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avviso 88 - Istituto Comprensivo Statale di Colognola Ai Colli

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Assessorato all’Area metropolitana, Casa, Demanio
Direzione Centrale Decentramento e Servizi al Cittadino
MILANO
Direzione di progetto Area Metropolitana e Municipalità
CITTÀ
METROPOLITANA
DOSSIER 00
QR
Quadro di riferimento
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Il presente documento “Dossier 00 – Quadro di riferimento” è stato realizzato nel novembre 2013 dal Centro
Studi PIM nell’ambito dell’Attività istituzionale a favore del Comune di Milano – Programma di Collaborazione
2012, avente per oggetto il “Progetto Città Metropolitana” (IST_14_12). Tale documento è stato revisionato
alla luce dell’approvazione della L. 7 aprile 2014, n° 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province,
sulle unioni e fusioni di comuni”, nell’ambito dell’Attività istituzionale a favore del Comune di Milano –
Programma di Collaborazione 2013-2014, avente per oggetto il “Progetto Milano Città Metropolitana e
Municipalità” (IST_13_13).
Il piano dell’opera è composto dai seguenti dossier:
00
01
02
03
04
05
06
[QR]
[ES]
[PT]
[SP]
[TP]
[RV]
[TA]
Quadro di riferimento
Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale
Pianificazione territoriale
Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici
Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico
Programmazione delle reti di viabilità
Tutela e valorizzazione ambientale
Nell’ambito dell’attività è stato inoltre realizzato il documento: “Allegato - Ricognizione di Enti pubblici, società
partecipate ed Enti di diritto privato controllati”.
I dossier e le relative sintesi sono scaricabili dai siti web:
www.milanocittametropolitana.org
www.pim.mi.it
Il gruppo di lavoro incaricato della realizzazione dei dossier e dell’allegato è composto da:
Franco Sacchi (Direttore Responsabile e capo progetto)
Francesca Boeri, Dario Corvi, Piero Nobile, Paola Pozzi, Maria Evelina Saracchi (staff PIM)
Cesare Benzi (collaboratore esterno PIM)
Comunicazione e gestione piattaforma web (www.milanocittametropolitana.org):
Francesco Locatelli (collaboratore esterno PIM)
Referente per il Comune di Milano (Direzione di Progetto Area metropolitana e Municipalità):
Piergiorgio Monaci
giugno 2014
IST_13_13_ELA_TE_05_00
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Dossier 00 Quadro di riferimento
Sommario
Introduzione ............................................................................................................................................................ 3
1. Istituzione delle Città metropolitane e riordino delle Province: un iter complesso ....................................... 5
1.1. L’avvio del processo .................................................................................................................................... 5
1.2. La fase di stallo e la ripresa ........................................................................................................................ 5
1.3. Il “disegno di legge Delrio” ......................................................................................................................... 6
2. La Città metropolitana è realtà: la legge 56/2014 ............................................................................................ 7
2.1. Istituzione delle Città metropolitane .......................................................................................................... 7
2.2. Riordino delle Province .............................................................................................................................12
2.3. Unioni di Comuni e fusioni ........................................................................................................................13
2.4. Il DDL Costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione ................................................................14
3. Temi, problemi, pratiche ................................................................................................................................. 16
3.1. Legge 56/2014 e (neo) riforma costituzionale..........................................................................................16
3.2. Redistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali ....................................................................16
3.3. La “questione risorse” ...............................................................................................................................17
3.4. Government and governance ...................................................................................................................18
3.5. Lo Statuto della Città metropolitana e le opportunità che offre ..............................................................18
3.6. Non basta la legge, occorre un’idea attiva di governo metropolitano.....................................................19
3.7. Verso la Città metropolitana di Milano ....................................................................................................20
4. Riferimenti normativi ...................................................................................................................................... 21
1
Dossier 00 – Quadro di riferimento
2
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Introduzione
Obiettivo del presente lavoro è quello di supportare il processo costitutivo della Città metropolitana attraverso
un lavoro finalizzato alla preparazione di dossier tematico/territoriali, che siano in grado di mettere a fuoco e
declinare le questioni che si porranno in merito al conferimento e alla gestione delle nuove funzioni attribuite
alla Città metropolitana di Milano dalla L. 7 aprile 2014, n° 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni”.
Oltre alla predisposizione dei dossier, è stato messo a punto il documento “Allegato - Ricognizione di Enti
pubblici, società partecipate ed Enti di diritto privato controllati”, che si incarica di dar conto della
costellazione di consorzi, associazioni, agenzie e - più in generale - delle strutture pubbliche partecipate dagli
Enti locali milanesi.
Sempre nell’ambito di tale lavoro, si sta svolgendo, attraverso il supporto di una piattaforma web, di social
network e di canali di comunicazione innovativi, un’attività di informazione e publicizzazione, rivolta non solo
ai soggetti coinvolti nel processo, ma anche ai cittadini, al fine di stimolare una discussione consapevole entro
un processo aperto e partecipato (www.milanocittametropolitana.org).
Più in dettaglio, il progetto si compone dei seguenti dossier, relativi alle nuove funzioni attribuite alla Città
metropolitana, ricalibrati anche in ragione dei caratteri propri dell’area metropolitana milanese.
00
01
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[QR]
[ES]
[PT]
[SP]
[TP]
[RV]
[TA]
Quadro di riferimento
Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale
Pianificazione territoriale
Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici
Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico
Programmazione delle reti di viabilità
Tutela e valorizzazione ambientale
Ciascun dossier è organizzato in tre sezioni fondamentali.
La prima parte definisce, per ciascun tematismo, il quadro delle attuali competenze, con l’individuazione del
livello di governo a cui vengono esercitate le funzioni oggi. Più in dettaglio, viene effettuato un inquadramento
tematico e normativo, declinando le competenze specifiche attribuite e/o concretamente esercitate dalla
attuale Provincia e dai Comuni, nel quadro delle funzioni di indirizzo, programmazione e coordinamento svolte
dalla Regione ed eventualmente dallo Stato o da altre istituzioni/attori.
La seconda parte si propone di definire una possibile agenda per l’esercizio delle funzioni della Città
metropolitana di Milano: come e da chi vengono concretamente esercitate le funzioni; qual è lo stato dell’arte
(piani, politiche e progetti esistenti); quali sono i temi e problemi in agenda, il cui efficace trattamento risulta
cruciale ai fini di un adeguato governo metropolitano.
La terza parte ha carattere propositivo, incaricandosi di fornire tracce per la discussione che dovrà svilupparsi
tra i molteplici soggetti interessati. Essa prova a definire il quadro di potenziale redistribuzione delle funzioni
tra i differenti livelli di governo, cercando di individuare eventuali elementi di criticità emergenti sia dal quadro
della distribuzione di competenze tra i vari livelli di governo sia tra gli “snodi” dei medesimi livelli, con
particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, Città metropolitana, Province e Comuni.
Attenzione viene infine posta alle potenziali incompatibilità con le normative vigenti, in particolare quelle
regionali, che potrebbero richiedere correzioni e modifiche.
A conclusione di ciascuna parte, viene fornita una tabella riepilogativa, in grado di restituire in forma
immediata il quadro emerso.
3
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Costituisce eccezione rispetto a questa struttura il Dossier 00 – Quadro di riferimento, in quanto esso si
incarica di restituire gli elementi essenziali relativi all’iter e ai contenuti dei provvedimenti legislativi finalizzati
a riordinare l’assetto di governo degli Enti locali nel nostro Paese, mettendo in luce temi e problemi in agenda.
Per ciascun dossier è stata realizzata una sintesi, che restituisce i principali contenuti del documento.
4
Dossier 00 – Quadro di riferimento
1. Istituzione delle Città metropolitane e riordino delle Province: un iter complesso
1.1. L’avvio del processo
La riforma delle autonomie locali nel nostro Paese, con particolare riferimento all’istituzione delle Città
metropolitane, giunge a conclusione di un lungo cammino, avviato con la Legge 142/1990, che al Capo VI
prevedeva il nuovo istituto amministrativo locale.
Tale processo è stato prima integrato con le norme sul decentramento amministrativo (le cosiddette Leggi
Bassanini, con particolare riferimento alla L. 59/1997, alla L. 127/1997, al D.Lgs 112/1998) e successivamente è
proseguito con le modifiche alla L. 142/1990, introdotte con la L. 265/1999 e poi sistematizzate nel Testo
Unico sull’ordinamento degli Enti Locali (D.Lgs 267/2000), fino all’approdo costituzionale rappresentato dalla
riforma del Titolo V.
La riforma del Titolo V della Costituzione (Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, "Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione") introduce una profonda novità nell’assetto istituzionale del nostro
Paese, riconoscendo, all’articolo 114, le Città metropolitane come istituzioni costitutive della Repubblica (“La
Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”).
Dopo una lunga pausa legislativa e poche sperimentazioni attuative in tema di governo metropolitano (in
primis quella bolognese), il processo di riforma del sistema delle autonomie locali è ripartito con la Legge n. 42
del 2009 sul federalismo fiscale e con il “Decreto Salva Italia” del dicembre 2011 (L. 214/2011), che si
proponeva un primo intervento di riordino delle Province. Dopo pochi mesi, in data 7 agosto 2012, è stata
approvata la Legge 135/2012, riguardante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi” (cd. Spending review), nella quale, tra gli altri contenuti, si prevedeva il riordino delle
Province (art. 17), l’istituzione delle Città metropolitane (art. 18) e la definizione delle modalità di esercizio
associato di funzioni e servizi comunali (art. 19).
Come notato da alcuni autorevoli osservatori, gli interventi normativi citati nascono in una fase non
particolarmente vivace del dibattito sulla riforma delle istituzioni locali. Essi si sono collocati, inoltre, in un
contesto più improntato a obiettivi di contenimento della spesa pubblica che di riforma dell’assetto degli enti
locali. Infine, la L. 135/2012 si è inserita in un quadro legislativo particolarmente complesso e, con il passare
del tempo, vieppiù disorganico, rimandando a successivi atti aspetti non secondari del processo di riforma,
quali, ad esempio, i criteri di identificazione delle nuove Province, la legge elettorale, ecc.
Per colmare, almeno parzialmente, tali lacune, il D.L. 188 del novembre 2012 (Disposizioni urgenti in materia di
Province e Città metropolitane) si incaricava di dare attuazione ad alcune disposizioni della L. 135/2012, con
particolare riferimento alla geografia delle nuove Province.
La mancata conversione del D.L. 188/2012 e la manovra “rimediale” effettuata attraverso la Legge di Stabilità
2013 (L. 228/2012, art. 1, comma 115) hanno però determinato un “congelamento” del processo di riforma,
prevedendo la sospensione dell’applicazione dei dispositivi della L. 135/2012 in materia fino al 31 dicembre
2013.
1.2. La fase di stallo e la ripresa
Dopo una fase di stallo durata per tutto il primo semestre 2013, corrispondente alla stagione delle elezioni
politiche, dell’elezione del Presidente della Repubblica e della formazione/avvio del nuovo Governo, con un
formidabile "uno-due" il processo di riordino delle Province e di istituzione delle Città metropolitane ha subito,
nell'arco di un paio di giorni a inizio estate, un knock down impressionante, per quanto non inatteso.
La Corte Costituzionale, nella seduta del 3 luglio 2013, con Sentenza n. 220, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di alcuni articoli della L. 214/11 e della L. 135/12 in tema di riordino delle Province e di
istituzione delle Città metropolitane.
5
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Le ragioni che fondano il pronunciamento della Corte attengono alla natura della strumentazione normativa
impiegata. Il decreto-legge è infatti un atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza e
non, invece, uno strumento normativo utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema, quale
quella prevista dalle norme censurate dalla Corte.
Il Consiglio dei Ministri, due giorni dopo, ha dato il via libera al disegno di legge costituzionale n. 1543
(presentato il 20/08/2013), che si proponeva di intervenire nuovamente sul Titolo V. Il disegno di legge,
composto di soli tre articoli, prevedeva l’abolizione delle Province, espungendo le Città metropolitane dall'art.
114 della Costituzione, demandando alla legge ordinaria la definizione delle loro funzioni, delle loro modalità
di finanziamento e, più in generale, del loro ordinamento.
1.3. Il “disegno di legge Delrio”
Dopo la sentenza della Corte Costituzionale e in seguito al disegno di legge costituzionale dei primi di luglio
2013, si rendeva però necessario intervenire con un nuovo provvedimento legislativo volto, da una parte, a
regolare la nuova istituzione metropolitana e, dall’altra, a definire un regime “transitorio” per le Province in
vista dell’approvazione della riforma costituzionale.
Il 26 luglio 2013 il Consiglio dei Ministri ha esaminato il disegno di legge n. 1542 “Disposizioni sulle Città
metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni”, il cosiddetto "DDL Delrio" (presentato il
20/08/2013). Il "DDL Delrio", in tema di Città metropolitana, richiama in larga misura l'ordinamento previsto
dall'art. 18 della L. 135/12, pur introducendo alcune significative novità.
Secondo i proponenti, il decreto ha tre finalità: stimolare lo sviluppo e la crescita, rendendo i processi
decisionali più veloci e sviluppando economie di scala; accrescere partecipazione e protagonismo, spostando il
potere decisionale verso le comunità e i loro rappresentanti; migliorare l’efficienza di sistema, conseguendo,
tra l’altro, importanti risparmi (stimati dal Governo in oltre 2 miliardi di Euro annui)1.
Più nel dettaglio, nel nuovo DDL le Città metropolitane sono definite come enti territoriali di secondo livello, la
cui finalità generale è lo "sviluppo strategico del territorio metropolitano mediante attività di programmazione
e pianificazione, coordinamento, promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di
comunicazione, nonché mediante il sostegno alla ricerca".
Il combinato disposto tra disegno di legge costituzionale che prevede l'abolizione delle Province e "DDL Delrio"
determina effetti assai rilevanti sull'assetto e sull'ordinamento degli Enti locali. In particolare, il "DDL Delrio"
prevede la trasformazione delle Province in enti di secondo livello e un ridimensionamento delle loro funzioni
"prodromica" alla loro abolizione con legge costituzionale, la nascita delle Città metropolitane (tra cui quella di
Milano) e il rafforzamento della cooperazione intercomunale attraverso le Unioni dei Comuni e financo le
fusioni tra i Comuni stessi.
1
Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri, “Considerazioni in merito a risparmi e benefici del DDL n. 1542”, Roma, 29
ottobre 2013. Sul tema, cfr. anche CERTeT Bocconi “Una proposta per il riassetto delle Province”, 2011; A. Giurecin,
“Quanto costano le province?”, Istituto Bruno Leoni, 2010; Rapporto SOSE – DM 167 – anni 2009 – 2011, Rapporto SOSE –
DM 169 – anni 2009 – 2011, Rapporto SOSE – DM 160 – frontiere efficienza province– anni 2009 – 2011.
6
Dossier 00 – Quadro di riferimento
2. La Città metropolitana è realtà: la legge 56/2014
2.1. Istituzione delle Città metropolitane
La vivace discussione pubblica e il lungo confronto parlamentare che sono scaturiti a seguito della
presentazione del “DDL Delrio” hanno stimolato, sia nel primo passaggio alla Camera che nella successiva
approvazione da parte del Senato, l’introduzione di alcune modifiche rispetto all'originaria proposta
governativa2. Tali modifiche hanno riguardato diverse tematiche afferenti il numero delle Città metropolitane,
il processo istitutivo, le modalità di elezione del Consiglio metropolitano, le funzioni, il patrimonio e le risorse
umane e strumentali.
Figura 1 – Disposizioni e proposte normative in materia di Province, Città metropolitane, Comuni e Unioni di Comuni
2
La Commissione Affari Costituzionali della Camera, riunita in sede referente, ha licenziato un primo testo in data 28
novembre 2013. Il “DDL Delrio” è così approdato alla Camera, che lo ha approvato in data 21 dicembre 2013. Il DDL è
stato ulteriormente modificato dal Senato, che ha licenziato il provvedimento in data 26 marzo 2014, facendo la navetta
alla Camera, dove è stato definitivamente approvato il 3 aprile 2014.
7
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Non è certo questa la sede per una disamina accurata delle modifiche introdotte nei diversi passaggi
parlamentari, né per formulare un’esegesi dell’articolato normativo3. Ciò che conta rilevare è che, con la L. 7
aprile 2014, n° 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, si
è rilanciato un processo di riordino profondo dell’assetto delle autonomie locali del nostro Paese e, in
particolare, che le Città metropolitane, a distanza di un quarto di secolo dallo loro previsione, divengono
realtà4.
Di seguito si proverà a sintetizzare i principali contenuti della legge come definitivamente approvata5.
Finalità (art. 1, comma 2)
Le Città metropolitane sono enti territoriali di area vasta, con le seguenti finalità istituzionali generali:
- cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano;
- promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse
della città metropolitana;
- cura delle relazioni istituzionali afferenti il proprio livello, comprese quelle a livello europeo, ossia quelle
con le città e le aree metropolitane europee.
10 Città metropolitane (art. 1, commi 5 e da 101 a 103)
Sono 10 le Città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio
Calabria, a cui si aggiunge Roma, per la quale sono previste disposizione specifiche in ragione del suo ruolo di
capitale.
Territorio (art. 1, comma 6)
Il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia omonima, fermo restando il potere
d'iniziativa dei Comuni per la modifica dei confini delle Province limitrofe e l'adesione alla Città
metropolitana stessa. Il procedimento ordinario prevede l'applicazione dell'articolo 133, primo comma, della
Costituzione, che richiede per il mutamento delle circoscrizioni provinciali una legge dello Stato, adottata su
iniziativa dei comuni interessati, sentita la Regione. In caso di parere negativo della stessa, il Governo è tenuto
a promuovere un'intesa tra la Regione e i Comuni interessati, da definirsi entro 90 giorni; in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa entro tale termine, la decisione spetta al Consiglio dei Ministri, che delibera in
ordine alla presentazione al Parlamento del disegno di legge sulle modifiche territoriali di Province e di Città
metropolitane.
Organi (art. 1, commi da 7 a 9, da 19 a 20 e da 40 a 43)
Sono organi della Città metropolitana:
- il Sindaco metropolitano, che è di diritto il Sindaco del comune capoluogo.
Il Sindaco metropolitano ha la rappresentanza dell'ente, convoca e presiede il Consiglio metropolitano e la
Conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti.
Il Sindaco metropolitano può nominare un Vicesindaco, scelto tra i Consiglieri metropolitani, che esercita le
funzioni del Sindaco in caso di impedimento; qualora il Sindaco metropolitano cessi dalla carica per
cessazione dalla carica di Sindaco del proprio Comune, il Vicesindaco resta in carica fino all'insediamento
3
L’approvazione del maxi emendamento ci consegna una norma strutturata in un solo articolo e in 151 commi, che non
facilita l’intelleggibilità del testo. Ulteriori difficoltà derivano dalla necessità di coordinamento interpretativo e applicativo
con il TUEL (D.lgs 267/2000).
4
La legge è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 81 del 07/04/2014 ed è entrata in vigore il giorno successivo.
5
I commi riguardanti le Città metropolitane vanno dal 5 al 50 dell’art. 1.
8
Dossier 00 – Quadro di riferimento
del nuovo Sindaco. Il Sindaco metropolitano può assegnare deleghe al Vicesindaco e, nei casi e nei limiti
previsti dallo Statuto, a Consiglieri metropolitani; la legge ha precisato che l'assegnazione di deleghe a
Consiglieri metropolitani avviene nel rispetto del principio di collegialità.
- il Consiglio metropolitano, costituito, oltre che dal Sindaco metropolitano, da 24 membri per le Città
metropolitane con più di 3 milioni di abitanti, come Milano, eletti da e tra i Sindaci e Consiglieri dei Comuni
appartenenti alla Città metropolitana. Il Consiglio metropolitano è l'organo di indirizzo e controllo, approva
regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal Sindaco
metropolitano; ha altresì potere di proposta dello Statuto e delle sue modifiche e poteri di approvazione in
via definitiva del bilancio.
- la Conferenza metropolitana è composta dal Sindaco metropolitano, che la convoca e presiede, e dai
Sindaci dei Comuni della Città metropolitana. È competente per l'adozione dello Statuto e ha potere
consultivo per l'approvazione dei bilanci; lo Statuto può attribuirle altri poteri propositivi e consultivi.
Per le Città metropolitane non è dunque prevista l’istituzione di una Giunta metropolitana.
Lo Statuto (art. 1, commi da 9 a 11)
Lo Statuto, nel rispetto della legge, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente, comprese le
attribuzioni e le competenze degli organi. In particolare:
a) regola le modalità e gli strumenti di coordinamento dell'azione complessiva di governo del territorio
metropolitano;
b) disciplina i rapporti tra i Comuni e la Città metropolitana per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni
metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune, eventualmente
differenziate per aree territoriali. Mediante convenzione, i Comuni e le loro Unioni possono avvalersi di
strutture della Città metropolitana e viceversa e possono delegare l'esercizio di funzioni alla Città
metropolitana e viceversa;
c) può prevedere la costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità
territoriali, con organismi di coordinamento con la Città metropolitana. A tal fine è necessaria la proposta o
comunque l'intesa con la Regione, il cui dissenso può essere superato con decisione della conferenza
metropolitana, adottata a maggioranza di due terzi dei componenti;
d) individua le modalità per istituire accordi con i Comuni non compresi nella Città metropolitana.
Il procedimento di approvazione dello Statuto e delle relative modifiche prevede la proposta del Consiglio
metropolitano e l'adozione da parte della Conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un
terzo dei Comuni e la maggioranza della popolazione residente.
Istituzione della Città metropolitana (art. 1, commi da 13 a 17)
Le Città metropolitane sono costituite alla data di entrata in vigore della legge ovvero l’8 aprile 2014.
Entro il 31 dicembre 2014 la Conferenza metropolitana approva lo Statuto6.
In caso di mancata approvazione, si applica lo Statuto della Provincia, riferendo le disposizioni relative al
Presidente della Provincia e alla Giunta provinciale al Sindaco metropolitano e quelle relative al Consiglio
provinciale al Consiglio metropolitano.
In ogni caso, il termine ultimo di approvazione dello Statuto è individuato in data 30 giugno 2015. Oltre tale
data si applica la procedura per l'esercizio del potere sostitutivo di cui all’art. 8 della legge 131/2003 (cd. Legge
La Loggia).
6
Modifica introdotta dall’art. 23 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 “Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari”. Al comma 15, art. 1, la L. 56/2014 prevedeva in origine
l’approvazione dello Statuto da parte del Consiglio metropolitano.
9
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Nel mentre, il Presidente e la Giunta provinciale permangono in carica, a titolo gratuito, fino al 31 dicembre
2014, per gli atti di ordinaria amministrazione e per gli atti urgenti e improrogabili. Il Presidente della Provincia
assume le funzioni del Consiglio provinciale al momento della sua scadenza naturale.
L'effettivo passaggio dalla Provincia alla Città metropolitana avviene il 1° gennaio 2015, data a partire dalla
quale la Città metropolitana succede alla Provincia in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercita le funzioni, nel
rispetto degli equilibri di finanza pubblica e degli obiettivi del patto di stabilità interno. Da tale data il Sindaco
del Comune capoluogo assume le funzioni di Sindaco metropolitano e la Città metropolitana opera con il
proprio Statuto e i propri organi, assumendo anche le funzioni proprie, ai sensi dei commi 44-46.
Elezioni degli organi (art. 1, commi 15 e da 21 a 39)
Entro il 30 settembre 2014 si svolgono le elezioni del Consiglio metropolitano, indette dal Sindaco del
Comune capoluogo, e si insediano il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana7.
Il Consiglio metropolitano è organo elettivo di secondo grado e dura in carica 5 anni. In caso di rinnovo del
Consiglio del Comune capoluogo, si procede comunque a nuove elezioni del Consiglio metropolitano.
Hanno diritto di elettorato attivo e passivo i Sindaci e i Consiglieri dei Comuni della Città metropolitana. La
cessazione dalla carica comunale comporta la decadenza da Consigliere metropolitano. In tal caso, i seggi
vacanti sono attribuiti ai candidati successivi in lista.
Il voto dei Sindaci e Consiglieri è ponderato in base ad un indice rapportato alla popolazione complessiva
della fascia demografica di appartenenza del Comune. Nella ponderazione sono adottati due correttivi volti a
ridurre il peso degli elettori appartenenti ad un solo Comune la cui popolazione superi il 45% della popolazione
complessiva della Città metropolitana e degli elettori appartenenti ad una fascia demografica la cui
popolazione superi il 35% della popolazione complessiva8.
Lo Statuto può, altresì, prevedere l'elezione diretta a suffragio universale del Sindaco e del Consiglio
metropolitano con il sistema elettorale che sarà determinato con legge statale.
Per le Città metropolitane con oltre 3 milioni di abitanti, come nel caso di Milano, due sono le condizioni
necessarie:
- che lo Statuto della Città metropolitana preveda la costituzione di zone omogenee (ai sensi del comma 11,
lett. c) nei Comuni esterni al capoluogo;
che il Comune capoluogo abbia realizzato la ripartizione del proprio territorio in zone dotate di autonomia
amministrativa.
La norma stabilisce infine i vari tipi di incompatibilità tra le diverse cariche.
Funzioni (art. 1, commi 11, lett. b), c), da 44 a 46 e da 85 al 97)
Alla Città metropolitana sono attribuite le seguenti funzioni.
a. Le funzioni fondamentali delle Province9.
b. Le seguenti funzioni fondamentali proprie10:
- adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che
costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni
compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle
regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza;
7
In origine, la L. 56/2014, prevedeva la formazione di una Conferenza statutaria, avente la finalità unica di elaborare una
proposta di Statuto della Città metropolitana, entro il 30 settembre 2014 (termine di decadenza dell’organo provvisorio),
da trasmettere poi al Consiglio metropolitano per la sua approvazione. Con un emendamento al DL 66/2014 del Governo,
convertito in L. 89/2014, si prevede, all’articolo 19, comma 1, l’abrogazione del comma 13 dell’art. 1 della L. 56/2014.
8
Cfr. Allegato A della Legge 56/2014.
9
Ai sensi del comma 85, 86, 88. Cfr. anche par. seguente.
10
Ai sensi del comma 44.
10
Dossier 00 – Quadro di riferimento
-
pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle
infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e
obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano;
- strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici
di interesse generale di ambito metropolitano. D’intesa con i comuni interessati la città metropolitana
può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di
monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive;
- mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica
comunale nell’ambito metropolitano;
- promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e
supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città
metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio;
- promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito
metropolitano.
c. Le funzioni attribuite dallo Stato e dalle Regioni alle Città metropolitane nell’ambito del processo di
riordino delle funzioni delle Province11, nonché ulteriori funzioni specificatamente attribuite sempre dallo
Stato e dalle Regioni alle Città metropolitane, in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza di cui al primo comma dell’articolo 118 della Costituzione12.
d. Le funzioni che possono essere delegate alla Città metropolitana dai Comuni (e viceversa), secondo la
disciplina prevista dallo Statuto e mediante la regolazione delle modalità di utilizzo di risorse umane,
strumentali e finanziarie stabilita attraverso convenzione13.
Inoltre, lo Statuto “può prevedere, anche su proposta della Regione e comunque d'intesa con la medesima, la
costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità territoriali, con
organismi di coordinamento collegati agli organi della Città metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la
finanza pubblica”14.
Patrimonio e risorse (art. 1, commi da 47 a 50)
Spettano alla Città metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse della Provincia di riferimento.
La Città metropolitana, inoltre, succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi della Provincia
stessa.
Nel caso milanese, la Regione Lombardia subentra in tutte le partecipazioni azionarie detenute dalla Province
di Milano e di Monza e Brianza connesse a Expo 2015, fino alla data del 31 dicembre 201615.
Si precisa inoltre che alle Città metropolitane si applicano, per quanto compatibili, le disposizioni in materia di
Comuni di cui al Testo unico.
11
Ai sensi dei commi da 85 a 97.
Ai sensi del comma 46.
13
Ai sensi del comma 11, lett. b).
14
Ai sensi del comma 11, lett. c).
15
Modifica introdotta dal decreto legge “Pubblica Amministrazione”, approvato dal Consiglio dei Ministri il 13/06/2014, al
comma 49 dell’art. 1 della L. 56/2014.
12
11
Dossier 00 – Quadro di riferimento
2.2. Riordino delle Province
In modo complementare, la Legge 56/201416 si propone, in attesa della riforma del Titolo V della parte
seconda della Costituzione17, un riordino in via transitoria delle Province, trasformandole in enti di secondo
grado, di area vasta (art. 1, comma 3), con funzioni ridotte.
Sono organi delle Province: Presidente, Consiglio provinciale e Assemblea dei Sindaci (art. 1, comma 54).
Anche in questo caso, come per le Città metropolitane, non è prevista l’istituzione della Giunta.
Il Presidente della Provincia rappresenta l’ente, convoca e presiede il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei
Sindaci, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti; esercita le altre
funzioni attribuite dallo Statuto (art. 1, comma 55).
Il Presidente della Provincia può nominare un Vicepresidente, scelto tra i Consiglieri provinciali, stabilendo le
eventuali funzioni a lui delegate. Il Presidente può altresì assegnare deleghe a Consiglieri provinciali (art. 1,
comma 66).
Il Presidente è eletto dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia e dura in carica quattro anni (art.
1, commi 58 e 59).
Il Consiglio è l’organo di indirizzo e controllo, propone all’Assemblea lo Statuto, approva regolamenti, piani,
programmi; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal Presidente della Provincia; esercita le altre
funzioni attribuite dallo Statuto (art. 1, comma 55).
Il Consiglio è composto dal Presidente della Provincia e da un numero di consiglieri variabile per popolazione
(16 componenti per le Province con popolazione superiore ai 700.000 abitanti come nel caso di Monza e
Brianza) (art. 1, comma 67).
Il Consiglio provinciale è un organo elettivo di secondo grado e dura in carica due anni. Hanno diritto
all’elettorato attivo e passivo i Sindaci e i Consiglieri comunali della provincia. La cessazione della carica
comunale comporta la decadenza da Consigliere provinciale (art. 1, commi dal 68 e 69).
L’Assemblea dei Sindaci ha poteri propositivi, consultivi e di controllo secondo quanto disposto dallo Statuto.
L’Assemblea dei sindaci adotta o respinge lo Statuto proposto dal Consiglio e le sue successive modificazioni
(art. 1, comma 55).
L’ Assemblea dei Sindaci è costituita dai Sindaci dei Comuni appartenenti alla Provincia (art. 1, comma 56).
Le elezioni del Consiglio dovranno tenersi entro il 30 settembre 2014 (art. 1, comma 79), mentre quelle per il
Presidente avverranno entro il 31 dicembre 2014, termine per l’approvazione delle modifiche statutarie (art. 1,
comma 81).
Tutti gli incarichi sono svolti a titolo gratuito (art. 1, comma 84).
Relativamente alle funzioni, la normativa si propone una razionalizzazione, individuando per le Province, ai
sensi dell’art. 1, commi 85, 86 e 88, le seguenti funzioni fondamentali:
• pianificazione territoriale provinciale di coordinamento;
• pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, (…) nonché costruzione e gestione delle strade
provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;
• programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;
• raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali;
• gestione dell’edilizia scolastica;
• controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul
territorio provinciale;
16
Le disposizioni relative al riordino delle Province sono disciplinate dai commi da 51 a 100 dell’art. 1.
Cfr. comma 51. Sui contenuti del DDL Cost. di riforma del Titolo V, cfr. par. 2.4.
17
12
Dossier 00 – Quadro di riferimento
•
cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione di servizi in forma associata in base alle specificità
del territorio medesimo;
• cura delle relazioni istituzionali di interesse provinciale;
• svolgimento di servizi, da organizzarsi d’intesa con i Comuni, per la predisposizione di documenti di gara, di
stazione appaltante, di monitoraggio contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure
selettive.
Come precedentemente ricordato, tali funzioni saranno oggetto di riordino, con l’attribuzione da parte di Stato
e Regioni di funzioni diverse rispetto a quelle fondamentali individuate dalla L. 56/2014, secondo quanto
previsto all’art. 1, commi 85-97.
In particolare, attraverso decreti legislativi, saranno attribuite, insieme alle funzioni delle Province, anche il
patrimonio e le risorse finanziarie, umane e strumentali ai soggetti che subentrano nelle funzioni trasferite
(art. 1, comma 97).
2.3. Unioni di Comuni e fusioni
In conclusione, la Legge 56/2014 si propone, con l’obiettivo di migliorare l'efficacia dell’azione amministrativa,
di ottimizzare l’impiego delle risorse e di semplificare le struttura amministrativa, di stimolare il processo di
riorganizzazione dei piccoli e piccolissimi Comuni, attraverso fusioni e costituzione di Unioni.
Le Unioni di Comuni18 sono enti locali costituiti da due o più comuni per l’esercizio associato di funzioni o
servizi di loro competenza (art. 1, comma 4).
Per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti - o 3.000 abitanti se i comuni appartengono o sono
appartenuti a comunità montane – è previsto l’obbligo di esercitare in forma associata le funzioni
fondamentali (esclusa l’anagrafe) tramite Unione o convenzione (art. 1, comma 107).
Lo stesso comma stabilisce che il limite demografico minimo delle Unioni e delle convenzioni è fissato in
10.000 abitanti - ovvero in 3.000 abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunità montane.
Il Presidente dell’Unione svolge le funzioni attribuite al Sindaco nel territorio dei Comuni che hanno conferito
all’Unione la funzione fondamentale della polizia municipale (art. 1, comma 111).
Il Consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello Statuto, eletti dai singoli Consigli dei Comuni
associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la
rappresentanza di ogni Comune (art. 1, comma 105, lett. a). In ogni caso il numero di consiglieri non può
essere superiore a quello previsto per i Comuni con popolazione pari a quella complessiva dell'ente.
L’Unione ha potestà statutaria e regolamentare. Lo Statuto stabilisce le modalità di funzionamento degli organi
e ne disciplina i rapporti. In fase di prima istituzione, lo Statuto è approvato dai Consigli dei Comuni
partecipanti e le successive modifiche sono approvate dal Consiglio dell'Unione (art. 1, comma 105, lett. b).
Infine, il comma 114 dell’art. 1 prevede che, in caso di trasferimento di personale dal Comune all'Unione, ci sia
il parallelo trasferimento all'Unione delle risorse già quantificate e destinate a finanziare istituti contrattuali
ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale.
In caso di fusione di Comuni19, la norma prevede che lo Statuto del nuovo Comune possa prevedere "forme
particolari di collegamento" tra l'ente locale sorto dalla fusione e le comunità che appartenevano ai Comuni
originari (art. 1, comma 116). In particolare, il comma 117 prevede che lo Statuto del nuovo Comune contenga
misure adeguate per assicurare alle comunità dei Comuni oggetto della fusione, forme di partecipazione e di
decentramento dei servizi.
18
19
Le Unioni di Comuni sono disciplinate all’art. 1, dal comma 104 al comma 115.
Le fusioni di Comuni sono disciplinate all’art. 1, dal comma 116 al comma 134.
13
Dossier 00 – Quadro di riferimento
A questo proposito i commi 118, 119, 124, 134 stabiliscono regole facilitate, anche con riferimento alle
dotazioni economiche, per il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione. In particolare, il comma 131 prevede
che le Regioni possano individuare misure di incentivazione alle Unioni e fusioni, entro il patto di stabilità
verticale.
Infine, il comma 133 stabilisce che i Comuni sorti da fusione dispongano di tre anni di tempo, per
l'adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e
di razionalizzazione della partecipazione ad enti pubblici di gestione.
In conclusione, la legge 56/14 dopo aver aggiornato alcune disposizioni relative alla composizione dei Consigli
e delle Giunte comunali20, stabilisce che le Regioni sono tenute ad adeguare la propria legislazione alle
disposizione della presente legge entro un anno dalla data della sua entrata in vigore (art. 1, comma 144).
2.4. Il DDL Costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione
Il 31 marzo 2014 il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di DDL Costituzionale recante “Disposizioni
per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, la riduzione dei costi
di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte seconda della
Costituzione”. Il provvedimento (DDL S.1429) è in fase di discussione al Senato, nella 1ª Commissione
permanente (Affari Costituzionali). Si tratta di una prima proposta, che sarà certamente oggetto di modifiche
nel corso dell’iter parlamentare, ma che già può dare qualche spunto di riflessione in ordine al “senso di
marcia”.
Il progetto di revisione costituzionale, che interviene sulla seconda parte della Carta, si propone, tra l’altro, di
riformare nuovamente il Titolo V, superando così il disegno di legge costituzionale n. 1543 dell’agosto 2013
attraverso un corpus di norme più organico.
Il DDL costituzionale, in tema di ordinamento delle autonomie locali, conferma l’abolizione delle Province e
individua i Comuni, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato, quali Istituzioni costituenti la Repubblica.
Principale obiettivo è il superamento dell’attuale frammentazione del riparto delle competenze legislative tra
Stato e Regioni in favore di una più chiara attribuzione di competenze e di un decentramento legislativo più
funzionale allo sviluppo economico e sociale del Paese.
Viene così superato il concetto di competenze legislative “concorrenti”, che ha creato non pochi problemi in
questo decennio di applicazione, alimentando un rilevante contenzioso costituzionale. Si supera inoltre il
concetto unico di materia, affiancando quello di funzioni.
Nella distribuzione delle competenze si introduce maggiore flessibilità, offrendo la possibilità per lo Stato di
delegare, anche temporaneamente, alle Regioni la funzione legislativa nelle materie di propria competenza
esclusiva (salvo alcune eccezioni). Per contro, si introduce una “clausola di supremazia”, in base alla quale la
legge statale, su proposta del Governo, in presenza di interessi economico-sociali di livello nazionale, può
intervenire su materie o funzioni che non sono di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Con la revisione dell’art. 117, le materie concorrenti, oltre a funzioni aggiuntive, vengono dunque “riallocate”
allo Stato o alle Regioni, con piena potestà.
Le principali funzioni che tornano di competenza statale, oltre a quelle già esercitate, riguardano: il
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; le norme generali sul procedimento
amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche; le norme
generali per la tutela della salute, la sicurezza alimentare e la tutela e sicurezza del lavoro; l’ordinamento
scolastico; l’istruzione universitaria e la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; la
previdenza complementare e integrativa; l’ordinamento di Comuni, ordinamento delle Città metropolitane e
20
Cfr. art. 1, commi dal 135 al 139.
14
Dossier 00 – Quadro di riferimento
degli enti di area vasta; il commercio con l’estero; l’ambiente, l’ecosistema, i beni culturali e paesaggistici,
anche per profili ulteriori rispetto a quelli di tutela già previsti; le norme generali sulle attività culturali, sul
turismo e sull’ordinamento sportivo; l’ordinamento delle professioni intellettuali e della comunicazione; le
norme generali sul governo del territorio; il sistema nazionale e il coordinamento della protezione civile; la
produzione, il trasporto e la distribuzione nazionali dell’energia; le infrastrutture strategiche e le grandi reti di
trasporto e di navigazione d’interesse nazionale e le relative norme di sicurezza; i porti e aeroporti civili, di
interesse nazionale e internazionale.
Viene disposto che spetti alle Regioni la potestà legislativa in ogni materia e funzione non espressamente
riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, con particolare riguardo: alla pianificazione e alla dotazione
infrastrutturale del territorio regionale e alla mobilità al suo interno, all’organizzazione, in ambito regionale,
dei servizi alle imprese, dei servizi sociali e sanitari e, fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, dei
servizi scolastici, nonché all’istruzione e formazione professionale.
Infine, l’art. 119, in tema di risorse, stabilisce che Comuni, Città metropolitane e Regioni, oltre a stabilire ed
applicare tributi ed entrate propri, dispongono di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, riferibili al
proprio territorio. Viene dunque costituzionalizzato il principio di federalismo fiscale.
15
Dossier 00 – Quadro di riferimento
3. Temi, problemi, pratiche
3.1. Legge 56/2014 e (neo) riforma costituzionale
La legge 56/2014 si configura come un primo tassello di un più profondo processo di riforma istituzionale che
trova il suo compendio nel DDL Costituzionale del 31 marzo 2014 recante “Disposizioni per il superamento del
bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, la riduzione dei costi di funzionamento
delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione”.
Il DDL costituzionale, con particolare riferimento alle disposizioni in ordine al Titolo V, in primo luogo
riconferma le Città metropolitane tra le istituzioni costituenti la Repubblica, modificando così le previsione del
precedente DDL costituzionale del luglio 2013.
Risulta del tutto evidente che la conferma della dignità costituzionale delle Città metropolitane irrobustisce
notevolmente il ruolo del nuovo Ente nel panorama istituzionale e, conseguentemente, ne rafforza
legittimità e potere nei processi di negoziazione interistituzionale volti a declinare operativamente le funzioni
attribuite dalla legge.
In secondo luogo, il DDL costituzionale del 31 marzo 2014, privilegiando le potestà legislative esclusive a
scapito delle materie di legislazione concorrente, sembra spostare in modo deciso i “pesi” a favore dello Stato
a detrimento delle Regioni. Sotto questo profilo, il combinato disposto tra le norme previste dalle legge
56/2014, in tema di attribuzione di funzioni fondamentali alle Città metropolitane, e quelle previste dal DDL,
una volta approvato, in particolare in tema di conferimento di potestà legislativa esclusiva in materia di
ambiente, beni culturali e paesaggistici, norme generali sul governo del territorio, infrastrutture strategiche e
le grandi reti di trasporto, potrebbe determinare mutamenti profondi nell’assetto e negli equilibri
istituzionali metropolitani, con conseguenze rilevanti sul quadro legislativo di riferimento sia nazionale che
regionale e financo sulla strumentazione operativa a disposizione.
Infine, la costituzionalizzazione del principio di federalismo fiscale fornisce finalmente un quadro di riferimento
saldo in tema di compartecipazione al gettito dei tributi erariali da parte di Comuni, Città metropolitane e
Regioni. Una volta approvata la riforma costituzionale, si manifesterà la necessità e l’urgenza di intervenire,
attraverso la legislazione ordinaria statale, per garantire un coordinamento stabile della finanza pubblica e
del sistema tributario, nonché per istituire un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale
pro-capite.
3.2. Redistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali
Il quadro delle funzioni attribuite alla Città metropolitana, così come consegnatoci dalla L. 56/2014, appare
ancora piuttosto “mobile”.
La riforma del Titolo V della Costituzione, paventata all’art. 1, comma 5 e sostanziata dallo schema di DDL
Costituzionale del 31/03/2014, prevede infatti l’abolizione delle Province, comportando così la possibile, per
quanto ancora incerta, riattribuzione delle relative funzioni ad altri livelli di governo.
In ogni caso, il riordino delle funzioni delle Province, previsto all’art. 1, comma 44, potrebbe comportare
l’attribuzione da parte di Stato e Regioni di funzioni diverse rispetto a quelle fondamentali individuate dalla L.
56/2014, secondo quanto previsto all’art. 1, commi 85-97.
Stato e Regioni, ciascuno per le proprie competenze, potrebbero conferire alla Città metropolitana ulteriori
funzioni, secondo quanto previsto all’art. 1, comma 46.
Le Regioni, a loro volta, secondo quanto previsto alla fine del primo periodo dell’art. 1, comma 5, saranno
chiamate, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla Costituzione, nonché dalla legge ordinaria
statale, a legiferare entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, conferendo così disciplina
specifica a molte disposizioni previste dalla L. 56/2014.
16
Dossier 00 – Quadro di riferimento
La L. 56/2014 ha dunque avviato un processo di riforma destinato a svilupparsi e a correggersi/precisarsi nel
corso del tempo, attraverso una molteplicità di provvedimenti assunti a diversi livelli e con varie fonti
(Costituzionale, statale ordinaria, regionale).
Non solo. Tale quadro evolutivo sarà ulteriormente arricchito e diversificato in sede locale attraverso la “porta
girevole” prevista dall’art. 1, comma 11, lett. b), che consente, mediante convenzioni e secondo la disciplina
prevista dallo Statuto, la delega dai Comuni alla Città metropolitana (e viceversa) di specifiche funzioni.
Pertanto, ogni Città metropolitana, in relazione alle proprie specificità, potrà avvalersi di un certo grado di
libertà nel determinare, per via negoziale e secondo una geometria variabile, le proprie funzioni, in qualche
caso “centralizzando” funzioni proprie dei Comuni e delle loro Unioni e in qualche caso “decentrando” agli
stessi Comuni e alle loro Unioni funzioni proprie della Città metropolitana.
La legge 56/2014 presenta dunque una duplice opportunità.
Da una parte potrebbe consentire di dare piena attuazione al principio costituzionale che attribuisce allo Stato
e alle Regioni una preminente potestà legislativa, conferendo in primis ai Comuni, ma anche alle Città
metropolitane, le funzioni amministrative, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza. Dall’altra, permette ulteriori gradi di libertà per collocare al “posto giusto” una varietà di
competenze, attivando ulteriori meccanismi di redistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali
(dalla Città metropolitana verso i Comuni o le loro forme associative e viceversa), prevedendone il
conferimento anche in forma territorialmente differenziata in ragione delle diverse specificità locali.
Per cogliere pienamente tali opportunità è però necessario agire su due principali versanti, a partire dal caso
milanese.
In primo luogo, serve un’attività tecnica volta a individuare la scala adeguata di trattamento dei problemi e
quindi a offrire una base razionalmente fondata per arrivare alla definizione di un corpo equilibrato e coerente
di funzioni operativamente attribuibili alla Città metropolitana, al fine di garantire efficacia ed efficienza alla
sua azione.
Dall’altra, occorre un’attività di concertazione politico-amministrativa tra istituzioni di diversa natura e di
differente scala, finalizzata a declinare puntualmente le nuove funzioni da assegnare “in concreto” alla Città
metropolitana, assicurando adeguati equilibri inter-istituzionali.
3.3. La “questione risorse”
La questione delle risorse necessarie a “sopportare” il carico aggiuntivo di funzioni attribuite alla Città
metropolitana, rispetto alla Provincia di origine, si presenta come centrale.
Come illustrato nella prima parte del dossier, la legge 56/2014 ha la sua incubazione entro un provvedimento
più generale di spending review e, coerentemente a tale imprinting ribadisce più volte che ogni previsione,
azione e attuazione dovrà avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Senza volere entrare nel dettaglio del “gioco dei numeri”, appare difficile ipotizzare che i risparmi conseguiti
attraverso la riforma delle Province - e nella fattispecie il venir meno del costo degli organi della Provincia di
Milano – a cui si potranno forse aggiungere le provviste provenienti dai Comuni per il trasferimento di alcune
funzioni, rappresentino una “dote” sufficiente per sostenere il complesso delle funzioni assegnate alla Città
metropolitana.
Sotto questo profilo, la legge 56/2014, nel trattare il tema delle entrate della Città metropolitana alla stregua
di un semplice subentro a quelle provinciali, appare particolarmente laconica e dunque bisognosa sia di
integrazioni attraverso interventi sulla legislazione statale sia di approfondimenti sotto il profilo operativo.
La costituzione della Città metropolitana – associata all’annunciata modifica del Titolo V della Costituzione richiedono dunque un più generale processo di riforma della finanza locale, con particolare riferimento al
trasferimento dei tributi provinciali, alla compartecipazione al gettito dei tributi erariali, a una più generale
autonomia impositiva con possibilità di imposte di scopo, tassazione del comparto urbanistico-edilizio, ecc.,
17
Dossier 00 – Quadro di riferimento
che si presenta come particolarmente urgente anche per accompagnare e sostenere il processo di ripresa
economica a scala nazionale ed europea.
Tale processo di riforma assume un significato ancor più rilevante nel caso milanese, in ragione delle
caratteristiche peculiari del sistema socio-economico locale, del ruolo che gioca la Città metropolitana a scala
regionale-interregionale e della rinnovata centralità assunta dai contesti metropolitani avanzati nei processi di
sviluppo globali.
3.4. Government and governance
Nei territori metropolitani complessi, con particolare riferimento al caso milanese, l’esercizio di government da
parte della nuova istituzione metropolitana non necessariamente/esclusivamente coinciderà con i processi di
governance destinati a coinvolgere, su una varietà di temi, una molteplicità di attori dislocati su territori
“multiscalari”. In altri termini, l’esercizio delle nuove funzioni di governo attribuite alla Città metropolitana
dovrà “fare i conti” con le fitte e mutevoli relazioni territoriali, sociali, economiche che si articolano tra i
differenti territori della regione urbana milanese, superando in diversi casi i confini istituzionali della Città
metropolitana di Milano.
Per “trattare opportunamente” interdipendenze e complementarità che non possono essere catturate, una
volta per tutte, entro rigidi confini definiti per legge, la Città metropolitana di Milano è chiamata, accanto
all’esercizio dei poteri di government propri, a sviluppare un “metodo metropolitano”, capace di attivare
forme di azione coordinata e cooperativa tra una pluralità di soggetti (istituzionali e non istituzionali) alle
diverse scale. Tale “metodo” porterà a operare secondo processi di governance differenziati, per soggetti,
temi e ambiti territoriali, a partire dalle questioni strategiche che si intendono trattare e dagli obiettivi che si
intendono perseguire (es. TPL, grandi infrastrutture, attrezzature e servizi strategici, servizi socio-sanitari,
inquinamento, acque, ecc.).
Per regolare il campo pluralistico e territorialmente differenziato delle relazioni e degli interessi, appare
dunque ineluttabile che la Città metropolitana di Milano, sin dal suo processo istitutivo, si proponga, in
affiancamento alla definizione delle modalità di esercizio dei poteri amministrativi direttamente attribuiti, di
individuare forme e modalità attraverso cui realizzare “governo per accordi”, tra una molteplicità di attori
posizionati alle diverse scale, avente per oggetto un’ampia varietà di temi e progetti.
3.5. Lo Statuto della Città metropolitana e le opportunità che offre
Lo Statuto della Città metropolitana non può, ad evidenza, rappresentare fonte alternativa alle leggi statali e
regionali e quindi non può costituire fonte autonoma di attribuzione di funzioni. Il corredo legislativo statale e,
per certi versi ancor più quello regionale, appare dunque indispensabile per completare l’attribuzione e per
disciplinare l’esercizio delle funzioni alla Città metropolitana.
Pur tuttavia, la legge 56/2014 attribuisce un ruolo rilevante allo Statuto della Città metropolitana. Non solo
perché lo Statuto è chiamato a definire le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente, comprese le
attribuzioni e le competenze degli organi, e a regolare le modalità e gli strumenti di coordinamento dell'azione
complessiva di governo del territorio metropolitano. Ma anche perché lo Statuto può esercitare importanti
gradi di libertà nel definire la disciplina dei rapporti tra i Comuni e la Città metropolitana per l'organizzazione e
l'esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, sia mediante forme di avvalimento che di delega, nonché
nell’individuare le modalità per istituire accordi con i Comuni non compresi nella Città metropolitana.
Infine, lo Statuto può prevedere l’elezione diretta del Sindaco e del Consiglio metropolitano, soddisfacendo le
condizioni, previste per le Città metropolitane, come quella di Milano, con più di tre milioni di abitanti, di
costituire zone omogenee per specifiche funzioni e di realizzare la ripartizione del territorio del Comune
capoluogo in zone dotate di autonomia amministrativa.
18
Dossier 00 – Quadro di riferimento
Come si può arguire, lo Statuto della Città metropolitana, secondo lo schema previsto dalla legge 56/2014,
non si presenta come una semplice “carta” di principi generali, ma si qualifica come un documento che già
prefigura scelte rilevanti in ordine al modello istituzionale, alla regolazione dei rapporti con i Comuni,
all’esercizio delle funzioni, al proprio modello organizzativo.
Si tratta dunque di una preziosa opportunità per la Città metropolitana di Milano per dotarsi di un modello di
istituzione il più possibile avanzato e appropriato alle specificità del contesto socio-economico, territoriale e
politico-amministrativo in cui si troverà ad operare.
3.6. Non basta la legge, occorre un’idea attiva di governo metropolitano
L’esperienza accumulata (sono trascorsi oltre due decenni dall’approvazione della L. 142/90 e oltre un
decennio dall’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione), dimostra che non basta una legge
per fare nascere istituzioni evolute e buone pratiche di governo metropolitano.
E’ necessario invece accompagnare le previsioni di legge con un’idea attiva di governo, che pratichi in forma
partecipata il processo di costruzione della nuova istituzione, valorizzando le diverse identità e le diverse
progettualità che compongono l’area metropolitana. In tale processo si dovrà conferire particolare attenzione
a:
• la ricerca di coerenze tra specifiche funzioni che verranno statutariamente conferite alla Città
metropolitana e modello istituzionale prescelto (Ente prevalentemente di servizio vs. Ente
prevalentemente di rappresentanza);
• gli equilibri inter-istituzionali, individuando eventuali elementi di criticità, in termini di efficacia, efficienza,
“pesi/contrappesi”, ecc., emergenti sia dal quadro della distribuzione di competenze/poteri tra i vari livelli
di governo sia tra gli “snodi” dei medesimi, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra
Regione, Città metropolitana, Comuni e loro Unioni;
• la valutazione delle potenziali incompatibilità con le normative regionali vigenti e la previsione di
interventi di correzione e modifica (valga per tutti l’esempio della L.R. 12/05) secondo le stringenti
tempistiche previste dalla L. 56/2014;
• un’agenda di temi consoni alla realtà metropolitana milanese, provando a comprendere quali sono le
questioni strategiche, quali sono le specificità dei territori ai quali la nuova istituzione si rivolge, quali sono
gli attori interessati e quali possono essere le modalità territorialmente differenziate di articolazione
delle funzioni attribuibili.
Infine, anche alla luce delle buone pratiche internazionali21, sembra essenziale, ai fini del buon esito della
costruzione della nuova istituzione, affiancare strumenti complementari e pratiche di gestione del processo,
ispirati ad alcune regole di condotta.
• Progressività del processo istitutivo. La costruzione della nuova istituzione va perseguita attraverso
processi progressivi di coinvolgimento e di partecipazione delle realtà locali (i Comuni in primis),
rifuggendo modelli rigidi e dirigistici. Occorre dunque mettere in moto un processo di trasformazione per
fasi e atti successivi, che introduca incentivi al cambiamento e permetta di sperimentarne i vantaggi.
• Cultura della cooperazione e coordinamento. Il processo istitutivo non può fare a meno di cooperazione e
coordinamento ovvero di disponibilità ad un’azione comune per affrontare e risolvere i problemi reali
dell’area metropolitana. C’è dunque bisogno di promuovere tale cultura, oltre a regole, strumenti, luoghi
di negoziazione/concertazione, facendo emergere coalizioni e maggioranze in grado di decidere per dare
concreta attuazione al processo.
• Monitoraggio degli esiti parziali ed adattamento evolutivo. E’ indispensabile, sulla base delle verifiche
dell’andamento del processo istitutivo della Città metropolitana, che si possano introdurre modifiche e
21
Cfr. il convegno promosso dal Comune di Milano, “Milano: cantiere della Città metropolitana”, Milano, Palazzo Reale,
22 marzo 2013.
19
Dossier 00 – Quadro di riferimento
correttivi “strada facendo”, in grado di adattare il processo stesso, secondo principi di apprendimento
evolutivo.
3.7. Verso la Città metropolitana di Milano
Anche in ragione delle incertezze determinate da un iter legislativo e procedurale lungo e travagliato, oggi si
registra ancora, al netto di un apprezzabile impegno di alcuni attori pubblici, la necessità di un surplus di
imprenditorialità politico-istituzionale nel processo costitutivo della Città metropolitana di Milano.
Per questo, oggi che la legge è stata approvata e alla luce del serrato crono programma previsto, occorre
mettere al lavoro un "nucleo propulsore", costituito in primo luogo da Sindaci e da altri rappresentanti
istituzionali, Provincia compresa, senza dimenticare il possibile ruolo di stakeholders non istituzionali22, in
grado di avviare le molteplici azioni necessarie per praticare il processo istitutivo della Città metropolitana di
Milano.
Questo “nucleo propulsore” dovrà essere affiancato da tecnostrutture idonee, a partire dagli uffici
dell’Amministrazione provinciale, del Comune di Milano, degli altri Comuni e delle loro forme associative,
nonché da altri soggetti pubblici detentori di competenze (in primis il PIM e le Università milanesi), al fine di
individuare le soluzioni più funzionali per la transizione dalla Provincia al nuovo Ente.
Occorre dunque uno spirito pro-attivo, che dia impulso all’azione delle istituzioni locali e sovralocali, in grado
di “animare” la riforma, dando corpo all’insieme degli atti integrativi necessari per l’avvio della nuova
istituzione metropolitana (in primo luogo lo Statuto), orientando l’azione delle diverse istituzioni nel processo
di adeguamento della normativa regionale ai dettati della legge 56/2014 secondo la tempistica indicata dalla
legge stessa, informando il processo di delega delle funzioni da parte di Stato e Regione alla Città
metropolitana di Milano, indirizzando il processo di redistribuzione delle funzioni dalla Città metropolitana
verso i Comuni o le loro forme associative e viceversa (anche con attenzione alla costituzione di zone
omogenee), suscitando senso di appartenenza metropolitano tra i cittadini, adesione e consenso verso il
progetto, attraverso un’adeguata azione di comunicazione, ascolto e discussione.
Fortunatamente non partiamo “spogli”. In questi quasi due anni, trascorsi dal primo decreto sulla Spending
Review del Governo Monti, le Istituzioni milanesi e alcuni attori metropolitani si sono mossi, predisponendo
studi/ricerche, proposte e azioni finalizzate a istruire il processo istitutivo per arrivare pronti
all’appuntamento. In particolare, i Dossier elaborati dal PIM, oggetto del presente lavoro, si configurano come
un contributo rilevante sia ai fini della predisposizione dello Statuto della Città metropolitana, sul quale è in
corso un’attività di predisposizione di materiali e proposte che vede coinvolte le Università milanesi, sia nella
fase di start up del nuovo Ente, in cui occorrerà affinare sotto il profilo operativo il quadro della distribuzione
di compiti tra i diversi livelli di governo (Regione, Città metropolitana, Comuni e loro Unioni) e mettere a punto
la struttura organizzativa del nuovo Ente.
22
Cfr. in tal senso i contributi della Rete Associazioni Industriali Metropolitane, “Manifesto delle Città metropolitane
Italiane”, presentato a Firenze il 6 febbraio 2014 e di Assolombarda, “Far volare Milano. Piano Strategico 2014-2016, 18
dicembre 2013.
20
Dossier 00 – Quadro di riferimento
4. Riferimenti normativi
Normativa nazionale
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Costituzione della Repubblica Italiana - Titolo V “Le Regioni, le Province, i Comuni”
D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed
agli enti locali” D.Lgs. n° 285 del 30 aprile 1992”
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 “Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali”
D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 “Determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città
metropolitane e Province”
D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68 “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto
ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario”
L. 5 maggio 2009, n. 42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119
della Costituzione”
L. 30 luglio 2010, n. 122 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”
L. 15 ottobre 2013, n. 119 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 agosto 2013, n.
93, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in
tema di protezione civile e di commissariamento delle Province”
L. 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni”
L. 23 giugno 2014, n. 89 “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale. Deleghe al Governo per
il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della disciplina per
la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonché per l'adozione di un
testo unico in materia di contabilità di Stato e di tesoreria”
D.L. 24 giugno 2014, n. 90 “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per
l'efficienza degli uffici giudiziari”
Proposte di Legge
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D.D.L. Costituzionale 31 marzo 2014 - “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la
riduzione del numero dei parlamentari, la riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni, la
soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione”
Normativa regionale
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L.R. 5 gennaio 2001, n. 1 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D.Lgs
112/98”
L.R. 7 dicembre 2012, n. 213 “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali”
21
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