SEGRETARIATO PER L’EUROPA
UFFICIO GIURIDICO E VERTENZE LEGALI
Roma, 2 settembre 2014
OGGETTO: PROGRAMMA DELLA COMMISSIONE REFIT (CONTROLLO DELL’ADEGUATEZZA E
DELL’EFFICACIA DELLA REGOLAMENTAZIONE)
All. 1
La Commissione ha lanciato nel 2012 il Programma di controllo dell’adeguatezza e
dell’efficacia della regolamentazione (REFIT), con l’obiettivo di creare un “quadro regolamentare
dell’Unione europea semplice, chiaro, stabile e prevedibile per le imprese, i lavoratori e i cittadini”.
L’organo di governo dell’Unione pubblica annualmente un quadro di valutazione del programma
REFIT.
Su questo programma – che non è senza ricadute sul diritto del lavoro del nostro paese, anche in
relazione alla delega attualmente contenuta nell’art. 3 del disegno di legge governativo n. 1428 (c.d.
Delega Lavoro) mirante alla semplificazione delle procedure di costituzione e gestione dei rapporti
di lavoro (dimezzamento del numero degli atti di gestione di carattere amministrativo, eliminazione
delle norme interessate da rilevanti contrasti interpretativi, revisione del regime delle sanzioni, fino
alle proposte di codice del lavoro semplificato attualmente in campo) – abbiamo predisposto una
prima scheda con la collaborazione di Silvia Borelli (docente nell’Università di Ferrara), che vi
alleghiamo.
La scheda si sofferma anche sui contenuti del primo quadro di valutazione del programma
REFIT pubblicato nel giugno u.s. e sull’impatto del programma sul diritto del lavoro Ue (salute e
sicurezza sul lavoro, orario di lavoro, lavoro somministrato, informazione e consultazione dei
lavoratori, ecc.).
Occorrerà nelle prossime settimane ragionare sulle implicazioni del concetto di semplificazione,
che non deve significare necessariamente deregolazione; sui valori e sugli “interessi” a cui si lega il
programma della Commissione (una regolazione che non assecondi esclusivamente le esigenze
datoriali ma che contribuisca ad una semplificazione normativa il più possibile “pro-labour”);
infine, sulla regola del c.d. gold-plating (per cui gli Stati sono invitati ad applicare la legislazione
Ue nel modo meno gravoso possibile, senza introdurre obblighi ulteriori rispetto a quelli previsti
nella legislazione stessa).
Fraterni saluti
Fausto Durante
Resp. Segretariato Europa
Ivano Corraini
Resp. Uff. giuridico e vertenze
SEGRETARIATO PER L’EUROPA
UFFICIO GIURIDICO E VERTENZE LEGALI
Roma, 2 settembre 2014
REFIT – Regulatory Fitness and Performance Programme.
Stato dell’arte e prospettive
Genesi del programma
Il Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione (REFIT) è
stato lanciato dalla Commissione europea nel 2012, con l’obiettivo di “eliminare i costi superflui
della regolamentazione (gli oneri)” e “garantire che il corpus legislativo europeo resti idoneo allo
scopo” (COM(2012)746, par. 1, p. 2).
Nel programma REFIT sono confluite varie iniziative avviate dalla Commissione a partire dal
2005, quali:
-
Il programma per legiferare meglio nell’Unione (COM(2006)689): la Commissione ha proceduto «alla semplificazione della legislazione già pubblicata per mantenerla aggiornata e
renderla più accessibile, alla diminuzione della burocrazia e all'attuazione di un programma
per ridurre gli oneri amministrativi gravanti sulle imprese». Inoltre, «per assicurare la migliore qualità possibile della nuova normativa e delle nuove politiche», la Commissione ha
messo a punto un sistema di valutazione d'impatto (COM(2009)15, par. I, p. 1). In particolare, è stato creato un organo interno centrale (il Comitato per la valutazione d’impatto:
http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/iab/iab_en.htm) incaricato di esercitare un controllo sulla qualità delle valutazioni d’impatto elaborate dalla Commissione. Il parere positivo del suddetto organo è, in linea di massima, obbligatorio affinché la Commissione possa
presentare una proposta (C(2010) 1100 "I metodi di lavoro della Commissione 2010-2014").
La Commissione ha tentato di sviluppare, insieme agli Stati membri, approcci più efficaci
per garantire la corretta applicazione del diritto dell’Unione ("Un'Europa dei risultati", COM
(2007) 502).
L’obiettivo del programma era quello di “garantire che il quadro regolamentare contribuisca
a stimolare l’imprenditorialità e l’innovazione, e permetta alle imprese di essere più compe-
titive e sfruttare appieno le potenzialità del mercato interno” (COM(2009)15, par. I, p. 1).
Il programma “Legiferare con intelligenza nell’Unione europea” (COM(2010)543): si intende semplificare e migliorare la legislazione in vigore, prendendo in esame l’intero “ciclo politico: dall'ideazione di un atto alla sua attuazione, applicazione, valutazione e revisione”
(COM(2010)543, par. 1, p. 3); ridurre gli oneri amministrativi. Si sottolinea l’importanza
della valutazione costi-benefici della legislazione in vigore. A tal fine, si invitano gli Stati
membri «ad avvalersi delle possibilità di esenzione offerte dalla normativa dell'Unione per
determinate imprese come le PMI» (COM(2010)543, par. 2.1, p. 6).
Per migliorare l’attuazione della legislazione, la Commissione ha rafforzato l’efficacia dei
dispositivi EU Pilot, volto ad offrire risposte rapide ed esaurienti alle domande dei cittadini
e delle imprese sulla legislazione dell'Unione (http://ec.europa.eu/community_law/infringements/application_monitoring_it.htm), e Solvit (http://ec.europa.eu/solvit/).
E’ proseguita l’attività di codificazione, rifusione e consolidamento dei testi legislativi in vigore (COM(2010)543, par. 2.4, p. 9), avviata con il “programma modulato di semplificazio-
-
ne”.
I progetti pilota di valutazione delle politiche avviati nel 2010 (c.d. “controlli di idoneità”),
diretti a verificare se il quadro legislativo è idoneo allo scopo e, in caso negativo, come dovrebbe
essere
modificato
(COM(2010)543;
http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/index_en.htm).
Nel programma REFIT vengono inoltre considerati:
-
Il principio “pensare anzitutto in piccolo” e gli strumenti normativi (come le consultazioni
rafforzate, le valutazioni d’impatto, uno specifico monitoraggio dell’attuazione) per adattare
la regolamentazione Ue alle necessità delle micro-imprese (“Ridurre al minimo indispensabile gli oneri normativi che gravano sulle PMI”, COM(2011)803). In particolare, la Commissione, nelle sue valutazioni d’impatto, “verifica se le micro-imprese possano essere esentate dal campo d’applicazione dell’iniziativa senza frustrare l’obiettivo dell’eventuale propo-
sta”1. Deve essere sempre considerata l’opzione “status quo” (“Legiferare con intelligenza –
-
Rispondere alle esigenze delle piccole e medie imprese”, COM(2013)122, par. 2, p. 3)2.
La consultazione “TOP 10”: nel corso del 2012 la Commissione ha chiesto alle PMI di individuare i settori e gli atti legislativi dell’Ue considerati maggiormente gravosi. Sulla base
delle risposte ricevute, la Commissione ha compilato un elenco degli atti legislativi che le
PMI e le organizzazioni interessate considerano più gravosi (“Seguito dato dalla Commissione alla consultazione delle PMI (“TOP 10”) sugli atti legislativi dell’UE”,
COM(2013)446).
Il programma REFIT include il programma ABR Plus, ovvero il seguito del programma per la
riduzione degli oneri amministrativi (Administrative Burden Reduction Programme –ABR).
Il programma ABR è stato lanciato nel 2007, durante la presidenza tedesca dell’Ue, con il fine di
ridurre del 25% entro il 2012 gli oneri gravanti sulle imprese derivanti dalla legislazione Ue e dalle
misure nazionali che la applicano o la attuano (“Programma d’azione per la riduzione degli oneri
amministrativi nell’Unione europea”, COM(2007)23).
Nel programma ABR è stato definito il metodo per misurare i costi degli oneri amministrativi 3.
Sono stati individuati 13 settori prioritari di intervento, settori in cui “insorgono le esigenze
legislative responsabili della maggior parte dei costi amministrativi gravanti sulle imprese”
(COM(2007)23, par. 1, p. 4). La fiscalità e il diritto societario riguardano – secondo la
Commissione – l’80% dell’onere complessivo misurato (COM(2009)544, par. 2, p. 5).
Nella comunicazione del 2007 (COM(2007)23), la Commissione ha fissato alcuni principi
comuni per la riduzione degli oneri amministrativi. Fra questi figurano: la riduzione della
1
Si chiarisce, tuttavia, che “l’esenzione non è possibile laddove sia chiaramente provato che ciò comporterebbe
l’impossibilità per il regolamento di conseguire i propri obiettivi, ad esempio proteggere i lavoratori o i consumatori;
non è possibile un’esenzione dalle norme del Trattato UE tese a tutelare i diritti fondamentali; infine, non può applicarsi
l’esenzione quando la normativa è specificamente diretta a piccole imprese come le società di comodo (“letter box companies”) che, ad esempio, eludono la legge in materia di servizi e concorrenza” (COM(2013)122, par. 2, p. 4).
2
Fra le 17 azioni REFIT che prevedono esenzioni e regimi più snelli per le PMI, viene indicato il nuovo
quadro giuridico in materia di appalti pubblici, ove si prevedono misure volte a ridurre gli oneri amministrativi e si
semplifica l'accesso delle PMI, riducendo gli obblighi di fornire documenti autentici e promuovendo lotti più piccoli di
appalti (COM(2014)368, par. II, p. 6).
3
Documento di lavoro dei servizi della Commissione “Ridurre al minimo i costi amministrativi imposti dalla
legislazione”, allegato alla comunicazione della Commissione “Una migliore regolamentazione per la crescita e l’occu pazione nell’Unione europea”, SEC(2005)175. Il modello comunitario dei costi amministrativi è stato poi perfezionato
e sostituito dalla metodologia “EU Standard Cost Model Methodology, EU SCM”: documento di lavoro dei servizi della
Commissione "Developing an EU common methodology for assessing administrative costs imposed by EU legislation Report on the Pilot Phase (April– September 2005)" (SEC(2005) 1329), allegato alla comunicazione relativa a un meto do comune per la valutazione dei costi amministrativi imposti dalla legislazione (COM(2005)518; EU model – manual:
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/ sec_2005_0791_anx_10_en.pdf). Il modello dei costi standard dell’Unione
europea si ispira ai modelli di misurazione dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico: International Standard Cost Model Manual – measuring and reducing administrative burdens for businesses, 2005,
http://www.oecd.org/dataoecd/32/54/34227698.pdf.
«frequenza delle dichiarazioni obbligatorie al livello minimo necessario ad assicurare il rispetto
degli obiettivi fondamentali della legislazione in questione»; l’introduzione di «soglie per le
prescrizioni in materia di informazione, limitandole il più possibile per le piccole e medie imprese»;
la «possibilità di sostituire gli obblighi di informazione imposti a tutte le imprese di un settore con
un approccio basato sui rischi, richiedendo cioè le informazioni agli operatori maggiormente esposti
a rischi» (COM(2007)23, par. 5, p. 13). Anche in questo programma viene sottolineato che «gli
obblighi di informazione in genere impongono un onere in proporzione più elevato per le piccole e
medie imprese» (COM(2009)544, par. 2, p. 5).
Nel programma ABR, i costi amministrativi sono definiti come quelli «sostenuti dalle imprese,
dal settore del volontariato, dalle autorità pubbliche e dai cittadini per conformarsi all'obbligo
giuridico di fornire informazioni sulla propria azione o produzione ad autorità pubbliche o a privati»
(COM (2007) 23, par. 1.1, p. 5). A parere della Commissione, «alcuni oneri amministrativi sono
necessari se si vuole che gli obbiettivi della normativa e il livello di protezione previsto, definito nei
trattati, siano rispettati adeguatamente, per esempio nei casi in cui le informazioni sono necessarie
per rendere trasparenti i mercati. Esistono, tuttavia, casi in cui gli oneri possono essere semplificati
e ridotti, senza che ciò abbia effetti sulla legislazione in quanto tale; gli oneri di questo tipo sono
inutili» (COM(2007)23, par. 1.1, p. 5). La protezione dei diritti dei lavoratori (così come la tutela
della salute pubblica, l’ambiente, la garanzia di una sana gestione finanziaria) sono dunque motivi
che possono giustificare il mantenimento degli obblighi di informazione, ma solo qualora siano
a tal fine adeguati e necessari.
Il programma ABR ha individuato gli obblighi previsti dalla normativa interna degli Stati
membri che vanno oltre lo standard minimo fissato dall’Ue. A parere della Commissione, «il 32%
degli oneri amministrativi di origine comunitaria sono il risultato della decisione di alcuni Stati
membri di andare oltre le prescrizioni legislative dell'Unione e dell'inefficacia delle rispettive
procedure amministrative» (COM(2009)544, par. 2, p. 6). Occorre perciò «sostenere gli sforzi degli
Stati nella misura in cui, molto spesso, le imprese non percepiscono, nel quotidiano, i benefici
dell'azione dell'Ue, se non allorché le autorità nazionali applichino senza riserve le nuove possibilità
di deroga per talune imprese, evitino l'eccesso di regolamentazione e riducano gli oneri
amministrativi di origine puramente nazionale» (COM(2009)544, par. 4, p. 11).
Il programma ABR prevedeva delle azioni rapide (fast track actions) da adottare durante la
presidenza tedesca.
Il programma ABR Plus valuta il follow-up del diritto dell’Unione negli Stati membri; questi
sono chiamati a riferire circa le modalità di attuazione delle misure oggetto del programma ABR.
«Scopo di questo esercizio è mettere in comune le migliori prassi di attuazione e verificare se la
stimata riduzione degli oneri amministrativi sia stata concretamente ottenuta» (COM(2014)368, par.
II, p. 9).
La metodologia
Nell’ambito del programma REFIT, la Commissione si avvale di due gruppi di esperti, già
operativi nei programmi sulla semplificazione della legislazione sopra ricordati. Il più attivo è il
gruppo di alto livello di parti interessate indipendenti (High Level Group of Indipendent
Stakeholders on Administrative Burdens). Il gruppo è stato costituito nel 2007 (decisione
C(2007)4063), al fine di assistere la Commissione nel programma ABR. Le regole di costituzione
del gruppo e il suo mandato sono peculiari:
-
la Commissione (ora il Segretariato generale della Commissione) nomina il presidente e poi sceglie,
in consultazione con il presidente, i componenti del gruppo (art. 4 decisione C(2007)4063). L’unico
criterio previsto per la nomina è l’esperienza in attività dirette alla riduzione degli oneri amministrativi. Il gruppo è presieduto da Edmund Stoiber e i componenti del gruppo sono qui indicati:
http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/docs/enterprise/files/docs/hlg_members_e
-
n.pdf
il mandato del gruppo, inizialmente previsto per 3 anni, è stato per due volte prorogato (il termine è
ora previsto per il 31.102014: decisione della Commissione C(2010)223/03 e C(2012)8881). Con
l’ultima decisione sulla proroga, si è altresì modificato il ruolo del gruppo che è ora quello di assistere la Commissione nella riduzione degli oneri amministrativi a carico delle imprese - in particolare le PMI e le micro imprese - che derivano dalla legislazione Ue, nella semplificazione della legislazione esistente, e nell’adozione di misure dirette a rendere le amministrazioni degli Stati membri
più efficienti e attente ai bisogni delle parti interessate, in particolare le PMI, quando danno attua zione alla legislazione dell’UE (art. 2 decisione C(2012)8881).
Esiste poi un gruppo di esperti nazionali di alto livello convocati nel quadro dell'iniziativa per
legiferare meglio.
La Commissione intende riunire i due gruppi, “dotato di un nuovo mandato relativo alla
valutazione dell’impatto concreto della normativa UE negli Stati membri, che possa contribuire ai
risultati annunciati ogni anno tramite il quadro di valutazione REFIT” (COM(2014)368, par. V, p.
19).
ALTER EU ha rilevato come nei gruppi di esperti della Commissione siano rappresentati
soprattutto gli interessi delle grandi imprese: http://www.alter-eu.org/documents/2013/11/ayear-of-broken-promises.
Nei tanti documenti dei vari programmi sulla semplificazione non viene quasi mai menzionata
l’attività di lobbying, così come viene solo accennato il Registro per la trasparenza
(http://ec.europa.eu/transparencyregister/info/homePage.do; SWD(2012)422, par. 2.3, p. 7).
Gli obiettivi del programma REFIT
Il programma REFIT intende creare ”un quadro regolamentare semplice, chiaro, stabile e
prevedibile per le imprese, i lavoratori e i cittadini” (COM(2012)746, par. 2, p. 4). Esso “mira a
ridurre la burocrazia, eliminare oneri normativi, semplificare e migliorare la formulazione e la
qualità della legislazione, in modo da raggiungere gli obiettivi strategici e godere dei vantaggi
offerti dalla normativa dell’Unione al prezzo più basso possibile e con il minimo possibile di oneri
amministrativi” (“Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione REFIT: situazione attuale e prospettive”, COM(2014)368, par. I, p. 1). La sfida consiste nel
mantenimento di un quadro regolamentare semplice, che non vada “al di là di quanto è strettamente
necessario a conseguire gli obiettivi strategici e ad evitare il sovrapporsi di norme”
(COM(2014)368, par. I, p. 1).
A differenza del programma ABR, il programma REFIT non riguarda solo gli oneri
amministrativi, ma tutti gli oneri normativi (SWD(2012)423, par. 3, p. 10). Il controllo operato in
REFIT sugli oneri imposti dalla normativa Ue e dalle misure nazionali di attuazione è inoltre svolto
in maniera costante e sistematica.
La Commissione intende applicare il principio “in primo luogo la valutazione”: non saranno
dunque esaminate “proposte nei settori della legislazione in vigore finché non sia stato svolto
l'inventario della regolamentazione e il successivo, pertinente, lavoro di valutazione»
(COM(2012)746, par. 2, p. 4).
Sarà proseguito il sistema delle valutazioni d’impatto della Commissione, al fine di analizzare le
diverse opzioni legislative e non legislative, raffrontandone i potenziali costi e benefici in termini
economici, sociali e ambientali. Nel 2014 la Commissione rivedrà e aggiornerà gli orientamenti per
la valutazione d’impatto (è attualmente in corso una consultazione pubblica sul punto), anche sulla
base dei risultati di uno studio esterno sui metodi di valutazione dei costi e dei benefici della
regolamentazione ("Assessing the costs and benefits of regulation": http://ec.europa.eu/smartregulation/impact/commission_guidelines/docs/131210_cba_study_sg_final.pdf). Nelle relazioni
sulla valutazione d’impatto sarà inclusa una sintesi standardizzata per permettere di evidenziare
rapidamente i risultati principali di tale valutazione.
Secondo la Commissione, la misurazione ex ante dei “costi della regolamentazione a livello
dell'Ue presenta particolari difficoltà, in quanto i costi stimati delle proposte legislative della
Commissione cambiano spesso in funzione delle modifiche introdotte nell'iter legislativo e
dipendono dalle scelte di attuazione fatte dagli Stati membri… Inoltre, l'esattezza della misurazione
dei costi e dei benefici nelle valutazioni d'impatto e nelle valutazioni ex post dipende dalla qualità
dei dati forniti dagli Stati membri, dalle parti sociali e dalle parti interessate” (COM(2014)368, par.
IV, p. 16). Il programma REFIT si propone dunque di quantificare “costi e benefici, nella misura del
possibile, in tutto il ciclo normativo, mediante l'applicazione di validi quadri di monitoraggio e
valutazione, riveduti e adeguati ad ogni revisione significativa della legislazione” (COM(2014)368,
par. VI, p. 20). Occorre inoltre soppesare i costi di transizione (costi del cambiamento normativo) e
confrontarli con i costi della mancata azione (COM(2014)368, par. VI, p. 20).
La Commissione è intervenuta anche per rafforzare il sistema di valutazione ex post della
legislazione europea. Tramite questa valutazione vengono verificate: l’effettività dell’intervento
legislativo Ue (gli obiettivi sono stati raggiunti?), la sua efficienza (i costi sostenuti sono giustificati
alla luce dei risultati raggiunti?), la sua coerenza (l’intervento completa o contraddice altre azioni
dell’Ue?), la sua rilevanza (l’intervento è ancora necessario?), il valore aggiunto dell’intervento (gli
obiettivi raggiunti avrebbero potuto essere raggiunti senza un intervento dell’Ue?) (Strengthening
the foundations of Smart Regulation – improving evaluation, COM(2013)686, par. 2, p. 3). La
Commissione auspica che i risultati della valutazione ex post siano considerati nelle valutazioni
d’impatto delle sue future iniziative (COM(2013)686, par. 2.1, p. 4). Viene richiesto alle Direzioni
Generali di produrre piani di valutazione quinquennali, che dovrebbero essere annualmente
aggiornati (COM(2013)686, par. 4.4, p. 8). I piani di valutazione sono qui pubblicati:
http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/index_en.htm. La Commissione intende inoltre
rivedere gli orientamenti sulla valutazione, intensificando la partecipazione e la consultazione delle
parti interessate ed esaminando i problemi ricorrenti nell’applicazione delle normative
(COM(2013)685, par. 2, p. 13).
Nel programma REFIT verranno utilizzati – quali strumenti di valutazione ex post – i controlli di
idoneità (c.d. Fitness Checks), mediante i quali è possibile operare verifiche su un insieme di misure
che perseguono il medesimo obiettivo od obiettivi simili (COM(2013)686, par. 4.2, p. 7).
Altro obiettivo del programma REFIT è quello di sostenere l’attuazione della legislazione
dell’Unione, mediante meccanismi di risoluzione dei problemi (come EU Pilot), scambi di migliori
prassi, il dialogo inter-istituzionale e la trasparenza (COM(2012)746, par. 4.1, p. 10). Gli Stati
membri vengono invitati “ad applicare la legislazione dell’Ue nel modo meno gravoso possibile”
(COM(2012)746, par. 5, p. 12), avvalendosi delle possibilità di semplificazione offerte dalla
legislazione Ue e non introducendo obblighi ulteriori rispetto a quelli previsti nella legislazione
stessa (c.d. gold-plating). A tal fine si richiede agli Stati membri di fornire informazioni sul modo in
cui hanno recepito gli obblighi previsti dalla legislazione Ue (COM(2013)685, par. III.1, p. 10).
Viene ribadito l’impegno per “la semplificazione, la codificazione, la rifusione e il
consolidamento dei testi giuridici, così come la riduzione del volume della legislazione grazie
all’abrogazione delle disposizioni obsolete”, nonché lo sforzo “per migliorare la qualità redazionale,
allo scopo di garantire testi più leggibili” (COM(2012)746, par. 4.2, p. 10)4.
Al fine di rendere più accessibili le informazioni relative alla normativa Ue, è stato lanciato il
portale “La tua Europa” in cui vengono fornite tutte le informazioni di cui necessitano le PMI e i
cittadini
riguardo
ai
loro
diritti
e
alle
loro
opportunità
nel
mercato
unico
(http://europa.eu/youreurope/business/index_it.htm).
La Commissione pubblica annualmente “un quadro di valutazione del programma REFIT per
seguire l’iter legislativo di tutte le iniziative proposte in tale ambito e per monitorare il contenuto
delle modifiche decise a livello Ue e l'impatto dell'attuazione da parte degli Stati membri sulla
semplificazione e la riduzione degli oneri” (COM(2013)685, par. 4, p. 15). Il primo quadro di
valutazione dettagliato è stato pubblicato nel giugno del 2014 (“Regulatory Fitness and
Performance Programme (REFIT): State of Play and Outlook”, SWD(2014)192).
L’impatto sul diritto del lavoro
A seguito della consultazione TOP 10, nell’ambito del programma REFIT, la Commissione ha
avviato un esame completo per valutare la pertinenza, l’efficacia e la coerenza dell’intero acquis
sulla salute e sicurezza dei lavoratori durante il lavoro (la direttiva 89/391/CEE e le 23 direttive
derivate). Le conclusioni sul controllo di adeguatezza e sulle misure per alleggerire gli oneri
normativi sono attese nel 2015.
A seguito della consultazione TOP 10, la Commissione sta altresì valutando come procedere alla
revisione della direttiva 2003/88 sull’orario di lavoro, dopo che i negoziati tra le parti sociali sono
stati sospesi nel 2013. La direttiva è ritenuta dalle PMI “complessa e poco flessibile, in particolare
per quanto riguarda il lavoro stagionale o laddove le imprese siano confrontate a un improvviso
cambiamento nel livello della domanda” (COM(2013)446, par. 2.3, p. 14). Nell’ambito del
programma REFIT, si intende chiarire e semplificare il quadro normativo sull’orario di lavoro, per
adeguarne le regole alle nuove tipologie di lavoro (SWD(2014)192, par. 9, p. 64).
4
“La codificazione è il processo consistente nel raccogliere in un nuovo, unico, testo un atto legislativo e tutte
le sue modifiche. La rifusione è un processo analogo a quello della codificazione, poiché anch'esso raccoglie in un nuovo, unico, testo un atto legislativo e tutte le sue modifiche; tuttavia, diversamente dalla codificazione, comporta nuovi
cambiamenti sostanziali, poiché durante la preparazione del testo della rifusione sono apportate modifiche all'atto origi nale. In entrambi i casi, il nuovo atto attraversa l'intero iter legislativo e sostituisce gli atti codificati” (COM(2013)685,
nota 2, p. 2).
Le PMI hanno criticato la direttiva 2008/104 relativa al lavoro tramite agenzia interinale in
quanto “le aziende che desiderano operare in più Stati membri potrebbero dovere effettuare la
registrazione in ciascuno di questi” (COM(2013)446, par. 2.3, p. 10). Le preoccupazioni delle PMI
sono state considerate nella relazione sull'applicazione della direttiva 2008/104 (COM(2014)176 e
SWD(2014)108). La Commissione segnalerà, nelle raccomandazioni per ciascuno Stato membro
adottate nell’ambito del semestre europeo, gli ostacoli allo svolgimento dell’attività delle agenzie
per il lavoro, ritenuti non compatibili con il diritto dell’Unione (SWD(2014)192, par. 9, p. 68).
Le PMI hanno altresì chiesto di essere escluse dalla direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei
lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi. Questa richiesta non è stata accolta in quanto
la Commissione ha rilevato che le società di comodo (c.d. letter box companies) “sono, quasi per
definizione, micro-imprese ed escluderle dalla regolamentazione avrebbe frustrato l’obiettivo
principale della misura, ossia fermare le pratiche commerciali sleali e il trattamento iniquo dei
dipendenti” (COM(2013)122, par. 2, p. 4). Nel primo quadro di valutazione del programma REFIT,
la Commissione ha tuttavia sottolineato che, “in confronto alla proposta originaria della
Commissione, il testo finale della Direttiva contiene un numero di modifiche che incrementano gli
oneri a carico delle imprese e impongono numerosi nuovi obblighi per le autorità pubbliche”
(SWD(2014)192, par. 9, p. 67).
Nell’ambito del programma ABR, fra le misure che presentano oneri amministrativi da
semplificare sono indicate le direttive 89/391 sulla sicurezza e la salute sul luogo di lavoro e 92/57
sulle prescrizioni di sicurezza e salute nei cantieri temporanei e mobili. Vari membri del Comitato
consultivo per la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro hanno criticato il programma, ritenendolo
troppo focalizzato sui costi e la quantificazione, elementi di non facile applicazione nell’area della
salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, e hanno evidenziato il rischio di trascurare gli aspetti
qualitativi (SWD(2012)423, par. 13, p. 39). Il programma di lavoro ABR ha altresì considerato
l’efficienza delle ispezioni sul lavoro e l’efficacia della normativa sui Comitati aziendali europei
(SWD(2012)546, all. 13, p. 40).
I controlli d’idoneità lanciati nel 2010 hanno riguardato le tre direttive sull'informazione e la
consultazione dei lavoratori. Seppure il controllo ha rilevato che le tre direttive sono ampiamente
idonee a perseguire lo scopo (“Fitness check” on EU law in the area of Information and
Consultation of Workers, SWD(2013)293), la Commissione sta valutando di procedere ad un loro
consolidamento al fine di semplificare la legislazione, standardizzare le definizioni, e rendere più
effettivo l’esercizio dei diritti e degli obblighi di informazione (SWD(2014)192, par. 9, p. 64) 5. In
5
Nella sua risoluzione del 2013 la Confederazione europea dei sindacati osserva: “The ETUC considers that the
(European) minimum standards laid down in the three directives constitute a floor, and not a ceiling, of rights, and con tinues to be sceptical about a consolidation exercise since the three directives serve different purposes, a general one
particolare, la Commissione ritiene che prevedere soglie dimensionali dei lavoratori per la
costituzione delle rappresentanze inferiori a quelle previste dalle direttive costituisca un onere
normativo addizionale, non conforme al principio del c.d. gold-plating (W. Kowalsky, REFIT – a
breakthrough towards a strengthened and more encompassing deregulatory agenda?, Transfer
2014, 305).
Nell’ambito del programma REFIT, la Commissione ha altresì deciso di non presentare alcune
proposte legislative, fra cui quella relativa all’accordo europeo sulla salute e sicurezza sul lavoro
degli acconciatori firmato nell’aprile del 2012, che le parti sociali avevano richiesto di
implementare ai sensi degli artt. 154 e 155 del Trattato sul funzionamento dell’Ue (COM(2014)368,
par. II, p. 4). Analogamente, la Commissione ha deciso di non attivarsi in merito alla tutela dei
lavoratori nei casi di disturbi muscolo scheletrici, utilizzo dei videoterminali e fumo passivo.
La Commissione ha ritirato alcune proposte legislative ritenute superate o prive di sostegno: fra
esse, quella sulle lavoratrici gestanti (COM(2008)600/4). Essa ha altresì svolto una revisione di
REACH (legislazione sui prodotti chimici), riconoscendo la necessità di ridurre gli oneri finanziari
e amministrativi a carico delle PMI e di migliorarne l'attuazione a tutti i livelli. In tale ambito, viene
considerata anche la legislazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro (COM(2014)368, par.
III, p. 13).
Le direttive 97/81/CE sul lavoro a tempo parziale, 99/70/CE sul lavoro a termine, 91/533/CEE
sugli obblighi di informazione del datore di lavoro, e 79/7/CEE sulla parità di trattamento
nell’ambito della sicurezza sociale saranno infine oggetto della valutazione ex post della
Commissione (SWD(2014)192, par. 20, p. 138 e 140).
(establishing a framework for I&C) and specific situations such as mass redundancies and the transfer of undertakings.
Furthermore, the three directives each have a different legal basis. The ETUC supports the strengthening of information,
consultation and participation rights and is not convinced that this would be achieved by merging the three directives”
(ETUC resolution “Stop the deregulation of Europe: Rethink Refit”, 2013).
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