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Delibera n. 148/2014/PRSP

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Deliberazione n. 148/2014/PRSP
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L’EMILIA-ROMAGNA
composta dai magistrati:
dott. Antonio De Salvo
presidente
dott. Pieroni Marco
consigliere
dott. Massimo Romano
consigliere
dott. Ugo Marchetti
consigliere
dott. Italo Scotti
consigliere
dott.ssa Benedetta Cossu
primo referendario
dott. Riccardo Patumi
primo referendario
dott. Federico Lorenzini
referendario
***
Visto l’articolo 100, comma secondo, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con
il
regio
decreto
12
luglio
1934,
n.
1214,
e
successive
modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle
Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, e
modificato con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio
2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004 e con deliberazione del Consiglio di
Presidenza n. 229 dell’11 giugno 2008;
Visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali
di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,
1
n. 267,
e
successive
modificazioni e integrazioni;
Visto, in particolare, l’art. 148-bis del citato testo unico,
introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. e), del d.l. 10 ottobre 2012, n.
174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l’adeguamento
dell’ordinamento
della
Repubblica
alla
legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto l’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, che fa obbligo agli organi di revisione degli enti locali di
inviare alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti apposite
relazioni in ordine ai bilanci di previsione ed ai rendiconti degli enti
medesimi;
Visto l’articolo 6, comma 2, decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149;
Viste le linee-guida predisposte dalla Corte dei conti per la
redazione delle relazioni inerenti il bilancio di previsione 2012 e il
rendiconto
della
gestione
2011,
approvate
dalla
Sezione
delle
autonomie con deliberazione n. 10/AUT/2012/INPR del 12 giugno
2012 (pubblicata nel suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale n. 171 del 24
luglio 2012);
Viste le linee-guida predisposte dalla Corte dei conti per la
redazione delle relazioni inerenti al rendiconto della gestione 2012,
approvate
dalla
Sezione
delle
autonomie
con
deliberazione
n.
18/AUT/2013/INPR del 12 luglio 2013 (pubblicata nel suppl. ord. alla
Gazzetta Ufficiale 186 del 9 agosto 2013);
Considerato che dette linee-guida ed i questionari relativi al
rendiconto 2011, al preventivo 2012 e al rendiconto 2012 sono stati
trasmessi ai sindaci dei comuni dell’Emilia-Romagna e agli organi di
revisione
economico-finanziaria
con
lettere
di
questa
Sezione
regionale di controllo rispettivamente prot. n. 0005572 del 16
novembre 2012, prot. n. 4255 del 4 settembre 2012 e prot. n. 5321
del 2 dicembre 2013;
Presa visione delle relazioni inviate a questa Sezione regionale
di controllo della Corte dei conti predisposte dall’Organo di revisione
del Comune di PARMA;
Acquisite le relazioni dell’Organo di revisione sulle proposte di
rendiconto 2011 e 2012 e il parere sulla proposta di bilancio di
2
previsione 2012;
Esaminate le note del 10 ottobre 2012, del 15 gennaio 2013 e
del
6
febbraio
2014
trasmesse,
attraverso
il
sistema
Siquel,
dall’Organo di revisione unitamente alle relazioni sul preventivo 2012
e sui consuntivi 2011 e 2012;
Tenuto conto degli elementi conoscitivi forniti dall’Organo di
revisione nell’incontro del 6 febbraio 2014;
Tenuto
conto
degli
approfondimenti
in
merito
alle
partecipazioni societarie, ai debiti fuori bilancio e alle passività
pregresse potenziali effettuati in occasione dell’incontro svoltosi il 7
febbraio 2014 con il Sindaco e l’Assessore al Bilancio del Comune di
Parma e il responsabile dei settori Finanziario, Società e Contratti e il
referente della Struttura Operativa Rapporti con Enti esterni e
Partecipate;
Vista la delibera 241/2013/PRSP relativa alla relazione sul
consuntivo 2010 del Comune di Parma con cui questa Sezione
regionale di controllo si è riservata di riferire in sede di successiva
pronuncia sul preventivo 2012 e consuntivo 2011 in merito alle
rilevate criticità sul sistema di governance delle società partecipate,
sui debiti fuori bilancio riconosciuto dall’Ente e sulle rilevanti passività
potenziali;
Tenuto conto che, relativamente agli aspetti non esaminati, il
mancato pronunciamento della Sezione non può considerarsi come
implicita valutazione positiva;
Esaminata
la
documentazione
pervenuta,
le
osservazioni
predisposte e gli elementi emersi in istruttoria;
Tenuto conto di quanto rappresentato dall’Ente con note
pervenute il 3 aprile 2014, l’11 aprile 2014, il 21 maggio 2014, il 3
giugno 2014 e il 6 giugno 2014;
Ritenuto, pertanto, di deferire le illustrate conclusioni alla
definitiva pronuncia della Sezione;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 25 del 4 giugno 2014 con la
quale è stata convocata la Sezione per la camera di consiglio dell’11
giugno 2014;
Udito nella camera di consiglio dell’11 giugno 2014 il relatore
Massimo Romano;
3
PREMESSO
Nel Comune di Parma, a seguito delle dimissioni del Sindaco
Pietro Vignali rassegnate in data 29 settembre 2011, si sono
susseguite le gestioni commissariali dei Commissari straordinari Anna
Maria Cancellieri, dal 20 ottobre 2011, e Mario Ciclosi, dal 23
novembre 2011 fino al 25
maggio 2012, data di insediamento
dell’attuale Sindaco Federico Pizzarotti.
Dall’esame della relazione trasmessa dall’Organo di revisione
dei conti del Comune di Parma, relativa al rendiconto dell’esercizio
2010 è emersa, quale principale criticità, la complessa e variegata
costituzione negli anni
di un sistema di partecipazioni societarie
strutturato su un elevato numero di società, molte delle quali
fortemente indebitate e con ripercussioni pregiudizievoli per l’Ente.
Per
una
migliore
comprensione
del
fenomeno
con
delibera
241/2013/PRSP si è ritenuto opportuno sospendere l’analisi sulle
società partecipate rimandando ad un successivo approfondimento.
Acquisite le relazioni trasmesse dall’Organo di revisione, relative ai
rendiconti dell’esercizio 2011 e 2012 e al preventivo 2012, si è
ritenuto che l’ esame congiunto delle medesime consenta alla Sezione
di comprendere e valutare con maggior completezza l’operato
dell’amministrazione sia in relazione al sistema di governance delle
società partecipate, aspetto particolarmente caratterizzante della
gestione comunale, sia in relazione ad altre criticità ripetutesi nelle
gestioni di bilancio da esaminare. Pertanto, in relazione ad alcuni
profili (società partecipate, debiti fuori bilancio, passività potenziali e
residui attivi scarsamente esigibili, tempestività dei pagamenti), la
Sezione riferisce gli esiti dell’istruttoria rappresentando la situazione
nel suo dinamico evolversi, senza necessariamente operare un
collegamento diretto tra la criticità rilevata e il singolo esercizio
finanziario.
Il quadro normativo di riferimento
L’articolo 1, comma 166 e seguenti, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, ha attribuito alle sezioni regionali della Corte dei conti
una specifica tipologia di controllo avente ad oggetto i bilanci di
previsione ed i rendiconti degli enti locali. Tale controllo si svolge sulla
base di relazioni - redatte in conformità alle linee guida approvate
dalla Sezione delle autonomie della Corte - nelle quali gli organi di
revisione danno conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal
4
Patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in
materia di indebitamento dagli articoli 119, comma sesto, Cost. e 202,
comma 1, TUEL e di ogni altra grave irregolarità contabile o finanziaria
in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure
correttive segnalate dall’organo di revisione.
Tale tipologia di controllo, ascrivibile alla categoria del riesame
di legalità e regolarità, in origine, si è affiancato, al controllo sulla
gestione in senso stretto – qualificato dalla natura c.d. collaborativa
(Corte cost. 27 gennaio 1995, n. 29) – che, avendo ad oggetto
l’azione amministrativa nel suo complesso e finalizzato ad assicurare
che l’uso delle risorse pubbliche aveva come parametri l’efficienza,
l’efficacia e l’economicità e come misura l’autocorrezione, lasciando gli
aspetti di natura finanziaria e della struttura e della gestione del
bilancio al controllo ex art. 1, comma 166, l. n. 266/2005 (Corte cost.
7 giugno 2007, n. 179 e 9 febbraio 2011, n. 37).
L’esperienza del controllo sulla gestione è stata via via posta in
secondo piano con la legislazione successiva: art. 7, comma 7, della
legge n. 131 del 2001 e art. 1, commi 166 e seguenti, della citata
legge n. 266 del 2005.
Prendendo atto di tali mutati orientamenti del legislatore
ordinario cui sono seguite profonde trasformazioni dell’ordinamento
costituzionale e sovranazionale, anche nel senso del rafforzamento del
coordinamento della finanza pubblica e della garanzia del rispetto dei
vincoli
finanziari
derivanti
dall’appartenenza
dell’Italia
all’Unione
europea, la Consulta, qualificando la Corte quale organo in posizione
di indipendenza e neutralità al servizio dello Stato-ordinamento, quale
garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico nel suo complesso e della corretta gestione delle risorse, ha
di recente (sentenza n. 40 del 2014, punto di approdo di una lunga e
complessa elaborazione giurisprudenziale che origina dalla citata
sentenza n. 29 del 1995), puntualmente definito il nuovo controllo
assegnato alla Corte dei conti come “controllo di legalità-regolarità”,
che ha come parametro la legge e in particolare le disposizioni poste a
salvaguardia degli equilibri di bilancio e le norme statali espressive di
principi di coordinamento della finanza pubblica e come misura un
esito dicotomico di conformità o meno a detti parametri (potendosi
prospettare, eventualmente, un incidente di legittimità di norme di
5
legge di cui la Corte dei conti dovesse dubitare della conformità a
Costituzione).
Il controllo legalità-regolarità si distacca dunque dal controllo
sulla gestione, raccordandosi direttamente all’art. 100 Cost., oltre che
agli artt. 11 e 117 Cost., senza più la necessità di trovare una
giustificazione nel carattere di collaborazione con l’amministrazione
controllata come avviene per il controllo sulla gestione (v.si sentenza
n. 40 del 2014, punto 4.6. del Considerato in diritto, i cui precedenti
sono costituiti dalle sentenze nn. 179 del 2007, 60 del 2013, 39 del
2014).
Il legislatore ha dunque affidato alla Corte nuove funzioni,
consistenti in verifiche della legalità sostanziale, sfociate nella recente
legge n. 213 del 2012 di conversione del decreto-legge n. 174 del
2012: l’esigenza di assicurare indefettibilmente il rispetto delle regole
di convergenza e stabilità dei conti è diventata cogente per tutte le
amministrazioni sia pure con diverse declinazioni di significato come
evidenziato nella sentenza n. 39 del 2014 della stessa Corte
costituzionale, che distingue gli effetti delle pronunce della Corte dei
conti a seconda che riguardino le Regioni o gli enti locali e gli enti del
servizio sanitario nazionale.
Qualora dall’esame delle relazioni pervenute o eventualmente
anche sulla base di altri elementi, le sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti accertino che l’ente abbia assunto comportamenti
difformi
dalla sana gestione finanziaria ovvero che non abbia
rispettato gli obiettivi posti dal patto, adottano specifica pronuncia e
vigilano sull’adozione, da parte dell’ente locale, delle necessarie
misure correttive.
In tale quadro legislativo, è stato inserito l’articolo 6, comma
2, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149, il quale, rafforzando il controllo
reso dalla Corte dei conti, ha stabilito che, qualora dalle pronunce
delle sezioni regionali di controllo emergano “comportamenti difformi
dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza
pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del
bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario”
e lo stesso ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la
sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, trasmetta
gli atti al prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica. Come di recente precisato dalla Sezione delle
6
autonomie (2/AUT/2012/QMIG), l’articolo 6, comma 2, del d.lgs.
citato conferma le attribuzioni intestate alle sezioni regionali di
controllo le quali, una volta riscontrate le gravi criticità nella tenuta
degli equilibri di bilancio da parte dell’ente, tali da provocarne il
dissesto, non si limitano a vigilare sull’adozione delle misure
correttive tempestivamente proposte, come già previsto dall’articolo
1, comma 168, l. n. 266/2005, bensì accertano il loro adempimento
entro un termine determinato dalle sezioni stesse (punto n. 4 della
deliberazione).
Inoltre, il d.l. 10 ottobre 2012, n.174, convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213, ha ulteriormente potenziato la vigilanza sull’adozione delle
misure correttive prevedendo, all’art. 3, comma 1, lettera e), che
l’accertamento da parte delle Sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti di “squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di
spesa, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità
della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti
con il patto di stabilità interno comporta per gli enti interessati
l’obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del
deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a
rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali
provvedimenti sono trasmessi alle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti che li verificano nel termine di trenta giorni dal
ricevimento. Qualora l’ente non provveda alla trasmissione dei
suddetti provvedimenti o la verifica delle Sezioni regionali di controllo
dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per
i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della
relativa sostenibilità finanziaria”.
Qualora le irregolarità esaminate dalla sezione regionale non
siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della delibera
prevista
dall’art.
148-bis,
comma
3,
TUEL,
occorre
segnalare
comunque agli Enti, anche in relazione alla previsione contenuta
nell’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, eventuali
irregolarità
contabili
non
gravi
o
meri
sintomi
di
precarietà,
soprattutto se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da
difficoltà gestionali, anche al fine di prevenire l’insorgenza di situazioni
di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare la sana gestione
finanziaria che deve caratterizzare l’amministrazione di ciascun Ente.
7
In considerazione del predetto esito dicotomico proprio del
controllo di legalità-regolarità della Corte dei conti, tanto l’adozione di
specifiche
pronunce
di
grave
irregolarità
contabile,
quanto
la
segnalazione di irregolarità non gravi ovvero di sintomi di criticità,
hanno anche lo scopo rendere edotto l’organo della sovranità
territoriale affinché valuti da dare impulso alle opportune misure
correttive, la cui congruità potrà essere valutata dalla Sezione
nell’ambito del controllo sull’intero ciclo di bilancio ed eventualmente
nei suoi riflessi sugli equilibri di bilancio.
In proposito va altresì ricordata la severa conseguenza prevista
dall’art. 148-bis, comma 3, ultimo periodo, TUEL, secondo il quale
“Qualora
l’ente
non
provveda
alla
trasmissione
dei
suddetti
provvedimenti [idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli
equilibri di bilancio] o la verifica delle Sezioni regionali di controllo dia
esito negativo, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i
quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della
relativa sostenibilità finanziaria”.
Quanto al tema del consolidamento dei conti degli enti
territoriali va evidenziato che di recente risulta essere stato approvato
dal Consiglio dei Ministri e trasmesso alla Conferenza unificata e alle
Commissioni parlamentari per i prescritti pareri (ed è tuttora all’esame
parlamentare) lo schema di decreto legislativo correttivo e integrativo
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 “Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e
2 della legge 5 maggio 2009, n. 422, approvato1. Esso integra
un’organica riforma della contabilità degli enti territoriali, intesa a
garantire
monitoraggio
e
consolidamento
dei
conti,
superando
l’inadeguatezza del vigente sistema contabile, in coerenza con le
nuove disposizioni costituzionali entrate in vigore quest’anno. Il
sistema promuove regole contabili uniformi e un comune piano dei
conti integrato; definisce una tassonomia per la riclassificazione dei
dati di bilancio per le amministrazioni tenute al regime di contabilità
civilistica; comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi
coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai
regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi
1
Su tale schema, si è espressa la Corte dei conti – Sezione autonomie, nell’audizione
del 29 maggio 2014 presso la Commissione parlamentare per l’attuazione del
federalismo fiscale.
8
conti satellite; affianca alla contabilità finanziaria, a fini conoscitivi,
sistema e schemi di contabilità economico-patrimoniale; introduce un
sistema di indicatori di risultato semplici e misurabili, riferiti ai
programmi, costruiti secondo criteri e metodologie comuni. La sua
emanazione dovrebbe consentire l’avvio a regime della riforma
contabile degli enti territoriali, previsto per il 1° gennaio 2015, tappa
fondamentale
nel
percorso
di
risanamento,
favorendo
il
coordinamento della finanza pubblica, il consolidamento dei conti,
anche ai fini del rispetto delle regole comunitarie, delle attività
connesse con la revisione della spesa e della determinazione di
fabbisogni e costi standard.
Considerato in fatto
A seguito dell’esame delle relazioni trasmesse, dell’istruttoria
svolta in contraddittorio con l’Ente e della documentazione acquisita
anche attraverso il sito web del Comune è emerso quanto segue.
1.
Le società partecipate del Comune di Parma
1.1.
Le partecipazioni del Comune di Parma.
Il Comune di Parma possiede partecipazioni in numerose
società classificabili in 5 raggruppamenti:

Società di servizi pubblici locali: sono società finalizzate
all’erogazione
di
servizi
al
cittadino
o
di
pubblico
funzionamento;

Società strumentali: sono società che svolgono servizi o
funzioni di interesse pubblico che il Comune ha preferito
esternalizzare;

Società di scopo: sono società finalizzate alla realizzazione di
scopi specifici di interesse pubblico;

Società per lo sviluppo locale: sono società che promuovono lo
sviluppo del territorio;

Società patrimoniali: sono società proprietarie di reti, impianti,
immobili e altre dotazioni.
Il Comune, inoltre, partecipa ad altre forme gestionali quali
aziende per i servizi alla persona e ad altri enti quali associazioni,
consorzi, fondazioni e istituzioni.
La figura 1 rappresenta l’insieme delle partecipazioni dirette ed
indirette che il Comune di Parma ha costituito negli anni.
9
Figura 1: Le partecipazioni del Comune di Parma
COMUNE DI PARMA
Società di servizi
pubblici locali
Partecipazioni
strumentali
ADE S.p.A.
100%
Agenzia Parma
Energia S.r.l.
47,14%
ADE Servizi S.r.l.
100%
C.A.L. S.r.l. consortile
53,60%
EmiliAmbiente
S.p.A.
9,63%
Farmacie di Parma
S.p.A.
20%
Infomobility S.p.A.
100%
Agenzia Parma
Energia S.r.l.
5,71%
Iren S.p.A.
6,11%
ParmaInfanzia
S.p.A.
47,98%
ParmaZeroSei
S.p.A.
49%
Società per lo
sviluppo locale
Società di scopo
Forma Futuro
S.c.r.l.
33%
IT.CITY S.p.A.
100%
Società
patrimoniali
ParmAbitare S.c.r.l.
18%
Autocisa S.p.A.
0,429%
S.T.T. Holding S.p.A
100%.
CE.P.I.M. S.p.A.
14,09%
Alfa S.r.l.
100%
Area Stazione
S.p.A.
100%
Parmabus S.c.r.l.
51%
ATC Eserczio
S.p.A.
0,04%
Consorzio
Movincom S.c.r.l.
0,1%
ASCAA S.p.A.
10,7%
Comeser S.r.l.
30%
Salso Servizi S.p.A.
10,74%
A.C.E.R.
ASP Ad Personam
99 quote
Inlog S.p.A.
14,29%
Uirnet S.p.A.
4,08%
Parma Infrastrutture
S.p.A.
99,29%
ATERSIR
Tirreno Brennero
S.r.l.
0,27%
SO.GE.A.P. S.p.A.
0,008%
S.M.T.P. S.p.A.
50%
ASP Rodolfo Tanzi
27%
Fiere di Parma
S.p.A.
30,68%
Authority S.p.A.
100%
Consorzio Parma
Tecninnova
16,67%
Lepida S.p.A.
0,005%
CasAdesso S.r.l.
100%
Parma Gestione
Entrate S.p.A.
60%
Parma Alimentare S.r.l.
2,21%
Città delle Scienze
S.r.l.
100%
SO.GE.A.P. S.p.A.
7,73%
Metro Parma S.r.l.
100%
SO.PR.I.P. S.p.A.
2,42%
Consorzio Ge.C.C.
60%
Ente di Gestione
per i Parchi e la
Biodiversità Emilia
Occidentale
Fond. Collegio
Europeo di Parma
Parma Sviluppo S.r.l.
100%
Fond. Teatro Regio
di Parma
TEP S.p.A.
50%
Tep Services S.r.l.
70%
Altre forme
gestionali
Istituzione Casa
della Musica
10
L’istruttoria svolta dalla Sezione di controllo ha consentito di
analizzare i più significativi atti deliberativi assunti dall’Ente a
decorrere dal 2010 ai fini della razionalizzazione delle proprie
partecipazioni, di valutare lo stato di realizzazione delle dismissioni
programmate e di individuare, nell’ambito delle società ritenute
strategiche, quelle che presentano maggiori difficoltà finanziarie.
1.2. Ristrutturazione e razionalizzazione delle società
controllate
Il Comune ha avviato dal 2005 un progetto denominato
“Governance” finalizzato ad attuare, in condivisione con i soggetti
partecipati, procedure e attività di monitoraggio dell’andamento
economico
finanziario
e
di
verifica
dei
risultati
delle
società
2
appartenenti al “Gruppo Comune di Parma” . Al fine di razionalizzare il
sistema
delle
partecipazioni
societarie
e
in
attuazione
degli
adempimenti previsti dall’art. 3, commi 27 e segg., della legge 24
dicembre 2007, n.244, sono state individuate le società partecipate
ritenute strategiche per le finalità perseguite dall’Ente ed è stato
approvato un piano di riordino volto a integrare alcune società tra loro
e ad avviare le procedure per l’individuazione dei potenziali acquirenti
delle società da dismettere (delibera del Consiglio comunale n. 130/31
del 28 ottobre 2010)3.
Con delibera di Consiglio comunale n. 68 del 13 luglio 2011 è
stato approvato il Regolamento per il controllo strategico e operativo
del "Gruppo Comune di Parma" da applicarsi in forma omogenea a
tutte le società controllate sia in forma diretta che indiretta. In tal
modo il Comune si è dotato di un modello organizzativo e di una serie
di strumenti diretti a rafforzare la funzione di indirizzo e controllo delle
società partecipate e degli enti controllati (consorzi, istituzioni,
associazioni, fondazioni). E’ stata potenziata la struttura organizzativa
interna all’Ente, identificata nel Servizio Patrimonio Mobiliare, e
2
3
Cosi viene definito nelle delibere dell’Ente l’intero sistema delle partecipazioni in
società ed altre forme gestionali.
Con delibera del Consiglio Comunale n.130/31 del 28 ottobre 2010 sono state
inizialmente individuate 19 partecipazioni societarie da mantenere: ADE spa; Agenzia
Parma Energia srl; CAL spa; CEPIM spa; Engioi spa; Farmacie di Parma spa; Fiere di
Parma spa; Forma Futuro scrl; Iren spa; Infomobility spa; IT City spa; Parma
Gestione Entrate spa; ParmaInfanzia spa; ParmaInfrastrutture spa; Pasubio spa;
SMTP spa; SO.GE.A.P, spa; STT Holding spa; TEP spa.
Successivamente l’ente ha ritenuto di dismettere alcune partecipazioni (Pasubio spa)
o di esprimere parere favorevole al loro scioglimento anticipato (Engioi spa; Agenzia
Parma Energia srl).
11
previsto il Comitato per la governance con funzioni di indirizzo e
controllo strategico e operativo sui servizi pubblici esternalizzati.
L’esigenza di dare concreta attuazione alle forme di controllo e
garanzia
sugli
organismi
partecipati
ha
indotto
il
Commissario
straordinario ad assumere la delibera n. 76 del 12 dicembre 2011 con
la quale sono state definite nuove e ulteriori linee di indirizzo per la
governance delle società partecipate e degli altri enti controllati. In
particolare l’Amministrazione ha definito nuove linee operative: sono
state delineate le modalità attraverso le quali perseguire criteri di
efficienza,
efficacia
ed
economicità
della
gestione
societaria
e
disciplinate le attività degli amministratori al fine di garantire
trasparenza,
rotazione
degli
incarichi
e
eliminazione
delle
incompatibilità; la programmazione delle attività societarie è stata
vincolata alle politiche di indirizzo e finanziarie del Comune.
Nel 2012 il Commissario straordinario4 ha affidato ad una
società di consulenza specializzata un incarico di studio finalizzato alla
razionalizzazione societaria e alla ricognizione dell’indebitamento
finanziario e operativo delle partecipate. Nel documento prodotto dalla
società, denominato “Assistenza nel progetto di ristrutturazione
operativa e finanziaria del Gruppo Comune di Parma”, veniva proposto
il riassetto della Struttura organizzativa delle società e un complesso
di azioni rivolte al miglioramento dei flussi di cassa e della redditività.
Il progetto complessivo di ristrutturazione operativa non ha
trovato attuazione a causa delle sopravvenute modifiche del quadro
normativo di riferimento in materia societaria5.
Il Comune, in attuazione di quanto previsto in materia di
controlli
sulle
società
partecipate
dall’art.147-quater
TUEL,
ha
costituito la “Struttura operativa Rapporti con Enti Esterni e Società
Partecipate” definendone le competenze6 e ha avviato una prima
elaborazione del documento di bilancio consolidato del gruppo, redatto
secondo i criteri di competenza economica, adottando le disposizioni
previste dal DPCM 28 dicembre 20117; per tale finalità è stata
stipulata una convenzione con l’Università di Parma, Dipartimento di
4
5
6
7
Delibera del Commissario straordinario n. 258 del 29 marzo 2012
Cfr. sentenza Corte costituzionale n.199 del 20 luglio 2012 che ha abrogato l’art.4 del
d.l. n.138/2011 che stabiliva l’obbligo degli enti locali di liberalizzare tutti i servizi
pubblici locali a rilevanza economica e i successivi d.l. n. 52 del 2012 convertito dalla
legge 6 luglio 2012, n.94 e d.l. n. 95 del 2012 convertito dalla legge 7 agosto 2012,
n.135.
Delibera di Giunta comunale n.454 del 26 luglio 2013
Delibera di Giunta comunale n.428 del 3 luglio 2013
12
Economia, per la redazione dello stato patrimoniale e del conto
economico al 31 dicembre 2012 del “Gruppo Comune di Parma”.
1.3.
Dismissioni societarie: stato di attuazione
Il processo di razionalizzazione è stato attuato con la messa in
liquidazione di alcune società, prevalentemente di scopo, che avevano
già raggiunto totalmente o in parte i loro obiettivi o che, a distanza di
alcuni anni dalla loro costituzione, non avevano ancora avviato alcuna
attività. Inoltre nel 2012 e 2013 sono state deliberate cessioni delle
partecipazioni ritenute non strategiche.
Nell’ambito delle società da mantenere sono stati avviati
processi di integrazioni tra società sottoposte a controllo analogo.
1.3.1 Società in stato di liquidazione
Risultano in stato di liquidazione le seguenti società:
Casadesso srl (100%): società di scopo del Gruppo S.T.T. Holding
spa.
La società è stata costituita per la realizzazione immobili da destinare
a edilizia abitativa sociale.
Con delibera consiliare n. 99 del 3 dicembre 2013 è stato dato parere
positivo alla liquidazione della società che risultava in perdita da più di
tre anni; la gestione degli alloggi verrà affidata ad ACER che si
accollerà i debiti della società derivanti dalle esposizioni con la banca
CARIPARMA.
Il
Comune,
inoltre,
si
è
obbligato
a
sostenere
finanziariamente la realizzazione di una terza palazzina, in località
Vicofertile, nei limiti dei maggiori costi rispetto al già approvato piano
economico dell’opera.
Ammontare dei debiti verso terzi (escluso il Comune di Parma) al 31
dicembre 2013: euro 3,128 mln. a fronte di un totale Attivo di euro
4,741 mln.
Alfa srl (100%): società di scopo del Gruppo S.T.T. Holding spa.
La società è stata costituita per la realizzazione del programma di
riqualificazione area nord-ovest e posta in liquidazione il 7 ottobre del
2011 per il venir meno dello scopo sociale in quanto lo sviluppo
progettuale non è mai stato avviato. In relazione al debito di euro
10.839.070, contratto con il Comune di Parma per l’acquisto dei
compendi immobiliari, si richiama la delibera 241/2013 PRSP della
Sezione. La società presenta un indebitamento di oltre 16 mln. di euro
13
di cui 15.950.748 verso Banca Monte di Parma spa, ora parte del
Gruppo Banca Intesa San Paolo; è in corso di definizione il piano
industriale 2014-2018 del Gruppo Holding S.T.T. spa nell’ambito del
quale viene prevista la ristrutturazione del debito della società ai sensi
dell’art.67, comma 3, lettera d), della legge fallimentare.
Ammontare dei debiti verso terzi (escluso il Comune di Parma) al 31
dicembre 2013: euro 25,277 mln. a fronte di un totale Attivo di euro
28,116 mln.
Citta’ delle scienze srl (100%): società di scopo del Gruppo S.T.T.
Holding spa.
La società, costituita per la trasformazione e valorizzazione della zona
campus universitario, era proprietaria del terreno su cui si sta
costruendo la Scuola europea. Nel dicembre 2013 il terreno è stato
acquistato dal Comune al valore di 4 mln di euro.
La società è stata posta in liquidazione dal luglio 2011.
Ammontare dei debiti verso terzi (escluso il Comune di Parma) al 31
dicembre 2013: euro 1,284 mln. a fronte di un totale Attivo di euro
4,716 mln.
Metro Parma srl (100%): società di scopo del Gruppo S.T.T. Holding
spa.
La società è stata costituita per la realizzazione della metropolitana
città di Parma. Si trova in liquidazione dal 13 ottobre 2010 in quanto i
finanziamenti sono stati revocati. Sono in atto contenziosi che
potrebbero avere riflessi sulla holding controllante: uno è relativo ad
una esposizione debitoria nei confronti della Banca Nazionale del
lavoro di 3,4 mln di euro, l’altro è un contenzioso in atto con la società
aggiudicataria dei lavori che ha chiesto, a titolo di risarcimento danni,
22 mln di euro per la mancata realizzazione dell’opera.
Ammontare dei debiti verso terzi (escluso il Comune di Parma) al 31
dicembre 2013: euro 3,896 mln. a fronte di un totale Attivo di euro
1,443 mln.
Parma Sviluppo srl (100%): società di scopo del Gruppo Holding
S.T.T. spa.
La società è stata costituita per la promozione e il sostegno
dell’imprenditoria giovanile, ma non è mai stata operativa. Si trova in
liquidazione dal 22 marzo 2012 e sta provvedendo a chiudere alcuni
14
contenziosi in atto. I revisori hanno espresso riserve sul finanziamento
nel 2013 di 50.000 euro ad opera della Holding S.T.T. spa8,
trattandosi di società in liquidazione.
Ammontare dei debiti verso terzi (escluso il Comune di Parma) al 31
dicembre 2013: euro 62.124 a fronte di un totale Attivo di euro
16.408.
Salso servizi spa (10,74%): società patrimoniale.
La società svolge attività di promozione e sostegno dell’imprenditoria
giovanile; attualmente è in stato di liquidazione.
Agenzia Parma energia srl (47,14%): società strumentale.
La società svolge attività di promozione dell’uso razionale dell’energia
e dell’utilizzo delle fonti di energia rinnovabili; l’assemblea dei soci in
data 27 luglio 2011 ne ha deliberato la messa in liquidazione.
Engioi spa (60%): società mista strumentale.
La società svolge attività di gestione dei centri di aggregazione
giovanile. Con deliberazione 57 del 25 giugno 2013 è stata approvata
la messa in liquidazione della società e la presa in carico dei suoi
contratti da parte del Comune di Parma. Risulta cancellata dal
Registro delle imprese dal 23 dicembre 2013.
1.3.2 Cessione delle partecipazioni
Nel corso del 2012 e del 2013 si è dato avvio alle azioni e alle
procedure necessarie per l’individuazione di potenziali acquirenti delle
partecipazioni da cedere in quanto non attinenti alle finalità dell'Ente,
in conformità a quanto indicato all'articolo 3, commi 27 e seguenti,
della L. n. 244/2007 e in attuazione a quanto previsto dalla delibera di
Consiglio comunale n. 130/31 del 28/12/2010.
Pasubio Stu spa (52%): società di trasformazione urbana.
E’
la
società
preposta
alla
realizzazione
del
programma
di
riqualificazione urbana denominato “Comparto Via Pasubio”. Con
delibera del Commissario straordinario n. 289 del 3 aprile 2012 viene
autorizzato l’avvio del processo di cessione della quota comunale di
partecipazione. La società è stata ceduta in data 15 ottobre 2012.
Autocisa spa (0,5%): società per lo sviluppo locale.
8
Pag.41 della relazione del collegio revisori sul preventivo 2013.
15
La società gestisce l’autostrada della Cisa che congiunge l'Autostrada
del Sole con l'Autostrada Ligure-Toscana. Con delibera 12 del 20
settembre 2012 è stata decisa la cessione della partecipazione.
Parma alimentare srl (2,21%): società per lo sviluppo locale.
E’ la società che svolge attività per la promozione prodotti di
alimentari di Parma. Con delibera del consiglio comunale n. 38 del
30/10/2012 è stata deliberata la cessione della partecipazione.
Soprip spa (2,42%): società per lo sviluppo locale.
L’attività della società è volta a favorire e promuovere lo sviluppo
economico e imprenditoriale della Provincia di Parma. La società è in
concordato preventivo dal 29 ottobre 2013.
1.4 Le società strategiche
Nell’ambito
partecipazioni
il
dell’attività
Comune
di
volta
alla
Parma
ha
razionalizzazione
individuato
le
delle
società
partecipate ritenute strategiche alle proprie finalità e, con delibera
consiliare 68 del 13 luglio 2011, ha adottato un regolamento per il
controllo strategico e operativo del “Gruppo Comune di Parma”
attraverso il quale attuare una azione di indirizzo definendo le regole
di “controllo analogo” da applicare alle società che gestiscono servizi
“in house providing”. In particolare gli artt. 2-6 del citato regolamento
disciplinano le attribuzioni del Consiglio, della Giunta e del Sindaco
nella loro funzione di indirizzo e controllo e prevedono forme di
controllo
economico–finanziario
preventivo,
concomitante
e
successivo.
Di seguito si indicano le società strategiche, soggette alle
predette forme di controllo, e si riportano i dati contabili del triennio
2010-2012 relativi al risultato di esercizio e al patrimonio netto.
Tabella 1: ADE spa (100%) - Società di servizi pubblici locali.
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2010
2011
2012
2010
2011
2012
66.712
368.938
864.918
168.013
849.780
1.714.698
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
La società gestisce i servizi cimiteriali e funebri del Comune di Parma.
I revisori del Comune riferiscono che, per effetto delle disposizioni del
d.l. n. 95 del 6/07/2012 convertito dalla legge n.135 del 7/8/2012, la
16
società sarà oggetto di ricognizione per l’eventuale superamento della
gestione in house e probabile liberalizzazione mediante aperture del
capitale sociale anche a privati.
Tabella 2: C.A.L srl consortile (53,60%) - società strumentale.
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
2010
2011
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2012
2010
-1.182.903 -1.685.028 -1.136.271 6.880.449
2011
2012
5.115.422
3.979.153
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
La società si occupa della costruzione e della gestione del mercato
agro-alimentare e della logistica per la custodia delle merci, secondo
la
normativa
vigente
e
le
indicazioni
programmatiche
relative
all’istituzione di nuovi mercati all’ingrosso.
Nel 2012 è stato approvato un piano di ristrutturazione, ora in corso di
aggiornamento, che prevede la cessione del ramo di azienda relativo
alla logistica che risulta in perdita strutturale. Le gare, bandite per tre
volte, sono andate sempre deserte e attualmente il Consiglio di
amministrazione
sta
valutando
una
manifestazione
di
interesse
pervenuta da una società che soddisfa quasi completamente le
condizioni previste nell’ultimo bando di gara.
La società vanta consistenti crediti nei confronti di altre società del
Gruppo (2 mln di euro verso la Holding S.T.T. spa e 550 mila euro
verso ALFA spa).
Tabella 3: INFOMOBILITY spa (100%) - società strumentale.
RISULTATO DI ESERCIZIO ( in euro)
PATRIMONIO NETTO ( in euro)
2010
2011
2012
2010
2011
2012
8.494
-307.744
25.811
168.013
828.379
854.190
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
La società gestisce in modo integrato e innovativo le problematiche
legate alla mobilità urbana.
I revisori del Comune segnalano che nel 2012, grazie agli aumenti
tariffari introdotti e al contenimento delle spese di gestione, è stato
possibile conseguire risultati positivi.
Tabella 4: IT CITY spa (100%) - società strumentale.
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2010
2011
2012
2010
2011
2012
-297.137
-666.076
22.250
971.674
305.596
327.846
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
17
La società gestisce l’innovazione e l’informatizzazione dei servizi
informativi interni all’Ente e rivolti al cittadino.
Dopo
un
triennio
in
perdita,
nel
bilancio
2012,
grazie
alla
rinegoziazione degli accordi vigenti con i fornitori, si è raggiunto un
risultato positivo. Nel 2012 erano in corso verifiche per l’assetto
organizzativo e strategico della società alla luce delle disposizioni della
spending review sulle società strumentali. Il Comune ha rilasciato
lettere di patronage alla Banca del Monte Parma per la concessione di
un mutuo ipotecario ventennale pari ad euro 2.640.000.
Tabella
5:
PARMA GESTIONE
strumentale
ENTRATE
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
spa
(60%)
-
società
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2010
2011
2012
2010
2011
2012
182.487
207.309
276.357
716.621
753.929
840.288
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
La società gestisce le entrate tributarie ed extratributarie del Comune;
la situazione finanziaria è in equilibrio e vengono distribuiti gli utili ai
soci.
Tabella
6:
PARMA INFRASTRUTTURE
patrimoniale.
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
2010
61.137
2011
spa
(99,29%)
-
società
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2012
2010
2011
2012
-6.832.394 -14.814.606 35.932.475 76.367.908 66.928.693
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
La società svolge funzioni di gestione e valorizzazione del patrimonio
immobiliare comunale.
Inizialmente costituita per l’esercizio dell’attività afferente al ciclo
idrico integrato e concessionaria della rete fognaria e dei beni del
demanio idrico del Comune di Parma, ha avuto nel corso del 2010 un
ampliamento del proprio oggetto sociale in quanto, con delibera di
Consiglio comunale n. 89 del 24 settembre 2010, sono stati trasferiti i
beni
immobili
del
Comune
in
proprietà
o
in
concessione
amministrativa ventennale (reti, impianti e altre dotazioni) con lo
scopo esclusivo di razionalizzare il patrimonio gestito, migliorarne le
condizioni operative e la redditività complessiva. Ai fini della scelta di
esternalizzazione del servizio di gestione del patrimonio l’Ente ha
chiarito in sede istruttoria che “erano stati condotti alcuni studi di
fattibilità volti alla concreta valutazione delle condizioni di sostenibilità
del progetto complessivo” e che era stato acquisito un parere legale
18
nel quale venivano evidenziate le economie di scala raggiungibili
attraverso una gestione integrata del compendio dei beni risultanti da
simulazioni di gestione e in cui si affermava che…”i risultati finanziari
comparativamente migliorativi non potranno che trasmigrare dal
bilancio della società a quello del socio, cioè a quello del Comune, con
evidente beneficio del bilancio dell’Ente pubblico”.
A specifica richiesta istruttoria è stato risposto che “non risultano agli
atti documenti che evidenzino il costo del servizio gestito direttamente
dall’Ente nel periodo 2008-2010 da raffrontare con il costo del servizio
gestito dalla Società nel triennio 2011/2013. Tale dato non è
immediatamente rilevabile perché il Comune e la società non
utilizzano sistemi di rilevazione contabile uniformi”.
A riguardo si rileva che i processi decisionali adottati sia in sede di
esternalizzazione
dei
servizi,
nel
2010,
sia
quelli
di
re-
internalizzazione, tuttora in corso, richiedono una approfondita analisi
economica dei relativi costi, che nella specie non sembra essere stata
adeguatamente sviluppata.
Nel 2011 la società è stata patrimonializzata con il conferimento di
azioni Iren per un valore di oltre 23 mln di euro9.
Con deliberazione del Consiglio comunale n. 49 del 29 novembre 2012
è stata approvata una nuova convenzione che regola i rapporti con il
Comune, il nuovo piano industriale e le linee guida per il reperimento
di nuovi finanziamenti: circa 10 mln di euro per investimenti e
manutenzioni ordinarie e 20 mln di euro per pagare i debiti verso
fornitori; i bandi sono andati deserti.
In data 31 dicembre 2012 è stato disdettato il contratto di service fra
Comune e società ed è stata prevista l’assegnazione in comando
temporaneo parziale di trenta dipendenti del settore tecnico del
Comune per la durata di due anni10.
Nella relazione al bilancio preventivo 2013 i revisori segnalano che si
tratta di una delle situazioni più problematiche tra le società comunali
e che è necessario non solo un monitoraggio, ma anche un riesame
delle ragioni di mantenimento dell’esternalizzazione alla luce della
nuova normativa. Con delibera 92 del 21 febbraio 2013 la Giunta ha
espresso parere favorevole alla progressiva re-internalizzazione.
9
Nota istruttoria del 18 aprile 2013 sul consuntivo 2010.
Nota istruttoria del 18 aprile 2013 sul consuntivo 2010.
10
19
Il Comune ha rilasciato lettere di patronage per un finanziamento di
14.500.000 euro.
Tabella 7: S.T.T. HOLDING spa (100%) - società di scopo.
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
2010
2011
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2012
2010
-50.257.562 -9.193.774 -27.910.997 18.355.217
2011
2012
33.627.075
5.716.078
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
La società, costituita nel 2009, funge da strumento operativo del
Comune
per
la
realizzazione
di
interventi
complessi
per
la
trasformazione, la riqualificazione e la valorizzazione del territorio, in
attuazione degli strumenti urbanistici e degli indirizzi del Comune di
Parma.
Il Comune ha riferito che il fine perseguito con la costituzione della
Società
“non
appare
conseguibile
sia
in
ragione
della
errata
programmazione degli investimenti e di piani industriali rivelatisi
insostenibili attivati negli anni passati, sia della sopravvenuta crisi del
mercato immobiliare”.11
La Holding è capogruppo di otto società di scopo possedute totalmente
di cui, attualmente, una in stato di fallimento (SPIIP) e cinque in
liquidazione (Alfa srl, Casadesso srl, Città delle scienze srl, Metro
Parma srl e Parma Sviluppo srl). Rimangono pertanto in attività Area
Stazione Spa e Authority Spa.
I bilanci della Società evidenziano gravi squilibri finanziari nel periodo
2009-2012 dovuti all’assenza di ricavi operativi, alla presenza di
significative esposizioni verso banche e fornitori e alla necessità da
parte
delle
completare
società
le
controllate
attività
di
di
ottenere
liquidazione.
Nel
finanziamenti
2011,
al
fine
per
di
patrimonializzare il Gruppo, il Comune di Parma ha conferito alla
finanziaria 52.200.000 azioni IREN iscritte al patrimonio netto - altre
riserve - per il valore di 61.151.201 euro. Non essendo sufficiente la
suddetta patrimonializzazione a risanare la situazione del Gruppo, si è
reso necessario predisporre un piano di ristrutturazione ex art.182
L.F. salvaguardando la realizzazione di alcune opere strategiche quali
la Scuola Europea e l’impianto sportivo Quadrifoglio (la realizzazione
di queste opere era stata affidata alla società Authority STU spa), il
comparto stazione (per questa opera è stata costituita la società Area
Stazione spa) e il completamento degli alloggi di edilizia residenziale
11
Cfr nota istruttoria prot. n. 67985 del 18 aprile 2013
20
pubblica in zona Vicofertile (realizzazione facente capo alla società
Casadesso srl).
Al completamento di questa attività è prevista la liquidazione di tutte
le società del gruppo.
Dalla relazione dei revisori al bilancio preventivo 2013 risulta che il
Comune
di
Parma
ricapitalizzazione
non
delle
contribuisce
Società
del
in
Gruppo
alcun
STT,
modo
né
alla
fornisce
finanziamenti o contributi generici, ma si impegna a garantire i
finanziamenti
necessari
alla
conclusione
delle
opere
pubbliche
strategiche.
Il fallimento, dichiarato il 5 aprile 2013, della società partecipata SPIIP
srl facente parte del Gruppo ha comportato la sospensione del
processo di ristrutturazione del debito e la predisposizione di un nuovo
piano di ristrutturazione finanziaria elaborato da un consulente
esterno. Il piano, attualmente in corso di presentazione alle Banche
per una verifica preliminare, prevede la progressiva liquidazione delle
società controllate e il mantenimento della continuità aziendale per la
sola holding; la liquidazione dell’attivo patrimoniale è finalizzata alla
ristrutturazione delle posizioni debitorie.
Tabella 8: AREA STAZIONE STU spa (100%) - società di scopo.
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2010
2011
2012
2010
2011
2012
-15.328.916
-328.740
-901.114
1.858.887
756.057
209.765
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
E’ la società di trasformazione urbana costituita per la realizzazione
del Programma di Riqualificazione Urbana denominato “Stazione FS ex Boschi”, promosso dal Comune di Parma ai sensi della Legge
Regionale Emilia-Romagna n. 19 del 3 luglio 1998 - Norme in materia
di riqualificazione urbana.
La società ha fatto registrare perdite nel triennio 2010-2012; nel 2012
è stato approvato un piano di ristrutturazione presentato ai sensi
dell’art. 182 L.F. la cui esecuzione risulta condizionata alla dismissione
di immobili realizzati nella zona limitrofa alla stazione. Nel 2013 la
società ha rispettato gli impegni derivanti dal piano di ristrutturazione
anche grazie al finanziamento sottoscritto tra la Holding S.T.T. e la
Banca popolare di Vicenza, dietro pegno su azioni Iren per euro 1,6
mln di euro.
21
Con deliberazione del Consiglio comunale n. 98 del 3/12/2013
a seguito di variante al PRU sono state approvate modifiche alla
convenzione tra Comune e Area Stazione Stu spa ed è stato
confermato che la somma a carico del Comune, pari a circa 26 mln di
euro, trova copertura nei documenti di programmazione dell’Ente.
Tabella 9: AUTHORITY STU spa (100%) - società di scopo
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
2010
2011
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2012
-11.268.810 -1.178.993 -1.021.750
2010
2011
2012
4.311.880
3.132.887
2.111.136
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
E’ la società di trasformazione urbana che ha per oggetto la
progettazione
e
realizzazione
dell’intervento
di
riqualificazione
denominato “Comparto Via Piacenza” nell’ambito del quale viene
insediata la sede definitiva dell’Autorità Europea della Sicurezza
Alimentare, viene ristrutturato e realizzato il Complesso sportivo
Quadrifoglio e prevista la nuova Scuola Europea.
La società ha fatto registrare perdite nel triennio 2010-2012; il piano
industriale prevede il completamento delle sole opere ritenute
strategiche,
tra
cui
la
Scuola
europea
e
l’impianto
sportivo
Quadrifoglio; il Comune si impegna a dare un contributo di 2,2 mln di
euro nel 2013 per la realizzazione della Scuola europea e ad accollarsi
parte di un mutuo di 7,5 mln di euro finalizzato al completamento
dell’impianto sportivo Quadrifoglio.
La realizzazione della Scuola, iniziata nel 2010 con l’aggiudicazione
dell’appalto all’Ati Unieco-Co.ge per un importo contrattuale di 23,48
mln di euro, ha avuto alcune battute d’arresto nel 2012 sia per
incertezze sui finanziamenti dal CIPE, che a causa di un contenzioso
insorto con l’Ati. Nel marzo del 2013 la società Unieco ha chiesto
l’ammissione al concordato preventivo comportando ulteriori ritardi e
incertezze nella realizzazione finale dei lavori.
La società ha un debito con il Comune per l’alienazione dell’immobile
denominato “scuola Pascoli” di 6.559.000 euro, iscritto tra i residui
attivi, la cui esigibilità dipende dalla realizzazione del piano di
risanamento delle società della Holding.
S.P.I.P. spa (100%) - società di scopo.
Era la società parmense per gli insediamenti produttivi; al 31
dicembre 2011 aveva un indebitamento complessivo di oltre 109 mln
22
di euro, prevalentemente verso il sistema bancario (oltre 92 mln di
euro). Il Comune aveva rilasciato lettera di patronage nel 2009
relativa a linee di credito per complessivi 7 mln di euro a favore della
Banca nazionale del lavoro. Altra lettera di patronage relativa a linee
di credito per l’importo di 500.000 euro risulta essere stata rilasciata
dalla Holding S.T.T. spa per la stessa società nei confronti della Banca
Passadore.
Al riguardo la Sezione prende atto di quanto rappresentato con lettera
del 29 maggio 2014 dall’Ente e verificato dal Collegio dei revisori, in
ordine alla insussistenza di garanzie personali e reali risultanti dalla
Centrale dei rischi istituita presso la Banca d’Italia, rilasciate dal
Comune e dalla Società Holding S.T.T. spa per finanziamenti erogati
alla suddetta società.
In data 5 aprile 2013 la Società è stata dichiarata fallita; la procedura
fallimentare è tutt’ora in corso e al momento non risulta depositato il
piano di liquidazione. Non vi sono posizioni di debito tra il Comune e la
società, ma, come riferiscono i revisori12, “la soluzione dei problemi
generati da questa società costituisce uno snodo fondamentale per la
realizzazione del piano del “Gruppo Comune di Parma”, e l’evoluzione
della procedura dovrà essere attentamente monitorata per i riflessi
che, anche indirettamente, potrebbero riverberarsi sul bilancio del
Comune di Parma”.
1.5.1. Progetto di integrazione societaria.
Il Comune, nell’ambito dei progetti di razionalizzazione e
rivisitazione
del
sistema
organizzativo
delle
società
partecipate
sottoposte a controllo analogo, aveva dato inizio ad un processo di
integrazione
tra
INFOMOBILITY
spa,
le
società
IT CITY
PARMA
spa
INFRASTRUTTURE
e ADE
13
spa . In
spa,
particolare
l’integrazione, finalizzata alla riduzione delle spese di governance e di
quelle generali di esercizio, avrebbe dovuto consentire anche la
specializzazione e il potenziamento dei
rami
di attività svolti:
manutenzione e sviluppo del patrimonio, sosta accessi e mobilità
sostenibile, innovazione ed informatizzazione dei software applicati
alla gestione del patrimonio. Nel 2012 sono stati integrati gli statuti
sociali di INFOMOBILITY spa, IT CITY spa e ADE spa ed è stata
prevista
12
13
la
possibilità
che
le
predette
società
possano
Parere dell’Organo di revisione sul bilancio preventivo 2013, pag.41.
Delibera del Commissario straordinario n. 405 del 4 maggio 2012.
23
essere
amministrate
da
un
unico. 14
amministratore
E’
stato
inoltre
autorizzato l’amministratore unico di PARMA INFRASTRUTTURE spa ad
avvalersi
degli
amministratori
unici
delle
altre
società
per
la
definizione di un modello organizzativo di semplificazione con ipotesi
di ruolo di capogruppo (holding) in capo a PARMA INFRASTRUTTURE
spa o di incorporazione/integrazione.
Attualmente il processo di integrazione societaria è stato
abbandonato dall’Ente in quanto non più in linea con le sopravvenute
disposizioni in materia di spending review introdotte dall’art. 4 del d.l.
n. 95/2012.
1.6.Altre forme gestionali partecipate dal comune di Parma
Come mostra la figura a pag. 10 il Comune di Parma possiede altre
partecipazioni in diverse forme gestionali, quali Aziende pubbliche
(A.C.E.R. e A.S.P.) e numerosi enti di secondo grado quali Fondazioni,
Consorzi, Istituzioni e Associazioni.
In considerazione della rilevanza della partecipazione, sotto il profilo
finanziario e/o dell’attività svolta dall’organismo e riconosciuta dal
Comune, sono sottoposte a controllo analogo e al regolamento per il
controllo strategico e operativo del "Gruppo Comune di Parma" la ASP
Ad Personam e la Fondazione Teatro Regio.
Tabella 10: ASP Ad Personam (98%) - azienda pubblica servizi alla
persona.
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
2010
974.954
2011
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2012
2010
2011
2012
-1.940.510 -2.147.488 29.334.034 29.485.127 27.668.750
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
L’Azienda è nata dalla fusione e dalla trasformazione delle ex IPAB
I.R.A.I.A. e Fondazione Pini ed è operativa dal 3 maggio 2007;
organizza
ed
eroga
servizi
socio-assistenziali
e
sanitari
rivolti
prevalentemente ad anziani non autosufficienti, a cittadini disabili e ad
adulti
in
condizione
di
fragilità
sociale.
In
considerazione
dell’aggravamento della situazione economico-finanziaria dell’Azienda
che registra un crescente disequilibrio di bilancio è stato approvato
con delibera del Consiglio comunale n. 33 dell’11 ottobre 2012 un
piano di ristrutturazione che prevede di destinare 5 mln di euro di
plusvalenze
da
alienazioni
pregresse.
Sulla
gestione
14
immobiliari
del
al
disavanzo
ripiano
delle
strutturale
Delibere del Commissario straordinario n. 3-4-5 del 12 gennaio 2012
24
perdite
della
ASP
attraverso un programma di dismissione immobiliare l’organo di
revisione ha espresso riserve. Inoltre ha suggerito di adeguare lo
statuto aziendale introducendo la obbligatorietà del parere dei revisori
dei conti sul bilancio di previsione, di monitorare la gestione dell’ASP e
il piano di dismissioni immobiliari, avendo il Comune l’obbligo di
copertura delle perdite con risorse del proprio bilancio.
Tabella 11: Fondazione Teatro Regio (100%)
RISULTATO DI ESERCIZIO (in euro)
PATRIMONIO NETTO (in euro)
2010
2011
2012
2010
2011
2012
-518.514
-2.281.326
-182.203
342.127
-1.931.397
106.398
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
La Fondazione presenta una situazione di squilibrio finanziario; il
Comune
di
Parma
ha
approvato
il
business
plan
2013-2016
sostenendo il piano di risanamento finanziario con un importo
complessivo di 3,24 mln di euro da erogare entro il 2014 (300.000
euro nel 2012, 2.410.000 nel 2013 e 530.000 nel 2014).15
1.7
Situazione debitoria di alcune Società partecipate
nei confronti di terzi.
L’analisi dei dati relativi allo stato patrimoniale delle Società e
gli elementi acquisiti in sede di istruttoria hanno consentito di
ricostruire il quadro dell’indebitamento, sia nei confronti degli istituti
di credito che dei fornitori, degli organismi partecipati che presentano
maggiori difficoltà finanziarie.
La tabella n. 12 rappresenta la situazione dell’indebitamento
verso terzi alla data del 31 dicembre 2013 della società Holding S.T.T.
spa, delle otto società di scopo facenti capo alla holding medesima (la
S.P.I.I.P., come sopra rilevato, è stata dichiarata fallita in data 5
aprile 2013), e di tre altri organismi partecipati: ASP Ad Personam, IT
CITY
spa
e
PARMA
INFRASTRUTTURE
spa.
L’indebitamento
complessivo, pari a 217,84 mln di euro, è prevalentemente (64,4%)
contratto nei confronti delle banche e talune linee di credito sono state
garantite
con
lettere
di
patronage
rilasciate
dal
Comune;
l’indebitamento verso fornitori, pari a 62,85 mln di euro, costituisce il
28,85% dell’indebitamento complessivo. Ammontano a 14,65 mln di
euro i debiti verso altri soggetti.
15
Delibere del Consiglio comunale n.9 del 10 gennaio 2013 e n. 94 del 12 novembre
2013.
25
Tabella 12: situazione debitoria v/terzi degli Organismi Partecipati - con quota di partecipazione quasi esclusivamente del Comune di
Parma - distinti per tipologia di creditori alla data del 31.12.2013
d i cui :
D eno mi naz i o ne
o r g ani smo
F o r ma
G i ur i d i ca
T ip o
p ar t eci p az i o ne
Q uo t a %
p ar t eci p az i o
ne
A t t i vi t à
p r eval ent e svo l t a
p er l ' Ent e
T o t al e D eb i t i
v/ T ER Z I
( escl uso C o mune d i
Par ma)
i mp o r t o i n €
al 3 1/ 12 / 2 0 13
ASP Ad Personam
IT.CITY S.p.A.*
S.p.A.
Parma Inf rast rut t ure S.p.A.
S.T.T. Holding S.p.A. (1)
Alf a S.r.l. in liquidazione (1)
Area St azione STU S.p.A. (1)
Aut horit y STU S.p.A. (1)
S.p.A.
S.p.A.
S.r.l. in
liquidazione
S.p.A.
S.p.A.
CasAdesso S.r.l. in
liquidazione (1)
S.r.l. in
liquidazione
Cit t à delle Scienze S.r.l. in
liquidazione (1)
S.r.l. in
liquidazione
M et ro Parma S.r.l. in
liquidazione (1)
S.r.l. in
liquidazione
Parma Sviluppo S.r.l. in
liquidazione (1)
S.r.l. in
liquidazione
S.P.I.P. S.r.l.**
D eb i t i v/ B A N C HE
i mp o r t o i n €
al 3 1/ 12 / 2 0 13
D eb i t i v/ F O R N I T O R I
i mp o r t o i n € al
3 1/ 12 / 2 0 13
D eb i t i v/ A LT R I
SO G G ET T I
i mp o r t o i n €
al 3 1/ 12 / 2 0 13
Pat r i mo ni o net t o al
3 1/ 12 / 2 0 12
T o t al e A t t i vo al
3 1/ 12 / 2 0 12
Diret t a
99%
Servizi alla persona
€10.370.496,00
€3.371.571,00
€4.034.253,00
€2.964.672,00
€27.668.750,00
€40.803.218,00
Diret t a
100%
Servizi inf ormat ici
€3.690.578,00
€1.688.145,00
€1.535.630,00
€466.803,00
€453.182,00
€4.808.093,00
€53.517.043,72
€25.064.200,75
€28.063.870,88
€388.972,09
€66.928.693,00
€137.589.567,00
€25.405.909,83
€20.541.582,17
€2.599.671,32
€2.264.656,34
€5.716.078,00
€44.151.563,00
€25.277.419,58
€17.308.677,94
€1.532.429,88
€6.436.311,76
-€104.727,00
€28.116.018,00
€69.279.665,31
€53.141.817,74
€14.667.847,57
€1.470.000,00
€209.765,00
€70.106.123,00
Diret t a
9 9 ,2 9 %
Diret t a
Indiret t a
Indiret t a
Indiret t a
100%
100%
100%
100%
Gest ione
pat rimonio
demaniale
Coordinament o e
cont rollo
st rat egico dei
proget t i in corso di
at t uazione da part e
delle societ à
cont rollat e
Realizzazione Polo
della Logist ica
Parmense
Realizzazione del
Piano di
Riqualif icazione
(P.R.U.) " St azione
F.S. ex Boschi" ivi
inclusa la
realizzazione della
Nuova St azione
Ferroviaria di Parma
Realizzazione opere
e inf rast rut t ure
pubbliche
€21.925.282,37
€12.088.977,97
€9.738.758,92
€97.545,48
€2.111.136,00
€76.816.196,00
100%
Opere set t ore
abit at ivo
€3.128.714,54
€2.722.264,40
€377.065,25
€29.384,89
€1.031.652,00
€4.741.962,00
100%
Realizzazione Polo
Scient if ico e
Tecnologico
€1.284.450,92
€105.652,89
€256.676,82
-€971.634,00
€4.716.822,00
100%
Realizzazione
M et ropolit ana di
Parma
€3.896.277,35
€3.480.826,16
€163.183,18
€252.268,01
-€3.052.247,00
€1.443.478,00
Indiret t a
100%
Sost egno alle
imprese locali
€62.124,57
€0,00
€36.441,81
€25.682,76
-€46.276,00
€16.408,00
Indiret t a
100%
Indiret t a
Indiret t a
Indiret t a
T o t al e
€ 2 17. 8 3 7. 9 6 2 , 19
* i dat i di IT.CITY S.p.A. sono relat ivi alla propost a di bilancio al 31/ 12/ 2013
** Societ à dichiarat a f allit a in dat a 5 aprile 2013
(1) Piano di rist rut t urazione in corso di eleaborazione
Font e: dat i f ornit i dal Comune di Parma
26
€922.121,21
€ 14 0 . 3 3 0 . 18 4 , 3 4
€ 6 2 . 8 54 . 8 0 4 , 70
€ 14 . 6 52 . 9 73 , 15
€ 4 13 . 3 0 9 . 4 4 8 , 0 0
27
In merito alla possibile ricaduta sul bilancio del Comune
dell’esposizione
debitoria
delle
società,
quasi
tutte
totalmente
partecipate ad eccezione di Parma Infrastrutture, posseduta al 95%,
l’Ente ha fornito per ciascuna società i dati del patrimonio netto e del
totale attivo al 31 dicembre 2012 e ha fatto presente che è in corso di
elaborazione un piano di ristrutturazione del debito per tutte le società
della Holding S.T.T. spa. (cfr. pag. 11 precedente).
Al riguardo si osserva che l’elevata patrimonializzazione di
alcuni degli organismi partecipati con consistente indebitamento
(Parma Infrastrutture S.p.a., ASP Ad Personam) presenta un non
agevole grado di realizzabilità per la natura stessa delle relative
immobilizzazioni.
1.7
I rapporti finanziari tra Comune di Parma e Organismi
partecipati.
In relazione ai rapporti finanziari tra Comune e organismi
partecipati si rammenta che l’art. 6, comma 4, del d.l. 6 luglio 2012,
n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n.135, prevede che, a
decorrere dall’esercizio finanziario 2012, i Comuni e le Province
debbano allegare al rendiconto della gestione una “nota informativa”,
asseverata dai rispettivi organi di revisione, contenente la verifica dei
crediti e debiti reciproci tra l’Ente e le società partecipate. In tale nota
vanno evidenziate analiticamente le eventuali discordanze e vanno
motivate; l’Ente entro il termine dell’esercizio finanziario in corso deve
adottare i provvedimenti necessari a riconciliare le partite creditorie e
debitorie.
In materia va considerato anche l’art 147-quinques TUEL, introdotto
dall’art.3, comma 2, lett. d), del d.l. n. 174/2012, che, in tema di
controllo sugli
effettivi
equilibri
finanziari
dell’ente locale
e di
rafforzamento dei controlli sulle società partecipate non quotate, al
comma 3 prevede che il ”controllo sugli equilibri finanziari implica
anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio
finanziario dell’Ente in relazione all’andamento economico-finanziario
degli organismi gestionali esterni”.
Il Comune di Parma ha allegato al rendiconto la nota
informativa dei rapporti crediti-debiti e ha motivato le differenze tra le
scritture contabili delle società e quelle dell’Ente.
I revisori hanno attestato che nel corso del 2013 sono state
riconciliate le discordanze.
1.7.1 Debiti degli organismi partecipati verso il Comune
Dalla
predetta
nota
informativa
è
emersa
l’esistenza
di
consistenti partite debitorie di alcune società nei confronti del
Comune; ci si riferisce in particolare al debito di:

Parma Infrastrutture spa: 8,4 mln di euro per pagamento del
service amministrativo e del trasferimento di tutte le attività di
progettazione;

Holding S.T.T. spa: 10,9 mln di euro per un’operazione di accollo
del debito di Afa srl in liquidazione effettuata nel corso del
201116;

Authority
spa:
6,6
mln
di
euro
relativi
all’alienazione
dell’immobile “Scuola media Pascoli”.
Tali
situazioni
debitorie
complessivamente
considerate
costituiscono il 90,57% dell’esposizione complessiva al 31 dicembre
2012 delle società partecipate nei confronti del Comune.
Al riguardo si osserva che, trattandosi di crediti verso società
partecipate in grave difficoltà finanziaria, con ripetute perdite di
bilancio e fortemente indebitate, il Comune dovrà farsi carico di una
attenta analisi circa la possibilità di poter riscuotere i propri crediti. In
sede di riaccertamento dei residui attivi (art. 228 TUEL) va effettuato
un controllo sostanziale e non solo formale e l’Ente, oltre a verificare
che sussista il titolo giuridico del credito, la sua quantificazione e
l’esistenza del debitore, deve anche accertare la effettiva riscuotibilità
dello stesso e le motivazioni per le quali non sia stato riscosso in
precedenza. Nel caso in cui il credito non sia esigibile o riscuotibile va
stralciato dal conto del bilancio e inserito nel conto del patrimonio fino
al compimento del termine prescrizionale (art. 230 TUEL) oppure, nel
caso vi sia qualche possibilità di incasso, va prudenzialmente vincolata
una quota parte dell’avanzo libero di amministrazione.
Al riguardo risulta che l’Ente ha costituito un fondo per
passività potenziali, quali tra l’altro i crediti per alienazioni a società
partecipate; sull’entità del fondo e sulla sua idoneità a fornire
copertura
alle
consistenti
passività
potenziali
si
rinvia
alle
considerazioni espresse a pag. 32 e segg.
16
Con nota istruttoria del 21 maggio 2014 l’Ente comunica che il credito del Comune nei
confronti della Holding S.T.T. S.p.a. si è ridotto a 6.706.054 euro a seguito di
radiazione del residuo attivo per 4.220.200 euro.
29
1.7.2 Crediti degli Organismi partecipati nei confronti
del Comune.
A seguito di istruttoria è anche emersa l’esistenza di consistenti
partite
debitorie
del
Comune
nei
confronti
di
alcune
società
partecipate: al 31 dicembre 2012 il Comune aveva debiti verso alcuni
organismi partecipati17 per complessivi 53,9 mln di euro. Al 31 marzo
2014 il debito risulta diminuito del 68,7% in quanto sono stati
effettuati pagamenti per oltre 33,5 mln di euro e radiati 3,6 mln di
euro per conclusione anticipata del progetto con ParmaAbitare scrl e
per storno di fatture.
Attualmente
rimangono
accese
posizioni
debitorie
principalmente nei confronti di due società partecipate. Si tratta di
Area Stazione spa e Parma Infrastrutture spa verso le quali risultano
trasferimenti in conto capitale ancora non corrisposti rispettivamente
per 11 e per 5,4 mln di euro.
Gli elementi acquisiti in sede di istruttoria hanno confermato
che i differimenti sono dipesi dalla ricalendarizzazione dei pagamenti e
non da indisponibilità finanziarie o da esigenze di rispetto del patto di
stabilità.
2.
Debiti fuori bilancio.
Dall’esame della documentazione acquisita e sulla base delle
segnalazioni dell’Organo di revisione è stato ricostruito il quadro dei
riconoscimenti di debiti ex art. 194 TUEL disposti dall’Ente nel periodo
2011-2013. Come emerge dalla tabella n. 13 l’ente ha fatto ricorso
all’istituto del riconoscimento di debito ripetutamente e per consistenti
importi.
Al
riguardo
si
osserva
che
il
debito
fuori
bilancio
è
un'obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata
somma di denaro, assunta in deroga alle norme contabili che
ordinariamente regolano il procedimento finanziario della spesa degli
enti locali.
L'istituto, disciplinato dall'art. 194 del TUEL, ha carattere
eccezionale e prevede, tra l'altro, che il riconoscimento vada posto in
essere in occasione della ricognizione dello stato di attuazione dei
programmi e dell'accertamento degli equilibri generali di bilancio (art.
17
Trattasi di Infomobility spa; Parmabitare scrl; Parmainfanzia spa; ParmaInfrastrutture
spa; Area Stazione spa; Authority spa; Asp Ad Personam
30
193, comma 2, TUEL), nonché nelle altre cadenze periodiche previste
dal regolamento di contabilità.
Tabella 13: Tipologia dei debiti fuori bilancio
Importo debiti fuori bilancio riconosciuti ex art.194 Tuel
Anno
lett. a)
2011
15.039,09
lett. b) lett. c)
2012
2013
lett. d)
lett. e)
1.190.000,00
607.551,30 1.812.590,39
1.411.287,99
5.878.663,96 7.289.951,95
60.000,00
Totale 75.039,09
98.191,74
0
TOTALE
0 2.601.287,99
158.191,74
6.584.407,00 9.260.734,08
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
Le ipotesi previste dal citato art. 194 TUEL in cui è possibile
procedere al riconoscimento sono da intendersi come tassative in
quanto derogatorie rispetto all'ordinario procedimento di spesa.
Nel 2011 sono stati disposti riconoscimenti di debito di cui alla
lettera a) dell’art.194 TUEL per euro 15.039 a seguito di sentenza
della Corte dei conti –Sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia
Romagna di condanna del Comune al pagamento della somma
indicata a favore dell’Inpdap e nel 2013 per euro 60.000 derivanti da
sentenza esecutiva del Tribunale Civile di Parma- Sezione Lavoro di
condanna al risarcimento del danno patrimoniale sofferto dalla
ricorrente per demansionamento.
La fattispecie di cui alla lettera d), relativa a procedure
espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità,
è stata oggetto di atti di riconoscimento nel 2011 e nel 2012 per
complessivi euro 2.601.288 euro. Relativamente al riconoscimento
disposto con delibera di Consiglio comunale n. 8 del 10 febbraio 2011
si osserva che, pur essendo relativo ad indennità per occupazioni
d’urgenza, il debito trae origine da un accordo transattivo relativo ad
un contenzioso in atto. Al riguardo va confermato l’orientamento già
espresso in altre pronunce della Corte dei conti 18 che ritiene la
fattispecie degli accordi transattivi non ricompresa testualmente nel
novero delle tipologie di debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi
dell’art. 194 TUEL, in quanto non riconducibile al concetto di
sopravvenienza passiva. Infatti, mentre i debiti derivanti da sentenze
esecutive sono riconducibili al concetto di sopravvenienza passiva, in
quanto prescindono necessariamente da un previo impegno di spesa,
18
Deliberazione n.99/2008/G della Sezione regionale per l’Emilia-Romagna;
deliberazione n.705/2009 della Sezione regionale per la Lombardia; deliberazione
n.75/2012/PRSE della Sezione regionale del Piemonte.
31
al contrario gli accordi transattivi presuppongono la decisione dell’ente
di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile
prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione
quanto i tempi per l’adempimento.
Pertanto in previsione di un accordo transattivo l’ente può e
anzi
deve
attivare
le
ordinarie
procedure
contabili
di
spesa,
rapportando ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli
accordi stessi.
I riconoscimenti di debito disposti ai sensi della lettera e)
dell’art. 194 TUEL per acquisti di beni e servizi senza preventivo
impegno
di
spesa
per
complessivi
euro
6.584.407
sono
quantitativamente prevalenti e reiterati nel triennio ed evidenziano
difficoltà dell’Ente nel tenere una programmazione finanziaria e di
bilancio nel rispetto dei principi di veridicità e attendibilità delle
previsioni.
Tra questi si segnala il riconoscimento di debito per l’importo di
1.727.586 euro disposto con delibera del Consiglio comunale n. 21 del
27 settembre 2012, relativo ad aggi dovuti alla società partecipata
Parma Gestione Entrate spa. L’istruttoria condotta dalla Sezione
,finalizzata all’acquisizione delle fatture emesse dalla società e alla
indicazione delle relative date di registrazione in contabilità, ha
evidenziato che l’Ente, per mancanza di disponibilità sui capitoli di
spesa relativi, non aveva provveduto alla contabilizzazione negli
esercizi di competenza 2010 e 2011 di servizi (aggi) resi dalla società
e fatturati nell’esercizio 2011. Al riguardo si osserva, come peraltro
evidenziato dal Collegio dei revisori nel parere del 30 aprile 2012 sulla
proposta di rendiconto 2011, che trattandosi di spesa prevedibile e
correlata agli incassi effettuati dalla società, si sarebbe dovuta
disporre tempestivamente una variazione di bilancio al fine di dotare i
capitoli di spesa della adeguata provvista finanziaria necessaria per il
pagamento delle fatture.
In riferimento al finanziamento dei debiti fuori bilancio il
comma 2 dell’art.194 TUEL prevede che l’Ente possa reperire le
risorse finanziarie nell’anno del riconoscimento e nei due esercizi
successivi.
Come mostra la tabella 14 il Comune ha trovato le coperture
finanziarie prevalentemente nell’esercizio in cui è stato disposto il
32
riconoscimento
del
debito
e
comunque
non
oltre
i
termini
normativamente previsti.
Tabella 14: Finanziamento dei debiti fuori bilancio.
Anno
Debito
complessivo
riconosciuto
2011
1.812.590,39
2012
7.289.951,95
2013
158.191,74
Totale
9.260.734,08
Finanziato nel
2011
2012
1.322.590,39
2013
2014
490.000,00
5.423.409,42
1.626.542,53
240.000,00
158.191,74
1.322.590,39
5.913.409,42
1.784.734,27
240.000,00
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal Comune di Parma
Le delibere di riconoscimento del debito correttamente danno
atto sia dell'utilità pubblica del bene acquisito in relazione alle funzioni
ed ai servizi di competenza dell'ente, sia dell'arricchimento dell'ente.
Si ricorda, infine, l'obbligo di trasmissione delle delibere di
riconoscimento di debito alla Procura regionale della Corte dei conti in
virtù di quanto stabilito dall’art. 23 L. n. 289/2002 e si rileva che,
relativamente ai seguenti atti, la predetta trasmissione, pur essendo
stata effettuata, non è stata formalmente disposta: delibera 8 del 10
febbraio 2011; delibera 27 del 10 maggio 2011.
3.
Passività potenziali e crediti di difficile esigibilità.
Dall’esame dei questionari è emersa la presenza di rilevanti
passività potenziali, derivanti principalmente da pretese giudiziali di
terzi, stimate complessivamente in 102,8 mln di euro al 31 dicembre
2012. Inoltre, alla stessa data venivano rilevate partite creditorie di
difficile esigibilità per complessivi 30,4 mln di euro così composti: euro
11,35 mln relativi a oneri di urbanizzazione da Piano Operativo
Comunale; euro 2,08 mln relativi a oneri di urbanizzazione da Piano
Urbanistico Attuativo ed euro 16,99 mln relativi a crediti da alienazioni
immobiliari a società partecipate. In sede istruttoria sono state chieste
informazioni sull’evoluzione di detti importi, nonché sulle modalità di
determinazione e di gestione dei fondi previsti nel bilancio pluriennale
2013-2015 a copertura sia di potenziali soccombenze processuali che
di inesigibilità dei residui attivi relativi alle partite creditorie di cui
sopra.
Tabella 15: Passività potenziali
31 dicembre 2012
31 gennaio 2014
102,80 milioni di euro
225,54 milioni di euro
Fonte: dati forniti dal Comune di Parma
33
L’incremento assai significativo è dovuto in gran parte alla
instaurazione nel 2013 di un contenzioso con la Società Parcor per
richiesta di risarcimento danni in sede cautelare per un valore di 100
milioni di euro: la richiesta è stata respinta in via cautelare sia dal
T.A.R. in primo grado che dal Consiglio di Stato in appello; risulta pure
respinta nel 2014 la causa intentata da Iren Ambiente spa per un
risarcimento danni di 27 mln di euro.
Tabella 16: Partite creditorie di difficile esigibilità
TIPOLOGIA
RENDICONTO
RENDICONTO
2011
2012
PRE
CONSUNTIVO
2013
POC
23.426.904,96
11.348.601,47
9.812.746,90
PUA
5.814.672,42
2.079.986,60
962.548,77
ALIENAZIONI A SOC IETA'
PARTEC IPATE
16.990.270,00
16.990.270,00
12.790.070,00
Totale
46.231.847,38
30.418.858,07 23.565.365,67
Fonte: dati forniti dal Comune di Parma
La tabella mostra l’evoluzione delle partite creditorie di difficile
esigibilità, aggiornata ai dati di preconsuntivo del 2013, ed evidenzia
una consistente riduzione nel 2012 rispetto al 2011 (quasi 16 mln di
euro) determinata in gran parte da stralcio di residui: relativamente ai
soli proventi per oneri di urbanizzazione POC nel 2012 ne sono stati
stralciati per euro 11,041 mln e riscossi per 1,04 mln di euro.19
Confrontando i dati del 2013 con quelli del consuntivo 2012 si
rileva
una
riduzione
di
quasi
7
mln
di
euro,
determinata
prevalentemente dallo stralcio del residuo attivo di 4,2 mln di euro
relativo ad un credito IVA su alienazione di un terreno ad una società
partecipata; hanno contribuito alla diminuzione delle partite creditorie
di dubbia esigibilità le riscossioni di crediti per oneri di urbanizzazione
da Piano Urbanistico Attuativo.
Per fronteggiare il rischio delle predette passività potenziali e
dell’insussistenza delle partite residuali attive scarsamente esigibili
sono stati costituiti appositi fondi nel bilancio pluriennale 2013-2015
come da tabella che segue.
Si tratta di specifici fondi “rotativi” che ogni anno vengono
depurati dalle partite estinte e ricostituiti con avanzo economico della
gestione corrente vincolato alle passività.
19
Cfr relazione dell’organo di revisione sul rendiconto 2012, pag.17
34
Tabella 17: Fondi a copertura passività potenziali e crediti di
difficile esigibilità
VOCE
2013
2014
2015
TOTALE
Fondo per cause d'esproprio
e cause sui lavori
7.500.000,00
9.500.000,00
7.500.000,00
24.500.000,00
Fondo di riserva
3.000.000,00
3.000.000,00
3.000.000,00
9.000.000,00
Fondo svalutazione crediti
1.750.000,00
2.000.000,00
2.000.000,00
5.750.000,00
12.250.000,00
14.500.000,00
12 500.000,00
39.250.000,00
TOTALE FONDI TRIENNIO
2013-2015
Fonte: dati forniti dal Comune di Parma
L’importo del fondo per cause di esproprio e cause sui lavori
viene determinato in base alle tempistiche di concretizzazione delle
possibili soccombenze e in base al livello di rischio “effettivo” collegato
a
ciascuna
causa.
Dalla
documentazione
acquisita
emerge
un
consistente contenzioso (oltre 160 cause pendenti prevalentemente in
materia
di
espropri,
urbanistica
ed
edilizia,
personale
e
organizzazione) gestito nel 2013 per la maggior parte dall’Avvocatura
municipale costituita da 4 avvocati e 6 amministrativi.
In considerazione delle numerose cause pendenti di entità non
trascurabile e della potenzialità delle stesse di generare passività,
s’invita l’Ente a tenere costantemente monitorato lo stato del
contenzioso, anche attraverso la predisposizione di report periodici, e
a rilevare le passività potenziali in conformità ai principi contabili
(Punto 65 del principio contabile n.3).
In relazione all’entità del fondo di riserva e del fondo per cause
di esproprio e sui lavori si osserva che gli importi previsti potrebbero
rivelarsi insufficienti, tenuto conto che per molte cause il valore è
stato dichiarato indeterminabile e nessuna somma è stata iscritta a
bilancio né a fondo rischi; va inoltre considerato che gli importi
indicati quali valori della causa in caso di soccombenza dovranno
essere maggiorati di interessi e rivalutazione. Si invita pertanto a
considerare l’opportunità di integrare il fondo rotativo anche mediante
costituzione
di
vincolo
di
parte
dell’avanzo
corrente
di
amministrazione, se disponibile, o reperendo risorse a carico del
bilancio annuale.
Il fondo di riserva, determinato in 3 mln di euro nel 2013, è
pari all’1,41% delle spese correnti e rientra pertanto nei limiti fissati
dall’art. 166 TUEL; tuttavia, dovendosi dare copertura ad eventuali
esigenze
straordinarie
di
bilancio
35
conseguenti
alla
possibile
insussistenza delle consistenti partite residuali attive derivanti da
alienazioni a società partecipate, si suggerisce di incrementarne la
consistenza di tale fondo nei bilanci degli esercizi futuri (2014-2015).
Il fondo svalutazione crediti, previsto dall’art. 6, comma 17, del
d.l. n. 95 del 2012, viene determinato nell’importo di 1.750.000 euro
in sede di bilancio preventivo 2013. Al riguardo si osserva che tale
fondo non sembra destinato, se non in minima parte, a dare copertura
alle passività pregresse.
4.
Tempestività dei pagamenti.
Dall’esame dei questionari relativi ai consuntivi 2011 e 2012 e
dall’attività istruttoria svolta con l’Ente è emersa la presenza di
rilevanti partite debitorie in conto capitale a carico del Comune.
Tabella 18: Debiti in conto capitale
Importi in euro
Debiti scaduti al 31 dicembre 2011
101.787.105,46
Debiti scaduti al 31 dicembre 2012
52.087.000,00
Fonte: dati forniti dal Comune di Parma
I debiti scaduti sono stati integralmente pagati nel corso del
2013 senza necessità di accedere all’anticipazione di liquidità ai sensi
dell’art.1, comma 13, del d.l. 8 aprile 2013, n.35, convertito dalla
legge n. 64 del 2013; per i predetti debiti sono stati presentati atti di
precetto reclamando interessi per un totale di 277 mila euro circa, per
le partite debitorie scadute a fine 2011, e di 27 mila euro circa euro,
per le partite debitorie scadute a fine 2012.
Nel questionario relativo al consuntivo 2012 risultano inoltre
debiti di parte corrente, esclusi quelli per spese di personale, certi,
liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2012 e debiti di parte corrente per i
quali è stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento
entro il medesimo termine per un importo pari a 26,44 mln di euro.
L’istruttoria ha chiarito che i debiti indicati erano relativi a
provvedimenti di liquidazione pervenuti a fine anno e che sono stati
interamente pagati nel nuovo esercizio, senza oneri aggiuntivi per
interessi.
I significativi debiti pregressi, di parte corrente e di conto
capitale, sono stati generati da spese attivate dall’amministrazione
negli
esercizi
precedenti,
in
carenza
di
una
programmazione
dell’attività in grado di rispettare i termini di pagamento e in
36
concomitanza con le modifiche delle regole sul patto di stabilità che
hanno determinato una limitazione alle possibilità di pagamento di tali
spese.
Già in sede di esame sul consuntivo 2010 questa Sezione
aveva rilevato la mancata adozione di un provvedimento contenente
misure organizzative per garantire il tempestivo pagamento delle
somme dovute per somministrazioni, forniture ed appalti in conformità
all’art.9 del d.l. 1 luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 2009, n.102.20
La disciplina introdotta dalla citata normativa ha il duplice
obiettivo di prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie e di
estinguere i debiti già in essere alla data di entrata in vigore del
decreto; si è pertanto previsto da un lato l’adozione di iniziative di tipo
contabile, amministrativo e contrattuale, dall’altro la predisposizione
di
misure
organizzative
da
pubblicarsi
sul
sito
internet
dell'amministrazione, nonché l’obbligo per il funzionario, che adotta
provvedimenti
che
comportano
impegni
di
spesa,
di
accertare
preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia
compatibile con le disponibilità di bilancio e con le regole di finanza
pubblica.
Le previsioni richiamate impongono a ciascun Ente l’adozione di
misure dirette ad assicurare il necessario equilibrio tra l’esigenza di
garantire la tempestività dei pagamenti ed il rispetto del Patto di
stabilità.
Al riguardo si rileva che anche negli esercizi 2011 e 2012 il
Comune di Parma non ha adottato alcun provvedimento volto a
garantire la tempestività dei pagamenti nonostante i richiami e le
segnalazioni pervenute dall’Organo di revisione “…Non risulta attuata
da parte dell’Ente una programmazione dell’attività in grado di
rispettare i termini di pagamento. L’ente ha cercato di ovviare
parzialmente a tale mancanza attraverso l’azione straordinaria di
incasso al Titolo IV dell’entrata sia per competenza che per i residui,
oltre che con la fattorizzazione parziale dei debiti scaduti. Non è
comunque possibile escludere aggravi di spesa per interessi e/o
decreti ingiuntivi a carico dell’Ente”
20
21
21
.
Delibera 241/2013/Prsp della Sezione del controllo per l’Emilia-Romagna.
Estratto dalla relazione dell’Organo di revisione al consuntivo 2011.
37
Solo con delibera di Giunta n. 177 del 28 marzo 2013 sono
state adottate le misure organizzative volte a garantire la tempestività
dei pagamenti definendo le procedure per il pagamento delle fatture
entro trenta giorni dal ricevimento e per coniugare la tempestività dei
pagamenti con i vincoli derivanti dalle norme sul Patto di Stabilità; per
le spese in conto capitale sono state delineate procedure volte a
garantire la condivisione tra i responsabili di struttura dei budget di
spesa e a individuare criteri di priorità per selezionare gli interventi da
attivare.
La Sezione rileva che la mancata adozione, fino al 28 marzo
2013, di un provvedimento contenente le misure organizzative, oltre
a costituire un inadempimento ad un preciso obbligo fissato dal
legislatore, non ha consentito di rendere conoscibile a soggetti
eventualmente interessati a stipulare le suindicate tipologie di
contratti, le modalità ed i termini di adempimento delle obbligazioni
contrattuali assunte.
***
Venendo specificamente all’esame dei questionari compilati
dall’Organo di revisione, si espongono di seguito le irregolarità e le
criticità rilevate sulla base dei dati contabili trasmessi.
Consuntivo 2011
Disavanzo di parte corrente
Dall’esame del punto 1.2. del questionario sul rendiconto
2011 è emersa una differenza di parte corrente negativa, pari a
–2.811.416,89 di euro finanziata mediante l’utilizzo di entrate
straordinarie (contributo per permesso di costruire).
Dai dati contenuti nella tabella 8 emerge che, nel triennio
2009-2011, si è costantemente registrata un differenza di parte
corrente negativa, sempre coperta con entrate straordinarie derivanti
da contributi per permessi di costruire e, nel 2009 e 2010 , anche con
plusvalenze da alienazioni patrimoniali e avanzo di amministrazione.
In relazione ai rilevanti disavanzi di parte corrente realizzati
negli anni 2009 e 2010 questa Sezione si è già pronunciata
rispettivamente
con
delibera
101/2011/PRSE
241/2013/PRSP.
38
e
con
delibera
Tabella 19: Equilibri di parte corrente
Totale entrate titolo I,II,
III
Spese titolo I
Rimborso prestiti
Differenza parte
corrente
Utilizzo avanzo
amministrazione
Contributo permesso
costruire
Plusvalenze da
alienazione di beni
patrimomiali
Saldo al netto delle
variazioni
2009
2010
2011
178.545.375,06
189.612.267,77
187.841.304,09
193.872.097,06
198.772.105,73
177.233.612,16
12.220.033,55
12.321.686,84
13.419.108,82
-27.546.755,55 -21.481.524,80
-2.811.416,89
5.051.713,02
2.302.190,96
0
13.500.000,00
11.627.762,94
4.190.043,00
12.200.000,00
4.687.321,20
0
3.204.957,47
-2.864.249,70
1.378.626,96
Fonte: questionario relativo al consuntivo 2011 inviato dall'Organo di revisione
In relazione al rendiconto 2011 va preliminarmente rilevato
che, rispetto agli esercizi precedenti, il disavanzo, pur consistente, si è
notevolmente ridotto in virtù di una riduzione delle spese correnti,
riduzione
peraltro
“dovuta
al
trasferimento
della
funzione
di
manutenzione del patrimonio e dei contratti global (manutenzione
strade e verde), nonché della gestione dell’illuminazione pubblica e
delle utenze energetiche alla società Parma Infrastrutture S.p.a.”
come segnalava l’Organo di revisione con nota n. 7795 del 15 gennaio
2013 di accompagnamento al questionario sul consuntivo 2011. Ed in
effetti, nel corso dell’istruttoria l’Ente ha confermato che, a fine
esercizio 2010, con atto rep. n. 33035 del 30 novembre 2010 ,è stata
approvata una convenzione con la società Parma Infrastrutture spa,
partecipata al 99,29% dal Comune di Parma, con cui venivano traferiti
alla società i contratti di manutenzione ordinaria e straordinaria tra cui
“Global
strade,
Global
verde,
Global
illuminazione
e
Global
patrimonio”.
Tralasciando considerazioni in merito all’opportunità economica
e funzionale dell’esternalizzazione dell’attività di manutenzione e
gestione del patrimonio immobiliare comunale alla predetta società 22,
si rileva che la contrazione delle spese correnti nell’esercizio 2011 non
è sostanziale in quanto non è correlata ad una effettiva revisione e
razionalizzazione
della
spesa,
ma
è
influenzata
dall’avvenuto
affidamento, nel corso del 2010, di alcuni servizi comunali a società
patrimoniale partecipata che, peraltro, come evidenziato a pag.16,
22
Vedi le considerazioni svolte sull’esternalizzazione dei servizi a Parma Infrastrutture
spa a pag.18.
39
presenta bilanci in perdita strutturale.
Tutto ciò premesso la Sezione evidenzia che nella gestione
finanziaria degli enti locali assume un ruolo di primaria importanza
l’equilibrio di bilancio, che, nella parte corrente, è raggiunto quando il
totale delle spese correnti (titolo I) sommate alle quote di capitale
delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non
superano la sommatoria dei primi tre titoli dell’entrata. Tale principio,
contenuto per l’approvazione del bilancio di previsione nell’articolo
162, comma 6, TUEL è riconfermato per l’intero ciclo di gestione
nell’articolo 193, rubricato “salvaguardia degli equilibri di bilancio”,
laddove è previsto che gli “enti locali rispettano durante la gestione e
nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli equilibri
stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il
finanziamento degli investimenti, secondo le regole contabili recate
dal presente testo unico”.
Si osserva che il già citato articolo 162, comma 6, TUEL
contiene una clausola con la quale sono fatte salve “le eccezioni
previste per legge”, nelle quali, in altri termini, è consentito coprire la
differenza di parte corrente con altre entrate al fine di assicurare
l’equilibrio economico.
Una di queste è rappresentata dall’utilizzazione delle entrate da
rilascio di permessi di costruire. L’articolo 2, comma 8, l. n. 244/2007,
come da ultimo modificato dall’articolo 10, comma 4-ter, d.l. n.
35/2013, conv. dalla l. n. 64/2013, consente la possibilità di destinare
a spesa corrente il 50% della predetta tipologia di entrata e per una
quota non superiore ad un ulteriore 25% esclusivamente per spese di
manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio
comunale.
A tali considerazioni si aggiunga che, pur trattandosi di
disposizione che si applicherà a partire dal 2016, l’articolo 9, comma
1, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per
l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81,
sesto comma, della Costituzione”, stabilisce che i bilanci delle Regioni,
dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Province
autonome di Trento e Bolzano si considerino in equilibrio quando, sia
nella fase di previsione, che di rendiconto, registrano: a) un saldo non
negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le
spese finali; b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di
40
cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di
capitale delle rate di ammortamento dei prestiti. E’, inoltre, previsto
(comma 2) che qualora, in sede di rendiconto di gestione, gli Enti
registrino un valore negativo dei saldi indicati sopra, sono tenuti ad
adottare misure di correzione tali da assicurarne il recupero della
differenza negativa entro il triennio successivo.
Concludendo la Sezione rileva, quanto ai dati relativi al
rendiconto 2011, che la costruzione degli equilibri di bilancio, nella
specie di parte corrente, mediante il reiterato ricorso all’utilizzo di
entrate straordinarie, costituisce un indice di difficoltà che richiede
attente valutazioni e conseguenti iniziative anche alla luce delle
prescrizioni di cui al citato articolo 9 l. n. 243/2012.
Per completezza va detto che la suindicata criticità risulta
formalmente23 superata nel rendiconto 2012, che presenta un avanzo
di parte corrente di 22.231.090,67 euro senza alcun ricorso ad entrate
straordinarie.
Operazioni di project financing
Dal questionario relativo al consuntivo 2011 e dall’istruttoria
svolta risultano in essere operazioni di project financing per la
realizzazione di 6 opere come dalla tabella 20.
Sulla
base
delle
informazioni
fornite
dall’amministrazione
comunale risulta che per nessuna opera l’Ente locale si sia reso
garante presso il soggetto finanziatore rispetto al capitale concesso in
credito al promotore, rimanendo pertanto correttamente in capo al
privato, quantomeno in parte, il rischio relativo al buon esito del
progetto.
Relativamente alla contribuzione pubblica, intervenuta per la
realizzazione di tre delle sei opere attualmente in essere, si rileva che
per i lavori relativi al Complesso natatorio di Cortile San Martino –
Moletolo risulta raggiunta la quota del 50%.
Al
riguardo
si
richiama
l’attenzione
dell’Ente
su
quanto
evidenziato dalle Sezioni Riunite in sede di controllo, con delibera n.
15/2010 nell’ambito del Rapporto sul coordinamento della finanza
pubblica … “Anche il project financing è un valido strumento di
coinvolgimento dei privati per la realizzazione di opere pubbliche,
23
Vedi le considerazioni svolte sull’esternalizzazione dei servizi a Parma Infrastrutture
S.p.a. a pag.39.
41
purché l’opera venga realizzata integralmente con capitali privati,
limitando
la
eventuale
contribuzione
pubblica
ad
importi
non
significativi. Nelle prassi operative è dato riscontrare contratti nei quali
l’intervento pubblico è elevato, superando anche la metà del valore
dell’opera. Si tratta di un uso improprio del contratto, anche in
relazione ai parametri stabiliti in sede comunitaria in relazione alle
partnership pubblico-private”.
Tabella 20: operazioni di project financing
OPERA
SOGGETTI
PRIVATI
QUOTA
COMUNE
Ocapitale
QUOTA
PRIVATA
ENTE
GARANTE
DEL
SOGGETTO
ATTUATORE
Cittadella della carta —
Impresa Pizzarotti
riqualificazione dell'Ospedale
€ 7.163.200,00 € 9.116.800,00
& C SpA
Vecchio
NO
CENTRO BENESSERE Palestra
Salus per aquam
viale Rustici EX CONI
€ 6.050.000,00
NO
Scuola infanzia via
Budellungo
Parmainfanzia
€ 2.405.899,32
NO
Scuola infanzia Vicofertile e
Scuola infanzia San Prospero
Parmainfanzia
1,175.000,00
1.934.000,00
NO
Tempio di cremazione
UNIECO-ENIA
€ 550.000,00 € 3.340.717,28
NO
€ 1.425.421,00 € 1.425.421,00
NO
complesso natatorio di
Cortile S. Martino - Moletolo
UNISCOCOOPSERVICECOOPERNUOTO
NOTE
QUOTA COMUNALE DA
FINANZIARE L'immobile è
rimasto sequestrato dal febbraio
2012 al dicembre 2012, pertanto
la procedura si è fermata ed è
tuttora interrotta
DURATA ANNI 30, a carico del
comune è previsto l'acquisto di
spazi palestra/piscina e
abbonamenti all-inclusive annuali
mai attivati
Fonte: dati forniti dal Comune di Parma
L’istituto del project financing, che nella pratica può avere
diverse e complesse manifestazioni, costituisce senza dubbio un
importante strumento a disposizione degli enti locali in quanto
consente la realizzazione di opere pubbliche giovandosi dell’ausilio
finanziario, tecnologico ed organizzativo dei privati, ma occorre nella
pratica applicazione adottare le opportune cautele per evitarne un
utilizzo distorto ed elusivo dei vincoli di finanza pubblica24.
Utilizzo per cassa di fondi aventi specifica destinazione
Alla chiusura dell’esercizio 2011 risultano utilizzati per cassa
fondi a specifica destinazione per euro 10.948.272,11; tali fondi non
sono stati ricostituiti a fine esercizio. L’Ente ha chiarito che il ricorso
all’anticipazione è stato autorizzato con atto di giunta 1642 del 2
dicembre 2010 quantificandone il limite a 44.557.343,77 euro ed è
stato motivato dalla presenza fra i residui attivi di ingenti importi a
lento realizzo (oneri di urbanizzazione correlati al Piano Urbanistico
24
Sull’istituto del project financing si è espressa questa Sezione con delibera
5/2012/PAR
42
Attuativo e al Piano Operativo Comunale) che hanno generato squilibri
di liquidità25.
La Sezione prende atto di quanto rappresentato ma osserva
che la crisi di liquidità derivante dalla scarsa esigibilità dei residui
attivi, proprio in considerazione della natura di alcune partite
creditorie a lenta realizzazione, non sembrerebbe destinata a risolversi
in tempi brevi; viceversa il ricorso ad anticipazioni di cassa, aventi
specifiche destinazioni per il finanziamento di spese correnti, pur nei
limiti fissati dagli articoli 195 e 222 TUEL, deve rappresentare uno
strumento
straordinario
per
fronteggiare
esigenze
di
liquidità
temporanee ed eccezionali.
In relazione alla mancata ricostituzione a fine esercizio della
consistenza delle somme vincolate, sintomo dello squilibrio finanziario
causato dalla rilevante inesigibilità dei residui attivi riportati nel
rendiconto, si richiama la disposizione di cui al comma 3 dell’art.195
TUEL che prevede:”…Con i primi introiti non soggetti a vincolo di
destinazione viene ricostituita la consistenza delle somme vincolate
che sono state utilizzate per il pagamento di spese correnti”.
Conto economico:
negativo.
risultato
economico
dell’esercizio
Il risultato economico dell’esercizio, ed, in particolare, il
risultato depurato dei componenti straordinari (classe E), se negativo,
attesta uno squilibrio economico, che rende necessaria l’adozione di
provvedimenti urgenti, tesi a realizzare e mantenere il pareggio
economico, da considerare un obiettivo di gestione essenziale ai fini
della funzionalità dell’ente.
***
Preventivo 2012
EQUILIBRI E VINCOLI DI BILANCIO
Inattendibilità delle previsioni di entrata
Dall’esame del punto 1.6 del questionario sono emersi dubbi
sull’attendibilità delle relative previsioni di entrata in quanto la
previsione nell’esercizio 2012 di 10.700.000 euro di entrate per
contributo per permesso di costruire è apparsa sovrastimata rispetto
all’accertamento 2011 (euro 7.993.919,91) anche in considerazione
25
Cosi risulta dalla nota del revisore n.7795 del 15 gennaio 2013,pag.7 punto 2.4
43
dell’andamento
non
favorevole
del
mercato
delle
costruzioni
immobiliari che aveva determinato un trend in diminuzione nel
periodo 2009-2010 (rispettivamente euro 18.057.796,54 ed euro
15.503.773,91); inoltre, i residui attivi all’1 gennaio 2011, formatisi
nel
periodo
2005-2010
e
quantificati
in
euro
10.882.884,90,
rimanevano da riscuotere a fine esercizio 2011 per il consistente
importo di euro 6.483.372,20.
A seguito di istruttoria il Comune faceva presente che la
previsione di euro 10.700.000 includeva uno stanziamento a pareggio
di 2,7 mln di euro, quali contributi di costruzione previsti a carico del
soggetto attuatore per la realizzazione delle opere di urbanizzazione
sul terreno edificabile di proprietà della società Authority STU spa, e
che il Comune avrebbe poi riversato, a titolo di reinvestimento, alla
società medesima; tale previsione era stata azzerata, a seguito della
mancata vendita del terreno edificabile, senza effetti sulle finanze del
Comune trattandosi di una previsione di entrata e di uscita di pari
importo. In relazione ai residui da riscuotere il Comune riferiva i dati
riportati nella tabella n. 21 precisando che l’importo residuo ancora da
riscuotere a fine esercizio 2013, pari ad euro 1.045.446,22, era
totalmente garantito da fidejussioni.
Tabella 21: Riscossione residui attivi al 1.1.2011 per contributo per
permesso di costruire Fonte dati forniti dal Comune di
Parma
ESERCIZIO 2011
ANNO
DI
INIZIALI al 1/1
FORMA
ZIONE
ESERCIZIO 2012
FINALI al
RISCOSSI
RADIATI
ESERCIZIO 2013
FINALI al
31/12/2011
RISCOSSI
RADIATI
31/12/2012
RISCOSSI
INZIALI al 1/1/2012
INZIALI al 1/1/2013
2006
40.987,32
-
40.987,32
40.987,32
2007
2.183,28
-
-
2.183,28
2.183,28
2008
8.074,38
8.074,38
-
-
5.217.330,05 1.003.073,42
51.749,71
2009
2010
4.162.506,92 229.093,50 1.835.209,32
5.614.309,87 3.133.366,59 203.248,60
2.277.694,68 499.317,41 1.689.089,57
10.882.884,90 4.144.514,39 254.998,31
6.483.372,20 728.410,91 3.524.298,89
FINALI al
31/12
RADIATI
40.987,32
-
-
.
-
-
2.098.204,10 1.032.503,59
84.934,24
980.766,27
4.615,79
62.497,22
89.287,70
22.174,69
2.183,28
2.230.662,40 1.054.678,28 130.537,35 1.045.446,77
Fonte: dati forniti dal Comune di Parma
In
linea
generale
la
Sezione
osserva
che,
in
sede
di
programmazione e nelle previsioni di entrata, l’Ente locale è, tra
l’altro, tenuto al rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità di cui
all’articolo
162,
comma
5,
TUEL
in
modo
da
consentire
una
rappresentazione veritiera e corretta dei flussi finanziari generati nel
periodo di riferimento. Tali principi devono, altresì, essere sempre
coniugati al principio di prudenza, da intendersi quale procedimento
44
valutativo generale di formazione del sistema di bilancio, soprattutto
con riferimento a quelle voci di entrate straordinarie, variabili per loro
stessa natura.
Pertanto
appare
necessario
che,
specie
in
questi
anni
caratterizzati da una forte crisi del settore edilizio, le previsioni di
incremento, in particolare quelle relative alle entrate per oneri di
urbanizzazione, non si discostino immotivatamente dall’andamento
degli accertamenti effettuati nel triennio precedente.
Si invita pertanto l’Ente, in linea generale, ad adottare per il
futuro criteri di maggiore prudenza nella previsione dell’entrata.
Nel caso di specie, pur prendendo atto della fidejussione
esistente sui residui ancora da incassare, tuttavia, dai dati esposti
nella tabella, si rileva che nel 2012 consistenti partite residuali attive
(euro 3.524.298,89) formatesi negli anni 2009 e 2010 sono state
radiate. In sede istruttoria l’Ente ha riferito che la quasi totalità dei
residui
attivi
accertamenti
radiati
(euro
conseguenti
ai
3.505.592,32)
Piani
erano
Urbanistici
relativi
Attuativi
ad
(PUA),
approvati con deliberazione del Consiglio comunale, alla quale, il
Comune ha attribuito valore di concessione edilizia in virtù di quanto
previsto dall’art. 31 della legge regionale n. 20 del 24 marzo 2000.
Successivamente, non essendo stata stipulata la convenzione
urbanistica con il soggetto attuatore, si è ritenuto di radiare i relativi
residui.
Al riguardo si osserva che la facoltà concessa ai comuni di
attribuire valore di concessione edilizia alla delibera di approvazione
del PUA, alle condizioni previste dalla citata legge regionale26,
legittima l’iscrizione tra gli accertamenti in entrata dei relativi oneri di
urbanizzazione solo quando si sia perfezionata l’obbligazione giuridica
con il soggetto attuatore, normalmente mediante sottoscrizione di
convenzione.
La Sezione rileva che la contabilizzazione dell’importo di euro
3.505.592,32 tra gli accertamenti, e la conseguente formazione di
residui attivi negli esercizi 2009 e 2010, è avvenuta in difformità da
quanto disposto dall’art.179 TUEL e dal principio contabile n.2 e ha
26
Art.31, comma 5, della legge regionale 24 marzo 2000, n.20: ”In sede di
approvazione del P.U.A. il Comune può attribuire all'atto deliberativo valore di
concessione edilizia, per tutti o parte degli interventi previsti, a condizione che
sussistano tutti i requisiti dell'opera e siano stati ottenuti i pareri, le autorizzazioni ed
i nulla osta cui è subordinato il rilascio della concessione edilizia. Le eventuali varianti
alle concessioni edilizie, relative a tali interventi, possono essere rilasciate, a norma
delle disposizioni vigenti, senza la necessità di pronunce deliberative”.
45
determinato consistenti ricadute nel rendiconto 2012 a seguito della
avvenuta radiazione dei residui.
Indebitamento
Nel questionario relativo al preventivo 2012 è stata rilevata la
mancata coincidenza tra l’importo dei prestiti rimborsati indicato nella
tabella 3.1., relativa all’indebitamento, e quello indicato nella tabella
1.1, relativa alla verifica degli equilibri di bilancio. A seguito di
istruttoria l’Ente ha rappresentato che l’importo differenziale pari a 12
mln di euro dipendeva da un “accantonamento finanziato da avanzo
economico (eccedenza di entrate correnti su spese correnti) destinato
al rimborso anticipato di prestiti a breve termine”.
Pur considerando la successiva variazione di bilancio operata
con atto del Commissario straordinario n.265 del 30 marzo 2012, con
la quale il fondo predetto è stato stralciato destinandone l’importo a
favore del conto capitale, la Sezione rileva la irrituale contabilizzazione
dell’avanzo economico al Titolo III per rimborso di prestiti a breve,
prestiti “per i quali non risulta la corrispondente erogazione delle
relative risorse finanziarie”
27
.
In tal modo si è determinato, sia pur solo in sede di previsione,
una mancata evidenziazione di risorse disponibili, che a seguito di
variazione di bilancio sono state opportunamente destinate alla
costituzione di un fondo a copertura di potenziali passività di parte
capitale.
Mancata adozione del piano triennale di azioni positive
in materia di pari opportunità ex art. 48, comma 1, d.
lgs. n.198 del 2006.
Dall’esame
programmato
del
nuove
punto
6.7.1.
assunzioni
è
di
emerso
che
personale
in
l’Ente
ha
mancanza
dell’adozione del Piano triennale di azioni positive in materia di pari
opportunità ex articolo 48, comma 1, d.lgs. n. 198/2006, recante
“Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma dell’articolo
6 della legge 28 novembre 2005, n. 246”.
In sede istruttoria il Comune ha rappresentato di aver
tardivamente approvato il Piano triennale delle azioni positive con
delibera di Giunta comunale n. 509 del 17 dicembre 2012 e di aver
disposto nel corso del 2012 assunzioni a tempo indeterminato sia a
27
Cfr Relazione al bilancio di previsione 2012 dell’Organo di revisione, pag.11.
46
seguito di pubblico concorso sia mediante procedure di stabilizzazione
di personale già operante all’interno dell’Ente con contratto a tempo
determinato o con contratti di formazione e lavoro. Circa le cause
della tardiva approvazione del Piano è stata data rilevanza al
particolare contesto amministrativo che ha caratterizzato il Comune di
Parma nell’anno 2012 con l’insediamento del nuovo Sindaco, avvenuto
nel mese di maggio, e la precedente gestione Commissariale. In tale
fase
di
transizione
e
organizzativo e degli
di
gestione
incarichi
straordinaria
dirigenziali ha
tutto
l’assetto
subito una
forte
instabilità e un notevole rallentamento. Il Comitato Unico di Garanzia
per le pari opportunità - organo propositivo del Piano tenuto a fornire
parere obbligatorio sul documento – è stato costituito nel luglio del
2011 e ha adottato il proprio regolamento nel dicembre del 2012.
Sul punto, pur prendendo atto delle motivazioni addotte
dall’Ente a giustificazione del ritardo, si richiama quanto affermato
dalla
Sezione
Autonomie
della
Corte
dei
conti
con
delibera
12/2012/INPR che, nell’elencare gli obblighi di carattere generale cui
sono tenute tutte le pubbliche amministrazioni (ivi compresi gli enti
locali), allorquando intendano soddisfare il proprio fabbisogno di
personale mediante assunzioni di nuovi dipendenti, ha ricompreso
anche l’approvazione del piano triennale di azioni positive ex articolo
48, comma 1, d.lgs. n. 198/2006, specificando, altresì, che il mancato
adempimento all’obbligo previsto ex lege comporta il divieto di
assunzioni ai sensi dell’articolo 6, comma 6, d.lgs. n. 165/2001.
Questa Sezione, pur tenendo in debita considerazione il
particolare contesto amministrativo che ha caratterizzato l’attività
dell’Ente nell’anno 2012, rileva il mancato rispetto della disposizione
contenuta nell’articolo 48, comma 1, d.lgs. n. 198/2006 e invita l’Ente
ad adottare tempestivamente il piano triennale delle azioni positive in
materia di pari opportunità in vista della prossima scadenza.
***
Consuntivo 2012
Consolidamento dei conti dell’Ente con gli organismi
partecipati.
Dall’esame
del
questionario
relativo
al
consuntivo
2012
emergeva al punto 6 della Sezione I – Domande preliminari che non
erano state adottate forme di consolidamento dei conti dell’Ente con
47
quelli delle società partecipate. Con nota di accompagnamento n.
22280 del 6 febbraio 2014 l’Organo di revisione segnalava che il
Comune, con delibera di Giunta comunale n.428 del 3 luglio 2013,
aveva avviato una prima elaborazione del documento contabile
sperimentale denominato “Stato patrimoniale e conto economico
consolidato del Gruppo Comune di Parma” adottando i criteri di
consolidamento previsti dal D.p.c.m. 28 dicembre 2011. In particolare
con la citata delibera veniva dato parere favorevole alla sottoscrizione
di una convenzione con l’Università di Parma - Dipartimento di
Economia28 per una attività di ricerca volta all’elaborazione del bilancio
consolidato del “Gruppo Comune di Parma”; il Dipartimento si
impegnava a consegnare una prima stesura del lavoro entro il 31
dicembre
2013
mentre
la
versione
definitiva
doveva
essere
completata entro il 30 giugno 2014, unitamente alla relazione finale
scritta. Per l’attività il Comune si impegnava a corrispondere la
somma complessiva di 16.500 euro, oltre IVA, con le seguenti
modalità: 11.000 euro + IVA entro il 31 dicembre 2013 e 5.500 euro
+ IVA alla conclusione del progetto.
Sulla base di quanto l’Ente ha riferito, al 31 dicembre 2013 era
stato soltanto predisposta “una prima bozza di documento” da
ritenersi, pertanto, non idonea ad integrare la “prima stesura”
prevista dalla convenzione, essendo “non attendibile il risultato” della
stessa. Non attribuendo rilievo a tale circostanza, il Comune ha
corrisposto l’ammontare di euro 13.310 con mandato di pagamento n.
20140001329 del 7 febbraio 2014.
Al
riguardo,
tenuto
conto
della
rilevanza
del
bilancio
consolidato29 quale strumento di Governance delle più significative
partecipazioni possedute dal Comune di Parma, s’invita l’Ente ad
attivarsi affinché i lavori vengano consegnati nel rispetto del termine
finale previsto e si rileva che sarebbe stato opportuno l’inserimento
nella Convenzione di clausole penali da applicarsi in caso di ritardo
ingiustificato nella prestazione.
Si rileva, inoltre, che il pagamento avvenuto nel febbraio 2014,
in assenza di consegna dell’elaborato previsto per il 31 dicembre
2013, contravviene con quanto previsto dall’art. 6 della predetta
Convenzione, secondo il quale “….I pagamenti avverranno con le
28
29
La Convenzione risulta sottoscritta in data 9 settembre 2013.
Il cui obbligo di redazione è previsto dall’esercizio 2015 ai sensi dell’art. 147-quater
TUEL, commi 4 e 5.
48
seguenti
modalità,
previa
attestazione
della
regolare
avvenuta
esecuzione della prestazione...”.
In relazione all’affidamento diretto dell’incarico di studio e
ricerca all’Università di Parma - Dipartimento di Economia, si rileva
come l’affidamento ad un ente pubblico di un incarico di consulenza
retribuito in assenza di procedura comparativa si ponga al di fuori
dell’ipotesi “della cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire
l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune a questi
ultimi” che, secondo l’orientamento della Corte di giustizia (sentenza
19 dicembre 2012, causa C-159/11), confermato dal Consiglio di
Stato (sentenza n. 3849, Sez. V, del 18 giugno 2013), ne costituisce il
necessario presupposto.
Residui attivi antecedenti il 2008 derivanti da iscrizioni a
ruolo.
Alla data del 1 gennaio 2012 risultano residui attivi antecedenti
all’esercizio 2008, iscritti in contabilità mediante ruolo, per un importo
di 2.112.474,35 euro. Come rappresentato nella tabella che segue tali
somme, che si riferiscono prevalentemente a proventi cimiteriali e a
proventi dovuti per la frequenza di mense scolastiche e nidi di
infanzia, nel corso del 2012 presentano una modestissima capacità di
riscossione (appena 107.426,07 euro pari al 5,08% del totale) e un
elevato livello di radiazione (960.719,06 euro pari 45,47%). Le
somme conservate a fine esercizio - euro 1.044.329,14 - sono relative
ad entrate in corso di riscossione coattiva da parte della società
partecipata Parma Gestione Entrate spa, per le quali la società ancora
non aveva chiesto il discarico.
Al
riguardo
la
Sezione
osserva
che
lo
strumento
della
riscossione coattiva non dà la certezza della piena realizzabilità dei
crediti dell’ente sia per i suoi tempi non brevi sia per l’eventualità di
stati di insolvenza successivi cui potrebbe conseguire la non piena
realizzabilità dei crediti accertati.
Pur prendendo atto di quanto rappresentato dall’Ente circa
l’accantonamento a titolo di fondo svalutazione crediti di una quota
pari al 25%, tuttavia si osserva che nel pieno rispetto del principio di
prudenza30, nei casi come quello sopra rappresentato, in cui risultano
30
Cfr. principio contabile n. 3 punto 12: “L’applicazione del principio di prudenza al
rendiconto della gestione deve tradursi nella regola secondo la quale i proventi non
certi nella realizzazione non devono essere conteggiati, mentre gli oneri devono
49
mantenuti residui attivi vetusti che nel tempo hanno evidenziato una
scarsa capacità di riscossione, si renda opportuno costituire un vincolo
sull’avanzo di amministrazione che tenga conto di tali circostanze.
Tabella 22: Movimentazione nell’esercizio 2012 dei residui attivi
antecedenti l’esercizio 2008 derivanti da iscrizione a
ruolo.
SOMME ISCRITTE A RUOLO
TIPOLOGIA
Al 01.01.2012
Riscosse
Radiati nell'esercizio Somme conservate
nell'esercizio 2012
2012
al 31.12.2012
Proventi cimiteriali
Affitti e proventi da attività
commerciali
282.864,91
8.548,36
0,00
8.548,36
0,00
Proventi mense scolastiche
1.408.775,60
74.928,51
640.761,81
693.085,28
291.001,49
10.914,40
144.325,18
135.761,91
8.064,67
6.164,86
0,00
1.899,81
Proventi centri diurni e comunità
alloggio
66.857,77
6.316,57
3.298,32
57.242,80
Proventi impianti sportivi
46.361,55
4.045,40
14.159,57
2.112.474,35
107.426,07
Proventi nido d'infanzia
Trasporto alunni
TOTALE
5.056,33
149.625,82
960.719,06
128.182,76
28.156,58
1.044.329,14
Fonte: dati forniti dal Comune di Parma
Residui passivi del titolo II non movimentati
Dall’esame del questionario è emersa la presenza di residui
passivi del titolo II non movimentati negli ultimi tre anni, per i quali
non risultava l’affidamento dei lavori a causa del rallentamento
nell’avvio degli appalti dovuto ai vincoli del patto di stabilità. A seguito
dell’istruttoria
svolta,
l’Ente
faceva
presente
che,
sull’importo
complessivo di euro 6.333.092 di residui di parte capitale non
movimentati, una quota pari a 100.0000 euro risultava finanziata da
indebitamento mediante emissione di BOC e destinata ad opere di
manutenzione straordinaria del Teatro Regio di Parma; in sede di
riaccertamento straordinario dei residui a consuntivo 2013 il residuo è
stato radiato.
La Sezione, preso atto di quanto rappresentato dall’Ente,
richiama in linea generale quanto già osservato (cfr. pag. 35) in
merito all’esigenza di una revisione delle procedure di spesa al fine di
introdurre misure dirette a garantire il necessario equilibrio tra la
tempestività dei pagamenti e il rispetto dei vincoli per il Patto di
stabilità.
Utilizzo per cassa di fondi aventi specifica destinazione.
Anche nell’esercizio 2012, come già osservato in relazione al
consuntivo 2011, risultano utilizzati per cassa fondi a specifica
destinazione con oscillazioni tra i 15 e i 20 mln di euro; l’Ente ha
essere dimostrati e analizzati nella loro totalità, anche se non definiti in tutti gli
elementi”.
50
chiarito che il ricorso all’anticipazione è stato autorizzato con atto di
Giunta n. 42 del 30 novembre 2011, quantificandone il limite a
47.324.066,94 di euro, ed è stato motivato da esigenze di liquidità
dovute a pagamenti obbligatori per legge (rate di ammortamento
prestiti, retribuzioni, imposte e tasse); i fondi sono stati ricostituiti
entro l’esercizio finanziario.
In merito si richiamano le osservazioni già espresse in esito al
rendiconto 2011 circa la natura del ricorso ad anticipazioni di cassa,
aventi specifiche destinazioni per il finanziamento di spese correnti,
che devono costituire strumenti straordinari per fronteggiare esigenze
di liquidità temporanee ed eccezionali.
Spese di personale
In relazione alla spesa del personale, e in particolare alla sua
incidenza sulle spese correnti determinata sui rendiconti 2011 e
2012, è stato richiesto all’Ente di allegare un prospetto dimostrativo
contenente
separata
evidenza
del
consolidamento
delle
spese
sostenute dagli organismi partecipati secondo le modalità proposte
dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti con deliberazione n. 14
del 30 novembre 2011. Dal prospetto acquisito si evidenzia che,
tenuto conto del consolidamento della spesa, l’incidenza percentuale
della spesa di personale sulle spese correnti risulta del 38,44 nel
2011 e del 38,21 nel 2012. Trattandosi di valori inferiori ai limiti
previsti dalla normativa di cui all’art.76, comma 7, del d.l. 25 giugno
2008, n.112, risultano pertanto consentite le assunzioni di personale
disposte nel 2012; si invita tuttavia l’Organo di revisione a rettificare i
dati forniti in sede di questionario sul consuntivo 2012 nel quale,
contrariamente a quanto affermato al punto 6.9.1, sono state
riportate le percentuali di incidenza delle sole spese di personale
dell’Ente.
La Sezione, in esito all’istruttoria svolta sulla base dei dati del
questionario relativo al consuntivo 2011 e 2012 e al preventivo 2012
del Comune di PARMA;
Delibera
Di segnalare, ai sensi dell’art. 1, comma 168, della legge 23
dicembre 2005, n. 266, al Consiglio comunale le seguenti gravi
irregolarità riscontate.
51
In merito agli organismi partecipati
L’analisi
effettuata
ha
messo
in
luce
un
assetto
delle
partecipazioni eccezionalmente esteso, difficilmente governabile e in
buona parte non giustificato da reali esigenze organizzative e
funzionali. Tale assetto ha favorito la creazione, almeno in alcuni casi,
di rilevanti esposizioni debitorie delle partecipate, in particolare nei
confronti del sistema bancario, e dello stesso Comune, esposizione
che si è realizzata in passato anche attraverso il rilascio di patronage
(cfr. pag. 18, 20, 23-25).
E’ necessario proseguire con determinazione nell’opera di
razionalizzazione avviata da tempo,
decisionali
di
re-internalizzazione
facendo precedere i processi
da
una
approfondita
analisi
economica dei relativi costi (cfr. pag. 18, 19).
Vi è la necessità di presidiare con particolare attenzione le
diverse gestioni societarie in essere, sussistendo il concreto rischio di
gravi
riflessi
considerato
negativi
che
sul
l’elevata
bilancio
e
sul
patrimonio
patrimonializzazione
di
dell’Ente,
alcuni
degli
organismi partecipati con consistente indebitamento presenta un non
agevole grado di realizzabilità per la natura stessa delle relative
immobilizzazioni (cfr. pag. 25).
In particolare va rilevata l’esigenza di una decisa azione di
governance nei confronti degli organismi partecipati che hanno fatto
registrare perdite nel triennio 2010-2012:CAL srl, STT Holding spa,
Area Stazione STU spa, Authority STU spa e Fondazione Teatro Regio
(cfr. pagg. 15-23).
Tenuto anche conto dell’obbligo di predisposizione del bilancio
consolidato in vigore dall’esercizio 2015, si richiama l’attenzione sulla
tempestiva conclusione dell’incarico di studio in essere conferito nel
2013 (cfr. pag. 47).
In merito ai debiti fuori bilancio
Costituisce grave irregolarità il ricorso sistematico all'istituto
del
riconoscimento
dei
debiti
fuori
bilancio,
che
ha
carattere
eccezionale e per le sole ipotesi previste dalla legge.
A
questo riguardo
non
appare conforme
alla previsione
normativa e a consolidati indirizzi espressi dalla Corte dei conti il
riconoscimento disposto con delibera del Consiglio comunale n. 8 del
10 febbraio 2011, nella quale il debito riconosciuto trae origine da un
52
accordo transattivo relativo ad un contenzioso in atto (cfr. pagg. 29 e
segg.).
Inoltre, i rilevanti riconoscimenti di debito disposto ai sensi
della lettera e) dell’art. 194 TUEL per acquisti di beni evidenziano
difficoltà dell’Ente nel tenere una programmazione finanziaria e di
bilancio nel rispetto dei principi di veridicità e attendibilità delle
previsioni.
In
particolare,
costituisce
grave
irregolarità
il
riconoscimento di debito disposto con delibera del Consiglio comunale
n. 21 del 27 settembre 2012, per aggi dovuti alla società partecipata
Parma Gestione Entrate spa, non contabilizzati negli esercizi di
competenza, trattandosi di spesa prevedibile e correlata agli incassi
effettuati dalla società (cfr. pag. 31).
Reiterato disavanzo di parte corrente (consuntivo 2011)
Persiste nell’esercizio 2011 il rilevante disavanzo di parte
corrente già segnalato per anni 2009 e 2010, solo formalmente ridotto
per effetto del trasferimento delle funzioni di manutenzione del
patrimonio e dei contratti global a società partecipata (cfr. pag. 37 e
segg.).
Mancata
ricostituzione
dei
fondi
aventi
specifica
destinazione (consuntivo 2011)
La mancata ricostituzione a fine esercizio dei fondi aventi
specifica destinazione, sintomo dello squilibrio finanziario causato
dalla rilevante inesigibilità dei residui attivi riportati nel rendiconto, si
pone in contrasto con la previsione normativa di cui al comma 3,
dell’art.195 TUEL (cfr. pag. 41 e seg.).
Assunzione di personale in assenza del piano triennale di
azioni positive in materia di pari opportunità (preventivo
2012)
L’Ente, in violazione dell’art.48, comma 1 della L. n. 198/2006,
ha programmato ed effettuato nuove assunzioni di personale senza
aver adottato il Piano triennale di azioni positive in materia di pari
opportunità (cfr. pag. 45 e seg.).
Irregolare
affidamento
di
incarico
di
consulenza
e
irregolare pagamento del compenso (consuntivo 2012)
Si è rilevato l’affidamento un incarico di consulenza retribuito in
assenza di procedura comparativa ad un ente pubblico al di fuori
dell’ipotesi “della cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire
l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune a questi
53
ultimi” che, secondo l’orientamento della Corte di giustizia e del
Consiglio di Stato ne costituisce il necessario presupposto.
Si è pure rilevato il pagamento in parziale difformità dalle
modalità previste nel contratto (cfr. pag. 48).
***
Inoltre, la natura collaborativa del controllo esercitato rende
doveroso, da parte della Sezione, segnalare la presenza di criticità
rilevate dai dati contabili trasmessi che vanno attentamente vagliate
nella gestione del bilancio degli esercizi futuri.
Le criticità riscontrate sono le seguenti.
Inadeguatezza dei fondi a copertura delle passività
pregresse e dei residui attivi scarsamente esigibili
In considerazione delle rilevanti passività potenziali derivanti in
particolare da pretese giudiziali di terzi e dell’esistenza di ingenti
partite creditorie di difficile esigibilità si evidenzia l’inadeguatezza, a
giudizio della Sezione, dei fondi di copertura costituiti (cfr. pag. 34 e
seg.).
Tempestività dei pagamenti
La mancata adozione, negli
esercizi
2011
e 2012, del
provvedimento volto a garantire la tempestività dei pagamenti,
garantendo il necessario equilibrio tra la tempestività degli stessi e il
rispetto dei
vincoli
derivanti
dal
Patto di
stabilità,
costituisce
inadempimento di un obbligo di legge e non ha consentito di rendere
conoscibile ai terzi interessati le modalità ed i termini di adempimento
delle obbligazioni contratte (cfr. pag. 35 e segg.).
Risultato economico dell’esercizio negativo (consuntivo
2011)
Il risultato negativo dell’esercizio è indice di uno squilibrio
economico e rende necessaria l’adozione di provvedimenti
per
assicurare il pareggio economico (cfr. pag. 42).
Mancata
evidenziazione
di
parte
dell’avanzo
di
amministrazione (preventivo 2012)
Si è rilevato che una parte consistente dell’avanzo economico è
stato destinato al rimborso di prestiti a breve per i quali non risultava
la corrispondente erogazione delle relative risorse finanziarie. In tal
modo si è determinata, sia pure solo in sede di previsione, una
mancata evidenziazione di risorse disponibili (cfr. pag. 45).
54
Mantenimento tra i residui attivi di partite creditorie
vetuste
ante
2008
derivanti
da
iscrizioni
a
ruolo
(consuntivo 2012)
Si è rilevato il mantenimento tra i residui attivi di partite
creditorie derivanti da iscrizioni a ruolo antecedenti il 2008, sul mero
presupposto dell’esistenza del titolo giuridico. Considerata la difficile
realizzabilità di tali crediti, sussiste il rischio di una insufficienza
dell’accontamento effettuato all’apposito fondo di svalutazione (cfr.
pag. 48 e seg.).
Principio di prudenza nella previsione delle entrate per
oneri di urbanizzazione (preventivo 2012)
Le previsioni di incremento derivanti dalle entrate per oneri di
urbanizzazione
non
devono
discostarsi
immotivatamente
dall’andamento degli accertamenti effettuati nel triennio precedente,
nel rispetto dei principi di veridicità e attendibilità, in modo da
consentire
una
rappresentazione
veritiera
e
corretta
dei
flussi
finanziari generati nel periodo di riferimento, nonché del principio di
prudenza,
quale
procedimento
valutativo
generale
da
utilizzare
soprattutto per le entrate straordinarie, variabili per loro stessa natura
(cfr. pag. 44).
Irregolare contabilizzazione tra le entrate di somme per
obbligazioni giuridiche insussistenti
In sede istruttoria relativamente al preventivo 2012 è emersa
la radiazione di consistenti partite residuali attive formatesi negli anni
2009 e 2010, relative ad accertamenti conseguenti ai Piani Urbanistici
Attuativi (PUA), approvati con deliberazione del Consiglio comunale,
alla quale, il Comune ha attribuito valore di concessione edilizia in
virtù di quanto previsto dall’art. 31 della legge regionale n. 20 del 24
marzo 2000.
Al riguardo si osserva che la facoltà concessa ai comuni di
attribuire valore di concessione edilizia alla delibera di approvazione
del PUA, alle condizioni previste dalla legge regionale, non legittima
l’iscrizione tra gli accertamenti in entrata dei relativi oneri di
urbanizzazione fino a quando non si sia perfezionata l’obbligazione
giuridica con il soggetto attuatore (cfr. pag. 44 e seg.).
Tutto ciò premesso, la Sezione regionale di controllo per
l’Emilia-Romagna
55
invita l’Ente
-
a riferire dettagliatamente e con periodicità sugli sviluppi
dell’attività di razionalizzazione e dismissione del sistema della
partecipazioni, sull’evoluzione dell’indebitamento del Gruppo
Comune di Parma, nonché sulle altre situazioni evidenziate
nella presente deliberazione. Una prima relazione, riferita alla
situazione in essere al 31 dicembre 2014, sarà presentata
entro il 31 gennaio 2015;

a far precedere i processi decisionali di reinternalizzazione dei
servizi da una approfondita analisi economica dei relativi costi
(cfr. pag.17);

a presidiare le diverse gestioni societarie in essere, sussistendo
il concreto rischio di gravi riflessi negativi sul bilancio e sul
patrimonio dell’ente (cfr. pag.24);

a intensificare l’azione di governance nei confronti degli
organismi partecipati che abbiano registrato perdite per tre
esercizi consecutivi (cfr. pag.51);
-
ad adottare per il futuro criteri di maggiore prudenza nella
previsione dell’entrata relativa ai contributi per permesso di
costruire (cfr. pag.43);
-
ad adottare tempestivamente il piano triennale delle azioni
positive in materia di pari opportunità in vista della prossima
scadenza (cfr. pag. 46);
-
a tenere costantemente monitorato lo stato del contenzioso,
anche attraverso la predisposizione di report periodici, e a
rilevare le passività potenziali in conformità ai principi contabili
(Punto 65 del principio contabile n.3) (cfr. pag. 34);
-
a considerare l’opportunità di integrare il fondo per cause di
esproprio e cause su lavori ed il fondo di riserva (cfr. pag.3233).
Invita l’Organo di revisione
-
a rettificare i dati in materia di spesa del personale forniti in
sede di questionario sul consuntivo 2012 (cfr. pag. 50).
Dispone
che copia della presente deliberazione sia trasmessa in via
telematica, mediante l’applicativo S.I.Qu.E.L., al Consiglio comunale,
al Sindaco e all’Organo di revisione del Comune di PARMA;
che l’originale della presente pronuncia resti depositato presso
56
la segreteria di questa Sezione regionale di controllo.
Così deliberato in Bologna, nella camera di consiglio dell’11
giugno 2014.
Il presidente
f.to (Antonio De Salvo)
Il relatore
f.to (Massimo Romano)
Depositata in segreteria l’11 giugno 2014
Il direttore della segreteria
f.to (Rossella Broccoli)
57
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