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Ref. Ares(2014)359866 - 13/02/2014
COMMISSIONE EUROPEA
DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI MARITTIMI E DELLA PESCA
ШЯШЯЯШШ
SVILUPPO E COORDINAMENTO DELLE POLITICHE
Documento di consultazione
Messa a punto di un nuovo quadro di
misure tecniche nella PCP riformata
L'unico scopo di questa consultazione è raccogliere prove ed informazioni
pertinenti da parte degli interessati per aiutare la Commissione a formarsi
un'opinione nella materia in oggetto.
Il presente documento non riflette necessariamente il parere della Commissione
europea e non va interpretato come un impegno della Commissione in qualsivoglia
iniziativa ufficiale nel settore.
1.
CHE COSA SONO LE MISURE TECNICHE?
La politica comune della pesca (PCP) include, come strumenti di gestione, i cosiddetti
regolamenti concernenti misure tecniche. Essi definiscono dove, quando e come
un'impresa di pesca può sfruttare le risorse del mare e l'ecosistema marino e interagire
con essi.
Le misure tecniche possono essere raggruppate in:
• misure relative alle caratteristiche degli attrezzi, quali le dimensioni della maglia;
• misure che disciplinano l'utilizzo degli attrezzi, ad esempio i limiti massimi per la
lunghezza o il tipo di attrezzi che possono essere utilizzati, determinazione del tipo di
reti che possono essere adoperate;
• taglie minime di sbarco; e
• limitazioni spazio-temporali come zone chiuse o ad accesso limitato e fermi
stagionali.
Con il presente documento la Commissione cerca di ottenere le opinioni delle parti
interessate e del pubblico in generale sul modo migliore di modernizzare e razionalizzare
le misure tecniche nel contesto della nuova PCP. I risultati della consultazione
contribuiranno all'elaborazione di proposte legislative per la messa a punto di un nuovo
quadro destinato alle misure tecniche.
2.
QUALI SONO LE PRINCIPALI SFIDE?
Le principali sfide in relazione alle misure tecniche esistenti sono state oggetto di intense
consultazioni nella preparazione del pacchetto di riforma della PCP. Pertanto in questa
sede tali sfide non sono riesaminate approfonditamente. Tuttavia, l'attuazione della
nuova PCP richiede che le misure tecniche siano considerate in base alla nuova PCP
appena entrata in vigore. Tali sfide riguardano in particolare:
Una PCP regionalizzata con il coinvolgimento delle parti interessate
La nuova PCP si basa sul principio della gestione orientata sui risultati ("management by
result"). Il legislatore UE fissa obiettivi e standard e gli Stati membri collaborano a
livello regionale con la partecipazione di tutte le parti interessate per realizzare strumenti
atti al raggiungimento dei suddetti obiettivi e standard. Ciò richiede la riconsiderazione
delle attuali misure tecniche in relazione alle esigenze della regionalizzazione e al
coinvolgimento delle parti interessate.
Sembra che il fatto di aver concentrato le misure tecniche sulla gestione degli aspetti
tecnici e sulla minuziosa descrizione dei particolari relativi a che cosa possa o non possa
essere usato, anziché dare i risultati sperati, abbia creato incentivi per ignorare o eludere i
regolamenti, anziché fornire incentivi per una maggiore selettività ed evitare le catture
accidentali.
In questo contesto, l'innovazione tecnica emanante dall'industria si è concentrata
piuttosto sulla riduzione di potenziali perdite di catture commerciali anziché su iniziative
industriali orientate sulla conservazione. In alcuni casi ciò si è tradotto, ad esempio, in
uno spostamento dello sforzo in attività di pesca in cui le norme sono interpretate in
maniera meno restrittiva, o nell'uso di attrezzi che producono sull'ecosistema impatti
simili a quelli degli attrezzi che hanno sostituito.
2
Norme chiare e semplici e incentivi destinati alle parti interessate
Le misure tecniche sono diventate più numerose e complesse col passare del tempo. Ciò
si è tradotto in un circolo vizioso di descrizioni tecniche ancor più minuziose (ad esempio
prescrizioni sui pannelli superiori delle sfogliare) precisate in una normativa
supplementare. Ciò può rendere più difficili l'osservanza delle norme e il relativo
controllo. La semplificazione delle misure tecniche per renderle più comprensibili e
facilitarne l'applicazione è pertanto un obiettivo fondamentale.
Efficacia nel contesto degli obblighi di sbarco
L'efficacia delle misure tecniche nel disciplinare i modelli di sfruttamento è lungi
dall'essere ottimale. Le catture accidentali e i rigetti continuano ad essere prevalenti in
importanti attività di pesca con alcuni attrezzi che, pur essendo legali, permangono non
selettivi nonostante numerose siano le iniziative positive adottate dagli Stati membri e dal
settore della pesca (ad esempio pesca dello scampo con reti a piccole maglie e pesca
demersale multispecifica). D'altro canto, la selettività è migliorata in risposta a sfide
specifiche (ad esempio la pesca del merluzzo bianco del Baltico e della pesca del
gambero {Pandalus)).
Al di fuori del Mediterraneo, le norme sulla composizione delle catture stabiliscono
soltanto ciò che si può tenere a bordo ma non ciò che si cattura. Ciò può avere l'effetto
opposto a quello che si vuole ottenere in quanto può sfociare in rigetti in mare indotti
dalla normativa. La pesca effettuata nell'osservanza delle norme sulla composizione della
catture e delle taglie minime di sbarco non ha fatto che incentivare il ricorso alla pratica
dei rigetti.
Gli attuali fermi di pesca per particolari zone o periodi possono essere nel frattempo
superati o superflui e non apportare alcun beneficio tangibile in termini di conservazione
delle specie.
Promozione dell'approccio ecosistemico
Le misure di limitazione dei rischi non hanno fornito una protezione sufficiente ad alcune
parti dell'ecosistema quali gli habitat sensibili o le specie in pericolo, minacciate o
protette. Continuano infatti ad essere segnalate catture accidentali di tali specie e
l'impatto sugli habitat permane elevato in numerose zone nonostante l'introduzione di
misure ad hoc (ad esempio la protezione delle barriere coralline di acqua fredda
nell'ambito di Natura 2000).
3.
COME POSSIAMO RACCOGLIERE LE SFIDE?
Un esauriente e approfondito riesame dell'attuale normativa inerente alle misure tecniche
riveste particolare importanza sotto il profilo della regionalizzazione e della gestione
orientata sugli obiettivi nei piani pluriennali.
Tale riesame deve comportare altresì un miglioramento generale della selettività delle
attività di pesca per agevolare l'applicazione degli obblighi di sbarco e promuovere
l'approccio su base ecosistemica.
Seguendo questa logica e nell'intento di affrontare le sfide individuate, il nuovo
approccio inerente alle misure tecniche dovrebbe concentrarsi sui seguenti principi:
3
•
•
•
•
semplificare e applicare la regionalizzazione;
creare incentivi per il settore in modo da affidargli maggiori responsabilità;
eliminare, ridurre ed evitare le catture accidentali;
minimizzare l'impatto degli attrezzi da pesca sull'ecosistema.
Semplificazione e regionalizzazione
Un cambiamento fondamentale nel quadro della riforma della PCP è il passaggio verso la
regionalizzazione. Si tratta di un'importante opportunità di semplificare le norme stabilite
dal legislatore. Ciò è di particolare rilievo per l'utilizzo futuro delle misure tecniche in
quanto strumenti di gestione nella regionalizzazione, dal momento che parte del
problema dell'efficacia delle misure tecniche riguarda la struttura amministrativa
all'interno della quale esse vengono applicate.
La regionalizzazione consentirà la messa a punto di misure tecniche a livello regionale
(ad esempio, in definitiva, nel quadro dei piani pluriennali oppure nel breve termine,
eventualmente mediante altre misure a livello dell'Unione). Nell'ambito di un quadro
giuridico semplificato, definito dal legislatore, le misure possono essere elaborate a
livello regionale e adattate, per così dire su misura, alle peculiarità dei diversi tipi di
pesca. Il quadro giuridico potrebbe contenere un numero limitato di disposizioni comuni
e permanenti (ad esempio definizioni, divieto di utilizzo di determinati attrezzi, zone
chiuse in ecosistemi marini vulnerabili (EMV) nonché norme di ordine più generale che
tengano conto degli attuali modelli di sfruttamento (ad esempio attrezzi di riferimento
anziché le norme attuali in materia di dimensione di maglia o composizione delle
catture).
Il futuro regolamento-quadro per le misure tecniche elaborato dal legislatore UE terrà
conto della transizione dall'attuale situazione amministrativa alla regionalizzazione.
Questo processo potrebbe richiedere del tempo e comporta la necessità che le norme
attualmente in vigore continuino ad essere applicate fino a quando non saranno
incorporate nella legislazione UE le misure di portata regionale destinate a sostituirle.
Durante il periodo di transizione il regolamento-quadro garantirebbe chiarezza e certezza
giuridica mentre la regionalizzazione (delle misure tecniche) prende forma. Con il passar
del tempo, il contenuto di questa parte del quadro giuridico diminuirebbe
progressivamente man mano che i piani vengono adottati e le misure di portata regionale
sostituiscono gradualmente il corrispondente corpus normativo.
Come possiamo garantire al meglio che le misure tecniche possano adattarsi e
rispondere al mutare delle condizioni nelle attività di pesca a livello regionale?
Quali elementi di base sono essenziali in una normativa-quadro di misure
tecniche? Dovrebbero includere attrezzi di riferimento?
Vi sono misure che voi considerate superflue e che andrebbero semplicemente
soppresse? Questo punto di vista si basa sulla vostra esperienza oppure su
valutazioni scientifiche?
In che modo possiamo garantire che le norme siano chiare e semplici e che
rimangano tali nel tempo?
Offrire incentivi alle parti interessate
Le norme di incentivazione fanno sì che le parti interessate la cui attività maggiormente
influisce sulle risorse si rendano conto che la conservazione a lungo termine è nel loro
stesso interesse e che lo sfruttamento eccessivo ha il suo prezzo.
E di vitale importanza adottare metodi a carattere più partecipativo se vogliamo
coinvolgere i pescatori nel processo inteso ad evitare le catture accidentali e a ridurre
l'impatto sull'ecosistema. Le organizzazioni settoriali ed i consigli consultivi dovrebbero
essere in grado di assumere maggiori responsabilità e di promuovere
l'autoregolamentazione ma incombe alle parti interessate dimostrare il basso impatto
delle loro attività (risultati basati sul monitoraggio). Il mancato rispetto di standard
accettabili si tradurrebbe quindi in ulteriori misure precauzionali in materia di gestione
nonché in un potenziamento dell'attività di monitoraggio.
Un importante incentivo per far sì che le parti interessate adottino un comportamento
responsabile è la chiarezza delle norme d'applicazione. L'introduzione dell'obbligo di
sbarco con scadenze ben precise costituirà il motore del cambiamento in molte attività di
pesca. Le misure di gestione devono raccogliere la sfida dell'obbligo di sbarco, creando
incentivi per gli auspicati cambiamenti di comportamento.
Per alcuni elementi degli attuali regolamenti relativi alle misure tecniche sarebbe
possibile mettere a punto e applicare con il tempo forme di normativa non vincolante
(soft law) (ad esempio certificazione delle dimensioni delle maglie per eliminare la
necessità di misurarle in mare).
Quali incentivi possono essere inseriti - e in che modo - nelle misure tecniche a livello
regionale tenendo conto del fatto che l'introduzione dell'obbligo di sbarco costituisce
un incentivo ad essere più selettivi ?
Vi sono settori in cui la normativa non vincolante potrebbe essere applicata a sostegno
delle misure tecniche?
Eliminare, ridurre ed evitare le catture accidentali
L'introduzione dell'obbligo di sbarco nell'ambito della nuova PCP costituisce un
cambiamento fondamentale. L'obbligo di sbarco richiede e promuove una maggiore
selettività nonché l'adeguamento delle strategie di pesca onde evitare o ridurre al minimo
le catture accidentali. Gli adeguamenti delle strategie e delle tecniche di pesca sono
essenziali ai fini del raggiungimento di questo obiettivo.
La nuova PCP fissa scadenze ben precise per l'entrata in vigore delle singole fasi
dell'obbligo di sbarco. A livello regionale possono essere elaborati piani in materia di
rigetti che stabiliscano, tra l'altro, taglie minime di riferimento per la conservazione
intese a agevolare l'effettiva attuazione dell'obbligo di sbarco. Con riserva dei pertinenti
pareri scientifici, questa forma di governance comporta possibili modifiche di elementi
specifici delle esistenti misure tecniche, in modo da tener conto delle esigenze legate
all'attuazione dell'obbligo di sbarco.
In futuro, sarebbe opportuno concentrarsi su che cosa si cattura e non su che cosa si
sbarca. In molti tipi di pesca misti il miglioramento della selettività degli attrezzi in sé e
per sé non sarà sufficiente ad ottenere modelli sostenibili di sfruttamento. Sarebbe
opportuno prendere in considerazione strategie flessibili atte ad evitare catture accidentali
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quali fermi di pesca in tempo reale e le disposizioni relative all'obbligo di cambiare zone
di pesca.
Esistono attività specifiche di pesca che richiedano di ridurre ed evitare
immediatamente le catture accidentali?
Se una maggiore selettività e misure di prevenzione quali fermi in tempo reale e
l'obbligo di cambiare zone di pesca sono iniziative importanti per ridurre le
catture accidentali, sarebbe opportuno svilupparle su scala regionale o mediante
procedura di codecisone?
Quali norme tecniche vi impediscono di pescare in maniera più selettiva e di
evitare le catture accidentali o addirittura incoraggiano il ricorso alla pratica dei
rigetti?
Minimizzare l'impatto degli attrezzi da pesca sull'ecosistema
La nuova PCP intende conformarsi più efficacemente a obiettivi di più vasto respiro, sia
sotto il profilo ambientale che sotto il profilo ecologico, elencati nella Direttiva quadro
sulla strategia per l'ambiente marino (MSFD) e in NATURA 2000. La scelta delle
misure intese a raggiungere gli obiettivi di conservazione può comportare la necessità di
giungere ad un compromesso fra lo sfruttamento delle risorse e la conservazione delle
specie protette e delle aree sensibili. Raggiungere l'equilibrio fra le legittime aspettative
economiche dei pescatori e le aspettative della società di tutelare la fauna sarà una
questione cruciale.
Le misure tecniche sono importanti innanzitutto per la loro funzione di mitigazione
ambientale, in quanto consentono di minimizzare le catture accidentali di specie sensibili
nonché le ripercussioni negative sugli habitat sensibili, sugli organismi marini vulnerabili
e sull'ecosistema in generale.
La sfida fondamentale consisterà nelľistituire un quadro d'applicazione di tali misure in
modo che esse possano tutelare nel modo più efficace possibile le specie più a rischio e le
zone sensibili che devono essere protette.
In che modo possiamo includere misure di mitigazione finalizzate alla protezione
di specie quali cetacei, otarie e uccelli marini nonché di habitat sensibili nel
quadro delle misure tecniche?
Esistono misure di mitigazione che dovrebbero essere applicate in tutte le attività
di pesca oppure si tratta di misure a carattere precipuamente regionale?
4.
COME E QUANDO LE NORME DOVREBBERO ESSERE APPLICATE IN TUTTI I BACINI
MARINI?
Nella fase attuale le misure tecniche figurano in regolamenti distinti. La metodologia e la
portata del cambiamento necessari per consentire all'attuale normativa di raccogliere le
sfide della nuova PCP, possono variare notevolmente da una regione all'altra.
È necessario definire quadri distinti di norme tecniche per i vari bacini marini o
sarebbe piuttosto opportuno istituire un quadro comune?
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