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Background Sessione Inverdimento e Strategia 2020

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Consiglio Informale dei Ministri dell’Ambiente
Nota
Sessione “Crescita verde: inverdimento del Semestre europeo
e Strategia europea 2020”
Milano, 16 luglio 2014 – 15.00-18.00
1) Introduzione
Il Semestre europeo e l’imminente revisione di medio-termine della Strategia Europa 2020
per una crescita sostenibile, intelligente ed inclusiva presentano importanti opportunità per
rafforzare la dimensione ambientale della Strategia e dei suoi processi di governance. Oltre ad
essere un obbligo di legge ai sensi dell'art. 11 del TFUE, una maggiore integrazione
dell'ambiente e della politica economica insieme ad azioni concrete in materia di efficienza
delle risorse ed economia a basse emissioni di carbonio possono fornire maggiore crescita e
opportunità di lavoro ed una migliore qualità della vita per i cittadini dell'UE.
Il dibattito sull’inverdimento del Semestre europeo in seno al Consiglio Ambiente, iniziato già
nel 2011, ha da allora contribuito ogni anno alle Conclusioni del Consiglio europeo di
primavera. Facendo un bilancio dei Rapporti Annuali sulla Crescita (Annual Growth Surveys AGSs) presentati dalla Commissione europea, il Consiglio Ambiente ha ripetutamente
sottolineato l'importanza della transizione verso un uso efficiente delle risorse ed
un'economia a basse emissioni di carbonio per il perseguimento di una crescita sostenibile,
evidenziando la necessità di introdurre un maggior numero di priorità ambientali e di azioni
per il clima nell’ AGS. Il Consiglio Ambiente ha sottolineato il potenziale delle azioni in alcuni
settori, in particolare gestione dei rifiuti e delle risorse idriche, attuazione e innovazione nel
campo delle tecnologie a basse emissioni, promuovendo, l’eco-design, l’eco-innovazione e
l'efficienza delle risorse nelle PMI, migliorando l'efficienza degli edifici, introducendo la
tassazione ambientale, eliminando gradualmente le sovvenzioni dannose per l'ambiente e
riducendo la dipendenza energetica, così come rinverdendo gli acquisti pubblici ed i fondi di
spesa dell'UE. Alcune di queste misure sono già state riportate nei Programmi Nazionali di
Riforma e nelle Raccomandazioni specifiche per diversi Stati Membri e sono stati al contempo
migliorati il coordinamento e lo scambio delle migliori pratiche a livello europeo.
Tuttavia, l'obiettivo della Strategia Europa 2020 per dissociare la crescita economica dall’uso
delle risorse ed il suo impatto ambientale non potrà essere raggiunto a meno che gli sforzi per
promuovere la transizione verso un uso efficiente delle risorse ed un'economia circolare non
vengano intensificati. Occorre inoltre garantire costanti progressi verso un'economia a basse
emissioni di carbonio.
La revisione di medio-termine della strategia Europa 2020 dà la possibilità unica di
integrare in modo più forte e consistente gli obiettivi ambientali ed economici nel contesto
dell'efficienza delle risorse. Nella comunicazione sul "Bilancio della Strategia Europa 2020 per
una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva"1, la Commissione ha individuato la pressione
sull’uso delle risorse e le problematiche ambientali come fattori chiave di rischio a lungo
termine per la crescita.
La Commissione ha inoltre sottolineato i progressi già compiuti in vista del conseguimento dei
principali obiettivi 2020 sul cambiamento climatico e l'energia, pur sottolineando che si
rendono necessari ulteriori sforzi. Il Settimo Programma di Azione per l’Ambiente (7° EAP),
entrato in vigore nel gennaio 2014, richiede agli Stati Membri e all'Unione europea di
integrare le considerazioni ambientali e relative al clima nel Semestre europeo e di valutare
l'opportunità di includere in questo processo indicatori guida e obiettivi.
Collegare il dibattito sull’inverdimento del Semestre europeo e la revisione di mediotermine della strategia Europa 2020 con le iniziative 2014 della Commissione su economia
circolare, politica dei rifiuti e relativi obiettivi, posti di lavoro verdi, alimentazione sostenibile
ed edilizia sostenibile, offre una strada promettente per incrementare la transizione verso
un'economia verde in Europa. Inoltre, è in corso il dibattito sul quadro proposto dalla
Commissione per le politiche su energia e clima fino al 2030, in vista di una decisione
definitiva da parte del Consiglio europeo entro e non oltre ottobre 2014.
Un ruolo rafforzato del Consiglio Ambiente nei processi di governance dell'Unione europea
può contribuire ad una visione positiva di un’Europa dall’uso efficiente delle risorse e dalle
basse emissioni di carbonio attraverso approcci per una crescita ed un benessere più
sostenibili da un punto di vista ambientale. Nel marzo 2014, il Consiglio Ambiente ha
sottolineato che il potenziale di crescita sostenibile e la green economy dovrebbero essere
indirizzati più specificatamente e chiaramente nel Rapporto Annuale sulla Crescita, come aree
politiche che migliorano la creazione di posti di lavoro e promuovono l'innovazione. Si è
convenuto, inoltre, che i Ministri dell'ambiente abbiano, nella preparazione dei Programmi
Nazionali di Riforma, il ruolo di garantire che la crescita e la creazione di posti di lavoro
potenziali derivanti da azioni efficaci a basso tenore di carbonio ed efficienti dal punto di vista
delle risorse siano state pienamente presi in considerazione. Il prossimo Semestre europeo
che inizia con l’AGS per il 2015 offre l’occasione di affrontare queste conclusioni nel più
breve periodo, insieme all’individuazione delle priorità a lungo termine per i prossimi cinque
anni, secondo quanto stabilirà la revisione di medio-termine della Strategia Europa 2020.
2) Una rinnovata agenda per la crescita verde
E’ il momento di passare ad un'economia circolare in cui potenzialmente nulla venga sprecato
ed in cui le risorse acquistino un valore nell'economia e nella società di gran lunga maggiore
rispetto a quanto avviene oggi. Il modello attualmente prevalente è basato sul paradigma:
1
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/europe2020stocktaking_it.pdf, COM(2014)130),
prendere-trasformare-buttare (in inglese,'take-make-dispose'): esso si fonda principalmente
sull'estrazione delle risorse e conduce ad una perdita di materiali di pregio e ad un’enorme
produzione di rifiuti. Questo modello lineare non è più una scelta percorribile per una crescita
sostenibile.
Contestualmente agli incrementi dell’efficienza nell’uso delle risorse, l’inserimento continuo
nei cicli produttivi dei rifiuti come fonte di materie prime rappresenta un percorso per
migliorare la competitività, creare nuove opportunità di business e posti di lavoro e ridurre
l'impatto ambientale della produzione e del consumo. Tuttavia, molte condizioni strutturali
devono essere modificate, poiché i sistemi, le infrastrutture, le tecnologie, i modelli di
business e di comportamento attuali rappresentano ostacoli per la transizione ad
un’economia ed una società circolari ed efficienti dal punto di vista delle risorse. Sono
necessari segnali più forti per accelerare questa transizione.
La Commissione europea ha adottato il 2 luglio del 2014 una serie di iniziative che
rappresentano una rinnovata agenda per la crescita sostenibile e l’uso efficiente delle risorse
sulla scia della Roadmap di un’Europa efficiente nell’uso delle risorse del 2011. E’ essenziale
individuare aree concrete in cui gli sforzi congiunti dell’Europa e degli Stati Membri diano
negli anni a venire risultati in grado di preparare il terreno per una crescita sostenibile nel
lungo periodo.
La Comunicazione della Commissione "Verso un’economia circolare: Un programma per
un’Europa a rifiuti zero” 2 mira a stabilire un quadro di riferimento per un’economia circolare
che coniughi politiche di integrazione, una normativa “intelligente”, ricerca ed innovazione,
incentivando gli investimenti e attraendo finanziamenti, promuovendo contemporaneamente
un ruolo forte delle imprese e dei consumatori. Per un’economia circolare è fondamentale il
modo in cui i prodotti sono stati progettati in quanto essa si basa sul riutilizzo, la riparazione,
la rigenerazione e, infine, il riciclaggio degli stessi. In questo contesto è doveroso pensare ad
una coerente politica di prodotto dell’UE con un ruolo rilevante dell'eco-design. Indirizzare
ricerca e innovazione verso soluzioni in linea con il concetto di economia circolare, sviluppare
partenariati tra pubblico e privato e trovare strumenti finanziari innovativi sono ulteriori e
promettenti strade da perseguire.
La politica sui rifiuti è fondamentale per assicurare un’economia circolare ed efficiente dal
punto di vista dell’utilizzo delle risorse. Nel 7° EAP l’UE ha già definito il proprio impegno
politico a ridurre la produzione di rifiuti, riciclare i rifiuti per ottenere una preziosa e sicura
fonte di materie prime, recuperare energia a partire da materiali non riciclabili, eliminare
potenzialmente le discariche. Obiettivi sui rifiuti ambiziosi, ma ancora raggiungibili in una
prospettiva a lungo termine ed obiettivi di un progressivo aumento del riciclaggio dei rifiuti
urbani e di quelli da imballaggio contemporaneamente alla loro riduzione e poi il graduale
conferimento in discarica dei materiali riciclabili prima di tutto e dei materiali recuperabili in
seguito, sono funzionali a fornire un segnale più forte per gli investimenti e lo sviluppo di
politiche appropriate. Allo stesso tempo l’attuazione delle politiche dev’essere
significativamente perfezionata attraverso una migliore cooperazione tra la Commissione e gli
2
http://ec.europa.eu/environment/circular-economy/
Stati Membri, compresa l’individuazione di appropriati strumenti economici – tasse su
discariche ed inceneritori, migliorati regimi di responsabilità estesa del produttore,
sovvenzioni o sanzioni per promuovere la raccolta differenziata a livello locale, sistemi “Pay
As You Throw” (cioè “Pagare per quanto si conferisce butta via”) etc. Vi è, inoltre, la possibilità
di una significativa semplificazione degli obblighi di rendicontazione, armonizzando e
razionalizzando il calcolo degli obiettivi e migliorando l’affidabilità dei dati statistici. Queste
misure possono creare posti di lavoro, diminuire la dipendenza dall’importazione e ridurre le
emissioni di gas ad effetto serra, i rifiuti marini, ma anche i costi diretti relativi alla
produzione e al trattamento dei rifiuti.
La proposta legislativa di revisione della Commissione sul riciclaggio e su altre
disposizioni ed obiettivi relativi ai rifiuti affronta questi settori e propone, inter alia, di
incrementare il riciclaggio/riutilizzo dei rifiuti urbani fino al 70% e dei rifiuti di imballaggio
fino all’80% nel 2030, con obiettivi specifici per materiale da aumentare gradualmente tra il
2020 e il 2030; di eliminare gradualmente il conferimento in discarica entro il 2025 dei rifiuti
riciclabili (compresi plastica, carta, metalli, vetro ed organico) per limitarlo al massimo al
25% della produzione di rifiuti; di ridurre la produzione di rifiuti alimentari con un obiettivo
indicativo del 30% entro il 2025. Sono state previste precise misure per migliorare la qualità e
la comparabilità di quanto riportato dalle statistiche sulla gestione dei rifiuti, assicurare un
monitoraggio proattivo del raggiungimento degli obiettivi attraverso una procedura di “early
warning” diretta a garantire la diffusione delle migliori pratiche, migliorando la trasparenza e
l’efficacia in termini di costi dei sistemi di responsabilità del produttore. Le nuove misure
sono in grado di creare oltre 180.000 posti di lavoro diretti in Europa entro il 2030, oltre ai
400.000 stimati che scaturiranno dalla piena attuazione della legislazione sui rifiuti in vigore.
Sono state sviluppate anche Iniziative specifiche riguardo a quei prodotti che hanno un
impatto sostanziale sull’ambiente – prodotti alimentari e per l’edilizia. Gli Stati Membri
giocano un ruolo chiave nell’intraprendere azioni coordinate e mirate a prevenire i rifiuti
alimentari, perseguendo al contempo un auspicato obiettivo comune. Una visione di come
potrebbe essere in futuro un sistema alimentare sostenibile e stabilire quali passi potrebbero
essere necessari per realizzarlo, sono elementi importanti per fornire un quadro degli sforzi
da compiere. La Comunicazione della Commissione sulle “Opportunità dell’uso efficiente delle
risorse nel settore edile”3 si concentra su una migliore informazione sulle prestazioni
ambientali degli edifici basata su di un quadro europeo con core indicators (indicatori
principali) ed incrementando l’uso di materiali riciclati nella costruzione degli edifici,
promuovendo un migliore funzionamento del mercato dei materiali da costruzione riciclati e
dei rifiuti di demolizione.
Fornire informazioni e consulenza alle PMI (piccole e medie imprese) su come poter ridurre
l’uso delle risorse, innovare, cooperare e competere con successo nei mercati verdi può
portare benefici significativi per l’economia dell’UE.
3
http://ec.europa.eu/environment/eussd/pdf/SustainableBuildingsCommunication.pdf, COM(2014)445
Un investimento in programmi di sostegno può generare 10-20 volte il proprio valore in
termini di risparmio di costi e di risorse ambientali. Nell’ambito del Piano d’Azione Verde
per le PMI, la Commissione ha presentato una serie di azioni rivolte alle PMI, proposte a
livello europeo, per aiutare a valorizzare le opportunità imprenditoriali che il passaggio ad
un’economia circolare offre, attraverso il miglioramento dell’uso efficiente delle risorse delle
PMI europee, sostenendo l’imprenditorialità verde, sfruttando le opportunità di un ciclo di
produzione più verde e facilitando l’accesso al mercato delle PMI. Sarà incentivata un’azione
di networking internazionale per consentire alle PMI di entrare più facilmente nei mercati
verdi che sono in rapida espansione al di fuori dell’UE. Una serie di misure faciliterà l’accesso
agli aiuti finanziari per l’eco-innovazione ed il miglioramento nell’uso delle risorse, attraverso
programmi finanziari europei come COSME, Horizon 2020 e LIFE, mentre la BEI fornirà
prestiti alle banche per migliorare l’accesso ai finanziamenti per le PMI.
Per sostenere l’inverdimento in molti settori economici, si rende necessaria una più stretta
integrazione tra i programmi per l’occupazione e quelli per l’ambiente. L’Iniziativa per
l’Occupazione Verde4 della Commissione europea è finalizzata ad intensificare le azioni in
numerosi ambiti, come ad es. il superamento delle lacune di competenze, l’anticipazione del
cambiamento, l’assicurazione delle transizioni e la promozione della mobilità; sostenendo la
creazione di posti di lavoro, oltre che aumentando la trasparenza e la qualità dei dati.
Un altro contributo alla crescita verde è l’inclusione delle priorità ambientali nei Fondi
Europei per il periodo 2014-2020 (nuovi programmi di coesione, programmi di sviluppo
rurale, programmi del Fondo per gli Affari Marittimi e la Pesca, LIFE+RTD, TENs, etc), che
negli anni a venire dovrebbero essere monitorati attentamente.
Inoltre, per orientare i modelli di consumo e produzione verso prodotti e servizi verdi, il
sistema degli Acquisti Pubblici Verdi - Green Public Procurement (GPP), sta giocando un
ruolo importante e in generale per l’inverdimento dell’economia e, di conseguenza, per la
creazione di posti di lavoro nei settori di beni e servizi ambientali. Le azioni chiave da
perseguire sono: rafforzare i requisiti per il GPP per i prodotti con impatti significativi
sull’ambiente, verificando al contempo la possibilità di rendere obbligatori tali requisiti;
rafforzare la presenza del GPP nei progetti finanziati dall’EU; preparare una guida su come
utilizzare al meglio le direttive sugli appalti pubblici, pubblicate recentemente, ai fini del GPP
e sostenere strumenti innovativi, come appalti pre-commerciali e appalti pubblici per
l'innovazione, nonché facilitare la creazione di reti di autorità pubbliche per il GPP.
.
Infine, un obiettivo politico sulla produttività delle risorse può riunire tutti questi
elementi e focalizzare l’attenzione ed un maggiore impegno per sviluppare politiche che
contribuiscano al raggiungimento degli obiettivi ambientali ed economici allo stesso tempo.
La produttività delle risorse nell'UE è cresciuta del 20% nel periodo 2000-2011, ma tale
crescita dovrebbe rallentare nei prossimi anni. Il mantenimento del tasso di crescita medio
degli ultimi 10 anni porterà ad un incremento della produttività delle risorse del 30% entro il
4
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0446&from=EN, COM(2014)446
2030. Tale sviluppo potrebbe incrementare il PIL di quasi l'1%, creando al contempo oltre 2
milioni di posti di lavoro in più rispetto ad uno scenario business as usual (scenario
immutato)5. Sostenere un obiettivo sulla produttività delle risorse nell'ambito della revisione
di medio termine della Strategia Europa 2020 può fornire quell’anello di congiunzione
tanto necessario tra le misure riguardanti la ristrutturazione dell'economia e quelle che
affrontano le sfide sull’uso delle risorse. L’obiettivo verrebbe monitorato nel corso del
Semestre europeo in modo collettivo e ogni Stato Membro avrebbe la possibilità di
concentrarsi sulle risorse o aree politiche per le quali i miglioramenti risulterebbero più
vantaggiosi sia dal punto di vista economico che ambientale. Attualmente l'indicatore più
appropriato è quello che misura la produttività delle risorse come il rapporto tra il Prodotto
Interno Lordo (GDP, acronimo inglese) ed il Consumo delle Materie Prime (RMC, acronimo
inglese)6.
Sulla base dell’attuale pacchetto clima e dei suoi obiettivi principali nell'ambito della
strategia Europa 2020, la Commissione ha presentato, nel gennaio 2014, un quadro politico
per il clima e l’energia per il 2030. Mentre l'UE sta compiendo buoni progressi verso il
raggiungimento dei suoi obiettivi climatici ed energetici per il 2020, è necessario un quadro
politico integrato per il periodo fino al 2030 per garantire la certezza regolamentare per gli
investitori ed un approccio coordinato tra gli Stati Membri. Il quadro si propone di guidare
ulteriori e continui progressi verso un'economia a basse emissioni di carbonio. Esso mira a
costruire un sistema energetico competitivo e sicuro che garantisca energia a prezzi
accessibili per tutti i consumatori, aumenti la sicurezza dell'approvvigionamento energetico
dell'UE, riduca la nostra dipendenza dalle importazioni di energia e crei nuove opportunità di
crescita e di occupazione. Un elemento centrale di tale quadro è l'obiettivo di ridurre le
emissioni interne UE di gas ad effetto serra del 40%, rispetto ai livelli del 1990, entro il 2030.
La Commissione europea propone inoltre l'obiettivo di aumentare, entro il 2030, la quota di
energia prodotta da fonti rinnovabili di almeno il 27% del consumo energetico dell'UE. Il
ruolo dell'efficienza energetica nel “quadro politico per il 2030” sarà ulteriormente preso in
considerazione nell’ambito della revisione della Direttiva sull'Efficienza Energetica, che
dovrebbe concludersi entro il 2014.
5
Fonte: "Modelling the Economic and Environmental Impacts of Change in Raw Material Consumption " (2014),
Cambridge Econometrics et al.
6 L’RMC è un indicatore aggregato che misura (in tonnellate) tutte le risorse utilizzate in un’economia, tenendo conto
dell'uso delle risorse incorporate nelle importazioni Attualmente è disponibile per l'Unione europea e alcuni Stati
Membri, tra cui l’Italia. I Paesi per i quali l’RMC non è disponibile possono utilizzare nel frattempo il Consumo
Materiale Interno.
3) Domande per i Ministri:
Concordate sul fatto che le politiche ambientali come quelle sul clima, offrono
importanti opportunità in termini di crescita e di creazione di posti di lavoro e
che ci sia quindi la possibilità e la necessità di razionalizzare al meglio le
politiche verdi nell’ambito del Semestre europeo e di rafforzare la dimensione
ambientale della Strategia Europa 2020? Quali sono le aree più promettenti su
cui concentrarci?
Siete d’accordo sul fatto che gli indicatori sulla produttività delle risorse e/o un
obiettivo politico sull’efficienza nell’uso delle risorse dovrebbero essere
approvati nel quadro della revisione di medio termine della Strategia Europa
2020 e monitorati nel Semestre europeo per concentrare gli sforzi maggiori su
quelle misure che siano vantaggiose sia dal punto di vista economico che
ambientale?
In diverse occasioni i Ministri dell’Ambiente hanno riconosciuto la necessità di
un maggiore coinvolgimento nei processi di governance dell’UE. Concordate sul
fatto che tale messaggio dovrebbe tradursi in uno specifico set di Conclusioni del
Consiglio Ambiente da indirizzare al Consiglio Europeo? Se sì, quale messaggi
specifici dovrebbero essere trasmessi?
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