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Delibera n. 259/2014

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Lombardia/259/2014/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott. Gianluca Braghò
Presidente f.f.
dott. Donato Centrone
Referendario (relatore)
dott. Andrea Luberti
Referendario
dott. Paolo Bertozzi
Referendario
dott. Cristian Pettinari
Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro
Referendario
nella camera di consiglio del 30 settembre 2014
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000,
che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei
conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17
dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito
i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della
legge n. 131/2003;
Vista la nota del 17 giugno 2014 con la quale il Sindaco del Comune di Valdidentro ha chiesto
un parere in materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio
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odierna per deliberare sulla sopra indicata richiesta;
Udito il relatore, dott. Donato Centrone
Premesso che
Il Sindaco del comune di Valdidentro, con nota del 17 giugno 2014, ha formulato una
richiesta di parere avente ad oggetto la materia del rimborso delle spese di missione in caso di
utilizzo del mezzo proprio.
Premette, al fine di precisare il contesto in cui si inserisce l’istanza di parere, che si tratta di
un comune montano (1.350 metri di altitudine); che il primo collegamento ferroviario è posto a
44 km di distanza e l'unico mezzo pubblico è il pullman di linea, che, spesso, data la bassa
frequenza, non consente di raggiungere in orario i luoghi di missione, se non anticipando la
partenza, con conseguente necessità di pernottamento; il comune non è dotato di un veicolo di
servizio in condizioni di efficienza tale da garantire la sicurezza nei trasporti, soprattutto nelle
tratte di lunga percorrenza; per alcune missioni è necessaria la partecipazione contemporanea
di più amministratori/dipendenti e, pertanto, l'utilizzo del mezzo pubblico risulta più costoso
rispetto all'utilizzo del mezzo proprio; un consigliere è portatore di handicap e necessita per
muoversi del proprio veicolo dotato di apposita pedana per il sollevamento della carrozzina;
l'utilizzo dei mezzi pubblici comporta la spesa del taxi per í collegamenti dalle stazioni
ferroviarie, dalle autolinee ed aereoportuali al luogo di missione.
Premette, inoltre, che la Sezione regionale per la Campania, con parere n. 21/2013, e la
Sezione regionale per il Piemonte, con parere n. 390/2013, hanno precluso, per gli
amministratori degli enti locali, nel caso di autorizzazione all'uso del mezzo proprio, il rimborso
dell'indennità chilometrica, commisurata ad 1/5 del prezzo di un litro di benzina, ferma
restando la possibilità per l'ente locale di prevedere forme di ristoro dei costi sostenuti "per i
soli casi in cui l'utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per
l'amministrazione", sulla base del parametro degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto
l'ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici.
La determinazione del rimborso sulla base degli oneri che, in concreto, avrebbe sostenuto
l'ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici appare al comune
istante, in alcuni casi, distorsiva rispetto alla ratio della legge, che mira al contenimento della
spesa (es. missione di più amministratori).
Il Comune rileva, tra l'altro, che il DM 04/08/2011, che ha disciplinato il rimborso delle spese
di viaggio degli amministratori locali, disponendo che la misura è dovuta entro i limiti stabiliti
dal CCNL del personale dirigente del comparto regioni-autonomie locali, è stato adottato oltre
un anno dopo il decreto legge n. 78/2010 e non comprende, neppure in premessa, riferimenti
allo stesso. Si può pertanto dedurre che le disposizioni del CCNL, alle quali è fatto riferimento,
costituiscono, nella loro interezza, la disciplina integrativa del decreto ministeriale.
2
Sulla base di quanto esposto, il comune chiede se è possibile, attraverso apposita
regolamentazione, prevedere il rimborso nella misura di un quinto del costo della benzina nel
caso in cui l'amministratore dimostri la convenienza dell'uso del mezzo proprio (es. per evitare
pernottamenti o nel caso di missione di più amministratori etc.) o l'assoluta impossibilità di
utilizzare automezzi comunali o mezzi pubblici (come nel caso del consigliere disabile).
In merito all’ammissibilità della richiesta
La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la
legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti.
In relazione allo specifico quesito formulato dal Sindaco del Comune di Valdidentro, il primo
punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta rientri
nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7, comma
8, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni
possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori
forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia
dell’azione amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei
procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle
quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei
poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma
di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (si rinvia, per tutte, alla
Delibera della Sezione del 11 febbraio 2009, n. 36).
Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere
generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata,
generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare
situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di
disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata
dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità
applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.
Con specifico riferimento all’ambito di legittimazione soggettiva per l'attivazione di questa
particolare forma di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede, nel caso del
comune, il Sindaco quale organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere, in quanto
riveste il ruolo di rappresentante dell’Ente.
Il presente presupposto soggettivo sussiste nel quesito richiesto dal Sindaco del comune di
Valdidentro, con nota del 17 giugno 2014.
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione
contenuta nel comma 8 dell’art. 7 della legge 131 deve essere raccordata con il precedente
3
comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli
equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio
e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è
qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di
collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma, rese esplicite in particolare con
l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono
una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le
attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse
conferite dalla legislazione positiva.
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede
di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31 del decreto legge 1°
luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno
delineato una nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che
regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in
senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui
suoi equilibri (deliberazione n. 54 del 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva,
come sopra delineato, fa escludere qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella
concreta attività gestionale ed amministrativa o nei casi di interferenza, in concreto, con
competenze di altri organi giurisdizionali.
Tanto premesso, l’istanza del Sindaco di Valdidentro rientra nella materia della contabilità
pubblica, poiché attiene al rispetto di limiti generali di finanza pubblica, posti, dal legislatore
nazionale, alle spese di missione di amministratori di enti locali.
Esame nel merito
In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l’applicazione in concreto delle
disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale,
rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell’amministrazione. Quest’ultimo, tuttavia,
potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere.
Come già analizzato da altre Sezioni regionali (può farsi rinvio ai precedenti indicati
nell’istanza di parere, nonché a SRC Liguria, deliberazione n. 14/2014/PAR), l’art. 84 del TUEL,
d.lgs. n. 267/2000, modificato dall’art. 5, comma 9, lett. a) e b), del d.l. n. 78/2010, convertito
dalla legge n. 122/2010, dispone quanto segue:
1. Agli amministratori che, in ragione del loro mandato, si rechino fuori del capoluogo del
comune ove ha sede il rispettivo ente, previa autorizzazione del capo dell’amministrazione, nel
caso di componenti degli organi esecutivi, ovvero del presidente del consiglio, nel caso di
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consiglieri, è dovuto esclusivamente il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute
nella misura fissata con decreto del Ministro dell’interno e del Ministro dell’economia e delle
finanze, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
2.
La liquidazione del rimborso delle spese è effettuata dal dirigente competente, su
richiesta dell’interessato, corredata della documentazione delle spese di viaggio e soggiorno
effettivamente sostenute e di una dichiarazione sulla durata e sulle finalità della missione.
Il decreto ministeriale sopra indicato è stato emanato in data 4 agosto 2011 e prevede, in
primo luogo, che agli amministratori degli enti locali che, in ragione del proprio mandato, si
rechino fuori dal comune presso cui svolgono le proprie funzioni, spetti il rimborso delle spese
di viaggio e di soggiorno effettivamente sostenute e documentate, in misura comunque non
superiore a quanto previsto dal medesimo decreto.
Per quanto concerne, nello specifico, le spese di viaggio, oggetto dei dubbi avanzati dal
Comune istante, l’art. 2 del decreto ministeriale fa rinvio ai limiti stabiliti dal contratto collettivo
nazionale di lavoro del personale dirigente del comparto regioni-autonomie locali.
La normativa esaminata, primaria e secondaria, permette al Comune istante di reperire le
opportune coordinate interpretative tese alla risoluzione dei quesiti proposti. In tale direzione,
utili indicazioni si rinvengono nei precedenti pareri delle Sezioni Campania, n. 21/2013, e
Piemonte, n. 390/2013. In questi ultimi (cfr., altresì, SRC Lazio n. 4/2012/PAR) viene precisato
come l’espresso rinvio operato dall’art. 2 del citato decreto ministeriale ai limiti contrattuali
contemplati per il personale dirigente, comporta che, dal 31 maggio 2010 (data di entrata in
vigore del d.l. n. 78/2010), per il personale dirigenziale contrattualizzato e, in virtù del rinvio
operato dal DM 04/08/2011, per gli amministratori degli enti locali, non siano più applicabili né
l'art. 15 della legge n. 836/1973, né l'art. 8 della legge n. 417/1978, entrambi, per inciso,
oggetto di disapplicazione a seguito della stipula dei rispettivi contratti collettivi nazionali di
comparto (cfr. art. 72 d.lgs. n. 29/1993, poi ripreso dall’art. 69 del d.lgs. n. 165/2001), ma ai
quali il legislatore ha fatto riferimento per individuare l’ambito delle disposizioni contrattuali in
materia di spese di missione da ritenere inefficaci (cfr. art. 6, comma 12, ultimo periodo, del
d.l. n. 78/2010).
Il citato art. 15 della legge n. 836/1073 prevedeva un’indennità chilometrica per il personale
che avesse necessità di recarsi, previa autorizzazione, col mezzo di trasporto proprio in località
comprese nell'ambito della circoscrizione territoriale dell'ufficio di appartenenza nei casi in cui
l’orario dei servizi pubblici non fosse conciliabile con lo svolgimento della missione o che tali
servizi pubblici di linea mancassero del tutto. L'art. 8 della legge n. 417/1978 disciplinava
l'entità dell'indennità chilometrica (un quinto del prezzo di un litro di benzina super, nonché il
rimborso dell'eventuale spesa sostenuta per pedaggio autostradale).
L’art. 6, comma 12, del d.l. n. 78/2010, nell’ultimo capoverso, esclude l’applicabilità al
personale pubblico contrattualizzato degli articoli di legge succitati, o meglio fa venir meno
5
l’efficacia delle analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi, che, nel caso specifico
del personale dirigente del comparto Regioni–Autonomie locali, trovano disciplina nell’art. 35
del CCNL 1998/2001, aggiornato dai successivi CCNL 2002/2005 e 2006/2009.
Le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti, con le delibere n. 8/2011 e n.
9/2011, anche alla luce della presenza di interpretazioni divergenti fra Sezioni regionali (cfr.
SRC Lombardia n. 949/2010 e SRC Toscana n. 170/2010/PAR) hanno fornito indicazioni
vincolanti sull’applicazione dell’art. 6, comma 12, del d.l. n. 78/2010 (in aderenza al disposto
dell’art. 17, comma 31, del d.l. n. 78/2009, convertito con legge n. 102/2009), con particolare
riferimento al rimborso delle spese per l’uso del mezzo proprio.
In entrambe le deliberazioni hanno aderito all’interpretazione prospettata dalla Sezione
regionale per la Toscana (deliberazione n. 170/2010/PAR), in linea con la Circolare della
Ragioneria Generale dello Stato n. 36 del 22 ottobre 2010, secondo cui, con l’eccezione per il
personale adibito a funzioni ispettive, nonché di quello impegnato nello svolgimento di funzioni
istituzionali relative a compiti di verifica e controllo (per il quale sussiste espressa eccezione
normativa, sia in punto di limite di spesa che di autorizzazione all’utilizzo del mezzo proprio),
per il restante personale contrattualizzato (e, in virtù del rinvio operato dal DM 04/08/2011,
per gli amministratori degli enti locali) l’autorizzazione è finalizzata esclusivamente alla
copertura assicurativa dovuta dall’amministrazione in base alle vigenti disposizioni in materia,
esclusa la possibilità di rimborso delle spese per l’utilizzo del mezzo proprio. Di conseguenza,
l’amministratore che intenda avvalersi del mezzo proprio, al fine di rendere più agevole il
proprio spostamento, sarà abilitato a farlo, previa autorizzazione del Sindaco o del Presidente
del consiglio comunale, ma con il limitato effetto di ottenere copertura assicurativa.
Sempre le Sezioni Riunite della Corte dei conti, nella successiva deliberazione n. 21 del 5
aprile 2011, hanno ammesso il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli
casi
in
cui
l’utilizzo
del
mezzo
proprio
risulti
economicamente
più
conveniente
per
l’amministrazione, forme di ristoro dei costi sostenuti dal dipendente che, tuttavia, dovranno
necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la
manovra del 2010 e degli oneri che, in concreto, avrebbe sostenuto l’ente in ipotesi di utilizzo
dei mezzi pubblici di trasporto (in tal senso, anche SRC Abruzzo, n. 20/2012/PAR e SRC Lazio
n. 4/2012/PAR).
In conclusione, in attesa di chiarimenti legislativi tesi a recepire le problematiche applicative
prospettate dal Comune istante (peraltro evidenziate anche in sede di sede consultiva, cfr., per
esempio, SRC Lombardia n. 949/2010/PAR e SRC Liguria n. 119/2010/PAR), le possibilità di
riconoscimento di un rimborso economico per le spese di utilizzo del mezzo proprio autorizzate
a dipendenti e amministratori locali devono essere contenute nei limiti indicati dai richiamati
orientamenti delle Sezioni riunite della Corte dei conti.
Nel caso specifico di dipendente o amministratore disabile, la regolamentazione interna
6
dovrà naturalmente tenere conto di tale particolare situazione, parametrando il rimborso agli
oneri che, in concreto, un soggetto con limitata deambulazione deve sopportare, con
riconoscimento del minore importo fra il costo del viaggio sostenuto con il mezzo proprio
(ancorato ad un parametro ragionevole e congruo) e quello da sostenere, nel contesto in cui è
ubicato il Comune, in caso di utilizzo di un mezzo pubblico idoneo al trasporto di un disabile
(per es., taxi o altro con adeguata predisposizione).
P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione
Il relatore
Il Presidente f.f.
(Donato Centrone)
(Gianluca Braghò)
Depositata in Segreteria
il 14 ottobre 2014
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)
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