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N. 03676/2014REG.PROV.COLL.
N. 06058/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul
ricorso numero di
registro generale 6058 del 2013, proposto da:
IMPRE S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Rosina Casertano, Stefano Casertano,
con domicilio eletto presso Stefano Casertano, in Roma, via Panama, 74;
contro
- U.T.G. - Prefettura di Caserta, Ministero dell’Interno, rappresentati e difesi per
legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, via dei
Portoghesi,
12;
- Comune di Santa Maria Capua Vetere, Stazione Unica Appaltante Provinciale di
Caserta;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE I, n. 02322/2013, resa
tra le parti, concernente interdittiva antimafia - risoluzione contratto di appalto;
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Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Caserta e Ministero
dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2014 il Cons. Pierfrancesco
Ungari e uditi per le parti l’avvocato Casertano Francesco su delega di Casertano
Rosina e di Casertano Stefano e l’avvocato dello Stato Palatiello;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Nucleo Investigativo Interforze presso l’U.T.G. di Caserta ha rilevato, con
verbale del 27 settembre 2012, che l’acquisto della società appellante da parte della
sig.ra S.G. (la quale ne è diventata socia unica ed amministratrice, trasferendo la sede
legale) la espone al condizionamento da parte di ambiente deviati, in quanto:
- la sig.ra S.G. è un insegnante (precaria) sprovvista di mezzi finanziari e capacità
professionale adeguati;
- è sorella di V.G., moglie di V.S., amministratore di due società interdette ai fini
antimafia, con provvedimento uscito indenne dai giudizi di impugnazione (al
riguardo, cfr. TAR Campania, I, n. 565/2008 e n. 56/2010, confermate,
rispettivamente, da Cons. Stato, VI, n. 1711/2011 e n. 1718/2011).
Il Prefetto di Caserta ha adottato su tale base l’interdittiva antimafia prot.
26/2012/SUAP/12.b/16ANT/Area1 in data 1 ottobre 2012.
Il Comune di Santa Maria Capua Vetere ha conseguentemente (mediante determina
dirigenziale n. 759 del 18 ottobre 2012) risolto il contratto di appalto per lavori di
rifacimento della pavimentazione stradale in corso con la società (n. rep 12370/2012
in data 28 giugno 2012), applicando la penale del 10%, prevista dall’art. 13 del
contratto stesso in obbligatorio recepimento dell’art. 2, lettera c), del Protocollo di
legalità.
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2. Il TAR Campania, con la sentenza appellata (Napoli, I, n. 2322/2012), ha respinto
il ricorso volto all’annullamento di detti provvedimenti, affermando che:
- alla luce degli orientamenti giurisprudenziali consolidati, l’adozione della misura
interdittiva “tipica” (ex artt. 4 del d.lgs. 490/1994 e 10 del d.P.R. 252/1998, oggi 91
ss. del d.lgs. 159/2011), per sua natura cautelare e preventiva e rispondente a finalità
(non di accertamento di responsabilità, bensì) di massima anticipazione dell’azione di
prevenzione, non richiede la prova di un fatto ma solo la presenza di una serie di
indizi in base ai quali, se considerati in modo complessivo, non sia illogico o
inattendibile ritenere la sussistenza di un collegamento con organizzazioni mafiose o
di un condizionamento da parte di queste;
- sulla base degli elementi indiziari richiamati nel provvedimento, l’adozione appare
giustificata;
- anche la risoluzione contrattuale discendeva dalla corretta applicazione degli artt. 13
e 14 del contratto e del Protocollo di legalità, la cui impugnazione non era assistita da
specifiche censure.
3. Nell’appello - con riferimento a censure di errore nei presupposti, travisamento dei
fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, irrazionalità e violazione e falsa
applicazione degli artt. 2, 3, 27, 41 e 97 Cost., nonché 4 del d.lgs. 490/1994, 10 e 11
del d.P.R. 252/1998, 10 della legge 575/1975, 3 della legge 241/1990, 2727 e 2729
c.c. - si ripropongono le censure disattese dal TAR, sottolineando che:
- V.S. (incensurato, ancorché le sue imprese – La Riva Bianca s.c. a r.l. ed EMG
appalti S.r.l., siano colpite da interdittive) è terzo rispetto alla società interdetta, e non
è stata fornita alcuna prova della sua idoneità a condizionare i processi decisionali
dell’impresa e della cognata;
- resta, dunque, soltanto il rapporto di parentela, ma l’ipotesi di una “contaminazione
familiare”, di per sé arbitraria, è comunque smentita dalla circostanza che vi è un
terzo fratello, L.G., apprezzato vicequestore del Commissariato di PS di Aversa;
- quanto alla mancanza di adeguata capacità tecnico-economica autonoma, risulta che
S.G. ed il marito G.P., entrambi impiegati, hanno monetizzato alcune proprietà
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ricavandone 83.000 euro, somma che hanno deciso di impiegare per avviare insieme
un’attività imprenditoriale (S.G. come amministratore, G.P. come procuratore
speciale), avvalendosi quale direttore tecnico del geom. S.P., esperto del settore; ciò
denota una capacità adeguata all’entità dell’unico lavoro preso in appalto, per un
importo di soli euro 213.804,36 e di semplice esecuzione (trattasi di manutenzione
stradale, che richiede l’assunzione nel cantiere di quattro operai, oltre all’acquisto dei
materiali ed al nolo delle attrezzature);
- non sussiste il deficit di impugnazione del Protocollo di legalità, posto che non è
stato prodotto agli atti di causa, ed il TAR ha evidentemente motivato in ordine alla
censura perché era a conoscenza della portata del documento in quanto sottoposto
alla sua disamina in altri contenziosi; ne deriva una plateale carenza istruttoria.
4. Resiste, con memoria meramente formale, l’Avvocatura Generale dello Stato.
5. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
5.1. Secondo l’orientamento consolidato di questa Sezione:
- l’informativa interdittiva antimafia, essendo espressione della logica di
anticipazione della difesa sociale, non richiede un grado di dimostrazione probatoria
analogo a quello che serve per provare l’appartenenza di un soggetto alla criminalità
organizzata; ben può a tal scopo l’interdittiva fondarsi su fatti e vicende aventi un
valore soltanto sintomatico ed indiziario, con l’ausilio di indagini che possono
riferirsi anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo (cfr., da ultimo, da Cons.
Stato, III, 5 marzo 2013, n. 1329). Ai fini dell’adozione dell’interdittiva, i fatti
sintomatici ed indizianti che sostengono la plausibilità della sussistenza di un
collegamento tra impresa e criminalità organizzata possono anche incentrarsi nelle
relazioni familistiche dell’interessato con contesti e persone che non lasciano
seriamente propendere per la loro affidabilità (cfr., da ultimo, Cons. Stato, III, 4
settembre 2013, n. 4414);
- deve tuttavia ritenersi che il mero rapporto di parentela (o di affinità), in assenza di
ulteriori elementi, non sia di per sé idoneo a dare conto del tentativo di infiltrazione,
in quanto non può ritenersi sussistente un vero e proprio automatismo tra un legame
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familiare, sia pure tra stretti congiunti, ed il condizionamento dell’impresa, che
deponga nel senso di un’attività sintomaticamente connessa a logiche e ad interessi
malavitosi (cfr., da ultimo, Cons. Stato, III, 10 gennaio 2013, n. 96); se è infatti vero,
in base alle regole di comune esperienza, che il vincolo di sangue può esporre il
soggetto all’influsso dell’organizzazione, se non addirittura imporre (in determinati
contesti) un coinvolgimento nella stessa, tuttavia l’attendibilità dell’interferenza
dipende anche da una serie di circostanze ed ulteriori elementi indiziari che
qualifichino, su un piano di attualità ed effettività, una immanente situazione di
condizionamento e di contiguità con interessi malavitosi (cfr., da ultimo, Cons. Stato,
III, 26 febbraio 2014, n. 930).
5.2. Nel caso in esame, come sopra esposto, esiste un collegamento familiare con
soggetto svolgente attività imprenditoriale in società dello stesso settore, colpite da
interdittive antimafia uscite indenni da giudizi di impugnazione.
Può al riguardo sottolinearsi che – come, del resto, viene ricordato nello stesso
ricorso di appello - la società La Riva Bianca è risultata connotata “dalla ripetuta
presenza nel tempo nel suo organo gestionale di personaggi aventi rapporti con
consorterie o ambienti camorristici e strettamente imparentati con soggetti ivi
coinvolti in un contesto complessivamente significativo e preoccupante” (cfr. sent. n.
565/2008, cit.); e che la società EMG, cessionaria di ramo d’azienda della prima, era
stata interdetta poiché la cessione celava la continuità dell’attività di impresa già
inibita alla cedente (cfr. sent. n. 56/2010, cit.).
Rispetto a detto collegamento familiare, tale da assumere una valenza significativa ai
fini della valutazione della sussistenza del pericolo di infiltrazione, non può operarsi
– come vorrebbe l’appellante – una sorta di somma algebrica con il legame familiare
dello stesso grado esistente con un soggetto che svolge apprezzata attività nell’ambito
della Polizia di Stato, così da condurre a bilanciare e neutralizzare la rilevanza del
primo. Ogni legame famigliare e sociale non può che assumere rilevanza di per sé,
trattandosi di argomentare presunzioni sulla base di elementi aventi valore
sintomatico ed indiziario, e non essendo possibile misurare l’influenza che ciascuno
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dei soggetti è davvero in grado di avere nei confronti degli altri e delle loro scelte di
vita.
5.3. Tuttavia, secondo l’orientamento sopra ricordato, l’esistenza di collegamenti
familiari non è sufficiente, ma occorrono ulteriori elementi, utili a supportare
l’attendibilità della supposizione di interferenza che nasce dal collegamento
familiare.
Nel caso in esame, è accaduto che il soggetto in situazione di collegamento familiare
che
lo
rendeva
suscettibile
di
attenzione
investigativa,
abbia
acquisito
improvvisamente l’azienda, pur essendo priva di alcuna qualifica imprenditoriale, in
quanto risulta che abbia svolto solo attività di insegnante o educatrice presso scuole
pubbliche; lo stesso può affermarsi per il marito, anch’egli investito di compiti
rappresentativi della società, pur essendo un impiegato privo di esperienze
imprenditoriali pregresse.
La stessa società appellante dà conto che, alla luce della mancanza di esperienza e
capacità specifica degli amministratori, “Si sarebbe trattato di un salto nel buio
laddove i due coniugi avessero voluto districarsi nel mondo degli appalti senza avere
conoscenza del relativo settore” (cfr. memoria in data 11 aprile 12014), ma ribatte
che a ciò ha ovviato l’assunzione di un direttore tecnico con una lunga esperienza nel
settore. L’argomentazione non appare persuasiva; intanto, l’attività di gestione di
impresa ha contenuti distinti e richiede attitudini diverse rispetto a quelli della
conduzione operativa di un cantiere; poi, appare poco plausibile che un soggetto
esperto, titolare egli stesso di impresa edile appaltistica (come viene precisato nella
citata memoria), metta le proprie capacità al servizio di una società, potenziale
concorrente, avente una gestione del tutto nuova ed inesperta; l’intervento nella
società del direttore tecnico viene infatti definito dall’appellante (sempre nella citata
memoria) alla stregua di un “decisivo rapporto amicale”, ma dell’origine e della
giustificazione di questo rapporto nulla viene precisato.
Può aggiungersi che la situazione economica dei coniugi non appare tale, per capacità
reddituale e consistenza patrimoniale, da affrontare senza timori l’avvio dell’attività
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imprenditoriale. L’appellante rivendica la disponibilità da parte dei coniugi, a seguito
di vendite di proprietà immobiliari, di complessivi 83.000 euro, e la titolarità da parte
del marito di un reddito stabile (di cui non viene precisata l’entità; mentre sui redditi
della moglie, definiti nella sentenza di primo grado “irrisori”, non vengono fornite
ulteriori indicazioni). Tali elementi, però, non appaiono, da un punto di vista
economico-finanziario, del tutto rassicuranti; è vero infatti che l’investimento per
acquisire l’intero capitale sociale è limitato a 10.000,00 euro, e che la tipologia
dell’appalto non presenta aspetti di particolari complessità o rischio imprenditoriale,
tuttavia occorre considerare la necessità di allestire il cantiere, acquistare i materiali,
noleggiare le attrezzature e stipendiare i quattro operai indicati come forza lavoro da
utilizzare. Del resto, la stessa appellante (nella memoria in data 19 aprile 2014) è
quasi costretta a concludere nel senso che i coniugi “avevano il diritto di investire i
loro denari liberamente, anche di “bruciarli” in una iniziativa economica, senza che
ciò possa far scaturire il giudizio prognostico di cui è causa”.
In tale contesto, la vicenda traslativa di cessione o affitto di ramo d’azienda – che, di
per sé, costituirebbe una ordinaria operazione commerciale – può ragionevolmente
presentare elementi indiziari di una sostanziale intestazione fittizia della gestione
imprenditoriale utile ad aggirare le verifiche antimafia, o comunque dettata
dall’intenzione di esercitare l’attività di impresa nei rapporti con la Pubblica
Amministrazione attraverso schermi societari.
Così come ha ritenuto il TAR Campania nella sentenza appellata.
5.4. Il quarto motivo di appello, concernente l’errata applicazione delle previsioni
degli artt. 13 e 14 del contratto e del Protocollo di legalità, alla luce dell’art. 11 del
d.P.R. 252/1998, non è di facile comprensione.
Nell’appello, dopo il richiamo delle censure del ricorso di primo grado e la
riproduzione della motivazione della sentenza di primo grado riguardante i suddetti
profili di illegittimità, si sottolinea che il Protocollo di legalità, richiamato tra gli atti
impugnati nel ricorso introduttivo, non è stato acquisito al giudizio, e si ipotizza che
il TAR abbia comunque pronunciato su di esso perché ne era a conoscenza (aliunde).
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Il motivo di appello si risolve unicamente nel sostenere che “Ne scaturisce, quindi,
che la suindicata censura azionata in prime cure, stante la mancata acquisizione agli
atti di causa (con relativa riserva di motivi aggiunti al riguardo), è essa stessa affetta
da una plateale carenza istruttoria”.
Il Collegio osserva che non si fa questione di travisamento del tenore testuale del
contratto e del Protocollo di legalità, peraltro descritti e commentati nei ricorsi e nella
sentenza del TAR, che non è stata chiesta in appello l’acquisizione in via istruttoria
del Protocollo, e che non risulta l’appellante abbia dato seguito alla riserva di motivi
aggiunti (a quanto sembra, legata ad una supposta incompleta conoscenza degli atti).
Perciò, ogni argomentazione concernente la completezza documentale e la
conoscenza da parte del TAR del Protocollo appare ormai irrilevante.
5.5. Tenuto conto della mancanza di attività defensionale sostanziale da parte
dell’Avvocatura dello Stato, si ravvisano giustificati motivi per disporre la integrale
compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
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L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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