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TRASPORTO PUBBLICO LOCALE E REGIONALE
Il settore del trasporto pubblico locale e regionale riveste fondamentale
importanza per la vita economica, sociale e produttiva del paese.
Negli ultimi anni si è assistito ad una profonda modifica strutturale dei modelli
di domanda di trasporto nell’ambito passeggeri, al tradizionale modello di mobilità” a
spostamento singolo” nel quale il viaggio aveva come origine e destinazione il
domicilio, si è sostituito un approccio a “spostamenti multipli “ .
La riduzione della congestione urbana provocata dal traffico automobilistico, la
garanzia del diritto alla mobilità dei cittadini, la riduzione dei sinistri automobilistici ed
i conseguenti effetti positivi per l’economia , l’ambiente, e, generalmente lo sviluppo
del paese, non possono prescindere da un buon livello di mobilità in ambito locale che
può essere garantito soltanto potenziando e rendendo efficiente il servizio di trasporto
pubblico.
Nel 2011 il volume di passeggeri-km con origine e destinazione interne al
territorio nazionale e con vettori nazionali1 è stato di 885 miliardi di passeggeri-km
evidenziando un sistema di mobilità intensa sul quale grava il pesante squilibrio modale
: il 91,53% degli spostamenti avviene su strada, mentre il restante 8,47 è suddiviso
rispettivamente fra ferrovie/tramvie/metropolitane/funicolari/funivie/ (5,98%), aereo
(1,89%) e vie d’acqua (0,44%).
In Italia, il comparto del TPL conta approssimativamente 1.150 aziende
pubbliche e private (delle quali circa il 26% svolge servizio urbano, il 55% solo servizio
extraurbano ed il 19% entrambi i tipi di servizio) con una media annuale dei passeggeri
trasportati stimata in circa 7 miliardi.
A fronte di questi numeri rilevanti le Aziende di trasporto presentano un parco
veicolare di oltre 50.000 unità di cui il 92% autobus con una anzianità media di 13 -15
anni contro i 7-8 anni degli altri paesi europei.
Sul piano istituzionale i compiti (di amministrazione e programmazione) in
materia di servizi di trasporto pubblico locale e di servizi ferroviari regionali sono
1
Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei Trasporti 2011 -2012
1
attribuiti ai sensi del D.lgs 422/97 e del Titolo V della Costituzione alle Regioni e
residuano in capo allo Stato le competenze in materia di:
- sicurezza degli impianti fissi di trasporto e dei relativi servizi;
- il concorso finanziario agli oneri di parte corrente sostenuti dalle regioni;
- individuazione degli interventi in conto capitale da ammettere a contribuzione
statale;
- monitoraggio sulle modalità di esercizio delle funzioni e dei compiti di
amministrazione e programmazione attribuite alle regioni.
Storicamente il settore ha un “costo” annuale per la finanza pubblica di circa 7,2
MLD di euro di cui circa 6,4 MLD di euro relativi ai servizi di T.P.L e ferroviari eserciti
nelle Regioni a Statuto ordinario.
SERVIZI STORICI E SPESA STORICA
In merito alla programmazione dei servizi da parte delle regioni, è necessario
rammentare che, con l’emanazione del D.lgs. 19 novembre 1997 n. 422 “Conferimento
alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico
locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo n.59,” il settore è stato
oggetto di una riforma che non appare ad oggi completata o che, comunque, non ha
prodotto gli effetti previsti.
Di fatto, l’applicazione di tale decreto legislativo, anziché rendere più efficaci,
efficienti ed economici i servizi pubblici erogati ha prodotto servizi qualitativamente e
quantitativamente insufficienti a fronte di costi peraltro incrementati negli ultimi anni.
Ciò deve imputarsi:
a) alla mancata individuazione, da parte delle regioni, dei c.d. “servizi minimi”
destinati ad assicurare il diritto alla mobilità mediante una revisione dei “servizi
storici”, diretta ad un utilizzo razionale e secondo criteri di priorità delle risorse
finanziarie disponibili;
b) alla mancata liberalizzazione del settore che non ha prodotto la progressiva
riduzione dei costi a fronte di una migliore qualità e di una maggiore quantità dei servizi
eserciti;
c) alla mancata considerazione del rapporto tra ricavi e costi del servizio al netto
dei costi dell’infrastruttura, sia per la determinazione dell’offerta di servizio in luogo
della domanda reale che per la scelta del vettore con cui prestarla.
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A distanza di 16 anni dall’entrata in vigore del richiamato Decreto legislativo,
infatti, i servizi minimi risultano individuati sostanzialmente su base “storica”, senza
prevedere la riduzione dei servizi sovradimensionati, e la soppressione dei servizi
sovrapposti, (con il consequenziale mancato dirottamento delle risorse liberate
sull’incremento qualitativo e quantitativo dei servizi necessari).
Inoltre, la liberalizzazione è stata reiteratamente rinviata o fortemente
condizionata, tanto da creare una realtà in cui è attuata solo fittiziamente, con la
conseguenza che i costi dei servizi non vengono determinati dal libero mercato ma sono
definiti, per lo più, da aziende (spesso in mano pubblica) che, a fronte della ridotta
tendenza a ridimensionare le proprie inefficienze, hanno quantificato i corrispettivi per i
servizi offerti sulla base di una spesa storica progressivamente incrementata (senza
alcun limite posto da standard o parametri di riferimento legislativi venuti meno in
nome della liberalizzazione che si sarebbe dovuta attuare).
La legge 5 maggio 2009 n. 42, in materia di federalismo fiscale, in
considerazione delle criticità sopra evidenziate, ha iniziato ad introdurre, criteri e
principi, quali quelli del superamento della spesa storica e dell’individuazione per il più
ampio settore del trasporto pubblico di competenza regionale di “costi standard”,
“fabbisogno standard” e di “livello adeguato di servizio su tutto il territorio nazionale”.
Il percorso legislativo è proseguito con l’articolo 16 bis del decreto legge n.
95/2012, così come modificato ed integrato dall’articolo 1 comma 301, della Legge 28
dicembre 2012, n. 228, che ha subordinato la ripartizione del 75% delle risorse
pubbliche destinate al settore all’adozione da parte delle regioni a statuto ordinario di
criteri di efficientamento e di razionalizzazione per la corretta programmazione dei
servizi di TPL e ferroviari regionali.
FONDO NAZIONALE PER IL CONCORSO FINANZIARIO DELLO
STATO AGLI ONERI DEL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE ANCHE
FERROVIARIO
Con l’articolo 16 bis del decreto legge n. 95/2012, è stato, tra l’altro, istituito il
“Fondo Nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto
pubblico” nel quale confluisce uno stanziamento annuale pari a 4.929 milioni di Euro,
corrispondente a circa il 75% delle risorse pubbliche di parte corrente destinate al
settore.
3
La norma in argomento ha lo scopo di incentivare le Regioni a riprogrammare i
servizi secondo criteri oggettivi (ed uniformi a livello nazionale) di efficientamento e
razionalizzazione. L’applicazione di tali criteri, superando la cristallizzazione dei servizi
storici e della spesa storica, dovrebbero consentire la progressiva rispondenza tra offerta
e domanda di trasporto in un’ottica di efficienza e qualità dei servizi.
In sostanza la riprogrammazione dovrebbe essere mirata tra l’altro :
- alla scelta del vettore più idoneo in relazione alla domanda;
- all’eliminazione di qualunque sovrapposizione di servizi non giustificata ( ferro
– gomma, gomma –gomma , ferro – ferro)
in controtendenza rispetto a ciò che avviene ancora oggi in alcune realtà in cui la
programmazione
1)
continua a giustificare i costi di servizi ferroviari “storici”, istituiti ad
inizio secolo scorso, la cui utenza, con lo sviluppo della rete viaria, è dirottata da
decenni su servizi automobilistici aventi una velocità commerciale ed un costo di
esercizio più competitivi;
2)
produce servizi sovradimensionati rispetto alla domanda sottraendo in
tal modo risorse utili per migliorare qualitativamente e quantitativamente a domanda
elevata servizi.
3)
prevede servizi di trasporto ferroviario regionale che sostanzialmente
duplicano una parte dei “servizi ferroviari universali” che lo Stato continua a pagare.
Stato di attuazione del disposto dell’art. 16 bis del D.L. 95/12
Con DPCM dell’11 marzo 2013, acquisita l’intesa con la Conferenza Unificata
Stato Regioni, sono stati definiti i criteri e le modalità con cui ripartire il Fondo
Nazionale in un’ottica di efficientamento e razionalizzazione del settore .
Dalla data di pubblicazione le regioni hanno avuto 120 giorni per procedere alla
corretta riprogrammazione dei servizi di TPL e ferroviari regionali e ulteriori 60 giorni
per rendere operativa la riprogrammazione in parola.
Nelle more di tale riprogrammazione è stato emanato il decreto interministeriale
Ministero Economia e Finanza di concerto con Ministero delle Infrastrutture e Trasporti
di riparto alle regioni di un acconto pari al 60% del fondo e conseguentemente si è
proceduto all’erogazione di tale acconto con 7 tranches mensili relative ai mesi da
febbraio ad agosto 2013 per un importo complessivo pari a circa M€ 2958.
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A seguito dell’emanazione, del decreto interministeriale del MIT di concerto col
MEF, n. 382 del 24/10/2013, di riparto definitivo delle risorse del “Fondo” per
l’esercizio 2013, il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti ha provveduto ad erogare
alle Regioni a statuto ordinario un ulteriore 30%, pari a circa M€ 1479, delle risorse
stanziate sul fondo in parola.
Infine, a seguito della trasmissione da parte di tutte le regioni a statuto ordinario
dei piani di riprogrammazione dei servizi di TPL e ferroviari regionali, previsti dal
richiamato art. 16 bis del D.L. 95/2012, il MIT ha provveduto ad erogare il residuo
10%, pari a circa M€ 492, dello stanziamento del fondo.
Compiti del Ministero
A decorrere dall’esercizio 2014 il MIT provvederà a verificare gli effetti prodotti
dalla corretta programmazione dei servizi.
A tal fine sono stati individuati alcuni “indicatori” significativi, tra i quali :
a) il progressivo miglioramento del rapporto ricavi/costi dei servizi;
b) l’incremento del load factor (incremento progressivo dell’occupazione dei
posti/Km prodotti).
La verifica , propedeutica alla ripartizione, verrà effettuata avvalendosi anche
dell’Osservatorio sulle politiche del TPL, istituito ai sensi dell’art. 1 comma 300 della
legge 244/07, la cui attivazione è avvenuta nel 2011 a causa della carenza di risorse
necessarie per il suo funzionamento.
L’Osservatorio si doterà di una banca dati informatica che acquisirà per via
telematica, direttamente dalle aziende, dalle regioni e dagli enti locali dati certificati
economici e trasportistici del settore.
L’inquadramento “reale e progressivo” dei servizi di TPL e dei servizi ferroviari
regionali sull’intero territorio nazionale consentirà ai soggetti istituzionali interessati
(Stato, Regioni ed Enti locali) di adottare i provvedimenti di propria competenza in
modo “concertato” sulla base di scelte supportate da dati certificati e condivisi.
5
CONCLUSIONI
In conclusione le Regioni, in attuazione della normativa vigente, sono
incentivate a riprogrammare i propri servizi secondo criteri di efficienza e razionalità
La corretta riprogrammazione permetterà di
- di risolvere la lamentata carenza di risorse di parte corrente, in quanto le
“sacche” di inefficienza dovrebbero essere progressivamente eliminate o quanto meno
ridotte, consentendo l’ottimale utilizzo delle risorse finanziari disponibili.
- di procedere in modo corretto alla liberalizzazione del settore, mediante
l’affidamento dei servizi con procedure ad evidenza pubblica, evitando il permanere di
“servizi storici”, ormai non più coerenti con la domanda di trasporto.
Lo Stato, nel rispetto delle autonomie regionali, vigilerà sia sugli effetti prodotti
dalle riprogrammazioni (avvalendosi anche dell’Osservatorio sulle politiche del TPL)
che sul processo di liberalizzazione (mediante l’attività della Authority per i trasporti).
Tramite l’attività dell’Osservatorio, l’Amministrazione centrale potrà disporre di
dati trasportistici ed economici certificati tali da consentire di ridefinire il perimetro
“dei servizi ferroviari universali” (servizi nazionali di utilità sociale sovvenzionati dallo
Stato) in modo da ridurli in relazione alle duplicazioni e sovrapposizioni con i servizi
ferroviari regionali.
Il quadro di settore sopra descritto induce necessariamente lo Stato, le Regioni e
gli enti locali , ciascuno nel proprio ambito , a valutare e risolvere le criticità evidenti,
che possono inficiare il processo di razionalizzazione e di efficientamento del settore,
che finalmente ha avuto inizio.
Per un completo riassetto del settore sarebbe inoltre necessario:
 garantire risorse certe per la copertura integrale della spesa corrente del settore
implementando, d’intesa con le regioni, lo stanziamento del “Fondo per il TPL” facendo
confluire nello stesso anche quota parte del “Fondo perequativo IRAP” per le quali le
regioni rivendicano comunque piena discrezionalità di giudizio;
 costituire una contabilità speciale per la gestione del “Fondo per il TPL” al fine
di evitare che lo stesso possa essere oggetto di “variazioni” con conseguente instabilità
finanziaria del settore e riflessi negativi sulla continuità e regolarità dei servizi di
trasporto pubblico e ferroviario regionale;
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 svincolare le risorse del “Fondo per il TPL” dagli effetti sul Patto di stabilità su
regioni ed enti locali;
 costituire anche per gli investimenti un Fondo unico per il TPL e per i servizi
ferroviari regionali, nel quale far confluire con cadenza annuale risorse destinate ad
interventi sulle infrastrutture, sulle tecnologie di sicurezza, nonché al progressivo
rinnovo e ammodernamento dei parchi rotabili, da gestire con il criterio della contabilità
speciale, al fine di consentire l’immediato utilizzo delle risorse disponibili, tramite
“impegni e consequenziali pagamenti” connessi all’esecuzione dei programmi regionali
nel loro complesso e non ai singoli interventi.
L’adozione di procedure di tal tipo risolverebbe l’annoso e frequente problema
delle risorse disponibili, ma non utilizzate perché impegnate a favore di singoli
interventi in ritardo esecutivo, per molteplici motivi procedurali.
Per fare tutto questo è stato istituito un tavolo di lavoro con l’ANCI e il
coordinamento delle Regioni al fine di definire congiuntamente il complesso di misure
di riordino del settore da far confluire in un apposito atto normativo.
Alcune misure sono peraltro già state previste nel disegno di Legge di Stabilità
2014 nel quale è previsto che, con Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti da emanarsi entro il 31/03/2014, previa intesa con la Conferenza Unificata,
siano definiti i costi standard dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale per
tipologia di trasporto e per bacini di traffico omogenei, nonché i criteri per
l’aggiornamento e l’applicazione degli stessi.
E’ stato previsto inoltre lo stanziamento di 500 mln (300 nel 2014 e 100 per ciascuno
degli anni 2015 e 2016) da destinare quale contributi per il rinnovo dei parchi
automobilistici e ferroviari destinati al trasporto pubblico locale.
7
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