close

Enter

Log in using OpenID

1 - ITO

embedDownload
iSTANBUL TicARET ODASı
YAYıN
••
NO: 1994-1
•
TURKIYE'DE
••
•
BUTÇE ve MALIYE
•
•
POLITIKALARı
iSTANBUL TicARET ODASı
YAYıN
NO: 1994-1
•
••
TURKIVE'DE
•
••
BUTÇE ve MALIVE
•
•
POLITIKALARı
PROF. DR. OSMAN Z. ORHAN
içiNDEKiLER
ÖNSÖZ
GiRiş
BÖLÜM i
1.
2.
3.
4.
5.
Bütçenin Tarihi Gelişimi, ilkeleri ve Fonksiyonları
Modern Bütçe Sistemleri
Bütçe Türleri
Bütçe ve Denetim
Bütçe Uygulaması ve Reform Çabaları
7
25
38
49
59
BÖLÜM ii
1.
2.
3.
4.
5.
Toplam Ekonomide Kaynaklar - Harcamalar Dengesi
Kamu Kesimi Gelir - Gider Dengesi
Bütçe Türlerine Göre Kamu Yatırımları
Kamu Finansman Politikası
Konsolide Bütçe Analizi
5.1. Ekonomik Ayırım
5.2. idari Ayırım
5.3. Fonksiyonel Ayırım
5.4. Vergi Analizi
5.5. Konsolide Bütçe Dengesi
ve Açık Finansman Politikası
6. Kamu iktisadi Teşebbüsleri Analizi
6.1. KiT Finansman ve Harcama Dengesi
6.2. Özelleştirme Uygulaması
7. Fon Analizi
7.1. Konsolide Bütçe ve Fon Büyüklükleri ilişkisi
7.2.Kamu Kesimi Gelirleri içinde Fonların Yeri
8. Diğer Kamu Kesimi Analizi
69
83
85
107
128
128
142
146
148
182
208
211
223
237
240
245
260
BÖLÜM iii
1. Değerlendirme ve Öneriler
2. KAYNAKÇA
267
294
..
..
ONSOZ
Ülkemizin içinde bulunduğu ekonomik sorunların başında hiç şüphesiz,
enflasyonist fiyat
artışları
gelmektedir. Derece derece
açıkları
olmakla beraber, kamu kesimi finansman
politikaları
enflasyonun ortaya
oynamaktadır. Gelişmiş
kamu kesimi
açıklarının
koşullarında
parasal
sağlıklı
ve bu
zamanlarda
sağlıksız
bir
sağlanmasında
ve
genişlemeye
genişleme, değişik
gösterebilmektedir.
genişlemenin arkasında
uygulanan iktasat
kaldığı
almış bulunmaktadır.
eden parasal
farklılıklar
kavuşturulması
düzeylerde
kolayca parasal
ise kamu kesimi
yatmaktadır.
yollardan finanse edilmesi
yapıya
sınırlı
massedecek bir derinlikte finansal
açıkların
gelişmeye kaynaklık
ve
bunların
açıklarını
nedeniyle, enflasyon kronik bir hal
ortamlarda
ve izlenen bütçe
son derecede önemli bir rol
enflasyonist etkileri daha
piyasaların gelişmemiş olması
Enflasyonist bir
faktörler etkili
bir mali piyasa sistemine sahip olan ülkelerdeki
halde, ülkemizde kamu kesim
dönüşmesi
çıkmasında
çeşitli
kalıcı
rolü
açıkları
ve
Ekonominin
istikrarının
bir fiyat
politikalarının
Ülkemiz
inkar edilemez.
Özellikle kamu kesiminde dengelerin kurulmasına ve sağlıklı bir finasman
politikasının
izlenmesine özen gösteren büçe ve maliye
hususta, son derece önemli sonuçlar
Bu nedenle
teşekkür
politikaları
bu
doğurmaktadır:
araştırmayı gerçekleştirmiş
olan Prof. Dr. Osman Z. Orhan'a
eder, çalışmanın üyelerimize ve ilgililere faydalı olmasını dileriz.
Prof. Dr. ismail Özaslan
Genel Sekreter
GiRiş
Son on-onbeş yıllık dönemde ülkemizde en önemli ekonomik
sorun olarak enflasyona vurgu yapılmakta ve bu ekonomik hastalığa
kamu
kesimi
açıklarının
neden
olduğu
yaygın
olarak
vurgulanmaktadır. Kamu dışı kesimin enflasyona katkısı ya çok
küçük olarak telakki edilmekte ya da bilinçli olarak üzerinde
durulmamaktadır. Enflasyon gibi ekonomik görünümlü sorunların
yanında terör, anarşi gibi siyasal ve sosyal sorunların hem ekonomik,
hem de sosyal ve siyasal arkaplanları vardır. Nasıl toplumsal realite
karmaşık sosyal, kültürel, ekonomik ve siyasal ilişkilerin karşılıklı
etkileşimlerinin ürünüyse; toplumsal sorunların nedenlerinde ve
çözümlerinde de bu kompleksite dikkate alınmalıdır.
Mevcut sosyal ve ekonomik sorunlar, hükumetierin icra alanını
sınırlamakta ve bir kısır döngüye sokmaktadır. Her gelen hükümetin
başarısı enflasyon ve terör konularındaki icraatıyla ölçülmektedir.
Bu çalışmanın birinci bölümünde, ülkemizde kamu ekonomisinin
yasal ve kurumsal görünümü ve işleyişi tarihi bir perspektifle
sunulmaktadır. Çalışmanın ikinci bölümünde, toplam ekonomide
kaynak-harcama dengesi ile ilgili analize koşut, kamu kesimi için
gelir-gider analizi yapılmakta, kamu harcamaları ve gelirleri alt
kalemler itibariyle değerlendirilmektedir. Bu bölümdeki nicel analizle,
birinci bölümde incelenen yasal ve kurumsal düzenlemelerin
işleyişleri berraklaştırılmaktadır. Kamu ekonomisi Konsolide Bütçe,
Kamu iktisadi Teşebbüsleri, Bütçe Dışı Fonlar, mahalli idareler ve
Döner Sermayeli Kuruluşlar bazında karşılaştırmalı olarak
incelenmektedir. Nihayet çalışmanın üçüncü bölümünde çalışma
temel bulguları itibariyle özetlenmekte ve gerek bütçe ve maliye
politikası, gerekse takip edilen bütüncül yaklaşımın özelliğinden ötürü
olarak ekonomik-sosyal
sorunlar için öneriler
bir bütün
sunulmaktadır.
1. Bütçenin Tarihi, Gelişimi, İlkeleri ve Fonksiyonları
Bütçe kelimesinin etimolojik aslının Latince "bulge" ve Fransızca
"bouge" veya "bougette" kelimelerinden geldiği söylenir. Deri çanta
veya torba anlamında kullanılan bukelime İngilizceye önce "bougett"
şeklinde geçmiş ve Orta Çağlarda Fransızca'daki anlamlarında
kullanılmıştır. Zamanla İngilzcede "budget" şeklini alan kelime,
bugünkü anlamında ilk kez ingiltere'de 17. yüzyılda kullanılmaya
başlanmış ve oradan bütün Batı dillerine ve ülkemize geçmiştir.
(Feyzioğlu 1986, 6).
"Bouget" kelimesinin bütçe anlamına gelmesi tarihi olaylann bir
sonucudur. Gerçekten İngiltere'de Krallık Veznedarı (Maliye Bakanı),
Parlamento'ya Krallığın gelir ve giderlerini gösteren belgelerin içinde
bulunduğu bir çanta ile giderdi. İşte bouget kelimesi, zamanla, çanta
anlamından ayrılarak devletin gelir ve giderlerine ait belgeler
anlamına geldi ve kelime de değişerek şimdiki "budget" şeklinde
kullanıldı. (Erginay, 1987, 165).
Türkiye'de Tanzimatla yenilik hareketleri başlamış, ancak bunlar
daha çok idari ve askeri sahada kalmıştır. Bugünkü merkeziyetçi mali
yönetim, o dönemden başlamıştır, denilebilir. Tanzimat Fermanı ile
herkesin iktidarına göre vergi alınması, maaş sisteminin getirilmesi
arpalık ve aidat usûlleri yerine, padişah hazinesi ile giderlerin devlet
hazinesine dönüştürülmesi gibi mali yönetimle ilgili hükümler
getirilmekle beraber bütçe hiç sözkonusu edilmemiştir. 1856 Islahat
Fermanıyla, yayınlanan Bütçe Nizamnamesi, bütçe konusunda
önemli" hükümler getirmiştir. Bu nizamnameyle her yıl devletin bütün
gelir ve giderleri saptanarak "muvazene defteri" adıyla hazırlanacak
bir defter padişahın iradesine sunulacaktır. Bununla, bütçe tekniği
esasları getirilmekle beraber bütçeyi hazırlama, onama yetkisi milleti
temsil eden meclis yerine, tayinle ortaya çıkan bir meclise verilmiştir.
Bu Nizamname dahi uygulanamamıştır. (Coşkun 1979, 17-18). 1859
yılında düzenlenen Islahatı Maliye Komisyonu, mali ve ekonomik
durum hakkında her ne kadar bilgi toplayamamışsa da, toplananlara
dayanarak 1863-1864 yılında ilk bütçenin yapılmasını sağlamıştır. Bu
bütçe esasen devletin mali durumunu yabancı ülkelere tanıtmak
gayesiyle hazırlanmış ve borç alınmasını sağlayacak bir belge
olmuştur.
Ülkemiz için klasik bütçe anlayışındaki bütçe ilk defa 1876
Anayasası ile getirilmiştir. Fransız Anayasasındaki hükümler esas
alınarak benzeri olan vergileri onama ve bütçe hakkına ait hükümler
yer almıştır. Bu anayasayla, devletin bütçesi tamamlanmakta;
vergilerin yıllık olması; gelir ve giderlerin bölümler itibariyle onanması
ilkeleri ve bütçenin yıllık olması ilkelerine yer verilmiştir. Ayrıca,
Sayıştay kontrolü ve kesin hesap kanunu esasları kabul edilmiştir.
Bütçe, hukuki ve siyasi yapısını bu anayasa ile bulmasına karşın
uygulama. Anayasanın diğer hükümlerinde olduğu gibi 1908 yılına
kadar yapılamamıştır. Sultan Abdulhamid döneminde yalnızca kesin
hesap niteliğinde olan "Sal Muhasebeleri" düzenlemiştir. 1908 II.
Meşrutiyet yönetimi Anayasayı tekrar uygulamaya koyarken, bütçe
projesini de hazırlayarak Millet Meclisine sunmuş ve Meclis
tarafından tetkik edilerek onaylanmıştır. İşte ülkemizde o dönemin
esaslarına göre modern bütçe hazırlanması ve uygulanmasının ilk
örneği bu bütçe olmuştur. Türkiye'de bütçenin gerçek anlamda huuki,
siyasi, ekonomik ve teknik olarak hazırlanıp uygulanması Cumhuriyet
dönemi ile başlamıştır. Anayasa ve 1927'de yayınlanan Muhasebe-i
Umumiye Kanunu hükümlerine uyulma esası getirilmiştir. (Coşkun
1979, 19).
Bize daha önce bütçe kavramı "Muvazenei Umumiye Lahiyası"
veya "Muvazene Defteri" adıyla kullanıldı. Cumhuriyet devrinde, 491
sayılı Teşkilatı Esasiye Kanununda hem Muvazenei Umumiye
Kanunu, hem de bütçe terimi yer aldı. Zaman zaman değişmekle
beraber 1960 yılında da devlet bütçesi "Muvazenei Umumiye Kanunu
Lahiyası" ismiyle Büyük Millet Meclisine sunulmuştur. Esasen halk
dilinde tamamen yerleşmiş bulunan bütçe terimi, 26.5.1927 tarih ve
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunumuzda da benimsenmiştir.
1961 ve
1982 Anayasalarında
ise yalnız
"bütçe" terimi
bulunmaktadır. (Erginay 1987, 165).
Bütçe, siyasi ve hukuki niteliği itibariyle büyük önem gösteren ve
esası bakımından iktisadi olan bir kurumdur. Gerçekten insanlar için
asıl iktisadi sorun, sınırlı olan kaynaklar ile sınırsız ihtiyaçları tatmin
etmektir. İhtiyaçlarla bunları karşılayacak kaynakların karşı karşıya
gelmesi ortaya sürekli olarak bir "tercih" ve "denkleştirme" sorunu
çıkarır. Kaynaklarla ihtiyaçları denkleştirme ve ihtiyaçlar arasında
tercihler yapma sorunu her ferdin, her sosyal ünitenin ve her
kurumun karşısına çıkan ve halletmesi gereken bir meseledir.
Kaynaklar ve gelirlerle ihtiyaçları ve giderleri karşılaştırma ve
denkleştirme konusu bilinçli veya bilinçsiz olarak ele alınan ve
genellikle gelecekteki bir zaman ölçüsü ile sınırlı olan bir sorundur.
İşte, "bütçe kavramı" esas itibariyle bundan başka bir şey değildir.
Bu itibarla, ortaya bilinçli olarak siyasi ve hukuki görünümü ile bütçe
kurumu çıkmadan da iktisadi bir konu olarak bütçe düşüncesinin
varlığı kabul edilebilir. Henüz bütçe kelimesini işitmemiş olanların
bile, bu mefhumun ifade ettiği denkleştirme ve tercih işini yaptıkları
söylenebilir. İşte, siyasi yapısı ister otokratik, ister demokratik olsun,
ister merkezi, ister federal idare halinde bulunsun, her devlet ortak
ihtiyaçları karşılamak için kaynak bulmak o ihtiyaçlarla bu kaynakları
denkleştirmek, kısaca, bir bütçe düzenlemek zorundadır. (Feyzioğlu
1986,2).
Devlet gibi diğer kamu kuruluşları da (Belediye, Köy vb.) kendi
varlıklarının gereği olan kamu hizmetlerini görmek üzere geleceğe
ilişkin gelir ve giderlerini bir belgede göstermek zorundadırlar. Devlet
gelir ve giderlerinin karşılıklı olarak gösterildiği belgeye, bütçe denir.
Bu * tanımlardan çıkarılan sonuç, bütçenin devletin gelir
kaynaklarıyla giderlerini belirtmesi, bunlar arasında denge kurması
ve de bu kaynakların elde edilmesi ve harcamaların yapılmasına belli
bir dönem için yetki veren bir yasa olmasıdır. Ancak, bütçenin
çağdaş bütçeciliğe giderken geçirdiği aşamalarda mali ve ekonomik
koşullar yanında politik ve sosyal gereksinmelerle bazı değişiklikleri
yapısına getirdiği bir gerçektir. Çağdaş bütçe artık ekonomik
bakımdan devlet ekonomisine yön veren araçlardan biri olmuştur. Bu
bakımdan, bütçenin çağdaş ilke ve işlevleri de ele alınarak, bütçe için
şu tür tanımlar verilmektedir. Kamu ekonomisinde bütçe, "... topluca
ödeme yoluyla sunulacak olan kamu hizmetlerinin ve bunların
maliyetlerinin karşılanması yollarının bir listesidir. Başka bir deyişle
bütçe, kamu ekonomisi karar birimlerinin (merkezi hükümet, bölgesel
idareler, vb.) maliyetlerini göstererek kendi örgütlerine yaptıkları bir
sipariş listesidir", tanımıyla bütçenin kamu ekonomisi ile bağlantısı ve
kamu ekonomisindeki yeri belirtilmektedir. (Coşkun 1978, 12).
Bütçe kamu hizmetlerinin bir sipariş listesidir dedik. Bu listede
toplumun temsilcileri (seçilmiş temsilciler, ya da toplum adına karar
veren kişi ya da kişiler) hangi kamu hizmetlerinden ne kadar
istediklerini belirtirler. Böylece, bütçe belgesi hükümeti ve kamu
idaresini iki yönden sınırlar. Yürütme organları (hükümet ve idareler)
kendi istedikleri hizmetleri değil, ancak bütçe listesinde yer alan
hizmetleri yapabilirler. Ayrıca, her bir hizmetten, ancak ayrılmış olan
ödenek tutarının imkan verdiği kadar üretim yapabilirler. Bir hizmet
için ayrılmış olan paradan tasarruf ederek bütçede yer almamış bir
hizmeti sunmak için, ya da öngörülmüş
bir hizmeti daha fazla
miktarda sunmak için kullanmazlar. Görülüyor ki, bütçe kamu
hizmetlerinin türlerini ve miktarlarını (maliyet olarak) belirtmekte,
bunların yapılması için yürütme organını görevlendirmektedir.
(Bulutoğlu, 1981, 192-193).
Devletin mali alandaki eylemleri ekonomik ve sosyal hayat
üzerinde etkisiz kalmazlar; kaldı ki ekonomik ve sosyal hayata
yapılan devlet müdahaleleri bilinçli olarak kullanılan mali araçlar
aracılığıyla olmaktadır. Bu nedenle, bütçe gelir ve giderleri ile kamu
gelir ve
giderlerine
toplumsal
ihtiyaçların
saptanması
ve
karşılıklarının bulunması dışında, ekonomide istikrarın kurulması,
ödemeler bilançosunun, kişisel gelir dağılımının dengeleştirilmesi,
iktisad ikalkınmanm sağlanması... gibi konularda da önemli
fonksiyonlar yüklenmiştir. Böylece, mali kurumlara geleneksel
fonksiyonların dışında yeni ve belirli fonksiyonlar yüklenince, devletin
mali hayatını düzenleyen bütçenin de çerçevesi değişmiş ve yeni bir
yapıya kavuşmuştur. (Türk 1987, 222).
Böylece, bütçe çağdaş anlayış içinde ekonomik gelişme, tam
çalışma, fiyat istikrarı, ödemeler dengesi gibi ulusal ekonominin
gereklerini sağlayan bir araç olma yanında, devletin yapacağı
hizmetleri sınıflandırarak, öncelikle yapılması gerekenleri ele alıp,
bunların en etkin biçimde yapılmasını sağlayan ve gelir ve gider
dengesini ekonomi içinde kurabilen, bunun için hizmet
programlarına mali kaynak tahsis eden, geleceğe ait bu mali planı
saptarken geçmişteki hizmetlerin etkin biçimde yapıldığı hakkında
gerek kamuoyuna gerekse parlamentoya bilgi veren bir hukuki belge,
bir araç olmuştur. Bu şekilde ifade edilen bütçe, çağdaş bütçe
anlayışının iyi bir örneğini vermektedir. Ülkelerin giderek sosyal ve
ekonomik hayata önlemler getirmelerinin gerekli olması, devlet
bütçelerinin de sosyo-ekonomik bütçeler olmasını zorunlu kılmıştır.
(Coşkun 1978, 13).
Bütçe, bilançodan farklı olarak, geçmişi değil, geleceğe ilişkin gelir
ve giderleri gösterir. Bilindiği gibi muhasebede bilanço, geçmiş bir
devrenin aktif ve pasif sonucunu gösterir. Oysa bütçe geçmiş bir
zamanda elde edilmiş gelirleri ve yapılmış giderleri değil, prensip
olarak gelecek bir yıl içinde elde edileceği tahmin edilen gelirlerle o
yıl içinde yapılması düşünülen giderleri kapsar. Bütçe, plandan da
farklıdır; planda genellikle özel ve kamu sektörünü kapsayacak
şekilde bütün bir milli ekonominin harcamaları ve bunlar içinde kamu
ve özel sektör yatınmlan, tasnifi bir şekilde belirtilir. Özellikle
kalkınma planlan 4-5 yıllıktır; amacı, milli ekonominin gelişmesini
sağlayacak tedbirleri belirtmektir. Oysa bütçe, prensip olarak, kamu
hizmetlerinin karşılanması için gerekli harcamalara izin verir ve bir
yıllıktır. (Erginay 1987, 164). Bütçe aynı zamanda toplum yapısı içind
ebir hukuksal sistem düzleminde vücut bulur. Dolayısıyla hukuku da
dikkate alan genel bir tanıma gidebiliriz. "Hukuki ve teknik terimle
bütçe, devlet veya diğer bir kamu kuruluşunun yıllık gider ve
gelirlerini gösteren ve bunların uygulanmasına izin ve yetki veren bir
kanundur." Şu halde bütçe herşeyden önce bir yasama belgesi, yani
bir kanundur. Bu kanun bir yandan devlet veya diğer kamu
kuruluşlarının ilgili gider kanunlarına göre yapacakları giderlere izin,
öte yandan bu giderlerin karşılığını oluşturan gelirlerin kendi özel
gelir kanunları içinde toplanmasına yetki verir; bütçe kanunu gelecek
bir yıl için yapılır
Öte yandan bütçe, yapısı gereği iktisadi, mali, siyasi, hukuki vb.
sonuçlar yaratır; milli gelirlerin bazen % 30'unu aşan bir kısmının
bütçe yoluyla devlet sektörüne geçirilmesi ve yine bu miktar gelirin,
gider olarak milli iktisada intikal ettirilmesi, ülke iktisat hayatına büyük
etkiler yapar. Bütçe yasama organlarında müzakere edilmesi,
uygulanmasının kontrolü, siyasi ve hukuki yetkilerin kullanılmasına
ve yürütme kuvvetinin hareket şekline imkan hazırlar. Bütün bunlar
bütçenin iktisadi, mali, siyasi ve hukuki yön ve görevleri olduğunu
gösterir (Erginay 1987, 164).
Bugün devletlerin sosyal hayat üzerinde yaptıkları etki ve
giriştikleri müdahalede kullanılan araçların en önemlisi bütçedir.
Gerçekten bütçe gelir ve gider siyaseti ile bir toplumda sistemli bir
şekilde derin değişiklikler yapmak kabildir. Vergilerin şu vey abu
mükellef sınıf veya iktisadi sektör için sistemleştirilmesi, giderlerin
belirli bir amaca yöneltilmesi, bir topluluğun iktisadi yapısı üzerinde
çok kuvvetli etkiler yaratabilir. Bunu anlamak için önce iktisadi
liberalizm devrinin bütçe görüşü hakkında kısaca bilgi vermek faydalı
olacaktır. İktisadi liberalizm devrinin bütçe anlayışı, "jandarma devlet"
anlayışına bağlanmıştır. Jandarma devletin esas görevi, iktisadi
kanunların, içinde serbestçe hakim olacakları bir iktisadi kadroyu
korumak ve sürdürmekti. O, yalnız iç ve dış güvenliği sağlayacak ve
adalet dağıtacaktı. Serbest rekabeti her şekilde koruyacak, bunun iyi
biçimde işlenmesini sağlayacak ve fakat kendisi hiçbir müdahalede
bulunmayacaktı. Böyle bir doktrinin bütçe bakımdan anlamı, devletin
mümkün olduğu kadar pasif kalmasıdır. Çünkü özel iktisat
sektörünün kendi dengesini kendisinde bulduğu, otomatik bir
mekanizma olan iktisadi kanunların, iktisadi hayata en uygun gelen
şekilde işlediği ve dolayısıyla devletin budüzeni korumakla yetinmesi,
müdahaleden mutlak şekilde çekinmesi gerektiği söylenirdi. Özet
olarak, 19. yüzyıl düşünürlerinin büyük bir kısmı liberal ekonominin
determinist
görüşleri
içinde devleti ve dolayısıyla
bütçeyi
küçümsemiş ve onu kendi iktisadi hayatı etkileyebilecke fonksiyonel
bir araç olarak kabul etmemiştir. (Erginay 1987, 166 - 168) Bütün bu
iktisadi realite değişiklikleri karşısında devletin artık seyirci kalması
mümkün değildi. Hiç olmazsa sosyal sefaleti önlemeye çalışmalı idi.
Böylece devletin iktisadi rolünde yeni bir gelişme aşamasına girildi.
Devlet gerçi yine iktisadi mekanizmanın işlemesine karışmıyordu;
fakat önüne geçilmez bir olay olarak da kabul edilen buhranlardan
doğan sosyal yaralan sarmak, işsizlere ve fakir halk kitlesine yardım
etmek artık devletin bir görevi olmuştu.
Jean Marchal bu devre devletine koruyucu devlet (Etat
Providence) diyor. Devlet evvelce olduğu gibi yine pasif kalmaktadır;
yalnız iktisadi hayata seyirci kalmayacak, bu düzenden doğan
zararları gidermeye çalışacaktır.
Böylece koruyucu devlet de jandarma devlet gibi deterministtir.
Ancak jandarma devlet kayıtsız, diğeri merhametlidir.
Koruyucu devlette, bütçenin fonksiyon itibariyle önemli bir
gelişmeye eriştiği söylenebilir; devlet bütçesi vasıtasıyla bir kısım
vatandaşlardan alınan iktisadi kıymetler diğer bir kısım vatandaşlara
nakledilmektedir.
Zamanımız devleti determinist bir anlayışla hareket etmemektedir.
İktisadi hayatın işleyişine birtakım vergi ve bütçe siyasetleriyle etkide
bulunmanın mümkün olduğunu kabul etmektedir. Bu nedenle bütçe
bir program olarak gözönüne alınmakta; krizlerin ve enflasyonların
önlenmesi, iktisadi hayatın devamlı refah devrinde tutulması, sosyal
adaletin sağlanması, tam çalışma imkanlarının hazırlanması vb.
gerçekleşmesi birer amaç olarak ele alınmaktadır. O kadar ki, bugün,
bütün bir devletin milli gelir ve milli gider hesaplarına göre iktisadi
hayatın düzenlenmesi demek olan bir milli muhasebe veya milli
bütçeden söz edilmektedir. (Erginay 1987, f68).
İşte bütçe, yukarıda da belirtildiği gibi, bu anlamda zamanımızın
en önemli bir aracı olarak belirtmekte ve bir millet iktisadının merkezi
olmaktadır.
1İIIİ gelirin, vergiler vasıtasıyla önemli bir kısmını ele alan ve
giderler vasıtasıyla aynı milli geliri etkileyen bütçeler, bu karakterleri
iktisadi ve mali bir bünye gösterir. Bu hal, bütçelerin ülke iktisadi
hayatında devamlı bir ahenk sağlanmasına imkan verebilir; bütçe
gelir ve giderlerinin, iktisadi olayların aldığı yöne göre bir teşvik veya
fren görevi görmesi kabildir; buna bütçenin iktisadi-mali görevi denir.
Ancak bütçenin böyle bir vasıta olarak kullanılması için, ülkenin milli
istihsalini, milli gelirini, istihsal ve kaynaklarını, işgücünü ve ticari
durumunu vb. bir çeşit envanter halinde tespit etmek gerekir. Bu çeşit
hesaplarda, bir ülkenin geçmiş bir dönem için iktisadi faaliyet tablosu
çizilmiş olur; başka bir deyişle geçen bir yıla ait üretim, yatınm,
tüketim, işgücünün sonuçları tespit edilir. Daha önce de açıklandığı
gibi milli muhasebe ismi verilen bu çeşit hesaplar zamanımızda belli
başlı ülkelerde geliştirilmiştir ve bütçe gerekçelerine esas olmuştur.
Bu anlamda iktisadi hayatın aldığı yön belirtilir. Çeşitli üretim
sektörlerinin durumu milli üretimle tüketim karşılaştırılması, yatırımlar
ve işgücünün miktar ve üretimdeki vb. milli muhasebe ve bütçe
gerekçelerinde gösterilmiş olur. (Erginay 1987, 172).
Bütçe siyasal organ tarafından sipariş edilmiş devlet hizmetlerini
göstermekle, devlet faaliyetlerini planlama işlevi görür. Ayrıca, devlet
hizmetlerine yapılacak harcamalar konusunda koyduğu sınırlar ve
kısıtlamalarla ve her yılın ödeneğini bir önceki yılın faaliyetlerine
bakarak değerlendirmekle, yönetimde etkinlik sağlama görevini
üstlenir,. Nihayet, harcamaların usulü hakkındaki hükümleri ile
masrafçı dairelerin amaçlara uygun harcama yapmasını sağlamaya
çalışarak denetleme işlevini görür. (Bulutoğlu 1981, 193).
Telafi Edici Bütçeler Teorisini büyük iktisatçı Lord Keynes'in
fikirlerinin ışığı altında geliştirilen İngiliz İktisatçı Sir William
Beveridge'dir. Bu teoriye göre Ibuhran içinde bulunan ekonomiyi
genişleme safhasına sokmak ve tam çalışma safhasına ulaştırmak
için devlet özel sektör harcamalarındaki yetersiklikleri gidererek,
harcamaları ile durgunluk veya buhran içindeki bir ekonomiyi yeniden
normal dengesine kavuşturacaktır.
19301arda moda haline gelen bu teori, zamanımızda devri
hareketlerin iktisat ve maliye politikası araçlarıyla geniş ölçüde
giderilmeleri karşısında eski önemini kaybetmiştir. Bu teorinin
hareket noktası iktisadi hayatta 7 - 10 senelik devrelerde düzenli bir
biçimde tekrarlanan buhranlar olmuştur. Devletin mali araçlarla
iktisadi hayat üzerinde etkili olabileceği ve devri hareketlerin
muntazam bir seyir takip ettiği bilinince pek tabii olarak devlet
bütçelerini devri hareketlerle mücadelede etkin bir araç olarak
kullanmak fikri ortaya atılmıştır. Bu durum karşısında devlet bütçeleri
artık eskiden olduğu gibi iktisadi hayat üzerindeki etkileri gözönünde
tutulmaksızın soyut yıllık bütçeler halinde ele alınmaz. Buna mukabil,
devlet bütçeleri hazırlanırken iktisadi hayatta devri hareketlerin
gelişmeleri yakından izlenir. Birbirini takibeden bütçelerin iktisadi
hayat üzerindeki etkileri belirli bir biçimde ortaya konur. Bütçelere
yüklenen böyle bir iktisadi fonksiyonun sayesinde devri hareketler
hafifler ve bozulan ekonomik dengeyi korumak mümkün olur.
Makro ekonomik analizlerde konjonktüre! fonksiyonun aksine,
ekonomik kalkınma, gelişm halinde olan ülkeler için önemlidir. Bütçe
vasıtasıyla, ekonomik kalkınmayı sağlama ve ekonomik planlamayı
gerçekleştirme olanakları elde edilir. Devlet bütçesinin kalkınmaya
etkisi genel bütçe içinde yatınm harcamalarının nisbi önemi ile
orantılı olarak artmalıdır. (Coşkun 1978, 33). Ekonomi politikasının
amacı, kaynaklann tam kullanılması ve ekonominin iç ve dış
istikranyla, bir gelişme hızını sağlayabilmesi olduğuna göre, bu
hedefe ulaşılırken bölge ve sektörler arasında da dengeli bir gelişimi
temin etmek gerekir. Buna karşın tüm ekonomide bazı taleplerin
üretim kapasitesini aştığı, bazılarında ise bunlann kullanılamadığı bir
gerçektir. Bu tür önlemleri, çağımızda devletler kendi yapılarına göre
seçilmiş programlar arasından yapmaktadırlar.
Bütçenin siyasi bünyesi, demokratik ülkelere ilişkin olmak üzere,
parlamentoların bütçe vasıtasıyla bütün kamu yönetimine hakim
olmasında yürütme organını devletin, genel politikası içinde etkiler.
Yürütme organının bir yıl için çalışma programı olan bütçenin
esasları, görüşme ve onaylama sırasında yasama organı önünde
açıklanacaktır. Bunun kabul, değiştirme veya reddi şeklinde
meydana gelecek denetimi, yasama kuvvetinin kendi siyasi
otoritesinin kullanılmasından başka bir şey değildir. Şu halde bütçe,
siyasi bir karakter taşımakta ve yasama kuvvetinin siyasi
fonksiyonunun görünmesine neden olmaktadır. Diğer yandan,
yasama kuvveti, bütçeyle verdiği izin ve yetkinin nasıl kullanıldığını
denetlemek imkanına sahiptir. Böylece bütçenin hukuki ve siyasi
görevi yanında, denetim görevi doğmaktadır. (Erginay 1987, 171).
Devletin gelir ve giderlerinin idaresi, o devletin hak temsilcilerinden
kurulan yasama organının önceden izin ve yetki vermesine bağlandı.
İşte buna bütçe hukuku veya bütçe hakkı denir. Zamanımızda uygar
devletlerde bütçeler de bu hukuka dayanır.
Bütçe devletin belli bir süre içinde yapacağı giderlerin tutan ile
bunları karşılayacak gelirlerin kaynaklarını gösterir. Bu kaynak esas
itibariyle halkın ödeyeceği vergiler gibi yükümlülükler yoluyla devlete
intikal ettireceği milli gelir payıdır. Gelirinden bir kısmını kamu
hizmetlerinin
görülmesi,
hatta
devletin
bir
bütün
olarak
işlemesinitemin için veren vatandaşların iki noktada söz sahibi
olmaya hakları vardır: (Feyzioğlu 1987, 3).
(i) Devletin hangi işleri göreceği, yani ortak ihtiyaçlardan
hangilerinin devlet eli ile karşılanacağı, kısaca devletin görevlerinin
neler olması gerektiği;
(ii) Bu görevleri yapabilmesi için, milli gelirden ne miktarının devlet
emrine tahsis olunacağı;
Bu iki noktanın kararlaştırılmasının siyasi bir sorun oluşturduğu
açıktır. Devlet yönetiminin bir şahsın veya belirli bir sınıfın elinde
bulunduğu memleketlherde, vatandaşlar bu konularda söz veya rey
sahibi olmayacaklardır. Fakat demokratik memleketlerde bütçenin
hükümet tarafından hazırlanarak parlamentoya sunulması, millet
temsilcilerine bütçe üzerinde tasarruf etmek ve hatta dilerse onu red
eylemek hakkını vermektedir. Bu hak ulusal egemenliğin başlıca
belirtisidir.
Diğer taraftan bütçe projesi, gelir ve giderleri tahmin ederken
yürütme organının o mali yılı içerisinde yapacağı işlerle ilgili bir
program halini almaktadır. Hükümetteki bütün bakanlar, bütçenin
kendi bakanlıklarına ait ödenekler kısmında, üzerlerine aldıkları
kamu hizmetleri ile ilgili olarak nasıl bir siyaset izleyeceklerini, buna
göre ne kadar ödeneğe ihtiyaçları bulunduğunu belirtirler. Gelir
bütçesi kısmında da maliye bakanı, vergi, istikraz gibi gelir
kalemlerinin herbiri hakkında hükümetin politikasını açıklar.
Yasama organı, işte, bütçeyi görüşüp onaylamak için yaptığı
incelemeler ve araştırmalar sırasında gelir ve giderlerin temeli ile ilgili
siyasi tasarruflarda bulunmuş olur. Bütçeyi her sene yeni baştan
onaylamak, zorunlu olarak kabinenin gelir ve gider politikasını bir
daha gözden geçirmek, hükümeti adeta genel bir sorguya çekmek
olanağı sağlar.
Bütçenin bir kanun olduğuna yukarıda işaret ettik. Bütçe kanunu
ile yasama kuvveti gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılması
konusunda yürütme organına yetki ve izin verir. Yürütme organı
bütçe kanunundan aldığı bu izin ve yetkilere göre hukuki bir takım
işlem ve tasarruflarda bulunacaktır. (Erginay 1987, 170). Zîra,
bütçeye yasa şekli vermek ve millet meclislerinin onayından
geçirmekle güdülen asıl pratik amaç, kesenin kordonunu millet
temsilcilerinin elinden bulundurmaktır. Bütçeyi bir yasa şeklinde
onaylama yetkisinin milleti temsil eden meclislere verilmes,i vergilere
ve onları doğuran masraflara millet iradesini hakim kılmak içindir.
Öyle ki, bütçe bir yasa şeklinde parlamentodan çıkmakla^hem hukuki
işlevini güvence altına almakta, hem de siyasi niteliğinin gerektirdiği
siyasi işlevini gerçekleştirmektedir. (Feyzioğlu 1987, 6).
Öte yandan bütçe, yürütme organını, hukuki işlemlerin, kanunlar
dahilinde yapılmasına zorlar." Bu bakımdan bütçenin ancak izin
verdiği bir gider için bir taahhüde girişebileceği, yetki verdiği bir
gelirin
toplanabileceği
ve
bunlann
dışında
bir
faaliyet
gösterilemeyeceği anlaşılır. Böylece bütçenin hukuki bünye ve görevi
idari işlemlerin mevcut kanunlar dahilinde yapılması zorunluluğundan
doğmaktadır. (Erginay 1987, 175). Şu noktayı da belirtmek gerekir ki,
bütçe prensiplerinin, gerek sayı, gerekse bünyeleri hakkında yazarlar
arasında birlik yoktur. Bir kısım yazarların bu prensipleri kendilerine
göre ayrı ayrı tasnifler altında inceledikleri ve büneyleri bakımından
bazı ayrılıklara yer verdikleri görülmektedir. Öte yandan bazı maliye
kitaplannda on kadar bütçe prensibi açıklanmaktadır. Başlıca
genellik, birlik, açıklık, doğruluk, samimiyet, denklik, tahsis, yıllık
olma, önceden izin alma prensipleri vardır.
Pek çok ülkede kabul edilmiş olan bir bütçe ilkesi, gelirlerin ve
giderlerin genelliğidir. Bu kurala göre, bütçede gelirler bir ortak
havuza akıtılır ve tüm giderler bu ortak havuzdan beslenir. Bu ilke,
olumsuz bir biçimde gelirlerin giderlere bağlanamaması ilkesi diye de
anılmaktadır. (Bulutoğlu 1981, 194). Biz önemli
bulduğumuz
genellik, birlik, tahsis ve yıllık olma, samimilik, açıklık prensiplerini
incelemekle yetineceğiz. Devlet gelir ve giderleri bütçede iki şekilde
gösterilebilir. Gelir ve giderler, ya (i) karşılıklı olarak hasıl olabilecek
gider ve gelirlerin mahsubu yapıldıktan sonra safi olarak, (ii) böyle bir
mahsup yapılmaksızın, gayrisafi olarak bütçeye yazılır. Gerçekten
devlet gelirleri toplanırken, tahsil giderleri bu gelirlerden indirildikten
sonra arta kalan miktar bütçeye yazılabileceği gibi bu gider
yapılırken, hasıl olabilecek gider ve gelirlere bakılmaksızın bütçeye
çevrilmesi usulüne, Gayri Safi Bütçe Usulü denir. Bu anlamda
toplanan gelirlerle, bunların gerektirdiği tahsil giderleri, bütçede tam
ve ayrı olarak gösterilir. (Erginay 1987, 175). İşte bu ikinci usulün
diğer bir ismi de, bütçede genellik prensibidir. Başka bir deyişle gelir
ve giderlerin, eksiksiz olarak, yani biriyle diğerini mahsup etmeksizin
veya gelir arkasında gider ve gider arkasında gelir gizlenmeksizin
bütçeye kaydedilmesi halinde bu prensip vardır. Bu prensip, bünyesi
itibariyle, bütün gelir ve giderlerin bütçede gösterilmesini gerektirir.
Bu usulün, bütçe gelir ve giderlerinin bütünü hakkında bilgi
edinmek ve bunlar arasında karşılaştırma sağlamak bakımından
önemli bir faydası vardır. Şüphesiz, bütçe denkliği ve devlet iktisadi
planları bakımından da önemi vardır. Bir hizmetin gider yükünü
anlamak, bir gelirin tamamını görmek ve hizmetlerin verimini tespit
etmek, ancak gayri safi usûlle mümkündür. Örneğin bütün bu
noktalara rağmen, hal ve şartların etkisiyle, bir çok bütçe sisteminde
istisnai olarak, genellik prensibine aykırı düşen işlemlere yer
verilmektedir. Örneğin Türkiye'de devlet bütçesi dahilinde idare
edilen döner sermayeli sınai, ticari kuruluş ve idarelerin (darphane,
devlet matbaası vb.) döner sermayelerinin safi bakiyesinin bütçeye
geçeceği kabul edilmiştir. (Muhasebe-i Umumiye Kanunu Mad. 49)
Bunun gibi aynı prensibe aykırı olarak bir çok Fonların bütçe dışı
kaynaklarla idare edildiği bilinmektedir. (Erginay 1987, 176).
Bazı yazarların ayrı bir bütçe prensibi olarak inceledikleri bir halde
belirli gelirlerin belirli giderlere tahsil edilmemesidir. Bunu, genellik
prensibinin ayrı bir sonucu olarak incelemekte sakınca görmüyoruz.
Bu prensibe göre, belirli bir gelir çeşidi aynı şekilde belirli bir kamu
hizmetine ayrılmayacaktır. Örneğin benzinden alınan bir vergi
karayollarına tahsis edilemez. Bunun tersine, belirli bir gelirin belirli
bir gidere ayrılmasına, gelirlerin tahsisi kaidesi denir. Gelirlerin tahsisi
kaidesi, eskiden belirli bir hizmete bağlamak suretiyle gelirleri, kral
veya
prenslerin
keyfi
harcamalarından
kurtarmak
amacını
güdüyordu; halen böyle bir durum yoktur. (Erginay 1987, 177).
Gelirlerin tahsis edilmemesi prensibi, hazine birliği prensibini
meydana getirir. Bunda amaç bütün gelirlerin bir hazinede
toplanması ve bütün giderlerin bu hazineden ödenmesidir. Bizde bu
prensip de değerini yitirmiştir. Bu prensip bütün devlet gelir ve
giderlerinin tek bir bütçede gösterilmesini ifade eder. Bu nedenle,
devletin gördüğü bütün hizmetlere (mahalli idareler hariç) ilişkin
giderler ve devletin topladığı bütün gelirler, ayrı ayrı bütçelerde değil,
tek bir bütçede gösterilecektir. Bunun tersine, yasama organının
onayından geçsin geçmesin, devlet bütçesinden başka bir bütçe
yapılması halinde birlik prensibi bozulmuş olacaktır.
Bütçede birlik ilkesinden anlaşılan devletin bütün gelir ve
giderlerinin tek bütçe içinde toplanmasıdır. Devlet bütçesi böylece bir
bütçe olarak, devletin tüm gelir ve giderlerinin görülmesine olanak
verecektir. Böylece, bütçe denetiminin en iyi biçimde yapılabileceği
açıktır. Klasik maliyecilerin özellikle üzerinde durdukları ve çok katı
olarak uyguladıkları bu ilke çağdaş maliyeciler
tarafından
benimsenmeyip,
çağdaş
gereksinmeler
sonucu
bu
ilkenin
yumuşatılması hatta uygulanmaması üzerinde durulmaktadır. Ancak,
yine de devletin bütçe hesaplannda bir birliğin doğabilmesi için
hesap türleri bütçe hesapları ile ekonomi veya sosyal hesaplar
arasında ilişki kurarak belli sonuca ulaşmaya çalışılmaktadır. Yani,
yine değişen ve gelişen ekonomik, mali ve sosyal koşullann gereği
olan ayrıcalıklar bu bütçe ilkesi için de uygulanmakla beraber birlik
ilkesinden tümüyle vazgeçilmesi olası değildir. Ancak bu ilkeye de
getirilen ayrıcalıklar vardır. (Coşkun 1978, 36).
Bir devlet gelir ve giderlerinin toplu halde görülmesini sağlaması
gibi bazı faydalanna karşılık, devlet mekanizmalarının zamanımızda
aldığı iktisadi kanşıklık halleri dolayısıyla, bütçede birlik kaidesine
uyulması bir çok sakıncalar yaratmaktadır. Bu bakımdan hemen
bütün uygar devlet bütçe sistemlerinde bu prensibin pek göze
alınmadığına tanık oluyoruz. Gerçekten katma (mülhak), özerk
(muhtar) bütçeler ve bütçe dışı hesaplar ve fonlar vardır. Bu nedenle
birlik prensibinin bozulması bütçelerin bir gelişmesi sonucudur.
Devlet bugün artık iktisadi programlar yapmak ve uygulamak sınai
işlere karışmak durumundadır. Bu bakımdan devletin sırf idari
hizmetleri ile sınai vb. işleri gibi birbirinden farklı hizmetlerin tek bir
bütçede toplanması, bunların bünyelerine uymamaktadır. İşte
devletin zamanımızda giriştiği sınai, ticari bankacılık vb. işleri
dolayısıyla bunların bünyesine uygun sınai bütçelere yer verilmiştir.
Bir kaç senelik iktisadi programlar içinde bazı ülkelerde yatırım
bütçeleri yapılmaktadır. Bütün bunlar birlik prensibinden ne derece
uzaklaşıldığını gösterir (Erginay 1987, 177).
Açıklık ilkesi, bütçe ile ilgili tahminlerin ve bütçe uygulaması
sonuçlarının gerek parlamento üyeleri, gerek yükümlüler, yani
incelemek isteyen herkes tarafından kolaylıkla anlaşılır şekilde
düzenlenmesini gerektirir. Bu ilkenin gerçekleşmesi için, öncelikle
gelir ve giderlerin kolay incelenmeye ve iktisadi bir anlam ve sonuç
çıkarmaya elverigşli biçimde düzenlenmesi gerekir. Buna rağmen
bütçe dökümanlarınınhacmi (tasarıdan kesin hesaba kadar)
zamanımızda o kadar büyümüştür ki, açıklık ilkesinin yükümlüler ve
kamuoyu açısından gerçekleşebilmesi için, bütçe ile ilgili belgelerin
grafikler v.s. ile basitleştirilmiş özetlerinin ayrıca çıkarılması tavsiye
edilmektedir. (Feyzioğlu 1987,49).
Bütçe uygulaması sonunda gerçekleşen gelir ve giderlerin bütçe
tahminleriyle isabetli biçimde, o mali yılın ekonomik koşullanna göre
uygunluğu, bütçede samimiyet ilkesinin esas alındığını kanıtlar. Yani
bütçenin
tahminlerinin
gerçekçi
olması
sonunda
bütçede
gerçekleşme oranmıtahminlere en yakın olması" bütçede objektif
doğruluk, samimiyet ilkesini meydana getirir. (Coşkun 1978, 37).
Bütçe ile yapılan tahminlerin, bütçeyi hazırlamakla görevli organın
(genel olarak Maliye Bakanının) gerçek görüşlerini yansıtması
gerekir. Diğer bir anlatımla, bütçede görünürde bir denklik sağlamak
için kasden gelirlerin yüksek, giderlerin noksan gösterilmemesi
samimilik ilkesininkesin gereğidir.
Bu prensip dalıa önce gördüğümüz gelirlerin tahsisi kaidesiyle
karışmaktadır. Buna dikkat etmek gerekir. Gelirlerin tahsisi, isminden
de anlaşılacağı üzere gelirlerle ilgilidir. Oysa sadece tahsis ismi
altında şimdi inceleyeceğimiz prensip, giderlere ilişkindir. Bundan
başka yine yukarıda anlatıldığı üzere bir de gelirlerin tahsis
edilmemesi kaidesi vardır. İşte tahsis prensibi, bu ikinci "gelirlerin
tahsil edilmemesi kaidesi"nin bir sonucu olarak kamu hizmetlerine
bütün gelirlerden ödenmek üzere her hizmet çeşidine belirli bir
ödenek ayrılmasıdır. Örneğin, bazı gelirleri toplayan bir dairenin
kendi giderlerini topladığı gelirlerden ödemeyip, kendisine bütçe ile
aynlan ödenekle yetinmesi gerekir. Diğer bir deyişle bir gelir
toplansın veya toplanmasın, devletin herhangi bir idaresi, kendisine
bütçe ile ödenek aynimadıkça, devlet adına bir ödemede bulunamaz.
(Erginay 1987, 178). Bunun doğal bir sonucu olarak da, bu idare
kendisine ayrılan ödenekten fazla bir taahhüde girişemez. Yine bir
sonuç olarak, bütçe devresinden evvelki veya sonraki zamanlara
ilişkin giderlere de (iktisadi planda olabileceği gibi, özel bir kanuni izin
hali dışında) girişemez. Bütün bunlara ek olarak tahsis prensibinin en
karakteristik bir noktası da, devlet dairelerinde belirli bir hizmet için
ayrılan ödeneğin başka bir hizmet için kullanılmayacağıdır. Tahsis
prensibi aşağıdaki çeşitli sonuçlan kapsar: (Erginay 1987, 178-179).
(i) Bütçede belirli hizmetler için aynlan ödenek ancak bu hizmetler
için kullanılabilir. Amaçları ne olursa olsun, mahiyetleri bakımından
birbirine benzeyen ödeneği kapsayan herhangi bir bölümden diğer
birime aktarma yapılamaz;
(ii) Bütçeden yapılacak giderler, ancak bütçede bulunan miktarlar
içinde taahhüt, tahakkuk, emir ve tediye edilebilir. Örneğin bir
bölümde on milyar liralık ödenek varsa, bu bölümün gösterdiği
hizmet için on bir milyar liralık bir taahhüde girişilemez.
Bunun gibi bütçede gösterilmeyen bir hizmet için de ödemede
bulunulamaz. Ancak tertibi (yani programı) bütçede bulunan bir
hizmet için yetersizliğinden dolayı ayrı bir ödenek alınabilir; buna ek
ödenek denir. Aynı şekilde, bütçede tertibi bulunmayan bir hizmet
için de ödenek alınabilir, buna da olağanüstü ödenek denir.
(İÜ) Bir bütçeden yapılması düşünülen giderler, o bütçe hangi
dönemle (mali yıl) ilgili ise, ancak odönemde taahhüt, emir ve tediye
edilebilir. Bu nedenle, örneğin 1986 yılı bütçesinde bulunup
dasarfedilmeyen bir ödenek, 1987 bütçe yılında kullanılamaz.
Bütçede tahsis prensibi de, bütçe kanunlarında yürütme organına
verilen yetkiler çerçevesinde anlamını, geniş ölçüde yitirmiştir.
Bu prensibe göre bütçe gelir ve giderlerine ilişkin izin ve yetkiler bir
yıl için verilir; başka bir deyişle bütçenin geçerliliği bir yıldır. Bütçe
gelir tahminleri ve gider miktarları bir yıllıktır. Her yıl gerek gelir,
gerekse giderler yasama organı tarafından onaylanır. Bu prensibin
bir sonucu olarak da mali yıl sonuna kadar harcanmayan ödenekler
iptal edilir. Fakat zamanımız devletlerinde bu prensip önemini kısmen
kaybetmiştir. Gerçekten, bir kaç yılı kapsayan giderler de kabul
edilmektedir. Özellikle bir kaç yıllık plan ve programlar, yatırım
bütçeleri, bu, yıllık olma prensibine aykırı düşmektedir.
Bütçe tahminlerini kapsayan bütçe kanununun belli bir dönem için
uygulanması ilkesi, budönem bütün ülkelerde bir yıl olarak kabul
edilmiştir. Böylece, bütçedeki gelir-gider tahminlerinde doğruluk
derecesini artırmak, bütçe denetimini daha kolay ve verimli
yapabilmek olanağı sağlanmış olur.
Bütçe birliği ilkesinin değeri ve önemi, diğer bütçe ilkeleri ile olan
ilişkilerinden ileri gelmektedir. Gerçekten bütçenin denklik, açıklık,
samimilik gibi ilkeleri birlik ilkesine bağlı, hatta ona tabi
durumdadırlar. Ortada "bir tek bütçe" bulunduğu takdirdedir ki
açıklığa kavuşmak, düzeni sağlamak ve özellikle bütçenin denk olup
olmadığını, bu denkliğin gerçek ve nihai nitelikte bulunup
bulunmadığını kısaca bütçedeki samimiyet ve isabetin derecesini
anlamak mümkün olacaktır. (Feyzioğlu) 1981, 51-52). Bütün bunlara
ek olarak bütçenin diğer işlevlerinin parçası durumunda bulunan
denetleme işlevinin, özellikle parlamento tarafından yapılması
gereken denetim görevinin yerine getirilmesi de ancak bütçenin birliği
kuralına uymakla mümkün olabilecektir. Genel bütçe devletin normal
giderleri ile vergi, harç, şerefiye, emlak gelirleri gibi normal gelirlerini
kapsamasına karşın, olağanüstü bütçe her sene tekrarlanmayan ve
olağanüstü bir netlik gösteren giderler ile bu tür giderleri finanse
etmek amacıyla yapılan istikrazları kavrayacaktır. Genel bütçeden
ayrı olağanüstü bir bütçenin düzenlenmesi, başlıca şu düşüncelere
dayandınlır: Olağanüstü giderleri normal giderlerden ayırmak ve
böylece istikrazla karşılanabilmesini yasal kılmak, bütçe açığının
gerçek miktarını ve hazinenin tehlikeli durumunu gizlemek ve Meclis
denetiminin etkisini azaltmak, belirli prodüktif ve rantabl giderlerin de
istikrazla karşılanmasını sağlamak.
Olağandışılık gösteren hizmetler için yapılan harcamaların
borçlanma ile karşılanması asıldır. Böylece, fevkalade harcamalar
normal harcamalardan ayrılarak borçlanmayı yasal kılmak, bütçe
açığının
saklanmasını
sağlamak,
parlamento
denetiminden
kaçabilmek ve belki de bazı masrafların borçlanmayla karşılanmasını
sağlamak düşünceleriyle olağanüstü bütçelere yer verilmiştir. Aynca
silahlanma ve alt yapı gibi yatırımların olağanüstü bütçelerle yani
borçlanmayla karşılanması bunların finansmanına gelecek nesillerin
katkısını da eklemesi bakımından tutarlıdır, denilmektedir. Bunlara
karşın, borçlanmanın bütçe için en doğal kaynağı teşkil etmesi,
ekonomi bakımından yaradan çok zarar getirir. Ayrıca, bütün ülke
ekonomilerinde iç ve dış borçlanmalar o günün ülke koşullarına göre
korkulacak bir şey olmadığı gibi, aynı bütçe içinde görülmesi ve de
bütçe sınıflandırmasıyla türlü hizmetlere verilen harcamaların yine
aynı bütçede yer alması mümkündür. Tüm devlet harcamalarının
normal ve olağanüstü olarak ayrılmasına esasen gerek yoktur.
(Coşkun 1978, 44)
Türkiye'de, Meşrutiyet döneminde çokça görülen olağanüstü bütçe
uygulaması bütçe açıklarını gizlemek amacıyla sık sık başvurulan
yöntemlerden biri olmuştur. Cumhuriyet döneminde oldukça sınırlı
olan olağanüstü bütçeler daha çok ülkenin kalkınma ve
savunmasıyla ilgili giderleri kapsamış iseler de, 1944-1945 mali
yılından itibaren olağanüstü bütçe yöntemi kaldırılmıştır. Bunun
yerine bütün devlet gelir ve giderleri tek bir genel bütçede
toplanmakla beraber aynı bütçe içinde normal ve fevkalade giderleri
ayıran bir sınıflandırma sistemi yerleştirilmiştir. Son yıllarda ise bütçe
terkibinden "adi ve fevkalade giderler" kaldırılmış ve onun yerine "cari
giderler, yatınm giderleri ve transfer giderleri" smflandınlması kabul
olunmuştur.
2. Modern Bütçe Sistemleri
Devletin ekonomik hayatta büyük bir rolü ve sorumluluk hissesi
bulunduğu, yirminci yüzyılın kabul ettiği gerçeklerden biridir. İktisat
biliminin makro ekonomik analiz yöntemlerine yönelmesi ve bütçenin
de genel ekonomi politikasının bir aracı olarak kabul edilmesi, bu
gerçeğin doğurduğu bir sonuç olmuştur. İşte, bir ülkenin genel iktisat
siyasetinin doğru olarak belirlenmesi için özel sektörle birlikte
devletin genel, katma, özerk bütün bütçe türlerini de kapsayan analiz
yöntemleri olarak milli muhasebe ve milli bütçe yöntemleri bulunmuş
ve özellikle II. Dünya Savaşından beri uygulanmaya başlanmıştır.
Milli gelir muhasebesi veya sosyal muhasebe diye de isimlendirilen
milli muhasebeyi "bir ekonomik sistemde, üretim, tüketim veya
(tasarruf) servete ilave şeklinde oluşan tüm iktisadi işlemleri ve
bunların sistematik konsolidasyonunu muazzaf usûle göre tutulan,
gelir ve gider hesapları içinde, dengeli olarak ve milli ölçüde gösteren
bir sistemdir" diye ifade etmek mümkündür. Milli muhasebede, eğer
geçmiş bir dönem zarfındaki milli iktisadi faaliyeti açıklayan tablolar
sözkonusu olursa, milli hesaplardan veya asıl anlamıyla milli
muhasebeden söz edilebilir. (Feyzioğlu 1987, 181-182).
Eğer geleceğin tahminini ve gelecek belli bir dönem süresince milli
ekonominin toplam gelir ve giderlerinin oluşacağı toplamın tahmini
sözkonusu olursa, butablolann tümüne birden "milli bütçe" veya "milli
iktisadi bütçe" denir. Milli bütçe, milli ekonominin gelecek sene için
ayrıntılı bir projeksiyonudur. Aslında milli muhasebe kavramı geniş
anlamda kullanıldığı takdirde, milli bütçeyi de kavradığı ve her iki
kısmı da kapsar şekilde kullanıldığı görülmüş ise de, devlet bütçesi
sisteminde olduğu gibi, milli gelir ve milli muhasebe alanında önce
milli gelir muhasebesi gelişmiş ve milli bütçe tahminleri ancak daha
sonra yapılmaya başlanmıştır. Ne var ki, milli muhasebe ile milli
bütçe arasındaki zaman aralığı yıjzyılımızın hızına uyarak, devlet
hesaplarında devlet bütçesine intikal edilmesi için geçirilmiş bulunan
zamana göre çok kısa olmuştur.
Gerçekten 1929-30 buhranından sonra, özellikle II. Dünya Savaşı
zorunluluklannın etkisiyle milli gücün ölçülmesi amacıyla 1941 yılında
İngiltere'de ilk milli muhasebe tablolarının hazırlandığı görülmektedir.
Savaştan sonra, milli muhasebe alanındaki çalışmalar, yavaşlamak
şöyle dursun, daha da ilerlemiş ve yayılmıştır. (Feyzioğlu 1987, 82).
Millimuhasebe tekniğinin kavramsal ve uygulama alanlarının
gelişmesi ve ilerlemesiyle de milli bütçelerin düzenlenmesi olanağına
kavuşulmuştur. İşte milli muhasebe ve milli bütçe alanındaki bu
gelişmelere dayanılarak, parlamenter ve demokratik hükümet
sistemlerine yüzyılın gereklerine uydurmak yolu açılmış, ve
parlamento sırf devletin genel ve katma bütçeleriyle bunların kesin
hesaplarını onamakta oluşan biçimsel ve etkin olmayan bir
denetleme yapmaktan kurtularak, ülke ekonomisini kapsayan etkili ve
verimli bir denetleme yapma olanağı yenidensağlanmıştır.
Yurdumuzda Anayasa ve "Devlet Planlama Teşkilatı'nın Kurulması
Hakkında Kanun" ile milli bütçe ve plan esasları kabul edilmiştir.
Anayasa'nın 162'nci maddesine göre, "Bakanlar Kurulu genel ve
katma bütçetasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren raporu, mali
yıl başından en az yetmişbeşgün önce, Türkiye Büyük Millet
Meclisi'ne sunar." Bu madded sözü edilen milli bütçe tahminlerini
yapmak Devlet Planlama Teşkilatına, kanunu gereğince verilen
görevlerdendir. Gerçekten, Planlama Teşkilatı hakkındaki kanunun
2/a maddesinde belirtildiği üzere Planlama Teşkilatı memleketin tabii,
beşeri ve iktisadi her türlü kaynak ve imkanlarını tam bir şekilde
tespit ederek, takip edilecek iktisadi ve sosyal politikayı ve hedeflerini
tayinde hükümete yardımcı olmakla görevlidir. (Erginay 1987,
172-173) 1960 yılında kurulup, faaliyete geçen Devlet Planlama
Teşkilatı, şimdiye kadar birçok etüdler yapmış ve Anayasanın 162'nci
maddesinde adı geçen milli bütçe tahminlerini gösteren raporları
hazırlamıştır. Ayrıca hazırlanmış olan plan hedeflerine göre beşer
yıilık dönemleri kavramak üzere kalkmma planlan hazırlanmış ve bu
çerçeve içinde planlar her yıl gözden geçirilmiştir. Planlarda,
ülkemizde kalkmma hızı tasarruf politikası, yatırım politikası, vasıflı
insan yetiştirilmesi, kamu harcamaları ve organizasyon konuları
bilimsel bir metod içinde tespit edilmiştir. Buraya kadar verdiğimiz
kısa açıklamadan da anlaşılacağı üzere ülkemizde de milli
muhasebe, milli bütçe ve planlama esasları ele alınmış ve modern
bütçe kurallarına gerekli şekilde yer verilmiştir.
Türkiye'de 1969 yılından beri yapılan yıllık ekonomik rapor geçmiş
yılın ekonomik durumunu, gelişimin sonucunu değerlendirirken, milli
gelir tahmini de gelecek yılın ekonomik bütçesini ortaya koymaktadır.
Milli Gelir Tahmin Raporunda kaynaklar ve harcamalar tablosuna yer
verilmektedir. Böylece, şeklen de olsa Anayasanın hükmü gereğince
milli bütçe yapılmış olmaktadır. Bunun için programın Hedef ve
ilkeleriyle yeni strateji ve 5 yıllık planda belirlenen temel sorunlar ve
amaçlar ile o yıla ait tüm ekonomi için hedefler tayin edilmekte ve
milli bütçe tahmini yapıimaktadır= Bütün bunlardan sonra gerek milli
muhasebe, gerek, milli bütçe konularında genel olarak şunları
söyleyebiliriz. Bizce milli muhasebe ile milli bütçe arasında birinin
geçmiş bir süreye, diğerinin gelecek bir döneme ait olması itibariyle,
bir nitelik farkını kabul etmek, ve korumakta yarar vardır. Bu anlayışa
göre planlı ekonomilerde yıllık uygulama programları dahil, milli
bütçeye en çok yaklaşmakla beraber, yine de her yerde tam anlamı
ile ona karşılık olduğu söylenemez. Planın yıllık uygulama
programlarının ancak topyekün ve emredici bir planlama sistemine
sahip ülkelerde milli bütçe sayılması doğrudur. Fakat, kısmı ve yol
gösterici plana sahip ülkelerde ve bu arada Türkiye'de yıllık
programlar daha çok kamu sektörü yatırımlarını kapsadıkları için milli
bütçenin yerini tutamaz. Ülkemizde tam bir milli muhasebe sistemi de
henüz kurulmadığına göre, milli muhasebe ile eş anlamda bile olsa,
bir milli bütçe düzenlendiğini kabul etmeye olanak yoktur. (Feyzioğlu
1987, 82)
Bu itibarla, dünyada ilk defa "Milli Bütçe"ye bir Anayasa Kurumu
niteliğini vererek 1961 tarihli T.C. Anayasasında yer almış, 1982 T.C.
Anayasasında da korunmuş olan ve her yıl parlamentoya Milli Bütçe
Tahminlerinin sunulmasını gerektiren hükmün son yıllarda bütçe
gerçeklerinin başına birkaç sahifelik bir milli gelir ve gider tablosu
konulmakla yerine getirilmiş sayılamayacağını önemle belirtmek
gerekir. 1970'den beri bütçe gerekçelerinden çıkarılıp biraz daha
genişletilerek bütçe tasarısıyla birlikte TBMM'ne sunulan "Yıllık
Ekonomik Raporlar, her ne kadar İngiltere ve Fransa'dakilerden
esinlenerek hazırlanmakta ise de, bu raporları da tam anlamıyla bir
milli bütçe olarak kabul etmek mümkün değildir.
Klasik maliye, bütçe işlemlerinin daha çok yöntem ve yasalar
çerçevesinde
yürüyüp
yürümediğini
araştırmakla
yetinmiştir.
İşlemlerin sevk ve idare ihtiyaçlarına ve ekonomik etkinliğe
elverişliliği açısından ilgisiz kalmıştır. Bu ihtiyacı gidermek amacıyla
yeni bir teknik geliştirilmiştir. Bu tekniğe performans bütçe, üretim
bütçesi (output budgeting) veya program bütçe gibi değişik isimler
verilmektedir. York Üniversitesi Profesörlerinden A.Williams program
bütçenin aslında performans bütçenin bir gelişmesi sonucu erişilen
bir sistem olduğunu ifade etmektedir. Gerçekten, program bütçe,
devlet ve hükümet dairelerinin her düzeyinde ekonomik düşünceyi ve
ekonomik sorumluluğu arttıran bir yönetim sistemi yaratarak kamu
harcamalarının etkinliğin arttırmak amacını güder. Bu konudaki ilk
etüdler, kamu yönetiminde etkinliği arttırmaya yönelen bir seri değişik
teknikleri toplamış ve bu teknikleri bütçenin etrafında yer alan
planlama ve yönetim sistemi içinde bir düzene sokmuştur. Bu
toplama ve düzen içinde sistemin bütününü ifade etmek üzere
"program bütçe" denilmiştir. (Feyzioğlu 1987, 84).
Program bütçenin, bilimsel kavram olarak bugün maliye
literatüründe henüz sınır ve kapsamı kesin olarak belirlenmemiştir.
Performans bütçenin gelişmiş bir aşaması olarak kabul edilebilecek
bu bütçe sisteminde de devletin yürüttüğü işlevler belirtilecektir. Bu
işlevlerin yerine getirilmesi bir plana bağlanacaktır.
Planın
uygulanması da yeni sistemdeki bütçed yer alacak programlar
aracılığı ile gerçekleşecektir. Program bütçe, böylece düzenlendikten
sonra, o bütçede yer verilen programların, alt programlara ayrılması
ve alt programların da faaliyet şeklinde asıl hizmetlere bölünerek
ödenekler verilmesi, sistemin uygulanmaya konulmasının gerektirdiği
tamamlayıcı koşullar olacaktır. (Feyzioğlu 1987, 85). Program bütçe,
devlet ve hükümet dairelerinin her düzeyinde ekonomik düşünceyi ve
ekonomik sorumluluğu arttıran bir yönetim sistemini yaratarak kamu
harcamalarının etkinliğini artırmak amacını güder. Bunun için,
öncelikle, her dairenin hedefleri programlarda belirtilir. Hedeflere
erişebilmesini sağlamak üzere de her program için hedeflere yönelik
ödenek verilir.
Günümüz maliye yayınlarında geniş yer tutan program bütçenin
dayandığı temel, bir yandan kamu ekonomisinin özel ekonomi
kurallarına göre düzenlenmesi ve öte yandan tüm ülke ekonomisinin
kaynak harcama dengesinin sağlanmasıdır. İlk anlamda ileri sürülen
görüş, kamu harcamalarının da özel ekonominin dayandığı serbest
piyasa hareketleri arz ve talep ölçülerine göre değerlendirilmesidir.
Diğer bir deyişle nasıl özel ekonomide işletmeler, üretimlerini talep
eğrisine ve girdi-çıktı oranlanna (etkinlik) göre ayarlıyorlarsa, kamu
sektöründe de harcamalar ülke çapında, verimlilik ölçü ve tercihlerine
göre belirlenecek kamu hizmetlerine yönelmelidir. Bunun yanında,
özel işletmelerin birbirine karşıt durumları yerine tüm ülke
ekonomisinin kaynaklar - harcamalar dengesi ve özellikle özel ve
kamu ekonomisi sektörlerinin karşılıklı etkilerinin ahenkleştirilmesi
amacı vardır. (Erginay 1987, 191-192).
Bu bakımlardan Program bütçede gözönüne alınacak noktalar
başlıca:
a) Her kamu giderinin belirli bir hedefin gerçekleşmesine göre
değerlendirilmesi.
b) Hizmet - maliyet ilişkisi bakımından hizmetlerin programlara
bağlanması, giderlerinin sınıflandırılması ve en az kaynak sarfını
sağlayacak usûllerin bulunmasıdır.
Bu kısa açıklama Program Bütçenin, devlet idaresi hedeflerinin
gerçekleştirilmesini kolaylaştırmak üzere tüm maliyet unsurlarının
bütçe tekniği ile düzenlenmesine dayandığını gösterir. Diğer bir
deyişle amaç devlet idaresinin her kademesinde ekonomik düşünce
ve sorumluluğun gözönüne alınarak, kamu harcamalannın etkinliğini,
öncedensaptanan hedeflere göre sağlamaktır. Bunun için her
bakanlık ve kamu kuruluşunun hizmetleri programa bağlanır.
Yukarıda iki noktaya ilaveten yeni bir takım noktaları da şöylece
zikredebiliriz. Program Bütçe uygulaması, ekonomik ve idari rutin
işlemlerde genel bir gelişmeye ihtiyaç gösterir. Özellikle, planlamada,
bütçelemede, muhasebede raporlann düzenlenmesinde ve işlerin
izlenmesinde
ve
sonuçlandırılmasında
gelişmesağlanması
gerekmektedir.
Muhasebe sistemi fayda-maliyet analizine elverişli olmalıdır.
Muhasebe sisteminden çıkan bilgilerin yönetim mekanizmasının
çeşitli düzeylerindeki yöneticilere ve müdürlere eriştirilmesi gerekir.
Bunun sağlanması ise, raporlama sisteminin geliştirilmesini gerektirir.
Şu kadar ki, raporlama sisteminin de iyi ayarlanması ve gereksiz
raporlarla akıllann karıştırılıp, idarenin yanlış yola yönlendirilmemesi
gerekir. Program bütçe denetim sisteminde de yeni bir anlayışa
ihtiyaç gösterir. Program bütçe sisteminin, kontrol ve revizyonunun
emniyet denetimi^dışında nihai amacı, kamu yönetiminde etkinliğini
geliştirmek ve arttırmaktır. Kamu yönetiminde eîkinliğindenetimi, her
dairenin etkinlik ve verimlilik açısından kontrolünü gerektirir. Böyle bir
kontrolün amacı da, faaliyetlerin sistematik, ekonomik ve tatminkar
bir şekilde yürütülüp yürütülmediğini belirlemektir. (Feyzioğlu 1986,
86).^
Bağlanan büyük ümitlere ve çeşitli ülkelerde uzunca bir deneysel
dönemin aşılmış olmasına rağmen, program bütçe tekniklerinin
uygulanması Türkiye4de ve başka ülkelerde pek inandırıcı sonuçlar
sağlayamamıştır. Türkiye'deki başarısızlık, yeni bir ad altında eski
bütçe anlayışının sürdürülmesi formülü diye özetlenebilir. Bu
başarısızlığın başlıca sebepleri şunlardır: (Bulutoğlu 1981, 209-210)
Önce program bütçenin ne olduğu anlaşılmamıştır. Anlaşılamama
m as raf çı dairelerin personelinin yeterince eğitilmemesinden de
doğmuş değildir. Eğitecek olanlar da, program bütçenin ne olduğu
hakkında yeterince kesin fikirlere ve uygulama reçetelerine sahip
olamamıştır. Amerikalı bütçe uzmanı A. Wildawsky bu kavram
kargaşasını Amerikan Kongresi önünde şu abartmalı cümleyle ifade
etmiştir: "Program bütçenin nasıl yapılacağını hiç kimse bilmiyor."
Başarısızlığın ikinci önemli sebebi, üst düzeydeki kavram
kargaşasına ilaveten bütçeyi uygulamakla görevli olan devlet
memurlarının da yeterince eğitilmemiş olmasıdır. Program bütçe
tekniği, sadece Maliye Bakanlığı'ndan değil, bütün masrafçı
dairelerde yerleştirilmiş personel bulunmasını gerektirmektedir.
Ülkelerin çoğunda, yeter sayıda personel eğitmek mümkün
olmamıştır.
Üçüncü sebep, program bütçenin tekniklerini geleneksel bütçe
usulü içinde oturtmakla karşılaşlan güçlüklerdir. İki bütçe tekniğini bir
arada ve her birini kendi amaçlarına göre yürütmek ve birinden
diğerine geçiş anahtarını (cross walking) geliştirmek yerine, bir çok
ülkede program bütçe doğrudan doğruya geleneksel bütçenin yerine
konmuştur. Böylece, geleneksel bütçenin harcama denetimi
amaçlarının program bütçe içine yerleştirilmesi, ikincideki etkin seçiş
ve etkin üretim tekniği amaçlarına yeterince ağırlık verilememesine
sebep olmuştur. Şüphesiz, dördüncü bir sebep olarak, devlet
dairelerinin hareketsizliği ve geleneklere bağlılığı da başarısızlıkta
büyük rol oynamıştır. Program bütçeye geçme kararı yılların
biriktirdiği adaleti ve alışkanlıkları silip götürememektedir. Çoğu
hallerde program bütçe yapılacak işleri ön plana almakta başarısız
kalınmış ve Maliye Bakanlığı ile masrafçı daireler, ödeneklerin
saptanması görüşmelerinde, gene eski usûl pazarlık ve siyasal baskı
yöntemi ile hareket etmişlerdir.
Beşinci bir başarısızlık sebebi, konuya yaklaşım hatasından
doğmuştur. Hükümetler program bütçeye bir sihirli değnek gibi,
derhal yapalım heyecanı ile sarılmışlardır. Bunun yerine, bazı uygun
bakanlıkları seçip, uzun bir süre içinde yöntemleri geliştirmek,
özümlemek ve sonra diğer bakanlıklara yaymaya çalışmak daha
başanlı sonuçlar verebilirdi. Siyasal ve idare görevler arasındaki
sınırın kesin bir biçimde çizilemeyişi de bir başansızlık etkeni
olmuştur. Nihayet, program bütçe tekniğinin birkamu yönetimi
reformu olduğu, bununla ilgili başka kurumsal ve yönetsel önlemlerin
de birlikte alınması gerektiği gözden kaçmıştır. Özellikle, devlet
dairelerinin yasal denetim yanında verim denetimi yapacak bir
kurulun bazı dairelerden başlayarak denetim yöntemleri geliştirmesi
konusuna önem verilmemiştir.
Program bütçenin
uygulanıp
uygulanmadığı araştıracak eylemli, yani masa başında değil de,
devlet dairelerinde inceleme yapan bir denetleme kurulu devreye
sokulmamıştır.
Performans bütçenin uygulanması ile erişilmek istenen amaç,
devlet faaliyetlerinin etkinlik derecesini artırmaktır. Bu itibarla sözü
geçen bütçe yönteminin uygulanmasında üzerinde önemle durulan
konu, çeşitli dairelerin ihtiyç duydukları ödeneklerin tahsis
edilmesinden çok erişilmesi istenen amaçların belirlenmesi ve
bunların ne dereceye kadar gerçekleştirilebildiğinin araştırılmasıdır.
Bu sayede kamu ekonomisi alanında belirli bir giderin yapılmasından
daha fazla çıktı (output) elde etmenin veya belirli bir mal ve hizmet
için daha az gider yapmanın sözkonusu olabileceği kabul
edilmektedir. Her iki şekilde de, kaynaklardan tasarruf sağlandığı ve
kamu üretimi özel üretimden daha az fedakarlık pahasına sağlandığı
takdirde milli gelir artacak ve iktisadi refah yükselecektir. Performans
bütçenin başlıca özelliği, giderlerin (ücretler, yoksullar vs. şeklinde)
kategoriler itibariyle değil de, işlev (fonksuyon), program, iş veya
proje itibariyle sınıflandırılmasıdır.
Birleşmiş milletlerin, Güney
Amerika için 1962'de tertip ettiği "Bütçe tasnifi ve idaresi" çalışma
grubu raporunda fonksiyonlar ve ilgili iş ve programlar konusunda şu
örnekler verilmektedir. (Feyzioğlu 1987, 83).
Fonksiyon : Eğitim,
Programlar: İlk, Orta ve Yüksek Eğitim,
İşler
: Öğretim, Öğretim
Malzemesi
programındaki işler).
Yayını,
Araştırma
Performans bütçe yöntemi, satın alınan şeyler yerine devletçe
yapılan işlere önem vermektedir. Diğer bir deyim ile dikkat, işleri
yürütme araçlan yerine (ücret vs.) yapılan ve tamamlanan işlere
(inşa olunan karayolunun uzunluğu, yapılan okul) ve hastanelerin
sayısı, sulanan arazinin dönümü gibi, yöneltilmiştir.
Performans bütçe yönteminin diğer bir özelliği de, tamamlanan
işlere ve onların maliyetine ilişkin olanaklar ölçüsünde fazla sayısal
bilgi göstermesindedir.
Eğer elde olunan sonuç ölçülebilir
kavramlarla ifade edilemez ise, tamamlanan işin veya faaliyetin
niteliğine ve kapsamma ilişkin (bütçe projesinde vs.) açıklama
verilmek suretiyle belirtilmelidir. Performans bütçede hesapların
maliyet esasına dayanması gerekir. Bununla beraber, projelerinin bir
çoğunda, tam maliyetin bilinmesine ihtiyaç yoktur. Harcama esasına
dayanan bilgiler yeterli görülebilir. Maliyetin
bilinmesine ihtiyaç
yoktur. Harcama esasına dayanan bilgiler yeterli görülebilir.
Performans bütçe yöntemi, bilhassa devlet iktisadi teşebbüsleri için
tavsiye olunmaktadır. Bunlar ticari bir muhasebe sistemine sahip
olduklanndan, maliyetin hesabı için gerekli bilgiler esasen hazır
demektir. Performans bütçe sistemine geçiş, maliyet verileriyle
uyumlu
olarak
diğer
sayısal
bilgilerin
temini
suretiyle
sağlanabilecektir. (Feyzioğlu 1987, 837) Performans bütçe, yasama
organına ve yükümlülere, vergilerin sarf edildiği amaç ve projleerle
bunlardan elde olunan sonuçlar hakkında klasik bütçenin temin
ettiğinden çok daha kolay bilgi sağlar. Diğer bir avantajı da,
performans esasına göre bir rapor hazırlanması özellikle projelerle
faaliyetler arasında veya bütçe tahminleriyle elde olunan sonuçlar ve
bunların maliyeti hakkında karşılaştırmalı bilgi vermesidiry. Bu
sistem, özellikle teşkilatın program sorumluluğuna uyumunu
sağlamak bakımından organizasyonu ilerletmeyi de özendirir. Bir
diğer faydası da performans bütçe yönteminin, uzun dönemli
planlama ile bütçe arasındaki gerekli koordinasyonu da sağlama
olanağı vermesidir.
Şu kadar ki, performans bütçe yöntemini akılcı kararlar alınması
için faydalı bilgileri sağlayabileceğinin, fakat asıl kararların alınması
yerine geçemeyeceğinin açıkça anlaşılması gerekir. Şu halde
program bütçe, devlet yükümlülüklerinin yapılan hizmet açısından
değerlendirilerek
sınıflandırdığı
ve
kaynakların
ayrımında,
faaliyetlerin yürütülmesinde hizmeti esas alan bir bütçe biçimi olup,
devlet işlevlerinin ve bu işlevlerin gerektirdiği hizmetlerinin
sınıflandırmasının yapılması bu bütçe sisteminin ilk aşamasıdır.
Böylece yürütme organının yürütmekte olduğu hizmetlerin ve bu
hizmetlere yapılacak harcamaların belirlenmesi özellikle önemlidir.
Aynı zamanda hangi hizmete öncelik verileceğini saptayarak
kaynakların önceliklere göre dağılımını sağlar. Performans bütçe ise,
ana amaç ve hedeflere ulaşmak için belirlenen bu programların
maliyetlerinin birim üzerinden hesaplanmasını sağlar. Performans
ölçülmesinde fiziki ölçü esastır. Bu iki kavram birbirinden ayrı şeyler
olmakla beraber, birbirinitamamlayarak aynı amaca hizmet eden yeni
bir sistemin ortaya çıkması sağlanmıştır. Daha sonra geliştirilen PPB
sisteminin de esası program ve performans bütçe olup, devletin
gelecek yıllara ait planlama işlevi açıkça bu sisteme sokulmuştur.
Gerçekte program ve performans bütçede de plan-program ilişkisi
vradır, fakat açıklık getirilememiştir.
Program ve performans bütçede kullanılan teknikler birim
maliyetini belirleyebilmek için yapılır. Halbuki PPB sisteminde amaç
daha üst düzeyde, geniş programların maliyetlerini saptayarak, üst
karar verme organına daha geniş açıdan yardımcı olunmasını
sağlamaktır. Program ve performans bütçe ile daha alt düzeyde
karar verme kolaylaştırılmakta ve o düzeyde iş görülmektedir. Fakat
şu da gerçektir ki, birim maliyetleri saptanmadan, program maliyetleri
elde edilemez. O halde program ve performans bütçe ile PPB sistemi
birbirini özellikle bu noktada tamamlamaktadır. (Feyzioğlu 1987,
95-97). En küçük toplum birimi olan aileden başlarsak, bütün
toplumlann gereksinimleri sonsuzdur. Devletlerin gereksinimleri ise
hergün biraz daha artmaktadır. Son yılların gelişen toplumsal,
ekonomik ve mali sorunlan ile bugün çağdaş ülkelerde eğitim, sağlık,
kalkınma, işsizlik gibi sorunlar eskiye göre daha çok artmış ve bunlar
devletin görevleri arasına girmiştir. Devlet faaliyetlerinin bu derece
artışı nedeniyle kamu harcamaları da hızla artarken, bu harcamaları
karşılayacak kaynakların sınırlı olması, gereksinimler ve kaynaklar
arasında bir denge kurmayı gerektirmektedir. Budenge içinde
bulunan döneme ait olduğu gibi gelecek için de gereklidir. Planlama
gereği, işte bu sorunlan çözümlemek üzere ortaya çıkmıştır. Ayrıca,
gelecek hakkında belirsizlik mevcuttur. Fertler gibi devletler de
gelecekleri hakkında karar vermek üzere tahminler, planlar yapmalı
ve onları değerlendirmelidirler. Böylece hükümetler geleceğe ait ve
bir yılı aşan süre için faaliyetlerini programlamalıdır. Bu faaliyetlerin
programlanması gereği, planlamayı zorunlu kılan faktörlerden biridir.
Bu gibi gereklerin sonucu olarak ortaya çıkan "planlama" nedir? Şu
halde planlama geleceğe dönük olup, var olan kaynakların amaçları
en iyi gerçekleştirecek biçimde kullanılmasını, seçenekleri saptayan
bir araçtır ve süreklilik gösterir.
Planlama ve programlama esas itibariyle birbirinin içine girmiş ve
birbirini tamamlayan iki işlemdir. Aynlık, planın, amaçlann
saptanmasından programların uygulanmasına giden geniş bir
dönemi kapsarken, programlann ise daha dar olup, belirli amaçların
gerçekleştirilmesi için gerekli faaliyetlerin vekaynakların bir araya
getirilmesi, seçimlik programlarındeğerlendirilmesi ve aralanndan
amacı en iyi gerçekleştirecek olanın seçilmesi
aşamasını
kapsamasıdır. Programlama, sonuç ve fizibilite doğrultusunda daha
iferi bir adım ve seçimlik planlar arasından seçileni veya çeşitli
planlann elementlerinin toplamını kapsar. Bazı yazarlar ise program
ve mali plan kavramını aynı zamanda kullanmaktadırlar. Bir örgütün
yıllık bütçesini verirken hedefleri belirten program ve mali plana göre,
hizmet programlarını, alt-programlarını ve program elemanlarının
belirtilmesini esas alırlar. (Feyzioğlu 1987, 98). Program kelimesi,
hükümetin temel amaçlarına ulaşılması için izlenilen ana faaliyet
gruplan yani işlevleriyle aynı anlamda kullanılmaktadır. Program,
hükümetin işlevlerini alıp, çeşitli programlar halinde sadece program
kelimesini ilave ederek yapılırsa PPBS'nin getirmek istediği program
kavramını yansıtmaz, sistemde program, geleneksel program
anlamından
farklı
olarak,
açıkça
belirlenmiş
bir
amacı
gerçekleştirmek üzere, bu amaçla ilgili tüm faaliyetlerin ve
kaynakların biraraya getirilmesidir. Programın en önemli niteliği,
belirlenmiş amaçlar etrafında inşa edilmesidir. Her program belirli bir
hedefin gerçekleşmesi için yapılmalıdır ve program ile amacın
sonuçlandırılması gaye olmalıdır. Son hedefin saptanmasında daima
ölçülebilen çıktılar elde edilemeyebilir. Onun için bir program
yapılırken, amaca ulaşmadan bütün yan ve dış etkenler dikkate
alınmalıdır.
Program yapısına, ilgili olan bütün faaliyetler katılır. Program
yapısının temel hedefleri, satın alınacak şeyler yerine, yapılacak işler
olarak belirtilir. Her bir faaliyet, ilgili olduğu program yapısında yerini
alır, amaca dönük ve yönetimdeki yeri ile bağlı kalır. Böylece,kamu
yönetiminde varolan çeşitli örgütler için ayn ayrı programlar tüm
yönetim için yapılabilir
Programların saptanmasında esneklik sağlanmalıdır. Program
yapısının katı ve sert olmasından kaçınılmalı, gelecekteki yeni
değişmeler ve gelişmelerin üzerinde durularak bu değişikliklerin
uygulanması olanağı program yapısına yansıtılmalıdır.
Program yapısı oluşturulurken, her program gittikçe daralan ve
somutlaşan birimlere bölünür. Her birim ise ölçülebilir ve belirli
amaçlara yönelir. Programın tümünün gerçekleşmesine yönelen
belirli unsurları kapsayan hizmet grupları, alt- program adı verilen bir
alt düzeyi; program ve alt programlann uygulanması için benzer
türdeki işleri kapsayan birimler (faaliyetler) en alt düzeyi oluştururlar.
Bir faaliyetin belirlenmesinde, uygulamayı analiz etmesi, iş
birimlerinin saptanması, iş yükü, birim maliyeti, personel sayısı,
fayda-maliyet analizleri gibi tekniklerin ve istatistiksel ölçülerin
kullanılması gerekir.
PBS'nin üçüncü unsuru bütçeleme oluşturur. Amaçlar saptanıp bu
amaçlara ulaşacak programlar seçildikten sonra, programların bütçe
aracılığıyla uygulanması gerekir. Uygulama ancak var olan mali
kaynaklar ayrılıp verilirse, yapılabilir.
Bütçeleme
kaynakları
planlanmış şekilde, mali olanaklar içinde kullanılması olup, plan
açıKça amaçları belirlerken diğer taraftan bütçe, bu amaçlara
ulaşmak gayesiyle programlar arasında kaynakların tahsisine imkan
verir. İşte mali kaynakların temini ve programlara belirli dönemler
(yıllık) için ayrılması bütçeleme aşamasında olur. (Feyzioğlu 1987,
99). Bütçe ve planın eş anlamlı şeyler olmadığı bir gerçektir. Plan ve
program ile doğrudan doğruya harcamayı gerektiren seçenekler
saptanır. Bütçe île bu plan ve programların uygulanabilmesi için
kaynaklar sağlanır ve bunlar arasında bir denge kurulur. Plan ve
program ile amaçlar belirtilir. Bu amaçlara ulaşacak seçenekler
geliştirilir ve bütçe ile programlara tahsisler yapılırken, en az para
sarfı ile en çok yararın sağlannması veya o yararı sağlayabilmek için
en az parayı harcama olanağını yaratan seçenekler aranır ve seçilir.
Geleceğe ait sınırlı kaynakların en etkin şekilde kullanılması, plan ve
programlaştırırken, bütçe ile bunların belirli bir süredeki parasal
değerlendirmesi yapılır. Başka bir deyişle, plan ve programın
gerektirdiği mali yük bütçe ile formüle edilir ve bütçe sınıflaması içine
yerleştirilir.
Bu sisteme "yeni baştan bütçeleme sistemi" de denilebilir. Ana fikir
şudur. Bütçenin hazırlanması ile ilgili diğer sistemlerde, her yeni mali
yılın bütçesi, büyük ölçüde bir önceki yıl bütçesindeki ödeneklere
bağımlı olarak hazırlanır. Bu bağımlılık bazı yıllarda % 80-90'ı da
aşar.
İşte "sıfır temelli bütçeleme sistemi" öncelikle bu bağımlılığı
ortadan kaldırmak ister. Yeni bir bütçe tasarısı hazırlanırken", cari yıl
bütçesinde çeşitli kuruluş ve hizmetler için ayrılan ödenekler hiç
yokmuş (veya sıfırmış) gibi hareket edilir. Böylece herhangi bir daire
veya hizmete, daha önceki yıllar bütçelerinde yer verildiği için değil
de, adeta yeni kuruluyormuş, yani sıfırdan başlıyormuş gibi yeniden
değerlendirilmesi yapılarak ödenek ayrılacak veya ayrılmayacaktır.
Bu da, daire veya hizmetlerin öncelik sıralamasındaki yerine göre
belirlenecektir. Böylece, kaynaklann daha akılcı dağılımı ve daha
etkin kullanımının sağlanacağı umulmaktadır. En azından masrafçı
dairelerce istenen ek bütçe ödeneklerinin önemli derecede
azaltılması yönünde bir etkisi olacağı düşünülmektedir. Herhalde bu
sistemle harcamalardaki artış hızında bir azalma görüleceği
savunulmaktadır. Ne var ki, diğer bütçeleme sistemleri gibi sıfır
temelli bütçeleme sistemi de sanıldığı kadar faydalı sonuçlar
verebilmiş değildir.
Bu sisteme göre bir bütçenin hazırlanması, klasik sisteme göre
çok fazla hatta bir katı zaman ve iş yükü gerektirmektedir. Sıfır
temelli bütçeleme sistemi, yöneticilerin programları değerleme
yeteneklerini abartmakta, buna karşılık teknik ve politik yönlerini
ihmal etmektedir. Bir diğer önemli eksikliği de, bu sistemin sadece
giderlerle ilgilenmesi ve bütçenin gelir yönüne ilişkin yeni bir bakış
açısı getirmemesidir. (Feyzioğlu 1987, 88).
3. Bütçe Türleri
Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun 115'nci maddesine göre
"Sarfiyatı hususi varidat ile temin ve muvazenei umumiye haricinde
tevdir olunan bütçelere mülhak bütçe denir". Diğer bir deyişle,
giderleri özel gelirleriyle karşılanan ve Genel Bütçe dışında idare
edilen bütçelere Katma Bütçe denir. Bünyeleri itibariyle devlet
bütçesinden farksız olan katma bütçeler, kanunla kurulur. Çeşitli
gayeler için ayrı katma bütçeli idareler kurulabilir. Mevcut katma
bütçeli idarelerin bir kısmı iktisadi diğer bir kısmı kültürel ve sosyal
yapıdadır. Bunlar Muh.Um.Kanununa tabidirler. Fakat, kendi özel
kanunlarında ayrı hükümler varsa, bunlar uygulanır. Halen 40 kadar
katma bütçeli idare vardır, bu idareler (bir kaç istisna dışında) tüzel
kişiliğe sahiptir. Tüzel kişilik bulunması, bu idarenin doğrudan
doğruya karar alma ve temsil edilmek yetkisini gösterir. Bundan
başka, katma bütçeli idarelerin çoğunun döner sermayeleri vardır.
Döner sermayenin safi bakiyeleri bütçeye geçtiği için sermayenin
işletilmesi sırasında elde edilen gelirler, bu idarenin giderlerinde
kullanılabilir. (Erginay 1987, 192-195). Buna rağmen yurdumuzda
katma bütçeler, özel gelirleri bakımından genellikle Hazine yardımı
alan kamu daireleri haline gelmiştir. Bu anlamda katma bütçelerimiz
kuruluş şekillerine ters düşen bir yönde gelişmişlerdir.
Katma bütçeler, kendi idare organları tarafından hazırlanır ve bağlı
oldukları bakanın imzasıyla Maliye Bakanlığı'na gönderilir. Maliye
Bakanlığımda incelendikten sonra, devlet bütçesi ile birlikte Türkiye
Büyük Millet Meclisi'ne gönderilir. Katma bütçeler de Meclisin
onayından geçer ve her biri için ayn bir kanun çıkanlır. Katma
bütçelerin iç ayınmı devlet bütçesi gibidir. Uygulama ve denetim
esaslan bakımından kanunlardaki bazı özel hükümler dışında,
Muhasebe-i Umumiye Kanununa tabidirler. İşlemleri, Sayıştay'ın
denetiminden geçer. Genel Müdürleri, bu bütçelerin-ita amirleridir.
Kesin hesapları ayrı ayrı kanun konusu olur. Bütçede birlik
prensibinden uzaklaşılması, devletin bütün giderlerinin bir arada
görülmesini sağlamak amacıyla konsolide (biraraya getirilmiş)
hesapların yazılması zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır. Milli ekonomi
içinde kamu sektörünün yerinin topluca ve kesin olarak tespiti
bakımından konsolide bütçe hesaplama, genel ve katma bütçelerden
başka özerk bütçeler (iktisadi devlet teşekkülleri) ve mahalli idareler
bütçeleri de dahil edilmektedir.
Konsolide bütçe terimi, daha dar anlamda yalnız genel ve katma
bütçeler toplamını ifade etmek üzere kullanılmaktadır. Nitekim Maliye
Bakanlığı konsolide bütçe hesaplannı, bütçe tasarısına ilişkin
gerekçelerde göstermektedir. Katma bütçeler gelirlerinin büyük bir
kısmını genel bütçeden yapılan mali transfer yardımlarından oluşur.
Bu yardımlar katma bütçelerin giderleri karşılığıdır. Genel bütçe gider
toplamı, katma bütçeler gider toplamı ile birleştirilirken, yardımların iki
kez sayılması halinde bütçeler toplamında aynı miktarlar iki kez
gösterilmiş olacaktır. Bunun gözönüne alarak, konsolide gider
bütçesi toplamı, katma bütçeler gider toplamının genel bütçe
giderlerine eklenip, Hazine yardımının bundan çıkartılması suretiyle
bulunur. Öte yandan yukanda belirtilen genel bütçe ile katma
bütçeler giderleri bakımından yapılan konsolide devlet giderlerine
karşılık konsolide devlet giderleri de tespit edilebilir. Konsolide gelir
bütçesi genel bütçe gelirleriyle katma bütçelerin özel gelirlerinin
toplanması suretiyle bulunur. Katma bütçeli dairelerin kendi özel
gelirleri, genel bütçede ayrıca gösterilmediği için, genel ve katma
bütçeler gelirleri toplamının yapılması gerekmektedir.
Çeşitli kamu kuruluşları, yapmakta olduklan kamu hizmetleri
yanında, özel ekonomi çevresinde bazı sınai, ticari veya zirai
faaliyetlerde bulunurlar. Bu faaliyetler kamu görevi niteliğinde
olmayan, özel kişilerin fert olarak yaarlandıkları mal ve hizmet üretim
veya ifası şeklinde meydana gelir. Böylece, kamu kuruluşlannın
kamu hizmetleri faaliyetlri dışında atıl kapasiteleriyle ürettikleri mal ve
eşyayı pazarlamaları halinde elde ettikleri gelirlerin genel bütçe
dışında kullanılmasına döner sermaye yoluyla imkan tanımıştır.
Ülkemizde özellikle ekonomik gereksinmelerin karşılanabilmesi
için çok değişik bütçe türleri geliştirilmiştir. Bunlann büyük bir bölümü
gerçekten devletin ekonomik hayata katkısı içinde işletmecilik
esaslarına göre daha fazla gelir elde etmek amacıyla yapılmıştır.
Ekonomik amaç yanında yönetimden gelen nedenler, toplumsal bazı
sorunların çözümlenmesi amaçları, ve katı bürokratik kırtasiyecilikten
kurtulma istekleri değişikbütçe tiplerini oluşturmuştur. Böylece, genel
bütçeli kuruluşlar yanında katma bütçeli idareleri, özerk bütçeli
kuruluşları görmek mümkündür. Ayrıca, döner sermaye esasının
getirilmesiyle genel bütçeli kuruluşlara dahi ekonomik nitelik ve
yönetim bakımından serbestlik verilebilmektedir. Genel Muhasebe
Yasasının 49'ncu maddesi il- "Genel bütçe içinde yönetilen sınai ve
ticari kurum ve idarelerin ilk ve madde ve malzeme alım bedelleri ile
uzman ve işçi ücretleri döner sermaye adıyla bütçelere konulan
ödenekler ile karşılanır ve ödenir. Bu kurum ve idarelerin döner
sermaye ödeneklerinden kullanılmayan tutarı yıl sonunda yok edilir;
Kullanılan sermayelerden doğan gelir fazlaları da geri yazılır." hükmü
getirilmiştir. İşlemleri genel bütçe ve Sayıştayın ön denetimi dışında
bulunduğu için bir neviserbest ekonomi piyasasına göre sınai veya
ticari faaliyetlerde bulunurlar. Yukardaki 49'ncu madde hükmüne
rağmen zaman zaman yatırımlar yaptıkları ve kendi hizmetleri
dışında aşırı işlemlere gittikleri görülmüştür. Bu bakımdan bu
işletmelerin savurgan olduklan ileri sürülmektedir. (Coşkun 1978,
46).
Ancak, döner sermaye işletmeleri gelirlerinin % 15'inin her ay
Hazineye yatırılması, her yıl Genel Bütçeye konulan bir hüküm
gereğidir. Bu işletmelerin yıl sonu bilanço kararlarının da genel
bütçeye gelir yazılacağı yine bütçe kanunlannda hükme bağlanır.
Öte yandan bu bilançoların Sayıştaya verilmesi ve böylece
Sayıştayın denetiminden geçmesi zoruludur. Döner sermaye
işletmelerinin hesapları da ilgili kurumun kesin hesapları arasında
gösterilir. Bu işletmeler Devlet İhale Kanununa tabi değildir. Genel
Muhasebe Kanununun bütçenin uygulanması sırasında öngörülen
işlemlerinin de dışında kalırlar. (Erginay 1987, 196). Türk bütçe
sisteminde döner sermayenin sorumlu saymanı yönetim zamanına
ilişkin işlemler konusunda Sayıştaya hesap vermek zorundadır. Bu
işletmelerin hazırladıkları bilançolar. Maliye Bakanlığı ve Sayıştay
aracılığı ile denetlenmektedir. Ayrıca bu bilançolar işletmenin bağlı
bulunduğu Bakanlık veya katma bütçeli idarenin kesin hesabı ile
birlikte TBMM'nin onayına sunulmaktadır.
Bu kuruluşların yönetim ve denetimini güçleştiren başlıca
aksaklıklar şunlardır.
(i). Döner sermaye hesap sistemleri yeknesak değildir.
(ii). Kuruluş yasalannda, Genel Muhasebe Kanunu ile Devlet ihale
sistemi dışında ve farklı kurumlar için çelişik hükümler yer
almaktyadır.
(İÜ). Genel bütçe içinde ya da kamu iktisadi teşebbüsleri aracılığı
ile gerçekleştirilebilecek faaliyetler bu işletmelere verilmiştir,
(iv). Bazı işletmelerin tüzel kişilikleri yoktur,
(v) Elde edilen kararların hazineye dönüşümü gecikmektedir.
Türkiye'de Devletin İktisadi faaliyetin 8.6.1984 tarih ve 233 sayılı
"İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında
Kanun Hükmünde Kararname (KHK)" ile yeniden düzenlenmiştir.
Kanunun kapsamıha, İktisadi Devlet Teşekkülleri ile Kaniu İktisadi
Kuruluşlan ve bunların müesseseleri, bağlı ortaklıkları ve iştirakleri
girmektedir. (Mad.1) (Erginay 1987, 200).
Kanunun 2 nci maddesinde yapılan tanımlara gör: (Erginay 1987,
201).
(i) İktisadi Devlet Teşekkülü: Sermayesinin tamamı devlete ait,
iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kanunla
kurulan Kamu İktisadi Teşebbüsleridir.
(ii) Kamu İktisadi Kuruluşu: Sermayesinin tamamı devlete ait ve
tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek ve
pazarlamak üzere kanunla kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan
Kamu İktisadi Teşebbüsleridir,
(III)
Müessese:
Sermayesinintamamı
bir
İktisadi
Devlet
Teşekkülüne veya Kamu İktisadi Kuruluşuna ait olup, ona bağlı
işletme veya işletmeler topluluğudur.
(iv) Bağlı Ortaklık: Sermayesinin % 50'sinden fazlası İktisadi
Devlet Teşekkülüne veya Kamu İktisadi Kuruluşuna ait olan işletme
veya işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir.
(v) İştirak: İktisadi Devlet Teşe^kküllerinin veya Kamu İktisadi
Kuruluşlarının veya bağlı ortaklıklarının, sermayesinin en az %
15'ine, en çok % 50'sine sahip bulunduklan anonim şirketlerdir.
(vı) işletme: Müesseselerin ve bağlı ortaklıkların mal ve hizmet
üreten fabrika ve diğer birimleridir.
Bütün bu kuruluşlarla güdülen amaç, ekonomik gereklere uygun
olarak verimlilik ve kararlılık ilkleeri doğrultusunda kendi aralarında
ve ulusal ekonomi ile uyum içinde çalışarak sermaye birikimine
yardım edilmesi ve bu suretle daha fazla yatırım kaynağı
yaratılmasıdır, bu teşekkül ve kuruluşlar, tüzel kişiliğe sahip olup,
Genel Muhasebe, Devlet İhale Kanunları ile Sayıştayın denetimine
tabi değildirler. Faaliyetleri, genel olarak özel hukuk hükümleri
çerçevesinde yürütülür. Türkiye'dekiKamu İktisadi Teşebbüsleri
yatırım ve işletme faaliyetlerini kalkınma planı, yıllık bprogram ve
bütçeye dayalı olarak yürütür. Teşebbüsler, işletme ve yatırım
bütçesi hazırlarlar. Teşebbüslerin işletme bütçesi her hesap dönemi
için yıllık genel yatırım ve finansman programındaki hedefler esas
alınarak hazırlanır ve yönetim kurulunca onaylanır. Yatınm ve
finansman programında değişiklik yapılması halinde bu değişikliğe
uygun olarak işletme bütçelerinde de gerekli düzeltmeler yapılır.
İşletme bütçeleri. Kamu İktisadi Teşebbüslerinin kaynak-ödeme
dengesidir. KİT'lerin kaynak ödeme dengesinin kalemleri Tablo 1'de
görülmektedir. (Feyzioğlu 1987, 345).
TABL01
KİT KAYNAK - ÖDEME DENGESİ
Ödemeler
Kaynaklar
Kanunu Ödemeler
Aktif Artışlar
Kar ve Zarar (Kar+Zarar-)
Amortisman ve Karşılıkira
Aktif Azalışlar
- Kasa Banka Azalışı
- Avans, Akreditif ve Hisse
Senedi
- Stoklarda Azalma
- Kasa Banka Artışı
-Avans Akreditif ve Hisse Senedi
- Alacaklar Artışı
İştiraklerdeki Sermaye
Sabit Kıymet
Diğer Aktif Artışları
- Alacaklarda azalış
Pasif Azalışlar
Pasif Artışlar
- Maliye ve Gümrük Bakanlığı
- Maliye ve Gümrük
Bakanlığı
KİT
- Diğer Kamu Kuruluşları
- Merkez Bankası
ve Vergi borçları
- Diğer Kamu Kurumlan
- Devlet Yatırım Bankası
- Özel Kişi ve Kuruluşlar
- Dış Borç
- Diğer Pasif Azalışlan
- İzel Kişi ve Kuruluşlar
- Diğer Pasif Artışlar
Diğer Ödemeler
Ödemeler Toplamı
Diğer Kaynaklar
Kaynaklar Toplamı
Kamu İktisadi Teşebbüslerinin kaynakları toplamı ile ödemeler
dengesi arasındaki fark olumsuz, bir başka deyimle kaynaklanan
ödemelerin altında ise, kaynak - ödeme açığı ya da işletme açığı
ortaya çıkar. Kaynaklar, ödemeleri aşarsa bir kaynak fazlasından söz
edilebilir.
Kamu İktisadi Teşebbüslerine kanunlarıyla ilgili olarak
Bakanlar Kurulunca görev verilebiliri. Bu görevlerden doğan zarar ve
mahrum kalınan kar da işletme açığının bir bölümü olarak Hazinece
karşılanır. Kesinleşen işletme bütçeleri ve teşekküllerce ilgili
bakanlığa ve Yüksek Denetleme Kurulu'na gönderilir. Kamu İktisadi
Teşebbüslerinin kaynak ödeme açığı ve bu nedenle ortaya çıkan
finansman ihtiyacı belirlendikten sonra, bu tutara toplam yatınm tutarı
eklenir ve böylece genel finansman ihtiyacı ortaya çıkarılmış olur.
Genel Finansman ihtiyacı ile finansman kaynakları arasındaki denge,
genel yatırım finansmanı programını ya da bütçesini verir.
TABLO : 2
KİT GENEL YATIRIM FİNANSMAN DENGESİ
Finansman İhtiyacı
Finansman Kaynakları
Kaynak-Ödeme Açığı
Toplam Yatırım Tutarı
Genel Bütçe Yardımları
Devlet Yatırım Bankası
Dış Proje Kredisi
Fonlar
Yukarıda belirtilen denge, gerçekte yatırımlar ve bunların
finansman kaynakları arasında kurulan dengedir. Ne var ki
Türkiye'deki KİT'lerin işletme açığı vermeleri, bu açıkların da
finansmanını zorunlu kılmaktadır. Bir başka deyimle, toplam
yatırımlar, işletme açıklarının olmaması halinde kaynak fazlası
(özkaynaklar) ile finanse edilebilir ve böylece genel bütçe
yardımlarına. Devlet Yatırım Bankası kredilerine ve fonlarına gerek
kalmaz. Teşebbüsler kalkınma planına göre yapmaları gereken
çalışmaları zamanında yaparak, yatınm projelerini hazırlarken şu
ilkeleri dikkate alırlar. Projesi hazır olmayan yatırıma başlanamaz.
Teşebbüslere kendi imkanlarıyla karşılayamayacağı yatırım görevi
verildiği takdirde bu görevlere ilişkin öz kaynak kısmı, devlet
bütçesinden
sermaye verilir. Devlet Yatırım Bankası proje
hazırlıklannda danışmanlık yapar. Hazırlanan projeler takvim yılı
başından 7 ay önce ilgili bakanlığa ve Devlet Planlama Teşkilatına
gönderilir. İlgili bakanlık projeler üzerinde inceleme yaptıktan sonra
bunlan Devlet Planlama Teşkilatına gönderir. Devlet Planlama
Teşkilatı, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının da görüşünü alarak
bu projeleri genel yatırım ve finansman programına dahil eder.
(Feyzioğlu 1987, 347).
Teşebbüslere ait yıllık yatırım ve finansman frogramı takvim yılı
başından genel bütçede olduğu gibi en az 75 gün önce Bakanlar
Kurulunca karara bağlanır. Bu karara bağlamada işletme açığı ya da
kaynak-ödeme fazlası ve yatırım projelerinin yanısıra, finansman
imkanları ile teşebbüsün yatırım plan, program ve bütçelere göre
yürütürler. Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının bağlı olduğu
bakanlıkça tespit edilen esaslara göre hazırlanacak yıllık genel
yatınm ve finansman programlan, takvim yılı başından en az 75 gün
önce Bakanlar Kurulunca karara bağlanır. Teşekküllerin işletme
bütçeleri, her hesap dönemi için yıllık genel yatırım ve finansman
programındaki hedefler doğrultusunda hazırlanır ve yönetim
kurulunca onaylanır. İlgili bakanlık, gerekli hallerde daha uzun
devreler için işletme bütçesi hazırlanmasını isteyebilir. (Erginay 1987,
202). İktisadi Devlet Teşebbüslerinin denetlenmesi kendilerinden ayrı
bir organa bırakılmıştır. Bu organ Başbakanlık Yüksek Denetleme
Kurulu'dur.
Yasama denetimi 2.4.1987 tarih ve 3346 Sayılı "Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet
Meclisince
Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun" ile tespit edilmiş
bulunmaktadır. Bu kanun, Anayasının 165'nci maddesi hükmünün bir
gereği olarak çıkarılmıştır. Bu maddeye göre "Sermayesinin
yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait
kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince
denetlenmesi esasları kanunla düzenlenir". Anılan 3346 Sayılı
Kanuna göre Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet
Meclisince denetlenmesini sağlamak üzere bu Meclisçe seçilecek 35
Milletvekilinden oluşan "Türkiye Büyük Millet Meclisi Kamu İktisadi
Teşebbüsleri Komisyonu" kurulur. Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Kamisyonu, Yüksek Denetleme Kurulunun raporlarıyla Başkanlığın
göndereceği diğer raporları vb. inceler. Bu raporlar ve diğer ilgili
bakanlıkların görüşleri ve denetilen kuruluşların cevapları, en geç
ertesi yılın Aralık ayı sonuna kadar TBMM Başkanlığına sunulur.
Başkanlık gelen rapor ve eklerini en geç üç gün içinde Komisyona
gönderir. (Erginay 1987, 203).
Komisyon kendisine gelen raporlar ve ekleri üzerindeki
incelemelirini 90 gün içinde tamamlar. İnceleme ve değerlendirme
dosyalar üzerinde yapılır. Bu inceleme ve değerlendirme.
Komisyonunun tespit edeceği alt komisyonlarca yapılır. Komisyon bu
incelemeler üzerindeki görüşmelerden sonra ilgili teşebbüslerin
bilanço ve netice hesaplarını ya tasvip edip, ibra kararı verir veya
tasvip etmeyerak ilgili kuruluşun ibrasını reddeder.
Bundan sonra raporlar bastınlarak TBMM üyelerine dağıtılır. Belirli
bir zamanda itiraz edilmeyenler ile itiraz edilip kesinleşen raporlar
T.B.M.Meclisinde belirli zaman aralanna göre görüşülür ve sonuçta
ya tasvip edilerek ilgil teşebbüsün yönetim kurulunun ibrasına karar
verilir veya tasvip edilmeyerek ibra istemi reddedilir. İbra edilmeyen
kuruluşların sorumluları hakkında genel hükümlere göre kovuşturma
veya işlem yapılması için Meclis karan Başkanlığa ve ilgili adli mercie
bildirilir. Adli mercilerin kararları, kuşkusuz mahkûmiyet veya berrat
şeklinde ve nihai olarak denetimin sonucu olur. (Erginay 1987, 204).
Yerel idarelerin bütçeleri özel bütçedir. Türkiye'de yerel idareler il
özel idaresi, belediye ve köylerdir. Kamu tüzel kişileri olan bu
idarelerin bütçelerini kendi organları hazırlar. İl Özel İdarelerinin
bütçeleri İçişleri Bakanlığınca, belediyelerin bütçeleri en büyük mülki
amir ya da İçişişleri Bakanlığınca, köylerin bütçeleri ise kaymakam ya
da vali tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Yerel idareler ve
genel bütçedin önemli ölçüde yardım alırlar. (Öncel ve diğ.).
Belediyelere verilen görevler 1580 sayılı Belediye Kanununda
ayrıntılı olarak sayılmıştır. Belediyelere yüklenen geniş kapsamlı
hizmetler içinde büyük şehir belediyelerine özel olarak bazı görevler
verilmiştir. Belediye bütçesi, belediyenin bir takvim yılına ilişkin gelir
ve giderlerini gösteren ve belediye gelirlerinin toplanmasına,
hizmetlerin yapılmasına ve harcanmasına izin veren bir tasarruf
olarak tanımlanabilir. Belediye bütçesinin hangi ilkelere göre
hazırlanacağı, hangi belediye organlarınca nasıl
görüşülüp
onaylanacağı, nasıl uygulanıp, nasıl denetleneceği 1580 sayılı
Yasada, Belediye Muhasebe Tüzüğünde ve Belediyelerin Bütçe ve
Muhasebe Usulü Yönetmeliğinde gösterilmiştir. (Batırel 1987,
325-326). Belediye bütçelerinde, Devlet Bütçesinin tam aksi bir işlem
sözkonusudur. Önce gelir bütçesi hazırlanır, sonra bütçeye konan
tahmini gelirlere bir yıl içinde gerçekleştirilebilecek hizmetlere göre
gider bütçesi hazırlanır. Belediyelerin ek kaynak yaratmaları oldukça
sınırlıdır. Bu nedenle hizmetleri gelirleriyle sınırlıdır. Belediyelerin en
büyük gelirlerini genel bütçe vergi gelirlerinden almış oldukları pay
oluşturur. Bunun dışında, Belediye Gelirleri Kanununa göre
vergilerden, harçlardan harcamalara katılma paylanndan sağladıkları
gelirlere birlikte belediyece yönetilen kurum ve işletme gelirleri,
işletme kârları, belediye malları gelirleri, çeşitli gelir ve cezalar, bağış
ve yardımlar, borçlanma da belediyeler için gelir kaynaklarıdır. Büyük
şehir belediyelerinin kendine özgü bazı gelirleri vardır.
Hazırlanan bütçe, Belediye Başkanı tarafından gerekçesiyle
birlikte Belediye Encümenine sunulur. Encümenin inceleme ve
kabulünden sonra, bütçe. Belediye Başkanı tarafından Belediye
Meclisine sunulur. Bütçe mecliste görüşülür ve kabul edilir. Bütçe bir
Belediye Meclisi kararıdır. Bütçe mahallin en büyük mülkiye amirinin
(Valinin) onayı ile kesinleşir. Belediye Başkanları belediye
bütçelerinin ita amirleridir. Belediye muhasebecileri veya hesap işleri
müdürleri belediye bütçesinin sorumlu saymanlarıdır. Belediye
bütçeleri de idari, yargı ve siyasal denetime tabidir. Köy bütçesi bir
takvim yılı için muhtar ve ihtiyar meclisince hazırlanır. İhtiyar meclisi
köy işlerini en gerekli olandan başlayarak sıraya koyar. Hangi işlerin
köylü tarafından para ile hangilerinin imece yoluyla yapılacağına
karar verir. Böylece, bütçenin hazırlık ve kabul aşamaları
belirlenmiştir. Köy bütçesi Kaymakam ya da Vali tarafından
onaylanınca kesinleşir. Köy bütçesi muhtar hesabını da muhtar
hazırlar. Muhtar tarafından hazırlanan kesin hesapları ihtiyar meclisi
ve vesayet makamınca denetlenlir.
İl Özel İdaresi Bütçesi, il özel idaresine verilen görevlerin sonucu
ortaya çıkan giderler ve çeşitli yasalarla kendilerine sağlanan
gelirlerin tahmini sonucu ortaya çıkan dengedir. İl Özel İdaresinin
gelirleri, devlet
vergilerinden
alınan
paylar,
devletin
mali
yardımlarından ve borçlarından oluşmaktadır. İl özel idarelerinin
bütçelerinin
hazırlanmasında
görüşülüp
onaylanmasında,
uygulanmasında ve denetiminde mevzuatın ortaya koyduğu
uyulması gereken bir süreç vardır. (Batırel 1987, 315). Yürütme
organınca hazırlanan genel bütçe tasarısı yasama organı tarafından
reddedildiği ya da mali yıl başına yetiştirilemediği takdirde yeni bütçe
hazırlanıncaya kadar, yapılıp uygulanan bütçeye geçici bütçe denir.
Fon, kısaca, berli bir sosyal veya ekonomik gaye için özel
kaynaklardan elde edilerek bir hesapta toplanan ve bu gayeye
harcanan paralar olarak tanımlanabilir. Genel bütçe dışı kamu
kaynaklarının yürütme organlarınca kulanılması imkanlarını veren
döner sermaye işletmelerinden daha önemli bir kaynak da Fonlardır.
Her iki müessese klasik bütçe ilkelerinden genellik, birlik, ödeneklerin
tahsis edilmemesi, hatta açıklık ilkelerine aykırı bulunmaktadır. Fon
uygulamasına gidilmesinin başlıca üç nedeni vardır: Bunlardan
birincisi, bütçe uygulama sürecinin gecikmelerinden kurtularak,
çabuk yapılması gereken kamu hizmetlerinin varlığıdır. Sözgelimi
doğal afetlerin meydana gelmesi ya da savaş halinde harcamaların
hızla yapılması ve gerekli hizmetlerin götürülmesi zorunlu olur. Fon
kamu yöneticilerinin genel bütçenin uzun ve formalite sürecinden
kurtulmasını sağlar. Özellikle projelerin kredilendirilmesi, bütçe dışı
bir uygulaması amacıdır. Özellikle projelerin kredilendirilmesi, bütçe
dışı bir uygulamayı zorunlu kılmaktadır. Fondan yapılacak
ödemelerin gelecek dönemlerde geri alınması (faiz ve anapara
olarak) genel bütçenin yıllık olma ilkesini bozucu niteliktedir. Son
olarak, yürütme organının yasama organından programlar itibariyle
aldığı harcama yetkisini genişletmek ve bu fonlar aracılığı ile ödenek
dağıtımında daha etkili olmak amacını güttüğü de belirtilmelidir. Bu
tür yedek ödeneklerle yürütme organı, iktisat ve maliye politikasını
günün koşullanna göre daha esnek kılma olanağı bulmaktadır. Fon
uygulaması ile güdülen amaçlara göre fonlar, sosyal fonlar,
ekonomik fonlar ve özel hizmet fonları olarak üç kategoriye ayrılırlar.
(Feyzioğlu 1987, 297, Erginay 1987). Fonlar, Türk bütçe
uygulamasında genel ve katma bütçelerde olduğu gibi TBMM adına
Sayıştay denetimine tabi bulunmaktadır.
Sayıştay genel ve katma bütçeli idarelerin sermayesinin yarısı
veya yarısından fazlasına katılmak suretiyle fon şeklinde kurulan
kurum ve teşebbüslerin denetimini yapma görevini de üstlenmiştir.
Fonların gelir, gider ve mal varlıktan Sayıştay denetimine tabi
bulunmaktadır. Fonlar Sayıştayın denetim dışı kalabilmesi devletin
katılma payının fonun sermayesinin yansından az olmasına bağlıdır.
Bu yönden bu fonun ve diğer aynı statüdeki fonların, kaynakları
bütçe dışından sağlanmakta olup, gene! bütçe ilkelerine ve Hazine
birliğine ters düşmektedir. Bu durum kamu kesiminin tüm kaynakları
hakkında, özel sektöre oranla bir mukayese yapmak imkanını
ortadan kaldırmaktadır.
4, Bütçe ve Denetim
Bütçe ve denetim, birbirinden ayrılmayan^ve birbirini tamamlayan
iki ana kavramdır. Denetimsiz bir bütçenin düşünülmesi mümkün
değildir. Bir defa parlamento, bütçe tasarısını onaylayarak
uygulanmasına yetki verdiği işlemlerin ne şekilde yürütüldüğünü,
sonuçlarının ne olduğunu araştırmazsa, başlangıçta böyle bir izin
vermiş olmasının bir anlam ve değeri kalmaz. Demek oluyor ki,
bütçenin denetimi, önce parlamentonun haklarına uymayı sağlamak,
yani bütçenin siyasi işlevinin gerçekleşmesine olanak vermek için
gereklidir. (Feyzioğlu 1987, 246). İkinci olarak, bütçenin iktisadi, mali
ve hukuki işlevleri de ancak bütçenin denetlenmesiiyle yerine
getirilebilir. İşte bu nedenlerle bütçe denetiminin önemi, kuramsal
olarak kabul edilmiş ve yasalara da bu denetimin yalnız idari
organlarca değil, aynı zamanda yönetimden bağmsız yargı organları
ve ülkenin egemenliğini temsil eden parlementolar tarafından bizzat
gerçekleştirilmesini emreden hükümler konulmuştur.
Anayasının 127. maddesi ve 832.
Sayılı yasasının birinci
maddelerinde denetleme hizmetlerinden söz edilmektedir. Ancak,
denetlemenin ne çeşit bir hizmet olduğu yasalarda belirlenmiş
değildir. Denetimin konusu ile ilgili yasalar, yani Anayasa, 832 sayılı
Sayıştay yasası ve 1050 sayılı Genel Muhasebe Yasasının çeşitli
hükümlerinde belirtildiği gibi, devlet bütçesinin uygulanmasıyla ortaya
çıkan, saymanların mal ve para hesaplarıdır. Bütçenin uygulanması
dönemindeki bütçe işlemleri gelirlerin toplanması, giderlerin
yapılması ve gelir-gider arasındaki yer ve zaman bakımından
ahengin sağlanması olan hazine işlemleri olduğuna göre, bütçenin
denetlenmesi konusu da, gelirlerin ve giderlerin denetlenmesiyle
Hazine işlemlerinin kontrolünü kapsamına almaktadır. Bununla
beraber bütçe içindeki gelir ve giderlerin nitelikleri farklıdır. Gelirler
için bütçede yer alan rakamlar tamamiyle tahminden ibaret olmasına
karşın, giderler için konan ödeneklerde tahmin göstermekle beraber
yapılacak
harcamaların
tavan
rakamlarını
kısıtlı
olarak
göstermektedir. (Coşkun 1978, 96.).
Yukarıda belirtilen yasalara göre, ülkemizde yapılan denetim
hiyerarşik kademeler tarafından ve teftiş kurullarınca yapılan iç
denetim, tamamen kanunilik denetimine yöneliktir. Saymanlarca
yapılan denetim de kanunilik denetimidir. Saymanlık personelin de
nitelik ve nicelik noksanlıkları, hizmetin esasının bilinmemesi ve
yalnızca kanunlara uygunluğunun evrak üzerinde denetlenmesi çoğu
kez hizmetin aksamasına, gecikmesine neden olmaktadır. Maliye
Bakanlığı tarafından yapılan denetim de şekil yönünden yapılan bir
denetimdir. (Bütçe ve Mali Kontrol Müdürlüğünce yapılan ön taahhüt
denetimi gibi.) Sayıştayca yapılan denetlemenin ne çeşit bir hizmet
olduu gerek Anayasa gerek Sayıştay Yasasının ilgili hükümlerinde
tanımlanmamakla beraber, bu hizmetin yapılmasında esas yine,
kanunilik denetimidir. 832 Sayılı Sayıştay Yasasının 28 ve 38'nci
maddelerinde yer alan Sayıştay denetiminin konusu ve kapsamı ve
denetime ilişkin 47 ve 55'nci maddeler kanuni denetim yapma
olanağını sayıştaya vermektedir.
Halbuki, program bütçe sisteminin uygulanmasıyla meydana gelen
büyük değişmenin sonuçları olarak diğer mali konularda olduğu gibi
denetimde yapılması gerekli değişiklik, bunlardan en önemlisidir. Mali
denetimin maddesel dayanağı, bütçelerin uygulanmasıyla ortaya
çıkan olgulardır. Bütçe uygulaması ise bütçe modeli ile sıkı ilişki
içindedir. Bütçe ne tür bir yapıya ve teknik niteliklere sahip ise,
denetimin konusu olan işlemler de bu özelliklere bağlı olarak
oluşturulup, denetim de aynı özelliklere göre yapılmaktadır. Program
bütçe sistemi ile çok sıkı kaynak ilişkisi gösterilmekte, hizmet
ödenekleri bütçeleşmekte e de o kaynağın kullanılmasıyla o hizmetin
gerçekleşmesi beklenmektedir. Kanun yapıcı bir yandan kalkınma
planını kabul etmiş ve bütçeyi yasalaştırmışsa, bunun doğrultusunda
ki denetimle ilgili mali hükümler de elektrik hızıyla yenilenmelidir.
(Coşkun 1978, 95).
Bu denli hizmet esasına göre sınıflandırılmış, amaç-hizmet-maliyet
ilişkilerini içeren program bütçe sisteminin gereği olarak denetim
sisteminde de değişiklik gereksinimi görülmekte ve bu değişimin
etkin bir bütçe uygulaması için etetkenlik denetimi biçiminde olması
gerekmektedir. Maddi ve hukuki denetim elbette devam ederken,
ancak bunun ötesinde etkenlik denetimine yer verilmeli, bu tür
denetleme yalnızca mali sorumluluğa ait olan klasik mali
yargılamanın dışında, eleştiriye ve uyarıya yönelik bir denetim
uygulanmalıdır. Etkenlik denetiminin uygulanabilmesi için Sayıştayın
bu denetim sistemini kabul edip, buna göre yeniden düzenlemeye
gitmesi: muhasebe sisteminin program etkenliklerini gösterebilecek
ve
maliyet
muhasebesi
esaslarına
yönelmesi;
yönetici
sorumluluğunun yasalarda belirlenmesi ve etkili bir iletişim sisteminin
kurulması gerekmektedir. Böylece, program bütçe sisteminin
geliştirilme çabaları yanında etkenlik denetiminin yerleştirilmesi de
gereklidir. Sayıştay, görevleri itibariyle mali idare sistemimizde önemli
bir durumdadır. Bu nedenle Anayasa tarafından düzenlenen organlar
arasında yer almaktadır. TBMM'ne karşı sorumlu olup, Anayasa'da
görevi şöylece belirtilmektedir. (Coşkun 1978, 96)
Madde 160 "Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir
ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetlemek ve sorumluların
hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen
inceleme denetleme ve hükme bağlama ilkesini yapmakla görevlidir."
Türkiye'de Sayıştaydan başka bütçenin denetimi:
a) Bakanlık Saymanlık Müdürleri,
b) Maliye ve Gümrük Bakanlığı,
c) Sorumlu Saymanlıklar ve
d) Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından yapılır.
Şimdi idari denetim, yargı ve yasama denetimi başlıkları altında
yurdumuzdaki denetim mekanizmasını inceleyelim. (Erginay 1987,
218-219).
İdari aenetim denilince bir yandan Maliye Bakanlığı ve ona bağlı
organları ve diğer yandan Sayıştayın bütçenin uygulanması
sırasınaa yaptığı denetim anlaşılır. Gelirlerin Denetimi: Bunu dört
aşamada ele almak kabildir. Üst memurların, alt memurların
işlemlerini denetlemeleri: Örneğin Defterdarlar ve Mal Müdürlerinin
kendi emirleri altında bulunan Gelir Müdürü, Gelir Memuru vb. ile
gelirlerin kanunlara göre, tarh, tahakkuk ve tahsiline dikkat etmeleri
gibi. Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gelir Kontrolörü ve
Defterdarlık Kontrol Memurları vergiler konusunda, teftiş ve denetim
yapmaya yetkilidirler. Sayıştay da gelirlerin, alacakların ve hakların
kanunlara, tüzüklere ve yönetmeliklere ve bütçedeki tertiplerine
uygun olarak izlenip, tahsil edilip edilmediğini araştınr (Mad.46).
Vergi matrahlarının Takdir Komisyonları tarafından tespit edilmesi
halinde, mali idareler dava açarak Danıştaya kadar gidebilirler ki, bu
da gelirin bir çeşit denetimi sayılır. Bütçe gelirlerinin denetimi, bir de
doğrudan doğruya mükelleflerin beyannamelerinin incelenmesi yolu
ile yapılabilir.
Vergi Usûlü Kanunu, denetim elemanlarına
mükelleflerin
işyerlerini, defter, kayıt ve belgeleri üzerinde geniş inceleme ve
araşîirma yetkisi vermektedir. Bununla beraber yapılacak denetim
sonucunda hazırlanacak rapora, kontrol elemanlarının düzeylerine
göre farklı değer vermiştir. Giderlerin Denetimi: Giderlerin bütçenin
uygulanması sırasında denetimi, giderlerin taahhüt, tahakkuk ve
öaeme zamanlarında olmak üzere başta Maliye Bakanlığı, Bakanlık
Saymanlık Müdürleri, Sayıştay ve sorumlu saymanlar tarafından
yapılır (Feyzioğlu 1987, 251, Erinay 1987, 219).
Taahhütlerin Denetimi:
Bu denetim gerek Maliye Bakanlığı,
gerekse Sayıştay tarafından yapılır.
Maliye Bakanlığı tarafından denetimde bir taraftan Bakanlık
Saymanlık Müdürleri ve diğer taraftan Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğünce yapılır.
Taahhütlerin Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü tarafından denetimine gelince, Muh. Um. K.'nun 63'üncü
maddesine göre merkez ve vilayetlerde aktoiunacak sözleşmeler ile
müstenidatının birer suretinin 7 gün içinde Mâliye ve Gümrük
Bakanlığına gönderilmesi mecburiyeti konulmuştur.
Tahakkukun Denetimi: Bu denetim özellikle gider tahakkuk
memurları tarafından yapılır. O şekilde ki, bu memurlar giderlerin
tahakkukunu yaparken evrakın tamam olup olmadığına, hizmetlerin
yapılıp yapılmadığına bakarlar. Örneğin bir kitap parası ödenecektir.
Bunun için tahakkuk evrakını hazırlayan memur önce kitabın alınıp
alınmadığını tespit edecektir.
Ödemelerin Denetimi: Bütçenin uygulanması sırasında yapılan
denetimlerden biri de ödeme sırasında sorumlu saymanlar tarafından
yapılan denetimdir. Saymanlar ödeme sırasında bu deneıimi
yaparlarken esas itibarıyla, giderlerin tertiplere uygunluğuna, müsDit
evrakın tamam olmasına (taahhüt ve tahakkuk evrakı, maddi hata
bulunmamasına, kanun ve nizamlara uygun olmasına bakar. Aksi
takdirde Sayman ödeme yapmaz. (Erginay 1987, 222).
Görüldüğü gibi devlet tarafından bir giderin yapılması ve hizmet ve
mal karşılığı bedelin ödenebiimesı oldukça uzun, belgeler üzennaeki
bir inceleme ve denetimi gerekli kılar. Böyle bir denetimini gerekli
olması yanında, özellikle zaman bakımmaan İşlemleri çok uzatıcı,
kırtasiyeciliği arttıncı olduğu da gerçektir. Belgeler üzerinde yapılan
bu denetim, esasen yalnızca belgelenn şekline ve içeriğine bağlı bir
denetimdir. Yoksa, hizmetin yapılması, zamanında ve istenilen
biçimde yapılmasına ait bir denetim değildir ve hatta, belki bu
ayrıntılara
dalmak
nedeniyle,
zaman
bakımından
hizmetin
aksamasına da neden olabilmektedir. Bu tür denetimin mümkün
olduğu kadar kısa sürede sonuç alınmasını sağlayacak biçimde
yapılarak, evrak üzerindeki kanuni denetim yanında, hizmetin
sonucuna yönelen etkinlik denetimine de yer verilmesi gereklidir.
Etkinlik denetiminin uygulanabilmesi için gerekli yasal değişikliklerin
Genel Muhasebe K., Sayıştay K. üzerinde özellikle yapılması
lazımdır. Program bütçe sisteminin uygulanması, esasen hizmet ve
hizmetin etkinliğine, verimine dayanan bu bütçe sisteminin, yine
yapılan hizmetin etkinliğinin kontrolüne dayanan denetimi zorunlu
kılması kaçınılmazdır. (Coşkun 1987, 102). Hizmetin yapılmasından
sorumlu olan yöneticinin yaptığı denetim bu hizmetin gerçekleşmesi
için kullanılan kaynaklar ile yapılan hizmetler arasındaki ilişkinin
kurularak hizmetin en etkin biçimde gerçekleşmesini sağlayıp
sağlayamadığının denetimidir.. Bu denetim yoluyla maddi ve yasal
denetim devam ettirilirken, bunun ötesinde hizmetle ilişkili olarak
ekonomik denetim, program denetimi de yani hizmetin etkinliğinin
denetimi de yapılmalıdır. Etkinlik denetimi ile yalnızca saymanlann
mali ve cezai sorumluluğu değil, aynı zamanda o hizmeti
yönetenlerin mali ve cezai sorumluluğu da sözkonusu olup,
yaptırımlar uygulanmalıdır (Coşkun 1978, 97)
Bütçeyi onaylayan yasama organlarının yaptıkları, denetimdir.
Türkiye'ye yasama denetimi (Teşri Kontrol) yasama organı tarafından
yapılır. Bu denetim esas itibariyle bütçenin uygulanmasından sonra
yapılmakla beraber, bütçenin uygulanması sırasında da denetim
yapılabilir. Burada bir fark vardır; şöyle ki, devletin diğer organları ve
örneğin Maliye Bakanlığı veya Sayıştay kendilerine verilen denetim
görelerini bütçenin uygulanması sırasında yapmak zorunluluğunda
oldukları halde yasama organı,isterse veya gerek görürse böyle bir
denetime başvurabilir. Buna karşılık, bütçenin uygulanmasından
sonra kesin hesaplarda yapılacak olan yasama denetimi bir
zorunluluktur. Yasama denetimi iki şekilde olur: (Erginay 1987, 225)
Uygulama sırasında. Uygulamadan sonra.
Meclisin uygulama sırasında yaptığı bütçe denetimi, Bakanlann
Anayasadaki sorumluluklarına dayanır. Bu bakımdan yasama organı
üyeleri, bütçenin uygulanması sırasında, yani bütçe yılı içinde,
bütçenin uygulanma şekli hakkında bazı bilgilerin açıklanmasını
herhangi bir Bakandan soru ile isteyebilir. Bu konuda ayrıca gensoru
açabilir. Şüphesiz bu nedenle de yasama organında yapılacak olan
görüşmelerde bütçenin nasıl uygulanmakta olduğu sorulur ve kanuna
aykın haller varsa, bunlann açıklanması istenir ve dolayısıyla bütçe
denetlenmiş olur.
Bunlardan başka ek ödenek veya olağanüstü ödenek veya
herhangi bir vergi veya mali kanun tasarısının yasama organında
görüşülmesi halinde de bütçe denetlenebilir. Ayrıca Sayıştay'dan
gelen raporlar dolayısıyla da yasama organı bütçenin uygulanma
şekli hakkında bilgi edinir.
1982 Anayasasına göre de tek Meclisden oluşan TBMM, 98. ve
99. maddeleri gereğince soru, gensoru, genel görüşme, Meclis
araştırması. Meclis soruşturması yolları ile denetleme yapar. İşte bu
hükümlere dayanarak Meclis, hükümeti, gerek politikasını yürütürken
gerekse
devlet
işlerini
görürken, sürekli
gözetimi
altında
bulunduracaktır. Bütçe ise, hükümetin maliye politikasına ait bir
program ve devlet işlerinin yürütülmesi için gerekli mali olanakları
sağlayan bir yasa olduğuna göre bütçenin uygulanması, hükümetin
mali politikasının ve devletin maliye ile işlerinin gerçekleşmesi ve
görülmesi demektir. O halde meclis Anayasanın kendisine verdiği
yetki ile, hükümetin diğer işlerini olduğu gibi bütçenin uygulanmasına
ilişkin işlemlerini soru, genel görüşme, gensoru ve meclis
soruşturması yöntemlerinden biri ile denetleyebilir (Feyzioğlu 1987,
274). Şu kadar ki, bu yollarla denetim yapmak konusunda, Meclisin
herhangi bir zorunluluğu yoktur. Bunlar, Milletvekillerinin diledikleri ve
gerek gördükleri zamanda faydalanabilecekleri genel denetim
yollarıdır. Bu yöntemlerden birisi ile yapılan denetleme, bir bütçe
konusunu ilgilendirdiği oranda bir bütçe denetimi olur.
Türkiye'de 1961 ve 1982 Anayasalanna göre TBMM'nin yasal
olarak görevlendirdiği ve bütçenin uygulanması sırasında yapması
gereken başlıca denetleme, Sayıştay raporlarının incelenmesidir. Bu
denetim, özel yönetime tabidir ve Meclisin Sayıştay Komisyonu
tarafından yapılır. Ancak, Ülkemizde, Meclisin bir de Bütçe
Komisyonu aracılığıyla uygulama sırasında da yaptığı denetleme
vardır. Şimdi, sırasıyla bu iki Komisyon aracılığıyla gerçekleştirilen
bütçe denetlemelerini açıklamasına çalışılacaktır. TBMM'nin bütçe
uygulanması sırasında özel bir yöntem ile gerçekleşen denetimlerinin
en önemlisi, teknik bir denetleme organı olan Sayıştay'ın yardımı ile
yapılmaktadır. Sayıştay, bir taraftan genel ve katma bütçelere ilişkin
kesin hesapların incelenmesi ve bu hesaplar hakkında uygunluk
bildirimi düzenlemekle görevli olduğu gibi, diğer taraftan gerektiğinde
mali işlere ve hesap usulleriyle, gelir tahakkuk sistemlerine ilişkin
TBMM'ye rapor sunmakla da görevlidir. Sayıştay kendi yasasına
göre gerektiğinde verebileceği raporlardan başka, MUK'un 76.
maddesi uyarınca sunacağı 3 aylık raporlarla, hem ihtiyat kaydı ile
vize ettiği belgeler, hem de diğer işlemler ve yolsuzluklar hakkında,
TBMM'ye bilgi verir (Feyzioğlu 1987, 275).
Mali yıl içinde ek ve olağanüstü ödenekler veya aktarmalarla ilgili
bütün tasarılar bütçe komisyonuna geldiği zaman Komisyon bütçede
değişiklikleri gerektiren bu tasarı ve önerilerin sunulmasının
nedenlerini inceleyecektir. Komisyon, hükümetin bu yasa tasarılarını
gerekçesinde belirttiği konulann doğru olup olmadığını ya Maliye
Bakanı ile ilgili bakandan ya da bunların görevlendirecekleri birinci
derecede sorumlu kamu görevlilerinden açıklama istemek veya
doğrudan bu bakanlık veya dairelerde inceleme yapmak suretiyle
anlamaya çalışacaktır. Bu derinliğine araştırmaları, genellikle bütçe
komisyonunun bu iş için görevlendireceği özel sözcüleri yapacak ve
bu sözcüler de incelemelerinin sonuçlarını ve kanılannı birer raporla
komisyona bildireceklerdir. İşte bütçe komisyonu adına yapılan bu
inceleme ve araştırmalar, nitelikleri açısından TBMM'ce Sayıştaydan
gelen raporlar üzerinde yapılan denetimlerden pek farklı değildir.
Meclis İç Tüzüğünün verdiği yetki ve görevler dolayısıyla yaptığı
denetimlerden başka, parlamenıo geleneği bütçe komisyonuna daha
geniş bir denetim yapma olanağı sağlamaktadır. Bu gelenek Maliye
Bakanının ülkesinin genel mali durumu hakkında ve özellikle bütçe
işleri etrafında, sık sık bütçe komisyonuna bilgi vermesi ve açıklama
yapması şeklinde belirmektedir. Maliye Bakanının açıklamalarını
dinleyen komisyon, kendisini tatmin etmeyen konuların düzeltilmesini
isteyebilecektir. Bütçe komisyonunun bu denetlemesi bir bakıma
diğer bütün yasama denetimlerinden daha ileri niteliktedir. Zira,
Sayıştay raporları daha çok, bütçe işlemlerini, mevcut yasa, tüzük ve
kurallara uygun olup olmadığı noktasında denetlemektedir. Halbuki,
bütçe komisyonu, yapacağı denetimlerde olayın siyasi yönünü de
inceleyip denetleyebilecektir.
Yasama denetimine esas olmak üzere Sayıştay'ca hazırlanan
uygunluk bildirimi bütçenin uygulanması hakkında yasama organına
bilgi veren bir rapordur. Sayıştay bakanlıkların hazırladıklan kesin
hesapları ile; Hazine'ce hazırlanan genel hesabı da bakanlıklar kesin
hesapları ile karşılaştırarak, uygunluk derecesini tespit eder ve
raporunu belirtilen süre içinde Başkanlığa verir. (Sayıştay Kanunu
madde 81). Katma bütçeli dairelerin hesapları için de aynı usûl
uygulanır. (Madde 82). Anayasanın 164. maddesi ile getirilen yeni bir
hükme göre, kesin hesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu
tasarısıyla birlikte bütçe komisyonu gündemine alınır. Bütçe
komisyonu, bütçe kanunu tasarısı ile kesin hesap kanunu tasarısını,
genel kurula birlikte sunar. Genel kurul, kesin hesap kanunu
tasarısını, yeni yıl bütçe kanun tasarısıyla beraber görüşerek karara
bağlar. Yasama organı, kesin hesap kanunu tasarılarını müzakere ve
kabul etmek suretiyle hükümeti ibra etmiş olur. Sonuç olarak, kesin
hesap kanunu tasarısının TBMM'ce onaylanmasıyla, bütçe hesabı
kapanmış ve bütçenin denetimine ait işlemler de tamamlanmış olur.
(Erginay 1987, 225, Feyzioğlu 1987, 246).
Bütçe uygulamasının ve giderlerin yargısal denetimiyle ilgili olarak
ilk düşünülen Sayıştayın yargı denetimidir. Sayıştay, her ne kadar
giderlerin idari denetimine katılmakla beraber, asıl görevi yasama
organı denetlemesinin esaslarını hazırlamak olan ve yargı denetimi
yapan bir organdır. Ancak, Sayıştayın yasal kontrolü, bütçe
devresinin kapanmasından sonra yapılan hesaplar ve özellikle
saymanların
idare
hesapları
üzerinde
olduğundan,
bütçe
döneminden sonra yapılan yargı denetimidir (Coşkun 1978, 109).
Yargı denetimi Sayıştay tarafından devletin mal ve mülküne ilişkin
hesapların incelenmesi ve bunlarla ilgili memurların (sorumlu gelir ve
gider saymaman) hesaplarının yargılanmasıdır. Gerçekten yargılama
başlıca sayman hesapları üzerinden yapılır. Saymanlar, mali yılı
izleyen 7 ay içinde idare zamanlarına ilişkin hesaplarını Sayıştaya
göndermek zorundadır (MUK Madde 122). Sayıştaya gelen hesaplar
önce denetçiler tarafından incelenir. Denetçiler bu incelemeden
sonra bir rapor düzenlerler. İnceleme sırasında kanunlara aykın
haller veya noksan işlemler görülürse ilgililerin savunması alınarak
rapora yazılır ve bu savunmalar hakkında denetçi kendi düşüncesini
de belirtir. İncelenmesi biten hesaplann raporlarıyla buna ilişkin
ceıvel ve belgeler, birinci Başkanlığa verilir. Başkanlık yargılanmak
üzere dosyaları dairelere gönderir (Sayıştay Kanunu Madde 43 ve
50). Bir daireye gelen rapor hakkında, önce daire başkanı tarafından
Sayıştay savcısının yazılı düşüncesi alınır. Savcılıktan gelen raporlar
daire başkanlığınca, düşünceleri alınmak üzere üyelere verilir.
Üyeler, raporlar üzerinde gerekli incelemeleri yaptıktan sonra bunları
daire başkanına geri verirler. Bundan sonra hesabın yargılanmasına
başlanır. Gerektiğinde savcı da davet edilerek düşüncesi alınır.
Yargılanma sonunda başlıca üç türlü karar verilir: Sayıştay
Kanununun 6 1 . maddesine göre bu kararlar beraat, zimmet veya
tazmin hükmünde olur. Bu hükümler hakkında kanunda kesin
ayınmlar yapılmamıştır. Beraat karan, hesaplar düzgün, kanunlara
ve kararlara uygun olduğu zaman verilir. (Erginay 1987, 225).
Giderlerin bütçenin uygulanması sırasında, yargısal denetlenmesi,
devletten bu gider dolayısıyla alacaklı bulunanların yetkili
mahkemelere başvurmasıyla da elde edilebilir. Bu durumda yetkili
mahkeme, ya idari veya adli bir mahkemedir. Devlet ve devletin
organları sözkonusu olduğundan yani bütçe gideri çoğu defa olduğu
gibi, yönetimin idari bir faaliyeti sonucu meydana geldiğinden
devletten alacaklı olanların başvuracağı yetkili mahkeme idari bir
mahkeme olur. Bütçe gelirleriyle ilgili anlaşmazlıklar için itiraz ve
temyiz komisyonları gibi özel organlar var olduğu halde, giderler
hakkında yapılan yargısal denetim için böyle bir özel organ yoktur.
Bu konuda da, idari faaliyetlerden ortaya çıkan anlaşmazılklara karşı
başvurulan yetkili organ Danıştay'dır. Giderin taahhüt safhasından
başlayarak, ita emrine bağlanma ve hatta ödenme safhalarında idari
bir davayı gerekli kılan durum ve anlaşmazlığın çıkması halinde bu
giderlerden dolayı devletten alacaklı olan kimse Danıştay'a
başvurarak dava açar. Danıştay, bu davanın görülmesi sırasında
gider işleminin, bütçeye, yasalara, tüzüklere uygunluğunu araştınr.
Böylece gider işlemleri de yargı organı tarafından incelenip
denetlenmiş olur. (Coşkun 1978, 109-110).
5. Bütçe Uygulaması ve Reform Çabaları
Türkiye'de halen bütçe hükümleri 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye Kanununa dayanmaktadır. Bu kanun
Muhasebe-i Umumiye Kanunu Muvakkati ile Fransa, Belçika ve
İtalya'nın bütçe hükümlerinden yararlanılarak hazırlanmıştır. Yapı
olarak sert kurallara dayanmaktadır. Bugüne kadar bazı değişik ve
ek kanunlara konu olmuştur. Günün gelişmekte olan iktisadi ve mali
koşullarına yeterli derecede cevap verememektedir. Yapıları
bakımından bütçeler, başlıca dört dönemde incelenebilir: Bütçenin
Hazırlanması, Bütçenin Onaylanması, Bütçenin Uygulanması,
Bütçenin Denetimi.
Bunlardan ilk iki ve son iki döneminin birbirlerinden ayniması teorik
planda kalmaktadır. Çünkü bir yandan bütçenin mecliste görüşülmesi
sırasında da hazırlık devam etmekte ve öte yandan bütçenin
uygulanması çoğu kez denetimle birlikte olmaktadır. Zamanımızda
modern
devletlerde
bütçeler
yürütme
organları
tarafından
hazırlanmaktadır. Bütçelerin yürütme organı tarafından hazırlanması
bir ihtiyaç ve zorunluluğun soncudur. Gerçekten bütçeler, yürütme
organının bir yıllık programıdır. Kamu hizmetleri ve bunlann
yapılması olanaklarını yakından bilen veya bilmesi gereken organ,
yürütme organı, yani hükümettir. Hükümet, kendi geniş örgüt ve
organlarıyla, ülkenin bütün ihtiyaçlarını değerlendirebilecek en yetkili
organdır. Anayasanın 162. maddesine göre, genel ve katma bütçe
tasanlan Bakanlar Kurulu tarafından TBMM'ye sunulur. Bu nedenle
yurdumuzda da bütçeler hükümet tarafından hazırlanmaktadır, önce
gider bütçesi hazırlanır. Bunu başlıca üç aşamada inceleyebiliriz:
Bakanlıkların hazırlık aşaması. Maliye Bakanlığı'nın inceleme
aşaması. Bakanlar Kurulu'nun inceleme aşaması. (Erginay 1987,
180-181).
1050 Sayılı MUK'un değişik 34. maddesine göre "bakanlıklardan
her biri kendi bütçesini hazırlayarak Haziran ayı sonuna kadar Maliye
Bakanlığına gönderir. Maliye Bakanı da kendi Bakanlığının gider
bütçesi ile gelir bütçesini hazırlayıp, ötekilerle birleştirerek devletin
yıllık genel bütçe tasarısını meydana getirir. Bu tasarı, Bakanlar
Kurulunca incelenip onaylandıktan sonra en geç 15 Ekim'e kadar
TBMM'ye sunulur. Bakanlıklar veya daha genel bir deyimle, gider
dairelerinin kendi bütçelerini kendilerinin hazırlamaları tamamen akla
uygun bir esasa dayanmaktadır. Çünkü bir gider dairesinin bütçesinin
kendi görev ve amaçlarına göre hazırlanmasında o dairenin en yetkili
durumda olduğu açıktır. Bilindiği gibi her bakanlık bir takım genel
müdürlükler, şubeler ve bütün bunlara bağlı küçüklü büyüklü
kuruluşlardan ve ülkeye dağılmış örgütlerden kuruludur. Bir
bakanlığın ihtiyacı demek, bütün bu örgüt ve kuruluşların ihtiyacı
demektir. Bu nedenle ileride bütçeye karşılığı konulmak üzere bu
örgütler, yıl içinde ortaya çıkan hallere göre, ihtiyaçlarını saptayarak
merkeze bildirirler. Merkez daireleri ile bunlan toplayarak bütçenin
hazırlanması
sırasında
gözönünde
bulundururlar.
Şüphesiz,
sözkonusu her bir ihtiyaç karşılığının bütçeye geçirilmesi zorunluluğu
yoktur. Bunlar prensip olarak önem sırasına göre, bütçeye konulurlar;
kamu ihtiyaçlarının önem sırasına göre bütçede yer almasına
"bütçenin rasyonel şekilde hazırlanması" denir. Gerçekten, kamu
ihtiyaçları hemen hemen sonsuz olduğu halde, bunlan karşılayacak
gelirler sınırlıdır; bu durum karşısında binbir kamu ihtiyacı arasında
bir seçim yapmak ve bir kısmından vazgeçmek veya bunları
ertelemek gerekebilir. İşte, bütçe hazırlanırken, bu konularda
bakanlık ileri gelenleri ile bakan ve Maliye Bakanlığı arasında uzun
inceleme ve görüşmeler 'yapılır. Bu arada taşra örgütünün
ihtiyaçlarına ek olarak merkez örgütü ihtiyaçları ve özellikle
kanunlarla öngörülen giderleri gözönünde bulundurmak, bütçeyi
hazırlayan dairenin görevidir. Ancak, uygulamada izlenen usûl biraz
değişiktir. (Erginay 1987, 182-183). Gerçekten, genel ve katma
bütçelerin hazırlanmasına, her yıl Mayıs ayında Maliye Bakanlığının
hazırladığı Başbakanlığın onayladığı "bütçe çağrısı" ile başlanır. Bu
çağrıda, devlet kuruluşlarının kendi bütçelerini hazırlamaları
sırasında gözönüne almaları gereken yöntemler belirtilmiştir. Öte
yandan, Maliye Bakanlığı ayrıca bir "bütçe hazırlama rehberi"
hazırlayarak ilgili bütün kuruluşlara gönderir. Bu rehberde
hazırlanacak bütçe esaslarına ve tekniğine göre yapılacak işlemler
gösterilir.
Bütün bu hazırlıklar, program bütçe esasları yönünde maliyetlerin
hesaplanması, hizmet programlarının sınıflandırılması, harcama
kalemlerinin ve program gereçlerinin düzenlenmesi vb. şekilleri
noktalarında toplanır. İşte bakanlıklar ve gider daireleri, bütçelerini
gerek Çağrı, gerekse Rehberin gözönünde bulundurulmasıyla
hazırlamış olurlar. Ancak, DPT'ce genel plan ve yıllık programlara
göre hazırlanan yatırım bütçesi, yukarıdaki hazırlıklar sırasında ön
esaslar olarak gözönünde bulundurulur. 1973 yılına kadar bütçelere
konulan ödenekler her bakanlık veya dairenin belirli hizmetlerine
göre ayrılmaktaydı.Bu şekil tüm devlet bütçesi bakımından çeşitli
hizmet gruplarının görülmesine imkan vermiyordu. Bununla birlikte
fonksiyonel bütçe anlamında çeşitli hizmet gruplannın toplam
giderleri bütçe gerekçelerinde gösterilmekteydi. Yurdumuzda 1973
yılında idarenin gerçekleştirmek istediği ve kalkınma planlarına
uygun düşecek bir seri programlar olarak Program Bütçe usulüne
geçilmiştir.
Bakanlıklarda hazırlanan bütçeler Haziran ayı sonunda, yani mali
yılbaşı 1 Ocak olduğuna göre, bu tarihten 6 ay önce Maliye
Bakanlığı'na gönderilir. Bu bütçelere, ilgili bakanlıklara bağlı katma
bütçeler de eklenir. Örneğin Üniversite bütçeleri Milli Eğitim Bakanlığı
bütçesi ile gönderilir. Maliye ve Gümrük Bakanlığında toplanan bütün
gider bütçeleri, bu Bakanlığın Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğünde incelenir. Bu inceleme sırasında maddi hata olup
olmadığı, gider kanunları ile öngörülen ödeneklerin konulup
konulmadığı, bunların yetip yetmeyecekleri, önceki bütçeye göre
fazla ödenek istenmişse bunun nedenleri vb. araştırılır. Bütçenin
gerekçesi ve yıllık iktisadi rapor. Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nca
hazırlanır. Şu hale göre bu Bakanlığın gider bütçesi de dahil ofmak
üzere yurdumuzda genel bütçenin gider tahminleri
Maliye
Bakanlığında toplanmaktadır. Bunun büyük önemi vardır; çünkü
böylece devletin bütün gider toplamını görmek ve bunları
karşılayacak gelirlerde denge kurmak olanağı ortaya çıkar. (Erginay
1987, 184). Gelir bütçesini Maliye Bakanlığı hazırlar. Gelir bütçesinin
hazırlanması demek, devletin çeşitli vergi, harç, resim vb.
kaynaklarından elde edeceğini tahmin ettiği gelir miktarını tesbit
etmesi demektir. Yapısı bakımından giderlerden farklı olduğu için
gelir tahminleri başka usûllere göre yapılır. Yurdumuzdaki şekli
anlatmadan önce gelir tahmini usûlleri hakkında kısaca bilgi verelim.
Gelir tahminlerinde başlıca iki usûl vardır: Otomatik usûl, doğrudan
doğruya takdir usulü. Otomatik usûl kişisel takdir ve tahmine yer
verilmeksizin, eski yıllar gelir rakamlarının bazı tertiplere göre yeni
bütçede aynen gösterilmesi usulüdür (Erginay 1987, 184).
Bu usûle göre yeni yıl bütçesinin gelir rakamları, yeni yıla göre bir
önceki yılda elde edilen kesin gelir rakamlandır. Örneğin 1988 yılı
bütçe gelirlerini tespit etmek'istersek,bu tespit işini 1987 yılında
yaptığımıza göre, elimizde 1986 yılının son ve kesin rakamları vardır.
Şu halde 1986 mali yılında ne kadar gelir toplandığı bilinmektedir.
İşte bu rakamları aynen 1988 yılı bütçesine gelir tahmini olarak
yazdığımız zaman, otomatik temele dayanan bir önceki yıl usûlünü
uygulamış oluruz. Şüphesiz 1986 yılından sonra yeni vergiler
konmuş veya mevcut vergi oranlarında bir arttırma yapılmışsa, bu
nokta gözönünde bulundurulur.
Bu usûlde geçmiş birkaç yılın kesin gelir rakamlarının ortalaması
alınarak yeni bütçeye yazılır. Örneğin 1988 yılı gelir rakamlarını
tespit etmek için, bu yıldan önceki gelir sonuçlan alınmış olan ûç
veya beş yıla ilişkin gelir rakamları ûç veya beşe bölünerek bulunan
rakam, yeni yıl bütçesine aynen yazılır. Şüphesiz, yine vergi
kanunlarındaki yeni değişiklikler gözönünde bulundurulur (Erginay
1987, 185). Bu usûlde bir önceki yıl kesin gelir rakamları daha
önceki, örneğin 5 yılın kesin gelirlerinin artış miktarları ortalamasına
göre arttırılır ve böylece bulunan rakam, yeni yıl bütçesinin gelir
tahminlerini oluşturur. Otomatik usûllerin tersine, takdir usulünde eski
yıllar rakamlarından yararlanılmakla beraber, bunlara
bağlı
kalmaksızın,
ülkenin
içinde
bulunduğu
ekonomik
koşullar,
uluslararası ticaret ve ilişkiler gözönünde bulundurularak rakamlar
doğrudan doğruya tesbit edilir. Yurdumuzda gelir tahminleri, prensip
olarak, doğrudan doğruya takdir usulüne göre Maliye Bakanlığı
Gelirler Genel Müdürlüğünce yapılır. Ancak geçen yıllar bütçe kesin
gelir sonuçlanndan yararlanılır.
Gider bütçeleri ile gelir bütçesi böylece hazırlandıktan sonra
Maliye Bakanlığı'na düşen en önemli görev gider ve gelir tutarlannı
karşılaştırarak genel bütçenin denkliğini kurmaktır. Bütçe eğer denk
değilse, yani normal gelir tahminleri, gider tutanndan azsa, ya geliri
arttırmak veya giderleri kısmak suretiyle bir denklik kurmak gerekir.
Geliri her zaman arttırmak kolay değildir; çünkü vergilere sık sık zam
yapmak veya yeni vergiler koymak, hükümet politikasına ve ülke
ekonomisine uygun düşmeyebilir. Bu nedenle çoğu kez giderlerin
indirilmesine çalışılır (Erginay 1987, 186).
Bakanlar Kurulu Bütçeyi, Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunulmasından önce inceler. Bakanlar Kurulu ilk önce, bütçe
denkliğini araştınr. Bu bakımdan gereği halinde, bütün giderlerden
indirim yapılmasına veya bir kısım büyük giderlerin ertelenmesine
karar verilir. Maliye Bakanı ile öteki bakanlar arasında çıkmış olan
anlaşmazlıkla da burada bir hal şekline bağlanır. Şüphesiz Bakanlar
Kurulu yeni vergiler konulmasını veya borçlanmaya başvurulmasını
da kararlaştırabilir. İşte bu şekilde hazırlanmış olan devlet bütçesi
tasarısı, bütün ekleriyle en geç Ekim ayı ortasına kadar Türkiye
Büyük Millet Meclisi'ne sunulur.
Her yıl Ekim ayı ortasında Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunulması gereken bütçe tasarısı, bir kitap halinde katma bütçe
tasarılarından oluşur. İç ayırımlan itibariyle devlet bütçesiyle katma
bütçeler arasında fark yoktur. Bu bakımdan biz yalnız devlet bütçesi
tasansmın içindekileri anlatmakla yetineceğiz.
Devlet bütçesi tasarısı üç kısma ayrılmıştır: a) Gerekçe, b) Bütçe
kanunu metni, c) Bakanlık veya daire gider bütçesiyle cetveller.
Bunları kısaca görelim:
Gerekçe: Yurdumuzda bütçe gerekçeleri, son birkaç yıldan beri iki
kitap halindedir. Birincisi "Bütçe Gerekçesi" adı altında, Maliye ve
Gümrük Bakanlığı'nca hazırlanır.
İkinci kitap "Yıllık Ekonomik Rapor" adıyla. Maliye ve Gümrük
Bakanlığı Tetkik Kurulunca hazırlanır. Bütçe gerekçesi ile yıllık
ekonomik rapor, yurdumuzda her yıl ülkenin mali ve ekonomik
durumunu gösteren ve bu bakımdan yasama organını aydınlatan çok
önemli birer vesikadır.
Bütçe Kanunu Metni: Bütçe Kanunu metni genellikle 60 kadar
maddeden oluşur. Bütçe Kanunu, ilgili mali yılda yapılacak
harcamalar için yürütme organına izin ve bunlan karşılamak üzere
alıncak gelirlerin toplanmasına yetki verir. Bu kanunun uygulanma
müddeti bir yıldır. (Erginay 1987, 188).
Bütçe cetvelleri, A'dan başlamak üzere harf sırasına göre
sıralanmış olup, her biri belirli bazı işlemler hakkında kurallar
koyarlar. Bütçe Kanununun giderlere ilişkin 1'inci maddesi aşağıdaki
şekilde düzenlenmektedir:
"Genel
Bütçeye
giren
dairelerin
harcamaları için, (A) işaretli cetvelde gösterildiği üzer (
) liralık
ödenek verilmiştir". Yurdumuzda yeni program bütçe sisteminde A l ,
A2 ve A3 cetvellerine karşılık olan cari, yatırım, sermaye teşkili ve
transfer harcamalan ayınmı kaldırılmıştır. Bunların yerine bütün
giderler için tek (A) Cetveli konulmuştur. (A) cetvelinde sırasıyla
Yasama Organı, Devlet Bakanlığı, Sayıştay'a... ve
bütün
Bakanlıklara
tek
tek
ayrılan
toplam
ödenek
miktarları
gösterilmektedir. (Erginay 1987, 189). Bütçe Kanununun gelire ilişkin
2 nci maddesi ise aşağıdaki şekildedir: "Genel Bütçeni gelirleri bağlı
(B) işaretli cetvelde gösterildiği üzere (....) lira olarak tahmin
edilmiştir". Madde sözü edilen (B) cetvelinde, gelirler kod sistemine
göre düzenlenmiş olup başlıca Vergi Gelirleri, Vergi Dışı Normal
Gelirler ve Özel Gelirler ve Fonlar türleri olarak tüm kamu gelirleri
tahminleri yer almaktadır. Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun 30'uncu
maddesinin (c) bendine göre Bütçe Kanununun 3'ncü madde, "Bütçe
açığı varsa, ne suretle kapatılacağını gösterir". Bu nedenle genel
bütçenin normal gelirleri, giderlerini karşılamadığı zaman bütçe
kanununda o yılın bütçe açığı belirtilir.
Burada sözü edilen bütçe açığının karşıtı, bütçe denkliğidir. Bu
konuda kısaca bilgi vermek faydalı olacaktır. Bütçenin denk olması
demek, kamu giderlerinin normal kamu glirleriyle karşılanması
demektir. Bu nedenle gelirlerin karşılanmasında vergiler, harçlar vb.
normal gelirler yanında istikraz (borçlanma) gelirleri gibi olağanüstü
gelirlrin bulunması halinde bütçe açıktır.
Bütçenin yürütülüp uygulanmasında görevli organlara
bunları da birkaç grupta incelemek mümkündür. Giderlerin
Maliye ve Gümrük Bakanlığı'nmkine ek olarak idarenin ve
dairelerin pek çok elemanı rol oynamaktadır. Bunları
görevleri açısından üç gruba ayırmak gerekir. İta amirleri,
memurlan ve saymanlar.
gelince,
ifasında.
masrafçı
yetki ve
tahakkuk
İta amirleri, giderlerin yapılmasına yeni bütçe ödenekleri ile verilen
harcama yetkisini kullanmaya yetkili olan üst derece memurlarıdır.
Birinci derecede ita amirleri bakanlardır. Diğer bir deyimle bütçe
ödenekleri, bakanlara belli iş ve hizmetleri görmeleri için verilen sarf
yetkilerini ifade eder. İkinci derecede ita amirleri, bakanların ödenek
dağıtım belgeleri (tediye emirleri) ile kendilerine masraf yapma yetkisi
verilen merkez veya taşradaki valiler vs. üst derece amirlerdir.
Tahakkuk memurları ise, masrafçı dairelerin bir hizmet ifa edilmesi
veya bir mal teslim alınması üzerine devlet zimmetinde doğan bir
borcun miktannı belirleyen ve devletin borçlu olduğunu ita amirine
kabul ettiren memurlardır.
Saymanlara gelince, taahhüt edilmiş
tahakkuk etmiş ve ita emrine sağlanmış bu giderin istihkak sahibine
ödenmesini yaptıran devlet gelirlerinin toplanmasını sağlayan
devletin para, mal vs. memalikini muhafaza eden ve bunlarla ilgili
tüm hesaplan tutarak Sayıştaya idare hesabı veren memurlardır.
Yaptıkları esas işe
göre de, gider, gelir veya ayniyat saymanı
unvanı ve sıfatını taşırlar. (Feyzioğlu 1987, 65). İta amirleri ile
tahakkuk memurlarının diğer bakanlıklara bağlı olmalarına karşılık,
sorumlu saymanlar mutlaka Maliye ve Gümrük Bakanlığına
(Muhasebat Genel Müdürlüğüne) bağlıdırlar. Bu sayede gider ve
gelir bütçelerinin uygulanmasında yeknesaklık sağlamak olanağı
doğar. Gelirlerin toplanması ile ilgili teşkilat ve görevliler esas
itibanyla Maliye ve Gümrük Bakanlığına bağlıdır. Bunun tek
denebilecek istisnasını oluşturan Gümrük ve Tekel de yeni
hükümetin kurulmasından bu yana "Maliye ve Gümrük Bakanlığı"
unvanı altında birleştirilmiştir.
Gelirleri toplama görev ve yetkisi, merkezde Gelirler Genel
Müdürlüğüne, taşrada ise, illerde gelir müdürlükleri ile vergi
dairelerine, ilçelerde gelir memurlukları ile vergi dairelerine aittir.
Vergi, harç ve benzeri yükümlülükleri asıl tahsil eden kuruluşlar, vergi
daireleridir.
Beyannameye
dayanan
vergilerde
mükellefin
kendiliğinden beyan ettiği vergi borcunu bizzat veya banka ve posta
ile ödemesi esas ise de, vergi dairelerinin, beyannameli olsun
olmasın her türlü vergi, harç ve diğer yükümlülüklerden doğan
borcunu vadesinde ödemeyen mükellefler aleyhine cebri icra yoluna
gitme, haciz ve gerektiğinde iflas isteme yetkileri vardır. Bütçenin
yürütülmesi süresince gelir ve giderler arasında yer ve zaman
bakımından uyum sağlanması anlamındaki bu işlemleri yerine
getirmek görev ve yetkisi de esas itibariyle Maliye ve Gümrük
Bakanlığına ait idi. Ne var ki, son defa yapılan değişikliklerle bu
görev ve yetki Başbakanlığa bağlı "Hazine ve Dış Ticaret
Müsteşarlığına" verilmiştir. (Feyzioğlu 1987, 66). Yakın zamanlara
kadar, Türkiye'de geleneksel bütçe (örgüt bütçesi) uygulanmıştır.
Kamu hizmetlerinde amaçlara ve bunları gerçekleştirmek için
saptanmış faaliyetlere ödenek vermek değil, devlet dairelerinin
ihtiyaçlarının karşılanmaya, harcamaları da yasalara uygun olarak
yapmaya önem verilmiştir. Maliye Bakanlığı'nda 1969'da bir Bütçe
Reform Grubu kurularak program bütçe teknikleri üzeride çalışmalara
başlanmış, 1971'e kadar bazı dairelerin bütçeleri, geleneksel bütçe
yanısıra, deneysel olarak program bütçe yöntemine
göre
hazırlanmıştır. Program bütçe çalışmalarında, her devlet dairesi
yürüttüğü hizmetleri sınıflandırarak bir takım programlara ayırmıştır.
Programlar yapılan faaliyetlere göre tanımlanmıştır. İkinci aşamada,
sınıflaması yapılmış olan programların gerekçeleri (program analizi)
yazılarak, programların maliyet ve önemi açıklanmış, yani bir çeşit
fayda/maliyet tahlili yapılmıştır (Bulutoğlu 1981, 212). Program bütçe
1973'de bütün bakanlıklara yayılarak, zorunlu tek bütçeleme yöntemi
haline getirilmiştir. Ancak, diğer ülkelerde olduğu gibi, Türkiye'de
uygulama başarılı olamamıştır. Sadece, eskiden geleneksel bütçede
yapılan işler, yeni isim altında yapılmaya başlanmıştır. Devlet
hizmetlerinde etkinliğin sağlarımasında rolü büyük olan program
analizleri ise, çoğu dairelerde, zamanla boşlanmış, bir formalite
haline getirilmiştir. Oysa program analizirinin gittikçe geliştirilmesi ve
devlet hizmetlerinin uç ürünlerinin (end product) gittikçe daha iyi
ölçülmesine dayandırılması, ödenek tahsislerinde de bu ölçüm
sonuçlarının dikkate alınması program bütçenin başarı şartıdır.
Program bütçe çalışmalannın başanlı olmasında, masrafçı
dairelerin Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nden ödenek
alırken, iş bütçesi ilkelerine göre çalışarak verimi artırmış veya
arttıramamış olmalarının hiçbir etkisinin görülmeyişinin rolü büyüktür.
Nihayet, bütçeyi son şeklini veren TBMM Bütçe ve Plan Karma
Komisyonu'nun çalışmalarında program bütçeye önem vermemiş bu
teknikleri kulanmaya özendirici bir davranış içinde olmamıştır. Eğer
komisyon bir kaç dairenin ödeneğini, program bütçe ölçülerine göre
verimsiz oldukları için kesmiş olsaydı, bunun devlet dairelerinin
konuyu ciddiye almalannı sağlayacak büyük bir ibret etkisi olurdu.
Türkiye'de masrafçı dairelerin cari bütçeleri Maliye Bakanlığı'nın
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nde, yatırım bütçeleri de
Devlet Planlama Teşkilatı'nda onaylanır. Yatırımların onayının
fayda/maliyet incelemesi sonuçlarına dayandıniması ilkesi Devlet
Planlama Teşkilatı'nm kuruluşu (1960) ile genelleşmiştir. Bundan
önce de, bazı yatırımcı kuruluşlar, kuruluş yasalarının emri ile,
yatınmlarda net verim (geri dönüş) aramaktaydı (örneğin Devlet Su
İşleri). Fayda/maliyet çözümlemelerinin cari harcamalar için de
zorunlu hale getirilmesi, program bütçe uygulamasının amacı olduğu
halde, bugüne kadar gerçekleştirilememiştir. Masrafçı dairelerin
bütçelerinin bağlanmasında bakanlıklar Maliye Bakanlığı ve DPT ile
ihtilaf içinde kalırlarsa, konu kabinede ve en sonunda Başbakan'ın
kararı ile çözümlenir. Bununla beraber, çoğu kez çözümlenmemiş
ihtilaflar Maliye ve DPT'nin önerdiği şekil ile tasanya girer ve
masrafçı daireler bir de TBMM'nde Bütçe ve Plan Karma Komisyonu
üyeleri nezdinde kulis yaparak sonuç almaya çalışırlar. Birçok
masrafçı dairelerin bu yöntemden sonuç alabilmeleri, bütçenin
tutarlılığının yara almasına, teknik çalışmaların
ciddiyetinin
azalmasına sebep olmaktadır. Komisyon üyelerinin, teknik verimlilik
hesaplarının bir kenara bırakılarak, kısa görüşlü siyasal yatırımlara
ağırlık vermeleri ve ona göre bütçede değişiklik yapmaları, bütçenin
hazırlanması sürecinin ciddiyetini daha önceki aşamalarda da
azaltmaktadır. (Bulutoğlu 1981, 231)
Program bütçe "reform"una rağmen, bütçenin kamu ekonomisinde
hizmet üretimi planlayan bir siyasal ve teknik belge olarak değerinin
azalmasının bir kaç sebebi daha var. Son yıllarda enflasyon program
maliyetlerinin tahmini belirsizleşmiştir, TBMM'nin onayladığı bütçe ile
yapılabilecek iş miktarı (özellikle yatırımlarda) yıl içinde sürekli
azalmıştır. Onaylanan ödenek, bu ödeneğin yıl içindeki ilavelerle
ulaştığı miktar, fiilen gerçekleşen harcama ve bu harcamalardan
ödenebilen kısım arasındaki farklar giderek açılmıştır. Öyle ki,
TBMM'nin bir siyasal talimat olarak bütçeyi onaylamış olmasının
pratik önemi gittikçe aşınmıştır.
BÖLÜM II
1. Toplam Ekonomide
Kaynaklar-Harcamalar Dengesi
1980TI
yıllarda
uygulanan
ekonomi
politikalarının
temel
karakteristikleri şöyle özetlenebilir. Esnek döviz kuru düzenlemesi,
ithalat ve ihracat rejimlerini serbestleştirme, altın ve döviz
piyasalarının açılması, hisse senedi piyasasının açılması. Merkez
Bankasının açık piyasa işlemlerine başlaması, yap-işlet-devret
modelinin ekonominin yatınm ihtiyaçlarını karşılamak için getirilmesi,
finansal leasing uygulamasının başlatılması, çalışanları tasarrufa
teşvik edici projelerin uygulamaya konması, Toplu Konut, Kamu
Ortaklığı ve Savunma Sanayii Destekleme Fonlannın kurularak,
altyapı yatırımlarını gerçekleştirmeleri, Yabancı Sermayeli Teşvik
Kanununun yabancı sermayeye uygun atmosferi hazırlamak için
çıkarılması ve dış ticareti geliştirecek serbest bölge uygulamalarının
başlatılması (Öner (DPT 1991), 321). Türkiye'de uyum programının
halen var olan bir özelliği iki yeni enstrümanla ilgilidir: Kamu
hizmetlerinin GOS'nin satışı ve dolaylı vergilerle finanse edilen bir
çok bütçe dışı fonun kurulması. Bu fonlar; altyapı yatınmlan ve
mesken alanında özellikle faydalı olmuştur. İkinci olarak; kamu
finansmanını desentralize edilmesi ve mahalli idarelerin mali
özerkliğini
güçlendirmek
için
kamu
yatırım
programlarının
gerçekleştirilmesi (Tigrel (DPT 1991), 163).
Kaynaklar ve harcamalar yönünden ekonominin genel dengesi
incelendiğinde; 1980 - 1992 aralığında dış açığın gelişiminde
dalgalanmalar yaşandığı görülür. Sözkonusu dönemde ortalama dış
açık oranı % 1.7 iken, standart kapsamı 2.3'tür. Sabit sermaye
yatırımlarının kamu ve özel kesim itibariyle gelişimine bakıldığında
sözkonusu dönemde kamu yatınmiannm gelişiminde bir istikrar
gözlenirken, özel kesim sabit sermaye yatırımlarında, çok küçük
dalgalanmalar gözlenmesine rağmen, artış eğilimi dönemin sonuna
kadar devam etmiştir. 1981'de % 7.9 olan sözkonusu oran 1992'de
% 11.6 olarak gerçekleşmiştir. Stok değişiminde kamu ve özel kesim
açısından, anlamlı farklılıklar mevcuttur. Kamu kesimi stok
değişiminde dönem boyunca artış ve azalışlar birbirini dengelerken,
özel kesim stok değişmesi sürekli artış kaydetmiştir.
Toplam yatırımların gelişiminde, kamu sektörünün dalgalanmalar
göstererek 1982 - 1992 aralığında çan eğrisi çizerek, 1982'de % 9.5,
1987'6e % 13.3 ve 1992'de % 8.0 olarak gerçekleşmiştir. Özel kesim
toplam yatırımlarının gelişimi ise sürekli artışlar kaydederek 1982'de
% 8.1, 1987'de % 12.1 ve 1992'de % 13.1 olarak gerçekleşmiştir.
Toplam tüketimin kamu ve özel sektör bakımından gelişimi
incelendiğinde; kamu tüketimimiz arada küçük dalgalanmalar
göstererek sürekli artışlar kaydetmiştir. 1982 - 1988 aralığında % 9
civarında seyreden oran 1989'dan itibaren süratli bir yükseliş
trendine girmiştir. 1992'de kamu tüketimimiz GSMH'ya oranı %
16,7'dır. Özel tüketimin GSMH'ya oranında dönem boyunca, kamu
tüketimindeki gelişmeye koşut düşüşler yaşanmıştır. 1980 - 1986
yılları arasında ortalama % 70 seviyesinde seyreden oran, 1987'den
itibaren sürekli düşüşler kaydederek, 1992'de % 63.3 olarak
gerçekleşmiştir.
Ekonominin kaynaklar - harcamalar dengesinde, göz çarpan
önemli değişmeler şöyle özetlenebilir: Toplam kaynakların GSMH'ya
oranı 1980 - 1992'nin ikinci aralığında düşüşler yaşanmıştır. Toplam
sabit sermaye yatırımları oldukça basık bir çan eğrisi çizmiştir. Sabit
sermaye yatırımlarındaki gelişmeye paralel olarak aynı eğilim
ptoplam yatırımlarda da görülmektedir. Ancak toplam yatırımlar
içinde kamu kesiminin payı azalış eğilimi gösterirken, özel
yatırımlarında sürekli artışlar olmaktadır. Toplam tüketim cephesinde
kesim payındaki önemli artışlann yanında özel kesimin payında da
önemli azalışlar meydana gelmiştir. (Tablo 1.1. a,b).
Kkonomido
Y ı J. 1 a r
Ac ı k
(1 )
1 9^0
Knynnklar
- Hnrcnmnlnr
Dengesi
(GSMH = 1 0 0 )
Topl .
Kay.
S. Ser.
Yatır.
105.8
19.7
10.4
9.3
2.2
0.7
.1 . 5
2 . 9
1 .7
1 .2
Kamu
SSY
Özel
SSY
Toplam
Stok
D e ğ ş . (1)
1 9nı
3.2
103.2
19.0
11.0
7.9
1982
1.7
101.7
18.0
9.9
8.0
1 983
3.7
103.7
18.8
10.5
8.3
1. 1
198^1
2.8
102. 8
17.9
9.7
8.2
198 5
1 .9
101.9
20.0
11.6
1 98G
2.6
102.6
23. 1
13.3
1. 4
12.9
11.2
1987
101.4
24 . 1
1988
-2. 1
97.9
24 . 1
198 9
-1.2
98 .'8
1 '^OO
-1.7
101.7
1 991
2.4
99.8
.1 9 n 2
1. 1
(1 )
ıiİr.'İo
Kaynak : I H ' T
101.1
Özel
S.D.
- 0 . 'l
O. 1
-0.5
1.5
1.4
0.0
1 .4
8.4
0.1
-0.2
1.0
9.8
1.3
0.1
1 .2
1.3
0.4
0.9
11.5
12.6
-0.1
-0.5
0.4
* 22.4
10.2
12.3
-0.1
-0.3
0.2
21.2
9.6
11.6
1 .7
1.0
0.7
22.6
10.4
12.2
-0.4
0.2
-0.6
21 . 6
10.0
11.6
-0.5
-2.0
1.5
cl^'Vı ş m o l e r l / Ğ S M İ İ 'BÜyUmfîsIn^
verilerinden
-0.3
Kamu
S.D,
derlendi.
İcaLİcıl a r m ı "
o
O
1
1
I
OJ
1
ı-n
I
ro
LO
I
H
\0 I
<^ I
O
O
C
î
CO
I
o
I
CC'
CO
ft O
C
CC'
(T)
CO
00
1
I 00 ! 00
CO
I
I
00 I
oI
o
CC-
o
^ I
2 ^
u
5 c
I
r—i
O
o
G
O".
o
1 !
H
4-)
>-
o
c
c:
r\'
r-i
I
cr,
cr.
oI
CC'.
D ^•
B
>^
c
CD
G
C
0
B
o
r—!
C i-t—.
a -u;
c c
c:
c
C. I
c:
c
a.
ez
c
o
c
GSMH'yı, harcamaların alt kalemlerinin katkısı ve sektörlerin
payları ve paylarındaki gelişim bakımından inceleyerek ülkemizin
global ekonomik gelişmesini ve yapısal değişim eğilimleri gösterip
göstermediğini de tespit etmek mümkün olabilecektir. 1984 - 1992
aralığında tüketimin GSMH büyümesine katkısı yıllık ortalama %
4.5'tir. Bu ortalamaya ait standart sapma 2.7'dir. Görüldüğü gibi
dalgalanma marjı oldukça yüksektir. Tüketimin GSMH'ya katkısında
periyod içinde bir yükselme veya düşme trendi gözlenmemektedir.
Yatırımın GSMH'ya katkısı söz konusu dönemde yıllık ortalama %
1.1 düzeyindedir. Bu kalemin katkısında büyük dalgalanmalar
gerçekleşmiştir. Yatırım, 1988, 1989 ve 1991 yıllannda sırasıyla
-%1.6, -% 0.6 ve -% 4.1 oranlannda, GSMH'ya negatif katkıda
bulunmuştur. Yatınmın GSMH'ya ortalama katkısına ait standart
sapma rakamı negatif katkılarından dolayı 3.1 olarak yüksek
düzeyde gerçekleşmiştir. Dış açıklann GSMHş'ya katkısı 1986
(-%3.2), 1989 (-%0.6), 1990 (-% 6.5) ve 1992 (-%2.2)'de negatiftir.
Ancak dış açık kaleminin katkısı da diğer iki kalemde olduğu gibi
sürekli bir azalış veya artış trendine sahip değildir. Dış açık kaleminin
GSMH'ya ortalama katkısına ait standart sapma rakamı 2.9'dur.
(Grafik 1.1).
Tüketim, yatırım ve dış açık kalemlerinin GSMH'ya katkılannın
gelişimi ile enflasyon oranlannın gelişimi arasında bir paralellik
bulunmaktadır. Yine enflasyon oranının düzeyi ile GSMH büyüme
oranı düzeyi arasında ters bir ilişki mevcuttur. 1984 - 1986 aralığında
GSMH zımni
deflatörü düşerken, büyüme
oranı
yükseliş
kaydetmiştir. 1986 - 1989 aralığında deflator yükselme kaydederken,
büyüme oranı düşüş kaydetmiştir. 1989 - 1994'da zımni deflator
düşerken büyüme oranı % 9.2 olarak gerçekleşmiştir. 1990 - 1991
aralığında zımni deflator yükselirken, büyüme oranı düşüş kaydetmiş
ve % 0.3 olarak gerçekleşmiştir. 1992 - 1993 aralığında da büyüme
yükselirken, zımni deflator düşmüştür. Ancak enflasyon oranında
CO
er
<
LU
!<
i
LU
CO
LU
I
Z)
'"1
; i
>CÛ
lilıi.
CO
CvJ
i
CD
o
id'
O
d
o
o
d
o
CO V
O)
^
^
^ h
CO o
s
O)
h
Tl-
^
o
00
o
00
^ -^
H- ^
ü
3 !<
H
Q
uu 2
>-i:)NQLU
h
o
<
o
<
Û
Grafik
1.2
GSMH ZIMNİ DEFLATORU
Y Ü Z D E DEĞİŞME
84
85
86
87
88
—
1992
KAYNAK:DPT
ylll tahmin
89
90
91
DEFLATOR
1993
ylll
program
hedefidir.
92
93
büyümedeki gelişmenin tam aksi yönünde gelişmeler olmasma
rağmen, enflasyonla periyod içinde topyekün bir yükselme trendi
vardır. (Grafik 1.2.). GSMH zımni deflatörüyle ilişkilendirilen büyüme
oranının gelişimi toptan eşya, tüketici fiyatları ve reel kur
endeksindeki değişmeler ile de ilişkilendirilebilir (Grafik 1.3., 4).
GSMH'nın tarım, sanayi ve hizmetler sektörleri bakımından
büyüme hızları ile, GSMH'nın bileşik büyüme hızı arasında alt
kalemler bazında değişik güçlülükte ilişkiler mevcuttur. Yatınmlardaki
değişmenin GSMH'daki değişme ile olan paralelliği, tarım ve
hizmetler sektörlerindeki değişmelerin GSMH'daki değişmelerle olan
paralelliğinden daha fazladır. Aksi yönlerdeki hareketlerde sanayi
sektörünün payı belirleyici olmaktadır. (Grafik 1.5).
Toplam ekonomi içinde bankacılık kaynaklan, kamu kesimi
menkul kıymetleri ve özel kesim menkul kıymetlerine ait getiri
oranlarındaki gelişmeleri inceleyerek, zımni deflator, toptan eşya ve
tüketici fiyatları, döviz kurunda meydana gelen değişmeler gibi
kriterler ile karşılaştırıp, finansal piyasaların reel piyasalarla, fiyatlar
bağlamında ilişki düzeyini ortaya koymak mümkün olabilecektir.
1980-1991 aralığını kapsayan dönemde finansal tasarruf
araçlarının getiri oranlarındaki gelişimine bakıldığında, 1980'den
önce devlet politikası gereği denetim altında tutulan faiz oranlannın,
aslında 1980'den sonra da enflasyon politikasıyla denetim altında
tutulduğu görülür.
Ekonomik karar birimlerinin sağlıklı karar verebilmeleri için
belirsizlik ortamının sınırlı olması gerekmektedir. Getiri oranlarının
gelişimi 1990-1991 aralığında hayli dalgalanmalar göstermiştir.
Dolayısıyla, temkinli tasarrufçu için finansal tasarruf araçları süreğen
bir güvenli yatırım aracı olamamıştır. Ancak döviz mevduatı bu
Grafik
1.3
TOPTAN EŞYA VE TÜKETİCİ FİYAT ENDEKSİ
12 AYLIK YÜZDE DEĞİŞME
YÜZDE
84
85
86
87
88
89
90
1992 ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
—
TEFE
-^TÜKETİCİ
1992 ylll ocak-eylul
KAYNAK:DIE
İtibariyledir.
91
92
93
Grafik
1.4
REEL EFEKTİF KUR ENDEKSİ
1984-100
YÜZDE
P4.6
80
60 H
40
20
84
ı
ı
ı
ı
ı
ı
ı
85
86
87
88
89
90
91
—
REEL KUR ENDEKSİ
1992 ylll eylül «onu İtibariyledir.
KAYNAK:DPT
92
cc
<
CL
CO
O)
O)
T—
H
C\i
CD
DC
LU
—i
N
X
LU
LU
ıS
N
X
: s
>-
Q^
. V/.
'/>•//////////////.
ZD
CQ
<
O)
_J
UJ
d
:
o
I
cDty,..,;,,,-:
^ o
CD
cj)
CD
CD
CO
CD
d
LO
CO
CD
CO
(D
V / y //,
O
ö
lo
q
>-r>NQUJ
O
o
d
Q L U O — COSLU
00
d
00
q
00
CO
q q
CD
d
00
d
CO
q
CD
c\i
d
T—
CO
o
Cvj
CD
CO
00
CO
//////, •//, •//, •//////
q q
O
a>
CD
CVJ
>
n
i
CO
CO
d
CD
CO
:^
lo
CO
LU
CO
CD
O)
CO
CO
CD
1—
<
UJ
CD
q o
CO
d
6
o
CO
d
cr
LU
-J
hLU
<
CO
durumdan, bukalemin getirişinde de büyük dalgalanmalar olmasına
rağmen, hariçtir. Dövizin uluslararası karakterli olması ve görece
istikrar taşınması ile faiz getirişinin yanında nominal değer artışı da
sağlaması
bunun
esas
nedenidir.
Getiri
oranları
tablosu
incelendiğinde, enflasyon oranındaki dalgalanmalar dahil, getiri
oranlarına ait standart sapmaların hayli yüksek olduğu görülür.
Sözkonusu zaman diliminde ortalama net reel pozitif getiri
sağlayan tek finansal tasarruf aracı döviz mevduatıdır. Özel sektör
tahvilleri de net reel pozitif getirili olarak gözükmesine rağmen,
dikkate alınmayan vergi gideri düşüldüğünde, çok düşük bir pozitif
getiriye sahip olmaktadır. (Tablo 1.2. a,b. Toprak 1992,191).
1980 yılında vadeli mevduata ait % 61.4'lük negatif reel getiri
dikkate alınmadığında, 1981 - 1991 zaman diliminde vadeli
mevduatın net reef getirişi % 2.2'dir. Gerek vadeli mevduatın faiz
oranı, gerekse özel kesim borçlanma araçlarının faiz oranları kamu
borçlanma kağıtları faiz oranlarından hissedilir derecede yüksektir.
Kamunun kaynak kullanımındaki bu ağırlığı, esasen "group principle"
olgusu nedeniyle büyük şirketleri, küçük ve orta ölçekli işletmeleri
etkilediği ölçüde etkilememektedir. Kamu ağırlığının maliyet itişli bu
etkisi
ekonomik
birimlerini . finansman
biçimlerini
de
yönlendirmektedir. Oto finansmanının yaygınlığı bir ölçüde kaynak
kullanımında kamu ağırlığının büyüklüğü ile açıklanabilir. Ancak 1980
- 1991 zaman aralığında, getiri oranlarındaki büyük sapmalara
rağmen, finansal varlık talebinde önemli artışlar olmuştur. Burada
faiz yanılgısı (interest illusion)'dan bahsetmek mümkündür. % 80'lere
varan faiz oranları, tasarruf erbabını, öteki şartları yeterince
değerlendirmeden cezbedebilmektedir. 1980 - 1991 aralığında
finansal varlıkların stok değerlerinde meydana gelen değişmelere
bakıldığında, vadesiz mevduat hariç, ortalama olarak diğer bütün
varlıklann enflasyon oranının üstünde arttığı görülür (Tablo 1.2. a, b.
Toprak 1992, 191).
rH o
H
Ti
>
O)
o
d)
OJ O l
a.)
-o
p.;
>
0)
•H
.—1
(D
'Ü
-H
El
o
>
;3
Ti
(1)
(U
>
a)
N
-H
U)
(D
Ti
fi
6
>
o
Fİ
M-)
M
Q
T—t
II
T—I
II
• a
U '
o 00
o
Tablo
1.2.b
Finansal
Oranları
Tasarruf
Araçlarının
Yıl
GSMH
Zımni
Defi.
Kamu Kesimi
Borçlanma Araç.
Nominal
Nominal
ve
Reel
Getiri
Özel Kesim
Borçlanma Araç.
Nominal
Reel
-
Reel
1980
93/4
-
1981
42 .1
-
-
1982
2 8 .1
-
-
46.7
18.5
1983
26.4
-
-
48.2
21.8
1984
49.1
43.0
-6.1
52.4
3.3
1985
51.7
50. 6
-1.1
55. 5
3.8
1986
35. 0
50.5
15.5
55.4
20.4
1987
34.8
4 6.2
11.4
53.8
19.0
1988
71.9
60.8
-11.1
74.9
3.0
1989
74.0
57.0
-17.0
72 . 1
1990
55.5
51 . 1
-4 .4
61.6
6.1
1991
56.9
50.8
-6.1
77.3
.20.4
Ort. =
S.Sp.=
51 . 6
21.3
-2.4
10.9
, -
-
-1.9
11.4
9.3
Not 1)1985 y ı l m a kadar döviz getirişine faiz geliri dahil
değiİdi r.
2)Getiriler 12 aylık ortalama alınarak hesaplanmıştır.
3)Getirilerden vergi gideri düşUlmemiştir.
4) Kamu borçlanma kağıtlarında 1986 y ı l m a kadar, getiri
oranları sadece tahvile aittir.
5)Özel kesim borçlanma kağıtlarında 1987 yılına kadar,
getiri oranları sadece tahvile aittir.
6)Enflasyonu temsilen GSMH zımni deflatörU kullanılmıştır.
özellikle vadeli mevduat ve döviz mevduatının gelişimi çarpıcı
nitelik arzetmektedir. Buna karşılık sözkonusu iki kalemin standart
sapmaları da, diğer finansal varlıklara göre en yüksek değeri
taşımaktadır. Döviz mevduatı artışı 1988, 1989 ve 1990'da görece
düşük oranlarda artış kaydetmiştir. Hisse senedi kalemindeki artış
ise, mülkiyet kağıdının niteliği dolayısıyla yüksek gözükmektedir
(Tablo 1.2. a,b, Toprak 1992, 191).
1985 yılına kadar döviz mevduatı getirişine faizin dahil edilmediği
gözönüne alındığında, döviz mevduatının 1980 - 1989 yılları
arasında reel getiri istikrarı en yüksek finansal araç olduğu görülür.
1988, 1989 ve 1990 yıllarında TL'nin aşırı değerlenmesi nedeniyle,
döviz mevduatı sahipleri büyük miktarda reel getiri kaybına
uğramışlardır. Sözkonusu yıllardaki aşırı değerleme döviz mevduatı
getirişine ait standart sapmayı yükseltmiştir.
2. Kamu Kesimi Gelir - Gider Dengesi
Birinci Dünya Savaşıyla birlikte kamu harcamalannın çeşitlendiği,
genişlediği ve bütçe açıklarının önem kazanmaya başladığı yeni bir
dönem açlıdı. II. Dünya Savaşı sıralannda ve savaş sonrası
dönemde de devlet müdahalesinin artması ve mali kavramlarda
ortaya çıkan değişmeler. Klasiklerin bütçede denklik ilkesini yoğun bir
şekilde tartışılmasını beraberinde getirmişti. Sonuçta, modern
maliyecilerin de etkisiyle "bütçede denklik" yerine "ekonomide
denklik" daha fazla önem kazanıyor. Gerçekten günümüzdeki
uygulamalara
bakıldığında
hükümetlerin
bütçe
hazırlık
çalışmalarında önce ekonomideki makro büyüklükleri belirledikleri
genel ekonomik dengeyi oluşturdukları ve bu çerçevede bütçe
büyüklüklerini ve dengesini araştırdıkları görülmektedir (Tüğen 1991,
15-16).
1980 - 1992 döneminde kamu kesiminin gelir ve harcamalarının
GSMH'ya oranla büyüklükleri incelendiğinde; devletin toplam
ekonomideki kaynaklar üzerinde meydana getirmesi muhtemel
baskının da ipuçları elde edilebilecektir. Sözkonusu dönemde toplam
kamu gelirlerinin GSMH'ya oranı yıllık ortalama olarak % 25.6'dır. Bu
oran arada küçük dalgalanmalar gösterse de artış eğilimini
sürdürmektedir. Toplam harcamaların GSMH'ya oranı 1980 - 1992
aralığında yıllık ortalama % 33.3'tür. Bu oranda da zaman içinde
küçük dalgalanmalar meydana gelse de artış eğilimini devam
ettirmektedir. Toplam harcamalardaki bu artışta en önemli katkı cari
harcamalardaki artıştan gelmektedir. 1984'de GSMH'nın % 9'u olan
cari harcama payı 1992'de % 16.7 olmuştur. İkinci sıradaki katkı faiz
ödemelerinden gelmektedir. SSY/GSMH oranı 1980 - 1992
aralığında dalgalanmalar göstererek oldukça ağır bir tempoyla azalış
trendini sürdürmektedir. (Tablo 2.1, Grafik 2.1, 4,5).
Kamu kesimi borçlanma gereğinin 1980 - 1992 aralığında yıllık
ortalama olarak GSMH'ya oranı % 7.7'dir. KKGB 1980 - 1992
aralığında, 198"f - 1989 alt dönemine ortalama % 2- % 2.5'luk bir
dalgalanma marjına sahiptir. Ancak 1990'dan itibaren dalgalanma
miktan da yükselmiştir. KKGB de sözkonusu dönemde arada
dalgalanmalar gösterse de yükselme trendini devam ettirmektedir.
(Grafik 2.2).
Kamu kesimi borçlanma gereği işletmeci KİT, konsolide bütçe ve
diğer kamu başlıklannda toplanıp her birinin payı incelendiğinde;
1990 yılına kadar "diğer kamu"nun borçlanma gereğine katkısının, bu
gereği azaltıcı yönde olduğu ancak 1990'dan itibaren borçlanma
gereğini artıncı yönde olduğu görülür. Nitekim 1991'de toplam
borçlanma gereğinin % 6'sı ve 1992'de yine aynı kalemin % 17'si
"diğer kamu" açıklarından kaynaklanmaktadır. (Grafik 2.3).
Hükümetlerin bütçe dengesi sağlayarak kamu borçlanma gereğini
ortadan kaldırması gelirleri arttırması veya giderleri azaltması veya
her iki önlemi de beraber uygulaması ile olur. Vergi gelirlerinin
arttıniması ve devlet harcamalarının kısıtlanması hükümetlerin
vereceği siyasi bir karardır. Ülkemiz uzun yıllardır bu yönde olumlu
adım atamamıştır. Bu açıdan siyasi iradenin bu eksikliğini veri alarak,
kamunun borçlanma politikalarını değerlendireceğiz.
Türkiye'de kamu borçlarının boyutu GSMH'ya göre yüksek olmakla
birlikte, bazı OECD ülkeleriyle benzer düzeydedir. Bu OECD ülkeleri
İtalya, Belçika ve Yunanistan'dır. Avrupa Topluluğu üyesi olan bu üç
ülkede kamu borçlarının boyutu Türkiye ile benzer düzeyde olmasına
rağmen enflasyon oranı bu ülkelerde Türkiye'ye göre çok düşüktür.
Örneğin Yunanistan'da kamu açıklarının Gayri Safi Yurt İçi Hasıla'ya
oranı Türkiye'den yüksektir. İtalya oranı ise Türkiye'ye yakındır. Bu
ülkelerin hepsini açıkları Maastricht ölçütü olan % 3'ün çok
üstündedir (Tablo 2.2).
GSMH içinde kamu harcamalannın payı yıllar itibariyle OECD
Avrupa ülkelerinde 1987'de % 37.9, 1988'de % 37.9, 1989'da % 37.8
olarak gerçekleşmiştir. OECD Toplam ülkelerinde ise 1987'de %
36,5, 1988'de % 37.4 ve 1989'da % 37.5 olarak gerçekleşmiştir.
3. Bütçe Türlerine Göre Kamu yatırımlan
Kamu kesimi sabit sermaye yatırımları bütçe türlerine göre analiz
edildiğinde, 1980 sonrası izlenen makro ekonomik politikaların
etkileri
de
açıkça
görülmektedir.
Nitekim
kamu
iktisadi
teşebbüslerinin toplam kamu yatınmları içindeki payı 1980 - 1992
aralığında sıarekli azalış kaydetmiştir. 1980'de kamu kesimi toplam
sabit sermaye yatırımlarının % 58.5'i KİT yatırımı iken, 1992'de
sözkonusu oran % 28'dir. KİT'lerin ekonomiye yatırımlar yönünden
Tablo
2.1
Kamu Gelirleri ve
(GSMH Y ü z d e s i )
Yıl
Harcamaları
Toplam
Toplam
Gelir.
Cari
Dengesi
Kam.Kesi.
Borç.
Gereği
Harcamalar
Sab.Ser.
Diğer
Toplam
33.1
10.5
1980
22 . 6
12.3
11.1
9.7
1981
24.3
10.6
12.8
5.8
29.2
4.9
1982*
20.1
9.0
9.5
5.9
24.4
4,3
198 3
23.1
10.2
10.1
8.8
29.1
6.0
198 4
22 . 5
9.0
9.7
10.3
29.0
6.5
1985
24 . 8
8.5
11.6
9.2
29.3
4.6
1986
29.6
8.9
13.3
12 . 1
34 .3
4.7
1987
29.1
9.0
12.8
14.8
36.6
7 . 8
1988
28.8
8.6
11.4
14.7
34.7
6.2
1989
28 . 3
11.3
10.1
14 . 0
35.4
7 . 1
1 990
27 . 9
14.0
9.7
14.7
38.4
10.5
1 991
25.4
15.9
10.5
13.5
39.9
14 . 4
1992-*^*
26.6
16.7
8.0
14.5
39.2
: Konsolide bütçe on aylıktı r.
Gerçekleşme tahmini
Kaynak:DPT verilerinden derlendi ve hesaplandı.
Tablo
12 . 6
2.2
Kamu Açığının GSYÎH'ya Oranı
(%)
Ülkeler
1991
İtalya
Belci ka
Yunanistan
Maastricht
ölçdtü
1989
1990
-10.9
-10.2
-5.8
-6.4
-18 . 6
-16.1
-10.2
-7 . 6
1992
-10.4
-6.8
-17.6
-13.8
-3.0
-3.0
-7 . 1
Türki ye
-10.5
-14 . 4
-12.6
K '1 y n a k : •]'OBB 1 'J 9 2 f.k on om ı k a po ı:u, 10 9
1
1
^
O)
O)
CVJ
^
o
,
•.\\ \
CD
O)
A'. 1 \ \ vx ^ \ 1 > \ .vi\İ>ia\.v\V\ \\\ \\v\\\ Oa\
CO
CO
<^
0>
to
çr5
in
CO
o
<
<
<
•v \
vv 'o \ V \\ \ \\ \ v\ -'n'V V \\ >^ \ >\ \\ v"'
. \ \ .\\\ \ \ \
cr>
CD
V ;\ \\ \\ \ \ \V
IN \\\-. \ \ . \\ \ •.'. > \ \ \ \ \ \ \\V\\ \ \ \\ \ \ v > \\ \\ V
t
^ •.»..M-vNV.V^^-'-^^
ox
<
CD
00
O)
CO
CO
CD
r-
^
(J)
CD
CO
CD
TlO
CO
O)
T—
00
CD
O
O
6
id
o
6
q
id
T -
9
^
o>
CD
id
CO
CO
CD
CO
CD
o
00
ID
O
CD
^
^
O
?i
C9
^
^
CD
CO
^
Cd
$2
lO
CD
CO
;i
CO
CD
CO"
cs.
O
N.
xj;
OJ
0>
OJ
i 'M
o
6
<
- I
Û.
> - 3 N Q L U
I
o.
^
^
1
tdi
^
->
CO
o
O)
^ !;:: oi
_
OC
>N
O < ^ <
1- Ü CO 2:
01
CO
O)
o
-r-
o
O)
0>
CO ,
CM t
TO A>
O)
Ol
't
cn
o
s
^ <^
y> j
O
LJÜ
^.
^* <o oi
i
CC
UJ
o
10
<
2 :
<
o
a:
O
^
CO 0 0
O)
<7)
s!
n!
CO
CO
O)
'^J-
^
Tf
04
TO ^
^
r
0:1
LU
3
q
16
q
d
o
16
o
6
O
OD
ş^l
m
î
^
-J CO Q !
UJ M ^, !
>-DNDUJ
CL<>-
K
C5
Ol
I
(D
û:
O
I<S
<
O
^
uu
c>* r j
O
K
I
i
1
t^
i
j
i
LLI
: CO O) CM '
CD «O
O
O
w
^
;
• . .
cc
o
•^•î
C
Û
'«t OD
UJ
^.
o
•H
«+O
U
<
V
<^ I
<0 CM
K
«o
T ^ ^
O
q
d
o
O
6
3
3
<
2
- UJ
O o
UJ
p:
^ =^
>-Z)NQLJÜ
ÛL<>-
lU u ı ' _ ;
O j
2
—
CÛ
^
Q
^
^
j
Grafik
2.4
KAMU KESİMİ GELIR-HARCAMA DENGESİ
GSMH'YA ORANLAR
50
3 8 . 4 ^ ^ 3 9 . 2 38.8
40
30
20
10
1984198519861987198819891990199119921993
Not: 1992 ylll tahmin ,1993 program hedefidir.
BEİ KAMU GELİRLERİ
KAMU HARCAMALARI
Kamu Gellr.Ort.-%26.9 Kamu H a r c . 0 r t . - % 3 6 . 2
KAYNAK:MALIYE BAKANLIĞI
Grafik
2.5
KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ
GSMH'YA ORANLAR
16
14.4
/
14
71
12.6
12
10.5
9
10
7.8
8
7.1
6.5
6.2
/~~7I
6
4.6
4.7
/—A
4
O
19841985 19861987198819891990 1991 1992 1993
Not: 1992 ylll tahmin ,1993 program hedefidir.
BORÇLANMA GEREĞİ
Borçlanma Gereği
KAYNAK:MALIYE BAKANLIĞI
ortalama8İ"8.2
yaptıkları katkı düşerken kamu açıklarına yaptıkları eklemenin
büyümesi KİT sorununun boyutlarını daha da büyütmektedir.
Sözkonusu dönemde KİT'lerin toplam kamu yatırımları içindeki payı
yıllık ortalama % 45.5 olup, bu ortalamaya ait standart sapma 9.4'tür
(Tablo 3.1).
Konsolide bütçe sabit sermaye yatınmlannm kamu toplamı
içindeki payının gelişimi 1981 - 1992 aralığında ters çan eğrisi
çizmiştir. 1981'de % 39.1 olan sözkonusu oran 1988'de % 27.4 ve
1992'de % 38.3 olarak gerçekleşmiştir. 1980 - 1992 döneminde
konsolide bütçe yatınmlannm payı yıllık ortalam 9 34.2 ve bu
ortalamaya ait standart sapma 4.5'tir. İller Bankası'nm 1980 - 1992
döneminde kamu yatırımlan içindeki payı, dönemin ilk yansında yıllık
ortalama % 3.3 civarındayken, dönemin ikinci yarısında (1988 1992) yıllık ortalama % 2.7 civannda gerçekleşmiştir. Sözkonusu
dönemde yatınm payı artan kamu alt kesimlerinden birisi de mahalli
idarelerdir. 1981-1988 aralığında sürekli artarak % 1.4'ten % 12.8'e
çıkan mahalli idarelerin kamu yatırımlan içindeki payı 1989 - 1992
aralığında % 9 civannda gerçekleşmiştir. Bütün dönem için mahalli
idarelerin kamu yatırımlarındaki payı yıllık ortalama % 7.1 ve standart
sapması da 3.9'dur. 1980 - 1992 aralığında döner sermayeli
kuruluşların kamu yatırımları içindeki payı görece istikrarlı olmuştur.
1980 - 1986 arasında % 1.4 civannda seyreden oran, 1987 - 1992
aralığında yıllık ortalama % 2.4 oranında seyretmiştir. Bütçe dışı
fonlann kamu yatınmlanndaki payı, 1991 yılına kadar sürekli artışlar
kaydetmiş 1992 yılında ise 1991 yılı seviyesine yakın düzeyde
gerçekleşmiştir. 1984'te % 0.2 olan sözkonusu oran 1992'ye
gelindiğinde % 20.4 olmuştur. Fon yatınmlannm toplam içindeki payı
1984 - 1992 aralığında yıllık ortalama % 11.6 ve standart sapma da
7.8'dir. (Tablo 3.1).
Riit-ro T T i r l n r i
Y I .1. 1. a
r
tt:ibnriylp
Kons .
Hut-CO
Kamn
Yntirimi n n
Tiler
KÎT
Banka .
(Cnri
Mahal 1.1
1 da re.
Fiy.)
Dön.Ser.
K\irl$ .
Fonlar
_
Toplam
170
3A. G
282
58 . 5
16
3.3
12
2 . !>
5
1 .1
•i
31 0
3n. 1
412
52 . 0
25
3.3
11
1 .4
9
1 .2
A1 0
-10.8
53 G
53.4
34
3. A
15
1 . 4
10
1.0
_
V,
1005
1 00
475
3n . H
628
51 . 2
30
3.2
68
5.5
16
1 .3
_
V,
1126
100
TL
691
38. n
923
51 . 9
45
2 . 5
83
A. 1
32
1 . 8
3
0.2
1777
1 00
mR."-, TL
1030
31 . 8
1721
53.2
97
3.0
207
6.
42
1 .3
1 39
4 .3
3236
100
l^BG
TL
1 62'1
31 .0
2474
4 6.3
181
3.5
521
10.0
94
1 . 8
38 9
7.4
52 3 3
100
inR7 TL
229r,
3 (1. 7
33^1
4^.7
234
3. 1
955
12.8
165
2 .2
489
5.5
7480
1 00
198R
31^1
27.4
5174
4 5.2
314
2 . 7
1459
12.8
31 1
2 . 7
1052
9.2
11451
1 00
50 67
2 0.2
6 997
40.3
433
2.5
1253
7.2
504
2.9
3101
17.9
17355
100
inno TL
8 0 02
30. 7
1 0035
37.7
792
2.7
2166
9.8
717
2.7
52 7 9
16.9
27891
1 00
inni TL
1714 6
3'] . 0
1 34 61
2 9. 5
1261
2 . 7
4 37 4
9.3
1102
2 . n
9859
21 . 7
47030
100
19^2
2 97 60
38 . 3
21740
28 . 0
2225
2 .9
6688
8.6
14 02
1.2
15888
20 . 4
77712
1 00
3.0
0.3
7.1
3.9
1 .9
0.7
11.6
7 .8
1 HRO TT.
inn4
TL
V,
]999
TL
TL
Ort.
St . S p . -
3^ . 2
4. 5
45.5
9.4
K,v/tvTk : Y i ] 1 1 k pr oq rami a rdnri
derlendi.
4 85
1 00
7 67
1 00
Kamu yatırımları içinde alt yapı yatırımlarının payı 1984 - 1992
aralığında yıllık ortalama % 8.5'tir. Altyapı yatırımlarının kamu
yatırımlarındaki payı bu dönemde sürekli yükselerek; 1984'te %
7.2'den 1992 % 8.4'e çıkmıştır. Bu dönemde altyapı yatınmlarının
payı basık bir çan eğrisi biçimi almıştır. (Grafik 3.1).
Toplam sabit sermaye yatınmlan içinde 1984 - 1992 döneminde
tanmın payı % 10.6'dan % 6.6'ya gerileyerek % 4.0'a kadar bir düşüş
yaşamıştır. Diğer gerileme kaydeden sektörler ve payları şöyledir:
Madencilik % 5.5'ten % 2.2'ye imalat % 23.1'den % 17.4'e, enerji %
13.3'ten % 9.3'e gerilemiştir. Artış kaydeden sektörler ise
ulaştırma-haberleşme, turizm, konut ve sağlık sektörleridir. Eğitim
sektörünün 1984-1991 döneminde sabit sermaye yatırımları içindeki
payında dalgalanmalar olmuş", bu sektörün p a y ı ' % 2.1 ile % 3.4
arasında değerler almıştır. Ulaştırma-haberleşme sektörünün payı
sözkonusu zaman diliminde % 21.7'den % 23.4'e, konutun payı %
14.4'ten % 23.5'e, sağlık sektörünün payı % 0.9'dan % 2.2'ye
çıkmıştır. Dolayısıyla en büyük gerilemeyi imalat, enerji, tarım
sektörleri yaşarken en büyük ilerlemeyi ulaştırma - haberleşme,
konut ve turizm sektörleri yaşamıştır. (Tablo 3.2).
Kamu ve özel sektörün ekonomik kesimler itibariyle sabit sermaye
yatırımlarının yıllara göre gelişimine bakıldığında 1984 - 1992
döneminde şu gelişmeler meydana gelmiştir:
Kamunun tarıma tahsis ettiği sabit sermaye yatırımı (SSY)
payının, toplam Kamu SSY içinde % 9.6'dan % 11.3'e arttığı, arada
dalgalanmalar da vardır, görülür Madencilikte kamunun SSY
kaynaklanndan ayırdığı pay, sözkonusu zaman diliminde sürekli
azalarak 1984'te % 9.1 iken, 1991'de % 3.5 olmuştur. İmalat
sanayiinde de benzer bir düşüş yaşanmış, bu sektörün payı %
14.0'dan % 5.1'e düşmüştür. Enerji sektöründe kamunun SSY
kaynaklarından tahsis ettiği payda büyük dalgalanmalar olmuş, hatta
1989'da % 30'a ulaşan bu oran 1991'd % 17.0'a gerilemiştir.
Ulaştırma sektörünün payı sürekli artış göstererek % 25'ten % 37'ye
çıkmıştır. Turizm yatırımlarında kamunun payı % 9'dan % 1.5'e
çıkmıştır. Konutta da benzer ufak dalgalanmalar meydana gelerek,
payı 1991'de % 2.1 olmuştur. Kamu SSY'de eğitim ve sağlığa bu
zaman diliminde daha yüksek paylar ayrılmıştır. Eğitimin payı %
3.7'Den % 6.5'e, sağlığın payı % 1.5'ten % 2.5'e çıkmıştır.
Özel kesime gelince; Kamunun aksine tarım sektörünün özel
SSY'den aldığı payda önemli düşüşler yaşanmıştır. ÖSSY içinde
tanmm payı 1984 - 1991 zaman diliminde % 11.8'den % 4.5'e
düşmüştür. ÖSSY içindeki payları görece deişmeyen sektörler;
madencilik ve enerji olmuştur. İmalat sanayiinde 1984'te % 33.8 olan
pay, 1991'de % 26.4'e inmiştir. Ulaştırma sektöründe pay % 18'den
% 13.7'ye gerilemiştir. Turizm sektörünün ÖSSY içindeki payı sürekli
artış göstererek % 0.9'dan % 6.1'e varan artış kaydetmiştir. ÖSSY
içinde en yüksek büyümeyi ve en yüksek payı konut sektörü
almaktadır. Sağlık sektörünün ÖSSY içindeki payı sözkonusu zaman
diliminde % 0.2'den % 1.5'e çıkmıştır. (Tablo 3.3).
1990 - 1992 döneminde konsolide bütçe, KİT, İller Bankası, Mahli
İdareler, döner sermayeli kuruluşlar ve fonların-ekonomik sektörler
itibariyle yatırımlarının dağılımı incelendiğinde, kamu alt sektörleri
itibariyle ekonomik sektörlere yapılan yatırımlardaki gelişmeler de
görülebilecektir. Konsolide bütçe yatırımlarında, tarım,, madencilik,
ulaştırma, turizm ve diğer hizmetlerin paylan 1990'daki seviyelerine,
1991'de % 1 ila % 2 puanlık artışlar kaydettikten sonra geri
dönmüşlerdir. Enerji ve konut sektörleri ise 1990'daki seviyelerini,
1991'de % 1 ila % 2.5'iik düşüşler kaydettikten sonra 1992'de
aşmışlardır. (Tablo 3.4).
(D
CC
<
1
00
CO
00
C)
CT)
00
^
CO
T-^
CD
CVJ
oc>
^
CVJ
o
O)
^
o
i
CVJ
6 i
CC
o
p
00
^
'' ' '•^////yy/^^,v//yZ<^^
^^^[/^^^^^
S-
••••
CO
CD
^
T -
00 i
Osi !
I
CO
o
evi
CO
CJ)
CVJ
CD
i
00
0^)
I
CO
CVJ
<
ıq
evi
i
o
cd
X
CO
s: 5
O
LU
- J
>- =3 N Q UJ
< Û
CL
O
Grafik
3.1.b
S.S.YATIRIMLARININ KESİMLER İTİBARİYLE
DAĞILIMI
YÜZDE
60 -T
6S^-çj^
56.6
40 H
30
20-
10
o
84
I
I
\
I
1
^
85
86
87
88
89
90
1 9 9 2 ylll tahmin 1993 ylll program
KAMU
KAYNAK:DPT
hedefidir.
ÖZEL
P-
91
92
93
• Fi
(U I •H T İ
(l)
^.
Q
'X
•H
O
(Ti
00
H
nj
4-5
:0
4-1
d»
CO
c
o
N
•H
-rH
E-"
(
/
> (D
r—I
aî
0)
4-)
(M
(i)
1
d)
(M
D
O
(M
(U
Q
4)
M fO
<U
O
LO
0)
00
00
00
(D
LO
LO
O
CM
00
o
o
o
O
-H
O
00
H
LiO
00
m
o
LO
LO
LO
CVJ
LO
CvJ
00
00
o
o
o
Fi
H
H
-P
LO
LO
fÖ
>H
o
(D
0)
>ı
00
o
o
o
o
O
03
Fİ
00
M
(U
00
00
o
4J
-H
UO
00
00
CsJ
00
00
CsJ
o
Fİ
o
o
o
m
CO
CD
00
rH
^
o
r-l
CD
o
00
00
C\J
LO
o
o
o
o
O
•H
fd
ro
«.o
a.)
o
> ı
CD
c\j
a,
rH
0)
c
N
-H
O
U
CPs
o
CTı
LO
LO
CD
4J
co­
rn
rH
M (D
CD
3tn N
-H -H
el
o
o
o
(D
(D r H
> v<
o
EH
••O
f£İ
m
(D
CD
00
D
4-J
-H
fd
CO
Q
rH
o
j5
Lnı^T-T-p'-^roîpooLOT-;-^
(^Jc^ioc^jgö•^-"oLriLocDCT)^-•
p
o
(^jc^iocDT^T-"c^icoır3^o6^£j
CO CD -T— in cvj p p
LO CO c\j
LricvTooJcd-i—"t—-t—'vj-LOoor^
CSJ
T - CVJ
T-
-r-
c\j -^r CM p r-- cvj_^ cq un CO cq p
'çNJcsTo'^c^T-'-ı-^^LriLnoor^
r-r^r^cvi'^cjîojcoı^poop
-• — cö od cd
CO CvJ
ıncocDcocDı—coınco'^rr^co
pCOCSjr^OCMCDCOCOOOLDCO
E
COr--.p'^"^CVJ-r-;-ı--:T-I^jT—-ı--^
•^oic\iuric)6"^Lri"^'^cö"<p
cDcvjco^-coocjiooı^LncNJ
5
pcNjr^cocD"^pr^t^c\j'=T
Oı-^
LTJo
r^cvir^-^co
OCX3COLOOO^COCOCViOg)Tcd
CO T - e s i c\i
-I—T3--p-T-a)r^P'Nrcvj
T-^
T-^ T-^
evi
CO in
l^-ı— " ^ C O L O C O C O L O t ^
. _ CO c\j
r-~-ı—-I—CvJCMOcor^co
CVJ
CO CO
— C\J
CO
-I—
o
E
.il
o E
Q
CO
ill
Kamu
İktisati
Teşebbüslerinin
yatınmlarm
gelişimi
sektörlerinin
toplam
ekonomik
incelendiğinde;
KİT
yatırımları
sektörler
tarım,
enerji
içindeki
itibariyle
ve
payı
imalat
düşerken,
madencilik, ulaştırma ve diğer hizmetlerin payı artmıştır. (Tablo 3.5).
1990 - 1992 aralığında, İller Bankası yatınmlan içinde imalat ve
diğer hizmetlerin payı sabit kalırken, turizm yatınmlannın payı düşüş
kaydetmiştir. (Tablo 3.6). Mahalli idarelerin yatınmlan içinde tarım,
imalat, enerji ve konut sektörlerinin payı aynı düzeyde kalırken,
ulaştırma ve turizmin payı düşmüş, eğitim, sağlık ve diğer hizmetlerin
paylan artış kaydetmiştir. (Tablo 3.7). Yine 1990 - 1992 aralığında
döner sermayeli kuruluşlann yatınmlan içinde, tanm ve konutun payı
düşerken, imalat, turizm eğitim, sağlık ve diğer hizmetlerinin payı
artış
kaydetmiş,
ulaştırma
sektörünün
payı
kalmıştır. (Tablo 3.8). Fonlann yatınmlan
ise
aynı
düzeyde
içinde, 1990 - 1992
döneminde, imalat, enerji, ulaştırma, turizm ve diğer hizmetlerin payı
artarken, konut ve eğitimin payı düşmüş ve sağlığın payı aynı
düzeyde kalmıştır. (Tablo 3.9).
r ^ c v i i n c M o q o q q - r - ; ' * . '"^
ojcoöo^cjödococo
T-coo^cDuoqqq-r-T--ı(^i(X)CJ)aD^^öc>öococo
inot-T-r^qqq-r-;'^'^
coa)CT)Koödc>döoJCM
T-cou^u:^ı^qqq•«-;oqoq
coı^dcvi-'d^ddöö-r-:-!-^
T - CO
CO Cû
c\ı
in d -r^ eri evi
CO ' T -
5
T - CD
<
>
o T-
o cvi ^ q q
d CO CD CD d
CO T - T - o
in
Q
LU
cq q ın T - in
ın CD
d
ın CD T - T - ^
:^
CC
LU
CD
m CD
-«^f
CD
evi ın CD cö ^
co CD
-r- 0 0
j T-^ ın L
)
00 c
cu ın q q
00
d d
CO ın CD CD
<
CO
LU
ıno-^tT-cooo-r-ı^cjîîn^
CC
C\JN.T--r-CD
OJOOOO
CD 0 0
c>d q
1 ^ r--r-^ evi d K
ojcjîcoo^ooT-ınh-r^o
cor-.cDO'^t
"^f^t^r
<
Cû
CC
LU
-J
CC
Tt 00 T- ^ I in (D 0 0
- I - CNJ CD
"3 .
CD CD
CT) C7)
CJ
o o o T - 0 0 CVİ
CO CO
'Î;!- Cü CVJ CD Cg
LU
CO
T-^ ^ l6
cncDinr^cMooooooooo
^ CO ın CD CO
^
o cvı
-rT-
CO
E
CÜ
<
E 9 ^ LU < oc z:.b,o,S~ oo
< < § z -j 3
•
0>o <'.^ b O
LU 3 I - ^ LU c/D
C/D
;^ E
' O) £
: O cn
: o 2
:OCL
; ^cvT
q q ^ Q q - R - i O o o - ^ O ) ! / )
ÖÖT-^dö-r-^ddcDr^'cM
CD
q q L n q o L n q q q q o o
ö d d d d - J d ö d c r i c M r ^
q q i o q o o o o o o o o o o o
d d d d d d d d d o d c v j d
q q i n q q c o o o o ( M o c M
ddddd-ı-^dddrocNJd
CO
<
z:
<
CD
OC
CT) •
LU
ın
LO
CO
<
-J
LO '
(D
' CD '
CO
CD
OJ
'
' 00 '
'
c6
E
CD
1
O) '
06
' CD '
up
CD
' 0 '
LO
>•
LJJ
'
<^
LO CÜ CO
10
LO
' q LO c\i
CD CO od
eg r-•
'
1-;
q
d c\j 00
CD CÜ
in
• LO ^ CD
CO d oJ
00
CO
<
LU
CO
<
o o i in
- o o o ^o o o r ^ o ho> .
CO
LJJ
-J
>:
cc
<
CO
a:
T -
T -
'CD
_|
'x
<
Q
JO
OOCDOOOOOOCDLOTT -
LU
CO
Ü
<
Q
- J
LJJ
Q
LJJ
cc
CÛ
cc
X -
CO
^9
3^
UJ
CO
1 -
3
CDOooı-ıcoLOCviNı^-^toır)
OîOco-T-ooojır-ın'vfT-Lnco
ödödoJf^cöı^T-cDcöc^
CO
"^r
- O O T - C X D C M p O O ' ^ l ^ ' * . C\l
-cDT-^öc\ir^coı^-r-^Lricoaı
-o-«-'«-r--cDT-o:)-r-;C\jinr^
-cDT-^d'^ı^cöcD-r^;^cöo
UJ
-J
LU
<
Q
' oo<j)T—cDCDtDor^Lncn
CM
00 r CD
i CC
XX
DD do oç)
CD CD
(D c
<
X
<
o
CO
<
'
oa3CD(Mı-r^Lnc7)"^r^
eri r-^ CD d cö-«^
d CO o
cM-r-ınLncDLnıncDCDCD
.1
T-cvjoocor^cMC\JC\jq
< >
>CO ' O O C T î C M t M - r - ^ C O ' ^ I ^ C p
^
coiOT-^cd-'^'^dcococD
CD
cDOJCDoor^LnoT-co-i-
UJ
ir
LU
CO
CÛ
cDOOoır)incD;^ın^^co
CD
<
CO
LU
-_J
CD T- CO T--«^rto o CD Tr^cococo-n-ooco^
-r-OLrtCDCDCOh-Ln^-LOCDOT
CD
lO
CDCOOOCDOOCO^
T - Tl- Cvl LO
o (M 00
>
<
Q
CÛ
cc
LU
Fr
O
<
LnocoLncD-^r^cDooooLOco
^
^
o CM CM iD 1 - r >
co CO -r- CO
CD T -
3
g,
üS
<
"S
LU
_J
LU
CC
<
^
:^
LU
CO
Q
^ ı_ E
«ili
CÛ
LU 3
I -
LU
c/3
CO
mı
COOı-OOOCOCOCD^'^
ırıoh-oCT)ooocD<Ma)cr)
c\idödo6r^dcMaDoc)o6
OJ
CM (M
LOoooT^H-ıN^COLOIN
ddödcModöcD-r-^R^R-.'
CnOOOı-LOCMCDCDOOCO
c o d ö d d c D d ^ c o c D c d
LU
^
T - -r-
er
LU
(f)
GC
LLı
z:
O
O LO O O Î l O Q O
OD LO CJ CDCT)OD OD
CU
O 1 ^ LO R-.
Q
OJ
ı nCT)o a> Cvj CM CM
CD -"^f ODCT)CD CM CM
' T - C3Î O CD LO IT)
CÜ
1
'00
I
'OOOÎ'^CDCMCOCO
eri
T-
'
Ln^'cö-.-^r^cr)Oî
OOCDCMC3ÎCDCÛ
LU
>•
<
cd
LO
CO COCT)CD
1^ ^ ^ ^ '
1 - CM ' •
CC
UJ
CO
<
CO
LU
_J
T i - o c o o o o r ^ r ^ o c o c o
TCD CD
CD CO CM CM
CTÎ
-r- T LO CD CM CM
>:
c D o o o L o o o - r - L N I N I N
T-rCMtCvICnCMCM
CO
1— T CO CO T - T -
GC
<
CÛ
CC
^
y
i
R-.OOO'ttcDLocomcMCM
CO CD
o CO CO 00
-IT - CM
-«t
GC i5
O
^
oc
m
İ3 ^
_J
CD - o
LLJ
<
I - E a?
Q_ </>'-'^
û:i
E
N
CO
O
N
ö:
CÛ
<
f
i
. 1 UJ
il
^
LLII C/) Û . ^ C/D
P
>ocl
S E S
00 0 0
qqo.^.^cDcoa)incDoqoq
oo,>joOç^cD'^qr^cor^cq
ÖÖı-odcDCİLricDCVİCJ^C)
Tqq.^cD(>jCvjqqıncr)aîq
öÖT-odcoT-^r^r^-r-ööö
ööc?ör^cDÖT-o6c\iööo
<
CC
CNoo^^'^'^'^ı^^d
) 00
•) CO L
r
1
gc
>•
lO
CO CO o
cN<^!^2"^^cMi^co
COLOCDİrcOh-OOCT)
r^cDLnVcvjcocMco-ı-
LU
<
CD CO 0 0
^
CO ^ CM .
LOl— C O l O ı l O U O - ı - T -
CC
LU
CO
CÛ
<
CO
LU
-J
>
CC
<
CC
LU
_l
CC
LU
CO
ın o To CD CO
CM to g 1 ^ CO
CM 2 g
OOCMCO-ı-T-T-'i^CD-r-'^r-.
. . .
_ ) CO CO CD o
OOT-T-CD-i-OOCDrJ-COCOT-
^ ^ o ^
OO-ı-00C0T-C0CDT-C7)Cn
OOT-'^COT-CD'^I—
cocoo
CC
LU
CC ~
*^ CD
H E a?
Q_ <^-C^
E
Cû
<
5iLu<a:z:.!=>o,f^-c:C/3
Ş Z ^
0'C5
b
3
LU o
H ^ UJ C/)
o
C/D
3
Û$^CM
4. Kamu Finansman Politikası
Özellikle
1980'li yılların başlannda bir çok ülkede arz yanlı
ekonomik yaklaşımın tavsiyeleri doğrultusunda bazı ülkelerde vergi
oranlarında indirimler yapılarak toplam hasılanın, uyarıcı etkilerin
semeresi sonucunda artırılması hedeflenmiş ancak ülkelerin hemen
hepsinde vergi gelirleri azalmıştır. Bu azalışa kamu harcamalarındaki
değişme
eşlik
etmeyince
bütçe
açıklarının
boyutları
iyice
büyümüştür. Vergi sisteminin otomatik istikrar sağlayıcı niteliğinde
olmasının yanında Wagner Yasası ve kamu harcamaları içinde
gelirlere yönelik tedbirler doğrultusunda tedbirler alınmaması bu
açıklann büyümesinde etkili olmuştur.
top^am
kamu
harcamaları
ve
toplam
Ülkemizde faiz servisinin
vergi
gelirlerine
-oranı
incelendiğinde 1980 - 1991 periyodunda her iki oranda da önemli
yükselişler olduğu görülür (Tablo A, Grafik A).
1980'de % 1.9 olan faiz servisi / kamu harcamaları oranı sürekli
olarak artarak 1991'de % 11.8 olarak gerçekleşmiştir, yine 1980'de %
2.8 olan faiz servisi / vergi gelirleri oranı da sözkonusu periyot içinde
sürekli artış göstererek 1991'de % 17.9 olmuştur. Faiz giderlerinin
özellikle
1984'den
sonraki
yüksek
oranlı
artışı
hazine
nakit
hareketlerini olumsuz yönde etkiler duruma gelmiştir (Evgin 1992,
48).
Grafik A
FAİZ SERVİSİNDE GELİŞİM
YÜZDE
o
80
3.4
81
I
i
82
83
—1
84
1
85
FAİZ SERV./KAMU HAR.
KAYNAK:DPT.HDTM
1
86
1
87
1
88
1
1
89
90
- + - FAİZ SER./VERGI GEL.
91
Tablo A
Faiz Servisinde Gelişim %
Yıl
Faiz Serv. /
Faiz Serv. /
Kamu
Vergi Gelirleri
Harcamaları
1980
1.9
2.8
1981
2.7
3.4
1982
2.1
2.5
1983
3.0
4.1
1984
4.1
6.5
1985
4.8
6.6
1986
7.7
10.9
1987
10.3
14.8
1988
11.6
17.5
1989
12.4
18.8
1990
11.9
18.0
1991
11.8
19.7
Kaynak: HDTM, DPT
Kamu açıklarının karşılama yollan olarak, iç borçlanma, dış
borçlanma ve merkez bankası kaynaklarının gelişimi incelenecektir.
1980 - 1992 aralığında iç borçlanma / GSMH oranındaki gelişim
incelendiğinde; sözkonusu oranın dönem boyunca önemli artışlar
kaydettiği görijlür. İç borç / GSMH oranı dönem boyunca oldukça
yayılı bir çan eğrisi çizmiştir. Söz konusu oran, 1980'de % 9, 1987'de
% 29 ve 1992'de % 23 olarak gerçekleşmiştir. Dış Borç / GSMH
oranı 1980 - 1992 aralığında, iç borç oranını gelişiminde olduğu gibi,
büyük yükselişler kaydetmiştir. Dönem boyunca, dış borç / GSMH
serisi bir çan eğrisi çizerek, 1980'de % 24, 1987'de % 59 ve 1992'de
% 49 olarak gerçekleşmiştir.
GSMH'ya
İç borç ve dış borç toplamlarının
oranındaki gelişim, alt kalemlerdeki gelişmeye
koşut
değişimler yaşanmıştır. Sözkonusu oran, 1980'de % 40, 1987'de %
88 ve 1992'de % 72 olarak gerçekleşmiştir. Dönem boyunca dış
borçların yaklaşık % 80 kamu kesimi dış borçlarından oluşmaktadır.
(Tablo 4.1). GSMH, iç borç ve dış borç rakamlan yıllık ortalama döviz
kurları ile dolara çevrildiğinden her bir serideki sapmalar da gerek
TL'nin
Dolar
karşısındaki
dalgalanışının,
gerekse
Dolann
dış
piyasalardaki dalgalanışının etkisini taşımaktadır. Bu yüzden serilerin
ardarda gelen rakamlarının, bazı yıllardaki büyük dalgalanmalan bu
etkiler çerçevesinde düşünülmelidir. (Tablo 4.1).
1980 - 1991 aralığını kapsayan zaman diliminde krediler cari
fiyatlarla 1621.6 milyar TL'den 120826.0 milyar TL'ye çıkarak 74 kat
•artmıştır. Sözkonusu zaman aralığında mevduat bankaları- kredileri
109 kat, Merkez Bankası kredileri 29 kat, kalkınma bankaları kredileri
ise 81 kat artış kaydetmiştir. (Tablo 4.27. Bu kurumların toplam
krediler içindeki paylarına bakıldığında, yıllar itibariyle
kalkınma
yatırım bankalarının paylarında önemli bir değişme görülmezken,
mevduat
bankaları
ve
Merkez
Bankası'nm
paylarında
önemli
değişmeler olduğu gözlenmektedir. Mevduat bankalarının toplam
kredilerdeki payı 1980 - 1991 aralığında % 49'dan % 72'ye çıkmış,
Merkez Bankasının payı ise % 40'tan % 17'ye düşmüştür (Tablo 4.3).
Kredi açan sektörler, mevduat bankaları, merkez bankası ve
kalkınma ve yatırım bankalan olarak sınıflandırıldığında; kredi açılan
sektörel kesimler ve bunların toplam krediler içindeki paylarında şu
değişmeler gözlenmektedir: Mevduat bankalır toplam kredileri içinde
1980 - 1991 aralığında en büyük payı özel teşebbüs ve hanehalkı
sektörü almıştır (1980: % 81.1, 1985: % 87.3, 1991: % 86.7). Bunu
kamu idareleri ve girişimleri izlemektedir (1980: % 18.9, 1985: %
12.5, 1991: % 11.5). Diğer mali kuruluşlar ile kalkınma ve yatırım
bankalarının payları ise beraber mütalaa edildiğinde dahi oldukça
düşük kalmaktadır (1980: % O, 1985: % 3, 1991: % 1.6). (Tablo 4.4).
c
L> c
r<
^1
CO I
I
a cc
^ i CO
^ I
\
ir;
CD
ft
cs;
CÛ
e:
LO
u
I
CC'
O':
\
•H^
o
L> O
bo
CO
cn:
CC
O
oj
i
I
u
n:.
H r-H
i
N
o,
I
r-l ft. -H C3
ex
-UJ > ^
o
c
c/> ^
D
O
e
I
H
CT,
no I
I
O
Ov
o c
CC'
CC
UD
CO
CC
cr.
o L> o
CCr^, ^
c
lO 1
CN-.
r-.
:r c
c
CC
c
c,
i
C.
Tablo
4.2
Kredi A ç a n K u r u m l a r ve P a y l a r ı
(Cari F i y a t l a r l a M i l y a r T L )
1 n^^o
Toplam
Kalk.Yatır.
Bankaları
Merkez
[bankası
Mevduat
B a n k a 1 a rı
Yıl lar
655.1
177.0
1621.6
7 513.5
19 5
5 5 6 7 .9
12 0 9 . 6
64 6.0
1 nqo
6564 8 . 2
8294.4
6933 . 6
1 0' > 1
8 6 520.5
1 08R8 . 2
8 0 0 7 6.2
]20826.0
14 4 1 7 . 3
Kdynak:TCMB
l't'M y ı l ı K a s ı m a y ı i t i b a r i y 1 ed i u .
l^.anka 1 a I a r a s ı v e ciı-ler: m a l ı ku r u l vış 1. a ra ra s ı
Tablo
kteciıleL"
haııç.
4.3
Kredi
Açan
Kurumlar
Payları
(V,)
Toplam
Kalk.Yatır.
B alpaka l a n
Merkez
Bankası
Mevdua t
B a n k a 1 arı
Y111 a r
ve
100.0
10.9
1 n f\ 0
48.9
40.4
]
R5
74 . 1
17.3
8 . 6
100 . 0
1 nnn
Rl. 2
10.3
8.5
100 . 0
1 '^^n
7 1 . 6
l6 . 5
11.9
100.0
'F.
T A B L O
Tablo
I^'CKMV L U Y ; , c 4 > 1
A N D ı
4.4
Kredi
Dig.Mal i
Kamu
i r i ş i m . Kuruiş .
1 . 4
1
5 . 0
85
1 <)'){)
7 . 5
10.1
R . 5
3 . n
V'
,
Kc\
T ı I
.SIM
1 i M< T ' - N
A Y 1
-
17.5
4 . n
1 '»n]
Sektörel Kesimler ve
(Mevduat B a n k a l a r ı )
(7
1 HMO
Y 1. I I
Açılan
Kamu
İdare.
Yı 1 lar
M
.
1
1.1
B A
HF.S<ıP 1 . ı N D
ı \
Y
1
E D
1. .
1 i" .
r^ayları
Kalk.Yatır.
B a n k a la rı
-
V>
Özel
Teşeb.
ve
Hanehalk
Toplam
81.1.
1n0. 0
0 . 0
0 . 3
87.3
1 00 . 0
0.2
0 . 7
R4 . 0
10 0.0
0 . 3
1 . 3
R6 . 7
1 0 0.0
Merkez
Bankası
toplam
kredilerinin
kesimsel
dağılımına
bakıldığında, kamu idareleri ve girişimlerinin 1980 - 1991 aralığında
paylannda önemli artışlar olmuş, buna karşılık mevduat bankaları ile
diğer mali kuruluşlann paylarında önemli düşüşler olmuştur. Kamu
idareleri ve girişimlerinin Merkez Bankası kredilerindeki payı 1980 1991 diliminde % 56 ile % 81.7 arasında değerler almıştır (1980: %
56, 1985 % 71.5, 1991: % 81.7). Mevduat Bankahlarının Merkez
Bankası toplam kredileri içindeki payı yıllar itibariyle önemli düşüşler
kaydetmemekle beraber, 1990 - 1991 arasında % 50 oranında
düşmüştür. (1980: % 36.6, 1985: % 25.6, 1990: % 29.4, 1991: %
15.0). Diğer mali kuruluşların payı 1980 - 1991 aralığında büyük
dalgalanmalar göstermiş ve sözkonusu zaman diliminde % 56
oranında düşüş kaydetmiştir (1980 : % 7.4, 1985: % 3.8, 1990: %
9.0, 1 9 9 1 : % 3.3). (Tablo 4.5).
Kalkınma ve yatınm bankaları kredilerinin dağılımına bakıldığında,
1980
-
1991
aralığında
kamu
ve
özel
girişimlerin
payları
karşılaştırıldığında; önemli değişmeler olduğu gözlenmektedir. Kamu
idarelerinin payı ve bu zaman diliminde % 0.6'dan
%
7.2'y.e
ulaşmıştır. Kamu girişimlerinin payı ise % 69'dan % 5'e düşmüştür
(1980: % 68.5, 1985: % 51.2, 1991: % 4.8). Mevduat bankalannm
payıda ise önemli artışlar olmuştur. (1980: % 4, 1991: % 30). En
önemli değişme özel teşebbüs ve hanehalkı kesimindeki artışta
olmuştur. 1980 - 1990 aralığında sözkonusu kesimin payı % 100'ün
üzerinde bir artış göstermiştir. (1980: 27.4, 1985: % 48.8, 1991: %
58.0) (Tablo 4.6).
Mevduat
Bankaları
kredileri
vade
yapısının
yıllar
itibariyle
ekonomik sektörlere dağılımındaki gelişmeler incelendiğinde 1986 1991 aralığında, inşaat sektörü hariç, tüm sektörlerde uzun vadeden
kısa vadeye doğru bir değişme gözlenmektedir. Tanm kesimine
açılan kredilerin 1986 yılında % 73'ü kısa vadeli, % 2ts\
uzun
Tablo
Kredi
4.5
Açılan
}/[c.r^<='y
Sektörel
27
20.8
198 5
61 . 1
1990
1991^
Tablo
yılı
Payları
(?0
6.6
3
.2
Toplam
Dig.Mali
Kurulş.
Mevd.
Banka.
Kamu
Giriş.
19R0
*:1991
ve
,
Kamu
İdare.
Yıl
Kesimler
Rankası
7 . 4
100.0
9.4
25.6
3.8
100.0
42.8
18.9
29.4
9.0
100 . 0
55.2
26.5
15.0
3.3
100.0
kasım ayı
itibariyledir.
4.6
Kredi Açılan Sektörel Kesimler
K;^ 1 k 1 nma v e Y a 1 1 r ı m D a n k a 1 a i' ı
(?0
Toplam
Özel Teş.
ve Hanehal.
4.0
68 . 5
0.06
19R0
Payları
Mevd.
Banka.
Kamu
Giriş.
İNamu
İdare.
Yıl
ve
27 . 4
100.n
48.8
100.0
19 8 5
_
51
.2
-
1
_
1 1 . 0
28 . 0
61 . 0
100.0
4.8
30 . 0
58.0
100.
90
7.2
1991
Kaynak-.TCMB v e r i l e r i n d e n
Tablo
1991^
Bankalar.!
Tarım
Y 1.1
1990
hesaplandı.
4.7
Movrluai
1 98 6
0
Kredilerinin
Sanayi
Süresel
inşaat
Ticaret
Dağılımı
Turizm
{%)
Esna f
Sana t k.
Dag1 1 1 1amayan
60
K
U
7 3
84
8 6
2 3
47
1
27
16
14
77
53
99
40
K
U
8 3
8 6
90
26
77
8
86
1 7
14
10
74
23
92
14
81
88
92
1 4
60
13
87
]
12
8
8 6
40
87
13
K
IJ
* : I d" ' y 1 Tl 1.15; 1 lu a y 1 1 t .1 ha r ı y 1 ed ]
K r / ı ı a k : l'CMfî v e r ı ler. .1 n d e n h e s . a j A a n d ı .
r.
vadeliyken, bu oranlar 1991 yılında sırasıyla % 81 ve % 19 olmuştur.
Sanayi sektöründe açılan kredilerin 1986 yılında % 84'ü kısa vadeli
iken, bu oran 1991'de % 88'e çıkmış ve uzun vadeli kredi payı %
16'dan % 12'ye düşmüştür. Benzer gelişmeler ticaret, turizm ve esnaf
ve sanatkar kesimlerine açılan kredilerde de gözlenmektedir. İnşaat
sektöründe 1986 - 1991 aralığında, uzun vadeli kredilerin payı %
77'den % 86'ya çıkmış, kısa vadelilerin payı ise % 23'ten % 14'e
düşmüştür. Görüldüğü gibi mevduatın vade yapısındaki elişmelerle
kredilerin
vade
mekanizmasının
yapısındaki
gelişmeler
arasında,
faiz
oranı
maliyetlere etkisi dolayısıyla, tam bir paralellik
bulunmaktadır. (Tablo 4.7). (Toprak 1992, 118- 121).
İç borç stokunun GSMH'ya oranına bakıldığında, yıllar
itibariyle
önemli dalgalanmalar geçirdiği görülür. 1980'de GSMH'nın % 13.5'i
civarında olan iç borç stoku, 1987'de "^o 22.5 seviyesine ulaşmıştır.
Ancak bu tarihten sonra sözkonusu oran sürekli azalarak 1991
sonunda % 14.3 seviyesine düşmüştür. Ancak,borçlanmanın vade
yapısındaki kısalma bu düşüşte önemli bir etkendir. 1980'den sonra
iç borçlanma çeşitli finansal araçların plasmanıyla yürütülmektedir.
Ampirik bir çalışmanın (Berksoy ve Doğruel 1990) bulgularına göre
kamu
kesimi
son
yıllarda
giderek
artan
bir
faiz
maliyetiyle
borçlanmaktadır. Kamu kesiminin finansal piyasalara girerek ilave
fon talebi yaratması, fon maliyeti (faizi)'ni yükselten etkiye sahiptir.
Faizin
bu
nedenle
yükselmesi
ise
özel
kesimin
dışlandığının
(Financial crowding out) bir göstergesi sayılmaktadır. (Tablo 4.8).
İç borç stokunun özel sektör kredi stokuna oranının gelişiminde
yıllar itibariyle büyük dalgalanmalar olmakla birlikte 1981 - 1991
aralığında sözkonusu oran bir çan eğrisi çizmiştir. Bu oran 1981'de %
81, 1984'te % 147 ve 1991'de % 94 olmuştur. (Tablo 4.8). Özel
sektörün bankacılık ve sermaye piyasası kaynaklarını kullanımındaki
gelişmeler incelendiğinde finansal dışlanma konusunda
Tablo
îr-
4.8
Rorv-
.si-nknnda
iç B o r ç
/GSMH
Yıl
Stoku
(Yıllar
İ t i b a r i y l e
i ç Bor'Ç S t o k u
/Özel Sektör
Krecii S t o k u
%)
özel
Sektör
Kredilerinde
Cari Artış
-
13.5
105
1981
12.3
81
79
] 98 2
12
.5
77
41
198 3
22 . 5
136
35
198 4
20.4
147
35
19 8 5
19.4
135
64
198 6
20.2
117
74
1987
22.5
124
55
1 988
21
.2
142
44
1 98 9
17
.9
125
67
1990
14.5
96
77
1 9 91
-—=—
14.3
94
62
] 9
L
Gelişmeler
R
0
K a y na k : T op ra k
191* 3 a ,
göstergelerde anlamlı değişmeler olduğu görülür. 1980 - 1991
aralığında özel sektör kredilerinin GSMH'ya ve bankacılık sistemi
aktif toplamına oranındaki gelişmeye bakıldığında, özel sektöre
açılan kredilerin her iki gösterge bakımından da paralel olarak
azaldığı görülür. Özel sektör kredilerinin bankacılık aktif toplamına
oranı 1980'de % 44 iken, 1984'e kadar sürekli azalma kaydetmiş,
1985'ten itibaren yükselmeye başlamış ve arada dalgalanmalar
göstererek, ancak 1991 sonunda % 31 seviyesine düşmüştür. Aynı
dönemde aktif toplamının GSMH'ya oranındaki gelişime bakıldığında,
sürekli bir artış olmuş, 1980'de % 30 civarında seyreden oran,
1987'de % 56'ya çıkmış, 1991'de % 49 civarında gerçekleşmiştir.
Yine
özel
sektör
kredilerinin
GSMH'ya
oranındaki
gelişime
bakıldığında, yukarıdaki gelişime paralel menfi bir gelişmenin burada
da sözkonusu olduğu görülür. Özel sektör kredileri stoku 'GSMH
oranı 1980 - 1991 aralığında bir çan eğrisi çizmiştir. 1980'de % 12.9
olan oran, 1987'de % 18.2, 1991'de % 15.2 civarında seyretmiştir.
Özel kesim kredi stokundaki cari gelişmeler incelendiğinde; 1984,
1988, 1989 ve 1990 yıllarında, önceki yıla göre reel olarak azalma
olduğu, 1991'de ise reel olarak sabit olduğu görülür.
Kamu ağırlığının bankacılık sektörü kaynaklarında sahip olduğu
payın bir göstergesi de kamu borçlanma kağıtlannın özel sektör
kredilerine oranıdır. Yine bu doğrultuda bankacılık menkul değerler
cüzdanının 1980 - 1991 aralığında gösterdiği gelişmelere göz atmak
gerekir.
Özel
sektör
hisse
senedi
ve
borçlanma
senetlerinin,
bankacılık menkul değerler cüzdanındaki kamu kağıtlarına oranı
ihmal edilebilir bir büyüklükte olduğundan, menkul değerler cüzdanı
kamu kağıtlarından müteşekkil varsayıldığında, 1980 - 1991 zaman
diliminde menkul değerler cüzdanının (stok) bankacılık sistemi aktif
toplamına oranında büyük artışlar olduğu görülür. 1980'de % 3.5 olan
bu oran sürekli bir artış göstererek 1991'de % 11.4 olmuştur.
Bankacılık kesimi menkul değerler cüzdanının (stok) özel sektör
Tablo
4.9
Özel Kesim Kredi Stoku ve
Bankacılık Kesimi Menkul
Değerler Cüzdanı Stokunda
Gelişmeler
Yıllar
Menkul
Değ.CUzd.
Stoku /
Bank.Kes.
Aktif Topl.
Menk.Değer.
CUzda.Stoku
/ Özel Sekt.
Kredi Stoku
1980
3.5
8. 1
1981
3.6
8.4
] 982
4.2
10.5
198 3
3.2
8.4
1984
6.8
21.1
1985
9.7
28.2
] 986
8.8
25. 4
1987
9.8
30.1
1988
10.1
35.2
1989
11.3
37.9
1990
10.1
30.0
11.4
36.2
1991
Kaynak:Toprak
1993b,
kredilerine (stok) oranına bakıldığında, 1980 - 1991 aralığında %
500'lük bir artış kaydettiği görülür. 1980'de % 8.1 olan oran, 1991'de
% 36.2'ye çıkmıştır. (Tablo 4.9).
1980'den sonra iç borçlanmanın kaynaklarında özel kesimden
mevduat bankalarına doğru bir yoğunlaşma olmuştur. 1980'de iç
borçlanmada bankacılık kesiminin payı % 14 civarındayken, bu oran
1991'de % 88 civarındadır. (Berksoy ve Doğruel 1990, 36, HDTM).
Bu artışta esas olarak bankaların mevduatlarının % 30 kadarını
kamu kağıtlarıyla tutma zorunluluğu amil olmuştur. Bunun yanında
kamu kağıtlarının yüksek getirili ve risksiz olması da bu artışı teşvik
etmiştir.
Sözkonusu zaman diliminde kredilerin vade yapısındaki gelişim
incelendiğinde, kredilerin giderek kısa vadeli hale geldiği görülür.
1990'da toplam krediler içinde kısa vadelinin oranı % 84 iken, bu
oran
1991'de
%
76 olmuştur
(Toprak
1992,
111-117).
Vade
yapısındaki bu kısalmada esas unsur kamunun kısa vadeli yüksek
faiz oranlarıyla iç borçlanmaya gitmesidir. İç borçlanmanın vade
yapısına bakıldığında özellikle 1991'de ve 1992'de borçlanmanın 1
ay ve 3 ay vadeli hazine bonolannda yoğunlaştığı görülür. Tahvilde
ise 1989 ve 1990 yıllan hariç, ağırlık 1 yıl vadelidir. (Tablo 4.10).
Ekonomide kamu kesiminin bankacılık kaynaklarının kullanımında
yarattığı dışlama etkisinin yanında, ayrıca ekonomik sektörlerin de
bankacılık
kaynaklannı
gözlenmektedir.
1980'de
kullanmada
ticaret
birbirlerini
sektörünün
mevduat
dışladıkları
bankaları
kredilerinden aldığı pay % 17 iken, 1991'de bu oran % 52.6 olmuştur.
Bu zaman zarfında dışlanan sektörler; tarım (1980: % 18.5 1991: %
14.4) ve sanayi (1980: % 35.9, 1991 % 13.4) sektörlerdir. Aldığı kredi
payında büyük bir artış kaydeden bir diğer sektör inşaat sektörüdür
(1980:% 2.3, 1 9 9 1 : % 9.9). Kalkınma ve yatınm bankalan
o
oo
f^
O
CsJ
00
1
rH
CNJ
rH
O
rH
LO
C\J
rH
KD
O
m
O
O)
TH
CO
çn
00
rH
1
CTı
LO
rH
rH
rH
CO
CO
CO
C\J
rH
KD
OvJ
vx>
CO
LO
rH
rH
rH
,H
•
CO
•
CO
rH
,H
^
o
o
O
CT>
a^
r-H
TH
O
r-
00
O
CO
o
rH
rH
C^J
•
rH
O
rH
CO
LO
rH
LO
•
•
LO
TH
a)
0^
rH
O)
LO
CPi
LO
cn
CO
1
CO
CNJ
TH
CO
CO
o
CO
r -f
CvJ
rH
LO
CO
•
CPl
•
CTı
•
CD
(XI
^-^
CP>
1
CM
C\l
•
en
1
rH
•
rH
CO
CN
C\J
00
•
LO
•
LO
•
rH
roo
CP.
r-H
CD
O
00
1
1
•
«
>
rH
o
o
o
00
*
•
CO
CvJ
rH
•
(D
00
O
CO
LO
H
M
r:
r-
û)
H
H
M
(D
>
(X)
CTi
fd
CD
^-^
H
^ H
r-H
rH
C>
O
O
CO
L>
(d
4-H
>i
CD
r-i
r-l
> >
T1
LO
>
rH
fd
rH
rH
>1
H
rH
rH
-H
H
>
lO
1
>
•H
Q
fd
r-H
>1
>1
Q
fd
(d
fd O
rH
CO
03
>
fd
o
CTı
m
E-ı
fd
rH
O o
H
>^
kredilerinin dağılımında sözkonusu dönem boyunca imalat sanayi %
73- % 86 arasında bir paya sahip olurken, 1985'ten sonra turizm
sektörünün payında da önemli artışlar olmuştur. (1991: % 11.9) .
Merkez Bankası kredilerinin dağılımı incelendiğinde, 1980 - 1991
aralığında, tarım, sanayi ve ihracat sektörleri kredilerinin büyük
ölçüde düştüğü, Hazine borçlanması payının değişmediği görülür.
Hazine'nin payı: 1980: % 29, 1991: % 55, destekleme alımlarının
payı: 1 9 8 0 : % 23, 1 9 9 1 : % 27 olmuştur (Toprak 1992, 118-127).
Ülkemizde finansal sektördeki kollektif yatırım kuruluşu olan.
Menkul Kıymet Yatırım Fonlarının portföy yapısına bakıldığında,
kamu borçlanma araçlannın 1987 - 1991 aralığında giderek büyüyen
bir paya sahip olduğu görülür (Toprak 1992, 149). kamu borçlanma
araçlannın payı 1987'de % 35 iken, 1991'de % 75 olmuştur.
Oranlardaki bu artış, güven, risk, yüksek getiri ve likidite yeteneği
unsurlan nedeniyledir. Hisse senedi kaleminin fon portföyündeki payı
ise oldukça düşük düzeydedir (1987: % 0.46, 1991: % 2.51).
Bankacılık kaynaklarında özel sektörün dışlanmasına koşut özel
sektörün
incelendiğinde,
sermaye
piyasası kaynaklarında da özel kesimin ana kullanıcı
olmadığı
görülür.
sektörün,
ihraç ettiği menkul kıymetler
Ancak
ihraç
menkul
ettiği
kıymetler
menkul
stok
olarak
kıymetlerin
incelenirse,
büyük
oranda
özel
hisse
senetlerinden oluşması yüzünden, payının yüksek olduğu izlenimi
verebilir.
Ancak
yıllar
itibariyle
menkul
kıymet
ihraç
izinlerine
bakıldığında özel kesim ihraç payının % 10 -%20 civarında olduğu
görülür. (Toprak, 128).
1992 - 1991 aralığını kapsayan dönemde ihraç edilen menkul
kıymetlerin ortalama % 90'ını kamu sektörü ihraç etmiştir. Yani bu
kesimdeki kaynakların % 90'ına kamu kesimi el koymuştur. (Tablo
4.11). Kamu kesimi menkul kıymet ihraç izinlerine bakıldığında,
devlet borçlanmasında giderek kısa vadelilik özelliğinin ağır bastığı
görülmektedir. 1980'de devlet tahvilinin toplam ihraç izinlerine oranı
% 45 iken, bu oran 1991'de % 26"ya düşmüştür. Hazine bonosunun
payı 1988'de % 55 iken, 1991'de % 26'ya düşmüştür.
Hazine
bonosunun payı 1988'de % 55 iken, 1991'de % 71'e yükselmiştir.
1980 - 1991 aralığında kamu kesimi menkul kıymet ihraç izinleri
sürekli bir artış kaydetmiştir. (1982 - 1983 aralığı hariç). Bu artışta
devlet tahvili ve hazine bonosunun rolü aşağı yukan aynı önem
düzeyindedir (Toprak 1992, 130).
Kamu menkul kıymetleri borçlanma araçlarından oluşurken, özel
kesim
menkul
kıymetleri
borçlanma
araçlarının
yanında
hisse
senetlerini de kapsamaktadır. Hisse senteleri de bir kere ihraç
edilince, borçlanma araçları gibi belirli bir vade sonunda itfa edilip
ortadan kalkmadığı için, stok değerler olarak düşünüldüğünde yanlış
yorumlamamak bakımından bu hususun gözönünde bulundurulması
gerekmektedir. Özel kesimin sermaye piyasasından finansman şekli
1980 başlannda tahvil ağırlık iken (yüzde 58), bu durum 1991'e
kadar hisse senedi haline değişmeye devam etmiştik. 1991'de özel
kesim finansmanından hisse senedi aracının payı yüzde 66'dır.
Kamu kesiminin finansman şekli de tahvilden bonoya doğru bir
gelişme göstermiştir.
Menkul kıymet stoklannda kamu kesrmi 1980'de yüzde 72'lik bir
paya sahipken, 1991'de yüzde 56.5'lik bir paya sahiptir. Özel kesimin
payındaki
artış
esas
itibariyle
hisse
senedinin
niteliğinden
kaynaklanmaktadır. Yoksa, menkul kıymetler piyasası kaynaklarının
kullanımında kesim paylannı bulmak için, menkul kıymet ihtiyaçları
dikkate alınmalıdır. Bu durumda sözkonusu dönemde kamu kesimi
payının yüzde 80 ile yüzde 90 civarında seyrettiği görülür. (Tablo
4.12).
Tablo
4.11
Kesimlere
Yıl
Göre
îhraç
Kamu
Kesimi
F^dilen M e n k u l
Özel
Kesim
Deqerler
{%)
Toplam
19R2
83 . 7
16.3
100
.1 9 8 3
79.4
20. 6
100
1984
83.6
16.4
100
1985
91 . 4
1 986
8 . 6
100
9.8
100
1 987
89.3
10.7
100
1 9RR
8 5.5
14 . 5
1 00
1 989
8 5.0
15.0
100
1 990*
73.5
2 6.5
100
1991
8 9.3
10.7
100
1992**
95.2
4 . 8
100
Kaynak:Toprak 199 3b,
*:Hısse senedi için pazar de^eri,borçlanma araçları için de
ihraç değeri almciığı ve bunlar da sı rası yla; nominal ve
satış değerinin çok üstünde
oldukları İ ç m özel sektörün
payı yüksek çıkmaktadır.Sözkonusu satış ve nominal tutarlara
göre bir hesapta özel sektörün payı '^ol9.4'e
düşmektedir.
Ancak yanilqiya yol açacak bu durum 1 9 8 8 ' e kadar
önernsetuueyecek bir düzeydedir.
**:Nisan sonu itibariyle.
iç ve dış borçlanma haricinde kamu açıklarının enflasyon yoluyla
sağlanan ve vergiye benzeyen bir gelirle karşılanması, enflasyon
vergisi olgusu ile açıklanmaktadır. Vito Tanzi, enflasyonun gelişen
ijlkelerde, gelişmiş ülkelerden farklı olarak hükümetin vergi gelirlerini
reel olarak azaltıcı yönde etkide bulunduğunu ileri sürmüştür. Diğer
bir deyişle mali açığın parasallaştırılması, bir tarftan enflasyon vergisi
kanalıyla hükümete reel olarak gelir sağlarken, diğer taraftan vergi
gelirlerini
reel
olarak
azaltmaktadır.
Enflasyonun
vergi
gelirleri
üzerindeki bu olumsuz etkisi Tanzi etkisi olarak anılmaktadır, bu
etkinin boyutlarını belirleyen faktörler vergi toplanmasında görülen
ortalama
gecikme
ve
enflasyon
oranıdır.
Belirli
bir
enflasyon
oranında vergi toplamadaki gecikmelerin uzaması, hükümetin reel
vergi gelirlerini azaltacaktır. Benzer bir şekilde belirli bir gecikme veri
alındığında,
enflasyonun
yükselmesi
reel
vergi
gelirlerinin
azalmasıyla sonuçlanacaktır. Dolayısıyla bu tartışmada işgücü ve
mal piyasalarındaki ücret ve fiyat düzenlemeleri optimal vergi oranı
(Laffer etkisi) gibi değişkenler ceteris paribus'tur.
Parasallaştırmadan elde edilen gelir türleri senyoraj ve enflasyon
vergisidir. Büyüyen bir ekonomide halkın muamele saikiyle talep
edeceği reel para miktarı artacağı için hükümet enflasyonist bir
baskıya yol açmaksızın piyasadaki para arzını artırabilir. Diğer bir
deyişle; eğer para stokundaki artış reel büyüme sonucu halkın reel
para
talebinde
görülecek
artıştan
büyük
değilse,
hükümet
enflasyonist baskıya neden olmaksızın para basmak suretiyle reel
gelir elde edebilir. Hükümetin para basma hakkı sayesinde elde ettiği
bu gelir senyoraj geliridir. Senyoraj gelirinin büyüklüğü büyüme hızı
tarafından belirlenir. Reel para talebi enflasyon oranının da bir
fonksiyonu olduğu için, enflasyon oranındaki bir düşme reel para
talebini artıracak ve senyoraj geliri yine artacaktır (HDTM 1991,
200-204).
Tablo
4.12
Menkul Kıymetler Stoklcirı
Yıl
Kamu
Kesimi
( ?,)
Toplam
Özel
Kesim
1980
71.9
28.1
100
1 981
66. 1
33.9
100
1982
52 . 9
4 7.1
100
198 3
5 6.8
4 3.2
100
198 4
55. 4
44.6
100
198 5
73.3
2 6.7
100
198 6
77 . 0
23.0
100
1987
71 . 9
28 . 1
100
198 8
68 . 6
31 . 4
100
1989
66.1
33.9
100
1990
61 . 3
38.7
100
1991
56.5
43.5
100
Kaynak:Toprak
1993b,32
Parasallaştırma kanalıyla elde edilecek ikinci tür gelir enflasyon
vergisidir. Halkın nominal para talebini artırmasının nedeni, enflasyon
etkisini telafi etmek çabasıyla açıklanabilir. Reel para talebi genellikle
gelirin ve faizin kararlı bir fonksiyonudur. Belirli bir gelir düzeyi ve faiz
oranı
karşısında
halk
eğer
elinde
belirli
bir
reel
para
stoku
bulundurmak istiyorsa, elindeki nominal parayı enflasyon oranında
artırmak zorundadır. Aksi halde, enflasyon mevcut nominal para
stokunun reel değerini arzu edilen düzeyin altına düşürecektir.
Dolayısıyla hükümetin enflasyon vergisi (İT) kanalıyla elde edeceği
gelir, enflasyon oranı (P) ile reel para talebinin çarpımına eşittir.
Çünkü para stokunun değer aşmışının önlenmesi ancak,
para
stokunun enflasyon oranında artırılmasıyla mümkündür (IT=P*M).
Geleneksel vergilere benzetilirse, enflasyon vergi oranına, para talebi
ise vergi tabanına karşılık gelir. Sabit bir reel para talebi düzeyinde,
belirli bir enflasyon oranının hükümete para basmak yoluyla belirli bir
reel gelir elde etme olanağı vermektedir. Bu yolla, halk harcamalarını
gelirine denk düşecek düzeyin altına indirmek zorunda bırakıldığı
için, bu olay enflasyon vergisi olarak adlandırılmaktadır. Yani, gelirin
bir kısmı nominal para stokunu artırmak amacıyla
kullanılmak
zorunda olduğu için, halk gelirinden daha az harcamak ve aradaki
farkı hükümete aktarmak zorunda bırakılmaktadır. (HDTM 1991,
204-205).
Enflasyon nominal geliri artırır ve insanların daha yüksek bir vergi
dilimine girmesine neden olur. Eğer vergiler de artan oranlı ise bu
olay hükümetin daha fazla reel vergi geliri elde etmesi sonucunu
verecektir. Bu, vergilerin nominal gelir esnekliğinin 1'den büyük
olduğu anlamına gelmektedir. Buun olmasının diğer bir koşulu da
vergi
toplamadaki
gecikmelerin
kısa
olmasıdır.
Ancak
gelişen
ülkelerde vergi esnekliğinin 1 düzeyinde ve daha düşük düzeyde
olmasıyla vergi toplamada gecikmelerin uzun oluşu, hükümetin
enflasyon vergisi gelirini düşürür.
Bir çok durumda reel vergi gelirlerinde ortaya çıkan bu kayıp,
enflasyonist süreci besleyen önemli faktörlerden birisi olmaktadır.
Vergi sisteminin normal gelire göre esnekliği karşısında iki husus
önem kazanmaktadır: Birincisi, vergi esnekliği kavramı, sistem içinde
yerleşik olan özelliklerle ilgilidir, yani herhangi bir politika değişikliği
nedeniyle vergi gelirlerinde ortaya çıkacak değişikliği kapsamaz.
İkincisi, vergi esnekliği; belirli bir dönemde toplanan vergileri, bu
vergileri doğuran yükümlülüğün meydana geldiği dönemdeki gelirle
ilişkilendiren bir kavramdır. Burada sözkonusu olan gelir, verginin
toplandığı zamanki gelir değil, vergi yükümlülüğünün
geldiği
zamandaki
gelirdir.
Bu
ikinci
nokta,
vergi
meydana
toplamada
gecikmeler olması nedeniyle ortaya çıkan bir karışıklıktır. Yüksek
enflasyon ortamında ve uzun gecikmeler sözkonusuyken; toplanan
vergilerin, vergi yükümlülüğünün yaratıldığı dönemdeki gelir ile ya da
verginin toplandığı dönemdeki gelir ile ilişkilendirilmesine bağlı farklı
rakamlara ulaşılır (HDTM 1991, 206-220).
HDTM
(1991)'de
ampirik
verilere
dayanılarak
para
talebi
fonksiyonu, enflasyon oranı ve vergi toplamada gecikmeleri dikkate
alarak yapılan bir çalışmada şu sonuçlara ulaşılmıştır: Türkiye'de
enflasyon vergi gelirini maksimize edecek enflasyon oranı % 84.5'tir.
Bu enflasyon oranı hükümete maksimum enflasyon vergisi gelirini
sağlamakla birlikte, aynı zamanda normal vergi gelirlerinde, Tanzi
etkisi nedeniyle bir azalmaya yol açacaktır. Tanzi etkisi hipotezi pek
çok ülke için yapılan çalışmalarla doğrulanmıştır. Ancak, farklı
enflasyon oranları ve gecikmeler nedeniyle sonuçlar da birbirinden
düzeysel olarak her ülke için farklılık arzetmektedir. Vergi gelirlerinin
% 86'sını oluşturan GV, KV ve KDV vergisi gelirlerini temsilen
alınmış ve gecikme süreleri tartılı ortalamaya göre hesaplanmıştır.
Buna göre her üç vergi geliri grubuna ait gecikmelerin ağırlıklı
ortalaması 4.8 aydır. Bu rakam 1989 içindir. Yine 1989'da yıllık
enflasyon oranı % 69.6 olmuştur. Bu oranın 1989'daki parasal
tabanla çarpılması hükümetin milli gelirin % 6.7'sine eşit bir enflasyon
vergisi geliri elde ettiğini ortaya koyacaktır. Ancak, olay bu kadarla
bitmiyor. Yıllık % 69.6 (aylık
% 4.5) oranındaki bir enflasyonun
normal vergi gelirlerinde yol açacağı kayıp hesaplanabilir. Ortalama
gecikme 4.8 ay olduğuna göre aylık % 4.8 oranındaki bir enflasyon, 1
TL'lik reel vergi gelirinin 0.81 TL'ye düşmesine yani % 191uk bir reel
vergi kaybına neden olacaktır. 1989'da vergi geliri / milli gelir oranı
% 20.6 olduğuna göre bu kayıp milli gelirin % 3.9'una eşit demektir.
Özetle; 1989'da enflasyon hükümete milli gelirin % 6.7'sine eşit bir
gelir sağlamış ancak, bu enflasyon aynı zamanda, normal vergi
gelirlrinde milli gelirin % 3.9 büyüklüğünde bir azalmaya da yol
açmıştır. Dolayısıyla parasallaştırmadan elde -edilen net gelir miHi
gelirin % 2.8'ine (% 6.7-% 3.9) eşittir. Farklı oranlarda enflasyon ve
değişik gecikmeler için vergi gelirinin bugünkü gerçek değerini
gösteren tablodan yararlanılarak yapılan hesaplamaya göre, türkiye
için
bulunan
hükümetin
enflasyon
vergisini
maksimize
eden
enflasyon oranı olan % 84.5 değeri 4.8 aylık gecikmeyle birlikte
dikkate alınınca, 1 TL'lik reel vergi gelirinin bugünkü değeri 0.78
TL'ye inmektedir. Yani % 22'lik bir vergi kaybı sözkonusudur. Reel
vergi gelirlerindeki bu azalış milli gelirin % 4.5'ine tekabül etmektedir.
Parasallaştırmadan elde edilecek gelirin yanında, Tanzi etkisinin de
dikkate alınarak para politikasını uygulamak bu nedenle zorunlu
olmaktadır (HDTM 1991,221-228).
5. Konsolide Bütçe Analizi
5.1. Ekonomik Ayınm
Konsolide bütçe harcamaları, bilindiği gibi ekonomik kritere göre
cari,
transfer
ve
yatırım
harcamaları
kalemlerinde
mütalaa
edilmektedir. "Personel harcamalan" ve "diğer cari" harcamaları cari
harcamaları
oluşturmakta;
harcamaları
da
bulunmaktadır.
1986'dan
yine
Transfer
itibaren
ana
Milli
"diğer
Savunma
cari"
harcamalar
harcamalan
para
taksit
Bakanlığı
kaleminin
ödemeleri
diğer
cari
kapsamında
kapsamından,
hariç
tutulunca,
karşılaştırma yapmak bakımından transfer harcamalannı alt kalemler
bakımından
incelemek,
çok
anlamlı
olmayacaktır.
Yatırım
harcamalan kalemi personel giderleri, hizmet alımlan, tüketim malları
ve malzeme alımlan, makina teçhizat ve taşıt alımlan, yapı tesis
büyük onarımlan ve diğer başlıklan altında incelenecektir. (Tablo
5.1.1,2).
Konsolide bütçeyle ilgili analizlerde aksi belirtilmedikçe, kullanılan
rakamlar gerçekleşmiş rakamlardır. Cari harcamalann 1980 - 1992
aralığındaki
gelişimine
bakıldığında;
1980'de
konsolide
bütçe
harcamalan içindeki payı % 48.4 iken, sözkonusu oran 1983'te %
40.7 olarak gerçekleşmiş ve 9 puanlık bir düşüş yaşanmıştır. Cari
harcamaların payı 1988'e kadar azalmaya devam etmiş 1988'de %
34.8 olarak gerçekleşmiştir. 1989'dan itibaren, sözkonusu harcama
kaleminin payı sürekli artış göstererek, 1991'de % 45.7 olarak
gerçekleşmiştir.
Cari harcamalar içinde değerlendirilen alt kalemlerdeki gelişim
incelendiğinde; 1980 - 1991 aralığında toplam cari harcamalar içinde
personel harcamalarının payı ortalama % 66.3 ve standart saptaması
8.1 olarak gerçekleşmiştir. Personel harcamalannın cari harcamalar
içindeki payı 1987'ye kadar istikrar göstermiş ve % 60 civarında
seyretmiştir. Ancak 1987 yılından itibaren personel harcamalarının
cari harcamalar içindeki payı sürekli yükselerek 1991'de % 81
oranına
ulaşmıştır.
Personel
harcamalarının
konsolide
bütçe
harcamalan içindeki payının gelişimi incelendiğinde, cari harcama
toplamının konsolide harcama toplamına olan oranının gelişimindeki
eğilim, personel harcamalarının cari harcamlardaki ağırlığı nedeniyle,
CsJ
Cvj
CTs
C-:
CM
CM
—r
MD
CO
ro
cr. ^
U CJ
CC >0^ O
C/^ -H
H
Q
^
CO-
G\
rH
O
G
•H -H -rH
S-t 5^
a;
lD
on
CN
Csj
rH
CO
lO
CO
rH
1-H
rH
o
ro
CT)
CC'
CO
UO
cr.
CO
fO fO fö
n:
o cn
u u
d)
•H H CO
S
Q \
H
u
1—1
^
a
CD
O fO
u
(D
ro
r-i
00
^ ,
MO CO
MO
5-
00
Csj
m
CM
o
rH
ro
—
, 1
CO
lO
• CQ
en •
O
(b ^
Cvl
lD
CM
CM
CM
ro
ro
CM
CO
CM
CM
CM
ro
ro
\D
C
CC
m:^
CM
CO
CM
ro
CM
CM
ro
r>
ro
CO uo
CM
l>
S
'C
•H
r-H
ro
If)
c
c •
(t o
C
E-»
c
B •
H
PO
00
OD
Csi
C
CM
C
CNJ
CM
CO
ro
CO
c
<r
CT'.
ro
cr.
ro
\
c
a
:C
c
r—1 •
ID
^
P^,
m
c\;
CC
CM
CM
c
c
CO CM
rH
00
T-^
CM
0
ft
E
r•r-i.
<
03
CÛ
c
CO
iT)
CM
PO
CC
OC'
UO
ro
ro
ro
CC'
CCCC
cr-.
cr.
CO
CM
cr
CC
CT-
c
cr.
cr.
lT;
0
U
in
o
C
C
»—I
c
o
CD
r-!
uo
CM
CC
cr.
CC
CT':
oc
CC-
c
CO
CC
I ^
II
II
^
00
C
00
• a
S?
T
in
§00
^
S
CT) CO
O
CVJ
o
CT>
C£)
O
OD
LO Ol
>-
CC Q
•<
ip
00 CO
CD CVİ
1-^ CT)
CD
CVJ
CVI CD
il'
CO O
i n CO
CJ)
cn CO
CVJ T—
in
CO
r—
iliH t
1-00
CD CO
burada da görülür. 1980 - 1991 aralığında personel harcamaları
konsolide
bütçe
harcamalarının
ortalama
%
28.3'ünü
oluşturmaktadır. Ancak bu ortalamanın standart sapması orana göre
hayli yüksektir (s=5.7).
Diğer cari harcamalar kaleminin cari harcamalardaki payı önemli
dalgalanmalar
göstererek
azalmış, gerekse
zaman
bünyesinde
içinde,
mütalaa
gerek
edilen
mutlak
" Milli
olarak
Savunma
Bakanlığı diğer cari harcamaları" kaleminin payıda yine diğer cari
harcamalar
toplamına
oranla
düşüş
kaydetmiştir.
"Diğer
cari"
kaleminin toplam cari harcamalardaki payı 1980 - 1991 aralığının ilk
yarısında % 40'larda seyretmiş, ancak sözkonusu dönemin ikinci
yarısında sürekli azalış göstererek
gerçekleşmiştir.
toplam
cari
meydana
"Milli Savunma
harcamalar
gelmiştir.
Bakanlığı diğer cari"
içindeki
1980 -
1991 yılında %
payında önemli
1991
aralığında
cari
19
olarak
kaleminin
dalgalanmalar
harcamaların
ortalama olarak % 19.8'ini teşkil eden "MSB diğer cari" kalemi
özellikle 1987'den itibaren hızlı bir düşüş trendine girmiş ve bu
kalemin
cari
harcamalar
içindeki
payı
1991'de
%
11
olarak
gerçekleşmiştir (Tablo 5.1.1.).
Transfer harcamalarının konsolide bütçe harcamaları içindeki payı
yıllar itibariyle dalgalanmalar göstermiş ancak % 40'lar düzeyinde
seyreden eğilimini korumuştur.
1980 - 1991 aralığında transfer
harcamalarının konsolide bütçe harcamalarına oranla payı bir çan
eğrisi
çizmiştir.
En yüksek
değerine
1988'de
%
48.6
olarak
ulaşmıştır. Ancak 1986'dan itibaren ana para geri ödemeleri transfer
harcamalanna dahil edilmemiştir. Sözkonusu kalemin de dikkate
alınmasıyla
transfer
harcamalarının
konsolide
bütçedeki
payı
göründüğünden daha yüksek çıkacaktır. (Tablo 5.1.1.).
Yatırım harcamalarının konsolide bütçe harcamaları içindeki pay
1980 - 1991 periyodunda cari ve transfer harcamaları kalemlerine
göre daha küçük dalgalanmalar göstermiştir. Sözkonusu dönemde
konsolide bütçe harcamalarının ortalama olarak % 18.1'ini yatınm
harcamaları oluşturmuştur. Bu ortalamaya ait standart sapma 2.7'dir.
1980 - 1986 aralığında sürekli 1991'de % 14.4 olarak gerçekleşmiştir.
Yatınm
harcamalan
kaleminin
alt
kalemleri
incelendiğinde,
alt
kalemler arasında göreli büyüklüklerde önemli değişmeler olduğu
gözlenmektedir. 1985 - 1992 periyodunda personel giderlerinin payı,
dönem başında % 11.5 iken, sürekli artış kaydederek, dönem
sonunda
%
31.1'e
yükselmiştir.
Hizmet
alımlannın
yatırım
harcamalarındaki payı % 1.3 civarında seyretmiştir. Tüketim malları
ve malzeme alımlannın payı da hizmet alımlan kalemine paralel
gelişme göstermiş % 4 civannda gerçekleşmiştir. Makina teçhizat ve
taşıt alımları kaleminin payı küçük dalgalanmalar göstermiş ve yıllık
ortalama % 6.8 oranında gerçekleşmiş, bu ortalamaya ait standart
sapma da 8 civarında olmuştur. Yatırım harcamaları içinde "diğerleri"
başlığı
altındaki
harcamalarda
büyük
dalgalanmalar
olmuş;
sözkonusu kalemin payı 1985'de % 7.8, 1989'da % 19.4 ve 1992'de
% 2.9 olmuştur. Görüldüğü gibi personel giderlerinin payındaki artış
hemen her kalemdeki azalıştan kaynaklanmaktadır. (Tablo 5.1.2,3).
Konsolide bütçe harcamaları ile alt kalemleri olan cari, transfer ve
yatınm harcamalannın GSMH ile ilişkilendirilerek ulusal ekonomi
içinde konsolide bütçenin alt kalemler itibariyle ve mutlak büyüklük
olarak ağırlığını görmek, bütçeden kaynaklanan çeşitli ekonomik
istikrarsızlıklara açıklama getirme bakımından yararlı olacaktır. 1980
-1991 aralığında konsolide bütçe / GSMH oranı yıllık ortalama olarak
% 23.6 oranında gerçekleşmiş, bu ortalamaya ait standart sapma da
2.5 olmuştur. Sözkonusu oranda bir istikrar sözkonusu olmakla
birlikte, ters çan eğrisi özelliği göstermektedir. Sözkonusu oran
1980'de % 24.4, 1986'da % 21.1 ve 1991'de % 29.1
gerçekleşmiştir. (Tablo 5.1.4).
olarak
<â5
CC
LU
_l
LU
T-
CO
ir-
LU
)^
LU ^
<
ol
CC - J
T-
1—
CO
T-
CO
<LiJ>:
^CCCL
İ L U m
5
X <
LU CC
_j
S
O?
§
S?
CO
LO
•
UO
>cc
LU <
ox
ho
m
LU
CO
OO
CO
LO
CVI
^
C\J
^
CO
CO
g
9
o
OVJ
-r-
T-
—
t
OO
CO
LO
OJ
T-
s
CO
O
•r-
p
.E
-o
•.o j=
03
'S i
03
İl
^
= £^
H-
O
Cari
harcamaların
GSMH'ya
oranında
da
1980
-
1991
periyodunda, konsolide bütçenin sergilediği trende paralel bir gelişme
sözkonusudur. Bu dönemde cari harcamalar / GSMH oranı yıllık
ortalama
%
9.6
gerçekleşmiştir.
olmuş
Yatırım
ve
ve
standart
transfer
sapma
da
2.0
harcamalarında
olarak
da
cari
harcamalara benzer gelişmeler gözlenmektedir. Her üç alt kalemde
de ana kalem olan konsolide bütçe harcamalarının gösterdiği ters
çan özelliği gözlenmektedir. (Tablo 5.1.4).
Yine ekonomik ayırıma göre, cari (personel ve diğer cari), transfer
ve
yatırım
harcamalarının
yıllar
itibariyle
gösterdikleri
nominal
gelişmeler dikkate alındığında, GSMH zımni deflatörüyle mukayese
ederek reel gelişmeler konusunda bir sonuca varmak mümkündür.
Personel
harcamalarının
1980
-
1992 zaman
aralığında
yıllık
ortalama artış hızı nominal olarak % 62.5'tir ve bu ortalamaya ait
standart sapma da 36.8'dir. Bir bütün olarak konsolide bütçenin yine
bu dönemde yıllık nominal artış hızı % 57.5 ve bu ortalamaya ait
standart sapma da 22.3'tür.
1980 - 1991 zaman diliminde GSMH zımni deflatörü yıllık ortalama
% 51.6 ve standart sapması 21.3'tür. Görüldüğü gibi personel
harcamalanndaki devasa artışlar, yaklaşık 11 puanlık fark, konsolide
bütçeyi de bir bütün olarak etkilemektedir.
Konsolide
bütçenin
yaklaşık yarısını cari harcamalar ve cari harcamaların da yaklaşık
2/3'sini
personel
harcamaları
oluşturunca,
yatrım
ve
transfer
harcamalannın gelişmeleri bir ölçüde cari harcama gelişmelerince
etki altına alınmaktadır (Tablo 5.1.5, 6).
Personel harcamalan
niteliğinden
dolayı,
harcamanın
yıllar
giderinin konsolide bütçedeki
konsolide
itibariyle
bütçeden
nominal
işçi
gelişimini
belirleyici
başına
izlemek
yapılan
yararlı
olacaktır. İşçilik olarak cari işçilik, yatınm işçiliği ve transfer işçiliği
Tablo 5.1.4
Konsolide Bütçe Harcamaları GSMH İlişkisi
(Gerçekleşme)
Yıllar
Cari Har.
/GSMH
Kon.Bütçe
/GSMH
Yatır.Har.
/GSMH
Trans.Har.
/GSMH
1 900
24 . 4
11.8
4.3
8.3
1981
24 . 9
11.1
4.7
7.4
1982
20.2
10.9
4.9
6.2
198 3
25.2
9.2
4.1
9.3
198 4
23.3
8, 0
3.7
8.8
198 5
23.4
7.5
4.0
7.9
1986
21 . 1
7.8
4.5
8.9
1987
21.9
7.7
4.1
10.0
1988
21.3
7.4
3.5
10.4
1989
22.8
9.7
3.4
9.6
1990
23 . 6
11.6
3.4
8.7
1991
29.1
13.3
4.1
11.6
Ort. S.Sp.=
23.6
2. 5
4.1
0.5
8.9
1.4
Kaynak:DPT
ve
Maliye
Bakanlığı
9.6
2.0
o
CÛ
00 CD
CO i r i CD CD
CJ
<M ^
1-
Cü
Q_
in ^
00
-r-
CD CD o
(X)
CD
l < LO c\i i r i
CO ^ CD CO
O"
oJ
CT>
r-." CD
<
1- T- 00
-r- CVJ 00
T- -r1- T- TlO
CVİ 00
^
m
00 CVİ CD
od CM
-vt^ ^ "
T- -T-
CM
(7) <D CT) -"^f
o o 0 0 CD
cd cd od cJ
K CÖ cd CD
co ^ ^ LO
iri
r-. o co o
iri iri c
d 1-^
T- -I- t;î-
CVI
CC
00 °
<
co
ın
CVİ
co co
00
i r i cd
CO
•r-^ CD evi T-^
-r-«et-' CD CM
T- T-
'
LU <
o<
T- T-
(DO
< CC
-
<LO
X 00
LO
lO
00
Oî 1 ^ o
c
o -.-
CD
r-- CD 1- co
od ö oJ co
CVJ Cvl OJ CVJ
co
T-
LO
CD
cd T-^
CO Cü c
o tc
o To- lo
co
m
OJ ^
CD CTÎ CM CD
CD CM
-«Nf
CD CD
İS
^ ^ ın
0';=;!
LJJ CD
q co o
co
CD T-" CD OJ
CM CM CVİ
O
r-.
iri
T-
CD CO 00
00 CD
cJ
co
CM CD
cD "«^f
r-. Tr-.' cd
r>. CD
oc
T- o 0 0
o co ^
LO 00
Tl-
^ o co o
CVİ CD
co 1- •,- co
T-
-«^ r-. cvj
co oJ CD
CD CD CO
co co
CNj 00
o
OJ
o co
lO
co -I—CD1-CDco
I - CVİ
<
o
CC
<
X
CD
co ^
ın
- E3
^ ^ ^ ^ ^
C/D
Q- Q
>-
I-
o
co CD co CD co
^ OJ
co ^ îo
ı n oo C3î oo
CO
C\i
CO
1-
o6 -U
<M OO OO
OO CD CO CT)
T-: CNİ CO CO C\j
T—
1— CO
o
8
CO
o oo o
CO
^
CJ> R-: CT) "^R
CT) CT)
CO
T— CO
evi
o
CVI
S §
5^
o
o
O
o
^
B
o
R>- CO IN O OO
s
C3
evi iri CJ CD
o
TCO
CVJ CD LO
CO OO CD
CD m CVJ CD 1 -
o cvj •<:r -U
s
-.-
T- CVJ
CD h-; i n
o §
o?
C5
T - l o oo CO
CD 'd- CO CVJ
CVJ CVJ o oo
CD T-"
C>J
E
oo CVJ
i5
eri
CC
CO
<
E
ili <
o
o
<
ü
^
<
^
^
Ç
LU
I
T-;
CD i n
ssss
^
m oo
o
ssss
E
CO
s
J
C) ^
^
O
2?
S
1-ICO CVJ CD i n
CO
LU C/)
Z
O
CO
o
un
2"
CO
IRI CVJ CO O
cvj CD OT
E
oo
CD CD
CO m
CO
8
CVJ
I I
oo
-U od
•03
^
C= 03
T-;
CO
iri
CVJ T- 1 - -«^
o o.
03
o. )cn
^
oo CO o CD
s
CVJ CO
s
İ l
• i l -
o
T- CO CO
f a l
o
1-
o o
T- o j CO
T-
ın
03 ^
CO
i2
CO"
i
s
l
i
CLÛ>-I-
i
I-
C =
oo
o CT) O)
^
E
2
O
ı-CMCO^LO
"cD
03
I
dikkate alınmıştır. Transfer giderleri içinde personel giderleri ayınmı
1991 yılından itibaren yapıldığı için yorumlamada cari ve yatınm
işçilikleri üzerinde durulacaktır. 1984-1992 aralığında gerek yatırım,
gerekse cari işçilik harcamalarındaki artış yıllık ortalama % 80
civarındadır. Ancak, yatınm işçiliğinde standart sapma 61.8 iken, cari
işçilikte 48.1'dir. Dolayısıyla yatırım işçiliğinde son yıllarda yapılan
yüksek oranlı zamanlarla bu iki tür işçilik arasındaki artış farkları
dengelenmiş ve aynı nominal yıllık artışlara rağmen yatırım işçiliği
ücreti alanlar diğerlerine nazaran daha dezavantajlı durumundadırlar.
ABD Doları cinsinden işçi başına yıllık harcama ile Türkiye'de kişi
başına milli gelir rakamlan karşılaştınidığında önemli ipuçları elde
edilebilir. 1984 - 1992 aralığında Dolar cinsinden işçi başına yıllık
ortalama harcama 5467 $ iken, fert başına milli gelir dolar cinsinden
yıllık ortalama 1458$ dir. (Tablo 5.1.7).
1992 yılında kamu kuruluşlannın toplam 361.051 adet işçi kadrosf
bulunmaktadır.
361.015 işçi kadrosunun;
209.588'i sürekli işçi kadrosu
151.427'si geçici işçi pozisyonudur.
Kamu kuruluşlarının elinde bulunan kadrolann % 67.7 oranında bir
payla toplam 244.470 adeti konsolide bütçeye aittir. Bu kadroların
179.686'sı sürekli işçi, 64.784'ü geçici işçiler içindir. İşçi kadrolarının
yaklaşık
%
45'inin
yatınm
hizmetlerine
tahsis
edildiği
kabul
edilmektedir. (Tablo 5.1.8).
Konsolide bütçeye dahil kuruluşlarca kullanılan 244.470 adet işçi
kadrosu
için
konulmuştur.
1992 yılında
bütçeye
17.922
milyar
lira
ödenek
1993 yılında işçi ücretleri için konsolide bütçeden
34.113 milyar liralık ödenek ayrılmıştır (Tablo 5.1.8).
CO
E
.2
cc
LD
CD
CO
T-^
Si
<
o
cc
<
n:
İ l
< • _ !
> - LU
<CD
•<
OCÛ
(7>"iz:
Si
cu
LU
O
I—
:=D
OD
LU
Q
'_J
O
CO
Si
o
1—
LO
CD ^
S
O ro
1^
s İt
SJ
î E
İİ
i I
^ c=
o 2
s
•:
cc
o o
o
i
CO
CD
il
fİ İ i3
Tablo
5,1.1
[
.
îşçi
.
.
Kadroları
Bütçe
Türü
(ADET)
Sürekli
îşçi
Kadroları
Geçici îşçi
Kadroları
Toplam
Genel Bütçeli
Kuruluşlar
72710
15129
87839
Katma Bütçeli
Kuruluşlar
106976
49655
156631
Konsolide
Toplamı
179686
64784
244470
17664
6976
24640
Bütçe
Özel Bütçeli
Kuruluşlar
Genel
Döner
Bütçe
Sermaye
3471
2061
5532
Katma
Döner
Bütçe
Sermaye
5016
75422
80438
Döner Sermaye
Toplamı
8487
77483
85970
Genel
Bütçe
Fon
3716
333
4049
Katma
Bütçe
Fon
35
1851
1886
3751
2184
5935
Genel Toplam
209588
1.9.İ992 tarihi itibariyledir.
KaynakrMaliye Bakanlığı
151427
361015
Fonlar
Toplamı
Konsolide bütçeden işçi başına yapılan harcamanın dolar bazında
yıllar itibariyle gelişimine bakıldığında işçi başına harcamanın 1984
yılındaki 2.611 $ dan 4.6 kat artarak 1991 yılında 11.979 $"a
yükseldiği, aynı dönemde fert başına GSMH'nın 1984 yılındaki 1.026
$ dan 1.8 kat artarak 1991 yılında 1.996 $'a ulaştığı görülmektedir.
(Tablo 5.1.7). 1992 yılında işçi başına harcama rakamının başlangıç
rakamı olmasından kaynaklanmaktadır. Yıl içinde yapılan ilaveler
nedeniyle
1992 yılı
harcama
rakamının
daha yüksek
olacağı
söylenebilir.
5.2. İdari Ayırım
Konsolide
paylarını
bütçe
kapsamındaki
incelemek,
Türkiye'de
kurumların
toplam
içindeki
kaynakların
başlıca
tüketici
kurumlannı tespit etmek ve çeşitli ekonomik istikrarsızlık sorunlarına
çare
aranırken
doğru
adresi
tespit
etmek
açısından
gerekli
olmaktadır. 1980 - 1991 aralığını kapsayan zaman diliminde genel
bütçedeki
çeşitli
kurumların
konsolide
bütçe
harcamalarındaki
paylann gelişimi incelendiğinde; Diyanet İşleri Başkanlığı, İç İşleri
Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı,
Milli Eğitim Bakanlığı ve Sağlık* Bakanlığı paylarının sürekli artış
kaydettiği. Milli Savunma Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı,
Tarım Bakanlığı ve Sanayi Bakanlığı paylannın düşüş kaydettiği
görülür. Tabloda sadece konsolide bütçeden % 0.5'in üzerinde paya
sahip kurumlara ilişkin veriler bulunmaktadır. Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğü'nün
kurulması,
Hazine'nin
Maliye
Bakanlığından
ayrılmasıyla, ilgili bakanlıklann bütçedeki paylannda azalma olduğu
görülmektedir.
Hazine
Yardımlarının
1980
-
1991
aralığındaki
gelişimi incelendiğinde; 1980'de konsolide bütçenin %
11.9'unu
oluşturan Hazine katkısının arada ufak dalgalanmalar göstererek,
1991'de% 16'ya vardığı görülür (Tablo 5.2.1).
Katma bütçeli kuruluşların konsolide bütçe toplamı ve katma bütçe
toplamı içindeki payların gelişimine bakıldığında, belli başlı kuruluşlar
bakımından, genel bütçedeki kuruluşlara ilişkin gelişmeye paralel
gelişme burada da gözlenmektedir. Karayolları Genel Müdürlüğü'nün
payı 1981 yılında konsolide bütçede % 5.4, katma bütçede % 34.5
iken, bu oranlar 1991 yılında sırasıyla % 3.2 ve % 17.4 olarak
gerçekleşmiştir. DSİ Genel Müdürlüğü'nün konsolide ve katmadaki
payında dalgalanmalar meydana gelmiş ve sözkonusu dönemde bir
çan eğrisi çizmiştir. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün
1985
yılından itibaren bütçesi yapılmaya başlanmış ve bu tarihten itibaren
bütçedeki payı sürekli artmıştır. 1985'te genel bütçeden % 2.8, katma
bütçeden % 16.4'lük pay alınırken; 1991'de genel bütçeden % 4.6 ve
katma bütçeden % 25'lik pay almıştır. (Tablo-5.2.2.).
Konsolide bütçe yatırım ödenek ve harcamalarının
itibariyle
dağılımının
incelenmesiyle;
yatırımların
kuruluşlar
ekonomik
kalkınmadaki önemine binaen, kuruluşlar bazında meydana gelen
gelişmeleri
ve
ödenek
-
harcama
rakamlarındaki
bağlamda değerlendirmek
mümkün
olacaktır.
farklılığı
Önceki
belirtilen katma bütçeli başlıca harcamacı kuruluşların
harcamalarındaki
gelişme
de
kendi
toplam
bu
satırlarda
yatırım
harcamalarındaki
gelişmelere paralellik arzetmektedir.
DSİ'nin konsolide bütçe yatırım harcamalarından aldığı pay 1983 1991 aralığında bir çan eğrisi çizmiştir. Bu kuruluşun payı 1984'te %
29.5, 1988'de % 39.3 ve 1991'de % 33.9 olarak gerçekleşmiştir.
Karayollan Genel Müdürlüğünün payında anılan dönemde ters çan
eğrisi özelliği gözlenmektedir. Bu kuruluşun konsolide bütçe yatırım
harcamalarındaki payı 1983'te % 16, 1988'de % 11.6 ve 1991'de %
13.9
olarak
gerçekleşmiştir.
Köy
hizmetlerinin
yatırım
harcamalarından aldığı pay bu dönemde sürekli artış göstermiştir.
Arada küçük dalgalanmalar göstererek 1983'te % 12.7 ve 1991 'de %
(Ti
^ I
Tl
o
n3
I
LO
o
:^
o
-H
'—"
OJ
rH
4J
0)
V
N
•H
>,
•H
rH
(D
O
00
0)
0)
•o
C\J
o
(/)
c
o
LO
CNj
00
H
M
I
00
-H
rH
I
00
CM
o
00
00
00
LO
LO
00
00
Ch
00
00
00
T3
rH
Fi
03
U
V-^
03
o
.H
d)
rH
03
C\i
I
(D
4-)
H
C\J
•M
>
d)
CM
T3
•H
rH
I
cr»
LO 1 LO
o
CO
(D
C
O
Q
rH
LO
(Tİ
00
00
i LO I
oo i 00
I
oo!
LO
00
LO
CM
CM
o
o
00
CM
I
•H
H
M
00
d)
>
CM
V
a
H
>tn
0)
L>
4-J
::::3
m
03
CxJ
c
o
rH
O
d)
-O
-H
rH
^ I ^ I
LO
o
00
^ I
LO
O
cn
cn
^I
00 i 00
cn
CM
00
00
V)
^-^
CQ
c
0
(D
u
>1
H
rH
03
LO
o
o
03
E ^
H
rH
CO
cn
I
C\J
00
OO
cn
r-H
r-\
I
OO
CO
cn
I
ıf^
CO
CO
I
00 I cn
CO
cn
CO
cn
CO
cn
oo
cn
rH
o
cn
cn
cn i cn
I?
M
c6
I ^
ÖN::
20
olmuştur.
ödeneklerinden
göstermiştir,
Bayındırlık
aldığı
1983
-
pay
1991
ve
İskan
zaman
Bakanlığı'nın
içinde
döneminde
büyük
bu
yatırım
dalgalanmalar
bakanlığın
yatırım
ödeneklerinden aldığı pay yıllık ortalama % 6.7'dir. Ancak bu
ortalamaya ait standart sapma da 6.8'dir. Sözkonusu bakanlığın payı
1984'te % 20.3, 1986'da % 0.7, 1991'de % 5.5 olmuştur. Görüldüğü
gibi büyük bir istikrarsızlık sözkonusudur.
Sağlık
bakanlığının
yatırım
ödeneklrinden
aldığı
payda
da
sözkonusu dönemde istikrar gözlenmiştir. Ancak 1989'dan itibaren
artan pay 1991'de % 0.9'a gerilemiştir. Eğitim sektörümüzün yatırım
ödeneklerinden
aldığı
pay, dönem
içinde
küçük
dalgalanmalar
göstererek ufak çaplı artış eğilimini sürdürmüştür. 1983'te % 11 olan
pay, 1991'de % 13.1 olarak gerçekleşmiştir. Üniversitelerin eğitim
sektörünün payından aldığı kısım ise 1983'te % 38.0, 1988'de %
30.5 ve 1991'de % 45.5 olmuştur. (Tablo 5.2.3).
5.3 Fonksiyonel Ayırım
Konsolide bütçe yatırımlarının sektörlere dağılımına bakıldığında;
tanm,
eğitim,
madencilik,
enerji,
ulaştırma
turizm
ve
sağlık
sektörlerinin payları dalgalanmalar göstermekle beraber aşağı veya
yukan doğru sürekli bir trend göstermemiş, hemen hemen aynı
düzeylerde kalmışlardır. Düzenli bir azalış gösteren tek sektör konut
sektörüdür. Bu sektörün konsolide bütçe yatırımlarından aldığı pay,
1980 - 1991 periyodunun
ilk yarısında ortalama olarak % 5
civarındayken, sözkonusu dönemin ikinci yarısında yıllık ortalama
olarak % 1.3 oranında gerçekleşmiştir. Konsolide bütçe yatırım
toplamının kamu kesimi sabit sermaye yatırımına ve toplam sabit
sermaye yatırımına oranındaki gelişmelere de yukarıdaki sektörler
bazında tespit edilen istikrar gözlenmektedir. Konsolide bütçe yatırım
toplamının kamu sabit sermaye yatırım toplamına oranına
±
s?
i
CQ
LO LO CO
CO T-
±
CO CO CO
•t— CD
CO
CM
T-
CO
<
<
CO -«^ LO
o6 CO CO
gco^
o =d
cd
csj
CM
uo
o
CM T- CO
CD r^'
CD
LJJ
LU ^
_
2 . ^ CO
i
m cc
CO
cd
crJ
CD
LO CD •>:}•
T-
CO
h - 00
1 - T-
^ CO r-:
T- 1— CD
r cn CO
=d
cd
o
o o cn
>-
VJ
LO
LO
CD CM ^
CT)
t2
o
LO CO
cq
CO CO
iq CD
'^r
• I - -cr
CD CO
OO CM
CCJ CM
TCM
s
CO co'
CO CO -rr
T-^ CO
o
^
CD
r-o
OO CM CO
CD r-" t-^
T- 1 - CO
CM CD
CD
-• r-^ cxD
OO T -
CO
o
od
CM
LO
''T
CD T-; CD
LO LO 1-^
CM LO
CM
CD T-'
OO -r- OO
its
D
CO LO CM
ara:-
•I-
CO LO
s
- T - CO
CM C
T-
'a-
s
CO CO
D CO lO
î aj CO
J: CO CO
CO
CO
^
CD
CM
CO CM CO
T— CO
=d
od
±
is
CD CM
CD
CD
CD CO CD
§5
I"'
OO -«^
Ş CO od
T- CO
r-I ^
LİJ<
> Q
OO
cn
CD CO CD
CD CM
LO
CD CM
CO
••- CO
. C\J
O
T-^ CO CD
CM
of
< = J
oq CO
c3 CO
CD
CO LO h
^
o
CO T-
CD
CM T-
D -r-
uq cq T-;
CD
CO cd
T-
CO
±
—
r
to
cd -rg CD CT)
S ^ *^
i
er
co CO ır>
<^ ^^ iri
LO
CD
LO CO
CO
o
r-. OO
CO c\i ^
CD
CO T-
CD CD CD
h-.
1
-
cq CD
^5T^- CO
o
T-
CO
oq oq
CD
CD cd cm"
CM
I-
'O CD ^
cd CM
co r-.
o
OO
r-.
CD
CM
r^"
OO
CD CD
oq
§ C*3
CO
CM
E
LO CD
CO
LU _J
CM
- CM CO
h- a :
CO CNJ
LO
CD
• I - OO OO
o
CO LO CM
Lo cq
LO CD CM
CD
od CD
CM CM T-
:d
cd
0 = )
LU
TCD CD CM
LO T-
±
CO
CM
CD CD LO
CO
OO
-.cr
CD CM
CO
T-
9
LO CD
CO
T-
-r- CD
T- C
CD LO CD
T - CM LO
=d
od
O
LO
cd cri LO
CM ^ OO
CO CO
CO
30)00
O
:i3^
CQ
:d
C O
OO CD
O
•r^
CÖ
odCM
cd
CD
•r-
CD
O CO
o
E =^
S C^
CD 2
± ı
i
3 CM
CQ >>
r—
SU
cn
3
ö
c
a?
niâSç^
>sSco«
^â5o>
•^^^
^^fc
'^^fe
M.'^ay>
—
lu
CCsSc
^=0
Q_ h-
.^i
'Ş>;^
O ÛC
I- •<
- CvJ•CQ
:
><
bakıldığında; dönem içinde aşağı doğru esnemiş bir yay görünümü
arzetmektedir. 1981'de % 42.1 olan oran 1987'de % 30.6 ve 1992'de
% 38.3 olarak gerçekleşmiştir. Aynı özellik, konsolide bütçe yatırım
toplamının ekonomideki toplam sabit sermaye yatınmlanna oranının
gelişimi incelendiğinde de görülür. 1981'de
% 26 olan sözkonusu
oran, 1988'de % 13,0 ve 1992'de % 17.8 olmuştur. Konsolide bütçe
payının dalgalanmasında, KİT'lerin ve FON'ların paylarında meydana
gelen değişmeler etkili olmuştur. (Tablo 5.3.1).
o
o
H
fi
.-^
r^
O
O
o
o
rH
r-^
(0 •
• u
Q
ro
a.)
T)
M
a
ro
O
•M.
r!
.t
ı
LO
CO
cn
ro
CNJ
CM
m
CN
ro
LO
LO
cn
LO
LO
o
o
CNJ
LO
lO
PO
o
cn
rH
LO
(D
L>
LO
Cv)
CM
4J
ra
CM
CM
o
(D
Tl
-r-l
^<
ro
LO
CN
ın
CM
t"
O
cn
CM
(1)
rH
LO
> 1
a)
-H
H
<ü
V
c\j
-rH
(V
Ü H
d d
LO
CO
CM
)rT>
O
CN
CnJ
cn
CM
H rö
H H
U
(D d)
CN
>H
CO
00
a»
o
ın
CNJ
r-^
C\J
CvJ
CM
ro
E-« <D
O. H
M
d)
o
a
> 1
-H
O
txs "
CNJ
f-\
vo
cn
S)
(TL
C3^
,-H
o
cn
cn
5.4. Vergi Gelirleri Analizi
1980'li
yıllara
davranışlar
gelinceye
üzerindeki
kadar,
etkisinin
vergi
yapısının
minimize
edilmesi
ekonomik
fikri
çoğu
hükümetlere oldukça yabancı olmuştur. Hükümetler, tüketim ya da
yatırım kalıbını değiştirmek için genellikle vergi sistemini isteyerek
kullanmışlardır. Fakat vergi kaymalarının karmaşıklığı ve büyüklüğü,
hükümetleri
artan
ekstra
gelirlerin
marjinal
maliyetlerinin
sistemine hükümetin müdahalesinin sağlayacağı marjinal
vergi
sosyal
faydayla kıyaslanamayacak kadar ağır kayıplar ya da haddinden
fazla
marjinal
aşın
yük getirebileceğine
inandırmıştır.
Verginin
ekonomik davranışlar üzerindeki etkisini yok etmek için, ekonomik
olarak daha adil ve marjinal oranların daha düşük olduğu bir vergi
sistemine ihtiyaç duyulmaya başlanmıştır. Bu amaçla yapılması
planlanan vergi reformunun üç temel özelliği olmalıdır: (i) Gelir vergisi
tabanının genişletilmesi yoluyla gelir vergisi oranlarının düşürülmesi,
marjinal oranların sayısında bir azalma ve standart orana göre en üst
vergi oranının düşürülmesi
(Bazı ülkelerde de gelir ve sosyal
güvenlik vergilerini getirme çalışmalan
vergisi
tabanının
genişletilmesi
ve
yapılmıştır); (ii)
Tüketim
rasyonelleştirilmesi,
genel
harcama vergisine doğru dönüş; (ili) Kurumlar vergisi sisteminde
daha fazla eşitlik ve tabanın genişletilmesi eğilimi (Genellikle hane
halkının
vergilendirilmesinden
kurumların
yönelme
ve/veya
vergisiyle
birleştirilmesi).
kişisel
gelir
vergilendirilmesine
kurumlar
vergisinin
Gelir vergisi konusunda yapılan reformlar şöyle
özetlenebilir:
1980'lerde kişisel gelir vergisi konusunda yapılan reformlarla dünya
ülkelerinin büyük bir kısmında marjinal gelir vergisi oranı azalmıştır.
En üst marjinal gelir vergisi oranı genelde % 50 civarında belirlenmiş,
ABD, İngiltere, Yeni Zelanda, Portekiz ve İzlanda'da % 30-%40'lara
kadar indirilmiştir.
ABD'de vergi reformu yasası ile vergi sisteminde varolan muafiyet
ve istisnaların büyük bir kısmı kaldırılmış, vergi yükünün önemli bir
kısmı kurum gelirlerine transfer edilmiş ve gelir vergisi oranına eşit bir
oranla sermaye kazançları vergiye tabi tutulmuştur.
İngiltere'de
kişisel gelir vergisi oranı % 35-%83'ten % 25-%40'a indirilmiştir.
AT
ülkelerinde
ise
bu
reformlar
fazla
önemli
düzeylerde
gerçekleşmemiştir. Almanya'da artan oranlı yapının hala isteniyor
olması nedeniyle vergi reformu sonraya bırakılmış, ancak 1986-1988
vergi indirimi kanunu uyarınca en üst marjinal vergi
oranının
1990'dan itibaren % 56'dan % 53'e indirilmesi öngörülmüştür. Fakat
politik nedenlerle vergi tabanının genişlemesinin kolay olmadığı
görülmüştür. İtalya'da toplam vergi-içinde gelir vergisi-oranı, bütçe
açığının kontrolü ve enflasyonun çözümlenmesindeki başarısızlıklar
nedeniyle uzun dönemde artış eğilimi göstermiştir. Bu eğilimi tersine
çevirmek için vergi oran şedülü yeniden düzenlenmiş, çoğu marjinal
oranlar da ilk olarak % 1-%3 puan azalma yapılmıştır. En üst oran %
62'den % 60'a indirilmiştir. Daha sonra en üst oran 1989'dan itibaren
% 50 olarak belirlenmiştir.
Kurumlar vergisi konusundaki reformlar şöyle özetlenebilir: Çoğu
ülkede, vergiden sonra değişik kaynaklar arasındaki verimlilik oranı
büyük
farklılıklar
göstermektedir.
Avustralya,
Belçika,
Kanada,
Finlandiya, Hollanda, İngiltere ve ABD'de kabul edilen ya da önerilen
reformlar genellikle özel istisnaları kaldırarak, yasal kurumlar vergisi
oranını düşürerek ve vergi yükünü kişisel gelir vergisinden kurumlar
sektörüne kaydırarak vergi sonrası veriminin düzeyini korumasını
amaçlamıştır.
ABD'deki vergi reformu yasası; yatırım indirimini kaldırarak, ticari
mülke yatırımı teşvik eden vergi korumalarını iptal ederek ve en üst
oranını % 46'dan % 34'e düşürerek daha sabit oranlar uygulamaya
yönelmiştir.
İngiltere'de
1984'te
başlayan
kurumlar
vergisi
konusundaki reform, bugün tamamen yürürlüğe girmiş durumdadır.
Bu reformla, vergi oranı % 52'den % 35'e düşürülmüş, sabit
kıymetlerin
çabuk
istisnalann
ve
genişletilmiştir.
aşınması
stok
dolayısıyla
indiriminin
Almanya
ve
bu
konuda
kaldınimasıyla
Fransa'da
sağlanan
vergi
kurumlar
matrahı
vergisi
oranı
düşürülmüş, Hollanda'da yatınm indirimi kaldırılmış, kurumlar vergisi
oranı ile işçi sosyal güvenlik yardımları düşürülmüştür.
Dolaylı vergiler konusunda yapılan reformlar şöyle özetlenebilir:
Gelir vergisi yükünün azaltılması ihtiyacıyla çoğu ülkede; özellikle
Danimarka, İspanya, Portekiz, Türkiye, Yeni Zelanda, İngiltere ve
Kanada'da genel tüketim vergilerine daha fazla güven duyulmaya
başlanmıştır.
Bu
nedenle
geliri
sadece
harcandığı
zaman
vergilendiren tek oranlı bir harcama vergisi tercih edilmiştir.
Bazı ülkelerde yeni tüketim vergileri konulmuş, bazılarında da
taban genişletilmiş ve oran sayısı azaltılmıştır. İspanya, Portekiz ve
Yunanistan
Ortak
Pazarla birleşme
için katma değer
vergisini
uygulamaya koymuşlardır. AT'ye üye ülkeler arasında oranlar çok
büyük farklılıklar göstermekte ve ticarette bozulmayı engellemek için,
sınır kontrolleri kaldınlmış, oranlann 1992'den itibaren çoğu mal ve
hizmetler için % 14-%20; yiyecek, ısınma ve aydınlanma içinse daha
düşük % 4 - % 9 arasında uyumlu
hale getirilmesi
önerilmiştir.
Fransa'nın 1989 bütçesinde Ortak Pazar KDV uyum programının
başansı doğrultusunda bir adım sayılacak oran dilimi sayısı beşten
üçe indirilmesi önerisine yer verilmiştir. Türkiye'de de gelir vergisine
olan
bağımlılığın
azaltılması
için
1985'te
KDV
uygulanmaya
başlanmıştır.
Buraya kadar açıklanan çalışmalar sonucunda özetle aşağıdaki
gelişmeler
kaydedilmiştir:
Kamu
harcamalannın
GSMH'ye
oranı
düşmüştür.
Kamu kesimi büyümesinin
ortalamadan daha
fazla
olmasına neden olan bazı faktörler kontrol edilmiştir. Kamu kesimi
işlemlerine daha fazla etkinlik uygulanmış, ve bu işlemler daha sıkı
kontrol edilmeye başlanmıştır. Vergi yükünün henüz
düşmemiş
olmasına rağmen vergi reformlarıyla daha adil, daha etkin sisteme
doğru ilerleme kaydedilmiştir. Ancak kişisel vergi oranları
bazı
ülkelerde hala yüksektir. Vergi harcamalarını elimine ederek vergi
tabanının genişletilmesi ve dolaylı vergilerle ilgili çalışmalar henüz
tamamlanmamıştır. Çeşitli ülkelerde şu ana kadar genel tüketim
vergisinin getirilmesinin mümkün olmadığı ortaya çıkmıştır. Şirket
vergi
rejimlerinin
uluslararası
uyumu
henüz
tam
olarak
sağlanamamıştır.
Gelişmekte
olan
ülkelerde
vergi
reformu
nedenleri
şöyle
özetlenebilir: Vergi reform deneyimlerinin analizi gelişmekte olan
ülkelerde vergi yapısının şu özelliklere sahip olduklarını göstermiştir:
- Karmaşık-yönetmek ve uymak zordur.
-Esneksizlik-büyümeye ve ekonomik faaliyetlerin değişen yapısına
cevap vermemektedir.
-Etkinsizlik-genellikle göreli olarak küçük bir gelir artışı sağlarken
beraberinde ciddi ekonomik çarpıklıkları da getirmektedir.
-Eşitsizlik-benzer koşullarda bulunan birey ve işletmelere farklı
işlemlerde bulunmaktadır.
-Adil
olmayan-vergi
yönetimi
ve denetim
seçici ve
sisteme
yenilenlere yöneliktir (Froot 1991, 22).
Merkezi ve yerel yönetimlerin ulusal hasıladan vergi resim ve
harçlarla aldıkları pay vergi yükü olarak adlandırılır ve vergi yükü
toplumun kamu giderlerini karşılama yükümlülük ve gayretinin bir
göstergesi olarak da önem taşımaktadır. Vergi gelirleri kapsamına
merkezi ve yerel yönetimlerce alınan vergi, resim ve harçlar; merkezi
yönetim vergi hasılatından yerel yönetimlere ayrılan paylar ve kamu
kesimi genel dengesine dahil bulunan fonların vergi niteliğindeki
gelirleri girmektedir (Maliye Bakanlığı 1990 Yıllık Ekonomik Rapor,
1990, 75). 1980 - 1991 aralığında vergi yükü yıllık ortalama olarak
15.7 düzeyinde gerçekleşmiş ve ortalamaya ilişkin standart sapma
da
1.6
olmuştur.
OECD
ülkelrinin
aynı
dönemde
vergi
yükü
ortalaması yıllık.% 28 civarında gerçekleşmiştir. ABD'ye Japonya'da
vergi yükü % 20 civarındayken. Kanada ve İngiltere'de sırasıyla % 29
ve % 32 civarında olmaktadır (Tablo 5.4.1).
Vergi gelirlerinin GSMH'daki değişmelere karşı duyarlılığını ifade
eden vergi esnekliği, vergi gelirleri yıllık artış hızının GSMH yıllık artış
hızına bölünmesiyle elde edilir. Ülkemizde 1980 - 1991 aralığında
vergi esnekliği ortalama olarak 1 civarında olup, standart sapması da
.3'tür. (Tablo 5.4.1). Gelirler + kurumlar vergileri toplamının esnekliği
de toplam vergi esnekliğinden anlamlı bir farklılık arzetmemektedir.
Vergi gelirleri toplamından mahalli idare vergi ve payları ile
fonlann vergi nitelikli gelirleri hariç tutularak hesaplanan vergi yükü
ve vergi esnekliğine ilişkin grafikler aşağıda sunulmuştur (Grafik
5.4.1,2).
Toplam vergi gelirleri içinde vasıtalı vergilerin payı 1980 - 1991
aralığında basık bir çan eğrisi çizmiştir. Dönem başında % 37.3 olan
oran, 1988'de % 50.3 ve 1991'de %47.7z olarak gerçekleşmiştir.
Dalgalanma
değişmelerden
daha
çok
dış
kaynaklanmaktadır.
ticaretten
alınan
vergilerdeki
Dış ticaret vergileri
dönemin
başında toplam vergi gelirlrinin % 9.8'sını ve 1991'de % 16.3'ünü
oluşturmuştur. Dönemin ilk yarısında toplam vergi gelirlerinin % 60
civanndaki bölümünü teşkil eden dolaysız vergi toplamının payı
dönemin ikinci yarısında % 50 civarında gerçekleşmiştir. Buradaki
dalgalanmada servetten alınan vergiden ziyade, gelirden alınan
vergideki dalgalanmalar etkili olmuştur. (Tablo 5.4.2).
Tablo
5.4.1
GSMII, V e r q l
nolirlori. ve Verrji
GSMİİ
(1)
Yıl
Artış
Vergi
Gelir.
Yilkü
(Cari
Artış
Fiy. M i l y a r
Vergi
Y ü k ü il)
(2/1)
T],)
Esneklik
1 980
4 4 35
101 . 6
750
84 . 9
16.9
0.8
1 9R1
6554
47.8
1 1 90
58 . 7
18.2
1 .2
1982
8735 -
33.3
1522
27.9
17.4
0.8
27.1
16.7
0.8
22.6
12.9
0.4
1983
11552
32.2
1935
1984
18375
59. 1
2372
198 5
27797
51.3
3829
61 .4
13.8
1 .2
1986
39370
41.6
5972
56. 0
15.2
1. 3
1987
58 5 6 5
48.7
9051
51 . 5
15.4
1 .0
1988
100582
71 .7
1 4232
57 . 2
14.1
0.8
1989
170412
69. 4
25550
7 9.5
15.0
1. 1
1990
287254
68 . 6
45400
77 . 7
15.8
1. 1
1991
453207
57.8
78643
73.2
17.3
1.3
Ort.
=
15.7
1. 6
Not: Vergi cjelirleri. Genel Bütçeye qelen miktarlar olup. Mahalli
İdarelere ve Fonlara ayrılan payları kapsamamaktadır.
Kaynak:Maliye Bakanlığı
0.98
0.27
1
Tablo
5.4.2.
Genel
Bütçe
Yıl
Vergi
Toplam
Vergi
Geliri
Gelirleri
Vasıtasız
Gelirden
1980
100
61.8
1981
100
62.7
Tahsilatının
Vergiler
Yüzde
Dağılımı
Vasıtalı
Vergiler
Servetten
Toplam
0.9
62.7
27.5
9.8
37.3
64.5
25.9
9.6
35.5
Halve Hizmetlerden
Toplam
Dış T i c a retten
1 . 8
1982
100
58.7
1983
100
56.6
1.7
60.4
24.5
10.4
34.9
58. 6
26.9
12.3
39.2
2.0
1984
100
56.5
1.7
58 .2
25.4
15.6
41.0
198 5
100
46.3
1 . 4
47.7
28.7
19.4
48.1
1986
100
51 . 1
0.9
52.0
31.0
19.6
47 . 6
1987
100
48 . 9
0.7
49.6
30.6
19.6
50.2
1988
100
48 . 6
1.0
49.6
31.5
18.8
50.3
1989
100
52.7
0.7
53.4
29.9
16.6
46.5
1990
100
51 .2
0.9
52.1
30.1
17.7
47 . 8
İl991
100
51.4
0.9
52.3
31.4
16.3
47.7
KaynakıMaliye Bakanlığı verilerinden derlendi.
Not:1982 yılından sonra kaldırılan vergi artıkları,vasıtalı
ve vasıtasız vergiler içinde değerlendirilmediğinden toplamları
lOO'U vermemektedir.
Grafik
5.4.1
VERGİ YUKU
YÜZDE
20
18.2
16.9
15 ^
10 H
5H
80
81 82
83
84
85
86
87 88
Y I L L A R (1980-1Ö91)
H
TOPLAM VERGİ Y U K U
N o t : V » r g i gerirl«ri M a h a l l i İ d a r e l e r * ve
F o n l a r a a y r l l a n p a y l a r ! kapa anı a n ak tad ir.
K a y n a k ı M a l i y e Bakanligi
89
90
91
Grafik
5.4.2
VERGİ ESNEKLİĞİ
80
81
82
83
84
85
86
87
88
YILLAR (1980-1991)
VERGİ ESNEKLİĞİ
89
90
91
cc
^.
^.
d
9
22
OJ
CO
CD
d
o CM
d $2
^
d
co ^.
cd t ;
CM
CD
o>
LU
—1
T-
(3
a>
a>
CC
p•
oo
o
^^/^ (V t-^^'.V
Q
o
-s
l9ü o
o o
c6
CO
o
00
CD
LU
ü
c6 r-: î;2
00
O)
LU
I
^,
9
!İ2
—
00
00
lO
3
CD
r ' A ' ' \ ' V ' - * ^ ^ ^V/-^".v
CO
O)
1—
00
CD
CM
CD
lO
o
d
LO
OvJ
O
O
CO
O)
O
d
6
>-Z)NDUJ
CX)
CM
O)
O
^.
LO
00
CD
O
00
O)
00
N _
CO _J
^
< < <
H P _l
CO CO ^
< < O
Qı.O
> >
H
Konsolide
bütçe
vergi
gelirlerinin
GSMH
içindeki
payına
bakıldığında, toplam vergi gelirlerinin GSMH'ya oranındaki artışa
paralel gelişmenin hem vasıtalı, hem de vasıtasız vergilere ait
oranlarda da mevcut olduğu gözlenmektedir. Konsolide bütçe vasıtalı
ve vasıtasız vergi gelirlerinin GSMH'ya oranları 1984'de sırasıyla, %
5.4 ve % 7.5 iken, sözkonusu oranlar 1992'de sırasıyla; % 9.0 ve %
9.3 olarak gerçekleşmiştir. (Grafik 5.4.3.).
Bir ekonomide uygulanan vergi sistemi iki önemli nedene bağlı
olarak
kaynak
dağılımı
üzerinde
etkide
bulunur;
(i)
Faktör
piyasasında etkisi; (ii) Mal ve hizmet piyasasında etkisi. Faktör
piyasasında
vergiler
faktör
fiyatlarını
bozarak
üretim
faktörü
istihdamında göreli dengesizliklere yol açabilir. İşgücü üzerinden ve
makina ve teçhizat
üzerinden
alınan vergilerdeki farklılığın ve
teşviklerin burada önemli etkisi olabilir. Örneğin, işgücü üzerinden
alınan
vergilerin
diğer
üretim
faktörlerininkilerine
oranla
daha
yüksekse, bunun mal ve hizmet talebine de önemli etkisi olur.
Dolayısıyla vergilerin gelir dağılımı üzerinde bu bağlamda önemli
etkisi vardır. Farklılaştırılmış KDV oranlarnın düşük ve lüks mallara
düşük ve yüksek oranlarda uygulanması siyasi tercih olarak gelir
dağılımını
adil
kılmaya
yönelik
tedbirler
olarak
düşünülebilir.
Vergilerin mal ve hizmet piyasasına olan etkisi, aşırı yük olarak
adlandınlan etkiye bağlı olarak üretim düzeyini düşürerek arzı kısıcı
etki olarak ortaya çıkar. Aşırı yük etkisinin hafifletilmesi bir yandan
yüksek
vergi
oranlarından
kaçınmak,
diğer
yandan
vergilerin
olabildiğince yaygın uygulanması koşullarına bağlıdır. Türk vergi
sisteminin özellikle GV ve KV'nin istisna ve muafiyet hükümleri bu
bağlamda gözden geçirilerek gereksiz aşırılıklardan kaçınılmalıdır.
Vergilerin ekonomik bağlamda anlamlı uygulanmaları, sosyal adalet
ve vergi adaleti mantığına da uymaktadır. Eşit gelir elde edenden
eşit, yüksek gelir elde edenden yüksek vergi alınması diğer bir
deyişle
yatay
ve
dikey
vergi
adaletinin
sağlanması,
yukarıda
açıklanan ekonomik olumluluklann da gerçekleşmesi bakımından
önemlidir (Batırel 1989, 66).
Türkiye'de,
ilk
başta
kanunilik
ilkesi
anayasa
kuralı
olarak
mevcuttur. Ancak Bakanlar Kuruluna özellikle oranlar ile ilgili verilen
yetki yelpazesi oldukça geniş olarak kullanılmaktadır. İlk bakışta bir
mali sistem görünüşü vardır; ancak Fonlar, SSK ve Emekli sandığı
primleri ile meslek teşekkülleri aidatları sistem dışında kalmaktadır.
Vergi sistemi fikri tevkifatlar olayında bozulmakta, örnek olarak
KV'den
müstesna
kazançlar
diğer
tarafta
GV
tevkifatına
tabi
tutulmaktadır. Vergi güvenlik önlemi olarak hayat standardı esası
geliri varsayıma indirgemekte, adeta bir servet vergisi veya meslek
vergisi halini »almaktadır. Teoride- prensip olarak kabul edilen peşin
vergi, yeni işe başlamada hayat standardı esası ile birleşmekte,
böylece hiç mevcut olmayan gelirden vergi alınabilmektedir. KDV'de
aynı
anda
çok
farklı
oranlar
uygulanmaktadır.
Hukuki
düzenlemelerde tedvin tekniğine özen gösterilmektedir.
değişen
hukuki
düzenlemeler
tamirat
Sık sık
mahiyetindedir.
Hukuki
metinlerin ifadesine özen gösterilmemektedir. Gecikme zammı ve
gecikme faizi uygulaması ceza mahiyetine dönüşebilmektedir. Vergi
davalarının kaybedilmesi halinde ödenen yüksek gecikme faizi,
vergilemede hak arama yolunu caydırıcı mahiyet almaktadır. Zaman
aşımında, belge
düzeninde ve işe başlama bildirimlerinde olduğu
gibi temel hukuki normlardan sapma sözkonusu
olabilmektedir.
Gerek vergi yönetim, gerekse mükellef kesim sık sık değişen çetrefilli
hukuki düzenlemelere ayak uydurmakta zorluk çekmektedir. Hukuki
düzenlemeler,
idari kesimin tekelinde
hazırlanmakta
ilgili
diğer
çevrelerde tartışılmamaktadır. Ücretlerin düşüklüğü kaliteli personel
sorunu
yaratmaktadır.
Defterdarlıklarca
verilecek
muktezalar
arasında norm ve uygulama farkları olmasından endişe edilmektedir.
(Batırel 1989, 67-68).
Vergi gelirlerinin GSMH içindeki payında 1980 sonrası gerilemeler
vardır. Ancak 1990'dan itibaren bir yükselme sözkonusudur. Vergi
gelirleri artış hızı ve GSMH artış hızı ilişkisini belirleyen regresyon
denkleminin
1967-1987
arası
için
çözümüyle;
Y=10.6+0.73(x),
R2=0.7 bulunmuştur (Batırel 1989, 68).
Alternatif vergi yaklaşımları iki temel kategoriye ayrılmaktadır.
Bunlardan birincisi, geniş tabanlı ve artan oranlı gelir vergisi + KDV
yaklaşımı;
ikincisi,
dar
tabanlı
ve
nisbeten
düz
oranlı
gelir
vergilemesi, buna karşılık artan oranlı tüketim vergilemesi (lüks
tüketim)
yaklaşımıdır.
İkinci
yaklaşımda
gelir
vergisinin
hiç
uygulanmaması da savunulmaktadır. Buna karşılık bir net servet
vergisi uygulaması zorunluluğu vardır. Vergi teşvikleri ancak birinci
yaklaşımda ve gelir vergisinin gerçekten geniş tabanlı ve artan oranlı
olması halinde verilebilir. Günümüzde gelişmiş ülkeler, geniş tabanlı,
ancak artan oranlı olmayan bir tüketim vergisi alternatifine doğru bir
reform çabası içindedirler. OECD ülkelerinin büyük çoğunluğunda bu
eğilim gözlenmektedir. Ancak bir ülkede gelir bölüşümü ve vergi
adaletsizliği endişesinden bağımsız olarak arz yönlü iktisat temelli bir
reform hareketi içindedirler. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde ise
gerçek gelir ve özellikle yatay vergi adaleti ilkelerine dayalı bir reform
stratejisi benimsemesi zorunludur (Batırel 1989, 69).
Türkiye'de konsolide bütçe, mahalli idareler ve Fonların vergi
yükleri
incelendiğinde
OECD
ülkelerinin
ortalama
vergi
yükü
rakamına oranla hayli düşük bir oran elde edilmektedir. 1980 - 1991
aralığında
konsolide
bütçe vergi yükü yıllık ortalama
9
15.7,
1984-1992 aralığında Fon vergi yükü yıllık ortalama % 2.9 ve
1981-1992 aralığında mahalli idarelerin vergi yükü yıllık ortalama %
2.4
civanndadır.
Toplam
vergi
yükü
yıllık
ortalama
%
21
dolayındadır. OECD ülkelerinde ise toplam vergi yükü yıllık ortalama
% 35-% 40 dolayındadır. Bizdeki düşük vergi yükü GV ile KDV
üzerine dayalı
durmaktadır. GV ve KDV'nin toplam vergi gelirleri
içindeki toplam payı 1985-1991 aralığında yıllık ortalama % 66.4'tür.
GV'nin 1980 - 1991 aralığında toplam vergi gelirlri içindeki payı yıllık
ortalama % 41.5 düzeyinde iken, KV'nin payı aynı dönemde yıllık
ortalama % 11.9 düzeyindedir. KV, 1980 - 1991 aralığında KDV ile
arabağımlı
bir gelişme göstermeksizin
bir çan eğrisi
çizmiştir.
1981'de%11 olan K V / T o p l a m Vergi Gelirleri oranı 1 9 8 6 ' d a % 1 6 v e
1992'de % 7 olarak gerçekleşmiştir. (GV + KDV) / Toplam Vergi
Hasılatı 1985 - 1991 aralığında ortalama olarak % 65 seviyesinde
seyretmiştir. Türkiye'de KDV hasılatı GV hasılatının
1988-1991
aralığında yıllık ortalama % 79 kadarıdır (Tablo B).
Türkiye'de dar tabanlı (narrow-based) gelir vergisi yaklaşımı, geniş
tabanlı (broad-based bir tüketim vergilemesi sözkonusudur. Servet
vergilemesi fiilen yoktur. Vergi dışı bırakılan (kalan değil) büyük bir
kesimi olan bir gelir vergilemesi ile ihracat dışında fiilen bütün mal ve
hizmet tüketimini kapsayan KDV uygulanmaktadır. Gelir vergilemesi
içinde KV'nin payı 1986'ya kadar artış kaydetmiş, 1987'de itibaren
düşüş trendine girmiş ve toplam vergi gelirleri içinde KV'nin payı
1992'de %7 olarak gerçekleşmiştir. Kişisel gelir vergisinin hem tabanı
dardır, hem de anan oranlılığı zayıftır. Vergilenmeyen kazançlar lüks
tüketime
ya
da
özellikle
menkul
ve
gayri
menkul
servete
dönüştüğünde de vergi alınacak tutanaklar (tax handles) yoktur.
Türkiye'de 1980 sonrası sisteme yerleştirilen çeşitli düzenlemelerle
vergi adaletsizliği körüklenmiş, ağırlık verilen segresif bir KDV ve
olmayan bir servet vergilemesi ile zaten bozulan gelir bölüşümü
vergileme yoluyla daha da bozuk hale gelmiştir (Batırel 1989,69).
Türk vergi sistemi, dar tabanlı GV ve KV ile geniş tabanlı bir
KDV'ye dayalıdır. Bu yaklaşımın vergi adaletini ve vergileme yoluyla
adaleti bozmaktadır. Bu yaklaşımın vergi adaletini ve vergileme
yoluyla adaleti bozmaktadır. Bu yaklaşımın düzeltilmesi için belirli
H
H
H
d)
>
rH
H
o
H
CM
00
£
CM
LO
lO
H
CvJ
H
00
00
Cv!
00
00.
O
o
o
o
00
o
00
00
LO
00
00
OD
H
CM
CM
CM
CM
H
H
(U
>
U
d)
>tn
(D
Q
ın
00
CM
o
B
4J
00
lD
cn
CC
ve
CM
VD
00
00
00
OM
VD
CM
00
CM
CM
OC'
CO
LO
00
00
00
oo
û
-H
I
•H
c/>|
CD
•M
CC
H
>
•M
00
H
H
cr.
00
o
CO
cn
LO
lO
00
00
o
CM
o
o
•o
oc^
o
cr
o
CC
00
I
(D
un
un
r-
>
CM
C
VO
00
CD
O
CM
o
£
d)
>
H
S-J
fl3 H
rH a ^ H
a
M
CM
00
oo
CM
00
cn
o
a-,
CC
CM
cn
I
CM
o
LO
o
o
00
CO
CC
lD
lO
CO
CM
H
O (D 0)
H > O
o
r—I
rH
O.
O
o
00
CsJ
00
00
Oj
a-,
00
I
CCcr-.
00
(T.
00
a-.
OC'
CC
(J)
o
00
cr,
cr,
cr,
CM
cr. f
<
sınırlamalar çerçevesinde iki tür reform gerçekleştirilebilir: Bunlardan
birincisi gelir vergilemesinde taban genişletilmesi, vergi teşviklerinin
sübvansiyonlar haline dönüştürülerek şeffaf hale getirilmesi; İkincisi,
dar tabanlı gelir vergisinin regresif etkisini giderecek bir dolaysız
vergileme ya da lüks tüketim vergilemesidir. İzlenmesi gereken
yöntem çağdaş vergi yaklaşımıdır. Bu yaklaşım bütün bireylerin
gelirlerini beyana zorlandığı, gelir -servet karşılaştırması yapan geniş
tabanlı bir gelir vergisiyle KDV'ye dayalı bir tüketim verilemesini içerir
(Batırel 1989, 70).
1980 programı doğrultusunda, etkinlik kazançları ve bölüşüm
nedenlerinden dolayı vergi oranları düşürülmüştür. Gelir Vergisi ve
Kurumlar Vergisinin ıslahında sermaye birFkimini ve tasarruf artışını
geliştirme hedefleri de vardı. Bu bağlamda bazı menkul kıymetler ya
vergiden
muaf
1981-1985
tutuldu
aralığjnda
veya
Gelir
düşük
Vergisi
vergilemeye
oranları
tabi
devamlı
tutuldu.
olarak
düşürülmüştür. 1986'da oranların yanısıra vergi dilimleri de gözden
geçirilmiştir.
Oranların
düşürülmesi
bütün
vergi
mükellefleri
üzerindeki vergi yükünü düşürmüştür. En yüksek marjinal vergi oranı
%75'ten %50'ye ve en düşük marjinal vergi oranı %40'tan %25'e
indirilmiştir. Bu uygulamaya ek olarak gelir dilimleri yükseltildi ve
ücret ve maaşlar üzerindeki vergi yükünü düşürmeyi amaçlayan belli
bir
limite
kadar
vergi
indirimi
temel
mal
ve
hizmetlerin
satınalınmasında uygulanmaya başlandı (Tigrel (DPT 1991), 158,
159, Öner (DPT 1991), 323).
Şirket gelirleri 1981'de bütün özel teşebbüs firmalan için %50
oranında konsolide edilmiştir. Takibeden yıl KİT'ler dahil genel oran
%40 olarak değiştirildi. 1986'da şirket gelir vergisi (Kurumlar Vergisi)
%46'ya yükseltildi. Yine bu yıl, kar payı geliri kişisel gelir vergisinden
muaf tutulmaya başlanmıştır. 1985'te KDV uygulaması başlayarak
dolaylı vergilerin yapısı önemli ölçüde değişmiştir. KDV, ferdi ve
şirket gelirlerini kontrolde KDV modern bir tüketim vergisi işlevi
görmektedir. Finansal kesimde de, finansal muamele ve gelirler
üzerindeki stopaj vergilerinde önemli indirimler gerçekleştirilmiştir.
Faiz geliri üzerindeki stopaj vergisi % 25'ten % 10'a, bankacılık ve
sigortacılık muameleleri vergisi de % 25'ten % 5'e indirilmiştir (Tigrel
(DPT 1991), 159). Vergi toplamada gecikmeleri önlemek için GV ve
KV'de peşin ödeme uygulaması 1986'da getirilmiştir.
1980 sonrası mali sistemde alınan diğer önlemler ve yapılan
yenilikler şöyle sıralanabilir: KDV uygulaması ile beraber yazar kasa
kullanımının getirilmesi, vergi dairelerinin bilgisayarla çalışır hale
getirilmesi
(Halen
vergi
gelirlerinin
%
78'i
bu
tür
dairelerce
toplanmaktadır), yabancı yatırımcıların daha önceden elde edilmiş
mal ve
hisselerinin
tekrar
satışından
doğan
döviz
kuru
farkı
kazançlarından muaf tutulması, ihracatı teşvik ve döviz kazandırıcı
faaliyetler için genelde muafiyet şeklindeki teşviklerin uygulanması,
ülkeden sermaye kaçışına yol açtığı için oto-kontrol mekanizması
aracı olarak kullanılan servet beyanı uygulamasının kaldırılması, dış
ticaret uygulamasının yasal ve yönetsel önlemler ışığında gözden
geçirilmesi
ile
ithal
sermaye
mallarına
uygulanan
gümrüklerin
düşürülmesi ve dış ticarette fon uygulamasının getirilmesi ile dış ve iç
ticaret
mallan
dengesizlikleri
fiyatlannın
düzeltmek
harmonize
için
edilmesi,
müteşebbislerin
ve
bölgelerarası
işçilerin
gelir
vergilerinde özel indirim yapılması, 1991'den itibaren de kalkınmada
öncelikli yörelerdeki
tutulması,
yine
işçilerin daha düşük vergi oranlarına
Doğu
ve
Güney
Doğu'da
Olağanüstü
tabi
Hal
kapsamındaki bölgelerde çalışan devlet memurlarına ek parasal
katkılar sağlanması, şirketlerin halka açılmaları için düşük vergi
oranlarıyla teşvik edilmesi, kalkınmada öncelikli yörelerde faaliyet
gösterecek şirketlere vergi kolaylıkları sağlanması. Muhasebecilik,
mali
müşavirlik
ve
yeminli
mali
müşavirlik
ile
ilgili
mevzuat
geliştirilmesi ile daha sağlıklı muhasebe sistemi gerçekleştirmek ve
gelir
idaresini
standardı
vergi
esasının
gerçekleştirilmesi
kaçırma
GV'ye
(Öner
ve
kaçınmadan
getirilerek
(DPT
adil
1991),
korunma,
vergileme
322-324).
hayat
ilkesinin
Yine
1980
sonrasında iç borçlanma stratejisi değiştirilmiş, Hazine kamu ve özel
şirketlerden borçlanma yerine doğrudan bankalardan ödünç almaya
başlamıştır.
Devlet
memur
maaşları yılda iki kez
berilenmeye
başlanmış ve bu yolla enflasyona karşı korunmaları düşünülmüştür.
Merkez
Bankasından
enflasyona
katkıları
alınan
kısa
nedeniyle,
vadeli
avans
kısıtlanmış
kullanımlan,
ancak
sonradan
gevşetilmiştir (Öner (DPT 1991), 325).
Bir ülkede özel kesimden kamu kesimine vergiler yoluyla ne
ölçüde kaynak aktarılabileceği, vergileme kapasitesi ile ilişkilidir.
Kapitalist yapılı bir ekonomide bu kapasite GSMH'ya ulaşmadan çok
önce, teşebbüs gücü kaybolur, ikame etkileriyl ekonomik gerileme
başlar. Ancak otokratik,
militarist yönetimli
kapasitesi
Vergileme
yükseltilebilir.
ülkelerde
kapasitesi
refah
vergileme
düzeyiyle
yakından ilişkilidir. Kişi başına ulusal geliri 5000 $ olan bir ülke ile
15000 $ olan bir ülkede sözkonusu kapasitenin ikinci ülkede daha
yüksek olma ihtimali vardır; çünkü gelirin % 50'si de alınsa hiç
olmazsa
zaruri
ihtiyaçlar
için
yeterli
satınalma
gücü
halen
bulunmaktadır. OECD ülkelerinde vergi yükü ortalama % 35-%40
oranındayken
Türkiye
gibi
ülkelerde
%
15-%20
düzeylerinde
seyretmesi bu bakımdan anlaşılır olmaktadır.
Vergilerin etkileri başlıca iki alanda değerlendirilebilir. Birincisi,
özel kesim kaynaklarını kamuya aktararak özel harcamaları kısması
yani dışlama etkisi; ikincisi ise, verginin fiyatlara yansıması yoluyla
gelir dağılımını
etkilemesidir.
Bu iki alanda da verginin
artan
orantılığı, vergi matrahının yaygınlığı ve vergi tahsilatındaki hız gibi
olgular
önemli
hale
gelmektedir.
Ülkemizde
matrahın
yaygın
olmayışı,
vergi
tahsilatında
gecikmeler
nedeniyle
peşin
vergi
uygulamasının başlatılması ve nerede ise tek düze KDV uygulaması
dikkate alındığında, vergicilik olgusunun gerek teorik, gerekse pratik
bazda yeterince realize edilemediği ortaya çıkmaktadır
1990,21,22).
Ülkemizde
aynca
enflasyonun
likit
(HÜİİBF
kaynaklann
değerlerini eritme özelliğinden doğan enflasyon vergisi geniş kitleler
üzerinde ciddi bir yük oluşturmaktadır. GSMH'nın yüzdesi olarak
enflasyon
vergisi
düzeyindedir.
1970-1989
1970-1980
aralığında
döneminde
yıllık
ortalama
enflasyonun
%
3.6
yüksekliğine
rağmen vergi mevzuatında gerekli uyumlaştırmalar yapılmadığı için
tüm vergiler değişen ölçülerde enflasyonun bozucu etkilerine maruz
kalmıştır (HÜİİBF 1990, 26).
Gelir Vergisi mükelleflerinin yükü artarken harcamalardan alınan
vergilerin
payı
düşmüştür.
Daha
sonra
KDV'nin
uygulanması,
1981'de GV'nin gözden geçirilmesi, KDV'nin ikame ettiği değerini
yitirmiş vergilerin kaldırılması enflasyon tahribatını kısmen telafi
etmiştir.
Enflasyonun oldukça yüksek seyrettiği ülkemizde, vergi esnekliği
de tabiatıyla etkilenmektedir. Öyle ki, doğrusal bir ilişkiye sahip olan
vergi geliri artışı /GSMH artışı oranındaki değişkenler, enflasyonun
yüksekliği nedeniyle gecikmeler ile uyum sağlamaya çalışmaktadır
(Şenatalar (HÜİİBF 1990), 38).
Ülkemizde vergi gelirlerinde üç noktada büyük kayıplar olmaktadır:
Birincisi, sınai mal ihracatından doğan % 20'lerden her bugün %
15'lere kadar indirilen istisnadır. İkincisi, yatırım teşviklerinden doğan
yatırım indirimi uygulamasıdır. Üçüncüsü ise yeniden değerlemedir
(Tufan (HÜİİBF 1990), 43,46).
Türk vergi sistemi AT ve OECD ülkelerinin vergi sistemleriyle
karşılaştırıldığında başlıca şu noktalar tesbit edilmektedir: OECD ve
AT ülkelerinde GV matrahının ilk diliminin vergi oranı giderek
düşürülürken Türkiye'de yükseltilmiştir (1975: % 10, 1985: % 30,
1986: % 25). Ancak bugünlerde bu dilime ait vergi
oranının
düşürülmesi için çalışmalar yapılmaktadır (Şener (HÜİİBF 1990) 66,
67).
G.V'nin
toplam
vergi
gelirleri
içindeki
payında
Batı
ülkeleri
arasında bir standart yoktur ve sözkonusu oran Danimarka ve
Finlandiya
gibi
ülkelerde
toplam
vergi
gelirlerinin
%
50'sini
oluştururken AT ülkelerinde ortalama % 28 civarındadır. Ülkemizde
ise GV/ Toplam Vergi % 35-%40 oranındadır. Gelir Vergisinin
GSMH'ye oranına bakıldığında,-genelde sözkonusu-oranın yükseldiği
görülür. Bu oranın OECD ortalaması % 11.7, AT ortalaması % 11.6
ve Türkiye'deki büyüklüğü ise % 6.3'tür (1984). Ülkemizde sözkonusu
oranın büyüklüğü 1980'de % 9.4 ve 1991'de % 7.4 civarındadır.
Kurumlar Vergisi gelirinin toplam vergi gelirleri içindeki payında AT
ortalaması % 5.4 iken, Türkiye ortalaması 1992'de % 7'dir. KV'nin
GSMH'ya oranında AT ortalaması % 2.9, OECD ortalaması % 2.9
iken Türkiye'deki oran 1991'de % 1.57'dir.
Sosyal güvenlik vergilerinin toplam vergi gelirleri içindeki payı AT
ülkelerinde ortalama % 34 ve OECD ülkelerinde ortalama % 30 iken,
ülkemizde % 5 civarındadır. Doğrudan vergilerin toplam vergi gelirleri
içindeki payında AT ve OECD ortalaması % 60-% 70 civarında iken,
sözkonusu oran Türkiye'de % 40-%50 civarında seyretmektedir.
Burada en önemli faktör sosyal güvenlik vergilerinin Türkiye'de çok
düşük olmasıdır. Dolaylı vergilerin payındaki yüksekliğin en önemli
nedenlerinden birisi de. Fonların vergi niteliğindeki gelirlerinin %
90'ını dolaylı vergilerin oluşturmasıdır. (Şener 1991, 70-75). Tüketim
vergilerinin toplam vergi gelirleri içindeki payında AT ortalaması %
23.6 ve OECD ortalaması % 28.6 iken, sözkonusu oran Türkiye'de %
45.3 civarındadır. ABD, Japonya ve İsviçre gibi ülkelerde % 16-%19
oranındadır. Bu durum, sözkonusu ülkelerde KDV'nin olmayışından
kaynaklanmaktadır.
Ülkemizde uzun yıllardan beri vergi teşvikleri (istisna, muafiyet ve
indirimler)
ile
sermaye
birikiminin
sağlanacağı
görüşü
savunulagelmektedir. Uygulama da bu doğrultuda geliştirilmiş olup,
ayrıca
vergiden
kaçınma
ve
vergi
kapsamı
dışında
kalma
yaygınlaşmıştır. Devlet bir yandan bu nedenlerle vergi gelirlerini
artıramazken,
yatırımlarını
öte
yandan
realize
çorap
etmeye
çamaşır
kaynak
üretmekten
ayıramamış
ve
altyapı
dolayısıyla
yatırımların zorunlu ön koşulu gerçekleşmediği için özel teşebbüs
gücünün pratiği de gelişmemiştir. Vergilemede adaletin göstergesi
olan doğrudan vergilerin toplam vergilerdeki
payının
yüksekliği
Türkiye'de son yıllarda giderek düşmektedir. Sözkonusu oran AT
ülkelerinde ortalama % 63 iken, Türkiye'de % 45-% 50 arasındadır.
Tüketim vergilerinin toplam vergi gelirleri içindeki yüksekliği ise vergi
adaletsizliğinin
düzeyini
gösterir.
Çünkü,
gelir
arttıkça
tüketim
vergisinin gerçek oranının giderek azalması ya da azalan oranlı
tarifeye uygun olarak alınması düşük gelir grupları aleyhine bir ayırım
yapmaktadır. Tüketim vergilerinin toplam vergi gelirlerine oranı AT
ülkelerinde
ortalama
oranındadır.
%
30
Vergilemede
civarındayken,
adaletsizliğin
bir
Türkiye'de
ölçütü
de,
%
45
gelir
dilimlerinden ilkine uygulanan vergi oranıdır. Birçok AT ülkesinde ilk
dilim vergilendirilmez. Hatta ABD'de en az geçim düzeyine eşit gelir
elde edemeyenlere aradaki fark kadar negatif gelir vergisi ödenir.
Ülkemizde ise zaman içinde yükseltilen birinci dilime ait vergi
oranının düşürülmesi çalışmaları sürmektedir.
Türk vergi sisteminin karşılaştığı temel sorunlardan birisi de
devletin bütçe açığını reel vergi gelirleriyle kapatma yerine tahvil
ihraç
ederek
borçlanmaya
başvurmasından
kaynaklanmaktadır.
[Şener
1990, 79). Devlet bu suretle, tahvil satarak bazı vergi
mükelleflerinin
ödeyecekleri
vergi
alacağından
vazgeçmektedir.
Sonuçta ise bazı mükellefler, özellikle Kurumlar Vergisi mükellefi
olan bankalar vergi yüklerini % 10'a kadar indirebilmişlerdir. Böyle bir
politikanın olumsuz etkisi
ise enflasyon oranının artması ve gelir
dağılımının bozulması biçimlerinde topluma yansımaktadır. Reform
ilkeleri yönünden aşağıdaki düzenlemelerin de en önemli katkısı
olabilecektir (Şener HÜ 1990, 82,83): GV ve KV'nin birleştirilmesiyle
vergi teşvik istisnalanna ilişkin karmaşık yapı basitleştirilebilir.
Vergi,
gelirin
tasarruflar
dışında
kalan
tüketilen
yıllık
tutarı
üzerinden artan oranlı bir tarifeye göre alındığından, düşük gelirliler
için muhtemel olumsuz etkileri minimize edebilecektir.- Genel bir
tüketim
vergisi
uygulamasında
eğitim,
sağlık
ve
temel
gıda
maddeleriyle ilgili harcamalar vergilendirilmediğinden, düşük gelirli
mükelleflerin durumu iyileştirilirken, verginin oranı yüksek gelirliler
için daha
da dikleştirilmîş
olur.
Batı'da
olduğu
gibi
turistlerin
Türkiye'de satınaldıklan bazı mallarla ilgili olarak ödedikleri KDV'nin
kendilerine sonradan geri ödenmesi uygulaması getirilerek malların
değerinin yaklaşık % 5 % 10'u gibi sembolik rakamlarla fatura
edilmesi önlenmeli ve böylece vergilendirilmeyen halı, kilim, oyuncak
v.d. rezervler de kolayca yakalanarak gelir ve tüketim vergileri
hasılatının artması sağlanmalıdır.
Tasarruf
gelirleri pozitif
reel olmadıkça
vergilendirilmemelidir.
Ancak finansal piyasalarda oluşan kaynaktan kamu egemenliğinin de
bertaraf edilmesi gerekir ki amaçlanan süreç işlesin. Aksi takdirde
artan kamu harcamaları, artan kamu borçları ve bu nedenle yükselen
faizler ile Merkez
nedeniyle
Bankası kaynaklarından sağlanan
yükselen
kaçınılmazdır.
enflasyon
kısır
döngüsüne
finansman
girilmesi
Enflasyon olgusu kendi başına ekonomik hayatta belirsizliklere yol
açtığı için enflasyon vergisi gibi vergiler etkin ve adil olmayacaktır.
Yapılması gereken, enflasyonun düşürülmesidir. Enflasyonun servet
ve gelir değerleri üzerindeki etkileri vergi ödeme gücünü ciddi olarak
etkilemektedir. Enflasyon, sadece mal piyasasında parasal satınalma
gücünü reel satınalma gücüne dönüştüren bir faktör olarak değil,
fakat aynı zamanda faktör piyasasında faktör fiyatlarını ve özellikle
bu arada faiz haddini etkileyerek bireylerarası servet kaymalarına ve
gelirin zamanlararası yeniden dağılımına da yol açar (Önder (HÜİİBF
1990), 161). Vergilerin yansıması sonucunda nihai yerleşme ile
genellikle bireylerin gelirlerini oluşturan birinci faktör, yani bireylerin
sahip oldukları veriler etkilenmektedir. Buna, vergilerin birincil etkileri
denir (Önder (HÜİİBF 1990), 162). Daha çok gelir vergisiyle ortaya
çıkan bu sonuç bireylerin akım halindeki gelirlerini ve / veya stok
haldeki servetlerini etkiler. Vergiler oturdukları aşamada, bireylerin
zevk ve tercihlerini etkileyerek, piyasaya arzedilen faktör bileşimleri
ve
kanallarını
değiştirebilir.
İşte
ancak
böyle
bir
ikincil
etki
sonucunda, vergilerin nihai yük dağılımı hakkında gerçek fikir shibi
olunabilir. Vergileri ilk görüntüleri ile değil, fakat yansıma ve yerleşim
aşamalarında,
gelirin
kaynağında
ya
da
gelirin
kullanımındaki
yüklerle değerlendirmek gerekir. Örneğin bir mal üzerine salınan bir
vergi,
piyasa
fiyatını
artırdığı
derecede
bu
malı
kullananların
gelirlerini kullanım yönünden etkileyecektir. Buna karşılık, verginin
geriye yansıtılmış bölümü ise, üretim faktörü sahiplerini, gelirin
oluşumu yönünden etkileyecektir. Benzer şekilde, bir gelir vergisi de,
sadece yükümlüyü, gelirin kaynağı açısından etkilemekle kalmaz,
fakat verginin ileriye yansıtılması derecesinde bir kısım tüketicileri de
gelirin kullanımı açısından etkiler. Gelir vergisiyle genel varsayım, bu
verginin vergiden sonraki geliri vergi kadar azalttığı şeklindedir.
Dolaylı vergilerle ilgili araştırmalarda sıkça kullanılan genel varsayım
da, verginin piyasa fiyatlarını vergi kadar artırdığı şeklindedir. Milli
gelir hesaplamalarında da, piyasa fiyatlarıyla ulaşılan milli gelirin,
faktör
fiyatlarıyla
vergilerin
milli
çıkarılması
gelir
aynı
değerine
mantığa
indirgenmesinde,
dayanmakla
dolaylı
beraber,
bu
varsayımda, talebin sıfır ya da arzın sonsuz esnekliğe sahip olduğu
bir yapıya dayanmaktadır. Ancak yukarıdaki birinci varsayıma çeşitli
düzeylerde eleştiriler yapılmaktadır (Önder (HÜİİBF 1990), 162-166).
TC'nin kuruluşundan itibaren, 1925'te aşann
kaldırılmasından
sonra genel bir vasıtasız vergi sistemi oluşturulamamıştır. Aslında
TC tarihinin hiçbir döneminde seçmen çoğunluğu vergi mükellefi
olmamıştır. 1990 yılı itibariyle 30 milyon civarında olan seçmen
sayısı içerisinde GV mükellefi olanlar; 5 milyon, ücretliler, 1.1 milyon
götürü vergi mükellefleri ve 1.7 milyon gerçek usûlde vergi verenler
olmak üzere toplam 7.8 milyon kişidir. Aslında bu sayının içinde çifte
sayım da mevcuttur; gayri menkul geliri elde eden bir ücretlinin
ayrıca
beyanname
beyanname
vermesi
gibi
hükümse
bu
durumun
ile düzeltilmesi çalışmaları yapılmaktadır).
tek
Bu sayı
ayıklanırsa bir hayli düşer. Dolayısıyla, GV mükelleflerinin seçmen
toplamına oranı % 25 civarındadır. Resmi vergi yükü istatistiklerinde
üç farklı vergi yükü hesabı mevcuttur: İlki, Konsolide Bütçe vergi
yükü; ikincisi, Konsolide Bütçe+Mahalli İdareler+Fonlar vergi yükü;
üçüncüsü
Konsolide
Bütçe-ı-Mahalli
İdareler+Fonlar+Parafiskalite
vergi yükü. Son yıllarda Türk bütçe ve hazine sisteminde görülen
parçalanma ya da dağılmaya paralel olarak bu üç resmi toplam vergi
yükü kavramı veya bunun esas alındığı vergi gelirleri yetersiz
kalmaktadır. Vergi elirleri arasında görünmeyen ve aynı nitelikte olan
ilk vergi kalemi mecburi askerliktir. Batıda ücretli askerlik dolayısıyla
asker emeği vergilerle finanse edilirken, Türkiye'de bu verginin ayni
olarak tahsili vergi yükünün düşük çıkmasına yol açmaktadır. Eğer
800 binin üzerinde olan askere, asker ailelerine yardım miktan olan
382 bin TL maaş verilseydi 1990 yılı itibariyle 800000*12*382000=
3.7 trilyon TL ödemede bulunmak gerekecekti. Dolayısıyla 3.7 trilyon
TL'lik
vergi
ayni
olarak
tahsil
edildiğinden
hesaplarda
görülmemektedir. OECD ülkelerinden farklı olarak Türkiye'de önemli
bir KİT sektörü mevcuttur. KİT'lerin gayri safi ticaret fazlaları, yani
toplam varidatlannm işletme maliyetlerini aşan kısmı, ekonomik
etkileri bakımından vasıtalı vergi niteliğindedir. Özellikle demokratik
döneme
geçildikten
sonra
hükümetler
TBMM
onayına,
yani
yasalaştırmaya gerek duymayan ve seçmen nezdinde yeni vergiler
kadar tepki doğurmayan bu zam yolunu tercih edegelmektedirler. İşte
bu nedenle telefon hizmeti veya elektrik tüketimi Türkiye'de ABD'den
daha pahalıdır.
açıklarının
Yine OECD
emisyon
ile
ülkelerinden
finanse
farklı olarak
edilmesidir.
Batıda
bütçe
bütçe
açığı-emisyon ilişkisinde, genellikle açık finansmanı karşılıksız ve
faizsiz bir hazine borçlanması şeklindedir. Ülkemizde sözkonusu
edilen. Konsolide Bütçe açığının emisyona ve dolayısıyla enflasyon
vergisine yol açmamasıdır. Özetlemek gerekirse; Friedman'a göre,
emisyon fiyat artışlanna sebep olmazsa, karşılıksı ve faizsiz bir kamu
borçlanması, aksi halde nakit balanslar üzerinden alınan bir vergidir.
Gerek KİT zamlan (yani KİT faktör gelirlerinin artırılabilmesi) ile döner
sermayeli kuruluşların fiyat artışları,
gerekse bütçe açıklarının
doğurduğu emisyon, sürekli fiyat artışlarına yol açacak karakterde
olduğundan
Türkiye'de
enflasyon,
sonuçları
ekonomik
olmakla
birlikte siyasal yönü ağır basan bir olgudur. Açık vergi gelirleri
yukarıda zikredilen örtülü vergi gelirleriyle toplanıp gerçek vergi
yüküne
ulaşmada
Akalın'ın
(HÜİİBF
1990),
169-180)
yaptığı
hesaplarında şöyledir:
Vergi Yükleri
Yıl
1. Konsolide Bütçe vergi yükü
1987
% 15.5
1988
% 14.8
2. Kon.Bütç.+Mah.İdar.+Fon vergi yükü
3. Kons. Büt.+Mah.İda.+Fonlar
% 20.7
% 19.7
+Parafiskalite vergi yükü
4. Gerçek vergi yükü
% 23.8
% 36.0
% 22.6
% 32.6
(1) Askerlik hizmeti, KİT faktör geliri, Kons. Bütçe açığı / emisyon
dahil).
Burada vurgulanması gereken iki nokta vardır: Birincisi, altyapı
yatırımlarını devlet eliyle yapmaya, sosyal refah devletinin bütün
sorumluluklarını yüklenmeye ve sanayisini KİT'ler eliyle kurmay
çalışan bir ekonomide % 13-% 15'lik ve hatta % 20'lik vergi yükleri
gerçekçi gelmemektedir. Bir başka deyişle, OECD ülkelerinden farklı
olarak, kalkınmayı da üstlenmiş bir devletin vergi yükünün bu kadar
düşük çıkması, üzerine düşünülmesi gereken bir husustur. Ancak
devletin kaynaklar üzerindeki hakimiyeti dolayısıyla GSMH'daki payı
dikkate
alınınca
vergi
yükünün
düşüklüğü
bir
nebze
açıklığa
kavuşmaktadır. İkincisi, Fonların tamamı ve döner sermayeler de bu
gerçek vergi gelirlerine katılacak olursa, devlet gelirinin en az
1/3'ünün belki de yarısına yakınının Konsolide Bütçe dışına kaydığı
ancak 2/3'ünün TBMM'nin denetiminden geçtiği, geri kalanın ise
hükümetin insiyatifinde olduğu anlaşılmaktadır. Mevcut vergi sistemi,
vergi
mükellefleri
arasında
ayırım
yaparak, tasarruf
sahiplerini
vergilendirirken, yatırımları vergiden muaf tutmalıdır.
Dolayısıyla
kaynak tahsisinde etkinsizlik teşvgik edilmektedir. Vergiye direnci
artıran ve vergi hasılatını düşüren nominal yüksek artan oranlı tarife
yerine , efektif müterakkiyeti pozitif, fakat nominal müterakkiyet
yelpazesi daraltılmış bir GV uygulaması önerilebilir (% 5 ile % 25
arasında). Ayrıca ciddi bir asgari geçim müessesesi
GV'nin
genelleştirilmesinin
tepkisi
yumuşatılabilir.
getirilerek
Yani
tarifesi
daraltılmış ve asgari geçimle güçlendirilmiş, genel bir gelir vergisi
tercih edilebilir. Bu bağlamda KDV'nin ve KV'nin tek oranlı ve genel,
fakat tepkiye yol açmayacak bir oran ile salınmalan bu vergilerin
hasılatını
artırdığı gibi, ekonominin arz esnekliği ve aşırı
yük
konusundaki olumsuz etkilerini azaltacaktır= Örneğin KDV için % 5,
KV için % 20 gibi. Kişi başına milli gelirin düşük olduğu ülkemizde
vergi yükünün düşük olduğu söylenemez. Aslında enflasyonu
hızlandıran nedenlerden birisi de vergi yükünü artırma çabalandır
(Akalın (HÜİİBF 1990), 179).
Yapılması
gereken, yükün
artırılması
değil, dağılımının
adil
kılınmasıdır. Çünkü vergi artırmaya yönelik gayretlerin Lafter etkisine
yol açmaları muhtemeldir. Kalkınma çabalarını sürdürmekte olan
ülkemizde
katı
ve
eski
bütçe
ve
hazine
disiplinine
uymanın
güçlüğüyle, bütçe ve hazine disiplininde büyük dağılmalar olduğu
yukarıda da ifade edildi. Dolayısıyla ülkemiz koşullarına uygun
Konsolide
Bütçe,
Fonlar,
KİT'ler,
döner
sermayeli
kuruluşlar,
parafiskalite kurumları (ve hatta mahalli idarelerin vergi gelirleri)
kapsanarak bir devlet bütçesi kavramına gidilerek, bütçe ve hazine
disiplininin sağlanması gerekmektedir (Akalın HÜİİBF 1990), 180).
Ancak Meclisi ve Sayıştay'ın denetiminde olsa da vergi gelirlerinin %
78'inin toplandığı bilgisayarlı vergi dairelerinin teçhizi sözkonusu
Fonlarla mümkün olabilmiştir. Bu da, mevcut sistemin ancak dışına
çıkılarak modernizasyonun sağlanabileceği kanısını uyandırmaktadır.
OECD
ülkeleri
içerisinde
en
düşük
vergi
toplama
maliyeti
Türkiye'dedir. Türkiye'de her 100 TL 1.7 TL'ye toplanmaktadır. OECD
içinde
Türkiye'den
sonra
en düşük
maliyet
birim
başına
2.5
dolayındadır. Kaldı ki, sözkonusu ülke idarelerin hemen hepsi altyapı
yatırımlarını tamamlamış ve maliyetlerinin büyük bölümü personel
giderlerinden oluşurken, ülkemizde personel giderlerinin büyüklüğü
yatırım giderlerinin çok altındadır. Ülkemizde vergi gelirlerinin % 80'i
10 büyük ilde toplanırken % 4'ü KÖY'den (31 il) toplanmaktadır.
Son yıllarda vergi gelirlerinin belli bölümleri belediyelere il özel
idarelerine ve fonlara aktarılmaktadır. Bu oran takriben % 17
civanndadır.
:%
80'lik
bölüm
ise
Bütçeye
gelir
olarak
kaydedilmektedir (Tufan (HÜİİBF 1990), 224-226).
Bütçe gelir büyüklüklerinde yanlış yorumlamalara yol açacak bazı
uygulamalar mevcuttur. Kamu kesiminin gelir vergisi veya diğer bir
takım kesintileri, bütçenin gider kısmında yer alır ve aynı zamanda
gelir kısmında da yer alır. O halde bu reel bir kaynak değildir. Yine
KİT'lerin kararları vergi, zararları da harcamadır. Ancak bunun bir de
aksi durumu vardır. KİT'ler piyasa fiyatının altında bir değerle mal
satışı yaparlarsa, bunu o zaman vergi yükünden düşmelidir. Çünkü
yine özel kesime bir transfer sözkonusu olmaktadır. Nihayet, devlet
özel kesimle alışveriş yapmaktadır, yani özel kesimden mal ve
hizmet almaktadır. Yapılan ihalelerde bir takım alımlarda eğer
budevlet kesimine geçen mal ve hizmetlerin değeri bu kendine
ödenen paralardan daha düşükse yani devlet bir nevi yütülüyorsa, bu
durumda bunun da vergi yükünden düşülmesi gerekir. Dolayısıyla
geniş anlamda, ekonomik anlamda bir vergi yükü analizi daha
doğrusu reel kamu gelirleri analizi yapılmak isteniyorsa, yukarıdaki
unsurların dikkate alınması gerekir. Yani gölge fiyatları hesaplanıp
cari fiyatlarla aralanndaki fark bulunmalıdır. Bunun sonucunda şöyle
bir ihtimal ortaya çıkabilir. Artılar eksileri götürebilir ve sonuçta yine
resmi vergi yükü rakamıyla kalınabilir. Hatta eksiler daha fazlaysa,
mevcut rakamın altına dahi inilebilir (Ocakçıoğlu (HÜİİBF 1990)
228-229).
5.5 Konsolide Bütçe Dengesi ve Açık Finansman Politikası
Ülkemizde
konsolide
yüksek
bütçe
enflasyonun
açığı ve
KİT
en büyük
açığının
iki
nedeni
olarak
olduğu
yaygın
olarak
söylenegelmektedir. Kamu kesimi borçlanma gereği GSMH'nın %
12.6'sıdır (1991). Konsolide bütçe borçlanma gereği 1980 - 1990
periyodunda
ulaşmıştır.
sürekli
yükselerek
Dolayısıyla
konsolide
1991'de
bütçe,
GSMH'nın
gelir
ve
%
7.1'ine
giderlennin
gelişimlerini
inceleyerek, gelir tahsilinde
etkinlik
ile gider
kısıtlamasında etkinlik olgularını ortaya koymak, öneri oluşturmada
da ışık tutucu olacaktır.
1980 - 1991 diliminde konsolide bütçe, gider - gelir ve açıklarına
ilişkin rakamların GSMH ile ilişkilerine bakıldığında; dönem başında
geçerli olan özelliklerin dönem sonlarına kadar istatistiki olarak
anlamlılık arzedecek düzeyde değişmediği, ancak
1991 yılında
gider-gelir farkının önemli ölçüde arttığı görülmektedir, sözkonusu
periyotta konsolide bütçe giderinin GSMH'ya oranı yıllık ortalama %
23.6'dır. Bu ortalamaya ait standart sapma da 2.5'tir. Gider serisi
anılan
dönemlerde
ufak
çaplı
dalgalanmalar
göstermiş
ancak
1991'de % 5.3 puanlık bir artışla büyük bir dalgalanma göstermiştir.
Gelir serisinin GSHM'ya oranında da belirli bir istikrar sözkonusu
olmakla
beraber,
seri
aşağı
doğru
basılı
bir
yay
görünümü
arzetmektedir. Bu dönemde gelirlerin GSMH'ya oranı yıllık ortalama
% 20.3'tür Bu ortalamanın standart sapması da 2.2'dir. Konsolide
bütçe açığının GSMH'ya oranındaki gelişim de tabiatıyla gider ve
gelir kalemlerinin etkileşimlerinin sonucu olarak, bu kalemlerdeki
gelişmelere bağlı gelişmeler arzetmektedir.
1980 - 1991 aralığında açık / GSMH oranı yıllık ortalama %
3.3.'tür. Bu ortalamaya ait standart sapma 1.6'dır. Açık rakamındaki
en büyük değişmeler 1981 (- % 1.5), 1984 (% 2.8), 1987 (-% 4.0) ve
1991 (-% 7.3) de meydana gelmiştir.
(Tablo 5.5.1.a,b).
Konsolide bütçe açığına genel bütçe ve katma bütçe
yönünden
bakıldığında;
açıktaki
büyük
payın
katma
açığı
bütçeden
kaynaklandığı görülür. Öyle ki, genel bütçe açığının 1980 - 1991
aralığında
GSMH'ya
oranının
yıllık
ortalamsı
%
1.2'dir.
Bu
ortalamaya ait standart sapma da 0.0'dır. Ortalamanın sıfır olması
kesin bir ölçü değildir, ancak eğilimi ortaya koyma bakımından bir
önemi
vardır.
Katma
bütçe
açığının
GSMH'ya
oranı
dikkate
alındığında; sözkonusu dönemde ortalama olarak toplam açığın
hemen tamamının katma bütçe açığından kaynaklandığı görülür.
Katma bütçe açığının GSMH'ya oranının yıllık ortalaması, 1980-1991
periyodunda, % 3.3 iken, bu ortalamaya ait standart sapma da
0,6'dır. Görüldüğü gibi standart sapmanın düşük olması aslında,
katma bütçe açığının artış ve süreklilik olarak sahip olduğu ısrarı
göstermektedir. (Tablo 5.5.1.a,b, Grafik 5.5.2).
Konsolide bütçe gelir ve giderlerindeki yıllık ortalama gelişmeler ve
bu gelişmelerin gösterdiği dalgalanmalan, GSMH zımni deflatörü ve
GSMH gibi kalemlerle ilişkilendirerek reel gelişmeler hakkında tespit
yapmak gelir ve harcamalar yönünden ilgili kuruluşlann etkinliğini
ortaya çıkaracak ipuçları elde etmek mümkün olacaktır. Konsolide
bütçe giderlerinin 1980 - 1991 aralığında yıllık ortalama büyüme hızı
% 58, bu ortalamaya ait standart sapma da 24.6'dır. Dönem içinde
gider artış hızında bir istikrar gözükmemiştir. Standart sapmanın
yüksekliğinden
bu
durumu
daha
kolay
anlamak
mümkündür.
Gelirlerdeki gelişmenin seyrine bakıldığında giderlerdekine benzer
değişimin burada da meydana geldiği görülmektedir. Ancak gerek
ortalama, gerekse standart sapma yönünden gelir artışları gider
artışlarından
daha düşük
kalmıştır.
1980 - 1991
periyodunda
giderlerin ortalama nominal artış hızıyla gelirlerin ortalama nominal
bir artış hızı arasında birinci lehine yıllık % 3'lük bir fark mevcuttur.
(Tablo 5.5.2).
Grafİk5.5.1
K O N S O L İ D E B U T C E GELİR V E GİDERLERİNİN
GSMH İÇİNDEKİ PAYI
YÜZDE
84
85
86
87
88
89
90
91
92
I 9 9 3 ' t e Fonlar harlc:Gel!r/GSMH.9426.e Glcler/eSMH-%30.0
—
GELIR
GIDER
1992 ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
93
Tablo
5.5.1.a
Konsolide
Bütçe
Dengesi
GSMH
(4)
Açık
(3)
G e l ir
(2)
Gider
(1)
Yıl
(Gerçekleşme)
(eski)
1980
1147552
988227
159325
4435153
1981
1632962
1536448
96514
6553596
1982
1764855
1622165
142730
8735010
1983
2914818
2695633
219185
11551860
1984
4278255
3769963
508292
1 8 3 7 4 8 4 0 11
1985
6493304
5980148
513156
2 7 7 9 6 7 5 7 11
8 3 1 1 4 21
7153602
1157819
3 9 3 6 9 5 0 5 11
1 987
12790981
10444630
2346351
58564782
1988
21446013
17587327
3R58686
100582185
38871230
31368631
7502599
170412370
68354397
56572566
11781831
287254233
132400881
99084246
33316635
454838000 |
19RG
1
1
1 9 9 01 9 R 9
Kaynak:Maliye Bakanlığı, UVT
1991
Tablo
5.5.1.b
Konsolide
Bütçe
Dengesi
İD
Gelir
/GSMH
Açık
/GSMH
Gider
/GSMH
Y 11
22.3
2 5.9
198 0
Ge.Büt.
Açığı/GSMH (M
-0.5
-3.4
Ka.Büt.Açığı
/GSMH(**)
-3.1
1
lorn
24.9
23.4
-1.5
2.1
-3 . 6
1 982
20 . 2
18 . 6
-1.6
1.1
-2.7
198 3
.2 5.2
23.3
-1.9
1 084
23.3
20.5
-2.8
198 5
23 . 4
21.5
-1 .9
1 . 4
-3.2
198 6
21.1
18.2
-2.9
0.4
-3.3
1 987
21. R
17.8
-4.0.
-0.7
-3.3
0RR
21 . 3
17.5
-3.8
-0.9
-2 . 9
1 9R^
22 . R
18.4
-4 . 4
-1.2
-3.2
1 990
23.8
19.7
-4.1
-0.4
-3.7
1 'V)l
29. 1
21 . 8
-7 . 3
-2.2
-4.7
Ort . =
2 3 . (3
20.3
2.2
3.3
1 . 6
1.2
0.0
3.3
0.6
.2 .
(•)
(•
İM
H 1
ıı,..• ı
JMHT-^TTi-rr
ı
YI
.11 m ı
-j'^
l i f i
İMk.U.ll-'|\
V.
t.,4 1 i V
• r i 1 •M i7i'l.>r< ıİMi 1 .-n I'
1
1.0
-0.1
-2.9
-2.7
Tablo 5.5.2
Konsolide Bütçe Gelişmeleri
Yıllık Artış Oranları {%)
Yıl
1980
Ko.BUt.
Gider
(*)
81.2
Ko.Düt.
Gelir
(**)
72.5
Ko.Düt.
Açık
164 . 8
1981
42 . 3
55. 5
1982
8.1
5.6
47.9
1983
65.2
66.3
51.9
1984
46.8
39.7
134 . 4
1985
51.8
58 . 6
1986
28.0
19.6
125. 6
1987
53.9
46.0
102.7
1988
67.7
68.4
64 . 5
1989
81.3
78.4
94 .4
1990
75.8
80.3
57.0
1991
93.7
75.2
182.8
Ort. =
S.Sp.=
58.0
24 . 6
55.5
23.8
(**)Hazine Y a r d ı m ı g e l i r i h a r i ç
KaynakrMaliye Bakanlığı verilerinden
derlendi.
-39.4
1. 0
82.3
65. 1
Konsolide bütçe içinde genel bütçenin egemen konumuna binaen
genel bütçe gelirlenndeki gelişmelenn ele alınması daha bir önem
kazanmaktadır. Genel bütçe gelirlerinin 1980 - 1991 aralığında
ortalama
olarak
%
79.8'ini
vergi
gelirleri
oluşturmaktadır.
Bu
ortalamaya ilişkin standart sapma da 8.3'tür. Standart sapmanın,
konsolide
bütçeyle
ilişkili
ortalamalara
ait
standart
sapma
büyüklükleri dikkate alındığında, bu denli düşük olması esasen vergi
dışı gelirlerin yukarı doğru esnekliklerinin zayıflığını göstermektedir.
(Tablo 5.5.4.a,b). Vergi gelirlerinin 1980 - 1991 aralığında yıllık
ortalama artış hızı % 56.7, bu ortalamaya ait standart sapma da
22.4'tür. Vergi gelirleri dışındaki gelir türleri olan vergi dışı normal
gelirler ve özel gelir ve fonların genel bütçe gelirleri içindeki payı
1980 - 1991 aralığında, yıllık ortalama % 20 civarındadır. Son iki gelir
kaleminin anılan dönemdeki gelişimine bakıldığında, çok büyük
dalgalanmalar geçirdikleri görülmektedir. Bir yıldan diğerine bir kaç
binlik artışlar ve azalışlar medana gelmektedir. (Tablo 5.5.3).
Katma bütçeli idarelerin gelirleri bileşenlerine göre incelendiğinde;
öz gelir, özel kanun geliri ve hazine yardımı olarak üç kategoriden
oluşan gelirlerin zaman içinde çok büyük sapmalar gösterdiği görülür.
Öz gelir katma bütçe gelirlerinin 1980'de % 9.1, 1985'te 11.3 ve
1991'de % 2.8'ini oluşturacak sivri bir çan eğrisi çizmiştir. Özel kanun
gelirlerindeki dalgalanma çok daha büyük olmuştur. 1980'de katma
bütçe gelirlerinin sadece % 4'ünü oluşturan özel kanun gelirleri
1986'da % 19.9'unu ve 1991'de ise % 8.4'ünü oluşturmuştur. Özel
kanun gelirlerinin çizdiği çanın grafiği ise çok daha sivri kubbeli
olmuştur. Hazine yardımının katma bütçe gelirleri içindeki payı, diğer
iki kalem payının gelişmesine koşut olarak aşağıya esnemiş bir yay
görünümü vermektedir. Katma bütçe gelirlerinin 1980'de % 90.5'ini
oluşturan hazine yardımı, 1986'da % 72.2'sini ve 1991'de % 88.8'ini
oluşturmuştur. (Tablo 5.5.4. a,b).
Tablo 5.5.3
Genel Bütçe Gelir Tahfi ilatmda Gelişmeler
(Yıllık Artı.ş Olarak) {'l)
Yıl
Ge.Bütçe
Toplamı
Vergi
Geliri
Ver.Uışı
Nor.Gel.
Özel
Gelir
ve F'on.
1980
73.2
84 . 9
53.2
93.2
1981
55. 1
58.7
-2.3
157.7
1982
5.3
9.6
-18.8
-59.4
1 983
65. 6
48.3
177.1
77 .7
1 984
40.2
22 . 6
-8 . 9
8 9 5.0
198 5
55. 8
61.4
58.7
-53 . 8
1 98 6
15.2
5 6. 0
24 . 8
-71 .5
1 987
49.2
51 . 6
3 6.6
-70.3
1988
69.9
57.2
62.3
4 697.7
1989
79 . 7
7 9.5
98 . 5
49.2
1990
82 . 3
77 . 7
75.0
159. 0
1 991
7 5.0
73.2
-8.2
181 . 5
Ort. =
S.Sp.=
hesaplandı.
56.7
22 . 4
5.5.4.0
Tablo
Konsolide Bütçe Gelirlerinin
( G e r ç e k l e ş m e ) (?>)
Yıllar
Vergi
Ka.BUt.
Gideri/
Ko.BUL.
Gideri
Ko.Hli.
Geliri
GelıLi
/
Ge.Büt.
To.Gel.
Dağılımı
/Ko.BU.
Gide r i
Ko.BÜ.
To.Gol.
Vergi
Geliri
/GSMH
19R0
77
76
86
13
17
] 981
79
78
94
16
18
] 982
82
80
92
15
15
1983
73
72
^3
14
17
1 98^
64
63
88
13
13
1985
68
6^
92
17
14.
190 6
90
84
86
22
1 5
1987
^2
87
82
20
16
1988
85
81
82
17
14
1 989
85
82
81
17
15
19^0
82
80
83
18
16
81*
79
75
18
17
1 991
86
79.8
5. 9
8. 3
Kk ()dt.'iiekli
Kaynak: Mİ iye Bakanlu^ı verilerinden he.^^.aplandı.
Ort. =
Tablo
5.5.4.b
Katma Bütçe Gelirlerinin
[bileşimi (V,) (Gf^-çekleşme)
ÖZ Gelir
Yıl
özel
Kanun
Gel i n
Hazine
Yardımı
1980
9. 1
0.^
90. 5
1 9« 1
9.A
0.6
90 . 0
0.7
88 . 5
10.8
1982
0.7
81 . 9
198/î
11.5
1 .2
87.3
1 985
11.3
9.3
79 . 4
198 3
1 98 6
7. 9
19.9
72.2
1 987
7.0
]5.0
78 . 0
1 988
6.5
15.6
77 . 9
1 9R9
5.2
17.5
82.3
1 9^.0
3.8
9.1
1 91
l'ayı.Mk
8 . 'I
2. 8
: M
1 1 y'.'
B.ikr-jıI
h esapi and 1. .
1 1 <j 1
V»; t i l o L 1 M d " I l
87 . 1
Tahsil edilen vergi gelirlerinin GSMH'ya oranında 1980 - 1991
aralığında ters çan eğrisi gözlenmektedir. 1981'de GSMH'nın %
18.2'sini oluşturan vergi gelirleri 1986'da % 15.2'sini ve 1991'de %
17.3'ünü oluşturmuştur. GSMH'ya olan oranındaki gelişmeler dikkate
alınınca,
vergi
gelirlerinin
de
sözkonusu
dönemde
ciddi
dalgalanmalar gösterdiği anlaşılmaktadır. Vergi elirlerinin konsolide
bijtçe gelirleri toplamına oranında da önemli sapmalar meydana
gelmiştir. 1980'de konsolide bütçe gelirlerinin % 75.9'unu oluşturan
vergi gelirleri 1985'te % 64'ünü ve 1991'de % 79.4'ünü oluşturmuştur.
(Tablo 5.5.4.a,b).
Konsolide bütçe gelirlerinin konsolide bütçe giderlenni karşılama
oranının 1980 - 1991 aralığındaki gelişimde, sözkonusu oranın yıllık
olarak % 86.1'lik bir ortalamaya ve 5.9'luk bir standart sapmaya sahip
olduğu görülür. Gelirlerin giderleri karşılama oranı bazı yıllar % 94'e
yükselirken (1981), bazı yıllar da % 74.8'e kadar düşmektedir.
(1991). Katma bütçenin konsolide bütçe içindeki seviyesi, konsolide
bütçe açıklannm hemen tamamının katma bütçeden kaynaklandığı
gözönüne alındığında, büyük önem arzetmektedir. 1980 - 1991
aralığında, dönemin
ilk yarısında ortalama olarak yıllık %
14
düzeyinde olan oran, dönemin ikinci yansında % 18.5 düzeyine
ulaşmıştır. Konsolide bütçe açıklarını oluşturmada genel bütçenin de
1980 - 1991 döneminin ikinci yarısında etkili olduğu gözönüne
alındığında, her iki bütçe türündeki esaslı açık artışın konsolide
açıkların yükselmesinde kümülatif etkide bulundukları görülür (Tablo
5.5.4. a,b).
Konsolide bütçe harcamalan içinde 1984 - 1992 aralığında yatınm
harcamalarının
payı
düzeyini
harcamalarında
sürekli ve
korurken,
istikrarlı
artışlar
personel
ve
faiz
meydana
gelmiştir.
Nitekim 1984'te toplam konsolide bütçe harcamalarına oranı % 4.9
olan personel harcamalarının sözkonusu oranı 1992'de % 11.8'dir
(Grafik 5.5.2).
:2
C/)
o
<
p
o
d
oc
<
<o
<
O
X
CC
<
UJ
CO
o
<
<
O
CÛ
D:
<
ILI
#
in
9
o
o
.un
<
CL
(/)
o
X
, r.
q
ı6
00
q
d
CO
q
q
CNJ
6
CVJ
o
q
6
T—
••,^,•••,..,7
q
O
O
"^vz/^r
q
d
OC
<
X
2:
O
LL
<
Q
2:
>-=)NQlJU
CO
CD
G>
Gnfik
5,5.3
KAMUDA REEL
ÜCRET
1984-100
YÜZDE
200
150
100 4
50 H
REEL ÜCRET
Tablo
5.5.5
Memur
Maaşlarında
Yıl
(TL/AY)
Gelişmeler
Net Maaşta
Nominal
İşgücü Maliyetinde
Artış
Nominal
Reel(2)'
Artış
Reel(2)
1980
-
-
-
-
1981
42.8
8.3
0.3
-23,9
1982
37.9
8.1
44.6
13.4
1983
26.5
-3.1
19.5
-9.0
1984
33.0
-10.4
27.1
-14.3
1985
44.1
-0.6
35.3
-6.7
1986
36.8
1.6
35.4
0.6
1987
44.3
3.9
45.9
5.1
1988
59.9
-8.8
65,9
-5.4
1989
107.4
22.3
141.5
42.3
1990
84.4
15.0
96,9
22.8
1991
79.1
7.9
73.8
4.7
1992
96.5
15.2
90,9
12.0
58
27
5
10
56
39
4
18
Ort.
=
S.Sp.=
I
1
Not D A i l e Yardımı, Olağanüstü Hal Tazminatı, Kalkınmada Öncelikli
yörelerde ödenen ek tazminat,en yüksek devlet memuru aylığı üzerinden
ödenen maktu fazla çalışma ücretleri ve Gelir İdaresi Geliştirme
Fonundan yapılan ödemeler dahil değil,Lojman Tazminatı dahildir.
Tüm sınıfların ağırlıklı ortalaması alınmıştır.
2) Bir önceki yıla göre reel gelişimi göstermektedir.Reel artışların
hesaplanmasında DİE Kentsel Yerler Tüketici Fiyatları Endeksi dikkate
alınmış ve 1990 yılından itibaren 1987=100 bazlı endeks
kullanılmıştır.
Kaynak:DPT
1
1980 1992 aralığında
memur
maaşlarındaki
gelişim
incelendiğinde, maaş yükselişiyle işgücü maliyet yükselişi arasında
nominal olarak % 2'lik bir farkın mevcut olduğu görülür. Sözkonusu
dönemde net maaşın yıllık ortalama artışı % 58 iken, işgücü
maliyetinin nominal artışı yıllık ortalama % 56'dır. (Tablo 5.5.5, Grafik
5.5.3).
Yine 1984'te konsolide bütçe harcamalarına oranı %2.4 olan faiz
harcamalannın sözkonusu oranı 1992'de %6.0'ıdır. (Grafik 5.5.2,4)
Faiz ödemelerinin bütçe gelirine olan oranı 1984 - 1992 periyodunda
büyük artışlar kaydetmiştir. Dönem başında %15.7 olan sözkonusu
oran, dönem sonunda %27.1 olarak gerçekleşmiştir. (Grafik 5.5.5.)
Konsolide bütçe açığı, nakit açığı ve nakit açığının 1980 -1982
aralığında,
finansman
yollannda
meydana
gelen
değişmeler
incelendiğinde; merkez Bankası katkısının zaman içinde giderek
azaldığı görülmektedir. Ancak, zaman içinde sözkonusu
oranda
büyük dalgalanmalar olmuştur. Dış borçlanmadan temin edilen nakit
açığı kısmında da zaman içinde büyük dalgalanmalar olmuş ve
sözkonusu dönemin ikinci yarısında sıfır düzeyinde seyretmiştir.
Nakit açığının finansmanında 1980 - 1992 aralığında iç borçlanmanın
payı önemli artışlar
kaydetmiştir.
Nakit
açığının
1980 -
1985
döneminde yıllık ortalama % 52'si iç borçlanma ile karşılanırken,
1986 - 1991 aralığında sözkonusu açığın yıllık ortalama % 77'si iç
borçlanma ile karşılanmıştır. (Tablo 5.5.6, Grafik 5.5.6,). Nitekim iç
borç servisinin bütçe gelirlerine oranındaki gelişimi incelendiğinde;
sözkonusu oranın önemli ölçüde arttığı görülür. 1985'te % 16 olan
sözkonusu oran, 1988'de % 54.5 ve
1992'de % 61.1
olarak
gerçekleşmiştir. (Grafik 5.5.7). İç borçlanmanın vade yapısında kısa
vadeye doğru önemli bir kayma olmuştur. 1984'da kısa vadeli iç
borçlanmanın payı % 58.5 iken, 1991'de % 74.9 olmuştur. (Tablo
4.10 ve Tablo 5.5.9).
2ö
o
O)
^
OL
(Mz
z
o
-22
- 2 „
CO
o»
o
<
I
K <N o ^ I
\ s\\\ \ \ \\N \ \\ \ \\\'\\ \\\\\\\ \V\\\ V.\ \j
LU
o
I -
m
K ' lO «o K lO
LU
.••\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\vAu\\\\\\)
9
o
«o
in
jo
vn ef>
w o' iW ^ '
o
r î cn 00
«
o
o
_v
o
c
O
w\v\-\\\\\\A\\\"\\\\\ı
o
O
d
CNJ
I
o
q
(D
1^ .
lO
q
C6
- oUI oUI
Qo o
2
i ^
> - Z ) N Q l U
a.<>-
N N N
Grafik
5.5.6
NAKIT AÇıĞıNıN FINANSMANı
GSMH'NıN ORANı OLARAK
Yüzde
I
I
I
I
I
80
81
82
83
84
'
85
86
87
88
Finansman AraclarI
Kaynak-.Tablo
DİĞ Boro
lo Boro
Merkez Bankaöi
Diğer
6.6.6
89
90
91
Grafik
5.5.7
ıC BORÇ SERVISININ
BUTCE GELIRLERINE ORANı
YÜZDE
84
85
86
—
87
88
89
90
91
IC BOR.SER./BUT.GEL.
1992 ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
KAYNAK:DPT
92
93
r:
(D
ın
•
^
^ 1 CvJ
00 1
00 i
I
LO
o l
co
fl3 03 o
> j cQ
o
CM
LO
(D
ro
«T) I
I
(NJ
I
ro
H
Ch
03
rH
I
o
ro
1
LO
cn
ro
ro
cn
ro
ro
ro
LO
ro
o
a
o
4J
OD
cn
M
(D
ı
Q
C
D
O
o
o
I
o
•H
03
ro
(O
M
•
03
c
o
O
o
o
u r:
0 03
-H
a)
cnj i
r:
i-O
H ::ı:
o
H
e)
>^
o
I
o
00 00
rH
O
O
o3
03
I
O
o
ı
ı
l >
ro
ı
o
ro
CNJ
I
o
LO
CvJ
I
i
CM
o
O !
o
ı
ı
ı
ro
rH
ı
ı
LO
i
I
ı
ı
ro !
I
CNJI LO
^ î
O
a)
H
CO
cn
c\j
co
cn
ro
cn
I
î
^ I
co
1
ı
ı
I
oo
cn
00
ı
00
I
ı
lO
co
cn
ı
00
CVJ
ı
ı
I
ro
(^
f-0
cn
ro
ı
cn
•o
^()
ro
CN
I CD i
o
cn
m
m
CM
ro
Q ru
1
O
4J
lO
LO
H
4-J
O
00
O- O
o
r
cn
Ov)
1
ro
1
ı
I
I
ı
ı
I
ı
ro
cn
^ I
ro
ı
ı
OvJ
cn
ro
ı
00 cn o
00 00 00 00 ! cn
cnl
cn
CD
cn
I
cn
ı
cn
cn
Tablo
5.5.7
Türkiye^tç
Yıl
Borç
Ortalama
Ay
6
3
Faiz
Ay
Oranları
9
(Dönemlik
Ay
1
%)
Yıl
1987
10.7
22.6
34.5
1988
13.9
29.0
44.5
62.4
1989
12.5
26.4
42.4
58.3
1990
11.9
24 .5
37.1
52.0
1991
17.1
34.5
53.3
72.1
18 . 6
37.0
Kaynak:Hazine Aylık Göstergeleri
55.0
75.4
1992
Tablo
5.5.1
T ü r k i y e ' d e îç B o r ç
(Yıllık Ortalama)
Yıl
1987
1988
3
Ay
6
50.3
l.1
Ortalama
Ay
9
Faiz
Oranları
Ay
1
Yıl
50.3
48.3
66.3
63.2
62.4
47.0
198 9
59.8
60. 1
60.0
58.3
1990
56.9
55.0
52.1
52.0
1991
88.0
80.9
7 6.5
72.1
1992
97 . 8
79.0
75.4
87. 6
Kaynak : {{azine Aylık Göstergeleri
47.0
Tablo
5.5.9
Borç Stokunun Vade Yapısı
Vade
1991
1990
(%)
1992
1 yıl
11. 8
19.4
25,9
2 yıl
32 .2
14.4
3.1
3 yıl
21.0
13.4
4.4
4 yıl
4.7
2.7
0.6
5 yıl
4.6
4.5
3.2
Diğer
3.2
3.0
24.6
77.5
57.5
61.9
3 ay
6.4
14 .0
23.4
6 ay
9.2
17.3
7.0
9 ay
6.9
10.1
4.7
-
1.2
3.0
22.5
42.5
38 .1
100
100
100
Tahvil
Toplamı
Diğer
Bono
Toplamı
Genel
Toplam
Türkiye'de iç borç ortalama faiz oranları Tablo 5.5.7 ve Tablo
5.5.8'de 1987 yılından itibaren yıllar itibariyle verilmektedir. Tablo
5.5.8'den de çok açık bir şekilde görülebilecei gibi Türkiye'de yıllık
faiz eğrisi 1991 yılından itibaren açıklanması mümkün olmayacak bir
eğime ulaşmıştır. Bu Türkiye'de ekonomik istikrarsızlığın boyutunu
göstermesi açısından çok önemlidir. 1991 yılına kadar üç aylık devlet
bonoları ile yıllık tahvil faizleri arasında fark 5 puan iken, bu fark
1991'de 9 15.93'e, 1992'de ise % 22.41'e yükselmiştir. Özellikle 1992
programında
enflasyonun
1991'den
daha
düşük
olacağı
belirtilmişken, nominal ve reel faizlerin devlet taafından yüksek
tutulması,
açıklanması
kolay
olmayan
bir
ekonomi
politikası
yanlışlığıdır. Ayrıca hükümet uygulamalannın programlardan farklı
olması
dolayısıyla
hükümet
programları
inandıncılıklannı
kaybetmektedir.
Türkiye'de borçlanmanın vadesi çok kısadır. Tablo 5.5.9'da
görüleceği gibi borç stokunun 1992 yılında % 64'ü bir yıl ve bir yıldan
kısa vadelidir. Bu oran 1991 yılı için % 61.9'da kalmıştır.
Yukarıda tablolardan görüleceği üzere Türkiye'de devlet çok
yüksek reel faizle kısa vadeli borçlanmıştır. Bu borçlanmanın iki
zararlı etkisi olmuştur:
- Devlet bir borç kısır döngüsü içine girerek, borç yükünün, bütçe
açığının yanısıra, yanlış borçlanma politikası yüzünden daha da
artmasına yol açmıştır. Örneğin 1992 yılında devlet borçlanmasını, %
35.2 bir reel faiz yerine %: 5'lik bir reel faiz yapsaydı 24 trilyon, eğer
% 10'luk bir reel faizle yapsaydı 16.5 trilyona yakın bir tasarruf
sağlayabilecekti. Butasarruf 1992 bütçe açığının üçte biri ile yarısı
arasında değişmektedir. Yani bütçe açığının yansına yakın kısmı
Hazine'nin yanlış borçlanma politikasından kaynaklanmıştır.
- Devletin yüksek faizle borçlanması diğer faiz oranlarının da
yükselmesine yol açarak yatırımların yavaşlamasına yol açmıştır.
Böylece büyüme oranının da potansiyel büyüme oranının altında
kalmasıyla sonuçlanmıştır.
1993 yılı başında Hazine'nin borçlanma politikasında faizleri
düşürme ve vadeleri uzatma konusunda attığı adımlar bu sefer
Merkez Bankası'nm rezerv politikasıyla çelişmeye başlamıştır. Bu da
Türkiye'nin 1988 yılı sonundan beri izlediği rezerv politikalarının
yüksek maliyetini bir kez daha ortaya çıkarmıştır. Merkez Bankası
sıcak para olarak tanımlanan kısa dönemli sermaye girişlerinin faiz
oranlarına çok hassas olduğunu belirterek, faizlerin daha büyük
ölçülerde düşmesinin kısa dönemli sermaye ve döviz sorununa yol
açacağını
hatırlatmıştır.
Türkiye'nin
çok
pahalı
olan
rezerv
politikasının bir kez daha gözden geçirilme gereği ortaya çıkmıştır.
Türkiye'nin rezerv sorununun kısa dönem için çözümünde yardımcı
olan yüksek faiz politikaları, orta ve uzun dönemde rezerv sorununun
sağlıklı çözümü
olan
geçirecek yatırımların
ihracat ve
artmasını
ihracat
engelleyici
potansiyelini
bir
unsur
harekete
olmuştur.
İhracatın artmasını sağlayacak toplam sabit sermaye yatırımları son
beş senenin üçünde negatif olarak gerçekleşmiştir. Dünyada hiçbir
ülkenin döviz rezervi sorununu % 30'lara varan dolar cinsinden reel
faiz oranlarıyla çözmeye gücü ve niyeti olmadığı gibi, yüksek faiz
politikalan döviz rezerv sorununu en pahalı şekilde erteleme yoludur.
Türkiye rezerv sorununu ihracatını, turizm gelirlerini ve doğrudan
sermaye yatırımlarını arttırarak çözmenin yollarını bulmalıdır. Bunun
için de borçlanma ve rezerv politikaları "ekonominin orta ve uzun
dönemli gelişmesini gözetecek şekilde gözden geçirilmelidir. (TOBB,
1993- 109-11).
6. Kamu İktisadi Teşebbüsleri Analizi
Cumhuriyetin ilanından 1920'li yılların sonlarına kadar ülkemizin
geçirdiği başarısız liberal ekonomi deneyimi nedeniyle devletçilik
uygulamaları
başlamıştır.
İzmir
İktisat
Kongresi
sonrasında
bir
yandan özel kesimi destekleyici uygulamalar gerçekleştirilirken, bir
yandan
da
devletin
doğrudan
yapacağı
iktisadi
faaliyetlerin
düzenlenmesine başlanılmıştır. Bu amaçla 1925 yılında Sanayi ve
Maadin Bankası kurulmuştur. 1930'lu yıllann başlarından itibaren
Devlet Sanayi Ofisi (1932), Sümerbank (1933), Etibank (1935), Ziraat
Bankası, Denizbank, Devlet Zirai İşletmeleri gibi ekonomik örgütler
kurulmuş savaş yıllarından sonra 1950 - 1960 aralığında, EBK,
TDÇİ, SEKA, TCDD, PTT, DMO, TC. Turizm Bankası, TPAO gibi
yeni devlet teşekkülleri kurulmuş ve bu eğilim 1960 - 1983 arasında
da devam etmiştir. (YDK KİT 1991 Raporu 8,9). Zaman içinde
ayakkabıdan kurşun kaleme, sigara ve içkiden demir-çelik ürünlerine
kadar devlet hemen her alana el atmıştır. Devletin bu ^-şekilde
gelişmesi ve gerek personel istihdamında ehliyet ve liyakat kriterlerini
gözönüne
almaması,
gerekse
özel
sektörle
rekabet
edecek
esneklikte iktisadi kuruluşlarını yenileyememesi zaman içinde, kamu
iktisadi teşebbüslerini ülkenin kamburu ve ekonomik istikrarsızlıkların
başlıca sebebi olmalarına yol açmıştır.
özelleştirme, Türkiye'nin serbestleşme politikalarının en önemli
ayaklarından birisidir. Ulusal prodüktif varlıkların % 50'sinden fazlası
kamu sektörünün denetimi altındadır. Özel teşebbüs firmalarıyla
karşılaştınidığında KİT'ler etkinsiz kalmaktadır. KİT'lerin hemen hepsi
aynı sorunlara sahiptir: Eskimiş teknolojiler, düşük kapasite kullanım
oranları, artan gecikmiş alacak miktarları, kalifiye işçi kıtlığı, aşırı
istihdam,
karar
vermede
hükümet
müdahalesi
nedeniyle
kar
amacının ön planda olmaması, pazarlama ve dağıtım sorunları,
yönetimin sık sık değişmesi ve yetersiz satışlar (Özuygur 1991 2969,
Tigrel 1991, 160), 1983'te KİT'lere ilişkin yasal çerçeve değiştirilmiş;
piyasa ilkelerine göre işleyen teşebbüslerle, kamu monopolü veya
kamu mal ve hizmeti üreten teşebbüsler arasında ayırım yapılmıştır.
Birincilere (İDT) daha büyük bir otonomi verilmiştir. 1985'te KİT'lere
bahşedilen vergi muafiyetleri, KİT'lerin özel sektörle eşit koşullarda
olması ve ekonomik etkinliklerini artırmak amacıyla kaldırılmıştır.
Yine
1985'te
KİT'lere
yeni
personel
alımında
ve
yönetsel
uygulamalarını iyileştirmede esneklik tanıyan yeni bir personel rejimi
getirilmiştir (Tigrel (DPT 1991), 160, 161).
Türkiye 1980'lerde başlıca görünüm alanları olarak İngiltere ve
ABD'de cereyan eden Neo-Liberalizm rüzgarlarından etkilenmiş,
özelleştirme
çalışmalarında
da
bu
yönlendirilmeye
Özelleştirmenin dayandığı gerekçeler
başlamıştır.
olarak; KİT'lerin bütçe ve
toplam ekonomi üzerindeki yükünün azaltılması ve bu yolla kaynak
kullanımında özel sektörün, kamu talebinin azalmasına paralel olarak
rahatlaması ileri sürülmüştür. Özelleştirmeyle, kısa vadede mevcut
kaynakların özel teşebbüs sermayedar / yöneticileri tarafından daha
iyi kullanılarak üretim etkinliğinin sağlanacağı; uzun vadede ise,
özelleştirilen fabrikaların piyasa talebindeki değişmelere ve göreli
fiyatlara
uyum
sağlaması
ile
tahsis
etkinliğinin
sağlanacağı
düşünülmüştür. Özelleştirme uygulamasıyla geniş halk kitlelerine
satılacak hisse senetleriyle formel piyasalarda işlem görmeyen,
yastık
altında tutulan veya enflasyondan
gayrimenkul, dayanıklı
kaynakların,
ulusal
yönlendirilmesinin
tüketim
ekonomi
sağlanması
korunmak
için
malları ve döviz olarak
içinde
daha
prodüktif
düşünülmüştür.
altın,
tutulan
alanlara
(Kjelistrom
(DPT
1991), 256).
1986'da Başbakanın başkanlık ettiği bakanlıklararası
Yüksek
Planlama Kurulu, özelleştirmede hedef gruplar olarak işçileri, mahalli
küçük ölçekli yatırımcılan, dış ülkelerdeki Türk işçilerini ve İMKB'deki
yatırımcıları sıralamış, ancak yabancılan grup hedefler arasında
saymamıştır. Bu yaklaşımda popülist bir vurgu vardır. Halk kesiminin
büyük bir kısmına hisse senedi satışının çocukluk çağındaki sermaye
piyasasını da geliştireceği düşünülmüştür.
devlet
kapitalizminin
özel
teşebbüs
Bu
transformasyonla
kapitalizmine
arzulanmıştır. (Kjelistrom (DPT 1991), 257, 258).
dönüşmesi
6.1. KİT Finansman ve Harcama Dengesi
1980 - 1991 aralığında toplam kamu kesimi borçlanma gereğinin
GSMH'ya göre gelişimine bakıldığında; borçlanma gereğinin hemen
tamamının
aynı
oranda
KİT ve
konsolide
bütçe
açıklanndan
kaynaklandığı görülmektedir. KİT harcamalan 1986 - 1992 aralığında
yıllık ortalama olarak % 54 oranında artış kaydetmiştir. Harcama
artışlan alt kalemler itibariyle düşünüldüğünde; en büyük payın maaş
ve
ücretlerdeki
yükselmede
olduğu
görülür.
Anılan
dönemde
sözkonusu kalemdeki yıllık ortalama artış oranı % 79'dur. Bu
ortalamaya ait standart sapma 377'dir. Görüldüğü gibi standart
sapma rakamı oldukça yüksektir. Özellikle 1989, 1990 ve 1991'de
yıllık ortalama % 112'lik artışlar yapılmıştır. Bunun sebebi büyük bir
ihtimalle,
özelleştirme
kapsamına
alınacak
KOİ'ye
devredilen
KİT'lerin ortak bilançodan çıkarılmasıdır. Mal ve hizmet alımlarının
gelişiminde büyük oranlı dengesizlikler meydana gelmiştir. Örneğin,
1991 yılında bir önceki yıla göre % 1 'lik artış meydana gelmiştir. 1986
- 1992 aralığında mal ve hizmet alımlarında yıllık ortalama % 48'lik
artış meydana gelmiştir. Amortisman ve karışıklıklar kaleminde yıllık
ortalama artış 9 85 iken, bu ortalamaya ait sapma 60'dır. Özellikle
1988 ve 1991 yıllarında yüksek oranlı amortisman ve karşılıklar
ayrılmıştır {% 137 ve % 138). Harcamaları oluşturan alt kalemlerin
toplamı harcamalar içinde yıllar itibariyle gelişmelerin burada da
yaşandığı görülür. Mal ve hizmet alımlarının payı 1991'den itibaren
büyük bir oranlı düşüş yaşanmıştır. Bu düşüş 1992'de de telafi
edilmemiştir.
Bu
düşüş
nedeniyle
gerek
ücretlerin,
gerekse
amortisman ve karşılıkların toplam harcamalar içindeki payları da
büyük oranda artmıştır. Ancak bu artışta sözkonusu
kalemlerin
nominal olarak artışları da ikinci etken olarak önemlidir. (Tablo
6.1.1.a,b).
Tablo
6.1.1.a
K Î T G o l ir vo Marcnmalarıncla
Toplam
Harcama
Yıl
M a a ş ve
Ücret.
33
198 6
Yıllar
İtibariyle
Gelişmeler
7\mort.
ve K a r ş .
Mal-Hiz.
Alımı
Toplam
Gelir
()
N e t K/Z
/To.Geli
r
32
25
169
30
6
38
46
6
3
1 907
47
58
47
1 9R8
6-S
52
58
137
60
1 98 9
77
143
74
41
73
1
40
72
-2
1 990
77
100
78
1991
28
92
1
138
4
-25
1 992
53
74
50
32
58
-21
48
27
85
60
49
23
5A
79
Ort. 37
20
? id t. : (yö ı e V 7, ri r n r. 1 a r ı 11 a ı i. ç L ı L
Kaynak:DPT verilerinden hesaplandı.
Tablo
KÎT
Yıl
.
6.1.l.b
Harcamalarının
Maaş
ve
Ocret.
Bileşimi
Mal ve
Hizmet
Alımı
(%)
Amor­
tisman
Toplam
Harcama
] 98 6
11
79
10
100
1 ^R7
12
79
9
100
1 9Rfl
1 1
76
13
100
1 9n9
15
75
10
100
1 990
17
75
8
100
1991
25
59
16
100
1^92
28
58
14
100
Kaynak: DPT verilerinden lıesaplandı.
1
1
Toplam gelirlerdeki artışın gelişimi incelendiğinde, aynı dönemin
enflasyon oranının ortalamasına göre yaklaşık 2.6 puan civarında
daha düşük bir gelişme kaydettiği görülür. 1986 - 1992 aralığında
tüketici fiyatlan yıllık ortalama % 60 oranında artış kaydetmiştir.
KİT'lerin kar rakamlarının gelirleri oranlarına bakıldığında; dönemin
başından sonuna kadar giderek artan oranlarda kâr düşüşü ve zarar
artışıyla karşılaşıldığı görülür.
mal-hizmet
alımlarındaki
Bunun esas nedenlerinden
düşüş
ve
dolayısıyla
satış
birisi
hasılatı
artışındaki düşüş ise diğer nedeni de ücretlerdeki, amortisman ve
karşılıklardaki
yükseliştir.
Ancak
bu
nedenlerin
arkasında
KİT
yatırımlarının büyük oranda düşüşü dolayısıyla azalan rekabet gücü
yatmaktadır. KİT sabit sermaye yatırımlarının yıllık ortalama artış hızı
1986 - 1992 döneminde % 44'tür. Enflasyon oranının ortalama % 60
olduğu
gözönüne
alınırsa,
düşüşün
büyüklüğü
daha
kolay
anlaşılabilir. % 44'lük ortalamaya ait standart sapma rakamı da
11'dir. Bu da yatırımların yıldan yıla önemli dalgalanmalar yaşadığını
göstermektedir. (Tablo 6.1.1.a,b).
işletmeci KİT'lerin finansman yollarındaki gelişmelere 1986 - 1992
aralığı için göz atıldığında; finansmanın zaman içinde bazı sapmalar
olsa da ağırlıkla bütçe transferlerinden ve dış kredilerden sağlandığı
görülür. KİT finansman gereğinin 1986 - 1990 aralığında yaklaşık
ortalama % 60'ı dış kredilerden, % 35'i ise bütçeden karşılanmıştır.
Ancak 1991 ve 1992'de KİT finansman gereğinin sırasıyla % 82 ve %
69'u bütçeden temin edilirken; yine sırasıyla % 11'i ve % 31'i dış
proje kredilerinden temin edilmiştir. Temini gerekli
finansmanın
anılan dönemde gelişimi incelendiğinde, çok büyük dalgalanmaların
vuku bulduğu dikkati çekmektedir. Bir yıldan diğerine 3 katına varan
değişmeler meydana gelmiştir (Tablo 6.1.2.).
Tablo
6.1.2
İşletmeci KÎT Finansmanında Yıllar itibariyle
Gelişmeler (%)
Yıl
Tem.Ger.
Finans.
Art.Oranı
Bütçe
Payı
Dış
Proje
Kredi.
Diğer
Toplam
1986
16
12
65
23
100
1987
28
30
65
5
100
1988
80
38
60
1989
19
38
49
13
100
1990
30
30
56
14
100
1991
256
82
11
100
69
31
100
1992
Kaynak:DPT
-7
verilerinden
hesaplandı.
100
işletmeci KİT'lerin personel giderleri ve üretiıjı değerleri ile ilgili
veriler incelendiğinde; üretim değerinin yıllar itibariyle gelişimi ile
personel giderinin gelişimi arasında anlamlı farklılık olduğu ve farkın
giderek büyüdüğü görülmektedir. 1985 - 1992 periyodunda personel
giderleri yıllık ortalama olarak % 74.3 oranında artarken; standart
sapması da 35 gibi yüksek bir rakam olmuştur. Özellikle 1989'dan
itibaren yüksek tutulan ücret zamları yükselişte etkili olmuştur. Üretim
değerinin aynı dönemdeki yıllık ortalama artış hızı ise, % 55.7'dir. Bu
ortalamaya ait standart sapma 20'dir. Personel gideri kalemi üretim
değeri kalemine- oranlandığında; dönem başından dönem sonuna
kadar, sözkonusu oranın arttığı görülür. 1985'te % 19.3 olan oran
1992'de % 51.4 olmuştur (Tablo 6.1.3).
İşletmeci KİT istihdam giderinin mal ve hizmet satış maliyetine
oranı grafik 11'de gösterilmektedir. Bütün KİT'ler dikkate alındığında
sözkonusu oranda 1984 - 1992 aralığında sürekli artışlar olduğu
gözlenirken; 7 büyük KİT'e ait istihdam gideri/mal ve hizmet satış
maliyeti oranı dikkate alındığında 1984'ten 1988'e kadar ufak çaplı
azalmalar olduğu görülür. Sözkonusu oran, 1984'te % 28.3 iken,
1988'de % 22 olarak gerçekleşmiştir. Ancak
1989'dan
itibaren
oranda sürekli yükselmeler meydana gelmiştir. (Grafik 6.1.1.2.a,b).
İşletmeci Kİt faiz giderlerinin mal ve hizmet satış maliyetine oranı
zaman içinde dalgalanmalar göstererek sürekli artışlar kaydetmiştir.
1984'te % 2.2 olan oran, 1991'de % 13.9 ve 1992'de % 8.6 olarak
gerçekleşmiştir. (Grafik 6.1.3). İşletmeci KİT kar ve zararın GSMH
içindeki
payında
zaman
içinde
azalış
yönünde
bir
istikrar
gözlenmektedir. 1984'te GSMH'nın % 4.4'ü kadar olan kar rakamı,
1992'de GSMH'nun -% 2.1'i kadar zarara dönüşmüştür.
(Grafik
6.1.4.) 7 büyük KİT için sözkonusu orana bakıldığında; zarara geçme
yılının bütün KİT ortalamasına göre daha erken olduğu görülür.
Bütün işletmeci KİT'lerde zarar 1990'da başlarken, 7 büyük işletmeci
KİT'de 1988'de başlamaktadır. Zarann yaklaşık % 80'i 7 büyük KİT'e
aittir. (Grafik 6.1.5).
rH
Ti
•H g -H
O -H M
• 4-) (U
W (U 'tn
M M (D
(U -.D Û
PL.
,H
CM
o
m
lO
(T»
00
cr>
cn
rH
O
CM
TH
TH
O
01
00
TH
o
CO
LO
CM
CM
cn
o
LO
LO
n
01
LO
LT)
TH
lO
\
1
1
CD
o
<^
CNJ
•rH
H
ti
•H
0) -H
d)
o
00
OJ
LO
0)
0)
•H
M
O)
rH
(M
C\J
S-t
Ch
cn
ro
Cl
^,
0)
LO
CO
o
LO
(ü
Q
LO
LO
LO
rH
rH
m
cn
01
LO
CM
,H
00
Lil
cn
CM
LU
cn
C7^
CM
LO
cn
LD
cn
CsJ
01
-a <
>
H
o
CO
00
^ 4 H
1
1
o
—
•H
4->
d)
M
İD
>
rH
O
rH
>^
-H
M
LO
cn
00
cn
n
Ol
m
uı
01
o
01
o
o
^
00
cn
01
00
ıH
TH
00
00
rH
o
lO
01
00
cn
o
LO
rH
rH
cn
rH
rH
.
M
, .H
^ 4-J
^
ü>
H
o
rH
O
F^^H
<X)
(D
^
rH
o
Ol
rH
01
o
CNJ
00
rH
o
01
00
00
^ ^ ^ (<
OJ (D
U X
CM
d)
H
CO
o
o
o
1
>ı
cr>
00
1
00
rH
o
rH
CVJ
CM
1
1
1
o
M
(D -H
o
rH
^
a
LO
Ul
CvJ
00
00
\D
yo KO
O
00
LO
(D rQ o
s -H Ol
u> 0) m
d) H
d rH d rH
d) rH -H 05 -H 03
(J -H M -H M rH
d TJ -H H -H H
1^ . 'H 0) 4J M 4J M
d) rH
d> M -H
(ü
cn 03
•H
E^.
o
M
4J
M d)
1-^
C/^
O
EH -H
cn
1
> M
uy
g
1
0) V)
rH -H
-H UH
M O
d)
> rH
L > H d) P:^
.H
1
5H - H
d) +H
rH
-H E-t
M W
0) Ol
>
uy,
cn
CM
o
LD
>-.
H H
>ı
<ü
4-J rH >
ocn
-H cn •
M rH CO'
M
H
(L)
^
dO
m •
(D
-H
U
•H
CM
o
O
CM
cn
LO
VD
LO
LO
rLO
LO
^ y
d)
rH
rH
d)
x5 N
:0
03
a
H
(DM
H rH H
OrH o
CU
c; N a 03
03 :0 03 E-t
T5
T3
03 a 03
H TJ H d)
X5
^ C ^ C ^
-1 rH 03 H
03 H
03
d)
H in r-^ ^ <-\
rH
—
o
CO
>-<
01
(N
^'
CO
l-O
vo
CO
CO
00
(T*
cy^
cn
cn
E-<
Ol
û
o- ..
co
co
cn
>ı >ı Ol H Q, rH a rH
03 03 >ı 03 >ı 03 ^
LO ^ U) M
M
Md)
"— ^
ro
CM ^ 0 1 H 00 E-t CTı H Jh
cn
0 1 -fH cn 4 H cn -IH d)
^ CM ^ H
rH
^
01
' CM
LO
oo
1 "
CO
(J>
o
cn
cn
o
cn
cn
rH
cn
cn
o
03
c
>1
03
— y
Grafik
6.1.1
ISLETMECI KıT ISTIHDAM
GIDERININ
MAL VE HIZMET MALIYETINE
YÜZDE
—
ISTIH.GI./MAL H.S.M.
1992 ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
ORANı
Grofik
6.1.2.a
7 B U Y U K KIT ISTIHDAM GIDERININ
VE H I Z M E T SATIS MALIYETINE
MAL
ORANı
YÜZDE
T
84
85
r
1
86
88
—
1
89
r
90
7 BUYUK KIT
1992 ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
KAYNAK:DPT
92
93
Grofik
6.1.2.b
7 BUYUK
KıT FAIZ GIDERLERININ
VE H I Z M E T SATIS MALIYETINE
MAL
ORANı
YÜZDE
84
85
1992
86
87
88
89
ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
—
7 BUYUK KIT
92
93
Grafik
6.1.3
I S L E T M E C I K ı T FAIZ G I D E R L E R I N I N M A L
V E H I Z M E T SATIS MALIYETINE
YÜZDE
—
FAİZ GID./MAL H.S.M.
1992 ylll tahmin 1993 ylll program
hadefldlr.
ORANı
Grafik
6.1.4
ISLETMECI KıT KAR-ZARARıNıN
G S M H I Ç I N D E K I PAYı
YÜZDE
1
84
1
85
1
86
1
87
1
88
89
1
90
1
r
91
92
93
DONEM KAR ZARARI TRİLYON TL
0.8
1.3
1.1
1.2
—
1.1
1.1
-0.9
-17.7
-16.6
DONEM K-Z/GSMH
1992 ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
-19.7
Grafik
6.1.5
7 BUYUK ISLETMECI
KAR - ZARAR
/GSMH
YÜZDE
—
1 9 9 2 y l l l t a h m i n 1993
KıT
7 BUYUK KIT
ylll program hedefidir.
6.2 Özelleştirme Uygulaması
Yukarıdaki
satırlarda
sermaye maliyetlerine
KİT'lerin
yatırım,
personel,
ilişkin açıklamalardan
üretim
anlaşılacağı
ve
üzere;
sorunun çözümünde iki temel yöntem vardır. İlki mevcut kurumlann
ve personelin ıslahı ve serbest piyasaya ayak uyduracak şekilde
reorganize edilmesi, ikincisi ise, bu kurumların elden çıkarılması, yani
özelleştirilmesidir.
Gerek her alanda uluslararası rekabetin geçerli olduğu globalleşen
dünya ekonomisi
koşullarında, gerekse
gıda
ürünlerinden
lüks
tüketim mallarına kadar tüm ürünlerin ithalatının serbest bırakıldığı
Türkiye koşullarında bugün bu kuruluşların rekabet edebilme şansları
kalmamıştır. Pazar disiplininden yoksun olarak faaliyet gösteren bu
kuruluşlar, kaynaklarını rasyonel ve verimli biçimde kullanamadıkları
gibi, üretim kalitesi yönünden de tüketicinin isteklerine' yeterince
cevap vermekten uzak kalmışlardır.
Bugün
bir çok
KİT'in
istenen verimlilik
ve
rekabet
gücüne
kavuşabilmesi için çok büyük yeni yatırımlara ihtiyacı vardır ve bu
yatınmlarm, 2-3 yıl gibi kısa bir süre içinde, sağlam finansman
kaynakları
ile gerçekleştirilmesi
zorunludur.
Oysa
1991
yılında
kaynak-ödeme dengesi 1.7 trilyon trilyon TL'lik yatırım harcaması ile
birlikte temini gerekli finansman ihtiyacı 14.9 trilyon TL düzeyine
ulaşmış ve gerekli finansmanın % 82'si bütçeden karşılanmıştır. 1992
yılında ise sözkonusu kuruluşların kaynak-ödeme dengesi 7.3 trilyon
TL fazla vermesine karşın temini gerekli finansman tutarının, 21.1
trilyon TL düzeyindeki yatırım harcamaları nedeniyle 13.8 trilyon TL
düzeyinde kesinleşmesi beklenmektedir. Bu tutarın % 70'e yakın
bölümü bütçeden yapılan transferler yoluyla karşılanacaktır.
Yine 1992 yılında toplam kamu yatırımlarının yalnızca % 10'u da
eğitim ve sağlıl< alanındal<i yatırımlara yönelmiştir. Bu oran, kamunun
madencilik ve imalat sanayi yatırımları için ayırdığı paraya hemen
hemen eşittir. Asıl olarak KİT'lerin faaliyet göstermesi beklenen enerji
ve ulaştırma gibi alanlarda KİT'ler dışındaki kamu kuruluşlannın
yaptıkları yatırım
harcamaları
ise, bu sektördeki toplam
kamu
yatınmlannın % 30'u düzeyindedir.
Öte yandan, özelleştirme programı kapsamına alınan kuruluşlar
dışında,Türkiye'de faaliyet österen KİT'ler, 1990 yılı faaliyetlerini
toplam 920 milyar TL zararla kapatırken, bu rakam 1991 yılında 17.6
trilyon TL düzeyine yükselmiştir. 1993 yılı programında yer alan
verilere göre sözkonusu kuruluşların toplam faaliyet zararının 1992
yılı için 16.5 trilyon TL düzeyine düşeceği, 1993 yılında ise 19.7
trilyon TL olarak gerçekleşeceği tahmin edilmektedir.
İdari sorunları da içeren bütün olumsuzluklar, bu kuruluşları mali
açıdan güç durumda bırakmakta ve bugün pek çok KİT ancak bütçe
desteği ile ayakta durabilmektedir. Pek çok KİT'in işletme faaliyetleri
sonucu doğan zararları, bütçe transferi biçiminde,sermaye, görev
zararı ve sübvansiyon olarak Hazine'den karşılanmaktadır. Oysa
devlet, KİT açıklarını kapatmak için değil, asli fonksiyonu olan
altyapı, sağlık, eğitim ve savunma gibi alanlara kaynak aktarmak,
toplumsal refahı en üst düzeye çıkarmak için vardır.
Türkiye halen, nüfusunun yarısından fazlası geçimini tanmdan
sağlayan bir ülkedir. Bugün bu kesimin gayri safi yurt içi hasıladan
aldığı pay ise yalnızca % 16'lar düzeyinde bulunmaktadır. Doğaldır
ki,
tanmsal
üretime
destek
vermek
ve
bu suretle
milli
gelir
dağılımındaki adaletsizlikleri en aza indirmek amacı ile kurulan
KİT'lerin, ekonomik olmasa da, tarım kesimi istenen rantabiliteye
ulaşıncaya
ve
milli
gelir
dağılımındaki
dengesizlikler
ortadan
kalkıncaya kadar bu kesime destek vermek amacıyla işlevlerini
sürdürmeleri gerekmektedir.
Yine aynı biçimde, enerji, petrokimya ve ulaştırma alanlarında
stratejik önemi haiz bazı devlet işletmelerinin tümü ile yerli veya
yabancı özel sektöre devri düşünülemez. Ancak bunlardan yatırım ve
finansman ihtiyacı içinde bulunan bazı devlet işletmeleri için kamu ile
yerli-yabancı özel sektör işbirliğine gidilmesi sözkonusu olabilir. (KOİ
Başkanlığı, Basın ve Halkla İlişk.Bir.Mayıs 1993).
Özelleştirme ile devletin, asli görevleri olan, savunma, sağlık,
altyapı, adalet sistemi, eğitim gibi alanlarda yoğunlaşma sağlanması
ve bu program yoluyla sermaye, piyasalanna yönelmeyen, gerek
yeraltı piyasalarında, gerekse informel piyasalarda işlem gören yerli
ve yabancı tasarrufların bu piyasalara yöneltilmesinin sağlanması
hedeflenmektedir.
Yine
kamu
açıkları
nedeniyle
özel
sektörün
kaynak kullanımında dışlanmaya maruz kalması da ancak, devletin
bu denli gereksiz genişlemeden kurtulmasıyla mümkün olacaktır.
1986 - 1991 Dönemi Uygulamaları:
Özelleştirme uygulamalannın başlatıldığı 1986 yılından 1991 yılı
sonuna kadar geçen geçen dönemde;
-21 şirketteki KOİ paylarının blok satışından 402 milyar 314 milyon
T L (153.4 Milyon $).
-20 şirketteki KOİ paylannın halka arzından 1 trilyon 58 milyar TL
(391.4 milyon $) ve
- 2 şirketteki KOİ paylarının da blok satış+halka arz kombinasyonu
ile satıştan 106 milyar 55 milyon TL (35.5 milyon $) olmak üzere,
toplam
1 trilyon 566 milyar 613 milyon TL (580.3 milyon $)
özelleştirme geliri elde edilmiştir.
Aynı dönemde, İMKB'da yapılan 786.4 milyar TL'lık (281.9 milyon
$) hisse senedi artış geliri, 20.8 milyar TL'lik (25.8 milyon $) temettü
geliri ile birlikte 1986 - 1991 yılı toplam özelleştirme hasılatı 3 trilyon
634 milyar TL (1 milyar 294 milyon $) düzeyinde gerçekleşmiştir.
1992 Yılı uygulamalan:
1992 yılı içinde, 18 şirketteki kamu hisseleri blok satış yoluyla
özelleştirilmiş ve bu uygulamalardan 3 trilyon 105 milyar TL (410.3
milyon $) gelir elde edilmiştir.
Aynı dönemde, İMKB'de yapılan 73.2 milyar TL'lik (12.6 milyon $)
hisse senedi satışı geliri e bir trilyon 16 milyar TL'lk (148 milyon $)
temettü geliri ile birlikte 1992 yılı toplam özelleştirme hasılatı, 4
trilyon 194 milyar TL (571 milyon $) düzeyinde gerçekleşmiştir.
1992 yılı içinde gerçekleşen özelleştirme hasılatı, yıl başında
belirlenen 5 trilyon 500 milyar TL'lik özelleştirme gelir hedefinin %
76.3'üne tekabül etmektedir.
1992 yılının en önemli özelleştirme uygulaması, Mayıs-Haziran
aylan içerisinde satışa sunulan 11 çimento fabrikasından 6 tanesinin
(Çorum, Denizli, Gaziantep, İskenderun, Sivas ve Trabzon Çimento
Fabrikaları) blok satışı olmuştur. Toplam 281.246.897 ABD Dolan
bedelle
blok
satışı
gerçekleştirilen
6 çimento
fabrikasından
5
tanesinin (yalnızca öğütme tesisi olan İskenderun çimento hariç)
kurulu klinker kapasitesi ton başına ortalama satış fiyatı 114.4. ABD
Dolarıdır. Her bir fabrika için satış bedelinin % 50'si sözleşme imza
tarihinde peşin alınmış olup, geri kalan miktarlar 2 yıl içinde libor+2
faiz ilavesi ile tahsil edilecektir.
1993 yılı uygulamalan:
Kamu
Ortaklığı
İdaresi'nin
1993 yılı
için bütçelenmiş
resmi
özelleştirme gelir hedefi, özelleştirme portföyünde bulunan ve 1993
yılı içinde satışı planlanan şirket hisselerine yönelik olarak 15 trilyon
TL olarak belirlenmiştir.
Bu rakam, geçtiğimiz
günlerde
revize
edilerek 25 trilyon TL düzeyine çıkarılmıştır.
Bu miktarın yaklaşık % 15'inin temettü gelirlerinden sağlanması
beklenmektedir.
KOİ portföyünde bulunan şirketlerden bazılarının yurtdışındaki
yatırımcılara satış, blok satış ve halka arz uygulamalarının devamı ile
portföyde bulunan örneğin Petrol Ofisi, TÜPRAŞ'ın Kırıkkale ve
Aliağa Rafinerileri'nin yanısıra, portföye dahil edilecek olan TEK,
Türkiye
Gübre
ÇİTOSAN
Sanayii,
Denizcilik
İşletmeleri
gibi kuruluşların da özelleştirme
tamamlanması
ile
1993
revize
hedefine
ve tersaneler
ile
işlemlerinin
kısmen
ulaşma
imkanı
yakalanabilecektir.
1993 yılında bugüne kadar 9 şirketteki kamu payı blok satış
yoluyla özelleştirilmiş, bu şirketlerden NETAŞ'ta ayrıca halka arz
işlemi gerçekleştirilmiştir. SEK ve YEM A.Ş.'deki bazı varlık ve
tesislerin satışı da dahil 1993 yılı özelleştirme hasılatı, temettü
gelirleri ve satış sözleşmesi imza aşamasında olan 1 şirketle birlikte
toplam 3.6 trilyon TL. (376 milyon $) düzeyine ulaşmıştır.
1993 yılında, SEK A.Ş. ve Yem San. A.Ş.'nin satılamayan tesis,
iştirak ve varlıklann satışı hakkında KOYK kararı alınmış ve bu
doğrultuda blok satış ilanları çıkmaya başlamıştır.
Bunun yanısıra, 1993 yılı uygulamalarının devamı olarak KUMAŞ,
TELTAŞ ve Adıyaman Çimento için ilana çıkmış olup, TESTAŞ,
KÖYTAŞ ve ORÜS ilk aşamasına gelmiş bulunmaktadır. (KOİ, Basın
veHalklaİliş. Bir. May. 1993)
Kamu Ortaklığı İdaresi yaklaşık 7 yıllık özelleştirme tecrübesine
dayanarak,
özelleştirme
bütünleştirilmesi,
uygulamalanyla
uygulamada
karşılaşılan
ilgili
mevzuatın
sorunlann
giderilmesi
amacıyla yeni hükümler getirilmesi ve KOİ'nin kuruluş ve görevlerinin
yeniden düzenlenmesine ilişkin bir dizi mevzuat çalışması yapmıştır.
Başbakanlık
makamına
sunulmuş
bulunan
ve
özelleştirme
mevzuatının yeniden düzenlenmesine ilişkin konu taslağı ile;
* Özelleştirme
uygulamaları
ile ilgili olarak çeşitli
tarihlerde
yürürlüğe giren kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde yer alan
hükümler tek metin halinde toplanması,
*
Özelleştirme
uygulamalarının
çeşitli
aşamalarında
farklı
kurulların (Bakanlar Kurulu, Yüksek Planlama Kurulu, Kamu Ortaklığı
Yüksek
Kurulu)
yetki
sahibi
olmasının
uygulamada
yarattığı
zorlukların giderilebilmesi bakımından yetkiler tek bir kurul'a (Kamu
Ortaklığı Yüksek Kurulu) verilmesi,
*
Başbakanlığa
kanunlarındaki
İdaresi'nin
bağlı
diğer
düzenlemeye
teşkilat
yapısı
kurum
paralel
ve
ve
kuruluşların
olarak
personel
kuruluş
Kamu
Ortaklığı
rejiminin
yeniden
düzenlenmesi,
* Özelleştirilecek kuruluşların kapsamının genişletilmesi ve 32.91
Sayılı Kanun'un ilgili hükümlerine ek olarak KİT statüsünde olmayıp,
hisselerinin tamamı kamuya ait anonim şirketlerin ve bunların varlık
ve
iştirakleri
ile
Hazine'ye
ait
varlık
özelleştirilmesine ilişkin hükümler getirilmesi,
ve
kamu
paylarının
* özelleştirme yöntemleri belirlenerek bunların uygulanmasna
yönelik aynntıların çıkanlacak yönetmelikle düzenlenmesi ve ayrıca
KOYK'un
özelleştirme yöntemini belirleme yetkisinin KOİ'ye
devredilebilmesi,
* Kapsamındaki kuruluşların özelleştirilmesine ilişkin kararlann
uygulanması hususunda, bu kuruluşlann yönetim kurullannın KOYK
tarafından yetkilendirilebilmesine ilişkin hükümler getirilmiştir. (KOİ,
BHİB, May. 1993)
Ayrıca;
* Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların ana sözleşmelerinin
KOYK tarafından onaylanmasına kadar eski statülerinin devam
edeceği hususu düzenlenmiştir.
* Özelleştirme uygulamalan sırasında ve özelleştirme sonrasında
alıcılara, KOYK tarafından belirlenecek esaslar çerçevesinde
teşvikler tanınabileceği öngörülmüştür.
Özelleştirme
arttırımlarında
kapsamındaki
getirilecek
kuruluşların,
aynı
sermayeni
kuruluş ve
KOYK'un
sermaye
onayladığı
miktarının Türk Ticaret Kanunu'nda öngörülen şartlar aranmaksızın
şirket sermayesine katılabileceğine dair hüküm düzenlenmiştir.
* Özelleştirme kapsamında bulunan kuruluşlarda kamu payı %
50'nin
altına
düşünceye
kadar
bunların
Başbakanlık
Yüksek
Denetleme Kurulu tarafından denetleneceği hükme bağlanmıştır.
* Özelleştirme kapsamındaki kuruluşlardan mali durumlan zayıf
olanlann
durumlannın
iyileştirilmesi
ve
bu suretle
özelleştirme
uygulamalarına hız ve verimlilik kazandırılması amacıyla bir "Borç
Tasfiye Fonu" açılması, bu hesabın KOYK kararları doğrultusunda
225
KOİ ile İş ve İşçi Bulma Kurumu arasında düzenlenecek protokolle
belirlenecek usûl ve esaslar çerçevesinde İş ve İşçi Bulma Kurumu
Genel Müdürlüğü vasıtasıyla gerçekleştirilmesi öngörülmüştür.
* Özelleştirme kapsamındaki kuruluşlarda 657 sayılı Kanun'a tabi
olarak çalışan personel ile 399 Sayılı KHK'ye tabi
sözleşmeli
personelin statüsü ile ilgili yeni düzenlemeler getirilmiştir.
Özelleştirme
kapsamındaki
kuruluşların
kullanım
ve
tasarruflarında olup, mülkiyeti Hazine'ye ya da diğer kamu kurum ve
kuruluşlarına ait olan gayrimenkullerin, özelleştirme kapsamındaki
kuruluşla
birlikte
özelleştirilebilmelerini
sağlamak
amacıyla
doğabilecek hukuki sorunların çözümü için özelleştirilecek kuruluşa
devrine ilişkin hükümler getirilmiştir.
* Ayn bir mevzuat çalışması, 506 sayılı Kanun'un Sosyal Yardım
Zammı başlıklı bölümünün değiştirilmesi amacıyla yapılmış olup, bu
düzenlemeler
Sosyal
yaptığı
düzenlemelerle
yasal
Sigortalar
Kurumu
birleştirilmek
Genel
Müdürlüğü'nün
üzere
ilgili
kuruma
gönderilmiştir. Bu düzenleme ile "SSK tarafından hak sahiplerine
ödenen
sosyal
yardım
zamlarının
kamu
kurumlarınca
SSK'ya
ödeneceğini" hüküm altına alan 506 sayılı Kanun'un ek 24. maddesi,
ilgili
kurumun
özelleştirilmesi
halinde
izlenecek
usulü
açıklığa
kavuşturacak biçimde değiştirilmiş olacaktır.
* Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından hazırlanan, "Rekabetin
Korunması Hakkında Kanun Tasarısı" üzerinde İdaremizin yaptığı
çalışmalar tamamlanarak ilgili bakanlığa iletilmiştir.
Özelleştirilen
kuruluşun tekel durumunda olması ve özelleştirilen kuruluşların belli
sermayedarların eline geçmesi halleri ile ilgili olarak, sözkonusu
kanun
tasarısı
ilgilendirmektedir.
özelleştirme
uygulamalarını
doğrudan
3417
sayılı
Tasarrufların
"Çalışanların
Tasarrufa
Değerlendirilmesine
Dair
Teşvik
Kanun"
Edilmesi
ve
çerçevesinde
Çalışanların Tasarruflarını Teşvik Hesabı'nda, her ay itibariyle biriken
paranın bir bölümünün ayrılarak ayrı bir hesapta toplanması ve bu
hesapta birikecek meblağın, menkul kıymetlerin alım ve satımı
yoluyla değerlendirilmesi hususunda Yüksek Planlama Kurulu'ndan
karar istihsali için Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'na yazı
yazılmıştır. Bu miktarın, özelleştirme kapsamındaki karlı ve büyük
KİT'lere, özellikle performansı iyi şirketlere ait sağlam ve getirişi
yüksek hisse senetlerine yatırılması suretiyle sermayenin tabana
yayılması,
sermaye
piyasalarına
derinlik
kazandırılması
ve
en
önemlisi tasarruf sahiplerinin gelirlerinin sabit getirili kıymetlere bağlı
olmaktan kurtarılarak daha yüksek oranda nemalandırılması söz
konusu olabilecektir. (KOİ, BHİB, Mayıs 1993).
Aşağıdaki tablolarda, özelleştirme programı kapsamına alınan
kamu iktisadi teşebbüsleri, blok satış yoluyla özelleştirilen kuruluşlar
halka arz yoluyla özelleştirilen kuruluşlar ve yarım kalmış tesislerden
satış
işlemi
gerçekleştirilenler
ve
defter
değeri
üzerinden
devredilenler ile ilgili veriler detaylı olarak sunulmuştur. Veriler kamu
Ortaklığı İdaresinden temin edilmiştir. (Tablo 6.2.1,2,3,4,5).
s
. _ j O ^ C O O < N
. O T - C M
, C 0
o
I - ^
co o
^ cö
8SS8 § S;
S8İ^S ,Ş . .S ,
0 0
0 0 0 0 0
KT'^tMCO
• .
, 1 - C D O O C O
<
<
<
-I
<
<
uy
c/ko
_l
z>
CC
Z
<
z
-I
<
<
z
<
co
D.
<
<5:
,§5,1
O
s-
Ilı
I i ?l!
| 5
LU
lifi
<•
l-'^oo B-J
o w p .>-•>
'îlı-d^llll|;
.C0WaH-l-l-l-HH3.
mmmtmMâ
r^u^cooc3îLor^cooı^T—T—-^ooooLoooc\ıoco^ı^ıocor^T-c\ı
coocDqc\jOT-T-qoq'«:r^coqqoqoqor^c\j
<
CXD CO oCJÎ o o
cn o 1^ 00 (3)
CD o o _
o o coo o 00 00 CO
dcdcJCD un o CO cn CD
Cü
o
(X)
o
I^OÎ-^OCOt—OOOOLOLOCMOOOOOOOOOOOC\lCOCDr^aDr^COC\J-ı-CO
•~ o o o cü CD od LO od
CO CD LO CD
1^ o cn o CO
•^T-T-hlo^rt-r-o
q q q
O o î CO'«t O iT) CO CO
CM o î
00 CO cn o T- o -«t
00 o LO -«^l- LD
CO cn Cû ın
r^cöcM-r-:
: ) o d r - : CD
CO^
COCOIOt-^
T-"od O J ^ I ^ T - ^ C D C D - r ^
lO co
T-TCOCMCVjlT-TCD
T-
^ cocno CT)
f3 ^
II
o
CO
LO
cn
cj
co o
o
LO
q LO r-. r-CD cu CD evi
o cn cn OJ
o LO C\l lO
Sevi CM CM-vf
Siocdt-^
^ cn o CvJ LO
!^ LO cd CD
^
LO LO o
LO LO CM
"5
o
_ı —
I— M
3
JSîSîSîS!^îSîSSSîSSS5?2î22?5?"^"^'^
cc
•^1
cmcmcmcmcvicmcmcvicviojcmcmcmcvjcmcmcmcocococo
i
^^CgCMCÎCMCMCMCM^^^L
^.ic:;C::;:^3::!:::-ocMLoıo!f)io!oıpıp
^S^^ocM^^o5^^^^o5o5a)o5îocooŞoîi^ooo
Z
3
arcı
I
c/3
0 0 0
LU
LJUZ_J
LU
N
OocOOniLiJx^^x^irc
o
LJ- LL ^ İT Z LU
tu "'S-i S - i ^
LU
III 1
İli I
Ills I
Ci-bî < c/3
cEcroc
<<^<
)0
C/)^<l3 2
o
—J
o
>^
Jilt
0 0 0 0 0
=>q<^|ı^)qcoQqqqcocococJ)COoooQOOcgoocoo•.-coc7)coot^QQQ
\<
^^2îv^$SDiS^SS°22H2^2?9°2?2?^oocJocT)T-r<cdoîC3CDcd'^^
•Ş _-.-= .2?
•T-T-TtLOCO'^CvJOOT-T;fCO'«tT-CnC3îCnC3îCOCOCOT-^LOT-CM'>^COO^T-COCO^CnT-ı-T^
CD
o
Cû
occ-i<0
2 ^ jS
D o CO o o o o o o o o o CO CO LO o LO N.
_
^
. ^9<^<^<^«^^qqqCD^<^<^'^<^O-^C00>C0OI^QQQQ^OC0o
"^"^2îy^!^S59°22!5"«^oo<^<^c>t»ooo)cj)r^coc3îocDco'^coıOOTooooocD-r^oo
ı-ı-^lOC0^CM00T-'^CO-;fı-C7îCna)CJîCOC0C0-r-T;f^-r-CVl^C0Oîı-COCO^O>T-T^
LJü^^pO
CO
2C/3C/3 2 :
3
LU 2 C/3
O C/D < Z <
C/)<DC
CCDC"-
CL Z)
^ LU ^
o9=
DC <
i
J
u O
LU <
^
Q O = = > DC < CC
c g c q c / d c û : ^ < Z ) < o u j ^<cûCL(n<\-00
I
f Î E î
o
o
I
§
1
CC LU 0.> LU O < < <
1|İ55|
i ilişil
İPiİP
^ Milli
T- CM co T
CM
ouSocdoLncor^-r-^cocvJuScncrJr^cvJ
a : > o o : ) c o L O C D c o ( > j c D r ^ c D a : ) 0 - » — " ^ o o t —
O-ı—
COOsir^I^cqa5T--;Cr)T—;r^CJDOSJCJ)CD-ı-;
COCOAICXDR^UDR^
oi>
l o c^J U D
lo CO c o
T — LO T —
Tc\ı
T—
isi
co
CD
cd
CO
oo
ay,
"cB
M
E
CC
^ cr
—1
<
o o
o o
o o
o LO
o
o
o
c d CO
LO
OO C Û c o
OD CO o
OO L O
o
o
o
05
LO
CD L O
-.— O O
C75 0 5
1 C D CZJ
C O C O> L O C\J
<
CO
CC
LO
LO
^
LO
cjj
T-
o o
o o
CZ) o
C5o
LO o
H-- L O
o
C\J
CO T ^
CO
LO
OD
C^Sİ
CO
CO
o
o
LO
CNJ
1—
OO
C7D
o
o
o
o
LO
r--.
CD
co
o o
o o
o o
o o
o o
o o
o
CD c o CD c d CD
o
LO o
o o
o
LO
C\J CT5 T-_
o
o
o
o
o
o
L O O D C\J 0 5 'VT C D
C\J C M CX) 0 5
C\J
-I—
•T - O O CJ5
CD
OD (
CD
LOTCM
co
^
o
o
o
o
o
CZ3
CD c d
o
o
CD c q
oJ C7)
CO O
cz> O Q
LO LO
L O C>SJ
;§
c\3
o
LO
Ö5
<
OD
ez
05
CD
LO
CM
05
ZD
UÜ
_J
"cc
- i < CC
<
O O O O O O O O O O O t —
T-T-3— 3-3-3COCT3CJ5C75CDC75CTD05CT)CY505CJ5C75CT5C73C7JCJ3
CDCJ)CDC75CJ5CJ5CT5C75CY5CDCJ)CDCDCNCJ)CDC75
E
O
<
"I—
m
<
>-
o
>-
CC
<
<
Ç § o
co »-
O C O C O O O L O C O C O C O C O L O C O C O O t — C O C N J L O
's-
ooîoocoovjoo-ı—co^LQ"r-;T-;^LQCQCDOQ
C\JO«JLOCDCDR^T-^CNJLD-r-^l^r^CDCMT-^^CD
CM
T - T —
CO
CM
T--!— CO
=^ ^ e
"05
lî
05
.E
05
E fes
5
LU < !
<Q
< ^ —
O L O C M C D C M I ^ I ^ T — C O < ) C O CM CM
CM
O C 0 C 0 L O " ^ C T 5 0 0 C \ J C M < ) 00
O
O
CO
h- O O T —
C -O C -O C-> _j
V JO
^ ^, O •C O•
O O O C O ^ C 7 5 C 7 5 C J 5 C 3 5 C O O
^ ^ T - C O - ı —
C J Î C O ' ^ ^ O C M C M ' V R - R - O O C M
•I—
O -1—
c\3
C\3
1 g;^
G-
o
< CC
CD
co
=^ <
-S8
"cBıO
CT3
Cii5
B=.LO
COCO
CO
CD
0
CO
<
<
CD
LU
<
<
O
LU
< CD
T3
" O C15
CD
o
a > _ j
s>ûCx<ci3<Q.tt:
O — J
CCCC o
I
=
i -12
co .
i Ş lî
c^ -£=
-S E
z: cn
îo2 CO jz:
co«
<
LU
o ^ < n i Q Q-=.t=:ZD UJ
CD
Cı.
COO
CO
C\3 CD
P
CC—
O 00
o a>
o CD
d c\i
«
8 0CM0
§^
G)
CO oö
cr
<
O
o
O
CD
o
IT)
CM
CM
o
§§
Cfi
CM O
O
O
CT) LT)
Cû T-^
O CD
cn
CD
^ -i-
CO
aS
CD
CD
CO 1O) CO
CO
CM cn
00 o
0 0 1-'
CO 0 0
00
r^' 0 0
CM
CM
CM
CvJ
^ Cvl
CD
1- CO
T- O
CD
CT) -r^
CD O
Cvl
ay
o
CD
CO
CO
LT)
O
s.
O.
o
o
CD O
o
oo"o"
N
\n
CO Ln
CO CD
m
cr>
CO 0 0
X
§s
§§
o" O
o
o §
00
Oi
Ö
ZD
o
o
o
^
CM
o
r<
LO
^
CO
CM
5
o
o
CD O"
O IT)
O LO
^"oo"
CM
CO
^ " uri"
o
CM o
_J
CC
CD
00
CM
r^"
^
CD
CM
O
CD CD
CD
o
CO
o
o
LT) CD
00
-sf IT)
LO CM
CO
CO
CD CD
m
T- CO
CM
LO
^
-r^
o
-sT
00
o
1^
cJ
o
o
LO
O
o
o
CD
O
CD
CD
CD
-r- o
00 o
CO CD
tCO
CD CM
CM
-.00
00
LO
CM
'sT
LO
Cvl
00
lO
00
00
q
IT) CM
i n CO
00
I D in
IT) CD
LO 0 0
CM
CO
LU
=!
"cc
CO
^
'h-
IS
LU
T- CO
a>
It
_J
_J
LU
N
I^
<
O
<
CC
<
-J
<
-J
>
<
6.
o
CO
<
N
< Co
O
8
'cn
h-
'cr
LU
-J
LLI
1^
<
E
<
LU
—I
E
-J
O
CD
N
2^
O
o
CO
<
İl
=f o
>•
N
LU
Q
UJ
-VCD
Co
E
CO _ca
£
CO
2 iil
^ sil
o
o
r-.
00
CT)
LO CO
I
CM O
TCM r-"
T- 0 0
sCD CD
CO
LO
LO CM
LO 1-
CO
IT)
od CM
O LO
LO p
CM
<
ÛÛ
+
N
CC
<
o
o
CD CD
ai od
Gi ^
<
ILJJ
<
X
<
o
o
o
CT)
CO
o
o
cd
CM
CM
00
crj 1 ^
CT)0 0
LO o
CD LO
od -r^
O)
LO
o CO
CM LO
^ CM
o
o
o
o
CT) CT)
^ CM
^
-D
—
CD
0 0 îp-
" i
5
;
?2
:e
O
— OJ
O
CO
CO CO
cr
"cr
o5 CD
•TT "cÜ <
t: "tÖ
0-9
c o < o
> Cü X UL m
LL ' • o
<
h-
< " C O > < C O _ I < C Ö
'
N
^
l u ^
^
coO=5 cöOlu c o o < o a 3 < c o o
X C Û ^ X C Q Q - X C Û İ - C Û X ^ X C Û
' •— ' ' => ' ' LU ' ' LU ' ' • — ' '
z
o
2
o
•S
O-^t^-srt^CMOOCO.M
Lf5 CD T-;
3
UJ °
^
LTİ c o c o oo"
c o c x » c \ J h - c o c o c \ J c o cn
r^co-ı—co-ı—CO'^CO-QJ
03
co" «D OCJ
-r-^
E
LU
Qcocor^i—•^r^r^co
CÛ
co
CTT
T-^
co
•s
LU
- J
>
. • — O O C O O C O ı — COh-.ü
mp!
oocvicöcdcdc3-r^i5
r^cj)LOT-coLOT-ooa>
----o o o o o o o o
to g cvi LO CD
CQ
>,
1-^
co
o un CD cn
c o od -I—
LU
o
CC
LU
CD
E
Q
a:
LU
M
•— r ^ r ^ L o c D c o r ^ c D C
-I— oo oo oo o o oo oo oo ç
:=)
c/>
•=
oo oo c
ÖSS f a :
"E
LU
)CD
LU
Q
5
cr
LU
co
tz
a:
2^
<-i.^
ÛC
LU
_J
CO
co
LU
hCO"
_^ E n
? t=i^<n-iP — — C 3 - j ^
îO" :0
* ^ "cd
!0 Q3 03
i „ V.-
"co
p
cr
CD .\
LU
Q
LU
i E 1ö >
^ ><
^ ^ ^ ^ ^ ^
^ ^ ^ ^
LU
h"
CO"
<
ii
illllii
^1
^ - S
^'^
•
03
^
W
s - 1« l i f i
sil
— ~
>.
m 03 .-t^ J
iît
Ji*: ^
•£
c=
c o £= as
co > - n3 CO cC > ı
cr
03
03 •e c - e î^-es
^i*:: E
03 CT3 03 Q3
E ^ E S,E^
= uu :_> .-3 CÖ ••=> ==3 03
CO
EE EE^v^
3 :=3 :I3
03 LU
D CO CO CO H - CO H -
S CO CO CO I—CO I—CO 1—
15
7. Fon Analizi
Fon, belirli bir amacın veya birbirine yakın amaçlar grubunun
gerçekleştirilmesi için belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı,
bütçe bağlantılı veya bütünüyle bütçe dışı kamusal nitelikli özel bir
hesaptır. Bu tanım, ayrı harcama usûlleri olmayan ve bütçe yasasına
göre işleyen "bütçe içi fonları" dışarıda bırakmaktadır; bununla birlikte
bütçe içinde işletilen bu tür hesaplara "fon" denilmemesini de
önermemektedir. Ancak bu tür fonlar bu çalışmanın kapsamı dışında
tutulmaktadır.
Esasen
bunlann
1980'ler
Türkiye'sinde
önemi
kalmamıştır. (Oyan ve diğ., 1991, 8)
Toplam fon sayısı, 28'i üniversite araştırma fonu olmak üzere 107
adettir. 1993 yılında fonların 62'si bütçeye alınmış, 67.9 trilyon TL'lik
c\j co O
00
LO CM
<
CO
O)
CC
LU
Q
• 1^
LO
CD
CÛ od
C\J•
O)
^"
d
c\i
o5
^
"o
LU
LO r-. T-;
C3)
LU IQ
Z
CM
T-
cJ eri CD cd f< cü
CM
d
LO CO
^
CD
CM
T-
CM ^ CM
g CD
ö o
LU -J
oc
H
Z)
UJ
o
Ü i£
z :
o
m
<
O
z Z) Z) O
o:
LU
Q
<
<
CC 3
CM
<
<
o
o
LL
^
LU
H-
> O
-ı
LU
O
h-
m
3
û
h- LU UJ
O
m
b
Û
lJ
<
ZD
_l
CL
O
o
ÜC
(D
><
Q
Q
CC
c/D a: >•
<
<
CO
LU
co
O
CD co
CC
UJ
£
U-
LL
>
H
CO
LU
Q
3
d
<
co
<
GC
<
CC
<
LU
>
d
a:
LU
LU
—
LU
—
CL
•
p
û
O
<
o
z:
<
CL CÛ
cg
fon geliri bütçeye kaydedilmiştir. Kapsam dışında kalan üniversite
fonları
ile diğer
fonlardan
bütçeye
3.9
trilyon TL.'lik
transfer
öngörülmüştür. 1993 yılında fon harcamalan için bütçeden ayrılan
transfer ödeneği 30 milyon TL'dır. Kamu kesimi genel dengesine
giren 12 fon toplam gelir-gider ve açıkları Tablo 7.1'de sunulmuştur.
(Tablo 7.1).
Öte yandan, tanımda belirtilmemekle birlikte, burada ve genel
olarak Türkiye uygulamasında kasdedilen kamu özel fonları, devletin
merkezi kamusal kurum ve kuruluşlarının belirli amaçlı kullanımlarına
merkezi olarak tahsis edilmiş bulunan fonlardır. Başka deyişle, yerel
yönetimlerin, yarı kamusal kurumların, kamu bağlantısı zayıf olan
idarelerin
uluslararası
nitelikli
anlaşmalann
oluşturduğu
fonlar
buradaki tanım içine alınmamaktadır. Bunlar farklı kategorilerdeki
fonlar olarak düşünülmelidir. Örnek olarak, yerel yönetimlere merkezi
olarak kaynak tahsis eden Belediyeler Fonu, İl Özel İdareleri Fonu ve
Mahalli İdareler Fonu Merkezi kamu özel fonu tanımına tamamen
uygun olmakta, buna karşılık Belediye Ekmek Fırını Tesis ve İşletme
Fonu veya Belediye Tanzim Satışları Fonu gibi fonlar ademi merkezi
nitelikte
özgül fonlar
kategorisine
girmektedir.
Aynı
bağlamda,
Bağ-Kur, Sağlık Sigortası Fonu veya Bağ-Kur İşletme ve Tesis
Kredisi Fonu gibi fonlar merkezi niteliği zayıf fonlar olarak kapsam
dışında kalmaktadır. Bunların dışında, herbir kamusal yada özel
bankacılık
kuruluşunun
bünyesinde
birden
çok
oluşturulabilen
Menkul Kıymetler Yatırım Fonu veya İhracatçı Birliklerin Birliklerarası
Ortak Fon gibi fonları da farklı nitelikte olup buradaki Kamu Özel
Fonu
tanımının
dışındadır.
Nihayet,
uluslararası
anlaşmalarla
oluşturulan Türk Alman Özel Kredi Fonu I ve II, Hollanda Fonu,
Devlet
Muhasebesini
Geliştirme
Fonu,
Teknik
İşbirliği
Fonu,
Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonu gibi çok sayıdaki fon da
kapsam
dışında
tutulmaktadır.
Örnek
verilerin
bu
tür
fonların
kapsanmamasının nedeni sadece farklı kategoride olmaları değil,
aynı
zamanda
bunların
sayılannm
yüzlerle
ifade
edilebilecek
boyutlarda olmasıdır. Bu fonlann en bilinen birkaç tanesinin kapsama
alınması, anlamsız olması yanında inceleme nesnesinin net kesin bir
tanımını da imkansız kılacaktır. (Oyan ve diğ. 1991, 8,9).
7.1. Ko. nsolide Bütçe ve Fon Büyüklükleri İlişkisi
Yürütmenin faaliyetlerinin yasama tarafından denetlenmesinin bir
aracı olan bütçenin, bu işlevini sağlıklı olarak yerine getirmesi için
süreli,
genellik,
birlik,
doğruluk,
gibi
ilkelere
sahip
olması
gerekmektedir.
Fon gelir ve giderlerinin konsolide bütçe gelir ve giderlerine oranı
1984-1992 aralığında basık bir çan eğrisi çizmiştir. Fon dengesi 1984
- 1992 periyodunun ilk beş yılında ortalama yıllık olarak yarım
trilyonluk fazla verirken; 1989 yılından itibaren önemli ölçüde açık
vermeye başlamıştır. Fon açıklanndaki artış yıllık olarak 1989 - 1992
aralığında % 108'lik artışlar gerçekleştirmiştir. (Grafik 7.1.1).
Fon sistemi ile konsolide bütçe (bundan böyle kısaca bütçe)
sisteminin
Bütçesinin
karşılaştırmalı
kamu
kaynaklanmaktadır.
olarak
maliyesinin
Bilindiği
gibi,
ele
alınması
merkezinde
bütçe,
gereği,
Devlet
bulunmasından
yürütmenin
icraatının
parlamento tarafından denetlenmesinin aracıdır. Tarihsel bir süreç
içinde
oluşan
bütçenin
bu
özelliği,toplumun
dolaylı
siyasal
mekanizmalarla da olsa, kamu gelir ve gider sistemleri üzerinde söz
sahibi olması olgusunu içerir. Toplum adına yürütmeyi etkili bir
biçimde denetleyebilmenin yöntemi ise, parlamento adına hükümete
belirli bütçe kurallannın dayatılmasıdır. Adına bütçe ilkeleri denilen
bu kurallar olmaksızın yani bütçe gelir ve giderlerini oylamanın süreli
(yıllık) olması, tek bir merkezi bütçe olması (bütçe birliği) belirli
gelirlerin belirli giderlere tahsis edilememesi (genellik) ve ortak gelir
Grafik
7.1.1
FON GELIR VE GIDERLERININ
BUTCE GELIR VE GIDERLERINE ORANı
YÜZDE VE TRİLYON TL
-10.1
FON G E L I R . / B U T C . G E L . - t -
FON GIDER./BUTC.GID.
FON DENGE(TRILY.TL)
1992 ylll tahmin 1993 ylll program hedefidir.
havuzundan
yapılacak
sağlanmaksızın,
giderlerin
parlamentonun
ödneklere
ayrılarak
yürütmeyi
etkin
oylanması
bir
biçimde
denetlemesinden söz edilememektedir. Uygulamada yürütme organı
yasama organının bütçe sürecine katılımını çeşitli yollardan sınırlama
düzeneklerini bulmuştur. Ancak bunlarla da yetinilmemiş, katma
bütçeler, döner sermayeler ve kamu özel fonlarıyla bütçe birliğinin
dışına taşma eğilimleri güçlendirilmiştir. Türkiye açısından kamu özel
fonlarının bütçeye kıyasla hangi büyüklükleri temsil eder duruma
geldiğinin incelenmesi bu nednlerle büyük önem taşımaktadır.
Fon sisteminin oluşturulması ve fonlarla bütçe arasında çift yönlü
nakit akımlarının giderek yoğunlaşması ve karmaşıklaşması, kamu
özel fonları bütçe karşılaştırılmasını nazik bir konuma sokmaktadır.
Fonların bütçe kaynaklarını kemirme özellikleri bilinmektedir. Ancak
bu daha çok belirli bir bütçe gelirlerinin veya bütçe sistemleri ile tahsil
edilebilecek nitelikteki kamu gelirlerinin bütçe dışı fonlara tahsis
edilmesi,
dolayısıyla
bu
tür
gelirlerin
bütçeyle
bağlantısının
koparılmasıyla gerçekleştirilmektedir. Bu nedenle fonların bütçeyle
olan bağlantıları zayıflamakta ve sanki bütünüyle kendi
özgün
gelirlerini oluşturdukları izlenimini vermektedir.
Öte yandan, 1988 yılından itibaren fonlardan bütçeye doğru ters
yönde bir nakit akımı başlamıştır. Fon gelirlerinin 1988 ve 1989 mali
yıllarında yüzde 30'unun, 1990 mali yılında yüzde 50'sinin ve 1991
için yüzde 60'ının bütçeye aktarılması ve bütçeye gelir kaydedilmesi
Bütçe Kanunlarıyla hükme bağlanmıştır.
1991'de bazı fonlarda aktarmanın. Bakanlar Kurulu kararı ile
yüzde 100'e kadar çıkabileceği de belirlenmiştir. Buna karşılık, Bütçe
Uygulama
Talimatlarıyla
bir
çok
fon
bu
uygulamanın
dışında
tutulmakta (1990 mali yılı için bunların sayısı 27'dir ve aralarında
DFİF, KKDF ve Dış Krediler Kur Farkı Fonu gibi çok önemli olanlan
da bulunmaktadır), bazıları için daha düşük oranlar tesbit edilmekte
(örneğin 1990 için AFİF ve SYDTF gelirlerinin yüzde 10'u; GİGF,
KDV Fonu vb'nin yüzde 15'i), bazı fonların bazı gelir türleri muaf
tutulmakta veya daha düşük bir aktarma oranına bağlanmaktadır.
Öte yandan, bazı fon idareleri bütçeye fonlarından gelir aktarma
konusunda direnç göstermektedir. Maliye ve Gümrük Bakanlığı, tüm
fonlara ve bunların çok çeşitli gelir kaynaklarının tam bir envanterine
sahip olmadığı için, direnç olsun olmasın, aktarma mekanizmasının
işlemesi bazı durumlarda idarelerin düzgün çalışmasına ve iyi
niyetine bağlı kalabilmekte ve sonuçta kamu otoritesinin zaafına
dönüşebilmektedir. Sayılan bu nedenler yüzünden 1988 - 1990
arasındaki
uygulama
döneminde
fonlardan
bütçeye
yapılan
aktarmalar toplam fon gelirlerinin yüzde 10'u ile yüzde 13'ü arasında
değişen bir büyüklüğü aşamamıştır. (Oyan ve diğ. 1991, 26,27).
Oyan ve diğerlerinin (1991 s.27-29) yaptıkları bir çalışmanın
bulgularına göre, 1984 - 1990 aralığında, bütün fonlara ait gelirlerin
dikkate alınmasıyla; fon gelir toplamının
konsolide
bütçe
gelir
toplamına oranı anılan dönemin, son yılında ilk yıla oranla % 160
dolayında artış kaydetmiştir. Sözkonusu oran 1984'te % 22.1 iken,
1990'da % 56.9 olarak gerçekleşmiştir„ (Tablo 7.1.1).
Her iki fon grubu için ortak olan sonuç fonların 1984 sonrasındaki
önem
artışının,
1987
yılı
dışında,
kesintisiz
oluşudur.
Büyük
sıçramalar ise 1985, 1986, 1988 ve 1989 yıllarında gerçekleşmiştir.
1987 yılının özelliği, en büyük fon olma durumunu koruyan Kamu
Ortaklığı Fonu'nun bu yıl içinde çok büyük tutarlarda dışve iç
borçlanmalara
başvurması
ve
bunun
DPT'nin
yeni
serisindeki
anlayışa göre düzenlenen fon kaynakları içerisinde gösterilmesidir.
Nitekim T.C. Merkez Bankasında hesabı tutulan önemli 25 fona
ilişkin global kaynak büyüklüğünün 1987 yılı için 7.081 milyar TL
gözükmesi (gerçi bu tutar içinde bir önceki yıldan devreden kaynaklar
tH
(D
00
OO
00
rH
OO
LO
rH
,H
CM
CM
o
LO
m
rH
UO
°
o
O
u
:
0
O
00
cn
ro
rH
CN
CM
\
rH
"«^
LO
o
ro
ro
rH
ro
ro
o
CD
ro
CM
rH
00
rH
ro
00
CM
LO
•H
(ü
CT*
0)
o
<
u
cr>
m
O
00
r-
00
OO
rH
cnCM
00
ro
rH
00
ro
ro
CQ
0)
T
5
.-i
O
.
M
. rH O
o
LO
^
rH
o
OO
CM
0)
o
00
tH
o
rH
tH
cn
CM
ro
m
LJO
r-
cn
00
LO
VD
LO
00
ro
yjD
^
LO
00
•
^
00
O
lO
tH
rH
rH
rH
00
^
tH
LO
00
co
O
CM
LO
m -H JÜ -H
. ^ O M —
0)
Oo
(D—K
Ut—
o
(Tİ
CM
o
l
VD
m
ro
o
<X)
,H
o
:
p o
HU.
o
C\]
CM
OO
^
CM
OO
>ı
cn
rH
c:
(D
O M
1^ -H
O
d
•
O
Q
U-ı
<X>
00
VD
O
CM
00
CM
OO
CM
rH
0
H
-
>^
CM
CvJ
ro
00
CTı
LO
LO
cn
o
00
cn
rcn
r00
tH
—
C\]
rH
.H
—
LO
-
CN]
—CM
(D
o
>u
OO
CT»
CO
•H ^
E
H
H
I
I
r~
co
u -ü
u
îtnH
d
cr>
H
-a 0
H «H
O 0)
0
H >
M
H 0)
(0 VD
H M
^ fd
4:: 00
CTt
H H . -Ö H
M
0 d H
M-l H
HM LO
M d
H 00 m OJ (D
H CT) 0 H T5
(U H H fO tJ» .V
ğ 00
I
I
<D U
00
rH
rH
rH
CNJ
LO
—
0)
o
LO
rH
00
4J
cr>
H
1
cn
H
-H
4J
CM
H
II
o
00
00
rH
C
O
c:
fÖ
H
H
CU
• fd
M >^
(U
H (U
H >ı
M 0)
û) 0
00
CTt
00
00
00
cn
00
cn
o
cn
cr>
1-
M II H fö cr>
:0 ^ >ı-P H
4-) 00 H •
CO
da yer almaktadır) bu yıl için tabloda sunulan rakamların fonların
kullanıldığı gerçek kaynaklan yanında oldukça düşük kaldığına işaret
etmektedir. Gerçekte aynı sorun fonların önemli ölçüde finansman
açığı verdiği öteki yıllar için de sözkonusudur.
1989'dan itibaren kalıcılaşmış gibi görünen bu eğilim nedeniyle
fonların
düzenli
anlaşılmaktadır.
sisteminin
buna
kaynaklarının
Bir
bütün
rağmen
ötesinde
olarak
kaynak
açık vermeye
bütçeye
kaynak
tükettikleri
başlayan
aktarmak
fon
zorunda
bırakılması, parlamento ve kamuoyu önünde açıkça tartışılan bütçe
açıklarının bir ölçüde perdelenmek isteniyor olmasıyla açıklanabilir.
Fonlardan bütçeye aktarma düzeneğinin getirilmsi, fon sistemi
aracılığıyla bütçe dışına kaçışın ne denli büyük boyutlara ulaştığını
görmeye engel değildir. Bütçenin yüzde 60'ı düzeyine erişen fon
sisteminin,
tüm
merkezileşme
eğilimlerine
rağmen,
kamu
ekonomisinin tek merkezli ve eş güdümlü yönetimi önünde ciddi bir
sorun olarak önemi büyümektedir.
7.2 Kamu Kesimi Gelirleri İçinde Fonların Yeri
Grafik 7.1.1 ve Tablo 7.1.1'den açıkça görüldüğü gibi fon
gelirlerinin toplam konsolide bütçe gelirlerine oranında zaman içinde
çok büyük artışlar meydana gelmiş; ortalama olarak gelir bakımından
bütçe gelirinin 1/3; bütçe giderinin ise 1/4 kadarını fonlara ait
büyüklükler oluşturmuştur.
Kamu kesimi toplam geliri, KKGD'ne giren 6 ayrı nitelikli kamu
kurum
ve
kuruluşunun
konsolide
gelirlerini
içermektedir.
Farklı
nitelikteki bütçelere sahip olan bu kurum ve kuruluşlar, Genel ve
Katma Bütçeli İdareler, Özerk Bütçeli KİT'ler, Özel Bütçeli Mahalli
İdareler, özelliği olan bütçelere sahip Kamu Özel Fonları, Sosyal
Güvenlik Kuruluşları ve Döner Sermayelerdir. Bunlardan Sosyal
Güvenlik
Kuruluşlannın
KKGD'de
ayrı
olarak
gösterilmeye
başlanması 1987 yılından itibarendir. Fonlar için ise bilindiği gibi,
1984 sonrasındadır.
KKGD
tablosu
transferlerini
ilgili
kuruluşlar
hesaba katarak
arasındaki
netleştirdiği
cari
ve
serm.aye
için burada yer
alan
konsolide bütçe ve fon gelirleri değerleri yukarıda Tablo 7.1'de
verilenlerden bir ölçüde farklı olacaktır. Tablo 7.2.1.'de tamamen bu
tablodan üretilmiş değerlere göre kamu kesimi toplam gelirlerinin
kurumlara göre dağılımı verilmektedir. (Oyan ve diğ. 1991, 29).
Fon sisteminin maliye sistemi içindeki büyüklüğünde meydana
gelen artış, vergi yükü yanında fon yükünün de önemli
hale
gelmesine
ilgili
yol
açmıştır.
Önceki
satırlarda
vergi
yüküyle
analizlerde açıklandığı gibi 1980 - 1991 aralığında yıllık ortalama
vergi yükü 15.7'dir. Kamu kesimi genel dengesine (KKGD) giren 12
fonun yükü 1980 - 1991 aralığında sürekli artışlar kaydetmiş ve
1990'da % 6.6'ya ulaşmıştır. Tüm fonlar dikkate alındığında 1990 yılı
için sözkonusu oran % 11.3 olmaktadır. Fon toplam gelirleri içinde
fon vergi gelirlerinin payı (12 fon için ) 1984 - 1990 aralığında % 50
civarında seyretmiş ancak yükselme eğilimini korumuştur. (Tablo
7.2.2).
Fon sisteminin ekonomi ve maliye sistemi içindeki etkileri ve
önerilebilecek tedbirler şu şekilde özetlenebilir. (Oyan ve diğ. 1991,
74-77).
Önceki satırlarda da açıklandığı gibi 1989'dan itibaren fon dengesi
açık vermeye başlamıştır. Açığın tamamı iç ve dış borçlanmadan
karşılanmıştır. Açığın meydana gelmesinde fon kaynak ve ödemeleri
bakımından şu gelişmeler meydana gelmiştir: 1988 - 1992 aralığında
fon kaynaklarının GSMH'ya oranının gelişiminde bir istikrar
OO
CTk
•
•
00
rH
rH
T-H
•
•H
o
•H
•
O
•
•
O
o
O
rH
lf>
-H
<D
O
C
•
O
o
cr»
rH
H
00
LO
00
•
^
H
rH
H
•
•
rH
rH
rH
o
LO
C\J
00
00
LO
LO
LO
TH
•
O
o
o
O
rH
rö
Q
Q)
:0
O
o\
OD
îH
rH
rH
rH
o
H
H
O
o
O
XJ
o
rH
rH
H
M
(D
H
H
OO
CX)
CT>
-H
H
H
d)
rH
M
•H
ı
00
00
•
•
•
(D
rH
1
00
•
o
00
:0
O
•
o
O
rH
•H
H
•
O
(D 00
H
V
rH
M
rH
OO
CT»
rH
• E-» CT»
-M cr>
a N:: rH
H
rH
E ^
o
jd
0)
-H
-H
-U
H
-H
M
O CTJ
[D
(D
(D
0)
L>
rH
[O'
(D
>1
—'
H
o
•fH
O
rH
m
rH
•
•
P
o
rH
>
H
o
00
(D
cn
•IH
o
LO
:0
Q
(D
H
H
tO'
H
H
'O
d)
M >
0) 4-) C
H
m
M (D >y
fd Oo; HH o• •
rH
H
(D
g
fd
fd
PQ
-
(D
.
OJ
fd U
O
M (U ^
0) N rU
_ _ >,
— ^
Tablo
7.2.2
Fon Yükünün Gelişimi
Yıl
KKGD'ye
Giren 12
Fonun Yükü
{%)
Tüm
Fonların
Yükü
Kon.Büt.
Vergi
YUkU
Fon vergi
Geliri/
Fon Top.
Geliri
(12 Fon)
1981
-
1.3
18.2
-
1984
1.1
3.4
12.9
38.5
1985
2.3
5.8
13.8
56.9
1986
6.1
8.1
15.2
49.6
1987
4.8
7.3
15.4
59.4
1988
5.6
8.2
14.1
59.3
1989
5.7
9.8
15.0
59.3
1990(a)
6.6
11.3
15.9
(b)57.4
(b)1989 ortasından itibaren hesaba katılarak türetilen rasyolar
özellik alan Akaryakıt İstikrar Fonunun bu yeni niteliği
hesaba katıldığında bulunan oran 62.5'tir.
KaynakrOyan ve diğ. 1991,32
gözlenmiş
seyretmiştir.
ve
sözkonusu
Fon
oran
ödemelerinde
ortalama
ise
%
6.2
civarında
bir
yükselme
1989'da ani
olmuştur. Artışın ağırlıklı kısmı sermaye transferleri ödemeleri ile
sabit
sermaye
yatırımları
ödemelerindeki
yükselişten
kaynaklanmıştır. Nitekim takibeden yıllarda da sözkonusu iki kalemin
payındaki ağırlıklı artış devam etmiştir. (Tablo 7.2.3. a.1,2,3).
Kamu Ortaklığı Fonu kaynak ve kullanımları ile ilgili veriler. Tablo
7.2.3. b'de sunulmuştur.
Yeni fonlann
oluşturulmaya
devam
edildiği ve
çeşitli
kamu
birimlerinin adeta bir yanşma halinde "kendilerinin" olacak bir kamu
özel fonu tasarısı peşinde koştukları bir dönemde, fon sistemi
üzerine yapılmış bir araştırmanın sonuçlan önem taşımaktadır. Bu
sonuçlar arasında belki fon sisteminin geleceği üzerinde geliştirilmiş
önerilerin de bulunması gerekir. Ancak kamu maliyesinin güçlü bir
enstrümanı
olarak
işlev
gören fon sisteminin
tasfiyesi
ya
da
daraltılması her şeyden önce politik bir karardır. Bu tür kararlar da
uygun
bir
politik
ekonomik
konjonktürü
gerektirir.
Çalışmanın
sonunda bu yönde yapılabilecek olan yegane öneri, kamu maliyesi
sisteminin bugünkü görüntüsünden kurtanlması ve disipline edilmesi
olacaktır. Bu çerçeve içinde kalınarak formüle edilebilecek sınırlı
öneriler
esasen
çalışma
boyunca
genellikle
örtülü
olarak
dile
getirilmiş veya "mefhumun muhalifi" olarak ortaya çıkmıştır. Bunlann
neler olduğunu topluca değerlendirmek bir sonuç yazısı için daha
uygun düşecektir.
(i) 1980 öncesinin Türkiye'sinde bu fonlara başvurulmakla birlikte,
bunların kamu maliyesinin ayrı bir alt sistemi haline getirilmesi 1980'li
yıllann, özellikle de 1984 sonrasının eseri olacaktır.
ro
oo
03
,—1
M
03
LO
o
o
c\j
Q.
O
00
cn
rH
VJO
o
rH
oo
rH
CNJ
Ch
o
îH
cn
ro
co
rH
00
O
> 1
rH
-H
o
:^
CD
03
rH
M
03
rH
-P
03
03
tH
m
•
00
o
OJ
tH
tH
O
LO
LO
C\J
KO
LO
V-ı 03
a)
•
C/} [ H
M
o
> 1
o
o
•H
C\J
LO
fH
00
LO
C\J
LO
ro
(J\
LO
o
o
rH
LO
LO
cn
03
CTı
rg
ÖP
•H
U
XJ
03
03 M
U
H
rH
H
H
H
CNJ
rH
M
•
:0 M
4J - H
r-^
03
Cx.
ıH
CN
00
o
rH
C\J
LO
vo
cn
ro
lO
(O
o
00
00
ro
>1
t/1
B
m
H
03
e;
4.J
M
O)
H
r-l
H
Q
O
•
r--
rH
rH
oo
»H
r-
00
CvJ
c\j
C\J
tH
o
LO
C3
ro
rH
ro
•rH
M
H
.
CD O
(V
>^
H
LO
r-H
H
•
o3
nH
•
•
•H M
D^-H
M rH
CD
03
O
ro
ch
rH
VD
tH
rH
oo
LO
rH
tH
00
00
LO
cn
CTı
rH
ıH
rH
LO
cn
cn
LO
rH
o
C\J
OvJ
ro
a)
tn
d)
>
C
O
Uı
1)
(D
> 1
r-
El
03
•¥
O
o
(\^
tu
rH
H
OO
m
co
o^
».o
oo
fH
co
oo
Ch
OO
OO
o^
o^
ıH
rH
O
cn
cn
rH
rH
cn
cn
r-{
C\J
cn
cn
rH
d
:0
-O
:j
(D
(D H
H CU
Q
d) ..
CNJ I
ro
OO
CNj
I LO I CTı
LO
o
-H
rV
•
o 3tr>
-M 0)
o
o~j
O
o
CN
CvJ
r-LO
00
CT>
co
CN
CN
00
00
00
rH
-P
00
(D
H
CO
>H
-H
00
00 i
00
CNJ ;
^4
Jh
(D
00 i
CJ
CN
00
o
00
00
00
CT»
CT»
d
00
I LO
LO
00
CN
CD
LO
00
00
LOJ
o
o
00
00
00
I
CN
i
I
CN I
LO
00
rö
M
CN
•H
CN
LO
O
LO
C\J
• C/D
00
00
LO
00
co
LO
UO
LO
LiO
00
CN I
I
CN
LO
CN
C\J
H
o
o
o
CNJ
^
i
o
o
00
LiO
CN
-H
CD
CN
00 ; CTi
00 Q
mI
M
LO
00
00
CN I
o
-H
00
c^
O
00
CN I
00
00
o
00
0) H o
> Q iz;
•H
•
tJ> (D
}H
(U - H
•H
M
>
o
LO
CT»
I
0>i
CD
CD
cn
C\J
O'
0)
cn
rH
CN
(D
00
00 I
Jh T5
fd - H
u
o
KD
^
o
CTi
C\J
OvJ
1
d)
O
(Tİ
CN
00
1^
\M Q
O
LiO
o
00
00
CTi i CD
I
00
00 I
CTi
00 I
00
CT»
o
00
C3^| CTı
CD
OJ ..
CD
CTı
M fü
(D C
Lnr^OOOR^-^ı—OOCO
OîO-r-ooLnr^R^R^CT)
OR^CVJCP^T-oîLOCO
LTİCrJ
CVJI— T—ı— t—-I—
CNJ LO r~«- OO
CO CO C\J
ıN 1— CO OQ
CVJ
S 2
§j
'sT OO
o
o cn OJ
o CM CNJ
C\J ı n
CO o
LO
CVJ CO
C:;
55
-VF 'VT- CD C\J o
-.U^CVJGO,
CT) 1 ^ Ln t—
OO o o 3—
CVJ T CJî
tri
CO
o
CO
CD
CO
CVJ
OVJ
OOoS^OT '
CO CT5
CO
o
S
Î2
C D § §
m to
o
CO T - 1-.
CD EVI
O
o CVJ
1— OO
S?
Ş
CO 00
T-^ CVJ
ıN
CC
<
^ CO
CD 1-^
o
LU
>
>
-ST
-r- CVJ CVJ CVJ
cr>
00
cr»
Ln
CVJ 00 00 '•çr
o T- CVJ ^ CO
CO
CO CD T—
CO
^
LO CO
CVJ
' LO
o
•S
O
Cvl ı N
f—
-r-: 1-^
ıN
00
ıN
iri
LO
to
CD
T- -rCD
CVJ CO
r-.
CO
r-^
LO ı N
ocnoLnco"=rococo
•senevi-»—R^-r-T-ıN-r^
CVL
o
00
T- 1 -
^ CO
LO CVJ
cvl LO
CO CO
CVJ
3
Z
O
<
CVJ
5^ •
LL
—ı
CJ>
T-
CJ)
LO
00
cn
' LO
fT-
cc
O
<
İt -sil
-D
o
C!3
CC
3
•.ID.!±: U J < _ J
^
Q m ÜJ
E '-s *^
9 0
° p a: £
LUQ.Q
S
ıN
00
o
çr
c e m (/>
1
c
EH
M
fd
>ı
rH
•H
-p
d)
ro
•
W
CT3
o
d)
CN]
LO
Cs]
CM
00
00
1
ro
ın
ro
1
1
1
TH
*z
KD
00
m
o
00
CN]
rH
rH
O
rH
rH
rH
1
1
1
LO
ın
ın
00
1
c
fu
U
O 0
••-t CQ
1
1
1
1
rH
O
rH
ın
o
00
00
rH
tH
00
fd
O
fd
rH
-P
fd
O
O
LO
00
o
CNİ
O
CN]
<J\
(J^ 00 00
rH
ın
ro
ro
00
fd
C
O-
•H
ir>
H
1
VÛ
U
ro
rH
ro
CN]
rH
(T^
Cs]
rH
0
> 1
-H
a^
o
1X4
rH
__i
-H
H
fd
rH
CSl
rH
IT)
rH
ro
ın
00
1
r~l
O
1
ro
00
1
1
u
00
CD
^
CN]
m
rH
fO CD
rH
CN]
CT^
ro
(M
ın
rH
VD
LO
Cs]
rH
rH
o
CNI
ro
o
00
ro
ın
ro
rH
rH
0, (D
o T3
H
O
ro
VD
fd
0^
ro
o
rH
00
00
CN]
-H
(M
ın
o
00
rH
00
rH
o
rH
fd fD
ıH
00
rH
00
CM
^
fÜ
o; El
rH
0)
M o
p
1
0
EH
(D
0)
o
O
VÛ
o
ro
C\J
H
C
H
^
m
00
00
00
cn
H
>^
00
rH
rH
00
00
CTı
rH
a\
00
O)
rH
o
<J)
rH
rH
••c
CM
cr>
rH
rH
İH (T3
a;
c
(ii)
1984 öncesi
ile sonrası
arasındaki
farklılık sadece
fon
sayılarının dağılımı bakımından değil, fonlann 1984 sonrasında
adeta küçük hazineler ölçek ve niteliğinde oluşturulması ve bunların
temsil ettiği sistemin önceki dönemlerle karşılaştırılamayacak denli
büyük bir ağırlığa sahip olması bakımındandır.
(İÜ) Fon sistemi 1984 sonrası Türkiye'sinde kamu maliyesinin
kurumları içinde ayrı bir kategori olarak yer almaya başladığının
resmi tescili, önemli sayılan fonlann 1984 yılından itibaren kamu
kesimi genel dengesi (KKGD) tablolarına alınmaya başlamasıdır.
Ancak yıllar itibariyle sayılan arttınlan "genel denge içi" fon kapsamı
1988'den itibaren dondurulmuş ve böylece "kapsanan" fonların tüm
fonların tesli ettiği değer içindeki payı hız-la erozyona uğramaya
başlamıştır,
bu
durum
kamu
ekonomisinin
saydamlığına,
fon
ekonomisinin kendine özgü "olağan" kapalılığı dışında ek bir darbe
vurmuştur.
(iv) Farklı kamu kurumlarının gerek kapsama aldıkları fonların ve
bunların sayılarının farklı oluşu, gerekse belirli bir fon tanımında
birleşilememiş bulunması fon kargaşasını büyütmüştür. Fonlarla ilgili
doğru kavramların her zaman yerli yerinde kullanılamaması, fon
mevzuatına boğulan bir ülkede yaşanan sorunların belki küçük ama
önemsiz olmayan bir boyutunu oluşturmuştur.
(v) Fon tanımının "resmen" dışında bırakılan ancak fon sisteminin
önemli bir alt kategorisini oluşturmakta istidadında olan "gizli" fonlara
artan ölçüde başvurulması, II. ANAP Hükümeti döneminin ayırdedici
özelliklerinden birisini temsil etmeye başlamıştır. Sayıları 14'ü bulan
bu tür fonların KKGD'ne giren fonların kaynak toplamının yarısından
fazlasını
toplar
duruma
kanıtlarından biridir.
gelmeleri
bu
gelişmenin
en
güçlü
(vi)
1980'li
yılların
ikinci
yarısında
fon
sisteminin
nitelik
değiştirmesinin ayrı bir göstergesi, devlet tüzel kişiliği dışında bir
kamu tüzel
kişiliğine sahip olan fon ve fon idarelerinin
hızla
çoğalmasıdır. 1984'e gelene kadar sayıları 4 olan bunların sadece 1
tanesi 1980 öncesinden gelmektedir. Bu tür fonlara 1984 sonrasında
13 yeni fon eklenmiştir. Yalnızca 4 tanesi KKGD'de yer alan bu tür
fonların temsil ettiği değer, 1989'dan itibaren KKGD'de yer alan
fonların değerini aşmıştır.
(vii) Fon sistemi yalnızca farklı kamu tüzel kişilikleri olarak değil
özel
mevzuatları,
özel
harcama
usûlleri
geleneksel
denetim
süreçlerinin ve temel mali yasaların dışına çıkmalarıyla da 1980'lerde
ayrı bir fon mali hukukunun öğesini oluşturmaya başlamıştır. Bu
arada Resmi Gazetede yayınlananlara göre ikibuçuk günde bir
temposuyla oynanan fon mevzuatı, sistemi iyice karmaşıklaştırmış ve
sağlıklı
olarak
izlenmesi
uygulamacılar
açısından
dahi
olanaksızlaşmıştır.
(viii) Fon sistemi 1980'li yıllarda ekonomik istikrar ve ekonominin
yeniden yapılandırılması programıyla uyum içinde olmuş, hatta bir
başka açıdan, bu programların işlerliğinin sağlanmasının önemli mali
araçlarından birisini oluşturmuştur.
(ix) 1980'li on yılın önemli eğilimlerinden birisi ekonomik ve mali
hukuki sistemin giderek merkezileştirilmesi olmuş, fon sistemi de bu
amaç doğultusunda şekillendirilmiştir. Bunun önemli bir göstergesi,
doğrudan
doğruya
Başbakanlığın
ve
ona
bağlı
kurumlarının
yönetimindeki fonları temsil ettiği değerin toplam fon kaynakları
içinde yüzde 90'ı aşan bir ağırlığa ulaşmasıdır.
(x)
Kamu
çıkarmanın
maliyesinin
kaynaklarını
merkezi
bütçe
dışına
ve bütçe ilkelerini aşındırmanın tercihli araçları olan
kamu özel fonları, konsolide bütçe büyüklüğüne kıyasla dönem
sonunda (1990 yılında) yüzde 60'a varan bir öneme erişmişlerdir.
(xi) Ulusal gelire oranla fonların temsil ettiği mali yük ise 1980'li
yıllarda gittikçe artarak 1990'da yüzde 11'lik bir öneme ulaşmıştır.
Konsolide vergi yükünün yüzde 15 sınırında dolaştığı bir ülkede bu
inanılması güç bir oran
olmaktadır. Eriştiği bu önem dolayısıyla
diğer mali yük büyüklüklerini de derinden etkileyen fon yükünün,
hiçbir batılı ülke maliye sistemiyle kıyası kabil olmadığı ve bunun AT
ile olası bir mali uyumlaştırma programı önünde ciddi bir engel
oluşturması beklenebilir.
(xii) Fon sisteminin kamu gelirleri sistemine ilave kaynak yaratma
potansiyeli, temsil ettiği ağırlıkla bağdaştırılamayacak denli düşük
kalmıştır. Bunun dolaylı kanıtlarından birisi doğrudan doğruya farklı
yük
kavramının
çıkanlabilmektedir.
seyrinden
Konsolide
bütçe
ve
vergi
karşılaştırılmasından
yükü,
bütün
vergi
düzenlemelerine rağmen, 1984 sonrasında 1977 - 1983 dönemi yıllık
ortalamasının 3-4 puan altına düşmüştür ki bunun son sisteminin
bütçe kaynaklarını tüketmesiyle yüksek bir bağıntısı bulunmaktadır.
Toplam vergi yükünün (TVY) gelişme seyrine bakıldığında ise, 1986
sonrasında
1977-1983 dönemi ortalamasının
3-4 puan
aşıldığı
görülmektedir. Bu gelişmede fonlann katkısı olmakla birlikte,TVY'nün
esasen düşük, gelir artışlarının ise sürekli olduğu bir ekonomide 15
yılda 3-4 puan artışlar sağlamak son derece olağandır. Fonlann
kaynaklarının büyük bir bölümü de kamu gelir sisteminin geleneksel
mekanizmalarıyla toplanabilecek türdendir.
(xiii) Fonların mali yüklere katkısının ölçülü bir değerlendirmeye
tabi tutulmasını öngören son saptamaya rağmen, 1980'lerin ikinci
yansında kamu kesiminin aşın bir genişleme içine girmesinde, diğer
etkenler yanında, fonların oynadığı rolü de önemsememek gerekir.
Kamu kesiminin gelişmesini en iyi tanımlayan gösterge
"kamu
harcamaları yükü" olmaktadır. GSMH'nın payı olarak hesaplanan bu
yükün dönem sonundaki ağırlığı yüzde 40'ın üzerine çıkmıştır. Ancak
"reel" olarak tanımlanan kamu cari ve yatırım harcamalarının toplam
kamu harcamaları içindeki payı-transfer
harcamaları lehine-giderek
gerilediği için, bu büyümenin borç faizi ödemelerinden kaynaklanan
köksüz bir genişleme olduğu ortaya çıkmaktadır.
(xiv) Kamu maliyesi için taze kaynak yaratmada yetersiz olan fon
sisteminin, mali sektör açısından özellikle 1985 sonrasında tam tersi
bir anlam ve önem taşıdığına tanık olunmaktadır. Fon sistem ile mali
sistem arasında tam bir kenetlenmenin ortaya çıkmış bulunması, fon
sisteminin olası bir daraltılma sürecine sokulmasının en çok mali
sistemi olumsuz etkileyeceğini göstermektedir.
(xv) Fonların özellikle fon adını almayan bölümünün, istihdam
maliyetini tırmandırıcı etkileri 1987 yılı sonrasının önemli gündem
maddelerini oluşturan sorunlar arasında sayılmaktadır. Mali araçların
ekonomik sosyal etkilerini unutarak sadece mali etkilerini düşünecek
bir mali sıkışıklık içine girdiği anlaşılan kamu ekonomisi yönetiminin,
kaynak ve gelir dağılımını çarpıtan, ihracata açılma programını
olumsuz
etkileyen
geçirmesinde
yarar
bu
tür
olduğu,
mekanizmaları
geniş
bir
çevrelerin
daha
talebi
gözden
haline
gelmektedir.
(xvi) Fonlann gelirin yeniden dağılımı üzerindeki olumsuz etkileri
"istihdam fonlarıyla" sınırlı kalmamaktadır; fon sisteminin global etkisi
gelir bölüşümünü bozucu yönde çalışmaktadır. Toplu Konut Fonu ve
Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu gibi sosyal amaç
taşıyan
fonlar
dahi,
kaynak
kullanımlarına
değil
de
gelirlerin
bileşimine bakıldığında oluşturdukları yükleri çok eşitsiz dağıtıcı
özellikler taşıdıkları anlaşılmaktadır.
Somut gösterge olarak fon
kaynaklarının üçte ikilik bir bölümünün vergisel nitelikte olduğu bunun
da yüzde 90'ını aşan bir bölümünün tersine artan oranlı etkiler
taşıyan dolaylı vergilerden meydana geldiği kaydedilebilir. Toplu
Konut Fonu gibi bir fonun kaynaklarının yüzde 90'ın üzerindeki bir
kısmının dolaylı vergi sayılması ise aynca kayda değerdir.
(xvii) Ekonomik-mali-sosyal-hukuksal ve yönetsel açılardan önemli
sorunlarla
yüklü
fon
sisteminin
kamu
maliyesi
içinde
yarattığı
kargaşayı büyüten bir özelliği de, kamu özel fonları arası, merkezi
bütçe ile fonlar arası ve fonlarla çeşitli kamu kurumları arasında
giderek çarpıklaşan transfer mekanizmasının merkezinde oluşudur.
Kamu ekonomisini izlenemez duruma getiren bu uygulama.ayrıca
fon sistemine egemen olmayı da önemli ölçüde güçleştirmektedir.
1988'den itibaren fon kaynaklarının büyüyen oranlarda
aktarılması
ise,
fon
sisteminin
denetim
altına
bütçeye
alınması
veya
daraltılması amacını taşımaktan ziyade -fon sistemi bütün hukuki
"altyapısı" ile ayakta dururken böyle bir niyet zaten gerçekçi olamazkaynağa
sıkışan
kazanmasıyla
konsolide
açıklanabilir.
bütçenin
Nitekim
sorunlarının
fon
sisteminin
öncelik
bazı
olumsuzluklarına ve aşırı genişletilmesine ekonominin yönetiminden
sorumlu üst düzey bürokrasiden dahi aykırı sesler çıkmasına rağmen
sistemin daraltılması yönünde hiçbir adım atılmamakta, tam tersine,
yeni fon taslaklarının yaşama sürecine sokulduğuna dair somut
işaretler alınmaktadır.
(xviii) Fonlar, Türkiye bakımından, dış ticaret ilişkilerine müdahale,
dış rekabet ve iç pazann korunması açısından da önemli politika
araçları olarak kullanılmaktadır. İthalattaki fon kesintileri bu bağlamda
temel bir işlev yüklenmiş görünmektedir. AT'dan yöneltilen itirazlar da
esas olarak bunoktada toplanmaktadır. Türkiye'de ise, uygulama, dış
ve iç politik kullanıma yönelik olarak farklı standartlarla savunulur
gözükmektedir. Eğer bazı kesimlerce fonların, dış ticarette korunma
oranlannın dramatik düşüşlerinin etkisini hafifletmek gibi olumlu
işlevleri öne çıkarılıyorsa, bu sistemi getirenle gümrük rejimini hızla
libere edenin aynı siyasal yönetim olduğu da
değerlendirmeye
alınmalı ve uygulaması keyfiliğe açık bir sistemin bu yapısıyla tercih
edilmesini
gerektirecek
ne
gibi
üstünlükleri
olduğu
da
sorgulanmalıdır. Eğer koruma gerekliyse -ki bu çalışmanın yazarları
Türkiye'nin korumacılık dalgasının yaygınlaştığı bir dünyanın dışında
kalamayacağını düşünmektedirler (Oyan ve diğ. 1991). Bunun amaç
ve sınırları belirsiz bir sistemle yürütülmesini savunmak için bir neden
bulunmamaktadır.
(xix) 1984 sonrasındaki süreçte gümrük vergilerinin revizyonu ve
dolayısıyla ithalatın libere edilmesi girişimlerinin fon sisteminin geçici
bir süpab olarak devreye sokulduğu genellikle bilinmektedir. Fonlar
bu anlamda Türk ekonomisinin dışa açılması sürecinde etkin mali
araçlar olarak kullanılmıştır denilebilir. Ancak daha az bilinen veya
atlanan bir olgu, ithalatta fon kesintilerinin yürürlüğe giriş tarihinin
gümrük vergilerinin düşürülmesini öncelemesidir. İthalat üzerindeki
miktar kısıtlamalan (kotalar) 1981 yılında kaldırılmış ancak gümrük
vergileri 1980 yılından başlayarak indirime konu olmuştur. Bununla
birlikte ithalatta fon kesintilerinin uygulamaya konulusu 1982 yılında
başlatılmıştır. Gümrük vergisi revizyonunun yapılmadığı bir yılda
ithalatta vergi eş değerinde fon kesintisi konulması ve bu yıldaki
koruma oranının -çalışmanın ampirik araştırma bulgularına göreönceki yılın üzerine çıkması "liberalizasyon" söyleminin gündemde
olduğu bir dönem olması bakımından mali amacın ekonomik amaca
tercih edilmiş olabileceğini düşündürmektedir. Ancak ithalatı hiç
yapılmayan bazı ürünlerin de fon kesintisi kapsamına alınmış olması
bu sonucu da tartışmalı kılmakta ve uygulamanın yeterli hazırlık
yapılmadan başlatılmış olabileceğini de akla getirmektedir. Nitekim
izleyen yıllarda koruma düzeyleri giderek düşürülmektedir.
(xx) 1984 yılında gümrük vergisi indirimlerini telafi amaçlı yaygın
fon kesintileri
ürünler
başlatılmaktadır,
açısından
gözlenmektedir)
bu
Bu
yıl
(çalışmanın kapsamına
da
fon
genişleme
kesintilerinde
izleyen
yıllann
alınan
bir
düşüş
ithalat
rejimi
kararlarında sürekli yeniden düzenlemelere konu olmaktadır. Bu
arada 1988 sonrasında gerek At ile yapılan Katma Protokole uyum
sürecinin yeniden başlatılması gerekse dış ticaretin libere edilmesi
konusunda daha radikal bir anlayışın benimsenmesi nedenleri ile fon
kesintilerinde daha önemli indirimler gündeme alınmıştır. Bununla
birlikte fon sisteminin 1984 sonrasının dışa açılma programında
oynadığı rol başlangıç döneminde (1982-1983) kıyaslanamayacak
denli
önemli
ve
farklı
bir
niteliktedir.
Sadece
sayısal
açıdan
bakıldığında ise,- 1980 - 1983 döneminde ithalat ve dış ticaretle
bağlantısı kurulan kamu özel fonu sayısı 4 iken, bu sayı 1984
sonrasında 10'a çıkmaktadır. Bu durum AT'nun da sürekli itirazlanna
neden olmuştur. (Oyan ve diğ. 1991, 74-77).
8. Diğer Kamu Kesimi Analizi
Konsolide bütçe, KİT'ler ve fonların dışında kalan kamu kesimi
olarak; yerel yönetimler ve döner sermayeli kuruluşlar toplamı alınıp,
söz
konusu
borçlanma
rakamın
1980 -
gereğine
katkısı
1982 periyodunda
incelendiğinde;
kamu
kesimi
ülkemizde
kamu
kesiminden mütevellit enflasyonun merkezi niteliğinin mi yoksa
mahalli niteliğinin mi ağır bastığı konusunda bir ipucu elde edilebilir.
Mahalli idareler ve döner sermayeli kuruluşların gelir ve harcama
rakamlan
DPT'nin
tablonun
incelenmesi,
kuruluşlann
açık
kendi yaymlannda
mahalli
düzeylerinin
idareler
dahi
ve
oldukça
çelişkilidir.
döner
düşük
Ancak
sermayeli
olduğunu
göstermektedir. (Tablo 8.1,2). Buradan kamu kesimi açıklannm
hemen tamamının konsolide bütçe, KİT ve Fon açıklanndan oluştuğu
sonucuna vanlabilir.
Tablo 8.1'de olduğu gibi Tablo 8.3'de de negatif sayılar "açık"ları
göstermekte, pozitif sayılar da gelirlerin giderlerden fazlalığını
göstermektedir. 1980 - 1992 aralığında yıllık ortalama olarak mahalli
idarelerin ve döner sermayeli kuruluşların kamu kesimi borçlanma
gereği içindeki payı % 1'in altındadır. (-%0.8). Ancak bu ortalamaya
ait sapma 6 birim gibi yüksek bir değerdir. Bu da gelir ve
harcamalardaki büyijk çapta dalgalanmaları göstermektedir. (Tablo
8.3).
Tablo
8.1
Diğer Kamu Kesimi Borçlanma Gereği
(GSMH'nın Oranı Olarak)
Yıl
Mahalli
İdareler
Dön.Serm.
Kuruluş.
Toplam
1980
-0.3
-0.6
-1.0
1981
0.3
-0.1
0.2
1982
0.0
-0.2
-0.2
1983
0.0
-0.6
-0.6
1984
0.1
0.4
0.5
1985
0.1
0.5
0.6
198 6
-0.3
0.4
0.1
1987
-0.6
0.7
0.1
1988
-0.5
0.3
-0.2
1989
-0.3
0.2
-0.1
1990
-0.3
0.8
0.5
1991
-0.4
-0.2
-0.6
1992
-0.3
-0.2
-0.5
Kaynak:DPT
Tablo
8.2
M a h a l l i İdareler Gelir ve
GSMH İçindeki Paylar
(%)
1987
Harcamaları
1988
1989
1990
1991
1992^
GELİRLER
Vergiler
3.2
3.1
2.7
3.2
3.5
3.5
2.2
2.1
2.1
2.4
2.6
2 . 6
Vasıtasız
0.9
0.9
1.0
1.0
1.2
1.2
Vasıtalı
1.1
1.1
l.Ö
1.1
1.3
1.3
Servet
0.2
0.2
0.1
0.2
0.1
0.1
Vergi Dışı
Normal Gelirler
0.7
0.7
0.3
0.5
0,5
0.5
Faktör
Gelirleri
0.3
0.3
0.2
0.3
0.4
0.3
Transf.
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
3.1
3.6
2.9
3.5
4.1
3. î
1.2
1.2
1.3
1.8
2.1
1. 9
Harcama.
2.0
1.!
1.0
1.0
1.2
1.2
Sermaye
2.0
0.9
1.0
1.2
1.2
Değişimi
0.0
0.0
0.1
0.0
0.0
0.0
0.3
0.4
0.6
0.5
0.7
0.7
0.2
0.2
0.1
0.1
0.1
0.1
GELÎR-GİDER FARKI
-0.6
-0.5
-0.2
-0.3
Not i)GSMH serisi DİE eski serisidir.
2)Belediyeler,İl Özel İdareleri,İller Bankası ve SuKanalizasyon İdarelerini kapsamaktadır.
*:Tahmin
Kaynak:DPT
-0.6
-0.4
Sermaye
HARCAMALAR
Cari
Giderler
Yatırım
Sabit
Stok
Cari
Transfer.
Kamulaştırma ve
S.Değer Artışı
Tablo
8.3
Diğer Kamu Kesiminin Kamu Kesimi
Borçlanma Gereğindeki Payları (%)
Yıl
Mahalli
İdareler
Döner
Sermayeli
Kuruluşlar
Toplam
1980
-3.4
-5.5
-8.9'
1981
0.1
-1.0
-0.9
1982
0.8
-3.8
-3.0
1983
-0.6
-9.9
-10.5
1984
1.4
5.5
6.9
1985
2.3
8.9
11.2
1986
-4.7
5.1
0.4
1987
-6.3
7.9
1.6
1988
-6.4
4.6
1989,
-3.9
6.6
2.7
1990
-2.7
3.9
1.2
1991
-4.0
-1.6
-5.6
1992
-3.2
-2.5
-5.7
Ort. =
S.Sp.=
Kaynak:DPT
-1.8
-0.8
6
1. Değerlendirme ve Öneriler
Ekonominin kaynal^lar - harcamalar dengesinde, göze çarpan
önemli değişmeler şöyle özetlenebilir: Toplam kaynaklann GSMH'ya
oranı 1980-1992'nin ikinci aralığında düşüşler yaşamıştır. Toplam
sabit sermaye yatırımları oldukça basık bir çan eğrisi çizmmiştir.
Sabit sermaye yatırımlarındaki gelişmeye paralel olarak aynı eğilim
toplam yatırımlarda da görülmektedir. Ancak toplam yatınmlar içinde
kamu
kesiminin
payı
azalış
eğilimi
gösterirken,
özel
kesim
yatırımlannda sürekli artışlar olmaktadır. Toplam tüketim cephesinde
kamunun payındaki önemli artışların yanında özel kesimin payında
da önemli azalışlar meydana gelmiştir.
1984 - 1992 aralığında tüketimin GSMH büyümesine katkısı yıllık
ortalama % 4.5'tir.
Görüldüğü
Bu ortalamaya ait standart sapma
gibi dalgalanma
marjı
oldukça yüksektir.
2.7'dir.
Tüketimin
GSMH'ya katkısında periyod içinde bir yükselme veya düşme trenid
gözlenmemektedir. Yatırımın GSMH'ya katkısı sözkonusu dönemde
yıllık ortalama % 1.1 düzeyindedir. Bu kalemin katkısında büyük
dalgalanmalar
gerçekleşmiştir.
Yatırım,
1988,
1989
ve
1991
yıllanndasırasıyla -% 1.6, -% 0.6 ve -% 4.1 oranlarında, GSMH'ya
negatif katkıda bulunmuştur. Yatınmın GSMH'ya ortalama katkısına
ait standart sapma rakamı negatif katkılardan dolayı 3.1 olarak
yüksek düzeyde gerçekleşmiştir. Dış açıkların GSMH'ya katkısı 1984
- 1992 aralığında yıllık ortalama - %0.4 düzeyindedir. Dış açığın
GSMH'ya katkısı 1986 (-%3.2), 1989 (-%0.6), 1990 (-%6.5) ve 1992
(-% 2.2)'de negatiftir. Ancak dış açık kaleminin katkısı da diğer iki
kalemde olduğu gibi sürekli bir azalış veya artış trendine sahip
değildir. Dış açık kaleminin GSMH'ya ortalama katkısına ait standart
sapma rakamı 2.9'dur.
Tüketim, yatırım ve dış açık kalemlerinin GSMH'ya katkılannın
gelişimi ile enflasyon oranlarının gelişimi arasında bir paralellik
bulunmaktadır. Yine enflasyon oranının düzeyi ile GSMH büyüme
oranı düzeyi arasında ters bir ilişki mevcuttur. 1984 - 1986 aralığında
GSMH
zımni
deflatörü
düşerken,
büyüme
oranı
yükseliş
kaydetmiştir. 1986 - 1989 aralığında deflator yükselme kaydederken,
büyüme oranı düşüş kaydetmiştir. 1989 - 1990'da zımni deflator
düşerken büyüme oranı düşüş kaydetmiştir. 1989 - 1990 - 1991
aralığında zımni deflator yükselirken, büyüme oranı düşüş kaydetmiş
ve % 0.3 olarak gerçekleşmiştir. 1992 - 1993 aralığında da büyüme
oranı- % 9.2 olarak gerçekleşmiştir. 1989 - 1991 aralığında zımni
deflator yükselirken, büyüme oranı düşüş kaydetmiş ve % 0.3 olarak
gerçekleşmiştir. 1992 - 1993 aralığında da büyüme yükselirken,
zımni deflator düşmüştür. Ancak enflasyon oranında, büyümedeki
gelişmenin
tam
aksi
yönünde
gelişmeler
olmasına
rağmen,
enflasyonda periyod içinde topyekün bir yükselme trendi vardır.
GSMH ızmin deflatörüyle ilişkilendirilen büyüme oranının gelişimi
toptan eşya, tüketici fiyatları ve reel kur endeksindeki değişmeler ile
de ilişkilendirilebilir.
GSMH'nın
tarım, sanayi ve
hizmetler
sektörleri
bakımından
büyüme hızları ile, GSMH'nın bileşik büyüme hızı arasında alt
kalemler bazında değişik güçlülükte ilişkiler mevcuttur. Yatınmlardaki
değişmenin GSMH'daki değişme olanağı ile paralelliği, tarım ve
hizmetler sektöründeki değişmelerin GSMH'daki değişmelerle olan
paralelliğinden daha fazladır. Aksi yönlerdeki hareketlerde sanayi
sektörünün payı belirleyici olmaktadır.
Ekonomik
karar
birimlerinin
sağlıklı
karar
verebilmeleri
için
belirsizlik ortamının sınırlı olnrıası gerekmektedir. Getiri oranlarının
gelişimi 1980 - 1991 aralığında hayli dalgalanmalar göstermiştir.
Dolayısıyla, temkinli tasarrufçu için finansal tasarruf araçları süreğen
bir güvenli yatırım aracı olamamıştır. Ancak döviz mevduatı bu
durumdan, bu kalemin getirişinde de büyük dalgalanmalar olmasına
rağmen, hariçtir. Dövizin uluslararası karakterli olması ve görece
istikrar taşıması ile faiz getirişinin yanında nominal değer artışı da
sağlaması bunun esas nedenidir. Getiri oranları incelendiğinde,
enflasyon
oranındaki
dalgalanmalar
dahil, getiri
oranlanna
ait
standart sapmalann hayli yüksek olduğu görülür.
1980 - 1992 döneminde kamu kesiminin gelir ve harcamalannın
GSMH'ya
oranla
ekonomideki
büyüklükleri
kaynaklar
üzerinde
incelendiğinde;
meydana
devletin
getirmesi
toplam
muhtemel
baskının da ipuçlan elde edilebilecektir. 1980 - 1992 döneminde
toplam kaum gelirlerinin GSMH'ya oranı yıllık ortalama olarak %
25.6'dır. Bu oran arada küçük dalgalanmalar gösterse de artış
eğilimini sürdürmektedir. Toplam harcamaların GSMH'ya oranı 1980
- 1992 aralığında yıllık ortalama % 33.3'tür. Bu oranda da zaman
içinde küçük dalgalanmalar meydana gelse de artış eğilimini devam
ettirmektedir. Toplam harcamalardaki bu artışta en önemli katkı cari
harcamalardaki artıştan gelmektedir. 1984'de GSMH'nın % 9'u olan
cari harcama payı 1992'de % 16.7 olmuştur. İkinci sıradaki katkı faiz
ödemelerinden gelmektedir. Sabit sermaye Yatınmlan / GSMH oranı
1980 - 1992 aralığında dalgalanmalar göstererek oldukça ağır bir
tempoyla azalış trendini sürdürmektedir.
Kamu kesimi borçlanma gereğinin 1980 - 1992 aralığında yıllık
ortalama olarak GSMH'ya oranı % 7.7'dir. KKGB 1980 - 1992
aralığında; 1981 - 1989 alt döneminde ortalama % 2 - % 2.5'luk bir
dalgalanma marjına sahiptir. Ancak 1990'dan itibaren dalgalanma
miktarı
da
yükselmiştir.
KKGB'de
sözkonusu
dönemde
arada
dalgalanmalar gösterse de yükselme trendini devam ettirmektedir.
Kamu kesimi borçlanma gereği işletmeci KİT, konsolide bütçe ve
diğer kamu başlıklarında toplanıp her birinin payı incelendiğinde;
1990 yılına kadar "diğer kamu"nun borçlanma gereğini artırıcı yönde
olduğu görülür. Nitekim 1991'de toplam borçlanma gereğinin % 6'sı
ve 1992'de yine aynı kalemin % 17'si "diğer kamu" açıklarından
kaynaklanmaktadır.
Kamu kesimi sabit sermaye yatırımları bütçe türlerine göre analiz
edildiğinde,
etkileri
1980 sonrası
de
açıkça
izlenen makro ekonomik
görülmektedir.
Nitekim
politikalann
kamu
iktisadi
teşebbüslerinin toplam kamu yatınmlan içindeki payı 1980 - 1992
aralığında sürekli azalış kaydetmiştir. 1980'de kamu kesimi toplam
sabit sermaye yatırımlannı n % 58.5'i KİT yatırımı iken, 1992'de
sözkonusu oran % 28'dir. KİT'lerin ekonomiye yatırımlar yönünden
yaptıkları katkı düşerken kamu açıklarına yaptıkları eklemenin de
büyümesi
KİT
sorununun
boyutlarını
daha
da
büyütmektedir.
Sözkonusu dönemd KİT'lerin toplam kamu yatırımları içindeki payı
yıllık ortalama % 45.5 olup, bu ortalamaya ait standart sapma
94.'dür.
Konsolide
bütçe sabit sermaye
yatınmlannm
kamu
toplamı
içindeki payının gelişimi 1981 - 1992 aralığında trs çan eğrisi
çizmiştir. 1981'de % 39.1 olan sözkonusu oran 1988'de % 27.4 ve
1992'de % 38.3 olarak gerçekleşmiştir. 1980 - 1992 döneminde
konsolide bütçe yatınmlannm payı yıllık ortalama % 34.2 ve bu
ortalamaya ait standart sapma 4.5'tir. İller Bankası'nm 1980 - 1992
döneminde kamu yatırımlan içindeki payı, dönemin ilk yansında yıllık
ortalama % 3.3 civanndayken, dönemin ikinci yarısında (1988 1992)yıllık ortalama % 2.7 civannda gerçekleşmiştir. Sözkonusu
dönemde yatınm payı artan kamu alt kesimlerinden birisi de mahalli
idarelerdir. 1981 - 1988 aralımda sürekli artarak % 1.4'ten % 12.8'e
çıkan mahalli idarelerin kamu yatınmlan içindeki payı 1989 - 1992
aralığında % 9 civannda gerçekleşmiştir.
Bütün dönem için mahalli
idarelerin kamu yatırımlarındaki payı yıllık ortalama % 7.1 ve standart
sapması da 3.9'dur.
1980 -
1992 aralığında döner
sermayeli
kuruluşlann kamu yatırımları içindeki payı görece istikrarlı olmuştur.
1980 - 1986 arasında % 1.4 civarında seyreden oran, 1987 - 1992
aralığında yıllık ortalama % 2.4 oranında seyretmiştir. Bütçe dışı
fonların
kamu yatırımlarındaki
payı,
1991
yılına
kadar
sürekli
yükselişler kaydetmiş, 1992 yılında ise 1991 yılı seviyesine yakın
düzeyde gerçekleşmiştir. 1984'te % 0.2 olan sözkonusu oran 1992'ye
gelindiğinde % 20.4 olmuştur. Fon yatırımlarının toplam içindeki payı
1984 - 1992 aralığında yıllık ortalama % 11.6 ve standart sapma da
7.8'dir.
Kamu yatınmlan içinde alt yapı yatırımlannın payı 1984 - 1992
aralığında yıllık ortalama % 8.5'dir. Altyapı yatırımlannın
kamu
yatırımlarındaki payı bu dönemde sürekli yükselerek; 1984'te %
7.2'den 1992 % 8.4'e çıkmıştır. Bu dönemde altyapı yatınmlannın
payı basık bir çan eğrisi biçimi almıştır.
Toplam sabit sermaye yatınmlan içinde 1984 - 1992 döneminde
tanmın payı % 10.6'dan % 6.6'ya gerileyerek % 4.0'a kadar bir düşüş
yaşamıştır. Diğer gerileme kaydeden sektörler ve payları şöyledir :
Madencilik % 5.5'ten % 2.2'ye, imalat % 23.1'den % 17.4'e, enerji %
13.3'den
%
9.3'e
gerilemiştir.
Artış
kaydeden
sektörlr
ise
ulaştırma-haberleşme, sektörünün payı sözkonusu zaman diliminde
% 21.7'den % 23.4'e, konutun payı % 14.4'ten % 23.5'e, sağlık
sektörünün payı % 0.9'dan % 2.2'ye çıkmıştır. Dolayısıyla en büyük
gerilemeyi imalat, enerji, tarım sektörleri yaşarken, en büyük ilerlemyi
ulaştırma - haberleşme, konut ve turizm sektörleri yaşamıştır.
Kamu ve özel sektörün ekonomik kesimler itibariyle sabit sermaye
yatınmlannın yıllara göre gelişimine bakıldığında
1984 -
1992
döneminde şu gelişmeler meydana gelmiştir: Kamunun tarıma tahsis
ettiği sabit sermaye yatırımı (SSY) payının, toplam Kamu SSY içinde
% 9.6'dan % 11.3'e arttığı, arada dalgalanmalar da vardır, görülür.
Madencilikte kamunun SSY kaynaklarından ayırdığı pay, sözkonusu
zaman diliminde sürekli azalarak 1984'te % 9.1 iken, 1991'de % 3.5
olmuştur. İmalat sanayiinde de benzer bir düşüş yaşanmış, bu
sektörün payı % 14.0'dan % 5.1'e düşmüştür. Enerji sektöründe,
kamunun
SSY
kaynaklarından
tahsis
ettiği
payda
büyük
dalgalanmalar olmuş, hatta 1989'da % 30'a ulaşan bu oran 1991'de
%
17.0'a gerilemiştir.
Ulaştırma
sektörünün
payı
göstererek % 25.'ten % 37'ye çıkmıştır. Turizm
sürekli
artış
yatırımlannda
kamunun payı % 0.9'dan % 1.5'e çıkmıştır. Konutta da benzer ufak
dalgalanmalar meydana gelrek, payı-1991'de % 2.1 olmuştur. Kamu
SSY'de eğitim ve sağlığa bu zaman diliminde daha yüksek paylar
aynimıştır. Eğitimin payı % 3.7'den % 6.5'e, sağlığın payı % 1.5'ten
%2.5'e çıkmıştır.
Özel kesime elince; Kamunun aksine tarım sektörünün özel
SSY'den aldığı payda önemli düşüşler yaşanmıştır. ÖSSY içinde
tanmın payı 1984 - 1991 zaman diliminde % 11.8'den % 4.5'e
düşmüştür. ÖSSY içindeki payları görece değişmeyen sektörler;
madencilik ve enerji olmuştur. İmalat sanayiinde 1984'te % 33.8 olan
pay, 1991'de % 26.4' inmiştir. Ulaştırma sektöründe pay % 18."den %
13.7'ye gerilemiştir. Turizm sektörünün ÖSSY içindeki payı sürekli
artış göstererek % 0.9'dan % 6.1'e varan artış kaydetmiştir. ÖSSY
içinde en yüksek büyümeyi ve en yüksek payı konut sektörü
almaktadır. Sağlık sektörünün ÖSSY içindeki payı sözkonusu zaman
diliminde % 0.2'den % 1.5'e çıkmıştır.
Özellikle
1980'li yıllann başlarında bir çok ülkede arz yanlı
ekonomik yaklaşımın tavsiyeleri doğrultusunda vergi oranlannda
indirimler yapılarak toplam
hasılanın, uyarıcı etkilerin
semeresi
sonucunda artırılması hedeflenmiş ancak ülkelerin hemen hepsinde
vergi gelirleri azalmıştır. Bu azalışa kamu harcamalarındaki değişme
eşlik etmeyince bütçe açıklarının boyutları iyice büyümüştür. Vergi
sisteminin otomatik istikrar sağlayıcı nitelikte olmasının yanında,
Wagner Yasası ve kamu harcamaları içinde gerilere yönelik tedbirler
doğrultusunda tedbirler alınmaması bu açıkların büyümesinde etkili
olmuştur. Ülkemizde faiz servisinin toplam kamu harcamaları ve
toplam
vergi
gelirlerine
oranı
incelendiğinde,
1980
-
1991
periyodunda her iki oranda da önemli yükselişler olduğu görülür.
1980'de % 1.9 olan faiz servisi/kamu harcamaları oranı sürekli
artarak 1991'de % 11.8 olarak gerçekleşmiştir. Yine 1980'de % 2.8
olan faiz servisi /- vergi gelirleri oranı da sözkonusu periyot içinde
sürekli artış göstererek 1991'de % 17.9 olmuştur. Faiz giderlerinin
özellikle
1984'ten sonraki yüksek
oranlı yükselişi
hazine
nakit
hareketlerini olumsuz yönde etkiler duruma gelmiştir.
1980 - 1992 aralığında iç borçlanma / GSMH oranındaki gelişim
incelendiğinde; sözkonusu oranın dönem boyunca önemli artışlar
kaydettiği görülür. İç borç / GSMH oranı dönem boyunca oldukça
yayılı bir çan eğrisi çizmiştir. Sözkonusu oran, 1980'de % 9, 1987'de
% 29 ve 1992'de % 23 olarak gerçekleşmiştir. Dış borç / GSMH oranı
1980 - 1992 aralığında, iç borç oranının gelişiminde olduğu gibi,
büyük yükselişler kaydetmiştir. Dönem boyunca, dış borç / GSMH
serisi bir çan eğrisi çizerek, 1980'de % 24, 1987'de % 59 ve1992'de
% 49 olarak gerçekleşmiştir. İç borç ve dış borç toplamlarının
GSMH'ya
oranındaki gelişim, alt kalemlerdeki
gelişmeye
koşut
değişimler yaşamıştır. Sözkonusu oran, 1980'de % 40, 1987'de % 88
ve 1992'd % 72 olarak gerçekleşmiştir. Dönem boyunca dış borçların
yaklaşık % 80 kamu kesimi dış borçlarından oluşmaktadır. GSMH, iç
borç ve dış borç rakamları yıllık ortalama döviz kurları ile Dolara
çevrildiğinden her bir serideki sapmalar da gerek TL'nin
Dolar
karşısındaki
dalgalanışının,
gerekse
Doların
dış
piyasalardaki
dalgalanışının etkisini taşımaktadır. Bu yüzden serilerin ardarda
gelen rakamlarının bazı yıllarda büyük dalgalanmaları, bu etkiler
çerçevesinde düşünülmelidir.
Kredi açan sektörler, mevduat bankaları, merkez bankası ve
kalkınma ve yatırım bankaları olarak sınıflandırıldığında; kredi açılan
sektörel kesimler ve bunların toplam krediler içindeki paylarında şu
değişmeler
gözlenmektedir:
Mevduat
bankaları
toplam
kredileri
içinde 1980 - 1991 aralığında en büyük payı özel teşebbüs ve
hanehalkı sektörü almıştır (1980: % 81.1, 1985: % 87.3, 1991: %
86.7). Bunu kamu idareleri ve girişimleri izlemektedir (1980: % 18.9,
1985: % 12.5, 1991: % 11.5). Diğer mali kuruluşlar ile kalkınma ve
yatırım bankalarının payları ise beraber mütalaa edildiğinde dahi
oldukça düşük kalmaktadır. (1980:% O, 1985:% 3, 1 9 9 1 : % 1.6).
1980'den sonra iç borçlanmanın kaynaklarında özel kesimden
mevduat bankalanna dğru bir yoğunlaşma olmuştur. 1980'de iç
borçlanma ve bankacılık kesiminin payı % 14 civanndayken, bu oran
1991'de % 88 civarındadır.
Bu artışta esas olarak
bankaların
mevduatlarının % 30 kadarını kamu kağıtlarıyla tutma zorunluluğu
amil olmuştur. Bunun yanında kamu kağıtlarının yüksek getirili ve
risksiz olması da bu artışı teşvik etmiştir.
Ekonomide kamu kesiminin bankacılık kaynaklannın kullanımında
yarattığı dışlama etkisinin yanında, ayrıca ekonomik sektörlerin de
bankacılık
kaynaklan
gözlenmektedir.
kullanmada
1980'de
ticaret
birbirlerini
sektörünün
dışladıkları
mevduat
bankaları
kredilerinden aldığı pay %17 iken, 1991'de bu oran %18.5 1991:
%9.9).
Kalkınma
ve
yatırım
bankaları
kredilerinin
dağılımında
sözkonusu dönem boyunca imalat sanayi %73- %86 arasında bir
paya sahip olurken, 1985'ten sonra turizm sektörünün payında da
önemli artışlar olmuştur (1991: %11.9). Merkez Bankası kredilerinin
dağılımı incelendiğinde, 1980-1991 aralığında, tanm, sanayi ve
ihracat
sektörleri
kredilerinin
büyük
ölçüde
düştüğü.
Hazine
borçlanması payının değişmediği görülür. Hazine'nin payı: 1980: %
29, 1991: % 55, destekleme alımlannın payı : 1980: % 23, 1991: %
27 olmuştur.
1982-1991 aralığını kapsayan dönemde
ihraç edilen
menkul
kıymetlerin ortalama % 90'ını kamu sektörü ihraç etmiştir. Yani bu
kesimdeki kaynakların % 904ına kamu kesimi el koymuştur. Kamu
kesimi
menkul
kıymet
borçlanmasında
giderek
ihraç
izinlerine
kısa
vadelilik
bakıldığında,
özelliğinin
ağır
devlet
bastığı
görülmektedir. 1980'de devlet tahvilinin toplam ihraç izinlerine oranı
% 45 iken, bu oran 1991'de % 26'ya düşmüştür. Hazine bonosunun
payı 1988'de % 55 iken, 1991'de % 71'e yükselmiştir. 1980 - 1991
aralığında kamu kesimi menkul kıymet ihraç izinleri sürekli bir artış
kaydetmiştir. (1982-1983 aralığı hariç). Bu artışta devlet tahvili ve
hazine bonosunun rolü aşağı yukan aynı önem düzeyindedir.
Konsolide bütçe harcamaları, bilindiği gibi ekonomik kritere göre
cari,
transfer
ve
yatırım
harcamaları
kalemlerinde
mütaala
edilmektedir. "Personel harcamalan" ve "diğer cari" harcamaları cari
harcamaları
oluşturmakta;
harcamaları"
bulunmaktadır.
1986'dan
da
"dier
Transfer
itibaren
karşılaştırma
yine
ana
yapmak
"Milli
Savunma
cari"
harcamaları
para
taksit
bakımından
Bakanlığı
harcamalar
kaleminin
ödemeleri
transfer
diğer
cari
kapsamında
kapsamından,
hariç
tutulunca,
harcamalarının
alt
kalemler bakımından incemek, çok anlamlı olmayacaktır. Yatınm
harcamaları kalemi personel giderleri, hizmet alımları, tüketim malları
ve malzeme alımları, makina teçhizat ve taşıt alımları, yapı tesis
büyük onarımları ve diğerleri başlıkları altında incelenmektedir.
Cari harcamaların 1980'de konsolide bütçe harcamaları içindeki
payı
%
48.4
iken,
sözkonusu
oran
1983'te
%
40.7
olarak
gerçekleşmiş ve 9 puanlık bir düşüş yaşamıştır. Cari harcamalann
payı 1988'e kadar azalmaya devam etmiş 1988'de % 34.8 olarak
gerçekleşmiştir. 1989'dan itibaren, sözkonusu harcama kaleminin
payı sürekli artış göstererek 1991'de % 45.7 olarak gerçekleşmiştir.
Cari harcamalar içinde değrlendirilen alt kalemlerdeki gelişim
incelendiğinde; 1980 - 1991 aralığında toplam cari harcamalar içinde
personel harcamalarının payı ortalama % 66.3 ve standart sapması
8.1 olarak gerçekleşmiştir. Personel harcamahların cari harcamalar
içindeki payı 1987'ye kadar istikrar göstermiş ve % 60 civarında
seyretmiştir. Ancak 1987 yılından itibaren personel harcamalannın
cari harcamalar içindeki-payı sürekli yükselerek 1991'de % 81
oranına
ulaşmıştır.
Personel
harcamalarının
konsolide
bütçe
harcamaları içindeki payının gelişimi incelendiğinde, cari harcama
toplamının konsolide harcama toplamına olan oranının gelişimindeki
eğilim,
personel
harcamalannın
cari
harcamalardaki
ağırlığı
nedeniyle, burada da görülür. 1980 - 1991 aralığında, personel
harcamalan konsolide bütçe harcamalannın ortalama % 28.3'ünü
oluşturmaktadır. Ancak bu ortalamanın standart sapması orana göre
hayli yüksektir (S= 5.7).
"Milli
Savunma
harcamalar
Bakanlığı
içindeki
diğer
payında
cari"
önemli
kaleminin
toplam
dalgalanmalar
cari
meydana
gelmiştik. 1980 - 1991 aralığında cari harcamaların ortalama olarak%
19.8'ini teşkil eden "MSB diğer cari" kalemi özellikle 1987'den itibaren
hızlı bir düşüş trendine girmiş ve bu kalemin cari harcamalar içindeki
payı 1991'de% 11 olarak gerçekleşmiştir.
Transfer harcamalarının konsolide bütçe harcamalan içindeki payı
yıllar itibariyle dalgalanmalar göstermiş ancak % 40'lar düzeyinde
seyreden eğilimini korumuştur.
1980 - 1991 aralığında transfer
harcamalarının konsolide bütçe harcamalarına oranla payı bir çan
eğrisi
çizmiştir.
En
yüksek
değerine
1988'de
%
48.6
olarak
ulaşmıştır. Ancak 1986'dan itibaren ana para geri ödemeleri transfer
harcamalanna dahil edilmemiştir. Sözkonusu kalemin de dikkate
alınmasıyla
transfer
harcamalannın
konsolide
bütçedeki
payı
göründüğünden daha yüksek çıkacaktır.
Yatırım harcamalarının konsolide bütçe harcamaları içindeki payı
1980 - 1991 periyodunda cari ve transfer harcamalan kalemlerine
göre daha küçük dalgalanmalar göstermiştir. Sözkonusu dönemde
konsolide bütçe harcamalarının ortalama olarak % 18.1'ini yatırım
harcamaları
oluşturmuştur.
Yatınm
harcamaları
kaleminin
alî
kalemleri incelendiğinde, alî kalemler arasında göreli büyüklerde
önemli değişmeler olduğu gözlenmektedir. 1985 - 1992 periyodunda
personel giderlerinin payı, dönem başında % 11.5 iken, sürekli artış
kaydederek,
alımlarının
dönem
yatınm
sonunda
%
31.1'e
harcamalarındaki
payı
yükselmiştir.
%
1.3
Hizmet
civarında
seyretmiştir. Tüketim mallan ve malzeme alımlarının payı da hizmet
alımları kalemine paralel gelişme göstermiş ve % 4 civannda
gerçekleşmiştir. Makina teçhizat ve taşıt alımları kaleminin payı
küçük dalgalanmalar göstermiş ve yıllık ortalama % 6.8 oranında
gerçekleşmiştir. Yapı tesis büyük onanmlan kaleminin 1985 ~ 1992
aralığında, yatırım harcamaları içindeki payı yıllık ortalama olarak %
52„9 oranında gerçekleşmiş, bu ortalamaya ait standart sapma da 8
civarında olmuştur.
Konsolide bütçe harcamaları ile alt kalemleri olan cari, transfer ve
yatınm harcamalannın GSMH ile ilişkilendiriierek ulusal ekonomi
içinde konsolide bütçenin alt kalemler itibariyle ve mutlak büyüklük
olarak ağırlığını görmek, bütçeden kaynaklanan çeşitli ekonomik
istikrarsızlıklara açıklama getirm bakımdan yararlı olacaktır. 1980 1991 aralığında konsolide bütçe/(GSMH oranı yıllık ortalama olarak
% 23.6 oranında gerçekleşmiş, bu ortalamaya ait standart sapma da
2.5 olmuştur. Sözkonusu oranda bir istikrar sözkonusu olmakla
birlikte, ters çan eğrisi özelliği göstermktedir.
Sözkonusu
1980'de % 24.4, 1986'da % 21.1 ve 1991'de % 29.1
oran
olarak
gerçekleşmiştir.
Cari
harcamaların
periyodunda,
GSMH'ya
konsolide
oranında
da
1980
bütçenin sergilendiği trende
-
1991
paralel
bir
gelişme sözkonusudur. Bu dönemde cari harcamalar /GSMH oranı
yıllık ortalama olarak % 9.6 olmuş ve standart sapma da 2.0 olarak
gerçekleşmiştir.
Yatınm
ve
transfer
harcamalarında
da
cari
harcamalara benzer gelişmeler gözlenmektedir. Her üç alt kalemde
de ana kalem olan konsolide bütçe harcamalarının gösterdiği ters
çan özelliği gözlenmektedir.
Personel harcamalarının 1980 - 1992 zaman aralığında yıllık
ortalama artış hızı nominal olarak % 62.5'tir ve bu ortalamaya ait
standart sapma da 36.8'dir. Bir bütün olarak konsolide bütçenin yine
bu dönemde yıllık nominal artış hızı % 57.5 ve bu ortalamaya ait
standart sapma da 22.3'tür
1980 - 1991 zaman diliminde GSMH zımni deflatörü yıllık ortalama
% 51.6 ve standart sapması da 21.3'tür. Görüldüğü gibi personel
harcamalarındaki devasa artışlar, yaklaşık 11 puanlık fark, konsolid
bütçeyi de bir bütün olarak etkilemektedir.
Konsolide
bütçenin
yaklaşık yansını cari harcamalar ve cari harcamaların da yaklaşık
2/3'sini
personel
harcamaları
oluşturunca;
yatırım
ve
transfer
harcamalarının gelişmeleri bir ölçüde cari harcama gelişmelerince
etki altına alınmaktadır.
Personel harcamaları giderinin konsolide bütçedeki
niteliğinden
dolayı,
harcamanın
yıllar
konsolide
itibariyle
bütçeden
nominal
işçi
gelişimini
belirleyici
başına
izlemek
yapılan
yararlı
olacaktır.
İşçilik olarak
cari
işçilik, yatırım
işçiliiği ve
transfer
işçiliğidikkate alınmıştır. Transfer giderleri içinde personel giderleri
ayınmı 1991 yılından itibaren itibaren yapıldığı için yorumlamada cari
ve yatırım işçilikleri üzerinde durulacaktır. 1984 - 1992 aralığında
gerek yatırım, gerekse cari işçilik
harcamalarındaki
artış yıllık
ortalama % 80 civarındadır.
1992 yılında kamu kuruluşlarının toplam 361.015 adet işçi kadrosu
bulunmaktadır. 361.015 işçi kadrosunun; 209.588'i sürekli işçi
kadrosu, 151.427'si geçici işçi pozisyonudur.
Kamu kuruluşlarının elinde bulunan kadroların % 67.7 oranında bir
payla toplam 244.470 adeti konsolide bütçeye aittir. Bu kadroların
179.686'sı sürekli işçi, 64.784'ü geçici işçiler içindir. İşçi kadrolarının
yaklaşık % 45'inin yatırım hizmetlerine tahsis edildiği kabul
edilmektedir.
Konsolide
paylannı
bütçe
kapsamındaki
incelemek,
Türkiye'de
kurumların
toplam
içindeki
kaynaklann
başlıca
tüketici
kurumlarını tespit etmk ve çeşitli ekonomik istikrarsızlık sorunlarına
çare
aranırken,
doğru
adresi
tespit
etmek
açısından
gerekli
olmaktadır. 1980 - 1991 aralığını kapsayan zaman dilimine genel
bütçedeki
çeşitli
kurumların
konsolide
bütçe
harcamalarındaki
paylarının gelişimi incelendiğinde; Diyanet İşleri Başkanlığı, İç İşleri
Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı,
Milli Eğitim Bakanlığı ve Sağlık bakanlığının paylarının sürekli artış
kaydettiği. Milli Savunma
Bakanlığı
paylarının düşüş
kaydettiği
görülür. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün kurulması, Hazine'nin
Maliye
Bakanlığı'ndan
ayrılmasıyla, ilgili bakanlıkların
bütçedeki
paylarında azalma olduğu görülmektedir. Hazine yardımlarının 1980
-
1991
bütçenin
aralığındaki
%
11.9'unu
gelişimi
incelendiğinde;
oluşturan
Hazine
1980'de
katkısının
konsolide
arada
ufak
dalgalanmalar göstererek, 1 9 9 r d e % 16'ya vardığı görülür.
Katma bütçeli kuruluşların konsolide bütçe toplamı ve katma bütçe
toplamı
içindeki
paylarının
gelişimine
bakıldığında,
belli
başlı
kuruluşlar bakımından, genel bütçedeki kuruluşlara ilişkin gelişmeye
paralel gelişme burada da gözetlenmektedir.
Karayolları
Genel
Müdürlüğü'nün payı 1981 yıhrıda konsolide bütçede % 5.4, katma
bütçede % 34.5 iken, bu oranlar 1991 yılında sırasıyla % 3.2 ve %
17.4 olarak gerçekleşmiştir. DSİ Genel Müdürlüğü'nün 1985 yılından
itibaren
bütçesi
yapılmaya
başlanmış
ve
bu
tarihten
itibaren
bütçedeki payı sürekli artmıştır. 1985'te genel bütçeden % 2.8, katma
bütçeden % 251ik pay almıştır.
Konsolide bütçe yatırımlarının sektörlere dağılımına bakıldığında;
tarım,
eğitim,
madencilik,
enerji,
ulaştırma,
turizm
ve
sağlık
sektörlerinin payları dalgalanmalar göstermekler beraber aşağı veya
yukarı doğru sürekli bir trend göstermemiş, hemen hemen aynı
düzeylerde kalmışlardır. Düzenli bir azalış gösteren tek sektör konut
sektörüdür. Bu sektörün konsolide bütçe yatırımlarından aldığı pay,
İ980
-
İ991
periyodunun
ilk
yarısında
ortalama
olarak
%5
civarındayken, sözkonusu dönemin ikinci yarısında yıllık ortalama
olarak %1=3 oranında gerçekleşmiştir.
toplamının
kamu
kesirni
sabit
Konsolide
sermaye
bütçe
yatırımına
yatırım
oranındaki
gelişmelerde de yukarıda sektörler bazında tespit edilen istikrar
gözlenmektedir.
Konsolide
bütçe yatırım toplanmın
kamu
sabit
sermaye yatırım toplamına oranına bakıldığında; dönem içinde aşağı
doğru esnemiş bir yay görünümü arzetmektedir. 1981'de %26 olan
sözkonusu oran, 1988'de % 143.0 ve 1992'de %17.8
olmuştur.
Konsolide bütçe payının dalgalanmasında, KİT'lerin ve FON'ların
paylarında meydana gelen değişmeler etkili olmuştur.
Vergi gelirlerinin GSMH'daki değişmelere karşı duyarlılığını ifade
eden vergi esnekliği, vergi gelirleri yıllık artış hızının GSMH yıllık artış
hızına bölünmesiyle elde edilir. Ülkemizde 1980 - 1991 aralığında
vergi esnekliği ortalama olarak 1 civarında olup, standart sapması da
0.3'tür.
(Tablo 5.4.1).
esnekliği
de
toplam
Gelirler
vergi
+ kurumları
esnekliğinden
vergileri
anlamlı
toplamının
bir
farklılık
arzetmemektedir.
Toplam vergi gelirleri içinde vasıtalı vergilerin payı 1980 - 1991
aralığında basık bir çan eğrisi çizmiştir. Dönem başında %37.3 olan
oran, 1988'de %50.3 ve 1991'de %47.7 olarak gerçekleşmiştir.
Dalgalanma
daha
çok
dış
ticaretten
değişmelerden kaynaklanmaktadır
alınan
vergilerdeki
Dış ticaret vergileri
dönemin
başında toplam vergi gelirlerinin %9.8'sın! ve 199rde %16.3'ünü
oluşturmuştur. Dönemin ilk yarısında toplam vergi gelirlerinin %60
civarındaki bölümünü teşkil eden dolaysız vergi toplamının payı
döneminikinci yarısında %50 civarında gerçekleşmiştir.
Buradaki
dalgalanmada sevetten olman vergiden ziyade gelerden
alınan
vergideki dalgalanmalar etkili olmuştur.
Konsolide
bütçe
vergi
gelirlerinin
GSMH
içindeki
payına
bakıldığında, toplam vergi gelirlerinin GSMH'ya oranındaki artışa
paralel gelişmenin hem vasıtalı, hem de vasıtasız vergilere ait
oranlarda da mevcut olduğu gözlenmektedir. Konsolide bütçe vasıtalı
ve vasıtasız vergi gelirlerinin GSMH'ya oranları 1984'te sırasıyla;
%5.4 ve %7.5 iken, sözkonusu oranlar 1992'de sırasıyla; %9.0 ve
%9.3 olarak gerçekleşmiştir.
Alternatif
vergi
yaklaşımları
iki
teme!
kategioriye
ayrılmaktardır.Bunlardan birincisi, geniş tabanlı ve artan oranlı gelir
vergisi + KDV yaklaşımı; ikincisi, dar tabanlı ve nisbeten düz oranlı
gelir vergilemesi, buna karşılık artan oranlı tüketim vergilemiş (lüks
tüketim)
yaklaşımıdır.
İkinci
yaklesımda
gelir
vergisinin
hiç
uygulanmaması da savunulmaktadır. Buna karşılık bir net servet
vergisi uygulaması zorunluluğu vardır. Vergi teşvikleri ancak birinci
yaklaşımda ve gelir vergisinin gerçekten geniş tabanlı ve artan oranlı
olması halinde verilebiliri. Günümüzde gelişmiş ülkeler, geniş tabanlı,
ancak artan oranlı olmayan bir tüketim vergisi alternatifine doğru bir
reform çabası içindedirler. OECD ülkelerinin büyük çoğunluğunda bu
eğilim gözlenmektedir. Ancak bir ülkede gelir bölüşümü ve vergi
adaletsizliği endişesinden bağımsız olarak arz yönlü iktisat temelli bir
reform hareketi içindedirler. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde ise
gerçek gelir ve özellikle yatay vergi adaleti ilkelerine dayalı bir reform
stratejisi benimsenmesi zorunludur.
Türkiye'de konsolide bütçe, mahali idareler ve Fonların vergi
yükleri
incelendiğinde
OECD
ülkelerinin
ortalama
vergi
yükü
rakamına oranla hayli düşük bir oran elde edilmektedir. 1980 - 1992
aralığında Fon vergi yükü yıllık ortalama %2.9 ve
aralığında
mahalli
idarelerin
vergi
yükü
yıllık
1987-1992
ortalama
%2.4
civanndadır. Toplam vergi yükü yıllık ortalama %21 dolayındadır.
OECD ülkelerinde ise toplam vergi yükü yıllık ortalama %35-%40
dolayındadır. Bizdeki düşük vergi yükü GV ile KDV üzerine dayalı
durmaktadır. GV ve KDV'nin toplam vergi gelirleri içindeki toplam
payı
1985-1991
1980-1991
aralığında
yıllık
aralığında toplam vergi
ortalama
gelirleri
%66.4'tür.
içindeki
GV'nin
payı
yıllık
ortalama %41.5 düzeyinde iken, KV'nin payı aynı dönemde yıllık
ortalama %11.9 düzeyindedir. KV, 1980-1991 aralığında KDV ile
arabağımlı
bir gelişme göstermeksizin
bir çan eğrisi
çizmiştir.
1981'de %11 olan KV / Toplam Vergi Gelirleri oranı 1986'da %16 ve
1992'de %7 olarak gerçekleşmiştir. GV+KDV)/Toplam Vergi Hasılatı
1985-1991 aralığında ortalama olarak %65 seviyesinde seyretmiştir.
Türkiye'de KDV hasılatı / GV hasılatı oranı 1986-1991 aralığında
yıllık ortalama %79'dur.
Türkiye'de dar tabanlı (narrow-based) gelir vergis yaklaşımı, geniş
tabanlı (broad-based) bir tüketim vergilemesi sözkonusudur. Servet
vergilemesi fiilen yoktur. Vergi dışı bırakılan (kalan değil) büyük bir
kesimi olan bir gelir vergilemesi ile ihracat dışında fiilen bütün mal ve
hizmet tüketimini kapsayan KDV uygulanmaktadır. Gelir vergilemesi
içinde KV'nin payı 1986'ya kadar artış kaydetmiş, 1987'den itibaren
düşüş trendine girmiş ve toplam vergi gelirleri içinde KV'nin payı
1992'de %7 olarak gerçekleşmiştir, kişisel gelir vergisinin hem tabanı
dardır, hem de artan oranlılığı zayıftır. Vergilenmeyen kazançlar lüks
tüketime
ya
da
özellikle
menkul
ve
gayri
menkul
servete
dönüştüğünde de vergi alınacak tutanaklar (tax handles) yoktur.
Türkiye'de 1980 sonrası sisteme yerleştirilen çeşitli düzenlemelerle
vergi adaletsizliği körüklenmiş, ağırlık verilen regresif bir KDV ve
olmayan bir servet verglemesi ile zaten bozulan gelir bölüşümü
vergileme yoluyla daha da bozuk hale gelmiştir.
Bir ülkede özel kesimden kamu kesimine vergiler yoluyla ne
ölçüde kaynak aktarılabileceği, vergileme kapasitesi ile ilişkilidir.
Kapitalist yapılı bir ekonomide bu kapasite GSMH'ya ulaşmadan çok
önce, teşebbüs gücü kaybolur, ikame etkileriyle ekonomik gerileme
başlar. Ancak
kapasitesi
otokratik,
militarist yönetimli
yükseltilebilir.
Vergileme
ülkelerde
kapasitesi
refah
vergileme
düzeyiyle
yakından ilişkilidir. Kişi başına ulusal geliri 5000$ olan bir ülke ile
15000$ olan bir ülkede sözkonusu kapasitenin ikinci ülkede daha
yüksek olma ihtimali vardır; çünkü gelirin %50'si de alınsa hiç
olmazsa
zaruri
ihtiyaçlar
için
yeterli
satınalma
gücü
halen
bulunmaktadır. OECD ülkelerinde vergi yükü ortalama %35,%40
oranındayken
Türkiye
gibi
olkelerde
%15-%20
düzeylerinde
seyretmesi bu bakımdan anlaşılır olmaktadır.
Sosyal güvenlik pirimleri toplam vergi gelirleri içindeki payı AT
ülkelerinde ortalama %34 ve OECD ülkelerinde ortalanma %30 iken,
ülkemizde %5 civarındadır. Doğrudan vergi gelirleri içindeki payında
AT ve OECD ortalaması %60-%70 civarında iken, sözkonusu oran
Türkiye'de %40-%50 civarında seyretmektedir. Burada en önemli
faktör sosyal güvenlik primlerinin Türkiye'de çok düşük olmasıdır.
Dolaylı vğergilerin payındaki yüksekliğin en önemli nedenlerinden
birisi de, Fonlann vergi
niteliğindeki gelirlirinin %90'ını
dolaylı
vergilerin oluşturmasıdır. Tüketim vergilerinin toplam vergi gelirleri
içindeki payında AT ortalaması %23.6 ve OECD ortalaması %28.6
iken, sözkonusu oran Türkiye'de %45.3 civarındadır. ABD, Japonya
ve İsviçre gibi ülkelerde %16-%19 oranındadır. Bu durum, sözkonusu
ülkelerde KDV'nin olmayışından kaynaklanmaktadır.
Ülkemizde uzun yıllardan beri vergi teşvikleri (istisna, muafiyet ve
indirimler)
ile
sermaye
birikiminin-
sağlanacağı
görüşü
savunulagelmektedir. Uygulama da bu doğrultuda geliştirilmiş olup,
ayrıca
vergiden
kaçınma
ve
vergi
kapsamı
dışında
kalma
yaygınlaşmıştır. Devlet bir yandan bu nedenlerle vergi gelirlerini
artıramazken, öte yandan imalat ve hizmet sektörlerindeki faaliyet
nedeniyle altyapı yatırımlarını realize etmeye kaynak ay ıramam ış ve
dolayısıyla yatınmlann zorunlu ön koşulu gerçekleşmediği için özel
teşebbüs gücünün pratiği de gelişmemiştir. Vergilemede adaletin
göstergesi olan doğrudan vergilerin toplam vergilerdeki
payının
yüksekliği Türkiye'de son yılarda giderek düşmektedir.
Tüketim
vergilerinin
toplam
adaletsizliğinin
vergi
düzeyini
gelirleri
gösterir.
içindeki
yüksekliği
Çünkü, gelir
ise
arttıkça
vergi
tüketim
vergisinin gerçek oranının giderek azalması ya da azalan oranlı
tarifeye uygun olarak alınması düşük gelir gruplan aleyhine bir ayırım
yapmaktadır.
Vergilemede
adaletsizliğin
bir
ölçütü
de,
gelir
dilimlerinden ilkine uygulanan vergi oranıdır. Bir çok AT ülkesinde ilk
dilim vergilendirilmez. Hatta ABD'de en az geçim düzeyine eşit gelir
elde edemeyenlere aradaki fark kadar negatif gelir vergisi ödenir.
Ülkemizde ise zaman içinde yükseltilen birinci dilime ait vergi
oranının düşürülmesi çalışmalan sürmektedir.
Türk vergi sisteminin karşılaştığı temel sorunlardan birisi de
devletin bütçe açığını reel vergi gelirleriyle kapatma yerine tahvil
ihraç
ederek
Devlet
bu
borçlanmaya
suretle,
başvurmasından
tahvil
satarak
bazı
kaynaklanmaktadır.
vergi
mükelleflerinin
ödeyecekleri vergi alacağından vazgeçmektedir. Sonuçta ise bazı
mükellefler, özellikle Kurumlar Vergisi mükellefi olan bankalar vergi
yüklerini % 10'a kadar indirebilmektedirler.
Böyle bir politikanın
olumsuz etkisi ise enflasyon oranının artması ve gelir dağılımının
bozulması
biçimlerinde
topluma
yansımaktadır.
Reform
ilkeleri
yönünden aşağıdaki düzenlemelerin de önemli katkısı olabilecektir.
GV ve KV'nin birleştirilmesiyle vergi teşvik ve istisnalarına ilişkin
karmaşık yapı basitleştirilebilir.
Tahvil-hisse senedi geliri, tarım
kazancı, ticari kazanç, piyango kazancı gibi her türlü gelir unsuru
toplanarak artan oranlı bir vergi tarifesine tabi tutulmalıdır.
Vergi,
gelirin
tasarruflar
dışında
kalan
tüketilen
yıllık
tutarı
üzerinden artan oranlı bir tarifeye göre alındığından, düşük gelirliler
için muhtemel olumsuz etkileri minimize edebilecektir. Genel bir
tüketim
vergisi
uygulamasında
eğitim,
sağlık
ve
temel
gıda
maddeleriyle ilgili harcamalar vergilendirilmediğinden, düşük gelirli
mükelleflerin durumu iyileştirilirken, verginin oranı yüksek gelirliler
için daha da dikleştirilmiş olur. İhracatı teşvik amacıyla, Batı'da
olduğu gibi turistlerin Türkiye'de satınaldıkları bazı mallarla ilgili
olarak
ödedikleri
KDV'nin
kendilerine
sonradan
geri
ödenmesi
uygulaması getirilerek mallann değerlerinin yaklaşık %5-10'u gibi
sembolik
rakamlarla
fatura
edilmesi
önlenmeli
ve
böylece
vergilendirilmeyen halı, kilim, uyuncak v.d. rezervler de kolayca
yakalanarak
sağlanmalıdır.
gelir
ve
Tasarruf
tüketim
gelirleri
vergileri
pozitif
hasılatının
reel
artması
olmadıkça
vergilendirilmemelidir. Ancak finansal piyasalarda oluşan kaynaktan
kamu egemenliğinin de bertaraf edilmesi gerekir ki amaçlanan süreç
işlesin. Aksi takdirde artan kamu harcamaları, artan kamu borçları ve
bu nedenle yükselen faizler ile Merkez Bankası kaynaklarından
sağlanan finansman nedeniyle yükselen enflasyon kısır dögüsüne
girilmesi kaçınılmızdır.
Enflasyon olgusu kendi başına ekonomik hayatta belirsizliklere yol
açtığı için enflasyon vergisi gibi vergiler etkin ve adil olmayacaktır.
Yapılması gereken, enflasyonun düşürülmesidir. Enflasyonun servet
ve gelir değerleri üzerindeki etkileri vergi ödeme gücünü ciddi olarak
etkilemektedir. Enflasyon, sadece mal piyasasında parasal satınalma
gücünü reel satınalma gücüne dönüştüren bir faktör olarak deği,
fakat aynı zamanda faktör piyasasanda faktör fiyatlarını ve özellikle
bu arada faiz haddini etkileyerek bireylerarası servet kaymalarına ve
gelirin zamanlararası yeniden dağılımına da yol açar. Vergilerin
yansıması
sonucunda
nihai
yerleşme
ile
genellikle
bireylerin
gelirlerini oluşturan birinci faktör yani bireylerin sahip oldukları veriler
etkilenmektedir. Buna, vergilerin birincil etkileri denir.
Ülkemizde vergi gelirlerinin % 80'i 10 büyük ilde toplanırken % 4'ü
Kalkınmada Öncelikli Yörelerden (31 il) toplanmaktadır. Son yıllarda
vergi gelirlerinin belli bölümleri belediyelere, il özel idarelerine ve
fonlara aktarılmaktadır. Bu oran takriben % 17 civarındadır. % 80'lik
bölüm ise Bütçeye gelir olarak kaydedilmektedir.
Konsolide bütçe açığına genel bütçe ve katma bütçe açığı
yönünden
bakıldığında;
açıktaki
büyük
payın
katma
bütçeden
kaynaklandığı görülür. Öyle ki, genel bütçe açığının 1980 - 1991
aralığında
GSMH'ya
oranının
yıllık
ortalaması
%
1.2'dir.
Bu
ortalamaya ait standart sapma da 0.0'dır. Ortalamanın sıfır olması
kesin bir ölçü değildir, ancak eğilimi
önemi
vardır.
Katma
bütçe
ortaya koyma bakımından bir
açığının
GSMH'ya
oranı
dikkate
alındığında; sözkonusu dönemde ortalama olarak toplam açığın
hemen tamammm katma bütçe açığmdan kaynaklandığı görülür.
Katma bütçe açığının GSMH'ya oranının yıllık ortalaması, 1980 1991 periyodunda, % 3.3 iken, bu ortalamaya ait standart sapma da
0.6'dır. Görüldüğü gibi standart sapmanın düşük olması aslında,
katma bütçe açığının artış ve süreklilik olarak sahip olduğu ısrarı
göstermektedir.
Katma bütçeli idarelerin gelirleri bileşenlerine göre incelendiğinde;
öz gelir, özel kanun geliri ve hazine yardımı alarak üç kategoriden
oluşan gelirlerin zaman içinde çok büyük sapmalar gösterdiği görülür.
Öz gelir katma bütçe gelirlerinin 1980'de % 9.1, 1985'te 11.3 ve
1991'de % 2.8'ini oluşturarak sivri bir çan eğrisi çizmiştir. Özel kanun
gelirlerindeki dalgalanma çok daha büyük olmuştur. 1980'de katma
bütçe gelirlerinin sadece % 4'ünü oluşturan özel kanun gelirleri
1986'da % 19.9'unu ve 1991'de ise % 8.4'ünü oluşturmuştur. Özel
kanun gelirlerinin çizdiği çanın grafiği ise çok daha sivri kubbeli
olmuştur. Hazine yardımının katma bütçe gelirleri içindeki payı, diğer
iki kalem payının gelişmesine koşut olarak aşağıya esnemiş bir yay
görünümü vermektedir. Katma bütçe gelirlerinin 1980'de % 90.5'ini
oluşturan hazine yardımı, 1986'da % 72.2'sini ve 1991'de % 88.8'ini
oluşturmuştur.
Tahsil edilen vergi gelirlerinin GSMH'ya oranında 1980 - 1991
aralığında ters çan eğrisi özelliği gözlenmektedir. 1981'de GSMH'nın
% 18.2'sini oluşturan vergi gelirin 1986'da % 15.2'sini ve 1991'de %
17.3'ünü oluşturmuştur. GSMH'ya olan oranındaki gelişmeler dikkate
alınınca;
vergi
gelirlerinin
de
sözkonusu
dönemde
ciddi
dalgalanmalar gösterdiği anlaşılmaktadır.
Vergi gelirlerinin konsolide bütçe gelirleri toplamına oranında da
önmli
sapmalar
meydana
gelmiştir.
1980'de
konsolide
bütçe
gelirlerinin % 75.9'unu oluşturan vergi gelirleri 1985'te % 64'ünü ve
1992'de % 79.1'ini oluşturmuştur.
Konsolide bütçe gelirlerinin konsolide bütçe giderlerini karşılama
oranının 1980 - 1991 aralığındaki gelişimde, sözkonusu oranın yıllık
olarak % 86.1'lik bir ortalamaya ve 5.9'luk bir standart sapmaya sahip
olduğu görülür. Gelirlerin giderleri karşılama oranı bazı yıllar % 94'e
yükselirken (1981), bazı yıllar da % 74.8'e kadar düşmektedir.
(1991). Katma bütçenin konsolide bütçe içindeki seviyesi, konsolide
bütçe açıklarının hemen tamamının katma bütçeden kaynaklandığı
gözönüne alındığında, büyük önem arzetmektedir. 1980 - 1991
aralığında, dönemin
ilk yansında ortalama olarak yıllık %
14
düzeyinde olan oran, dönemin ikinci yansında % 18.5 düzeyine
ulaşmıştır. Konsolide bütçe açıklannı oluşturmada genel bütçenin de
1980 - 1991 döneminin ikinci yansında etkili olduğu gözönüne
alındığında, her iki bütçe türündeki esaslı açık artışın konsolide
açıklarının
yükselmesinde
kümülatif
etkide
bulundukları
görülmektedir.
1980
-
1992
aralığında
memur
maaşlanndaki
gelişim
incelendiğinde, maaş yükselişiyle işgücü maliyeti yükselişi arasında
nominal olarak % 2'lik bir farkın mevcut olduğu görülür. Sözkonusu
dönemde net maaşın yıllık ortalama artışı % 58 iken,
işgücü
maliyetinin nominal artışı yıllık ortalama % 56'dır. Yine 1984'te
konsolide bütçe harcamalarına oranı % 2.4 olan faiz harcamalarının
sözkonusu oranı 1992'de % 6.0'dır. Faiz ödemelerinin bütçe gelirine
olan oranı 1984 - 1992 periyodunda büyük artışlar kaydedilmiştir.
Dönem başında % 15.7 olan sözkonusu oran, dönem sonunda %
27.1 olarak gerçekleşmiştir.
Konsolide bütçe açığı, nakit açığı ve
nakit açığının 1980 - 1992 aralığında finansman yollannda meydana
gelen değişmeler incelendiğinde; Merkez Bankası katkısının zaman
içinde
giderek
azaldığı
görülmektedir.
Ancak
zaman
içinde
sözkonusu oranda büyük dalgalanmalar olmuştur. Dış borçlanmadan
temin
edilen
nakit
açığı
kısmında
da
zaman
içinde
büyük
dalgalanmalar olmuş ve sözkonusu dönemin ikinci yarısında sıfır
düzeyinde seyretmiştir. Nakit açığının finansmanında 1980 - 1992
aralığında iç borçlanmanın payı önemli artışlar kaydetmiştir. Nakit
açığının 1980 - 1985 döneminde yıllık ortalama % 52'si iç borçlanma
ile karşılanırken, 1986 - 1991 aralığında sözkonusu açığın yıllık
ortalama % 77'si iç borçlanma ile karşılanmıştır. Nitekim iç borç
servisinin
bütçe
gelirlerine
oranındaki
gelişimi
incelendiğinde;
sözkonusu oranın önemli ölçüde arttığı görülür. 1985'te % 16 olan
sözkonusu
oran, 1988'de % 54.5 ve
1992'de % 61.1
olarak
gerçekleşmiştir. İç borçlanmanın vade yapısında kısa vadeye doğru
önemli bir kayma olmuştur. 1986'da kısa vadeli iç borçlanmanın payı
% 58.5 iken, 1991'de % 74.9 olmuştur.
Türkiye'de borçlanmanın vadesi çok kısadır. Borç stokunun 1992
yılında % 64'ü bir yıl ve bir yıldan kısa vadelidir. Bu oran 1991 yılı için
% 61.9'da kalmıştır. Devlet bir borç kısır döngüsü içine girerek borç
yükünün,
bütçe
yüzünden
açığının
yanısıra,
yanlış
borçlanma
politikası
daha da artmasına yol açmıştır. Örneğin 1992 yılında
devlet borçlanmasını, % 35.2 bir reel faiz yerine % 5'lik bir reel faiz ile
yapsaydı 24 trilyon, eğer % 10'luk reel faizle yapsaydı 16.5 trilyona
yakın bir tasarruf sağlayabilecekti. Bu tasarruf 1992 bütçe açığının
üçte biri ile yarısı arasında değişmektedir. Yani bütçe açığının yarısın
yakın
kısmı
Hazine'nin
kaynaklanmıştır.
Devletin
yanlış
yüksek
borçlanma
faizle
politikasından
borçlanması
diğer
faiz
oranlarının da yükselmesine yol açarak yatırımların yavaşlamasına
yol açmıştır.
Böylece
büyüme
oranının da potansiyel
büyüme
oranının altında kalmasıyla sonuçlanmıştır.
1993 yılı başında Hazine'nin borçlanma
politikasında
faizleri
düşürme ve vadeleri uzatma konusunda attığı adımlar bu sefer
Merkez Bankası'nm rezerv politikasıyla çelişmeye başlamıştır. Bu da
Türkiye'nin 1988 yılı sonundan beri izlediği rezerv politikalarının
yüksek maliyetini bir kez daha ortaya çıkarmıştır. Merkez Bankası
sıcak para olarak tanımlanan kısa dönemli sermaye girişlerinin faiz
oranlarına çok hassas olduğunu belirterek faizlerin daha büyük
ölçülerde düşmesinin kısa dönemli sermaye ve döviz sorununa yol
açacağını
hatırlatmıştır.
Türkiye'nin
çok
pahalı
olan
rezerv
politikasının bir kez daha gözden geçirilme gereği ortaya çıkmıştır.
Türkiye'nin rezerv sorununun kısa dönem için çözümünde yardımcı
olan yüksek faiz politikaları, orta ve uzun dönemde rezerv sorununun
sağlıklı
çözümü
olan
geçirecek yatırımların
ihracat ve ihracat
artmasını
potansiyelini
engelleyici bir
harekete
unsur
olmuştur.
İhracatın artmasını sağlayacak toplam sabit sermaye yatırımları son
beş senenin üçünde negatif olarak gerçekleşmiştir. Dünyada hiçbir
ülkenin döviz rezervi sorununu % 30'lara varan dolar cinsinden reel
faiz oranlarıyla çözmeye gücü ve niyeti olmadığı gibi, yüksek faiz
politikaları döviz rezerv sorununu en pahalı şekilde erteleme yoludur.
Türkiye rezerv sorununu ihracatını, turizm gelirlerini ve doğrudan
sermaye yatırımlarını arttırarak çözmenin yollarını bulmalıdır. Bunun
için de borçlanma ve rezerv politikaları ekonominin orta ve uzun
dönemli gelişmesini gözetecek şekilde gözden geçirilmelidir.
1980 - 1991 aralığında toplam kamu kesimi borçlanma gereğinin
GSMH'ya göre gelişimine bakıldığında; borçlanma gereğinin hemen
tamamının
aynı
oranda
KİT
ve
konsolide
bütçe
açıklarından
kaynaklandığı görülmektedir. KİT harcamaları 1986 - 1992 aralığında
yıllık ortalama olarak % 54 oranında artış kaydetmiştir. Harcama
artışları alt kalemler itibariyle düşünüldüğünde; en büyük payın maaş
ve
ücretlerdeki
sözkonusu
yükselmede
olduğu
görülür.
Anılan
dönemde
kalemdeki yıllık ortalama artış oranı % 79'dur.
Bu
ortalamaya ait standart sapma 377'dir. Görüldüğü gibi standart
sapma rakamı oldukça yüksektir. Özellikle 1989, 1990 ve 1991'de
yıllık ortalama % 112'lik artışlar yapılmıştır. Mal ve hizmet alımlarının
gelişiminde büyük oranlı dengesizlikler meydana gelmiştir. Örneğin
1991 yılında bir önceki yıla göre % 1'lik artış meydana gelmiştir. 1986
- 1992 aralığında mal ve hizmet alımlarında yıllık ortalama % 48'lik
artış meydana gelmiştir. Amortisman ve karşılıklar kaleminde yıllık
ortalama artış % 85 iken, bu ortalamaya ait sapma 60'dır. Özellikle
1988 ve 1991 yıllannda yüksek oranlı amortisman ve karşılıklar
ayrılmıştır (% 137 ve % 138). Harcamalan oluşturan alt kalemlerin
toplamının harcamalar içinde yıllar itibariyle gelişimleri incelendiğinde
yukarıdaki satırlarda anlatılanlara paralel gelişmelerin burada da
yaşandığı görülür. Mal ve hizmet alımlarının payı 1991'den itibaren
büyük oranlı bir düşüş yaşamıştır. Bu düşüş 1992'de de telafi
edilmemiştir.
Bu
düşüş
nedeniyle
gerek
ücretlerin,
gerekse
amortisman ve karşılıkların toplam harcamalar içindeki payları da
büyük oranda artmşıtır. Ancak bu artışta sözkonusu
kalemlerin
nominal olarak artışları da ikinci etken olarak önemlidir.
Bütün KİT'ler dikkate alındığında; KİT istihdam giderinin mal ve
hizmet satış maliyetine oranında 1984-1992 aralığında sürekli artışlar
olduğu gözlenirken; 7 büyük KİT'e ait istihdam gideri/mal ve hizmet
satış maliyeti oranı dikkate alındığında 1984'ten 1988'e kadar ufak
çaplı azalmalar olduğu görülür. Sözkonusu oran, 1984'te % 28.3 iken
1988'de % 22 olarak gerçekleşmiştir. Ancak
1989'dan
itibaren
oranda sürekli yükselmeler meydana gelmiştir.
İşletmeci KİT faiz giderlerinin mal ve hizmet satış maliyetine oranı
zaman içinde dalgalanmalar göstererek sürekli artışlar kaydetmiştir.
1984'te % 2.2 olan oran, 1991'de % 13.9 ve 1992'de % 8.6 olarak
gerçekleşmiştir.
İşletmeci
KİT kar ve zararının GSMH
içindeki
payında zaman içinde azalış yönünde bir istikrar gözlenmektedir.
1984'te GSMH'nın % 4.4'ü
kadar olan kar rakamım,
1992'de
GSMH'nın -% 2.1'i kadar zarara dönüşmüştür. 7 büyük KİT için
sözkonusu orana bakıldığında; zarara geçme yılının bütün Kİt
ortalamasına göre daha erken olduğu görülür. Bütün
işletmeci
KİT'lerde zarar 1990'da başlarken, 7 büyük işletmeci KİT'te 1988'de
başlamaktadır. Zararın yaklaşık % 80'i 7 büyük KİT'e aittir.
Bugün
bir çok
KİT'in
istenen
kavuşabilmesi için çok büyük
verimlilik
ve
rekabet
gücüne
yeni yatırımlara ihtiyacı vardır ve bu
yatırımların, 2-3 yıl gibi kısa bir süre içinde, sağlam finansman
kaynakları
ile gerçekleştirilmesi
zorunludru. Oysa
1991
yılında
kaynak-ödeme dengesi 1.7 trilyon TL açık veren işletmeci KİT'lerin,
13.1 trilyon TL'lik yatırım
harcaması
ile birlikte temini
gerekli
finansman ihtiyacı 14.9 trilyon TL düzeyine ulaşmış ve finansmanın
%
82'si
Bütçeden
karşılanmıştır.
1992 yılında
ise
sözkonusu
kuruluşlann kaynak-ödeme dengesi 7.3 trilyon TL fazla vermesine
karşın temini gerekli finansman tutarının, 21.1 trilyon TL düzeyindeki
yatırım harcamaları nedeniyle 13.8 trilyon TL düzeyinde kesinleşmesi
beklenmektedir. Bu tutann % 70'e yakın bölümü Bütçeden yapılan
transferler yoluyla karşılanacaktır.
Toplam Fon sayısı, 28'i üniversite araştırma fonu olmak üzere 107
adettir. 1993 yılında fonların 62'si bütçeye alınmış, 67.9 trilyon TL'lik
fon
geliri
bütçeye
gelir
kaydedilmiştir.
Kapsam
dışında
kalan
üniversite fonları ile diğer fonlardan bütçeye 3.9 trilyon TL'lik transfer
öngörülmüştür. 1993 yılında fon harcamaları için bütçeden ayrılan
transfer ödeneği 30 trilyon TL.'dır.
Fon gelir ve giderlerinin konsolide bütçe gelir ve giderlerine oranı
1984-1992 aralığında basık bir çan eğrisi çizmiştir. Fon dengesi
1984-1992 periyodunu ilk beş yılında ortalama yıllık olarak yarım
trilyonluk fazla verirken; 1989 yılından itibaren önemli ölçüde açık
vermeye başlamıştır. Fon açıklarındaki artış yıllık olarak 1989 - 1992
aralığında % 108'lik artışlar gerçekleştirmiştir.
Fon gelirlerinin toplam konsolide bütçe gelirlerine oranında zaman
içinde çok büyük artışlar meydana elmiş; ortalama olarak gelir
bakımından bütçe gelirinin 1/3; bütçe giderinin ise 1/4 kadarını
fonlara ait büyüklükler oluşturmuştur.
1989'dan itibaren fon dengesi açık vermeye başlamıştır. Açığın
tamamı iç ve dış borçlanmadan karşılanmıştır. Açığın meydana
gelmesinde fon kaynak ve ödemeleri bakımından şu gelişmeler
meydana
gelmiştir:
1988
-
1992
aralığında
fon
kaynaklarının
GSMH'ya oranının gelişiminde bir istikrar gözlenmiş ve sözkonusu
oran ortalama % 6.2 civarında seyretmiştir. Fon ödemelerinde ise
1989'da ani bir yükselme olmuştur. Artışın ağırlıklı kısmı sermaye
transferleri ödemeleri ile sabit sermaye yatırımları ödemelerindeki
yükselişten
kaynaklanmıştır.
Nitekim
takibeden
yıllarda
da
sözkonusu iki kalemin payındaki ağırlıklı artış devam etmiştir.
Bugün, 1930'ların ekonomik anlayışları, kamu kesimine tevdi
edilen görevlerin boyutlarına ilişkin düşünceler, ülkemiz için artık
büyük kayıplara neden olmaktadır. Cumhuriyetin kuruluşunun ilk
devrelerinde, devletin herşeye hakim olma ve devamlı kontrol etme,
belirli kalıpları sosyal ve siyasal hayata her ne şekilde olursa olsun
uygulama isteği ve bu arzuların gerçekleşmesi için gereken büyük
ölçekteki yasal ve kurumsal düzenlemeler, kamu kesiminin bugün
ulaştığı derin ataletin esas sebebidir.
Kamu, bir yandan
kontrolü
ekonomik
altında
prodüktif
tutmakta,
politikaları
öte
kaynakların
yandan
yarısından -fazlasını
siyasi
uygujayamamaktadır.
irade
Ülkede
arzuladığı
bir
yandan
seçilmiş meclis bulunmakta, diğer yandan Bütçe dışı uygulamalar
nedeniyle denetim yetkisi bu meclisten alınmaktadır. Kamu, bir
yandan dışa açılmış bir ekonomik yapıyla dış ekonomilerle rekabet
etmeye çalışmakta, diğer yandan kamu kuruluşları hayır kurumları
gibi
faaliyet
göstermekte
ve
özel
sektörde
görece
daha
az
kazananlara işverenlik yaparak nitelikli personelinin verimini de
düşürmektedir.
Bu sorunları çözmek, herşeyden önce siyasi niteliklidir. Bireyler,
ysal ve kurumsal sınırlamalar ister olsun, ister olmasın her bir
durumda rasyonel davranışlar gösterirler.
Kamu yönetiminin esas işlevi ve görevi artık toplumun sosyal,
siyasi ve ekonomik boyutlarla şekillendirilmesi değil, sözkonusu
alanlarda halkın tercihlerini gerçekleştirmesi için hizmet etme oduğu
bilinci yerleşmeli
düzenlenmelidir.
ve
bütçe
politikaları
bu
açıdan
ele
alınarak
2. KAYNAKÇA
MAKALELER
Derdiyokjürkmen,
Derdiyokjürkmen,
Dornbusch,Rodiğer,
Evgin,Tülay,
Froot,Kenneth ve
Maurice Obtfeeith,
Gezer;Asım,
Kurtuluş,Erciş,
Morgil,Orhan,
Orhaner,Emine,
Tigrel,Ali,
Toprak,Metin,
Toprak,Metin
Tüğen,Kamil,
Türk,İsmail,
Uluğbay,Hikmet,
Yahyaoğlu,Güran,
"Türkiye'nin Laffer Eğrisi", Maliye Yazıları Dergisi",
Sayı: 112, Mart-Nisan 1993,s:26-39
"Türkiye'de kamu Maliyesinin Yapısı
1980-1989", Maliye Yazılan, Ekim-Aralık
1992,8:24-54
"External Debt, Budget Deficit And Disequilibrium
Exchange Rates", international Debt and Developing
Countries, World Bank, 1985
"İÇ Borçlarımız", HDT Dergisi, Mart 1992,
s:41-50
"Gelişmekte Olan Ülkelerde Vergi Reformu",
Çev:Sami kızıcı, Vergi Dünyası, Aralık
1991,s:21-26
"Vergi Gelirlerinin Artırılmasına Yönelik
Yasal ve İdari Tedbirler, Vergi Sorunları
Dergisi,Sayı :60,1992,s:27-36
"Gelişmekte Olan Ülkelerde Devlet
Bütçeleri", Maliye Yazıları, Haziran 1991,
s:7-20
"1993 Yılı Konsolide Devlet Bütçesi",
Yeni Forum, Şubat 1993,s:45-46
"Türkiye'de Kamu Sektörünün Büyüklüğü",
Verimlilik Dergisi, Gilt:20,Sayı:4, 1991,
s:7-16
"Bütçede Birlik İlkesinin Temini Şart",
Finans Dünyası, Ocak 1992,s:60-66
"Finansal Sistem Kaynaklarının
Kullanımında Kamu Kesiminin Ağırlığı ve Özel
Sektörün Dışlanması", Mülkiyeliler Birliği Dergisi,
Mart 1993a,s:42-50
"1980 Sonrası Ekonomide Yapısal değişme ve
Finansal Derinleşme", İktisat, İşletme ve
Finans Dergisi,Şubat 1993b,s:18-32
"Bütçe Açıkları, Finansmanı ve Sonuçlan",
Maliye Yazıları, Temmuz-Ağustos 1991,
s:14,29
"Cumhuriyet Dönemi Maliye Politikalarında
Aşamalar", Yeni Forum, Şubat 1993,s:29-37
"Ekonominin Evletlikleri veya KİT'ler", HDT Dergisi,
Mart 1992,s:68-81
"Hazine Bonoları-Deviet Tahvilleri", Maliye
Yazılan, Ocak-Mart 1992,s:13-32
Yıldırım, Turan,
KİTAPLAR
Akpınar,Süleyman,
Avarbach,Alan J.,
Batırel,Ömer Faruk
ve diğ.,
Bayır,Ahmet,
and Oth. (Ed.),
Buchanan,James M.
and Oth.(Ed.),
Bulutoğlu,Kenan,
BÜMKO,
BÜMKO,
BÜMKO,
BÜMKO,
BÜMKO,
BÜMKO,
BÜMKO,
Türkiye'de Devletin Ekonomiye Müdahalesi,
Maliye Yazıları Dergisi, Ocak-Şubat 1991
s:12-32
Bütçelerde Özel Gelir - Özel Ödenek
Uygulamalan, BÜMKO Y.,Ankara 1993
Dynamic Fiscal Folicy, Cambridge Press,
1987
Türk Vergi Gelirlerini Artırma Yolları,
Alternatifler ve Beklentiler, JTOP Y.,
İstanbul 1989
Bütçe Mevzuatında ve Bütçelerde Gelişmeler
(Osmanlıdan Cumhuriyete),Maliye Bakanlığı
BÜMKO Y., Ankara 1993Blejer,l.
Measurment of Fiscal Impact:
Methodolojical lssues,IMF,JUNE 1988
The Political Economy of budget Deficits,
Oxford,Basic Balackwel, 1987
Kamu Ekonomisine Giriş,Filiz Kitabevi,
3.Baskı, ist, 1981
Sağlık Hizmetleri (1980-1993), Maliye Bak.
BÜMKO Y.,Ankara 1993
EKONOMİK VE SOSYAL HİZMETLER (1980-1993),
BÜMKO Y.,Ankara 1993
Yatınm Hizmetleri (1980-1993), BÜMKO
Y.,Ankara 1993
Savunma ve Güvenlik Hizmetleri (1980-1993),
BÜMKO Y.,Ankara 1993
Genel ve Adalet Hizmetleri (1980-1993),
BÜMKO Y.,Ankara 1993
Fonlar Mevzuatı ve Konsolide Bütçe ile İlişkileri,
BÜMKO Y.,Ankara 1993
Aylar İtibariyle Gider ve Gelir Gerçekleşmeleri
(1957,1993), BÜMKO Y.,
ANKARA 1993
BÜMKO,
Bütçe Gider ve Gelir Gerçekleşmeleri
(1924-1991), BÜMKO Y.,Ankara 1992
Cavanna,Henry,
Public Sector Deficits in OECD Countries,
Causes, Consequences and Remedies,
MacMilian Press, 1988
Coşkun,Gülay,
N.Bedii Feyzioğlu
ve Ö.Faruk Batıral,
Coşkun,Gülay,
Çiller,tansu ve
Mehmet Kaytaz,
Çiller,Tansu ve
Mehmet Kaytaz,
Devlet Bütçesi, Türk Tarih Kurumu Basımevi,
1986
Kamu Mali Yönetimi, TODAİE Y.,Ankara 1978
KİT'lerin Ekonomideki Maliyet Artırıcı
Ektileri, İTO Y.,İstanbul 1988
Kamu Kesimi Açıkları ve Enflasyon,
İTO Y j s t a b u l 1989
DİE,
Türkiye Ekonomisi İstatistik ve Yorumlar,
Aylık Periyodik
DİE,
Türkiye İstatistik Yıllığı,Periyodik
DPT,
Temel Ekonomik Göstergeler,
Aylık Periyodik,Ankara
DPT,
GenerEkonomik Hedefler, 16 Ekim 1992
DPT,
Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar,
16 Ekim 1992
DPT,
1980'den 1990'a Marko Ekonomik Poltikalar DPT
Y.,1990
Refort of the International Symposium on
Turkey's Experience in Developing a Market
Economy,Ankara 1991
Uluslararası Ekonomik Göstergeler,
Şubat 1993,Aylık Periyodik
DPT,
DPT,
Emil,Ferhat ve
Selim Çakır,
Govenment Domentic debt Management
in Turkey:Debt Instrumunts and
Selling Techniques, HDTM Y., 1991
Erginay, Akif,
Kamu Maliyesi, Turhan Kitabevi Y.,
12.Baskı,Ankara 1987
Erol,Ahmet,
Ekonomik Etkileri Bakamından İç Borçlar,
Maliye Bakanlığı Y., Ankara 1992
Ertuğrul,Ahmet,
Kamu açıkları, Para Stoku ve Enflasyon,
Yapı Kredi Y.,1982
Helpman, Elhanan
and Others (Ed.),
HDTM,
Economic Effect of the Government Budget,
MIT Press, 1988
Başlıca Ekonomik Göstergeler,
HDTM,
HDTM,
Aylık Periyodik
Hazine Aylık Göstergeleri
1980'den 1990'a Türkiye Ekonomisi
Politikaları ve Uygulama Semineri,
Ankara 1991
HÜİİBF,
İTO,
İTO,
Naliye Eğitimi Sempozyumu, Hacet. Üni. İİBF Y., 1990
Ekonomik Rapor, Yıllık Periyodik
Dünyada ve Türkiye'de Piyasa Ekonomisine
Geçiş ve Yapısal Uyum (Bildiriler),
istanbul 1989
KIRBAŞ,SADIR,
KOİ,
DEVLET MAHLLARI,BİRLİK Y.,ANKARA 1985
Türkiye'de Özelleştirme,Basın ve Halkla
ilişkiler Birimi, Ankara Mayıs 1993
Vergi Yasıpı ve Gelişimi,İÜ İktisat
Fakültesi Y.,İst. 1982
Mali Yıl Bütçe Gerekçeleri, Periyodik
Yıllık Ekonomik Rapor, Periyodik
Türkiye'de Fon Sisteminin Kamu Kesimi
içindeki Yeri ve Ekonomik Etkileri,
TOBB Y.,Ankara 1991
Korkmaz,İsfender,
Maliye bakanlığı,
Maliye Bakanlığı,
Oyan,Oğuz ve diğ.
Öncel,Mualla
ve Nami Çağan,
Prest,A.R.,
SPK,
Şahin, Selahattin
TCMB,
TCMB,
TOBB,
TOBB,
Toprak, Metin,
Türel, Aziz,
Türk, İsmail,
Uluatam, Özhan,
YDK,
Türkiye'de Katma Bütçe Uygulaması,
İncelenmesi-Değerlendirilmesi ve
Katma Bütçeli kuruluşlardan Bir Örnek,
Maliye Bakanlığı Y.,Ankara 1991
Public Finance in Developing countries
Weidenfeld and Nicolson Press,London 1985
Yıllık Rapor,Periyodik
Kamu Harcamalan 1993 Yılı Rehberi, Malye Bakanlığı
Bümko Y., Ankara 1993
Yıllık Rapor, Periyodik
Üç Aylık Rapor, Periyodik
Ekonomik Rapor, Yıllık Periyodik
1988 Yılında Mali Politikalar ve 4 Şubat Kararları
TOBB Y., Ankara 1989
Finansal Sistemin Ekonomik Kalkınmadaki Yeri
(Türk Finansal Sistemi Örneği),
ist. Üni., SBE, Yayınlanmamış Doktora Tezi, 1992
Devlet Borçları, Maliye Bakanlığı Y.,
Ankara 1992
Maliye Politikası, S Y. 6. Baskı, Ankara 1985
Kamu Maliyesi, S. Y., İkinci Baskı, Ankara
Kamu iktisadi Teşebbüsleri Genel Raporu,
Yıllık Periyodik, Başbakanlık Yüksek
Denetleme Kurulu Y., Ankara
Author
Document
Category
Uncategorized
Views
15
File Size
12 331 KB
Tags
1/--pages
Report inappropriate content