CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA
Decisione e relazione al Consiglio regionale
sul rendiconto generale della Regione Toscana
per l’esercizio finanziario 2013
VOLUME I
Giugno 2014
Hanno collaborato
per l’attività istruttoria e l’elaborazione dei dati: Antonio Armenti, Simona Colasanti,
Simona Croppi, Claudio Felli, Susanna Fornaciari, Angela Rossella Foti, Antonio
Franco, Mariapaola Galasso, Vincenzo Ignesti, Giuseppina Neri, Mariano Palumbo,
Anna Maria Pulcini;
per le attività di supporto e di segreteria: Michela Battistini, Marco Fedini.
INDICE GENERALE
VOLUME I
***
DELIBERAZIONE
***
PREMESSA
RELAZIONE
CAPITOLO I - IL BILANCIO REGIONALE NELL’ECONOMIA DELLA REGIONE
1. Andamenti dell’economia regionale nella duplice recessione 20082009 e 2011-2013
1.1. Il quadro macroeconomico nazionale
1.2. Lo scenario economico della Regione Toscana
1.2.1. Il comparto industriale e le esportazioni regionali
1.2.2. Il comparto agricolo ed il settore di servizi
1.2.3. Il mercato del lavoro
1.2.4. Le famiglie: principali indicatori economici e demografici
2. Il bilancio regionale e la spesa pubblica sul territorio toscano nel
confronto interregionale
2.1. La spesa pubblica nazionale e regionale
2.1.1. La spesa pubblica del comparto delle amministrazioni locali
nella Regione Toscana
2.1.2. La spesa pubblica delle Regioni italiane
2.2. Il bilancio della Regione Toscana nel confronto interregionale
2.2.1. Gli accertamenti nel bilancio regionale
2.2.2. Gli impegni nel bilancio regionale
3. Indebitamento e popolazione nel territorio toscano
3.1. L’indebitamento nelle Regioni italiane: il quadro normativo di
riferimento
3.2. L’indebitamento nelle Regioni italiane: il confronto
interregionale
3.3. L’indebitamento nel territorio toscano: dati di sintesi per
Regione, Province e Comuni
CAPITOLO II - LA DISCIPLINA CONTABILE REGIONALE
1. Le regole europee
2. Le riforme costituzionali
3. La situazione normativa nazionale
4. Il sistema contabile regionale
5. I controlli interni
III
CAPITOLO III - LE MANOVRE DI FINANZA PUBBLICA E LA FINANZA REGIONALE
PARTE PRIMA
LE
MANOVRE FINANZIARIE DELLO STATO E IL LORO IMPATTO SULLA FINANZA
REGIONALE
1. Le manovre statali nel quinquennio 2009-2013 (al netto della sanità)
1.1. Effetti sulle disponibilità finanziarie delle regioni
1.2. Il contributo richiesto alla Toscana
2. La sanità
2.1. Le manovre statali per il settore sanitario
2.2. Il fabbisogno del Servizio sanitario regionale
3. La riduzione delle entrate derivanti da trasferimenti statali
3.1. I minori accertamenti per entrate libere
3.2. I minori accertamenti per entrate vincolate. Le ricadute sulle
strategie regionali
4. Il Patto di stabilità
4.1. L'inasprimento degli obiettivi programmatici per la Toscana
4.2. Le procedure per la gestione e il monitoraggio del Patto
5. L’adattamento della finanza regionale nel triennio 2011-2013
5.1. Le misure di contenimento della spesa corrente. Il riordino delle
strutture del Servizio sanitario regionale
5.2. L’utilizzo della leva fiscale. La compartecipazione degli assistiti
alla spesa sanitaria
Riquadro 1 – Le ricadute dei tagli sulle singole strategie (parte
corrente)
Riquadro 2 - Le ricadute dei tagli sulle singole strategie (conto
capitale)
PARTE SECONDA
LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE
6. Gli strumenti della programmazione e il quadro di riferimento
6.1. Il PRS 2011-15
6.2. Il DPEF 2013
6.3. I piani attuativi
7. Il ciclo della programmazione e il bilancio 2013
7.1. I nessi tra programmazione e bilancio
7.1.1. PRS 2011-2013/DPEF 2011-2013
7.1.2. DPEF 2013/Piani attuativi
7.1.3. Piano regionale dello sviluppo economico (PRSE) 20122015/Bilancio 2013
PARTE TERZA
IL BILANCIO
PREVENTIVO
8. Introduzione
9. Principali elementi del bilancio di previsione
10. Le variazioni e le previsioni di bilancio definitive
11. Gli equilibri di bilancio
IV
PARTE QUARTA
IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO
12. Premessa
13. Il patto per le Regioni
13.1. La normativa 2002-2013.
13.2. Il nuovo patto di stabilità dal 2014
14. I patti di solidarietà
15. Il patto di stabilità interno 2013 della Regione Toscana
16. I patti territoriali della Regione Toscana
16.1. Il patto regionale verticale
16.2. Il patto regionale verticale incentivato
16.3. Il patto regionale orizzontale
VOLUME II
CAPITOLO IV - I RISULTATI DEL RENDICONTO
GLI EQUILIBRI COMPLESSIVI DELLA GESTIONE
1. Le dimensioni della gestione e i principali indicatori
2. Il risultato di amministrazione
3. La gestione di competenza
4. La gestione dei residui
5. La composizione dell’avanzo. Il disavanzo sostanziale
6. Gli equilibri della gestione di cassa
7. I risultati differenziali
PARTE PRIMA
LE ENTRATE
8. Introduzione
9. I dati complessivi del 2013
10. Le entrate tributarie
11. Gli andamenti generali nel quinquennio 2009-2013
12. L'indebitamento regionale
12.1. Gli impegni derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari
derivati
12.2. Le anticipazioni di cassa
PARTE SECONDA
LE SPESE
13. Titoli e serie storiche. Gli indicatori della gestione.
14. La ripartizione delle spese per strategie.
15. L’analisi delle strategie per funzioni obiettivo e
programmi
V
per
piani
e
PARTE TERZA
LE STRATEGIE
La strategia istituzionale
16. Il quadro generale e programmatico
17. I dati del rendiconto
17.1. Le risultanze contabili per funzioni obiettivo e unità previsionali
in serie storica sul triennio 2011-2013
17.2. La classificazione economica della spesa
18. I soggetti attuatori
19. La spesa per gli organi istituzionali
20. La spesa per i gruppi consiliari
La strategia sociale
21. Il contesto normativo e programmatico
22. I dati di rendiconto
22.1. Le risultanze contabili per funzioni obiettivo e unità previsionali
in serie storica sul triennio 2011-2013
22.2. La classificazione economica della spesa
23. I soggetti attuatori
24. Gli equilibri del sistema sanitario in Toscana
24.1. I dati di confronto nazionale
24.2. La situazione dei pagamenti ai fornitori
24.3. Il Tavolo di monitoraggio ministeriale
24.4. Anticipazione sui dati delle linee guida del 2012
25. Le azioni e i risultati
25.1. Il mantenimento dei Livelli essenziali di assistenza (LEA)
25.2. L’assistenza territoriale
25.2.1. La sanità d’iniziativa
25.2.2. Le forme di aggregazione della medicina generale
25.2.3. L’assistenza domiciliare integrata e la residenzialità
25.3. L’assistenza ospedaliera
25.3.1. Il riordino della rete: la riduzione dei posti letto
sottoutilizzati; i posti letto per le cure intermedie
25.3.2. I principali indicatori di attività
25.3.3. La qualità delle cure. Il Programma nazionale esiti
25.4.
Emergenza-urgenza, medicina trasfusionale e laboratori
26. L’equità di accesso alle cure
26.1. Liste d'attesa
26.2. Libera professione intramoenia
27. Focus sugli investimenti in sanità: il Piano Ospedali della Regione
Toscana
Riquadro 1 - Le azioni programmate nel settore sociale
Riquadro 2 - Gli sviluppi della sanità di iniziativa
Riquadro 3 - Il Programma Nazionale esiti. Risultati 2012
La strategia territoriale
28. Il quadro generale e programmatico. I programmi di attuazione.
29. I dati del rendiconto
29.1. Le risultanze contabili per funzioni obiettivo e unità previsionali
in serie storica sul triennio 2011-2013
VI
29.2. La classificazione economica della spesa
29.3. Le fonti di finanziamento
30. I soggetti attuatori
31. La strategia nelle linee del DPEF
32. Il monitoraggio della programmazione pluriennale degli interventi
sulla viabilità regionale. Un esempio
La strategia ambientale
33. Il quadro generale e programmatico. I programmi di attuazione
34. Le risultanze contabili per funzioni-obiettivo e unità previsionali.
Serie storiche (triennio 2011-2013). Le fonti di finanziamento. La
classificazione economica delle spese
35. I soggetti attuatori
35.1. Agenzia regionale protezione ambientale per la Toscana
(Arpat)
36. L’analisi dei piani e programmi. Il grado di realizzazione finanziaria.
Gli esiti del monitoraggio strategico
La strategia economica
37. Il contesto. Il quadro generale e programmatico
38. I dati del rendiconto
38.1. Le risultanze contabili per funzioni obiettivo e unità previsionali
in serie storica sul triennio 2011-2013
38.2. La classificazione economica della spesa
38.3. Le fonti di finanziamento
39. I soggetti attuatori
40. L’analisi del rendiconto per piani e programmi. Gli esiti del
monitoraggio strategico
41. Approfondimento sugli strumenti di accesso al credito per le imprese
41.1. Fondo Toscana Innovazione
41.2. Fondo per interventi di garanzia
41.3. Fondo Unico Rotativo per Prestiti
41.4. Interventi a sostegno della patrimonializzazione dei confidi
Riquadro 1 - L’Agenzia Regionale Toscana Erogazioni Agricoltura
(Artea)
Riquadro 2 - L'Agenzia per la promozione economica della Toscana
(Apet)
La strategia culturale e formativa
42. Il quadro generale e programmatico. I programmi di attuazione
43. I dati del rendiconto
43.1. Le risultanze contabili per funzioni obiettivo e unità previsionali
in serie storica sul triennio 2011-2013
43.2. La classificazione economica della spesa
43.3. Le fonti di finanziamento
44. I soggetti attuatori
44.1. L’Azienda regionale per il diritto allo studio (Ardsu)
45. L’analisi del rendiconto per piani e programmi. Gli esiti del
monitoraggio strategico
46. Il sistema di monitoraggio degli interventi. L’attuazione del Piano
dello Sport
VII
PARTE QUARTA
I RESIDUI
47. I residui attivi. Andamento nel quinquennio 2009-2013
47.1. La composizione dei residui attivi nel triennio 2011-2013
47.2. I residui vetusti e il fondo di cassa nel rendiconto 2013
48. I residui passivi
48.1. La composizione dei residui passivi dei Titoli I e II nel triennio
2011-2013
48.2. I residui passivi suddivisi per strategia
48.3. I residui passivi perenti
VOLUME III
CAPITOLO V - I NESSI CON LA FINANZA LOCALE
1. Le relazioni finanziarie tra Regione ed enti locali: il quadro normativo
di riferimento
2. I trasferimenti della Regione agli enti locali
2.1. L’analisi dei trasferimenti agli enti locali per tipologia di spesa
2.2. La composizione dei trasferimenti agli enti locali per strategie e
funzioni obiettivo
2.2.1. I trasferimenti agli enti locali nella Strategia territoriale
2.2.2. I trasferimenti agli enti locali nella Strategia istituzionale
2.2.3. I trasferimenti agli enti locali nella Strategia culturale e
formativa
2.2.4. I trasferimenti agli enti locali nella Strategia sociale
2.2.5. I trasferimenti agli enti locali nella Strategia ambientale
2.2.6. I trasferimenti agli enti locali nella Strategia economica
2.2.7. I trasferimenti agli enti locali nella Strategia Amministrazione
regionale
2.3. Gli enti locali principali destinatari dei trasferimenti regionali
3. Gli effetti dell’introduzione del d.l. n. 35/2013, convertito dalla l. n.
64/2013, sui trasferimenti della Regione Toscana verso gli Enti locali
4. Le procedure di gestione e di monitoraggio messe in atto dalla
Regione Toscana nell’ambito dei trasferimenti agli enti locali
4.1. Considerazioni generali
4.2. In particolare: la gestione e il monitoraggio dei trasferimenti per
la viabilità
CAPITOLO VI - IL CONTO DEL PATRIMONIO
1. Premessa
2. I contenuti del conto
3. Attività
3.1. Attività finanziarie
3.2. Beni mobili ed immobili
3.3. Attività diverse e poste rettificative
4. Passività
4.1. Passività finanziarie
4.2. Passività diverse e poste rettificate
VIII
CAPITOLO VII - LE PARTECIPAZIONI REGIONALI
1. La normativa in tema di società partecipate
1.1. Le disposizioni normative regionali in tema di società
partecipate
2. Le partecipazioni regionali nel rendiconto della Regione Toscana
2.1. La composizione del portafoglio delle partecipazioni regionali
2.2. Le partecipazioni azionarie
2.3. Le altre partecipazioni nel conto del patrimonio
2.4. I dividendi delle partecipazioni nel rendiconto generale della
Regione
2.5. I trasferimenti alle società partecipate
2.6. I trasferimenti alle fondazioni partecipate dalla Regione
2.7. I trasferimenti alle associazioni partecipate dalla regione
2.8. Approfondimenti su Fidi Toscana
CAPITOLO VIII - I FONDI EUROPEI E IL FAS
1. I programmi europei del ciclo 2007-2013. Il grado di avanzamento
finanziario complessivo
2. Iniziative regionali di accelerazione relative al FESR ed al FSE
3. Le riprogrammazioni dei fondi FESR, FSE e FEASR
4. Il Fondo per le Aree sottoutilizzate (FAS)
Riquadro 1 - Iniziative nazionali di accelerazione e rimodulazione dei
programmi europei
CAPITOLO IX - L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA REGIONALE
1. Introduzione
2. Il nuovo assetto istituzionale e le recenti modifiche
3. L’evoluzione della disciplina normativa
4. L’attuale assetto normativo
5. La distinzione tra politica e amministrazione
6. La Giunta
7. La struttura organizzativa
7.1. La Direzione generale Presidenza
7.2. Le altre Direzioni generali
7.3. Le strutture di supporto agli organi di governo
8. L’organizzazione del Consiglio regionale
9. L’apparato esterno: enti e organismi dipendenti
9.1. Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana
“Arpat”9.2. Agenzia promozione economica della Toscana - “Apet”
9.3. Agenzia regionale di sanità “Ars Toscana”
9.4. Agenzia regionale toscana per le erogazioni in agricoltura
“Artea”
9.5. Agenzia regionale per il diritto allo studio universitario “Ardsu
Toscana”
9.6. Istituto regionale per la programmazione economica Toscana
“Irpet”
9.7. Gli enti parco
9.8. Terre regionali toscane
9.9. Ente acque Umbre toscane – Eaut
9.10. Laboratorio di monitoraggio e modellistica ambientale per lo
sviluppo sostenibile “LaMMA”
IX
9.11. Autorità portuale regionale
9.12. L’apparato esterno – conclusioni
10. Governo regionale, strategie e funzioni obiettivo
10.1. Il Presidente della Giunta regionale
10.2. Assessorato al diritto alla salute
10.3. Assessorato alla Presidenza
10.4. Assessorato alle infrastrutture e mobilità
10.5. Assessorato alle attività produttive, formazione e lavoro
10.6. Assessorato alla scuola, ricerca ed università
10.7. Assessorato al welfare e alle politiche per la casa
10.8. Assessorato all’agricoltura
10.9. Assessorato ambiente ed energia
10.10. Assessorato alla cultura, turismo e commercio
10.11. Assessorato all’urbanistica e pianificazione del territorio
10.12. Giunta regionale
11. Considerazioni conclusive
Appendice al Cap. IX
CAPITOLO X - IL PERSONALE REGIONALE
1. Premessa
2. Il personale regionale nel confronto nazionale
3. La dotazione e la consistenza numerica del personale regionale e i
loro andamenti
4. Le retribuzioni
5. L’andamento della spesa per il personale nel bilancio regionale
6. Analisi dei "costi" del personale negli enti regionali e nelle
partecipate
Capitolo XI - L’ATTIVITÀ CONTRATTUALE
1. Le principali novità legislative
2. La programmazione triennale delle opere pubbliche
2.1. Le opere strategiche
3. Acquisti di servizi e forniture
3.1. Acquisti verdi
3.2. L’acquisizione di beni e servizi nel rendiconto della Regione
4. L’attività contrattuale del Consiglio regionale
X
INDICE DELLE TABELLE E DEI GRAFICI
VOLUME I
CAPITOLO I - I L BILANCIO REGIONALE
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
1
2
3
4
-
Tab.
Fig.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
5
1
6
7
8
9
2
10
-
Tab.
Tab.
Tab.
11 12 13 -
Tab.
Tab.
14 15 -
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
-
NELL’ECONOMIA DELLA REGIONE
Il quadro macroeconomico in Italia.
Principali indicatori economici, confronto Italia - Regione Toscana.
Previsioni per l'economia italiana - Pil e principali componenti. Anni 2013-2016.
Gli impegni di spesa della Regione Toscana e la loro incidenza sul Pil regionale: serie
storica.
Il numero di imprese totali in Italia e in Toscana: andamento 2011-2013.
Produzione del settore costruzioni – Toscana.
I Permessi di costruire nel confronto Toscana-Italia: serie storica 2003-2010.
Agroalimentare: andamento dell’export - confronto 2012-2013.
Tasso di occupazione regionale-popolazione tra i 15 e i 64 anni.
Disoccupati e tasso di disoccupazione per genere in Toscana (15 e più) 2009- 2013.
Pil a prezzi correnti per abitante nelle regioni italiane - Anno 2012.
Giovani Neet (Not in education, employment or training) di 15-29 anni, per regione. Anni
2006-2013.
Spesa pubblica delle amministrazioni locali in Toscana al netto della spesa per interessi.
Spesa pubblica per investimenti – confronto Toscana-RSO-Italia.
La spesa pubblica delle amministrazioni locali in Toscana: dettaglio per Regione, Province,
Comuni.
La spesa pubblica nelle Regioni italiane per tipologia - pagamenti totali - anno 2013.
Indicatori per le entrate e le spese delle Regioni italiane, media ponderata a tutto il periodo
- confronto 2012-2013.
Accertamenti nei bilanci regionali – dettaglio per alcune Regioni a statuto ordinario.
Impegni – dettaglio per alcune Regioni a statuto ordinario.
L’indebitamento totale delle Regioni – in valore assoluto ed incidenza pro capite.
L’indebitamento totale delle Regioni - Incidenza debito/Pil.
L’indebitamento totale delle Regioni - dettaglio per composizione e tipologia.
Il debito delle amministrazioni locali.
Totale indebitamento nei Comuni e nelle Province toscane.
L'indebitamento della Regione Toscana - Anni 2010–2013.
L'indebitamento della Regione Toscana - dettaglio per tipologia di debito.
Il costo del servizio al debito: spesa per il rimborso di prestiti.
CAPITOLO III – LE MANOVRE DI
FINANZA PUBBLICA E LA FINANZA REGIONALE
PARTE PRIMA
LE MANOVRE FINANZIARIE DELLO STATO E IL LORO IMPATTO SULLA FINANZA REGIONALE
Fig.
Fig.
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
Fig.
Tab.
1 - Riepilogo effetti sulla spesa delle principali manovre di finanza pubblica adottate dal 2008
per sotto settore PA.
2 - Riepilogo effetti sulla spesa delle principali manovre di finanza pubblica adottate dal 2008
per enti del comparto amministrazioni locali.
1 - Il contributo richiesto alle regioni dalle manovre finanziarie 2009-2013.
2 - Il contributo richiesto alla Regione Toscana dalle manovre finanziarie 2009-2013.
3 - La distribuzione delle tipologie di intervento all’interno delle manovre.
3 - Impatto delle manovre Stato sul Pil regionale (al netto della sanità).
4 - Manovre 2009-2013 - I tagli al settore sanitario.
5 - Fabbisogno riconosciuto per la sanità nel quinquennio 2009-2013.
6 - Stima delle ripercussioni delle manovre sanitarie sulla Regione.
7 - Risorse disponibili per la sanità.
8 - Il finanziamento del servizio sanitario regionale.
9 - Entrate provenienti dallo Stato.
10 - Accertamenti entrate da trasferimenti statali liberi correnti.
11 - Accertamenti entrate da trasferimenti statali correnti vincolati.
4 - Accertamenti entrate da trasferimenti statali correnti vincolati.
12 - Accertamenti entrate da trasferimenti in conto capitale vincolati - Ripartizione per strategie.
5 - Accertamenti entrate da trasferimenti statali in conto capitale vincolati.
13 - Patto di stabilità interno: obiettivi e risultati.
XI
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
14
15
16
17
-
Applicazione del Patto di stabilità nel triennio 2011-2013.
Principali variazioni intervenute sulle voci escluse dai conteggi del Patto 2011-2013.
Aliquote IRAP e addizionale IRPEF nelle regioni - Anno 2013.
La compartecipazione alla spesa sanitaria nel 2013.
PARTE SECONDA
LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE
Fig.
Tab.
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
6
18
7
19
8
9
10
-
Fig.
Fig.
Fig.
11 12 13 -
Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
20
14
15
16
17
18
19
20
21
22
21
22
Fig.
23 -
Fig.
Fig.
24 25 -
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
23
24
25
26
27
28
29
30
-
-
Rappresentazione grafica del ciclo di programmazione nel vecchio e nuovo ordinamento.
Piani attuativi per macro-area.
PRS 2011/15 – Struttura.
Quadro finanziario delle risorse 2011-2013 – PRS.
Totale risorse PRS per aree tematiche.
Totale risorse PRS per fonti di finanziamento.
Area 1- Competitività del sistema regionale e capitale umano - Articolazione delle risorse
per politiche.
Area 2 - Sostenibilità, qualità del territorio e infrastrutturazione - Risorse per politiche.
Area 3 -Diritti di cittadinanza e coesione sociale - Risorse per politiche.
Area 4 - Governance, efficienza della PA, proiezione internazionale della Toscana - Risorse
per politiche.
Quadro finanziario delle risorse 2011-2013 – PRS – parte investimenti.
Totale risorse investimenti PRS per aree tematiche.
Totale risorse investimenti PRS per fonti di finanziamento.
Totale risorse investimenti Area 1 per politiche.
Totale risorse investimenti Area 2 per politiche.
Totale risorse investimenti Area 3 per politiche.
Totale risorse investimenti Area 4 per politiche.
Schema struttura DPEF.
Struttura del DPEF.
Quadro finanziario delle risorse 2013 – DPEF.
Totale risorse DPEF 2013 per aree tematiche.
Area 1 - DPEF 2013 - Competitività del sistema regionale e capitale umano - Ambiti di
intervento.
DPEF 2013 Area 2 - Sostenibilità, qualità del territorio e infrastrutturazione - Ambiti di
intervento.
DPEF 2013 Area 3 - Diritti di cittadinanza e coesione sociale - Ambiti di intervento.
DPEF 2013 Area 4 - Governance, efficienza della PA, proiezione internazionale della
Toscana - Ambiti di intervento
Elenco dei piani e loro approvazione al 31 dicembre 2013.
PRS - Politiche di intervento in ordine di rilevanza economica.
DPEF - Ambiti di intervento in ordine di rilevanza economica.
Coerenza previsionale/finanziaria PRS-DPEF.
DPEF/piani Area 1.
DPEF/piani Area 3.
DPEF/piani Area 4.
Prospetto di rimodulazione PRSE.
PARTE TERZA
I L BILANCIO PREVENTIVO
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
31
32
33
34
26
27
35
-
Tab.
36 -
Tab.
Tab.
Fig.
37 38 28 -
Quadro di raffronto delle risorse e degli impieghi ipotizzati nel DPEF e previsti in bilancio.
Quadro di raffronto delle risorse libere previste nei bilanci 2011, 2012 e 2013.
Quadro di raffronto degli impieghi delle risorse libere previsti nei bilanci 2011, 2012 e 2013.
Quadro riepilogativo delle previsioni iniziali di competenza dei bilanci 2011, 2012 e 2013.
Previsioni iniziali di entrata di competenza 2013.
Previsioni iniziali di spesa di competenza 2013.
Quadro di raffronto degli impieghi previsti nei bilanci 2011, 2012 e 2013: classificazione
economica di 1° livello.
Risultati differenziali in sede di previsione 2011, 2012 e 2013 (art. 17, comma 8, l.r. 6
agosto 2001, n. 36).
Entrate proprie e derivate.
Bilancio di previsione di competenza 2013 – Previsioni iniziali e definitive.
Previsioni iniziali e finali di entrata del bilancio 2013.
XII
Fig.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
29 - Previsioni iniziali e finali di spesa del bilancio 2013.
39 - Bilancio di previsione 2013 – Previsioni iniziali, variazioni e previsioni definitive della
competenza.
40 - Bilancio di previsione 2013 – Previsioni iniziali, variazioni e previsioni definitive della cassa.
41 - Equilibri di bilancio – Quadro generale anno 2013.
42 - Limiti quantitativi all’indebitamento (previsioni definitive 2013).
PARTE QUARTA
I L PATTO DI STABILITÀ INTERNO
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
Tab.
43
44
45
46
47
48
30
49
50
31
51
52
-
Andamento obiettivo e spese finali.
Variazioni obiettivo programmatico 2009-2013.
Patto di stabilità interno 2013 - competenza finanziaria.
Patto di stabilità interno 2013 - competenza eurocompatibile.
Pagamenti in conto capitale ai fini del patto.
Andamento spese finali 2009-2013 – Impegni.
Andamento spese finali 2009-2013 – Impegni.
Spazio patto ceduto dalla Regione 2011-2013.
Cessione spazi patto 2013 dalla Regione.
Cessione spazi patto 2013 dalla Regione.
Patto regionale orizzontale 2013 – Comuni.
Patto regionale orizzontale 2013 – Province.
VOLUME II
CAPITOLO IV – I RISULTATI
DEL RENDICONTO
GLI EQUILIBRI COMPLESSIVI DELLA GESTIONE
Tab.
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Fig.
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1
2
3
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5
6
7
8
9
1
10
-
Entrate anni 2011–2013.
Spese anni 2011–2013.
Il saldo finanziario 2013.
Equilibri della competenza.
La gestione dei residui: anni 2011-2013.
Avanzo/disavanzo sostanziale di amministrazione nel triennio 2011-2013.
Gestione di cassa – anni 2011-2013.
Saldi finanziari - anni 2011-2013.
Andamento dei saldi di cassa e dei residui attivi e passivi. Anni 2008-2013.
Andamento dei saldi di cassa e dei residui attivi e passivi. Anni 2008-2013.
Risultati differenziali. Anni 2011–2013.
PARTE PRIMA
LE ENTRATE
Tab.
Fig.
Fig.
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Fig.
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Fig.
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2
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6
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8
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10
13
11
-
Totale delle entrate al netto delle contabilità speciali. Anni 2011-2013.
Titolo I – Andamento delle entrate – Periodo 2009-2013.
Titolo II – Andamento delle entrate – Periodo 2009-2013.
Titolo III – Andamento delle entrate – Periodo 2009-2013.
Titolo IV – Andamento delle entrate – Periodo 2009-2013.
Titolo V – Andamento delle entrate – Periodo 2009-2013.
Velocità di riscossione delle entrate nel periodo 2009-2013.
Entrate tributarie in valore assoluto e indicatori.
Andamento delle previsioni definitive dei titoli di entrata.
Andamento delle riscossioni dei titoli di entrata.
Le entrate totali al netto delle contabilità speciali – Periodo 2009-2013.
Capacità di accertamento delle entrate nel periodo 2009-2013.
Capacità di accertamento delle entrate nel periodo 2009-2013.
XIII
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Fig.
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14
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21
-
Velocità di riscossione delle entrate nel periodo 2009-2013.
Velocità di riscossione delle entrate nel periodo 2009-2013.
Indebitamento autorizzato nel bilancio preventivo.
Andamento debito regionale.
La struttura del debito regionale.
Situazione debitoria.
Analisi della struttura del debito con oneri a carico della Regione in base al tipo di tasso.
Derivati finanziari in essere al 31/12/2013.
Oneri per i derivati.
PARTE SECONDA
LE SPESE
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
22 - Spese per titoli. Anni 2009-2013.
23 - Spese correnti e d’investimento suddivise per strategie. Anni 2011-2013.
24 - Incidenza percentuale delle strategie sul totale delle spese al netto delle contabilità speciali.
Anni 2011-2013.
25 - Incidenza percentuale delle strategie sul totale delle spese al netto delle contabilità speciali.
Spese correnti e d’investimento. Anni 2011-2013.
26 - Riclassificazione del rendiconto 2013 per piani e programmi.
PARTE TERZA
LE STRATEGIE
La strategia istituzionale
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Fig.
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27
28
29
13
14
-
Fig.
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Fig.
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16
17
31
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20
21
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35
36
37
-
Piano integrato per l'attività internazionale – Quadro finanziario.
Strategia istituzionale – Periodo 2011-2013 – Variazioni in valore assoluto.
Strategia istituzionale – Variazioni e indicatori finanziari 2011-2013.
Strategia istituzionale - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Strategia istituzionale - Andamento degli impegni di spesa per funzione obiettivo - triennio
2011-2013.
Strategia istituzionale - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 11 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 11 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011–2013.
FO 11 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 12 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 12 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 12 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 13 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 13 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 13 - Struttura degli impegni impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 14 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 14 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 14 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Composizione della spesa della strategia istituzionale.
Strategia istituzionale – Classificazione economica della spesa. Anno 2013.
Amministrazioni locali destinatarie dei pagamenti a valere sulla Strategia istituzionale.
Spese per organi istituzionali.
Indennità degli organi del Collegio dei revisori dei conti.
La strategia sociale
Riq.
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
Fig.
1
38
39
25
-
Le azioni programmate nel settore sociale
Strategia sociale – Periodo 2011-2013 – Variazioni in valore assoluto.
Strategia sociale – Variazioni e indicatori finanziari 2011-2013.
Strategia sociale – Andamento degli impegni di spesa per funzione obiettivo triennio 2011 2013.
40 - Strategia sociale - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
26 - Strategia sociale - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
XIV
Fig.
Tab.
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Fig.
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Fig.
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Fig.
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Fig.
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-
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
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Graf.
Tab.
60
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63
64
1
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-
Tab.
Tab.
66 67 -
Fig.
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
40
68
69
70
41
-
Strategia sociale - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Strategia sociale - Peso delle funzioni obiettivo sul totale impegni della Strategia.
FO 21 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 21 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 21 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 22 – Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 22 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 22 – Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 23 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 23 –Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 23 – Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011 – 2013.
FO 24 – Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 24 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 24 – Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 25 – Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 25 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 25 – Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 26 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 26 – Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 26 – Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013
Composizione della spesa Strategia sociale.
Amministrazioni locali destinatarie dei pagamenti a valere sulla Strategia sociale
Disavanzi regionali.
Disavanzi sanitari in percentuale del finanziamento effettivo regionale.
Ritardo nei pagamenti anni 2009-2011.
Verifica vincolo di crescita.
Valore della produzione.
Contributi in conto esercizio.
Costi di produzione.
Graduatoria monitoraggio LEA.
Griglia di valutazione LEA per la Toscana.
Posti letto per acuti x 1.000 abitanti nel 2012 (raffronto tra tetto ministeriale e tasso
effettivo).
Tasso di ospedalizzazione acuti per 1.000 residenti.
Indicatori di efficienza dell’attività di ricovero.
Indicatori di appropriatezza medica.
Indicatori di appropriatezza chirurgica.
Indicatori di qualità delle cure.
Raffronto interregionale dei sistemi di cure ospedaliere
Volumi di prestazioni rilevate nel flusso SPA per tutte le tipologie di accesso - Anni 20102013.
Volumi di prestazioni rilevate nel flusso SPA per modalità di accesso – Anni 2012-2013.
Volumi di prenotazioni rilevate nel flusso TAT per tutte le tipologie di accesso - Anni 20102013.
Copertura CUP dell'insieme delle prestazioni di specialistica ambulatoriale.
Ricoveri ospedalieri programmati chirurgici – Anno 2013.
Rilevazione libera professione intramoenia.
Piano Ospedali – Fonti di finanziamento.
Piano Ospedali – Erogazioni.
La strategia territoriale
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
71 - Strategia territoriale – Periodo 2011-2013 – variazioni in valore assoluto.
72 - Strategia territoriale – Variazioni e indicatori finanziari 2011-2013.
42 - Strategia territoriale - Andamento degli impegni di spesa per funzioni obiettivo - triennio
2011/2013.
73 - Strategia territoriale - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
43 - Strategia territoriale - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
44 - Strategia territoriale - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
74 - Strategia territoriale - Peso delle funzioni obiettivo sul totale impegni della Strategia.
75 - FO 31 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
45 - FO 31 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
46 - FO 31 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
76 - FO 32 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
47 - FO 32 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
48 - FO 32 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
XV
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
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Tab.
Tab.
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77
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80
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85
-
FO 33 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 33 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 33 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 34 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 34 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 34 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Composizione della spesa della Strategia territoriale.
Strategia territoriale – Classificazione economica della spesa – anno 2011.
Strategia territoriale - Classificazione economica della spesa – anno 2012.
Strategia territoriale – Classificazione economica della spesa – anno 2013.
Strategia territoriale. Fonti di finanziamento 2013.
Amministrazioni locali destinatarie dei pagamenti a valere sulla Strategia territoriale.
Correlazione tra linee di intervento del DPEF e funzioni obiettivo. Anno 2013.
Strategia territoriale e DPEF. Correlazione tra le linee di intervento e le strategie di bilancio.
Stato di attuazione delle linee di intervento del DPEF e delle funzioni obiettivo. Anno 2013.
Piano 2003-2007 - Intervento SS 69 lotti I e II - Variante riva destra dell'Arno - Provincia di
Arezzo
La strategia ambientale
Tab.
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Fig.
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Fig.
Fig.
Fig.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
86 - Strategia ambientale – Periodo 2011-2013 – Variazioni in valore assoluto.
87 - Strategia ambientale- Variazioni e indicatori 2011-2013.
56 - Strategia ambientale - Andamento degli impegni di spesa per funzioni obiettivo - triennio
2011/2013.
88 - Strategia ambientale - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
57 - Strategia ambientale - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011 – 2013.
58 - Strategia ambientale - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
89 - Strategia ambientale - Peso delle funzioni obiettivo sul totale impegni della Strategia.
90 - FO 41 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
59
FO 41 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
60 - FO 41 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
91 - FO 42 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
61 - FO 42 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
62 - FO 42 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
92 - FO 43 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2012.
63 - FO 43 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
64 - FO 43 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
93 - Composizione della spesa della Strategia ambientale.
65 - Strategia ambientale – Classificazione economica della spesa – anno 2011.
66 - Strategia ambientale – Classificazione economica della spesa – anno 2012.
67 - Strategia ambientale – Classificazione economica della spesa – anno 2013.
94 - Strategia ambientale. Fonti di finanziamento 2013.
95 - Articolazioni organizzative riferibili alla strategia ambientale.
96 - Beneficiari di trasferimenti per la Strategia ambientale – Pagamenti totali 2013.
97 - Beneficiari di trasferimenti per la Strategia ambientale – normativa di riferimento.
98 - Risultati di gestione della ARRR S.p.A.
99 - Conto economico ARPAT –bilancio di previsione 2013 e consuntivo 2012-2011.
100 - Serie storica 2010-2013 di costi e ricavi della produzione nel bilancio ARPAT.
101 - Costo del personale impiegato da ARPAT – dati di preconsuntivo 2013 e di bilancio
consuntivo 2012 e 2011.
102 - Benchmarking con Agenzie ambientali di altre regioni italiane - dati 2013.
103 - Benchmarking con Agenzie ambientali di altre regioni italiane - dati 2013.
104 - I trasferimenti ad ARPAT inseriti nel rendiconto della Regione Toscana - dettaglio pagamenti
totali 2011-2013.
105 - Strategia ambientale. Stanziamenti 2013 per funzioni obiettivo e linee di intervento DPEF.
106 - DPEF 2013. Linee di intervento e strategie.
107 - Strategia ambientale. Linee di intervento DPEF 2013. Analisi finanziaria.
La strategia economica
Tab. 108 - Strategia economica – Periodo 2011-2013 – Variazioni in valore assoluto.
Tab. 109 - Strategia economica – Variazioni e indicatori finanziari 2011-2013.
Fig.
68 - Strategia economica - Andamento degli impegni di spesa per funzione obiettivo - triennio
2011-2013.
XVI
Tab.
Fig.
Fig.
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Tab.
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Tab.
Fig.
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Tab.
Fig.
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Tab.
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Fig.
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Fig.
Fig.
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Tab.
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Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
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70
111
112
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125
126
- Strategia economica - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- Strategia economica - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013
- Strategia economica - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Strategia economica - Peso delle funzioni obiettivo sul totale impegni della Strategia.
- FO 51 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 51 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011 – 2013.
FO 51 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 52 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 52 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011 – 2013.
- FO 52 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 53 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 53 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011 – 2013.
FO 53 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 54 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 54 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
FO 54 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 55 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 55 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- FO 55 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
- Composizione della spesa della Strategia economica.
- Strategia economica - Classificazione economica della spesa. Anno 2011.
- Strategia economica - Classificazione economica della spesa. Anno 2012.
- Strategia economica - Classificazione economica della spesa. Anno 2013.
- Strategia economica. Fonti di finanziamento 2013.
- Amministrazioni locali destinatarie dei pagamenti a valere sulla Strategia economica.
- I piani della Strategia economica. Stanziamenti definitivi di competenza 2013.
- Piani e programmi regionali collegati alla Strategia economica. Stanziamenti 2013.
- Strategia economica. Dati del rendiconto 2013.
- PRSE. Quadro finanziario delle risorse e stato di attuazione.
- I piani delle politiche agricole e forestali.
- PRAF. Quadro finanziario delle risorse e stato di attuazione.
- Piano regionale per la cittadinanza di genere. Quadro finanziario delle risorse e stato di
attuazione.
Tab. 127 - Gli strumenti di ingegneria finanziaria attivati in Toscana.
Tab. 128 - Strumenti di Ingegneria Finanziaria attivati dal FESR al 31.12.2013 per tipologia di
destinatari (escluso confidi).
La strategia culturale e formativa
Tab. 129 - Strategia culturale e formativa – Periodo 2011-2013 – Variazioni in valore assoluto.
Tab. 130 - Strategia culturale e formativa – Variazioni e indicatori finanziari 2011-2013.
Fig.
84 - Strategia culturale e formativa - Andamento degli impegni per funzione obiettivo - triennio
2011-2013.
Tab. 131 - Strategia culturale e formativa - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
85 - Strategia culturale e formativa - Andamento impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
86 - Strategia culturale e formativa - Struttura impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Tab. 132
Strategia culturale e formativa - Peso delle funzioni-obiettivo sul totale impegni della
Strategia.
Tab. 133
FO 61 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
87
FO 61 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
88 - FO 61 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Tab. 134 - FO 62 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
89 - FO 62 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
90 - FO 62 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Tab. 135 - FO 63 - Impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
91 - FO 63 - Andamento degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Fig.
92 - FO 63 - Struttura degli impegni di spesa nel triennio 2011-2013.
Tab. 136 - Composizione della spesa della Strategia culturale e formativa.
Fig.
93 - Strategia culturale e formativa - Classificazione economica della spesa. Anno 2011.
Fig.
94 - Strategia culturale e formativa - Classificazione economica della spesa. Anno 2012.
Fig.
95 - Strategia culturale e formativa - Classificazione economica della spesa. Anno 2013.
Tab. 137 - Strategia culturale e formativa. Fonti di finanziamento 2013.
Tab. 138 - Amministrazioni locali destinatarie dei pagamenti della Strategia culturale e formativa.
Tab. 139 - Conto economico ARDSU, consuntivi 2011-2012 e previsionale 2013.
Tab. 140 - Costo del personale ARDSU – Bilancio di previsione 2013 e consuntivi 2011-2012.
Tab. 141 - Personale ARDSU, principali dati riferiti al bilancio di previsione 2013.
XVII
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
142
143
144
145
146
147
148
-
Trasferimenti ad ARDSU: dettaglio pagamenti nel triennio 2011-2013.
I piani della strategia culturale. Stanziamenti definitivi di competenza 2013.
Piani e programmi regionali collegati alla strategia culturale. Stanziamenti 2013.
Strategia culturale. Dati del rendiconto 2013.
PIGI. Quadro finanziario delle risorse e stato di attuazione.
Piano integrato della cultura (PIC). Quadro finanziario delle risorse e stato di attuazione.
Piano integrato della cultura (PIC) – stralcio 2012. Quadro finanziario delle risorse e stato di
attuazione.
Tab. 149 - Piano regionale per la promozione della cultura e della pratica dell'attività sportiva e
motorio-ricreativa.
Tab. 150 - Obiettivi e Azioni del Piano regionale per la promozione della cultura e della pratica delle
attività motorie 2012-2015.
Tab. 151 - Piano regionale per la promozione della cultura e della pratica delle attività motorie 2012 2015: esito del monitoraggio al 31.12.2013.
PARTE QUARTA
I
RESIDUI
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Tab.
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96
97
152
98
153
99
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110
111
158
112
113
159
114
-
Residui attivi periodo 2009-2013.
Residui attivi periodo 2009-2013 al netto delle contabilità speciali.
Gestione dei residui attivi – anni 2009-2013.
Andamento dei residui attivi. Periodo 2009-2013.
Residui attivi pregressi e di nuova formazione. Anni 2011-2013
.
Residui attivi - Titolo I.
Residui attivi - Titolo II.
Residui attivi – Titolo III.
Residui attivi – Titolo IV.
Residui attivi - Titolo V.
Residui attivi totali.
Residui attivi per anno di provenienza rendiconto 2013.
Residui attivi per anno di provenienza rendiconto 2013.
Giacenze di cassa e andamento residui attivi totali. Periodo 2009–2013.
Residui passivi. Anni 2009-2013.
Residui passivi da riportare per titoli. Anni 2009-2013.
Residui passivi per anno di provenienza rendiconto 2013.
Residui passivi per anno di provenienza rendiconto 2013.
Residui passivi pregressi e di nuova formazione. Anni 2011-2013.
Residui passivi – Titolo I.
Residui passivi- Titolo II.
Residui passivi – Totale.
Residui passivi totali suddivisi per strategie. Anni 2009-2013.
Residui passivi totali suddivisi per strategie. Anni 2009-2013.
Incidenza residui passivi sul totale. Anni 2009-2013.
Residui perenti. Anni 2009-2013.
Composizione dei residui perenti per titoli. Anni 2009-2013.
Volume III
CAPITOLO V - I
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
NESSI CON LA FINANZA LOCALE
1 - I trasferimenti della Regione Toscana agli enti delle Amministrazioni locali. Anni 2012 e
2013.
2 - I trasferimenti agli enti locali: dettaglio spese correnti e in conto capitale Anni 2008-2013.
1 - Andamento dei trasferimenti della Regione agli Enti Locali (pagamenti totali).
2 - I trasferimenti agli enti locali: risorse libere e risorse vincolate per l’anno 2013.
3 - I trasferimenti agli enti locali: risorse libere e risorse vincolate per l’anno 2012.
4 - I trasferimenti agli enti locali: confronto 2012-2013 per risorse libere e risorse vincolate.
5 - I trasferimenti agli enti locali nel 2013: le fonti di finanziamento delle risorse.
6 - I trasferimenti agli enti locali nel 2013: composizione per strategia.
XVIII
Tab.
Fig.
Tab.
3 7 4 -
Fig.
8 -
Tab.
Fig.
5 9 -
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
6
7
8
9
Tab.
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10 11 -
Tab.
Tab.
12 13 -
Tab.
14 -
Tab.
15 -
Tab.
Tab.
16 17 -
Tab.
Tab.
18 19 -
Tab.
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20 21
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
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22
23
24
25
26
-
-
I trasferimenti agli enti locali per strategia. Anni 2012-2013.
I trasferimenti agli enti locali per strategia: confronto 2012-2013.
I trasferimenti agli enti locali per strategia: spesa corrente e spesa in conto capitale. Anno
2013.
I trasferimenti agli enti locali per strategia nel 2013: dettaglio spese correnti e spese in
conto capitale.
I trasferimenti agli enti locali per strategia: risorse libere e risorse vincolate Anno 2013.
I trasferimenti agli enti locali per strategia nel 2013: dettaglio risorse libere e risorse
vincolate.
Le entrate aggregate delle Province toscane: dettaglio degli accertamenti 2012.
Le entrate aggregate dei Comuni toscani: dettaglio degli accertamenti 2012.
I trasferimenti agli enti locali per strategia: incidenza sul totale dei pagamenti. Anno 2013.
Strategia territoriale: serie storica 2011-2013 dei trasferimenti regionali agli enti locali.
Pagamenti totali.
Strategia territoriale: dettaglio dei principali trasferimenti agli enti locali. Anno 2013.
Strategia istituzionale: serie storica 2011-2013 dei trasferimenti regionali agli enti locali.
Pagamenti totali.
Strategia istituzionale: dettaglio dei principali trasferimenti agli enti locali. Anno 2013.
Strategia culturale e formativa: serie storica 2011-2013 dei trasferimenti regionali agli enti
locali. Pagamenti totali.
Strategia culturale e formativa: dettaglio dei principali trasferimenti agli enti locali. Anno
2013.
Strategia sociale: serie storica 2011-2013 dei trasferimenti regionali agli enti locali.
Pagamenti totali.
Strategia sociale: dettaglio dei principali trasferimenti agli enti locali. Anno 2013.
Strategia ambientale: serie storica 2011-2013 dei trasferimenti regionali agli enti locali.
Pagamenti totali.
Strategia ambientale: dettaglio dei principali trasferimenti agli enti locali. Anno 2013.
Strategia economica: serie storica 2011-2013 dei trasferimenti regionali agli enti locali.
Pagamenti totali.
Strategia economica: dettaglio dei principali trasferimenti agli enti locali. Anno 2013.
Amministrazione regionale: serie storica 2011-2013 dei trasferimenti regionali agli enti
locali. Pagamenti totali.
Amministrazione regionale: dettaglio dei principali trasferimenti agli enti locali. Anno 2013.
I principali destinatari dei trasferimenti agli enti locali territoriali. Anno 2013.
I principali destinatari per tipologia di trasferimento. Anno 2013.
Anticipazione di liquidità ricevuta dalla Regione Toscana ai sensi del d.l. 35/2013.
I pagamenti effettuati dalla Regione Toscana ai sensi dell'art. 2 del d.l. 35/2013.
CAPITOLO VI - I L CONTO DEL PATRIMONIO
Tab.
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Fig.
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Tab.
Tab.
Tab.
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Tab.
1
2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
-
Conto generale riassuntivo del patrimonio.
Conto del patrimonio.
Attività del patrimonio.
Passività del patrimonio.
Attività finanziarie.
Beni mobili ed immobili.
Beni immobili.
Contratti stipulati nell’esercizio 2013.
Proventi del patrimonio regionale.
Attività diverse poste rettificate.
Residui passivi.
Passività.
CAPITOLO VII - LE PARTECIPAZIONI
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Fig.
REGIONALI
1 - Partecipazioni della Regione Toscana per settore di appartenenza.
1 - Elenco società partecipate dalla Regione Toscana.
2 - Valore partecipazioni per settore economico - Percentuale sul totale del portafoglio
regionale.
3 - Valore partecipazioni azionarie detenute dalla Regione (dati in euro).
2 - Conto del patrimonio della Regione Toscana: Conto C allegato G prima parte.
4 - Attivo Conto del Patrimonio Regione Toscana.
XIX
Tab.
Fig.
Tab.
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Fig.
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Fig.
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Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
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3
5
4
5
6
6
7
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7
8
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-
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12 11 13 -
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12 13 -
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14 15 -
Il personale delle società partecipate.
Personale società 2012-2013.
Partecipazioni in altre società
Entrate da dividendi su azioni 2011-13.
Andamento entrate da dividendi su azioni 2011-13.
Trasferimenti regionali erogati a società partecipate (pagamenti).
Pagamenti per programmi o acquisizione di beni e servizi.
Pagamenti erogati alle società partecipate - periodo 2011-13.
Pagamenti alle società partecipate per strategia anno 2013.
Fondazioni partecipate dalla Regione Toscana.
Valore delle partecipazioni della Regione nelle fondazioni.
Contributi in conto esercizio 2011 e 2012 erogati dalla Regione alle fondazioni.
Contributi in conto esercizio alle fondazioni – 2012.
Associazioni partecipate dalla Regione Toscana.
Erogazioni ad Associazioni partecipate dalla Regione Toscana 2013 (escluso quote
associative).
Soci di Fidi Toscana.
Società partecipate di Fidi Toscana.
Partecipazioni detenute da Fidi Toscana S.p.A. (percentuale calcolata sul valore del
portafoglio di Fidi Toscana).
Andamento economico delle società partecipate da Fidi Toscana.
Risultato d'esercizio delle principali società partecipate da Fidi Toscana esercizi 2010 –
2011.
Risultato di gestione Fidi Toscana (2010–2012).
Composizione della voce 170 del Bilancio di Fidi Toscana “Utili o perdite delle partecipazioni
(Bilancio 2012)”.
CAPITOLO VIII - I FONDI
Tab.
Tab.
Tab.
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Fig.
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1
2
3
4
1
5
6
EUROPEI E IL FAS
-
Avanzamento finanziario complessivo da aggiornare al 31/12/2013.
Avanzamento finanziario del POR CreO FESR.
Avanzamento finanziario POR CRO FSE.
Valori della spesa certificata (al 31.12.2013).
Andamento dei valori della spesa (al 31.12.2013).
- Avanzamento finanziario del Programma di sviluppo rurale (FEASR).
- Avanzamento Piano finanziario FAS-FSC.
CAPITOLO IX - L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA REGIONALE
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
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1
2
3
4
5
Tab.
Tab.
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6 7 8 -
Tab.
Tab.
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Fig.
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Fig.
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Tab.
9
10
11
1
2
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13
14
15
3
4
16
5
17
-
-
Composizione della Giunta dall’inizio della legislatura a tutto il 31/12/2013.
Struttura organizzativa della Giunta regionale.
Evoluzione della Direzione generale “Presidenza” da inizio legislatura.
Struttura della Direzione generale “Organizzazione”.
Struttura della Direzione generale “Competitività del sistema regionale e sviluppo delle
competenze”.
Struttura della Direzione generale “Diritti di cittadinanza e coesione sociale”.
Struttura della Direzione generale “Governo del territorio”.
Struttura della Direzione generale “Politiche mobilità, infrastrutture e trasporto pubblico
locale”.
Struttura della Direzione generale “Politiche ambientali, energia e cambiamenti climatici”.
Struttura della Avvocatura.
Evoluzione della struttura organizzativa da inizio legislatura.
Organigramma ARPAT.
Organigramma ARDSU.
Unità organizzative delle agenzie ed enti regionali.
Personale assegnato alle agenzie ed enti regionali.
Pagamenti dell’anno 2013 ad enti ed agenzie.
Contributi dei singoli assessorati al bilancio 2013.
Contributo dei singoli assessorati al bilancio 2013.
Presidenza – Contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 della Presidenza della Giunta.
Assessorato al diritto alla salute – contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato al diritto alla salute.
XX
Fig.
Tab.
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6
18
7
19
8
-
Tab.
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20
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10
-
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22
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13
-
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25 14 -
Tab.
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15
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28
-
Assessorato alla Presidenza - contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato alla Presidenza.
Assessorato alle infrastrutture e mobilità - contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato alle infrastrutture e mobilità.
Assessorato alle attività produttive, formazione e lavoro - contributi alle strategie del
rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato attività produttive, formazione e lavoro.
Assessorato alla scuola, ricerca ed università - contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato alla scuola, ricerca ed università.
Assessorato al welfare e alle politiche per la casa - contributi alle strategie del rendiconto
2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato al welfare e politiche per la casa.
Assessorato all’agricoltura - contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato all’agricoltura.
Assessorato all’ambiente ed energia - contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato all’ambiente ed energia.
Assessorato alla cultura, turismo e commercio - contributi alle strategie del rendiconto
2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato alla cultura, turismo e commercio.
Assessorato all’urbanistica e pianificazione del territorio - contributi alle strategie del
rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 dell’Assessorato all’urbanistica e pianificazione del territorio.
Giunta regionale - contributi alle strategie del rendiconto 2013.
Impegni da rendiconto 2013 della Giunta regionale.
Contributo delle Direzioni Generali al bilancio 2013.
CAPITOLO X - I L PERSONALE REGIONALE
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
Tab.
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Tab.
Fig.
Tab.
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
Fig.
1 - Regioni a statuto ordinario - Consistenza media* del personale rispetto alla popolazione in
età lavorativa.
2 - Consistenza dei dirigenti a tempo determinato e indeterminato.
3 - Dotazione organica della Giunta e del Consiglio regionale.
1 - Dotazione personale di Giunta e Consiglio regionale.
2 - Dotazione personale di Giunta.
3 - Dotazione personale di Consiglio.
4 - Consistenza e composizione del personale – Variazione triennio 2011-2013.
4 - Consistenza e composizione personale.
5 - Consistenza del personale - Incidenza sul totale.
5 - Consistenza del personale complessivo 2011-2013.
6 - Assunzioni/cessazioni dei dirigenti e del personale a tempo indeterminato.
7 - Spesa per le retribuzioni del personale.
8 - Andamento spesa per retribuzioni 2011-13.
9 - Spesa per retribuzioni e retribuzione media annua.
6 - Spesa per il personale - Andamento degli impegni 2009-2013.
10 - Spesa di personale per strategie – Impegni
.
7 - Andamento spesa di personale 2009-2013 per strategie.
8 - Spesa di personale per strategie - impegni 2013.
11 - Spesa di personale 2009-2013.
12 - Spesa/Costo del personale complessivo 2012
.
9 - Spesa/Costo del personale consolidato 2012.
10 - Costo del personale enti dipendenti e agenzie regionali.
11 - Costo del personale delle società partecipate attribuibile alla Regione
12 - Costo del personale delle aziende sanitarie.
Capitolo XI - L’ATTIVITÀ CONTRATTUALE
Tab.
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Tab.
1
2
3
1
2
4
5
-
Quadro delle risorse disponibili.
Interventi programmati 2013-2015.
Contratti per lavori pubblici 2013
.
Contratti di lavori pubblici 2013 - percentuale atti suddivisa per procedura di scelta.
Contratti di lavori pubblici 2013 - percentuale spesa suddivisa per procedura di scelta.
Contratti di forniture e servizi programmati nel 2013.
Importo contratti stipulati per forniture e servizi.
XXI
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Fig.
Fig.
Tab.
Tab.
Fig.
Fig.
Fig.
6
3
4
7
5
6
8
9
7
8
9
-
Contratti per servizi 2013.
Contratti di servizi 2013 - percentuale atti suddivisa per procedura di scelta.
Contratti di servizi 2013 - percentuale spesa suddivisa per procedura di scelta.
Contratti per forniture 2013.
Contratti di forniture 2013 - percentuale atti suddivisa per procedura di scelta.
Contratti di forniture 2013 - percentuale spesa suddivisa per procedura di scelta.
Acquisti verdi - spesa 2012-2013.
Acquisti di beni e servizi - Impegni quinquennio 2009-2013.
Spesa per acquisto di beni e servizi 2013 diviso per strategie.
Spese per acquisto di beni e servizi - Andamento 2009-2013.
Spese per acquisto di beni e prestazioni di servizio - Andamento 2009-13 per strategie.
XXII
DELIBERAZIONE
3
4
5
6
PREMESSA
PREMESSA
1. La Relazione sul rendiconto generale della Regione per l’esercizio finanziario
2013 viene resa al Consiglio regionale in un momento di rilevanti trasformazioni,
che riguardano sia le regole di contabilità e finanza pubblica, in coerenza con la
disciplina di bilancio introdotta a livello europeo, sia il sistema delle relazioni
finanziarie fra lo Stato e le autonomie, le cui esigenze debbono essere coniugate
con i ristretti margini consentiti dalla persistente situazione di crisi economica.
Benché la Corte costituzionale abbia più volte sottolineato che l’emergenza
finanziaria non costituisce motivo per derogare o altrimenti limitare le condizioni di
autonomia costituzionalmente garantite alle regioni (sentenze n. 151/2012 e n.
89/2014), non v’è dubbio che queste siano sottoposte a una rilevante tensione
finanziaria, in ragione del concorso ad esse richiesto ai fini del generale equilibrio
dei conti pubblici. La riduzione delle risorse disponibili, unitamente ai limiti e ai
vincoli derivanti dal patto di stabilità interno, hanno determinato, a loro volta, la
necessità di rimodulare gli obiettivi delle politiche pubbliche regionali, modificando
assetti ed equilibri talvolta consolidati nel tempo.
In tale situazione, non par dubbio che le regioni – a prescindere dall’applicazione
di specifiche misure di contenimento della spesa derivanti dalla legislazione statale
– debbano far luogo, di propria iniziativa e nell’esercizio delle proprie prerogative di
autonomia, ad “analisi di qualità” della spesa pubblica (spending review), al duplice
scopo di migliorare la performance (in termini di efficienza ed economicità) delle
amministrazioni e di conseguire una base consolidata di risparmi da destinare al
riequilibrio dei conti. Donde, per altro verso, l’esigenza che i controlli della Corte dei
conti sui risultati delle politiche di spesa siano maggiormente orientati a verificare
l’utilizzo delle risorse e i risultati conseguiti, anche in termini di riorganizzazione e
semplificazione degli apparati pubblici, delle procedure amministrative e contabili,
delle tecniche di gestione.
Nella Regione Toscana, un importante contributo in tal senso potrà essere fornito
sia dall’adeguamento dell’ordinamento contabile regionale alle nuove regole in
materia di armonizzazione dei bilanci, sia dall’entrata in vigore – a partire dal 2014
- della nuova legge regionale in materia di programmazione economica e finanziaria
(n. 44/2013).
Restano da chiarire – come recentemente rilevato dalla Corte (audizione del 6
marzo 2014 presso la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo
fiscale) – le connessioni fra l’auspicata ripresa del percorso di attuazione del
federalismo fiscale e il processo di coordinamento dinamico della finanza pubblica
3
previsto dalla legge di riforma della contabilità (n. 196/2009): sono, infatti, gli
strumenti di programmazione generale (il Documento di economia e finanza-Def e il
Piano delle riforme), la legge di stabilità e le leggi collegate, oltre che le misure dei
“piani di
convergenza”, a dover definire “la dimensione
del
finanziamento
complessivo” delle funzioni spettanti al sistema delle autonomie e, quindi, i margini
per
esse
disponibili.
Il
tutto,
senza
escludere
misure
di
rafforzamento
dell’autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali, adeguatamente coordinata
con la pressione fiscale complessiva.
2. La Relazione, sulla base del programma di attività per il 2014, recentemente
deliberato dalla Sezione regionale della Corte e trasmesso agli organi regionali (del.
n. 9/2014), ha ad oggetto, da una parte, il conto consuntivo, considerato come il
documento fondamentale mediante il quale il Governo regionale rende conto
all’Assemblea legislativa degli esiti cui è approdata, con l’esecuzione del bilancio,
l’attuazione delle politiche pubbliche regionali; dall’altra parte, le tendenze e le
prospettive che – nella complessità dell’attuale congiuntura economico-finanziaria –
emergono dagli interventi di finanza pubblica nazionali e regionali e dall’evoluzione
delle grandezze del bilancio regionale. Il tutto, con la duplice finalità di fornire
all’Assemblea legislativa, su di un piano di neutralità e terzietà, una ricostruzione
del quadro regionale di finanza pubblica e di contribuire alle esigenze del
coordinamento finanziario mediante l’elaborazione di dati e informazioni sulla realtà
regionale, utili alla composizione del quadro complessivo di finanza pubblica.
Queste valenze della Relazione riassumono le caratteristiche di fondo del
controllo esterno e la sua “funzione ausiliaria” al conseguimento degli obiettivi di
efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. Ausiliarietà, indipendenza e
diretta referenza alle assemblee legislative rappresentano, invero, i caratteri
peculiari del controllo esterno che l’art. 100, comma 2, Cost., nella lettura ormai
corrente che ne fornisce la Corte costituzionale (v., da ultimo, le sentenze nn.
60/2013, 39 e 40/2014), ha attribuito alla Corte dei conti anche nei confronti delle
autonomie regionali (ordinarie e speciali) e degli enti locali. Una lettura – è il caso
di rimarcare – che rafforza il ruolo del controllo esterno (e dell’organo che ne è
titolare) come elemento fondante del circuito democratico, alla Corte essendo
rimesso il compito di sostenere e supportare (appunto, di “ausiliare”) gli organi
elettivi, mediante apporti conoscitivi indipendenti, nell’attività di sindacato sulla
gestione delle pubbliche risorse che, col bilancio, sono affidate all’amministrazione.
Una lettura, altresì, che sottolinea il requisito di necessarietà della funzione di
4
controllo, non rinunciabile neppure dai soggetti costituzionalmente ausiliati (Corte
cost., nn. 406/1989 e 302/1995).
La relazione di ausiliarietà non è, peraltro, limitata alle assemblee legislative, ma
si estende alle stesse amministrazioni, poiché ad esse – alle loro strutture, ai titolari
dei
poteri d’indirizzo e di
gestione
– è intestata la responsabilità per il
perseguimento degli obiettivi che formano oggetto delle gestioni sottoposte a
controllo e, quindi, l’obbligo di esercitare le relative funzioni – oltre che nel rispetto
dei principi di imparzialità e buon andamento e, quindi, di sana e regolare gestione
– secondo le regole, ormai costituzionalizzate, dell’“equilibrio dei bilanci” e della
“sostenibilità del debito” (art. 97, comma 1, Cost., introdotto dalla l. cost. n.
1/2012).
3. In entrambe le direzioni appena indicate – quella delle assemblee legislative e
quella delle amministrazioni – si è andata delineando, a partire dal 2012, una serie
di mutamenti nell’assetto dei controlli, che riflette le esigenze di rigore finanziario e
la straordinarietà delle misure di contrasto alla crisi economica, assunte a livello
nazionale ed europeo. In tale ambito, infatti, le verifiche e i riscontri delle istituzioni
superiori di controllo – intese come autorità terze e indipendenti dai governi
nazionali – sono considerati come garanzia irrinunciabile della serietà e della
coerenza con cui agli Stati è richiesto di operare nei processi di risanamento delle
finanze nazionali. È, quindi, evidente – come affermato in più occasioni dalla Corte
– che i controlli nazionali poggiano sempre più su di una base eurounitaria, al punto
che le regole della nuova governance economica europea (dal Six pack al Fiscal
compact) prevedono un nesso strettissimo fra i controlli dell’Unione e i controlli
delle autorità nazionali, onde assicurare la rispondenza dei comportamenti finanziari
degli Stati alle regole che questi sono impegnati a rispettare; controlli, quindi, in
grado di offrire alle istituzioni europee ogni garanzia di affidabilità circa la corretta
rappresentazione della situazione finanziaria dei singoli Stati ed, eventualmente, dei
loro comportamenti devianti.
4. Su tali presupposti, sono stati introdotti due complessi normativi.
Il primo è costituito dalla l. cost. n. 1/2012, che ha posto in Costituzione un
insieme di principi a tutela dell’equilibrio strutturale dei bilanci pubblici, e dalla
relativa legge di attuazione n. 243/2012 (tali norme sono entrate in vigore il 1°
gennaio 2014, ma quelle del Titolo IV della l. n. 243 troveranno applicazione dal 1°
gennaio 2016). Con specifico riguardo alle regioni e agli enti locali, sono stabilite le
condizioni alle quali può ritenersi realizzato l’equilibrio dei bilanci e quelle alle quali
5
è consentito il ricorso all’indebitamento, le modalità del concorso alla sostenibilità
del debito pubblico, i criteri per l’istituzione e la gestione di un apposito “fondo
straordinario” per il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali. Infine, è previsto che la Corte dei conti svolga il controllo successivo
sulla
gestione
dei
bilanci
delle
regioni
e
degli
enti
locali
(nonché
delle
amministrazioni pubbliche non territoriali) “ai fini del coordinamento della finanza
pubblica e dell’equilibrio dei bilanci”.
Va considerato, altresì, che, siccome l’obiettivo del pareggio esige il massimo di
concentrazione sulla riduzione della spesa pubblica improduttiva e, dunque, sulla
razionalizzazione degli apparati e delle loro funzioni, le norme di cui si parla sono
destinate a modificare strutture, procedimenti e comportamenti delle pubbliche
amministrazioni, in una logica – del resto – di coerenza e continuità con quella della
spending review, cui più sopra si accennava.
5. Il secondo complesso normativo riguarda i controlli sulle amministrazioni
regionali – compresi gli enti del servizio sanitario – e locali, previsti dal d.l. n.
174/2012 (convertito dalla l. n. 213/2012).
Si tratta di norme che hanno dato vita a un sistema di “sorveglianza preventiva e
successiva” sul rispetto degli equilibri finanziari da parte degli enti territoriali, con
una disciplina che, esplicitando modalità di controllo già iscritte nella legge
fondativa dei controlli sui risultati delle pubbliche gestioni (art. 3, comma 4, della l.
n. 20/1994), è coerente e complementare rispetto alla disciplina del pareggio di
bilancio. A riguardo di tali norme vanno, altresì, registrati gli interventi della Corte
costituzionale con le sentenze nn. 23, 39 e 40/2014.
Quanto alle regioni, la loro gestione finanziaria, così come riflessa nei bilanci
preventivi e consuntivi, diviene oggetto di controllo da parte delle sezioni regionali
della Corte, “per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento
dall’art. 119, comma 6, Cost., della sostenibilità dell’indebitamento e dell’assenza di
irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economicofinanziari degli enti” (a questi fini, le sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti accertano, altresì, che i rendiconti tengano conto delle partecipazioni in
società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la
collettività regionale e di servizi strumentali alla Regione, nonché dei risul tati
definitivi della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale). Le “modalità e
[….] procedure” dell’esame sono quelle già stabilite dall’art. 1, commi 166 ss., l. n.
6
266/2005 (legge finanziaria 2006), in virtù del quale gli organi di revisione
economico-finanziaria trasmettono alle sezioni regionali della Corte dei conti, ai fini
della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza
pubblica, una relazione sul bilancio di previsione e sul rendiconto dell’esercizio di
competenza.
Inoltre, il rendiconto regionale è sottoposto – come accade per il rendiconto dello
Stato – al “giudizio di parificazione” delle sezioni regionali di controllo, che culmina
in una decisione cui si accompagna una relazione (al Consiglio e alla Giunta
regionale) nella quale la Corte – com’è già oggi – “formula le sue osservazioni in
merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di
correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di
assicurare l’equilibrio del bilancio e di migliorare l’efficacia e l’efficienza della
spesa”.
Sempre con riguardo alle regioni sono previsti:
- l’elaborazione, da parte del presidente della regione, di una relazione annuale
alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti, avente ad oggetto la
regolarità della gestione, nonché l’efficacia e l’adeguatezza del sistema dei controlli
interni. La relazione è, altresì, inviata al presidente del consiglio regionale;
- l’elaborazione di una relazione semestrale delle sezioni regionali della Corte ai
consigli regionali sulle tecniche di quantificazione degli oneri e sulla tipologia delle
coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali di spesa;
- l’esame dei bilanci preventivi (oltre che, secondo l’attuale disciplina, dei bilanci
di esercizio) degli enti che compongono il Servizio sanitario regionale;
- l’esercizio di un controllo di regolarità sui rendiconti dei gruppi politici dei
consigli regionali.
Quanto agli enti locali, il rafforzamento del sistema dei controlli si fonda,
anzitutto, sul potenziamento dei controlli interni, nel segno del principio per cui il
controllo interno è parte integrante dell’amministrare, talché ne risulta – già per
questo aspetto – rinsaldato il legame con il controllo esterno della Corte, avendo
questo fra i propri oggetti principali (non solo per gli enti locali) il funzionamento
dei controlli interni. E’ previsto, inoltre, che le sezioni regionali della Corte
verifichino, con cadenza semestrale, la legittimità e la regolarità delle gestioni dei
comuni, ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di
ciascun ente.
Ancora, l’accertamento, da parte delle sezioni regionali della Corte, di violazioni o
deviazioni rispetto alle regole della sana gestione economico-finanziaria comporta
per gli enti – come per le amministrazioni regionali – l’obbligo di adottare misure
7
idonee a rimuovere le irregolarità e a ripristinare le condizioni di sana gestione (e,
qualora l’ente non provveda, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i
quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa
sostenibilità finanziaria). Infine, ove gli enti versino in condizioni di squilibrio
strutturale, essi hanno facoltà di deliberare un piano pluriennale di risanamento, da
sottoporre al controllo della Sezione regionale; ove il piano non sia ritenuto
congruente o attendibile, le norme non prevedono alternative al dissesto, ma l’ente
è legittimato ad impugnare la pronuncia della Sezione regionale presso le Sezioni
riunite (in sede giurisdizionale) della Corte.
Si tratta di un impianto di nuova concezione, che pone in relazione fra loro le
funzioni di controllo e quelle giurisdizionali della Corte e, comunque, incentrato su
di un organo la cui indipendenza dai governi (da quello centrale, come da quelli
regionali e locali) offre piene garanzie di rispetto delle autonomie regionali e locali.
Si tratta, altresì, di norme che valorizzano – ancora una volta – il valore
ausiliario delle funzioni di controllo esterno, alle quali non si addicono misure
impeditive o repressive, ma unicamente valutazioni di conformità o meno a
determinate regole, indirizzate agli organi della rappresentanza affinché questi
assumano le misure che ad essi competono nella sfera delle attribuzioni loro
proprie. Su queste basi, anche i nuovi controlli della Corte – e l’eventuale verifica
giurisdizionale dei loro esiti – assolvono a una triplice, essenziale funzione: quella di
vigilare sul rispetto degli obiettivi e delle regole di finanza pubblica (la “sana
gestione finanziaria”); quella di assicurare, quando queste regole risultino violate, il
rientro nei parametri della loro osservanza; quella – infine – di garantire ciascuna
componente del sistema nei confronti delle altre (e dello stesso Governo centrale)
circa l’osservanza delle regole comuni a tutte.
6. L’insieme delle norme di cui s’è detto e la giurisprudenza costituzionale che su
di esse si è formata dimostrano quanto abbia inciso sulle autonomie l’emergenza
finanziaria determinata dalla crisi economica.
Ne è scaturito un consistente ridimensionamento dei volumi di bilancio di tutte le
regioni,
con
conseguente
necessità
di
avviare
o
proseguire
percorsi
di
riqualificazione della spesa, valutando, per le singole funzioni-obiettivo (in Toscana,
per le singole strategie), le discipline normative e le situazioni di fatto che si
prestano – nell’esercizio dell’autonomia finanziaria regionale
– a forme di
razionalizzazione o di riprogrammazione.
Sul piano delle funzioni della Corte, la descritta situazione implica l’impegno
all’osservazione costante sia degli andamenti di finanza pubblica regionale e della
8
loro congruenza con il rispetto dei vincoli comunitari e internazionali, sia del rispetto
che è dovuto dall’amministrazione centrale alle ragioni delle autonomie: ciò,
nell’interesse e a beneficio di tutte le componenti del sistema – gli enti locali, le
regioni, lo Stato – affinché possano essere tempestivamente adottate, nelle sedi a
ciò deputate, le misure correttive dei comportamenti devianti.
A tale impostazione si ispira la presente Relazione, con ogni riserva di ulteriori
approfondimenti sui diversi aspetti problematici delle questioni trattate.
7. Un ulteriore terreno di impegno dell’attività normativa sarà costituito a breve
termine, come accennato, dall’adeguamento dell’ordinamento contabile regionale
alle regole dell’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e dei loro organismi, in attuazione del decreto integrativocorrettivo – ormai di imminente emanazione – del d.lgs. n. 118/2011 (l’avvio a
regime della riforma è previsto per il 1° gennaio 2015).
Si tratta di una riforma di grande portata, che consentirà – fra l’altro – una più
precisa informazione circa le condizioni economiche e patrimoniali degli enti
territoriali, riducendo in maniera consistente la mole dei residui e introducendo il
bilancio consolidato fra le diverse articolazioni organizzative degli enti, compresi gli
organismi strumentali e le società controllate e partecipate. Il tutto, con lo scopo di
fondo di realizzare forme evolute di coordinamento della finanza pubblica,
consolidare i conti delle amministrazioni pubbliche anche ai fini del rispetto delle
regole comunitarie, offrire strumenti aggiornati alla determinazione dei costi e dei
fabbisogni standard, nonché alle attività di revisione della spesa pubblica.
Di particolare interesse, in tale disciplina, la nuova configurazione del principio
generale della “competenza finanziaria”, il quale apporterà numerose e importanti
innovazioni nelle tecniche e nelle procedure contabili, anche nelle regioni speciali (si
consideri che l’armonizzazione dei bilanci pubblici è divenuta, per effetto della l.
cost. n. 1/2012, materia di potestà legislativa esclusiva dello Stato). All’applicazione
del citato principio vengono, infatti, ricondotti – stando ai documenti ufficiali –
effetti particolarmente significativi sul piano della coerenza e della trasparenza dei
dati contabili, nel senso di:
- impedire l’accertamento di entrate future, rafforzando la valutazione preventiva
e concomitante degli equilibri di bilancio;
- evitare l’accertamento e l’impegno di obbligazioni inesistenti, riducendo in
maniera consistente l’entità dei residui attivi e passivi;
9
- consentire, attraverso i risultati contabili, la conoscenza dei debiti commerciali
degli enti, che deriva dalla nuova definizione di residuo passivo conseguente
all’applicazione del principio della competenza finanziaria potenziata;
- rafforzare la funzione programmatoria del bilancio;
- favorire la modulazione dei debiti finanziari secondo gli effettivi fabbisogni degli
enti;
- avvicinare la competenza finanziaria alla competenza economica;
- introdurre una gestione responsabile delle movimentazioni di cassa, con
avvicinamento della competenza finanziaria alla cassa (potenziamento della
competenza finanziaria e valorizzazione della gestione di cassa);
- introdurre con il fondo pluriennale vincolato uno strumento conoscitivo e
programmatorio delle spese finanziate con entrate vincolate nella destinazione,
compreso il ricorso al debito per gli investimenti.
Come rilevato dalla Corte nella menzionata audizione presso la Commissione
parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, la definizione di principi
contabili e schemi di bilancio comuni a regioni ed enti locali si presenta
particolarmente complessa: su di essa incidono le necessità poste dalle normative
europee in termini di confrontabilità dei dati contabili, le modifiche introdotte con la
costituzionalizzazione del pareggio di bilancio, le diversità che caratterizzano le
gestioni ai diversi livelli di governo. Alcuni temi – specificamente segnalati dalla
Corte nel documento per l’audizione – presentano una particolare complessità e
attendono soluzioni adeguate in sede di aggiornamento del d.lgs. n. 118 cit.: si
tratta delle scelte in tema di competenza giuridica e della c.d. “competenza
finanziaria potenziata”, del bilancio consolidato, della flessibilità gestionale, della
classificazione delle poste di bilancio.
8. La cospicua normativa cui fin qui s’è accennato prospetta una stagione di
profonde trasformazioni negli ordinamenti finanziari e contabili, richiedendo – in
particolare – a ciascun legislatore regionale di aggiornare princìpi, tecniche e
metodi di gestione dei bilanci e le loro connessioni con le diverse componenti – a
struttura sia pubblica che privata – dell’apparato amministrativo.
Per parte sua, la Sezione di controllo della Corte dei conti è senz’altro disponibile
ad offrire il suo contributo sia all’individuazione delle problematiche concernenti
l’adattamento dell’ordinamento regionale alle discipline nazionali di principio in
materia di finanza pubblica, sia, in particolare, alle modalità per realizzare
l’adeguamento della legislazione regionale alle disposizioni del d.l. n. 174 cit.,
10
secondo le indicazioni a tal fine fornite dalla Corte costituzionale con le menzionate
sentenze nn. 23, 39 e 40/2014.
Nella stessa direzione, la Sezione è aperta a prestare “altre forme di
collaborazione” secondo l’indicazione fornita dalla l. n. 131/2003, nelle forme e nei
modi che potranno essere di volta in volta concordati (audizioni su documenti di
bilancio, analisi tecnico-finanziarie di documenti programmatici, elaborazione di
referti specifici a richiesta del Consiglio regionale, ecc.).
9. La Relazione è articolata in undici capitoli.
Il primo riporta alcuni dati circa il “peso specifico” del bilancio regionale, nelle
sue componenti di entrata e di spesa, sull’economia della Toscana.
Il secondo, dedicato agli aspetti ordinamentali della contabilità regionale, compie
una ricognizione dei temi e delle questioni di maggior rilievo che investono il
processo di revisione dell’ordinamento contabile regionale, con riguardo, in
particolare, alla disciplina dell’armonizzazione dei conti pubblici e a quella del
pareggio di bilancio.
Il terzo ricostruisce gli impatti sulla finanza regionale delle manovre finanziarie
nazionali intervenute dal 2009, da una parte, e, dall’altra, il quadro delle
interrelazioni fra bilancio di previsione e rendiconto. Specifica attenzione è dedicata
ai processi della programmazione regionale e all’attuazione in Toscana del patto di
stabilità interno.
Il quarto capitolo contiene le analisi del conto del bilancio. Quanto al primo,
l’entrata viene analizzata per le sue fonti e ragioni giuridiche, la spesa per strategie
e funzioni-obiettivo.
Il quinto riferisce dei nessi fra il bilancio regionale e la finanza locale, intesa
come parte del complessivo assetto funzionale che presidia lo svolgimento delle
funzioni d’interesse regionale.
Il sesto analizza il conto del patrimonio, del quale vengono riferiti i mutamenti
della consistenza dei beni e dei valori fra il 2012 e il 2013.
Il settimo capitolo ricostruisce la situazione delle società partecipate regionali,
con prime indicazioni circa i loro collegamenti – di natura funzionale e finanziaria –
con il quadro delle politiche pubbliche regionali.
L’ottavo riferisce circa le misure di accelerazione e riprogrammazione adottate
per garantire il tempestivo impiego delle risorse dei fondi europei e del Fas nel ciclo
di programmazione che si è concluso il 31 dicembre 2013.
Il nono e il decimo capitolo hanno ad oggetto gli “strumenti” della gestione
amministrativa diversi dalle risorse finanziarie. L’uno riferisce sull’assetto delle
11
strutture organizzative e sul loro ruolo nella realizzazione delle funzioni-obiettivo di
spesa. L’altro ha ad oggetto il personale regionale, relativamente al quale vengono
esaminati gli aspetti finanziari della gestione rappresentati nel rendiconto, con
estensione nell’analisi all’intero personale pubblico operante negli enti, nelle
istituzioni regionali e nelle società partecipate.
L’ultimo
capitolo
espone
i
dati
principali
relativi
all’attività
contrattuale
dell’Amministrazione regionale.
10. La Relazione che qui si presenta assume fra i propri obiettivi anche quello di
offrire un contributo all’elaborazione, entro la rete costituita dalle Sezioni regionali,
di dati e informazioni utili alla ricostruzione degli elementi che influiscono sugli
assetti e sugli equilibri di finanza pubblica generale. A questo scopo, la Relazione
contiene – in varie sue parti – la ricognizione di serie storiche dei dati di bilancio
della Regione.
Naturalmente, la qualità dell’informazione che la Corte è in grado di assicurare è
condizionata dall’ampiezza e dalla qualità della documentazione resa disponibile
dall’amministrazione
regionale. Sarà
utile, a
questo scopo, incrementare i
collegamenti e le connessioni – anche di natura informatica e telematica – con gli
uffici regionali, affinché una serie di dati e informazioni di carattere contabile e
finanziario affluiscano, possibilmente in tempo reale, alla Sezione, alimentando il
circuito delle relazioni finalizzate al più efficiente svolgimento della funzione di
controllo.
11. Le risultanze contabili finali del 2013 evidenziano:
- il perdurare della capacità di far fronte alle spese correnti con entrate correnti,
pur se il saldo corrente finale è nettamente peggiorato rispetto all’anno precedente,
passando da -267,2 a -2.231,1 milioni;
- il consistente peggioramento del saldo della gestione di competenza, al netto
dell’applicazione dell’avanzo di amministrazione (–2.554,5 milioni contro i –985,7
del 2012);
- la parziale compensazione di tale risultato negativo con l’applicazione
dell’avanzo, che consente un saldo finale della competenza 2013 negativo per
439,1 milioni, in peggioramento rispetto al 2012 (+1.533,3 milioni);
- in relazione alle suesposte considerazioni, va, peraltro, segnalato che il saldo
negativo
della
competenza
2013
è
fortemente
influenzato
dall'operazione
straordinaria di reiscrizione a bilancio di residui passivi, già caduti in perenzione,
relativi alla gestione sanitaria degli esercizi 2008 e 2010, per un importo di
12
2.551,36 milioni. Tale operazione straordinaria ha generato una crescita degli
impegni di parte corrente, che hanno così registrato un valore ben più elevato
rispetto agli esercizi precedenti (10.887,31 milioni, a fronte di 8.681,33 milioni nel
2012 e di 8.490,34 nel 2011), privo tuttavia di collegamenti con ulteriori margini
decisionali di spesa. Al netto degli impegni per tale reiscrizione, il risultato di
competenza sarebbe stato praticamente di pareggio (-2.554,46+2.551,36=-3,1
milioni), in netto miglioramento sia rispetto al 2012 che all'esercizio ancora
precedente. In particolare, la parte corrente avrebbe chiuso con un attivo di oltre
320 milioni (nel 2012, invece, il risultato di competenza era stato negativo per
267,24 milioni e nel 2011 per 300,51 milioni);
- l’aumento del saldo finale di cassa: 193 milioni contro 106 nel 2012 (+81,3
%);
- il permanere del rispetto dei limiti di indebitamento previsti dalla legge.
12. Dal lato delle entrate, il 2013 ha registrato andamenti sostanzialmente in
aumento rispetto agli esercizi precedenti, sia in termini di previsioni definitive
(aumentate del 5,9 % rispetto al 2012), sia in termini di accertamenti (anch’essi
aumentati del 5,9 %), al netto delle partite di giro e delle contabilità speciali.
Gli accertamenti delle entrate tributarie hanno costituito, nel 2013, circa il 79 %
degli accertamenti complessivi (al netto delle partite di giro e delle contabilità
speciali) e hanno registrato una riduzione dello 0,4 % rispetto al 2012, dovuto – in
termini assoluti – soprattutto al decremento dei tributi a titolarità regionale (-44,9
milioni) e, in minore proporzione, delle compartecipazioni di tributi erariali (-12,2
milioni).
I trasferimenti statali ed europei aumentano, invece, del 23,3 % (pari a +192,9
milioni). Per contro, le entrate extratributarie diminuiscono del 52,8 % (pari a -55,8
milioni) e le entrate da “alienazioni di beni patrimoniali, trasferimenti di capitali e
rimborso di crediti” del 23,1 % (pari a -115,1 milioni). L’indebitamento regionale è
stato mantenuto entro i limiti di legge.
Il grado di realizzazione delle previsioni di entrata (66,9 %), in termini di
capacità di accertamento al netto delle partite di giro, è sostanzialmente in linea
con quello del 2012 (+0,1 %); la velocità di riscossione è anch’essa in linea con
quella relativa al 2012, essendo aumentata di appena 0,2 punti percentuali.
13. L’aumento delle risorse è dimostrato, dal lato della spesa – considerata al
netto delle contabilità speciali e delle partite di giro – dall’aumento del 2,7 % delle
previsioni definitive del 2013 rispetto all’esercizio precedente; dall’aumento del 2,1
13
% degli impegni complessivi (di cui +25,5 % per quelli di parte corrente e -7,7 %
per quelli in conto capitale); dall’aumento del 30,7 % dei volumi dei pagamenti.
Migliora, rispetto al 2012, il grado di realizzazione delle previsioni di spesa, sia in
termini di capacità di impegno sia di velocità di pagamento.
14. Quanto ai residui, quelli attivi di nuova formazione aumentano del 4,6 %
rispetto al 2012, mentre la consistenza finale di quelli portati a nuovo diminuisce
del 4,5 %.
A sua volta, la massa dei residui passivi di nuova formazione aumenta dell’11,1
% rispetto all’esercizio precedente, mentre la consistenza finale dei residui passivi
portati a nuovo cresce del 21,4 %.
15. Infine, il risultato di amministrazione, negativo per 439,1 milioni, è in netta
riduzione rispetto al 2012, anno in cui lo stesso risultato era positivo per 1.533,3
milioni. Concorrono a formare tale disavanzo da un lato il risultato della gestione di
competenza, che è negativo per 2.544,4 milioni, dall’altro il risultato della gestione
dei residui, che è invece positivo per 582 milioni. Al saldo di queste gestioni viene
applicato l’avanzo di amministrazione dell’esercizio 2012, pari a +1.533,3 milioni,
da destinare però interamente alla copertura di economie di spesa vincolate ed al
finanziamento dei residui perenti i quali, seppur cancellati dalla contabilità, restano
collegati ad obbligazioni validamente sorte e ancora esistenti.
14
RELAZIONE
CAPITOLO I
IL BILANCIO REGIONALE NELL’ECONOMIA DELLA REGIONE
Sommario: 1. Andamenti dell’economia regionale nella duplice recessione 2008-2009 e 2011-2013. –
1.1 Il quadro macroeconomico nazionale. - 1.2. Lo scenario economico della Regione Toscana. - 1.2.1. Il
comparto industriale e le esportazioni regionali. - 1.2.2. Il comparto agricolo ed il settore di servizi. 1.2.3. Il mercato del lavoro. - 1.2.4. Le famiglie: principali indicatori economici e demografici. – 2. Il
bilancio regionale e la spesa pubblica sul territorio toscano nel confronto interregionale. - 2.1. La spesa
pubblica nazionale e regionale. - 2.1.1. La spesa pubblica del comparto delle amministrazioni locali nella
Regione Toscana - 2.1.2. La spesa pubblica delle Regioni italiane. - 2.2. Il bilancio della Regione Toscana
nel confronto interregionale. - 2.2.1. Gli accertamenti nel bilancio regionale. - 2.2.2. Gli impegni nel
bilancio regionale – 3. Indebitamento e popolazione nel territorio toscano. – 3.1. L’indebitamento nelle
Regioni italiane: il quadro normativo di riferimento. – 3.2. L’indebitamento nelle Regioni italiane: il
confronto interregionale. – 3.3. L’indebitamento nel territorio toscano: dati di sintesi per Regione,
Province e Comuni.
1. Andamenti dell’economia regionale nella duplice recessione 2008-2009
e 2011-2013
1.1
Il quadro macroeconomico nazionale
La valutazione del bilancio della Regione Toscana nel 2013 non può che prendere
le mosse dalla presa d’atto di un contesto economico che presenta caratteristiche
congiunturali e strutturali del tutto eccezionali.
La recessione proseguita nel corso del 2013 in Italia è stata più grave di quello
che tutti gli istituti di ricerca avevano immaginato: si è registrato un calo del Pil di
circa l’1,9 % nel 2013, dopo il -2,4 % del 2012. Si è trattato, per l’Italia nel suo
complesso, del quarto anno di recessione dal 2008 in poi, con una riduzione di Pil
cumulata di oltre l’8 % dal periodo pre-crisi, ovvero dal 2007, e nonostante la
ripresa
registratasi
nel
biennio
2010-2011,
in
cui
era
stato
recuperato
cumulativamente il 2,1 % di Pil.
A tale riguardo, il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica per l’anno
2013, approvato dalla Corte dei conti con deliberazione 23 maggio 2013, n. 6,
evidenzia come in Italia, nel periodo 2009-2013, la mancata crescita nominale del
Pil ha superato i 230 miliardi: dato, questo, che si riflette sulle difficoltà di gestione
del bilancio pubblico. Infatti, nel periodo 2008-2012, corrispondente alla XVI
legislatura, la perdita permanente di prodotto si è tradotta in una caduta del gettito
fiscale, che è risultato inferiore di quasi 90 miliardi alla previsione di inizio
legislatura (-11 %) ma non in una riduzione della pressione fiscale, che, al
contrario, risulta aumentata, rispetto all’anno 2009, di oltre un punto in termini di
Pil.
17
Le scelte di politica economica decise a livello europeo nel corso del 2011, al fine
di evitare una crisi sistemica di banche e intermediari finanziari europei, hanno
determinato in tutti i paesi una svolta restrittiva ai bilanci pubblici che si è rivelata
fortemente
pro
ciclica.
Le
decisioni
di
fondo
sono
state
assunte
nella
consapevolezza di aggravare il ciclo recessivo, ma nella convinzione che solo una
radicale soluzione alla vulnerabilità dei bilanci pubblici dei Paesi dell’Unione europea
avrebbe creato le basi di una futura ripartenza delle relative economie.
In Italia, le manovre correttive effettuate a partire dal 2008 in attuazione delle
politiche di rigore adottate, che, secondo quanto riportato nel Rapporto sul
coordinamento della finanza pubblica, in termini monetari ammontano a quasi 140
miliardi (di cui circa 30 destinati ad esercitare i loro effetti nel biennio 2013-2014)
hanno consentito notevoli risparmi di spesa. Quest’ultima infatti presenta un
ammontare complessivo, per il 2012, inferiore di circa 40 miliardi rispetto alle stime
iniziali. Tale risultato non si traduce, tuttavia, in una diminuzione dell’incidenza
delle spese sul Pil, a causa della concomitante riduzione anche di quest’ultimo.
L’incidenza infatti risulta in aumento, nel triennio 2009-2012, dal 47,8 % al 51,2 %.
Di seguito si riporta la serie storica dei principali indicatori macroeconomici a
livello nazionale, i quali evidenziano gli effetti recessivi determinati dalla crisi
iniziata nel 2009.
18
Tab. 1 - Il quadro macroeconomico in Italia.
Variazioni percentuali sull'anno precedente - valori concatenati - anno di riferimento 2005.
2008
2009
2010
2011
2012
Contabilità nazionale
Prodotto interno lordo
-1,2
-5,5
1,7
0,4
-2,4
Importazioni di beni e servizi
-3,0
-13,4
12,6
0,5
-7,7
Beni
-3,5
-13,2
15,0
1,0
-8,3
Servizi
-0,7
-14,2
3,3
-1,9
-5,0
Domanda nazionale
-1,2
-3,2
1,0
-0,4
-5,3
Consumi finali nazionali di cui:
-0,5
-1,0
1,0
-0,2
-3,9
- Spesa delle famiglie
-0,8
-1,0
1,5
0,1
-4,3
- Spesa delle Amm. Pubbliche
0,6
0,8
-0,4
-1,2
-2,9
Investimenti fissi lordi di cui
-3,7
-11,7
0,6
-1,8
-8,0
- Macchine e attrezzature
-5,9
-16,1
10,3
-1,5
-10,6
- Costruzioni
-2,8
-8,8
-4,5
-2,6
-6,2
- Mezzi di trasporto
-2,9
-18,9
-0,1
0,7
-12,2
Esportazioni di beni e servizi
-2,8
-17,5
11,4
5,9
2,3
Beni
-1,5
-18,4
12,4
6,8
1,9
-8,5
-13,2
7,1
2,0
4,4
Servizi
Produzione, occupazione, prezzi
Produzione industriale (1)
-3,6
-16,6
7,7
1,0
-3,9
Grado di utilizzazione della capacità produttiva (2)
96,4
81,1
89,7
92,7
86,9
Occupazione totale (unità di lavoro totali)
-0,4
-2,9
-1,1
0,1
-1,1
Prezzi al consumo (3)
3,3
0,8
1,5
2,8
3,0
Prezzi alla produzione(4)
5,1
-4,7
3,0
4,7
3,6
Fonte: Istat, Rapporto ICE 2012-2013.
(1) Valore aggiunto ai prezzi base del settore dell'industria in senso stretto al netto delle costruzioni,
valori concatenati, riferimento anno 2005.
(2) Livello percentuale, fonte: Banca d'Italia.
(3) Indice generale per l'intera collettività nazionale.
(4) Indice generale dei prezzi alla produzione dei manufatti industriali (anno base 2005).
Per quanto riguarda il 2013, si registra una diminuzione del Pil, dell’1,9 %
rispetto al 2012, influenzato sia dall’andamento negativo delle importazioni di beni
e servizi (-2,8 % rispetto all’anno precedente) sia dalla contrazione dei consumi
interni (-2,6 %) e degli investimenti fissi lordi (-4,7 %). Anche le esportazioni
registrano una battuta d'arresto, con un aumento solo dello 0,1 % sull’anno
1
precedente .
Al
riguardo, l’andamento dell’economia
della
Toscana
ha
seguito quello
nazionale, registrando tuttavia una performance meno grave. Una lettura dei
principali indicatori economici a livello sia regionale che nazionale mostra come, nel
confronto tra i dati del 2013 e quelli riferiti all’anno precedente, il Pil della regione
registri un calo inferiore rispetto allo stesso dato riferito al totale nazionale, dovuto,
1
Fonte: Istat, “Le prospettive per l’economia italiana nel 2014-2016”, bollettino del 5 maggio 2014.
19
in particolare, alla continua contrazione delle importazioni e dei consumi interni,
anche se in misura inferiore rispetto al 2012.
Tab. 2 - Principali indicatori economici, confronto Italia - Regione Toscana.
Variazioni percentuali a prezzi costanti sull’anno precedente.
Voci
Italia
2012
Pil
Toscana
2013
2012
2013
-2,4
-1,9
-1,9
-1,4
Importazioni di beni e servizi Fob
-7
-2,8
-4,4
-2,4
Spesa delle famiglie residenti
-4
-2,6
-4,2
-2,2
-2,6
-0,8
-2,3
-1,1
-8
-4,7
-5,9
-3,5
2,1
0,1
-0,3
-0,4
Spesa delle AP e ISP
Investimenti fissi lordi
Export totale
Fonte: Corte dei conti su dati Istat (Bollettino del 5 maggio 2014) e Irpet (rapporto “La situazione
economica della Toscana – Consuntivo anno 2013 e previsioni 2014-2015”).
Il consuntivo regionale del 2013 è caratterizzato, in particolare, da una riduzione
del Pil di circa l’1,4 %2, contro una previsione nel DPEF 2013 di -0,3 %, quindi con
un peggioramento pari a più di quattro volte la previsione. La speranza che, nel
corso del 2013, si assistesse a un graduale miglioramento della congiuntura sono
progressivamente svanite. Tale andamento risulta comunque migliore rispetto a
quello rilevato a livello nazionale, per cui i dati dell’Istat indicano un tasso di
crescita negativo del Pil a prezzi costanti dell’1,9.
Al riguardo, analizzando il quadro nazionale, le stime pubblicate da Istat nel
bollettino del 5 maggio 2014 “Le prospettive per l’economia italiana nel 20142016”, relative alle previsioni dello scenario macroeconomico italiano per gli anni
2014-2016, evidenziano che, a seguito di una ulteriore riduzione del Pil registrata
nel 2013, come sopra descritta, si prevede una moderata crescita per il 2014,
stimolata dalle esportazioni e dagli investimenti, oltre che da una positiva, seppur
lieve, inversione di tendenza della spesa delle famiglie, mentre appaiono ancora
deboli le prospettive relative al mercato del lavoro.
In particolare, la moderata crescita del Pil prevista per il 2014 (0,6 %), in
aumento nei due anni successivi, risulta sospinta sia dalla dinamica della domanda
interna, che registrerebbe un’inversione di tendenza nel 2014 rispetto agli anni
precedenti, sia dalla domanda estera netta, il cui contributo alla crescita del Pil
risulta più contenuto rispetto agli anni passati, in particolare per gli anni 2015 e
2016.
2
Irpet, rapporto “La situazione economica della Toscana – Consuntivo anno 2013 e previsioni 20142015”, giugno 2014.
20
Più
critiche
risultano
invece
le
previsioni
che
riguardano
il
tasso
di
disoccupazione, che raggiungerebbe, nel 2014, una quota del 12,7 %, per poi
decrescere lentamente nel biennio successivo.
Tab. 3 - Previsioni per l'economia italiana - Pil e principali componenti.
Anni 2013-2016, valori concatenati per la componente di domanda, variazioni percentuali
sull'anno precedente.
Voci
2013
2014 (p)
2015 (p)
2016 (p)
Pil
-1,9
0,6
1
1,4
Importazioni di beni e servizi Fob
-2,8
2,4
4,2
4,5
Esportazioni Fob
0,1
2,7
4,2
4,4
Domanda interna incluse le scorte
-2,7
0,4
0,9
1,3
Spesa delle famiglie residenti
-2,6
0,2
0,5
1
Spesa delle AP e ISP
-0,8
-0,2
0
-0,1
Investimenti fissi lordi
-4,7
1,9
3,5
3,8
- domanda interna (al netto variazione delle scorte)
-2,6
0,4
0,9
1,3
- domanda estera netta
0,8
0,2
0,1
0,1
- variazione delle scorte
-0,1
0
0
0
Retribuzioni lorde per unità di lavoro dipendente
1,4
1,3
1,5
1,6
unità di lavoro
-1,9
-0,1
0,6
0,8
Tasso di disoccupazione
12,2
12,7
12,4
12
Contributi alla crescita del Pil
Fonte: Istat - Bollettino del 5 maggio 2014.
(p) dati previsionali.
Il biennio 2013-2014 rappresenta, dunque, una soglia nella periodizzazione degli
eventi di natura economico - finanziaria del nostro Paese, non soltanto dal punto di
vista del ciclo, ma anche dell’ordinamento costituzionale in materia di finanza
pubblica, in particolare con riferimento all’attuazione delle disposizioni contenute
negli accordi siglati a livello europeo e relativi all’introduzione del principio del
pareggio di bilancio nonché al contenimento del debito pubblico.
A partire dal raggiungimento dell’accordo europeo detto “Europlus”, nel marzo
2011, proseguendo con i 5 regolamenti e la direttiva che compongono il cosiddetto
Six Pack, e concludendo con il trattato del marzo 2012 denominato Fiscal Compact,
il quale prevede un sistema di sorveglianza rafforzata sui Paesi con disavanzo
eccessivo, oltre ad un calendario comune per il ciclo di bilancio in tutti i Paesi
dell’area euro, i Paesi dell’Unione, hanno realizzato una completa revisione del
Trattato di Maastricht del febbraio 1992, completato nel 1997 dal Patto di Stabilità
e di Crescita, che aveva istituito le procedure di deficit eccessivo e aveva introdotto
21
un principio pro-ciclico per i Paesi in forte disavanzo in caso di recessione (principio
assente nel Trattato del 1992).
L’insieme di questi mutamenti è stato coronato dal Parlamento con la modifica
costituzionale dell’art. 81 e dell’art. 97 di cui alla l. cost. 20 aprile 2012, n. 1, che
ha altresì chiarito le responsabilità degli enti locali in questo processo di riequilibrio
attraverso la modifica all’art. 119 della Costituzione, prevedendo la possibilità, per
gli
stessi
enti,
di
accedere
a
nuovo
indebitamento
solo
in
presenza
dell’approvazione di un piano di ammortamento, introducendo, tra l’altro, un nuovo
vincolo che prescrive di assicurare l’equilibrio di bilancio nel complesso degli enti di
ciascuna regione.
I regolamenti approvati a livello europeo per la valutazione dei deficit eccessivi
hanno infatti
cambiato completamente
approccio sul
parametro del
debito
accumulato, che nel vecchio trattato era forse il meno rilevante tra i parametri
previsti, in quanto se ne consentiva una valutazione tendenziale. Al riguardo, nel
Fiscal Compact si prescrive che i Paesi che presentano un debito pubblico superiore
alla soglia del 60 % debbano ridurlo progressivamente in misura pari ad un
ventesimo annuo, con riferimento alla differenza tra il debito effettivo e il limite del
60 %. Per l’Italia, in assenza di una crescita del Pil robusta e duratura, tale
impegno potrebbe implicare, a partire dal prossimo esercizio, di reperire risparmi
annui per decine di miliardi di euro ulteriori, per cui viene richiesto uno sforzo
eccezionale ai soggetti pubblici e privati presenti sul territorio nazionale.
In questa luce, nella trattazione che segue si propone una lettura dei dati
economici relativi alla Toscana e dei parametri di valutazione nel bilancio regionale,
che, in rapporto al Pil, risulta un’entità di estrema rilevanza.
22
Tab. 4 - Gli impegni di spesa della Regione Toscana e la loro incidenza sul Pil regionale: serie storica.
(in milioni)
2006
Pil Regione
Toscana (1)
Impegni totali
Regione
Toscana (2)
Incidenza %
sul Pil
Impegni totali
al netto delle
contabilità
speciali (titolo
IV di spesa)
Incidenza %
sul Pil
99.549,17
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
103.360,05 105.240,26 102.752,72 104.025,73 106.234,54 105.895,25 106.038,00
14.748,31
14.787,15
15.676,10
11.454,60
11.616,87
11.521,05
12.899,30
14.028,94
14,82%
14,31%
14,90%
11,15%
11,17%
10,84%
12,18%
13,23%
9.388,12
8.803,64
9.485,83
9.132,50
9.889,36
9.539,02
10.000,82
12.104,64
9,44%
11,42%
9,43%
8,52%
9,01%
8,89%
9,51%
8,98%
Fonte: Corte dei conti su dati di rendiconto della Regione Toscana.
(1) Pil regionale ai prezzi di mercato –valutazione ai prezzi correnti– milioni di euro- dati Istat e Irpet
(per il 2013). Il Pil regionale, essendo valutato, in questa sede, ai prezzi correnti (e pertanto al lordo
della componente inflazionistica), risulta crescente nonostante la diminuzione dello stesso, in termini
reali, evidenziata nel testo.
(2) Impegni di spesa di competenza iscritti nel rendiconto di esercizio dell’amministrazione Regione
Toscana – milioni di euro.
1.2
Lo scenario economico della Regione Toscana
Nell’anno 2012, come già durante la recessione 2008-2009, l’economia toscana
ha registrato una performance migliore di altre regioni3. Nel 2012 la riduzione del
Pil in Toscana è stata di mezzo punto inferiore alla media nazionale, nonostante un
calo del 4,2 % della spesa per consumi. Tale andamento viene confermato anche
per il 2013, esercizio anch’esso caratterizzato da un analogo risultato differenziale
tra la riduzione del Pil regionale (-1,4 %) e quella registrata a livello nazionale (-1,9
%).
Ciò si spiega con una straordinaria vitalità del piccolo nucleo di imprese
esportatrici medie e grandi, insieme ad una buona capacità di attirare nuovi flussi
turistici dall’estero. In valori assoluti a prezzi correnti, le esportazioni verso l’estero,
su un Pil regionale di circa 105 miliardi di euro, sono ammontate a 29,3 miliardi nel
2010, 32,3 nel 2011 e 34,7 nel 2012. L’export verso l’estero, considerato al netto
del settore dei metalli preziosi, ha registrato elevati tassi di crescita anche nel
3
Nella presente sezione, come contesto interpretativo, si è tenuto conto del DPEF 2013 (Documento
di programmazione economica e finanziaria) della Regione Toscana; dei rapporti sull’economia regionale
della Sede di Firenze della Banca d’Italia (“Economie regionali. L’economia della Toscana”. Rapporto n.
10 pubblicato nel giugno 2013 e Rapporto n. 9, pubblicato nel giugno 2014); del rapporto di
aggiornamento congiunturale pubblicato dalla banca d’Italia nel novembre 2013 (rapporto n.32); del
rapporto ISTAT “Conti economici regionali”, pubblicato il 27 novembre 2013; dei vasti e approfonditi
studi annuali dell’IRPET, con particolare riferimento ai rapporti intitolati “La situazione economica della
Toscana. Consuntivo anno 2012. Previsioni 2013–2014” pubblicato nel giugno 2013 e “La situazione
economica della Toscana. Consuntivo anno 2013. Previsioni 2014-2015”, pubblicato nel giugno 2014;
nonché delle pubblicazioni effettuate dall’IRPET nel febbraio 2014 “La Toscana oltre la crisi” e il
“Rapporto sul mercato del lavoro”.
23
momento peggiore della crisi, registrando un tasso di crescita rispetto all’anno
precedente di circa il 4 % nel 2012 e del 4,7 % nel 2013.
Il 2013 risulta pertanto caratterizzato da una continua crescita delle esportazioni
verso l’estero, parzialmente compensata dalla diminuzione delle esportazioni verso
le altre regioni italiane. Le restanti componenti del conto risorse e impieghi
mostrano variazioni negative rispetto al precedente esercizio, tuttavia di importo
inferiore rispetto all’andamento registrato a livello nazionale. Al riguardo, le ultime
ricerche effettuate dall’Irpet inserite nel rapporto “La situazione economica della
Toscana - Consuntivo anno 2013 e Previsioni 2014-2015”, pubblicato nel giugno
2014, mettono in evidenza la presenza, pur in un quadro che resta di grande
difficoltà, di una maggiore capacità di tenuta, di consapevolezza delle scelte da
compiere e di soggetti dinamici, sia nelle imprese, che nella società civile. Una
dimostrazione di ciò sta nella forte ripresa dell'export, tornato ai valori precedenti la
crisi.
In generale, la performance meno negativa registrata a livello regionale, rispetto
al dato nazionale, può essere attribuita alla capacità di intercettare la domanda
mondiale nelle sue diverse forme (esportazione di beni e servizi, turismo). Tuttavia
quest’ultimo aspetto, che
denota la
persistenza
della capacità competitiva
regionale, da solo non risulta sufficiente, secondo gli ultimi studi dell’Irpet, a
fronteggiare gli effetti negativi della contrazione della domanda interna e degli
investimenti, a causa del carattere strutturale della crisi in atto, che ha coinvolto
alcune delle componenti decisive per lo sviluppo di un sistema economico, ovvero
gli investimenti, l’industria ed il lavoro giovanile.
Il migliore andamento dell’economia toscana rispetto a quella nazionale,
fenomeno che risulta costante negli ultimi anni, dipende, oltre che da una maggiore
capacità della regione, rispetto ad altre aree, di recepire gli stimoli provenienti dalla
domanda internazionale, con la conseguente acquisizione di quote di mercato
estero, anche dalla presenza di un nucleo di imprese collocate sul territorio, che
hanno messo in atto un processo di reazione alla crisi economica, nonché di
riconversione della propria capacità produttiva, aumentando il numero di addetti ed
il fatturato. Tale nucleo di imprese, presente in modo trasversale nei vari settori,
appare caratterizzato da un prevalente orientamento al mercato estero, ovvero
dall’appartenenza a filiere che hanno come destinazione finale i mercati esteri, con
una particolare propensione alla diversificazione dei mercati di sbocco4.
4
Irpet, “La situazione economica della Toscana. Consuntivo anno 2013. Previsioni 2014-2015”,
giugno 2014.
24
All’interno dello scenario appena descritto, le previsioni per i prossimi anni
evidenziano come il 2014 appaia ancora un anno di transizione, in quanto
caratterizzato da un andamento del Pil regionale pressoché costante rispetto al
2013, a causa della persistenza di una dinamica di contrazione della domanda
interna, in tutte le sue componenti, a cui si contrappone, ancora una volta,
l’espansione delle esportazioni estere. Una ripresa è invece prevista per il 2015,
anno in cui si stima una crescita del Pil pari all’1,3 %.
1.2.1 Il comparto industriale e le esportazioni regionali
Come evidenziato dai dati sopra riportati, il 2013 è caratterizzato da una ripresa
delle esportazioni toscane verso l’estero, determinata in particolare dalla ripresa
della domanda dei paesi europei, in particolare di quello britannico.
Tale andamento positivo, più evidente rispetto alla media nazionale, riguarda
quasi tutti i settori produttivi del manifatturiero: pelle, chimica, macchinari,
apparecchi elettrici, abbigliamento, alimentari, bevande, carta. Più indietro restano
nautica, automotive, tessile e trasporti. I mercati sui quali si punta sono sia i
tradizionali dell'Europa e del Nord America, sia quelli dell'Estremo oriente, del Medio
oriente e del Sud America.
In particolare, l’andamento positivo dell’export toscano, come evidenziato nel
rapporto di UnionCamere Toscana pubblicato a marzo 2014, è determinato dai
comparti moda (concia e pelle registrano un +11,2 %), oreficeria (+21,1 %) ed in
generale dai beni di consumo, ovvero le produzioni caratteristiche dell’economia
regionale. Al contrario, rimangono in terreno negativo le vendite di beni strumentali
e prodotti intermedi.
In media dell’anno, la Toscana conferma il primato di crescita fra le regioni
esportatrici italiane (+4,7 %, seconda solo a Piemonte, +4,9 %), mentre dal lato
delle importazioni registra un calo che conferma il persistere di difficoltà nella
ripartenza dell’attività produttiva e nella tenuta dei consumi interni.
In merito al comparto industriale, continua nel 2013 l’andamento negativo della
produzione (-1,9 % rispetto all’anno precedente, al netto del settore delle
costruzioni) anche se di intensità inferiore rispetto al trend registrato negli ultimi
esercizi. Al riguardo, gli studi effettuati dall’Irpet hanno stimato che, negli anni della
crisi, la progressiva riduzione della capacità produttiva abbia comportato una
perdita di potenziale produttivo di più del 20 %.
Un indicatore utile, a tale proposito, risulta essere quello relativo al numero di
imprese iscritte e cessate in uno specifico esercizio finanziario. I dati relativi
all’esercizio 2012 mostrano, da una parte, un calo del tasso di crescita di imprese
25
rispetto al 2011 sia a livello regionale che nazionale, dall’altra, un saldo comunque
positivo tra nuove iscrizioni e cessazioni avvenute nel periodo, in linea con il dato
nazionale.
Il 2013 è caratterizzato da un saldo positivo tra iscrizioni e cessazioni pari a
1.336, e da un numero di imprese attive al termine dell’esercizio pari a 414.563. Il
saldo positivo tra iscrizioni e cessazioni evidenzia comunque come il tessuto
imprenditoriale toscano continui ad espandersi, anche se ad un ritmo sempre più
lento. Il tasso di crescita a livello regionale, infatti, a seguito di un deciso
incremento registrato fino al 2010 (passando dallo 0,8 % del 2005 all’1,2 % del
2010) decrescere progressivamente nell’ultimo triennio, assestandosi allo 0,3 % nel
20135.
Tuttavia, se si compara il dato con i livelli pre-crisi, si evidenzia come le iscrizioni
delle imprese negli archivi delle Camere di commercio sono passate da oltre 32mila
nel 2007 a poco meno di 28.400 nel 2013 (-11,3 %) con una forte contrazione in
particolare
del
comparto
manifatturiero,
associato
ad
un
progressivo
invecchiamento della classe imprenditoriale.
Tab. 5 - Il numero di imprese totali in Italia e in Toscana: andamento 2011-2013.
Area territoriale
Iscrizioni
Cessazioni
(2)
Saldo
Numero di
imprese
registrate al
31.12 (1)
Totale numero imprese
tasso di
crescita (3)
%
2011
Toscana
Italia
28.865
24.490
4.375
417.200
1,00
391.310
341.081
50.229
6.110.074
0,82
2012
Toscana
Italia
28.276
26.748
1.528
416.154
0,37
383.883
364.972
18.911
6.093.158
0,31
2013
Toscana
Italia
28.396
27.060
1.336
414.563
0,30
384.483
371.802
12.681
6.061.960
0,21
Fonte: UnionCamere-Infocamere, Movimprese.
(1) Lo stock delle imprese registrate tiene conto delle cancellazioni d’ufficio (vedi nota successiva). In
considerazione di ciò, il suo ammontare può diminuire anche in presenza di un saldo attivo tra iscrizioni e
cessazioni, essendo queste ultime calcolate al netto di quelle disposte amministrativamente dalle
Camere.
(2) A partire dal 2005, le Camere di commercio possono procedere alla cancellazione d’ufficio dal
Registro delle imprese di aziende non più operative. Per tenere conto di tali attività amministrative, il
flusso delle cancellazioni viene considerato al netto di quelle d’ufficio. Tutti i dati di flusso sono calcolati al
netto delle cancellazioni d’ufficio.
(3) Il tasso di crescita è dato dal rapporto tra il saldo tra iscrizioni e cessazioni rilevate nel periodo e lo
stock delle imprese registrate all’inizio del periodo considerato.
5
Fonte: UnionCamere Toscana, Rapporto sulla natalità e mortalità delle imprese registrate presso le
Camere di Commercio della Toscana per il IV trimestre 2013 e l’anno 2013, gennaio 2014.
26
Come già accennato in precedenza, all’interno del comparto manifatturiero,
risultano presenti imprese che, nonostante la crisi, hanno continuato ad investire, a
realizzare fatturati e in alcuni casi anche a creare occupazione. Il numero di tali
imprese è stato stimato da Irpet in circa 3.300, il 5,3 % di quelle presenti nel
settore manifatturiero, con un numero di addetti pari a circa 50 mila unità.
All'interno di questa realtà, c'è un insieme ancora più agguerrito, costituito da 200
imprese giovani, di cui 64 nel settore in oggetto, con un bacino occupazionale di
circa 10 mila addetti e che rappresentano un importante fattore di crescita per
l’economia regionale.
Tuttavia, il settore di gran lunga più colpito dalla crisi, in Toscana, è stato quello
delle costruzioni e, in generale, il settore immobiliare.
Il settore delle costruzioni, che dal 1999 al 2007 aveva registrato i n Toscana una
crescita costante e vigorosa, pari nel periodo al 26,6 %, ha visto crollare la propria
attività del 17,1 % dal 2007 al 2011, scendendo, nel 2013, a volumi produttivi
inferiori del 35 % rispetto al massimo storico del 2006. Nel solo 2012 l’edilizia
vedeva diminuire il proprio valore aggiunto del 5,9 %, e nel I semestre del 2013 il
numero di imprese edili è sceso dell’8,5 %, il numero di ore lavorate ha registrato
un -16,4 % con una espulsione dal ciclo produttivo di quasi il 12 % dei lavoratori
impiegati. Nell’anno 2012, il settore edile aveva già perduto il 5,2 % della sua forza
lavoro, pari, in termini assoluti, a 6.700 unità. Al termine del 2013, l’attività delle
imprese edili risulta ancora in rallentamento (la produzione risulta in diminuzione
del 6,0 % rispetto all’anno precedente), ma ad un ritmo più contenuto rispetto alle
punte massime negative registrate tra la fine del 2012 e l’inizio del 2013. Infatti,
nel IV trimestre 2013 si registra una contrazione delle ore lavorate del 1,5 %
rispetto al corrispondente trimestre dell’anno precedente, ed una contrazione del
numero di lavoratori del 6,3 %.
27
Fig. 1 - Produzione del settore costruzioni – Toscana.
Valori assoluti in milioni di euro a prezzi costanti (concatenati al 2005).
Fonte: Irpet, Rapporto su ‘La situazione economica in Toscana, Consuntivo anno 2012, Previsioni
2013-2014’.
Anche a livello nazionale, il settore è stato investito da una profonda crisi, che ha
un effetto diretto sul bilancio degli enti locali, e in particolare dei comuni, riducendo
drasticamente l’interesse per i permessi di costruire che hanno rappresentato, negli
anni Duemila, una importante fonte di entrate straordinarie su cui gli enti territoriali
hanno potuto contare, pur con tutte le limitazioni ed i vincoli imposti dalle norme
relative al loro utilizzo. La tendenza alla riduzione dei permessi di costruire era già
ben visibile negli anni precedenti alla grande depressione in corso.
Tab. 6 - I Permessi di costruire nel confronto Toscana-Italia: serie storica 2003-2010.
Permessi di costruire - abitazioni in nuovi fabbricati residenziali
Anni 2003-2010 (per 1.000 famiglie)
2003
Toscana
Italia
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
8,3
8,9
10,7
8,5
7,9
5,9
4,1
3,3
10,0
11,5
11,8
10,9
10,3
7,8
5,7
4,7
Permessi di costruire - m2 utili abitabili in nuovi fabbricati residenziali
Anni 2003-2010 (per 1.000 famiglie)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Toscana
612
633
748
585
552
431
296
257
Italia
768
854
868
801
757
579
430
372
Fonte: Istat, Rilevazione statistica dei permessi di costruire; Bilancio demografico della popolazione
residente.
1.2.2 Il comparto agricolo ed il settore di servizi
Nonostante gli elementi di difficoltà legati alla congiuntura economica, che si
riflettono in pieno nell’andamento del settore delle costruzioni appena descritto, il
settore agricolo regionale mostra, anche di fronte a condizioni climatiche sfavorevoli
per alcune colture, perdite più contenute rispetto al resto dell’economia. Al
riguardo, il canale estero ha mostrato una buona dinamica, con una crescita delle
esportazioni del comparto agroalimentare.
In particolare, nonostante una contrazione della produzione, nel 2013, di tre
punti percentuali in termini reali, a fronte di una lieve flessione dei consumi
28
intermedi (-0,2 %), il valore aggiunto del comparto a prezzi correnti è aumentato
del 6,6 %. Tale risultato positivo dipende pertanto prevalentemente dalle dinamiche
dei prezzi, che hanno registrato un incremento del 7,8 % dal lato della produzione e
una flessione dello 0,1 % relativamente ai consumi intermedi, ulteriore segno di
difficoltà del settore.
In merito alle dinamiche produttive reali, si registrano flessioni diffuse all’interno
delle varie produzioni, che risparmiano solo le produzioni tipiche della filiera
agroalimentare regionale, in particolare le produzioni di olio e vino.
Per quanto riguarda il saldo degli scambi con l'estero, come per il 2012, anche il
2013 registra un dato negativo per l'agricoltura, ma positivo per il complesso
dell'agroalimentare,
grazie
al
contributo
dell'industria
della
trasformazione
alimentare, e in miglioramento per l'effetto congiunto della contrazione delle
importazioni e dell’incremento dell’export. Il calo delle importazioni agroalimentari
testimonia la crisi della domanda interna, e del conseguente contenimento della
spesa alimentare attuato dalle famiglie attraverso strategie di revisione dei consumi
in favore di prodotti meno costosi.
Tab. 7 - Agroalimentare: andamento dell’export - confronto 2012-2013.
Valori assoluti
Voci
Agricoltura
2012
(in milioni)
Variazioni %
2013
2012/2011
2013/2012
303,2
279,8
8,2
-7,7
227,9
216,6
5,8
-5
1.608,20
1.767,80
6,1
9,9
- di cui oli e grassi vegetali e animali
459,2
543,5
7,8
18,3
- di cui bevande
724,1
772,3
8
6,7
1.911,40
2.047,60
6,4
7,1
- di cui piante vive
Trasformazione alimentare
Totale
Fonte: Irpet, Rapporti su “La situazione economica in Toscana” - Consuntivo anno 2012, Previsioni 20132014 e Consuntivo anno 2013, Previsioni 2014-2015.
Con riguardo al settore del turismo, settore di punta della regione all’interno del
comparto dei servizi, lo stesso evidenzia nel 2012 un lieve calo (-2,2 per cento
rispetto al 2011), interrompendo il trend positivo registrato nel biennio 2010-2011,
che tuttavia appare superato. Anche in questo caso, l’andamento è influenzato dalla
diminuzione della domanda interna (le presenze nazionali registrano un -5,5 per
cento nel 2012 rispetto al 2011), e compensato dalla buona dinamica delle
presenze straniere (+1,1 per cento), che influenza positivamente anche la lieve
ripresa registrata nel 2013, anno caratterizzato da un’ulteriore ampliamento del
differenziale tra clientela nazionale, che continua a ridursi, e clientela estera. A tale
riguardo, oltre metà della crescita realizzata nel 2013 è da attribuire a soli cinque
29
Paesi di provenienza del flusso turistico, rappresentati da Olanda, Russia, Regno
Unito, Stati Uniti e Svizzera, tutti compresi fra i primi dieci mercati stranieri in
termini di presenze.
1.2.3
Il mercato del lavoro
La situazione dell’occupazione ha sofferto fino ad oggi meno di quanto sarebbe
stato lecito attendersi per la pervasività della crisi, in gran parte grazie ad una certa
capacità del settore dei servizi di assorbire una parte del personale uscito dal
mercato del lavoro.
Tuttavia, questa limitata funzione di “spugna” appare, nel corso del 2013, in
diminuzione, come segnala il
rapporto “Flash lavoro” pubblicato dall’IRPET
nell’aprile 2014, ma compensata da una ripresa del mercato del lavoro nel settore
industriale, registrata, in particolare, negli ultimi mesi del 2013; tale ripresa ha
contribuito all’accentuarsi della risposta dinamica del mercato del lavoro toscano,
nonché al conseguente aumento della differenza tra l’andamento regionale e la
dinamica nazionale.
Il Rapporto evidenzia una prima, importantissima, inversione di tendenza per
l’occupazione sia nel comparto industriale che nel settore delle costruzioni, con una
crescita rispettivamente del 9,4 per cento e del 4,4 per cento registrata nel IV
trimestre 2013 rispetto al IV trimestre 2012; mentre il settore dei servizi, dopo anni
di crescita, scende del 2 per cento, con una perdita di 25 mila posti di lavoro; infine
l’agricoltura prosegue il trend di riduzione registrando un calo del 13,4 per cento.
Tab. 8 - Tasso di occupazione regionale-popolazione tra i 15 e i 64 anni.
(valori percentuali)
Tempo e frequenza
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Toscana
63,8
64,8
64,77
65,3
64,8
63,8
63,5
63,9
63,8
Italia
57,5
58,4
58,7
58,7
57,5
56,9
56,9
56,8
55,6
Fonte: dati Istat.
A fine anno il tasso di occupazione risulta stabilizzato al 63,8 per cento, in linea
con il 2012, influenzato positivamente dal tasso di occupazione maschile e
negativamente da quello femminile.
Tuttavia, considerando il numero di disoccupati, questo risulta essere in drastico
aumento nel 2013 rispetto al 2012 (149.000 unità contro le 132.000 unità dell’anno
precedente) con un tasso di disoccupazione che, secondo la definizione Istat
Eurostat, è pari all’8,7 per cento per il 2013, in aumento rispetto all’esercizio
precedente, e che, sommando le aree di sottoccupazione, potrebbe essere valutato
30
anche più elevato, ancorché inferiore alla media nazionale. Anche considerando la
suddivisione per genere, si evidenzia una significativa impennata del tasso di
disoccupazione femminile tra il 2011 ed il 2013, con un numero dei disoccupati che
varia dalle 57.000 alle 77.000 unità.
Tab. 9 - Disoccupati e tasso di disoccupazione per genere in Toscana (15 e più) 2009-2013.
(in migliaia e valori percentuali)
Anno di
riferimento
Maschi
Disoccupati
Femmine
Tasso di
disoccupazione
Disoccupati
Totale
Tasso di
disoccupazione
Disoccupati
Tasso di
disoccupazione
2009
40
4,2
57
7,8
96
5,8
2010
47
5,0
54
7,5
101
6,1
2011
51
5,4
57
7,9
108
6,5
2012
61
6,5
71
9,5
132
7,8
2013
72
7,6
77
10,1
149
8,7
Fonte: dati Istat.
Le previsioni per il prossimo futuro, elaborate da Irpet e contenute all’interno del
Rapporto sul mercato del lavoro per l’anno 2013, pubblicato a febbraio 2014,
indicano un ulteriore peggioramento per i prossimi mesi. I segni e gli effetti della
crisi sono quindi ancora lontani dall’essere rimarginabili. Infatti, a fronte di una
sostanziale stagnazione della forza lavoro occupata, il tasso di disoccupazione
dovrebbe continuare a salire nel 2014 superando il 9 per cento, il livello più elevato
dal 1990, con un aumento cumulato di quattro punti dal 2008. Tale andamento
risulta influenzato negativamente dalla flessione del numero di occupati in
agricoltura e positivamente dalla ripresa dell’occupazione nel comparto industriale e
dei servizi. Solo nel 2015 la disoccupazione dovrebbe iniziare a declinare.
1.2.4 Le famiglie: principali indicatori economici e demografici
Come accennato in precedenza, la recessione in atto ha comportato una
diminuzione della spesa per consumi finali delle famiglie sul territorio regionale,
che, dopo il picco registrato nel 2011, hanno iniziato a diminuire dell’1,5 per cento
nel 2012 e dell’1,7 per cento nel 2013.
La Regione Toscana, con i suoi 3.755.000 abitanti, ha una densità di popolazione
di 164 abitanti per chilometro quadrato, largamente inferiore alla media nazionale
di 202, e molto lontana dalle regioni più affollate, nelle quali emerge anche
maggiore disagio abitativo e logistico, come la Campania, il Lazio e la Lombardia. E’
vero che la Toscana ha visto spopolarsi buona parte del suo territorio montano e
collinare; basti pensare che su 287 comuni toscani ben 114 sono classificati come
totalmente montani.
31
In termini di disagio sociale, il cui miglioramento figura tra gli obiettivi strategici
del DPEF per il 2013, va tuttavia segnalato che la Regione Toscana si colloca tra le
regioni migliori in termini di povertà relativa delle famiglie, registrando un’incidenza
di povertà relativa familiare, in termini percentuali, che da un minimo del 4 per
cento nel 2007, (il dato migliore nell’anno su tutto il territorio nazionale), passa al
6,8 per cento nel 2012.
Tale incremento corrisponde a circa 49 mila nuovi nuclei familiari in condizioni di
povertà relativa. Tale aumento risulta per lo più imputabile all’ultimo anno: se fino
al 2011 la disponibilità del risparmio accumulato nel tempo e la bassa propensione
all’indebitamento erano riuscite a contenere gli effetti del ciclo economico avverso,
il perdurare della crisi associato al netto peggioramento del mercato del lavoro
hanno successivamente aggravato le condizioni economiche di molte famiglie.
Nell’ambito delle stesse, si osserva un aumento del peso dei più giovani e dei
lavoratori, a fronte di una riduzione dei più anziani, destinatari della pensione. Per
effetto di queste dinamiche l’Irpet stima che le risorse necessarie ad implementare
uno strumento universale di contrasto alla povertà (qual è ad esempio il cd.
“Sostegno per l’Inclusione attiva”, nuovo strumento elaborato dal Ministero del
Lavoro e delle Politiche Sociali che prevede, oltre al sostegno economico del
destinatario,
un
piano
personalizzato
per
il
suo
reinserimento
lavorativo)
ammonterebbero in Toscana a circa 215 milioni di euro (6 miliardi in Italia)6.
Inoltre, nel documento Istat denominato “Conti Economici regionali” pubblicato il
27 novembre 2013, emerge che la situazione del Pil pro capite a livello regionale è
sempre più divergente a livello di macro aree. Con i suoi 28.100 euro per abitante
nel 2012, la Toscana si colloca al di sopra di regioni quali Piemonte, Liguria,
Marche, Abruzzo, ma è lontana anche dai risultati di Lombardia ed Emilia Romagna.
Tuttavia, quello che preoccupa maggiormente è che il reddito pro capite di regioni
quali Campania, Sicilia, e Puglia è ormai inferiore al reddito pro capite di Paesi come
il Portogallo e la Lituania.
6
Fonte: Irpet, rapporto “La Toscana oltre la crisi”, febbraio 2014.
32
Fig. 2 - Pil a prezzi correnti per abitante nelle regioni italiane - Anno 2012.
(valori in euro)
Pil per abitante a prezzi correnti
Bolzano
Valle d'Aosta
Lombardia
Emilia Romagna
Nord - Ovest
Nord - Est
Trento
Centro - Nord
Veneto
Lazio
Friuli-Venezia Giulia
Toscana
Piemonte
Centro
Liguria
Marche
Umbria
Abruzzo
Molise
Sardegna
Basilicata
Mezzogiorno
Puglia
Sicilia
Calabria
Campania
10.000
20.000
30.000
40.000
37.316
34.465
33.066
31.538
31.094
30.630
30.338
30.008
29.531
29.195
29.106
28.100
27.942
PIL per abitante a prezzi correnti
27.941
27.303
25.601
23.316
22.322
20.034
19.722
17.964
17.416
17.208
16.826
16.575
16.369
Fonte: Istat – Conti economici regionali – Report del 27 novembre 2013.
I grandi problemi strutturali pesano oggi più che in passato e richiedono di
essere confrontati con le politiche pubbliche per valutarne l’efficacia. Ad esempio, il
fenomeno legato all’immigrazione ha arginato solo per un decennio il precipitare
della società italiana nell’invecchiamento.
In questo senso, taluni programmi di spesa indicati nel DPEF 2013 della Regione
Toscana appaiono coerenti con una composizione delle coorti di età in Toscana,
composizione che risulta molto critica. Infatti, l’indice di vecchiaia della Regione
Toscana risulta, nel 2012, pari a 184,6, più basso di quello del 1999, a segnalare la
mutazione della composizione della popolazione con l’immissione nel tessuto sociale
di una quota di immigrati pari a circa il 10 per cento. Tuttavia, gli indici di vecchiaia
provinciali, che segnalano anche problematiche specifiche di assistenza, mostrano
che ben tre province hanno un indice superiore a 200, e cioè le coorti anziane sono
il doppio di quelle giovanili (Grosseto con 214,1, Massa Carrara con 212, Livorno
con 207,3). In Italia si registrano indici peggiori a Trieste, Savona, Genova e La
Spezia. Firenze si colloca nella media regionale.
33
Di tutti gli indicatori di disagio, forse il più importante è quello dei NEET (Not in
education, employment or training) e cioè il numero di giovani che non lavorano,
non studiano e non partecipano a programmi di formazione. E’ la cifra della
incapacità di includere in un sistema sociale attivo fasce crescenti di giovani
generazioni e rappresenta, tra l’altro, la rinuncia a formare il capitale umano.
I dati per il 2013, riportati di seguito, mostrano come dai livelli pre crisi del
2008, l’indice in oggetto sia aumentato di quasi 8 punti percentuali per la Toscana e
di 7 punti percentuali a livello nazionale. L’indice NEET della Toscana nel 2013
risulta sensibilmente migliore rispetto alla media nazionale, ma pur sempre ad un
livello assai preoccupante. Esso va confrontato con il 23,6 per cento del Lazio, il
18,1 per cento del Veneto, il 18,8 per cento dell’Emilia Romagna. Ma vanno sempre
rammentati i dati drammatici delle regioni meridionali, dove oltre un terzo dei
giovani non studia e non lavora.
Tab. 10 - Giovani Neet (Not in education, employment or training) di 15-29 anni, per regione.
Anni 2006-2013.
(valori percentuali)
REGIONI/
RIPARTIZIONI
GEOGRAFICHE
2013
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Totale
Uomini
Donne
Toscana
13,2
13
12,8
13
15,5
16,4
18,2
19,6
17,1
22,2
Nord-ovest
11,5
11,5
12,7
14,7
16
15,6
16,8
19,8
21,0
18,7
Nord-est
10,5
9,9
10,3
12,5
15,1
15,1
16,3
17,8
21,8
20,0
Centro
14,8
13,9
14
15,3
17,1
18,9
19,9
21,7
24,2
22,0
29
28,9
29
29,7
30,9
31,9
33,3
35,4
36,1
35,0
19,2
18,9
19,3
20,5
22,1
22,7
23,9
26,0
24,4
27,7
Mezzogiorno
Italia
Fonte: dati Istat.
Infine, un breve cenno al livello di scolarità della popolazione attiva vuole
evidenziare la criticità del dato italiano, con un numero molto elevato di persone
adulte che hanno conseguito soltanto il diploma di media inferiore nel 2012 (44,3
per cento, a fronte di una media europea del 26,6 per cento). La Toscana si trova in
una situazione peggiore rispetto alla media nazionale, con il 45 per cento.
Quest’ultimo indicatore risulta uno dei più critici fra quelli in cui la regione parte
svantaggiata rispetto alla media nazionale.
Quelli appena descritti rappresentano indici utili per valutare i programmi
regionali volti al contrasto della disoccupazione, quali il progetto Giovani Sì , che si
pone l’obiettivo di favorire l’ingresso e la permanenza dei giovani nel mercato del
lavoro; le politiche di incentivazione delle assunzioni dei soggetti con deboli
capacità
competitive
sul
mercato
del
lavoro
34
e
dei
soggetti
a
rischio
di
disoccupazione di lunga durata; le politiche di gestione dei Centri per l’impiego,
sottoposti ad una riorganizzazione sul territorio regionale.
2. Il bilancio regionale e la spesa pubblica sul territorio toscano nel
confronto interregionale
2.1
La spesa pubblica nazionale e regionale
All’interno dello scenario macroeconomico analizzato nel precedente paragrafo, si
inquadra il ruolo della Pubblica Amministrazione, in particolare in termini di spesa
effettiva, con la quale la stessa contribuisce al sistema economico nazionale e
regionale. L’analisi della spesa pubblica in ambito regionale risente dell’attenzione
del legislatore verso forme di contenimento e di razionalizzazione, il quale ha
comportato
un
nuovo
assetto
del
contesto
costituzionale
di
riferimento,
rappresentato dalla l. cost. 20 aprile 2012, n. 1, che ha accolto il principio del
pareggio strutturale di bilancio e con la successiva legge di attuazione (legge 24
dicembre 2012, n. 243).
Il principio del pareggio di bilancio, costituisce la trasposizione a livello nazionale
dell’impegno assunto, in sede europea, per ridurre in modo strutturale il debito
pubblico, elevando tale principio a rango costituzionale, all’interno di ciascuno dei
diversi ordinamenti degli Stati membri, nonché correlandolo ad un vincolo di
sostenibilità del debito che coinvolge tutte le pubbliche amministrazioni7.
La presente sezione si propone di analizzare l’andamento della spesa pubblica
delle “amministrazioni locali” (in termini di contabilità nazionale) presenti sul
territorio toscano, con uno sguardo particolare all’amministrazione regionale, ed
effettuando un confronto del trend della stessa spesa a livello interregionale,
distinguendo tra regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale. L’obiettivo
di tale confronto è quello di esaminare l’effetto del fenomeno a livello economico
regionale, attraverso un esame della spesa pubblica in rapporto ai valori pro capite,
a verifica di come le risorse pubbliche sono distribuite sul territorio, a vantaggio del
cittadino-utente.
7
Con il d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, sono state emanate disposizioni in materia di armonizzazione
dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi. Le
disposizioni del Titolo I, riguardanti i principi contabili generali applicabili alle Regioni ed alle Province
autonome si applicheranno a decorrere dal 2015 (art. 38). Al fine, però, di verificare l'effettiva
rispondenza del nuovo assetto contabile alle esigenze conoscitive della finanza pubblica e di individuare
eventuali criticità, l’art. 36 del decreto ha previsto l’avvio di una sperimentazione, per la durata di tre
esercizi finanziari (a partire dal 2012), riguardante l'attuazione delle disposizioni di cui al Titolo I, in
particolare per l'adozione del bilancio di previsione finanziario annuale di competenza e di cassa, nonché
della classificazione per missioni e programmi di cui all'art. 33.
35
In generale, la spesa delle amministrazioni locali, considerate a livello nazionale,
ha risentito notevolmente della crisi economica in atto, nonché delle misure assunte
per garantire il contributo delle amministrazioni decentrate agli obiettivi di finanza
pubblica. Al riguardo, la Corte dei conti, nel documento “Attuazione e prospettive
del federalismo fiscale” presentato nel marzo 2014 nell’ambito dell’audizione presso
la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, evidenzia
come la dimensione complessiva delle misure di riduzione di spesa assunte a partire
dal 2009 abbia raggiunto, nel 2012, 31 miliardi, di cui 16 come conseguenza
dell’inasprimento del
Patto di
stabilità interno e
oltre 15 come tagli nei
trasferimenti.
In confronto alle previsioni di inizio periodo, contenute nel DPEF 2009-2013, i
risultati a consuntivo dell’ultimo biennio evidenziano l’importanza dell’impatto della
crisi sul mondo delle autonomie locali e la pressione a cui queste sono state
sottoposte. Infatti, a seguito dell’attuazione di misure di contenimento della spesa
per 31 miliardi come sopra evidenziato, nel 2012 si è registrata una diminuzione
della spesa complessiva delle amministrazioni locali, rispetto alle previsioni iniziali,
di circa 35 miliardi, derivante in particolare dalla spesa in conto capitale.
Per il periodo 2013-2016 si prefigura una ulteriore riduzione della spesa primaria
complessiva degli enti territoriali, considerando il dato nazionale, di oltre 2 miliardi,
con l’incidenza in termini di prodotto che passa dal 14,8 per cento del 2013 al 13,3
del 2016. Considerando tuttavia il dato al netto della spesa sanitaria, per cui è
previsto un aumento tra il 2013 ed il 2016, la spesa delle amministrazioni
territoriali diminuirebbe di oltre 7 miliardi, di cui 3 di parte corrente, attestandosi al
6,6 per cento del prodotto (il 7,8 nel 2013).
2.1.1 La spesa pubblica del comparto delle amministrazioni locali nella Regione
Toscana
Di seguito vengono riportati alcuni dati d’insieme relativi alla spesa pubblica delle
amministrazioni locali8 presenti sul territorio toscano, distinguendo, in particolare, tra
Regione e ASL, Comuni e Province, allo scopo di esaminare la distribuzione di tale
spesa sulla base dei valori medi per gli esercizi 2010-2012 desunti dai Conti pubblici
territoriali elaborati dal Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica (Ministero
dello Sviluppo economico)9. Attraverso l’elaborazione di tali dati, la Banca d’Italia ha
8
L’elenco delle amministrazioni pubbliche che fanno parte del comparto delle amministrazioni locali
viene individuato annualmente dall’Istat ai sensi dell’articolo 1, comma 3 della l. 31 dicembre 2009, n.
196. Di queste fanno parte, principalmente, la Regione, le Province ed i Comuni.
9
In base alla metodologia di aggregazione utilizzata dal Ministero dello Sviluppo Economico per
l’elaborazione dei Conti Pubblici Territoriali, al fine dell’elaborazione dei presenti dati, effettuata da Banca d’Italia
36
stimato che, sotto il profilo degli enti erogatori, quasi il 57 per cento della spesa
pubblica locale risulta essere di competenza della Regione e delle ASL, a causa del
preponderante rilievo della sanità. Oltre un quarto della spesa totale è invece erogato
dai comuni, che si confermano essenziali per la spesa in investimenti fissi.
La spesa corrente relativa al comparto della Regione e delle ASL rappresenta circa il
60 per cento della spesa corrente totale, considerata a livello aggregato, a fronte di
un’incidenza di circa il 24 per cento di quella relativa al comparto comunale. Tale dato
sottolinea l’importanza di questa tipologia di spesa a livello di impatto sul tessuto
economico regionale, e risulta influenzata in particolare dalle spese correnti relative al
sistema socio-sanitario. Le principali variazioni vengono registrate nell’ambito della
spesa in conto capitale, che diminuisce, in media, dell’8,6 per cento l’anno, sintomo di
una costante diminuzione della capacità di investimento delle amministrazioni locali.
Tab. 11 - Spesa pubblica delle amministrazioni locali in Toscana al netto della spesa per interessi.
(valori medi al periodo 2010-2012 e valori percentuali (1))
Composizione %
Voci
spesa corrente primaria
Regione e
ASL (2)
Province
Comuni (3)
Altri enti
Variazione
% annua
59,9
5,5
24,6
10
-0,2
35
12,3
43,4
9,3
-8,6
Spesa totale
56,8
6,4
27,0
9,9
-1,2
Spesa totali Italia
60,9
4,2
27,4
7,5
0,6
- Regioni a statuto ordinario
60,1
4,6
28,1
7,2
0,6
- Regioni a statuto speciale
64,1
2,7
24,4
8,8
0,7
spesa c/capitale (4)
Fonte: Banca d'Italia, Rapporto annuale sull'economia della Toscana n.9, giugno 2014 .
(1) Per la spesa, la fonte è il Ministero dello sviluppo economico (Dipartimento per lo sviluppo e la
coesione economica), base dati dei Conti pubblici territoriali; per la popolazione residente, Istat.
(2) Il dato include le aziende ospedaliere.
(3) Il dato per le Regioni a statuto ordinario e per l'Italia non comprende la gestione commissariale del
Comune di Roma, iniziata nel 2008.
(4) Dato al netto delle partite finanziarie.
Un’analisi della spesa pubblica per investimenti, riferita agli stessi anni, ed
effettuata sulla base dei dati relativi ai pagamenti delle amministrazioni locali
desunti dal sistema informativo Siope, mostra come, in rapporto al Pil regionale, gli
investimenti fissi delle amministrazioni locali toscane abbiano registrato una
sensibile diminuzione nel triennio 2010-2012, assestandosi, a fine periodo, ad un
e riportata nel “Rapporto annuale sull'economia della Toscana n.9” pubblicato a giugno 2014, le amministrazioni
locali (AALL) comprendono gli enti territoriali (Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano, Province,
Comuni), gli enti produttori di servizi sanitari (Aziende sanitarie locali e Aziende ospedaliere), gli enti locali
produttori di servizi economici e di regolazione dell’attività (ad esempio, Camere di commercio) e quelli produttori
di servizi locali, assistenziali, ricreativi e culturali (ad esempio, università ed enti lirici).
37
valore in linea con il complesso delle regioni a statuto ordinario (1,2 per cento), a
differenza dei due precedenti esercizi, in cui il dato toscano risultava ad un livello
superiore rispetto alla media delle complesso delle regioni a statuto ordinario
nonché in linea con quello nazionale. Si evidenzia, tuttavia, come l’andamento dei
pagamenti delle amministrazioni locali possa essere influenzato, annualmente,
anche da fenomeni connessi con il rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
Il comparto comunale sembra essere quello che contribuisce maggiormente al
totale della spesa per investimenti fissi su territorio toscano, con un andamento
pressoché cotante nel triennio, in contrasto con il dato riferito al comparto
regionale, caratterizzato, da un lato, da un andamento marcatamente decrescente
e, dall’altro, da un contributo al complesso della spesa in oggetto comunque
superiore rispetto al dato aggregato per le regioni a statuto ordinario, nonché al
dato nazionale.
A tale riguardo, la Banca d’Italia stima una ripresa della crescita della spesa per
investimenti nel 2013, trainata in particolare dal settore degli enti locali.
Tab. 12 - Spesa pubblica per investimenti – confronto Toscana-RSO-Italia.
2010
Amministrazioni locali (in % del
Pil) (1)
Regioni a statuto
ordinario (2)
Toscana
Voci
2011
(valori percentuali)
2012
2010
2011
Italia (2)
2012
2010
2011
2012
1,6
1,3
1,2
1,3
1,2
1,2
1,5
1,4
1,4
Comparto Regionale (compresa la
gestione sanitaria)
35,9
37,0
27,0
21,4
20,6
18,2
26,9
26,4
24,0
Province
12,8
14,1
13,8
10,9
10,2
9,0
9,3
8,8
8,0
Comuni
45,0
41,9
46,7
59,3
59,9
63,3
56,0
55,9
58,9
6,3
7,0
12,5
8,4
9,3
9,5
7,8
8,9
9,1
di cui (quote % sul totale)
Altri enti
Fonte: Banca d'Italia, Rapporto annuale sull'economia della Toscana n. 9, giugno 2014.
(1) Gli indicatori sono costruiti sui dati di cassa relativi alla spesa per costituzione di capitali fissi (beni e
opere immobiliari, beni mobili e macchinari) delle AALL.
(2) I dato per le RSO e per l’Italia non comprende la gestione commissariale del comune di Roma.
I dati di consuntivo 2012 relativi alla spesa pubblica per investimenti delle
amministrazioni locali, considerati a livello nazionale e riportati dalla Corte dei conti
nel Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, confermano un profilo
discendente della stessa in rapporto al Pil, proseguendo nella costante decrescita
registrata nel biennio precedente (1,5 per cento nel 2010; 1,4 per cento nel 2011).
Al riguardo, all’interno del rapporto sopra citato la Corte evidenzia in termini
critici la scelta di utilizzare la riduzione della spesa per investimenti pubblici come
elemento costante della quadratura dei conti pubblici, in quanto si tratta di una
scelta che, tra l’altro, appare non coerente con i programmi di rilancio e di
38
accelerazione delle infrastrutture e delle opere pubbliche, cui fanno costante
riferimento, a livello nazionale, i documenti governativi di indirizzo delle riforme
strutturali.
Nel contesto delle amministrazioni locali
toscane, un confronto specifico
sull’evoluzione della spesa negli anni 2011-2013 e della sua composizione,
limitatamente ai comparti regionale, provinciale e comunale, calcolata in termini di
pagamenti complessivi (pagamenti in conto competenza e in conto residui) come
desunti dal sistema informativo Siope, evidenzia come, a fronte di una tendenziale
diminuzione delle spese correnti per il comparto regionale e provinciale tra il 2011
ed il 2012, e di una sostanziale invarianza per il comparto comunale, il 2013 registri
un’inversione di tendenza, con un notevole aumento della spesa corrente regionale
e comunale.
Andamento crescente viene registrato inoltre per i pagamenti riferiti alla spesa in
conto capitale nel 2013 rispetto al 2012, in contrasto con la riduzione verificatasi
nel biennio precedente, spesa, questa, influenzata sia dai vincoli del patto di
stabilità interno, la cui disciplina viene aggiornata annualmente, sia dall’emanazione
del d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla l. 6 giugno 2013, n. 64 recante
disposizioni
urgenti
per
il
pagamento
dei
debiti
scaduti
della
Pubblica
Amministrazione.
Un dato significativo riguarda inoltre l’incremento, nel 2013, della spesa per
rimborso prestiti, sia a livello regionale che comunale. Anche considerando il dato in
termini di valori assoluti, i bilanci comunali risultano gravati in misura maggiore da
tale tipologia di spesa. Tale fenomeno deve essere valutato, da una parte, in
relazione al lieve aumento del totale dell’indebitamento del comparto regionale,
registrato tra il 2011 e il 2012, come meglio descritto in seguito nel presente
capitolo e, dall’altra, in relazione alla riduzione del debito del 3,1 per cento nello
stesso periodo, se considerato a livello aggregato come debito delle amministrazioni
locali presenti nella regione.
Tab. 13 - La spesa pubblica delle amministrazioni locali in Toscana: dettaglio per Regione, Province, Comuni.
(in milioni)
Tipologia di
spesa
pagamenti 2013
Regione
Prov.
variazioni % rispetto
all'anno precedente
2013/2012
pagamenti 2012
Comuni
Regione
Prov.
Comuni
Regione
Prov.
Comuni
variazioni % rispetto
all'anno precedente
2012/2011
Regione
Prov.
Comuni
spesa corrente
8.027,41 664,95
3.872,09
7.870,95 683,49
3.259,01
1,99
-2,69
16,02
-3,93
-6,65
1,51
spesa c/capitale
1.034,00 203,44
819,00
853,90 176,70
621,84
21,09
3,72
27,36
8,96
-28,82
-13,93
508,39
10,10
-26,92
34,31
-5,06
13,16
19,48
8.805,61 948,77 4.389,25
3,91
-3,75
19,75
-2,83
-10,3
0,71
spesa per
rimborso prestiti
spesa totale (1)
88,91
64,73
713,63
9.150,32 933,12 5.404,71
80,75
88,57
Fonte: Corte dei conti su dati Siope.
(1) Spesa totale: Spesa totale: pagamenti totali (spesa corrente + spesa in conto capitale + spesa per rimborso
prestiti) al netto delle contabilità speciali e dei pagamenti da regolarizzare.
39
2.1.2 La spesa pubblica delle Regioni italiane
I dati pubblicati dalla Corte dei conti nell’ambito dell’analisi sulla finanza
regionale
per
gli
anni
2011
e
2012
mostrano
come
il
comparto
delle
amministrazioni regionali, considerato a livello aggregato, rappresenti circa il 10 per
cento della spesa pubblica complessiva a livello nazionale. Inoltre, il suo contributo
alla riduzione del deficit dell’insieme delle amministrazioni pubbliche ha inciso,
mediamente, in misura pari all’1 per cento circa, mentre l’impatto della consistenza
del debito regionale sul debito pubblico complessivo si attesta intorno al 2 per
cento. All’interno di tale scenario, è stato calcolato che l’effetto cumulato delle
misure di austerità adottate negli ultimi anni (2008-2012) equivale ad una riduzione
della capacità regionale di spesa pari al 17 per cento. Tale riduzione risulta come
conseguenza, da una parte, dei vincoli di finanza pubblica previsti dal patto di
stabilità interno, dall’altra dalle riduzioni dei trasferimenti statali attuate allo scopo
di evitare di immobilizzare risorse in avanzi di bilancio indisponibili.
Inoltre,
osservando
i
dati
di
contabilità
nazionale,
il
comparto
delle
amministrazioni regionali assolve ad una funzione di sostanziale trasferimento di
risorse, in forma di contributi alla produzione ed agli investimenti, oltre che
all’assistenza sanitaria. Infatti, quasi l’85 per cento delle risorse che affluiscono ai
bilanci regionali (pari a circa 140 miliardi di euro l’anno) sono oggetto di
trasferimento ad altri enti pubblici e privati, e di questi circa l’80 per cento è
assorbito dal finanziamento della spesa per il Servizio sanitario nazionale. Le regioni
si caratterizzano pertanto per la loro funzione di programmazione e coordinamento
degli interventi pubblici da realizzare sul territorio, in quanto gestiscono in proprio
meno del 3 per cento delle risorse pubbliche complessive (di cui circa 3 miliardi di
euro rappresentano la quota di spesa sanitaria corrente direttamente gestita dalle
regioni)10.
All’interno di tale contesto, una prima analisi della spesa regionale viene
effettuata nella presente sezione analizzando l’andamento della stessa in termini di
pagamenti complessivi (riferiti sia alla competenza dell’anno di riferimento, sia al
conto residui) effettuati all’interno dei singoli bilanci delle amministrazioni regionali
e desunti dal sistema informativo Siope, con rilevazioni relative alle regioni a
statuto ordinario (RSO), e a quelle a statuto speciale e province autonome (RSS).
10
Fonte: Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni,
esercizi 2011-2012, approvata con deliberazione 25 luglio 2013, n. 20.
40
Per l’anno 2012 la spesa delle regioni italiane nel loro complesso, come sopra
descritta, risulta pari a 169.425,48 milioni di euro, e si riferisce principalmente a
spese di tipo corrente, che rappresentano l’86 per cento del totale.
Il dato relativo alla Regione Toscana, che registra un’incidenza della spesa
pubblica pro capite pari a 2.400,80 euro, risulta sensibilmente inferiore sia rispetto
alla media delle regioni a statuto ordinario (2.606,84 euro pro capite), sia rispetto
alla media nazionale (2.852,56 euro pro capite).
La Regione Toscana si colloca tra le regioni che distribuiscono meno spesa sul
proprio territorio, insieme al Veneto ed al Piemonte. Tenuto conto della buona
qualità media del sistema sanitario regionale, questo dato va interpretato come
l’effetto di un maggior contributo relativo della regione all’obiettivo comune di
riequilibrio dei conti pubblici e si spiega anche con un livello di indebitamento
complessivo inferiore alla media delle regioni.
Il
2013
presenta
un lieve aumento
della spesa complessiva, derivante
dall’andamento sia della spesa corrente (+2 per cento) sia di quella in conto
capitale (+21 per cento), influenzata, tra l’altro, come già detto, dalle disposizioni
normative in termini di pagamenti della Pubblica Amministrazione. Di conseguenza
anche la spesa pro capite aumenta rispetto all’anno precedente, attestandosi a
2.478 euro.
A livello nazionale, si riscontra un aumento della spesa totale, in termini assoluti
e di incidenza pro capite, combinata con una importante diminuzione del peso della
spesa corrente, che passa dall’86 per cento all’82 per cento del totale. Si registra
l’aumento dei pagamenti per spese in conto capitale, che risentono di vari
fenomeni, come evidenziato in precedenza, e dei pagamenti per rimborso di
prestiti. Pur avvenendo con il discutibile meccanismo di dare più ossigeno al
pagamento delle amministrazioni più “morose”, tuttavia l’insieme dell’indirizzo di
bilancio del 2013 pare tuttavia aver migliorato sensibilmente la composizione della
spesa, riorientandola verso quella in conto capitale.
La distribuzione della spesa a livello nazionale registra un cambiamento tra i due
anni dovuto alla minore incidenza della Lombardia, ed alla maggiore rilevanza
percentuale della Regione Lazio, la cui incidenza sulla spesa totale nazionale passa
da meno dell’11 per cento a quasi il 14 per cento.
41
Tab. 14 - La spesa pubblica nelle Regioni italiane per tipologia - pagamenti totali - anno 2013.
spesa
corrente
Regioni
spesa in conto
capitale
spese per
rimborso
prestiti
Incidenza
pro capite
della spesa
(popolazione al
1 gennaio)
euro pro capite
spesa totale
(1)
milioni di euro
Piemonte
Composizione
sul totale Italia
2013
%
11.094,35
1.062,00
461,65
12.617,99
2.885
1.116,14
243,51
45,55
1.405,21
10.992
0,80%
20.637,29
1.068,24
183,38
21.888,91
2.235
12,46%
Trentino A.
A./Provincia
autonoma Bolzano e
Trento
6.635,50
2.655,82
30,36
9.321,68
8.964
5,31%
Veneto
9.966,79
1.509,44
75,28
11.551,51
2.366
6,57%
Friuli-Venezia Giulia
4.504,50
614,96
188
5.307,46
4.344
3,02%
Liguria
3.951,66
412,18
100,37
4.464,21
2.852
2,54%
Emilia-Romagna
9.620,05
1.271,24
112,53
11.003,82
2.513
6,26%
Toscana
8.027,41
1.034,00
88,91
9.150,32
2.478
5,21%
Umbria
2.074,01
192,85
52,23
2.319,09
2.617
1,32%
Marche
3.301,96
253,10
60,40
3.615,46
2.340
2,06%
14.024,66
1.094,99
8.802,72
23.922,37
4.305
13,61%
3.182,62
288,35
113,12
3.584,09
2.731
2,04%
854,18
180,29
12,02
1.046,49
3.340
0,60%
12.241,92
2.764,35
178,97
15.185,24
2.631
8,64%
Puglia
8.957,42
1.244,69
181,58
10.383,70
2.536
5,91%
Basilicata
1.378,38
380,7
39,21
1.798,29
3.121
1,02%
Calabria
4.265,00
669,53
77,08
5.011,61
2.559
2,85%
12.756,51
1.875,85
247,36
14.879,72
2.976
8,47%
6.105,95
878,37
272,25
7.256,58
4.423
4,13%
113.577,70
13.425,95
10.539,45
137.543,10
2.715
78,28%
31.118,60
6.268,52
783,52
38.170,65
4.227
21,72%
144.696,31
19.694,47
11.322,97
175.713,75
2.944
100,00%
Valle d'Aosta
Lombardia
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Sicilia
Sardegna
Regioni a statuto
ordinario
Regioni a statuto
speciale
Italia
7,18%
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Siope.
(1) Spesa totale: pagamenti totali (spesa corrente + spesa in conto capitale + spesa per rimborso
prestiti) al netto delle contabilità speciali e dei pagamenti da regolarizzare.
Risulta inoltre opportuno osservare alcuni dati sul grado di autonomia regionale
delle entrate proprie e sul livello di copertura delle relative spese. Dal sistema
informativo Siope, in modo analogo alle elaborazioni sopra riportate, sono state
considerate, per le entrate e le spese, rispettivamente le riscossioni ed i pagamenti
complessivi (in conto competenza ed in conto residui) e sono stati elaborati specifici
indicatori. Questi ultimi evidenziano come la Regione Toscana sia caratterizzata da
un’autonomia finanziaria superiore alla media italiana per il 2012, anche se in
diminuzione
nel
2013.
Tale
riduzione
dell’autonomia
impositiva
emerge
sia
dall’aumento delle entrate del titolo II, sia dalla minore incidenza di quelle del titolo I
sul totale delle entrate correnti, diminuzione evidenziata anche dall’andamento
crescente dell’indice di dipendenza da trasferimenti.
In ogni caso, anche l’indice di
autonomia tributaria si colloca, in entrambi gli anni, a un livello superiore rispetto alla
42
media nazionale, anzi appare in miglioramento, in conseguenza della diminuzione dei
pagamenti di parte corrente, segno di una maggiore capacità di copertura delle spese
correnti con le entrate del titolo I. Il dato non è il risultato di un aumento delle entrate
tributarie, ma di un minore divario, nel 2013, tra le stesse ed i pagamenti di parte
corrente.
Di seguito si riportano gli indicatori principali per le entrate e le spese di alcune
regioni italiane, con caratteristiche simili, in termini economici e demografici,
significative delle diverse aree geografiche del territorio nazionale.
Tab. 15 - Indicatori per le entrate e le spese delle Regioni italiane, media ponderata a tutto il periodo confronto 2012-2013.
Tipologia
indicatori
Regione
Autonomia
Finanziaria (1)
2012
2013
Autonomia
Impositiva (2)
2012
Dipendenza da
Trasferimenti (3)
2013
2012
2013
Autonomia tributaria
(4)
2012
2013
Veneto
0,95
0,90
0,94
0,90
0,05
0,10
1,02
1,22
E. Romagna
0,94
0,92
0,91
0,92
0,06
0,08
0,89
1,28
Toscana
0,94
0,89
0,93
0,88
0,06
0,11
0,92
1,19
Lazio
0,92
0,96
0,91
0,95
0,08
0,04
0,63
1,26
Puglia
0,93
0,65
0,92
0,65
0,07
0,35
0,86
0,84
Totale Italia
0,89
0,88
0,87
0,90
0,11
0,12
0,88
1,07
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Siope.
(1) L'indicatore Autonomia Finanziaria è il rapporto fra Entrate tributarie e extratributarie e Entrate
correnti.
(2) L'indicatore Autonomia Impositiva è il rapporto fra Entrate tributarie e Entrate correnti.
(3) L'indicatore Dipendenza da Trasferimenti è il rapporto fra Trasferimenti correnti e Entrate correnti.
(4) L'indicatore Autonomia Tributaria è il rapporto fra Entrate tributarie e Spese correnti.
2.2
Il bilancio della Regione Toscana nel confronto interregionale
Allo scopo di offrire un quadro d’insieme della finanza regionale, sia a livello di
grandezze assolute, sia a livello di ripartizione delle singole componenti del bilancio
e della relativa suddivisione a livello territoriale, si propone una sintetica analisi dei
principali dati di bilancio di alcune singole regioni, assimilabili alla Regione Toscana
in termini di popolazione ed indicatori economici, focalizzando l’attenzione sulla
dinamica delle entrate di competenza (accertamenti e relative riscossioni) e delle
spese di competenza (impegni e relativi pagamenti) presenti nei relativi bilanci
regionali,
essenziali
per
valutare
gli
andamenti
gestionali
delle
singole
amministrazioni.
A differenza dell’analisi sopra effettuata, basata sui dati di cassa complessivi
desunti dal sistema Siope, la presente esposizione prende in considerazione le
grandezze di bilancio che rappresentano esclusivamente la gestione di competenza,
tralasciando la gestione in conto residui, allo scopo di valutare l’efficienza della
43
stessa, espressa, tra l’altro, dalla capacità di realizzo delle entrate accertate e dalla
capacità di utilizzo delle spese impegnate nell’esercizio.
L’esame si estende alla serie storica dell’ultimo quinquennio (2008-2012) per le
entrate, e dell’ultimo triennio (2010-2012) per le spese. Nel paragrafo che segue
sono esposti i risultati delle analisi svolte a livello nazionale, che traggono origine
dai dati relativi alle singole regioni comunicati alla Corte dei conti 11.
2.2.1 Gli accertamenti nel bilancio regionale
Osservando
gli
accertamenti
di
competenza a livello di
aree territoriali
aggregate, per le regioni a statuto ordinario e le regioni a statuto speciale, i risultati
della gestione finanziaria relativi agli esercizi 2011 e 2012 evidenziano una buona
tenuta del complesso delle fonti
di finanziamento del comparto regionale,
nonostante le manovre correttive di finanza pubblica del biennio 2011-2012.
I dati relativi agli accertamenti effettivi dei rendiconti dell’esercizio 2012 indicano
che il complesso delle entrate dell’intero comparto regionale, a statuto ordinario e
speciale, si attesta a quasi 168 miliardi di euro, a fronte di corrispondenti entrate
accertate nel 2011 pari a 165,6 miliardi di euro, con una crescita complessiva
dell’1,4 per cento.
L’analisi per aree geografiche conferma come della crescita delle entrate delle
regioni a statuto ordinario, nel 2012, abbiano potuto beneficiare soprattutto le
regioni del centro, mentre le altre hanno conservato immutati i livelli raggiunti nel
2011.
L’analisi effettuata a livello regionale, considerando solo le medesime regioni a
statuto
ordinario
del
precedente
paragrafo,
mostra
come
gli
accertamenti
complessivi risultino pressoché stabili, nel periodo 2008-2012, per Veneto ed Emilia
Romagna, a fronte di un andamento altalenante registrato dalla Puglia e di un
drastica riduzione delle risorse accertate dalla Regione Lazio, dovuta in prevalenza
alla diminuzione delle entrate derivanti da indebitamento. La Toscana presenta, per
il 2012, un volume di risorse accertate pari a 9,015 milioni di euro, dato che si
attesta al di sopra della media delle regioni a statuto ordinario.
Ai fini dell’esplicitazione del legame tra economia e bilancio regionale, è
opportuno prendere in considerazione il dato relativo al titolo I di entrata, in quanto
11
Le fonti di provenienza dei dati sono rappresentate dai rendiconti regionali forniti alle Sezioni regionali di
controllo (ovvero dai dati provvisori forniti dalle medesime, per quanto riguarda i risultati finanziari dell’esercizio
2012) pubblicati dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, all’interno della “Relazione sulla gestione
finanziaria delle Regioni per gli esercizi 2011 e 2012”, di cui alla deliberazione 25 luglio 2013, n. 20, che fornisce
dati di sintesi per tutte le regioni italiane, raccolti attraverso il Sistema Operativo degli Enti pubblici (SIOPE), sul
quale sono registrati tutti i movimenti (incassi e pagamenti) degli enti pubblici, e attraverso i questionari sui
rendiconti delle Regioni, sulla base delle linee guida adottate dalla Sezione delle Autonomie ai sensi dell’art. 1 del
d.l. n. 174/2012 (deliberazione 22 febbraio 2013, n. 6 e linee guida precedenti).
44
i dati riferiti alle entrate di cui al titolo II e al titolo III hanno un rilievo minore. Al
riguardo, la Toscana evidenzia, da una parte, un trend stabile in merito alle entrate
tributarie nell’ultimo quinquennio, con un lieve aumento nel 2012 rispetto al 2011;
dall’altra, all’interno di un confronto interregionale, il peso del titolo I sul totale
delle entrate risulta pari all’82,97 per cento, incidenza in lieve diminuzione rispetto
all’esercizio precedente ma superiore all’incidenza media nazionale per il 2012,
nell’ambito delle sole regioni a statuto ordinario.
Inoltre, considerando i mutui e prestiti effettivamente contratti, la Toscana si colloca
a livello notevolmente inferiore rispetto alla media nazionale, con un’incidenza delle
entrate del titolo V dell’1,14 per cento. Il trend regionale risulta, tuttavia, in aumento
rispetto agli esercizi precedenti; inoltre è necessario considerare che la media nazionale
viene influenzata in particolare dalle regioni a statuto ordinario e, tra queste, da
Piemonte, Lazio e Campania, che presentano consistenti movimentazioni del titolo V,
espressione di ricorso a nuovo indebitamento, per tutti gli anni considerati. La
valutazione di tali dati dipende tuttavia anche delle singole normative regionali, in
merito alle modalità di ricorso a nuovo indebitamento. Tale questione, per la Regione
Toscana, verrà affrontata in un’apposita sezione del presente referto nell’ambito
dell’analisi dell’indebitamento.
45
Tab. 16 - Accertamenti nei bilanci regionali – dettaglio per alcune Regioni a statuto ordinario.
(in migliaia)
Regioni
Veneto
E. Romagna
Toscana
Lazio
Puglia
Anni
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
Totale
2008
9.058.690
1.019.175
159.448
368.844
54.320
10.660.477
2009
9.226.808
833.310
185.185
423.257
0
10.668.560
2010
9.466.183
1.035.472
129.274
354.096
0
10.985.025
2011
9.612.941
1.321.189
133.738
314.141
0
11.382.009
2012
9.711.068
500.644
124.928
251.595
0
10.588.235
2008
8.802.920
1.126.938
144.555
237.145
0
10.311.558
2009
9.031.986
985.817
110.493
167.820
0
10.296.116
2010
9.123.402
1.024.998
100.085
193.490
0
10.441.975
2011
9.266.850
575.462
128.469
86.537
0
10.057.318
2012
9.339.196
732.286
296.445
93.270
0
10.461.197
2008
7.494.280
868.305
162.938
527.942
508
9.053.973
2009
7.143.629
1.072.479
132.769
352.699
898
8.702.474
2010
7.358.970
980.522
161.390
676.073
0
9.176.955
2011
7.351.571
771.806
66.450
536.141
100.094
8.826.062
2012
7.479.877
828.516
105.692
498.487
102.575
9.015.147
2008
11.632.720
1.222.186
668.431
414.277
6.273.619
20.211.233
2009
11.599.272
1.085.810
1.003.637
426.774
624.606
14.740.099
2010
11.830.844
1.197.126
84.692
267.787
750.000
14.130.449
2011
12.093.673
1.504.681
316.483
309.456
526.381
14.750.674
2012
12.203.288
966.782
73.202
192.112
4.451.541
17.886.925
2008
5.652.041
2.567.046
105.952
3.831.069
98.698
12.254.806
2009
5.336.420
2.901.472
100.706
1.361.350
16.220
9.716.168
2010
6.324.944
2.022.891
162.886
1.517.494
9
10.028.224
2011
6.352.475
1.831.049
84.692
1.055.198
18
9.323.432
2012
6.747.002
1.690.403
101.596
3.597.224
20
12.136.245
Fonte: elaborazione Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, sui dati dei rendiconti regionali 2008-2011
e non definitivi 2012.
Esaminando, inoltre, i dati relativi alle riscossioni di competenza della Regione
Toscana, quest’ultima mostra una capacità di riscossione sugli accertamenti in
miglioramento nel tempo, passando dal 59 per cento del 2008 al 78 per cento del
2012. Tale andamento è influenzato dalla capacità di riscossione delle entrate
tributarie. Difficoltà di realizzo dei relativi accertamenti vengono invece evidenziate
in merito alle entrate del titolo III e del titolo IV, in cui la riscossione si attesta
all’11 per cento dell’importo accertato. Il dato relativo al titolo III risulta da
monitorare, in quanto sintomo di una possibile difficoltà, a livello gestionale, nel
riscuotere entrate proprie, mentre il dato relativo al titolo IV dipende spesso da
dinamiche non influenzabili direttamente dall’effettiva capacità gestione del ciclo del
bilancio da parte della regione.
46
Considerando inoltre il rapporto pro capite tra le entrate tributarie delle principali
regioni con caratteristiche simili, la Regione Toscana registra il dato più elevato
(1.766 euro), seguita dall’Emilia Romagna (1.716) e dal Veneto (1.659), a fronte di
importi notevolmente più bassi per Lazio (1.414) e Puglia (1.486).
In tale contesto, i dati di bilancio della Toscana dell’esercizio 2013 evidenziano
una diminuzione del totale degli accertamenti rispetto al 2012 (-5 per cento).
Nell’ambito delle entrate correnti, si registra una diminuzione di quelle tributarie
ed extra tributarie per complessivi 90 milioni (-1,2 per cento sull’anno precedente)
compensato dall’aumento dei trasferimenti correnti per 193 milioni. Tale fenomeno
è sintomo di una minore autonomia del bilancio regionale dalle entrate proprie.
In merito alle entrate di parte capitale, si rileva una diminuzione di quelle
relative al titolo IV (-115 milioni) più che compensata dagli accertamenti derivanti
da mutui e prestiti, che aumentano di 400 milioni a causa delle entrate relative
all’anticipazione di liquidità erogata ai sensi degli articoli 2 e 3 della citata l. n.
64/2013, recante disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della
Pubblica Amministrazione.
Al netto di queste ultime, che rappresentano un fenomeno contingente legato
all’introduzione della relativa normativa nel 2013, le entrate complessive accertate
diminuirebbero notevolmente: dagli 11,9 miliardi del 2012 ai 10,8 del 2013, con
una variazione negativa che dal -5 per cento salirebbe al -9 per cento.
In merito alla capacità di riscossione, il 2013 è caratterizzato da un generalizzato
aumento della stessa rispetto al 2012, in particolare per quanto riguarda le entrate
correnti. Inoltre, si registra la presenza di un saldo corrente - espresso dalla differenza
tra entrate correnti e totale delle spese correnti e per rimborso di prestiti – negativo
per circa 3,9 miliardi di euro, in aumento rispetto al disavanzo corrente registrato nel
2012, che ammonta a quasi 1,8 miliardi di euro. L’aumento dipende non tanto dalle
entrate correnti, il cui andamento rimane pressoché costante nel biennio considerato,
quanto dall’incremento delle spese correnti (titolo I) che passano da 8,6 miliardi nel
2012 a 10,8 miliardi nel 2013, influenzato in particolare dalla reiscrizione in bilancio,
per 2,5 miliardi, del fondo per il pagamento di residui perenti relativi alla spesa
sanitaria corrente, finanziata da risorse vincolate. Al netto di tale posta, non afferente
alla gestione ordinaria, il disavanzo di parte corrente scende a circa 1,4 miliardi, in
diminuzione rispetto al 2012.
2.2.2 Gli impegni nel bilancio regionale
Si analizzano, di seguito, gli impegni e dei relativi pagamenti di competenza a
livello regionale, intesi come sommatoria dei primi tre titoli di spesa (corrente, in
47
conto capitale e per rimborso di prestiti), al netto delle contabilità speciali, nonché il
relativo trend nel triennio 2010-2012, per poi effettuare un esame più approfondito
delle singole tipologie di spesa.
Dal lato degli impegni, si rileva una generale stabilità della spesa regionale
aggregata a livello nazionale (-0,28 per cento nel triennio 2010-2012) dovuta
all’effetto combinato della lieve crescita della stessa nelle regioni a statuto ordinario
nel 2012 rispetto al 2010 (+0,88 per cento), e della flessione rilevata nelle regioni a
statuto speciale (-3,89 per cento).
Per quanto riguarda i pagamenti in conto competenza, si assiste alla diminuzione
degli stessi, a favore di un aumento di quelli in conto residui, a dimostrazione
dell’elevato ammontare dei residui presenti nei bilanci regionali. Considerando la
Regione Toscana all’interno del gruppo delle regioni a statuto ordinario, la capacità
di pagamento si attesta, nel 2012, al 72 per cento: valore in diminuzione rispetto
agli esercizi precedenti ed inferiore alla media delle regioni considerate. Questa
tendenza risulta confermata anche dal trend degli impegni e dei pagamenti di
competenza valutati in termini assoluti, in quanto, a fronte di un aumento degli
impegni regionali del 2,62 per cento tra il 2010 ed il 2012, si registra una
diminuzione dei pagamenti di competenza di circa il 7 per cento, in confronto ad un
aumento dei volumi impegnati complessivamente nelle regioni a statuo ordinario
dello 0,88 per cento e di una lieve diminuzione dei relativi pagamenti di circa il 2
per cento. La Toscana contribuisce per circa l’8,5 per cento del totale degli impegni
delle regioni a statuto ordinario nel 2012. Tale incidenza risulta superiore alla media
(6,7 per cento) e inferiore solo a Lombardia, Lazio e Campania.
Entrando nel dettaglio delle singole tipologie di spesa considerate, gli impegni
afferenti alla spesa corrente, comprensivi di quelli relativi al settore sanitario,
hanno la maggiore incidenza sul totale, in diminuzione nel triennio 2010-2012. Al
contrario, la spesa in conto capitale mostra una diffusa e significativa riduzione
nelle regioni a statuto ordinario (-13,87 per cento nel triennio), secondo una
tendenza confermata anche nelle regioni a statuto speciale.
Si evidenzia, in particolare, il rilievo assunto all’interno della spesa corrente non
sanitaria dall’acquisto di beni e servizi (3,78 per cento della spesa corrente per le
regioni a statuto ordinario, 4,83 per cento per le regioni a statuto speciale, nel
2012, con scostamenti, rispettivamente, in aumento di 8,70 per cento per le prime
e in flessione di 11,71 per cento per le seconde, nel triennio). Una parte rilevante di
tale categoria di spesa è rappresentata da quella per contratti di servizio (trasporto
e altri contratti di servizio). Nell’ambito del titolo I, acquista, inoltre, rilievo la spesa
48
per interessi passivi, che si attesta all’1,41 per cento nel 2012, in diminuzione nel
2012 in tutte le regioni ad eccezione di Piemonte, Marche, Basilicata e Sicilia12.
Considerando l’incidenza degli impegni dei primi tre titoli in relazione alla
popolazione residente, nel confronto interregionale la Toscana, presenta la spesa
pro capite più elevata, ad eccezione del Lazio, che registra un andamento
altalenante.
Tab. 17 – Impegni – dettaglio per alcune Regioni a statuto ordinario.
Titolo I
Regioni
Titolo II
Titolo III
Anni
Spesa Totale
(1)
migliaia di euro
Veneto
E. Romagna
Toscana
Lazio
Puglia
(in milioni)
Popolazione
all'1.1 (2)
numero di
unità
Spesa Totale
pro- capite
euro pro
capite
2010
10.371.933
1.121.566
55.372
11.548.871
4.912.438
2,351
2011
9.770.431
565.833
77.814
10.414.079
4.937.854
2,109
2012
9.960.483
514.526
76.174
10.551.183
4.853.657
2,174
2010
10.094.716
864.214
179.083
11.138.012
4.395.569
2,534
2011
9.915.887
631.439
105.311
10.652.638
4.432.418
2,403
2012
10.239.568
629.667
109.331
10.978.565
4.341.240
2,529
2010
10.101.542
1.208.970
179.083
11.489.595
3.730.130
3,080
2011
10.128.810
1.048.681
85.053
11.262.544
3.749.813
3,003
2012
10.390.413
1.319.497
80.753
11.790.663
3.667.780
3,215
2010
16.180.602
1.885.269
279.412
18.345.283
5.681.868
3,229
2011
14.560.393
1.696.964
314.350
16.571.707
5.728.688
2,893
2012
15.721.704
1.669.953
4.915.820
22.307.477
5.500.022
4,056
2010
8.685.419
1.466.784
166.898
10.319.101
4.084.035
2,527
2011
8.135.823
1.481.911
173.169
9.790.903
4.091.259
2,393
2012
8.737.076
1.592.740
178.762
10.508.578
4.050.072
2,595
Fonte: elaborazione Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, sui dati dei rendiconti regionali 2008-2011
e non definitivi 2012.
(1) Spesa totale è data dalla somma dei primi tre titoli, al netto delle contabilità speciali.
(2) popolazione all’1.1 di ogni anno da rilevazioni Istat.
In questo contesto va inquadrato l’andamento degli impegni nel bilancio
regionale toscano dell’esercizio 2013, che registra un aumento degli stessi nei primi
tre titoli (spese correnti, spese i conto capitale e spese per rimborso di prestiti), che
passano da 10 miliardi nel 2012 a 12 miliardi nel 2013. In generale, a fronte di un
aumento delle spese del titolo I di 2,2 miliardi, influenzato dalla reiscrizione in
bilancio, per 2,5 miliardi, del fondo per il pagamento di residui perenti relativi alla
12
Fonte: Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni,
esercizi 2011-2012, approvata con deliberazione 25 luglio 2013, n. 20.
49
spesa sanitaria corrente, come già evidenziato in precedenza, si registra una
diminuzione degli impegni di parte capitale di 102 milioni (-8 per cento) a fronte di
un aumento dei relativi pagamenti, effettuati principalmente in conto residui per
effetto dell’applicazione della l. n. 64/2013. Si rileva, inoltre, un lieve aumento delle
spese per rimborso di prestiti di circa 8 milioni (+10 per cento), come verrà meglio
analizzato nella sezione
successiva che affronta il
tema
dell’indebitamento
regionale.
In
particolare, all’interno delle spese correnti, una
quota importante è
rappresentata, oltre che dalle spese relative al sistema sanitario, dalle spese per il
finanziamento del trasporto pubblico locale e da quelle legate, a vario titolo, al
finanziamento del diritto allo studio ed al personale. Per quanto concerne le spese in
conto capitale, ad eccezione della spesa sanitaria, le principali componenti nel 2013
riguardano gli aiuti alle imprese, erogati a vario titolo, nonché interventi sulla viabilità
regionale, di tutela, valorizzazione e promozione del patrimonio naturale e culturale,
misure relative all’edilizia residenziale pubblica, e finanziamenti per la realizzazione del
nuovo parco della musica e della cultura di Firenze.
3. Indebitamento e popolazione nel territorio toscano
3.1
L’indebitamento nelle Regioni italiane: il quadro normativo di
riferimento
L’indebitamento regionale è soggetto a vincoli posti dalla Costituzione, dalle leggi
statali e dalle leggi regionali, a garanzia della corretta gestione delle risorse
pubbliche. Al riguardo, la relativa normativa è caratterizzata da limiti sempre più
stringenti in merito alla possibilità di contrarre nuovo debi to, come disposto, in
primo luogo, dalla l. cost. 20 aprile 2012, n. 1, e dalla successiva legge di
attuazione (legge 24 dicembre 2012, n. 243), già menzionate in precedenza, in
base alle quali gli enti territoriali possono ricorrere all’indebitamento per finanziare
spese di investimento che, a loro volta, sono correlate alla definizione dei piani di
ammortamento e al rispetto dell’equilibrio di bilancio. Inoltre, le tipologie di forme
di indebitamento sono mutate nel tempo, in quanto ai mutui ed alle obbligazioni si
affiancano
ulteriori
forme
di
ricorso
al
credito
quali
le
operazioni
di
cartolarizzazione13.
13
L’art. 3, c. 17 della l. 24 dicembre 2003, n. 350 e successive modificazioni e integrazioni disciplin a
tali strumenti prevedendo, tra l’altro, per gli enti locali, che “costituiscono indebitamento, agli effetti
dell'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, l'assunzione di mutui, l'emissione di prestiti
50
A sua volta, l’art. 119 della Costituzione fa espresso divieto di ricorrere a forme
di ricorso al debito per finanziare spese diverse da quelle di investimento, con
esclusione di ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli enti territoriali.
In caso di violazione di tale divieto, l’ordinamento prevede una sanzione
collegata a specifiche forme di responsabilità, applicabile da parte delle Sezioni
giurisdizionali regionali
della Corte
dei conti, che si
affianca
all’azione
di
responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale (art. 30, c. 15, l. n.
289/2002 e sentenza Corte dei conti, SS.RR. in sede giurisdizionale, del 27
dicembre 2007, n. 12)14.
Al riguardo, la nozione di spesa di investimento viene fornita dall’art. 3, c. 18, l.
24 dicembre 2003, n. 350, che ricomprende nella categoria sia gli investimenti
diretti (volti ad accrescere il patrimonio dell’ente), sia quelli indiretti (partecipazioni
azionarie, conferimenti/trasferimenti di capitale destinati alla realizzazione di
investimenti a cura di altri soggetti)15.
Tale divieto di indebitamento per spese di natura corrente richiede un controllo
sul legame tra entrate da indebitamento e spese di investimento da esse finanziate.
Il documento che rappresenta tale connessione è stato reso obbligatorio, come
allegato al bilancio di previsione, da alcune leggi di contabilità regionale. In
particolare, la Regione Toscana ha previsto tale obbligo con l’art. 18, c. 10, l. reg. 6
agosto 2001, n. 36. La stessa legge, che disciplina l'ordinamento contabile della
Regione, prevede specifiche norme in tema di indebitamento, in particolare in
merito alle modalità di ricorso al mercato finanziario, norme disciplinate dagli art. 8
e 8 bis della medesima legge, nonché dal regolamento di attuazione 19 dicembre
2001, n. 61/R.
In particolare, l’art. 8 comma 2, della l. reg. n. 36/2001 prevede, tra l’altro, che
“l'importo complessivo delle annualità di ammortamento, per capitale e interessi,
dei mutui e delle altre forme di indebitamento in estinzione, non può superare il 20
per cento dell'ammontare complessivo delle entrate tributarie non vincolate della
obbligazionari, le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata e le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale
inferiore all'85% del prezzo di mercato dell'attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un'unità
indipendente e specializzata. Costituiscono, inoltre, indebitamento le operazioni di cartolarizzazione
accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche e le cartolarizzazioni e le cessioni di
crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche nonché, sulla base dei criteri definiti in sede europea
dall’Ufficio statistico delle Comunità europee (EUROSTAT), l’eventuale premio incassato al momento del
perfezionamento delle operazioni derivate”.
14
La responsabilità di tipo sanzionatorio introdotta dall’art. 30, c. 15, l. n. 289/2002, prevede tra l’altro
che “qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di
investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli”.
15
La Corte costituzionale, con sentenza n. 425/2004, dopo aver ricordato che la nozione di
indebitamento “è ispirata ai criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici”, ha
escluso che ogni ente potesse determinare in proprio la scelta di includere determinati cespiti nelle
nozioni di indebitamento e di investimento.
51
Regione, iscritte nel bilancio”. Lo stesso limite, attualmente pari al 20 per cento, è
stato così aggiornato a livello regionale dall’art. 147 della legge regionale 18 giugno
2012, n. 29, in attuazione di quanto previsto dall’art. 8, della l. 12 novembre 2011
n. 183, che rimodula il valore di cui sopra portandolo dal 25 per cento al 20 per
cento.
Lo stesso articolo 8 prevede, in primo luogo, la subordinazione della contrazione
di nuovi mutui o di altre forme di indebitamento alla necessaria approvazione da
parte del Consiglio regionale del rendiconto dell'esercizio di due anni precedente
quello al cui bilancio il nuovo indebitamento si riferisce (comma 3); inoltre, prevede
l’autorizzazione alla contrazione di mutui o altre forme di indebitamento all’interno
della legge di bilancio o legge di variazione dello stesso, in cui deve essere
specificata l'incidenza dell'operazione sull'esercizio finanziario in corso e su quelli
futuri (comma 4).
Un ulteriore limite alla contrazione di nuovo debito è imposto dal comma 6 dello
stesso articolo, il quale prevede che “alla stipulazione dei mutui e delle altre operazioni
di indebitamento patrimoniale si provvede in relazione alle esigenze di cassa”. Tale
disposizione ha lo scopo, tra l’altro, di evitare di gravare il bilancio di ulteriori oneri
connessi al servizio del debito contratto, in assenza di effettive esigenze di liquidità. Si
tratta, tuttavia, di un sistema che contribuisce, alla formazione di disavanzo
sostanziale, come già evidenziato dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana,
nella
relazione
sul
rendiconto
della
Regione
per
l’esercizio
finanziario 2012
(deliberazione 26 giugno 2013, n. 201)16.
Infine, ulteriori vincoli vengono posti dal comma 7, che prevede la decadenza
dell’autorizzazione a contrarre nuovo indebitamento al termine dell’esercizio per cui la
stessa era stata concessa, e dal comma 9, che disciplina le operazioni di ricorso al
credito che sono da effettuare ai sensi di norme statali, le quali ne determinano gli
16
Nella relazione allegata alla deliberazione in oggetto, pag. 48, la Corte evidenzia che “la presenza di
un disavanzo sostanziale, dovuta all’eccedenza dei fondi vincolati rispetto all’avanzo, di per sé non è un
dato negativo, in quanto deriva dall’accensione di mutui in misura ridotta rispetto all’autorizzazione. Tale
necessità, a sua volta, è in linea con le previsioni legislative, poiché la legge regionale esclude la
possibilità di ricorrere al credito qualora vi siano sufficienti disponibilità di cassa (art. 8, comma 6).
Ciononostante, non si può non rilevare come in questo modo venga in parte meno la trasparenza dei dati
in sede previsionale. Infatti, dal lato dell’entrata vi è un’autorizzazione di mutui che poi non vengono
sottoscritti e dunque, in sede di rendiconto, l’entrata diminuisce; dal lato della spesa, invece, vi è la
mancata uscita di fondi vincolati in ragione della stessa natura della spesa di investimento che di per sé
si realizza con una tempistica lunga. Pertanto, si registra una doppia asimmetria nelle previsioni sia dal
lato dell’entrata sia da quello della spesa. (…) Pur tuttavia, si rileva come in questo modo né il dato
dell’avanzo di amministrazione, né quello del disavanzo sostanziale siano del tutto rispondenti
all’effettiva realtà della finanza regionale. Una diversa impostazione risponderebbe, come già
evidenziato, ad una valutazione di mera opportunità essendo giuridicamente consentito il
comportamento tenuto sino ad oggi, un’opportunità che, in ogni caso, garantirebbe una maggiore facilità
di lettura dei dati riguardanti i saldi.”
52
oneri a carico del bilancio dello Stato e che non sono soggette alle disposizioni di cui ai
commi 1, 2 e 4 del presente articolo.
L’evoluzione della normativa a livello nazionale ha comportato, tra l’altro, la
previsione, a partire dal 2013, dell’obbligo per tutti gli enti territoriali di ridurre l’entità
del debito pubblico, con modalità da stabilire con decreto di natura non regolamentare,
come disciplinato dall’art. 8, c. 3 della l. 12 novembre 2011, n. 183. La mancata
attuazione di tale dispositivo è sanzionata, con le stesse penalità disposte per il
mancato rispetto del patto di stabilità interno, in merito ai limiti nell’assunzione di
personale ed ai limiti alla contrazione di spese correnti (art. 8 c. 4).
Il legame tra rispetto del patto di stabilità interno e obbligo di riduzione del debito
degli enti locali non si esaurisce nelle disposizioni sopra riportate, in quanto, mentre, da
una parte, il mancato rispetto della normativa sull’indebitamento comporta sanzioni
analoghe a quelle previste per il mancato rispetto del patto, dall’altra, il mancato
rispetto del patto comporta, tra le varie sanzioni, specifiche limitazioni alla contrazione
di nuovo debito, prevedendo inoltre, in caso di ricorso a nuovo indebitamento, apposite
forme di pubblicità che evidenzino il conseguimento degli obiettivi posti dal patto di
stabilità interno per l’anno precedente (art. 30, c. 7, l. 12 novembre 2011 n. 18317).
Nell’ottica della razionalizzazione delle modalità concernenti l’utilizzo degli strumenti
di finanziamento, la relativa normativa, oltre ai vincoli sopra descritti, prevede:
-
l’obbligo della copertura degli oneri di ammortamento futuri, che devono trovare
previsione nel bilancio pluriennale della Regione come disposto dall’art. 23, c. 1,
d.lgs. 28 marzo 2000, n. 76);
-
l’iscrizione, tra i residui attivi, delle entrate da operazioni di indebitamento
perfezionate entro il termine dell'esercizio, se non riscosse (art. 23, c. 4, d.lgs.
28 marzo 2000, n. 76), nonché la qualificazione come minori entrate, rispetto
alle
previsioni,
delle
operazioni
di
indebitamento
autorizzate,
ma
non
perfezionate entro il termine dell'esercizio (art. 23, c. 5, d.lgs. 28 marzo 2000,
n. 76); entrambe le disposizioni sono state recepite dalla Regione Toscana con
l’art. 8, c. 7, l. reg. n. 36/2001;
-
la speciale disciplina dei rapporti che intercorrono tra Stato, regioni ed enti locali
nelle operazioni di finanziamento (assunzione degli obblighi di ammortamento
del debito, contabilizzazione del debito e allocazione degli oneri nei rispettivi
bilanci, calcolo dei limiti di indebitamento), contenuta nell’art. 1, c. 75 e 76, l. 30
17
L’art. 30, c. 7, della l. 12 novembre 2011 n. 183 dispone infatti che “i mutui e i prestiti
obbligazionari posti in essere con istituzioni creditizie o finanziarie per il finanziamento degli investimenti
devono essere corredati di apposita attestazione da cui risulti il conseguimento degli obiettivi del patto di
stabilità interno per l'anno precedente. L'istituto finanziatore o l'intermediario finanziario non può
procedere al finanziamento o al collocamento del prestito in assenza della predetta attestazione”.
53
dicembre 2004, n. 311, secondo cui il mutuo viene inserito nel bilancio dell’ente
che provvede al pagamento degli interessi, anche nel caso in cui il ricavato del
prestito sia destinato ad un’amministrazione pubblica diversa.
All’interno del quadro sopra descritto si inseriscono forme di indebitamento
specifiche, quali quelle disciplinate dall’art. 41 della l. 28 dicembre 2001, n. 448,
relative alla possibilità, per gli enti locali, di utilizzare gli strumenti di finanza
derivata, che devono svolgere, secondo il principio normativo, una funzione
assicurativa, piuttosto che speculativa18.
L’attuale regolamentazione degli strumenti di finanza derivata è contenuta
nell’art. 62, d. l. 25 giugno 2008, n. 112, come sostituito dall'art. 3, c. 1, della
legge 22 dicembre 2008 n. 203, che ha previsto, dal 2009, ulteriori disposizioni per
le regioni e gli enti locali, in merito, in particolare, al divieto di emettere titoli
obbligazionari o altre passività che prevedano il rimborso del capitale in un'unica
soluzione alla scadenza, nonché in merito alla previsione di uno specifico
regolamento da parte del Ministero dell’economia, con lo scopo di individuare la
tipologia dei contratti che tali enti possono concludere e di indicare le componenti
derivate che possono essere previste all’interno dei contratti stessi (dell’art. 62, c.
3, d.l. n. 112/2008).
3.2
L’indebitamento nelle Regioni italiane: il confronto interregionale
I dati pubblicati da Eurostat ad aprile 2014, relativi al debito pubblico dei Paesi
dell’Unione Europea, evidenziano che il debito pubblico italiano, considerato nel suo
complesso, rimane il secondo più alto, in termini di percentuale sul Pil, nell’ambito
dell’intera Unione Europea, in seconda posizione dopo la Grecia, attestandosi, al
termine del 2013, al 132,6 per cento (a fronte di un’incidenza del 175,1 per cento
registrata dalla Grecia), ed in costante aumento rispetto ai precedenti esercizi (nel
2010 lo stesso indicatore era pari al 119,3 per cento). In termini assoluti,
l’ammontare del debito pubblico italiano al termine del 2013 si attesta a 2.069.216
milioni di euro, in aumento rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente
(1.989.473 milioni di euro)19.
In tale contesto, solo una parte del debito complessivo di cui sopra si riferisce
alle amministrazioni regionali presenti sul territorio italiano. In particolare, secondo
18
Tale funzione è stata sottolineata nuovamente dall’art. 1, c. 736, della l. 27 dicembre 2006, n.
296, che, costituendo principio fondamentale per il coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli
artt. 117 e 119 Cost.,prevede che operazioni di gestione del debito tramite utilizzo di strumenti derivati
debbano essere “improntate alla riduzione del costo finale del debito e alla riduzione dell'esposizione ai
rischi di mercato. Gli enti possono concludere tali operazioni solo in corrispondenza di passività
effettivamente dovute, avendo riguardo al contenimento dei rischi di credito assunti.”
19
Fonte: Eurostat – “News release euro indicators” n. 64/2014 – 23 Aprile 2014.
54
i dati pubblicati dalla Corte dei conti in merito all’ammontare di indebitamento
complessivo afferente alle amministrazioni regionali, il dato di queste ultime si
attesta, al termine del 2012, a 47.775 milioni di euro20, rappresentando pertanto
una quota pari a circa il 2,4 per cento del debito pubblico complessivo registrato
nello stresso periodo da Eurostat.
Di seguito vengono riportati i dati pubblicati dalla Corte all’interno della
Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni21, e relativi all’ammontare di
indebitamento complessivo afferente alle amministrazioni regionali negli esercizi
2011 e 2012, con specifico riguardo alle regioni a statuto ordinario, allo scopo di
effettuare un confronto a livello interregionale, nonché di analizzare, in particolare,
la posizione della Regione Toscana, sia in termini di volumi del debito contratto, sia
di incidenza dello stesso sul cittadino.
Analizzando il debito totale del comparto regionale22, si evidenzia una riduzione
complessiva dello stesso, a livello nazionale, pari, in termini assoluti, a 1.620
milioni tra il 2012 ed il 2011. Considerando le regioni a statuto ordinario, tale
andamento decrescente si riscontra in tutte le aree geografiche. A livello di singole
regioni, solo Umbria e Toscana registrano un ammontare di debito crescente nel
biennio, anche se di lieve entità.
Quest’ultima, in particolare, registra un’incidenza pro capite del debito pari a 393
euro nel 2012, notevolmente inferiore sia rispetto al dato aggregato per le regioni a
statuto ordinario (802 euro), sia rispetto allo stesso dato considerato a livello
nazionale (pari a 804 euro).
Il debito regionale rappresenta una spesa particolarmente elevata per il cittadino
in Piemonte e Lazio, regioni in cui, nonostante la cospicua riduzione di tale
grandezza, considerata in termini assoluti, registratasi nel 2012 rispetto al 2011,
l’incidenza pro capite rimane superiore ai 1.500 euro, a fronte di un valore minimo
registrato dall’Emilia Romagna pari a 243 euro.
Infine, in merito al rispetto del limite del 20 per cento disposto dall’art. 8, c. 2,
della l. 12 novembre 2011, n. 183, già menzionato in precedenza e relativo al
rapporto tra l'importo complessivo delle annualità di ammortamento (per capitale e
interesse) del debito e l'ammontare complessivo delle entrate tributarie non
vincolate della Regione, come definite nella l. n. 183/2011, lo stesso limite risulta
essere stato rispettato da tutte le regioni ad eccezione della Campania, come
20
Fonte: Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni,
esercizi 2011-2012, approvata con deliberazione 25 luglio 2013, n. 20.
21
Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione 25 luglio 2013, n. 20.
22
Il debito totale delle regioni tiene conto sia del debito a carico delle regioni sia a di quello a carico dello Stato.
55
evidenziato dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, nella relazione sopra
citata23.
23
In merito al calcolo del limite in oggetto, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana,
evidenzia, nell’apposita relazione sul rendiconto della Regione Toscana per il 2012, pag. 8 e ss., approvata con la
deliberazione n. 201/2013, già citata in precedenza, il calcolo peculiare effettuato dalla Regione Toscana in
quanto a fronte dell’avvenuto rispetto del limite, “anche quest’anno, come ormai dal 2007, la parte di entrate
relative alla sanità calcolate come vincolate sono solo quelle derivanti dalla compartecipazione IVA. Ciò è
possibile, secondo l’interpretazione regionale, in quanto il vincolo di destinazione delle altre entrate è stato
abrogato dall’intervento della legge 388/2000 (finanziaria per il 2001, art. 83, comma 1) pur restando a carico
delle Regioni l’obbligo di destinare al finanziamento della spesa sanitaria regionale risorse non inferiori a quelle
derivanti dal riparto del Fondo Sanitario. In questo modo la base di calcolo, applicata dalla Regione Toscana dal
2007, innalza notevolmente la capacità di indebitamento. Già con i precedenti referti (2009 e 2010) la Corte è
intervenuta sul tema precisando che l’abolizione del vincolo di destinazione avvenuta con la finanziaria per il
2001, contiene un espresso riferimento alla “trasformazione” delle risorse per la sanità da risorse trasferite dallo
Stato a risorse proprie acquisite tramite l’IRAP e IRPEF. La natura intrinseca delle risorse pertanto muta di poco,
dal momento che le stesse sostituiscono trasferimenti soppressi. (…) La Corte, dunque, sostiene il permanere di
un vincolo, almeno nella misura in cui sia necessario destinare alla sanità risorse pari a quelle necessarie per
mantenere i previsti livelli di assistenza, tant’è vero che queste risorse non figurano tra quelle liberamente
spendibili per le politiche regionali diverse dalla sanità. Il tema ha, per il momento, rilevanza solo teorica visto
che anche quantificando le risorse libere in modo restrittivo, resterebbe rispettato il vincolo sul costo
dell’indebitamento. Tuttavia, i margini si vanno riducendo di anno in anno ed è dunque opportuno condurre una
riflessione.”
56
Tab. 18 - L’indebitamento totale delle Regioni – in valore assoluto ed incidenza pro capite.
2011
REGIONI
Popolazione
(1)
2012
Debito totale
Incidenza
pro capite
euro pro
capite
1.602
Popolazione
(1)
Debito totale
Incidenza
pro capite
Piemonte
4.457.335
migliaia di
euro
7.139.991
Lombardia
9.917.714
3.207.973
323
9.700.881
3.045.438
314
Veneto
4.937.854
2.422.202
491
4.853.657
2.249.985
464
Liguria(2)
1.616.788
862.091
533
1.567.339
955.588
610
Unità
Emilia Romagna
4.357.663
migliaia di
euro
6.789.541
euro pro
capite
1.558
Unità
4.432.418
1.164.640
263
4.341.240
1.055.309
243
25.362.109
14.796.897
583
24.820.780
14.095.861
568
3.749.813
1.423.828
380
3.667.780
1.440.649
393
Umbria
906.486
1.144.246
1.262
883.215
1.193.742
1.352
Marche
1.565.335
2.476.956
1.582
1.540.688
2.204.312
1.431
Lazio
5.728.688
10.625.497
1.855
5.500.022
10.302.527
1.873
11.950.322
15.670.527
1.311
11.591.705
15.141.230
1.306
1.342.366
1.550.091
1.155
1.306.416
1.450.676
1.110
319.780
403.220
1.261
313.145
391.755
1.251
Campania
5.834.056
5.847.393
1.002
5.764.424
5.712.993
991
Puglia
4.091.259
2.083.832
509
4.050.072
1.949.280
481
587.517
432.707
737
577.562
454.689
787
Totale nord
Toscana
Totale centro
Abruzzo
Molise
Basilicata
Calabria
2.011.395
1.273.994
633
1.958.418
1.193.686
610
Totale sud
14.186.373
11.591.237
817
13.970.037
11.153.079
798
Totale regioni a
statuto ordinario
(RSO)
51.498.804
42.058.661
817
50.382.522
40.390.170
802
Totale regioni a
statuto speciale
esaminate (RSS)
9.127.638
7.336.488
804
9.011.685
7.385.073
819
Totale RSO+RSS
60.626.442
49.395.149
815
59.394.207
47.775.243
804
Fonte: elaborazione Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle
Regioni, esercizi 2011-2012, approvata con deliberazione del 25 luglio 2013, n. 20.
(1)
Dati per la popolazione: rilevazioni Istat al 1 gennaio
(2)
I dati relativi alla Regione Liguria non sono stati valutati dalla Sezione Autonomie in quanto
pervenuti oltre il termine.
Concentrandosi, inoltre, sull’incidenza del debito sul Pil regionale, si rileva che, a
fronte di un’incidenza, nel 2012, pari a circa il 3 per cento a livello nazionale, la
Toscana si colloca ad un livello notevolmente inferiore, con un’incidenza dell’1,36
per cento. Tra le regioni assimilabili alla Toscana, si evidenzia come quest’ultima
presenti un indice, per il 2012, migliore rispetto a Lazio e Puglia, ma peggiore
rispetto ad analoghe regioni dell’area Nord, quali Veneto ed Emilia Romagna.
A livello di macro aree geografiche, il peso del debito sul Pil è maggiormente
evidente nel Centro e nel Sud, a fronte di un valore nell’area Nord dell’1,68 per
cento. Quest’ultimo dato, in considerazione della relativa importanza in termini di
57
valore assoluto, contribuisce in modo determinante alla diminuzione della media
nazionale.
Tab. 19 - L’indebitamento totale delle Regioni - Incidenza debito/Pil (1).
REGIONI
2011
2012
Valori %
Valori %
Scostamento
2012/2011
Piemonte
5,64%
5,43%
-20%
Lombardia
0,96%
0,92%
-4%
Veneto
1,63%
1,53%
-10%
Liguria
1,94%
2,17%
23%
Emilia Romagna
0,82%
0,75%
-7%
1,70%
1,68%
-1%
Toscana
1,34%
1,36%
2%
Umbria
5,30%
5,62%
32%
Marche
6,05%
5,48%
-56%
Lazio
6,21%
6,08%
-14%
4,61%
4,50%
-12%
Abruzzo
5,15%
4,83%
-32%
Molise
6,33%
6,14%
-19%
Campania
6,09%
5,98%
-11%
Puglia
2,93%
2,77%
-15%
Basilicata
4,07%
4,32%
25%
Calabria
3,81%
3,59%
-23%
Totale SUD
4,27%
4,53%
27%
Totale RSO
3,04%
2,88%
-16%
Totale RSS esaminate
3,78%
3,81%
3%
Totale RSO+RSS
3,13%
2,99%
-14%
Totale nord
Totale centro
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati pubblicati dalla Sezione delle Autonomie in merito
all'indebitamento regionale (in milioni di euro) e su dati Istat in merito alla grandezza Pil (in milioni di
euro).
(1) Per il dato relativo al Pil regionale è stato considerato il Prodotto interno lordo ai prezzi di
mercato, valutato ai prezzi correnti, pubblicato da Istat, per gli anni 2011 e 2012.
58
Distinguendo, nell’ambito del debito complessivo iscritto nei bilanci regionali, la
quota a carico della Regione stessa da quella a carico dello Stato, i dati aggregati
riportati di seguito mostrano come circa l’85 per cento del debito totale, considerato
a livello nazionale, sia costituito da indebitamento a carico delle regioni, a fronte di
una restante parte, che si attesta a circa il 15 per cento, a carico dello Stato, per
entrambi gli anni considerati 2011 e 2012. In termini assoluti, i livelli di
indebitamento più elevati sono da ricercarsi nelle regioni Piemonte, Campania e
Lazio.
La quota parte di debito riconducibile al sistema sanitario presenta una notevole
differenziazione tra una regione e l’altra, rappresentando più della metà del debito
complessivo in Emilia Romagna, Lazio e Calabria, in confronto ad un minimo
impatto dello stesso per Piemonte, Liguria e Basilicata, se si considerano solo le
regioni a statuto ordinario. Tale quota di debito risulta comunque in diminuzione in
tutte le regioni, ad eccezione della sola Campania, dove il fenomeno si presenta in
aumento del 6 per cento nel 2012 rispetto all’anno precedente.
La Toscana si colloca in una posizione medio-bassa, in quanto solo circa il 12 per
cento circa del debito è riconducibile al comparto sanitario. Si nota inoltre, che, a
fronte di una diminuzione di quest’ultimo nel biennio considerato, il debito
complessivo a carico della regione stessa aumenta, a causa della contrazione di un
nuovo mutuo nel 2012 pari a 102 milioni di euro (aumento solo in parte
compensato dalla diminuzione dello stock dovuta al rimborso annuale della quota
capitale). Tale mutuo è stato contratto, come evidenziato dalla stessa all’interno
della relazione illustrativa al rendiconto della gestione 2012, per pareggiare la
componente passiva del risultato di amministrazione dell’esercizio precedente, in
linea con quanto previsto dall’art. 8 c. 6 della l.r. 36/2001, disposizione già
menzionata in precedenza e relativa ai limiti previsti alla contrazione di nuovo
debito in relazione alle esigenze di cassa.
Nel corso dell’esercizio 2013, le entrate accertate nel titolo V riguardano
esclusivamente le anticipazioni di liquidità di cui agli articoli 2 e 3 della citata l. n.
64/2013. Al riguardo, sono state previste, accertate ed incassate risorse di cui alla
norma sopra citata entrate per complessivi 510,6 milioni di euro.
59
Tab. 20 - L’indebitamento totale delle Regioni - dettaglio per composizione e tipologia.
A carico Regioni
REGIONI
(in migliaia)
A carico Stato
di cui sanità
2011
2011
2012
6.215.729
83.058
75.507
694.650
573.813
0
0
7.139.991
6.789.541
83.058
75.507
Lombardia
2.367.633
2.227.680
310.391
212.588
840.340
817.758
0
0
3.207.973
3.045.438
310.391
212.588
Veneto
1.414.664
1.339.887
254.619
241.105
1.007.539
910.098
531.962
520.905
2.422.202
2.249.985
786.581
762.010
Liguria (1)
688.573
680.042
35.430
30.868
173.518
275.546
0
0
862.091
955.588
35.430
30.868
E. Romagna
854.699
856.855
854.699
794.058
309.941
198.454
0
0
1.164.640
1.055.309
854.699
794.058
Toscana
1.180.549
1.231.403
173.245
162.934
243.279
209.246
0
0
1.423.828
1.440.649
173.245
162.934
Marche
1.013.262
1.083.667
434.861
421.778
130.984
110.075
0
0
1.144.246
1.193.742
434.861
421.778
Umbria
372.984
360.378
15.585
13.170
2.103.973
1.843.934
0
0
2.476.956
2.204.312
15.585
13.170
10.120.211
9.820.022
5.891.999
5.747.234
505.286
482.505
0
0
10.625.497
10.302.527
5.891.999
5.747.234
1.511.899
1.420.288
659.408
588.692
38.192
30.388
0
0
1.550.091
1.450.676
659.408
588.692
393.862
384.518
98.802
95.943
9.358
7.237
0
0
403.220
391.755
98.802
95.943
Campania
5.673.874
5.712.993
1.512.203
1.602.935
173.518
0
0
0
5.847.393
5.712.993
1.512.203
1.602.935
Puglia
1.988.145
1.871.282
744.206
741.456
95.687
77.998
0
0
2.083.832
1.949.280
744.206
741.456
Basilicata
261.044
305.182
7.330
6.850
171.663
149.507
0
0
432.707
454.689
7.330
6.850
Calabria
740.100
676.660
345.353
319.665
533.894
517.026
325.204
318.606
1.273.994
1.193.686
670.557
638.271
11.054.783 7.031.822
6.203.585
857.166 839.511
42.058.661
40.390.170 12.278.355
11.894.294
Molise
TOTALE RSO
35.026.840
34.186.586 11.421.189
2012
2011
di cui sanità
6.445.341
Abruzzo
2011
di cui sanità
Piemonte
Lazio*
2012
TOTALE DEBITO (a carico Regioni e Stato)
2012
2011
2012
2011
2012
Totale RSS
6.755.367
6.890.002
2.705.243
2.596.621
581.121
495.071
147.152 120.794
7.336.488
7.385.073
2.852.395
2.717.415
esaminate
Totale
41.782.207 41.076.588 14.126.432 13.651.404 7.612.943 6.698.656 1.004.318 960.305 49.395.149 47.775.243 15.130.750 14.611.709
RSO+RSS
Fonte: elaborazione Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni, esercizi 2011-2012, approvata con deliberazione del 25 luglio
2013, n. 20.
(1)
I dati relativi alla Regione Liguria non sono stati valutati dalla Sezione Autonomie in quanto pervenuti oltre il termine.
60
Infine, l’utilizzo degli strumenti di finanza derivata risulta essere generalizzato
nelle regioni italiane, con un andamento sostanzialmente stabile nel tempo, anche
se in leggero ribasso. Spiccano i dati del Piemonte, con un sostanziale azzeramento
dell’utilizzo di tale tipologia di finanziamento in conseguenza di una procedura di
autotutela con la quale la Regione stessa ha annullato tutti i contratti di finanza
derivata in essere; del Friuli Venezia Giulia, che registra un decremento pari al 40
per cento nell’utilizzo di tali strumenti, mentre la Toscana e le Marche segnano una
riduzione pari, rispettivamente, al 10 e al 13 per cento24.
3.3
L’indebitamento nel territorio toscano: dati di sintesi per Regione,
Province e Comuni
Uno
sguardo
d’insieme
al
debito
totale
afferente
il
comparto
delle
amministrazioni locali toscane considerate a livello aggregato, calcolato al netto
delle passività finanziarie verso altre amministrazioni pubbliche (cosiddetto debito
consolidato), attraverso i dati riportati dalla Banca d’Italia nel suo rapporto annuale
sull’economia regionale, mostra come, nel 2013, il debito delle amministrazioni
locali della Toscana, pari a 6.468 milioni di euro, sia diminuito in termini nominali
del 4,6 per cento rispetto a dodici mesi precedenti, in misura meno pronunciata del
complesso delle regioni a statuto ordinario e dell’Italia (–6,2 per cento e –5,7 per
cento rispettivamente). Tra le principali componenti dell’indebitamento, il peso dei
finanziamenti ricevuti da banche italiane e dalla Cassa depositi e prestiti è
aumentata fino al 72,8 per cento del totale, a fronte di una riduzione del peso di
tutte le altre fonti di finanziamento.
Tab. 21 - Il debito delle amministrazioni locali.
(in milioni)
Regioni a statuto
ordinario
Toscana
Voci
2012
2013
Consistenza
6.778,00
6.468,00
Variazione% sull'anno precedente
-3,1
-4,6
2012
100.916,00
2013
94.624,00
Italia
2012
115.073,00
2013
118.532,00
-1,7
-6,2
-2,1
-5,7
Composizione %
Titoli emessi in Italia
11,8
11,5
7,6
7,6
7,2
7,1
4,5
4,2
13,4
13,4
14
14
70,4
72,8
65,8
65,8
66,4
68,2
Prestiti di banche estere
3,8
3,7
2,6
2,6
2,6
2,6
Altre passività
9,4
7,8
10,6
10,6
9,9
8,1
Titoli emessi all'estero
Prestiti di banche italiane e CDP
Fonte: Banca d'Italia, Rapporto annuale sull'economia della Toscana n. 9, giugno 2014.
24
Fonte dati: Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle
Regioni, esercizi 2011-2012, approvata con deliberazione del 25 luglio 2013, n.20.
61
Oltre alle passività finanziarie sopra descritte, occorre considerare anche i debiti
commerciali verso le imprese, non ricompresi nella tabella precedente, per i quali,
al fine di accelerare i relativi pagamenti delle amministrazioni pubbliche, sono state
stanziate, a livello nazionale, risorse per 47 miliardi di euro, destinate in larga parte
al pagamento, nel biennio 2013-14, di debiti certi, liquidi ed esigibili alla fine del
2012, come disposto dal d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla l. 6 giugno 2013,
n. 64. A tale riguardo, si evidenzia che, per le amministrazioni locali toscane, sono
state rese disponibili risorse per circa 1 miliardo di euro (5,0 per cento del totale
nazionale), di cui 574 milioni come anticipazioni di liquidità e 472 sotto forma di
spazi finanziari a valere sul Patto di stabilità. Per quanto riguarda, in particolare, il
comparto regionale, lo stesso è stato destinatario di anticipazioni di liquidità per
510,6 milioni di euro nel 2013, di cui 415,4 destinate al pagamento di debiti del
comparto sanitario, come verrà specificato in seguito nel presente referto.
All’interno del comparto delle amministrazioni locali, in questa sede, si vuole
focalizzare l’attenzione sull’amministrazione regionale, nonché sulle amministrazioni
provinciali e comunali presenti sul territorio, operando un confronto in merito al
livello di indebitamento che grava su tali categorie di enti in quanto enti locali
territoriali, allo scopo di analizzare l’impatto del totale del relativo debito sia in
termini di incidenza sul Pil regionale, sia in termini di incidenza pro capite, analisi
già effettuata in precedenza nell’ambito del confronto interregionale.
In termini di incidenza pro capite, l’indebitamento afferente a comuni e province
toscane, come desunto dai questionari al rendiconto di gestione inviati dagli enti
locali alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 1 c. 166 l. 23 dicembre 2005 n. 266, per
gli anni 2009-2012 (ultimo esercizio disponibile), grava sul cittadino per più di
1.200 euro nel 2010, in diminuzione nel 2011 e nel 2012. I comuni con popolazione
inferiore a 5.000 abitanti risultano essere quelli maggiormente influenzati da tale
fenomeno, segno di una difficile sostenibilità delle passività contratte per i comuni
di piccole dimensioni, seguiti da quelli di grandi dimensioni (capoluoghi e superiori a
60.000 abitanti).
Inoltre, il debito pubblico gravante sugli enti locali incide complessivamente per il
4,44 per cento sul Pil regionale nel 2009, in diminuzione negli anni successivi.
Analogo andamento si registra in termini di volumi dello stock di debito, che nel
triennio 2009-2011 è diminuito di quasi 390 milioni di euro, passando da 4.567
milioni nel 2009 a 4.179 milioni nel 2011. I dati provvisori 2012 evidenziano una
ulteriore diminuzione dello stock di debito complessivo di 412 milioni, influenzata in
particolare dal trend decrescente registrato nei comuni capoluogo di provincia e
superiori a 60.000 abitanti. L’incidenza pro capite del debito totale del comparto si
62
attesta intorno a 1.020 euro, in lieve diminuzione rispetto al 2011; anche l’incidenza
del debito sul Pil decresce, nonostante la diminuzione del Pil rispetto all’anno
precedente.
63
Tab. 22 - Totale indebitamento nei Comuni e nelle Province toscane.
2009
Enti
Comuni capoluogo e
con popolazione sup.
60.000 abitanti
Comuni con
popolazione sup.
5.000 abitanti
Comuni con
popolazione inf.
5.000 abitanti
Totale comuni
Province
Ammontare
(milioni di
euro)
Incidenza
pro capite
(euro) (2)
2010
Incidenza
debito/Pil
(3)
Ammontare
(milioni di
euro)
Incidenza
pro capite
(euro) (2)
2011
Incidenza
debito/Pil
(3)
Ammontare
(milioni di
euro)
Incidenza
pro capite
(euro) (2)
2012 (1)
Incidenza
debito/Pil
(3)
Ammontare
(milioni di
euro)
Incidenza
pro capite
(euro) (2)
Incidenza
debito/Pil
(3)
1.685
1.183,16
1,64%
1.706
1.198,14
1,64%
1.633
1.146,71
1,54%
1.452
1.048,78
1,37%
1.750
880,84
1,70%
1.675
843,47
1,61%
1.540
775,19
1,45%
1.437
733,62
1,36%
406
1.229,49
0,40%
409
1.238,91
0,39%
396
1.198,21
0,37%
352
1.083,16
0,33%
3.841
1.035,84
3,74%
3.791
1.016,29
3,64%
3.569
956,69
3,36%
3.242
883,58
3,41%
726
195,8
0,71%
682
182,95
0,66%
610
163,55
0,57%
525
142,04
0,50%
Totale
4.567
1.231,64
4,44%
4.473
1.199,25
4,30%
4.179
1.120,25
3,93%
3.766
1.019,83
3,56%
indebitamento (4)
Fonte: Corte dei conti su dati dei questionari al rendiconto di gestione inviati dagli enti locali ai sensi dell'art. 1, c. 166, l. 23 dicembre 2005 n. 266.
(1) Il dato per l’anno 2012 è provvisorio.
(2) L’incidenza pro capite è stata calcolata rapportando il debito aggregato per comparto con la popolazione residente nello stessa area territoriale, in base ai dati forniti nei
questionari inviati dagli enti locali ai sensi dell'art. 1 c. 166 l. 23 dicembre 2005, n. 266.
(3) L’incidenza debito/Pil è stata calcolata rapportando lo stock di debito al Pil regionale ai prezzi di mercato, valutato a prezzi correnti.
(4) Il dato relativo al debito totale è aggregato tra e nei settori, includendo anche le passività finanziarie verso le altre Amministrazioni pubbliche (debito non consolidato).
64
A fronte di un indebitamento complessivo delle amministrazioni provinciali e
comunali pari a 3.766 milioni di euro nel 2012, in continua diminuzione rispetto agli
esercizi precedenti, il debito gravante sull’amministrazione regionale, a seguito di
una prima drastica diminuzione registrata nel 2010 rispetto ai valori del 2009,
riporta un leggero ma costante aumento a partire dal 2011, fino ai 1.440 milioni del
2012, a causa di contrazione di un nuovo debito solo parzialmente compensata
dalle variazioni in diminuzione relative alle spese per rimborso di prestiti.
Il debito relativo al comparto sanitario è diminuito da 173,25 milioni nel 2011 a
163,93 milioni nel 2012.
Oltre che in termini di volumi, anche in termini di incidenza sul Pil regionale il
dato per l’amministrazione regionale risulta notevolmente inferiore al dato relativo
al comparto degli enti locali, con un valore che si attesta intorno all’1,35 per cento
nel triennio 2010-2012 in confronto ad un’incidenza media nel comparto degli enti
locali pari a quasi il 4 per cento per lo stesso periodo.
Nel 2013, a sua volta, il debito regionale complessivo registra un incremento
dovuto all’andamento del debito a carico della Regione che passa da 1.231,40
milioni di euro a 1.712,27 milioni di euro.
Tale incremento dipende dalla presenza delle anticipazioni, per complessivi
510,63 milioni, che sono state concesse ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.l. 35/2013
convertito dalla l. 64/2013, come già evidenziato in precedenza. Al netto di questa
ultima componente, lo stock di debito a carico della regione risulta in diminuzione;
analogamente, il debito a carico dello stato scende da 209,25 milioni nel 2012 a
147,57 nel 2013. L’indebitamento complessivo nel 2013 si attesta pertanto a
1.859,84 milioni di euro, con un’incidenza sul Pil regionale in aumento (1,75 per
cento).
Tab. 23 - L'indebitamento della Regione Toscana - Anni 2010–2013.
2010
Tipologia debito
2011
(in milioni)
2012
2013
Ammontare
Incidenza
debito/Pil*
Ammontare
Incidenza
debito/Pil*
Ammontare
Incidenza
debito/Pil*
Ammontare
Incidenza
debito/Pil*
Debito a carico della
Regione
1.126,81
1,08%
1.180,55
1,11%
1.231,40
1,16%
1.712,27
1,61%
Debito a carico dello
Stato
284,40
0,27%
243,28
0,23%
209,25
0,20%
147,57
0,14%
1.411,21
1,36%
1.423,83
1,34%
1.440,65
1,36%
1.859,84
1,75%
Totale debito
della Regione
Toscana
Fonte: Corte dei conti su dati forniti dalla Regione Toscana.
*L’incidenza debito/Pil è stata calcolata rapportando lo stock di debito al Pil regionale ai prezzi di
mercato, valutato a prezzi correnti (per il Pil: dati Istat e Irpet per il 2013).
65
Una visione di insieme delle diverse tipologie di debito contratte evidenzia come
la forma più ricorrente di accesso al credito sia la contrazione di mutui, anche in
relazione al comparto sanitario, seguita dalla sottoscrizione di obbligazioni. In
particolare, in merito ai mutui a carico della Regione, che rappresentano la quota
più rilevante gravante sul bilancio della stessa, i principali creditori sono costituiti
da istituti di credito ordinari, mentre la restante quota è erogata dalla Cassa
Depositi e Prestiti. Analogo andamento si evidenzia per il 2013, anno in cui
l’importo dei mutui si attesta a 1.306,90 milioni di euro, comprensivo della quota di
cui agli artt. 2 e 3 della l. 64/2013.
Nell’ambito del debito complessivo a carico della Regione, viene privilegiato il
tasso variabile fino al 2012; il 2013 vede un’inversione di tendenza a causa della
presenza delle anticipazioni di cui alla l. 64/2013, caratterizzate da un tasso fisso.
Infine, per quanto riguarda i flussi di cassa correlati a strumenti di finanza derivata,
si rileva la presenza di flussi netti negativi sia nel 2011 che nel 2012 e pari,
rispettivamente, a 12,23 milioni per il 2011 e a 11,92 milioni per il 2012 ed in
aumento nel 2013, con un valore che si attesta a 13,56 milioni.
Tab. 24 - L'indebitamento della Regione Toscana - dettaglio per tipologia di debito.
a carico della Regione
Anni
Mutui
Obbligazioni
(in milioni)
a carico dello Stato
Debito
complessivo
Mutui
Obbligazioni
Debito
complessivo
TOTALE
DEBITO
2011
731,85
448,7
1.180,55
143,7
99,58
243,28
1.423,83
2012
810,11
421,29
1.231,40
127,11
82,14
209,25
1.440,65
2013
1.306,90
405,37
1.712,27
95,3
52,27
147,57
1.859,84
Fonte: Corte dei conti su dati forniti dalla Regione Toscana.
Oltre allo stock di debito, anche la spesa per rimborso prestiti, iscritta nel titolo
III di uscita del bilancio regionale, aumenta, passando da a 49,2 milioni nel 2012,
considerando esclusivamente la quota a carico della Regione, a 62,4 milioni nel
2013, segno di un continuo appesantimento del bilancio regionale con gli oneri
relativi al costo del debito. La quota a carico dello Stato al contrario diminuisce da
34 milioni nel 2012 a 26,5 milioni nel 2013, con un ammontare complessivo
impegnato a titolo di rimborso presiti pari, nel 2013, a 88,9 milioni, in aumento
rispetto agli 83,2 milioni nel 2012.
L’aumento del costo del servizio al debito sopra analizzato risulta anche
dall’analisi del trend degli indicatori relativi all’incidenza di tale onere sia sulle
entrate tributarie che sul complesso delle entrate correnti accertate nel bilancio
regionale degli anni 2010-2013. In entrambi i casi, l’incidenza del costo del debito
(inteso come la spesa totale impegnata al titolo III, comprensiva sia della quota a
66
carico della Regione che di quella a carico dello Stato, al netto di eventuali
estinzioni
anticipate)
presenta
un
andamento
altalenante
nel
quadriennio
considerato, registrando un minimo nel 2012 ed un nuovo incremento nel 2013,
con un’incidenza sulle entrate tributarie (titolo I di entrata) che si attesta quasi ai
livelli del 2010, e di un’incidenza sul complesso delle entrate correnti (titoli I, II e
III di entrata) che torna ai livelli del 2011.
L’incremento del costo del debito è dovuto, in particolare, alla contrazione di
nuovo indebitamento nel 2012 per 102 milioni, con conseguenti aumenti del costo
dello stesso nel 2013, a fronte di un andamento pressoché costante sia delle
entrate tributarie, che si attestano a 7.480 milioni nel 2012 ed a 7.446 milioni nel
2013, sia delle entrate correnti complessive, pari a 8.414 milioni nel 2012 ed a
8.517 milioni nel 2013.
Tab. 25 - Il costo del servizio al debito: spesa per il rimborso di prestiti.
(in milioni)
Voci
2010
2011
2012
2013
Spesa per rimborso di
prestiti (titolo III) (1)
89,31
85,05
80,75
88,91
1,21%
1,16%
1,08%
1,19%
1,05%
1,04%
0,95%
1,04%
Incidenza % degli oneri
servizio al debito sulle
entrate tributarie (2)
Incidenza % degli oneri del
servizio al debito sulle
entrate correnti (2)
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto della Regione Toscana.
(1) Il dato riportato è al netto degli eventuali impegni relativi ad estinzione anticipata dell’indebitamento.
(2) Per le entrate tributarie e le entrate correnti si considerano gli accertamenti di competenza dell'anno
di riferimento.
67
68
CAPITOLO II
LA DISCIPLINA CONTABILE REGIONALE
Sommario: 1. Le regole europee. - 2. Le riforme costituzionali. – 3. La situazione normativa
nazionale. - 4. Il sistema contabile regionale. - 5. I controlli interni.
1. Le regole europee
La crisi economica e finanziaria, iniziata nel 2009 e non ancora superata, con il
conseguente aggravarsi della situazione finanziaria di alcuni Stati membri, ha
indotto l’Unione Europea ad effettuare, tra il 2010 e il 2012, un'ampia revisione
della propria governance, rafforzando gli strumenti e le procedure della politica di
bilancio. Ciò è avvenuto sia ridisegnando gli obblighi degli Stati, sia rafforzando i
poteri di intervento della Commissione in caso di mancato raggiungimento degli
obiettivi.
I momenti principali di questo percorso di riforma sono stati la riforma,
attraverso l'accordo noto come Euro-plus, del Patto di stabilità e crescita (di seguito
PSC)25, l'insieme di direttiva e regolamenti noti come Six pack26 e la sottoscrizione
di un accordo volto a costituire il c.d. Fiscal compact (o patto di bilancio)27.
Con il Patto Euro-plus, gli Stati membri si sono impegnati a recepire nei propri
ordinamenti le regole di bilancio definite nel nuovo PSC. Inoltre, a seguito delle
modifiche introdotte nel 2011 con il Six pack, sono state previste nuove disposizioni
sui quadri di bilancio nazionali e sulla sorveglianza degli squilibri macroeconomici
25
Il Patto di Stabilità, definito per la prima volta con i regolamenti n. 1466 e n. 1467 del 1997 e poi
emendato nel 2005, è stato ulteriormente modificato con i regolamenti n. 1173/2011, n. 1175/2011 e n.
1177/2011 (in vigore dal novembre 2011).
26
Il Six Pack è composto da cinque regolamenti e una direttiva: Reg. (CE) n. 1173/2011, relativo
all'effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro; Reg. (CE) n. 1174/2011, sulle
misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro; Reg. (CE) n.
1175/2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, per il rafforzamento della
sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche
economiche; Reg. (CE) 1176/2011, sulla prevenzione e sulla correzione degli squilibri macroeconomici;
Reg. (CE) n. 1177/2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97, per l'accelerazione e il
chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi; Direttiva n.
2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. I sei provvedimenti sono stati
pubblicati sulla G.U.U.E. 23 novembre 2011, n. L 306 (di seguito citata come Direttiva 85/2011).
L'insieme di regolamenti e direttive è stato attuato t ramite la legge costituzionale 1 del 2012 e la legge
243 del 24 dicembre 2012.
27
Si tratta del “Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione economica
e monetaria” sottoscritto il 2 marzo 2012 ed entrato in vigore il 10 gennaio 2013 e che incide anche sul
PSC. E' stato necessario intervenire tramite un Trattato di carattere internazionale per l'opposizione
soprattutto della Gran Bretagna. Pertanto, il Trattato si pone, di fatto, all'esterno del sistema delle fonti
europee sulla politica di bilancio, pur essendo con esse connesso.
69
eccessivi. Infine, con il Fiscal compact, sono state introdotte disposizioni vincolanti
riguardanti il ciclo di bilancio nazionale28.
Più di recente, con il cosiddetto Two pack29, è stato stabilito un ulteriore
rafforzamento della sorveglianza di bilancio per i paesi dell’area euro ed, in
particolare, per gli Stati soggetti alla procedura di deficit eccessivo o con difficoltà
nel mantenimento della stabilità finanziaria.
Ciò premesso in termini generali, si rileva l'opportunità di approfondire, in questa
sede, alcune delle riforme citate, per il rilievo che esse hanno anche sui bilanci
regionali, sia in modo diretto, sia come conseguenza delle riforme intervenute in
sede nazionale.
Come è noto, il Fiscal compact introduce la regola del pareggio di bilancio,
stabilendo che esso si consideri realizzato qualora il saldo strutturale (definito come
saldo corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum) delle amministrazioni
pubbliche30 sia pari all’obiettivo di medio termine (MTO) specifico per il Paese, come
definito nel PSC, con un limite inferiore di disavanzo strutturale dello 0,5 per cento
del Pil. Viene, anche, previsto un tetto alla crescita della spesa pubblica, che deve
essere proporzionale alla crescita potenziale del Pil a medio termine. Si tratta,
quindi, di ridefinire i termini del trattato di Maastricht in maniera, al tempo stesso,
meno rigida e più rigorosa. Infatti, è previsto un margine di sicurezza rispetto al
limite del disavanzo del 3 per cento del Pil, a fronte delle normali fluttuazioni del
ciclo economico; deve essere assicurata la convergenza del debito pubblico verso
livelli prudenti di sostenibilità a lungo termine; infine, sono consentiti spazi di
manovra per l’adozione di politiche di bilancio, con particolare riguardo agli
investimenti pubblici, mentre la spesa pubblica complessiva deve essere mantenuta
entro margini compatibili con la crescita del Pil.
Nel complesso di riforme, inoltre, ed in particolare nella Direttiva n. 85/2011 che
è parte fondamentale del Six pack, è stata prevista l'istituzione del Fiscal council,
un organo esterno a cui affidare il compito di vigilare sul rispetto, da parte degli
Stati membri, delle disposizioni del Fiscal compact. In Italia il Fiscal council,
28
Come è noto, nessuna di queste disposizioni europee stabiliva l’obbligo di intervenire con una
riforma costituzionale, anche se il Trattato sul Fiscal compact definiva “preferibile” tale via. La scelta era,
comunque, lasciata agli Stati e l’Italia ha preferito una riforma costituzionale ed una legge “rinforzata”
per gli ulteriori interventi di attuazione. I contenuti specifici della riforma sono illustrati di seguito in
questo paragrafo.
29
Questo testo prosegue nella strada indicata dal precedente ed è rivolto agli Stati membri in grave
difficoltà economica ed a quelli con procedure di deficit eccessivo in corso. Entrambi i regolamenti sono
stati approvati nel maggio 2013 e l'entrata in vigore è prevista il 1° gennaio 2014 (Regolamenti n. 472 e
n. 473/2013, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, seconda serie speciale, del 22 luglio 2013).
30
Giova ricordare che la definizione di "Amministrazioni pubbliche" comprende anche le regioni, le
quali sono chiamate a partecipare al raggiungimento degli obiettivi di bilancio.
70
denominato Ufficio parlamentare di bilancio, è stato istituito con la l. n. 243/2012,
ossia la normativa di attuazione della legge di riforma costituzionale; tuttavia, al
momento, l'organo non è ancora operativo31.
Qualora uno Stato membro non rispetti la regola del pareggio di bilancio, la
Commissione o un altro Stato membro possono ricorrere alla Corte di Giustizia, che
può disporre sanzioni pecuniarie32, analogamente a quanto previsto dall’art. 260 del
TFUE, concernente le procedure di infrazione. Vi è quindi una disciplina di
intervento ex post che integra quella preventiva stabilita dalle regole generali del
Patto.
E' anche opportuno ricordare che è stata introdotta una diversa disciplina di
scansione temporale degli interventi, che è stata formalizzata nel regolamento n.
1175/2011. Infatti, si prevede che, a gennaio di ciascun anno, venga approvato da
parte della Commissione un documento concernente l'“Analisi annuale della
crescita”. Dopo l'approvazione da parte del Consiglio Europeo, quindi da marzo in
poi, gli Stati devono presentare i propri piani di stabilità, nonché i programmi per la
crescita e l'occupazione. I piani e i programmi sono vagliati dalla Commissione, che
può procedere a raccomandazioni. In base, poi, al Two pack, gli Stati devono
presentare i progetti di bilancio entro il 15 ottobre dell'anno "N meno 1", che viene
sottoposto alle valutazioni della Commissione33. Il bilancio deve, poi, essere
approvato in via definitiva entro il 31 dicembre.
La crisi non ha reso necessario apportare solamente cambiamenti normativi, ma
ha anche condotto ad alcune significative modifiche istituzionali, dando vita ad
“istituzioni di emergenza”, come il Consiglio dei Capi di Stato e di Governo
dell’Eurozona, istituito all’interno del Consiglio europeo. Si tratta di un organo di
vertice tra i presidenti dei Paesi dell’eurozona e il Consiglio dei Governatori. Alla
creazione di tali due istituzioni è stato aggiunto un aumento dei poteri sia della
Commissione, sia della BCE, al cui interno vengono istituiti alcuni comitati e
agenzie, come il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) e le tre cosiddette
31
Come sarà meglio chiarito nel successivo paragrafo, la legge di riforma costituzionale che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio, ha anche previsto una legge di attuazione "rinforzata"
(ossia con una maggioranza per l'approvazione più qualificata di quella relativa) che è stata approvata
nel dicembre 2012 (l. n. 243/2012) ed ha previsto, tra l'altro, l'istituzione del Fiscal Council italiano,
quale organismo indipendente collocato presso il Parlamento.
32
Si tratta di un deposito fruttifero pari allo 0,2 % del Pil. La sanzione interviene dopo un percorso
che prevede raccomandazioni e obblighi di adeguarsi alle stesse. E' stato notato che la cosiddetta
"sanzione" non sembra avere dimensioni tali da risultare effettivamente efficace, rispetto alla volontà
politica di superare i limiti e gli obiettivi europei.
33
Occorre notare che, rispetto alla struttura prevista da Maastricht, la Commissione ha acquisito un
ruolo centrale a discapito del Consiglio, organo politico che risultava protagonista della struttura
istituzionale della prima Unione monetaria.
71
agenzie di vigilanza europea (AVE), finalizzate al rafforzamento della vigilanza sugli
equilibri del sistema34.
2. Le riforme costituzionali
L'Italia ha adottato le nuove disposizioni europee, come già anticipato,
attraverso l’approvazione della legge costituzionale n. 1/201235 e con la legge
rinforzata n. 243/2012.
La legge costituzionale delinea gli aspetti essenziali del principio dell'equilibrio
strutturale di bilancio e rinvia, per una disciplina di dettaglio, all’adozione di una
legge “rinforzata” con riferimento alla procedura parlamentare di approvazione.
In particolare, con la modifica dell’art. 81 Cost., lo Stato deve assicurare
l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse
fasi – avverse o favorevoli – del ciclo economico e delle misure una tantum, in linea
con quanto previsto dall’ordinamento europeo.
Il ricorso all’indebitamento è consentito solo entro i limiti degli effetti negativi sul
bilancio derivanti dall’andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali (gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali),
previa autorizzazione del Parlamento, mediante l’approvazione di deliberazioni
conformi delle due Camere, sulla base di una procedura aggravata, che prevede un
voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.
Il principio dell’equilibrio dei bilanci e l'obbligo di concorrere ad assicurare
l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’Unione europea è esteso
anche ai livelli di governo decentrati, con la modifica dei commi primo e sesto
dell’art. 119 della Costituzione.
Per gli enti territoriali è prevista, come già nella disciplina precedentemente in
vigore, la possibilità di ricorrere all’indebitamento per le sole spese di investimento,
previa predisposizione di piani di ammortamento e con il vincolo di assicurare il
rispetto dell’equilibrio per il complesso degli enti di ciascuna Regione, compresa la
Regione medesima.
La legge rinforzata di attuazione della riforma costituzionale (l. n. 243/2012)
prevede inoltre:
34
Anche su questo punto sono stati sollevati dubbi da parte dei commentatori, che hanno notat o
come il nuovo sistema istituzionale abbia spostato il centro decisionale dal Consiglio, che è un organo
politico, alla Commissione, che ha un'ontologia prevalentemente tecnica.
35
Ovviamente, la parte di disciplina contenuta nei regolamenti non necessitava di attuazione
legislativa.
72
- l’introduzione di verifiche preventive e consuntive sugli andamenti di finanza
pubblica;
- l’introduzione di regole di bilancio volte a salvaguardare gli equilibri e ad
assicurare la riduzione del debito pubblico nel lungo periodo;
- l’istituzione, presso le Camere, di un organismo indipendente per l’analisi e la
verifica degli andamenti di finanza pubblica (il citato Fiscal council o Ufficio
parlamentare di bilancio);
- la definizione delle modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del
ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali, concorre ad assicurare il
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali
inerenti ai diritti civili e sociali, alla cui erogazione sono tenuti gli altri livelli di
governo.
Il principio dell’equilibrio dei bilanci per le regioni e gli enti locali è declinato
dall’art. 9 della legge rinforzata, in relazione al conseguimento, sia in fase di
programmazione sia di rendiconto, di un valore non negativo, in termini di
competenza e di cassa, dei seguenti saldi:
a) saldo tra le entrate finali e le spese finali;
b) saldo tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale
delle rate di ammortamento dei prestiti.
Nel caso in cui, a consuntivo, sia registrato uno scostamento dall’obiettivo,
ciascun ente provvede ad assicurare il recupero del disavanzo entro il triennio
successivo. Nell’ipotesi in cui si registrassero, invece, avanzi di bilancio, tali risorse
saranno destinate al ripiano del debito o al finanziamento delle spese di
investimento.
Con la legge citata sono definite le sanzioni da applicare alle regioni e agli enti
locali che non conseguono l’equilibrio nei termini stabiliti, nonché gli ulteriori
obblighi in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
sulla base di criteri analoghi a quelli dello Stato e tenendo conto di parametri di
virtuosità.
Come già ricordato, a differenza della regola generale, l’indebitamento per gli
enti
territoriali
è
consentito
solo
per
finanziare
spese
di
investimento
e
contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla
vita utile dell’investimento stesso. In ogni caso, il ricorso all’indebitamento potrà
avvenire
sulla
base
di
apposite
intese
concluse
in
ambito
regionale
che
garantiscano, per l’anno di riferimento, l’equilibrio della gestione di cassa finale del
complesso degli enti della Regione interessata, compresa la Regione medesima. In
caso
di
complessivo scostamento
dall’equilibrio, il
73
disavanzo
concorre
alla
determinazione dell’equilibrio di cassa dell’esercizio successivo ed è ripartito tra gli
enti che non hanno rispettato il saldo previsto.
Per tener conto dei riflessi del ciclo sul bilancio degli enti territoriali, l’art. 11
della l. n. 243/2012 prevede che, nelle fasi sfavorevoli del ciclo economico36 e in
caso di eventi eccezionali, lo Stato contribuisca al finanziamento dei servizi
essenziali e delle prestazioni fondamentali inerenti i diritti civili e sociali, tenendo
conto della quota di entrate proprie delle regioni, dei comuni, delle province, delle
città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
A tal fine, è costituito un fondo presso il Ministero dell’economia e delle finanze,
la cui dotazione è stabilita nei documenti di programmazione finanziaria e di
bilancio e alla cui ripartizione si provvede, con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, tenuto conto della quota di entrate proprie di ciascun ente, influenzata
dall’andamento del ciclo economico.
Simmetricamente a quanto disposto nel caso di ciclo sfavorevole, è richiesto –
nelle fasi favorevoli - agli stessi enti un contributo da destinare al fondo
ammortamento titoli di Stato, definito e ripartito, tra gli enti stessi, tenendo conto
della quota di entrate proprie influenzata dal ciclo economico. In ogni caso, gli enti
sopraindicati devono concorrere alla sostenibilità del debito pubblico, secondo
modalità da definire con legge dello Stato.
L'entrata in vigore della legge, per quanto riguarda gli obblighi riferiti agli enti
locali, è prevista dal 1° gennaio 2016, mentre la parte restante della normativa si
applica dal 1° gennaio 201437.
36
La valutazione dell'andamento del ciclo economico è comunque riferita alle indicazioni della U.E. in
base ai parametri della direttiva n. 85/2011.
37
Questa previsione non appare del tutto comprensibile e rischia di creare uno iato normativo tra le
disposizioni del nuovo art. 119 della Costituzione e la legge di attuazione costituzionale.
74
3. La situazione normativa nazionale
Ciò premesso in termini di inquadramento generale, bisogna anche ricordare
che, dal 2009, la legislazione nazionale ha vissuto un periodo di significative riforme
che hanno riguardato, tra l'altro, la revisione della legge di contabilità (l. n.
196/2009), la delega sul federalismo fiscale (l. n. 42/2009) nonché, tra gli altri, il
successivo provvedimento di attuazione della delega, ossia il d.lgs. n. 118/2011
riguardante l'armonizzazione dei bilanci degli enti locali 38.
Con la riforma costituzionale descritta nel precedente paragrafo, in definitiva, i
vincoli economici e finanziari che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione
europea sono stati codificati in principi costituzionali, quali il perseguimento degli
equilibri di bilancio ed il contenimento del debito delle pubbliche amministrazioni.
Per quanto riguarda, invece, la delega sul federalismo fiscale, la stessa prevede
l'attuazione di principi di autonomia impositiva, perequazione e solidarietà con
l'obiettivo di costruire bilanci, a tutti i livelli di governo, basati su costi standard.
Occorre sottolineare che, mentre la riforma della contabilità nazionale è in
sostanza direttamente applicabile, per la parte di principio, anche alla contabilità
regionale39, la normativa sul federalismo fiscale contiene numerosi rinvii a
successive disposizioni di attuazione e la disciplina dell'armonizzazione prevede un
periodo di "sperimentazione" che coinvolge alcune regioni e che, di recente, è stato
38
Si ricordano, anche, gli altri interventi legislativi relativi all'attuazione della delega sul federalismo
fiscale, che hanno comunque minore impatto sulla contabilità regionale. Gli interventi sono i seguenti: 1)
d.lgs. n. 85/2010 “Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio
patrimonio, in attuazione dell’art. 19 della l. n. 42/2009”; 2) d.lgs. n. 156/2010 “Disposizioni recanti
attuazione dell’articolo 24 della l. n. 42/2009 e successive modificazioni, in materia di ordinamento
transitorio di Roma Capitale”, pubblicato nella G.U. n. 219 del giorno 18 settembre 2010; 3) d.lgs. n.
216/2010, “Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città
metropolitane e Province”; 4) d.lgs. n. 23/2011, “Disposizioni in materia di federalismo fiscale
municipale”; 5) d.lgs. n. 68/2011, “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto
ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard del settore
sanitario”; 6) d.lgs. n. 88/2011, “Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la
rimozione di squilibri economici e sociali, a norma dell’articolo 16 della l. n. 42/2009”; 7) d.lgs. n.
149/2011, “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della l. n. 42/2009”. A tali decreti si aggiungono il d.lgs. n. 61/2011, “Ulteriori
disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della l. n. 42/2009, in materia di ordinamento di Roma
Capitale”, il DPCM del 28 dicembre 2011 recante “Sperimentazione della disciplina concernente i sistemi
contabili e gli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi, di cui
all’articolo 36 del d. lgs. n. 118/2011”. Infine il d.lgs. 118/2011 dovrebbe essere oggetto a breve di una
revisione che tenga conto delle problematiche sollevate in fase di sperimentazione. La bozza di modifica
è stata approvata dal Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2014.
39
Del resto, la legge contabile regionale rinvia in modo dinamico ai principi fondamentali contabili
stabiliti per lo Stato.
75
prolungato fino al 201540. Resta, invece, immediata l'applicazione della parte del
decreto che riguarda gli enti del Servizio sanitario nazionale (Titolo II) che vede
particolarmente coinvolte le regioni.
Tra i principi enucleabili dalla legge di contabilità nazionale e, in quanto tali
applicabili alle regioni, si ricorda, innanzitutto, quello della programmazione su base
triennale, che consente alle amministrazioni di impostare e dare attuazione alle
politiche con un significativo respiro temporale.
Il bilancio regionale, sulla base dei principi della legge di contabilità nazionale,
deve tenere conto degli obiettivi programmatici nazionali definiti dal Documento di
economia e finanza.
Viene, poi, stabilita la necessità di attivare una banca dati unitaria delle
amministrazioni pubbliche, che consenta la raccolta di dati di bilancio al fine di una
valutazione unitaria degli andamenti della finanza pubblica.
Infine, le leggi regionali devono avere metodologie di copertura analoghe a
quelle nazionali.
Per quanto riguarda, invece, la già menzionata disciplina di armonizzazione
contabile, contenuta nel d.lgs. n. 118/2011, occorre constatare che si tratta di un
provvedimento particolarmente complesso, articolato in 3 Titoli, con 38 articoli, per
un totale di 105 commi ed in cui sono presenti allegati, di cui il primo, a sua volta,
consta di ulteriori 18 articoli. Il decreto prevede poi dieci rinvii a successivi
provvedimenti, molti dei quali non ancora attuati. Particolarmente delicata è anche
la necessaria attuazione dei decreti in coerenza con i principi della l. n. 243/2012
che attua il pareggio di bilancio di cui all'art. 81 della Costituzione.
I
principi
generali
dell'armonizzazione
sono
noti
e
possono essere così
brevemente riassunti.
Alla
contabilità
finanziaria
viene
affiancata
una
contabilità
economico-
patrimoniale, di utilizzare una definizione di competenza (la cosiddetta “competenza
finanziaria”) che si avvicina molto al tradizionale concetto di cassa41, si dedica
maggiore attenzione alla programmazione ed alla verifica dei risultati tramite
indicatori; inoltre, si stabilisce l'adozione di articolazioni di bilancio per missioni e
programmi, l'utilizzo di un piano dei conti unico e di schemi di bilancio consolidati
con gli enti strumentali. Vengono, anche, previste alcune modifiche dei termini di
40
La Regione Toscana, come è noto, non è una regione in sperimentazione (cfr. art. 9 d.l. n.
102/2013, convertito dalla l. n. 124/2013, che ha rinviato al 2015 l’applicazione delle disposizioni del
Titolo I del d.lgs. n. 118/2011).
41
La Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede di controllo, ha più volte ribadito la maggior coerenza
del bilancio di cassa con il nuovo assetto istituzionale derivante dalla riforma costituzionale. Da ultimo si
veda “Attuazione e prospettive del federalismi fiscale” in occasione dell'Audizione presso la Commissione
parlamentare del 6 marzo 2014.
76
presentazione dei documenti del ciclo di bilancio, in particolare del rendiconto
(entro il 30 aprile dell'anno "n+1").
Con riferimento agli enti del Servizio sanitario nazionale, l'elemento di maggior
novità consiste nella costituzione di una gestione sanitaria accentrata presso la
regione, in grado di mettere a sistema le informazioni contabili provenienti dalle
aziende, da altre regioni, da enti pubblici e dallo Stato. In particolare, l'adozione dei
nuovi modelli di rilevazione del conto economico e del patrimonio delle aziende
sanitarie rappresenta un momento fondamentale per raggiungere un effettivo
consolidamento dei conti a livello nazionale che consenta confronti sulla spesa
sostenuta maggiormente credibili.
Tuttavia, nonostante la materia della sanità veda una fase di attuazione rapida,
la stessa presenta ancora molti aspetti dubbi e criticità, come rilevato nella citata
audizione sullo stato di attuazione del federalismo42.
Restano da adottare numerosi provvedimenti di attuazione della normativa sul
federalismo fiscale. Inoltre, alcuni dei successivi decreti prevedono a loro volta
ulteriori provvedimenti di attuazione, comportando un percorso piuttosto complesso
e farraginoso. E' il caso, ad esempio, del d. lgs. n. 68/2011, attuativo di alcuni
articoli della legge delega, che interviene con riferimento al fisco regionale, al fisco
provinciale ed ai costi e fabbisogni standard nel settore sanitario. Il decreto
contiene anche le linee guida per l'attuazione della compartecipazione degli enti
locali all'Irpef, all'Irap e all'Iva; rivede i meccanismi delle addizionali e regola i
principi entro cui potranno essere istituite le nuove tasse di scopo da parte di
province e città metropolitane. Definisce, inoltre, che il fabbisogno standard del
settore sanitario sia determinato in coerenza con il quadro macroeconomico e nel
rispetto dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi a livello europeo,
distinguendo la quota destinata alle regioni a statuto ordinario da quella destinata
ad enti diversi.
Tuttavia, come anticipato, il decreto contiene ben 29 rinvii a norme successive,
di cui una sola parte risulta attuata. Per quanto qui di interesse, si ricorda in
particolare il d.p.c.m. del 10 luglio 2012, recante “Determinazione dell’aliquota della
compartecipazione all’imposta sul reddito delle persone fisiche delle province e delle
regioni a statuto ordinario, in attuazione dell’art. 18, comma 1, del d.lgs. n.
68/2011”.
Con riferimento ai rinvii, risulta decorso il termine indicato dal decreto per i
provvedimenti di cui all'art. 2, relativo alla rideterminazione dell’addizionale
42
SS.RR. Audizione del 6 marzo 2014.
77
regionale all’IRPEF delle regioni ordinarie, all'art. 7, riguardante l’individuazione dei
trasferimenti statali da sopprimere e all'art. 39, concernente l’istituzione di un
tavolo di confronto tra il Governo e le regioni a statuto ordinario presso la
Conferenza Stato-Regioni.
La più recente legislazione, anche in ragione di una significativa crisi delle
finanze pubbliche che ha dato luogo ad interventi “emergenziali”, ha visto un nuovo
accentramento delle decisioni in materia fiscale, mentre le istanze del federalismo
sembrano, dal 2012, essere state accantonate43.
Tra le materie oggetto di intervento nel corso del 2013 vi è stata quella dei
ritardi nei pagamenti.
Nel corso della XVI legislatura, erano stati adottati alcuni interventi legislativi
finalizzati a dare concreta attuazione alla Direttiva n. 2000/35/CE del 29 giugno
2000 e alla successiva Direttiva n. 2011/7/UE del 16 febbraio 2011, sostitutiva
della prima. Il nuovo provvedimento comunitario, il cui termine di recepimento nel
diritto interno degli Stati membri era fissato al 16 marzo 2013, è stato recepito in
anticipo nell'ordinamento italiano con il d.lgs. n. 192/2012. Il provvedimento
nazionale dispone, per i contratti conclusi a decorrere dal 1° gennaio 2013, che, per
i pagamenti, vige il termine ordinario di trenta giorni, derogabile nell'ambito delle
transazioni tra imprese con propria pattuizione; se il debitore è una pubblica
amministrazione, il prolungamento del temine di pagamento oltre i trenta giorni
deve sempre risultare espressamente ed, in ogni caso, non può superare i sessanta
giorni; alla scadenza del termine, gli interessi moratori decorrono automaticamente
e sono determinati nella misura di quelli legali di mora.
Nonostante le riforme, l'ammontare dei crediti che le imprese vantano nei
confronti della pubblica amministrazione si mantiene elevato. L'Eurostat, in una
apposita nota pubblicata ad ottobre 2012, ha indicato il debito complessivo
nell’ordine di oltre 67 miliardi nel 2011. Tale elevato ammontare continua a
costituire, nell’attuale fase di crisi economico-finanziaria, un elemento di debolezza
della struttura finanziaria delle imprese che sono più esposte alla variazione dei
flussi di cassa e ai maggiori costi da sostenere per il recupero dei crediti. Malgrado
gli interventi di legge, soprattutto tra il 2012 e il 2013, è esplosa la questione dei
debiti commerciali dovuta ai ritardi nei tempi di pagamento da parte delle
43
Si pensi agli effetti della manovra estiva 2012 che, a metà anno, procede ad un taglio drastico di
alcuni trasferimenti, aggiungendo ad una decisione di finanza pubblica totalmente accentrata, anche una
tempistica che non consente alcuna possibilità di gestione da parte del bilancio regionale.
78
amministrazioni
pubbliche, riconducibile, in parte prevalente, a quelli
delle
amministrazioni regionali (per la spesa sanitaria) e locali 44.
Per questo, nell'aprile del 2013 è stato approvato il d.l. n. 35/2013, convertito
dalla l. n. 64/2013, che prevede un allentamento del patto di stabilità e la
costituzione di un fondo per l'erogazione di liquidità per gli enti in difficoltà di cassa.
Il decreto stanzia fondi per 40 miliardi in tre anni, che coprirebbero circa la metà
dello stock di debito delle amministrazioni verso i fornitori.
Per quanto riguarda le regioni, il decreto prevede che i trasferimenti agli enti
locali siano sterilizzati ai fini del patto di stabilità, fino ad un massimo complessivo
pari a 1.400 milioni. Viene inoltre stabilito che possa essere esclusa dal calcolo una
quota della spesa di investimento cofinanziata da fondi europei. Anche le regioni
potranno accedere al fondo di liquidità istituito dalla legge.
Pertanto, la Toscana ha potuto accedere all’importo complessivo di 510,63
milioni: di questi, 415,35 milioni sono stati destinati all'estinzione dei debiti degli
enti del Servizio sanitario nazionale e 95,27 milioni (in 2 tranche) al pagamento dei
debiti della Regione.
Infine, assume rilevanza per l'ordinamento regionale anche la normativa
denominata di “spending review”. Infatti, con una serie di decreti sono state
individuate spese correnti e di funzionamento che devono essere oggetto di
riduzione anche da parte delle amministrazioni regionali.
Il complesso della normativa è riferito alle seguenti disposizioni: d.l. 31 maggio
2010, n. 78 (convertito dalla l. n. 122/2010) art. 6, commi da 7 a 10 e da 12 a 14;
d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (convertito dalla l. n. 135/2012) art. 5 comma 2 e la l. 24
dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 141, che complessivamente trattano delle
riduzioni delle spese per missioni, formazione, autoveicoli, studi e consulenze,
acquisto mobili, spese di rappresentanza, convegni, mostre e pubblicità.
La Corte Costituzionale, con due interventi successivi 45, ha chiarito che le
regioni, nell'esercizio della loro autonomia, possono rimodulare i tagli di spesa,
fermo restando il risultato del saldo di risparmio.
Nell'ambito del referto verrà dato conto dell'effettiva applicazione di tali
disposizioni da parte della Regione Toscana.
44
Si veda a tale proposito il paragrafo dedicato al tema, nel referto riguardante la gestione delle ASL
per l'anno 2011, approvato dalla Corte dei Conti, Sezione controllo Toscana, con delibera 27 febbraio
2014, n. 2.
45
Corte Costituzionale 7 giugno 2011, n. 182 e 23 maggio 2012, n. 139.
79
4. Il sistema contabile regionale
La Regione Toscana, come accennato, non ha partecipato alla sperimentazione
per l'armonizzazione contabile, mentre ha deciso di procedere verso la gestione
accentrata regionale della contabilità economica delle aziende del SSN (di seguito
GSA).
Ne consegue che l'attenzione dell'ultimo biennio è stata concentrata sulle
modifiche da apportare al sistema contabile sanitario, mentre è stata per il
momento accantonata la previsione di attuazione di alcuni degli altri principi,
riguardanti
il
tema
più
generale
dell'armonizzazione, peraltro ulteriormente
rimandata di un anno.
Del resto, il tema della revisione dei principi contabili è stato affrontato dalla
Regione sin dal 2002 con il progetto relativo alla revisione aziendale di tutti i bilanci
delle aziende sanitarie. Al fine di intraprendere l'attuazione della GSA si è proceduto
ad una revisione straordinaria delle procedure contabili delle aziende sanitarie.
Sono emerse, così, alcune criticità sottoposte anche al MEF. In particolare,
specifica attenzione è stata dedicata all'introduzione di sistemi di internal auditing
ed all'introduzione di modelli organizzativi che consentano di tenere conto dei rischi
aziendali (come previsto dal d.lgs. n. 231/2001). Inoltre, è stata prevista
l'implementazione di un sistema che consenta l'integrazione tra i dati della
contabilità generale e quelli di contabilità analitica.
Alcune criticità sono emerse circa l'attuazione del piano dei conti unico regionale
(art. 27 d.lgs. n. 118/2001). Inoltre, alcune contabilità sezionali e a carattere
aziendale devono migliorare i meccanismi di raccordo con la contabilità regionale.
Infine, si rileva una generale eterogeneità dei sistemi di controllo interno
nell'ambito sanitario. In ogni caso, la soluzione delle criticità è all'attenzione delle
competenti direzioni regionali.
Sono piuttosto avanzati anche i sistemi di consolidamento dei dati, come
previsto dalla normativa e dal modello ministeriale SP 999. Inoltre, ai fini dell'avvio
della
contabilità
economico-patrimoniale
della
GSA
è
stata
effettuata
una
ricognizione della situazione patrimoniale delle aziende al 1° gennaio 2012, al fine
di pervenire al consolidato patrimoniale.
Se, dunque, l'attività relativa alla GSA è ormai in fase avanzata, il sistema
contabile regionale non sanitario richiederà un notevole sforzo di aggiornamento
che sarebbe preferibile non rinviare a ridosso della scadenza del 2015 attualmente
prevista per i principi di armonizzazione.
80
Già con il referto sulla copertura delle leggi di spesa (deliberazione 9 dicembre
2013, n. 281) la Sezione ha sollecitato la modifica della disciplina normativa per
quanto attiene, appunto, alle leggi di spesa.
In tema di programmazione, invece, la Regione ha già intrapreso un percorso di
modifica, soprattutto riguardante il merito dei documenti di programmazione (cfr.
capitolo III, Parte seconda). Tuttavia, alcuni aspetti della programmazione, ed in
particolare la tempistica, dovranno essere modificati in occasione della revisione
complessiva. Inoltre, il Consiglio regionale ha istituito una commissione che si
occupa della nuova programmazione regionale
anche in vista di una sua
semplificazione.
L'affiancamento, a fini conoscitivi, della contabilità economica è già stata
sollecitata dalla Sezione in precedenti referti. Al momento, la contabilità economica
riguarda solo alcuni settori e un numero di operazioni complessivamente esiguo.
Certamente più complessa sarà l'attuazione della riforma del bilancio dovuta in
ragione dell'armonizzazione, visto che si tratta di abbandonare l'attuale struttura
per strategia e funzioni obiettivo dal lato della spesa e per UPB dal lato dell'entrata,
a favore di una struttura per missioni e programmi.
Altro fronte significativo sarà quello del bilancio consolidato con gli enti
partecipati dalla Regione. Anche in questo caso, l'obbligo di legge è rinviato al
2016, ma appare chiaro che l'avvio di un processo di consolidamento richiede una
sforzo preliminare in termini di progettazione. Del resto, un bilancio consolidato con
alcune partecipate consentirebbe una conoscenza molto più approfondita.
Infine, l'introduzione del concetto di “competenza finanziaria” che, come
ricordato, avvicina molto la competenza alla cassa, potrebbe, ad avviso della
Regione
non
creare
particolari
problemi.
La
Sezione
reputa
che
proprio
l'introduzione di un principio di competenza finanziaria potrebbe rendere necessario
abbandonare il sistema di copertura del disavanzo in sede di bilancio preventivo
attraverso l'autorizzazione dei mutui (cd. “mutui a pareggio”). Tuttavia, in sede di
istruttoria l'Amministrazione regionale ha affermato che, già sulla base della l.r. n.
36/2001 e alla successiva attuazione della stessa, di fatto, il concetto di
competenza rafforzata viene già praticato dal 2014, sebbene non si sia proceduto
alla modifica del Regolamento di amministrazione e contabilità.
L'attuale legge regionale prevede una totale autonomia del bilancio del Consiglio
regionale, che conserva l'eventuale avanzo maturato l'anno precedente. Anche su
questo fronte andrà verificata la compatibilità di questa modello con le previsioni
sull'armonizzazione.
81
5. I controlli interni
In relazione alla normativa applicabile alle Regioni in materia di controlli interni ,
occorre ricordare che ciascun ente dispone autonomamente in merito alla propria
organizzazione. Sulla materia dei controlli i nuovi statuti delle Regioni, emanati ai
sensi dell’art. 123 della Costituzione, contengono disposizioni solo di principio,
mentre la disciplina attuativa è affidata alla legge regionale.
In ogni caso, occorre far riferimento, anche per le Regioni, ai principi adottati a
livello nazionale di cui occorre tracciare brevemente il percorso evolutivo.
Il processo di rinnovamento del sistema dei controlli è iniziato con il d.lgs. 27
ottobre 2009, n. 150, (l. n. 15/2009) che ha introdotto il concetto di valutazione
delle
performance
individuali
e
organizzative
del
personale
della
pubblica
amministrazione (compresi, dunque, gli enti territoriali) da esercitarsi attraverso
organismi indipendenti di valutazione, e si è andato poi sviluppando alla luce della
riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e del potenziamento
dell’attività di analisi e valutazione della spesa (ai sensi del d.lgs. 30 giugno 2011,
n. 123) nonché dei meccanismi sanzionatori e premiali Regioni, province e comuni,
introdotti dal d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149, adottato in sede di attuazione della
legge delega sul federalismo fiscale46.
Inoltre, si ricorda che il d.l. 13 agosto 2011, n. 138 ha disposto l’istituzione, a
decorrere dal 1° gennaio 2012, di un Collegio dei revisori dei conti, quale organo di
vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione
dell'ente.
Tale Collegio, già istituito in Toscana (l.r. n. 66/2011), opera in raccordo con la
sezione regionale di controllo della Corte dei conti, ai fini del coordinamento della
finanza pubblica. Il collegio si è insediato nei primi giorni del 2013 e i membri
rispettano i requisiti previsti dalla legge e dalle disposizioni di attuazione 47.
Il sistema dei controlli interni della Regione Toscana è disciplinato dalla l.r. n.
44/2003, e dalla deliberazione del Consiglio n. 1315 del 15 dicembre 2003, con la
quale si dà attuazione alla citata l.r. n. 44/2003. La deliberazione tratta con
46
Sul d.lgs. n. 149/2011 è intervenuta la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 219 del 2013,
pubblicata il 19 luglio 2013, espungendo dall'ordinamento alcune delle previsioni più innovative tra le
quali la relazione di fine mandato per il Presidente della Regione. La motivazione fondamentale della
sentenza concerne l'eccesso di delega del d.lgs. n. 149/2011 rispetto alla l. n. 42/2009. Oltre alla
relazione di fine legislatura è stato dichiarato incostituzionale anche il cosiddetto "fallimento politico" dei
Presidenti delle Regioni che rappresentava la più significativa sanzione legislativa in sede regionale (art.
2 del d.lgs. n. 149/2011), nonché la decadenza automatica dei vertici anche non politici (dirigenti
generali) in caso di dissesto; quest'ultima norma (art. 3) prevedeva anche un intervento in sede
giurisdizionale della Corte dei conti per la valutazione delle responsabilità dei collegi dei revisori. Al
momento sono ancora in vigore le analoghe disposizioni concernenti i sindaci (relazione di fine mandato
e sanzioni politiche).
47
Cfr. delibera della Sezione delle autonomie della Corte dei conti n. 3/2013.
82
maggior dettaglio il controllo amministrativo contabile, dettando, invece, solo alcuni
principi informatori per ciò che concerne l’attività di controllo di gestione e di
controllo strategico.
In tutti i referti degli anni scorsi, a partire da quello del 2006, la Corte ha
insistito perché la Regione investisse anche sul controllo di gestione.
Al fine di intraprendere un percorso di migliore conoscenza dei costi della
gestione, la Regione ha, di recente, affrontato il tema dell’introduzione della
contabilità economico-patrimoniale per alcune tipologie di
spesa. L'ulteriore
implementazione del sistema sarà comunque necessaria in occasione dell'attuazione
della normativa di armonizzazione.
Al momento, è stato attivato un sistema extracontabile di rilevazione dei centri di
costo, con particolare riferimento alle spese di funzionamento, che sono costituite,
in modo preponderante, dalla spesa per il personale. Il sistema consente di
attribuire questi costi alle diverse strutture della Regione. Nel rendiconto della
regione, la spesa del personale è tutta accorpata nella “Strategia Organizzazione
regionale”.
Benché la spesa di funzionamento sottoposta a questo processo di controllo sia
circa il 90 per cento della spesa di funzionamento complessiva della Regione, se si
rapporta il totale della spesa controllata alla spesa corrente in generale, pur al netto
della spesa sanitaria, la percentuale di riduce a meno del 10 per cento.
Tuttavia, come già illustrato nei precedenti paragrafi la spesa sanitaria è oggetto
della gestione accentrata, prevista dal d.lgs. n. 118/2011, Titolo II; perciò, per
questo specifico settore, esistono strumenti anche di controllo più avanzati.
Quanto al sistema dei controlli interni, sono state attivate alcune strutture. In
primo
luogo,
vi
è
una
verifica
di
regolarità
giuridico-amministrativa
dei
provvedimenti messi all’ o.d.g. della Giunta.
Inoltre, presso la Direzione Generale Presidenza, una struttura verifica la
regolarità contabile dei sistemi che hanno impatto sul bilancio regionale. Tale
verifica, che si svolge su tutti gli atti e non a campione, è portata avanti nel corso
dell’intero anno. Sempre presso la D.G. Presidenza è attivo un servizio di controllo
del rispetto del patto di stabilità e di monitoraggio finanziario. L’analisi di tali
movimenti contabili ha l'obiettivo di fornire dati di sintesi per verificare l'efficienza
dei processi di gestione delle risorse finanziarie; mensilmente sono redatti report di
monitoraggio (generali e specifici, per ciascuna Direzione Generale) che scendono
nel dettaglio dell'analisi delle spese da questa gestite. I rapporti sono inviati al
Presidente, agli Assessori, ai Direttori generali e ai Dirigenti delle Aree di
coordinamento.
83
Presso la Direzione del Personale sono state attivate le funzioni relative
all’attuazione del d.lgs. n. 150/2009; sono quindi stati adottati gli atti relativi al
ciclo di performance del 2012-2015, con particolare riguardo alla performance
organizzativa. In particolare, con delibera di Giunta n. 314/2012 è stato approvato
il piano della performance organizzativa per il 2012 che è poi stato oggetto di
revisione, in parte per scorrimento, con la delibera n. 92/2013 che ha anche rivisto
alcuni obiettivi e indicatori di outcome di cui alla delibera di Giunta n. 851/2012. E’
stato anche adottato il piano triennale della trasparenza.
Il Piano della performance e della qualità organizzativa individua specifici
obiettivi e conseguenti indicatori di outcome.
La
Sezione
ha
reputato
utile
un'analisi
del
contenuto
del
Piano
della
performance. L'analisi è stata condotta su alcune aree specificamente individuate
tra le molte citate nel Piano stesso. Si ricorda che il Piano prevede una suddivisione
in aree strategiche, macroaggregati e microaggregati. I risultati di tale indagine
hanno rilevato alcune criticità.
Ad esempio, sull'area “Dinamismo e competitività dell'economia Toscana”,
vengono individuati due macro aggregati (“Piano Regionale di sviluppo economico”
e “Altre linee di intervento sul dinamismo e competitività dell'economia Toscana”).
Ognuno di tali macro aggregato è suddiviso in numerosi microaggregati.
La descrizione delle macro aree appare abbastanza chiara. Tuttavia, man mano
che si scende nei microaggregati le definizioni diventano sempre più generiche e più
simili ad attività operative che devono, comunque, essere svolte. Ad esempio,
rientra in uno dei microaggregati il “Monitoraggio del Piano Strategico”, che
tuttavia, appare attività necessaria, se non obbligatoria. Nei dettagli, quindi, il Piano
non risulta particolarmente significativo, finendo per descrivere attività ordinarie
della regione, anziché obiettivi della performance organizzativa regionale.
In linea di massima, poi, non è molto semplice cogliere il nesso tra questo
documento, di carattere comunque programmatorio ed organizzativo, con gli altri
documenti programmatori quali, ad esempio, il Piano Strategico. In sostanza,
sembra che il Piano della performance sia redatto in modo autonomo rispetto agli
altri piani e programmi, rischiando, quindi, di rimanere scollegato dalla realtà
operativa regionale.
Il controllo amministrativo contabile è disciplinato, a decorrere dal 1° aprile
2013, dalla delibera di Giunta regionale 25 giugno 2012, n. 548, che ha modificato
alcuni importanti aspetti della precedente delibera 10 luglio 2006, n. 506. La citata
delibera del 2012 introduce, in particolare, una nuova procedura di gestione
informatica dell'intero iter formativo dei decreti dirigenziali, che consente la loro
84
sottoscrizione con firma digitale, nonché l'archiviazione e conservazione in forma
dematerializzata. Le modifiche apportate dalla delibera non hanno inciso sulle
tipologie di atti soggetti a controllo, che sono rimaste invariate, bensì sulle modalità
di adozione, inoltro e perfezionamento dei decreti al fine di supportare il nuovo iter
procedurale.
Nel 2013, sono stati controllati 3.910 atti su 6.093, pari al 64,17 per cento degli
atti adottati. Vi è stato un leggero incremento, pari all’1,69 per cento, degli atti
controllati rispetto al 2012, in controtendenza rispetto al trend in diminuzione che
aveva caratterizzato gli anni precedenti. Gli atti non soggetti a controllo sono,
invece, diminuiti bruscamente rispetto al 2012 (-18,85 per cento). Si nota, inoltre,
che nel 27,2 per cento degli atti sono stati emessi rilievi circa la regolarità
amministrativa o contabile e che tutti i rilievi hanno dato luogo a correzioni, ritiri,
emanazioni di nuovi testi, mentre in nessun caso il dirigente ha insistito per la
registrazione. I risultati di questo controllo sono quindi in linea con quelli registrati
negli anni precedenti.
Sulla base della delibera di Giunta 24 luglio 1995, n. 3862, si effettua
annualmente il controllo sugli agenti della riscossione i cui conti, una volta
approvati, vengono inviati alla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei
conti. Anche la disciplina delle aperture di credito con atti dirigenziali dà luogo ad
un conto che viene trasmesso alla Corte. Il controllo di regolarità, in questa sede,
viene effettuato dal Settore Programmazione. Ovviamente, le verifiche di cassa
trimestrali verranno condotte anche dal Collegio dei Revisori.
Quanto al sistema informativo lo stesso consente di verificare anche la regolarità
della gestione in termini di codici SIOPE e classificazione economica, nonché a
monitorare la spesa sanitaria e altre spese di carattere vincolato.
In conclusione, la situazione, mostra progressi rispetto agli anni precedenti,
anche se necessita ancora di interventi.
Si rileva, tuttavia che il sistema dei controlli non riguarda il Consiglio regionale
che, in base alla l.r. n. 4/2008 è dotato di piena autonomia.
La Corte ribadisce che, anche una piena autonomia giuridica del Consiglio
regionale, non può consentire di rendere una parte della spesa regionale esclusa
dalle normali procedure e dai previsti controlli, così come ha ritenuto, anche in
passato, che il Consiglio debba applicare la normativa nazionale in termini di
consulenze e tagli alla spesa (cfr. referto sul consuntivo 2011 e relazione allegata
alla parifica del rendiconto 2012).
85
86
CAPITOLO III
LE MANOVRE DI FINANZA PUBBLICA E LA FINANZA REGIONALE
Sommario: Parte prima. Le manovre finanziarie dello Stato e il loro impatto sulla finanza regionale.
1. - Le manovre statali nel quinquennio 2009-2013 (al netto della sanità). - 1.1. Effetti sulle disponibilità
finanziarie delle regioni. - 1.2. Il contributo richiesto alla Toscana. – 2. La sanità. - 2.1. Le manovre
statali per il settore sanitario. - 2.2. Il fabbisogno del Servizio sanitario regionale. - 3. La riduzione delle
entrate derivanti da trasferimenti statali. - 3.1. I minori accertamenti per entrate libere. - 3.2. I minori
accertamenti per entrate vincolate. Le ricadute sulle strategie regionali. - 4. Il Patto di stabilità. - 4.1.
L'inasprimento degli obiettivi programmatici per la Toscana. – 4.2. Le procedure per la gestione e il
monitoraggio del Patto. – 5. L’adattamento della finanza regionale nel triennio 2011-2013. - 5.1. Le
misure di contenimento della spesa corrente. Il riordino delle strutture del Servizio sanitario regionale. 5.2. L’utilizzo della leva fiscale. La compartecipazione degli assistiti alla spesa sanitaria. Parte seconda.
La programmazione regionale. 6. Gli strumenti della programmazione e il quadro di riferimento. – 6.1. Il
PRS 2011-2015. - 6.2. Il DPEF 2013. - 6.3. I Piani attuativi. – 7. Il ciclo della programmazione e il
bilancio 2013. - 7.1. I nessi fra programmazione e bilancio. – 7.1.1. PRS 2011-2013/DPEF 2011-2013. –
7.1.2. DPEF 2013/Piani attuativi – 7.1.3. Piano regionale dello sviluppo economico (PRSE) 2012-2015
/Bilancio 2013. Parte terza. Il bilancio preventivo. 8. Introduzione. - 9. Principali elementi del bilancio di
previsione. - 10. Le variazioni e le previsioni di bilancio definitive. – 11. Gli equilibri di bilancio. Parte
quarta. Il patto di stabilità interno. 12. Premessa. – 13. Il patto per le Regioni. – 13.1. La normativa
2002-2013. – 13.2. Il nuovo patto di stabilità dal 2014. - 14. I patti di solidarietà. – 15. Il patto di
stabilità interno 2013 della Regione Toscana. – 16. I patti territoriali della Regione Toscana. - 16.1. Il
patto regionale verticale. – 16.2. Il patto regionale verticale incentivato. – 16.3. Il patto regionale
orizzontale.
PARTE PRIMA
LE MANOVRE FINANZIARIE DELLO STATO E IL LORO IMPATTO
SULLA FINANZA REGIONALE
Sommario: 1. Le manovre statali nel quinquennio 2009-2013 (al netto della sanità). - 1.1. Effetti
sulle disponibilità finanziarie delle regioni. - 1.2. Il contributo richiesto alla Toscana. – 2. La sanità. - 2.1.
Le manovre statali per il settore sanitario. - 2.2. Il fabbisogno del Servizio sanitario regionale. - 3. La
riduzione delle entrate derivanti da trasferimenti statali. - 3.1. I minori accertamenti per entrate libere. 3.2. I minori accertamenti per entrate vincolate. Le ricadute sulle strategie regionali. - 4. Il Patto di
stabilità. - 4.1. L'inasprimento degli obiettivi programmatici per la Toscana. – 4.2. Le procedure per la
gestione e il monitoraggio del Patto. – 5. L’adattamento della finanza regionale nel triennio 2011-2013. 5.1. Le misure di contenimento della spesa corrente. Il riordino delle strutture del Servizio sanitario
regionale. - 5.2. L’utilizzo della leva fiscale. La compartecipazione degli assistiti alla spesa sanitaria. Le
manovre statali nel quinquennio 2009-2013 (al netto della sanità)
1. Effetti sulle disponibilità finanziarie delle regioni
I numerosi provvedimenti di emergenza adottati dal legislatore nazionale nel
quinquennio 2009-2013 con finalità di risanamento della finanza pubblica hanno
fortemente inciso sul comparto delle amministrazioni locali (comprensivo di regioni,
87
province, comuni ed enti del settore sanitario48), che risulta aver contribuito al
miglioramento del saldo di bilancio (indebitamento netto), a fine periodo, per un
importo cumulato di 32,7 miliardi, su una manovra netta complessiva di 122,8
miliardi. Tale importo corrisponde ad una quota del 26,6 per cento del totale delle
manovre, in flessione peraltro rispetto alle “punte” del 37,5 per cento e del 31 per
cento registrate rispettivamente nel 2011 e nel 201249.
Per il medesimo comparto, a fine 2013, l’effetto cumulato delle misure correttive
sulla spesa complessiva è risultato pari a 32,1 miliardi, con una caduta delle spese
correnti di 25,05 miliardi e delle spese in conto capitale di 7,05 miliardi.
Avendo riguardo, invece, alle sole regioni (senza considerare gli interventi sulla
spesa sanitaria), il contributo richiesto in termini di indebitamento netto è stato di
oltre 15,6 miliardi, come risultato netto di una riduzione di spesa di 13,2 miliardi e
di un aumento di entrate di 2,4 miliardi. La riduzione di spesa è i mputabile per 7,7
miliardi alle spese correnti e per 5,5 miliardi alle spese in conto capitale.
I due grafici che seguono mostrano la riduzione della capacità di spesa
rispettivamente per i vari sotto-settori delle amministrazioni pubbliche e per le tre
principali
componenti
dell’aggregato
“finanza
territoriale”.
Risultano
immediatamente evidenti, da un lato, l’accelerazione della manovra a carico
dell'insieme delle amministrazioni locali a partire dall’anno 2011; dall'altro,
l’importanza crescente della correzione richiesta alle regioni, in termini sia assoluti
che relativi (rispetto, cioè, agli altri enti che compongono l’aggregato).
48
Per l’elenco dettagliato, cfr. la ricognizione delle amministrazioni pubbliche effettuata annualmente
dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, c. 3 della l. 31 dicembre 2009, n. 196 (per l’anno in esame, v. Gazzetta
Ufficiale – Serie generale del 30 settembre 2013, n. 229).
49
I dati commentati nel testo, aggiornati al 16 gennaio 2014, sono tratti dal sito del Ministero
dell’Economia - Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale. Il quadro
normativo ivi considerato prende in esame 20 provvedimenti, adottati fra il 2008 e il 2013, analizzati per
gli effetti finanziari prodotti sulle amministrazioni pubbliche, a prescindere dal fatto che essi si
proponessero esplicitamente obiettivi di consolidamento finanziario.
88
Fig. 1- Riepilogo effetti sulla spesa delle principali manovre di finanza pubblica adottate dal 2008 per
sotto-settore PA.
(in milioni)
Fonte: Ministero dell'Economia - Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale.
Fig. 2 - Riepilogo effetti sulla spesa delle principali manovre di finanza pubblica adottate dal 2008 per
enti del comparto amministrazioni locali.
(in milioni)
Fonte: Ministero dell'Economia - Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale.
89
Tralasciando
amministrazioni
per
il
momento
regionali
alle
il
settore
manovre
di
sanitario,
finanza
il
contributo
pubblica si
delle
è realizzato
sostanzialmente attraverso due tipologie di intervento, entrambe incentrate sul
versante della spesa: l’inasprimento degli obiettivi del patto di stabilità (a
invarianza di risorse assegnate) ed il taglio diretto alle risorse regionali. È appena il
caso di sottolineare che le due modalità non sono equivalenti dal punto di vista
degli effetti sul sistema delle autonomie: la prima, nell’assegnare obiettivi di
risparmio, lascia comunque inalterata la titolarità delle risorse in capo agli enti (i
quali possono quindi sperare in successive rimesse in disponibilità); la seconda
segna un intervento più invasivo, operando una definitiva sottrazione di risorse,
secondo
un’impostazione
dei
rapporti
finanziari
tra
governo
centrale
e
amministrazioni decentrate che è tipica della finanza derivata.
Si è assistito, nel tempo, ad una redistribuzione del peso relativo degli interventi,
con importanza crescente delle riduzioni permanenti dei trasferimenti statali
rispetto agli obiettivi di Patto. Tale redistribuzione si è resa necessaria per evitare di
immobilizzare volumi crescenti di risorse in esuberi di risparmio indisponibili.
Di seguito si elencano gli effetti finanziari dei provvedimenti normativi in
funzione delle due tipologie, mantenendo distinte le regioni a statuto ordinario da
quelle a statuto speciale.
Per quanto riguarda le regioni a statuto ordinario, il quadro normativo
rappresentato prende le mosse dal d.l. 25 giugno 2008, n. 112, prosegue con i tagli
ai trasferimenti erariali recati dalla manovra estiva dell’anno 2010 (d.l. 31 maggio
2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla l. 30 luglio 2010, n. 122) ed espone
gli oneri aggiuntivi derivanti dai massicci aggiustamenti dell’estate e autunno 2011
(d.l. 6 luglio 2011, n. 98, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, e d.l. 6 dicembre 2011, n.
201), nonché gli effetti della l. 12 novembre 2011, n. 183 (legge di stabilità per il
2012) sul patto di stabilità.
Più di recente, un contributo ulteriore in termini di riduzione di risorse è stato
richiesto alle regioni con le misure di correzione strutturale della spesa disposte dal
d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (spending review), convertito dalla l. 7 agosto 2012, n.
135, mentre la l. 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità per il 2013) ha
modificato l’impianto generale del Patto di stabilità, introducendo una nuova
modalità
di
calcolo
delle
spese
finali
soggette
a
vincolo (la competenza
eurocompatibile), che ha sostituito il criterio della cassa.
Inoltre, dal momento che la sua applicazione si risolve comunque in un
allentamento dei vincoli del Patto, si è ritenuto di evidenziare distintamente la
deroga di cui al d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla l. 6 giugno 2013, n. 64
90
(cd. “sblocca-pagamenti”), per la parte in cui esso ha sterilizzato dalle spese finali
rilevanti ai fini del Patto sia i pagamenti di debiti relativi ad investimenti cofinanziati dai Fondi strutturali europei (art. 2, c. 7), sia i pagamenti per
trasferimenti correnti agli enti locali, a fronte di corrispondenti residui attivi di
questi ultimi (art. 1, c. 750)51.
Sulla base dei dati previsionali presenti nei riepiloghi degli effetti finanziari dei
singoli provvedimenti di risanamento52, la situazione può essere rappresentata
come segue:
50
La norma prevede che i maggiori margini di impegno per tale via conseguiti dalle regioni debbano
essere destinati alla spesa per infrastrutture. Dal lato degli enti locali, la procedura è finalizzata a
ricostituire la liquidità necessaria per onorare i propri debiti di parte corrente, per il caso di trasferimenti
dovuti dalle regioni, ma non incassati dalle amministrazioni locali, che abbiano generato tensioni sulla
cassa degli enti.
51
Le altre previsioni incidenti sul Patto recate dal medesimo provvedimento, in particolare la
cessione incentivata di spazi Patto agli enti locali (art. 1 bis del d.l. n. 35/2013, come convertito dalla l.
n. 64/2013) saranno approfondite nel capitolo dedicato al Patto di stabilità.
52
Il carattere previsionale delle cifre fornite nella tabella spiega che esse non siano coincidenti con
quelle riportate a inizio capitolo, che sono invece calcolate a consuntivo (oltre a considerare gli effetti di
un numero maggiore di provvedimenti, anche non direttamente collegati alle manovre di risanamento).
91
Tab. 1 - Il contributo richiesto alle regioni dalle manovre finanziarie 2009-2013.
Tipologia di intervento
2009
2010
(in milioni)
2011
2012
2013
REGIONI A STATUTO ORDINARIO
d.l. 112/2008, art.77
Inasprimento obiettivo P.S.I.
d.l. 78/2010, art.14
Taglio risorse
d.l. 98/2011, art. 20 e d.l. 138/2011;
l. 183/2011 art. 32
Inasprimento obiettivo P.S.I.
l. 183/2011, art. 30 (Robin tax)
Reintegro risorse
l. 183/2011, art. 30 (Enti virtuosi)
Attenuazione P.S.I.
Del. CIPE 1/2011 - riduzioni FAS ex L.
122/2010, art. 2
Taglio risorse
d.l. 95/2012, art. 16
Taglio risorse
l. 228/2012, art. 1, co. 117
Inasprimento obiettivo P.S.I.
900
1.380
2.440
2.440
2.440
4.000
4.500
4.500
1.600
1.600
-760
-95
1.574
700
1.000
1.000
Totale manovre Regioni a Statuto ordinario
di cui per taglio risorse
di cui per obiettivo P.S.I.
900
1.380
8.014
8.385
10.540
0
0
5.574
4.440
5.500
900
1.380
2.440
3.945
5.040
600
920
1.620
1.620
1.620
500
500
500
2.000
2.000
REGIONI A STATUTO SPECIALE
d.l. 112/2008, art. 77
Inasprimento obiettivo P.S.I.
d.l. 78/2010, art. 14 e D.L. 183/11
art. 32
Inasprimento obiettivo P.S.I.
d.l. 98/2011, art. 20 e d.l. 138/2011
Inasprimento obiettivo P.S.I.
l. 183/2011, art. 30 (Robin tax)
Reintegro risorse
d.l. 201/2011, art. 28
Inasprimento obiettivo P.S.I.
860
860
d.l. 1/2011, art. 35
Inasprimento obiettivo P.S.I.
235
235
Del. CIPE 1/2011 - riduzioni FAS ex L.
122/2010, art. 2
Taglio risorse
d.l. 16/2012, art.4
Attenuazione obiettivo P.S.I.
-180
-239
d.l. 95/2012, art. 16
Taglio risorse
600
1.200
l. 228/2012, art. 1, co.117
Inasprimento obiettivo P.S.I.
-370
661
500
Totale manovre Regioni a Statuto speciale
600
920
2.781
5.265
6.676
0
0
661
230
1.200
600
920
2.120
5.035
5.476
1.500
2.300
10.795
13.650
17.216
di cui per taglio risorse
di cui per obiettivo P.S.I.
Totale manovre 2009-2013
D.L. 35/2013, art. 2, co. 7
Deroga P.S.I.
-2.200
di cui per taglio risorse
0
0
6.235
4.670
6.700
di cui per obiettivo P.S.I.
1.500
2.300
4.560
8.980
8.316
Totale manovre 2009-2013 compreso D.L. 35/2013
1.500
10.795
13.650
15.016
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Camera dei deputati.
92
2.300
1.1 Il contributo richiesto alla Toscana
Le manovre finanziarie appena descritte a livello nazionale vengono di seguito
analizzate per le loro ricadute sulla finanza regionale della Toscana.
Tab. 2 - Il contributo richiesto alla Regione Toscana dalle manovre finanziarie 2009-2013.
Tipo intervento
2009
2010
2011
(in milioni)
2012
2013
D.L. 112/2008, art. 77-ter
Inasprimento
obiettivo patto di
stabilità (*)
Manovra estiva 2010 - D.L.
78/2010, art. 14 – Tabella 1
d.p.c.m. 28 gennaio 2011
Taglio risorse
360,14
405,16
Legge di stabilità 2011 (l. n.
220/2010), art. 1 commi 126 e
127
Inasprimento
obiettivo patto di
stabilità (*)
289,48
49,54
339,60
54,85
Legge di stabilità 2012 (l. n.
183/2011), art. 32
Inasprimento
obiettivo patto di
stabilità (*)
Delibera CIPE nr. 1 del 2011 fondi FAS
Taglio risorse
Spending review – D.L. 95/2012,
art. 16 (D.M. 21 dicembre 2012,
D.M. 7 agosto 2013)
Taglio risorse
51,65
Spending review – D.L. 95/2012,
art. 16, comma 2
Inasprimento
obiettivo patto di
stabilità (*)
51,65
Legge di stabilità 2013 (l.
228/2012), art. 1, comma 122
Recupero risorse
-74,61
Legge di stabilità 2013 (L.
228/2012), art. 1, comma 117
Inasprimento
obiettivo patto di
stabilità (**)
246,32
13,13
-21,76
19,54
12,57
-20,83
8,74
405,16
47,18
57,99
70,90
74,61
51,65
TOTALE MANOVRE
13,13
-21,76
di cui per taglio risorse
di cui per obiettivo patto (sola
competenza finanziaria)
13,13
-21,76
740,06
605,18
651,48
431,04
456,81
405,16
309,02
148,37
246,32
Fonte: elaborazione Corte dei conti .
(*) Le cifre nelle due righe si riferiscono rispettivamente all'inasprimento dell'obiettivo in termini di competenza
finanziaria (casell e in termini di cassa .
(**) Nel 2013 l'obiettivo di cassa è stato sostituito dal diverso obiettivo di competenza eurocompatibile. Non è dunque
possibile un raffronto con l'anno 2012.
Come mostra la tabella che precede, è soprattutto a partire dal 2011 che le
restrizioni a carico della finanza regionale si sono fatte più stringenti, per effetto da
un lato dei tagli operati dalla manovra estiva del 2010 (art. 14 d.l. n. 78/201053) e
della riprogrammazione dei fondi FAS (delibera CIPE n. 1/2011), che hanno
comportato un sacrificio complessivo di oltre 431 milioni per la Regione; dall’altro,
dell’inasprimento dell’obiettivo programmatico imposto dalla legge di stabilità per il
53
V. il d.p.c.m. 28 gennaio 2011 che incorpora gli esiti dell’accordo raggiunto in sede di Conferenza
Stato-Regioni il 18 novembre 2010, concernente la ripartizione delle riduzioni delle risorse statali fra le
Regioni a statuto ordinario di cui all’art. 14, comma 2 del d.l. n. 78/2010.
93
2011, per un ammontare di oltre 300 milioni in termini di competenza e di quasi
350 milioni in termini di cassa54.
La riduzione dei trasferimenti statali conseguente al d.l. n. 78/2010 ammonta a
405,16 milioni a decorrere dal 201255. A ciò si aggiunge l’ulteriore taglio imposto
dalla spending review (d.l. n. 95/2012), per un importo di 51,6 milioni nel 201256.
Con riferimento, poi, agli obiettivi del Patto di stabilità per il 2012, l’apporto già
richiesto alla Regione a legislazione vigente ha subìto l’effetto degli ulteri ori
inasprimenti disposti dalla legge di stabilità per il 2012 (47,1 milioni in termini di
indebitamento e 57,9 milioni in termini di fabbisogno) e dall’art. 16, c. 2, del d.l.
95/2012. Tale ultima disposizione ha previsto che il taglio dei trasferimenti statali si
riverberi per lo stesso importo sui tetti di spesa del Patto delle regioni. La Toscana
ha visto, pertanto, modificato in pejus il proprio obiettivo, in termini sia di
competenza che di cassa, per 51,6 milioni.
Per l’anno 2013, la quota dei tagli da imputarsi alla Regione Toscana per effetto
della medesima norma è stata invece quantificata in 74,6 milioni 57. Tale cifra
avrebbe dovuto essere accantonata in bilancio per il successivo riversamento allo
Stato, essendo ormai esaurite le risorse erariali suscettibili di decurtazioni. Con
l’accordo raggiunto in Conferenza Stato-Regioni l’11 luglio 2013, è stato però deciso
che l’importo dei tagli venisse a coincidere integralmente con il contributo accordato
dallo Stato quale incentivo alle regioni per la cessione di spazi finanziari a province
e comuni ai fini del patto di stabilità verticale (art. 1, c. 122 della l. n. 228/2012).
L’avvenuta cessione di una quota di “spazio patto” agli enti locali, per un
ammontare di 89,6 milioni, ha dunque consentito alla Toscana di neutralizzare il
taglio per il 2013, rendendo non più necessario il riversamento dei relativi importi
allo Stato.
Il nuovo obiettivo programmatico per il 2013, come determinato dal MEF con
decreto del 20 febbraio 2013, prevede un ulteriore apporto di 248,37 milioni in
termini di competenza finanziaria. Come detto, l’obiettivo di cassa del 2013 è stato
sostituito dall’obiettivo di competenza eurocompatibile, e dunque non è possibile
determinare l’aggravio dell'anno rispetto al precedente.
54
La legge di stabilità per il 2011 (l. 13 dicembre 2010, n. 220) stabilisce che il complesso delle
spese finali in termini di competenza non debba superare la media delle spese finali del triennio 20072009 ridotta del 15,5 %, mentre il complesso delle spese finali in termini di cassa non deve superare la
media delle spese finali del medesimo triennio ridotta del 17,2 % per ciascuno degli anni 2011, 2012 e
2013.
55
V. l'intesa raggiunta in Conferenza Stato-Regioni in data 18 novembre 2010.
56
57
V. il d.m. 21 dicembre 2012.
V. il d.m. 7 agosto 2013, che sancisce l’intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni in
data 24 gennaio 2013.
94
Val la pena di notare che sull’applicazione del Patto di stabilità incidono non solo
i tetti di spesa di volta in volta assegnati dal MEF, ma anche le voci di spesa che,
non essendo per legge assoggettate al Patto, possono essere escluse dai relativi
conteggi.
Una ricognizione delle variazioni registrate da queste voci nel tempo è riportata
più avanti (par. 4.1).
Per quanto riguarda il 2013, ci si limita qui a segnalare che, in applicazione del
d.l. n. 35/2013, la Regione si è avvalsa della facoltà di detrarre dai conteggi del
patto i pagamenti per investimenti co-finanziati dai fondi europei per un importo di
circa 25 milioni (art. 2, comma 7)58.
In termini di composizione relativa, la ripartizione del concorso richiesto alla
Regione tra le due tipologie di intervento è rappresentata nel grafico seguente (Fig.
3), che mostra, a partire dal 2012, una distribuzione sbilanciata a carico dei tagli di
risorse, rispetto all'inasprimento degli obiettivi del patto di stabilità.
Fig. 3 – La distribuzione delle tipologie di intervento all’interno delle manovre.
Fonte: elaborazione Corte dei conti.
58
Come indicato dalla Regione in sede di controdeduzioni, non è stata ravvisata la necessità di
attivare il canale di cui all’art. 1, comma 7 del medesimo decreto legge (conseguimento di spazi
finanziari aggiuntivi di spesa da destinare a investimenti), operando tale facoltà esclusivamente
sull’obiettivo di competenza eurocompatibile.
95
In totale, le manovre hanno richiesto alla Toscana uno sforzo finanziario pari a
1.988 milioni nel quinquennio 2009-2013, corrispondenti a 536 euro pro capite
(esclusa la sanità). Se si guarda al solo triennio 2011-2013, l’onere finanziario
gravante su ciascun cittadino è invece di 538 euro.
Rispetto al PIL regionale, l’entità percentuale delle manovre assume i seguenti
valori nell’ultimo triennio:
Tab. 3 - Impatto delle manovre Stato sul PIL regionale (al netto della sanità).
2011
Importo manovre
Pil
% Manovre/Pil
2012
(in milioni)
2013
740,06
605,18
651,48
106.234,00
105.895,00
106.038,00
0,70%
0,57%
0,61%
Fonte: Istat, conti e aggregati economici territoriali, PIL a prezzi di mercato – valutazione
prezzi correnti.
2. La sanità
2.1 Le manovre statali per il settore sanitario
I dati appena esposti vanno completati con le ulteriori misure di contenimento
della spesa che hanno riguardato il settore sanitario, al cui andamento le manovre
hanno impresso una forte correzione, particolarmente accentuata nel 2013.
Limitando l’esame ai soli interventi che hanno comportato una riduzione stabile
degli andamenti tendenziali dei livelli di finanziamento (normalmente allineati agli
incrementi del PIL) si rappresentano nella tab. 4 gli effetti finanziari dei seguenti
provvedimenti:
- il d.l. n. 78/2010, convertito dalla l. n. 122/2010, che ha limitato il concorso
dello Stato alla spesa sanitaria, prevedendo una riduzione del fabbisogno per un
importo di 418 milioni nell'anno 2011 e di 1.132 milioni a decorrere dall’anno 2012,
somme cui vanno aggiunte le economie di spesa richieste nel settore farmaceutico,
per un ammontare di 300 milioni per il 2010 e di 600 milioni a partire dal 2011;
- il d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011, che ha dettato disposizioni
per la razionalizzazione della spesa sanitaria, puntando al conseguimento di
risparmi nella acquisizione e nella gestione di taluni fattori produttivi, quali farmaci
e dispositivi medici, e introducendo meccanismi di controllo e monitoraggio della
spesa59. I valori di incremento annuale del finanziamento sono stati rideterminati
nella misura di +0,5 per cento per il 2013 e +1,4 per cento per il 2014. Tali
59
V. l'art. 17, commi 1 e 2.
96
percentuali sono inferiori all’incremento del 2,8 per cento previsto dal Patto per la
salute 2010-2012 e recepito nell'art. 2, comma 67 della legge n. 191/2009. Inoltre,
una parte dell’onere di finanziamento (834 milioni annui per il 2012 e 2013) è
addossata alle regioni, che devono recuperare le risorse attraverso il meccanismo
della compartecipazione degli utenti alla spesa (reintroduzione del ticket fisso sulla
specialistica ambulatoriale);
- il d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135, che ha previsto
ulteriori misure di contenimento della spesa di acquisto di beni e servizi, nella
misura di 0,900 miliardi nel 2012 e 1,8 miliardi nel 201360. Le azioni di
razionalizzazione hanno interessato i settori di spesa già colpiti dalla manovra
2011: l’acquisto di beni e servizi (art. 15, c. 13) e la spesa farmaceutica (art. 15, c.
2-11). Oltre a queste misure, è anche prevista, a partire dal 2012, una riduzione
della spesa ambulatoriale e della spesa ospedaliera e dei relativi volumi di
prestazioni acquisite dai privati accreditati;
- infine, la legge di stabilità per il 2013, che ha disposto un'ulteriore contrazione
di risorse per il settore, quantificandola in 600 milioni per il 2013 (e 1 miliardo per
ciascuno dei due anni successivi).
Tab. 4 - Manovre 2009-2013 - I tagli al settore sanitario.
(in milioni)
2009
l. 77/2009 (terremoto Abruzzo)
2010
2011
2012
2013
420
Patto salute 2010-2012 – l. 191/2009 risorse per coprire
vacanza contrattuale
d.l. n. 78/2010, art. 9 (riduzione livello finanziamento blocco dei contratti e delle convenzioni)
d.l n. 78/2010, art. 11 (economie di spesa - farmaceutica)
300
466
466
466
418
1.132
1.132
600
600
600
834
834
d.l. 98/2011, art. 17, c. 6 (reintroduzione ticket specialistica
ambulatoriale)
d.l. 98/2011, (misure di contenimento della spesa)
2.500
d.l. 98/2011 (riduzione finanziamento visite fiscali)
70
d.l. 95/2012, art. 15, c. 22 (riduzione livello finanziamento)
900
l. 228/2012, art. 1, c. 132 (legge stabilità 2013) (riduzione
600
livello finanziamento)
Totale manovre sanitarie
1.800
420
300
1.484
3.932
8.002
Fonte: dati Corte dei conti.
Gli interventi così previsti si integrano con quelli in vigore sul fronte del
personale, dove sono operativi fin dal 2007 stringenti meccanismi di contenimento
della spesa (vincoli alle assunzioni e alla dinamica contrattuale). L’ultima misura di
60
La previsione di riduzione era invece di 2 miliardi per il 2014.
97
contenimento, in ordine di tempo, è recata dal d.l. n. 95/2012 (art. 15, c. 21-25),
che conferma per il 2013 ed il 2014 (ed estende al il 2015) il livello di spesa
stabilito per il 2004, ridotto dell’1,4 per cento, al netto dei rinnovi contrattuali
successivi al 2004. Le misure di contenimento della spesa del personale sanitario si
applicano anche al personale convenzionato con il SSN (medici di medicina generale
e pediatri di libera scelta).
La sensibile contrazione di risorse recata dalle manovre anzidette, attuate
peraltro non in via preventiva, ma a esercizio già iniziato, ha sottoposto il settore a
particolare tensione; ne è prova l’esito infruttuoso del percorso concertativo che
avrebbe dovuto portare alla sottoscrizione del nuovo Patto per la salute 2013-2015,
destinato a definire il quadro degli obblighi reciprocamente assunti fra Stato e
regioni. Va anche osservato che, benché le misure di contenimento insistano in
particolar modo sulle aree nelle quali maggiormente si rilevano inefficienze o
inappropriatezza di uso delle risorse, la scelta di operare una riduzione lineare del
concorso statale al finanziamento del servizio sanitario, basata sui criteri generali di
riparto del fabbisogno tra le regioni, fa perdere di vista le cause che hanno
determinato gli eccessi di spesa e non reca incentivi all’appropriatezza (scelta di
prestazioni a minor consumo di risorse a parità di risultato) ed alla efficienza
(riduzione dei costi di produzione), rischiando piuttosto di tradursi in una riduzione
dell’offerta o degli standard di erogazione dei servizi.
La contrazione in termini reali del livello riconosciuto di finanziamento del
servizio sanitario cui provvede lo Stato è resa evidente nel seguente prospetto:
Tab. 5 - Fabbisogno riconosciuto per la sanità nel quinquennio 2009-2013.
Anni
2009
Finanziamento SSN
Variazione percentuale
sull'anno precedente
Fonte: Ministero della salute.
2.2
2010
2011
(in milioni)
2012
2013
104.468
105.566
106.905
107.961
107.008
0
+1,05%
+1,27%
+0,99%
-0,88%
Il fabbisogno del Servizio sanitario regionale
Le minori risorse statali riconosciute a titolo di fondo sanitario hanno inciso in
misura rilevante sulle entrate della Regione destinate alla sanità.
Va detto preliminarmente che non è possibile ricostruire il contributo richi esto
alla Toscana da ciascuno dei provvedimenti elencati nella tabella riassuntiva delle
manovre nazionali (v. supra, par. 2.1), in quanto il riparto del fondo sanitario,
determinato annualmente in sede di Conferenza Stato-regioni, è frutto di un
98
concordato globale sui criteri di ponderazione della quota capitaria, e non è
condotto sui singoli provvedimenti.
Assumendo tuttavia un indice medio di accesso percentuale del 6,5 per cento,
corrispondente a quello che storicamente è attribuito alla Toscana, l'impatto
finanziario delle manovre correttive statali a carico della Regione nel quinquennio
può essere così stimato:
Tab. 6 - Stima delle ripercussioni delle manovre sanitarie sulla Regione.
Anni
Totale manovre sanitarie
2009
-420
2010
-300
Stima tagli Regione Toscana (per un
-27
-19
indice di accesso del 6,5 %)
Fonte: Regione Toscana - D.G. Diritti di cittadinanza e coesione sociale.
(in milioni)
2011
2012
2013
-1.484
-3.932
-8.002
-96
-256
-520
Il fabbisogno riconosciuto alla Toscana per la sanità è il seguente:
Tab. 7 – Risorse disponibili per la sanità.
Anni
Risorse statali indistinte
Risorse statali a destinazione vincolata e
contributi diversi
Totale
(in milioni)
2009
2010
2011
2012
IV trim
2013
6.313
6.403
6.459
6.536
6.466
157
141
148
127
134
6.470
6.544
6.607
6.663
6.600
Fonte: Regione Toscana - D.G. Diritti di cittadinanza e coesione sociale.
La riduzione delle risorse disponibili rispecchia la realtà già descritta a livello
nazionale ed è particolarmente evidente nel 2013, anno in cui la variazione è
addirittura negativa, riducendosi le risorse per la prima volta anche in termini
nominali.
La riduzione del fabbisogno riconosciuto a titolo di Fondo sanitario nazionale ha
comportato per la Toscana la necessità di reperire risorse ulteriori atte a mantenere
l’equilibrio economico-finanziario61. A questo compito la Regione ha provveduto,
negli anni dal 2009 in avanti, con maggiori risorse attinte dal bilancio generale
(indicate nella tabella seguente come “risorse regionali a copertura”). Tale necessità
61
Lo sbilancio del 2012 è essenzialmente dovuto alle nuove regole contabili in materia di
ammortamenti, introdotte dal d.lgs. n. 118/2011; alla necessità di procedere ad un congruo
accantonamento per la copertura degli eventi definiti di probabile soccombenza in relazione alla gestione
del rischio clinico (cfr. la Relazione sul rendiconto della regione Toscana per il 2012, pag. 12);
all’apertura della fase commissariale dell’Azienda Usl 1 di Massa.
99
non si è invece palesata nel 2013, per effetto delle più consistenti misure di
contenimento dei costi registrate nell’anno.
Tab. 8 - Il finanziamento del servizio sanitario regionale.
(in milioni)
2009
Risorse statali indistinte e vincolate
6.470
2010
2011
6.544
6.607
2012
6.663
IV
trim.
2013
6.600
Risorse regionali “a copertura”
154
48
125
62
Entrate aziendali ed altri proventi
846
812
832
901
25
13
33
0
RICAVI
7.496
7.417
7.596
7.626
7.445
COSTI
7.601
7.551
7.595
7.624
7.444
RISULTATO DI ESERCIZIO COMPLESSIVO SSR
-105
-134
Fonte: Regione Toscana - D.G. Diritti di cittadinanza e coesione sociale.
1
2
1
Plusvalenze da alienazioni realizzate
845
Il rapporto tra i costi di produzione delle funzioni assistenziali e il PIL regionale è
pari al 7,1 per cento nel 2012, a fronte di un valore pari al 7,3 per cento a livello
nazionale62. La spesa pro capite nel 2012 è pari a 1.995 euro, rispetto ad una
media nazionale di 1.914 euro. Il valore è in crescita del 2 per cento rispetto al dato
del 201163.
3. La riduzione delle entrate derivanti da trasferimenti statali
Come esposto nel paragrafo 1.2, una quota crescente del contributo assicurato
dalla Toscana al riequilibrio della finanza pubblica si è realizzata mediante la
contrazione (e talvolta l'annullamento) dei trasferimenti erariali, che sono stati
trattenuti dallo Stato a favore del proprio bilancio; donde una corrispondente
minore disponibilità di risorse finanziarie in capo alla Regione, che ha dovuto
compensare i tagli con risorse proprie per mantenere invariati gli standard di
erogazione dei servizi
Il taglio dei trasferimenti erariali liberi e vincolati ha comportato per la Toscana
circa 400 milioni annui di minori accertamenti sui bilanci del triennio 2011-2013
(che rappresentano il 28 per cento in meno in rapporto al totale delle risorse
provenienti dallo Stato nell'anno 2010).
Di seguito si riporta l'andamento dei flussi finanziari provenienti dallo Stato negli
anni dal 2009 al 2013.
62
Il valore nazionale è ricavato dalla Relazione generale sulla situazione economica del paese 2012,
elaborata dal MEF, parte VII - Il Servizio sanitario nazionale.
63
Cfr. i dati pubblicati dal Ministero della salute sulla spesa del SSN per gli anni 2001-2012.
100
Tab. 9 – Entrate provenienti dallo Stato.
Accertamenti
Totale entrate correnti
(in milioni)
2009
2010
2011
2012
2013
990,19
877,53
660,33
699,65
1.029,46
Entrate inerenti contributi e trasferimenti statali
vincolati
333,82
367,44
324,90
457,78
867,79
Entrate inerenti contributi e trasferimenti statali liberi
656,37
510,09
335,43
241,87
161,67
282,68
566,13
307,34
294,62
245,60
282,68
566,13
307,34
294,62
245,60
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.272,87
1.443,66
967,67
994,27
1.275,06
Totale entrate in conto capitale
Entrate inerenti contributi e trasferimenti statali
vincolati
Entrate inerenti contributi e trasferimenti statali liberi
Totale contributi e trasferimenti statali
Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati rendiconti Regione - anni 2009-2013.
3.1 I minori accertamenti per entrate libere
Prendendo a base l'importo degli stanziamenti dell'anno 2010, le entrate che
presentano andamenti in costante diminuzione sono le entrate e i contributi statali
liberi di parte corrente.
Questi i valori degli accertamenti nell'ultimo quadriennio:
Tab. 10 - Accertamenti entrate da trasferimenti statali liberi correnti.
Descrizione capitolo
(in milioni)
2010
2011
2012
2013
184,89
279,82
228,69
150,06
148,65
50,12
5,16
5,16
11,14
0,00
7,69
3,31
161,24
5,49
0,33
3,12
4,16
0,00
0,00
0,00
Totale
510,08
335,43
241,87
161,65
Totale detratto Fondo di garanzia interregionale ex art. 13 D.
Lgs. 56/2000
325,19
55,61
13,18
11,59
Fondo di garanzia interregionale (a credito) di cui all'art 13 d.lgs.
56/2000
Trasferimenti per l'esercizio di funzioni e compiti conferiti dallo stato
alle regioni in materia di trasporto pubblico locale ai sensi dell'art. 12
del d.lgs. 19.11.1997 n. 422
Trasferimento contributi erariali a seguito di contratti di servizio in
materia di trasporto pubblico - art. 9, comma 4, l. 7.12.1999 n. 472
Trasferimento
risorse
per
conferimento
funzioni
e
compiti
amministrativi alle regioni
Trasferimento risorse per personale, beni e servizi a seguito
conferimento di funzioni e compiti alle regioni
Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati rendiconti Regione - anni 2010-2013.
Come si può constatare, le risorse principali sono rappresentate dal Fondo di
garanzia interregionale (a credito) di cui all'art 13 d.lgs. 18 febbraio 2000, n. 56,
destinato a compensare le regioni a statuto ordinario delle eventuali minori entrate
dell'IRAP e dell'addizionale regionale all'IRPEF rispetto al fabbisogno sanitario
riconosciuto.
Depurato degli effetti di questo capitolo, che è una posta perequativa di
applicazione "meccanica", all'interno dei contributi statali liberi di parte corrente
risultano azzerati, fra il 2010 e il 2013, i trasferimenti dal bilancio statale destinati
al finanziamento di spese per le funzioni conferite alle regioni in attuazione della
101
legge n. 59/1997 (“legge Bassanini”), funzioni che restano a carico delle regioni. Si
tratta di circa 315 milioni nel quadriennio, che erano principalmente finalizzati al
finanziamento del trasporto pubblico locale (153 milioni), al fondo unico delle
imprese e lavoro (60 milioni), alle politiche dell’ambiente e viabilità (60 milioni),
alle politiche agricole (13 milioni), alla salute umana ex l. n. 210/1998 (6 milioni).
Con riferimento al trasporto pubblico locale, l'azzeramento dei trasferimenti liberi
nel triennio è tuttavia stato compensato in parte da un reintegro a titolo di
trasferimenti vincolati, in attesa della fiscalizzazione dei trasferimenti statali
(mediante la costituzione di un fondo indistinto da finanziare con i proventi delle
accise su gasolio e benzina), prevista ma ancora inattuata.
3.2 I minori accertamenti per entrate vincolate. Le ricadute sulle
strategie regionali
Il quadro delle mancate risorse di provenienza statale va completato con i tagli ai
trasferimenti erariali vincolati, che hanno colpito principalmente la parte capitale.
Le ricadute di questi tagli a carico delle singole strategie sono indicate, per gli
anni dal 2010 al 2013, nelle tabelle e grafici seguenti, separatamente per la parte
corrente e per la parte capitale:
Tab. 11 - Accertamenti entrate da trasferimenti statali correnti vincolati.
2010
Strategia istituzionale
Strategia sociale
Strategia territoriale
Strategia ambientale
2011
(in euro)
2012
2013
14.304.425,93
7.730.740,46
7.891.758,56
6.580.987,69
214.266.142,17
177.268.699,84
134.487.909,65
313.584.405,47
4.033.280,03
52.527.105,89
198.030.744,52
449.917.247,71
475.592,32
654.020,69
571.404,51
7.126.768,90
7.931.225,84
3.947.577,18
14.542.657,30
9.801.346,41
Strategia culturale
126.355.595,59
82.701.762,68
102.181.151,32
77.489.191,74
Amm.ne regionale
76.658,22
76.658,22
76.658,22
3.292.679,57
Strategia economica
Totale
367.442.920,10
324.906.564,96 457.782.284,08 867.792.627,49
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati rendiconti Regione - anni 2010-2013.
102
Fig. 4 - Accertamenti entrate da trasferimenti statali correnti vincolati.
400.000.000,00
350.000.000,00
300.000.000,00
250.000.000,00
200.000.000,00
2010
2011
150.000.000,00
2012
100.000.000,00
2013
50.000.000,00
0,00
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati rendiconti Regione anni 2010-2013.
Riquadro n. 1 – Le ricadute dei tagli sulle singole strategie (parte corrente)
Le entrate per la strategia istituzionale registrano una evidente riduzione (di circa 6,6 milioni) tra il
2010 e il 2011, in gran parte dovuta alla diminuzione (da 8,9 a 1,6 milioni) della quota di
cofinanziamento statale per il Programma Operativo Italia-Francia marittimo 2007-2013; si mantengono
poi pressoché costanti nell’ultimo triennio.
La contrazione più rilevante (da 214 a 134 milioni) è però riscontrabile, fra il 2010 ed il 2012, a
carico della strategia sociale, che sconta, fra l'altro, il mancato rifinanziamento del Fondo per la non
autosufficienza (passato da 26,9 milioni nel 2010 a 2,2 milioni nel 2011, per poi risalire a 6,6 milioni nel
2012), l’azzeramento del Fondo nazionale per le politiche sociali (passato da 25 a 11 milioni, fino a soli
720 mila euro nel 2012), l’azzeramento dei trasferimenti destinati alle politiche per la famiglia - prima
infanzia e contributi in conto affitti (che passano da 20 milioni circa nel 2010 a 7 nel 2011, per annullarsi
nel 2012).
È da segnalare, nel 2012, il trasferimento a valere sul Fondo sanitario nazionale, quota relativa agli
esercizi pregressi, per un ammontare di 102 milioni (erano 123 nel 2011).
Il repentino incremento di entrata rilevabile nel 2013 (da 134 a 313 milioni) è essenzialment e
ascrivibile al trasferimento relativo al Fondo sanitario nazionale, vincolato, tra l’altro, ad obiettivi di
carattere prioritario del Piano sanitario nazionale, che è ammontato a 266 milioni. Sono stati inoltre
parzialmente ripristinati i trasferimenti destinati alle politiche sociali: il Fondo nazionale per le politiche
64
sociali risale a 19,7 milioni ; gli interventi socio-assistenziali a favore di persone non autosufficienti
ricevono nuovi trasferimenti statali per 13,5 milioni.
Le entrate per la strategia territoriale registrano l’incremento più rilevante nel triennio, passando da
4 a 449 milioni. Come già detto, a favore di tale voce figura però il reintegro dei finanziamenti per il
trasporto pubblico locale su gomma e su ferro, per un totale di 48 milioni nel 2011, 180 nel 2012 e 434
nel 2013.
Quanto all’impennata delle entrate per la strategia ambientale nell’anno 2013 (da 571 mila euro a più
di 7 milioni), essa risulta generata essenzialmente dalla voce straordinaria collegata alla chiusura della
contabilità speciale della laguna di Orbetello, per un importo di circa 6,6 milioni.
64
Sul piano nazionale, il Fondo per le politiche sociali, che aveva visto ridursi la quota riservata alle
regioni a poco più di 10 milioni di euro nel 2012, risale poi a 300 milioni di euro nel 2013 (V. il testo “Le
risorse finanziarie per le politiche sociali anni 2004-2013”, a cura della Conferenza delle Regioni e
Province autonome, maggio 2013).
103
Le entrate per la strategia economica hanno avuto un andamento oscillante nel quadriennio.
La diminuzione fra il 2010 ed il 2011 è dovuta per intero ai mancati trasferimenti sul capitolo “POR
Creo Toscana FESR”, passato in un anno da 4,06 a 0,2 milioni. Il medesimo capitolo si incrementa,
tuttavia, di 3,7 milioni nell’esercizio successivo, concorrendo, insieme alle entrate derivanti dal riparto
del Fondo di solidarietà nazionale (per un importo di 4,9 milioni), a determinare l’aumento di 10 milioni
riscontrabile fra il 2011 ed il 2012. La diminuzione delle entrate fra il 2012 e il 2013 (da 14,5 a 9 milioni)
è interamente attribuibile al venir meno dell’entrata relativa al già citato Fondo di solidarietà nazionale,
mentre il capitolo “POR Creo Toscana FESR” risale a 4,2 milioni.
Anche le entrate destinate alla strategia culturale presentano un andamento alterno nel quadriennio
considerato. Le variazioni, infatti, “cambiano di segno” da un anno all’altro: -43 milioni tra 2010 e 2011;
65
+13 milioni tra 2011 e 2012; -35 milioni tra 2012 e 2013 . Con riferimento all’ultimo anno, la
diminuzione di 35 milioni (da 102 a 77) è il risultato della compensazione tra più voci: diminuzione del
cofinanziamento statale per il POR FSE 2007-2013, per circa 8 milioni (da 53 a 45 milioni); azzeramento
66
dei capitoli relativi ai finanziamenti per l’obbligo formativo, per 32 milioni ; incremento di circa 14
milioni del Fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio per il diritto allo studio
universitario (da 9,6 a 23,7 milioni) e variazione in aumento di altre voci minori.
Le maggiori entrate per la strategia amministrazione regionale (+3,1 milioni nel 2013) derivano dai
contributi statali per la cessione verticale di Patto agli enti locali, assenti negli esercizi precedenti.
Per quanto concerne le entrate vincolate in conto capitale, la tabella seguente
mostra la distribuzione fra strategie delle variazioni subite dai trasferimenti statali
nel
triennio
2011-2013,
integrandole
con
le
riduzioni
dei
fondi
della
programmazione FAS e con i contributi statali agli oneri finanziari a servizio del
debito su mutui contratti dagli enti locali, che attestano anch’essi la diminuzione di
risorse di provenienza statale.
Tab. 12 - Accertamenti entrate da trasferimenti in conto capitale vincolati - Ripartizione per strategie.
(in euro)
2010
Strategia istituzionale
Strategia sociale
13.328.710,37
2011
1.798.826,97
2012
1.100.962,18
2013
1.639.784,45
153.220.530,64
257.965,20
182.965,20
182.965,20
Strategia territoriale
43.792.873,50
23.510.015,13
27.681.130,41
13.410.417,75
Strategia ambientale
53.527.702,45
22.704.133,34
1.340.946,17
10.157.169,39
Strategia economica
125.573.692,43
76.030.752,86
92.670.493,61
100.091.880,20
Strategia culturale
450.657,35
345.932,96
603.763,21
187.105,11
Amm.ne regionale
49.286,00
49.286,00
49.286,00
232.727,50
117.710.835,11
136.403.108,21
129.070.317,21
90.540.153,03
54.501.568,24
46.244.842,94
41.918.179,70
29.163.729,00
Fondi FAS, delibera
CIPE n. 166/2007
Contributi per mutui
Totale
562.155.856,09
307.344.863,61 294.618.043,69 245.605.931,63
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati rendiconti Regione anni 2010-2013.
65
In particolare, la diminuzione di 43 milioni tra il 2010 e il 2011 è dovuta alla diminuzione del
Fondo per obbligo formativo (8 milioni); al venir meno dell’entrata relativa all’accordo del 21 luglio 2010
tra Ministero del Lavoro e Regione Toscana per il distretto industriale di Prato (25 milioni) e alla
diminuzione del Fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio (oltre 6 milioni).
L’incremento di 13 milioni dal 2011 al 2012 è dovuto principalmente all’incremento di oltre 10 milioni del
cofinanziamento statale (POR Ob. 2 FSE 2007-2013) (cap. 22267).
66
V. i capitoli 22149, 22150 e 22263 del rendiconto 2012, di ammontare rispettivamente pari a 10,8
milioni; 12,4 milioni e 9,1 milioni, azzerati nel 2013.
104
Fig. 5 – Accertamenti entrate da trasferimenti statali in conto capitale vincolati.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati rendiconto Regione anni 2010-2013.
Riquadro n. 2 - Le ricadute dei tagli sulle singole strategie (conto capitale)
Con riferimento ai trasferimenti vincolati in conto capitale, tutte le strategie risultano
avere subìto rilevanti decurtazioni nel quadriennio, in modo più marcato la strategia sociale e
quella territoriale.
Le entrate per la strategia sociale passano da 153 milioni a 257.000 euro dal 2010 al
2011, in conseguenza dell’azzeramento del capitolo relativo agli interventi di ristrutturazione
edilizia e ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico.
Per quanto concerne la strategia territoriale, la diminuzione di entrata nel quadriennio
(con picchi nel 2011 e nel 2013) ha toccato in particolar modo gli interventi per le politiche
abitative: il programma straordinario di edilizia residenziale pubblica e edilizia convenzionata,
pari a 38 milioni nel 2010, è azzerato nel 2011; i fondi per la realizzazione degli interventi di
edilizia abitativa (DPCM 16 luglio 2009) passano da 21 milioni nel 2012 a zero nel 2013. Tale
drastica riduzione è compensata in parte dall’aumento da 5,3 a 6,9 milioni del capitolo
relativo agli interventi di riduzione del rischio sismico e dalla presenza del finanziamento
statale inerente il programma per il miglioramento della qualità dell'aria (per quasi 6 milioni).
La strategia ambientale, calata da 53,5 a 1,3 milioni dal 2010 al 2012, è risalita a 10,1
milioni nel 2013. Tra il 2010 e il 2011 occorre segnalare il quasi totale azzeramento
dell’accertamento relativo all’accordo di programma per la tutela delle acque e la gestione
integrata delle risorse idriche stipulato in data 28 gennaio 2006 - mutuo stipulato con la BEI,
ammontante a 51 milioni.
La diminuzione di 21 milioni tra il 2011 e il 2012 è dovuta all’assenza, nel 2012, del
capitolo relativo all’accordo sul programma di finanziamenti per il miglioramento della qualità
dell'aria (per un ammontare di 14,4 milioni) e alla riduzione per circa 7,3 milioni (da 8,2
milioni a 0,9 milioni) del capitolo relativo all’accordo di programma per la tutela delle acque e
la gestione integrata delle risorse idriche stipulato in data 19.12.2002.
105
L’aumento da 1,3 a 10,1 milioni nel 2013 è invece dovuto all’inserzione di due nuovi
capitoli di entrata: fondi in conto capitale derivanti dalla chiusura della contabilità speciale
della laguna di Orbetello per 4,8 milioni; fondo per interventi di efficienza energetica e di
riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali per 4,4 milioni.
L’andamento oscillante delle entrate in conto capitale destinate alla strategia economica è
collegabile in buona parte all’analogo andamento delle risorse statali per il POR Creo FESR,
che ammontano a 122 milioni nel 2010, scendono a 71 milioni nel 2011, risalgono a quasi 90
milioni nel 2012 e toccano i 97 milioni nel 2013.
4. Il Patto di stabilità
4.1 L'inasprimento degli obiettivi programmatici per la Toscana
Per quanto riguarda l'applicazione del Patto di stabilità, la situazione della
Toscana mostra una progressiva contrazione della capacità di spesa, che è
misurabile attraverso la riduzione dell'obiettivo di competenza finanziaria, passato
dai 2.176,35 milioni del 2009 ai 1.494,4 milioni del 2013, con particolare
accentuazione a partire dal 2011, ed una riduzione cumulata, nel quinquennio, del
31,33 per cento in termini di impegni.
Le variazioni dell’obiettivo di cassa possono essere rilevate solo fino al 2012, dal
momento che nel 2013 l'obiettivo in termini di pagamenti è stato sostituito da
quello di competenza eurocompatibile. La riduzione dell'obiettivo di cassa è stata
del 25,34 per cento fra il 2009 ed il 2012.
A ciò si aggiunge l’effetto delle cessioni di “spazio Patto” agli enti locali, previste
sia dalla normativa regionale (l.r. n. 68/2011) che dalla normativa nazionale sul
patto verticale incentivato (art. 1, c. 122-128, l. 24 dicembre 2012, n. 228), e
accompagnate dall’assegnazione agli enti di obiettivi specifici di destinazione ai fini
della riduzione dei residui passivi di parte capitale67. Tali cessioni hanno contribuito
ad ottimizzare la capacità di spesa complessiva sul territorio regionale (rendendo
più flessibile l’applicazione del Patto con riferimento ai pagamenti in conto capitale e
attribuendo alla Regione un ruolo-guida quanto al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica da parte degli enti appartenenti al “sistema territoriale” toscano),
ma hanno avuto come inevitabile conseguenza un ulteriore abbattimento del tetto
di Patto della Regione.
La tabella seguente riassume in sintesi la portata degli elementi suaccennati,
mostrando l’andamento degli obiettivi del Patto di stabilità, incluse le cessioni di
67
Nel 2013 sono stati indicati come prioritari i pagamenti inerenti alle opere strategiche ai sensi della
l.r. n. 35 del 2011, agli investimenti sulla viabilità ed alle opere di ripristino a seguito degli eventi
meteorologici avversi del dicembre 2012 (v. delibera G.R. del 15 aprile 2013, n. 251).
106
“spazio patto” verticali, e il loro rispetto da parte della Regione nel quinquennio
2009-2013.
Tab. 13 - Patto di stabilità interno: obiettivi e risultati.
(in milioni)
Impegni
2009
2010
2011
2012
2013
Variaz. %
20132009
2.176,35
2.198,11
1.889,09
1.740,72
1.494,40
-31,33%
-36,91
-97,20
Obiettivo programmatico rideterminato
2.176,35
2.198,11
1.889,09
1.703,81
1.397,20
Risultato spese finali
2.155,02
2.197,68
1.851,76
1.684,27
1.396,72
-21,33
-0,43
-37,33
-19,54
-0,48
Obiettivo patto di stabilità interno*
Obiettivo programmatico
Quota patto attribuito agli enti locali
Differenza tra risultato spese finali e
obiettivo programmatico rideterminato
Pagamenti (competenza+residui)
Obiettivo patto di stabilità interno*
2009
2010
2011
2012
Obiettivo programmatico
2.082,9
2.103,7
1.755,4
1.590,9
Quota patto attribuito agli enti locali
-100,0
-60,0
-55,0
-65,6
Obiettivo programmatico rideterminato
1.982,86
2.043,69
1.700,35
1.525,23
Risultato spese finali
1.961,36
2.042,91
1.699,24
1.229,08
-21,50
-0,78
-1,11
-296,15
Differenza tra risultato spese finali e
obiettivo programmatico rideterminato
Variaz. %
20122009
-23,62%
Fonte: Regione Toscana - D.G. Presidenza
L'inasprimento più volte sottolineato dei vincoli del Patto di stabilità, associato
all’ulteriore effetto determinato dalla cessione di “spazi Patto” agli enti locali, hanno
accentuato la forbice tra le risorse potenzialmente disponibili nel bilancio regionale
(competenza assestata) e le risorse effettivamente spendibili.
Nel 2013, il raffronto tra gli stanziamenti netti soggetti al Patto e gli stanziamenti
non impegnabili mostra che il vincolo sul bilancio arriva ormai a incidere su una
percentuale di oltre la metà delle risorse in termini di competenza, determinando
un progressivo irrigidimento del bilancio. In assenza di regole che “premino” gli
investimenti, e considerato il carattere non comprimibile di buona parte delle spese
correnti (almeno nelle sue componenti obbligatorie), tale irrigidimento finisce per
riflettersi principalmente sulle spese in conto capitale.
107
Tab. 14 - Applicazione del Patto di stabilità nel triennio 2011-2013.
A
B
c = a-b
D
E
f =d-e
(in milioni)
2011
1.889,1
Obiettivo di competenza finanziaria (impegni)
Cessione spazio-patto agli EELL
Obiettivo netto di competenza finanziaria
Stanziamenti assestati
Stanziamenti detraibili ai fini del patto di stabilità
Stanziamenti netti soggetti al patto di stabilità
g = f-c
- di cui non impegnabili
Fonte: Regione Toscana - D.G. Presidenza.
2012
1.740,7
2013
1.494,4
-
36,9
97,2
1.889,1
15.133,6
11.666,4
3.467,2
1.703,8
15.381,9
12.313,8
3.068,1
1.397,2
15.812,3
12.688,4
3.123,9
1.578,1
1.364,3
1.726,7
Da notare che sull’applicazione del Patto incidono non soltanto le dinamiche degli
obiettivi programmatici determinati annualmente (ed eventualmente rideterminati in
corso d’anno per tenere conto di nuove manovre correttive statali), ma anche le voci
di spesa normativamente non assoggettate al Patto che, venendo escluse a priori dai
conteggi rilevanti ai fini dell’obiettivo programmatico, determinano comunque un
allentamento dei vincoli alla spesa.
La tabella che segue riporta le principali variazioni intervenute sulle voci di spesa
detraibili dal Patto negli anni dal 2011 al 2013 (non sono state invece indicate le voci
strutturalmente escluse dal Patto: sanità, quote di co-finanziamento europeo dei
programmi comunitari; rimborso prestiti limitatamente alla quota in conto capitale).
Gli importi sono stati desunti dalle certificazioni annuali trasmesse al MEF.
Tab. 15 - Principali variazioni intervenute sulle voci escluse dai conteggi del Patto 2011-2013.
Descrizione
Competenza
2011
Cassa
2011
Competenza
2012
60.603
Pagamenti in c/residui a fronte di corrispondenti residui art.1, c.129, lett. f), L.220/2010
attivi degli enti locali
art.1, c.7, D.L. n. 35/2013
Spese concernenti le politiche sociali, finanziate con le
risorse di cui all'art.1, comma 38 L.n.220/2010 (art.1,
c.129, lett.g-bis), L.n.220/2010
Spese conseguenti alla dichiarazione dello stato di
emergenza di cui alla Legge n. 225/1992, nei limiti dei
maggiori incassi di cui all'art. 5, c. 5-quater della
medesima legge (art. 32, c. 4, Legge n. 183/2011)
Spese finanziate dal fondo per il finanziamento del
trasporto pubblico locale, anche ferroviario, di cui
all'art. 21, c. 3, del D.L. n. 98/2011 (art. 32,c. 4, lett. l) entro il limite complessivo per le
L.n. 183/2011)
Regioni di 1.600 milioni
Nei limiti previsti dall'art. 32, c.
4, lett. n-bis), L.n. 183/2011
(Decreto MEF del 15.03.2012)
Nei limiti previsti dall'art. 32, c.
Spese a valere sulle risorse dei cofinanziamenti
4, lett. n-bis) della L.n.
nazionali dei fondi strutturali comunitari
183/2011, così come modificato
dall'art. 2, c. 7, D.L. n. 35/2013.
(Decreto MEF del 24.04.2013 e
Decreto MISE n. 24 del
3.12.2013)
Spese in conto capitale nei limiti degli incassi derivanti
dall'attività di recupero fiscale di cui al D.lgs. 68/2011 al
30 novembre di ciascun anno (art. 32, c. 4, lett. i), L. n.
183/2011)
Cassa
2012
(in migliaia)
Competenza Competenza
finanziaria Eurocompatibile
2013
2013
22.774
-
11.715
48.297
11.715
48.297
-
29.250
10.721
142.541
142.541
32.000
Totale esclusioni
Fonte: Regione Toscana – D.G. Presidenza.
108
-
-
140.939
140.939
64.000
64.000
32.000
27.645
27.645
98.091
98.091
121.048
121.048
87.657
148.260
301.882
306.127
325.987
325.987
Fra le voci di maggior rilievo escluse dal Patto figurano:
-
le spese a titolo di cofinanziamento nazionale dei programmi finanziati dai fondi
strutturali europei, limitatamente ad una quota (nel 2013 tale quota è stata di 64
milioni, di cui 25,6 derivano dall’applicazione dell’art. 2, c. 7 d.l. n. 35/2013);
-
le spese in conto capitale finanziate con le risorse derivanti dal recupero
dell’evasione fiscale (nel 2013 tali risorse hanno superato i 121 milioni);
-
una quota delle risorse per il finanziamento del trasporto pubblico locale (nel
2013 tale quota è stata pari a 140,9 milioni).
4.2 Le procedure per la gestione e il monitoraggio del Patto
I vincoli sempre più stringenti imposti dal Patto di stabilità hanno spinto il
governo regionale ad aumentare il grado di programmazione dei processi di spesa,
così da contemperare l’obiettivo di rispetto del Patto con la piena valorizzazione
delle
opportunità
di
spesa
(anche
di
investimento),
ciò
che
richiede
un
adeguamento tempestivo all’evoluzione sia del contesto normativo che delle
capacità reali di esecuzione della spesa68.
E’ stata così instaurata una procedura di gestione del Patto che, determinato a
inizio esercizio un ammontare di risorse pari ad una percentuale dell’obiettivo di
risparmio da conseguire, si sviluppa in corso d’anno, con l’assegnazione delle
restanti risorse (i budget di spesa) ai Centri di responsabilità, in funzione degli
eventi influenti sui calcoli del Patto.
I Direttori generali sono invitati a programmare la spesa, sia di parte corrente
che in conto capitale, valutando le effettive possibilità di impegno nel corso
dell’esercizio e predisponendo con congruo anticipo un “parco progetti” che abbia i
necessari requisiti per l’impegnabilità, al fine di assicurare il completo utilizzo dei
margini di spesa disponibili.
Un sistema di monitoraggio consente sia di presidiare l’evoluzione generale delle
tematiche rilevanti per il Patto di stabilità, sia di informare con cadenza periodica
(mensilmente nella prima parte dell’anno, settimanalmente negli ultimi mesi) la
struttura regionale (Comitato tecnico di direzione e singole Direzioni generali) sugli
andamenti della spesa.
Fatta salva la spesa cd. “autorizzata” (composta da spese obbligatorie di parte
corrente e da alcune spese, pure obbligatorie, in conto capitale), la capacità
68
Il contesto è influenzato da molteplici evenienze, quali: le modifiche delle manovre finanz iarie
statali che incidano sugli obiettivi di Patto o sulla detraibilità di spese dai relativi conteggi; l’applicazione
dell’avanzo; la definitiva quantificazione di voci detraibili dai calcoli del Patto, per le quali è possibile
inizialmente soltanto una stima in base ad una valutazione di attendibilità (com’è il caso del recupero
fiscale); l’adesione al Patto verticale.
109
decisionale
del
governo
regionale
si
è
concentrata
sulla
spesa
cd.
“da
programmare”, suscettibile di rimodulazione in funzione di scelte politiche di
priorità69.
Con riferimento all’esercizio 2013, la Giunta regionale:
-
a gennaio70 ha individuato l’ammontare delle risorse impegnabili in sede di prima
applicazione, provvedendo a ripartire tra le Direzioni generali le relative quote e
indicando come prioritarie le spese relative ai programmi co-finanziati con i fondi
europei, al fine di accelerarne la fase conclusiva e di evitare il disimpegno
automatico;
-
a febbraio71 ha incrementato la quota di risorse impegnabili in conto capitale,
finalizzando tale incremento alla realizzazione degli interventi indifferibili e
urgenti di ripristino e messa in sicurezza idrogeologica conseguenti agli eventi
alluvionali del novembre 2012;
-
a giugno72 ha consentito l’impegnabilità delle risorse di parte capitale relative ai
programmi comunitari, delle risorse per interventi a favore delle famiglie toscane
(l.r. n. 40/2013), e delle risorse per gli interventi riconosciuti come prioritari o
strategici (per un importo di 50 milioni); ed ha anche deliberato di effettuare una
ricognizione volta a individuare, nel perimetro di spesa assoggettato al Patto di
stabilità, le priorità d’intervento (legate a investimenti indifferibili o a opzioni
strategiche) rispetto alle quali effettuare una programmazione degli impegni
anche per i successivi esercizi del bilancio pluriennale;
-
ad agosto, novembre e dicembre73, sulla base degli esiti della predetta
ricognizione, ha integrato le quote di risorse impegnabili già assegnate alle varie
69
Nell’esercizio 2011, fatte salve a priori le risorse per il cofinanziamento statale e regionale al
Fondo sociale europeo e per il progetto “giovani”, le ulteriori risorse di parte capitale rese disponibili in
corso d’anno sono state destinate a: Fondo per la montagna, industria, artigianato, turis mo, commercio
e terziario (fondo di garanzia crediti per emergenza economia, interventi in Lunigiana e all’Isola d’Elba,
Interventi infrastrutturali, aiuti alle PMI); istruzione ed educazione (investimenti per adeguamento
edilizia scolastica, universitaria e nidi a favore di enti locali); sviluppo rurale (interventi per la difesa
idrogeologica in aree rurali e montane a rischio); politiche abitative (edilizia residenziale convenzionata
agevolata, edilizia residenziale pubblica); agevolazioni tariffarie per il trasporto pubblico locale; ambiente
(difesa del suolo, tutela e gestione delle risorse idriche, rifiuti e bonifiche, sismica, energia, tutela qualità
dell’aria e inquinamento acustico; mobilità (interventi su viabilità, porti, aeroporti e sistemi di mobilità) e
territorio (adeguamento sistema informativo).
Nell’esercizio 2012, la quota ulteriore di risorse impegnabili è stata destinata prioritariamente a voci
di spesa di carattere straordinario: interventi per la Lunigiana, aumento di capitale Fidi Toscana acquisto
quote Società Aeroporto di Firenze, interventi per l’isola d’Elba, interventi sulle strade per i mondiali di
ciclismo.
70
Decisione del 29 gennaio 2013, n. 25.
71
72
73
Decisione del 12 febbraio 2013, n. 20.
Decisione G.R. del 25 giugno 2013, n. 19.
Rispettivamente con decisioni n. 18 del 5 agosto 2013; n. 19 del 25 novembre 2013; n. 27 del 16
dicembre 2012.
110
Direzioni generali, in base alle rispettive capacità di effettivo utilizzo, indicando a
ciascuna le priorità di spesa74.
5. L’adattamento della finanza regionale nel triennio 2011-2013
5.1 Le misure di contenimento della spesa corrente. Il riordino delle
strutture del Servizio sanitario regionale
Le mancate risorse da minori trasferimenti erariali sono state parzialmente
recuperate sul bilancio corrente, grazie ad un processo di riorganizzazione della
spesa, attuato anche a seguito delle misure di contenimento recate dalla
74
Con riferimento alla decisione n. 18/2013 (che ha mobilitato risorse per quasi 96 milioni), fra le
iniziative più rilevanti per ammontare si segnalano gli acquisti di infrastrutture per la banda larga
(risorse FAS 2007-2013); gli interventi di sviluppo a favore delle aziende esercenti attività commerciali e
turistiche (risorse FAS 2007-2013); gli aiuti alle PMI operanti nei settori turistico e commerciale; gli
investimenti per l’attuazione del Piano regionale agricolo-forestale; il piano investimenti dell’Azienda per
il Diritto allo studio; la ricapitalizzazione di Firenze Fiera; i contributi per interventi a valere sul Fondo
regionale per l’assistenza sociale e il superamento delle barriere architettoniche; le misure straordinarie
per lo sviluppo e la qualificazione dell’edilizia residenziale pubblica; il finanziamento di progetti speciali di
recupero in aree ad alta criticità abitativa finalizzati a potenziare l’offerta di abitazioni in locazione in
favore delle fasce deboli e più in generale interventi a sostegno delle politiche abitative; gli interventi nel
settore dei porti di interesse regionale e sulla viabilità di interesse regionale; rinnovo del parco autobus;
interventi in materia di parcheggi; investimenti nel settore del TPL; interventi a tutela delle risorse
idriche (risorse FAS 2007-2013) e più in generale del rischio ambientale.
Con riferimento alla decisione n. 19/2013 (che ha mobilitato risorse per oltre 48 milioni), si
segnalano invece gli interventi di investimento relativi al Fondo nazionale e regionale per la montagna,
l’acquisizione di quote sociali per il rilancio poli espositivi, l’erogazione di contributi finanziari in conto
capitale ai Comuni per interventi urgenti di edilizia scolastica; le azioni di qualificazione dell’edilizia
residenziale pubblica in locazione; gli investimenti per la promozione della cultura e della pratica delle
attività motorie; i trasferimenti agli enti locali per gli investimenti sui progetti di territorio e di edilizia
sostenibile; gli interventi e opere per la sicurezza stradale; il finanziamento delle autorità portuali,
l’aumento di capitale sociale a favore delle società di gestione degli interporti toscani; gli investimenti
destinati al trasporto pubblico locale; gli interventi strutturali per la riduzione del rischio sismico su edifici
privati; gli interventi per la realizzazione della raccolta differenziata rifiuti; gli interventi per le piste
ciclabili, gli interventi finalizzati alla messa in sicurezza dei bacini idrografici toscani E’ stata poi
consentita l’assunzione di impegni su talune risorse di parte corrente inizialmente sospese: tra queste il
finanziamento statale per borse di studio e prestiti d’onore; il fondo statale per la non autosufficienza; gli
interventi sociali nell’ambito del progetto speciale “Una Toscana per i giovani”. Ancora a valere sulle
risorse temporaneamente “sospese”, è stata infine disposta l’impegnabilità della quota regionale di cofinanziamento del programma di sviluppo rurale finanziato dal FEASR.
Con riferimento alla decisione n. 27/2013 (che ha mobilitato risorse per 132 milioni), le ulteriori
quote di risorse impegnabili per investimenti, attribuite alle Direzioni generali, sono state destinate: al
Piano regionale agricolo forestale; all’acquisizione di quote sociali per rilancio poli espositivi; ai
trasferimenti ad amministrazioni pubbliche per investimenti nei beni culturali; agli interventi di sviluppo
e rafforzamento a favore delle aziende esercenti attività produttive, ai sensi della linea di intervento 1.5
del PRSE 2007/2010; al Fondo per interventi urgenti di bonifica; al Fondo per interventi di manutenzione
straordinaria; al finanziamento degli interventi finalizzati alla messa in sicurezza dei bacini idrografici
toscani; agli interventi in materia di raccolta differenziata dei rifiuti e recupero materiali; agli interventi
nel settore dei porti di interesse regionale; al rinnovo del materiale rotabile su gomma; alle
infrastrutture per il turismo e il commercio; alla qualificazione dei servizi turistici; alla valorizzazione
dell’offerta termale; agli incentivi per la realizzazione di impianti nel campo delle fonti rinnovabili e
risparmio energetico; ai trasferimenti ad amministrazioni pubbliche per interventi urgenti di bonifica; al
programma regionale di intervento per la bonifica dell’inquinamento acustico; alla tutela delle acque; alla
tutela integrata delle risorse idriche; ai trasferimenti alle ATO per la gestione del servizio idrico integrato.
Inoltre, è stata riconosciuta l’impegnabilità delle risorse correnti relative al finanziamento del trasporto
pubblico ferroviario.
111
legislazione nazionale75, che ha riguardato in misura rilevante la spesa di
funzionamento della struttura regionale e degli enti e agenzie collegati: spese di
personale; spesa per consumi intermedi (acquisti, affitti ed utenze); spesa per
missioni, consulenze, comunicazione e rappresentanza, nonché le spese per gli
organi istituzionali (Consiglio regionale e Giunta).
Sono stati inoltre cancellati i consigli di amministrazione degli enti pubblici
dipendenti della Regione (l'Agenzia per la ricerca in sanità, l'Irpet e l'Azienda
regionale per il diritto allo studio universitario) e sono state trasformate in gettoni
di presenza le indennità spettanti ai componenti degli organi di enti e agenzie.
I risparmi conseguiti sulle spese di funzionamento sono ammontati a 58,8 milioni
nel 2011 (corrispondenti a circa il 10 per cento della spesa totale destinata a questa
voce).
È pure proseguita l’azione di revisione della spesa regionale nel segno del
contenimento dei costi e della maggiore efficienza delle strutture (secondo le linee
già attivate nel 2011 con la legge finanziaria e di bilancio). La razionalizzazione
della spesa di personale (blocco del turnover; blocco delle assunzioni a tempo
determinato e indeterminato; revisione delle modalità di calcolo del salario
accessorio) ha coinvolto, oltre alla macchina amministrativa regionale, anche gli
enti dipendenti e gli organismi facenti parte del sistema regionale. I riflessi di tali
iniziative in termini di risparmi non sono però immediatamente evidenziabili a
consuntivo, ove si registra, invece, un incremento degli impegni di spesa per il
personale di 10 milioni. Tra i fattori che hanno concorso a tale aumento figurano:
l’incremento di circa 7 milioni di euro per i compensi da riconoscere ai borsisti del
Servizio Civile; l’ingresso nei ruoli regionali del personale ARTEA, che ha
comportato un incremento di circa 4 milioni di euro (precedentemente contabilizzati
nel bilancio ARTEA). Tali incrementi sono stati parzialmente compensati da un
decremento degli oneri per il personale in quiescenza (per circa 1 milione di euro).
Sono invece inferiori di circa 1,4 milioni le risorse richieste dal Consiglio regionale
per finanziare il proprio funzionamento. Anche gli impegni per l’acquisto di beni e
prestazioni di servizi e per l’utilizzo di beni di terzi risultano in crescita fra il 2011 ed
il 2012, per un importo di oltre 50 milioni.
75
Per quanto riguarda le misure statali di contenimento delle spese di organi e apparati delle
amministrazioni regionali, si veda in particolare d.l. 31 maggio 2010, n. 78 convertito dalla l. 30 luglio
2010, n. 122, che ha disposto tra l'altro la riduzione di spese per assunzioni a tempo determinato e
indeterminato, comunicazione e convegnistica, consulenze e ricerche, formazione, missioni. Per le
riduzioni delle spese di funzionamento autonomamente disposte dalla Regione, il riferimento è agli
indirizzi espressi nel Piano di Governo del Presidente e nel DPEF 2011.
112
Nel 2013, le medesime voci calano però nuovamente: gli impegni per le spese
per il personale passano da 163,715 a 157,635 milioni; inoltre, nuove misure di
contenimento legate alla revisione delle spese per acquisto di beni e servizi ed
all’utilizzo di beni di terzi hanno permesso di recuperare ulteriori 40 milioni (da 378
a 338 milioni).
Anche sul versante della sanità, a fronte della drastica contrazione delle risorse
provenienti dallo Stato, e per garantire il conseguimento degli obiettivi di risparmio
imposti dalla legislazione statale, la Toscana ha avviato un generale processo di
razionalizzazione della spesa.
Sul piano normativo, vanno richiamate le due leggi finanziarie per il 2011 ed il
2012: la prima (l.r. 29 dicembre 2010, n. 65) ha disposto misure di contenimento
delle spese di funzionamento, delle spese di pubblicità e di rappresentanza, delle
spese per il personale e delle spese relative a farmaci e dispositivi medici; la
seconda (l.r. 27 dicembre 2011, n. 66, Titolo V) ha recepito le indicazioni della l. 3
dicembre 2009, n. 191 circa il tetto da porre alle spese di personale (non più della
spesa dell’anno 2004, diminuita dell’1,4 per cento, secondo le indicazioni della
legge nazionale), ha determinato i budget per la farmaceutica ospedaliera e
territoriale e per i dispositivi medici (con un obiettivo di contenimento dell a spesa
del 7 per cento nell’anno 2012) ed ha fissato gli obiettivi di risparmio per i consumi
di prestazioni diagnostiche e specialistiche.
Occorre pure menzionare le disposizioni di cui alla l.r. 27 dicembre 2012, n. 81
("Misure urgenti di razionalizzazione della spesa sanitaria - Modifiche alla l.r. n.
51/2009, alla l.r. n. 40/2005 e alla l.r. n. 8/2006”), in materia di prevenzione
collettiva, stipula di contratti con soggetti accreditati per l’acquisto di prestazioni
sanitarie, sistema di emergenza-urgenza, quote di compartecipazione dei cittadini
alla spesa.
In attuazione del d.l. n. 95/2012, con la delibera G.R. del 10 agosto 2012, n.
754 è stato poi individuato un insieme di azioni di indirizzo ad enti e Aziende del
SSR, immediatamente eseguibili in quanto conformi al quadro programmatorio già
esistente: tra queste, l’ottimizzazione dei costi per fitti passivi delle sedi; gli
interventi di razionalizzazione sulla farmaceutica (allineamento dei prezzi di
acquisto, incremento dell’uso dei farmaci biosimilari, revisione dei prontuari
farmaceutici ospedalieri); la razionalizzazione della spesa per dispositivi medici
(allineamento dei prezzi di acquisto e orientamento all’appropriatezza); la revisione
dei piani di investimento per le apparecchiature elettromedicali e la rinegoziazione
dei contratti di manutenzione; la riduzione dei consumi di beni economali; la
centralizzazione di servizi e gare.
113
Ad ulteriori risparmi di spesa è preordinato anche il successivo riordino delle
strutture disposto con la delibera n. 1235 del dicembre 2012, soprattutto attraverso
interventi sul versante della deospedalizzazione, delle cure da erogarsi sul
territorio, e della riorganizzazione di alcuni servizi e filiere logistiche (emergenzaurgenza, medicina trasfusionale, attività di laboratorio).
I risultati conseguiti in attuazione di tali misure verranno illustrati nel capitolo
dedicato alla strategia sociale.
5.2 L’utilizzo della leva fiscale. La compartecipazione degli assistiti alla
spesa sanitaria
Quanto alla possibilità di ricorrere ad una manovra dal lato delle entrate, va
ricordato che le regioni hanno recuperato soltanto di recente i propri margini di
autonomia tributaria, in ragione dello sblocco delle aliquote dei tributi propri e delle
addizionali ai tributi statali a decorrere dal 20127677.
Fino a tale data, in attesa dei decreti attuativi che avrebbero dovuto dare
compiuta definizione al quadro normativo del federalismo fiscale e che non sono
ancora stati emanati, le uniche entrate suscettibili di reale incremento ad opera
regionale sono state quelle derivanti dalla lotta all'evasione ed all’illegalità
economica.
In Toscana, l'azione di contrasto all'evasione fiscale, condotta con iniziative
specifiche78, ha consentito di accertare un gettito complessivo di oltre 168 milioni
nel 2011 (erano 163 nel 2010), in larga parte riferito al bollo auto, all’IRAP e ai
ruoli coattivi.
Nel 2012, la Regione ha proseguito negli interventi di lotta all'evasione fiscale già
intrapresi negli esercizi precedenti. A consuntivo si è però registrata una
76
Con il d.l. n. 112/2008 era stata disposta la sospensione del potere delle Regioni e degli enti locali
di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali e delle aliquote ad essi attribuiti per il triennio 20092011.
77
Com’è noto, i tributi manovrabili sono: addizionale IRAP, addizionale IRPEF, tassa automobilistica
ed altri tributi minori (principalmente addizionale regionale all'imposta erariale sul gas metano, tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti), che non arrivano a costituire il 3 per cento dell'intero
gettito tributario. La compartecipazione all'IVA, ancorché inserita nel titolo I (Tributi propri) non è
soggetta in alcun modo al potere di manovra delle regioni, analogamente a quanto accade per la
compartecipazione al gettito dell'accisa sulla benzina. Si ricorda comunque che, anche per i tributi
manovrabili, l’autonomia impositiva delle regioni è limitata alla possibilità di variare l'aliquota entro una
forbice fissata con legge statale (ed eventualmente di differenziarla in funzione di categorie individuate
di soggetti passivi), nonché alla disciplina e gestione degli aspetti amministrativi (riscossione, rimborsi,
recuperi e applicazione delle sanzioni), sempre entro limiti fissati con legge dello Stato.
78
Nel dicembre 2011 è stato approvato il Progetto integrato per il recupero delle entrate fiscali e
contributive della Regione e di tutti gli enti impositori presenti sul territorio. Nell’ambito di tale Progetto,
sono stati riconosciuti come prioritari i progetti di cooperazione inter-istituzionale tra amministrazioni
statali, Regione ed enti locali (il Sistema informativo catasto-fiscalità, i Patti territoriali anti-evasione, il
nuovo regime convenzionale con l’Agenzia delle Entrate e con il Ministero dell’Economia e delle
Finanze). Altre azioni più tecniche hanno poi riguardato il recupero delle basi imponibili regionali e locali,
nonché il rafforzamento della “compliance fiscale”.
114
contrazione degli accertamenti: 122 milioni circa, rispetto ai 168 accertati nel 2011.
La riduzione è quasi interamente riconducibile alle minori sanzioni da evasione delle
tasse automobilistiche. Nel 2013, si segnala una dinamica nuovamente crescente
del gettito derivante dall’attività di contrasto all’illegalità ed all’evasione fiscale, che
risale da 122 a 145 milioni.
Ciò ha concorso, come si vedrà meglio nel capitolo sulle entrate regionali, a
mantenere stabile, rispetto al 2012, il livello totale delle entrate tributarie
accertate.
Per quanto riguarda gli andamenti delle entrate nel triennio, a fronte di un minor
gettito atteso per effetto della riduzione del PIL, emergono invece sostanzialmente
confermati nei dai dati del consuntivo 2011, gli accertamenti dell'IRPEF, della tassa
automobilistica e di altre entrate tributarie minori (tassa sul diritto allo studio,
ARISGAM); l'IRAP e l'accisa sulla benzina mostrano però una contrazione rispetto ai
valori del 2010 (pur crescendo gli accertamenti relativi alla quota di IRAP
“manovrabile”, destinata al finanziamento della sanità: circa 51 milioni, rispetto ai
43,36 milioni accertati nel 2010)79.
Per l'anno 2012, la Regione ha disposto una manovra aggiuntiva sull’addizionale
IRPEF, già innalzata all’1,23 per cento con legge statale80: la l.r. n. 66/2011 (legge
finanziaria per l’anno 2012) ha così previsto una maggiorazione dell’addizionale
regionale per lo scaglione di reddito più elevato (+0,5 per cento per i redditi
superiori a 75.000 euro), mentre nessuna maggiorazione è stata introdotta per i
redditi inferiori, cui si applica pertanto solo l’aliquota base fissata dallo Stato.
Inoltre, per far fronte all’emergenza alluvionale verificatasi a fine ottobre nella
Provincia di Massa Carrara, è stata istituita l’imposta regionale sulla benzina per
autotrazione e ne è stata determinata l’aliquota per l’anno 2012 nella misura di 5
centesimi di euro per litro di benzina81.
A consuntivo, risultano accertamenti in aumento per l’addizionale regionale
IRPEF (587,6 milioni nel 2012; erano 415,9 nel 2011), mentre l’imposta regionale
sulla benzina, finalizzata agli interventi per gli eventi alluvionali, ha prodotto nuovi
accertamenti per 32 milioni. Presentano andamenti crescenti nel 2012 anche la
quota regionale dell’accisa sulla benzina per autotrazione (132,5 milioni a fronte di
79
80
Per il dettaglio della manovra sanitaria, v. infra, il par. 5.2.
Per coprire il fabbisogno sanitario, con il d.l. n. 201/2011 ("Salva Italia"), l'aliquota base
dell'addizionale regionale IRPEF è stata portata dallo 0,90 all'1,23 % a decorrere dall’anno di imposta
2011. Le regioni hanno facoltà di maggiorare tale aliquota base fino ad un massimo di 0,5 punti
percentuali (v. d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68).
81
V. l.r. n. 58/2011.
115
125,7 nel 2011) e l’IRAP (2.012 milioni, a fronte di 1.991 milioni nell’anno
precedente). Pressoché costanti gli altri tributi minori.
La leva fiscale è stata azionata nuovamente e in modo più incisivo nel 2013. La
nuova manovra fiscale ha preso il nome di "Contributo di responsabilità", data la
finalità dichiarata di preservare le fasce sociali più deboli e di garantire il
funzionamento dei servizi fondamentali secondo criteri di equità sociale 82.
Dalla manovra fiscale 2013 erano attese maggiori entrate stimate in circa 246
milioni, derivanti da:
- un aumento dell'aliquota dell'addizionale regionale IRPEF, modulato per
scaglioni di reddito, e associato ad una maggiorazione delle detrazioni per fi gli a
carico, che avrebbe dovuto essere introdotta a sostegno delle famiglie e nel segno
dell’equità fiscale fin dal 2013. L’incremento netto di gettito era stimato in 93,79
milioni. La manovra è stata impugnata dal Governo quanto alla progressività per
scaglioni ed al regime delle detrazioni. Per evitare di bloccarne l’applicazione nelle
more della pronuncia costituzionale, la manovra è stata resa conforme al contenuto
dei rilievi formulati dal Governo, con l’introduzione della medesima progressività (in
cinque scaglioni) prevista dalla legge statale ed il rinvio della decorrenza delle
detrazioni all’anno 2014. La stima iniziale di gettito è stata rivista, in sede di prima
variazione alla legge di bilancio, con una previsione di ulteriori entrate per +18,3
milioni (dovuta all’inoperatività delle detrazioni);
- l’incremento selettivo delle aliquote IRAP (+0,92 per cento), per un importo
atteso di quasi 120 milioni. L’incremento porta l’aliquota generale al 4,82 per cento,
corrispondente
all’aliquota
massima
già
in
vigore
per
i
settori
bancario,
assicurativo, società immobiliari, gestione autostrade e raffinerie di petrolio. Sono
esclusi dall’aumento i contribuenti operanti nel settore dei servizi, delle attività
artistiche e sportive, dell’istruzione e dei servizi di pulizia, cura e manutenzione del
paesaggio. Sono pure esenti dall'aumento il settore manifatturiero (che in questo
momento fa da traino all'economia) e quello delle costruzioni (che subisce in modo
particolare gli effetti della crisi), eccezion fatta per le aziende farmaceutiche e di
ingegneria civile per le grandi opere. Nel commercio e nei servizi di alloggio e
ristorazione sono colpite solo le società di capitali. Vengono inoltre confermate
integralmente le agevolazioni attualmente in vigore per le aziende agricole (che
pagano l’1,9 per cento) e per ONLUS, cooperative sociali, imprese con certificazione
ambientale e sociale e aziende di servizi di assistenza alla persona (tassate al 2,98
82
Si veda la l.r. 27 dicembre 2012, n. 77 (legge finanziaria per l'anno 2013), Sezioni da I a V.
116
per cento). Nel complesso, la manovra colpisce circa 60.000 soggetti su un totale di
360.000 soggetti passivi IRAP;
- l’incremento delle tariffe dell’Addizionale Regionale al Gas Metano (ARISGAM),
limitatamente agli usi civili e con esclusione degli usi industriali, con maggiori
entrate previste per circa 3,99 milioni;
- l’incremento dal 15 per cento al 60 per cento del canone di concessione per le
concessioni del demanio marittimo e l’incremento dal 100 per cento al 300 per
cento del canone di concessione per le concessioni minerarie (comprese le
concessioni per lo sfruttamento delle risorse geotermiche), con maggiori entrate
previste pari a oltre 6 milioni;
- l’incremento delle tariffe del tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti urbani ed assimilati, con finalizzazione agli obiettivi di raccolta differenziata. Il
maggiore gettito previsto è stimabile in 3,84 milioni.
La manovra complessiva comprende anche le tasse automobilistiche, che sono
state incrementate con l.r. 29 ottobre 2012, n. 60, in modo differenziato in funzione
della potenza dei veicoli. Tale incremento era previsto contribuire alla manovra
fiscale complessiva nella misura di 22,7 milioni.
Nel caso delle addizionali IRPEF e IRAP, poiché l'anno d'imposta è il 2013, gli
effetti degli interventi ora indicati saranno pienamente visibili nel rendiconto 2014.
Nell'anno oggetto di esame, tuttavia, si registra comunque un incremento delle
entrate tributarie, che è più rilevante per l’addizionale regionale IRPEF (da 578
milioni a 708 milioni di accertamenti) e meno per l’IRAP (da a 2.012 a 2.034
milioni, sempre in termini di maggiori accertamenti) e per l’ARISGAM (da 46 a 54
milioni).
Non si rilevano invece incrementi per la tassa automobilistica (le cui entrate
accertate passano da 400 a 378 milioni) né per la tassa sul deposito in discarica,
quota vincolata e in libera disponibilità, che passa da 16 milioni di entrate accertate
a 11 milioni.
La situazione della Toscana dopo l’azionamento della leva fiscale può essere
apprezzata nel raffronto con la situazione delle altre regioni. Mentre l’IRAP ordinaria
risulta ormai superiore alla media nazionale, l’addizionale IRPEF83, rimasta fino al
2011 ai minimi di legge, è stata innalzata in misura inferiore alla media nazionale.
83
Data la differenziazione per scaglioni di reddito, viene considerata l’aliquota media.
117
Tab. 16 - Aliquote IRAP e addizionale IRPEF nelle regioni - Anno 2013.
Regione
Piemonte
IRAP ordinaria
Addizionale IRPEF
3,9
1,69
3,9
3,9
3,9
1,38
1,23
1,23
3,9
4,82
1,63
1,42
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
3,9
4,73
4,83
1,43
1,32
1,73
4,83
1,73
Molise
Campania
4,97
4,97
4,82
3,9
2,03
2,03
1,36
1,23
4,97
2,03
3,9
3,44
2,98
3,9
1,23
1,23
1,23
1,23
4,82
1,73
1,17
4,12
1,23
1,49
Lombardia
Liguria
Veneto
Emilia-Romagna
Toscana
Puglia
Basilicata
Calabria
Valle d'Aosta
Trento
Bolzano
Friuli-Venezia Giulia
Sicilia
Sardegna
Media nazionale
Fonte: siti istituzionali delle Regioni e MEF.
Com'è noto, il finanziamento della sanità è assicurato in via principale dalla
fiscalità generale (addizionali IRAP e IRPEF e tassa automobilistica).
Un'ulteriore misura di finanziamento, che agisce invece sui soli utenti del
servizio, è costituita dalle compartecipazioni alla spesa sanitaria: i ticket sul pronto
soccorso, sulla farmaceutica e sulla specialistica84.
Come già segnalato, il d.l. n. 98/2011 ha reintrodotto obbligatoriamente in tutte
le regioni il cd. “superticket” sull’assistenza specialistica: una quota fissa di 10 euro
per ricetta in aggiunta al ticket già in vigore (pari alla tariffa delle singole
prestazioni, fino ad un massimale che la Toscana ha ridefinito da 36,15 a 38 euro
per ricetta). Per darne un’applicazione più conforme ai principi di equità, evitando di
gravare sui soggetti socialmente più deboli, la Regione ha negoziato con il Governo
una graduazione della compartecipazione in funzione della capacità contributiva
degli utenti, con progressione per fasce di reddito, di cui la più bassa esente (sotto i
36.151 euro, corrispondente al 71 per cento della popolazione85). Anche le ricette a
84
Oltre a costituire un'entrata diretta, i ticket hanno anche l'effetto di "moderare" il consumo
improprio di prestazioni, che la totale gratuità potrebbe invece favorire.
85
Sono pure esentati, a prescindere dal reddito, coloro che hanno necessità di continue cure come i
malati oncologici, i malati cronici, gli invalidi e i portatori di malattie rare.
118
basso costo (cioè con importo tariffario inferiore a 10 euro) sono state esentate
dall’incremento del ticket. Tali misure alternative sono state validate dal Ministero
della salute e da quello dell’economia con accordo del 27 ottobre 2011, che ne ha
riconosciuto l’equivalenza alla quota fissa sotto il profilo del mantenimento
dell’equilibrio economico-finanziario e dell’appropriatezza. Il medesimo accordo ha
stabilito in 62,664 milioni l’entità del recupero di risorse dalle compartecipazioni 86.
Nell’anno 2013 gli utenti che hanno pagato il ticket aggiuntivo sulle prestazioni di
specialistica ambulatoriale sono circa il 18 per cento.
Gli importi
delle compartecipazioni alla spesa nel 2013,
per ambito di
applicazione e per Azienda, sono i seguenti:
86
La Regione ha recepito il predetto accordo con delibera G.R. n. 1022 del 21 novembre 2011.
119
Tab. 17 – La compartecipazione alla spesa sanitaria nel 2013.
(in migliaia di euro)
Fonte: Regione Toscana - D.G. Diritti di cittadinanza e coesione sociale.
Nella voce “Specialistica Ticket ordinario” sono compresi gli incrementi derivanti
dall’aggiornamento delle tariffe e dalla ridefinizione del massimale ticket per ricetta
(misure anch'esse prese in conto dal Governo ai fini del calcolo di equivalenza
rispetto al ticket fisso). L’impatto dei due incrementi è stato pari a 13 milioni di
euro nel 2013. Considerata questa cifra, la tabella mostra che la Toscana è riuscita
a recuperare con i ticket l’intero importo concordato con lo Stato87..
87
A livello nazionale, invece, secondo i dati forniti dall’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, il
rincaro non ha consentito di recuperare per intero le risorse attese (mancherebbero infatti circa 300
milioni degli 834 previsti annualmente), avendo piuttosto provocato una diminuzione media dell’8,5 %
delle prestazioni erogate dal Servizio sanitario nazionale. Al netto dell'effetto di riduzione della domanda
impropria, v'è il rischio di determinare fenomeni di esclusione sociale dalle garanzie assistenziali.
Neppure sono esclusi fenomeni di “opting out” verso il privato, i cui servizi possono rivelarsi più attraenti
rispetto a quelli del Servizio sanitario pubblico. A decorrere dal 2014, per effetto della sentenza della
Corte costituzionale 16 luglio 2012, n. 187, che ha dichiarato illegittimi i ticket sanitari introdotti dal d.l.
n. 98/2011 negando la competenza regolamentare del Governo in materia, è stato ripristinato il
finanziamento di 2 miliardi a carico dello Stato.
120
PARTE SECONDA
LA PROGRAMMAZIONE REGIONALE
Sommario: 6. Gli strumenti della programmazione e il quadro di riferimento. – 6.1. Il PRS 20112015. - 6.2. Il DPEF 2013. - 6.3. I Piani attuativi. – 7. Il ciclo della programmazione e il bilancio 2013. 7.1. I nessi fra programmazione e bilancio. – 7.1.1. PRS 2011-2013/DPEF 2011-2013. – 7.1.2. DPEF
2013/Piani attuativi – 7.1.3. Piano regionale dello sviluppo economico (PRSE) 2012-2015 /Bilancio 2013.
6. Gli strumenti della programmazione e il quadro di riferimento
La programmazione economica delle regioni assume a riferimento:
- l’azione dell’Unione Europea con le sue regole, procedure, tempistiche,
fortemente condizionanti la capacità programmatoria degli enti ai fini dell’accesso ai
fondi comunitari;
- la riforma costituzionale del titolo V (l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3), con
l’attribuzione di nuove importanti competenze alle Regioni e di un potere
decisionale ampio anche nel conferimento di funzioni agli enti locali, pure essi
riconosciuti quali enti di rilievo costituzionale;
- i vincoli di bilancio imposti dalla crisi finanziaria e dall’applicazione dei Trattati
dell’Unione Europea.
Le politiche della programmazione regionale risentono, quindi, della difficoltà di
tenere insieme gli stringenti indirizzi dei programmi europei, le nuove competenze
attribuite, l’interlocuzione sempre più necessaria e pressante con gli altri livelli
istituzionali e i cogenti vincoli dettati dalle esigenze di controllo della spesa
pubblica.
In questo complesso contesto si colloca la programmazione della Regione
Toscana, che muove dal documento di fondo della programmazione territoriale, il
Piano di indirizzo territoriale (PIT), per articolarsi in documenti programmatici via
via sempre più definiti in termini di obiettivi e risorse.
La disciplina regionale della programmazione è contenuta nella l.r. 11 agosto
1999, n. 49. Tale legge è stata abrogata con l.r. 2 agosto 2013, n. 44, ma resta in
vigore fino alla nuova legislatura e, pertanto, si conferma quale normativa di
riferimento per l’esame della programmazione collegata al rendiconto 2013.
La strumentazione della programmazione regionale disegnata dalla l .r. n.
49/1999 è molto articolata e con una gerarchia, seppure di non sempre immediata
riconoscibilità, che ravvisa quali strumenti principali: il Piano regionale di sviluppo
(PRS), - di durata dell’intera legislatura, coerente con il programma di governo artt.
121
6-7-8-9; il Documento di programmazione economica e finanziaria (DPEF), con
proiezione triennale e a contenuto di indirizzo programmatico per il bilancio
dell’anno di riferimento (art. 9) e i piani e programmi di carattere settoriale o
intersettoriale, di durata pluriennale e di maggiore definizione delle risorse (artt. 10
- 10 bis).
Questi
ultimi
rappresentano
la
parte
più
rilevante
del
ciclo
della
programmazione, e ad essi debbono conformarsi i bilanci.
La frammentazione degli strumenti programmatici presenti nella l.r. n. 49/99 ha
creato difficoltà sia nel coordinamento tra gli stessi con il DPEF, sia nel
collegamento con il bilancio annuale e pluriennale.
Dopo un lungo dibattito istituzionale, cui anche la Sezione ha contribuito con le
sue sollecitazioni88, la Regione, come detto, ha approvato una nuova legge sulla
programmazione, la l.r. n. 44/2013, che entrerà a regime con l’approvazione del
nuovo PRS, con la quale ha:
- semplificato gli strumenti di programmazione, individuando nel PRS il
documento fondamentale
di
programmazione e nel
Documento annuale
di
programmazione (Dap), in sostituzione del DPEF, il documento con la funzione di
aggiornamento annuale degli obiettivi definiti dal PRS;
- marginalizzato i piani e programmi, divenuti eccezione;
- razionalizzato anche gli strumenti programmatici e negoziali di raccordo con
livelli di governo dell’Unione europea, nazionale e locale, non prevedendo più i
programmi locali di sviluppo e il patto per lo sviluppo locale.
Dalla semplificazione dei documenti di programmazione sono attesi vantaggi in
termini di trasparenza, di rafforzamento della coerenza tra le scelte politiche, di
raccordo tra atti programmatori e atti di bilancio, di chiarezza e completezza nelle
fasi di analisi e valutazione dei risultati.
L’intero ciclo della programmazione, compresa la fase finale di monitoraggio
strategico, nella vecchia e nuova legislazione è rappresentato dalla figura seguente
che ne evidenzia anche le interconnessioni.
88
V. dal ultimo, la Relazione sul rendiconto 2012 approvata con deliberazione. 201 del 26/06/2013
122
Fig. 6 - Rappresentazione grafica del ciclo di programmazione nel vecchio e nuovo ordinamento.
Fonte: Regione Toscana.
6.1 Il PRS 2011-15
Il Programma regionale di sviluppo (PRS), strumento elaborato dalla Giunta e
adottato con risoluzione dal Consiglio, è l'atto fondamentale di indirizzo della
programmazione regionale con durata pari all’intera legislatura, ma modificabile,
dal quale discende la successiva programmazione.
Il PRS89 definisce:
- il contesto strutturale, con l'analisi degli elementi principali dello sviluppo
regionale;
- le opzioni politiche, che esprimono le scelte fondamentali della programmazione
regionale;
- le strategie di intervento, con i conseguenti obiettivi generali e le politiche da
attuare per realizzarli.
Il PRS 2011-15 si articola a partire dagli scenari di “Toscana 2030” (capitolo 1),
definisce le linee di indirizzo per la programmazione regionale (capitolo 2), le
modalità del raccordo tra PRS e PIT (capitolo 3), le tematiche trasversali, che
89
Art. 6, l.r. n. 49/99.
123
costituiscono il quadro generale per la successiva programmazione settoriale
(capitolo 4), le linee progettuali dei Progetti integrati di sviluppo (PIS) destinati a
interventi mirati “al rilancio della crescita economica sia in termini industriali che di
tutela dell’eguaglianza sociale o di utilizzo appropriato delle risorse regionali”
(capitolo 5), gli obiettivi di coordinamento delle scelte regionali con le politiche di
coesione europea e della programmazione dei fondi (capitolo 6).
Il PRS accorpa gli indirizzi strategici in quattro grandi aree tematiche, ciascuna
delle quali rappresenta i principi ispiratori posti a fondamento del documento
stesso.
Per ciascuna delle quattro aree il PRS individua gli strumenti (piani attuativi) con
i quali concretizzare le politiche proprie di ciascun area, come evidenziato dalla
tabella seguente.
Tab. 18 - Piani attuativi per macro-area.
Area Competitività del sistema regionale e capitale umano:
Piano regionale di sviluppo economico
Piano regionale agricolo forestale
Piano di indirizzo generale integrato istruzione, formazione, lavoro
Piano della cultura
Area Sostenibilità, qualità del territorio e infrastrutturazione:
Piano regionale di azione ambientale
Piano di gestione dei rifiuti
Piano regionale integrato infrastrutture e mobilità
Piano di tutela delle acque (revisione)
Piano regionale delle attività estrattive, di recupero delle aree escavate e di riutilizzo dei residui recuperabili- PRAER
(Aggiornamento)
Area Diritti di cittadinanza e coesione sociale:
Piano sanitario e sociale integrato regionale
Piano di indirizzo integrato per le politiche sull’immigrazione
Piano regionale per la promozione della cultura e della pratica dell’attività sportiva e motorio-ricreativa
Piano regionale per la cittadinanza di genere
Piano di indirizzo per la tutela dei consumatori e degli utenti
Area Governance, efficienza della pubblica amministrazione, proiezione internazionale:
Piano integrato delle attività internazionali
Programma regionale per la promozione e lo sviluppo dell’amministrazione elettronica e della società dell’informazione e
della conoscenza
Fonte: PRS 2011-15.
La struttura e l’articolazione del PRS sono rappresentate in sintesi nella figura
seguente che illustra, per ciascuna area tematica, il ciclo della programmazione; le
politiche, i piani attuativi, i progetti integrati di sviluppo diretti o trasversali a più
politiche.
124
Fig. 7 - PRS 2011/15 – Struttura.
PIANI INTEGRATI DI SVILUPPO DIRETTI E TRASVERSALI
Fonte: Corte dei conti su PRS 2011/15.
125
Il PRS 2011-2015, quale atto di indirizzo e programmazione delle scelte
strategiche, contiene, oltre all’individuazione dei diversi livelli di programmazione,
anche la “ripartizione tra le varie politiche regionali delle risorse finanziarie a partire
da quelle direttamente regionali fino a quelle nazionali e comunitarie per il ciclo
2011-2013, rinviando ai successivi documenti di programmazione l’aggiornamento
del quadro finanziario e lo scorrimento a copertura anche degli anni 2014–2015”.90
La tabella che segue espone la ripartizione delle risorse, per il triennio 20112013, per aree, per politiche e per tipologia di finanziamento.
Tab. 19 - Quadro finanziario delle risorse 2011-2013 – PRS.
Aree tematiche e politiche di intervento
Risorse
regionali
FAS
FESR
FSE
FEASR
Altre
risorse
TOTALE
(in milioni)
Area tematica
1: Competitività
del sistema
regionale e
capitale umano
Area tematica
2: Sostenibilità,
qualità del
territorio e
infrastrutturazio
ne
Area tematica
3: Diritti di
cittadinanza e
coesione sociale
Area
tematica
4: Governance,
efficienza della
PA, proiezione
internazionale
della Toscana
1.1
Politiche
per
l'industria,
l'artigianato, il turismo e il commercio
1.2 Politiche per l'agricoltura e le
foreste
1.3 Politiche per l'istruzione,
l'educazione, la formazione e il lavoro
1.4 Politiche per la cultura
1.5 altri interventi
Totale
2.1 Politiche in materia ambientale
2.2 Politiche in materia di rifiuti
2.3 Politiche per le infrastrutture e la
mobilità
2.4 Politiche per il governo del
territorio e del paesaggio
2.5 Altri interventi
Totale
3.1 Politiche integrate socio sanitarie
3.2 Politiche per l'immigrazione
3.3 Politiche per la cittadinanza di
genere
3.4 Altre politiche sociali: promozione
della cultura e della pratica dell'attività
sportiva e motorio-ricreativa
3.5 Altre politiche sociali: tutela e
difesa dei consumatori e degli utenti
3.6 Altri interventi
Totale
4.1 Politiche delle attività
internazionali
4.2 Politiche per la società
dell'informazione e della conoscenza
4.3 Politiche per la sicurezza dei
cittadini e cultura della legalità
4.4 Altri interventi
Totale
TOTALE GENERALE
266,3
86,4
256,1
130,8
403,2
4,4
613,2
12,1
546,1
221,2
17,5
0,9
286,8
3,2
529,6
70,2
78,7
767,1
42,1
21,6
167,1
2,3
39,5
298,8
9,4
296,2
0,7
20,4
114,6
149,9
1.953,3
203,2
59,1
37,5
59,6
7,7
17,1
300,2
83,9
1139,9
24,5
23,6
15,3
1.203,20
11,6
3
1.416,8
21.078,80
0,9
403,2
0,7
61,9
91,6
6,1
24
12,3
4,7
1,5
33,8
4,5
1.604,2
23,1
0,1
21.136,70
0,9
3,2
3,2
8,1
8,1
1,1
8,2
21.100,2
1,1
6,1
12,2
42,8
24
4,7
3,4
26,5
72
84,2
9
9,5
0,3
61,6
9
244,6
0,1
81,6
495,9
1,6
1,9
82,7
182
329,3
25.048,4
1,5
180,3
236,8
23.520,9
11,6
21.161,0
1,5
296,2
408
Fonte: PRS Regione Toscana 2011-2015.
90
Risoluzione n. 49 approvata nella seduta del Consiglio Regionale del 29 giugno 2011 di approvazione
del PRS 2011-2015.
126
La percentuale di suddivisione delle risorse tra le diverse aree tematiche è
rappresentata dal grafico che segue.
L’area alla quale è dedicata la maggior parte delle risorse complessive (84,48 per
cento) è la terza (Diritti di cittadinanza e coesione sociale), a cui sono destinati più
di 21 miliardi.
Fig. 8 - Totale risorse PRS per aree tematiche.
1,31%
7,80%
6,40%
Area tematica 1:
Competitività del sistema
regionale e capitale umano
Area tematica 2:
Sostenibilità, qualità del
territorio e
infrastrutturazione
84,48%
Area tematica 3: Diritti di
cittadinanza e coesione
sociale
Area tematica 4:
Governance, efficienza della
PA, proiezione
internazionale della
Toscana
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
127
La ripartizione invece tra le diverse fonti di finanziamento del totale delle risorse
del PRS è rappresentata dal grafico seguente che mostra come le risorse regionali
rappresentino la quasi totalità delle fonti medesime.
Fig. 9 - Totale risorse PRS per fonti di finanziamento.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Le priorità strategiche all’interno delle quattro aree tematiche (Area 1:
Competitività del sistema regionale e capitale umano; Area 2: Sostenibilità, qualità
del territorio e infrastrutture; Area 3: Diritti di cittadinanza e coesione sociale; Area
4: Governance, efficienza della PA, proiezione internazionale) sono rappresentate
con i grafici che seguono.
Nella prima area (Fig. 10), le risorse appaiono egualmente distribuite tra le
politiche per l’industria e il turismo, le politiche per l’agricoltura e quelle per
l’istruzione e la formazione. Le prime due rispecchiano gli indirizzi di legislatura
diretti a sviluppare la crescita e la competitività delle imprese sostenendo i processi
di innovazione e di ricerca, mentre le politiche per l’istruzione e la formazione sono
finalizzate a sostenere, attraverso la formazione e qualificazione, l’occupabilità in
particolare dei giovani.
128
Fig. 10 - Area 1- Competitività del sistema regionale e capitale umano - Risorse per politiche.
7,67%
5,87%
1.1 Politiche per l'industria,
l'artigianato, il turismo e il
commercio
31,39%
1.2 Politiche per l'agricoltura e
le foreste
1.3 Politiche per l'istruzione,
l'educazione, la formazione e il
lavoro
1.4 Politiche per la cultura
1.5 Altri interventi
27,96%
27,11%
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Nella seconda Area (fig. 11) le risorse sono prevalentemente indirizzate alle
politiche per le infrastrutture e la mobilità (75 per cento), che focalizzano
l’attenzione sulle grandi opere di interesse nazionale e regionale (tratto toscano del
sistema dell’Alta Velocità/Alta Capacità e il nodo ferroviario di Firenze), sulla
qualificazione del sistema dei servizi di trasporto pubblico locale e sull’integrazione
del sistema dei porti nazionali.
Sono definiti interventi prioritari strategici:
-
il sistema Alta Velocità – Alta Capacità ferroviaria Firenze-Bologna;
-
il
completamento
del
Corridoio Tirrenico
dell’autostrada
A12
Rosignano-
Civitavecchia;
-
il completamento della SGC (Strada di grande comunicazione plurimodale)
Grosseto-Fano (E78).
Gli altri interventi di carattere prioritario riguardano:
-
il completamento e potenziamento dei sistemi ferroviari tra cui il Corridoio “TiBre”, le linee ferroviarie del sistema urbano fiorentino e dell’area metropolitana,
129
la linea Pistoia-Lucca-Viareggio, la linea direttissima Firenze-Roma, la linea
Firenze-Pisa, la linea Empoli-Siena-Chiusi e altri interventi e collegamenti
ferroviari.
Fig. 11 - Area 2 - Sostenibilità, qualità del territorio e infrastrutturazione - Risorse per politiche.
0,77%
0,28%
18,71%
2.1 Politiche in materia
ambientale
2.2 Politiche in materia di rifiuti
2.3 Politiche per le
infrastrutture e la mobilità
2.4 Politiche per il governo del
territorio e del paesaggio
75,01%
2.5 Altri interventi
5,23%
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015
L’Area terza rappresenta quasi l’85 per cento delle risorse complessive del PRS e
tra queste il 99,88 per cento è destinato alle politiche integrate socio-sanitarie
principalmente indirizzate allo sviluppo e potenziamento dei servizi, all’integrazione
tra i livelli di assistenza, al contrasto all’esclusione sociale (Fig. 12).
130
Fig. 12 - Area 3 -Diritti di cittadinanza e coesione sociale Risorse per politiche.
3.1 Politiche integrate
socio sanitarie
3.2 Politiche per
l'immigrazione
0,055%
0,005%
3.3 Politiche per la
cittadinanza di genere
99,882%
0,118%
0,004%
0,015%
0,038%
3.4 Altre politiche sociali:
promozione della cultura
e della pratica
dell'attività sportiva e
motorio-ricreativa
3.5 Altre politiche sociali:
tutela e difesa dei
consumatori e degli
utenti
3.6 Altri interventi
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Nella quarta area (Fig. 12) le politiche delle attività internazionali rappresentano
una parte importante delle risorse destinate (25 per cento). Esse perseguono una
gestione più strategica e meno frammentata dell’impegno internazionale della
Regione e tendono a garantire l’armonizzazione e l’integrazione progressiva delle
politiche di cooperazione internazionale e sanitaria, della cooperazione territoriale
ex Obiettivo 3 dei fondi strutturali, dei diritti umani, dei toscani all’estero con quelle
di promozione economica ed internazionalizzazione.
131
Fig. 13 - Area 4 - Governance, efficienza della PA, proiezione internazionale della Toscana Risorse per politiche.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Il PRS individua per il periodo 2011-2013, all’interno delle risorse complessive, la
quota di risorse destinate agli investimenti (comprendenti sia gli investimenti
infrastrutturali che gli aiuti alle imprese), suddivise per aree e tipologia di
finanziamento, come da tabella che segue.
132
Tab. 20 - Quadro finanziario delle risorse 2011-2013 – PRS – parte investimenti.
Aree tematiche e politiche di intervento
Risorse
regionali
FAS
FESR
FSE
FEASR
Altre
risorse
TOTALE
(in milioni)
Area tematica
1:
Competitività
del sistema
regionale e
capitale
umano
1.1
Politiche
per
l'industria,
l'artigianato,
il
turismo
e
il
commercio
1.2 Politiche per l'agricoltura e le
foreste
1.3 Politiche per l'istruzione,
l'educazione, la formazione e il
lavoro
1.4 Politiche per la cultura
1.5 altri interventi
Totale
Area tematica
2:
Sostenibilità,
qualità del
territorio e
infrastrutturazione
2.1 Politiche in materia ambientale
2.2 Politiche in materia di rifiuti
2.3 Politiche per le infrastrutture e
la mobilità
2.4 Politiche per il governo del
territorio e del paesaggio
2.5 Altri interventi
Totale
Area tematica
3: Diritti di
cittadinanza e
coesione
sociale
3.1 Politiche integrate socio
sanitarie
3.4 Altre politiche sociali:
promozione della cultura e della
pratica dell'attività sportiva e
motorio-ricreativa
3.6 Altri interventi
Totale
Area tematica
4:
Governance,
efficienza della
PA, proiezione
internazionale
della Toscana
4.1 Politiche delle attività
internazionali
4.2 Politiche per la società
dell'informazione e della
conoscenza
4.4 Altri interventi
Totale
TOTALE GENERALE
214,3
81,7
256,1
49,8
403,2
4,2
17,5
-0,1
21,6
50,7
340,6
42,1
21,6
162,9
2,3
21.9
280,2
157,6
54,2
37,5
212,6
24,5
10,8
4,4
556,5
7
460
2,2
23,9
2,2
11,4
66
94,2
1.200,6
59,3
7,7
2
254,4
63,9
23,5
6,4
266,9
403,2
0,7
435,2
61,9
91,2
970,5
6,1
24
11,5
4,7
1,5
9,9
1,5
598,2
22,7
1.028
6
1,4
977,9
6
6,1
24
4,7
3,4
26,1
4,7
1.038,7
6,6
6,6
20,3
9
9,5
0,1
38,9
8,9
29,2
1.782,8
9
240
16,1
411,5
0,1
47,5
8,9
54,4
2.891,9
2,2
408
Fonte: PRS 2011-15 Regione Toscana.
La suddivisione delle risorse per investimenti tra le diverse aree tematiche è
rappresentata dalla figura che segue (Fig. 14).
L’Area alla quale sono dedicate più risorse nel complesso (41,52 per cento) è la
prima
“Competitività
del
sistema
regionale
e
capitale
umano”
mentre
la
maggioranza delle risorse regionali è destinata all’Area 3, “Diritti di cittadinanza e
coesione sociale” (54,85 per cento).
133
Fig. 14 - Totale risorse investimenti PRS per aree tematiche.
1,88%
Area tematica 1: Competitività
del sistema regionale e capitale
umano
35,92%
41,52%
Area tematica 2: Sostenibilità,
qualità del territorio e
infrastrutturazione
Area tematica 3: Diritti di
cittadinanza e coesione sociale
Area tematica 4: Governance,
efficienza della PA, proiezione
internazionale della Toscana
20,69%
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
L’articolazione delle fonti di finanziamento destinate agli investimenti, con la
maggioranza di risorse regionali, è rappresentata dal grafico che segue (Fig. 15).
Fig. 15 - Totale risorse investimenti PRS per fonti di finanziamento.
0,08%
14,52%
Risorse regionali
FAS
14,64%
8,54%
62,22%
FESR
FSE
FEASR
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
134
Anche per gli investimenti si evidenziano, con le figure che seguono, le priorità
delle politiche attraverso la suddivisione delle risorse all’interno delle quattro aree
tematiche.
Nella prima area la maggior parte delle risorse è destinata alle politiche per
l’industria e il turismo (46 per cento) e alle politiche per l’agricoltura (38 per cento),
come mostra il grafico successivo.
Fig. 16 - Totale risorse investimenti Area 1 per politiche.
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Nella seconda area (Fig. 17) le politiche per le infrastrutture e in materia
ambientale sono destinatarie della maggior parte delle risorse (rispettivamente il 45
e il 42 per cento).
135
Fig. 17 - Totale risorse investimenti Area 2 per politiche.
1,92%
0,25%
2.1 Politiche in materia
ambientale
2.2 Politiche in materia di
rifiuti
42,53%
44,62%
2.3 Politiche per le
infrastrutture e la mobilità
2.4 Politiche per il governo
del territorio e del
paesaggio
10,68%
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Come già evidenziato nel quadro generale del PRS, anche per ciò che concerne
specificamente gli investimenti, le politiche integrate socio-sanitarie rappresentano
la maggior parte delle risorse generali all’interno della terza area (Fig. 18).
136
Fig. 18 - Totale risorse investimenti Area 3 per politiche.
3.1 Politiche integrate socio
sanitarie
0,45%
98,97%
1,03%
0,58%
3.4 Altre politiche sociali:
promozione della cultura e
della pratica dell'attività
sportiva e motorio-ricreativa
3.6 Altri interventi
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Per quanto concerne la quarta area (fig. 19) gli investimenti sono concentrati
principalmente (72 per cento) sulle politiche per la società dell’informazione e della
conoscenza. La promozione della società dell’informazione attraverso le nuove
tecnologie si configura come politica trasversale a tutte le altre politiche settoriali
(economia, mobilità, cultura, turismo, sanità) volta alla diffusione in tutto il
territorio toscano della copertura in banda larga e a garantire un rapporto più
diretto e immediato di cittadini e imprese con la PA.
137
Fig. 19 - Totale risorse investimenti Area 4 per politiche.
16%
12%
4.1 Politiche delle
attività internazionali
4.2 Politiche per la
società
dell'informazione e
della conoscenza
72%
4.4 Altri interventi
Fonte: elaborazione Corte dei conti su PRS Regione Toscana 2011-2015.
Il collegamento delle risorse 2011-2013, previste nel PRS con i dati di bilancio
2013 non è, tuttavia, possibile, sia perché le risorse sono riferite all’intero triennio e
non ai singoli anni, sia perché mancano, nel documento, i riferimenti alle voci di
bilancio (capitoli – upb - funzioni - strategie); né, d’altra parte, la sua natura di
documento essenzialmente di indirizzo strategico impone collegamenti con le
annualità di bilancio.
Va rilevato che nella nuova legge di programmazione (l.r. n. 44/2013, art. 7, c.
1, lett. d), gli elementi costitutivi del PRS appaiono ampliati con la “previsione del
quadro delle risorse” nell’ottica di rafforzare il raccordo tra programmazione e
bilancio.
6.2 Il DPEF 2013
Il Documento di programmazione economica e finanziaria (DPEF) è l’atto
annuale, con
proiezione
triennale, che
manifesta l’indirizzo programmatico,
economico e finanziario dell'attività di governo della Regione.
Il DPEF91 contiene:
a) l'analisi sintetica della congiuntura economica, della situazione istituzionale e
sociale e dello stato dell'ambiente e della salute nella Regione;
91
Art. 9 della l.r. n. 49/1999.
138
b) l'esposizione e la valutazione dell'avanzamento e dei risultati dei piani e
programmi regionali, riferite all'anno precedente;
c) lo stato previsionale delle entrate, con indicazione di quelle a destinazione
vincolata;
d) il quadro delle risorse e degli interventi attivabili nella Regione da parte delle
amministrazioni dello Stato e di altri enti pubblici;
e) il prospetto delle spese non manovrabili, in quanto obbligatorie per legge o ad
altro titolo;
f) l'indicazione degli obiettivi e delle priorità, con riferimento a ciascuna strategia
di intervento del Programma regionale di sviluppo e ad eventuali investimenti
straordinari;
g) le eventuali manovre finanziarie, con particolare riferimento al regime
tributario, all'accensione di mutui, all'emissione di obbligazioni, alle alienazioni
immobiliari, alle operazioni di finanza innovativa;
h) l'indicazione degli strumenti di programmazione, anche negoziata, da attivare,
aggiornare e implementare;
i) le ipotesi di ripartizione delle risorse tra le diverse strategie di intervento.
Il DPEF rappresenta l’articolazione annuale del PRS, muovendo dalla medesima
suddivisione nelle 4 macro aree di intervento, a loro volta articolate in “linee ed
azioni” di contenuto simile, ma non identico, alle “politiche” in cui è ripartito il PRS.
In parte ciò è giustificato dalle diverse finalità dei due documenti, il PRS essendo
rappresentativo di strategie e di politiche a medio termine, il DPEF di azioni a breve
termine.
Anche per il DPEF può rilevarsi il mancato collegamento contabile con le voci di
bilancio (UPB, funzioni) ma, a differenza del PRS, tale collegamento avrebbe dovuto
rivestire carattere di necessarietà.
Infatti, il DPEF 2013 è stato adottato dalla Giunta il 9 novembre 2012 e
approvato
dal
Consiglio
il
19
dicembre
2012,
quasi
contestualmente
all’approvazione del bilancio di previsione dell’esercizio 2013, avvenuta il 27
dicembre 2012. Tale documento, alla luce della tardiva approvazione, da un lato ha
perso gran parte della sua funzione di indirizzo programmatico, dall’altro, bene
avrebbe potuto contenere, sia pure in un allegato, specifici riferimenti alle UPB del
bilancio, quantomeno per ambiti prioritari di intervento, al fine di consentire il
miglior raccordo tra programmazione e bilancio stesso.
La Regione, nelle controdeduzioni, ha precisato che la scelta di posticipare i
termini di approvazione del DPEF trova la sua ratio nella necessità di allinearsi ai
tempi di approvazione del documento economico-finanziario a livello nazionale e
139
alle nuove regole adottate dall’Unione Europea in materia di coordinamento delle
politiche economiche degli stati membri.
Di seguito (fig. 20) si schematizza il contenuto del DPEF 2013 suddiviso in 26
ambiti di intervento, ciascuno dei quali prevede per l’attuazione piani, programmi,
PIS, molti dei quali tra loro collegati, rappresentati nella tabella che segue (tab.
21).
E’ appena il caso di osservare come tale complessità di strumentazione sia causa
di difficoltà nell’incrociare i dati tra i vari strumenti soprattutto ai fini della
valutazione dei risultati.
140
Fig. 20- Schema struttura DPEF.
DPEF
AREE TEMATICHE
AREA TEMATICA 1:
COMPETITIVITA' DEL
SISTEMA REGIONALE
E CAPITALE UMANO
AREA TEMATICA 2:
SOSTENIBILITA'
QUALITA' DEL
TERRITORIO E
INFRASTRUTTURAZIONE
AREA TEMATICA 3:
DIRITTI DI
CITTANDINANZA E
COESIONE SOCIALE
Area tematica 4:
GOVERNANCE,
EFFICIENZA DELLA
PA, PROIEZIONE
INTERNAZIONALE
DELLA TOSCANA
INTERVENTI
1.1 RAFFORZAMENTO
DEL SISTEMA RICERCA,
INNOVAZIONE,
TRASFERIMENTO
TEC NOLOGICO
1.2 SOSTEGNO ALLE
PMI
1.3 RIQUALIFICAZIONE
DELLE AREE
INDUSTRIALI E
ATTRAZIONE
INVESTIMENTI
1.4 C REAZIONE DI
LAVORO QUALIFICATO,
RIDUZIONE DELLA
PREC ARIETA' E
SOSTEGNO AL REDDITO
1.5 PROMOZIONE
PERC ORSI DI
AUTONOMIA DEI
GIOVANI
2.1 ADATTAMENTO
E C ONTRASTO AI
C AMBIAMENTI
C LIMATICI
2.2
REALIZZAZIONE DI
GRANDI OPERE PER
LA MOBILITA' E
DELLA
PIATTAFORMA
LOGISTICA
3.1 RIORDINO DEL
SISTEMA
SANITARIO
REGIONALE
4.1
RIORGANIZZAZIONE
DELL'AMMINISTRA.
REGIONALE
3.2 C ONTRASTO
ALLA POVERTA' E
ALLE
DISUGUAGLIANZE
4.2 RIFORMA DEL
SISTEMA
ISTITUZIONALE
3.3 INNOVAZIONE
SOC IALE
2 .3 Q UALIFICAZIONE
D E L T RASPO RTO
P U BBLICO LO CALE E
A ZIO NI P ER LA
M O BILITA'
SO STENIBILE
2.4 USO
SOSTENIBILE DELLE
RISORSE NATURALI,
PREVENZIONE DAL
RISC HIO SISMICO E
C ORRETTA
GESTIONE RIFIUTI
4.3 ATTUAZIONE
FEDERALISMO
FISC ALE
3.4
VALORIZZAZIONE
QUALIFICAZIONE
DEL PATRIMONIO
EDILIZIO
4.4
SEMPLIFICAZIONE
PA
3.5 SIC UREZZA DEI
C ITTADINI E
C ULTURA DELLA
LEGALITA'
4.5 AGENDA
DIGITALE
2.5 SVILUPO E
PROMOZIONEDI
POLITICHE
TEERRITORIALI
INTEGRATE
4,6 ATTIVITA'
INTERNAZIONALI
1 .6 I N NA LZA MENTO
D E L LO S TA NDARD DEI
P E RCORSI FO RMATIVI
1.7 SVILUPPO DEI
SERVIZI
EDUC ATIVI E
C RESCITA
QUALITATIVA DEL
SISTEMA
SC OLASTICO
1.8
C OMPETITIVITA'
DEL SISTEMA
AGRO-FORESTALE
1.9 PROMOZIONE
DI UN'OFFERTA
TURISTICOC OMMERCIALE DI
EC C ELLENZA
1.10 VALORIZZAZIONE
E QUALIFICAZIONE
DELL'OFFERTA E DEL
PATRIMONIO
C ULTURALE
LINEE DI INTERVENTO
AZIONI
Fonte: elaborazione Corte conti su DPEF.
141
Tab. 21 - Struttura del DPEF.
AREA/ INTERVENTI/LINEE DI INTERVENTO
STRUMENTI DI ATTUAZIONE
AREA TEMATICA 1: COMPETITIVITA' DEL SISTEMA REGIONALE E CAPITALE UMANO
1.1 Rafforzamento del sistema ricerca, innovazione, trasferimento tecnologico
Linea 1. Sostegno alle attività di ricerca, sviluppo e innovazione per
le PMI
Linea 2. Aiuti ai poli di innovazione, ai distretti tecnologici e agli
PIS Distretti tecnologici regionali (PRS),
incubatori di impresa Linea
Programma regionale per lo Sviluppo Economico Linea 3. Supporto a progetti di ricerca fondamentale, di ricerca
PRSE 2012-2015
industriale e di sviluppo sperimentale da parte di organismi di
POR CReO FESR 2007-2013
ricerca e imprese
POR CRO FSE 2007-2013
PAR FAS 2007-2013;
Linea 4. Valorizzazione della ricerca e del trasferimento tecnologico
Atto di indirizzo pluriennale in materia di Ricerca
e supporto a percorsi di alta formazione in raccordo con il sistema
e Innovazione - (AIR) 2011-2015
produttivo
Linea 5. Governance del sistema regionale della ricerca e
innovazione
1.2 Sostegno alle PMI
PIS Distretti tecnologici regionali (PRS),
Linea 1. Ingegneria finanziaria e microcredito
Programma regionale per lo Sviluppo Economico Linea 2. Acquisto servizi per l’innovazione ed il trasferimento
PRSE 2012-2015
tecnologico
POR CReO FESR 2007-2013
Linea 3. Sostegno ai programmi di sviluppo PMI industriali, artigiane POR CRO FSE 2007-2013
PAR FAS 2007-2013;
e cooperative
Atto di indirizzo plurien. materia di Ricerca e
Linea 4. Progetto integrato di sviluppo dell’area pratese
Innovazione - (AIR) 2011-2015
1.3 Riqualificazione delle aree industriali e attrazione investimenti
Linea 1. Riqualificazione grandi poli industriali
PIS Progetti di riqualificazione dei grandi poli
industriali;
Linea 2. Identificazione aree industriali
PAR FAS 2007-2013;
Linea 3. Attività di attrazione degli investimenti (progetti di
POR CReO FESR 2007-2013;
iniziative locali e regionali)
Programma regionale per lo Sviluppo Economico Linea 4. Aree per insediamenti produttivi
PRSE 2012-2015
1.4 Creazione di lavoro qualificato, riduzione della precarietà e sostegno al reddito
Linea 1. Rafforzare l’efficacia del sistema di governo del mercato del
lavoro tramite il potenziamento della rete dei servizi e l’integrazione
tra intervento pubblico privato
Linea 2. Supportare l’incontro tra domanda e offerta di lavoro,
Piano di indirizzo generale integrato – PIGI 2012promuovendo le forme di lavoro qualificato attraverso misure e
2015;
sostegni diversificati, con specifica priorità all’occupabilità femminile POR CRO FSE 2007-2014
e alla tutela dei lavoratori atipici
Linea 3. Sviluppare un sistema integrato per il sostegno ai processi
di crisi e alle ristrutturazioni in un’ottica di sostenibilità del modello
di intervento e di rilancio dell’economia regionale
1.5 Promozione dei percorsi di autonomia dei giovani
Linea 1. Emancipazione dei giovani dalle famiglie d’origine
Linea 2. Diritto allo studio, formazione, apprendimento,
specializzazione
Linea 3. Inserimento nel mondo del lavoro
Linea 4. Facilitazione all’avviamento di impresa e all’attività
imprenditoriale
Linea 5. Sostegno ad esperienze formative e lavorative all’estero
Linea 6. Attività trasversali al progetto GiovaniSì
PIS Giovani Sì - Progetto per l’autonomia dei
giovani;
Piano di indirizzo generale integrato – PIGI
2012-2015
Programma di sviluppo rurale PSR 2007-2013
POR CRO FSE 2007-2013
PAR FAS 2007-2013;
L.R. 35/2000 “Disciplina degli interventi regionali
in materia
1.6 Innalzamento dello standard dei percorsi formativi
Piano di indirizzo generale integrato - PIGI 2012 2015
L.R. 32/2002 “Testo unico della normativa della
Linea 2. Qualificazione degli Organismi formativi accreditati (OFA)
Regione Toscana in materia di educazione,
istruzione,
orientamento,
formazione
Linea 3. Costituire un catalogo dell’offerta formativa della
professionale e lavoro”
Formazione Professionale della Toscana
1.7 Sviluppo dei servizi educativi e crescita qualitativa del sistema scolastico
Linea 1. Sostegno e sviluppo dei servizi per la prima e la seconda
infanzia, in un'ottica di continuità educativa da 0 a 6 anni
Linea di intervento 2. Prevenzione del disagio in età scolare,
contrasto all’abbandono scolastico e attivazione interventi per il
completamento dei percorsi di istruzione superiore di studenti
Piano di indirizzo generale integrato - PIGI 2012 appartenenti a famiglie a basso reddito
2015
POR CRO FSE 2007-2013
Linea 3. Incremento del tasso di partecipazione degli adulti alle
iniziative di apprendimento permanente per conseguire l’obiettivo
PAR FAS 2007-2013
europeo in materia (> del 15%)
Linea 4. Miglioramento della qualità del sistema scolastico: indirizzi
alle istituzioni scolastiche e interventi a sostegno della qualità
dell’offerta didattica
Linea 1. Strutturazione di una offerta formativa stabile e qualificata
142
segue
AREA/ INTERVENTI / LINEE DI INTERVENTO
STRUMENTI DI ATTUAZIONE
segue area tematica 1
1.8 Competitività del sistema agro-forestale
Linea 1. Miglioramento della competitività del settore agricolo e
forestale
Linea 2. Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale
PIS Filiere corte e agro-industria;
attraverso la gestione del territorio
Programma di sviluppo rurale - PSR 2007-2013; Linea 3. Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione
Piano Regionale Agricolo Forestale PRAF 2012dell'economia rurale
2015
Linea 4. Progetti integrati di filiera
Programma operativo FEP 2007Linea 5. Programmazione Metodo Leader
Linea 6. Sviluppo sostenibile e miglioramento della governance del
“sistema pesca”
1.9 Promozione di un’offerta turistico-commerciale di eccellenza
Linea 1. Incrementare la Rete di destinazioni turistiche di eccellenza
e sperimentazione di modelli europei di gestione sostenibile del
turismo
PAR FAS 2007-2013
Linea 2. I grandi progetti 1) Valorizzazione Via Francigena; 2)
PIS Sviluppo e qualificazione delle microimprese
Vetrina Toscana; MICE in Toscana; La terra degli Etruschi;
artigiane e del sistema turistico e commerciale
Ciclopiste toscana/turismo attivo/sportivo
Programma regionale dello sviluppo economico PRSE 2012-2015;
Linea 3. Progetto Impresa (Turismo, Commercio & Terziario):
razionalizzazione/integrazione tra prodotti finanziari, garanzie per le POR CReO FESR 2007-2013;
imprese deboli ma vitali, supporto all’innovazione, supporto alla
promozione e marketing
1.10 Valorizzazione e qualificazione dell’offerta e del patrimonio culturale
Piano della Cultura 2012-2015 ;
Linea 1. Musei, arte contemporanea e promozione del patrimonio
PAR FAS 2007-2013
Linea 2. Investimenti nei beni culturali
POR CReO FESR 2007-2013
Linea 3. sistema regionale dello spettacolo dal vivo
Opere pubbliche di interesse strategico (L.R.
35/2011 art. 2 c. 2) nel rispetto delle eventuali
Linea 4. sistema Cinema di qualità in Toscana
specifiche procedure previste dalla normativa
Linea 5. Promozione della cultura musicale
Completamento Teatro dell'Opera di Firenze (cfr
Linea 6. Sostegno al sistema documentario regionale
azione 1 linea di intervento 2)
AREA TEMATICA 2: SOSTENIBILITA' QUALITA' DEL TERRITORIO E INFRASTRUTTURAZIONE
2.1 Adattamento e contrasto ai cambiamenti climatici e
sostegno alla diffusione della green economy
Linea 1. Razionalizzare e ridurre i consumi energetici
Linea 2. Aumentare la percentuale di energia proveniente da fonti
PIS sicurezza e sostenibilità del territorio - “Libro
rinnovabili
Bianco sui Cambiamenti Climatici”;
Linea 3. Gestire in maniera integrata la fascia costiera e il mare
PIS Distretto Tecnologico (DT) dell'efficienza
Linea 4. Mantenimento e recupero dell'equilibrio idraulico e
energetica, delle energie rinnovabili e della green
idrogeologico
economy;
Linea 5. Tutelare la qualità delle acque interne e promuovere un uso Piano Ambientale ed Energetico Regionale PAER;
sostenibile della risorsa idrica
PAR FAS 2007-2013
Linea 6. Distretto Tecnologico (DT) dell'efficienza energetica, delle
POR CReO FESR 2007-2013
energie rinnovabili e della green economy
Linea 7. Diffusione di filiere sostenibili
2.2 Realizzazione di grandi opere per la mobilità e della piattaforma logistica
Linea 1. Realizzazione delle grandi opere per la mobilità di interesse
nazionale e regionale (Azione messa in sicurezza FI-PI-LI;
Piano regionale integrato infrastrutture e mobilità
Autostrada tirrenica; collegamento Porto Piombino; Azione 3 messa
- PRIIM
in sicurezza rete viabilità toscana, Realizzazioni interventi mondiali
PAR
FAS
2007-2013;
ciclismo
POR CReO FESR 2007-2013;
Linea 2. Sviluppo della piattaforma logistica toscana (azione 1
PIS Cluster per la nautica e sistemi portuali;
Cluster per i sistemi logistici integrati; Progetti di
sostegno dei porti commerciali priorità adeguamento scolmatore
riqualificazione dei grandi poli industriali
ARNO con rimodulazione bilancio di previsione 2013/2015 in
coerenza previsioni di spesa e Accordo di Programma 11/01/2012+
2.3 Qualificazione del trasporto pubblico locale e azioni per la mobilità sostenibile
Piano regionale integrato infrastrutture e mobilità
- PRIIM
Linea 1. Gara per il lotto unico regionale su gomma
PIS sistema dei servizi pubblici locali;
PAR FAS 2007-2013;
POR
CReO
FESR
2007-2013
Linea 2. Mobilità sostenibile
L.R. 65/2010 “Legge finanziaria per l’anno 2011”
Opere pubbliche di interesse strategico regionale
(L.R. 35/2011 art. 2 c. 2) nel rispetto delle
eventuali specifiche procedure previste dalla
Linea 3. Informazione e Comunicazione
normativa nazionale (L.R. 35/2011 art. 1 c. 2)Tramvia fiorentina- People mover
143
segue
AREA/ INTERVENTI/ LINEE DI INTERVENTO
STRUMENTI DI ATTUAZIONE
Segue area tematica 2
2.4 Uso sostenibile delle risorse naturali, prevenzione dal rischio sismico e corretta gestione dei rifiuti
Linea 1. Aumentare la fruibilità e la gestione sostenibile delle aree
protette e conservare la biodiversità terrestre e marina
Piano ambientale ed energetico regionale - PAER
Linea 2. Prevenire il rischio sismico e ridurre i possibili effetti
Piano regionale per la qualità dell'aria – PRQA
Linea 3. Ridurre la percentuale di popolazione esposta ai livelli di
Piano di gestione dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinamento superiore ai valori limite
inquinati - PRB;
Linea 4. Ridurre la produzione totale di rifiuti, migliorare il sistema
PIS Distretto Lapideo
di raccolta differenziata aumentando il recupero e il riciclo;
PIS Progetti di riqualificazione dei grandi poli
diminuire la percentuale conferita in discarica
industriali:
Linea 5. Bonificare i siti inquinati e ripristinare le aree minerarie
dismesse
2.5 Sviluppo e promozione di politiche territoriali integrate
Piano di Indirizzo Territoriale (PIT);
Linea 1. Modifica L.R.1/2005 “Norme per il governo del territorio”
L.R.1/2005 “Norme per il governo del territorio”;
Linea 2. Revisione e completamento dei contenuti paesaggistici del
Fondo regionale per la Montagna
PIT vigente
Contributo regionale per interventi straordinari a
Linea 3. Miglioramento dell’efficacia delle politiche regionali per la
favore dei territori montani. Opere pubbliche di
rigenerazione urbana
interesse strategico regionale (L.R. 35/2011 art.
2 c. 2) nel rispetto delle eventuali specifiche
Linea 4. Progetti di territorio di rilevanza regionale (PTRR)
procedure previste dalla normativa nazionale
(L.R. 35/2011 art. 1 c. 2) Progetto “Parco
Linea 5. sistema informativo territoriale e ambientale
Agricolo della Piana
AREA TEMATICA 3: DIRITTI DI CITTANDINANZA E COESIONE SOCIALE
3.1 Riordino del sistema sanitario regionale
Linea 1. Riequilibrio del sistema territorio – ospedale - residenzialità
Linea 2. Evoluzione del sistema di Emergenza Urgenza
Linea 3. Prevenzione
Linea 4. Riorganizzazione dei Laboratori
Linea 5. Revisione del modello organizzativo per l’integrazione dei
servizi socio-sanitari e socio-assistenziali
3.2 Contrasto alla povertà e alle disuguaglianze
Linea 1. Sostegno per le famiglie e potenziamento dei servizi
territoriali
Linea 2. Sostegno alla locazione
Linea 3. Lotta alla povertà e al disagio sociale attraverso la
redistribuzione delle eccedenze alimentari
3.3 Innovazione sociale
Piano sanitario e sociale integrato regionale –
PSSIR 2012-2015
Piano regionale per la promozione della cultura e
della pratica delle attività motorie 2012/2015
PIS Abitare sociale
Piano sanitario e sociale integrato regionale –
PSSIR 2012-2015
Piano regionale per la promozione della cultura e
della pratica delle attività motorie 2012/2015
PIS Abitare sociale
Piano sanitario e sociale integrato regionale –
PSSIR 2012-2015
Linea 1. Politiche di sostegno alla disabilità
3.4 Valorizzazione e qualificazione del patrimonio edilizio
Linea 1. Sviluppo dell’edilizia sociale
Linea 2. Modelli abitativi non convenzionali di housing sociale
Linea 3. Innovazione nell'edilizia e nelle forme abitative
PIS Innovazione nell’edilizia
abitative
POR CReO FESR 2007-2014
e
nelle
forme
3.5 Sicurezza dei cittadini e cultura della legalità
Linea 1. Promozione della cultura della legalità democratica
Linea 2. Interventi di promozione delle politiche di sicurezza urbana
e sostegno alle polizie locali
144
l.r. 12/2006 “Norme in materia di polizia
comunale
e
provinciale”;
l.r. 11/1999 “Provvedimenti a favore delle scuole,
delle Università toscane e della società civile per
contribuire, mediante l’educazione alla legalità e
lo sviluppo della coscienza civile democratica, alla
lotta contro la criminalità organizzata e diffusa e
contro
i
diversi
poteri
occulti”;
l.r. 38/2001 “Interventi regionali a favore delle
politiche locali per la sicurezza della comunità
toscana”
segue
AREA/ INTERVENTI /LINEE DI INTERVENTO
STRUMENTI DI ATTUAZIONE
Area tematica 4: GOVERNANCE, EFFICIENZA DELLA PA, PROIEZIONE INTERNAZIONALE DELLA TOSCANA
4.1 Riorganizzazione dell'amministrazione regionale
Linea 1. Riorganizzazione degli uffici della Giunta regionale
Linea 2. Svolgimento di attività trasversali e internalizzazione
Linea 3. Riorganizzazione dell’Agenzia di Promozione Economica
della Toscana (A.P.E.T.)
4.2 Riforma del sistema istituzionale
Linea 1. Sviluppo dei processi aggregativi dei comuni mediante
unione, finalizzate all’esercizio delle funzioni fondamentali e
all’organizzazione di interventi per servizi di prossimità
Linea 2. Sviluppo dei processi aggregativi dei comuni mediante
fusione
Linea 3. Riordino delle funzioni locali
4.3 Attuazione Federalismo fiscale
Linea 1. Recupero basi imponibili regionali e locali
Linea 2. Compliance fiscale – Conoscenza del sistema fiscale
toscano
Linea 3. Cooperazione – Interoperabilità – Collaborazioni tra Enti e
Istituzioni
4.4 Semplificazione della PA
Linea 1. Misurazione e riduzione dei tempi burocratici e degli oneri
amministrativi (MOA) che gravano su cittadini e imprese e
valutazione di impatto
Linea 2. Semplificazione normativa e dei processi nella PA
Linea 3. Digitalizzazione dei processi e dei procedimenti della PA e
dematerializzazione
4.5 Promozione dell’Agenda digitale
Linea 1. Dispiegamento e diffusione delle infrastrutture tecnologiche
e delle piattaforme di servizio
Linea 2. Cittadinanza digitale e competitività
Linea 3. Semplificazione ed amministrazione digitale
4.6 Attività internazionali
Linea 1. Cooperazione internazionale
Linea 2. Toscani nel mondo
Linea 3. Diritti umani
Linea 4. Cooperazione territoriale europea
Proposta di modifica della l.r. 6/2000
“Costituzione dell’Agenzia di Promozione
Economica della Toscana (APET)”
l.r. 68/2011 “Norme
autonomie locali”
sul
sistema
delle
l.r. 68/2011 “Norme sul sistema delle
Autonomie Locali”
Programma regionale per la promozione e lo
sviluppo dell'amministrazione elettronica e
della
società
dell'informazione
e
della
conoscenza nel sistema regionale 2012-2015;
PIS
Contrasto
all’evasione
fiscale
e
all’illegalità economica
PIS Semplificazione
Programma regionale per la promozione e lo
sviluppo dell'amministrazione elettronica e
della
società
dell'informazione
e
della
conoscenza nel sistema regionale 2012-2015
PAR FAS 2007-2013
Programma regionale per la promozione e lo
sviluppo dell'amministrazione elettronica e
della
società
dell'informazione
e
della
conoscenza nel sistema regionale 2012-2015
PIS Semplificazione; POR CReO FESR 20072013; PAR FAS 2007-2013
Piano Integrato delle Attività Internazionali –
PIAI 2012-2015
POR CReO FESR 2007-2013
Fonte: elaborazione Conte dei conti su dati del DPEF.
Nel DPEF, concepito quale strumento programmatico di collegamento al bilancio
e
alla
conseguente
manovra
finanziaria,
è
rappresentato,
tra
l’altro,
l’aggiornamento del quadro delle entrate, con la possibile manovra fiscale per le
entrate tributarie, e la suddivisione delle spese per aree.
Nella tabella che segue (tab. 22) si riporta il quadro finanziario del DPEF 2013
contenente le risorse di spesa destinate ai diversi ambiti di intervento e le relative
fonti di finanziamento:
145
Tab. 22 - Quadro finanziario delle risorse 2013 – DPEF.
Ambiti prioritari d'intervento
Area tematica
1:
Competitività
del sistema
regionale e
capitale
umano
Area
tematica 2:
Sostenibilità
, qualità del
territorio e
infrastrutturazione
Area tematica
3: Diritti di
cittadinanza e
coesione
sociale
Area tematica
4:
Governance,
efficienza
della PA,
proiezione
internazionale
della Toscana
1.1
Rafforzamento del
sistema
ricerca, innovazione, trasferimento
tecnologico
1.2 Sostegno alle PMI
1.3 Riqualificazione delle aree
industriali e attrazione
investimenti
1.4 Creazione di lavoro
qualificato, riduzione della
precarietà e sostegno al reddito
1.5 Promozione dei percorsi di
autonomia dei giovani
1.6 Innalzamento dello standard
dei percorsi formativi
1.7 Sviluppo dei servizi educativi
e crescita qualitativa del
sistema scolastico
1.8 Competitività del sistema agroforestale
1.9 Promozione di
un’offerta turisticocommerciale di
eccellenza
1.10 Valorizzazione e
qualificazione dell’offerta e del
patrimonio culturale
Totale
2.1 Adattamento e contrasto ai
cambiamenti climatici e sostegno
alla diffusione della greeneconomy
2.2 Realizzazione di grandi
opere per la mobilità e
della piattaforma logistica
2.3 Qualificazione del trasporto
pubblico locale e azioni per la
mobilità sostenibile
2.4 Uso sostenibile delle
risorse naturali, prevenzione
dal rischio sismico e corretta
gestione dei rifiuti
2.5 Sviluppo e promozione
di politiche territoriali
integrate
Totale
3.1 Riordino del sistema sanitario
regionale
3.2 Contrasto alla povertà e alle
disuguaglianze
3.3 Innovazione sociale
3.4 Valorizzazione e
qualificazione del
patrimonio edilizio
3.5 Sicurezza dei cittadini e
cultura della legalità
Totale
4.2 Riforma del sistema istituzionale
4.3 Attuazione Federalismo fiscale
4.4 Semplificazione della PA
4.5 Promozione dell’Agenda digitale
4.6 Attività internazionali
Totale
TOTALE GENERALE
Risorse
FAS
regionali
FESR
30,5
20,3
42,8
5,0
0,0
23,0
4,4
1,3
4,0
1,9
10,9
0,8
0,0
28,1
3,5
3,1
15,3
8,5
7,5
69,7
32,4
28,6
68,9
0,9
0,7
42,0
4,6
190,3
0,0
4,8
1,2
Altre
TOTALE
risorse
97,4
7,9
35,7
FEASR
2,6
8,7
52,3
FSE
48,9
136,8
18,3
15,6
10,5
1,2
45,5
32,0
24,0
7,9
5,0
68,9
262,4
70,4
65,8
55,1
637,0
60,7
10,0
9,7
2,5
83,0
30,9
0,5
123,5
1,0
22,9
449,2
10,2
3,1
45,4
1,0
21,0
30,0
722,0
0,3
6.749,8
0,0
16,3
92,1
389,4
36,0
32,1
46,5 136,8
20,0
594,2
46,0
6.748,6
0,9
51,7
0,0
0,0
16,3
21,2
21,2
25,6
3,1
150,8
1,3
6.813,0
1,3
0,9
3,1
0,0
0,0
9,6
11,1
1,5
45,1
4,6
0,0
0,1
2,5
71,9
2,7
7.741,6
Fonte: DPEF 2013 Regione Toscana.
146
179,5
3,2
21,7
24,9
119,9 145,6
0,0
0,0
46,5 136,8
151,1 6.968,1
4,0
13,6
0,0
0,0
0,7
11,1
1,6
50,9
27,0
4,7
104,2
240,9 8.431,3
Le rappresentazione grafica della suddivisione delle risorse del DPEF per le
quattro aree tematiche è la seguente (fig. 21).
Fig. 21 - Totale risorse DPEF 2013 per aree tematiche.
1,24%
7,56%
8,56%
Area tematica 1:
Competitività del sistema
regionale e capitale umano
Area tematica 2:
Sostenibilità, qualità del
territorio e
infrastrutturazione
Area tematica 3: Diritti di
cittadinanza e coesione
sociale
82,65%
Area tematica 4:
Governance, efficienza della
PA, proiezione
internazionale della Toscana
Fonte: elaborazione Conte dei conti su dati del DPEF.
Coerentemente con il PRS, l’area 3 (Diritti di cittadinanza e coesione sociale)
assorbe più dell’ 80 per cento del totale delle risorse (82,65).
La suddivisione delle risorse all’interno di ciascuna area è rappresentata nei
grafici che seguono.
Per quanto riguarda l’area 1, le risorse sono suddivise in dieci ambiti di
intervento (fig. 22), con particolare riguardo alla competitività del sistema agro
forestale (quasi il 30 per cento) in cui gli obiettivi prioritari sono la qualità e la
valorizzazione
dei
prodotti
(agriturismo, produzione di
regionali, la
energie
diversificazione
dell’attività
rinnovabili, agricoltura
sociale
agricola
ecc.), il
rafforzamento delle filiere produttive e gli interventi forestali a difesa e presidio del
territorio.
147
Fig. 22 - Area 1 - DPEF 2013 - Competitività del sistema regionale e capitale umano - Ambiti di
intervento.
1.1 Rafforzamento del sistema
ricerca,innovazione, trasferimento
tecnologico
1.2 Sostegno alle PMI
1.3 Riqualificazione delle aree industriali
e attrazione investimenti
1,71%
10,82%
15,29%
4,41%
7,14%
2,40%
10,94%
1.4 Creazione di lavoro qualificato,
riduzione della precarietà e sostegno al
reddito
1.5 Promozione dei percorsi di
autonomia dei giovani
1.6 Innalzamento dello standard dei
percorsi formativi
29,87%
10,82%
1.7 Sviluppo dei servizi educativi e
crescita qualitativa del sistema
scolastico
1.8 Competitività del sistema agroforestale
6,59%
1.9 Promozione di un’offerta turisticocommerciale di eccellenza
1.10 Valorizzazione e qualificazione
dell’offerta e del patrimonio culturale
Fonte: elaborazione Conte dei conti su dati del DPEF.
Per la seconda area (fig. 23), le risorse sono destinate prevalentemente alla
qualificazione del trasporto pubblico locale e alle azioni per la mobilità sostenibile
(62 per cento).
148
Fig. 23 - DPEF 2013 Area 2 - Sostenibilità, qualità del territorio e infrastrutturazione - Ambiti di
intervento.
6,29%
2,91%
11,49%
2.1 Adattamento e contrasto ai
cambiamenti climatici e sostegno alla
diffusione della green economy
17,10%
2.2 Realizzazione di grandi opere per
la mobilità e della piattaforma
logistica
2.3 Qualificazione del trasporto
pubblico locale e azioni per la mobilità
sostenibile
62,21%
2.4 Uso sostenibile delle risorse
naturali, prevenzione dal rischio
sismico e corretta gestione dei rifiuti
2.5 Sviluppo e promozione di politiche
territoriali integrate
Fonte: elaborazione Conte dei conti su dati del DPEF.
Nell’area terza quasi tutte le risorse sono concentrate sul riordino del sistema
sanitario regionale (fig. 24), poiché le diverse norme in tema di spending review
impongono interventi mirati ed una puntuale revisione dei modelli organizzativi e
territoriali a tutela dei principi di universalità, qualità, innovazione.
Le azioni programmate riguardano principalmente il rafforzamento del welfare
territoriale
e
la
garanzia
dei
processi
terapeutico-assistenziali,
attraverso
l’ottimizzazione organizzativa dei distretti, la valorizzazione del ruolo della medicina
generale nella rete di assistenza, il potenziamento delle cure primarie e del sistema
della residenzialità.
149
Fig. 24 - DPEF 2013 Area 3 - Diritti di cittadinanza e coesione sociale - Ambiti di intervento.
3,133%
2,576%
96,867%
0,019%
0,234%
0,304%
Fonte: elaborazione Conte dei conti su dati del DPEF.
150
3.1 Riordino del
sistema sanitario
regionale
3.2 Contrasto alla
povertà e alle
disuguaglianze
3.3 Innovazione
sociale
3.4 Valorizzazione e
qualificazione del
patrimonio edilizio
3.5 Sicurezza dei
cittadini e cultura della
legalità
Nella quarta area, come mostra il grafico successivo, quasi la metà delle risorse
sono concentrate sulla promozione dell’agenda digitale indirizzata a sostenere e
diffondere l'innovazione tecnologica, al fine di promuovere la crescita e lo sviluppo
dell'intero sistema regionale, pubblico e privato.
Fig. 25 - DPEF 2013 Area 4 - Governance, efficienza della PA, proiezione internazionale della Toscana Ambiti di intervento.
25,91%
4.1 Riforma del sistema
istituzionale
4.2 Attuazione Federalismo
fiscale
13,05%
4.3 Semplificazione della PA
10,65%
4.4 Promozione dell’Agenda
digitale
48,85%
1,54%
4.5 Attività internazionali
Fonte: elaborazione Conte dei conti su dati del DPEF.
L’analisi di dettaglio e gli effetti della ripartizione delle risorse tra le aree e
soprattutto all’interno di ciascuna linea saranno oggetto di esame e valutazione nei
capitoli riguardanti le strategie.
La nuova legge regionale sulla programmazione n. 44/2013 si propone con il
Documento annuale di programmazione (DAP), strutturato quale aggiornamento
annuale del contesto strutturale e del programma di azione normativo del PRS, di
assicurare una maggiore continuità con il PRS e la possibilità di una lettura parallela
delle finalità perseguite e del loro sviluppo nell’annualità di riferimento del DAP.
Quest’ultimo, inoltre, al contrario del DPEF, deve essere approvato nella sessione
unitaria di bilancio, secondo la previsione dell’art. 9, c. 4 della l.r. n.44/2013; di
conseguenza si può ritenere che esso rappresenti, oltre che l’aggiornamento
151
annuale del PRS, anche lo strumento di collegamento della programmazione
pluriennale al bilancio di previsione.
6.3 I piani attuativi
La Regione attua le strategie di intervento individuate dal PRS e specificate dai
documenti di programmazione economica e finanziaria tramite piani o programmi a
carattere settoriale o intersettoriale predisposti dalla giunta e approvati dal
Consiglio.
Secondo la l.r. n. 49/1999, essi dispongono, di norma, per periodi corrispondenti
a quelli del PRS e possono essere ridefiniti, aggiornati o implementati in conformità
agli indirizzi del DPEF.
Gli interventi previsti dai piani sono oggetto di un’attività di monitoraggio e
valutazione da parte della Giunta che presenta annualmente al Consiglio regionale
una relazione (“rapporto generale di monitoraggio strategico”) che descrive gli stati
di realizzazione e i risultati dell'attuazione dei piani e programmi.
I piani e programmi riportano, solitamente, un quadro finanziario in termini di
UPB con gli stanziamenti dedicati alla loro attuazione.
Tali piani costituiscono, in termini finanziari, l’unico livello della programmazione
regionale che può ricondurre al bilancio, ma ciò è vero solo per l’anno di
approvazione del piano in coincidenza con l’approvazione del bilancio.
Infatti, la l.r. 6 agosto 2001, n. 36, in materia di ordinamento contabile
regionale, prevede all’art. 10, c. 1, lett. a), che le leggi che fissano obiettivi rinviino
ai successivi bilanci annuali e pluriennali la decisione sulle risorse da destinare, ma
al comma 2 del medesimo articolo stabilisce che i piani e programmi possono
definire, per le loro caratteristiche attuative, la dimensione quantitativa delle risorse
nei limiti degli stanziamenti di bilancio a legislazione vigente. Pertanto, i piani
individuano le risorse nei limiti in cui sono già presenti e disponibili nel bilancio o
rinviano la quantificazione ai bilanci annuali e pluriennali, ovvero le risorse sono
variate con la legge finanziaria che modifica gli stanziamenti. Di conseguenza i
quadri finanziari dei piani, per gli anni successivi all’approvazione, prevedono le
risorse in linea indicativa.
L’art. 10 bis della l.r. n. 49/1999 prevede che la Giunta, con propria delibera, dia
attuazione annualmente ai piani individuando gli obiettivi operativi, le modalità di
intervento e definendo il quadro finanziario sulla base del bilancio di previsione. In
realtà, non sempre si ritrova un atto della Giunta di attuazione unitaria dei piani per
l’anno di riferimento. Piuttosto la rimodulazione finanziaria dei piani confluisce in un
152
allegato alla legge finanziaria per tutti i programmi, denominato “Prospetto di
rimodulazione dei piani e programmi”, che considera i soli finanziamenti regionali.
Tali rimodulazioni, secondo l’avviso espresso dalla Regione nelle controdeduzioni,
sono di natura meramente finanziaria, confermando gli obiettivi e le azioni dei
piani. La deliberazione del Consiglio regionale di modifica del piano originario
sarebbe necessaria, invece, ove gli obiettivi e le azioni non fossero più perseguibili
o dovessero essere integrati con nuove azioni (eventualità mai verificatasi nella
corrente legislatura). Ugualmente, ad avviso della Regione, la delibera di Giunta,
prevista dall’art. 10 bis della l.r. n. 49/99, ha solo la funzione di individuazione di
obiettivi operativi nel quadro delle risorse già individuate e non di aggiornamento
annuale del piano.
La Sezione valuta, in ogni caso, che la modifica delle risorse finanziarie
disponibili
per
l’attuazione
dei
piani
non
possa
non
accompagnarsi
alla
rimodulazione delle iniziative programmate, in modo da mantenere nel tempo la
verificabile corrispondenza tra risorse e azioni previste nei piani.
Ad oggi, i piani previsti dalla programmazione regionale, secondo le aree di
intervento comuni al PRS e al DPEF, sono riportati nella tabella che segue (tab. 23),
che dà conto anche del loro stato di approvazione e aggiornamento al 31 dicembre
2013.
153
Tab. 23 - Elenco dei piani e loro approvazione al 31 dicembre 2013.
APPROVAZIONE
Piano/Programma PRS 2011-2015
Giunta
Consiglio
Area 1 Competitività del sistema regionale e capitale umano:
Piano regionale dello sviluppo economico – PRSE 20122015
SI
SI
Piano regionale agricolo forestale – PRAF 2012-2015
SI
SI
Piano di indirizzo generale integrato – PIGI 2012-2015
SI
SI
Piano della cultura 2012-2015
SI
SI
Area 2 Sostenibilità, qualità del territorio e infrastrutturazione :
Piano ambientale ed energetico regionale – PAER
NO
NO
Piano regionale dei rifiuti e delle bonifiche – PRB
SI
SI
Piano regionale per la qualità dell'aria ambiente - PRQA
NO
NO
Piano regionale integrato infrastrutture e mobilità - PRIIM
SI
NO
SI
NO
SI
SI
SI
SI
Piano per la cittadinanza di genere 2012-2015
SI
SI
Piano per la tutela dei consumatori e degli utenti 20122015
SI
SI
Area 3 Diritti di cittadinanza e coesione sociale:
Piano sanitario e sociale integrato regionale – PSSIR
Piano di indirizzo integrato per le politiche
sull’immigrazione 2012-2015
Piano regionale per la promozione della cultura e della
pratica delle attività motorie 2012-2015
Area 4 Governance, efficienza della PA, proiezione internazionale
Piano integrato delle attività internazionali – PIAI 20122015
Programma regionale per la promozione e lo sviluppo
dell’amministrazione elettronica e della società dell’infor mazione e
della conosce nza nel siste ma regionale 2012 – 2015
Fonte: Regione Toscana.
SI
SI
SI
SI
A legislazione vigente (l.r. n. 49/1999) i piani si qualificano quali strumenti
“necessari” per dare attuazione al PRS e al DPEF.
La nuova legge regionale n. 44/2013 ribalta, invece, tale impostazione perché,
pur confermando il PRS quale fulcro della programmazione, rende i piani
“necessari” solo se previsti dallo stesso PRS, dalla normativa nazionale o da quella
europea.
L’art. 10 della l.r. n. 44/2013 recita infatti che “le strategie di intervento
individuate dal PRS sono attuate anche tramite piani o programmi di durata
pluriennale, aventi carattere settoriale o intersettoriale, approvati dal Consiglio
regionale”.
Tali strumenti divengono, così, residuali e il ciclo della programmazione risulta
semplificato, senza svilire il valore della stessa, quale strumento indispensabile per
le buone politiche, soprattutto in tempi di scarsità di risorse.
154
Per l’avvenire, quindi, anche l’approvazione del Consiglio sarà necessaria solo
per i piani residuali (individuati ai sensi della l.r. n. 44/2013), perché, al di fuori di
tali
casi,
sarà
la
Giunta
regionale
a
dare
attuazione
diretta
alle
scelte
programmatiche del PRS e del DAP, con un’evidente semplificazione e accelerazione
del procedimento programmatorio.
7. Il ciclo della programmazione e il bilancio 2013
L’intero ciclo della programmazione deve trovare la sua espressione coerente e
finale nei documenti di bilancio annuale e pluriennale, nei quali confluiscono le
previsioni di entrata e di spesa delle annualità di riferimento.
Lo sfasamento temporale tra i due livelli di programmazione (PRS/piani e
bilancio) rende, però, difficile e a volte tortuosa la ricostruzione del collegamento,
perché le previsioni, contenute nei documenti programmatici gerarchicamente
sovraordinati al bilancio, subiscono nel corso degli anni modifiche e aggiornamenti,
sia in termini di obiettivi che di risorse, per motivi a volte del tutto indipendenti
dalla volontà del decisore regionale. In tali casi si deve, pertanto, procedere
attraverso un percorso inverso che parta dal bilancio, documento finale e
sott’ordinato, per arrivare al programma.
Pur scontando il relativo disallineamento tra i documenti programmatici e i
documenti di bilancio e la complessità del ciclo programmatorio, la Corte ha svolto,
con riferimento al 2013, un esercizio inteso a verificare il quadro di coerenza fra
alcuni strumenti e le previsioni di bilancio.
7.1 I nessi tra programmazione e bilancio
La verifica è partita dal PRS, documento fondamentale della programmazione,
per ricercare la sua relazione con il DPEF 2013, proseguire con la relazione di
quest’ultimo con i piani e infine collegare questi ultimi (uno a campione) con il
bilancio di previsione (stanziamenti iniziali).
7.1.1 PRS 2011-2013/DPEF 2011-2013
La relazione tra il PRS e il DPEF, in mancanza di relazioni dirette coi dati di
bilancio, si è limitata alla valutazione della coerenza delle risorse assegnate alle
”politiche” nel PRS 2011-2013 con le risorse assegnate agli “ambiti d’intervento” del
DPEF 2013 sia in termini di rilevanza economica per i medesimi obiettivi che di
corrispondenza previsionale tra quanto assegnato alle 4 aree nel PRS e nei DPEF
nelle medesime annualità.
155
In riferimento al raffronto tra le priorità di obiettivi di PRS e DPEF 2013 si
riportano di seguito due tabelle che prevedono la ripartizione delle risorse del PRS e
del DPEF 2013 in ordine finanziario decrescente.
Tab. 24 - PRS - Politiche di intervento in ordine di rilevanza economica.
POLITICHE DI INTERVENTO
(in milioni)
RISORSE TRIENNIO 2011-2013
3.1 Politiche integrate socio sanitarie
21.136,70
2.3 Politiche per le infrastrutture e la mobilità
1.203,20
1.1 Politiche per l'industria, l'artigianato, il turismo e il commercio
613,2
1.2 Politiche per l'agricoltura e le foreste
546,1
1.3 Politiche per l'istruzione, l'educazione, la formazione e il lavoro
529,6
2.1 Politiche in materia ambientale
300,2
4.4 Altri interventi
182
1.5 altri interventi
149,9
1.4 Politiche per la cultura
114,6
4.1 Politiche delle attività internazionali
84,2
2.2 Politiche in materia di rifiuti
83,9
4.2 Politiche per la società dell'informazione e della conoscenza
61,6
2.4 Politiche per il governo del territorio e del paesaggio
12,3
3.6 Altri interventi
11,6
3.4 Altre politiche sociali: promozione della cultura e della pratica dell'attività
sportiva e motorio-ricreativa
8,1
2.5 Altri interventi
4,5
3.3 Politiche per la cittadinanza di genere
3,2
4.3 Politiche per la sicurezza dei cittadini e cultura della legalità
1,5
3.5 Altre politiche sociali: tutela e difesa dei consumatori e degli utenti
1,1
3.2 Politiche per l'immigrazione
0,9
TOTALE
25.048,40
Fonte: PRS 2011-2015.
156
Tab. 25 - DPEF Ambiti di intervento in ordine di rilevanza economica.
(in milioni)
AMBITI DI INTERVENTO
RISORSE
3.1 Riordino del sistema sanitario regionale
6.749,8
2.3 Qualificazione del trasporto pubblico locale e azioni per la mobilità sostenibile
449,2
1.8 Competitività del sistema agro-forestale
190,3
3.4 Valorizzazione e qualificazione del patrimonio edilizio
179,5
2.2 Realizzazione di grandi opere per la mobilità e della piattaforma logistica
123,5
1.1 Rafforzamento del sistema ricerca, innovazione, trasferimento tecnologico
97,4
2.1 Adattamento e contrasto ai cambiamenti climatici e sostegno alla diffusione della
green economy
83
1.5 Promozione dei percorsi di autonomia dei giovani
69,7
1.6 Innalzamento dello standard dei percorsi formativi
68,9
1.10 Valorizzazione e qualificazione dell’offerta e del patrimonio culturale
68,9
4.5 Promozione dell’Agenda digitale
50,9
1.9 Promozione di un’offerta turistico-commerciale di eccellenza
45,5
2.4 Uso sostenibile delle risorse naturali, prevenzione dal rischio sismico e corretta
gestione dei rifiuti
45,4
1.7 Sviluppo dei servizi educativi e crescita qualitativa del sistema scolastico
42
1.3 Riqualificazione delle aree industriali e attrazione investimenti
28,1
4.6 Attività internazionali
27
3.3 Innovazione sociale
21,2
2.5 Sviluppo e promozione di politiche territoriali integrate
21
3.2 Contrasto alla povertà e alle disuguaglianze
16,3
1.4 Creazione di lavoro qualificato, riduzione della precarietà e sostegno al reddito
15,3
4.2 Riforma del sistema istituzionale
13,6
4.3 Attuazione Federalismo fiscale
11,1
1.2 Sostegno alle PMI
10,9
4.4 Semplificazione della PA
1,6
3.5 Sicurezza dei cittadini e cultura della legalità
1,3
Totale
8.431,3
Fonte: DPEF 2013.
Nonostante la diversa struttura programmatica dei due documenti (il PRS
previsione triennale di medio periodo, il DPEF previsione annuale di breve periodo),
la coerenza in termini di rilevanza economica tra “politiche” e “ambiti di intervento”,
intesi quali priorità di obiettivi nella destinazione delle risorse, appare evidente: il
riordino del sistema sanitario regionale, le politiche per le infrastrutture e mobilità e
il
sistema
agricolo
forestale
rappresentano
sicuramente
i
principali
settori
beneficiari delle risorse regionali.
In riferimento alla valutazione della coerenza previsionale tra PRS e i DPEF del
triennio considerato per le quattro aree si riporta la tabella che segue (tab. 26).
157
Tab. 26 - Coerenza previsionale/finanziaria PRS-DPEF.
PRS/DPEF
Area 1
DPEF 2011*
DPEF 2012
599,6
DPEF 2013
637
Totale (a)
PRS (b)
1.953,30
Differenza (b-a)
Fonte: DPEF Regione Toscana.
*Dati non completamente disponibili.
Area 2
(in milioni)
Area 3
Area 4
525,2
722
7.051,8
6.968,10
109,2
104,2
1.604,20
21.161,00
329,3
Totale
9.238,00
8.723,50
8.431,30
26.392,80
25.048,40
1.344,40
I DPEF 2012 e 2013 contengono una tabella riassuntiva delle risorse previste per
ciascuna area (corrispondente all’area del PRS) nell’annualità di riferimento. In
quello del 2011 tale dato non è rappresentato suddiviso nelle quattro aree, in
quanto il DPEF di quell’anno, strutturato diversamente rispetto alle altre annualità,
è stato approvato precedentemente al PRS92, nella fase di passaggio tra la vecchia
e la nuova legislatura.
La discrasia nella modalità di approvazione delle tre annualità dei DPEF rende
impossibile la comparazione con le risorse previste per ciascuna area nel PRS per il
medesimo periodo.
7.1.2 DPEF 2013/Piani attuativi
Il raccordo tra DPEF e piani attuati è apparso a prima vista più semplice per la
presenza di quadri finanziari di maggiori dettaglio. In realtà si è accertato che il
quadro delle risorse presente nei vari piani non è direttamente confrontabile con le
risorse previste nel DPEF suddivise per ambiti
prioritari
di intervento. La
motivazione è da attribuire alla circostanza che “l’attività regionale non si esaurisce
nei piani e programmi”, mentre il DPEF ricomprende tutte le risorse del bilancio.
Ad esempio i quattro piani previsti per l’area tematica 1 “Competitività del
sistema regionale e capitale umano”: Piano regionale sviluppo economico (PRSE);
Piano regionale agricolo forestale (PRAF); Piano di indirizzo generale integrato
istruzione, formazione, lavoro (PIGI); Piano della cultura, rappresentano il 62,70
per cento delle risorse previste dal DPEF per la medesima area, come mostra la
tabella che segue.
92
Il DPEF 2011 è stato approvato con Risoluzione n. 7 nella seduta del Consiglio regionale del 28
luglio 2010.
158
Tab. 27 - DPEF/piani Area 1.
(in milioni)
DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE
Risorse
DPEF 2013
Area 1
Totale
637,00
Piani area 1
PRSE 2011-2015
129,5
PRAF 2012-2015
40,5
PIGI 2012-2015
172,8
PIANO DELLA CULTURA 2012-2015
399,40
56,6
Risorse piani area 4 /DPEF
Fonte: Quadro finanziario DPEF e piani.
62,70%
Medesime analisi sono state eseguite sulle aree 3 e 4 (i piani dell’area 2 sono in
maggioranza non approvati) secondo le risultanze delle tabelle che seguono.
Tab. 28 - DPEF/piani Area 3.
(in milioni)
DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE
Risorse
DPEF 2013
Area 3
Piani area 3
Piano sanitario e sociale integrato regionale
2012-2015
Piano di indirizzo integrato per le politiche
sull'immigrazione 2012-2015
Piano regionale per la cittadinanza di genere
2012-2015
Piano regionale per la promozione della cultura e
della pratica delle attività motorie, ricreative e
sportive 2012-2015
Piano di indirizzo per la tutela e la difesa dei
consumatori e degli utenti 2012-2015
Totale
6.968,10
7.150,89
0,59
0,90
7.155,36
2,70
0,27
Risorse piani area 4 /DPEF
102,69%
Fonte: Quadro finanziario DPEF e piani.
Il quadro finanziario del Piano sanitario integrato, il più rilevante dell’area, è
stato estratto dalla proposta di Giunta (delibera n. 38 del 19 dicembre 2011)
attualmente non approvata dal Consiglio, da ciò deriva la discrasia tra la previsione
del DPEF (cronologicamente successiva) e quella del piano per l’annualità 2013.
159
Tab. 29 - DPEF/piani Area 4.
(in milioni)
DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE
Risorse
DPEF 2013
Totale Risorse
area 4
104,2
Piani area 4
Piano integrato delle attività internazionali 20122015
23,93
Programma regionale per la promozione e lo
sviluppo dell`amministrazione elettronica e della
società dell`informazione e della conoscenza nel
sistema regionale 2012-2015*
46,57
70,5
Risorse piani area 4 /DPEF
67,66%
Fonte: Quadro finanziario DPEF e piani.
*totale piano al netto delle UPB 711 e 713.
E’
evidente
che la
gran
parte
delle
risorse
regionali
sono oggetto di
programmazione di livello settoriale e ciò si può considerare un buon metodo per
coniugare la programmazione con la flessibilità necessaria alla gestione.
7.1.3 Piano regionale dello sviluppo economico (PRSE) 2012-2015/Bilancio 2013
Al fine di verificare la coerenza tra i piani e il bilancio 2013, si è proceduto a
campione, esaminando uno dei
piani
più importanti nella programmazione
regionale: il PRSE, che rientra, come detto, tra gli strumenti attuativi dell’Area 1.
Il PRSE, approvato con atto del consiglio n 59 del11 luglio 2012, contiene il
quadro finanziario delle risorse suddiviso per UPB, secondo le previsioni del bilancio
2012 e pluriennale 2012/2014.
Il confronto con il bilancio di previsione 2012 mostra, per le motivazioni già
espresse in precedenza, la coincidenza tra i dati essendo, tra l’altro, il piano
successivo all’approvazione del bilancio medesimo.
La Sezione ha poi focalizzato l’attenzione sull’annualità successiva riportata nel
quadro finanziario (2013), cercando di ricostruirne la coincidenza con i dati di
bilancio di previsione 2013 per ciascuna UPB riportata, al fine di verificarne la sua
evoluzione rispetto alle originarie risorse previste.
Secondo la procedura prevista dalla l.r. n. 49/1999, art. 10-bis, per gli anni
successivi a quello di approvazione del piano, la Giunta con una delibera avrebbe
dovuto attuare gli obiettivi e il quadro finanziario per l’anno di riferimento,
mediante un documento unitario. A differenza di quanto avvenuto per i piani di
minor rilievo economico, non è stato rinvenuto per il PRSE un documento di
attuazione complessivo, ma la Giunta con più delibere ha determinato le risorse
160
concernenti solo singoli interventi, sicché la ricostruzione del quadro di insieme non
è stata possibile.
La rimodulazione finanziaria del PRSE, per l’anno 2013, è contenuta, come già
detto, nell’allegato c), alla l.r. 27 dicembre 2012, n. 77, come modificato dall’art.
13, c. 1, l.r. 14 ottobre 2013, n. 54, che aggiorna le risorse dei piani tenendo conto
delle variazioni delle sole risorse regionali intervenute nell’anno, come da tabella
sottostante.
Tab. 30 - Prospetto di rimodulazione PRSE.
(in euro)
Importo
previsto dal
piano –
Annualità 2013
Importo
rimodulato su
bilancio di
previsione Annualità 2013
513
12.425.400,00
12.415.400,00
8.763.000,00
8.763.000,00
8.563.000,00
8.563.000,00
514
41.908.969,90
41.908.969,90
42.530.000,00
42.530.000,00
47.880.000,00
47.880.000,00
-
U.P.B.
Importo
previsto dal
piano Annualità 2014
Importo
rimodulato su
bilancio di
previsione –
Annualità 2014
Importo
previsto dal
piano Annualità 2015
Importo
rimodulato su
bilancio di
previsione –
Annualità 2015
517
100.000,00
100.000,00
-
-
518
7.572.006,28
7.572.006,28
1.116.000,00
1.116.000,00
-
-
531
411.645,00
411.645,00
411.645,00
411.645,00
411.645,00
411.645,00
532
4.984.111,48
4.984.111,48
-
-
-
533
400.000,00
400.000,00
400.000,00
400.000,00
400.000,00
400.000,00
542
2.419.315,14
2.419.315,14
-
-
-
-
543
785.000,00
785.000,00
585.000,00
585.000,00
585.000,00
585.000,00
721
Totale
2.736.000,00
2.736.000,00
2.736.000,00
2.736.000,00
2.736.000,00
2.736.000,00
73.742.447,80
73.732.447,80
56.541.645,00
56.541.645,00
60.575.645,00
60.575.645,00
Fonte: Allegato C, l.r. 27 dicembre 2012, n. 77.
La ricostruzione del quadro conclusivo, come è evidente, avviene in forma
sintetica e parziale, pertanto, non consente di seguire l’evoluzione delle risorse
assegnate al piano nel periodo considerato dalla programmazione.
Tale procedura, in assenza di un atto unitario attuativo del piano, consente un
adeguamento
solo
di
tipo
contabile-finanziario,
ma
non
progettuale–
programmatico, poiché alla variazione di risorse non è collegato l’adeguamento
delle politiche connesse alle risorse rimodulate.
Al fine di dare maggiore trasparenza nel tempo e aderenza alle previsioni dei
bilanci sarebbe stato quanto mai utile la predisposizione di documenti unitari di
aggiornamento/attuazione dei piani, come d’altra parte prevede la norma vigente
(art. 10-bis l.r. n. 49/1999). Si auspica che il nuovo documento di programmazione
annuale (DAP) possa rappresentare concretamente, non solo lo strumento di
connessione tra la programmazione pluriennale del PRS e quella annuale del
bilancio, ma anche il collegamento con la programmazione dei piani settoriali, per
dare più flessibilità e trasparenza alle scelte e agli obiettivi previsti.
161
162
PARTE TERZA
IL BILANCIO PREVENTIVO
Sommario: 8. Introduzione. - 9. Principali elementi del bilancio di previsione. - 10. Le variazioni e le
previsioni di bilancio definitive. - 11. Gli equilibri di bilancio.
8. Introduzione
Il disegno di legge di bilancio preventivo per il 2013, poi divenuto l.r. 27
dicembre 2012, n. 78, è stato oggetto di controllo da parte della Sezione della
Corte dei conti93, in attuazione del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174 (art. 1, c. 6),
convertito dalla l. 7 dicembre 2012, n 213, vigente al momento dell'approvazione
del disegno di legge da parte della Giunta regionale94.
Si ritiene utile, in questa sede, riassumere brevemente i contenuti della citata
delibera che, si ribadisce, è intervenuta sul testo proposto dalla Giunta al Consiglio.
La Corte ha verificato, in quella sede, il rispetto del patto di stabilità e del limite
all'indebitamento.
La manovra sulle entrate prevedeva l'incremento delle aliquote IRPEF, IRAP e
delle tasse automobilistiche. La previsione di incremento delle entrate era stimata
pari a 111 milioni. La spesa corrente veniva prevista in contenimento dello 0,2 per
cento. Infine, il bilancio teneva conto dell'avanzo di amministrazione presunto, pari
a 365,30 milioni, utilizzato dalla Regione solo nella parte di cui erano certi l'enti tà e
i vincoli di destinazione. Infine, il pareggio di bilancio risultava ottenuto, come negli
anni trascorsi, attraverso un’autorizzazione all'indebitamento, che solo in parte
veniva, poi, utilizzata durante l'esercizio finanziario.
La Corte, sul punto, ha deliberato:
- “di valutare congruo il bilancio preventivo della Regione Toscana per
l’esercizio 2013, con riguardo al patto di stabilità;
- di valutare congrua la sostenibilità dell'indebitamento;
- di richiamare l'attenzione della Regione sul fatto che l'autorizzazione per i
mutui, pur contabilmente necessaria a fronte di un disavanzo, dovrebbe riguardare
93
94
Cfr. deliberazione 6 dicembre 2012, n. 451.
In sede di conversione del decreto (l. 7 dicembre 2012, n. 213) è stato previsto, come per i
comuni e le province, che il controllo avvenga sul bilancio approvato dal Consiglio. La situazione non è,
comunque, del tutto analoga a quella degli enti locali, dal momento che il bilancio preventivo regionale
viene approvato con legge, mentre per i comuni e le province si tratta di una deliberazione consiliare.
Anche in ragione di ciò, è intervenuta la Corte costituzionale con sentenza n. 39/2014, che ha dichiarato
incostituzionale il c. 7 del d.l. n. 174/2012, che prevedeva gli effetti dell'intervento della C orte dei Conti,
resta, tuttavia, l'attività di controllo.
163
spese che si intende sostenere e interventi che si intende attuare, valutandone la
fattibilità già in sede di bilancio di previsione;
- di richiamare l'attenzione della Regione sul fatto che i saldi di bilancio, con
particolare riguardo al saldo primario, mostrano un peggioramento nelle stime;
- di richiamare l'attenzione della Regione sulla previsione di contenimento della
spesa corrente, pari a -0,24 per cento, in ragione del fatto che, nell'ultimo triennio,
analoghe previsioni non sono state rispettate e sono state corrette in sede di
rendiconto;
- di considerare l'utilizzazione dell'avanzo, nei termini di cui in premessa,
legittima.”
9. Principali elementi del bilancio di previsione
Rispetto agli anni passati, dato lo slittamento in avanti dell'approvazione del
DPEF, i dati del documento di programmazione e quelli del bilancio preventivo sono
sostanzialmente coincidenti.
Tab. 26 - Quadro di raffronto delle risorse e degli impieghi ipotizzati nel DPEF e previsti in bilancio.
(in milioni)
DPEF – annualità
2013
Bilancio di
previsione 2013
(stanziamenti
iniziali)
Totale risorse disponibili*
9.055
9.111
Correnti
1.256
1.242
1.049
1.036
125
125
82
81
Di cui: Regionali e ex Bassanini
Di cui: Programmi comunitari 2007/2013+fas
Di cui: Risorse statali, e non, vincolate per destinazione
d'uso
Conto capitale, di cui:
1.197
1.267
Di cui: Regionali
715
785
Di cui: Fas
120
120
Di cui: Programmi comunitari 2007/2013
158
158
Di cui: Risorse statali, e non, vincolate per destinazione
d'uso
204
204
6.602
6.602
Finanziamento fabbisogno sanitario D.Lgs. 56/2000
Fonte: Corte dei conti su dati del DPEF e del bilancio di previsione.
*Per il DPEF la somma non comprende gli altri finanziamenti pubblici che non transitano dal
bilancio regionale (ARTEA), pari a 124 milioni.
164
Il bilancio preventivo mantiene la scelta di equilibrio tra entrate e spese.
La relazione tecnica alla legge di bilancio dà atto che i trasferimenti statali per le
funzioni trasferite (c.d. leggi Bassanini) risultano, di fatto, azzerati; inoltre la
capacità di spesa connessa al patto di stabilità si è ridotta, dal 2010, del 25 per
cento ed è stato anche ridotto il tetto relativo al patto. Donde la necessità di una
ulteriore razionalizzazione delle spese regionali per affrontare la riduzione delle
risorse.
Allo scopo di recuperare risorse rispetto alla riduzione dei trasferimenti, la
Regione ha proceduto ad una manovra sulle principali aliquote fiscali, in particolare
l'IRPEF regionale e l'IRAP. In ogni caso, le esenzioni dagli aumenti sono volte,
secondo la relazione al bilancio, a salvaguardare le fasce deboli della popolazione.
L'aliquota IRPEF è stata aumentata dello 0,20 per cento per i redditi fino a
28.000 euro e dello 0,50 per cento per gli altri scaglioni. L'incremento dell'IRAP,
pari allo 0,92 per cento, colpisce 60.000 contribuenti su 360.000 totali. Sono state,
inoltre, ritoccate le addizionali regionali sul metano per uso civile e quelle relative
alle concessioni del demanio marittimo.
Il totale complessivo delle entrate tributarie è aumentato, di conseguenza, di 50
milioni, compresa la quota destinata a finanziare la sanità. Si stima, invece, un
minor gettito dall'evasione fiscale, rispetto al 2012, di 45 milioni.
Per quanto riguarda le entrate del Titolo II, mentre i trasferimenti a destinazione
libera derivanti dalle leggi Bassanini risultano – come detto - ormai azzerati dai
successivi interventi di riduzione, gli incrementi riguardano i trasferimenti per
progetti europei.
Per le entrate extratributarie (Titolo III) si registrano alcuni incrementi derivanti
dalla gestione del patrimonio.
L'incremento delle risorse europee incide anche sul Titolo IV, dove si registra un
aumento di 37 milioni.
Infine, per quanto riguarda il ricorso al credito (Titolo V) le previsioni sono
incrementate, rispetto al 2012, di 74 milioni di euro. L'indebitamento è destinato
alla sanità (212,6 milioni), al programma straordinario di investimenti (54,2 milioni)
e ad altri investimenti non compresi nel programma (386,2 milioni).
Nel triennio 2011-2013, le risorse tributarie libere, anche al netto di quelle
destinate alla sanità, registrano un leggero aumento, pari all’1,14 per cento, che
diventa il 17,93 per cento calcolando anche il ricorso al credito. Il ricorso al credito
cresce del 24,87 per cento su base annua, pur restando contenuto in termini
assoluti.
165
Tab. 32 - Quadro di raffronto delle risorse libere previste nei bilanci 2011, 2012 e 2013.
Previsioni iniziali
Entrate
Entrate libere
(in milioni)
Scostamenti
2011
2012
2013
2012/11
2013/12
2013/11
7.574,05
7.706,39
7.794,14
1,75%
1,14%
2,91%
di cui:
entrate
tributarie:
7.509,53
7.686,50
7.779,06
2,36%
1,20%
3,59%
- destinate alla
sanità
6.548,34
6.661,25
6.601,76
1,72%
-0,89%
0,82%
64,52
19,89
15,08
-69,17%
-24,18%
-76,63%
388,37
579,11
723,14
49,11%
24,87%
86,20%
7.962,42
8.285,50
8.517,28
4,06%
2,80%
6,97%
1.414,08
1.624,25
1.915,52
14,86%
17,93%
35,46%
altre entrate
Ricorso
credito (1)
(1)
al
Totale
generale
Totale
generale netto
entrate
tributarie
destinate alla
sanità
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
(1)
Le previsioni 2011, 2012 e 2013 sono riportate al netto della somma di 500 milioni iscritta, per
ciascuno dei tre anni, anche in uscita al fine di compensare, attraverso il fondo di garanzia, eventuali
partite a debito o a credito sulle quote di competenza dei tributi erariali spettanti ai sensi del d.lgs. 18
febbraio 2000, n.56. Le stesse previsioni, inoltre, sono riportate rispettivamente al netto della somma di
250 milioni per il 2011 e di 500 milioni per il 2012 ed il 2013, relativa all'anticipazione di tesoreria, iscritta
in entrata e in uscita.
Rispetto al 2011, molti stanziamenti registrano un incremento grazie al maggior
ricorso all’indebitamento. Gli stanziamenti riferibili alla "Strategia istituzionale"
crescono di più (+52 per cento), mentre in sede di previsione vengono contenuti gli
stanziamenti relativi alla strategia sociale e, soprattutto, quella ambientale.
Significativa
anche
amministrativa".
Al
la
crescita
riguardo,
degli
stanziamenti
l’Amministrazione
della
regionale,
"Strategia
nelle
proprie
controdeduzioni, ha precisato che la suddetta crescita degli stanziamenti è da
ricondurre, prevalentemente, ad un sostanziale e precauzionale accantonamento,
effettuato in sede di bilancio di previsione 2013, in grado di fronteggiare i tagli,
ancora in via di definizione al momento dell’approvazione del bilancio stesso,
imposti dal Governo con il d.l. n. 95/2012 e con la legge di stabilità 2012.
La "Strategia territoriale" vede stanziamenti che aumentano anche in modo
abbastanza significativo, anche grazie all'incremento dei trasferimenti del TPL.
Modesti incrementi sono previsti per gli stanziamenti della "Strategia culturale" e
per quelli della “Strategia economica”.
166
Tab. 33 - Quadro di raffronto degli impieghi delle risorse libere previsti nei bilanci 2011, 2012 e 2013.
(in milioni)
Stanziamenti iniziali
2011
Strategia istituzionale
2012
Scostamenti
2013
2012/11
2013/12
Composizione
2013/11
2011
2012
2013
137,07
148,54
225,85
8,37%
52,05%
64,77%
1,72%
1,79%
2,65%
6.711,11
6.939,12
6.856,98
3,40%
-1,18%
2,17%
84,28%
83,75%
80,51%
Strategia territoriale
365,76
431,10
521,98
17,86%
21,08%
42,71%
4,59%
5,20%
6,13%
Strategia ambientale
91,74
117,70
100,36
28,30%
-14,73%
9,40%
1,15%
1,42%
1,18%
Strategia economica
160,79
139,93
147,49
-12,97%
5,40%
-8,27%
2,02%
1,69%
1,73%
Strategia culturale e
formativa
127,47
133,45
136,87
4,69%
2,56%
7,37%
1,60%
1,61%
1,61%
Amministrazione
regionale(1)
368,48
375,67
527,75
1,95%
40,48%
43,22%
4,63%
4,53%
6,20%
Totale impieghi
7.962,42
8.285,51
8.517,28
4,06%
2,80%
6,97%
100,00%
100,00%
100,00%
Strategia sociale
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
(1) Gli stanziamenti 2011, 2012 e 2013 sono riportati al netto della somma di 500,00 milioni iscritta
anche in entrata al fine di compensare, attraverso il fondo di garanzia, eventuali partite a debito o a
credito sulle quote di competenza dei tributi erariali spettanti ai sensi del d.lgs. 18 febbraio 2000 n. 56.
Gli stessi stanziamenti, inoltre, sono riportati rispettivamente al netto della somma di 250,00 milioni per il
2011 e di 500,00 milioni per il 2012 ed il 2013, relativa all'anticipazione di tesoreria, iscritta anche in
entrata.
L’avanzo di amministrazione risultante dal bilancio preventivo 2013 si è ridotto
rispetto al bilancio preventivo del 2012. Non è l’unica voce delle entrate che subisce
una diminuzione: l’altra notevole contrazione riguarda le entrate extratributarie.
Anche i trasferimenti dallo Stato registrano una contrazione in sede di previsioni.
Sono sostanzialmente stabili le previsioni di entrata per i tributi propri. Un leggero
incremento è previsto al titolo IV riguardante alienazioni, riscossione crediti e
trasferimenti in conto capitale.
Dal
lato
della
spesa, come
già
descritto, tutte
le
strategie
registrano
stanziamenti in aumento rispetto alle previsioni dell’anno precedente, tranne la
strategia ambientale e la strategia sociale.
Il quadro delle previsioni in entrata e in uscita per il 2013 si presenta, dunque,
nei termini risultanti dalla tabella e dalle figure che seguono.
167
Tab. 34 - Quadro riepilogativo delle previsioni iniziali di competenza dei bilanci 2011, 2012 e
2013.
(in milioni)
ENTRATA
2011
Avanzo di amministrazione
Titolo I - Tributi propri
Titolo II - Trasferimenti correnti Stato,
UE, altri soggetti (1)
Titolo III - Entrate extratributarie
Titolo IV - Alienazioni, riscossioni
crediti e trasferimenti in conto capitale
Titolo V - Ricorso al credito
(2)
Totale entrata
SPESA
2013
418,11
332,33
368,30
7.515,23
7.746,68
7.783,51
156,15
165,14
130,84
73,61
19,23
14,99
469,68
422,21
458,91
388,37
579,11
723,14
9.021,15
9.264,70
9.479,69
2011
Strategia istituzionale
2012
2012
2013
183,10
236,28
281,51
6.950,40
7.098,73
7.036,62
Strategia territoriale
567,52
625,79
700,28
Strategia ambientale
130,40
153,26
135,56
Strategia economica
305,51
243,98
256,10
Strategia culturale e formativa
259,46
270,21
272,97
624,76
636,45
796,65
9.021,15
9.264,70
9.479,69
Strategia sociale
Amministrazione regionale
Totale spesa
(3)
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
(1)
Le previsioni sono riportate al netto della somma di 500 milioni, iscritta in entrata e in
uscita al fine di compensare, attraverso il fondo di garanzia, eventuali partite a debito o a
credito sulle quote di competenza dei tributi erariali spettanti ai sensi del d.lgs. 18 febbraio
2000, n. 56.
(2)
Le previsioni sono riportate al netto della somma relativa all'anticipazione di tesoreria, pari
a 250 milioni per il 2011 e a 500 milioni per il 2012 ed il 2013, iscritta in entrata e in uscita.
(3)
Le previsioni sono riportate al netto della somma di 500 milioni iscritta in entrata e in
uscita al fine di compensare, attraverso il fondo di garanzia, eventuali partite a debito o a
credito sulle quote di competenza dei tributi erariali spettanti ai sensi del d.lgs. 18 febbraio
2000, n. 56. Le stesse previsioni, inoltre, sono riportate al netto della somma relativa
all'anticipazione di tesoreria, pari a 250 milioni per il 2011 e a 500 milioni per il 2012 ed il
2013, iscritta in entrata e in uscita.
168
Fig. 26 – Previsioni iniziali di entrata di competenza 2013.
(in milioni)
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
Fig. 27 – Previsioni iniziali di spesa di competenza 2013.
(in milioni)
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
La valutazione dei dati di bilancio sulla base della classificazione economica
consente una migliore verifica dell’impostazione della spesa.
Le spese correnti diminuiscono nel raffronto annuale con il 2012, mentre nel
periodo 2011-2013 registrano un lieve incremento (+ 0,48 per cento): ciò è dovuto
169
al fatto che, tra il 2011 e il 2012, la spesa corrente era aumentata quasi dell' 1 per
cento. In netto aumento, invece, è risultata la spesa in conto capitale (+42,75 per
cento).
Nel 2013, al netto delle contabilità speciali, l'incremento degli stanziamenti su
base annua è del 2,09 per cento. Si registra, dunque, un'inversione di tendenza a
favore della spesa in conto capitale, che aumenta, mentre la spesa corrente
diminuisce. Ciò rappresenterebbe un’apprezzabile inversione di rotta rispetto alle
decisioni degli anni precedenti, che vedevano la contrazione sistematica degli
investimenti e l’aumento della spesa corrente. I dati di rendiconto, tuttavia,
smentiscono la suddetta inversione di rotta, dato che, anche nel 2013, essi
mostrano un netto aumento della spesa corrente, a fronte di una riduzione di quella
in conto capitale.
Tab. 35 - Quadro di raffronto degli impieghi previsti nei bilanci 2011, 2012 e 2013: classificazione
economica di 1° livello.
(in milioni)
Classificazione economica
Previsioni iniziali
Scostamenti
2011
2012
2013
8.470,93
8.553,48
Totale Titolo II - spese in conto
capitale
964,01
Totale Titolo III - spese per rimborso
mutui e prestiti*
Totale Titolo I - spese correnti
Totale al netto delle spese per
contabilità speciali
Totale Titolo IV - spese per contabilità
speciali
Totale generale della spesa
2012/11
2013/12
2013/11
8.511,52
0,97%
-0,49%
0,48%
1.126,20
1.376,11
16,82%
22,19%
42,75%
336,21
585,03
592,06
74,01%
1,20%
76,10%
9.771,15
10.264,71
10.479,69
5,05%
2,09%
7,25%
3.211,34
3.350,36
4.174,41
4,33%
24,60%
29,99%
12.982,49
13.615,07
14.654,10
4,87%
7,63%
12,88%
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione .
Per quanto riguarda il quadro dei saldi, il bilancio di previsione 2013 espone un
saldo positivo del risparmio pubblico (cioè della differenza tra entrate e spese
correnti,
comprensive
degli
interessi), in
leggera
crescita
rispetto
all’anno
precedente. Appare positivo che le entrate correnti riescano a coprire le spese
correnti, essendo questo un elemento molto significativo per la tenuta dei conti. Al
contrario, il saldo netto da finanziare (ossia della differenza tra le entrate, al netto
del ricorso al mercato finanziario e delle spese, al netto del rimborso prestiti) e il
saldo primario risultano negativi e in peggioramento costante nel triennio.
170
Tab. 36 - Risultati differenziali in sede di previsione 2011, 2012 e 2013 (art. 17,
c. 8, l.r. 6 agosto 2001, n. 36).
(in milioni)
2011
Risparmio pubblico
2012
2013
94,38
65,66
85,68
Saldo netto da finanziare
-302,16
-494,08
-631,08
Saldo primario
-246,82
-427,01
-568,75
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
10. Le variazioni e le previsioni di bilancio definitive
Le previsioni iniziali hanno subito numerose e importanti variazioni; di queste,
quelle apportate con provvedimenti legislativi sono state quattro95e quindici
approvate con delibera di Giunta.
Con l’approvazione del bilancio preventivo per il 2013 era previsto un disavanzo
di 456 milioni, da coprirsi mediante autorizzazione all’indebitamento. La legge di
assestamento del bilancio 2013 ha determinato il saldo finanziario dell’esercizio
2012, che risente anche della gestione degli esercizi precedenti, con un disavanzo
accertato96 di 2.590.842.987,69; pertanto, il disavanzo del 2013, da finanziare
tramite indebitamento, è divenuto pari a 3.117.697.778,49 euro, in aumento,
rispetto al 2012, di oltre il 20 per cento.
La seconda variazione ha determinato una riduzione complessiva sia dell'entrata
che della spesa. Per l'entrata, in
particolare, si
è ridotta l'autorizzazione
all'indebitamento 2013, con uno slittamento in avanti di alcune autorizzazioni. E’
stata, inoltre, prevista una fidejussione per il 2014 pari a 65 milioni, per garantire il
mutuo concesso dalla Cassa depositi e prestiti all'Autorità portuale di Piombino per
l'esecuzione di lavori nel porto.
Sul fronte della spesa, la copertura del rimborso prestiti di 51,98 milioni per il
2013, relativa al fondo di anticipazione di liquidità di cui agli artt. 2 e 3, c. 1, lett.b),
del d.l. n. 35/2013, è finanziata da corrispondenti entrate, contabilizzate nell’ambito
del titolo V.
La
terza
variazione
ha
stabilito
un
incremento
di
entrate
che
rivede
l'autorizzazione all'indebitamento con un incremento di 3,5 milioni di euro per il
2013 e per dare attuazione al decreto che consente di accedere a quote di
finanziamento connesse al pagamento dei debiti arretrati (d.l. n. 35/2013,
95
l.r. 2 maggio 2013, n. 20; Legge di assestamento 15 luglio 2013, n. 37; l.r. 22 luglio 2013, n. 40;
l.r. 14 ottobre 2013, n. 55.
96
In particolare per il 2012 l’avanzo finanziario è pari a euro 1.533.337.220,86, ma le somme
vincolate da ricostituire sono pari a euro 4.124.180.208,55.
171
convertito dalla l. n. 64/2013). Inoltre, risultano incrementate alcune risorse
derivanti da trasferimenti dello Stato per investimenti nel settore della sanità. In
conseguenza delle maggiori entrate, vengono riviste anche alcune spese sia di
parte corrente, sia di investimento, sia per il rimborso prestiti.
Complessivamente, la previsione d'entrata è aumentata, nel totale, del 45 per
cento, prevalentemente grazie alle nuove previsioni di indebitamento (titolo V) ed
alle risorse provenienti da soggetti terzi (in particolare, del titolo II).
Tab. 37 - Entrate proprie e derivate.
(in milioni)
Previsioni
iniziali
Previsioni
finali
Variazione
assoluta
Variazione
%
7.783,51
7.801,85
18,34
0,24%
14,99
28,20
13,21
88,13%
723,14
3.767,57
3.044,43
421,00%
8.521,64
11.597,62
3.075,98
36,10%
130,84
885,79
754,95
577,00%
458,90
791,27
332,37
72,43%
0,00
4,34
4,34
589,74
1.681,40
1.091,66
185,11%
9.111,38
13.279,02
4.167,64
45,74%
Risorse regionali:
Titolo I
Titolo III
Titolo V
(1)
Totale
regionali
Risorse
esterni:
risorse
di
soggetti
(2)
Titolo II
Titolo IV
Titolo V
(3)
Totale
risorse
soggetti esterni
Totale generale
di
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
(1)
Al netto della somma di 500,00 milioni (previsione iniziale e finale) relativa
all'anticipazione di tesoreria, iscritta anche in uscita.
(2)
Al netto delle somme di 500,00 milioni (previsione iniziale e finale) iscritta anche
in uscita al fine di compensare, attraverso il fondo di garanzia, eventuali partite a
debito o a credito sulle quote di competenza dei tributi erariali spettanti ai sensi del
d.lgs. 18 febbraio 2000, n. 56.
(3)
Trattasi di mutui con oneri di ammortamento a carico dello Stato.
L'incremento complessivo è più consistente di quello registrato tra la previsione
iniziale e quella definitiva del 2012.
Per quanto riguarda la spesa, tra le previsioni iniziali e quelle definitive, essa
registrava complessivamente un aumento del 65,71 per cento in termini di
competenza (con esclusione delle contabilità speciali) e del 51,30 per cento in
termini di cassa.
172
I maggiori aumenti percentuali di competenza si registravano soprattutto per la
strategia “Amministrazione regionale”, passata da 1.796 milioni a quasi 5.000
milioni97. Appare dunque chiaro, come già sottolineato nelle precedenti relazioni
della Corte, che i risparmi ipotizzati in sede di previsioni di spesa vengono, poi,
notevolmente corretti già in occasione delle variazioni del bilancio.
Si rileva, anche, che le variazioni, rispetto alla prima approvazione, non sono
oggetto di controllo specifico da parte della Corte dei conti, che esamina solo il
primo bilancio preventivo98.
C'è, dunque, anche un effetto di minore trasparenza nella decisione di contenere
in modo molto significativo la spesa della strategia “Amministrazione regionale”
nella fase previsionale, che risulta poi triplicata – specificamente nel 2013 - con le
variazioni infrannuali.
L’Amministrazione
regionale,
nelle
proprie
controdeduzioni,
ha,
tuttavia,
precisato che la strategia in esame accoglie anche i fondi per la ricostituzione dei
residui passivi perenti finanziati mediante avanzo. Gli importi relativi a tali fondi
vengono definitivamente accertati in sede di rendiconto ed applicati al bilancio di
previsione con la legge di assestamento. Le variazioni effettuate nel 2013,
riguardanti la strategia suddetta, trovano la loro ratio, prevalentemente, nella
necessità di garantire la copertura finanziaria, a seguito della reiscrizione dei residui
perenti per l’importo complessivo di Euro 2.982.371.689,43.
La "Strategia ambientale", contenuta nel bilancio di previsione iniziale, subisce
un significativo incremento percentuale (+168,94 per cento), ma ridotto in termini
assoluti (+229,02 milioni di euro).
La componente vincolata dell’avanzo di amministrazione viene correttamente
calcolata solo in sede di assestamento, quando la stessa risulta dall’approvazione
definitiva del rendiconto.
La tabella e le figure che seguono mostrano le variazioni, in valore assoluto e
percentuale, intervenute tra le previsioni iniziali e le previsioni definitive di
competenza.
Le due tabelle successive mostrano, invece, l’andamento delle previsioni stesse,
in valore assoluto, nel corso dell’esercizio, sia per la competenza che per la cassa.
97
Si tenga conto che nella "Strategia Amministrazione Regionale" viene inserita tutta la spesa per il
personale regionale.
98
Ai sensi dell’art. 1, comma 3, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla l. 7 dicembre 2012,
n. 213, è previsto un controllo sul bilancio preventivo in base ad una relazione presentata dai revisori dei
conti sulla base di linee guida approvate dalla Sezione delle Autonomie, ma anche questa relazione si
riferisce al primo bilancio preventivo.
173
Tab. 38 - Bilancio di previsione di competenza 2013 – Previsioni iniziali e definitive.
Entrata
Avanzo di
amministrazione
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
Totale
Titolo VI
Totale entrata
Spesa
Componente negativa
dell’avanzo
Strategia istituzionale
Strategia sociale
Strategia territoriale
Strategia ambientale
Strategia economica
Strategia culturale e
formativa
Amministrazione
regionale
Totale
Contabilità speciali
Totale spesa
(in milioni)
Previsioni iniziali Previsioni finali Variazione assoluta Variazione%
368,30
4.124,18
3.755,88
1019,79%
7.783,51
7.801,85
18,34
0,24%
630,84
1.385,79
754,95
119,67%
14,99
28,20
13,21
88,13%
458,91
791,27
332,36
72,42%
1.223,14
4.271,91
3.048,77
249,26%
10.479,69
18.403,20
7.923,51
75,61%
4.174,41
4.345,53
171,12
4,10%
14.654,10
22.748,73
8.094,63
55,24%
Previsioni iniziali Previsioni finali Variazione assoluta Variazione%
0,00
2.590,84
2.590,84
281,51
366,94
85,43
30,35%
7.036,62
7.975,59
938,97
13,34%
700,28
1.374,09
673,81
96,22%
135,56
364,58
229,02
168,94%
256,10
472,15
216,05
84,36%
272,97
449,53
176,56
64,68%
1.796,65
4.809,48
3.012,83
167,69%
10.479,69
18.403,20
7.923,51
75,61%
4.174,41
4.345,53
171,12
4,10%
14.654,10
22.748,73
8.094,63
55,24%
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione e successive variazioni.
174
Fig. 28 – Previsioni iniziali e finali di entrata del bilancio 2013.
9000
8000
In milioni
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Previsioni iniziali
Previsioni finali
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di bilancio di previsione e successive variazioni.
In milioni
Fig. 29 – Previsioni iniziali e finali di spesa del bilancio 2013.
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Previsioni iniziali
Previsioni finali
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di bilancio di previsione e successive variazioni.
175
Tab. 39 - Bilancio di previsione 2013 – Previsioni iniziali, variazioni e previsioni definitive della competenza.
Previsione
iniziale (1)
Avanzo
amm.ne
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
TOTALE
Titolo VI
TOTALE
ENTRATA
di
Componente
negativa
dell'avanzo
S. istituzionale
S. sociale
S. territoriale
S. ambientale
S. economica
S. culturale e
formativa
Amministrazione
regionale
TOTALE
Contabilità
speciali
TOTALE SPESA
368.297.333,83
Previsione prima
della 1°
variazione (2)
1.521.910.397,97
Previsione dopo
la 1° variazione
(3)
1.521.910.397,97
Previsione prima
dell'assestament
o (4)
1.521.910.397,97
Previsione dopo
l'assestamento
(5)
4.124.180.208,55
Previsione prima
della 2°
variazione
4.124.180.208,55
(in euro)
Previsione dopo
la 2° variazione
(6)
4.124.180.208,55
Previsione prima
della 3°
variazione (7)
Previsione dopo
la 3° variazione
4.124.180.208,55
(8)
4.124.180.208,55
Previsione
definitiva (9)
4.124.180.208,55
7.783.515.140,39
7.783.515.140,39
7.801.841.930,39
7.801.841.930,39
7.801.841.930,39
7.801.841.930,39
7.801.841.930,39
7.801.841.930,39
7.801.841.930,39
7.801.848.150,00
630.839.783,86
642.580.278,14
642.580.278,14
1.021.642.498,90
1.093.830.037,85
1.093.830.037,85
1.093.830.037,85
1.113.765.201,77
1.113.765.201,77
1.385.792.604,21
14.988.467,61
15.008.467,61
15.008.467,61
17.557.714,55
17.557.714,55
17.557.714,55
20.662.714,55
23.788.178,87
23.788.178,87
28.204.564,03
458.905.046,22
460.890.849,22
461.190.849,22
461.542.797,28
761.964.657,25
761.964.657,25
763.264.657,25
768.930.000,99
768.930.000,99
791.273.321,99
1.223.141.651,86
1.223.141.651,86
1.215.656.683,61
1.215.656.683,61
3.968.535.246,82
3.968.535.246,82
4.151.694.034,88
4.099.718.637,75
4.344.595.510,58
4.271.907.637,75
10.479.687.423,77 11.647.046.785,19 11.658.188.606,94 12.040.152.022,70 17.767.909.795,41 17.767.909.795,41 17.955.473.583,47 17.932.224.158,32 18.177.101.031,15 18.403.206.486,53
4.174.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.345.526.200,18
14.654.103.023,95 15.881.462.385,37 15.892.604.207,12 16.274.567.622,88 22.002.325.395,59 22.002.325.395,59 22.189.889.183,65 22.166.639.758,50 22.411.516.631,33 22.748.732.686,71
0,00
0,00
0,00
0,00
2.590.842.987,69
2.590.842.987,69
2.590.842.987,69
2.590.842.987,69
2.590.842.987,69
2.590.842.987,69
281.512.759,32
7.036.615.631,76
700.278.300,85
135.557.609,64
256.101.611,89
357.771.765,19
7.285.933.959,47
1.064.597.024,07
333.472.071,65
419.710.984,85
359.610.645,19
7.349.633.959,47
1.023.703.655,55
356.011.704,03
425.865.170,85
360.708.605,28
7.465.760.254,32
1.285.522.902,43
356.011.704,03
427.510.827,11
344.319.877,68
7.476.446.804,79
1.292.257.437,09
357.995.839,27
434.055.374,41
344.319.877,68
7.476.446.804,79
1.292.257.437,09
357.995.839,27
434.055.374,41
352.864.503,82
7.694.311.804,79
1.218.667.929,52
341.244.526,77
448.252.585,41
351.973.277,58
7.702.888.378,99
1.198.667.886,53
354.284.542,23
471.372.748,65
352.689.195,29
7.872.207.378,99
1.200.431.968,82
354.299.275,49
471.368.297,55
366.940.884,19
7.975.592.613,01
1.374.087.911,05
364.583.565,48
472.150.765,37
272.972.727,77
382.277.883,07
392.647.694,07
392.997.694,07
400.338.614,71
400.338.614,71
418.753.614,71
423.634.103,02
426.774.103,02
449.527.523,29
1.796.648.782,54
1.803.283.096,89
1.750.715.777,78
1.751.640.035,46
4.871.651.846,73
4.871.651.846,73
4.890.534.617,72
4.838.559.220,59
4.908.486.811,26
4.809.480.236,45
10.479.687.423,77 11.647.046.785,19 11.658.188.606,94 12.040.152.022,70 17.767.908.782,37 17.767.908.782,37 17.955.472.570,43 17.932.223.145,28 18.177.100.018,11 18.403.206.486,53
4.174.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.415.600,18
4.234.416.613,22
4.234.416.613,22
4.234.416.613,22
4.234.416.613,22
4.234.416.613,22
4.345.526.200,18
14.654.103.023,95 15.881.462.385,37 15.892.604.207,12 16.274.567.622,88 22.002.325.395,59 22.002.325.395,59 22.189.889.183,65 22.166.639.758,50 22.411.516.631,33 22.748.732.686,71
(1)
l.r. 27/12/2012, n. 78.
Comprende le variazioni apportate con delibere di Giunta regionale n. 91 del 12/02/13, n. 103 del 19/02/13, n. 118 del 27/02/13, n. 146 del 4/03/13, n. 262 del 15/04/13 e n. 282 del
22/04/13.
(2)
(3)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 2/05/2013, n. 20.
(4)
Comprende le variazioni apportate con delibere di G.R. n. 350 del 20/05/2013, n. 517 del 28/06/2013 e n. 548 dell'8/07/2013.
(5)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 15/07/2013, n. 37.
(6)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 22/07/2013, n. 40.
(7)
Comprende le variazioni apportate con delibere di Giunta regionale 5 agosto 2013, n. 669 e n. 670.
(8)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 14/10/2013, n. 55.
(9)
Comprende le variazioni apportate con delibere Giunta Regionale. n. 930 dell'11/11/13, n. 951 del 19/11/13, n. 997 del 25/11/13 e n. 1140 del 16/12/2013.
Fonte: Corte dei conti su dati dei documenti richiamati nelle note alla tabella.
176
Tab. 40 - Bilancio di previsione 2013 – Previsioni iniziali, variazioni e previsioni definitive della cassa.
(in euro)
Previsione
iniziale (1)
Fondo cassa es.
precedenti
Previsione prima
della 1°
variazione (2)
Previsione dopo
la 1° variazione
(3)
Previsione prima
dell'assestamento
(4)
Previsione dopo
l'assestamento
(5)
Previsione prima
della 2°
variazione
Previsione dopo
la 2° variazione
(6)
Previsione prima
della 3°
variazione (7)
Previsione dopo
la 3° variazione
(8)
Previsione
definitiva (9)
312.743.762,86
312.743.762,86
312.743.762,86
312.743.762,86
106.888.527,06
106.888.527,06
106.888.527,06
106.888.527,06
106.888.527,06
106.888.527,06
Titolo I
9.385.657.586,46
10.539.270.650,60
10.557.597.440,60
10.557.597.440,60
11.845.913.027,20
11.845.913.027,20
11.845.913.027,20
11.845.913.027,20
11.845.913.027,20
11.845.919.246,81
Titolo II
1.023.872.991,79
1.035.613.486,07
1.035.613.486,07
1.414.675.706,83
2.266.569.352,07
2.266.569.352,07
2.266.569.352,07
2.286.504.515,99
2.286.504.515,99
2.558.531.918,43
65.104.555,41
65.124.555,41
65.124.555,41
67.673.802,35
132.464.409,95
132.464.409,95
135.569.409,95
138.694.874,27
138.694.874,27
143.111.259,43
996.799.391,99
998.785.194,99
999.085.194,99
999.437.143,05
2.092.540.410,56
2.092.540.410,56
2.093.840.410,56
2.099.505.754,30
2.099.505.754,30
2.121.849.075,30
4.349.029.317,27
4.276.341.444,44
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
1.275.353.925,82
1.275.353.925,82
1.267.868.957,57
1.267.868.957,57
3.972.969.053,51
3.972.969.053,51
4.156.127.841,57
4.104.152.444,44
TOTALE
13.059.532.214,33
14.226.891.575,75
14.238.033.397,50
14.619.996.813,26
20.417.344.780,35
20.417.344.780,35
20.604.908.568,41
20.581.659.143,26
Titolo VI
4.274.858.633,69
4.334.858.633,69
4.334.858.633,69
4.334.858.633,69
4.311.702.848,07
4.311.702.848,07
4.311.702.848,07
4.311.702.848,07
TOTALE ENTRATA 17.334.390.848,02
18.561.750.209,44
18.572.892.031,19
18.954.855.446,95
24.729.047.628,42
24.729.047.628,42
24.916.611.416,48
24.893.361.991,33
S. istituzionale
20.826.536.016,09 21.052.641.471,47
4.311.702.848,07
4.422.813.448,07
25.138.238.864,16 25.475.454.919,54
393.686.534,81
473.874.868,47
475.713.748,47
476.811.708,56
561.503.244,53
561.503.244,53
570.047.870,67
569.156.644,43
569.872.562,14
584.124.251,04
8.058.670.960,92
8.397.034.837,64
8.460.734.837,64
8.576.861.132,49
9.076.176.681,66
9.076.176.681,66
9.294.041.681,66
9.302.618.255,86
9.471.937.255,86
9.575.322.489,88
S. territoriale
996.789.481,58
1.367.273.046,16
1.326.379.677,64
1.588.198.924,52
1.756.343.949,13
1.756.343.949,13
1.682.754.441,56
1.662.754.398,57
1.664.518.480,86
1.838.174.423,09
S. ambientale
374.807.769,35
594.955.566,03
617.495.198,41
617.495.198,41
794.075.704,04
794.075.704,04
777.324.391,54
790.364.407,00
790.379.140,26
800.663.430,25
S. economica
561.102.778,74
736.902.253,51
743.056.439,51
744.702.095,77
957.430.899,45
957.430.899,45
971.628.110,45
994.748.273,69
994.743.822,59
995.526.290,41
540.748.392,17
665.727.088,21
676.096.899,21
676.446.899,21
792.777.189,39
792.777.189,39
811.192.189,39
816.072.677,70
819.212.677,70
841.966.097,97
1.996.941.876,42
1.854.339.495,39
1.801.772.176,28
1.802.696.433,96
4.978.708.640,23
4.978.708.640,23
4.997.591.411,22
4.945.616.014,09
5.015.543.604,76
4.916.537.029,95
12.922.747.793,99
14.090.107.155,41
14.101.248.977,16
14.483.212.392,92
18.917.016.308,43
18.917.016.308,43
19.104.580.096,49
19.081.330.671,34
4.411.643.054,03
4.471.643.054,03
4.471.643.054,03
4.471.643.054,03
5.812.031.319,99
5.812.031.319,99
5.812.031.319,99
5.812.031.319,99
17.334.390.848,02
18.561.750.209,44
18.572.892.031,19
18.954.855.446,95
24.729.047.628,42
24.729.047.628,42
24.916.611.416,48
24.893.361.991,33
S. sociale
S.
culturale
formativa
e
Amministrazione
regionale
TOTALE
Contabilità
speciali
TOTALE SPESA
19.326.207.544,17 19.552.314.012,59
5.812.031.319,99
5.923.140.906,95
25.138.238.864,16 25.475.454.919,54
(1)
l.r. 27/12/2012, n. 78.
(2)
Comprende le variazioni apportate con delibere di Giunta regionale n. 91 del 12/02/13, n. 103 del 19/02/13, n. 118 del 27/02/13, n. 146 del 4/03/13, n. 199 del 25/03/13, n. 262 del 15/04/13 e n. 282 del 22/04/13.
(3)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 2/05/2013, n. 20.
(4)
Comprende le variazioni apportate con delibere di Giunta regionale n. 350 del 20/05/2013, n. 517 del 28/06/2013 e n. 548 dell'8/07/2013.
(5)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 15/07/2013, n. 37.
(6)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 22/07/2013, n. 40.
(7)
Comprende le variazioni apportate con delibere di G.R. n. 669 del 5/08/13 e n. 670 del 5/08/13.
(8)
Comprende le variazioni apportate con l.r. 14/10/2013, n. 55.
(9)
Comprende le variazioni apportate con delibere di Giunta regionale n. 930 dell'11/11/13, n. 951 del 19/11/13, n. 997 del 25/11/13 e n. 1140 del 16/12/2013.
Fonte: Corte dei conti su dati dei documenti richiamati nelle note alla tabella.
177
11. Gli equilibri di bilancio
Il bilancio preventivo, sia per la parte di competenza, sia per quella di cassa,
rispetta il vincolo giuridico del pareggio finanziario, mostrando entrate pari alle uscite
in ogni variazione adottata durante tutto il ciclo gestionale.
Per ciò che attiene alla competenza, l’equilibrio tra il totale delle spese e delle
entrate è garantito utilizzando, oltre alle entrate ordinarie, soprattutto quelle da
indebitamento e l’avanzo di amministrazione dell’esercizio precedente.
Dal lato della cassa, il totale dei pagamenti autorizzati pareggia il totale delle
entrate riscosse, sommato al fondo di cassa iniziale.
Il risultato di amministrazione dell’esercizio precedente è iscritto in bilancio, in via
definitiva, in occasione dell’assestamento. Il disavanzo del 2012, a rendiconto
approvato, è pari a 2.590,84 milioni, in aumento rispetto a quanto realizzato nel 2011.
La presenza di un disavanzo sostanziale, dovuta all’eccedenza dei fondi vincolati
rispetto all’avanzo, di per sé non è un dato negativo, in quanto deriva dall’accensione
di mutui in misura ridotta rispetto alla corrispondente autorizzazione. Tale necessità, a
sua volta, è in linea con le previsioni legislative, poiché la legge regionale esclude la
possibilità di ricorrere al credito qualora vi siano sufficienti disponibilità di cassa (art.
8, comma 6).
Ciò nonostante, non si può non rilevare come in questo modo venga in parte meno
la trasparenza dei dati in sede previsionale. Infatti, dal lato dell’entrata, vi è
un’autorizzazione di mutui che poi non vengono sottoscritti e dunque, in sede di
rendiconto, l’entrata diminuisce; dal lato della spesa, invece, vi è la mancata uscita di
fondi vincolati in ragione della stessa natura della spesa di investimento, che necessita
di tempi più lunghi di quelli della spesa corrente. Pertanto, il bilancio di previsione
registra una doppia asimmetria - sia dal lato dell’entrata sia da quello della spesa –
riflettendo in maniera non del tutto coerente la realtà regionale.
Una diversa impostazione risponderebbe, come già evidenziato nelle precedenti
relazioni, ad una valutazione di mera opportunità dell’amministrazione regionale,
essendo
giuridicamente
consentito
il
comportamento
tenuto
sino
ad
oggi;
un’opportunità che, in ogni caso, garantirebbe una maggiore facilità di lettura dei dati
riguardanti i saldi.
Tuttavia, come già rilevato nel capitolo relativo alla disciplina contabile regionale,
tale metodo di copertura dovrà necessariamente venire meno in sede di attuazione
dell'armonizzazione di cui al d.lgs. 118/2011.
178
Infine, occorre notare che, in sede di rendiconto, le previsioni non vengono quasi
mai confermate. Come già anticipato e come risulta evidente dalla tabella che segue,
subisce una notevole riduzione il ricorso all'indebitamento, ma anche le entrate da
alienazioni registrano un valore inferiore alle previsioni iniziali e, perciò, quasi
dimezzato rispetto alle previsioni definitive.
In ragione della riduzione delle entrate, anche le spese devono essere ridotte. Tale
riduzione risulta piuttosto sostenuta per quanto riguarda le spese per ricorso al credito
e quelle per contabilità speciali. La spesa in conto capitale è, nel rendiconto, inferiore
rispetto alla previsione iniziale, mentre quella corrente registra un valore intermedio
tra previsioni iniziali e definitive. Ciò nonostante, si verifica un significativo disavanzo
di amministrazione (pari a oltre 2,554 milioni di euro), in notevole aumento rispetto a
quello degli anni precedenti.
Tab. 41 - Equilibri di bilancio – Quadro generale anno 2013.
TITOLI
Previsioni iniziali
(in euro)
Previsioni definitive
Risultanze rendiconto
Entrate:
Titolo I - Tributi propri
Titolo II - Trasferimenti correnti Stato,
UE, altri soggetti
Titolo III - Entrate extratributarie
7.783.515.140,39
7.801.848.150,00
630.839.783,86
1.385.792.604,21
7.445.804.952,76
1.160.508.213,63
14.988.467,61
28.204.564,03
49.881.318,19
Totale entrate correnti
8.429.343.391,86
9.215.845.318,24
8.656.194.484,58
Titolo IV - Alienazioni, riscossioni
crediti e trasferimenti in conto capitale
458.905.046,22
791.273.321,99
383.358.088,26
1.223.141.651,86
4.271.907.637,75
510.629.269,96
1.682.046.698,08
5.063.180.959,74
893.987.358,22
4.174.415.600,18
4.345.526.200,18
1.924.297.251,27
14.285.805.690,12
18.624.552.478,16
11.474.479.094,07
368.297.333,83
4.124.180.208,55
0,00
14.654.103.023,95
22.748.732.686,71
11.474.479.094,07
Titolo I - Spese correnti
8.511.519.682,69
12.452.383.153,69
10.798.398.838,62
Titolo II - Spese in conto capitale
Titolo V - Ricorso al credito
Totale entrate in conto capitale
Titolo VI - Contabilità speciali
Totale entrate
Avanzo di amministrazione applicato
Totale Generale Entrata
Spese:
1.376.110.444,88
2.764.760.468,38
1.217.334.980,51
Titolo III - Spese per rimborso mutui e
prestiti
592.057.296,20
595.219.876,77
88.910.666,66
Titolo IV - Spese per contabilità speciali
4.174.415.600,18
4.345.526.200,18
1.924.297.251,27
14.654.103.023,95
20.157.889.699,02
14.028.941.737,06
Totale Spese
Disavanzo sostanziale applicato
Totale Generale Uscita
Differenza
2.590.842.987,69
14.654.103.023,95
22.748.732.686,71
14.028.941.737,06
0,00
0,00
-2.554.462.642,99
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione e di rendiconto.
La Regione, come noto, può ricorrere all’indebitamento solo per spese di
investimento (art. 3, c. 18, della l. n. 350/2003); inoltre, la somma degli oneri
179
finanziari non può superare il 25 per cento delle entrate tributarie non vincolate
dell’ente.
Dall’esame delle UPB indicate nel prospetto allegato alla legge di bilancio, il
vincolo relativo alla destinazione delle risorse derivanti da indebitamento appare
rispettato.
Anche la disposizione riguardante la percentuale degli oneri finanziari rispetto
alle entrate tributarie risulta rispettata. Tuttavia, anche nel 2013, come ormai dal
2007, la parte di entrate relative alla sanità, calcolate come vincolate, è solo quella
derivante dalla compartecipazione all'IVA (cfr. nota 1 alla tabella che segue).
Ciò è possibile, secondo l’interpretazione regionale, in quanto il vincolo di
destinazione delle altre entrate è stato abrogato dall’intervento della l. n. 388/2000
(legge finanziaria per il 2001, art. 83, comma 1), pur restando a carico delle
Regioni l’obbligo di destinare al finanziamento della spesa sanitaria regionale risorse
non inferiori a quelle derivanti dal riparto del Fondo sanitario.
Tuttavia, la base di calcolo, applicata dalla Regione Toscana dal 2007, innalza
notevolmente la capacità di indebitamento. Già con le precedenti relazioni, la Corte
è intervenuta sul tema, precisando che l’abolizione del vincolo di destinazione,
avvenuta con la legge finanziaria per il 2001, contiene un espresso riferimento alla
“trasformazione” delle risorse per la sanità da risorse trasferite dallo Stato a risorse
proprie, acquisite tramite l’IRAP e l’addizionale IRPEF. La natura intrinseca delle
risorse, pertanto, muta di poco, dal momento che le stesse sostituiscono
trasferimenti soppressi. Ed invero la stessa legge stabilisce che, in ogni caso, la
Regione deve destinare alla sanità una quota di risorse “non inferiore a quella
derivante dal riparto dei fondi sanitari”.
La Corte, dunque, sostiene il permanere di un vincolo, almeno nella misura in cui
sia necessario destinare alla sanità risorse pari a quelle necessarie per mantenere i
previsti livelli di assistenza (ossia quelle derivanti dal riparto dei fondi).
Se, infatti, si prende a riferimento quanto riportato nella tabella 32 di questo
capitolo, la quota di risorse libere viene definita in 1.915,52 milioni, correttamente
al netto delle risorse destinate alla sanità, che non sono distribuibili su altre
politiche di spesa. Appare singolare che, invece, le risorse cosiddette libere
diventino pari a 3.942,98 milioni quando vengono utilizzate per calcolare il limite
all’indebitamento (cfr. tab. 42). Sarebbe più coerente mantenere il medesimo
riferimento, considerando comunque vincolate le risorse destinate alla spesa
sanitaria, come correttamente fatto per definire la destinazione politica delle
somme disponibili.
180
Come risulta dalla tab. 42, la Regione si mantiene nei limiti della prevista
capacità di indebitamento, avendo una capacità residua pari a 450,33 milioni di
euro, in ripresa rispetto al 2012.
Il tema sollevato sulle modalità di calcolo ha, pertanto, risvolti solo teoricosistematici, visto che la capacità di indebitamento resta comunque ampia anche
prendendo come base di calcolo quella proposta dall’interpretazione della Corte.
Tab. 42 - Limiti quantitativi all’indebitamento (previsioni definitive 2013).
(in milioni)
Entrate tributarie complessive
7.801,85
Entrate tributarie giuridicamente vincolate
Entrate vincolate alla sanità
29,39
(1)
3.829,48
Entrate tributarie per calcolo limite indebitamento
Limite 20%
3.942,98
788,60
(2)
Importo
mutui
Oneri di ammortamento:
a) per debito in amm.to al 31/12/2012
b) a copertura dell'equilibrio 2013
c) a copertura del disavanzo 2012 e precedenti
d) per il Piano pluriennale degli investimenti
e) per investimenti sanitari
Totale importo mutui/oneri di ammortamento autorizzati
f) per debito in ammortamento in deroga al limite di cui all'art. 8 della l.r.
36/2001(3)
Totale importo Debito/oneri di ammortamento, al netto del
debito/oneri sul debito in deroga
Residua capacità di indebitamento
Importo
rata
annua
1.231,40
105,11
504,10
38,96
2.466,18
190,61
60,84
4,70
225,82
24,14
4.488,34
363,52
25,25
4.488,34
338,27
450,33
Fonte: Corte dei conti su dati di bilancio di previsione.
(1)
Si considerano vincolate alla sanità le sole entrate derivanti dalla compartecipazione all'IVA.
(2)
L'art. 8 della l. 12 novembre 2011, n. 183 ha ridotto dal 25% al 20% il limite giuridico
all'indebitamento di cui all'art. 10 della l. 16 maggio 1970, n. 281.
(3)
Negli oneri di ammortamento in deroga sono compresi oneri che, nei precedenti prospetti
dimostrativi del rispetto dei limiti quantitativi all'indebitamento erano riportati soltanto in nota anziché
nella parte tabellare.
181
182
PARTE QUARTA
IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO
Sommario: 12. Premessa. – 13. Il patto per le Regioni. – 13.1. La normativa 2002-2013. – 13.2. Il
nuovo patto di stabilità dal 2014. – 14. I patti di solidarietà. – 15. Il patto di stabilità interno 2013 della
Regione Toscana. – 16. I patti territoriali della Regione Toscana. - 16.1. Il patto regionale verticale. – 16.2.
Il patto regionale verticale incentivato. – 16.3. Il patto regionale orizzontale.
12. Premessa
L’obbligo di partecipazione delle regioni e degli enti locali alla realizzazione degli
obiettivi
di
finanza pubblica ha assunto valenza costituzionale con la nuova
formulazione dell’art. 119 Cost. (l. cost. 20 aprile 2012, n. 1) che, nell’introdurre il
principio dell’equilibrio di bilancio nell’art. 81 Cost., ha statuito che gli enti territoriali
(comuni, province, città metropolitane, regioni) “concorrono ad assicurare l'osservanza
dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea”. La
legge rinforzata n. 243/2012 ha dato applicazione al dettato costituzionale.
Il patto di stabilità interno (PSI) rappresenta però, già da tempo, il principale
meccanismo volto ad adeguare la struttura della finanza pubblica territoriale alle
esigenze imposte dall’appartenenza all’Unione Europea ed è il più forte strumento di
coordinamento della finanza regionale e locale.
L’obiettivo primario delle regole fiscali che costituiscono il patto di stabilità interno è
il controllo dell’indebitamento degli enti territoriali (regioni ed enti locali), attraverso il
meccanismo dei saldi tra entrate e spese finali.
Dal 1999 ad oggi, la definizione delle regole del patto di stabilità avviene ogni anno
con la legge finanziaria (oggi di stabilità).
La disciplina mutevole negli anni, sia nell’individuazione dei destinatari, sia nella
struttura degli obiettivi (saldo – spesa – saldo misto), sia nei meccanismi incentivanti
e sanzionatori, ha reso ancor più complessa la sua applicazione. Negli ultimi anni, a
seguito degli effetti negativi sugli investimenti causati dall’inserimento nel calcolo del
saldo (dal 2005) della spesa in conto capitale, sono stati introdotti correttivi per
rendere l’applicazione del patto più flessibile a livello territoriale e più coerente con le
regole europee, come approfondito di seguito. La regionalizzazione del patto e
l’introduzione dell’obiettivo eurocompatibile sono gli strumenti con i quali, da ultimo, si
è cercato di conciliare l’esigenza del rigore finanziario con l’autonomia degli enti
territoriali.
183
13. Il patto per le Regioni
13.1 La normativa 2002-2013
La disciplina del patto di stabilità interno per le regioni, è stata introdotta dal 2002
ed è stata costruita sul controllo della spesa finale. Fino all'esercizio 2010, a ciascuna
regione è stato richiesto di ridurre percentualmente il complesso delle spese finali
(articolo 77-ter del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 per gli esercizi 2009 e 2010). A partire
dal 2011 (prima con la l. 13 dicembre 2010, n. 220, articolo 1, commi da 125 a 150, e
poi con la l. 12 novembre 2011, n. 138, art. 32), l’obiettivo imposto alle regioni è
stato calcolato sul complesso delle spese finali distinte in termini di competenza e di
cassa.
Nel 2013, la legge di stabilità 2013 (l. 24 dicembre 2012 n. 228, art. 1, commi 448472) ha introdotto una nuova modalità di calcolo delle spese finali sottoposte al
vincolo del patto di stabilità (competenza eurocompatibile), e ha rideterminato
l’obiettivo del patto, già fissato, adeguandolo all'incremento di risparmio richiesto alle
regioni e alle province autonome dalla spending review99 (d.l. 6 luglio 2012, n. 95,
convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135, come modificato dai commi 117 e 118
dell'articolo unico della medesima legge di stabilità 2013).
La nuova modalità di computo dell’obiettivo “eurocompatibile”, in sostituzione
dell’obiettivo di cassa, considera:
a) gli impegni di parte corrente al netto dei trasferimenti, delle spese per imposte e
tasse e per gli oneri straordinari della gestione corrente;
b) i pagamenti per trasferimenti correnti, per imposte e tasse e per gli oneri
straordinari della gestione corrente;
c) i pagamenti in conto capitale, escluse le spese per concessione di crediti, per
l'acquisto di titoli, di partecipazioni azionarie e per conferimenti.
Il complesso delle spese finali in termini di competenza finanziaria di ciascuna
regione non può essere superiore, per ciascuno degli anni dal 2013 al 2016,
all'obiettivo fissato in termini di competenza euro-compatibile.
La ratio del nuovo sistema di calcolo è quella di garantire la coerenza con le
elaborazioni sull'indebitamento netto delle regioni secondo il sistema SEC '95 (Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali) in termini di indebitamento netto. In
particolare talune voci di spesa in conto corrente vengono registrate con il criterio
99
L’accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni del 24 gennaio 2013 ha stabilito la ripartizione tra le
regioni sia dell'obiettivo del patto, pari a complessivi 20.090 milioni, sia dell'ammontare dei tagli disposti
dall'articolo 16, comma 2, del d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012, pari a 1.000 milioni (d.m. 20
febbraio 2013 pubblicato nella G.U. n. 52 del 2 marzo 2013).
184
della cassa (che permette di ottenere valori più vicini alla competenza economica) e in
coerenza del patto di stabilità e crescita si sottraggono dal conto capitale tutte le voci
in entrata ed uscita classificabili come operazioni di natura finanziaria. Quanto
descritto, in assenza per le amministrazioni locali di sistematiche ed ordinarie
rilevazioni dei fatti di gestione secondo le regole della competenza economica, avvicina
il sistema di calcolo del patto delle regioni alle regole europee per le quali le poste che
determinano l’indebitamento netto sono registrate secondo il criterio della competenza
economica, che si basa sul momento in cui maturano gli effetti economici e non su
quello in cui la transazione avviene formalmente o dà luogo a flussi di fondi .
La modifica dei criteri di calcolo dell’obiettivo è stata accompagnata anche dalla
variazione delle spese da escludere dal computo (art. 32, c. 4, l. 12 novembre 2011,
n. 183, modificato dall’art. 1, c.
452, l. n. 228/2012). Sono riconfermate
dall’esclusione le spese per la sanità, per la concessione di crediti, per interventi
cofinanziati dall’Unione europea, relativamente ai soli finanziamenti comunitari e per
altre spese di minor rilievo. Nuove esclusioni riguardano le spese finanziate dal fondo
per il trasporto pubblico locale e ferroviario, quelle per gli investimenti infrastrutturali
effettuati dagli enti territoriali che procedano alla dismissione di partecipazioni in
società esercenti servizi pubblici locali di rilevanza economica, le spese effettuate a
valere sulla quota da cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali comunitari.
Quest’ultima previsione è contenuta nel “decreto pagamenti” (art. 2, c. 7, d.l. 8 aprile
2013, n. 35, convertito dalla l. 6 giugno 2013, n. 64). Lo stesso decreto, al fine di
fornire liquidità agli enti locali per l'anno 2013,
prevede altresì (art. 1, c. 7)
l’esclusione, ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi del patto delle regioni, dei
trasferimenti effettuati in favore degli enti locali soggetti al patto di stabilità interno a
valere sui residui passivi di parte corrente, purché a fronte di corrispondenti residui
attivi degli enti locali.
Le spese sanitarie (in media circa il 67 per cento delle spese totali delle regioni),
escluse dal computo del patto sono sottoposte ad una specifica e differente disciplina
di contenimento.
13.2 Il nuovo patto di stabilità dal 2014
A partire dal patto dell’anno 2014, il legislatore ha introdotto il “patto regionale
integrato”, consistente nella possibilità di concordare con lo Stato le modalità di
raggiungimento
degli
obiettivi
di
finanza
100
pubblica
delle
singole
regioni 100,
Art. 32, c. 17, della l. 12 novembre 2011, n. 183, come modificato dall’ art. 1, c. 433, lett. a), b) e
c), l. 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013) che ha spostato al 2014 la decorrenza
185
conformandosi ai principi europei nell'individuazione delle entrate e delle spese da
considerare nel saldo valido per il patto di stabilità interno .
Il patto regionale integrato prevede che le singole regioni possano concordare con
lo Stato le modalità di raggiungimento dei propri obiettivi di finanza pubblica, espressi
in
termini
di
saldo eurocompatibile
(che sarà l’unico obiettivo da
rispettare
dall’esercizio 2014), ossia conforme ai criteri contabili europei 101, unitamente a quelli
degli enti locali del proprio territorio, previo accordo concluso in sede di Consiglio delle
autonomie locali e, ove non istituito, con i rappresentanti dell'ANCI e dell'UPI regionali.
La norma prevede, inoltre, che la regione che concorda il patto risponda allo Stato
del mancato rispetto degli obiettivi attraverso un maggior concorso nell’anno
successivo a quello di riferimento, in misura pari alla differenza tra l’obiettivo e il
risultato complessivo conseguito.
14. I patti di solidarietà
Sin dal 2009 sono stati introdotti alcuni strumenti di gestione del patto che,
lasciando inalterate le diverse modalità di determinazione degli obiettivi a livello
nazionale, hanno conferito maggiore elasticità e integrazione alla sua gestione.
La regionalizzazione del patto di stabilità interno fonda la sua ratio nell’attribuzione
alle regioni di un ruolo di coordinamento nei confronti degli enti locali del proprio
territorio per correggere alcuni degli effetti indesiderati derivati dall’applicazione del
patto, con particolare riguardo all’accumulo dei residui passivi degli enti locali ed al
blocco degli investimenti pubblici locali.
La stessa legge delega sul federalismo102 fiscale prevede, in capo alle regioni, il
compito di assicurare gli obiettivi sui saldi di finanza pubblica anche mediante la
possibilità di adattare, previa concertazione con gli enti locali ricadenti nel proprio
territorio regionale, le regole e i vincoli posti dal legislatore nazionale.
Gli strumenti adottati sono i cosiddetti patti di solidarietà, articolati in:
-
il patto regionale integrato,
-
il patto regionale verticale,
-
il patto regionale orizzontale,
-
il patto regionale verticale incentivato,
dell’applicazione della norma (in precedenza era il 2013). L’attuazione della norma è rinviata all’adozione di
un decreto MEF che, allo stato attuale, non risulta ancora emanato.
101
Per regole europee si intendono le regole del Sistema europeo dei Conti (SEC) utilizzate per la
costruzione dell’aggregato dell’indebitamento netto che, come già riportato, si basano sulla competenza
economica.
102
Art. 17, comma 1, lett. c), della l. 5 maggio 2009, n. 42, “Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”.
186
-
il patto nazionale orizzontale103,
mediante i quali gli enti territoriali possono cedere o ricevere spazi finanziari (e non
risorse) validi ai fini del raggiungimento dell’obiettivo del patto di stabilità interno.
I patti in cui l’ente regione riveste un ruolo fondamentale sono: il patto regionale
verticale, il patto regionale orizzontale (introdotti dal patto 2009104) e il patto
regionale verticale incentivato (introdotto dal patto 2013).
In particolare, con il patto regionale verticale ed il patto regionale verticale
incentivato, le regioni possono cedere spazi finanziari agli enti locali del proprio
territorio, consentendo ai comuni e alle province interessati di beneficiare di un
margine di spesa maggiore da destinare ai pagamenti in conto capitale.
Il patto regionale verticale105 prevede che la regione possa riconoscere maggiori
spazi di spesa ai propri enti locali compensandoli con un peggioramento, di pari
importo, del proprio obiettivo in termini di competenza finanziaria e di competenza
eurocompatibile. I maggiori spazi di spesa sono utilizzati dagli enti locali per
pagamenti in conto capitale e non devono essere recuperati.
La procedura prevede che le regioni possano autorizzare gli enti locali del proprio
territorio a peggiorare il loro saldo programmatico attraverso un aumento dei
pagamenti in conto capitale.
A tal fine, le regioni definiscono i criteri di virtuosità e le modalità operative previo
confronto in sede di Consiglio delle autonomie locali e, ove non istituito, con i
rappresentanti regionali delle autonomie locali.
La legge prevede che gli enti locali comunichino all’ANCI, all’UPI e alle regioni e
province autonome, entro il 15 settembre di ciascun anno, l’entità dei pagamenti che
prevedono di effettuare nel corso dell’anno. Le regioni e le province autonome, entro il
termine perentorio del 31 ottobre, comunicano al Ministero dell’economia e delle
finanze, con riguardo a ciascun ente beneficiario, gli elementi informativi occorrenti
per la verifica del mantenimento dell’equilibrio dei saldi di finanza pubblica. Entro lo
stesso termine la regione comunica i nuovi obiettivi agli enti locali interessati dalla
compensazione verticale.
Il patto regionale verticale incentivato, regolato dall’art. 1, commi 122 e ss., della
più volte citata legge di stabilità 2013, ha riproposto, estendendolo anche alle
103
Per l’anno 2013, l’art. 1, c. 6, del d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito in l. 6 giugno 2013, n. 64, ha
sospeso l’applicazione del patto di stabilità nazionale orizzontale.
104
L’art. 77-ter, c. 11, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla l. 6 agosto 2008 n. 133, per la
prima volta, ha introdotto una forma di compensazione orizzontale (patto regionale orizzontale), mentre
l’art. 7 quater del d.l. 10 febbraio 2009, n. 5, convertito in l. 9 aprile 2009, n. 33, per la prima volta, ha
introdotto una forma di compensazione verticale (patto regionale verticale).
105
Disciplinato dai commi 138, 138-bis, 139 e 140 dell’articolo 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220,
come modificato dalla legge di stabilità 2013.
187
province, il sistema introdotto dall’articolo 16, c. 12-bis e seguenti, del decreto legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135.
Il meccanismo mira a favorire la cessione da parte delle regioni di spazi finanziari
agli enti locali del proprio territorio che ne facciano richiesta prevedendo l’erogazione,
a favore delle regioni medesime, di un contributo del valore complessivo di 1,27
milioni per ciascuno degli anni 2013 e 2014 (pari all’83,33 per cento degli spazi
finanziari ceduti) da destinare esclusivamente alla riduzione, anche parziale, del
debito.
Più precisamente, a fronte dell’attribuzione alle regioni del contributo di cui trattasi,
queste si impegnano a cedere, ai comuni e alle province ricadenti nel proprio
territorio, spazi finanziari in misura maggiore, pari a 1,2 euro per ogni euro ad esse
attribuito, mediante le procedure che disciplinano il patto verticale di cui all’articolo 1,
commi 138 e seguenti, della legge n. 220 del 2010.
Gli enti locali beneficiari possono utilizzare tali maggiori spazi solo per effettuare
pagamenti a valere sui residui passivi in conto capitale in favore dei creditori.
Il patto regionale orizzontale, disciplinato dai commi 141 e 142 dell’art. 1 della l. 13
dicembre 2010, n. 220, prevede che, sulla base dei criteri stabiliti con decreto del
Ministero dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza unificata, le regioni
possono, per gli enti locali del proprio territorio, integrare le regole e modificare gli
obiettivi posti dal legislatore nazionale, in relazione alle diverse situazioni finanziarie
esistenti, fermo restando l’obiettivo complessivamente determinato per gli enti locali
della regione.
A tal fine, ogni regione definisce e comunica ai propri enti locali il nuovo obiettivo
annuale del patto di stabilità interno, determinato anche sulla base dei criteri stabiliti
in sede di Consiglio delle autonomie locali.
In particolare, nel 2013, i comuni e le province che prevedessero di conseguire un
differenziale positivo (o negativo) rispetto all’obiettivo del patto di stabilità interno
comunicherebbero alle regioni, nonché all’ANCI e all’UPI regionali, entro il 15 ottobre,
l’entità degli spazi finanziari che sono disposti a cedere (o di cui necessitano)
nell’esercizio in corso e le modalità di recupero (o di cessione) dei medesimi spazi nel
biennio successivo. L’esito di tale procedimento per la Toscana è descritto di seguito.
Le regole del patto regionale orizzontale prevedono a beneficio degli enti che
cedono spazi finanziari, nel biennio successivo, una modifica migliorativa del loro
obiettivo, commisurata al valore degli spazi finanziari ceduti, fermo restando l’obiettivo
complessivo a livello regionale, mentre agli enti che acquisiscono spazi finanziari, nel
biennio
successivo,
sono
attribuiti
saldi
complessivamente pari alla quota acquisita.
188
obiettivi
peggiorati
per
un
importo
La regionalizzazione del patto, con le sue articolazioni, attenua così gli effetti
negativi della regola fiscale, essendo un meccanismo che attraverso la ridistribuzione
consente il massimo utilizzo della capacità di spesa tra gli enti territoriali della regione
in coerenza con le esigenze peculiari di ciascuno. Essa permette di liberare risorse per
lo sviluppo locale senza effetti negativi in termini di finanza pubblica.
15. Il patto di stabilità interno 2013 della Regione Toscana
Il patto di stabilità interno per l’anno 2013, nella nuova modalità di calcolo prevista
dal citato art. 1, commi 448-472, della l. n. 228/2012, ha introdotto l’obiettivo di
competenza mista “eurocompatibile”, in sostituzione dell’obiettivo di cassa e in
aggiunta all’obiettivo di competenza. Per la Toscana, l’obiettivo di competenza
eurocompatibile è pari ad euro 1.494.399.948 (d.m. 20 febbraio 2013, attuativo
dell’accordo sancito in sede di Conferenza Stato-Regioni del 24 gennaio 2013).
L’obiettivo del patto nei diversi esercizi finanziari considerati ha subito un forte calo
con la conseguente contrazione della capacità di spesa della Regione. Di seguito si
riporta una tabella che mostra l’andamento dell’obiettivo (competenza finanziaria e il
suo rispetto da parte della Regione nell’ultimo quinquennio (tab. 43).
189
Tab. 43 - Andamento obiettivo e spese finali.
(in milioni)
Impegni
Obiettivo patto di stabilità
interno
2009
2010
2011
2012
2013
Risultato annuale spese finali
2.155,02
2.197,68
1.851,76
1.684,27
1.396,66
Obiettivo programmatico annuale
spese finali
2.176,35
2.198,11
1.889,09
1.740,72
1.494,40
-36,91
97,25
1.703,81
1.397,15
-19,54
-0,49
Quota obiettivo annuale attribuito
agli enti locali
Obiettivo annuale spese finali
rideterminato
Diff. tra risultato spese finali e
obiettivo rideterminato
-21,33
-0,43
-37,33
Fonte: elaborazione Corte dei conti.
La tabella che segue mostra le differenze in valore assoluto e in termini percentuali
dell’obiettivo rispetto all’esercizio precedente.
Tab. 44 - Variazioni obiettivo programmatico 2009-2013.
(in milioni)
Impegni
Diff. 2010/
2009
Obiettivo
programmatico
annuale spese
finali
21,76
%
1,00
Diff. 2011/
2010
-309,02
%
-14,06
Diff. 2012/
2011
-148,3
%
-7,8
Diff.
2013/2012
-246,3
%
-14,15
Fonte: elaborazione Conte dei conti.
Il rispetto del patto di stabilità per l’anno 2013 è rappresentato nella tabella
seguente (tab. 45) con riferimento alla competenza finanziaria.
190
Tab. 45 - Patto di stabilità interno 2013 - competenza finanziaria.
Competenza finanziaria
SPESA
2012
Totale spese correnti
a detrarre:
(in milioni)
spese correnti per la sanità
8.567,86
8.189,23
7.208,06
6.851,07
86,40
77,23
0,00
0,00
spese correlate ai cofinanziamenti UE
spese per i censimenti previsti dal d.l. n. 78/2010, art. 50,
c. 3, nei limiti delle risorse trasferite dall'ISTAT
spese a valere sulle risorse dei cofinanziamenti nazionali
dei fondi strutturali comunitari nei limiti previsti dall'art.
32, c. 4, lett. n-bis, l. n. 183/2011, come modificato
dall'art. 2, c. 7, d.l. n. 35/2013
spese conseguenti alla dichiarazione dello stato di
emergenza di cui alla l. 225/1992, nei limiti dei maggiori
incassi di cui all'art. 5, c. 5-quater, della medesima legge
(art. 32, c. 4, lett. h), l. n. 183/2011)
2013
-
25,60
29,25
0,00
142,54
140,94
Spese correnti nette
1.101,61
1.094,39
Totale spese in conto capitale
1.293,05
1.202,07
510,02
651,65
5,04
6,71
spese correlate ai cofinanziamenti UE
65,24
81,99
spese in c/capitale nei limiti dei maggiori incassi derivanti
dall'attività di recupero fiscale di cui al D.Lgs. n. 68/2011 al
30 novembre di ciascun anno (art.32, c. 4, lett. i), l. n.
183/2011
98,09
121,05
spese a valere sulle risorse dei cofinanziamenti nazionali
dei fondi strutturali comunitari nei limiti previsti dall'art. 3,
commi 1, 1-bis e 2, del d.l. n. 201/2011 (art. 32, c. 4, lett.
n-bis), l. n. 183/2011)
32,00
38,40
582,66
302,27
Risultato annuale spese finali
1.684,27
1.396,66
Obiettivo programmatico annuale spese finali
1.740,72
1.494,40
36,91
97,25
1.703,81
1.397,15
-19,54
-0,49
spese finanziate dal fondo per il finanziamento del
trasporto pubblico locale, anche ferroviario entro il limite di
1600 milioni (art. 32, c. 4, lett. l), l. n. 183/2011)
a detrarre:
spese in conto capitale per la sanità
spese per concessione di crediti
Spese in conto capitale nette
Quota obiettivo annuale attribuito agli enti locali
Obiettivo annuale spese finali rideterminato
Differenza tra risultato annuale spese finali e obiettivo
programmatico/rideterminato
Fonte: Modelli ministeriali patto.
191
La tabella mostra il rispetto del patto conseguito con un margine di poco inferiore a
500 mila euro: il che denota, pur a fronte delle difficoltà gestionali dovute alla
riduzione dell’obiettivo programmatico (che si riduce di circa 250 milioni rispetto
all’anno precedente), la capacità della Regione nel massimizzare gli spazi di spesa
concessi dal medesimo (v. Cap. III – Parte Prima – Le manovre finanziarie dello Stato
e il loro impatto sulla finanza regionale).
Il contenimento della spesa continua ad insistere sul versante delle spese di
investimento. La spesa in conto capitale ai fini del patto, infatti, diminuisce di circa
280 milioni rispetto all’esercizio precedente (48,12 per cento), mentre la spesa
corrente diminuisce di circa 7 milioni (0,65 per cento).
Il rispetto del patto di stabilità dell’anno 2013 in termini di competenza
eurocompatibile è rappresentato nella tabella che segue.
192
Tab. 46 - Patto di stabilità interno 2013 - competenza eurocompatibile.
(in milioni)
Competenza eurocompatibile
2013
Totale spese correnti
Impegni
8.189,23
a detrarre:
trasferimenti correnti
Impegni
7.603,97
imposte e tasse
Impegni
12,89
oneri straordinari gestione corrente
Impegni
1,59
spese correnti per la sanità
Impegni
22,08
spese correlate ai cofinanziamenti UE
Impegni
5,42
Impegni
0,00
Impegni
0,00
Impegni
140,94
Impegni
402,34
a detrarre se presente nel Titolo I ma non tra le voci di cui sopra:
spese per i censimenti previsti dal d.l. n. 78/2010, art. 50, c. 3, nei
limiti delle risorse trasferite dall'ISTAT
spese a valere sulle risorse dei cofinanziamenti nazionali dei fondi
strutturali comunitari nei limiti previsti dall'art. 32, c. 4, lett. n-bis, l.
n. 183/2011, come modificato dall'art. 2, c. 7, d.l. n. 35/2013
spese finanziate dal fondo per il finanziamento del trasporto pubblico
locale, anche ferroviario entro il limite di 1600 milioni (art. 32, c. 4,
lett. l), l. n. 183/2011)
Spese correnti nette
trasferimenti correnti
Pagamenti
7.487,73
imposte e tasse
Pagamenti
11,29
oneri straordinari gestione corrente
Pagamenti
1,73
spese correnti per la sanità
Pagamenti
6.691,27
spese correlate ai cofinanziamenti UE
Pagamenti
73,77
spese per i censimenti previsti dal d.l. n. 78/2010, art. 50, c. 3, nei
limiti delle risorse trasferite dall'ISTAT
Pagamenti
0,00
spese a valere sulle risorse dei cofinanziamenti nazionali dei fondi
strutturali comunitari nei limiti previsti dall'art.32, c. 4, lett. n-bis, l.
n. 183/2011, come modificato dall'art.2, c. 7, d.l. n. 35/2013
Pagamenti
39,80
spese finanziate dal fondo per il finanziamento del trasporto pubblico
locale, anche ferroviario entro il limite di 1600 milioni (art. 32, c. 4,
lett. l), l. n. 183/2011)
Pagamenti
0,00
Pagamenti
Pagamenti
Pagamenti
695,91
1.034,00
8,14
Pagamenti
15,63
spese in conto capitale per la sanità
Pagamenti
604,54
spese correlate ai cofinanziamenti UE
Pagamenti
24,91
spese in c/capitale nei limiti dei maggiori incassi derivanti dall'attività
di recupero fiscale di cui al D.Lgs. n. 68/2011 al 30 novembre di
ciascun anno (art. 32, c. 4, lett. i), l. n. 183/2011
Pagamenti
121,05
Pagamenti
24,20
Pagamenti
235,53
a detrarre se presente nelle voci di cui sopra:
Pagamenti correnti netti
Totale spese in conto capitale
a detrarre: spese per concessione di crediti
spese per acquisto titoli, partecipazioni azionarie e conferimenti
a detrarre se presente nel Titolo II ma non tra le voci di cui sopra:
spese a valere sulle risorse dei cofinanziamenti nazionali dei fondi
strutturali comunitari nei limiti previsti dall'art. 32, c. 4, lett. n-bis, l.
n. 183/2011, come modificato dall'art. 2, c. 7, d.l. n. 35/2013
Pagamenti in conto capitale netti
Risultato annuale spese finali
1.333,78
Obiettivo programmatico annuale spese finali
1.494,40
Quota obiettivo annuale attribuito agli enti locali
Obiettivo annuale spese finali rideterminato
97,25
1.397,15
Differenza tra risultato annuale spese finali e obiettivo programmatico/rideterminato
Fonte: modelli ministeriali patto.
193
-63,37
La
tabella
mostra
il
rispetto
del
patto
anche
in
termini
di
competenza
eurocompatibile, con un margine di 63 milioni.
Stante la modifica del criterio di calcolo dell’obiettivo (dal 2012 non vi è più
l’obiettivo di cassa), è possibile operare un confronto dei dati dei pagamenti
dell’esercizio 2012 solo per la parte in conto capitale (tab. 47). Tale raffronto mostra
una diminuzione dei pagamenti in conto capitale netti (da 308 a 235 milioni), pur in
conseguenza di un aumento del complesso dei pagamenti in conto capitale (da 853 a
1.034 milioni) provocato essenzialmente da un incremento dei pagamenti del settore
sanitario, esclusi dal calcolo del patto.
Tab. 47 - Pagamenti in conto capitale ai fini del patto.
(in milioni)
2012
Totale pagamenti in conto capitale
a detrarre:
2013
853,93
spese per concessione di crediti
3,83
8,14
-
15,63
spese per acquisto titoli, partecipazioni azionarie e conferimenti*
a detrarre se presente nel Titolo II ma non tra le voci di cui sopra:
spese in conto capitale per la sanità
1.034,00
387,77
604,54
spese correlate ai cofinanziamenti UE
23,61
24,91
spese in c/capitale nei limiti dei maggiori incassi derivanti dall'attività
di recupero fiscale di cui al d.lgs. n. 68/2011 al 30 novembre di
ciascun anno (art. 32,c. 4, lett. i), l. n. 183/2011
98,09
121,05
32,00
24,20
308,63
235,53
spese a valere sulle risorse dei cofinanziamenti nazionali dei fondi
strutturali comunitari nei limiti previsti dall'art. 32, c. 4, lett. n-bis, l.
n. 183/2011, come modificato dall'art. 2, c. 7, d.l. n. 35/2013
Pagamenti in conto capitale netti
Fonte: modelli ministero patto
*La voce è esclusa dal patto dal 2013 (art. 32, comma 4, lett. m, l. n. 183/2011)
Va osservato che il patto di stabilità delle regioni, riguardando la spesa complessiva
al netto della spesa sanitaria (e di altre voci di importi inferiori), incide su un
ammontare contenuto di spesa. Si tratta infatti del 14,87 per cento in termini di
impegni, come è evidenziato nella tabella e nella figura che seguono (tab. 48 e fig.
30), che mostrano un andamento decrescente della percentuale d’incidenza delle
spese annoverabili ai fini del patto di stabilità sul totale delle spese finali della Regione
negli ultimi anni.
Tab. 48 - Andamento spese finali 2009-2013 – Impegni.
Impegni
(in milioni)
2009
2010
2011
2012
2013
Spese finali
8.880,06
9.387,31
9.392,57
9.860,91
9.391,30
Spese finali ai fini patto
2.155,02
2.197,68
1.851,76
1.684,27
1.396,66
24,27%
23,41%
19,72%
17,08%
14,87%
Spese finale patto/Spese finali
Fonte: modelli ministeriali patto
194
Fig. 30 - Andamento spese finali 2009-2013 – Impegni.
12.000,00
10.000,00
8.000,00
Spese finali
6.000,00
Spese finali ai fini
patto
4.000,00
2.000,00
0,00
2009
2010
2011
2012
2013
Fonte: elaborazione Corte dei conti su modelli ministeriali del patto.
16. I patti territoriali della Regione Toscana
In attuazione delle norme nazionali in tema di patti territoriali, la Regione Toscana
ha approvato la corrispondente normativa regionale (prima con la l.r. 5 agosto 2010,
n. 46, poi abrogata e contestualmente sostituita dagli artt. da 10 a 13 della l.r. 27
dicembre 2011, n. 68). La Giunta (art. 12) adotta le delibere per la distribuzione di
spazi di patto agli enti locali, tenendo conto, ai fini della rideterminazione in senso
migliorativo dell'obiettivo programmatico dell'ente locale, di uno o più dei seguenti
criteri:
a) sostegno alla fusione di due o più comuni;
b) riduzione dei residui passivi;
c) sostegno agli investimenti di interesse strategico regionale;
d) realizzazione di interventi legati a situazioni di emergenza, diversi da quelli
esclusi dalla vigente normativa statale;
e) trasferimento o attribuzione di funzioni;
f) riduzione del livello di indebitamento;
g) capacità di utilizzazione dei margini del patto di stabilità interno.
La medesima normativa sopra riportata prevede ulteriori effetti premiali, oltre quelli
già stabiliti dalle previsioni normative nazionali in materia, per gli enti che decidano di
peggiorare il proprio saldo obiettivo del patto a vantaggio di un altro ente.
La delibera di Giunta regionale 15 aprile 2013, n. 251, individua le priorità, in
riferimento ai patti verticali dell’anno 2013, al fine di assegnare “spazi di patto” agli
195
enti locali del territorio; la delibera 14 ottobre 2013, n. 832, determina i criteri per la
ripartizione degli spazi del patto regionale orizzontale.
La percentuale di copertura dell’ammontare complessivo degli spazi finanziari
richiesti dagli enti locali si attesta su valori bassi se si analizza il trend triennale
(triennio 2011-2013), come nella tabella successiva (tab. 49)106.
Tab. 49 - Spazio patto ceduto dalla Regione 2011-2013.
Patto di stabilità
Spazio finanziario
richiesto dagli enti
locali*
(in euro)
Spazio finanziario
ceduto dalla Regione
Percentuale di
copertura del
fabbisogno espresso
dagli enti locali
2011
428.800.290,79
55.000.000
12,83%
2012
532.580.248,60
102.532.868,62
19,25%
2013
375.963.143,38
97.247.913,89
25,87%
Fonte: delibere di Giunta.
L’attribuzione complessiva degli spazi dei diversi patti (verticali ed orizzontale), per
l’anno 2013 a beneficio degli enti locali toscani ammonta a quasi 100 milioni, di cui 2,2
milioni sono cessioni tra enti locali (patto regionale orizzontale) (tab. 50).
Tab. 50 - Cessione spazi patto 2013
Patto di stabilità
regionale verticale
incentivato
(in migliaia)
Patto di stabilità
regionale verticale
89.608
Patto di stabilità
orizzontale regionale
7.640
2.210
Totale
99.458
Fonte: dati forniti dalla Regione Toscana.
Nei paragrafi successivi vengono analizzati i dati relativi a ciascuna tipologia di
patto territoriale.
16.1 Il patto regionale verticale
Per quanto concerne il patto regionale verticale, la Regione Toscana107 ha
provveduto alla cessione di spazi agli enti locali del territorio, per euro 7.640.000 da
destinare a spese in conto capitale per le opere di ripristino, contenute nel Piano
straordinario d’interventi, ai sensi dell’art. 1 della l.r. 26 novembre 2012, n. 66 o per
opere di ripristino da realizzarsi con risorse proprie dell’ente locale a seguito degli
eventi meteorologici verificatisi nel mese di dicembre 2012. Nel successivo paragrafo
106
Le cifre sono indicate nelle delibere di Giunta inerenti la ripartizione del plafond dei patti territoriali.
Per il patto 2011, delibere: n. 827 del 26 settembre 2011 e n. 887 del 24 ottobre 2011. Per il patto 2012,
delibere: n. 783 del 3 settembre 2012, n. 919 del 22 ottobre 2012 e n. 949 del 29 ottobre 2012. Per il patto
2013, deliberazioni: 27 luglio 2013 n. 375, 25 giugno 2013, n. 511 e 29 ottobre 2013, n. 899.
107
Delibera 15 aprile 2013, n. 213 e delibera 29 ottobre 2013, n. 899.
196
vengono analizzate in forma aggregata gli spazi ceduti dal patto verticale e del patto
regionale verticale incentivato.
16.2 Il patto regionale verticale incentivato
Nell’anno 2013, mediante la cessione di spazi finanziari, la Regione ha inteso
perseguire l’obiettivo di favorire i pagamenti dei debiti degli enti locali ai privati e di
alleggerire il patto di stabilità interno di comuni e province per le spese connesse agli
eventi alluvionali e ad opere strategiche regionali.
La Regione Toscana ha ceduto con il patto regionale verticale incentivato spazi per
un ammontare di euro 89.607.913,88. Per la Regione Toscana, difatti, il contributo
statale ha previsto un ammontare complessivo di euro 18.667.569 per le province ed
euro 56.002.706 per i comuni108, per un totale di euro 74.670.274,64, aumentato poi
del contributo regionale (14.937.639,24) al fine di usufruire dell’incentivo previsto.
Mediante i due diversi patti verticali (7,64 più 89,60 milioni), la regione ha ceduto
spazi agli enti locali toscani in tre diversi momenti (maggio, giugno e ottobre109) per
un totale di 97.247.913,89 di euro ripartiti nei confronti dei comuni per euro
71.487.937,42 e delle province per euro 25.759.976,88.
Le risorse destinate ai Comuni (il 75 per cento del plafond complessivo) sono state
così ripartite:
I)
il 16 per cento è attribuito ai Comuni piccoli (con popolazione tra 1.000 e 5.000
abitanti) per il pagamento di spese in conto capitale per limitate e particolari
situazioni che costituiscono indifferibili e urgenti priorità;
II) il 42 per cento è attribuito ai Comuni piccoli (con popolazione tra 1.000 e 5.000
abitanti) per il 50% in proporzione al peso della richiesta e per il 50% in
proporzione allo stock di residui passivi in conto capitale;
III) il 42 per cento è attribuito ai Comuni con popolazione superiore a 5.000
abitanti per il 50 per cento in proporzione al peso della richiesta e per il 50 per
cento in proporzione allo stock di residui passivi in conto capitale.
La parte del plafond complessivo destinata alle province (circa il 25 per cento del
totale) è invece ripartita al fine di favorire il pagamento di obbligazioni in conto
108
Gli importi sono stati determinati dall’ art. 1-bis, comma 1, lett. b), d.l. 8 aprile 2013, n. 35,
convertito, con modificazioni, dalla l. 6 giugno 2013, n. 64. Trattasi del “Decreto pagamenti” che, inoltre, ha
anche determinato, a beneficio degli enti locali, la possibilità di escludere per il 2013 dal loro Patto di
stabilità interno i pagamenti di debiti di parte capitale al 31 dicembre 2012, sia iscritti in bilancio che fuori
bilancio per ulteriori importi.
109
Deliberazioni di Giunta: 27 maggio 2013, n. 375; 25 giugno 2013, n. 511; 29 ottobre 2013, n. 899
che determinano gli esatti importi a beneficio di ciascun ente locale.
197
capitale relative alle opere strategiche in corso previste nel programma regionale di
investimenti sulla viabilità o altrimenti relativi ad altri settori di intervento.
Conclusivamente, per entrambi i patti verticali (e cumulativamente per comuni e
province), la regione ha ceduto spazi per euro 7.640.000 a beneficio di opere a
seguito di eventi alluvionali, per euro 8.226.767,52 a favore di situazioni indifferibili ed
urgenti e per euro 81.263.700,15 per i pagamenti dei residui passivi in conto capitale
come risulta dal grafico sottostante.
Fig. 31 - Cessione spazi patto 2013 dalla Regione.
7,87%
8,47%
eventi alluvionali
situazioni indiff.ed urgenti
83,66%
pagamento residui in
c/capitale
Fonte: elaborazione Corte dei conti.
Nella delibera di Giunta (n. 251/2013) è previsto, in riferimento alla cessione di
spazi per i patti verticali, il monitoraggio sui pagamenti effettivamente sostenuti dagli
enti locali che confluisce dai diversi settori al “Settore Politiche Fiscali e Finanza
Locale” relativamente:
− all’utilizzo, ai sensi della l.r. n. 35/2011, degli spazi finanziari concessi per la
realizzazione di opere strategiche comprese quelle di cui al programma regionale di
investimenti sulla viabilità ai sensi della deliberazione del Consiglio Regionale n.
35/2002 e successive modifiche;
− all’utilizzo, ai sensi dell’articolo 1 della l.r. 26 novembre 2012, n. 66, degli spazi
finanziari concessi per le spese in conto capitale a fronte di opere di ripristino degli
enti locali, contenute nel Piano straordinario d’interventi, o di opere di ripristino da
198
realizzarsi con risorse proprie dell’ente locale a seguito degli eventi meteorologici
intensi del mese di dicembre 2012.
Tale monitoraggio è in corso di svolgimento, secondo quanto riferito dalla Regione,
in base ad un criterio di controllo a campione sullo spazio patto ceduto diretto a
riscontrare
che
lo
stesso
sia
stato
effettivamente
destinato
alle
finalità
preventivamente concordate. A ciò si aggiunge che la Regione, al fine di attribuire il
nuovo "spazio patto" per l'esercizio 2014, ha richiesto, quale condicio sine qua non,
l'attestazione da parte degli enti beneficiari dell'effettivo impiego dello spazio patto
2013.
16.3 Il patto regionale orizzontale
La delibera di Giunta 14 ottobre 2013, n. 832, in attuazione dell’art. 13, c. 6, della
l.r. 68/2011, ha definito i parametri finanziari che gli enti locali devono possedere,
nonché i criteri ai quali attenersi per operare le compensazioni orizzontali previste per
il patto regionale orizzontale. Dato l’elevato ammontare di richieste pervenute (14
milioni per i comuni e 15 milioni per le province per le opere strategiche regionali), al
fine di non parcellizzare eccessivamente l’intervento, la Regione ha stabilito di dare
priorità agli interventi di somma urgenza relativi a opere di interesse strategico
regionale nonché alle opere di edilizia scolastica per i comuni e agli interventi sulle
strade regionali per le province.
La conseguente ripartizione è avvenuta, con delibera di Giunta del 29 ottobre 2013,
n. 899, in favore dei comuni (tab. 51) e delle province (tab. 52) per un totale di 1,2
milioni per i comuni e 1 milione per le province.
Le seguenti tabelle riportano gli enti che hanno provveduto a cedere i propri spazi e
gli enti che hanno beneficiato degli stessi, nonché le tipologie di opere strategiche per
le quali è avvenuta l’acquisizione di spazi finanziari.
199
Tab. 51 - Patto regionale orizzontale 2013 – Comuni.
Comune
Cessione
spazi
(in euro)
Quota patto
orizzontale
assegnata
46.507,70
279.058,21
Anghiari
Dicomano
Fivizzano
750.000,00
Gaiole in Chianti
200.000,00
Manciano
260.000,00
Piombino
34.300,67
Pistoia
755.251,63
Serravalle Pistoiese
94.879,79
Totale
1.210.000,00
1.210.000,00
Fonte: delibera di Giunta 14 ottobre 2013, n. 832.
Tab. 52 - Patto regionale orizzontale 2013 – Province.
Provincia
Totale
Edilizia scolastica
Edilizia scolastica
Lavori di somma urgenza
Lavori di somma urgenza
Edilizia scolastica
(in euro)
Cessione spazi
Arezzo
Firenze
Grosseto
Massa Carrara
Prato
Siena
Tipologia opera
Quota patto orizzontale
assegnata per interventi su
strade regionali
255.016,71
1.000.000,00
1.000.000,00
Fonte: delibera di Giunta 14 ottobre 2013, n. 832.
200
99.351,52
238.652,65
184.860,96
222.118,16
1.000.000,00

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