esercizio delle azioni di
250
coordinamento, programmazione e controllo da parte della Regione
Puglia delle società controllate e delle società in house.
E’ anche in fase di realizzazione il progetto relativo alla Piattaforma
"COROLLA", propedeutico e strumentale ad ottimizzare e garantire gli
adempimenti in materia di monitoraggio, armonizzazione contabile e
consolidamento di bilancio degli organismi partecipati sottoposti a
vigilanza e controllo della Regione Puglia.
Nel settore organizzativo regionale, si evidenzia che l’Ente ha avviato
nuovi percorsi di razionalizzazione delle risorse umane attraverso
l’impiego di nuove tecnologie e la progettazione di nuove modalità di
lavoro
anche
mediante
l’elaborazione
della
nuova
piattaforma
informatica “Diogene” sistema di archivio che ha comportato la
riduzione delle risorse umane destinate alla protocollazione; inoltre,
con regolamento del 13/12/2013 n. 39 è stato disciplinato il progetto
del telelavoro.
L’organico del personale regionale è pari a 2.626 unità; tra questi, 10
direttori generali, 141 dirigenti a tempo indeterminato e 7 dirigenti a
tempo determinato. Nel corso del 2013 vi sono state 56 cessazioni di
personale a tempo indeterminato.
La Regione ha osservato la normativa vincolistica in materia di
riduzione
della
spesa
del personale
nell’esercizio
2013
rispetto
all’esercizio antecedente.
Anche l’ammontare complessivo del costo del lavoro denota un trend
in costante diminuzione nel triennio 2011-2013.
251
Tuttavia, delle considerazioni critiche devono svolgersi relativamente
alla spesa di €. 506.078,00 per contratti di collaborazione coordinata e
continuativa.
Questa Sezione, con la pronuncia n. 112 emessa in data 11/06/2013
sul bilancio di previsione regionale per l’esercizio 2013 e con la
decisione di parifica n. 124 del 12/07/2013, aveva rilevato il mancato
conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità interno per
l’esercizio 2012 per il quale, tuttavia, risultava applicabile il disposto
dell’art. 32, comma 23, della L. n. 183/2011 disciplinante le fattispecie
di cosiddetto “sforamento controllato” e che prevedeva che qualora il
superamento degli obiettivi del patto di stabilità interno fosse stato
determinato dalla maggiore spesa per interventi realizzati con la quota
di finanziamento nazionale e correlati ai finanziamenti dell'Unione
europea, non trovava applicazione la sanzione inerente il versamento
all'entrata
del
bilancio
statale
dell'importo
corrispondente
differenza tra il risultato registrato e l'obiettivo
alla
programmatico
predeterminato.
Permaneva, invece, il rimanente regime sanzionatorio ed in particolare
la sanzione prevista dall’art. 7, comma 1, lett. d) del D. Lgs. n.
149/2011 che prevede, per l’esercizio successivo a quello in cui si è
verificata la mancata osservanza del patto di stabilità, il divieto di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia
tipologia
contrattuale,
ivi
compresi
i
rapporti
di
collaborazione
coordinata e continuativa.
Questa Sezione, rilevato che dall’esame del sito web istituzionale della
Regione emergeva la conclusione, nel mese di dicembre 2012, di
252
numerosi contratti di collaborazione coordinata e continuativa, aveva
ritenuto che il ricorso al procedimento di sforamento controllato del
patto di stabilità interno per l’esercizio 2012 si era concretizzato con
l’emanazione della deliberazione di Giunta regionale del 16/10/2012 n.
2060 con la quale era stato assegnato alle strutture amministrative
l’indirizzo di assicurare il completo utilizzo delle risorse comunitarie per
l’esercizio 2012, e conseguentemente aveva ritenuto elusivi del regime
sanzionatorio i contratti di collaborazione coordinata e continuativa
conclusi all’esito di procedure avviate successivamente all’emanazione
della predetta deliberazione di Giunta regionale n. 2060/2012 e
destinate ad avere efficacia nel corso del 2013.
Inoltre, dall’esame della documentazione pervenuta durante la fase
istruttoria emerge, per l’esercizio 2013, la spesa di €. 382.958,00 per
incarichi di studio, ricerca e consulenza che presenta un incremento
rispetto
all’esercizio
precedente
2012
ove
assommava
a
€.
302.541,00.
Relativamente
alla
figura
delle
alte
professionalità
e
posizioni
organizzative istituite presso la Regione per le quali dal sito web
istituzionale si rileva che l’utilizzo del salario accessorio ad esse
destinato ammonta a €. 7.735.840,00, si evidenzia che il numero degli
incarichi per tali figure, istituite ai sensi dell’art. 45 della L.R. n.
10/2007,
è
estremamente
variabile
poiché
ogni
Area
istituisce
autonomamente nell’ambito del budget assegnato le PO e AP.
Tuttavia,
questa
Sezione
ritiene
che
sia
necessaria
un’esatta
quantificazione delle alte professionalità nonché sarebbero opportune
253
forme di coordinamento tra i titolari dei budget posto che alcune alte
professionalità potrebbero essere condivise tra vari settori regionali.
La
Regione
Puglia
ha
osservato
la
normativa
in
materia
di
contenimento delle spese imposta dal D. L. n. 78/2010 applicabile alle
Regioni limitatamente al rispetto del limite complessivo di spesa,
secondo i principi enunciati dalla Consulta con le sentenze n. 139/2012
e n. 72/2014.
L’orientamento legislativo verso l’applicazione di un rigoroso regime di
contenimento delle spese risulta confermato dal recente D. L.
24/04/2014 n. 66 convertito nella L. 23/06/2014 n. 89 che, all’art. 14,
prevede che, fermi restando i limiti derivanti dalle vigenti disposizioni
ed in particolare le disposizioni di cui all'articolo 6, comma 7, del
D. L. n. 78/2010 ed all'articolo 1, comma 5, del D. L. n. 101/2013, le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale
di statistica (ISTAT), a decorrere dall'anno 2014, non possono
conferire incarichi di consulenza, studio e ricerca
quando la spesa
complessiva sostenuta nell'anno per tali incarichi è superiore rispetto
alla
spesa
per
il
personale
dell'amministrazione
che
conferisce
l'incarico, come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,2% per le
amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di
euro, ed all'1,4% per le amministrazioni con spesa di personale
superiore a 5 milioni di euro.
Parimenti si dispone che le amministrazioni pubbliche non possono
stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa quando
la spesa complessiva per tali contratti è superiore rispetto alla spesa
254
del personale dell'amministrazione che conferisce l'incarico come
risultante dal conto annuale del 2012, al 4,5% per le amministrazioni
con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all'1,1%
per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni
di euro.
Al fine di assicurare il rispetto dei limiti di spesa su riportati, il comma
4 dell’art. 14 del citato D. L. n. 66/2014 impone, entro 30 giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto, la rinegoziazione di tutti gli
incarichi e contratti in corso.
La Regione Puglia ha, inoltre, introdotto apprezzabili novità, in tema di
valorizzazione
e
miglioramento
dell’azione
amministrativa
e
di
misurazione e valutazione degli obiettivi e dei risultati conseguiti dalla
propria organizzazione e dai dipendenti.
Infatti, la Giunta regionale, con la deliberazione del 5/08/2013 n.
1552, ha assegnato formalmente ai Direttori di Area gli obiettivi
strategici individuati, quindi, per ciascuna struttura regionale, inclusa
l’Avvocatura e con la successiva deliberazione del 10/12/2013 n. 2381,
ha adottato il piano della performance organizzativa per l‘esercizio
2013 che, per ogni Area dell’organizzazione amministrativa regionale,
riporta, in primo luogo, le indicazioni sulla mission e poi gli obiettivi
strategici trasversali, triennali ed annuali.
Anche il Consiglio regionale, con deliberazione dell’ufficio di Presidenza
n. 56 del 29/11/2011, ha adottato il piano della performance
organizzativa 2011/2013, mentre, con la recente deliberazione n. 209
del 1° aprile 2014, ha adottato piano della performance del Consiglio
regionale 2014-2016.
255
La
relazione
sulla
performance
dell’esercizio
2012
della
Giunta
regionale è stata approvata con la deliberazione n. 15 del 31/01/2014
e quella del Consiglio con la deliberazione n. 208 del 1° dicembre
2014. L’annualità 2013 è, invece, in fase di definizione.
Alla relazione è seguito, in data 10/04/2014, l’atto di validazione della
relazione sulla performance da parte dell’organismo indipendente di
valutazione che, ai sensi dell’art. 14, comma 6, del citato D. Lgs.
n.150/2009, costituisce condizione inderogabile per l'accesso agli
strumenti per premiare il merito.
Nel settore dei controlli interni deve, inoltre, segnalarsi che l’Organo di
revisione, se pure istituito con la legge finanziaria regionale per
l’esercizio 2013 e disciplinato con i regolamenti regionali n. 22 del
14/11/2013 e n. 5 del 26/03/2014, non risulta tutt’ora operante.
Con determinazione del Segretario generale del Consiglio regionale n.
22 del 3/12/2013, è stata istituita, presso la Segreteria generale del
Consiglio regionale, una figura di alta professionalità a supporto
funzionale ed organizzativo del Collegio dei revisori dei conti.
Relativamente alle funzioni assegnate a tale figura l’amministrazione
ha chiarito che devono intendersi quale supporto assistenziale e
segretariale dell’istituendo Collegio dei revisori dei conti.
Il Presidente della Regione ha trasmesso, ai sensi dell’art. 1, comma 6,
del D. L. n. 174/2012, la relazione annuale sulla regolarità della
gestione e sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli
interni che, come rilevato dalla Consulta, “costituisce istituto funzionale
a garantire quel raccordo tra controlli interni ed esterni, finalizzati a
garantire il rispetto dei parametri costituzionali e di quelli posti dal
256
diritto
dell’Unione
europea”
(Corte
Cost.
sentenza
n.
39
del
6/03/2014).
Dall’esame della predetta relazione, emerge che le verifiche di
regolarità contabile sono effettuate dal Servizio Bilancio e Ragioneria
secondo le modalità indicate dalla legge regionale di contabilità n.
28/2001 e che il sistema dei controlli per le attività di gestione di fondi
dell’Unione europea è organizzato su due livelli.
Il primo livello di controlli è affidato direttamente alle Autorità di
Gestione dei Programmi operativi, le quali sono dotate di autonome
strutture che svolgono attività di controllo durante tutto l’anno con il
sistema del campionamento o in taluni casi interessando il 100% delle
operazioni.
Il secondo livello di controlli è affidato all’Autorità di audit che opera
attraverso il campionamento delle operazioni, estratto annualmente.
Il Presidente della Regione ha, inoltre, comunicato che è stata
recentemente istituita la struttura Anticorruzione.
Attualmente il Controllo di gestione costituisce una struttura di staff del
Capo di Gabinetto del Presidente della Regione che si avvale di una
serie di reti di referenti (controller) presenti in ognuno dei servizi
esistenti presso la Giunta ed il Consiglio.
Le risultanze del processo di controllo sono rappresentate nei report
finanziari del documento di analisi gestionale, redatto dal Controllo di
gestione e che è inviato all’Organismo indipendente di valutazione per
essere utilizzato ai fini della valutazione della Dirigenza.
Il documento di pianificazione strategica, previsto dall’ordinamento
regionale, è il Programma annuale di attività dell’amministrazione che
257
la Giunta Regionale dovrebbe adottare nei successivi quindici giorni
all’entrata in vigore della legge di bilancio, su proposte formulate dai
Direttori di area.
Il Presidente della Regione, nella predetta relazione, ha sottolineato
che “manca, quindi, al momento un documento di programmazione
strategica unitario che raccolga e faccia sintesi di tutti gli obiettivi
presenti nelle linee programmatiche del Governatore e in tutti i
documenti di programmazione settoriale”.
La
Sezione
ravvisa,
pertanto,
l’opportunità,
che
l’ordinamento
regionale provveda ad adottare il su richiamato documento di
programmazione strategica.
Nel settore della valutazione del personale, è ormai operativo, presso
la Regione Puglia, l’Organismo indipendente di valutazione che,
insediatosi il 13 gennaio 2013, ha proceduto alla valutazione dei
dirigenti per l’anno 2012 conclusasi a luglio 2013, ed al fine di non
alterare le regole ad esercizio già concluso, ha adottato
la stessa
metodologia già in vigore utilizzando i risultati delle verifiche condotte
dall’organo del controllo di gestione
Infine, il Presidente della Regione ha fornito rassicurazioni che il
modello
metodologico
attualmente
in
vigore
elimina
qualsiasi
automatismo nell’attribuzione di premi ed indennità ed è incentrato su
due macroprofili, grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati
sulla base del programma annuale di direzione ed i comportamenti
organizzativi.
258
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