Le Istituzioni metropolitane in Europa

LE ISTITUZIONI METROPOLITANE
IN EUROPA
Tra government e governance
Firenze, 29 Agosto 2014
Massimo Allulli
L’UE e le aree metropolitane
Non esiste una politica esplicitamente metropolitana
dell’Unione Europea (oltre a politica urbana e regionale)
ma policy advisorship e networking:
• Cities of tomorrow
Il Rapporto Cities of Tomorrow (2011) evidenzia “the need for a level of government that
reflects the de facto city rather than the de jure city” (p.68). La conseguenza è che “good
government and governance structures at a metropolitan level are also a key condition
for cities’ competitiveness”.
• Urbact
• Networking dei governi metropolitani
Metropolizzazione: un fenomeno europeo
Fonte:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu
Il dibattito (non solo) in Europa
• Opzione strutturale
• Riforma istituzionale
• Ridefinizione dei livelli di governo
• Governo metropolitano elettivo
• Opzione funzionale
• Coordinamento spontaneo degli attori
• Governo a mezzo di agenzie
• Governance inclusiva
I dilemmi del governo metropolitano
• il numero dei livelli di governo (uno o due?)
• la forma di governo (eletto o di secondo grado?)
• le caratteristiche dell’autorità metropolitana (di tipo
unitario o associativo?)
• le funzioni da attribuire a tale autorità (strategiche o
operative?)
• la delimitazione territoriale dell’area
Le soluzioni nei paesi europei
Francia, Germania, Spagna, Regno Unito
Una soluzione strutturale: il caso francese
La Francia più di altri paesi ha prodotto nel corso del tempo politiche
per il governo delle aree metropolitane.
• Le prime e più consolidate forme di governo metropolitano in Francia
sono state le communautè urbaines (uno degli EPCI previsti
dall’ordinamento francese, etablissement de cooperation
intercommunale), introdotte con la legge 66-1069 del 1966.
• Più recentemente, la legge 2010-1563 ha istituito anche le metropoli,
che possono vedersi delegate non solo funzioni di rilievo comunale
ma anche funzioni di rilievo regionale e dipartimentale.
• L’ultima tappa è quella che nel Gennaio 2014 ha portato
all’approvazione della “Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de
modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation
des métropoles” (MAPAM).
Una soluzione strutturale: il caso francese
• Quante sono le città metropolitane?
• Al 1 Gennaio 2013 esistevano 15 comunità urbane e una metropoli. La legge 2014-58
determinerà entro il 1 gennaio 2015 l’istituzione di 9 metropoli, e due a «statuto particolare»
entro il 1 Gennaio 2016.
• le caratteristiche dell’autorità metropolitana (di tipo unitario o associativo?)
• Le metropoli rimarranno EPCI, saranno dunque istituzioni di tipo associativo (diverso il caso
delle metropoli a statuto speciale).
• le funzioni da attribuire a tale autorità (strategiche o operative?)
• Le metropoli manterranno le funzioni degli EPCI, più altre funzioni comunali e regionali. Si tratta
di un elevato numero funzioni non solo strategiche ma anche e soprattutto operative (piano
locale urbanistico, strade, politiche sanitarie, gestione dei rifiuti etc).
• il numero dei livelli di governo (uno o due?)
• Si conferma il modello basato su due livelli: comuni e metropoli. Secondo il noto modello del
“millefoglie istituzionale” francese, restano anche Dipartimenti e Regioni (tranne nel caso di
Lione che assumerà le funzioni del Dipartimento)
• la forma di governo (eletto o di secondo grado?)
• Gli organismi di governo sono il consiglio metropolitano, la conferenza metropolitana, il conseil
de développement. Il consiglio metropolitano sarà eletto direttamente a suffragio universale (dal
2017) e a propria volta eleggerà il Presidente metropolitano.
• la delimitazione del territorio
• La delimitazione del territorio delle istituzioni metropolitane francese si basa sui confini
istituzionali degli EPCI esistenti, tranne nei casi di Parigi (con la creazione ex novo dell’EPCI) e
Marsiglia (con la fusione di più EPCI).
Una soluzione strutturale: il caso francese
Fonte:
http://www.gouvernement.fr
Una soluzione funzionale: il caso tedesco
• Il sistema tedesco del governo locale si basa su distretti e
comuni (nelle città principali il sistema prevede un unico
livello: «città senza distretto»).
• Coerentemente con l’ordinamento federale, la produzione
di norme sulla materia è demandata ai Länder.
• Alla base della creazione delle cosiddette «Regioni
Metropolitane Europee» vi sono le risoluzioni delle
conferenze dei ministri per la pianificazione territoriale.
Esistono tuttavia diverse autorità di livello metropolitano
quali città stato (Amburgo, Berlino, Brema) e regioni
(Hannover, Stoccarda).
Una soluzione funzionale: il caso tedesco
• Quante sono le autorità metropolitane?
• Le Metropolregionen della Germania sono 11.
• le caratteristiche dell’autorità metropolitana
• forme associative di diversa tipologia.
• le funzioni attribuite a tali autorità
• nelle 11 «regioni metropolitane europee» prevalgono funzioni di tipo strategico in
materia di pianificazione territoriale, sviluppo economico, cultura, marketing,
turismo, trasporti.
• il numero dei livelli di governo
• si possono trovare casi che presentano tutte le diverse soluzioni al problema del
governo metropolitano.
• la forma di governo
• si trovano in Germania casi di istituzioni metropolitane a elezione diretta, casi di
elezione di secondo livello e casi di forme di governo di natura associativa.
• la delimitazione del territorio
• La delimitazione delle aree avviene su risoluzione della Conferenza dei Ministri della
Pianificazione Territoriale, in base alla volontaria adesione dei comuni (o dei privati)
alle istituzioni metropolitane, o a quanto previsto dagli accordi tra Lander. Nel loro
complesso coprono gran parte del territorio e quasi 60 milioni di abitanti sugli 80
totali del Paese.
Regione Metropolitana
Berlin-Brandenburg
Caratteristiche dell'autorità
metropolitana
Trattati tra stati
Bremen-Oldenburg
Associazione pubblico-privato
FrankfurtRheinMain
Ente associativo di diritto pubblico
Hamburg, Hannover
Trattato tra 4 stati + Accordo
Amministrativo
Società per Azioni
Metropolregion Hannover –
Braunschweig – Göttingen –
Wolfsburg
Mitteldeutschland
Ente associativo di diritto pubblico
München
Associazione di diritto privato
Nürnberg
Ente associativo di diritto pubblico
Rhein-Neckar
Trattato tra stati
Rhein-Ruhr
Ente associativo di diritto pubblico
Stuttgart
Ente associativo di diritto pubblico
Organismi di governo
Quattro corti aventi giurisdizione
sull’intero territorio
Funzioni principali
Giustizia, parchi,
previdenza sociale,
accademie,
pianificazione
territoriale
Assemblea dei Soci, Consiglio di Sviluppo Economico
Amministrazione, Commissione
di Controllo
Assemblea dei Soci
Pianificazione
territoriale, sport,
cultura
Consiglio (2o livello) e Comitato
Direttivo
CdA eletto da 3 associazioni:
Sviluppo Economico
città senza distretto, distretti,
privati
Comitato misto (sindaci) e
Cultura, turismo,
comitato direttivo
trasporti, politiche per la
famiglia.
Assemblea dei Soci e CdA
Sviluppo Economico,
ambiente
Consiglio eletto direttamente,
Economia, trasporti,
forum tematici con attori pubblici sport, turismo,
e privati, comitato direttivo
marketing
Assemblea (2o livello), Consiglio Pianificazione
di Gestione, Presidente
territoriale, sviluppo
economico, turismo,
mobilità, energia
Assemblea (2o livello), Comitato Commercio, Turismo,
direttivo, Amministratore
Sport
Consiglio eletto direttamente,
Pianificazione
Direttore Generale
territoriale, trasporti,
rifiuti, sviluppo, turismo
Germania: European Metropolitan Regions
Soluzioni «ibride»: il caso britannico
• Con la riforma del 1972 si introduce una struttura a
doppio livello (two-tier system – contee e distretti) e si
istituiscono sei contee metropolitane suddivise a loro volta
in metropolitan boroughs.
• Nel 1985 vengono abolite le contee metropolitane, si
abolisce il sistema a doppio livello e si creano i cosiddetti
“enti unitari” (unitary authorities – single tier system) in
virtù dei quali i boroughs assommano le competenze di
distretti e contee.
Il caso di Londra
• Nel 1963 viene istituita la Grande Londra (Greater London) a
cui segue un complessivo riordino degli enti coinvolti in 32
boroughs (oltre la City). Il modello di governo della Greater
London è basato su un doppio livello:
• Consigli dei borough (oltre all’autorità locale della City)
• Greater London Council (GLC)
• 1985 abolizione della GLC e dei county councils delle contee
metropolitane.
• 1999 il Governo si impegna per l’approvazione del Greater
London Authority Act.
• 2000 si tengono le elezioni del nuovo sindaco e
dell’assemblea. La normativa è integrata dal Greater London
Authority Act del 2007. Gli organi (a elezione diretta) della
Greater London Authority (GLA) sono:
• Sindaco (Mayor of London)
• Assemblea (London Assembly)
Il caso di Manchester
• Il Local Democracy, Economic Development and
Construction Act del 2009 ha disciplinato le Combined
authorities, enti che possono essere creati (al di fuori di
Londra) per la gestione di servizi su aree comprendenti
territori soggetti a diversi enti locali.
• I distretti metropolitani della disciolta contea metropolitana
di Manchester hanno costituito la Greater Manchester
Combined Authority, entrata in attività nel 2011.
• Le 10 istituzioni coinvolte agiscono sulla base di un
accordo operativo condiviso.
• Contestualmente con la GMCA, è stata costituita una
agenzia specifica per i trasporti: il Transport for Greater
Manchester Committee.
Soluzioni «ibride»: il caso spagnolo
• Lo Stato è organizzato su base territoriale in “Comuni,
Province e Comunità autonome” (art. 137 Cost. Spagnola
1978)
• L’art. 43 della l. 7/85 disciplina la formazione delle città
metropolitane stabilendo che le Comunità autonome, sentito lo
Stato, i consigli comunali e provinciali interessati, possono
creare, modificare, sopprimere (con legge) le aree
metropolitane in conformità ai rispettivi statuti.
• Le aree metropolitane sono enti locali formati dai comuni
caratterizzati da grandi agglomerazioni urbane tra i cui nuclei
abitativi esistano legami economici e sociali che rendano
necessaria la pianificazione congiunta e il coordinamento di
determinati servizi e opere per rispondere alle esigenze
comuni.
Le istituzioni metropolitane in Spagna
In Spagna esistono le seguenti autorità di scala metropolitana:
• Area di Barcellona (AMB)
• A Barcellona è stata istituita nel 1974 la Corporació Metropolitana de Barcelona, soppressa
•
•
•
•
•
•
nel 1984. La l. catalana 31/2010 crea l’AMB (Àrea Metropolitana de Barcelona) definendola
come un ente locale sovra comunale di carattere territoriale i cui confini coincidono con quelli
dei 36 comuni coinvolti. La AMB è dotata di poteri amministrativi e normativi di secondo
livello. Gli organi di governo sono il Consiglio metropolitano (con elezione di secondo livello),
il Presidente (eletto in seno al consiglio), la Giunta, la conferenza dei sindaci e la
Commissione speciale dei Conti.
Galizia
L’Area metropolitana di Vigo è definita come ente locale sovracomunale di carattere
territoriale creata con l. 4/2012. La struttura di governo è composta da Assemblea
metropolitana, Presidente, Giunta di Governo, comitato di cooperazione e la commissione
speciale dei conti.
Comunidad Valenciana
Due enti metropolitani sono stati istituiti con l. 2/2001 per servizi idrici e gestione dei rifiuti.
Madrid
La Ley Organica 3/1983 di approvazione dello Statuto della Comunità Autonoma di Madrid
stabilisce che Madrid, in quanto espressione dell’interesse nazionale, è una Comunità
Autonoma che si organizza conformemente alla Costituzione e allo Statuto che ne
rappresenta la norma istitutiva fondamentale. La Comunità governa un territorio di scala
metropolitana, esposta però al rischio di dualismo con la municipalità (ayuntamiento) di
Madrid.
Alcune caratteristiche comuni delle
autorità metropolitane in Europa
• Sviluppo economico al centro delle politiche pubbliche.
• Forte propensione al networking e alle relazioni
internazionali.
• Se non in casi eccezionali, l’autorità metropolitana si
aggiunge e non sostituisce livelli istituzionali esistenti.
• Pur nella differenza nei modelli di rappresentanza, enfasi
sul coinvolgimento di attori non istituzionali (attori
economici, società civile e singoli cittadini) nei processi di
governance.
Note comparative: la rappresentanza metropolitana
Comparando la popolazione e il numero di componenti dei consigli metropolitani (eletti
direttamente o meno) è possibile individuare modelli differenti che possono privilegiare
la rappresentatività (con alto numero di membri) o, in alternativa, lo snellimento dei
processi decisionali (con numero limitato di membri).
Lione
(2o livello)
Stoccarda
(1o livello)
Barcellona Londra
(2o livello)
(1o livello)
Milano
(2o livello)
Popolazione
(m. abitanti)
1,3
2,8
3,2
7,6
3,8
Consiglieri
155
93
89
25
24
Le entrate dei governi metropolitani
Fonte: adattamento da Kübler, Daniel. "Governing the metropolis: towards kinder, gentler democracies." European Political
Science 11.3 (2012): 430-445.
Una comparazione (sia pur priva di valore
scientifico, in quanto prende in esame anni
diversi e autorità di natura differente) tra le
entrate di alcune autorità metropolitane mette in
evidenza la rilevanza dei trasferimenti diretti nei
relativi bilanci.
Fonte: adattamento da www.amb.cat (2013)
Alcune conclusioni
• Non esistono soluzioni univoche in relazione ai «dilemmi»
della governance metropolitana, in particolare per quanto
concerne la perimetrazione.
• Non esistono soluzioni univoche anche per quanto
concerne il numero di governi metropolitani da istituire in
un contesto nazionale.
• Emerge l’assenza di un framework comune per il governo
metropolitano in Europa.

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