close

Enter

Log in using OpenID

1.3.2. Europski parlament: ovlasti

embedDownload
Kratki vodič redovito se ažurira i
objavljuje na internetskoj stranici
Europskog parlamenta:
www.europarl.europa.eu/factsheets/hr
Tekst dovršen u srpnju 2013., osim ako nije drugačije naznačeno.
Ova je publikacije dostupna na bugarskom, češkom, danskom, engleskom,
estonskom, finskom, francuskom, grčkom, hrvatskom, irskom, latvijskom, litavskom,
mađarskom, malteškom, nizozemskom, njemačkom, poljskom, portugalskom,
rumunjskom, slovačkom, slovenskom, španjolskom, švedskom i talijanskom jeziku.
Ona ni na koji način nije obvezujuća za Europski parlament.
Autor publikacije: Europski parlament
Odgovorni odjel: Odjel za koordinaciju redakcijskih i komunikacijskih aktivnosti:
Federico Rossetto (načelnik odjela), Jérôme Soibinet (koordinator)
Autori tekstova: Sandro d’Angelo, Jost Angerer, Jean-Louis Antoine-Grégoire, Marika
Armanovica, Anete Bandone, Roberto Bendini, Elfriede Bierbrauer, Udo Bux, Anna
Caprile, Rafael Centenera Ulecia, Julien Crampes, Alessandro Davoli, Fernando
Garcés de los Fayos, Jean-Jacques Gay, Claire Genta, Frédéric Gouardères, Beata
Grzebieluch, Miklós Győrffi, Pekka Hakala, Andreas Hartmann, Manica Hauptman,
Stéphanie Honnefelder, Fabia Jones, Ulrich Karock, Cécile Kerebel, Ina Kirsch van
de Water, Doris Kolassa, Marek Kołodziejski, Esther Kramer, Judith Lackner, Wilhelm
Lehmann, Mariusz Maciejewski, Andrea Nicole Maier, Rudolf Maier, Manuel Manrique
Gil, Albert Massot Martí, Alexandre Mathis, Balázs Mellár, Pasquale de Micco, Vesna
Naglič, Mario Negre, Stela Nenova, Ana Maria Nogueira, Petr Novák, Xavier Nuttin,
Tina Ohliger, Jarmo Oikarinen, Danai Papadopoulou, Dario Paternoster, Carine
Piaguet, Irina Popescu, Fabrizio Porrino, Markus J. Prutsch, Rosa Raffaelli, Guillaume
Ragonnaud, Valérie Ramet, Marion Schmid-Drüner, Andreas Schneider, Stefan Schulz,
Erika Schulze, Jakub Semrau, Laurence Smajda, Piero Soave, Marcelo Sosa Iudicissa,
Dag Sourander, Marc Thomas, Purificación Tejedor del Real, Wanda Troszczyńska
van Genderen, Jesper Tvevad, Dirk Verbeken, Lorenzo Vicario, Alice Zoppè
Europe Direct je služba koja vam pomaže pronaći
odgovore na pitanja o Europskoj uniji.
Besplatni telefonski broj (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
(*) Određeni mobilni operateri ne dopuštaju pristup
brojevima 00 800 ili se ti pozivi naplaćuju.
Više informacija o Europskoj uniji dostupne su na internetu (http://europa.eu).
Kataloški podaci mogu se naći na kraju ove publikacije.
Luxembourg: Ured za službene publikacije Europske unije, 2013.
ISBN 978-92-823-4470-5
doi: 10.2861/2485
© Europska unija, 2013.
Umnožavanje je dozvoljeno pod uvjetom da se naznači izvor
Printed in Luxembourg
Tiskano na izbijeljenom papiru bez upotrebe elementarnog klora (ecf)
Drage čitateljice, dragi čitatelji,
kratki vodič Europskog parlamenta uveden je 1979. i otad se je pokazao vrlo korisnim za
javnost kao izvor informacija o Europskoj uniji, posebice o doprinosu Parlamenta europskoj
integraciji i donošenju političkih odluka. Oblikovan za nestručnjake koji žele saznati više
o europskoj integraciji, također je vrlo često bio koristan kao temeljni dokument za
zastupnike u EP-u, stručnjake i akademike te kao referentni dokument za studente.
Kratki vodič naglašava ulogu Europskog parlamenta koji sada odlučuje o velikoj većini
zakonodavstva Europske unije: od 1. prosinca 2009. redovni zakonodavni postupak u
kojem sudjeluju Parlament i Vijeće upotrebljava se za više od 40 novih političkih sfera,
uključujući poljoprivredu, ribarstvo i energiju. Parlament također ima proračunske ovlasti
koje obuhvaćaju sve rashode EU-a te zajedno s Vijećem ima posljednju riječ pri donošenju
proračuna EU-a. Sada također ima pravo pokretanja izmjene ugovora te bira predsjednika
Europske komisije.
Relevantni resorni odjeli općih uprava za unutarnju i vanjsku politiku bili su zaduženi za
pripremu i ažuriranje ovoga kratkog vodiča kako bi ostao jednostavan, jasan i sažet te za
poboljšanje njegove čitkosti i korisnosti. Jednak cilj imale su Glavna uprava za prevođenje
i Glavna uprava za inovacije i tehničku podršku koje su zajedničkim nastojanjem
omogućile dostupnost ažuriranoga kratkog vodiča na 23 službena jezika, i u tiskanom i u
elektroničkom obliku.
Kratki vodič redovito se ažurira i objavljuje na internetskoj stranici Europskog parlamenta:
www.europarl.europa.eu/factsheets/hr
Ako želite podrobnije informacije, pogledajte stručnije dokumente koje je izdao
Europski parlament. Odjeli Parlamenta sastavljaju dokumente o stvarnom stanju, upute
i izvješća, te surađuju sa stručnjacima, think tankovima, znanstvenim i akademskim
institucijama u svijetu kako bi izradili studije izvrsnosti koje obuhvaćaju cijeli spektar
europske i vanjske politike. Opća uprava za komunikaciju i Opća uprava za inovacije
i tehničku potporu zajedno su razvile internetske stranice Parlamenta „Think Tank”
kako bi omogućile jednostavan pristup toj dragocjenoj riznici znanja. „Think Tank” je
internetska platforma koja objedinjava sve stručne izvore Parlamenta i podatke o kvaliteti:
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/hr
Nadam se da ćete u kratkom vodiču pronaći dragocjen izvor informacija.
Klaus Welle
Glavni tajnik Europskog parlamenta
Strasbourg, siječanj 2014.
Kratki vodič o Europskoj uniji
1
Kako funkcionira
Europska unija
Europska unija ima zakonodavnu
i izvršnu vlast te neovisno sudstvo
i Središnju banku kojima podršku
pružaju i čiji rad dopunjuju dodatne
institucije i tijela. Pravila i postupci
donošenja odluka određeni su
ugovorima. Za ostvarivanje svojih
ciljeva Unija ima vlastiti proračun.
Europa građana
2
Unutarnje tržište
3
Nakon što su ukinuta prijašnja
ograničenja, roba, usluge i kapital
kreću se jednako slobodno unutar
Europe kao i unutar pojedinih država
članica. Neprestanim ukidanjem
prepreka i otvaranjem nacionalnih
tržišta omogućava se međusobna
konkurencija većeg broja tvrtki na
korist potrošača.
4
Sektorske politike
5
Tijekom godina Europska je unija
razvila više politika i mjera koje se sve
države članice trude primjenjivati.
Te politike tiču se cijele Unije i svrha
im je postizanje zajedničkih ciljeva,
posebno kao dopuna zajedničkom
tržištu. Na određenim područjima
usklađivanje je manje vidljivo, ali
zajednički je okvir ipak zajamčen.
Građani Europske unije imaju pravo
putovati, živjeti i raditi unutar cijele
Unije. Kako bi se ova prava u cijelosti
ostvarivala, uspostavljen je učinkovit
sustav koji se neprestano unapređuje.
Unija je također izradila i Povelju o
temeljnim pravima.
Ekonomska i
monetarna unija
Ekonomska i monetarna unija
rezultat je dugog procesa čiji
je cilj usklađivanje ekonomskih
i monetarnih politika država
članica Europske unije te uvođenje
jedinstvene valute – eura. Do sada
je euro uvelo 18 država članica, a
svaki ga dan koristi više od polovice
stanovništva EU-a. Uspostavljen je
sustav gospodarskog upravljanja, kao
i koordinacija i nadzor gospodarskih
politika.
Vanjski odnosi Unije
6
S Europskom službom za vanjsko
djelovanje i uvođenjem Visokog
predstavnika Unije za vanjske
poslove i sigurnosnu politiku
i potpredsjednika Europske
komisije, Unija može djelovati na
međunarodnoj sceni. Na taj način
sve više može ispunjavati svoju
ulogu u međunarodnim pitanjima i
u proširivanju svojih tradicionalnih
politika na područja ekonomije,
trgovine i razvoja. Promicanje ljudskih
prava u svijetu jedan je nezaobilazni
aspekt te uloge. Prava Europskog
parlamenta na tom području također
su postupno ojačana, posebno
Ugovorom iz Lisabona.
Sadržaj
Kako funkcionira Europska unija
1
1.1.Povijest europske integracije — 13
1.3.6.
1.1.1.
1.3.7.
1.1.2.
1.1.3.
1.1.4.
1.1.5.
1.1.6.
Prvi ugovori — 13
Razvoj događaja do Jedinstvenog
europskog akta — 15
Ugovori iz Maastrichta i
Amsterdama — 18
Ugovor iz Nice i Konvencija o
budućnosti Europe — 21
Ugovor iz Lisabona — 24
Povelja o temeljnim pravima — 27
1.2.Osnovne značajke pravnog
sustava Europske unije — 30
1.2.1.
Izvori i područje primjene
prava Europske unije — 30
1.2.2. Načelo supsidijarnosti — 33
1.3.Institucije i tijela
Europske unije — 36
1.3.1.
1.3.2.
1.3.3.
1.3.4.
1.3.5.
Europski parlament:
povijesni pregled — 36
Europski parlament: ovlasti — 38
Europski parlament: ustrojstvo
i način rada — 41
Europski parlament:
izborni postupci — 44
Europski parlament: odnosi s
nacionalnim parlamentima — 47
1.3.8.
1.3.9.
1.3.10.
1.3.11.
1.3.12.
1.3.13.
1.3.14.
1.3.15.
1.3.16.
Europsko vijeće — 49
Vijeće Europske unije — 52
Europska komisija — 54
Sud Europske unije — 57
Nadležnosti Suda Europske unije — 59
Europska središnja banka — 61
Revizorski sud — 64
Europski gospodarski i
socijalni odbor — 66
Odbor regija — 68
Europska investicijska banka — 70
Europski ombudsman — 72
1.4.Postupci donošenja odluka — 75
1.4.1.
Nadnacionalni postupci
donošenja odluka — 75
1.4.2. Međuvladini postupci
donošenja odluka — 78
1.4.3. Proračunski postupak — 81
1.5.Financiranje — 84
1.5.1.
Prihodi i rashodi Unije — 84
Višegodišnji financijski okvir — 87
1.5.3. Izvršavanje proračuna — 90
1.5.4. Proračunski nadzor — 93
1.5.2.
Europa građana
2
2.1.Individualna i kolektivna
prava — 99
2.1.1.
2.1.2.
Građani Unije i njihova prava — 99
Poštovanje temeljnih
prava Unije — 102
2.1.3.
Slobodno kretanje osoba — 105
Pravo na predstavke — 108
2.1.5. Europska građanska inicijativa — 111
2.1.4.
Unutarnje tržište
3
3.1.Unutarnje tržište: opći okvir — 117
3.2.Provedba — 134
3.1.1.
3.2.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
3.1.6.
Unutarnje tržište: opća načela — 117
Slobodno kretanje robe — 121
Slobodno kretanje radnika — 124
Sloboda poslovnog nastana i
sloboda pružanja usluga — 127
Međusobno priznavanje
diploma — 129
Slobodno kretanje kapitala — 131
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.
3.2.6.
Politika tržišnog natjecanja — 134
Ugovori o javnoj nabavi — 137
Pravo društava — 140
Intelektualno, industrijsko i
trgovačko vlasništvo — 143
Europski sustav financijskog
nadzora — 145
Financijske usluge: važni
zakonodavni prijedlozi — 148
Ekonomska i monetarna unija
4
4.1.Opći okvir — 153
Povijest ekonomske i
monetarne unije — 153
4.1.2. Institucije ekonomske i
monetarne unije — 155
4.1.3. Europska monetarna politika — 158
4.1.4. Gospodarsko upravljanje — 161
4.2.
4.1.1.
Koordinacija i nadzor
gospodarskih politika — 164
4.2.1.
Novi okvir za fiskalnu politiku — 164
Makroekonomski nadzor — 167
4.2.3. Financijska pomoć državama
članicama EU-a u ozbiljnim
gospodarskim poteškoćama — 169
4.2.2.
Sektorske politike
5
5.1.Regionalna i kohezijska
politika — 175
5.1.1.
5.1.2.
5.1.3.
5.1.4.
5.1.5.
5.1.6.
5.1.7.
5.1.8.
5.1.9.
5.1.10.
5.2.
5.2.1.
Gospodarska, socijalna i
teritorijalna kohezija — 175
Europski fond za regionalni
razvoj (EFRR) — 177
Kohezijski fond — 180
Fond solidarnosti — 182
Perspektiva europskog prostornog
razvoja (ESDP) — 184
Zajedničko razvrstavanje teritorijalnih
jedinica za statistiku (NUTS) — 187
Najudaljenije regije — 189
Nacionalne regionalne potpore — 191
Program PEACE za
Sjevernu Irsku — 193
Europska grupacija za teritorijalnu
suradnju (EGTS) — 195
Zajednička poljoprivredna
politika (ZPP) — 197
Zajednička poljoprivredna
politika (ZPP) i Ugovor — 197
5.2.2. Financiranje ZPP-a — 200
5.2.3.
5.2.4.
5.2.5.
5.2.6.
5.2.7.
5.2.8.
5.2.9.
5.2.10.
5.2.11.
5.3.
5.3.1.
Instrumenti ZPP-a na snazi — 203
Prvi stup ZPP-a: I. – jedinstvena
zajednička organizacija tržišta — 206
Prvi stup ZPP-a: II. izravna
plaćanja poljoprivrednim
gospodarstvima — 209
Drugi stup ZPP-a: politika
ruralnog razvoja — 212
Sporazum Svjetske trgovinske
organizacije o poljoprivredi — 215
Krug pregovora iz Dohe i
poljoprivreda — 218
ZPP nakon 2013. — 221
Zajednička poljoprivredna
politika u brojkama — 224
Europska unija i šume — 230
Zajednička ribarstvena
politika — 233
Zajednička ribarstvena politika:
nastanak i razvoj — 233
5.3.2. Očuvanje ribolovnih resursa — 236
5.3.3. Kontrola ribolova — 239
5.3.4. Strukturna pomoć u ribarstvu — 242
5.3.5.
5.3.6.
5.3.7.
Organizacije proizvođača i
zajednička organizacija tržišta
za ribarske proizvode — 244
Međunarodni odnosi na
području ribarstva — 246
Europska akvakultura — 249
Integrirana pomorska politika — 252
Europsko ribarstvo u brojkama — 255
5.7.2.
Unutarnje energetsko tržište — 339
Energetska učinkovitost — 342
5.7.4. Energija iz obnovljivih
izvora energije — 345
5.7.5. Nuklearna energija — 348
5.7.3.
5.4.Politika okoliša — 257
5.8.Transeuropske mreže u
prometnom, energetskom
i telekomunikacijskom
sektoru — 351
5.4.1.
5.8.1.
5.3.8.
5.3.9.
Politika u području okoliša: opća
načela i strateške smjernice — 257
5.4.2. Provedba europskog
zakonodavstva o okolišu — 260
5.4.3. Klimatske promjene i okoliš — 263
5.4.4. Biološka raznolikost,
priroda i tlo — 267
5.4.5. Zaštita voda i gospodarenje
njima — 270
5.4.6. Onečišćenje zraka i
onečišćenje bukom — 274
5.4.7. Prirodni resursi i otpad — 277
5.4.8. Održiva potrošnja i proizvodnja — 280
5.4.9.Kemikalije — 283
5.5.
Zaštita potrošača i javno
zdravstvo — 286
5.5.1.
Transeuropske mreže
– smjernice — 351
5.8.2. Financiranje transeuropskih
mreža — 354
5.9.Industrijska politika i politika
na području istraživanja — 357
5.9.1.
5.9.2.
5.9.3.
5.9.4.
5.9.5.
5.9.6.
5.9.7.
Opća načela industrijske
politike EU-a — 357
Mala i srednja poduzeća — 360
Digitalni program za Europu — 363
Sveprisutno jedinstveno
digitalno tržište — 366
Obrambena industrija — 368
Politika na području istraživanja
i tehnološkog razvoja — 371
Inovacijska politika — 374
Politika zaštite potrošača:
načela i instrumenti — 286
5.5.2. Mjere zaštite potrošača — 289
5.5.3. Javno zdravstvo — 292
5.5.4.Lijekovi — 295
5.5.5. Sigurnost hrane — 298
5.10.Socijalna politika i politika
zapošljavanja — 377
5.6.Prometna politika i
politika turizma — 301
5.10.4. Socijalno osiguranje u ostalim
državama članicama Unije — 386
5.10.1. Socijalna politika i politika
zapošljavanja: opća načela — 377
5.10.2. Europski socijalni fond — 380
5.10.3. Politika zapošljavanja — 383
Prometna politika: OPĆENITO — 301
5.6.2. Prava putnika — 305
5.6.3. Prijevoz u cestovnom
prometu: međunarodni
prijevoz i kabotaža — 308
5.6.4. Cestovni promet: usklađivanje
zakonskih odredbi — 311
5.6.5. Cestovni promet: odredbe
o cestovnom prometu i
sigurnosti — 314
5.6.6. Željeznički promet — 317
5.6.7. Zračni promet: Pristup tržištu — 320
5.6.8. Zračni promet: Sigurnost civilnog
zračnog prometa — 322
5.6.9. Zračni promet: jedinstveno
europsko nebo — 324
5.6.10. Pomorski promet: strateški
pristup — 327
5.6.11. Pomorski promet: pravila i
sigurnost plovidbe — 330
5.6.12.Turizam — 333
5.10.5. Zdravlje i sigurnost na radu — 389
5.7.
Energetska politika — 336
5.12.3. Imigracijska politika — 422
5.7.1.
Energetska politika:
opća načela — 336
5.6.1.
5.10.6. Pravo radnika na informiranje,
savjetovanje i sudjelovanje — 392
5.10.7. Socijalni dijalog — 395
5.10.8. Jednakost muškaraca i žena — 398
5.10.9. Borba protiv siromaštva, socijalne
isključenosti i diskriminacije — 401
5.11.Porezna politika — 404
5.11.1. Opća porezna politika — 404
5.11.2. Izravno oporezivanje: Osobni porezi
i oporezivanje poduzeća — 407
5.11.3. Neizravno oporezivanje: trošarine
na alkohol, duhan i energiju — 410
5.11.4. Neizravni porezi: Porez na dodanu
vrijednost (PDV) — 413
5.12.Područje slobode, sigurnosti
i pravde — 416
5.12.1. Područje slobode, sigurnosti i
pravde: opća načela — 416
5.12.2. Politika azila — 419
5.12.4. Upravljanje vanjskim
granicama — 425
5.12.5. Pravosudna suradnja u
građanskim stvarima — 428
5.13.2. Audiovizualna i medijska
politika — 443
5.12.6. Pravosudna suradnja u
kaznenim stvarima — 431
5.13.3. Obrazovanje i strukovno
osposobljavanje — 446
5.12.7. Policijska suradnja — 434
5.13.4. Visoko obrazovanje — 449
5.12.8. Zaštita osobnih podataka — 437
5.13.5.Mladi — 452
5.13. Kultura, obrazovanje i sport — 440
5.13.6. Jezična politika — 455
5.13.1.Kultura — 440
5.13.7.Sport — 457
5.13.8. Komunikacijska politika — 459
Vanjski odnosi Unije
6
6.1.Politike vanjskih odnosa — 465
6.1.1.
Vanjska politika: ciljevi,
instrumenti i postignuća — 465
6.1.2. Zajednička sigurnosna i
obrambena politika — 468
6.2.Vanjski trgovinski odnosi — 471
6.5.Proširenje i susjedski
odnosi Unije — 493
6.5.1.
6.5.2.
6.5.3.
Europska unija i njezini
trgovinski partneri — 471
6.2.2. Europska unija i Svjetska
trgovinska organizacija — 475
6.2.3. Trgovinski režimi za zemlje
u razvoju — 478
6.5.4.
6.3.Razvojna politika — 481
6.6.1.
6.2.1.
6.3.1.
Opći pregled razvojne politike — 481
6.3.2. Humanitarna pomoć — 484
6.4.
Ljudska prava i demokracija — 487
6.4.1.
Ljudska prava — 487
Promicanje demokracije i
promatranje izbora — 490
6.4.2.
6.5.5.
6.5.6.
Proširenje Unije — 493
Zapadni Balkan — 496
Europski gospodarski prostor
(EGP), Švicarska i Sjever — 499
Europska politika susjedskih
odnosa — 502
Zemlje Istočnog partnerstva — 505
Južni partneri — 509
6.6.Odnosi s državama koje
nisu susjedne EU-u — 512
Transatlantski odnosi:
SAD i Kanada — 512
6.6.2. Latinska Amerika i Karibi — 516
6.6.3. Rusija i Srednja Azija — 519
6.6.4. Širi Bliski istok — 522
6.6.5.Afrika — 525
6.6.6. Azija i Pacifik — 528
Kako funkcionira
Europska unija
1
Institucije i tijela Unije te njihove ovlasti proizlaze iz
osnivačkih ugovora. U tom smislu Ugovor o Europskoj
uniji navodi sedam europskih institucija u užem smislu
riječi: četiri od njih odgovorne su za osmišljavanje politika i
donošenje odluka: Europsko vijeće, Vijeće, Europska komisija
i Europski parlament. Osim toga, Sud osigurava zaštitu
prava Zajednice, Europska središnja banka prvenstveno
jamči stabilnost cijena na području eura, a Revizorski sud
ispituje zakonitost i ispravnost prihoda i rashoda Unije.
Tijekom godina i uzastopnim ugovorima, ovlasti Unije
značajno su se promijenile, a s njima i postupci odlučivanja.
Kratki vodič O
Europskoj uniji
1 Kako funkcionira Europska unija
1.1.Povijest europske integracije — 13
1.3.6.
1.1.1.
1.3.7.
1.1.2.
1.1.3.
1.1.4.
1.1.5.
1.1.6.
Prvi ugovori — 13
Razvoj događaja do Jedinstvenog
europskog akta — 15
Ugovori iz Maastrichta i Amsterdama — 18
Ugovor iz Nice i Konvencija o
budućnosti Europe — 21
Ugovor iz Lisabona — 24
Povelja o temeljnim pravima — 27
1.2.Osnovne značajke pravnog
sustava Europske unije — 30
1.2.1.
Izvori i područje primjene prava
Europske unije — 30
1.2.2. Načelo supsidijarnosti — 33
1.3.Institucije i tijela Europske unije — 36
1.3.1.
Europski parlament: povijesni pregled — 36
Europski parlament: ovlasti — 38
1.3.3. Europski parlament: ustrojstvo
i način rada — 41
1.3.4. Europski parlament: izborni postupci — 44
1.3.5. Europski parlament: odnosi s
nacionalnim parlamentima — 47
1.3.2.
1.3.8.
1.3.9.
1.3.10.
1.3.11.
1.3.12.
1.3.13.
1.3.14.
1.3.15.
1.3.16.
Europsko vijeće — 49
Vijeće Europske unije — 52
Europska komisija — 54
Sud Europske unije — 57
Nadležnosti Suda Europske unije — 59
Europska središnja banka — 61
Revizorski sud — 64
Europski gospodarski i socijalni odbor — 66
Odbor regija — 68
Europska investicijska banka — 70
Europski ombudsman — 72
1.4.Postupci donošenja odluka — 75
1.4.1.
Nadnacionalni postupci
donošenja odluka — 75
1.4.2. Međuvladini postupci donošenja odluka — 78
1.4.3. Proračunski postupak — 81
1.5.Financiranje — 84
1.5.1.
Prihodi i rashodi Unije — 84
Višegodišnji financijski okvir — 87
1.5.3. Izvršavanje proračuna — 90
1.5.4. Proračunski nadzor — 93
1.5.2.
13
1.1.Povijest europske
integracije
1.1.1. Prvi ugovori
Zbog katastrofalnih posljedica Drugog svjetskog rata i stalne opasnosti
od sukoba Istoka i Zapada, pomirenje Francuske i Njemačke postalo je
apsolutni prioritet. Zajedničko upravljanje industrijom ugljena i čelika, koje
je šest europskih zemalja uspostavilo Pariškim ugovorom 1951. godine, bilo
je snažan simbol stvaranja zajedničkog cilja i predstavljalo je prvi korak
prema europskoj integraciji. Ugovori iz Rima iz 1957. učvrstili su i temelje te
integracije i svijest o zajedničkoj budućnosti šest europskih zemalja.
Pravne osnove
•
•
•
Ugovor o osnivanju Europske zajednice za ugljen
i čelik (EZUČ) odnosno Ugovor iz Pariza potpisan
je 18. travnja 1951., a stupio je na snagu 25. srpnja 1952. godine. Prvi je put šest europskih zemalja odlučilo krenuti putem integracije. Taj je
ugovor omogućio udaranje temelja za izgradnju
zajednice stvorivši izvršni organ pod imenom
„Visoko tijelo”, parlamentarnu Skupštinu, Vijeće ministara, Sud i Savjetodavni odbor. Kako
je Ugovor o EZUČ-u, prema odredbama svog
članka 97., potpisan na ograničeno razdoblje
od 50 godina, istekao je 23. srpnja 2002. Neto
vrijednost imovine EZUČ-a u trenutku isteka
Ugovora o EZUČ-u je, na temelju Protokola br. 37
priloženog ugovorima (Ugovoru o Europskoj
uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije), usmjerena u istraživanja u sektoru industrije
ugljena i čelika kroz fond i program za istraživanje ugljena i čelika.
Ugovori o osnivanju Europske ekonomske zajednice (EEZ) i Europske zajednice za atomsku
energiju (EZAE, poznata pod imenom „Euratom”)
odnosno Ugovori iz Rima potpisani su 25. ožujka 1957., a stupili su na snagu 1. siječnja 1958.
godine. Za razliku od Ugovora o EZUČ-u, Rimski
ugovori sklopljeni su „na neograničeno vrijeme”
(članak 240. Ugovora o EEZ-u i članak 208. Ugovora o Euratomu), što im je dalo gotovo ustavni
status.
Šest zemalja osnivačica bile su Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka.
Ciljevi
•
Začetnici EZUČ-a i sami su priznali da je osnivanje te zajednice bilo samo prvi korak na putu
koji će dovesti do stvaranja „europske federacije”. Zajedničko tržište ugljena i čelika trebalo je
omogućiti da se iskuša formula koja bi se kasnije
mogla postepeno proširiti na druga ekonomska
područja kako bi se na kraju došlo do političke
Europe.
•
Cilj Europske ekonomske zajednice bio je uspostava zajedničkog tržišta zasnovanog na četiri
slobode: slobodnom kretanju robe, osoba, kapitala i usluga.
•
Cilj Euratoma bio je koordiniranje opskrbe fisibilnim materijalima i programa istraživanja koje
su države već pokrenule ili su ih namjeravale pokrenuti u svrhu miroljubive uporabe nuklearne
energije.
•
Preambule triju ugovora pokazuju jedinstvo
nadahnuća s kojim se pristupalo stvaranju Zajednica, a to je uvjerenje da se europske države
moraju angažirati u stvaranju zajedničke sudbine jer će samo tako moći određivati vlastitu budućnost.
Temeljna načela
Europske zajednice (EZUČ, EEZ i Euratom) nastale su
iz postepenog razvoja europske ideje, neodvojive od
događaja koji su uzdrmali kontinent. Odmah nakon
Drugog svjetskog rata osnovne su industrije, posebno crna metalurgija, zahtijevale reorganizaciju.
Budućnost Europe, kojoj je prijetio sukob Istoka i Zapada, ovisila je o francusko-njemačkom pomirenju.
1. Poziv koji je 9. svibnja 1950. uputio francuski
ministar vanjskih poslova Robert Schuman može
se smatrati ishodišnom točkom Europe kao Zajednice. Izbor ugljena i čelika u to je doba imao veliku
simboličku vrijednost. Naime, početkom 50-ih godina ugljenokopi i crna metalurgija predstavljali su
osnovnu industriju, temelj moći neke države. Osim
očiglednog ekonomskog interesa, zajedničko korištenje francuskih i njemačkih komplementarnih resursa trebalo je označiti kraj antagonizma između te
dvije zemlje. Dana 9. svibnja 1950. Robert Schuman
je izjavio: „Europa se neće stvoriti odjednom niti pre-
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
14
ma jedinstvenom planu. Izgradit će se konkretnim
postignućima koja će najprije stvoriti istinsku solidarnost”. Upravo su na temelju tog načela Francuska,
Italija, Njemačka i zemlje Beneluksa (Belgija, Nizozemska i Luksemburg) potpisale Ugovor iz Pariza,
koji prvenstveno predviđa:
•
slobodno kretanje proizvoda i slobodan pristup
izvorima proizvodnje
•
stalni nadzor tržišta kako bi se izbjegli poremećaji u funkcioniranju koji bi mogli dovesti do
nužnog uvođenja proizvodnih kvota
•
poštovanje pravila konkurencije i transparentnosti cijena
•
podršku modernizaciji i preustrojstvu tog sektora
2. Odmah nakon potpisivanja ugovora René Pleven osmislio je projekt formiranja europske vojske,
iako se Francuska protivila ponovnom stvaranju
njemačke vojne sile u nacionalnim okvirima. Europsku zajednicu za obranu (EZO), o kojoj su pregovori
okončani 1952. godine, trebala je pratiti politička zajednica (EPZ). Oba projekta odbačena su nakon što
je francuska Narodna skupština 30. kolovoza 1954.
odbila ratificirati taj ugovor.
3. Pokušaji da se europska integracija ponovno
pokrene nakon neuspjeha EZO-a konkretizirani su
na konferenciji u Messini (u lipnju 1955.) u području
carinske unije i unije za atomsku energiju i doveli su
do potpisivanja dva ugovora: Ugovora o EEZ-u i Ugovora o EZAE-u („Euratom”).
a. Ugovorom o EEZ-u se između ostalog predviđa:
•
ukidanje carina među državama članicama
•
uvođenje zajedničke vanjske carinske tarife
•
uspostava zajedničke poljoprivredne i prometne
politike
•
stvaranje Europskog socijalnog fonda
•
osnivanje Europske investicijske banke
•
razvijanje bliskijih veza među državama članicama.
U svrhu ostvarenja tih ciljeva, Ugovor o EZZ-u utvrđuje vodeća načela i određuje okvir pravnog djelovanja institucija Zajednice. Radi se o zajedničkim politikama: zajedničkoj poljoprivrednoj politici (članci
38. do 43.), prometnoj politici (članci 74. i 75.) i zajedničkoj trgovinskoj politici (članci 110. do 113.).
Zajedničko tržište treba omogućiti slobodno kretanje robe i mobilnost faktora proizvodnje (slobodno
kretanje radnika i poduzeća, slobodno pružanje
usluga i slobodno kretanje kapitala).
b. Euratom je postavio vrlo ambiciozne
ciljeve, prije svega „brzo uspostavljanje i
rast nuklearnih industrija”. Međutim, zbog
složenog i osjetljivog karaktera nuklearnog
sektora, koji se tiče vitalnih interesa država
članica (obrane i nacionalne neovisnosti),
ambicije ugovora morale su biti smanjene.
4. Konvencijom o određenim zajedničkim institucijama koja je potpisana i koja je stupila na snagu istodobno s Rimskim ugovorima odlučeno je da će parlamentarna Skupština i Sud biti zajednički. Trebalo
je samo još spojiti „izvršna tijela” pa je Ugovorom od
8. travnja 1965., takozvanim „Ugovorom o spajanju”,
uspostavljeno zajedničko Vijeće i zajednička Komisija Europskih zajednica, a Konvencijom od 9. travnja
1965. okončano je objedinjavanje institucija.
Od tog trenutka EEZ preuzima prednost u odnosu
na sektorske zajednice poput EZUČ-a i Euratoma. To
predstavlja pobjedu općeg sustava Europske ekonomske zajednice nad usporednim postojanjem
dviju organizacija sa sektorskim nadležnostima, kao
i pobjedu njezinih institucija.
JJ Vesna Naglič
15
1.1. Povijest europske integracije
1.1.2. Razvoj događaja do Jedinstvenog
europskog akta
Glavni dosezi prvobitnih ugovora odnose se na stvaranje vlastitih resursa
Zajednice, osnaživanje proračunske ovlasti Parlamenta, opće izravno
glasovanje te uspostavljanje Europskog monetarnog sustava. Stupanjem na
snagu Jedinstvenog europskog akta 1986., kojim je bitno izmijenjen Ugovor iz
Rima, osnažena je ideja integracije stvaranjem velikog unutarnjeg tržišta.
Glavna postignuća prve faze integracije
c.Izbori
Člankom 8. Ugovora iz Rima predviđalo se oblikovanje zajedničkog tržišta tijekom prijelaznog razdoblja od 12 godina, u tri faze, zaključno s 31. prosincem 1969. Prvi cilj, carinska unija, ostvaren je ranije
nego što je to bilo očekivano. Prijelazno razdoblje za
povećanje kvota i postupno ukidanje unutarnjih carina završilo je već 1. srpnja 1968. Do tog je datuma
Europa također prihvatila zajedničku vanjsku tarifu
za trgovanje s trećim zemljama. Stvaranje „zelene
Europe” bio je još jedan veliki projekt europske integracije. Donesene su prve uredbe o ZPP-u, a 1962.
osnovan je Europski fond za smjernice i jamstva u
poljoprivredi (EFSJP).
Aktom od 20. rujna 1976. dani su Parlamentu nova
legitimnost i autoritet uvođenjem općeg izravnog
glasovanja (1.3.4.). Akt je bio revidiran 2002. godine,
kad su uvedeni opće načelo proporcionalne zastupljenosti i ostale okvirne odredbe za nacionalno zakonodavstvo o europskim izborima.
U međuvremenu je Sud Europske unije protumačio
propise o prijelaznom razdoblju tako da su po isteku
tog razdoblja brojne odredbe Ugovora o osnivanju
Europske zajednice izravno stupile na snagu (ti su
članci sada članci 19., 36., 54. i 66. UFEU-a) (3.1.1.).
Međutim, na kraju prijelaznog razdoblja i dalje su
postojale velike prepreke slobodi kretanja: jedinstveno tržište nije bilo dovršeno.
d.Proširenje
Ujedinjena Kraljevina priključila se zajedno s Danskom i Irskom 1. siječnja 1973., dok su Norvežani
na referendumu glasali protiv pristupanja. Grčka je
postala članica 1981., a Portugal i Španjolska 1986.
godine.
e.Proračun Zajednice
Prve izmjene ugovora
Nakon prvog kruga proširenja tražila se veća proračunska strogost i reforma ZPP-a. Europsko vijeće
postiglo je 1979. sporazum o nizu dodatnih mjera.
Sporazumima iz Fontainebleaua postignuto je 1984.
trajno rješenje na temelju načela prema kojem je prilagodbama moguće pomoći državama članicama s
financijskim teretom prevelikim u odnosu na njihovo relativno blagostanje.
a.Institucionalna poboljšanja
Planovi za daljnju integraciju
Do prve institucionalne promjene došlo je Ugovorom o spajanju od 8. travnja 1965. kojim su spojena izvršna tijela. Ugovor je stupio na snagu 1967., a
njime su uspostavljeni jedinstveno Vijeće i Komisija
Europskih zajednica (EZUČ-a, EEZ-a i Euratoma) te
uvedeno načelo jedinstvenog proračuna.
Pod utjecajem početnog uspjeha ekonomske zajednice te unatoč neuspjehu Europske obrambene
zajednice u kolovozu 1954., ranih 1960-ih ponovo
je oživio cilj stvaranja političke unije država članica.
b.Vlastiti resursi i proračunske ovlasti
Odlukom Vijeća od 21. travnja 1970. uspostavljen
je sustav vlastitih resursa Zajednice, kojim su zamijenjeni financijski doprinosi država članica (1.5.1.).
•
Ugovorom iz Luxembourga od 22. travnja
1970. Parlamentu su dodijeljene određene proračunske ovlasti (1.3.1.).
•
Ugovorom iz Bruxellesa od 22. srpnja 1975.
dano je Parlamentu pravo da odbaci proračun
te da Komisiji da razrješnicu za izvršenje proračuna. Istim je ugovorom uspostavljen Revizorski
sud kao tijelo odgovorno za nadgledanje računa
i financijskog upravljanja Zajednice (1.3.11.).
a.Neuspješan pokušaj stvaranja
političke unije
Na sastanku na vrhu 1961. u Bonnu šefovi država i
vlada šest osnivačkih država članica Europske zajednice zatražili su od međuvladinog odbora, kojim je
predsjedao francuski veleposlanik Christian Fouchet,
da pripremi prijedloge o političkom statusu unije
europskih naroda. Taj je istraživački odbor između
1960. i 1962. dva puta neuspješno pokušao državama članicama predstaviti nacrt ugovora koji bi svima
bio prihvatljiv iako je Fouchet svoj plan temeljio na
strogom poštovanju identiteta država članica odbijajući zbog toga federalno uređenje.
Nepostojanje političke zajednice nadomješteno je
Europskom političkom suradnjom. Na konferenciji
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
16
na vrhu u Haagu u prosincu 1969. šefovi država i vlada odlučili su potražiti najbolji način napredovanja
prema političkom ujedinjenju. Davignonovo izvješće, koje su ministri vanjskih poslova usvojili u listopadu 1970., a potom su ga dopunila kasnija izvješća,
bilo je osnova Europske političke suradnje sve do
stupanja na snagu Jedinstvenog europskog akta.
pokrivao niz tema: političku suradnju, kulturu, temeljna prava, usklađivanje zakona izvan područja
obuhvaćenih ugovorima Zajednice te načine suzbijanja nasilja, terorizma i kriminala. Iako nije usvojen
u izvornom obliku, neki su dijelovi preuzeti u Svečanoj izjavi o Europskoj uniji donesenoj u Stuttgartu
19. lipnja 1983.
b. Kriza 1966.
e.Spinellijev projekt
Kada su se u trećoj fazi prijelaznog razdoblja postupci glasovanja u Vijeću za neka područja trebali
mijenjati iz jednoglasnog glasovanja u glasovanje
kvalificiranom većinom, izbila je ozbiljna kriza. Francuska se protivila nizu prijedloga Komisije, kojima su
bile obuhvaćene mjere za financiranje ZPP-a, te je
prestala prisustvovati glavnim sastancima Zajednice (politika „prazne stolice”). Konačno je postignuta
suglasnost o takozvanom Luksemburškom kompromisu (1.3.7.), prema kojem bi se Vijeće, u slučajevima
kada su u pitanju važni interesi jedne ili više država
članica, trebalo truditi postići rješenja koja svi mogu
usvojiti uz poštovanje međusobnih interesa.
Nekoliko mjeseci nakon prvih izravnih izbora 1979.
Parlament je zapao u ozbiljnu krizu u odnosima s
Vijećem u vezi s proračunom za 1980. Na poticaj zastupnika EP-a Altiera Spinellija, osnivača Europskog
federalističkog pokreta i bivšeg povjerenika, skupina
devet zastupnika EP-a sastala se u srpnju 1980. kako
bi raspravila o načinima oživljavanja rada institucija.
U srpnju 1981. Parlament je osnovao odbor za institucionalne poslove da izradi plan izmjene postojećih
ugovora, a Spinelli je bio izvjestitelj za usklađivanje.
Odbor je odlučilo izraditi planove za ono što će postati ustav Europske unije. Nacrt ugovora donesen
je velikom većinom 14. veljače 1984. Zakonodavna
vlast dijelila bi se na dvodomni sustav sličan onome
federalnih država. Sustav je težio postizanju ravnoteže između EP-a i Vijeća. No, pokazao se neprihvatljiv
državama članicama
c.Sve veća važnost europskih
sastanaka na vrhu
Iako su i dalje bile izvan institucionalnog konteksta
Zajednice, konferencije čelnika država i vlada država
članica počele su pružati političke smjernice i rješavati probleme s kojima se Vijeće ministara nije moglo nositi. Nakon ranih sastanaka 1961. i 1967. te su
konferencije dobile na važnosti sastankom na vrhu
u Haagu 1. i 2. prosinca 1969., na kojem je dopušten
početak pregovora o proširenju Zajednice i postignut sporazum o njezinom financijskom sustavu.
Sastanak na vrhu u Fontainebleauu u prosincu 1974.
donio je važne političke odluke o izravnim izborima
za Parlament i postupku donošenja odluka u Vijeću.
Također je odlučeno da će se sastajati tri puta godišnje kao „Europsko vijeće” kako bi raspravljali o poslovima Zajednice i političkoj suradnju (1.3.6.).
d.Institucionalna reforma i
monetarna politika
Krajem 1970-ih u državama članicama pokrenute su
razne inicijative za usklađivanje njihovih ekonomskih
i fiskalnih politika. Europsko vijeće iz Bremena i ono
iz Bruxellesa uspostavili su 1978. Europski monetarni
sustav (EMS) kako bi se riješio problem monetarne
nestabilnosti i njezinih negativnih učinaka na ZPP i
koheziju između država članica. EMS se temeljio na
dobrovoljnoj uključenosti i različitosti (Ujedinjena
Kraljevina odlučila je ne sudjelovati u mehanizmu
deviznih tečajeva), a ovisio je o postojanju zajedničke obračunske jedinice – europske valutne jedinice
(ECU).
Na Europskom vijeću u Londonu 1981. ministri vanjskih poslova Njemačke i Italije, g. Genscher i g. Colombo, iznijeli su prijedlog „Europskog akta” koji bi
Jedinstveni europski akt
Nakon što je riješen spor oko proračuna Zajednice iz
ranih 1980-ih Europsko je vijeće na sastanku u Fontainebleauu u lipnju 1984. odlučilo osnovati ad hoc
odbor osobnih predstavnika šefova država i vlada,
koji je prema njegovom predsjedniku nazvan Doogeov odbor. Trebao je pripremiti prijedloge za bolje
funkcioniranje sustava Zajednice i političke suradnje.
Europsko je vijeće u lipnju 1985. odlučilo većinom
glasova (7 prema 3, glasovanje većinom bilo je u
tom tijelu izvanredni postupak) sazvati međuvladinu
konferenciju kako bi se razmislilo o ovlastima institucija, širenju aktivnosti Zajednice na nova područja i
uspostavljanju „pravog” unutarnjeg tržišta.
Jedinstveni europski akt potpisalo je 17. veljače 1986. devet država članica, a 28. veljače 1986. to
su učinile i Danska (nakon pozitivnog referenduma)
te Italija i Grčka. Akt su tijekom 1986. ratificirali parlamenti država članica, no zbog žalbe privatne osobe
na irskom sudu njegovo je stupanje na snagu odgođeno za šest mjeseci, do 1. srpnja 1987. Jedinstveni
europski akt bio je prva velika promjena Ugovora iz
Rima. Njegove su glavne odredbe:
a. Širenje ovlasti Unije
1. Stvaranje velikog unutarnjeg tržišta
Sasvim operativno unutarnje tržište trebalo je biti
dovršeno do 1. siječnja 1993., a podrazumijevalo je
praćenje i proširivanje cilja zajedničkog tržišta uvedenog 1958. (3.1.1.).
17
1.1. Povijest europske integracije
2. Uspostava novih ovlasti na području:
•
monetarne politike,
•
socijalne politike,
•
ekonomske i socijalne kohezije,
•
istraživanja i tehnološkog razvoja,
•
okoliša,
•
suradnje na području vanjske politike.
b.Poboljšanje mogućnosti donošenja
odluka u Vijeća ministara
Glasovanje kvalificiranom većinom zamijenilo je jednoglasnost za četiri postojeće nadležnosti Zajednice
(izmjenu zajedničke carinske tarife, slobodu pružanja usluga, slobodno kretanje kapitala i zajedničku
politiku pomorskog i zračnog prometa).
Glasovanje kvalificiranom većinom također je uvedeno za nekoliko novih nadležnosti kao što su unutarnje tržište, socijalna politika, ekonomska i socijalna kohezija, istraživanje i tehnološki razvoj te politika okoliša.
Konačno, glasovanje kvalificiranom većinom bilo
je predmet izmjene poslovnika Vijeća radi usklađenosti s prethodnom izjavom Predsjedništva da se
ubuduće glasovanje u Vijeću može zatražiti ne samo
na inicijativu njegova predsjednika, već također na
zahtjev Komisije ili države članice ako se za to izjasni
obična većina članova Vijeća.
c.Veća uloga Europskog parlamenta
Povećane su ovlasti Europskog parlamenta:
•
za sporazume Zajednice o proširenju te za sporazume o pridruživanju potrebna je suglasnost
Parlamenta;
•
uvođenjem postupka suradnje s Vijećem (1.4.1.)
dana je Parlamentu stvarna, iako ograničena, zakonodavna ovlast. Taj se postupak tada odnosio
na približno 12 pravnih osnova i označio je ključan trenutak u preobrazbi Parlamenta u suzakonodavca ravnopravnog Vijeću.
JJ Wilhelm Lehmann
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
18
1.1.3. Ugovori iz Maastrichta i Amsterdama
Ugovor iz Maastrichta izmijenio je prethodne europske ugovore i stvorio Europsku
uniju koja se temelji na tri stupa: Europskim zajednicama, zajedničkoj vanjskoj i
sigurnosnoj politici (ZVSP) i suradnji u području pravosuđa i unutarnjih poslova
(PUP). Povodom proširenja Unije, Ugovorom iz Amsterdama uvedene su potrebne
izmjene kako bi se osiguralo učinkovitije i demokratičnije funkcioniranje Unije.
I. Ugovor iz Maastrichta
Ugovor o Europskoj uniji potpisan je u Maastrichtu
7. veljače 1992., a stupio je na snagu 1. studenog
1993.
a.Ustrojstvo Unije
Ugovor iz Maastrichta je uspostavom Europske
unije obilježio novu etapu u procesu stvaranja „neprekidne i sve tješnje veze među narodima Europe”.
Europska unija utemeljena je na Europskim zajednicama (1.1.1. i 1.1.2.) koje su upotpunjene politikama
i načinima suradnje uspostavljenima Ugovorom o
Europskoj uniji. Jedinstvenu strukturu Unije činilo je
Vijeće, Europski parlament, Europska komisija, Sud i
Revizorski sud koje su, u užem smislu, tada bile jedine „institucije” Unije i koje su svoje zadaće izvršavale
u skladu s odredbama ugovora. Ugovorom su osnovani Europski gospodarski i socijalni odbor te Odbor
regija koji imaju savjetodavnu funkciju. Ugovorom
je predviđeno i osnivanje Europskog sustava središnjih banaka i jedne Europske središnje banke, institucija koje se nadovezuju na postojeće financijske
institucije skupine EIB, a to su Europska investicijska
banka i Europski investicijski fond.
b.Nadležnosti unije
te jednakost između muškaraca i žena. Zajednica je
ove ciljeve promicala u okviru ovlasti koje su joj dodijeljene uspostavom zajedničkog tržišta i poveznih
mjera iz članka 3. Ugovora o EZ-u, kao i uspostavom
zajedničke ekonomske politike i zajedničke valute u
skladu s člankom 4. U svom djelovanju Zajednica je
morala poštovati načelo proporcionalnosti, a u područjima koja nisu bila u njezinoj isključivoj nadležnosti i načelo supsidijarnosti (članak 5. EZ-a).
2. Zajednička vanjska i sigurnosna
politika (ZVSP) (drugi stup)
Zadaća Unije bila je definiranje i provedba vanjske
i sigurnosne politike prema modelu suradnje na
međuvladinoj razini (6.1.1.). Države članice morale
su ovu politiku podupirati aktivno i bez zadrške, u
duhu lojalnosti i uzajamne solidarnosti. Njezin cilj
bio je: očuvanje zajedničkih vrijednosti, temeljnih
interesa, neovisnosti i cjelovitosti Unije u skladu s
načelima Povelje Ujedinjenih naroda, jačanje sigurnosti Unije u svakom pogledu, promicanje međunarodne suradnje, razvijanje i učvršćivanje demokracije i vladavine prava te poštovanje ljudskih prava i
temeljnih sloboda.
3. Suradnja u području pravosuđa i
unutarnjih poslova (treći stup)
Nadležnosti dane Uniji stvorenoj Ugovorom iz
Maastrichta bile su razdijeljene u tri velike skupine
nazvane „stupovima”. Prvi „stup” činile su Europske
zajednice koje su predstavljale okvir u kojem su
nadležnosti, koje su države članice ustupile s dijelom svoga suvereniteta u područjima uređenim
ugovorom, vršile institucije Zajednice. Drugi „stup”
činila je zajednička vanjska i sigurnosna politika iz
glave V. Ugovora. Treći „stup” činila je suradnja u području pravosuđa i unutarnjih poslova, predviđena
odredbama glave VI. Ugovora. Odredbama glava V.
i VI. bila je uređena suradnja na međuvladinoj razini
koja je koristila zajedničke institucije i posjedovala
određene nadnacionalne značajke poput povezivanja s Europskom komisijom i savjetovanja s Europskim parlamentom.
Zadaća Unije bila je ostvarenje zajedničkog djelovanja u ovim područjima, na temelju međuvladinog
modela suradnje (5.12.1.), kako bi se ostvario cilj da
se građanima pruži visok stupanj sigurnosti u području slobode, sigurnosti i pravde. Ova suradnja
obuhvaćala je sljedeća područja:
•
pravila za prijelaz vanjskih granica Zajednice i
jačanje kontrole,
•
borbu protiv terorizma, teških kaznenih djela,
trgovine drogom i međunarodnih prijevara,
•
pravosudnu suradnju u kaznenim i građanskim
stvarima,
•
stvaranje Europskog policijskog ureda (Europola) opremljenog sustavom za razmjenu informacija među policijama država članica,
1. Europska zajednica (prvi stup)
•
borbu protiv nezakonitog useljavanja,
Zadaća Zajednice bila je osigurati dobro funkcioniranje zajedničkog tržišta te između ostaloga skladan, uravnotežen i održiv razvoj gospodarskih aktivnosti, visoku razinu zaposlenosti i socijalne zaštite
•
zajedničku politiku azila.
19
1.1. Povijest europske integracije
II. Ugovor iz Amsterdama
2. Ovlast kontrole
Ugovor iz Amsterdama o izmjeni Ugovora o Europskoj uniji, ugovorâ o osnivanju Europskih zajednica
i određenih s njima povezanih akata potpisan je u
Amsterdamu 2. listopada 1997., a stupio je na snagu
1. svibnja 1999.
Osim glasovanja o odobrenju Komisije kolektivno,
kao tijela, Europski parlament također je obavljao
funkciju prethodnog davanja suglasnosti kandidatu
za predsjednika buduće Komisije (članak 214.).
a.Proširenje nadležnosti Unije
U pogledu postupka provođenja općih i neposrednih izbora za Europski parlament (članak 190. EZa), ovlast Zajednice da uređuje zajednička načela
nadovezala se na postojeću mogućnost usvajanja
jedinstvenog postupka. U isti je članak umetnuta
pravna osnova za usvajanje jedinstvenog statuta
zastupnika. Međutim, odredba koja bi omogućila
usvajanje mjera za razvoj političkih stranaka na europskoj razini (v. članak 191.) još nije postojala.
1. Europska zajednica
U pogledu zacrtanih ciljeva poseban naglasak bio je
stavljen na uravnotežen i održiv razvoj te na visoku
razinu zaposlenosti. U ovom je području stvoren
mehanizam za koordinaciju politika zapošljavanja
država članica, a otvorena je i mogućnost usvajanja određenih mjera na razini Zajednice. Sporazum
o socijalnoj politici uvršten je u Ugovor o EZ-u kao
njegov sastavni dio uz neka poboljšanja (ukidanje
mogućnosti izuzeća). Otada se metoda Zajednice
primjenjivala u važnim područjima koja su dotad
bila uređena u „trećem stupu”, kao što su na primjer
područje azila, useljavanja, prelaska vanjskih granica, borbe protiv prijevara, carinske i pravosudne
suradnje u građanskim stvarima te jedan dio „schengenske” suradnje čiju su cjelokupnu pravnu stečevinu preuzele Unija i Zajednice.
3. Izbori i statut zastupnika
c.Pojačana suradnja
Međuvladina suradnja u području pravosudne i
policijske suradnje u kaznenim stvarima bila je pojačana utvrđivanjem jasnih ciljeva i zadaća te stvaranjem novog pravnog instrumenta sličnog direktivi.
Pravni instrumenti zajedničke vanjske i sigurnosne
politike bili su razvijeni naknadno, posebno stvaranjem novog instrumenta, zajedničke strategije, te
nove funkcije („Glavnog tajnika Vijeća za ZVSP”) i
nove strukture („Odjela za političko planiranje i rano
upozoravanje”).
Ugovori su prvi put sadržavali opće odredbe koje
su pod određenim uvjetima omogućavale stanovitom broju država članica da iskoriste zajednički institucionalni okvir kako bi međusobno uspostavile
pojačanu suradnju. Ta se mogućnost nadovezivala
na slučajeve pojačane suradnje uređene posebnim
mjerama, kao što su ekonomska i monetarna unija,
uspostava područja slobode, sigurnosti i pravde, te
uključivanje takozvane „schengenske” pravne stečevine. U područja u kojima se mogla ostvariti pojačana suradnja ubrajao se treći stup, a pod određenim
posebno strogim uvjetima i pitanja iz područja koja
nisu potpadala pod isključivu nadležnost Zajednice.
Uvjeti koje je svaka pojačana suradnja morala zadovoljiti i predviđeni mehanizmi donošenja odluka
bili su zamišljeni tako da se korištenje ovog novog
vida postupka integracije jamčilo samo u iznimnim
slučajevima i da se on, u svakom slučaju, koristio isključivo u svrhu unapređenja integracije, a nipošto
obrnuto.
b.Jačanje Europskog parlamenta
d.Pojednostavljenje
1. Zakonodavna vlast
Ugovorom iz Amsterdama iz europskih ugovora uklonjene su sve odredbe koje su s vremenom
postale nevažeće ili zastarjele te su istovremeno
zadržani iz njih prethodno proizašli pravni učinci.
Ugovorom je također predviđeno novo numeriranje ugovorâ. Iz pravno-političkih razloga, Ugovor
je potpisan i poslan na ratifikaciju u obliku izmjena
postojećih ugovora na snazi.
2. Europska unija
U okviru postupka suodlučivanja koji je bio proširen
na 15 postojećih pravnih osnova Ugovora o EZ-u,
Europskom parlamentu i Vijeću dodijeljene su nadležnosti za donošenje odluka u svojstvu ravnopravnih zakonodavaca. Uz iznimku poljoprivredne politike i politike tržišnog natjecanja, postupak suodlučivanja primjenjivao se u svim područjima u kojima
je Vijeće imalo ovlast donositi odluke kvalificiranom
većinom. U četiri slučaja (uređenih člancima 18., 42.
i 47., te člankom 151., koji se odnosi na kulturnu politiku i koji je ostao nepromijenjen), postupak suodlučivanja provodio se uz obavezu donošenja jednoglasne odluke Vijeća. Ostala zakonodavna područja
podložna jednoglasnom odlučivanju nisu bila obuhvaćena postupkom suodlučivanja.
e.Institucionalne reforme s obzirom
na perspektivu proširenja
a. U skladu sa zahtjevom Europskog parlamenta,
Ugovorom iz Amsterdama je najveći mogući broj zastupnika u Europskom parlamentu ograničen na 700
(članak 189.).
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
20
b. Sastav Komisije i pitanje ponderiranja glasova
bili su sadržani u „Protokolu o institucijama” priloženom ugovorima. Prema odredbama tog Protokola, u
Uniji koja broji najviše 20 država članica Komisija bi
se sastojala od po jednog državljanina svake države
članice, pod uvjetom da je do tog dana ponderiranje glasova u Vijeću promijenjeno. U svakom slučaju,
najmanje godinu dana prije pristupanja 21. države
članice, nova konferencija predstavnika vlada država
članica trebala bi ponovno sveobuhvatno preispitati
sve institucionalne odredbe ugovora.
c. Odlučivanje kvalificiranom većinom u Vijeću bilo
je predviđeno nizom novih pravnih osnova uvedenih Ugovorom iz Amsterdama. Od postojećih politika Zajednice međutim, jedino područje u kojem se
uvodi sustav glasovanja kvalificiranom većinom bilo
je područje politike istraživanja, dok se u ostalim politikama i dalje zahtijevao jednoglasni sustav glasovanja.
f.Ostala pitanja
Postupci Zajednice u vezi s primjenom načela supsidijarnosti bili su dani u protokolu koji se bavio tim
pitanjem. Transparentnost je bila povećana zahvaljujući novim odredbama o pristupu dokumentima
(članak 255.) i o većoj otvorenosti rada Vijeća u zakonodavnom području (članak 207. stavak 3.).
Uloga Europskog parlamenta
Mišljenje Europskog parlamenta tražilo se prije sazivanja međuvladine konferencije. Između ostalog,
Parlament je sudjelovao na međuvladinim konferencijama u skladu s posebnim pravilima: tijekom
posljednje tri konferencije, ovisno o slučaju, Parlament su predstavljali predsjednik ili dva zastupnika.
JJ Vesna Naglič
21
1.1. Povijest europske integracije
1.1.4. Ugovor iz Nice i Konvencija
o budućnosti Europe
Ugovor iz Nice trebao je dati rješenja za „ostatke” neriješene Ugovorom iz Amsterdama,
ali je, usprkos tome, Europsku uniju tek djelomično pripremio za velika proširenja
na istok i jug 1. svibnja 2004. i 1. siječnja 2007. Stoga je Europska konvencija, kao
odgovor na pitanja iznesena u Deklaraciji iz Laekena od 15. prosinca 2001., Uniji
nastojala dati novu pravnu osnovu u obliku Ugovora o Ustavu za Europu. Taj ugovor
nije ratificiran zbog negativnog ishoda referenduma u dvije države članice.
Ugovor iz Nice
Ugovor je potpisan 26. veljače 2001., a stupio je na
snagu 1. veljače 2003.
a.Ciljevi
U zaključcima Europskog vijeća iz Helsinkija održanog 1999. godine navedeno je da Unija krajem 2002.
mora biti u mogućnosti prihvatiti buduće države
članice spremne za pristupanje. Kako su od država
kandidatkinja samo dvije imale više stanovnika od
prosjeka tadašnjih država članica, predstojalo je
znatno povećanje političke težine država s manjim
brojem stanovnika. Stoga je zamišljen Ugovor iz Nice
kako bi se institucije EU-a učinile učinkovitijima i legitimnijima i kako bi se Unija pripremila za sljedeće
veliko proširenje.
b.Kontekst
O mnogim institucionalnim pitanjima raspravljalo
se na međuvladinim konferencijama (MVK) u Maastrichtu i Amsterdamu (1.1.3.), ali ona nisu razriješena na zadovoljavajući način (na što se upućuje
kao na „ostatke iz Amsterdama”). Radi se o veličini
i sastavu Komisije, ponderiranju glasova u Vijeću i
proširenju odlučivanja kvalificiranom većinom. Na
temelju izvješća finskog predsjedništva, Europsko
vijeće iz Helsinkija je krajem 1999. odlučilo da će se
sljedeća međuvladina konferencija baviti „ostacima”
i svim drugim izmjenama potrebnim za pripremu
proširenja.
c.Sadržaj
Međuvladina konferencija otvorena je 14. veljače 2000., a svoj je rad okončala u Nici 10. prosinca 2000. postizanjem sporazuma o gore navedenim
institucionalnim pitanjima i o nizu drugih tema, posebno novoj raspodjeli zastupničkih mjesta u Europskom parlamentu, fleksibilnijoj pojačanoj suradnji,
nadzoru temeljenih prava i vrijednosti u Uniji te jačanju pravosuđa EU-a.
1. Ponderiranje glasova u Vijeću
Skupnim razmatranjem sustava glasanja u Vijeću,
sastava Komisije, a djelomično i raspodjele mjesta u
Europskom parlamentu, međuvladina konferencija
došla je do zaključka da je glavna zadaća izmjena
relativne težine država članica, što je tema kojom se
još od Ugovora iz Rima nije bavila ni jedna međuvladina konferencija. Protokol o institucijama priložen
Ugovoru iz Amsterdama predviđao je dva načina
definiranja odlučivanja kvalificiranom većinom: novim ponderiranjem glasova radi izmjene postojećeg
sustava ili primjenom sustava dvostruke većine glasova i stanovništva. To je bilo rješenje koje je predložila Komisija, a Parlament ju je u tome podržao.
Međuvladina konferencija odabrala je prvu opciju.
Broj glasova povećao se za sve države članice, ali se
udio koji pripada najnaseljenijim državama članicama smanjio: s prijašnjih 55 % glasova pao je na 45 %
s pristupom novih deset država članica, a na 44.5 %
1. siječnja 2005. Zbog toga je uvedena demografska
„sigurnosna mreža”: država članica može zatražiti da
se utvrdi predstavlja li kvalificirana većina najmanje
62 % ukupnog stanovništva Unije. Ako to nije slučaj,
odluka neće biti usvojena.
2. Europska komisija
a.Sastav
Komisija od 2005. godine ima po jednog povjerenika
iz svake države članice. Vijeće ima ovlasti da donese
jednoglasnu odluku o broju povjerenika i odredbama o sustavu rotacije pod uvjetom da svaka Komisija
odražava različite demografske i zemljopisne karakteristike država članica.
b. Unutarnji ustroj
Ugovorom iz Nice su predsjedniku Komisije dane
ovlasti za raspodjelu odgovornosti povjerenicima i
njihovu preraspodjelu tijekom mandata. Predsjednik odabire potpredsjednike i određuje njihov broj.
3. Europski parlament
a.Sastav
Prema Ugovoru iz Amsterdama, najveći mogući broj
zastupnika je 700. Europsko Vijeće u Nici je, imajući
u vidu proširenje, smatralo da je potrebno izmijeniti
broj zastupnika po državi članici. Novi sastav Parlamenta iskorišten je i kao protuteža izmijenjenom
ponderiranju glasova u Vijeću. Određeno je da Europski parlament može imati najviše 732 zastupnika.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
22
b.Ovlasti
Europski parlament može, na isti način kao i Vijeće,
Komisija i države članice, pokrenuti pravne postupke za osporavanje akata Vijeća, Komisije ili Europske
središnje banke zbog nenadležnosti, bitne povrede
postupka, povrede Ugovora o osnivanju Europske
zajednice ili bilo koje pravne norme u vezi s njegovom primjenom, te zbog zloporabe ovlasti.
Na prijedlog Komisije, članak 191. preinačen je u
operativnu pravnu osnovu kojom se omogućuje da
se propisi kojima se uređuje rad političkih stranaka
na razini EU-a i pravila o njihovom financiranju donose u postupku suodlučivanja.
Zakonodavne ovlasti Europskog parlamenta povećane su djelomičnim proširenjem područja koja
potpadaju pod zakonodavni postupak suodlučivanja i obavezom da Parlament dade suglasnost za uspostavu pojačane suradnje u područjima na koja se
postupak suodlučivanja odnosi. Isto tako, Vijeće će
zatražiti mišljenje Parlamenta i prilikom izjašnjavanja
o opasnosti da država članica teško prekrši temeljna
prava.
4. Reforma pravosuđa
a. Sud Europske unije
Sudu Europske unije dana je mogućnost da zasjeda
na nekoliko načina: može zasjedati u sudskim vijećima (od tri ili pet sudaca), Velikom vijeću (jedanaest
sudaca) ili u punom sastavu. Vijeće, odlučujući jednoglasno, može povećati broj nezavisnih odvjetnika.
Iako Sud Europske unije zadržava nadležnost u odlučivanju o prethodnim pitanjima, njegov statut predviđa mogućnost da se Prvostupanjskom sudu upute
pitanja koja nisu navedena u članku 225. Ugovora o
EZ-u.
trećem stupu, Ugovor iz Nice obuhvaćao je sva tri
stupa.
Ugovorom iz Nice uvedene su još dvije izmjene: upućivanje Vijeću više nije bilo moguće, a pojmom „razumnog roka” razjašnjen je previše općenit tekst članka
43. Ugovora o EU-u. Pristanak parlamenta sada se
tražio u svim područjima u kojima se pojačana suradnja odnosila na pitanja obuhvaćena postupkom
suodlučivanja.
7. Zaštita temeljnih prava
Članku 7. UEU-a dodan je stavak kako bi se pokrili
slučajevi u kojima, unatoč nepostojanju evidentnog
kršenja temeljnih prava, postoji „očita opasnost” da
se to dogodi. Vijeće, odlučujući većinom od četiri
petine svojih članova uz prethodnu suglasnost Parlamenta, utvrđuje postoji li takva opasnost i toj državi članici upućuje odgovarajuće preporuke. Proglašena je neobvezujuća Povelja o temeljnim pravima
(1.1.6.).
d.Uloga Europskog parlamenta
Kao i tijekom proteklih međuvladinih konferencija, Parlament je aktivno sudjelovao u pripremama
za MVK 2000. godine izjasnivši se o dnevnom redu
konferencije te o njezinom odvijanju i ciljevima.
Parlament je također iznio svoje mišljenje o sadržaju i pravnim učincima Povelje o temeljnim pravima
(1.1.6.). Parlament je insistirao da sljedeća međuvladina konferencija bude transparentna, uz sudjelovanje europskih i nacionalnih zastupnika, Komisije i
mišljenja običnih građana, te da se, kao njezin ishod,
donese dokument s ustavnim obilježjima.
Konvencija o budućnosti Europe
b. Prvostupanjski sud
a.Osnova i ciljevi
Ovlasti Prvostupanjskog suda povećane su kako bi
obuhvatile neke kategorije preliminarnih pitanja, uz
mogućnost osnivanja sudskih vijeća jednoglasnom
odlukom Vijeća. Sve ove operativne odredbe, a poglavito one koje se odnose na nadležnosti Prvostupanjskog suda, odsad se nalaze u samom Ugovoru.
U skladu s Izjavom br. 23 priloženom Ugovoru iz Nice,
Europsko vijeće iz Laekena održano 14. i 15. prosinca 2001. odlučilo je osnovati Konvenciju koja će okupiti glavne sudionike rasprave o budućnosti Europske unije. Njezini su ciljevi bili na što transparentniji
način pripremiti sljedeću međuvladinu konferenciju i organizirati raspravu o četiri velika pitanja koja
postavlja razvoj EU-a: boljoj raspodjeli nadležnosti,
pojednostavljenju instrumenata za djelovanje Unije,
više demokracije, transparentnosti i učinkovitosti te
izradi Ustava za europske građane.
5. Zakonodavni postupci
Iako je značajan broj novih politika i odredaba (27)
sada bio obuhvaćen postupkom odlučivanja kvalificiranom većinom u Vijeću, postupak suodlučivanja
proširen je samo na neka manja područja (članci 13.,
62., 63., 65., 157., 159. i 191. Ugovora o EZ-u), a pristanak se tražio za bivši članak 161.
6. Pojačana suradnja
Ugovor iz Nice, baš kao i Ugovor iz Amsterdama, sadrži opće odredbe koje se primjenjuju na sve oblike
pojačane suradnje i odredbe specifične za dotični
stup. Međutim, dok je Ugovor iz Amsterdama predviđao primjenu pojačane suradnje samo u prvom i
b.Organizacija
Konvenciju su činili sljedeći članovi: jedan predsjednik (Valéry Giscard d'Estaing), dva potpredsjednika
(Giuliano Amato i Jean-Luc Dehaene), 15 predstavnika šefova država ili vlada država članica, 30 zastupnika nacionalnih parlamenata (po 2 iz svake države
članice), 16 zastupnika Europskog parlamenta i 2
člana Europske komisije. Države kandidatkinje su
jednakopravno i pod istim uvjetima sudjelovale u
23
1.1. Povijest europske integracije
raspravama, ali nisu mogle spriječiti postizanje mogućeg konsenzusa među državama članicama. Konvencija je ukupno imala 105 članova.
Uz predsjednika i potpredsjednika, predsjedništvo
je imalo devet članova Konvencije i pozvanog predstavnika zemalja kandidatkinja. Uloga predsjedništva bila je dati Konvenciji značajan razvojni poticaj i
pripremiti njezine temelje za rad.
c.Ishod
Rad Konvencije obuhvaćao je fazu „osluškivanja” tijekom koje su se uzimala u obzir očekivanja i potrebe
država članica i europskih građana, fazu razmatranja
danih ideja te fazu sastavljanja preporuka na temelju
suštine rasprave. Krajem 2002. godine Konvenciji je
svoje zaključke predalo 11 radnih skupina. Tijekom
prvog polugodišta 2003. Konvencija je sastavila
tekst i raspravljala o njemu, a on je zatim postao nacrt Ugovora o Ustavu za Europu.
Dio I. (načela i institucije, 59 članaka) i Dio II. (Povelja o temeljnim pravima, 54 članka) podneseni su
Europskom vijeću u Solunu 20. lipnja 2003. Dio III.
(politike, 338 članaka) i Dio IV. (završne odredbe, 10
članaka) predstavljeni su 18. srpnja 2003., tijekom
talijanskog predsjedanja. Kasnija međuvladina konferencija je 18. lipnja 2004. usvojila taj tekst s određenim brojem izmjena, ali je temeljni okvir nacrta
Konvencije zadržan. Zbog negativnog ishoda dvaju
referenduma, u Francuskoj i Nizozemskoj, postupak
ratifikacije Ugovora o Ustavu za Europu nije uspješno dovršen (1.1.5.).
d.Uloga Europskog parlamenta
Većina promatrača drži da je utjecaj europskih zastupnika tijekom rada Konvencije bio od presudne važnosti. Zahvaljujući više razloga, poput pregovaračkog iskustva u međunarodnom okruženju i činjenici
da se Konvencija odvijala u prostorijama Parlamenta,
zastupnici su mogli imati jak utjecaj na tijek odvijanja rasprava i na konačni ishod Konvencije. Osim
toga, oni su aktivno doprinijeli stvaranju političkih
Skupina sastavljenih od zastupnika u Europskom
parlamentu i zastupnika u nacionalnim parlamentima. Parlament je uspio ostvariti zamjetan broj svojih
početnih ciljeva, a većina ih je zadržana u Ugovoru
iz Lisabona.
JJ Wilhelm Lehmann
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
24
1.1.5. Ugovor iz Lisabona
U ovom se poglavlju daje pregled Ugovora iz Lisabona i njegove osnovne odredbe.
Cilj je prikazati povijesni kontekst u kojem je taj najnoviji temeljni tekst EU-a
nastao iz tekstova koji su mu prethodili. Pojedinačne odredbe (s upućivanjima
na članke) i njihovi učinci na politike Europske unije podrobnije su objašnjeni
u informativnim člancima koji govore o pojedinim politikama i pitanjima.
Pravna osnova
Ugovor iz Lisabona o izmjeni Ugovora o Europskoj
uniji (UEU) i Ugovora o osnivanju Europske zajednice
(SL C 306, 17. 12. 2007.); stupio je na snagu 1. prosinca 2009.
Povijest
Ugovor iz Lisabona započet je krajem 2001. kao
ustavni projekt (Deklaracija Europskoga vijeća o
budućnosti Europske unije ili Deklaracija iz Laekena), nakon kojeg je 2002. i 2003. uslijedila Europska
konvencija koja je sastavila nacrt Ugovora o Ustavu
za Europu (Ustavni ugovor) (1.1.4.). Postupak koji je
vodio do Ugovora iz Lisabona bio je rezultat negativnog ishoda dvaju referenduma o Ustavnom ugovoru, održanih u svibnju i lipnju 2005., nakon čega
je Europsko vijeće odlučilo uzeti dvije godine „vremena za razmišljanje”. Konačno, na temelju Berlinske
deklaracije iz ožujka 2007., Europsko vijeće održano
od 21. do 23. lipnja 2007. usvojilo je precizan mandat
za sljedeću međuvladinu konferenciju pod portugalskim predsjedanjem. Međuvladina konferencija svoj
je rad okončala u listopadu 2007. Ugovor je potpisan
13. prosinca 2007. na sastanku Europskog vijeća u Lisabonu, a ratificirale su ga sve države članice.
Sadržaj
a.Ciljevi i pravna načela
Ugovor o osnivanju Europske zajednice preimenovan je u „Ugovor o funkcioniranju Europske unije”
(UFEU), a u cijelom tekstu pojam „Zajednica” zamijenjen je riječju „Unija”. Unija zamjenjuje Zajednicu
i njezin je pravni sljednik. Ugovorom iz Lisabona ne
određuju se državni simboli Unije poput zastave ili
himne. Iako se novi tekst po imenu razlikuje od nacrta Ustavnog ugovora, u njemu je zadržana većina
njegovih bitnih postignuća.
Ugovorom iz Lisabona na Uniju se ne prenosi nijedna dodatna isključiva nadležnost. No njime se mijenja način na koji Unija provodi postojeće ovlasti, te
neke nove (podijeljene) ovlasti, jačanjem sudjelovanja i zaštite građana, stvaranjem nove institucionalne strukture te promjenom postupka donošenja
odluka da bi postigla veću učinkovitost i transparentnost čime se osigurava viša razina parlamentarnog
nadzora i demokratske odgovornosti.
Za razliku od Ustavnog ugovora, Ugovor iz Lisabona
ne sadrži nijedan članak kojim se formalno potvrđuje prednost prava Unije u odnosu na nacionalno zakonodavstvo, ali je Ugovoru u tom smislu priložena
izjava (Izjava br. 17) koja upućuje na mišljenje pravne
službe Vijeća u kojem se podsjeća na ustaljenu sudsku praksu Suda Europske unije o tom pitanju.
Ugovorom iz Lisabona prvi se put organiziraju i pojašnjavaju ovlasti Unije i razlikuju tri tipa nadležnosti:
isključivu nadležnost, kad jedino Unija može donositi pravne akte, a države članice samo provoditi zakonodavstvo EU-a; podijeljenu nadležnost, kad države
članice mogu donositi pravno obvezujuće akte ako
to nije učinila Unija; te pomoćnu nadležnost, kad EU
usvaja mjere za podupiranje ili dopunjavanje politika država članica. Nadležnosti Unije sad se mogu
vratiti državama članicama prilikom revizije ugovora.
Ugovorom iz Lisabona Europskoj se uniji daje puna
pravna osobnost. Unija stoga može potpisivati međunarodne ugovore u područjima iz svoje nadležnosti i pristupati međunarodnim organizacijama. Države članice mogu potpisivati samo one međunarodne sporazume koji su u skladu sa zakonodavstvom
Unije.
Ugovorom iz Lisabona završava se uvrštenje preostalih aspekata trećeg stupa koji se odnose na slobodu, sigurnost i pravdu (suradnja policije i pravosuđa
u kaznenim stvarima) u prvi stup. SSP (sloboda, sigurnost i pravda) prestaje biti međuvladina resorna
politika budući da se o pravnim aktima usvojenim u
ovom području sad odlučuje u redovnom zakonodavnom postupku (kvalificiranom većinom i suodlučivanjem) te se, ako nije drugačije određeno, primjenjuju pravni instrumenti metode Zajednice (uredbe,
direktive i odluke).
Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Europski parlament može predlagati izmjene Ugovora,
kao što je već slučaj s Vijećem, vladom neke države
članice ili Komisijom. Te bi izmjene u načelu iziskivale sazivanje konvencije. Sad je revizija Ugovora
moguća i bez sazivanja međuvladine konvencije
uz primjenu pojednostavljenih postupaka revizije.
To vrijedi samo kad se predložene izmjene odnose
na unutarnje politike i djelovanja Unije (članak 48.
stavci 6. i 7. UEU-a). U tim slučajevima odluka da se
ne saziva konvencija iziskuje suglasnost Europskog
parlamenta ako to nije opravdano opsegom predloženih izmjena.
25
1.1. Povijest europske integracije
b.Jača demokracija i bolja
zaštita temeljnih prava
U Ugovoru iz Lisabona navedena su tri temeljna načela: demokratska jednakost, predstavnička demokracija i participativna demokracija. Participativna
demokracija poprima novi oblik građanske inicijative (2.1.5.).
Povelja Europske unije o temeljnim pravima nije neposredno uvrštena u Ugovor iz Lisabona, ali joj se
člankom 6. stavkom 1. UEU-a daje obvezujuća pravna snaga čime dobiva jednaku pravnu snagu kao i
Ugovori (1.1.6.).
Stupanje na snagu 14. protokola Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava 1. lipnja 2010., kojim se
dopušta ne samo državama nego i međunarodnim
organizacijama da postanu potpisnice Europske
konvencije, otvorio je Europskoj uniji mogućnost
pristupa Konvenciji. Pristupanje ipak iziskuje ratifikaciju svih država stranaka Europske konvencije i
Europske unije.
c.Nova institucionalna struktura
1. Europski parlament
U skladu s člankom 14. stavkom 2. UEU-a Europski
parlament (EP) sastavljen je od „predstavnika građana Unije”, a ne od „predstavnika naroda država” (članak 189. Ugovora o EZ-u).
Zakonodavne ovlasti Europskog parlamenta povećane su novim „redovnim zakonodavnim postupkom” koji je zamijenio bivši postupak suodlučivanja.
Sad se on primjenjuje na više od 40 novih političkih
područja, čime se njihov broj povećao na 73. Postupak pristanka postoji i dalje kao „suglasnost”, a postupak savjetovanja ostao je nepromijenjen. Novim
postupkom donošenja proračuna stvara se potpuna
jednakost Parlamenta i Vijeća kad se radi o odobravanju godišnjeg proračuna. Višegodišnji financijski
okvir mora odobriti Parlament (suglasnost).
Europski parlament sad bira predsjednika Komisije
većinom zastupnika na prijedlog Europskog vijeća
koje kandidata mora izabrati kvalificiranom većinom
vodeći računa o rezultatu izbora za Europski parlament. Europski parlament i dalje mora odobriti Komisiju kao kolegij.
Europski parlament može imati najviše 751 zastupnika. Najveći broj zastupnika po državi članici smanjen
je na 96, a najmanji je povećan na 6. Njemačka će
do idućih izbora zadržati 99 zastupnika u Europskom
parlamentu zbog čega će se ukupni broj zastupnika
povećati na 754. Razlika između 736 zastupnika izabranih u lipnju 2009. (na temelju Ugovora iz Nice) i
broja zastupničkih mjesta za prijelazni period prema
Ugovoru iz Lisabona popunjena je u prosincu 2011.
2. Europsko vijeće
Ugovorom iz Lisabona Europsko vijeće formalno je
priznato kao institucija EU-a čija se uloga sastoji u
tome da Uniji daje „potreban poticaj za razvoj” i za
to utvrđuje „opće političke smjernice i prioritete”.
Europsko vijeće nema zakonodavnu funkciju. Dugotrajno predsjedništvo zamjenjuje sadašnji sustav
rotacije svakih šest mjeseci. Predsjednik se bira kvalificiranom većinom Europskog vijeća na razdoblje od
30 mjeseci, a mandat mu se može obnoviti. Taj sustav trebao bi poboljšati kontinuitet i koherentnost
njegova rada. Predsjednik također obavlja funkciju
vanjskog predstavljanja Unije, ne dovodeći pritom u
pitanje dužnosti Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (vidi niže).
3. Visoki predstavnik Unije za vanjske
poslove i sigurnosnu politiku
Visokog predstavnika imenuje Europsko vijeće kvalificiranom većinom uz suglasnost predsjednika Komisije. Visoki predstavnik zadužen je za zajedničku
vanjsku i sigurnosnu politiku EU-a i može iznositi prijedloge. Osim predsjedanja Vijećem za vanjske poslove, Visoki predstavnik je i potpredsjenik Komisije,
a pomaže mu Europska služba za vanjsko djelovanje
koja uključuje osoblje Vijeća, Komisije i nacionalnih
diplomatskih službi.
4.Vijeće
Ugovorom iz Lisabona zadržano je glasovanje dvostrukom većinom (građana i država članica). No sadašnja pravila glasovanja ostaju na snazi samo do
studenog 2014.; između 1. studenog 2014. i 31. ožujka 2017. primjenjivat će se nova pravila, ali će svaka
država članica moći zatražiti primjenu postojećeg
ponderiranja glasova.
Kvalificirana većina postiže se kad 55 % članova Vijeća koji predstavljaju najmanje 65 % stanovništva
podrži prijedlog (članak 16. stavak 4. UEU-a). Kad
Vijeće ne odlučuje na prijedlog Komisije ili Visokog
predstavnika, potrebna većina država članica je 72 %
(članak 238. stavak 2. UFEU-a). Najmanje četiri države članice moraju glasovati protiv prijedloga da bi se
spriječilo njegovo donošenje. Novim mehanizmom,
nadahnutim „Kompromisom iz Ioannine”, 75 % stanovništva ili broja država članica (55 % od 1. travnja
2017.) potrebnih za sastavljanje blokirajuće manjine,
može „u razumnom roku” zatražiti preispitivanje prijedloga (Izjava br. 7).
Sjednice Vijeća su javne kad se raspravlja ili glasuje
o nacrtu zakonodavnog akta. U tu je svrhu svaka
sjednica Vijeća podijeljena na dva dijela, na način
da je jedan dio posvećen raspravi o zakonodavnim
aktima, a drugi nezakonodavnim aktivnostima.
Predsjedništvo Vijeća i dalje se izmjenjuje svakih šest
mjeseci, ali postoje i skupna predsjedništva sastavljena od po tri države članice u trajanju od 18 mjeseci
kako bi se osigurao bolji kontinuitet rada. Iznimka je
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
26
Vijeće za vanjske poslove kojim stalno predsjeda Visoki predstavnik.
5.Komisija
S obzirom na to da će se predsjednik Komisije birati na temelju rezultata europskih izbora, on će imati
veći politički legitimitet. Predsjednik je zadužen za
unutarnju organizaciju kolegija (imenovanje povjerenika, raspodjelu resora, zahtjeve za podnošenje
ostavke u posebnim okolnostima).
6. Sud Europske unije
Nadležnost Suda proširena je na sve aktivnosti Unije osim na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku.
Broj nezavisnih odvjetnika može se povećati s osam
na jedanaest. Specijalizirani sudovi mogu se osnovati uz suglasnost Parlamenta. Pojednostavljen je
pristup građana Sudu. Treba se osnovati Ured europskog javnog tužitelja radi istrage, kaznenog progona, i podizanja optužnice za djela protiv financijskih
interesa Unije.
d.Učinkovitije i demokratičnije
oblikovanje politika s novim
politikama i nadležnostima
Veći broj takozvanih „klauzula pasarela” omogućuje
promjenu načina odlučivanja, s jednoglasnog odlučivanja na odlučivanje kvalificiranom većinom, s postupka savjetovanja na suodlučivanje (članak 31. stavak 3. UEU-a, članci 81., 153., 192., 312. i 313. UFEU-a
te neki postupci slični pasarelama koji se odnose na
pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima) (1.4.2.).
U područjima u kojima Unija nema isključivu nadležnost, najmanje devet država članica može međusobno uspostaviti pojačanu suradnju. Odobrenje za to
mora dati Vijeće nakon dobivanja suglasnosti od Europskog parlamenta. O pitanjima zajedničke vanjske
i sigurnosne politike odluke se donose jednoglasno.
Ugovorom iz Lisabona znatno je ojačano načelo
supsidijarnosti uključivanjem nacionalnih parlamenata u postupak donošenja odluka (1.3.5.). Uveden
je niz novih političkih područja, a druga su proširena.
Politika okoliša sad uključuje borbu protiv klimatskih
promjena. U području energetske politike sad se
spominju solidarnost, sigurnost i međusobna povezanost opskrbe. Osim toga, prava intelektualnog
vlasništva, sport, svemir, turizam, civilna zaštita i administrativna suradnja sad su predmet zakonodavne
odluke EU-a.
Ugovorom iz Lisabona u zajedničku sigurnosnu i
obrambenu politiku unosi se klauzula o uzajamnoj
obrani kojom se propisuje da sve države članice
moraju pružiti pomoć napadnutoj državi članici.
Klauzulom solidarnosti propisuje se da Unija i svaka
država članica moraju svim raspoloživim sredstvima
pomoći državi članici koja je žrtva nesreće uzrokovane ljudskim djelovanjem, prirodne katastrofe ili meta
terorističkog napada. „Stalna strukturirana suradnja”
otvorena je svim državama članicama koje se obvežu na suradnju u europskim programima za vojnu
opremu i stave na raspolaganje borbene jedinice za
neposredno djelovanje. Da bi se uspostavila takva
suradnja, treba je odobriti Vijeće kvalificiranom većinom nakon savjetovanja s Visokim predstavnikom
(6.1.2.).
Uloga Europskog parlamenta
Vidi 1.1.4. za doprinose Parlamenta Europskoj konvenciji i njegovo sudjelovanje na prijašnjim međuvladinim konferencijama. Međuvladina konferencija
2007., koja je održana pod portugalskim predsjedanjem i dovela do potpisivanja Ugovora iz Lisabona,
bila je prva međuvladina konferencija na koju je Parlament poslao tri predstavnika. Tadašnji predsjednik
Parlamenta u svom je inauguracijskom govoru u veljači 2007. izjavio da je jedan od prioriteta Parlamenta u drugoj polovini njegovog šestog saziva osigurati
da „suština Ustavnog ugovora, uključujući i poglavlje
o vrijednostima, postane pravna i politička realnost
do idućih izbora za Europski parlament”.
JJ Petr Novak
27
1.1. Povijest europske integracije
1.1.6. Povelja o temeljnim pravima
Poveljom o temeljnim pravima određuju se temeljna prava koja Europska unija
i države članice moraju poštovati pri provedbi prava EU-a. Riječ je o pravno
obvezujućem instrumentu koji je donesen kako bi se izričito priznala i osigurala
transparentnost uloge koju temeljna prava imaju u pravnom poretku Unije.
Pravni status
Povelju o temeljnim pravima Europske unije svečano
su proglasili Europski parlament, Vijeće i Komisija u
Nici 2000. Nakon unesenih izmjena, ponovno je proglašena 2007.
No svečano proglašenje Povelju nije učinilo pravno
obvezujućom. Usvajanje nacrta Ustava za Europu,
potpisanog 2004., dalo bi joj obvezujuću snagu.
Zbog neuspjelog postupka ratifikacije (1.1.4.), Povelja je sve do donošenja Ugovora iz Lisabona i dalje
bila samo deklaracija o pravima.
Povelja je postala pravno obvezujućom 1. prosinca
2009. Člankom 6. stavkom 1. Ugovora o Europskoj
uniji (UEU) predviđa se da „Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom Europske unije o
temeljnim pravima […], koja ima istu pravnu snagu
kao Ugovori.” Povelja stoga čini primarno zakonodavstvo EU-a. Kao takva, ona predstavlja parametar
prema kojemu se ispituje valjanost sekundarnog zakonodavstva EU-a i nacionalnih mjera.
Kontekst
Europske zajednice (današnja Europska unija) prvotno su stvorene kao međunarodna organizacija koja
djeluje uglavnom na području ekonomije. Stoga isprva nije zamijećena potreba za pravilima vezanima
za poštovanje temeljnih prava.
Ipak, nakon što je Sud potvrdio načela izravnog učinka (1.2.1.) i nadređenosti europskog prava, u skladu s
kojima pravo Zajednice ima prednost pred domaćim
pravom [Costa protiv ENEL-a, predmet 6/64], neki
nacionalni sudovi izrazili su bojazan zbog učinaka
koje bi takva sudska praksa imala na zaštitu ustavnih
vrijednosti. Kada bi europsko pravo imalo prednost
čak i pred domaćim ustavnim pravom, njime bi se
mogla kršiti temeljna prava zajamčena nacionalnim
ustavima. Njemački i talijanski ustavni sud zbog toga
su 1974. zasebno donijeli dvije odluke kojima su potvrdili svoje ovlasti preispitivanja europskog prava
radi osiguravanja njegove usklađenosti s ustavnim
pravima [Solange I; Frontini].
Sud je istodobno razvio vlastitu sudsku praksu o ulozi koju temeljna prava imaju u europskom pravnom
poretku. Već 1969. utvrdio je da su temeljna ljudska
prava „ugrađena u opća načela prava Zajednice”
i kao takvima, sam Sud im pruža zaštitu [Stauder,
predmet 29/69]. Potaknut njegovom kasnijom ponovnom potvrdom istoga načela, njemački ustavni
sud naposljetku je usvojio malo istančaniji pristup u
skladu s kojime je priznao da Sud jamči razinu zaštite
temeljnih prava u znatnoj mjeri sličnu onoj koju zahtijeva nacionalni Ustav te da stoga ne postoji potreba za dokazivanjem usklađenosti svakog dijela zakonodavstva Zajednice s Ustavom [Solange II, 1987.].
Stoga je zaštita temeljnih prava pred mjerama Zajednica odavno prepuštena Sudu, koji je razradio
popis prava crpeći ih iz općih načela prava Zajednice i zajedničkih ustavnih tradicija država članica. No
nedostatak izričitog, pisanog popisa temeljnih prava
obvezujućeg za Europsku zajednicu te lako dostupnog građanima i dalje je bio uzrokom zabrinutosti.
U više se prilika iznijelo dva glavna prijedloga kojima
se smjeralo popuniti ovu rupu u zakonodavstvu.
Prvi je bio taj da Europska zajednica pristupi Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih
sloboda (ECHR), već postojećem regionalnom instrumentu kojemu je cilj zaštita ljudskih prava, a čiju
ispravnu primjenu od strane država članica nadzire
Europski sud za ljudska prava. No ta je mogućnost
odbačena nakon što je Sud donio Mišljenje [2/94]
prema kojemu je Zajednici nedostajala nadležnost
za pristupanje Konvenciji. Slijedom toga, ovim se
putem moglo poći tek nakon izmjena Ugovora. Potrebne izmjene naposljetku su usvojene stupanjem
na snagu Ugovora iz Lisabona. Člankom 6. UEU-a
sada se zahtijeva pristupanje Unije ECHR-u.
Drugi je prijedlog bio taj da Zajednica donese vlastitu Povelju o temeljnim pravima i Sudu dodijeli ovlast
za osiguravanje njezine pravilne provedbe. Tijekom
godina o ovome se pristupu raspravljalo u nizu prigoda, a ponovno je predložen na sjednici Europskog
vijeća u Kölnu 1999.
Postupak izrade nacrta
Temeljni sadržaj Povelje oblikovali su zaključci doneseni na sjednici u Kölnu, u skladu s kojima je glavna
svrha Povelje bila da se nadređenu važnost i relevantnost temeljnih prava učini vidljivijima za građane EU-a. ECHR i zajedničke ustavne tradicije država
članica, kao opća načela prava Zajednice, trebali su
sastavljačima Povelje poslužiti kao glavni izvori nadahnuća. Osim toga, kao izvor nadahnuća trebali su
služiti i Europska socijalna povelja (donesena u kontekstu Vijeća Europe) i Povelja Zajednice o temeljnim
socijalnim pravima radnika jer se ne ograničavaju
samo na utvrđivanje ciljeva djelovanja.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
28
O sastavu tijela koje je trebalo sastaviti Povelju odlučeno je tijekom sjednice Europskog vijeća u Tampereu 1999. Tijelo koje se zvalo „Konvencija” kao
punopravne je članove uključivalo 15 predstavnika
čelnika država ili vlada tadašnjih 15 država članica,
jednog predstavnika predsjednika Komisije, 16 zastupnika u Europskom parlamentu i 30 zastupnika u
nacionalnim parlamentima (po dva iz svakog parlamenta). Usto, status promatrača dodijeljen je dvama
predstavnicima Suda, dvama predstavnicima Vijeća
Europe, uključujući jednog predstavnika Europskog
suda za ljudska prava. Ostala tijela Unije (npr. Gospodarski i socijalni odbor, Odbor regija i Europski
ombudsman), kao i druga tijela, socijalne grupacije
ili stručnjaci, mogli su biti pozvani kako bi iznijeli
svoja mišljenja, no nisu izravno sudjelovali u postupku izrade nacrta. Za iznošenje stajališta građana i
civilnog društva bio je zaslužan prevladavajući broj
zastupnika iz nacionalnih parlamenata i Europskog
parlamenta. Sastav i metode rada Konvencije poslužili su kao model za Konvenciju o budućnosti Europe
(1.1.4.).
Sadržaj
Povelja o temeljnim pravima dijeli se na sedam
glava, od kojih je šest posvećeno osobitim tipovima prava, dok se u posljednjoj objašnjava opseg
primjene Povelje i principe kojima se vode njezina
tumačenja. Važna značajka Povelje njezino je inovativno grupiranje prava. Njome se naime napušta
tradicionalno razlikovanje civilnih i političkih prava s
jedne, te ekonomskih i socijalnih prava s druge strane. Istovremeno, Poveljom se jasno razlikuju prava i
načela. Načela se, u skladu s člankom 52. stavkom 5.,
provode u okviru dodatnog zakonodavstva i postaju
relevantna samo za sudove u predmetima o tumačenju i zakonitosti takvih zakona.
Znatan dio Povelje podijeljen je na sljedeći način:
prvom glavom, pod nazivom „Dostojanstvo”, štite
se prava na ljudsko dostojanstvo, život i osobni integritet te se ponovno potvrđuje zabrana mučenja
i ropstva.
Drugom glavom naziva „Slobode” štite se prava na
slobodu i poštovanje privatnog i obiteljskog života,
pravo na stupanje u brak i osnivanje obitelji, pravo
na slobodu mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi te
pravo na slobodu izražavanja i okupljanja. Također
se obuhvaća zaštita prava na obrazovanje, rad, vlasništvo i azil.
Trećom glavom, posvećenom „Jednakosti”, ponovno
se potvrđuje načelo jednakosti i nediskriminacije te
poštovanja kulturne, vjerske i jezične raznolikosti.
Također se jamči posebna zaštita prava djece, starijih
osoba i osoba s invaliditetom.
Četvrtom glavom naziva „Solidarnost” jamči se zaštita prava radnika, uključujući prava na kolektivno
pregovaranje i djelovanje, kao i na poštene i praved-
ne uvjete rada. Njome se također priznaju dodatna
prava i načela, kao npr. pravo na socijalnu sigurnost,
pravo na pristup zdravstvenoj skrbi te načela zaštite
okoliša i potrošača.
U petoj glavi, koja nosi naziv „Prava građana”, navode se prava građana Unije: pravo na glasovanje
i kandidiranje na izborima za Europski parlament i
općinskim izborima, pravo na dobru upravu, pravo
na peticiju, pravo pristupa dokumentima, pravo na
diplomatsku zaštitu te pravo na slobodu kretanja i
slobodu prebivanja (2.1.1.).
Šestom glavom naziva „Pravda” ponovno se potvrđuje pravo na učinkoviti pravni lijek i na pravično suđenje, pravo na obranu, načela zakonitosti proporcionalnosti kaznenih djela i kazni te pravo na izbjegavanje dvostrukog suđenja ili kažnjavanja zbog istog
kaznenog djela.
Iako se njome uglavnom ponovno potvrđuju prava
koja su u državama članicama već postojala i koja su
priznata kao sastavni dio općih načela prava Unije,
Povelja je u nekim aspektima inovativna. Primjerice,
izričito se spominje zabrana bilo kakve diskriminacije na temelju invalidnosti, dobi ili spolnog usmjerenja. Nadalje, Povelja uključuje neka „suvremena”
prava, primjerice zabranu reproduktivnog kloniranja
ljudskih bića.
Najveća vrijednost Povelje, međutim, ne leži u njezinu inovativnom karakteru, nego u izričitom priznavanju središnje uloge koju temeljna prava imaju u
pravnom poretku EU-a. Drugim riječima, Poveljom
se izrijekom priznaje da je Unija zajednica prava i vrijednosti te da temeljna prava građana leže u samoj
srži Europske unije.
Područje primjene i tumačenje
Sedmom glavom Povelje obuhvaćaju se neke opće
odredbe o njezinu tumačenju i primjeni.
Osobno područje primjene Povelje potencijalno je
vrlo široko: većina prava koja su u njoj priznata dodijeljena su „svima”, neovisno o njihovu državljanstvu
ili statusu. Ipak, neka su prava dodijeljena samo građanima (osobito prava navedena u glavi V.), dok su
ostala od prilične važnosti za državljane trećih zemalja (npr. pravo na azil) ili za posebne kategorije osoba
(npr. radnike).
Glavno područje primjene Povelje izrijekom je definirano u članku 51., gdje stoji da se njezine odredbe
odnose samo na institucije i tijela EU-a te na države
članice kada provode pravo EU-a (2.1.2.). Ova odredba služi za razdvajanje primjene Povelje od primjene
nacionalnih ustava: države članice Povelja obvezuje
samo pri provođenju prava EU-a. Nadalje, Poveljom
se ne proširuju ovlasti ili nadležnosti Unije i tako se
osigurava da njezino donošenje ne poveća ovlasti
Unije na štetu ovlasti država članica.
Dodatna pravila kojima se potvrđuje važnost nacionalnih ustavnih tradicija i nacionalnih zakona mogu
29
1.1. Povijest europske integracije
se pronaći u člancima 52. i 53. U 52. se članku navodi
da se temeljna prava mora tumačiti u skladu s ustavnim tradicijama koje su zajedničke državama članicama te u skladu s ECHR-om i uz potpuno uvažavanje nacionalnih zakona i praksi. Nadalje, u članku 53.
jasno se navodi da Povelja ne može ograničavati ili
nepovoljno utjecati na razinu zaštite temeljnih prava
već predviđenu pravom Unije, međunarodnim pravom (osobito uključujući ECHR) i ustavima država
članica.
Iako Povelja sadržava nekoliko prava, njima nije osigurana neograničena zaštita. Doista, člankom 52.
dopuštaju se ograničenja prava ako su ona predviđena zakonom, ako poštuju samu suštinu prava te
su proporcionalna i nužna za zaštitu prava ostalih
ili općeg interesa. Nadalje, dok su neka prava apsolutna, ostala se dodjeljuju jedino „u skladu s pravom
Unije i nacionalnim zakonima i praksom”, što znači
da područje primjene takvih prava može podlijegati
dodatnim ograničenjima.
Povelja je podjednako važeća za sve države članice
Europske unije. Premda je radi pojašnjenja njezine
primjene na Ujedinjenu Kraljevinu i Poljsku donesen
Protokol, on ne ograničava niti odbacuje njezin utjecaj na pravne poretke tih dviju država članica, što
izrijekom priznaje Sud [N.S., predmet C-411/10].
Uloga Europskog parlamenta
Odmah nakon što je Sud priznao nadređenost prava
Zajednice nad nacionalnim zakonodavstvima, Europski je parlament naglasio rizik da bi novo načelo
moglo potkopati ljudska prava zaštićena nacionalnim ustavima.
Parlament, Vijeće i Komisija donijeli su 1977. Zajedničku deklaraciju o temeljnim pravima kojom su se
obvezali na poštovanje temeljnih prava u izvršavanju svojih ovlasti. Nadalje, Parlament je 1979. donio
rezoluciju kojom je predložio da Europska zajednica
treba pristupiti ECHR-u.
U nacrtu Ugovora o osnivanju Europske unije (1.1.2.)
iz 1984. navodi se da Unija mora štititi dostojanstvo
pojedinca i svakomu tko potpada pod njezinu nadležnost mora pružiti temeljna prava i slobode koji
proizlaze iz zajedničkih načela nacionalnih ustava i
ECHR-a. Nadalje, nacrtom je također predviđeno pristupanje Unije ECHR-u.
Parlament je u travnju 1989. proglasio Deklaraciju o
temeljnim pravima i slobodama. No pokušaji dodjeljivanja pravno obvezujućeg statusa Deklaraciji koji
su uslijedili bili su neuspješni.
Nakon donošenja Ugovora iz Amsterdama 1997.,
Parlament je ponovno pozvao na donošenje obvezujuće Povelje o temeljnim pravima. Tijekom
postupka izrade nacrta koji je doveo do donošenja
Povelje, Europski je parlament donio nekoliko Rezolucija u kojima je uporno zahtijevao da se ovom
instrumentu dodijeli pravno obvezujuća snaga njegovim uključivanjem u Ugovore. Nakon svečanog
proglašenja Povelje, Parlament je izrazio svoje razočaranje zbog njezine neobvezujuće prirode te je
ponovno pozvao na njezino uključivanje u Ugovore
na pravno obvezujući način.
JJ Rosa Raffaelli
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
30
1.2.Osnovne značajke pravnog
sustava Europske unije
1.2.1. Izvori i područje primjene
prava Europske unije
Europska unija ima vlastiti pravni poredak koji je odvojen od međunarodnog prava
i čini sastavni dio pravnih sustava država članica. Pravni poredak Unije temelji se
na vlastitim izvorima prava, a zbog njihove različite prirode trebalo je među njima
uspostaviti hijerarhiju. Na vrhu te hijerarhije nalazi se primarno zakonodavstvo, koje
obuhvaća ugovore i opća pravna načela, zatim slijede međunarodni ugovori koje je
sklopila Europska unija te sekundarno zakonodavstvo, koje se temelji na ugovorima.
Izvori prava Europske unije
i njegova hijerarhija
•
Ugovor o Europskoj uniji (UEU); Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU); Povelja Europske unije o temeljnim pravima
•
međunarodni sporazumi
•
opća načela prava Unije
•
pravni akti sekundarnog zakonodavstva
Ugovori i opća načela nalaze se na vrhu hijerarhije
pravnih normi i predstavljaju primarno zakonodavstvo, a Ugovorom iz Lisabona ista je vrijednost dana
i Povelji o temeljnim pravima. Navedenom zakonodavstvu podređeni su međunarodni sporazumi koje
je sklopila Unija. Na nižoj se razini nalazi sekundarno
zakonodavstvo, koje je valjano samo ako je u skladu
s normama više razine.
Ciljevi
Stvaranje pravnog poretka Europske unije kako bi se
postigli ciljevi određeni ugovorima.
Postignuća
a.Primarno zakonodavstvo
Unije: 1.1.1., 1.1.2. i 1.1.3.
b.Sekundarno zakonodavstvo Unije
1.Općenito
Pravni akti Unije nabrojani su u članku 288. UFEU-a.
Radi se o sljedećim aktima: uredbama, direktivama,
odlukama, preporukama i mišljenjima. Institucije
Unije mogu donositi navedene pravne akte samo
ako su za to ovlaštene odredbama ugovorâ. Načelo
dodjeljivanja, kojim se uređuju granice nadležnosti Unije, izrijekom je navedeno u članku 5. stavku
1. UEU-a. U Ugovoru iz Lisabona precizira se opseg
nadležnosti Unije, koje se dijele u tri kategorije:
opća nadležnost, podijeljena nadležnost i pomoćna
nadležnost. Popis područja koja ulaze u te tri vrste
nadležnosti jasno je naveden u člancima 3., 4. i 6.
UFEU-a. Ako institucije nemaju ovlasti za djelovanje
potrebne za postizanje jednog od ciljeva utvrđenih
Ugovorima, one pod određenim uvjetima mogu primijeniti članak 352. UFEU-a.
Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona broj pravnih akata Unije smanjen je radi pojednostavljenja.
Naime, prema Ugovoru iz Lisabona metoda Zajednice primjenjuje se na sve europske politike osim
zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Pravni instrumenti iz bivšeg trećeg stupa su ukinuti. Institucije sada usvajaju isključivo pravne akte nabrojane
u članku 288. UFEU-a. Jedina preostala iznimka su
zajednička vanjska politika i zajednička sigurnosna i
obrambena politika, koje su i dalje podložne postupcima na razini predstavnika vlada. U tom su području
zajedničke strategije, zajednička djelovanja i zajednička stajališta zamijenjeni „općim smjernicama” i
„odlukama kojima se utvrđuju” djelovanja koja Unija
treba poduzeti i aranžmani za njihovu provedbu (članak 25. UEU-a).
Isto tako postoji niz načina djelovanja poput preporuka, komunikacija i akata povezanih s organizacijom i funkcioniranjem institucija (uključujući i
međuinstitucionalne sporazume) čiji naziv, struktura
i pravni učinci proizlaze iz različitih odredbi ugovorâ
ili pravila za njihovu provedbu. Također treba ukazati
na važnost bijelih knjiga, zelenih knjiga i programa
djelovanja kojima se Komisija koristi u svrhu postizanja suglasnosti o dugoročnim ciljevima.
2. Hijerarhija pravnih normi sekundarnog
zakonodavstva Unije
Ugovor iz Lisabona uspostavio je hijerarhiju unutar
sekundarnog zakonodavstva uvodeći u člancima
289., 290. i 291. UFEU-a jasnu razliku između zakono-
31
1.2.Osnovne značajke pravnog sustava europske unije
davnih akata, delegiranih akata i provedbenih akata.
Zakonodavni akti su pravni akti doneseni u skladu s
redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom.
Delegirani akti su, naprotiv, nezakonodavni akti opće
primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni. Zakonodavac (Parlament i Vijeće) može nadležnost usvajanja ovih akata prenijeti na Komisiju. Ciljevi, sadržaj,
opseg i trajanje delegiranja ovlasti, a po potrebi i
hitni postupci, utvrđeni su u zakonodavnom aktu.
Nadalje, zakonodavac utvrđuje i uvjete koji vrijede
za delegiranje, a to mogu biti ovlaštenje za opoziv
delegiranja ili pravo na prigovor.
Provedbene akte najčešće donosi Komisija, kojoj su
provedbene ovlasti dodijeljene pravno obvezujućim
aktima koji iziskuju jedinstvene uvjete za provedbu.
Provedbeni akti su u nadležnosti Vijeća, ali isključivo u posebnim valjano utemeljenim slučajevima i u
području zajedničke vanjske i sigurnosne politike.
Prilikom donošenja temeljnog akta u redovnom zakonodavnom postupku, Europski parlament ili Vijeće mogu u svakom trenutku Komisiju upozoriti na
to da, prema njihovu mišljenju, nacrt provedbenog
akta prekoračuje provedbene ovlasti predviđene temeljnim aktom. U tom slučaju Komisija mora ponovno razmotriti nacrt dotičnog akta.
3. Različiti pravni akti u okviru
sekundarnog zakonodavstva Unije
a.Uredba
Uredba ima opću primjenu, obvezujuća je u cijelosti
i neposredno se primjenjuje, a moraju je u potpunosti poštovati oni na koje se odnosi (privatne osobe,
države članice i institucije Unije). Uredba se izravno
primjenjuje u svim državama članicama čim stupi na
snagu (na dan koji je u njoj određen ili, ako taj dan
nije određen, dvadesetog dana od objave u Službenom listu Europske unije) i ne mora biti prenesena u
nacionalno zakonodavstvo.
Uredbama se želi osigurati jedinstvena primjena
prava Europske unije u svim državama članicama.
Uredba isto tako poništava nacionalne norme koje
nisu u skladu s materijalnim odredbama koje uredba
sadrži.
b.Direktiva
Direktiva je u pogledu rezultata koji je potrebno postići obvezujuća za države članice kojima je upućena (jednu, više ili sve), ali im ostavlja slobodu izbora
oblika i metoda postizanja tog rezultata. Zakonodavac pojedine države mora donijeti akt o prijenosu
(koji se naziva i „nacionalna provedbena mjera”) u
domaće zakonodavstvo čime se nacionalno zakonodavstvo usklađuje s ciljevima utvrđenim u direktivi.
Naime, građani imaju prava i obveze u skladu s pravnim aktom jedino ako je donesen akt o prijenosu.
Države članice imaju određenu slobodu u prenošenju direktiva čime im se omogućuje uvažavanje na-
cionalnih posebnosti. Prenošenje se mora izvršiti u
roku utvrđenom direktivom. Prilikom prenošenja direktiva države članice moraju osigurati učinkovitost
prava Zajednice, u skladu s načelom lojalne suradnje
iz članka 4. stavka 3. UEU-a.
Direktive u načelu nisu neposredno primjenjive, ali
je Sud Europske unije ipak ocijenio da neke odredbe
iznimno mogu proizvesti neposredne učinke u državi članici iako ona prethodno nije donijela akt o prijenosu u sljedećim slučajevima: (a) prijenos u domaće
zakonodavstvo nije izvršen ili nije proveden na odgovarajući način, (b) odredbe direktive su zapovjednog tipa i dovoljno jasne i precizne te (c) odredbama
direktive dodjeljuju se prava pojedincima.
Ako su ovi uvjeti ispunjeni, pojedinci se mogu pozvati na predmetne odredbe pred svim tijelima javnih vlasti. Čak i kad se nekom odredbom ne dodjeljuju prava pojedincima i kad je ispunjen samo prvi
i drugi uvjet, države članice imaju obvezu poštovati
direktivu koja nije prenesena. Gore navedena sudska
praksa uglavnom se temelji na razlozima učinkovitosti, pravne zaštite i sankcioniranja povreda Ugovora.
S druge strane, pojedinac se ne može protiv drugog
pojedinca neposredno pozivati (takozvani „horizontalni” učinak) na izravni učinak direktive koja nije prenesena (predmet Faccini Dori, C-91/92).
Prema sudskoj praksi Suda (predmet Francovich,
spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90), pojedinac je ovlašten zatražiti naknadu štete od države članice koja
ne poštuje pravo Unije. Kad se radi o direktivi koja
nije prenesena ili nije prenesena na adekvatan način,
taj je zahtjev moguć u sljedećim slučajevima: (a) svrha direktive je dodjeljivanje prava pojedincima, (b)
sadržaj tih prava može se utvrditi na osnovi odredbi
direktive i (c) postoji uzročna veza između kršenja
zakonske obveze prenošenja direktive i pretrpljene
štete pojedinca. Da bi se utvrdila odgovornost države članice nije potrebno dokazati njezinu krivnju.
c. Odluke, preporuke i mišljenja
Odluka je u cijelosti obvezujuća. Odluka u kojoj je
određeno kome je upućena (državama članicama, fizičkim ili pravnim osobama), obvezujuća je samo za
te primatelje. Odlukom se uređuju konkretna pitanja
subjekata na koje se ona odnosi. Pojedinac se može
pozvati na prava koja su odlukom dodijeljena državi
članici samo ako je ta država donijela akt o prijenosu.
Odluke mogu biti izravno primjenjive pod istim uvjetima kao i direktive.
Preporuke i mišljenja svojim primateljima ne daju
nikakvo pravo i ne određuju nikakve obaveze, ali
mogu biti smjernice za tumačenje i sadržaj prava
Unije.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
32
4. Odredbe o nadležnosti, postupcima,
provedbi i primjeni pravnih akata
a. Zakonodavna nadležnost, pravo inicijative i
zakonodavni postupci: 1.3.6., 1.3.8. i 1.4.1.
b. Provedba zakonodavstva Unije
Prema svom primarnom zakonodavstvu, Europska
unija ima ograničene provedbene ovlasti zbog toga
što pravo Europske unije u načelu provode države
članice. Osim toga, članak 291. stavak 1. UFEU-a propisuje da države članice donose sve mjere nacionalnog prava potrebne za provedbu pravno obvezujućih akata Unije. Kad su potrebni jedinstveni uvjeti za
provedbu pravno obvezujućih akata Unije, Komisija
primjenjuje svoje provedbene ovlasti (članak 291.
stavak 2. UFEU-a).
c. Izbor vrste pravnog akta
Ugovori u mnogim slučajevima određuju potrebnu
vrstu pravnog akta. Međutim, u mnogim odredbama
vrsta pravnog akta nije propisana. U tim situacijama
članak 296. prvi podstavak UFEU-a propisuje da institucije biraju vrstu akta ovisno o slučaju, „u skladu
s važećim postupcima i u skladu s načelom proporcionalnosti”.
d. Opća načela prava Unije i temeljna prava
Opća načela prava Unije vrlo se malo spominju u
Ugovorima. Ta su se načela prvenstveno razvila iz
sudske prakse Suda (pravna sigurnost, institucionalna ravnoteža, legitimno očekivanje itd.). Sudska
praksa Suda također je razlog tome da su temeljna
prava priznata kao opća načela prava Europske unije.
Ta je praksa upisana u članak 6. stavak 3. UEU-a, koji
upućuje na temeljna prava zajamčena Europskom
konvencijom za zaštitu ljudskih prava i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i Povelje Europske unije o temeljnim pravima
(1.1.6.).
e. Međunarodni sporazumi koje je
sklopila Europska unija
Europska unija može u okviru svog područja nadležnosti sklapati međunarodne ugovore s trećim državama ili međunarodnim organizacijama (članak 216.
stavak 1. UFEU-a) koji su obvezujući za Uniju i države
članice. Oni su sastavni dio pravnog poretka Unije.
Uloga Europskog parlamenta
Na osnovi članka 14. stavka 1. UEU-a, „Europski parlament, zajedno s Vijećem, izvršava zakonodavne i
proračunske funkcije”. Ugovorom iz Lisabona zakonodavna uloga Parlamenta veoma je povećana jer je
znatno proširen postupak suodlučivanja Parlamenta
i Vijeća koji se odsad naziva „redovnim zakonodavnim postupkom”. Štoviše, Europski parlament poduzima radnje kako bi se zakonodavni postupak pojednostavio, poboljšala izrada normativnih tekstova i
osigurale učinkovitije sankcije za države članice koje
ne poštuju pravo Unije.
JJ Vesna Naglič / Danai Papadopoulou
33
1.2.Osnovne značajke pravnog sustava europske unije
1.2.2. Načelo supsidijarnosti
U okviru područja koja nisu u isključivoj nadležnosti Unije načelom
supsidijarnosti, utvrđenim Ugovorom o Europskoj uniji, definiraju se
uvjeti u kojima prioritet djelovanja ima Unija, a ne države članice.
Pravna osnova
Članak 5. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (Ugovora o EU-u) te Protokol (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.
Ciljevi
Načelom supsidijarnosti i načelom proporcionalnosti uređeno je izvršavanje nadležnosti Europske unije. Na područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti
Europske unije načelom supsidijarnosti želi se zaštititi pravo država članica da donose odluke i djeluju te
dati legitimitet djelovanju Unije ako države članice
ne mogu dostatno ostvariti ciljeve nekog djelovanja
„zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja”.
Njegovim uvođenjem u europske ugovore nastojalo
se izvršavanje nadležnosti što je više moguće približiti građanima.
Postignuća
a.Početak i povijesni razvoj
Načelo supsidijarnosti službeno je uvedeno Ugovorom iz Maastrichta, kojim je ugrađeno u Ugovor o
osnivanju Europske zajednice (Ugovor o EZ-u). Međutim, Jedinstvenim europskim aktom (1987.) već
je bilo uvedeno pravilo supsidijarnosti na području
okoliša, iako nije bilo pod tim nazivom. Prvostupanjski sud Europskih zajednica odlučio je u presudi od
21. veljače 1995. (T-29/92) da načelo supsidijarnosti
nije opće pravno načelo prema kojemu bi trebalo
provjeravati zakonitost akata Zajednice, sve do stupanja na snagu Ugovora o Europskoj uniji.
Ne mijenjajući formulaciju načela supsidijarnosti iz
članka 5. stavka 2. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, Ugovorom iz Amsterdama „Protokol (br. 2) o
primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti”
priložen je Ugovoru o osnivanju Europske zajednice.
Provedbena pravila koja nisu navedena u ugovorima, već su dogovorena u okviru globalnog pristupa
u vezi s primjenom načela supsidijarnosti (Europsko
vijeće iz Edinburgha 1992.), postala su pravno obvezujuća i provjerljiva.
Ugovorom iz Lisabona načelo supsidijarnosti uključeno je u članak 5. stavak 3. Ugovora o EU-u, a stavljena izvan snage odgovarajuća odredba Ugovora o
EZ-u, premda je preuzeta ista formulacija. Ugovorom
iz Lisabona također je dodano izričito navođenje
regionalne i lokalne dimenzije načela supsidijarnosti. Nadalje, Ugovorom iz Lisabona zamijenjen je
Protokol iz 1997. o primjeni načela supsidijarnosti i
proporcionalnosti novim protokolom istog naziva
(Protokol br. 2), a glavna novost koju on donosi odnosi se na ulogu nacionalnih parlamenata u nadzoru
poštovanja načela supsidijarnosti (1.3.5.).
b.Definicija
1. Opće značenje i svrha načela supsidijarnosti počivaju na prijenosu određenog stupnja neovisnosti
podređenom tijelu u odnosu na tijelo na višoj razini,
posebno lokalnog tijela prema središnjoj vlasti. Riječ
je dakle o podjeli nadležnosti između raznih razina
vlasti, a to je načelo institucionalni temelj federativnih država.
2. Kada ga primijenimo na kontekst Europske unije, načelo supsidijarnosti služi kao regulatorni kriterij
provedbe nadležnosti koje nisu isključive nadležnosti Unije. Ono isključuje djelovanje Unije u slučajevima kada države članice mogu učinkovito riješiti
zadatke na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini te
daje Uniji pravo da provodi svoje ovlasti kada države
članice ne mogu dostatno ostvariti ciljeve predloženog djelovanja.
U skladu s člankom 5. stavkom 3. Ugovora o EU-u
institucije Unije mogu djelovati u ime načela supsidijarnosti ako su ispunjena tri preduvjeta: a) područje ne smije biti pod isključivom nadležnošću Unije,
b) države članice ne mogu dostatno ostvariti ciljeve
predloženog djelovanja, c) zbog opsega ili učinka
djelovanja bolje ga može provesti Unija.
c.Područje primjene
1. Granice nadležnosti Unije
Načelo supsidijarnosti odnosi se na područja u kojima nema ekskluzivne podjele nadležnosti između
Unije i država članica. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona došao je kraj različitim tumačenjima
opsega načela supsidijarnosti zahvaljujući jasnijim
granicama nadležnosti koje su prenesene na Uniju.
Zapravo, u Dijelu prvom Glavi I. UFEU-a navedene su
nadležnosti Unije u tri kategorije (isključiva nadležnost, podijeljena nadležnost i komplementarna nadležnost) te navedena područja koja te tri kategorije
obuhvaćaju.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
34
2. Kada se primjenjuje načelo supsidijarnosti
Načelo supsidijarnosti odnosi se na sve institucije
Unije i ima praktičnu važnost posebno u okviru zakonodavnih postupaka. Ugovorom iz Lisabona osnažena je uloga nacionalnih parlamenata i Suda na području nadzora poštovanja načela supsidijarnosti.
d.Nadzor nacionalnih parlamenata
U skladu s člankom 5. stavkom 3. drugim podstavkom i člankom 12. točkom (b) Ugovora o EU-u nacionalni parlamenti nadgledaju poštovanje načela
supsidijarnosti u skladu s postupkom predviđenim
u Protokolu br. 2. U skladu s tim postupkom svaki
nacionalni parlament ili svaki dom nacionalnog parlamenta može u roku od osam tjedana od dana prosljeđivanja nacrta zakonodavnog akta uputiti predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije
obrazloženo mišljenje u kojem navodi zašto smatra
da dotični nacrt ne poštuje načelo supsidijarnosti.
Ako „negativna” obrazložena mišljenja predstavljaju
barem trećinu glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima (jedan glas za svaki dom dvodomnih parlamenata te dva glasa za jednodomne parlamente),
nacrt se mora preispitati („žuti karton”). Institucija
koja je predložila nacrt zakonodavnog akta može ga
odlučiti zadržati, izmijeniti ili povući. U slučaju tekstova koji se odnose na policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima prag je jedna četvrtina
glasova. Ako se u okviru redovnog zakonodavnog
postupka usklađenost zakonodavnog prijedloga sa
supsidijarnošću osporava najmanje običnom većinom glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima te ako Komisija odluči zadržati prijedlog, pitanje se ponovno upućuje zakonodavcu (Europskom
parlamentu i Vijeću), koji se očituje u prvom čitanju.
Ako zakonodavac smatra da zakonodavni prijedlog
nije u skladu s načelom supsidijarnosti, može većinom koju čini 55 % članova Vijeća ili većinom danih
glasova u Europskom parlamentu odbaciti prijedlog
(„crveni karton” ili „narančasti karton”).
U svibnju 2012. prvi je put dan „žuti karton” za prijedlog Uredbe Europske komisije o provedbi prava
pokretanja kolektivnih tužbi na području slobode
poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga
(„Monti II”). Dvanaest od 40 nacionalnih parlamenata ili domova parlamenata (što predstavlja 19 od 54
dodijeljena glasa, dakle više od jedne trećine) smatrali su da prijedlog, odnosno njegov sadržaj, nije u
skladu s načelom supsidijarnosti. Komisija je u konačnici povukla svoj prijedlog.
e.Sudski nadzor
Poštovanje načela supsidijarnosti nadzire se a posteriori (nakon donošenja zakonodavnog akta) u
okviru postupaka na Sudu Europske unije kako je
definirano Protokolom. Međutim, institucije Unije
imaju široko diskrecijsko pravo u primjeni tog načela. U svojim presudama od 12. studenog 1996. (predmet C-84/94, Zbornik I-5755) te od 13. svibnja 1997.
(predmet C-233/94, Zbornik I-2405) Sud je naveo da
je poštovanje načela supsidijarnosti obuhvaćeno
obvezom navođenja razloga u skladu s člankom 296.
UFEU-a. Taj je zahtjev već zadovoljen ako poštovanje
načela supsidijarnosti općenito proizlazi iz uvodnih
izjava te ako je uzeto u obzir pri pregledu akta.
Postupak eventualno može pokrenuti ili o njemu
izvijestiti država članica u skladu sa svojim pravnim
poretkom u ime svog parlamenta ili njegova doma.
Odbor regija također može pokrenuti takve postupke protiv zakonodavnih akata pri čijem je donošenju
UFEU-om predviđeno savjetovanje s Odborom regija.
Uloga Europskog parlamenta
Europski je parlament bio pokretač pojma supsidijarnosti predloživši 14. veljače 1984., prilikom usvajanja nacrta Ugovora o EU-u, odredbu prema kojoj
svaki put kada ugovor Uniji dodjeljuje nadležnost
koja se preklapa s nadležnostima država članica,
države članice mogu djelovati dok god Unija ne donese normativni akt. Prijedlog je nadalje naglašavao
da bi Unija trebala djelovati samo radi provođenja
zadataka koji se učinkovitije mogu provesti na zajedničkoj razini nego zasebno u državama članicama.
Te je prijedloge Parlament uključio u brojne rezolucije (na primjer rezolucije od 23. studenog 1989., od
14. prosinca 1989., od 12. srpnja 1990., od 21. studenog 1990. i od 18. svibnja 1995.) u kojima je ponovo
izrazio svoju potporu načelu supsidijarnosti.
a. Međuinstitucionalni sporazumi
Vijeće, Parlament i Komisija potpisali su 25. listopada 1993. međuinstitucionalni sporazum kojim su
jasno izrazili želju tri institucije da odlučno nastave
tim putom. Njime se obvezuju poštovati načelo supsidijarnosti. Postupcima kojima je uređena primjena
načela supsidijarnosti u sporazumu se definiraju načini provođenja nadležnosti koje su ugovorima prenesene na institucije Unije kako bi se mogli ostvariti
njima predviđeni ciljevi. Komisija će uzeti u obzir
načelo supsidijarnosti te obrazložiti i objasniti da
ga poštuje. Isto vrijedi za Parlament i Vijeće u okviru
nadležnosti koje su im dodijeljene. Svaka eventualna
izmjena teksta Komisije, bilo da dolazi iz Vijeća ili iz
Parlamenta, mora biti popraćena obrazloženjem uzimajući u obzir načelo supsidijarnosti ako utječe na
mijenjanje područja djelovanja Unije.
Tri institucije redovito će u okviru svojih internih postupaka provjeravati jesu li predložena djelovanja u
skladu s načelom supsidijarnosti u pogledu odabira
instrumenata te u pogledu sadržaja prijedloga. Tako
je u članku 36. Poslovnika Europskog parlamenta
navedeno da će Parlament tijekom pregleda nekog
zakonodavnog prijedloga posebnu pažnju posvetiti
poštovanju temeljnih prava te načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Komisija također sastavlja
35
1.2.Osnovne značajke pravnog sustava europske unije
godišnje izvješće o poštovanju načela supsidijarnosti.
Prema međuinstitucionalnom sporazumu o boljoj
pripremi zakonodavstva od 31. prosinca 2003. Komisija mora u obrazloženju objasniti predložene mjere
s obzirom na načelo supsidijarnosti te voditi o njemu
računa u svojim procjenama utjecaja. Nadalje, u skladu s okvirnim sporazumom od 20. studenog 2010.
Parlament i Komisija obvezuju se na suradnju s nacionalnim parlamentima kako bi im olakšali provođenje nadzora usklađenosti s načelom supsidijarnosti.
b.Rezolucije Europskog parlamenta
U svojoj Rezoluciji od 13. svibnja 1997. Europski je
parlament naveo da je načelo supsidijarnosti obvezujuće pravno načelo, istovremeno podsjećajući da
njegovo provođenje ne bi smjelo predstavljati prepreku provedbi isključivih nadležnosti Unije niti se
koristiti da bi se pravna stečevina dovela u pitanje.
U svojoj Rezoluciji od 8. travnja 2003. Parlament je
dodao da bi se rješavanje nesuglasica trebalo odvijati na političkoj razini vodeći računa o prijedlozima
Konvencije o budućnosti Europe u vezi s uspostavljanjem „mehanizma ranih upozorenja” nacionalnih
parlamenata na području supsidijarnosti. Taj je mehanizam uključen u Ugovor iz Lisabona (vidi gore).
U svojoj Rezoluciji od 13/09/2012 Parlament pozdravlja snažniju uključenost nacionalnih parlamenata na području nadzora zakonodavnih prijedloga
u vezi s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti
te predlaže da se prouče načini uklanjanja eventualnih prepreka koje koče sudjelovanje nacionalnih
parlamenata u mehanizmima nadzora supsidijarnosti. Također predlaže da se procjeni mogućnost
definiranja odgovarajućih kriterija na razini Unije na
temelju kojih bi se provjeravalo poštovanje načela
supsidijarnosti i proporcionalnosti.
JJ Vesna Naglič / Danai Papadopoulou
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
36
1.3.Institucije i tijela
Europske unije
1.3.1. Europski parlament: povijesni pregled
Europski parlament nastao je proširenjem Zajedničke skupštine Europske
zajednice za ugljen i čelik (EZUČ) koja je postala zajednička skupština sve tri
nadnacionalne europske zajednice koje su u to vrijeme postojale. Skupština
je poslije dobila naziv „Europski parlament”. S vremenom je ta institucija,
čije zastupnike od 1979. izravno biraju građani država članica, pretrpjela
brojne promjene. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament je
postao jednakopravan partner Vijeća u zakonodavnom postupku.
Pravna osnova
Proširenja
•
Osnivački ugovori (1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4. i
1.1.5.);
•
Odluka i Akt o izboru zastupnika u Europskom
parlamentu neposrednim općim izborima (20.
rujna 1976.) izmijenjeni Odlukom Vijeća od 25.
lipnja i 23. rujna. 2002. godine.
Nakon pristupanja Danske, Irske i Ujedinjene Kraljevine Europskim zajednicama 1. siječnja 1973. (prvo
proširenje) broj zastupnika u Europskom parlamentu
povećao se na 198.
Pri drugom proširenju, pristupanjem Grčke 1. siječnja
1981., 24 grčka zastupnika u EP-u imenovao je Grčki
parlament, a u listopadu 1981. zamijenili su ih zastupnici izabrani na neposrednim izborima. Drugi neposredni izbori održani su 14. i 17. lipnja 1984.
Trećim proširenjem 1. siječnja 1986. broj zastupničkih
mjesta porastao je s 434 na 518 dolaskom 60 španjolskih i 24 portugalska zastupnika koje su imenovali
njihovi nacionalni parlamenti, a poslije zamijenili zastupnici izabrani na neposrednim izborima.
Nakon ujedinjenja Njemačke sastav Europskog parlamenta prilagođen je demografskim promjenama. U
skladu s prijedlozima Parlamenta u rezoluciji o planu
dodjele zastupničkih mjesta broj zastupnika u Europskom parlamentu izabranih u lipnju 1994. porastao
je s 518 na 567. Nakon četvrtog proširenja EU-a broj
zastupnika u Europskom parlamentu porastao je na
626, uz pravičnu raspodjelu zastupničkih mjesta za
nove države članice koja je izvršena u skladu s navedenom rezolucijom.
Na međuvladinoj konferenciji u Nici uvedena je nova
raspodjela mjesta u Parlamentu koja je primijenjena
na europskim izborima 2004. Najveći broj zastupnika
(prije ograničen na 700) porastao je na 732. Broj mjesta koje je 15 starih država članica prije imalo smanjen je za 91 (sa 626 na 535). Preostalih 197 mjesta
proporcionalno je raspodijeljeno među svim starim i
novim državama članicama.
Pristupanjem Bugarske i Rumunjske 1. siječnja 2007.
broj mjesta u Parlamentu privremeno je povećan
na 785 kako bi se prihvatili zastupnici iz tih zemalja.
Nakon izbora 2009., održanih od 4. do 7. lipnja 2009.,
broj zastupničkih mjesta bio je smanjen na 736. Međutim Ugovorom iz Lisabona utvrđen je najveći broj
Tri zajednice, jedna skupština
Nakon uspostave Europske ekonomske zajednice
(EEZ) i Europske zajednice za atomsku energiju (Euratom) Zajednička skupština EZUČ-a proširena je na
sve tri zajednice. Skupština pod nazivom Europska
parlamentarna skupština, koja se sastojala od 142
zastupnika, prvu je sjednicu održala 19. ožujka 1958.
godine u Strasbourgu, a zatim je 30. ožujka 1962. promijenila ime u Europski parlament.
Od imenovane skupštine do
izabranog parlamenta
Prije uvođenja neposrednih izbora zastupnike u Europskom parlamentu imenovali su nacionalni parlamenti država članica. Tako su svi zastupnici imali
dvostruki mandat.
Na sastanku na vrhu održanom u Parizu 9. i 10. prosinca 1974. odlučeno je da bi se neposredni izbori
„trebali održati 1978.” ili kasnije, a od Parlamenta je
zatraženo da podnese nove prijedloge kojima bi se
zamijenio nacrt Konvencije iz 1960. U siječnju 1975.
Parlament je usvojio novi nacrt na temelju kojeg su
predsjednici država ili vlada postigli dogovor na sastanku održanom 12. i 13. srpnja 1976. nakon što su
riješili brojne nesuglasice.
Odluka i Akt o izboru zastupnika u Europskom parlamentu neposrednim općim izborima potpisani su
20. rujna 1976. u Bruxellesu. Akt je stupio na snagu
u srpnju 1978. nakon što su ga ratificirale sve države
članice, a prvi izbori održali su se 7. i 10. lipnja 1979.
37
1.3.Institucije i tijela europske unije
od 751 zastupnika, koji privremeno može narasti na
754 do sljedećih izbora.
U sadašnjem mandatu zastupnicima izabranima u
lipnju 2009. pridružilo se još 18 zastupnika nakon
što su države članice ratificirale protokol o izmjeni
donesen na međuvladinoj konferenciji održanoj 23.
lipnja 2010. Pristupanjem Hrvatske 1. srpnja 2013.
najveći mogući broj zastupničkih mjesta privremeno
je povećan na 766 kako bi Parlament primio 12 hrvatskih zastupnika izabranih u travnju 2013. (u skladu
s člankom 19. Akta o uvjetima pristupanja Republike
Hrvatske).
Na sljedećim izborima ukupan broj zastupničkih
mjesta morat će se smanjiti na 751. U ožujku 2013.
Parlament koji u tom pitanju ima pravo inicijative
odobrio je rezoluciju kojom Vijeću predlaže sljedeće
promjene: od izbora 2014. Njemačka bi izgubila tri
zastupnička mjesta (kako je već planirano), a Belgija,
Bugarska, Republika Češka, Irska, Grčka, Hrvatska,
Latvija, Litva, Mađarska, Austrija, Portugal i Rumunjska izgubili bi po jedno mjesto. Vijeće je donijelo
odluku kojom prihvaća rezoluciju Parlamenta od 28.
lipnja 2013.
Od 7. lipnja 2009. zastupnici u Europskom parlamentu raspodijeljeni su na sljedeći način (dodatni
zastupnici pristigli 2011. navedeni su u zagradama, a
hrvatski zastupnici koji su stigli 2013. navedeni su u
uglatim zagradama):
Postupno jačanje ovlasti
Belgija
22
Bugarska
17 (plus 1)
Češka
22
Danska
13
Njemačka
99 (96 od 2014.)
Estonija
6
Irska
12
Grčka
22
Španjolska
50 (plus 4)
Francuska
72 (plus 2)
Hrvatska
[12]
Italija
72 (plus 1)
Cipar
6
Latvija
8 (plus 1)
Litva
Luksemburg
Mađarska
Malta
12
6
22
5 (plus 1)
Nizozemska
25 (plus 1)
Austrija
17 (plus 2)
Poljska
50 (plus 1)
Portugal
22
Rumunjska
33
Slovenija
7 (plus 1)
Slovačka
13
Finska
13
Švedska
18 (plus 2)
Ujedinjena Kraljevina
72 (plus 1)
Ukupno
736 (754) [766]; apsolutna
većina: 369 (378) [384]
Zamjenom doprinosa država članica vlastitim resursima Zajednice (1.5.1.) došlo je do prvog proširenja
proračunskih ovlasti Parlamenta u skladu s Ugovorom iz Luksemburga potpisanim 22. travnja 1970.
godine. Drugi ugovor o istoj temi, jačanju ovlasti
Parlamenta, potpisan je u Bruxellesu 22. srpnja 1975.
(1.1.2.).
Jedinstvenim aktom ojačana je uloga Parlamenta na
pojedinim zakonodavnim područjima (postupak
suradnje) te je odlučeno da se za ugovore o pristupanju i pridruživanju mora dobiti suglasnost Parlamenta.
U skladu s Ugovorom iz Maastrichta, uvođenje postupka suodlučivanja na određena zakonodavna
područja i proširenje postupka suradnje na druga
područja označilo je početak preobrazbe Parlamenta u suzakonodavca. Njime je Parlamentu dana
ovlast za konačno odobravanje sastava Komisije, što
je bio važan iskorak u smislu političkog nadzora Parlamenta nad izvršnom vlašću EU-a.
Ugovorom iz Amsterdama postupak suodlučivanja
proširen je na većinu zakonodavnih područja i reformiran tako što je Parlament postao suzakonodavac
ravnopravan Vijeću. Za imenovanje predsjednika
Komisije potrebno je odobrenje Parlamenta, čime se
pojačala njegova kontrola izvršne vlasti. Ugovorom
iz Nice još je više prošireno područje primjene postupka suodlučivanja.
Ugovor iz Lisabona predstavlja još jedno važno proširenje primjene glasovanja kvalificiranom većinom
u Vijeću (koristeći novu metodu) i postupka suodlučivanja (koji je proširen na oko 45 novih zakonodavnih područja). Suodlučivanje, danas poznato kao redovni zakonodavni postupak, postalo je najčešće
korišteni postupak odlučivanja i obuhvaća posebno
važna područja, kao što su zajednička poljoprivredna politika te pravosudna i sigurnosna politika. Štoviše, i uloga Parlamenta u pripremama budućih izmjena ugovora postala je važnija (članak 48. UEU-a).
JJ Rosa Raffaelli
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
38
1.3.2. Europski parlament: ovlasti
Obnašanjem različitih funkcija Parlament potvrđuje svoju institucionalnu ulogu
u stvaranju europskih politika. Sudjelovanje Parlamenta u zakonodavnom
postupku, njegovim proračunskim i nadzornim ovlastima, sudjelovanjem u reviziji
temeljnih ugovora i pravnom sudjelovanju u postupcima pred Sudom Europske
Unije osigurava njegovo poštovanje načela demokracije na europskoj razini
Pravna osnova
a.Redovni zakonodavni postupak
Članci 223. do 234. i 314. UFEU-a.
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Nice, pojednostavljeni postupak suodlučivanja (prijašnji članak
251. Ugovora o EZ-u) primijenjen je na 46 pravnih
osnova Ugovora o EZ-u koje dopuštaju usvajanje zakonskih akata. U načelu, ovaj je postupak izjednačio
statuse Parlamenta i Vijeća. U slučaju suglasnosti dviju institucija, akt je usvojen prilikom prvog ili drugog
čitanja. U slučaju neslaganja, akt se mogao usvojiti
isključivo nakon uspješnog mirenja.
Ciljevi
Kao institucija koja predstavlja europske građane,
Parlament predstavlja demokratsku osnovu Europske unije. Da bi se osigurao demokratski legitimitet
EU-a, Parlament mora biti potpuno uključen u zakonodavni postupak Europske unije i u ime građana
provoditi politički nadzor nad drugim institucijama
Europske unije.
Ustavne ovlasti i ovlasti
ratifikacije (1.4.2.)
Od potpisivanja Jedinstvenog europskog akta Parlament mora odobriti sve ugovore o pristupanju
novih država članica kao i ugovore o pridruživanju.
Jedinstvenim europskim aktom utvrđeno je da se taj
postupak primjenjuje i na međunarodne sporazume
koji značajno utječu na proračun Zajednice (zamijenivši postupak mirenja uveden 1975.). Ugovorom
iz Maastrichta uveden je postupak suglasnosti i za
ugovore koji ustanovljuju poseban institucionalni
okvir ili uključuju izmjene nekog akta usvojenog
postupkom suodlučivanja. Parlament također mora
odobriti i akte u vezi s izbornim postupkom (od Ugovora iz Maastrichta). Od Ugovora iz Amsterdama,
ako Vijeće želi iznijeti mišljenje da postoji stvarna
opasnost da neka država članica teško krši temeljna
načela Europske unije, prije nego što iznese svoje
preporuke ili sankcije određenoj državi članici mora
dobiti pristanak Parlamenta. Suprotno tome, Vijeće
mora odobriti sve izmjene Statuta zastupnika Europskog parlamenta.
Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament ima pravo pokrenuti inicijativu za izmjenu
ugovora i odlučuje treba li sazvati konvenciju na kojoj bi se pripremila buduća izmjena ugovora (članak
48. stavci 2. i 3. Ugovora o EU-u).
Sudjelovanje u zakonodavnom
postupku (1.4.1.)
Parlament u različitoj mjeri sudjeluje u izradi zakonodavstva Unije, u skladu s pravnom osnovom svakog
pojedinog akta. Prvo je imao isključivo savjetodavnu
ulogu u postupku suodlučivanja, a kasnije je dobio
status jednak Vijeću.
Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, postupak
suodlučivanja postaje redovni zakonodavni postupak (članak 294. UFEU-a). Nakon tog ugovora više
od 40 novih politika podliježe ovom postupku, na
primjer sloboda, sigurnost i pravosuđe, vanjska trgovina, politika zaštite okoliša i zajednička poljoprivredna politika.
b.Savjetovanje
Postupak savjetovanja i dalje se primjenjuje kod
oporezivanja, tržišnog natjecanja, usklađivanja zakonodavstva koje nije povezano s unutarnjim tržištem i
određenim vidovima socijalne politike.
c.Suradnja
Postupak suradnje (prijašnji članak 252. Ugovora o
EZ-u) uveden je Jedinstvenim europskim aktom, a
Ugovorom iz Maastrichta proširen je na većinu zakonodavnih pitanja o kojima Vijeće odlučuje većinom.
Taj postupak obvezuje Vijeće da za vrijeme drugog
čitanja razmotri amandmane Parlamenta usvojene
apsolutnom većinom ako ih je preuzela Komisija.
Time je Parlament dobio prave zakonodavne ovlasti.
Važnost postupka suradnje umanjena je širom primjenom postupka suodlučivanja u skladu s Ugovorom iz Amsterdama. Primjenjuje se za četiri odredbe
ekonomske i monetarne politike (bivši članak 98. EZ
i sljedeći članci), ali ukinut je Ugovorom iz Lisabona
(1.1.5.).
d.Pristanak
Od Ugovora iz Maastrichta postupak pristanka primjenjivao se na samo nekoliko zakonodavnih područja u kojima Vijeće jednoglasno odlučuje, a od
Ugovora iz Amsterdama ograničen je na strukturne
i kohezijske fondove (prijašnji članak 161. Ugovora o
EZ-u).
39
1.3.Institucije i tijela europske unije
U skladu s Ugovorom iz Lisabona, ovaj se postupak,
koji se odsad naziva suglasnost, primjenjuje na određena nova pitanja, na primjer na mjere koje mora
usvojiti Vijeće kada se neka odluka Unije smatra
nužnom, a u Ugovorima nisu predviđene potrebne
ovlasti za tu svrhu (članak 352. UFEU-a).
e.Pravo na inicijativu
Prema Ugovoru iz Maastrichta, Parlament također
ima pravo na zakonodavnu inicijativu, ali je to pravo
ograničeno na to da se od Komisije zatraži podnošenje prijedloga. To je pravo zadržano u Ugovoru iz
Lisabona (članak 225. UFEU-a) i detaljnije objašnjeno
u posljednjem Međuinstitucionalnom sporazumu
Komisije i Parlamenta.
b.Prijedlog za izglasavanje nepovjerenja
Prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Komisiji (sadašnji članak 234. UFEU-a) uveden je Ugovorom iz
Rima. Za takav prijedlog za izglasavanje potrebna je
dvotrećinska većina danih glasova, koja predstavlja
većinu glasova zastupnika u Parlamentu Ako se prijedlog prihvati, Komisija se kao tijelo mora raspustiti.
Dosad je izneseno samo osam prijedloga za izglasavanje nepovjerenja Komisiji: nijedan nije usvojen, ali
broj glasova u korist prijedloga neprestano se povećava. Međutim, posljednji prijedlog za izglasavanje
nepovjerenja (o kojem je glasano 8. lipnja 2005.)
dobio je samo 35 glasova za naspram 589 glasova
protiv i 35 suzdržanih.
c.Parlamentarna pitanja
Proračunske ovlasti (1.4.3.)
Ugovorom iz Lisabona uklonjena je razlika između
obveznih i neobveznih rashoda te izjednačen Parlament s Vijećem u godišnjem proračunskom postupku koji nalikuje redovnom zakonodavnom postupku.
Parlament ostaje jedno od dva nadležna tijela za
proračun (članak 314. UFEU-a). Uključen je u proračunski postupak od pripremne faze, posebno u
vezi s određivanjem općih smjernica i vrsta rashoda.
Usvaja proračun i nadgleda njegovo izvršenje (članak 318. UFEU-a). Daje razrješnicu o izvršenju proračuna (članak 319. UFEU-a).
Konačno, Parlament mora odobriti suglasnost o višegodišnjem financijskom okviru (članak 312. UFEUa). Prvi takav okvir temeljen Ugovorom iz Lisabona
usvojen je 1. srpnja 2013.
Nadzor izvršne vlasti
Parlament ima nekoliko nadzornih ovlasti. Pregledava godišnje opće izvješće (članak 233. UFEU-a) i nadgleda, zajedno s Vijećem, provedbene i delegirane
akte Komisije (članci 290. i 291. UFEU-a).
a.Imenovanje Komisije
Parlament je 1981. počeo neformalno potvrđivati
imenovanje Komisije odobravajući njezin program.
Međutim, tek se od stupanja na snagu Ugovora iz
Maastrichta 1992. traži njegovo odobrenje prije no
što države članice imenuju predsjednika i članove
Komisije kao kolegijalnog tijela. Ugovorom iz Amsterdama otišlo se korak dalje zahtijevajući od Parlamenta posebno odobrenje za imenovanje predsjednika Komisije, prije imenovanja drugih članova.
Parlament je 1994. također uveo saslušanja kandidata za povjerenike. U skladu s Ugovorom iz Lisabona
kandidat za predsjednika Komisije treba biti odabran prema rezultatima europskih izbora.
Podrazumijevaju pisana i usmena pitanja, sa i bez
rasprave (članak 230. UFEU-a) i pitanja tijekom vremena za pitanja. Komisija i Vijeće dužni su odgovoriti
na njih.
d.Istražni odbori
Parlament ima pravo osnovati privremene istražne
odbore za istraživanje navodnih povreda ili nepravilnosti u provedbi prava Unije (članak 226. UFEU-a).
e.Nadzor vanjske i sigurnosne politike
Parlament ima pravo da ga se redovito izvještava o
ovim područjima, a svoja pitanja ili preporuke može
iznijeti Vijeću. Savjetovanje s Parlamentom je obavezno u vezi s glavnim aspektima i osnovnim opredjeljenjima u zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici
(članak 36. UFEU-a). Provedba međuinstitucionalnog sporazuma o proračunskoj disciplini i dobrom
financijskom upravljanju (2006/C 139/01) omogućila je poboljšanje savjetovanja u vezi sa ZVSP-om,
posebno što se tiče financijskih pitanja. Uvođenje
funkcije Visokog predstavnika za vanjske poslove i
sigurnosnu politiku ojačalo je utjecaj Parlamenta jer
je osoba na tom položaju ujedno i potpredsjednik
Komisije.
Postupci pred Sudom
Parlament ima ovlasti pokrenuti postupak pred Sudom ako neka druga institucija prekrši Ugovor.
Ima pravo intervencije, odnosno može poduprijeti jednu stranu u nekom predmetu pred Sudom. U
poznatom primjeru to je pravo iskorišteno u presudi
u predmetu Izoglukoza (presude 138 i 139/79 29. listopada 1980.) kada je Sud proglasio uredbu Vijeća
nevažećom jer je Vijeće prekršilo obvezu savjetovanja s Parlamentom. U okviru tužbe zbog propusta
djelovanja (članak 265. UFEU-a), Parlament može
pred Sudom pokrenuti postupak protiv neke institucije radi utvrđivanja povrede Ugovora, kao u predmetu br. 13/83 u kojem je donesena presuda protiv
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
40
Vijeća zbog toga što nije poduzelo mjere u vezi sa
zajedničkom prometnom politikom.
Prema Ugovoru iz Amsterdama, Parlament je mogao
pokrenuti postupak da se akt neke druge institucije
proglasi ništavnim isključivo ako se radilo o zaštiti
vlastitih ovlasti. Ugovorom iz Nice izmijenjen je prijašnji članak 230. Ugovora od EZ-u: Parlament nije
trebao iskazati posebnu zabrinutost pa stoga može
pokrenuti postupak na isti način kao Vijeće, Komisija
i države članice. Parlament može biti tužena strana u
postupku protiv akta usvojenog u okviru postupka
suodlučivanja ili kada je namjera nekih od njegovih akata proizvesti pravne učinke prema trećima.
Člankom 263. UFEU-a potvrđene su presude Suda u
predmetima br. 320/81, 294/83 i 70/88.
Konačno Parlament može zatražiti prethodno mišljenje Suda o usklađenosti nekog međunarodnog sporazuma s Ugovorom (članak. 218. UFEU-a).
Predstavke (2.1.4.)
Kada građani Europske unije žele iskoristiti svoje pravo na predstavke, šalju ih predsjedniku Parlamenta
(članak 227 UFEU-a).
Europska građanska inicijativa (2.1.5.)
Parlament organizira saslušanje s izlagačima iz
uspješno registriranih europskih građanskih inicijativa pod vodstvom odbora nadležnog za politiku
kojom se bavi ta europska građanska inicijativa.
Imenovanje Ombudsmana
U skladu s Ugovorom iz Lisabona, Parlament i dalje
bira Europskog ombudsmana (članak 228. UFEU-a)
(1.3.16.).
JJ Wilhelm Lehmann
41
1.3.Institucije i tijela europske unije
1.3.3. Europski parlament:
ustrojstvo i način rada
Ustrojstvo i način rada Europskog parlamenta utvrđuju se Poslovnikom. Politička
tijela, odbori, izaslanstva i klubovi zastupnika upravljaju aktivnostima Parlamenta.
Njegov se sastav obično mijenja nakon revizija ugovora i proširenja.
Pravna osnova
•
Članci 223. – 234. UFEU-a.
•
Poslovnik Europskog parlamenta.
Zastupnici
Europski parlament ima 766 zastupnika među kojima su mjesta podijeljena na sljedeći način: Njemačka – 99, Francuska – 74, Italija i Ujedinjena Kraljevina
– 73, Španjolska – 54, Poljska – 51, Rumunjska – 33,
Nizozemska – 26, Belgija, Grčka, Mađarska, Portugal
i Češka – 22, Švedska – 20, Austrija – 19, Bugarska –
18, Finska, Danska i Slovačka – 13, Irska, Litva i Hrvatska – 12, Latvija – 9, Slovenija – 8, Cipar, Estonija,
Luksemburg i Malta – 6.
U sadašnjem parlamentarnom sazivu broj zastupnika iznosi 754, kako je predviđeno člankom 14.
stavkom 2. Ugovora o Europskoj uniji. Osim toga, u
srpnju 2013. na dužnost je stupilo 12 zastupnika iz
Hrvatske – nove države članice (vidi tablicu na kraju
poglavlja).
Na prijedlog Parlamenta predstavljen u rezoluciji od
13. ožujka 2013. Vijeće je donijelo odluku o raspodjeli mjesta nakon izbora 2014. Dvanaest država članica
izgubit će po jedno mjesto (Belgija, Bugarska, Češka,
Irska, Grčka, Latvija, Litva, Mađarska, Austrija, Portugal, Rumunjska i Hrvatska), a Njemačka će imati najveći broj mjesta dopuštenih Ugovorom (96). Raspodjela mjesta ponovno će se revidirati pravovremeno
prije izbora koji će se održati 2019.
Ustrojstvo
a.Politička tijela
Politička tijela Parlamenta su Predsjedništvo (predsjednik i 14 potpredsjednika), Konferencija predsjednika (predsjednik i predsjednici klubova zastupnika),
pet kvestora koji su odgovorni za administrativne i
financijske poslove zastupnika, Konferencija predsjednika odbora i Konferencija predsjednika izaslanstava. Mandat predsjednika, potpredsjednika i kvestora traje dvije i pol godine.
b.Odbori i izaslanstva
Zastupnici su raspoređeni za rad u 20 odbora, 2 pododbora, 39 izaslanstava (međuparlamentarna izaslanstva i izaslanstva u zajedničkim parlamentarnim
odborima, odborima za parlamentarnu suradnju i
multilateralnim parlamentarnim skupštinama). Parlament također ima izaslanstvo u Zajedničkoj skupštini osnovanoj sporazumom između afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja (AKP) i EU-a. Može osnovati i
posebne odbore na temelju članka 184.
Od srpnja 2009. svaki odbor ili izaslanstvo bira vlastito predsjedništvo, koje čini predsjednik i tri potpredsjednika.
c.Političke skupine
Zastupnici se u Parlamentu ne povezuju u nacionalnim izaslanstvima, nego u transnacionalnim
skupinama prema svojem političkom opredjeljenju.
Prema Poslovniku, klub zastupnika čine zastupnici
iz najmanje jedne četvrtine država članica, a zastupnika mora biti najmanje 25 (članak 30.). U tjednu
prije sjednice i u tjednu u kojem se održava sjednica
klubovi zastupnika održavaju redovite sastanke i seminare na kojima utvrđuju glavna načela svog rada.
Neki klubovi zastupnika odgovaraju nadnacionalnim političkim strankama koje djeluju na razini EU-a.
To su primjerice Europska pučka stranka, Progresivni
savez socijalista i demokrata, Zeleni/Europski slobodni savez te Savez liberala i demokrata za Europu.
Te nadnacionalne stranke blisko surađuju s odgovarajućim klubovima zastupnika unutar Parlamenta.
d. Europske političke stranke i zaklade
Europski parlament zalaže se za stvaranje okruženja
koje će doprinijeti stalnom razvoju europskih političkih stranaka i zaklada, što uključuje i donošenje
okvirnog zakonodavstva.
Članak 224. UFEU-a (bivši članak 191. stavak 2. UEZa) sadrži pravnu osnovu za donošenje statuta političkih stranaka na europskoj razini i pravila o njihovu financiranju u skladu s redovnim zakonodavnim
postupkom. Do sada postoji 10 takvih političkih
stranaka koje se financiraju prvenstveno na temelju
Uredbe (EZ) br. 2004/2003. Nekoliko godina nakon
toga nova je uredba (1524/2007 (EZ)) uvela mogućnost financiranja političkih zaklada koje pružaju potporu svojim relevantnim strankama kroz obrazovne i
istraživačke aktivnosti. Na prijedlog Komisije, Odbor
za ustavna pitanja Europskog parlamenta usvojio je
15. travnja 2013. izvješće o reformiranom statutu za
europske stranke koje očekuje prvo čitanje na plenarnoj sjednici.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
42
e.Tajništvo
Tajništvo Europskog parlamenta čini deset, a od siječnja 2014. dvanaest glavnih uprava, i pravna služba. Njegova je zadaća koordinirati zakonodavni rad i
organizirati plenarne i druge sjednice. Ono također
pruža tehničku, pravnu i stručnu pomoć parlamentarnim tijelima i zastupnicima Parlamenta kao podršku u izvršavanju njihovih mandata. Tajništvo osigurava usluge usmenog i pismenog prevođenja za sve
sjednice i formalne dokumente.
Djelovanje
U skladu s Ugovorom, Parlament sam organizira svoj
rad. Donosi Poslovnik većinom glasova svojih zastupnika (članak 233. UFEU-a). Ako ugovorima nije
drugačije određeno, Parlament donosi odluke većinom danih glasova (članak 231. UFEU-a). Odlučuje
o dnevnom redu sjednica koje prvenstveno obuhvaćaju usvajanje izvješća koja su pripremili odbori,
pitanja za Komisiju i Vijeće, aktualne i žurne rasprave
i izjave Predsjedništva. Sjednice odbora i plenarne
sjednice otvorene su za javnost i prenose se internetom.
Sjedište i mjesta rada Parlamenta
Od 7. srpnja 1981. Parlament je donio nekoliko rezolucija o svom sjedištu, pozivajući vlade država članica da poštuju obvezu o uspostavljanju jednog sjedišta institucija EU-a na koju ih obvezuju ugovori. Budući da države članice nisu odgovorile na te pozive,
donesen je niz odluka o organizaciji i mjestima rada
Parlamenta (Luxembourg, Strasbourg i Bruxelles).
Na Europskom vijeću u Edinburghu, 11. i 12. prosinca 1992., vlade država članica postigle su sporazum o sjedištima institucija EU-a, na sljedeći način:
Parlament je izrazio nezadovoljstvo tom odlukom.
Međutim Sud Europske unije potvrdio je (presuda
od 1. listopada 1997. – C 345/95) da je sjedište Parlamenta utvrđeno u skladu s člankom 289. Ugovora
o EZ-u. Odluka je postala dijelom Ugovora iz Amsterdama kao protokol priložen ugovorima, a zbog čega
je Parlament izrazio žaljenje.
Na prijedlog Konferencije predsjednika Parlament
sastavlja godišnji kalendar sjednica. U načelu Parlament održava 12 četverodnevnih sjednica u
Strasbourgu i šest dvodnevnih sjednica u Bruxellesu. U 2012. održane su dvije dvodnevne sjednice u
istom kalendarskom tjednu u listopadu. Za 2013.
i razdoblje nakon toga Sud je odlučio da se u listopadu trebaju održati dvije pune sjednice (predmet
C-237/11).
U skladu s člankom 229. UFEU-a Parlament se može
se sastajati na izvanrednim sjednicama na zahtjev
većine svojih članova ili na zahtjev Vijeća ili Komisije.
Dana 18. prosinca 2006. Parlament je, neposredno
nakon Vijeća 15. i 16. prosinca, po prvi put održao
dodatnu plenarnu sjednicu u Bruxellesu. Ta se praksa
od tada ustalila.
Zastupnici u Parlamentu po klubovima
zastupnika i državama članicama
EPP: Klub zastupnika Europske pučke stranke
S&D: Klub zastupnika Progresivnog saveza socijalista
i demokrata
ALDE: Klub zastupnika Saveza liberala i demokrata
za Europu
Greens/EFA: Klub zastupnika Zelenih/Europskog slobodnog saveza
ECR: Europski konzervativci i reformisti
sjedište Parlamenta je u Strasbourgu, gdje se
održavaju 12 mjesečnih sjednica i sjednica o
proračunu;
EFD: Europa slobode i demokracije
•
dodatne sjednice održavaju se u Bruxellesu;
NI: Nezavisni zastupnici
•
parlamentarni odbori sastaju se u Bruxellesu;
•
Tajništvo Parlamenta i njegovi odjeli ostaju u
Luxembourgu.
•
GUE/NGL: Konfederalni klub zastupnika Ujedinjene
europske ljevice i Nordijske zelene ljevice
43
1.3.Institucije i tijela europske unije
U sljedećoj tablici prikazana je raspodjela mjesta od 18. studenog 2013.
EPP
S&D
ALDE
Belgija
5
5
5
Bugarska
7
4
5
Češka
2
7
Danska
Njemačka
Greens/ EFA
4
1
5
3
1
42
23
12
14
1
Estonija
1
1
3
Irska
4
2
4
ECR
GUE/NGL
1
9
4
1
1
1
22
1
1
18
22
99
6
7
8
1
1
3
23
2
2
1
Francuska
30
13
6
16
Hrvatska
5
5
Italija
34
22
Cipar
2
2
Latvija
4
1
1
Litva
4
3
2
Luksemburg
3
1
1
5
1
5
1
1
1
54
1
3
74
8
2
12
2
6
9
1
14
4
2
4
Nizozemska
5
3
6
3
Austrija
6
5
1
2
Poljska
29
7
Portugal
10
7
Rumunjska
73
1
12
2
6
1
Malta
12
22
2
1
2
1
13
1
1
25
Mađarska
NI
1
8
Španjolska
Grčka
EFD
1
3
22
6
1
2
11
1
1
5
26
5
19
51
4
22
4
11
5
4
2
2
Slovačka
6
5
1
Finska
4
2
4
2
Švedska
5
6
4
4
13
12
5
27
1
9
6
73
275
194
85
58
56
35
32
31
766
Ujedinjena Kraljevina
Ukupno
JJ Erika Schulze
11/2013
3
33
14
Slovenija
8
1
13
1
13
20
1
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
44
1.3.4. Europski parlament: izborni postupci
Postupci izbora za Europski parlament uređeni su i europskim zakonodavstvom,
kojim se definiraju pravila zajednička za sve države članice, i posebnim nacionalnim
odredbama, koje se razlikuju od jedne do druge države. Zajedničkim pravilima
utvrđeno je načelo razmjernog predstavništva te određene nespojivosti dužnosti
s mandatom zastupnika Europskog parlamenta. Mnoga druga važna pitanja, kao
što je izborni sustav i broj izbornih jedinica, uređeni su nacionalnim zakonima.
Pravna osnova
3. Nespojivost dužnosti
Članci 20., 22. i 223. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Mandat zastupnika Europskog parlamenta nespojiv
je s mandatom člana vlade države članice, člana Komisije, suca, nezavisnog odvjetnika ili tajnika Suda,
člana Revizorskog suda, člana Europskog gospodarskog i socijalnog odbora, člana odbora ili drugih
tijela osnovanih u skladu s Ugovorima u svrhu upravljanja sredstvima Unije ili izvršavanja stalne izravne
upravne zadaće, člana Odbora direktora, Upravnog
odbora ili osoblja Europske investicijske banke i aktivnog dužnosnika ili službenika institucija Europske unije ili povezanih specijaliziranih tijela. Daljnje
nespojivosti dodane su 1997. (član Odbora regija) i
2002. (član Prvostupanjskog suda, sada Općeg suda,
član Odbora direktora Europske središnje banke,
Ombudsman Europske unije i, što je najvažnije, zastupnik nacionalnog parlamenta).
Zajednička pravila
a.Načela
U osnivačkim ugovorima navedeno je da bi zastupnike Europskog parlamenta u početku imenovali
nacionalni parlamenti, ali je omogućeno i glasanje
na neposrednim općim izborima. Vijeće je tu odredbu provelo Aktom od 20. rujna 1976.
Ugovorom iz Maastrichta iz 1992. predviđeno je da
se izbori moraju održavati u skladu s jedinstvenim
postupkom te da bi Parlament trebao podnijeti prijedlog takvog postupka Vijeću kako bi ga ono moglo
jednoglasno usvojiti. Međutim, budući da Vijeće nije
uspjelo postići dogovor ni o jednom od prijedloga, u Ugovoru iz Amsterdama uvedena je umjesto
toga mogućnost usvajanja tzv. „zajedničkih načela”.
Odlukom Vijeća 2002/772/EZ, Euratom, akt iz 1976.
promijenjen je u skladu s time uvođenjem načela
razmjernog predstavništva i nespojivosti između nacionalnih i europskih mandata.
Ugovorom iz Lisabona pravo glasa i pravo na kandidaturu postigli su status temeljnih prava (članak 39.
Povelje o temeljnim pravima Europske unije).
b.Primjena: važeće zajedničke odredbe
1. Pravo nedržavljana da glasaju i
kandidiraju se na izborima
U skladu s člankom 22. stavkom 2. UFEU-a „svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije
državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno
biračko pravo na izborima za Europski parlament u
državi članici u kojoj boravi”. Mjere za provedbu ovih
prava donesene su Direktivom 93/109/EZ.
2. Izborni sustav
Izbori se moraju temeljiti na načelu razmjernog
predstavništva i u njima se mora koristiti sustav listi
ili sustav prenosivog pojedinačnog glasovanja (Odluka Vijeća 2002/772/EZ, Euratom).
Načela koja podliježu
nacionalnim odredbama
Osim ovih zajedničkih pravila, izborni postupci uređeni su nacionalnim odredbama koje se ponekad
poprilično razlikuju.
a.Izborni sustav
U skladu s Odlukom Vijeća iz 2002. sve države članice izbore moraju provoditi po načelu razmjernog
predstavništva. Država članica određuje minimalni
prag za raspodjelu mandata, koji ne smije preći 5 %.
Većina novih država članica primjenjuju prag od 5 %
ili 4 %. Njemački je ustavni sud proglasio dosadašnji
nacionalni prag od 5 % na europskim izborima neustavnim.
b.Podjela na izborne jedinice
U europskim izborima većina država članica funkcionira kao jedinstvena izborna jedinica. Međutim,
četiri su države članice (Francuska, Irska, Italija i Ujedinjena Kraljevina) podijelile svoj nacionalni teritorij
na više regionalnih izbornih jedinica.
Izborne jedinice podijeljene samo za administrativne
potrebe ili raspodjelu unutar stranačkih lista postoje
u Belgiji (4), Njemačkoj (16, samo za CDU/CSU), Nizozemskoj (19) i Poljskoj (13). U Belgiji je jedno mjesto
rezervirano za izbor njemačkojezične manjine.
45
1.3.Institucije i tijela europske unije
c.Pravo glasovanja
e.Kandidature
Minimalna dob za pravo glasovanja je 18 godina u
svim državama članicama osim u Austriji, gdje je ona
16 godina.
U nekim državama članicama (Češkoj, Danskoj,
Estoniji, Njemačkoj, Grčkoj, Nizozemskoj i Švedskoj)
kandidature mogu podnositi samo političke stranke i političke organizacije. U svim drugim državama članicama za kandidaturu je potrebno prikupiti
određeni broj potpisa ili ju mora podržati određeni
broj glasača, dok je u nekim slučajevima potreban i
novčani polog.
1. Glasovanje osoba koje nisu
državljani države domaćina
Građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani imaju pravo glasovati u izborima za Europski
parlament u državi u kojoj borave pod istim uvjetima kao njezini državljani (članak 22. UFEU-a). Koncept boravišta još uvijek se razlikuje među državama
članicama. U pojedinim državama (Estoniji, Finskoj,
Francuskoj, Poljskoj, Rumunjskoj i Sloveniji) glasači
moraju imati stalno ili uobičajeno boravište na izbornom teritoriju, u drugima pak (Cipru, Danskoj, Grčkoj, Irskoj, Luksemburgu, Slovačkoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini) moraju u njemu biti uobičajeno
nastanjeni, dok u nekima (Belgiji, Češkoj) moraju biti
na popisu stanovništva.
2. Glasovanje u državi podrijetla
državljana koji borave izvan nje
f.Termini održavanja izbora
Europski izbori u 2009. održani su između 4. i 7. lipnja, a točan datum ovisio je o nacionalnim tradicijama. Izbori 2004. godine održani su između 10. i 13.
lipnja.
Sljedeći će se izbori održati 2014. Vijeće je u svojoj
odluci od 14. lipnja 2013. pomaknulo datume izbora, izvorno predviđenih za lipanj, na 22. – 25. svibnja,
kako bi se izbjeglo preklapanje s blagdanom Duhova.
g. Mogućnost birača da mijenjaju
redoslijed kandidata na listi
U Ujedinjenoj Kraljevini pravo glasa građana koji borave u inozemstvu ograničeno je na određene kategorije (npr. građane koji žive u inozemstvu manje od
15 godina). Belgija, Danska, Grčka, Italija i Portugal
pravo glasa daju samo onim državljanima koji žive u
nekoj od ostalih država članica EU-a. Austrija, Finska,
Francuska, Nizozemska, Španjolska i Švedska pravo
glasa daju svojim državljanima bez obzira na to u
kojoj državi borave. Njemačka to pravo daje onim
državljanima koji u drugoj državi žive manje od 25
godina. U Bugarskoj, Irskoj i Slovačkoj pravo glasa
imaju samo građani EU-a s boravištem na svojem
državnom teritoriju.
U nekim državama članicama (npr. Francuskoj, Njemačkoj, Grčkoj, Portugalu i Španjolskoj te u Ujedinjenoj Kraljevini osim Sjeverne Irske) birači ne mogu
mijenjati redoslijed kandidata na listi. U drugima
(npr. Austriji, Belgiji, Danskoj, Finskoj, Hrvatskoj, Italiji, Luksemburgu, Nizozemskoj i Švedskoj), redoslijed
kandidata na listi može se mijenjati korištenjem prenosivih glasova. U Luksemburgu glasači mogu čak
glasovati i za kandidate s različitih lista, dok u Švedskoj glasači mogu također dodavati imena na listu
ili ih uklanjati s nje. Sustav lista ne koristi se u Irskoj,
Malti i Sjevernoj Irskoj.
d.Pasivno biračko pravo
h. Metode raspodjele mandata
Osim posjedovanja državljanstva neke od država
članica Unije, što je uvjet koji vrijedi u svim državama članicama (osim Ujedinjene Kraljevine, u kojoj se
određeni državljani Commonwealtha također mogu
kandidirati za Europski parlament), postoje i posebni
uvjeti koji se razlikuju između država.
Iako se u većini država članica koristi d'Hondtova
metoda za raspodjelu mandata, postoje i određene
iznimke. Na primjer, u Njemačkoj se koristi SainteLaguë/Schepersova metoda djelitelja sa zaokruživanjem, u Italiji se mandati raspodjeljuju metodom
cijelih djelitelja i najvećeg ostatka, dok se u Irskoj i
Malti koristi sustav pojedinačnog prenosivog glasovanja (STV-Droop).
1. Minimalna dob
Minimalna dob za kandidaturu na izborima u većini
je država članica 18 godina. Iznimke su Belgija, Češka, Estonija, Grčka, Irska, Latvija, Litva, Poljska, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina (21 godina), Rumunjska
(23 godine) te Italija i Cipar (25 godina).
2.Boravište
U Luksemburgu se državljanin druge države članice
može kandidirati na izborima za Europski parlament
samo ako je u Luksemburgu boravio najmanje dvije
godine. Osim toga većinu na listi ne smiju činiti kandidati koji nisu državljani Luksemburga.
i.Provjera izbornih rezultata i
pravila izborne kampanje
U Danskoj, Njemačkoj i Luksemburgu izborne rezultate provjeravaju nacionalni parlamenti, dok u
Sloveniji izbor zastupnika EP-a potvrđuje Narodna
skupština (Državni zbor). U Austriji, Belgiji, Češkoj,
Estoniji, Finskoj, Italiji, Irskoj, Sloveniji i Ujedinjenoj
Kraljevini provjera je zadatak sudova, dok u Njemačkoj postoje oba navedena načina provjere rezultata.
U Španjolskoj rezultate provjerava posebno tijelo
(''Junta Electoral Central''), dok je u Portugalu i Švedskoj za to zadužen odbor za provjeru. U Francuskoj
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
46
je za izborne sporove nadležan Državni savjet, ali
jednaka prava ima i ministar unutarnjih poslova ako
smatra da nisu poštovani zakonom predviđeni oblici
i uvjeti.
U većini država članica pravila o izbornoj kampanji
(dozvoljena financijska sredstva, termini za emitiranje, objava rezultata anketa) jednaka su kao za nacionalne izbore.
j.Preuzimanje mjesta upražnjenih tijekom
trajanja parlamentarnog saziva
U nekim državama članicama (Austriji, Danskoj, Finskoj, Francuskoj, Hrvatskoj, Italiji, Luksemburgu, Nizozemskoj i Portugalu) upražnjeno mjesto dodjeljuje se prvom sljedećem neizabranom kandidatu s iste
liste (uz možebitne promjene koje odražavaju broj
glasova koji su prikupili različiti kandidati). U Belgiji,
Irskoj, Njemačkoj i Švedskoj upražnjena mjesta dodjeljuju se zamjenicima. U Španjolskoj i Njemačkoj
redoslijed kandidata na listi uzima se u obzir u slučaju da nema zamjenika. U Ujedinjenoj se Kraljevini
u tu svrhu organiziraju dopunski izbori. Upražnjena
mjesta u Grčkoj dodjeljuju se zamjenicima s iste liste,
a u slučaju da nema dovoljno zamjenika, održavaju
se dopunski izbori. U nekim državama članicama
(posebno Austriji i Danskoj) zastupnici Europskog
parlamenta imaju pravo vratiti se na svoju dužnost u
EP ako više nije aktualan razlog njihova odstupanja.
Uloga Europskog parlamenta
Od šezdesetih godina prošlog stoljeća Parlament je
više puta iznosio svoje mišljenje o pitanjima izbornog zakona te je podnosio prijedloge u skladu s
člankom 138. Ugovora o EZ-u. Trajno nepostojanje
jedinstvenog postupka u izborima za Europski parlament svjedoči o tome koliko je teško uskladiti različite nacionalne izborne tradicije. Ove su poteškoće tek
djelomično otklonjene opcijom prihvaćanja zajedničkih načela iz Ugovora iz Amsterdama. U Ugovoru
iz Lisabona (članak 223. UFEU-a) i dalje se pruža pravna osnova za prihvaćanje jedinstvenog izbornog postupka uz nužni pristanak Europskog parlamenta.
Parlament je 1997. podnio prijedlog za jedinstveni
izborni postupak, čiji je smisao zadržan u odluci Vijeća iz 2002., ali ne i prijedlog osnivanja jedinstvene
europske izborne jedinice u kojoj bi se biralo 10 %
zastupničkih mjesta. Trenutno je europska izborna
jedinica još uvijek predmet rasprave, s namjerom da
se usvoji stajalište Parlamenta i potom otvore pregovori s Vijećem.
Parlament je 22. studenog 2012. donio rezoluciju
kojom potiče europske političke stranke da nominiraju kandidate za predsjednika Komisije, čime bi se
ojačala politička legitimnost i Parlamenta i Komisije.
Komisija je potom u tom smislu usvojila preporuku,
također pozivajući nacionalne političke stranke da
pokažu pripadnost europskim političkim strankama
tijekom izborne kampanje.
Sustav za financiranje europskih političkih stranaka
uspostavljen je 2003. (Uredba EZ 2004/2003) te se
njime, nakon izmjena u 2007., također omogućilo i
uspostavljanje političkih zaklada na razini EU-a. Budući da su financijska sredstva za izborne kampanje
i dalje ograničena te podliježu nacionalnim odredbama, Parlament nastoji postići reviziju ove uredbe.
JJ Rosa Raffaelli
47
1.3.Institucije i tijela europske unije
1.3.5. Europski parlament: odnosi s
nacionalnim parlamentima
Uloga nacionalnih parlamenata promijenjena je s napretkom na području europskih
integracija. Različiti instrumenti suradnje između Europskog parlamenta i nacionalnih
parlamenata uvedeni su u cilju uspostavljanja učinkovitog demokratskog nadzora
nad europskim zakonodavstvom na svim razinama. Nove odredbe uvedene
Ugovorom iz Lisabona predstavljaju dodatne korake k ostvarenju tog cilja.
Pravna osnova
Članak 12. UEU-a; Protokol br. 1 o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji.
kušalo nadomjestiti prvotne veze. Ugovor iz Maastrichta u tome je pomogao uključivanjem dviju deklaracija
na tu temu (br. 13 i 14) kojima je predviđeno:
•
poštovanje uloge nacionalnih parlamenata u aktivnostima Europske unije (njihove ih vlade moraju
pravovremeno obavijestiti o europskim zakonodavnim prijedlozima i po potrebi se moraju održati
zajedničke konferencije);
•
razvoj suradnje među Europskim parlamentom i
nacionalnim parlamentima jačanjem kontakata,
održavanjem redovitih sastanaka i uzajamnim
ustupanjem prostora i opreme.
Ciljevi
a.Razlozi za suradnju
Proces europske integracije uključuje prijenos nekih
nadležnosti koje su imale nacionalne vlade na zajedničke institucije s ovlastima donošenja odluka, čime
se smanjuje uloga nacionalnih parlamenata kao zakonodavnih, proračunskih i nadzornih tijela. Prenošenje
nadležnosti s nacionalne razine na europsku razinu
odnosilo se najvećim dijelom na Vijeće, dok Parlament
nije dobio sve ovlasti koje bi mu omogućile potpunu
parlamentarnu ulogu u europskim poslovima. Stoga
je došlo do strukturnoga „demokratskog deficita”. Ni
Europski parlament ni nacionalni parlamenti nisu bili
zadovoljni tim demokratskim deficitom te su ga pokušali smanjiti:
•
nacionalni parlamenti postupno su postajali sve
zabrinutiji zbog gubljenja utjecaja i smatrali su da
bi bolji nacionalni nadzor nad europskim aktivnostima njihovih vlada i bliskiji odnosi s Europskim
parlamentom pomogli u vraćanju izgubljenog
utjecaja te da bi se tako istovremeno osiguralo da
se Europa gradi na demokratskim načelima;
•
Europski parlament općenito je zauzeo stajalište
da bi jaki odnosi s nacionalnim parlamentima pomogli jačanju njegove legitimnosti i približavanju
Europe građanima.
b. Kontekst rastuće suradnje
Napredak europskih integracija doveo je do smanjenja uloge nacionalnih parlamenata jačanjem ovlasti
Zajednice (a zatim i Unije) i širenjem područja njezine
nadležnosti, rastom donošenja odluka većinskim glasovanjem u Vijeću te povećanjem zakonodavnih ovlasti Europskog parlamenta.
Do 1979. Europski parlament i nacionalni parlamenti
bili su sustavno povezani jer su zastupnike Europskog
parlamenta imenovali nacionalni parlamenti. Izravnim
izborima zastupnika u Europski parlament te su veze
prekinute te su u narednih deset godina odnosi potpuno zamrli. Potreba za njihovim obnavljanjem postala je
očita nakon 1989., kad su inicirani kontakti i kad se po-
Nacionalni parlamenti nedavno su dobili određen stupanj nadzora nad aktivnostima svojih vlada u okviru
Unije kao rezultat ustavnih reformi, koraka koje su vlade poduzele ili izmjena njihovog načina rada, ali i kao
rezultat tumačenja nacionalnih ustavnih pravila koje su
proslijedili ustavni sudovi nekih država članica. Njihovi
odbori specijalizirani za europska pitanja odigrali su u
suradnji s Europskim parlamentom važnu ulogu u tom
razvoju.
Protokol o ulozi nacionalnih parlamenata koji je priložen Ugovoru iz Amsterdama potiče veću uključenost
nacionalnih parlamenata u aktivnosti EU-a i zahtijeva
da se savjetodavni dokumenti i prijedlozi u najkraćem
roku pošalju nacionalnim parlamentima kako bi ih
mogli pregledati prije nego što Vijeće donese odluku.
Nacionalni parlamenti imali su važnu ulogu tijekom rasprava na Konvenciji o budućnosti Europe (1.1.4.) kada
je na njih bila usredotočena jedna od 11 radnih skupina. U svibnju 2006. Komisija je pristala elektronički proslijediti sve nove prijedloge i savjetodavne dokumente
nacionalnim parlamentima.
Ugovor iz Lisabona uvodi sustav ranog upozorenja,
tj. novi mehanizam koji nacionalnim parlamentima
omogućuje nadzor nad poštovanjem načela supsidijarnosti u novim zakonodavnim prijedlozima (Protokol
br. 1 o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji
i Protokol br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti). Njime je većini domova parlamenata
dana mogućnost blokiranja novih prijedloga Komisije.
Međutim konačnu odluku donosi zakonodavno tijelo
(Europski parlament i Vijeće ministara) (1.2.2.). Ovaj mehanizam nedavno je prvi put upotrijebljen za prijedlog
Uredbe Vijeća o ostvarivanju prava na kolektivne mjere
u okviru slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga. Ugovor također sadrži nove članke u kojima
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
48
se pojašnjava uloga nacionalnih parlamenata u europskom institucionalnom sustavu (članci 10. i 12. UEU-a).
Europskog parlamenta. Otada se nije održala nijedna
konferencija.
Od početka krize državnog duga EU-a u ožujku 2010.
uloga nacionalnih parlamenata europodručja u ratifikaciji paketa pomoći ili njihovoj izmjeni naglasila je važnost bliske suradnje i trajne razmjene informacija među
nacionalnim parlamentima i Europskim parlamentom.
d. Konferencija parlamentarnih odbora
za europske poslove parlamenata
članica Europske unije (COSAC)
Postignuća: instrumenti suradnje
a. Konferencije govornika parlamentarnih
skupština Europske unije
Nakon sastanaka održanih 1963. i 1973. godine 1981.
uvedene su konferencije koje su sačinjavali predsjednici nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta;
prvotno su se održavale svake dvije godine. Pripremaju
se na sastancima glavnih tajnika, a na njima se raspravlja o točno određenim pitanjima o suradnji među nacionalnim parlamentima i Europskim parlamentom.
Tijekom posljednjih nekoliko godina predsjednici su
se sastajali svake godine. Nedavne važne konferencije održane su u Lisabonu 20. i 21. lipnja 2008. (o EU-u
nakon Ugovora iz Lisabona) i u Varšavi 19. i 21. travnja
2012. (o krizi europskog jedinstva).
Od 1995. Europski parlament održava bliske odnose s
parlamentima pridruženih država i država pristupnica. Predsjednici Europskog parlamenta i nacionalnih
parlamenata redovito se sastaju kako bi raspravljali o
pristupnim strategijama i ostalim aktualnim pitanjima.
b. Europski centar za parlamentarna
istraživanja i dokumentaciju
Na velikoj konferenciji u Beču 1977. osnovan je Europski centar za parlamentarna istraživanja i dokumentaciju, mreža službi za istraživanje i službi za dokumentaciju koje blisko surađuju kako bi olakšale pristup informacijama (uključujući nacionalne baze podataka i europske baze podataka) i koordinirale istraživanja da ne bi
došlo do ponavljanja. Centar prikuplja i širi informacije
dobivene istraživanjima, a pokrenuo je i internetsku
stranicu kako bi se poboljšala razmjena informacija.
Zahvaljujući njegovom direktoriju olakšan je kontakt
među istraživačkim odjelima parlamenata država članica. Centrom zajednički upravljaju Europski parlament i
Parlamentarna skupština Vijeća Europe. Obuhvaća parlamente država članica EU-a i Vijeća Europe, a njegovim
se uslugama mogu koristiti i parlamenti država koje u
skupštini Vijeća Europe imaju status promatrača.
c. Konferencija parlamenata Zajednice
Ideja je u praksi zaživjela u Rimu 1990. pod imenom
„europska porota”. Tema konferencije bila je budućnost Zajednice; što za Zajednicu i države članice znače
prijedlozi koji se odnose na ekonomsku i monetarnu
uniju i političku uniju te, osobito, uloga nacionalnih
parlamenata i Europskog parlamenta. „Porotu” je činilo
258 sudionika, 173 iz nacionalnih parlamenata i 85 iz
Konferencija se na prijedlog predsjednika francuske
Nacionalne skupštine od 1989. održava svakih šest
mjeseci ujedinjujući tijela nacionalnih parlamenata
koja su nadležna za europske poslove i šest zastupnika Europskog parlamenta. Saziva je parlament države
koja predsjeda Unijom, a pripremaju je zajedno Europski parlament i parlamenti predsjedavajuće trojke. Na
svakoj konferenciji raspravlja se o glavnim temama u
vezi s europskom integracijom.
COSAC nema ovlast za donošenje odluka, već je savjetodavno i koordinacijsko tijelo koje odluke donosi suglasnošću. Protokol o ulozi nacionalnih parlamenata u
Europskoj uniji osobito ističe da COSAC može na bilo
koji način koji smatra prikladnim doprinijeti radu institucija Europske unije. Međutim doprinosi COSAC-a ni
na koji način nisu obvezujući za nacionalne parlamente
niti unaprijed određuju njihovo stajalište.
e. Zajednički parlamentarni sastanci
Na osnovi iskustva s Europskom konvencijom zastupnici Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata smatrali su da bi bilo korisno uspostaviti trajni
instrument političke suradnje za bavljenje određenim
temama. U skladu s time zastupnici Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata se od 2005. sastaju
na zajedničkim parlamentarnim sastancima kako bi raspravljali o važnim pitanjima koja utječu na parlamente
u postupku donošenja odluka i jačanja institucija na
razini EU-a. Nedavni važni sastanak održao se 20. i 21. listopada 2011., a na njemu se raspravljalo o budućnosti
financiranja EU-a (2014. – 2020.).
f.Ostali instrumenti suradnje
Većina stalnih odbora Europskog parlamenta savjetuje se s odgovarajućim nacionalnim odborima na bilateralnim ili multilateralnim sastancima te za posjeta
predsjednika i izvjestitelja.
Kontakti među klubovima zastupnika u Europskom
parlamentu i odgovarajućim klubovima u nacionalnim
parlamentima razvili su se do različitih stupnjeva, ovisno o relevantnoj državi ili političkoj stranci.
Administrativna suradnja razvija se u obliku pripravništava u Europskom parlamentu i razmjene dužnosnika. Uzajamna razmjena informacija o parlamentarnom
radu, naročito u odnosu na zakonodavstvo, postaje sve
važnija i koristi se suvremenom informacijskom tehnologijom, na primjer internetskom podatkovnom i komunikacijskom mrežom IPEX.
JJ Rosa Raffaelli
49
1.3.Institucije i tijela europske unije
1.3.6. Europsko vijeće
Europsko vijeće, koje čine čelnici država ili vlada država članica daje nužan poticaj
razvoju Europske unije i određuje opće političke smjernice. Europsko vijeće povezano
je s Komisijom tako što je predsjednik Komisije član Europskog vijeća bez prava
glasa. Predsjednik Europskog parlamenta također se obraća Europskom vijeću na
početku sastanka. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, uvedeno je dugoročno
predsjedništvo Europskog vijeća te je Europsko vijeće postalo institucija Unije.
Pravna osnova
Članci 15., 26., 27., 42.(2.) UEU-a.
Povijest
Europsko vijeće sada je sastanak na vrhu čelnika država i vlada država članica EU-a. Prvi takav „europski
sastanak na vrhu” održan je u Parizu 1961. te su nakon 1969. takvi sastanci postali učestaliji.
Na europskom sastanku na vrhu u Parizu u veljači
1974. odlučeno je da bi se u budućnosti sastanci
čelnika država i vlada trebali redovito održavati pod
imenom „Europsko vijeće“ kako bi se omogućio opći
pristup problemima europske integracije i osigurala
prikladna koordinacija aktivnosti Unije.
Jedinstvenim europskim aktom (1986.) Europsko vijeće po prvi je put uključeno u ugovore Zajednice,
određujući njezin sastav i odluku o sastancima dvaput godišnje.
Ugovorom iz Maastrichta (1992.) formalno je utvrđena njegova uloga u institucionalnom procesu Europske unije.
Ugovorom iz Lisabona Europsko vijeće postalo je
punopravna institucija Europske unije (članak 13.
UEU-a) te je utvrđen njegov zadatak „pružanja Uniji nužnog poticaja za razvoj i određivanje smjerova
opće politike i prioriteta” (članak 15. UEU-a).
Ustrojstvo
Europsko vijeće, koje saziva njegov predsjednik,
okuplja čelnike država ili vlada država članica i predsjednika Komisije (članak 15. stavak 2. UEU-a). U njegovu radu sudjeluje i visoki predstavnik za vanjske
poslove i sigurnosnu politiku. Predsjednik Europskog parlamenta pozvan je obično da drži govor na
početku sjednice (članak 235. stavak 2. UFEU-a).
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Europsko vijeće sastaje se barem dva puta u šest mjeseci. Predsjednički mandat traje 30 mjeseci i moguće
ga je jednom obnoviti. Europsko vijeće obično odluke donosi jednoglasno. Međutim, o brojnim važnim
imenovanjima odlučuje kvalificirana većina (posebno u slučaju imenovanja predsjednika Europskog
vijeća, izbora kandidata za predsjednika Europske
komisije, visokog predstavnika za vanjske poslove i
sigurnosnu politiku te predsjednika Europske središnje banke).
Tijekom krize državnog duga Europsko vijeće moralo se sastajati češće. Na primjer, 2012. Europsko vijeće sastalo se pet puta. Pored toga, održali su se sljedeći sastanci: Jedan izvanredni sastanak Europskog
vijeća, dva neformalna sastanka članova Europskog
vijeća i četiri sastanka čelnika država ili vlada eurozone (također poznati kao euro sastanci na vrhu).
Uloga
a.Položaj u institucionalnom sustavu Unije
U skladu s člankom 13. UEU-a, Europsko vijeće dio
je „jedinstvenog institucionalnog okvira” Unije. Međutim, njegova uloga je više u političkom poticanju
nego u donošenju odluka u pravnom smislu. Vijeće
samo u izvanrednim slučajevima donosi odluke s
pravnim posljedicama za Uniju (vidi dolje točku 2.),
ali je dobilo i brojne ovlasti za donošenje institucionalnih odluka. Osim toga, Europsko vijeće sada je
ovlašteno donositi obvezujuće akte koji se mogu
osporavati na Sudu Europske unije, uključujući slučajeve nedjelovanja (članak 265. UFEU-a).
Člankom 7. stavkom 2. UEU-a Europsko vijeće steklo
je ovlast da, nakon dobivanja suglasnosti Europskog
parlamenta, započne postupak privremenog oduzimanja prava državama članicama zbog teškog kršenja načela Unije.
b.Odnosi s drugim institucijama
Europsko vijeće potpuno je neovisno u donošenju
odluka te u tom procesu, u većini slučajeva, nije
potrebna inicijativa Komisije niti sudjelovanje Parlamenta.
Međutim, Ugovorom iz Lisabona zadržava se organizacijska poveznica s Komisijom s obzirom na to da
je njezin predsjednik dio Europskog vijeća, a visoki
predstavnik za vanjske poslove i sigurnosnu politiku
sudjeluje u raspravama. Osim toga, Europsko vijeće
često traži od Komisije predaju izvješća za pripremu
svojih sjednica. Ipak, moguće je sve češće tražiti pripremu takvih dokumenata i od vlastitih službi.
Prema članku 15. stavku 6.(d) UEU-a, predsjednik Europskog vijeća mora podnositi izvješće Parlamentu
nakon svakog sastanka. Predsjednik se također sastaje svakog mjeseca s predsjednikom Parlamenta,
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
50
kao i s čelnicima klubova zastupnika te je pristao
odgovarati na pisana pitanja zastupnika Europskog
parlamenta koja se tiču njegovih političkih aktivnosti. Parlament također može vršiti neformalni
utjecaj preko svog predsjednika koji je prisutan na
sastancima Europskog vijeća, preko sastanaka koji
su prethodili sastancima Vijeća na kojima su sudjelovali politički čelnici u njihovim europskim političkim
skupinama i preko rezolucija koje donosi o točkama
dnevnog reda na sastancima Europskog vijeća, na
ishod sastanaka i na službena izvješća koja podnosi
Europsko vijeće.
Ugovorom iz Lisabona novi visoki predstavnik za
vanjske poslove i sigurnosnu politiku postaje dodatno tijelo koje u ime Europskog vijeća predlaže i provodi vanjsku politiku. Predsjednik Europskog vijeća
predstavlja Uniju u vanjskim odnosima koji se tiču
zajedničke vanjske i sigurnosne politike, bez utjecaja
na ovlasti visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku.
c.Ovlasti
1. Institucionalne ovlasti
Europsko vijeće daje Uniji „potrebni poticaj za razvoj”
i definira njezine „opće političke smjerove i prioritete” (članak 15. stavak 1. UEU-a). Europsko vijeće putem kvalificirane većine odlučuje o njegovom sastavu i rasporedu za rotirajuće predsjedništvo.
2. Pitanja vanjske i sigurnosne politike
Europsko vijeće određuje načela i opće smjernice
zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) i
odlučuje o zajedničkim strategijama za njihovu provedbu (članak 26. UEU-a). U skladu s člankom 42.
stavkom 2. UEU-a, Vijeće jednoglasno odlučuje treba
li državama članicama preporučiti postupno oblikovanje zajedničke obrambene politike.
Ako se država članica namjerava usprotiviti donošenju odluke zbog važnih razloga povezanih s nacionalnom politikom, Vijeće može odlučiti kvalificiranom većinom da se to pitanje uputi Europskom
vijeću na jednoglasnu odluku (članak 31. stavak 2.
UEU-a). Isti postupak može se primijeniti ako države
članice odluče pojačano surađivati u tom području
(članak 20. UEU-a).
3. Gospodarsko upravljanje i
višegodišnji financijski okvir
Od 2009. godine zbog krize državnog duga Europsko vijeće i sastanci na vrhu postali su glavni čimbenik u suočavanju s posljedicama svjetske bankovne
krize. Nekoliko država članica dobilo je pakete financijske pomoći preko ad hoc ili privremenih sporazuma o kojima su odlučili čelnici država ili vlada, a koje
su kasnije ratificirale države članice. U budućnosti
financijska pomoć će se usmjeravati preko trajnog
Europskog stabilizacijskog mehanizma. Vlade država članica, uz aktivno sudjelovanje Komisije, Parla-
menta i Europske središnje banke, izradile su međunarodni ugovor – Ugovor o stabilnosti, koordinaciji
i upravljanju (također poznat kao „Fiskalni ugovor”)
– koji omogućava stroži nadzor nad proračunskom
i društveno-ekonomskom politikom država članica.
Time se postavlja sve više pitanja o ulozi Europske
komisije i Europskog parlamenta u gospodarskom
upravljanju eurozonom.
Europsko vijeće također ima važnu ulogu u Europskom semestru. Na proljetnim sastancima Vijeće
objavljuje politička usmjerenja o makroekonomiji,
fiskalnoj i strukturnoj reformi te politikama za unapređenje razvoja. Na sastancima u lipnju Vijeće odobrava prijedloge koje su procijenili Nacionalni programi reformi a koje je izradila Europska komisija i
raspravila unutar Vijeća EU-a.
Vijeće također sudjeluje u pregovorima o višegodišnjem financijskom okviru, u kojem ima središnju ulogu u postizanju političkog dogovora o ključnim političkim pitanjima unutar višegodišnjeg financijskog
okvira poput granica troškova, programa potrošnje i
sredstava za financiranje.
4. Policijska i pravosudna suradnja
u kaznenim pitanjima
Na zahtjev njegovih članova, Europsko vijeće odlučuje o uspostavi pojačane suradnje na tim područjima.
(Članak 20. UEU-a). Ugovorom iz Lisabona uvedeno
je nekoliko novih klauzula pasarela koje omogućuju
Europskom vijeću da promijeni pravilo o odlučivanju
u Vijeću iz jednoglasnog u većinsko (1.4.2.).
Postignuća
Europsko vijeće je učinkovito u usvajanju općih
smjernica za djelovanje Unije i svladavanju zastoja
u procesu odlučivanja Zajednice. Međutim, njegovi
međuvladini ustavni postupci i postupci odlučivanja
mogu ograničavati federalni razvoj europskih integracija općenito i čak ugroziti nadnacionalna postignuća sustava Zajednice. Institucionalne promjene
koje su uvedene Ugovorom iz Lisabona moraju se
još procijeniti. Treba napomenuti da predsjednik Europskog vijeća redovito podnosi izvješća Europskom
parlamentu.
a.Vanjska i sigurnosna politika
Od početka 1990-ih godina, pitanja vanjske i sigurnosne politike važna su točka na dnevnom redu na
sastancima na vrhu Europskog vijeća. Odluke donesene u tom području obuhvaćaju:
•
međunarodnu sigurnost i borbu protiv terorizma
•
Europsku politiku susjedskih odnosa i odnose s
Rusijom
•
odnose s mediteranskim zemljama i Bliskim istokom.
51
1.3.Institucije i tijela europske unije
Europsko vijeće je 10. i 11. prosinca 1999. u Helsinkiju odlučilo ojačati ZVSP stvaranjem mogućnosti za
vojno ili civilno upravljanje krizom.
Sastankom u Bruxellesu 12. prosinca 2003. Europsko
vijeće odobrilo je Europsku sigurnosnu strategiju.
b.Proširenje
Europsko vijeće odredilo je uvjete za svaki krug proširenja EU-a. U Kopenhagenu 1993. postavili su se
temelji za daljnje proširenje (kopenhaški kriteriji). Na
sjednicama narednih godina dodatno su se određivali kriteriji za pristup i institucionalne reforme potrebne prije pristupanja.
U Kopenhagenu (12. i 13. prosinca 2002.) Europsko
vijeće donijelo je odluku da 1. svibnja 2004. pristupaju Cipar, Češka Republika, Estonija, Mađarska, Latvija,
Litva, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija. Rumunjska
i Bugarska pristupile su Uniji 1. siječnja 2007.
Vijeće je 3. listopada 2005. u Luxembourgu odobrilo
okvir za pregovore o pristupanju Hrvatske i Turske
Europskoj uniji. Ugovor o pristupanju Hrvatske pot-
pisan je 9. prosinca 2011. te je Hrvatska pristupila 1.
srpnja 2013.
c.Institucionalna reforma
Na sastanku u Tampereu (15. i 16. listopada 1999.)
Europsko vijeće donijelo je odluku o pripremi nacrta
Povelje EU-a o temeljnim pravima (1.1.6.). Europsko
vijeće sazvalo je u Helsinkiju (prosinac 1999.) međuvladinu konferenciju za pripremu Ugovora iz Nice.
Europsko vijeće iz Laekena (14. i 15. prosinca 2001.)
odlučilo je sazvati Konvenciju o budućnosti Europe
koja je sastavila neuspješan Ustavni ugovor (1.1.4.).
Nakon dvije i pol godine institucionalnog zastoja,
Europsko vijeće koje se sastalo 21. i 22. lipnja 2007.
usvojilo je detaljan mandat za Međuvladinu konferenciju koja je dovela do potpisivanja Ugovora iz
Lisabona 13. prosinca 2007., koji je stupio na snagu
1. prosinca 2009. (1.1.5.). Vijeće je 25. ožujka usvojilo
odluku o izmijeni članka 136. utirući put za stvaranje
Europskog stabilizacijskog mehanizma.
JJ Petr Novak
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
52
1.3.7. Vijeće Europske unije
Vijeće je institucija koja zajedno s Europskim parlamentom donosi zakonodavstvo
Unije u obliku uredbi i direktiva te priprema odluke i neobvezujuće preporuke. Na
područjima za koja je nadležan odluke donosi običnom većinom, kvalificiranom
većinom ili jednoglasno, ovisno o pravnoj osnovi akta koji treba odobriti.
Pravna osnova
Unutar jedinstvenoga institucijskog okvira Europske
unije Vijeće izvršava ovlasti koje su mu dodijeljene
Ugovorom o Europskoj uniji (članak 16.) i Ugovorom o
funkcioniranju Europske unije (članci 237. do 243.).
Uloga
a.Zakonodavstvo
Na temelju prijedloga Komisije Vijeće usvaja zakonodavstvo Unije u obliku uredbi i direktiva zajedno s Europskim parlamentom u skladu s člankom 294. UFEU-a
(redovni zakonodavni postupak) ili samostalno, nakon
savjetovanja s Parlamentom (1.4.1.). Vijeće također
donosi pojedinačne odluke i neobvezujuće preporuke (članak 288. UFEU-a) te objavljuje rezolucije. Vijeće
i Parlament utvrđuju opća pravila za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji ili namijenjenih
samome Vijeću (članak 291. stavak 3. UFEU-a).
b.Proračun
Vijeće je uz Europski parlament jedan od dvaju ogranaka tijela za proračun koje usvaja proračun Unije (1.4.3.).
Vijeće u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom
također jednoglasno odlučuje o propisima koji se primjenjuju na sustav vlastitih resursa i višegodišnji financijski okvir (članci 311. i 312. UFEU-a). U posljednjem
slučaju Parlament mora dati svoju suglasnost većinom
glasova svojih zastupnika. Posljednji okvir (2014. –
2020.) Parlament je usvojio u srpnju 2013.
c.Druge ovlasti
1. Međunarodni sporazumi
Vijeće sklapa međunarodne sporazume Unije o kojima
pregovara Komisija i za koje je u većini slučajeva potreban pristanak Parlamenta (članak 218. stavak 6. UFEUa).
2.Imenovanja
Vijeće kvalificiranom većinom (u skladu s Ugovorom iz
Nice) imenuje članove Revizorskog suda, Europskoga
gospodarskog i socijalnog odbora i Odbora regija.
3. Ekonomska politika
Vijeće osigurava usklađivanje ekonomske politike država članica (članak 121. UFEU-a) i ne dovodeći u pitanje
ovlasti Europske središnje banke donosi političke odluke na monetarnom području. Posebna pravila vrijede
za članove Euroskupine koji biraju predsjednika na
razdoblje od dvije i pol godine (članci 136. i 137. UFEUa). Ministri financija Euroskupine obično se sastaju dan
prije sjednice Vijeća za ekonomska i financijska pitanja.
Članak 136. UFEU-a izmijenjen je Odlukom Europskog
vijeća 2011/199/EU koja je stupila na snagu 1. svibnja
2013., nakon što su je ratificirale sve države članice.
Sada osigurava pravnu osnovu za mehanizme za stabilnost kao što je Europski stabilizacijski mehanizam
(ESM) (4.2.3.).
4. Zajednička vanjska i sigurnosna politika
Europska unija je Ugovorom iz Lisabona dobila status
pravne osobe i tako zamijenila Europsku zajednicu.
Novim Ugovorom također je ukinuta struktura zasnovana na trima stupovima. Pravosuđe i unutarnji poslovi
postali su potpuno integrirane politike EU-a na koje se
u gotovo svim slučajevima primjenjuje redovni zakonodavni postupak. Na području vanjske i sigurnosne
politike Vijeće ipak i dalje slijedi posebna pravila za
usvajanje zajedničkih stajališta i zajedničkih mjera ili
sastavljanje konvencija.
Nekadašnji sustav trojke zamijenjen je novim: pod stalnim predsjedništvom Visokog predstavnika za vanjsku
i sigurnosnu politiku Vijeće za vanjske poslove sada blisko surađuje s Komisijom. Pritom mu pomažu glavno
tajništvo Vijeća i Europska služba za vanjsko djelovanje.
Organizacija
a.Sastav
1.Članovi
Vijeće se sastoji od po jednog predstavnika svake države članice na ministarskoj razini „koji ima ovlast za
preuzimanje obveza u ime Vlade države članice koju
predstavlja” (članak 16. stavak 2. UEU-a).
2.Predsjedništvo
Vijećem – osim Vijećem za vanjske poslove – predsjeda
predstavnik države članice koja predsjeda Unijom: to se
mijenja svakih šest mjeseci, redoslijedom o kojem Vijeće odlučuje jednoglasno (članak 16. stavak 9. UEU-a).
Vijećem u svim sastavima, osim za vanjske poslove, za
razdoblje od 18 mjeseci predsjeda unaprijed određena skupina triju država članica, od kojih svaka Vijećem
predsjeda šest mjeseci.
Redoslijed predsjedanja za sljedećih sedam godina
izgleda ovako: Grčka i Italija 2014., Latvija i Luksemburg
2015., Nizozemska i Slovačka 2016., Malta i Ujedinjeno
Kraljevstvo 2017., Estonija i Bugarska 2018., Austrija i
53
1.3.Institucije i tijela europske unije
Rumunjska 2019. te Finska u prvoj polovici 2020. Europsko vijeće može promijeniti taj redoslijed (članak
236. točka b UFEU-a).
b.Djelovanje
Ovisno o temi o kojoj se raspravlja, Vijeće donosi odluke
običnom većinom, kvalificiranom većinom ili jednoglasno (1.4.1. i 1.4.2.). Kad Vijeće djeluje kao zakonodavni
organ, njegove su sjednice obično otvorene za javnost
(članak 16. stavak 8. UEU-a).
1. Obična većina
Odluka se smatra donesenom ako je više glasova za
nego protiv. Svaki član Vijeća ima jedan glas. Obična
većina primjenjuje se ako Ugovorom nije predviđeno
drugačije (članak 238. stavak 1. UFEU-a). To je standardni postupak odlučivanja. U praksi se međutim primjenjuje samo pri donošenju malog broja odluka: u vezi s
internim pravilima Vijeća, organizacijom tajništva Vijeća i pravilima o radu odbora iz Ugovora.
2. Kvalificirana većina
a.Ustroj
U mnogim slučajevima Ugovor zahtijeva da odluku
donese kvalificirana većina, za što je potreban veći
broj glasova nego kod donošenja odluke običnom većinom. U tom slučaju ne postoji jednakost glasačkog
prava. Svaka država ima određen broj glasova u skladu
s brojem svojih stanovnika (članak 205. stavak 2. UEZ-a
i, od studenog 2014., članak 238. UFEU-a). Od 1. siječnja 2007. uveden je nov način ponderiranja glasova, pri
čemu se kvalificirana većina (28 država članica nakon
pristupanja Hrvatske) postiže ako:
no pripadala trećem stupu). Kvalificirana većina također je potrebna za imenovanje predsjednika Komisije
i povjerenika, članova Revizorskog suda, Europskoga
gospodarskog i socijalnog odbora te Odbora regija
(1.4.1. i 1.4.2.).
3.Jednoglasnost
Ugovorom se jednoglasnost zahtijeva za odluke u
svega nekoliko područja, no ona su među najvažnijima (oporezivanje, socijalna politika itd.). U Ugovoru
iz Lisabona jednoglasnost je sačuvana. Međutim novi
Ugovor u članku 48. stavku 7. UEU-a osigurava klauzulu
premošćivanja koja omogućava Vijeću da o određenim
temama odluke donosi kvalificiranom većinom umjesto jednoglasno. Osim toga Vijeće u nekim područjima politike može (jednoglasno) odlučiti da će proširiti
upotrebu donošenja odluka kvalificiranom većinom
(npr. članak 81. stavak 3. UFEU-a na obiteljsko pravo s
prekograničnim učincima).
Vijeće općenito pokušava postići jednoglasnost i kada
to nije nužno. Ta sklonost seže u 1966. i Luksemburški
kompromis kojim se završio spor između Francuske i
drugih država članica nastao jer je Francuska odbila zamijeniti jednoglasnost kvalificiranom većinom za određena područja. Tekst kompromisa glasi:„Ako su u slučaju odluka na temelju prijedloga Komisije koje se mogu
donijeti većinom glasova dovedeni u pitanje vrlo važni
interesi jednog ili više partnera, članovi Vijeća nastojat
će u razumnom roku pronaći rješenje koje mogu usvojiti svi članovi Vijeća, poštujući pri tome uzajamne interese i interese Zajednice.”
•
najmanje 260 od ukupno 352 glasova je za
(73,86 %),
•
s odlukom je suglasna većina država članica i
•
odluku odobrava najmanje 62 % stanovništva EU-a
(provjeru ispunjenja ovog uvjeta mora zatražiti država članica).
Slično rješenje pronađeno je 1994. Takozvani Kompromis iz Ioannine zaštitio je brojne države članice koje
su se nalazile u situaciji u kojoj je bilo vrlo izgledno da
bi manjina mogla spriječiti donošenje odluke. Njime je
odlučeno da Vijeće, ako te države izraze namjeru da se
suprotstave donošenju odluke Vijeća kvalificiranom većinom, mora u razumnom roku učiniti sve što je u njegovoj moći da bi se pronašlo zadovoljavajuće rješenje
za veliku većinu država.
Ako prijedlog ne uputi Komisija, za usvajanje akta Vijeća potrebno je najmanje 255 glasova za, koje daju najmanje dvije trećine članova.
Jednako je usmjerena i nedavno usvojena mogućnost
odgađanja uvođenja novog sustava dvostruke većine
s 2014. na 2017.
Ugovorom iz Lisabona ukida se sustav ponderiranja
glasova i slijedi jednostavno pravilo dvostruke većine
(55 % članova Vijeća koje čini najmanje 15 predstavnika država članica koje zajedno imaju najmanje 65 %
stanovništva Unije). Novi sustav neće stupiti na snagu
prije 1. studenog 2014. Međutim svaki član Vijeća može
zatražiti da se valjanost sadašnjeg sustava produži do
31. ožujka 2017.
b. Područje primjene
Ugovorom iz Lisabona ponovno se proširilo područje
donošenja odluke kvalificiranom većinom. Taj je postupak uveden ili proširen za 68 pravnih osnova, i to uglavnom zajedno s uvođenjem redovnoga zakonodavnog
postupka (uključujući brojna područja koja su prethod-
Coreper
Odbor stalnih predstavnika država članica priprema
rad Vijeća i provodi zadaće koje mu Vijeće dodijeli (članak 240. UFEU-a). Njime predsjeda predstavnik države
članice koja predsjeda Vijećem za opće poslove, dakle riječ je o rotirajućem predsjedništvu. Odborom za
politiku i sigurnost, koji prati međunarodne događaje
na području obuhvaćenom zajedničkom vanjskom i
sigurnosnom politikom, predsjeda međutim predstavnik visokog predstavništva Unije za vanjske poslove i
sigurnosnu politiku.
JJ Wilhelm Lehmann
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
54
1.3.8. Europska komisija
Komisija je europska institucija s isključivim pravom zakonodavne inicijative i
važnim izvršnim ovlastima u područjima kao što su tržišno natjecanje i vanjska
trgovina. Glavno je izvršno tijelo Europske unije, a čini je Kolegij povjerenika
sastavljen od po jednog povjerenika iz svake države članice. Također predsjeda
odborom nadležnim za provedbu prava EU-a. Prijašnji sustav komitologije nedavno
je zamijenjen novim pravnim instrumentima: provedbenim i delegiranim aktima.
Pravna osnova
Članak 17. UEU-a, članci 234., 244. – 250., 290. i 291.
UFEU-a.
Povijest
U početku je svaka zajednica imala vlastito izvršno
tijelo: Visoku vlast u slučaju Europske zajednice za
ugljen i čelik koja je osnovana 1951. i Komisiju u
slučaju svake od dviju zajednica koje su osnovane
Rimskim ugovorom iz 1957., EEZ-a i Euratoma. Ta su
tijela 1965. spojena u jedinstvenu Europsku komisiju
(1.1.2.).
vati članovima Komisije, u skladu s prijedlozima svih
država članica.
Europski parlament glasovanjem daje suglasnost
za cjelokupni sastav Komisije: predsjednika i druge
članove Komisije, uključujući Visokog predstavnika
za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, a zatim ih
kvalificiranom većinom imenuje Europsko vijeće.
Od Ugovora iz Maastrichta mandat povjerenika traje
koliko i saziv Parlamenta, odnosno pet godina. Mandat se može produžiti.
c.Odgovornost
1. Osobna odgovornost (članak 245. UFEU-a)
Sastav i pravni položaj
a.Broj članova
Komisija se dugo vremena sastojala od najmanje
jednog i najviše dvojice povjerenika po državi članici. U praksi, pet država s najvećim brojem stanovnika
imalo je po dva, a sve ostale, uključujući i deset novih
država članica nakon pristupanja, po jednog povjerenika. Od 1. studenog 2004. Komisija se sastoji od
po jednog povjerenika iz svake države članice.
Ugovorom iz Lisabona prvotno je predviđeno da od
1. studenog 2014. broj povjerenika odgovara broju
dviju trećina država članica. Istovremeno je uvedena
i određena fleksibilnost tako što je Europskom vijeću dopušteno da odredi konačni broj povjerenika
(članak 17. stavak 5. UEU-a). Europsko je vijeće, prije
drugog irskog referenduma o Ugovoru iz Lisabona
2009., odlučilo zadržati sustav od po jednog povjerenika po državi. U svibnju 2013. Europsko vijeće odlučilo je da će se Komisija i dalje sastojati od onoliko
članova koliko je država članica.
Članovi Komisije:
•
svoje dužnosti moraju vršiti posve neovisno, u
općem interesu Unije, što znači da ne smiju tražiti niti primati upute bilo koje vlade ili drugog
vanjskog tijela;
•
ne smiju se baviti nijednim drugim zanimanjem,
bilo da je ono plaćeno ili ne.
Sud povjerenike može razriješiti dužnosti na zahtjev
Vijeća ili same Komisije ako prekrše bilo koju od ovih
obaveza ili ih se proglasi krivim za ozbiljnu povredu
dužnosti (članak 247. UFEU-a).
2. Kolektivna odgovornost
U skladu s člankom 234. UFEU-a, Komisija je kolektivno odgovorna Parlamentu. Ako Parlament prihvati prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Komisiji,
ostavku moraju podnijeti svi njezini članovi, uključujući Visokog predstavnika za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, barem što se tiče dužnosti koje ima
u Komisiji.
b.Postupak imenovanja
Organizacija i način rada
U Ugovoru iz Lisabona navodi se da se rezultati europskih izbora moraju uzeti u obzir kada Europsko
vijeće, nakon odgovarajućih savjetovanja i nakon što
donese odluku kvalificiranom većinom, Parlamentu
predloži kandidata za predsjednika Komisije. Parlament izabire predsjednika većinom glasova svojih
članova (članak 17. stavak 7. UEU-a).
Komisija djeluje pod političkim vodstvom svojeg
predsjednika koji donosi odluke o njezinoj unutarnjoj organizaciji. Predsjednik povjerenicima dodjeljuje različite resore unutar Komisije. Svaki je povjerenik tako zadužen za određeni resor te ima nadležnost nad odgovarajućim administrativnim odjelima.
Nakon što ih Kolegij odobri, predsjednik između
povjerenika imenuje potpredsjednike. Član Komisije
mora dati ostavku ako to zatraži predsjednik nakon
dobivanja odobrenja kolegija.
Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom i zajedničkom suglasnošću s kandidatom za predsjednika,
utvrđuje popis ostalih osoba koje namjerava imeno-
55
1.3.Institucije i tijela europske unije
Komisija ima Glavno tajništvo koje se sastoji od 33
odjela (glavne uprave) i 11 posebnih odjela (službe),
uključujući i Europski ured za borbu protiv prijevara,
Pravnu službu, Povijesni arhiv i Ured za publikacije.
Osim u nekoliko iznimaka, Komisija odluke donosi
većinom glasova (članak 250. UFEU-a).
•
preporuke o mjerama koje treba poduzeti u slučaju da država članica koja nije u eurozoni ima
poteškoće povezane s platnom bilancom, u skladu s člankom 143. UFEU-a;
•
preporuke o deviznom tečaju između jedinstvene valute i drugih valuta te o općim smjernicama
tečajne politike, u skladu s člankom 219. UFEU-a;
Ovlasti
•
ocjene nacionalnih političkih planova i predstavljanja nacrta preporuka specifičnih za svaku državu u kontekstu europskog semestra.
a.Pravo inicijative
Komisija u pravilu ima isključivo pravo inicijative u
donošenju zakonodavnih akata EU-a (članak 17. stavak 2. UEU-a). Sastavlja prijedloge akata koje donose
dvije institucije zadužene za donošenja odluka: Parlament i Vijeće.
1. Puna inicijativa: pravo podnošenja prijedloga
a. Zakonodavna inicijativa
Pravo podnošenja prijedloga potpuni je oblik prava
inicijative jer je uvijek isključivo i relativno ograničavajuće za tijela koje donose odluke. Ta tijela ne mogu
donijeti odluku bez podnesenog prijedloga i ona se
mora temeljiti na prijedlogu u obliku u kojemu je
podnesen.
Komisija sastavlja te Vijeću i Parlamentu podnosi zakonodavne prijedloge (uredbe i direktive) nužne za
provedbu ugovora (1.4.1.).
b. Proračunska inicijativa
Komisija sastavlja prijedlog proračuna te ga u skladu
s člankom 314. UFEU-a predlaže Vijeću i Parlamentu
(1.4.3.).
c. Odnosi s trećim zemljama
Na temelju mandata Vijeća Komisija je odgovorna za
vođenje pregovora o međunarodnim sporazumima,
u skladu s člancima 207. i 218. UFEU-a. Njih zatim
sklapa Vijeće. To uključuje i pregovore o pristupanju Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i
temeljnih sloboda (članak 6. stavak 2. UEU-a). U područjima vanjske i sigurnosne politike o sporazumima pregovara Visoki predstavnik.
2. Ograničena inicijativa: pravo
davanja preporuke ili mišljenja
a. U kontekstu Ekonomske i monetarne unije (4.1.2.)
Komisija sudjeluje u upravljanju Europskom monetarnom unijom (EMU). Vijeću podnosi:
•
preporuke o nacrtu općih smjernica ekonomske
politike država članica te upozorenja u slučaju da postoji rizik da ta politika nije u skladu sa
smjernicama (članak 121. stavak 4. UFEU-a);
•
prijedloge za procjenu Vijeća o tome postoji li u
nekoj od država članica prekomjerni deficit (članak 126. stavak 6. UFEU-a; prije je Komisija mogla dati samo preporuku);
b. U kontekstu zajedničke vanjske
i sigurnosne politike
Mnoge nadležnosti iz ovog područja prenesene su s
Komisije na Visokog predstavnika za vanjske poslove
i sigurnosnu politiku te njegovu Europsku službu za
vanjsko djelovanje. Komisija, međutim, može podržati Visokog predstavnika kada on Vijeću predloži
donošenje odluke koja se tiče zajedničke vanjske i
sigurnosne politike (članak 30. UEU-a). Visoki predstavnik ujedno je i potpredsjednik Komisije.
b.Pravo nadzora nad primjenom prava Unije
U Ugovorima se zahtijeva da Komisija osigura propisno provođenje Ugovora i svih odluka koje su donesene u tu svrhu (sekundarno zakonodavstvo), što
je njezina uloga kao čuvarice Ugovora. Komisija to
uglavnom čini postupkom „propuštanja djelovanja”,
u skladu s člankom 258. UFEU-a.
c.Provedbene ovlasti
1. Dodijeljene Ugovorima
Glavne ovlasti Komisije su sljedeće: izvršenje proračuna, u skladu s člankom 317. UFEU-a; davanje ovlasti državama članicama da poduzmu zaštitne mjere
propisane Ugovorima, osobito u prijelaznim razdobljima (npr. članak 201. UFEU-a); provedba pravila
o tržišnom natjecanju, osobito praćenjem državnih
subvencija, u skladu s člankom 108. UFEU-a.
Komisija je odgovorna za upravljanje sredstvima
koje prikuplja i jamči proračun EU-a na području paketa financijske pomoći za rješavanje dužničkih kriza
nekih država članica. Također ima ovlast mijenjanja
postupka glasovanja u Vijeću guvernera Europskog
mehanizma za stabilnost iz jednoglasnosnog glasovanja u glasovanje posebnom kvalificiranom većinom (85 %) ako odluči (zajedno s ESB-om) da bi
nedonošenje odluke o davanju financijske pomoći
ugrozilo ekonomsku i financijsku održivost eurozone (članak 4. stavak 4. Ugovora o Europskom mehanizmu za stabilnost). (4.2.3.)
2. Ovlasti koje delegiraju Vijeće i Parlament
U skladu s člankom 291. UFEU-a, Komisija izvršava
ovlasti koje su joj dodijeljene za provođenje zakonodavnih akata koje su usvojili Vijeće i Parlament.
Lisabonskim ugovorom uvedena su nova „pravila
i opća načela za mehanizme kojima države članice
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
56
nadziru izvršenje provedbenih ovlasti dodijeljenih
Komisiji” (članak 291. stavak 3. UFEU-a i Uredba (EU)
br. 182/2011). Ti mehanizmi zamjenjuju prijašnje
mehanizme odbora dvama novim instrumentima:
postupkom savjetovanja i postupkom ispitivanja.
Službeno je uključeno pravo kontrole koje imaju
Parlament i Vijeće te je u slučaju sukoba predviđen
žalbeni postupak.
3. Delegirani akti
Lisabonskim ugovorom također je uvedena nova
kategorija pravnih odredbi koja se nalazi između zakonodavnih i provedbenih akata. Ovi „delegirani nezakonodavni akti” (članak 290. UFEU-a) su akti „opće
primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni” (taj se akt
naziva i „temeljni akt”). U načelu Parlament ima ista
prava nadzora kao i Vijeće.
d.Regulatorne i savjetodavne ovlasti
Komisiji se u Ugovorima rijetko daju pune regulatorne ovlasti. Međutim, jedan od takvih primjera je
članak 106. UFEU-a, kojim se Komisiji daje ovlast da
osigura primjenu pravila Unije o javnim poduzećima
i poduzećima kojima je povjeren rad službi od općeg
gospodarskog interesa. U članku se navodi da Komisija po potrebi upućuje odgovarajuće direktive ili
odluke državama članicama.
Ugovorima su Komisiji u mnogim slučajevima dane
ovlasti davanja preporuka ili podnošenja izvješća i
mišljenja. Ugovorima se također predviđa da će se
od Komisije tražiti savjet o nekim odlukama, kao što
je pristupanje nove države članice Uniji, u skladu s
člankom 49. UEU-a. Savjet Komisije osobito se traži o
Statutu zastupnika Europskog parlamenta i o Statutu Europskog ombudsmana.
Uloga Europskog parlamenta
Komisija je glavni sugovornik Parlamenta u zakonodavnim i proračunskim pitanjima. Nadzor Parlamenta nad radnim programom Komisije i njegovom provedbom od sve je veće važnosti kako bi se osigurao
veći demokratski legitimitet upravljanja u EU-u.
JJ Wilhelm Lehmann
57
1.3.Institucije i tijela europske unije
1.3.9. Sud Europske unije
Sud Europske unije jedna je od sedam institucija EU-a, a obuhvaća tri suda: Sud,
Opći sud i Službenički sud. Dodijeljena mu je sudska nadležnost Europske unije. Ta
tijela osiguravaju pravilno tumačenje te pravilnu primjenu primarnog i sekundarnog
zakonodavstva Europske unije na njezinom teritoriju. Sud kontrolira zakonitost
akata institucija Unije i presuđuje poštuju li države članice obveze iz primarnog
i sekundarnog zakonodavstva. Također na zahtjev nacionalnih sudova tumači
pravo Unije i osigurava poštovanje prava pri tumačenju i primjeni ugovora.
Sud
a.Pravna osnova
•
•
Članak 19. UEU-a, članci 251. do 281. UFEU-a i
članak 136. Euratoma; Protokol br. 3 priložen
ugovorima, kojim se propisuje Statut Suda;
određeni međunarodni sporazumi.
c. Obveze (Statut)
Suci i nezavisni odvjetnici:
•
prije preuzimanja dužnosti javno prisežu (neovisnost, nepristranost i čuvanje tajnosti),
•
ne smiju obnašati nikakvu političku ili upravnu
funkciju niti se baviti nikakvim zanimanjem,
•
obvezuju se da će poštovati obveze koje proizlaze iz njihove dužnosti.
b.Sastav i statut
1.Sastav
c.Ustroj i rad Suda (članak 253.
UFEU-a i Statut)
a. Broj sudaca (članak 19. UEU-a
i članak 252. UFEU-a)
1. Unutarnji ustroj
Po jedan sudac iz svake države članice. Osam nezavisnih odvjetnika, a taj broj Vijeće može povećati na
zahtjev Suda.
Sud iz vlastitih redova bira svog predsjednika na razdoblje od tri godine. On može biti ponovno izabran.
Sud imenuje svog tajnika.
b. Uvjeti koje je potrebno ispuniti (članak 253.
UFEU-a i članak 19. UEU-a)
2. Rad Suda
Potrebno je:
•
ispunjavati uvjete koji se u njihovim zemljama
zahtijevaju za obavljanje najviših sudačkih dužnosti ili biti priznati pravni stručnjak,
•
biti osoba čija je neovisnost neupitna.
c. Postupak imenovanja (članak 253. UFEU-a)
Suce i nezavisne odvjetnike imenuju vlade država
članica zajedničkom suglasnošću.
2. Obilježja mandata
a. Trajanje (članak 253. UFEU-a i Statut)
Šest godina. Djelomična zamjena svake tri godine:
•
naizmjence se zamjenjuje četrnaest, odnosno
trinaest sudaca,
•
naizmjence se zamjenjuje polovina nezavisnih
odvjetnika.
Suci i nezavisni odvjetnici kojima je istekla dužnost
mogu biti ponovno imenovani.
b. Povlastice i imuniteti (Statut)
Suci i nezavisni odvjetnici uživaju imunitet od sudskih postupaka. Nakon prestanka obnašanja dužnosti oni nastavljaju uživati imunitet u pogledu radnji
koje su poduzeli u službenom svojstvu. Imunitet im
se može ukinuti samo jednoglasnom odlukom Suda.
Sud utvrđuje svoj poslovnik kojeg Vijeće mora odobriti kvalificiranom većinom. Sud zasjeda u sudskim
vijećima (od tri ili pet sudaca), u velikom vijeću (jedanaest sudaca) ili u punom sastavu (ti različiti sastavi
uvedeni su Ugovorom iz Nice: 1.1.4.).
d.Postignuća
Sud se pokazao kao vrlo bitan čimbenik, neki bi čak
rekli pokretačka snaga, europske integracije.
1.Općenito
Presuda od 15. srpnja 1964. u predmetu Costa/Enel
bila je temelj za shvaćanje prava Europske zajednice kao autonomnog pravnog sustava nadređenog
nacionalnim pravnim propisima, kao i presuda od 5.
veljače 1963. u predmetu Van Gend i Loos, kojom je
uvedeno načelo da se pravo Zajednice izravno primjenjuje na sudovima država članica. Druge značajne presude u predmetima zaštite ljudskih prava su
presuda od 14. svibnja 1974. u predmetu Nold, kojom je Sud između ostalog potvrdio da su temeljna
ljudska prava sastavni dio općih pravnih načela čije
poštovanje on jamči (1.5.1.).
2. Na određenim područjima
•
Pravo nastana: presuda od 8. travnja 1976. u
predmetu Royer, kojom je Sud potvrdio pravo
da državljanin države članice boravi na teritoriju
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
58
druge države članice neovisno o dozvoli za boravak koju izdaje država domaćin.
•
Slobodno kretanje robe: presuda od 20. veljače
1979. u predmetu Cassis de Dijon, kojom je Sud
presudio da svaki proizvod koji je legalno proizveden i stavljen na tržište u jednoj državi članici
u načelu mora biti dopušten na tržištu svih drugih država članica.
•
Vanjska nadležnost Zajednice: presuda AETR od
31. ožujka 1971. u predmetu Komisija protiv Vijeća, kojom je Sud Zajednici priznao nadležnost da
zaključuje međunarodne sporazume na područjima koja su obuhvaćena propisima Zajednice.
•
Nedavne presude kojima je utvrđeno da države
članice koje direktive nisu prenijele u nacionalno
zakonodavstvo ili su to učinile sa zakašnjenjem
moraju platiti odštete.
•
Razne presude na području socijalne sigurnosti i
tržišnog natjecanja.
•
Sudska praksa koja se odnosi na situacije kada
države članice krše pravo Zajednice neophodna
za pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta.
Također, jedna od glavnih zasluga Suda je izražavanje načela prema kojem se ugovori ne smiju kruto
tumačiti, nego ih se mora razmatrati u svjetlu integracije i ciljeva koje postavljaju sami ugovori. To je
načelo omogućilo donošenje propisa na određenim
područjima koja nisu posebno navedena u odredbama ugovora, na primjer u borbi protiv zagađenja (u
presudi od 13. rujna 2005. (predmet C-176/03) Sud
je dozvolio Europskoj zajednici da propiše kaznenopravne norme čim postanu „nužne” za dostizanje
zadanog cilja na području zaštite okoliša).
2. Obilježja mandata
Jednaka kao za Sud.
c.Ustroj i rad suda
1. Unutarnji ustroj
Jednak ustroju Suda.
2. Rad Općeg suda
Opći sud utvrđuje svoj poslovnik u dogovoru sa
Sudom, a odobrava ga Vijeće. Opći sud zasjeda u
sudskim vijećima od tri ili pet sudaca. Poslovnikom
su utvrđeni slučajevi kada može zasjedati u punom
sastavu, u velikom vijeću ili kao sudac pojedinac.
Ovo se posljednje rješenje primjenjuje posebno u
predmetima koji se odnose na službenike Zajednice,
na ugovore koje je Zajednica sklopila i tužbe pojedinaca protiv institucija kada ti predmeti ne predstavljaju pravne ni činjenične probleme i od manje
su važnosti.
Službenički sud Europske unije
Kako bi se Opći sud rasteretio nekih postupaka, člankom 257. UFEU-a predviđena je mogućnost osnivanja sudskih vijeća „radi provođenja postupaka i
odlučivanja u prvom stupnju u određenim vrstama
predmeta ili postupaka koji se odnose na posebna
područja”. U skladu s ovom odredbom Vijeće Odlukom od 2. studenog 2004. osniva „Službenički sud
Europske unije” (SL L 333, 9.11.2004., str. 7.). S obzirom da ne postoje nadležni nacionalni sudovi, njegova je glavna zadaća presuđivanje u sporovima
između institucija Unije i njihovih djelatnika. U se toj
odluci navodi da protiv odluka tog suda postoji pravo žalbe Općem sudu.
Opći sud
a.Pravna osnova
Članci 254. do 257. UFEU-a, članak 40. Euratoma;
Protokol br. 3 priložen ugovorima, kojim se propisuje
Statut Suda (Glava IV.).
b.Sastav i Statut (članak 254. UFEU-a)
1.Sastav
a. Broj sudaca (članak 19. UEU-a)
Najmanje po jedan sudac iz svake države članice.
Suci mogu biti pozvani da obavljaju dužnosti nezavisnih odvjetnika.
b. Uvjeti koje je potrebno ispuniti
Jednaki kao za Sud.
c. Postupak imenovanja
Jednak kao za Sud.
Uloga Europskog parlamenta
Od presude iz 1990. u predmetu koji je pokrenuo
Parlament u okviru zakonodavnog postupka o donošenju zdravstvenih mjera koje je potrebno poduzeti nakon nuklearne nesreće u Černobilu, Sud
je Europskom parlamentu priznao pravo da Sudu
podnese tužbu zbog ništavosti (članak 263. UFEU-a)
radi očuvanja njegovih prava u okviru zakonodavnog postupka. Ugovorom iz Nice ta je mogućnost
Europskog parlamenta proširena na obraćanje Sudu
radi ništavosti koja nije ograničena samo na obranu
njegovih prava. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona izmijenjen je postupak imenovanja kandidata za dužnosti sudaca i nezavisnih odvjetnika. Prije
nego države članice imenuju kandidate, imenovanja
će biti dana na procjenu odboru koji se sastoji od sedam osoba, od kojih jednu predlaže Europski parlament (članak 255. UFEU-a).
JJ Udo Bux
59
1.3.Institucije i tijela europske unije
1.3.10. Nadležnosti Suda Europske unije
Ovaj informativni članak govori o nadležnostima Suda Europske unije, koji se sastoji
od tri suda: Suda, Općeg suda i Službeničkog suda, a omogućuje različite vrste tužbi.
Sud
a.Izravne tužbe protiv država
članica ili institucija Zajednice
Sud donosi odluke u tužbama protiv država ili institucija zbog nepoštovanja obveza koje proizlaze iz
prava Zajednice.
1. Tužbe protiv država članica
zbog povrede obveze
Tužbu pokreće:
•
•
ili Komisija, nakon prethodnog postupka (članak
258.): daje dotičnoj državi priliku da se očituje,
daje obrazloženo mišljenje (1.3.8.),
ili druga država članica nakon prethodnog upućivanja predmeta Komisiji (članak 259.).
Uloga Suda:
•
ustanoviti da država nije ispunila svoje obveze;
u tom je slučaju država dužna poduzeti mjere
kako bi ih ispunila;
•
ako smatra da dotična država članica nije poduzela te mjere, Komisija, nakon što toj državi pruži
priliku za očitovanje kao što je gore navedeno,
može Sudu predložiti da državi članici dosudi
paušalni iznos ili novčanu kaznu u iznosu koji
odredi Sud na prijedlog Komisije (članak 260.).
2. Tužbe protiv institucija Zajednice
zbog ništavosti ili propusta
Tužbe u vezi s ugovorima koje je sklopila Europska
unija (članak 272.).
b.Neizravne tužbe: pitanje valjanosti pred
sudom države članice (članak 267.)
Nacionalni sudovi obično sami primjenjuju pravo
Unije kada to pojedini predmet zahtjeva. Međutim,
ako se pojavi pitanje tumačenja prava Unije pred nacionalnim sudom, on može zatražiti da Sud o tome
odluči u prethodnom postupku. Ako se radi o sudu
protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema
pravnog lijeka, upućivanje pitanja Sudu je obvezno.
c.Drugostupanjska nadležnost
Sud je također nadležan za rješavanje žalbi na presude Općeg suda, koje se isključivo odnose na pravna
pitanja. Žalba nema suspenzivan učinak.
Sud je nadležan i za ponovno razmatranje odluka
koje su donijela sudska vijeća (v. niže, Službenički
sud Europske unije) ili Opći sud u prethodnim postupcima. Postupak ponovnog razmatranja izvanredan je postupak koji se provodi samo u slučajevima
ozbiljnog ugrožavanja cjelovitosti i dosljednosti prava Zajednice.
Premda presuda Suda može utjecati na ishod spora
koji je bio predmetom prvostupanjske odluke, to
nije takozvana žalba „u cilju zaštite zakonitosti”.
Postignuća
Predmet: slučajevi kada su institucije donijele akte
suprotne pravu zajednice (ništavost: članak 263.) ili
su to pravo povrijedile propustivši djelovati (propust: članak 265.).
Sud se pokazao kao vrlo važan čimbenik, neki bi čak
rekli pokretačka snaga, europske integracije.
Upućivanje: tužbu mogu pokrenuti države članice,
same institucije te fizičke ili pravne osobe kada se
radi o odluci koja je njima upućena.
Presuda od 15. srpnja 1964. u predmetu Costa/Enel
bila je temelj za shvaćanje prava Europske zajednice kao autonomnog pravnog sustava nadređenog
nacionalnim pravnim propisima, kao i presuda od 5.
veljače 1963. u predmetu Van Gend i Loos kojom je
uvedeno načelo da se pravo Zajednice izravno primjenjuje na sudovima država članica. Druge značajne presude na području zaštite ljudskih prava su presuda od 14. svibnja 1974. u predmetu Nold kojom je
Sud između ostalog potvrdio da su temeljna prava
sastavni dio općih pravnih načela čije poštovanje on
jamči (1.5.1.).
Uloga Suda: Sud poništava nezakonit akt ili utvrđuje
povredu obveze djelovanja; u tom slučaju institucija
prekršiteljica dužna je poduzeti mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda (članak 266.).
3. Ostale izravne tužbe
Tužbe protiv odluka Komisije kojima se nameću
sankcije poduzećima (članak 261.).
Tužbe za naknadu štete koju su izazvale institucije ili
njihovi djelatnici (članak 268.).
Tužbe dužnosnika i djelatnika Europske unije protiv
institucija (članak 270.) – nadležnost koja je trenutno
dodijeljena Službeničkom sudu (v. dolje).
a.Općenito
b.Na određenim područjima
•
Pravo nastana: presuda od 8. travnja 1976. u
predmetu Royer kojom je Sud potvrdio pravo
da državljanin države članice boravi na teritoriju
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
60
druge države članice neovisno o dozvoli za boravak koju izdaje država domaćin.
•
Slobodno kretanje robe: presuda od 20. veljače
1979. u predmetu Cassis de Dijon kojom je Sud
presudio da svaki proizvod koji je legalno proizveden i stavljen na tržište u jednoj državi članici
u načelu mora biti dopušten na tržištu svih drugih država članica.
•
Vanjska nadležnost Zajednice: presuda AETR od
31. ožujka 1971. u predmetu Komisija protiv Vijeća kojim je Sud Zajednici priznao nadležnost da
zaključuje međunarodne sporazume na područjima koja su obuhvaćena propisima Zajednice.
•
Nedavne presude kojima je utvrđeno da države
članice koje direktive nisu prenijele u nacionalno
zakonodavstvo ili su to učinile sa zakašnjenjem
moraju platiti odštete.
•
Razne presude na području socijalne sigurnosti i
tržišnog natjecanja.
•
Sudska praksa koja se odnosi na situacije kada
države članice krše pravo Zajednice neophodna
za pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta.
Također, jedna od glavnih zasluga Suda je izražavanje načela prema kojem se ugovori ne smiju kruto
tumačiti, nego ih se mora razmatrati u svjetlu integracije i ciljeva koje postavljaju sami ugovori. To je
načelo omogućilo donošenje propisa na određenim
područjima koja nisu posebno navedena u odredbama ugovora, na primjer u borbi protiv zagađenja (u
presudi od 13. rujna 2005. (predmet C- 176-03) Sud
je dozvolio Europskoj zajednici da propiše kaznenopravne norme čim postanu „nužne” za dostizanje zadanog cilja na području zaštite okoliša).
Opći sud
Na prvostupanjske presude Općeg suda moguće je
podnijeti žalbu Sudu, ali samo ako se odnosi na
pravna pitanja.
b.Nadležnost prvog i posljednjeg stupnja
Opći sud nadležan je odlučivati o prethodnim pitanjima (članak 267.) na područjima utvrđenima Statutom. Ipak, odluke koje donese u iznimnim slučajevima mogu biti upućene Sudu radi preispitivanja
odluke „u slučajevima ugrožavanja cjelovitosti i dosljednosti pravnog poretka Zajednice”. Preispitivanje
odluke nema suspenzivan učinak.
Međutim, to nije žalba u cilju zaštite zakonitosti ako
bi presuda Suda mogla utjecati na odluku u sporu
koji je bio predmetom presude Općeg suda:
•
u slučaju preispitivanja odluka Općeg suda u
žalbama na odluke sudskih vijeća (v. niže), Sud
upućuje predmet Općem sudu, kojeg obvezuju
pravna pitanja koja je utvrdio Sud. Međutim, Sud
donosi konačnu odluku ako se rješenje spora temelji na istim činjenicama koje su predstavljene
Općem sudu, uzimajući u obzir preispitivanje
odluke za koje je bio nadležan Sud,
•
ako Sud u slučaju preispitivanja odluka Općeg
suda o prethodnim pitanjima utvrdi da odluka
Općeg suda ugrožava cjelovitost i dosljednost
prava Unije, odgovor Suda na pitanja zamjenjuje odgovor Općeg suda (članak 62. Poslovnika
Suda).
c. Žalbena nadležnost
Odluči li Vijeće iskoristiti mogućnost osnivanja sudskih vijeća nadležnih za odlučivanje u prvom stupnju
o određenim kategorijama tužbi, na odluke tih vijeća
moguće je uložiti žalbu Općem sudu.
a.Nadležnosti Općeg suda (članak 256.)
Službenički sud Europske unije
Opći sud nadležan je za vođenje prvostupanjskih
tužbi u sljedećim vrstama predmeta, osim ako ih pokrene država članica, institucija Zajednice ili Europska središnja banka (u tom slučaju potpadaju pod
isključivu nadležnost Suda, članak 51. Statuta):
Kako bi se Opći sud rasteretio nekih postupaka, člankom 257. UFEU-a predviđena je mogućnost osnivanja sudskih vijeća „radi provođenja postupaka i
odlučivanja u prvom stupnju u određenim vrstama
predmeta ili postupaka koji se odnose na posebna
područja”. U skladu s ovom odredbom Vijeće Odlukom od 2. studenog 2004. osniva „Službenički
sud Europske unije” (SL L 333, 9.11.2004., str. 7.). S
obzirom da ne postoje nadležni nacionalni sudovi,
njegova je glavna zadaća vođenje sporova između
institucija Unije i njihovih djelatnika. U se toj odluci
navodi da protiv odluka tog suda postoji pravo žalbe
Općem sudu.
•
tužbe protiv institucija zbog ništavosti ili propusta (članci 263. i 265.),
•
naknada štete koju su uzrokovale institucije (članak 268.),
•
sporovi u vezi s ugovorima koje je sklopila Zajednica (članak 272.).
Statutom se nadležnosti Općeg suda mogu proširiti
i na druga područja.
JJ Udo Bux
61
1.3.Institucije i tijela europske unije
1.3.11. Europska središnja banka
Europska središnja banka (ESB) središnja je institucija ekonomske i monetarne unije
(EMU). ESB i nacionalne središnje banke čine Europski sustav središnjih banaka (ESSB).
Glavni cilj ESSB-a je održati stabilnosti cijena. Budućim jedinstvenim nadzornim
mehanizmom na ESB će biti prenesene i zadaće u vezi s bonitetnim nadzorom banaka.
Pravna osnova
•
Članak 3. i članak 13. Ugovora o Europskoj Uniji
(UEU).
•
Glavne odredbe sadržane su u članku 3. stavku
1. točci c), člancima 119., 123., 127. do 134., 138.
do 144., 219. i 282. do 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
•
Protokol (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke; Protokol (br. 15) o određenim odredbama koje se
odnose na Ujedinjenu Kraljevinu Velike Britanije
i Sjeverne Irske; Protokol (br. 16) o određenim
odredbama koje se odnose na Dansku, koji su
dodani Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Organizacija i djelovanje
a.Organizacija
Europska središnja banka (ESB) osnovana je 1. lipnja 1998. sa sjedištem u Frankfurtu na Majni, u Njemačkoj. Ima pravnu osobnost (članak 282. stavak 3.
UFEU-a), a u svakoj državi članici najširu pravnu sposobnost koja se priznaje pravnim osobama na temelju prava države članice (članak 9. stavak 1. Statuta).
U skladu s člankom 13. stavkom 1. UEU-a, ESB je institucija Europske unije. ESB ima vlastita tijela nadležna
za odlučivanje.
ESB i nacionalne središnje banke država članica
zajedno čine Europski sustav središnjih banaka
(ESSB) (članak 282. stavak 1. UFEU-a). ESB, zajedno s
nacionalnim središnjim bankama država članica čija
je valuta euro, čini Eurosustav (članak 282. stavak 1.
UFEU-a). ESSB i ESB izvršavaju svoje zadaće i obavljaju svoje aktivnosti u skladu s odredbama Ugovorâ i
svoga Statuta (članak 1. Statuta).
Neovisnost ESB-a proizlazi iz članka 130. UFEU-a koji
propisuje da pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti koje su im dodijeljene Ugovorima i
Statutom ni ESB ni nacionalne središnje banke kao
niti članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje
ne traže i ne primaju naputke od institucija, tijela,
ureda ili agencija Unije, bilo koje vlade država članica ili bilo kojeg drugog tijela (vidi također članak 282.
stavak 3. UFEU-a).
b.Tijela Europske središnje banke
nadležna za odlučivanje
Tijela ESB-a nadležna za odlučivanje su Upravno
vijeće, Izvršni odbor (članak 129. stavak 1. UFEU-a i
članak 9. stavak 3. Statuta) i Opće vijeće (članak 141.
stavak 1. UFEU-a i članak 44. stavak 1. Statuta).
ESSB-om upravljaju tijela ESB-a nadležna za odlučivanje (članak 129. stavak 1., članak 282. stavak 2.
UFEU-a i članak 8. Statuta).
1. Upravno vijeće – sastav i uloga
Upravno vijeće Europske središnje banke sastoji se
od članova Izvršnog odbora ESB-a i guvernera nacionalnih središnjih banaka onih država članica čija je
valuta euro (članak 283. stavak 1. UFEU-a i članak 10.
stavak 1. Statuta).
U skladu s člankom 12. stavkom 1. Statuta, Upravno
vijeće donosi smjernice i odluke potrebne da bi se
osiguralo obavljanje zadaća povjerenih ESSB-u. Ono
utvrđuje monetarnu politiku Unije i donosi smjernice potrebne za njezinu provedbu. Upravno vijeće
usvaja Poslovnik ESB-a, obavlja savjetodavne funkcije i odlučuje kako će ESSB biti zastupljen na području međunarodne suradnje (članak 12. stavci 3. do 5.
Statuta).
2. Izvršni odbor – sastav i uloga
Izvršni odbor sastoji se od predsjednika, potpredsjednika i četiri ostala člana. Imenuje ih Europsko
vijeće kvalificiranom većinom po preporuci Vijeća
nakon savjetovanja s Europskim parlamentom i
Upravnim vijećem. Članovi se biraju iz redova osoba s ugledom i stručnim iskustvom u monetarnom
ili bankarskom području. Njihov mandat traje osam
godina i ne može se obnavljati (članak 283. stavak 2.
UFEU-a i članak 11. stavak 1. Statuta).
Izvršni je odbor odgovoran za tekuće poslovanje
ESB-a (članak 11. stavak 6. Statuta). On provodi monetarnu politiku u skladu sa smjernicama i odlukama
koje utvrđuje Upravno vijeće. Daje potrebne naputke nacionalnim središnjim bankama. Upravno vijeće
također može delegirati određene ovlasti na Izvršni
odbor (članak 12. stavak 1. Statuta). Izvršni je odbor
odgovoran za pripremu sastanaka Upravnog vijeća
(članak 12. stavak 2. Statuta).
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
62
3. Opće vijeće – sastav i uloga
Također, ESSB doprinosi nesmetanom vođenju politika nadležnih tijela koje se odnose na bonitetni
nadzor nad kreditnim institucijama i na stabilnost
financijskog sustava (članak 127. stavak 5. UFEU-a).
Opće vijeće predstavlja treće tijelo ESB-a nadležno
za odlučivanje (članak 141. UFEU-a i članak 44. Statuta) samo ako ima i sve dok ima država članica EU-a s
odstupanjem koje još nisu prihvatile euro.
2. Ovlasti i instrumenti
Opće vijeće čine predsjednik i potpredsjednik ESB-a
te guverneri nacionalnih središnjih banaka svih država članica EU-a. Na sastancima Općeg vijeća mogu
sudjelovati i ostali članovi Izvršnog odbora, ali bez
prava glasa (članak 44. stavak 2. Statuta). Opće vijeće
povezuje države članice EU-a unutar i izvan Eurosustava.
ECB ima na raspolaganju razne ovlasti i instrumente. Ima isključivo pravo odobriti izdavanje novčanica
eura na području Unije (te novčanice mogu izdavati ESB i nacionalne središnje banke). Države članice
mogu izdavati kovanice eura uz odobrenje Europske
središnje banke u pogledu opsega izdanja (članak
128. UFEU-a).
ESB obavlja zadaće koje su prethodno bile dodijeljene njezinom prethodniku, Europskom monetarnom institutu (EMI), a koje je zbog odstupanja jedne
ili više država članica još uvijek potrebno obavljati
nakon uvođenja eura (članak 43. Statuta). Te zadaće
obavlja Opće vijeće (članak 46. stavak 1. Statuta). U
skladu s člankom 141. stavkom 2. UFEU-a, zadaće
ESB-a obuhvaćaju jačanje suradnje među nacionalnim središnjim bankama; jačanje koordinacije monetarnih politika država članica kako bi se osigurala
stabilnost cijena; nadzor funkcioniranja tečajnog
mehanizma; savjetovanja u vezi s pitanjima koja su
u nadležnosti nacionalnih središnjih banaka i koja
utječu na stabilnost financijskih institucija i tržišta; te
zadaće koje je prije obavljao Europski fond za monetarnu suradnju, a kasnije preuzeo EMI.
ESB donosi uredbe i odluke potrebne za obavljanje
zadaća koje su povjerene ESSB-u temeljem Ugovora
i Statuta. Osim toga, daje preporuke i mišljenja (članak 132. UFEU-a).
Opće vijeće, između ostaloga, također doprinosi
savjetodavnim funkcijama ESB-a, prikupljanju statističkih podataka, izvještajnim aktivnostima ESB-a i
potrebnim pripremama za pristupanje zemlje Eurosustavu (članak 46. Statuta).
c.Ciljevi, zadaće i ovlasti
1. Ciljevi i zadaće
U članku 127. UFEU-a utvrđeni su ciljevi i zadaće
ESSB-a i opisana načela prema kojima se oni moraju
ostvariti i izvršiti. U skladu s člankom 127. stavkom 1.,
osnovni je cilj održati stabilnost cijena. Ne dovodeći
to u pitanje, ESSB također podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih u članku 3. UEU-a. ESSB djeluje
u skladu s načelom otvorenog tržišnog gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem te u skladu s
načelima određenima člankom 119. UFEU-a. Osnovni su zadaci ESSB-a (članak 127. stavak 2. UFEU-a,
članak 3. Statuta):
Savjetovanje s ESB-om nužno je o svakom predloženom aktu Unije iz područja nadležnosti ESB-a, te
od strane nacionalnih tijela u vezi sa svakim prijedlogom propisa iz područja nadležnosti ESB-a (članak
127. stavak 4. UFEU-a). ESB može davati mišljenja o
pitanjima koja su predmet savjetovanja. Savjetovanje s ESB-om također se provodi u vezi s odlukama o usvajanju zajedničkih stajališta i s mjerama o
jedinstvenoj zastupljenosti europodručja u okviru
međunarodnih financijskih institucija (članak 138.
UFEU-a). ESB prikuplja potrebne statističke podatke
ili od nadležnih nacionalnih tijela vlasti ili izravno od
gospodarskih subjekata, pri čemu mu pomažu nacionalne središnje banke (članak 5. Statuta).
U Statutu se navode razni instrumenti kojima se ESB
može koristiti da bi ispunio svoje monetarne funkcije. Člankom 17. propisuje se da ESB i nacionalne središnje banke mogu otvarati račune za kreditne institucije, javne ustanove i druge sudionike na tržištu, te
prihvaćati imovinu kao osiguranje. ESB može obavljati poslove na otvorenom tržištu i kreditne poslove
(članak 18.) te može tražiti minimalne pričuve (članak
19.). Upravno vijeće može dvotrećinskom većinom
odlučiti o primjeni drugih instrumenata monetarne
kontrole (članak 20.). Međutim, zabranom monetarnog financiranja (članak 123. UFEU-a) ograničena je
primjena instrumenata monetarne politike.
•
utvrđivanje i provođenje monetarne politike
Unije,
ESB može stvoriti mogućnosti i donositi propise radi
osiguranja učinkovitog i pouzdanog obračunskog i
platnog sustava u Uniji i s drugim zemljama (članak
22.). ESB može također uspostaviti odnose sa središnjim bankama i financijskim institucijama u drugim
zemljama i s međunarodnim organizacijama (članak
23.).
•
obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219. UFEU-a,
3. Države članice s odstupanjem
i pravom izuzeća
•
držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica, te
•
promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih
sustava.
Člancima 139. do 144. UFEU-a utvrđene su posebne
odredbe za države članice koje temeljem Ugovora
imaju obvezu uvesti euro, ali još nisu ispunile potrebne uvjete za to („države članice s odstupanjem”).
U članku 139. UFEU-a navedene se odredbe koje se
63
1.3.Institucije i tijela europske unije
na njih ne primjenjuju, uključujući ciljeve i zadaće
ESSB‑a (članak 127. stavci 1. do 3. i stavak 5. UFEU-a),
izdavanje eura (članak 128. UFEU-a), akte ESB-a (članak 132. UFEU-a), mjere kojima se uređuje uporaba
eura (članak 133.), monetarne sporazume i ostale
mjere u vezi s tečajnom politikom (članak 219. UFEUa), imenovanje članova Izvršnog odbora (članak 283.
stavak 2. UFEU-a), odluke o utvrđivanju zajedničkih
stajališta (članak 138. stavak 1. UFEU-a) te mjere o
jedinstvenoj zastupljenosti u okviru međunarodnih
financijskih institucija (članak 138. stavak 1. UFEU-a).
Dvjema državama članicama odobreno je pravo izuzeća i one nisu obvezne pristupiti europodručju, pa
se stoga posebne odredbe primjenjuju na Dansku
(Protokol br. 16) i na Ujedinjenu Kraljevinu (Protokol
br. 15).
Dodatne zadaće dodijeljene ESB-u
ESB-u su dodijeljene zadaće i temeljem drugih
pravnih propisa. Ugovorom o Europskom stabilizacijskom mehanizmu (ESM), koji je na snazi od rujna
2012., uspostavljen je ESM kao međunarodna finan-
cijska institucija, a ESB-u su dodijeljene zadaće u vezi
s odobravanjem financijske pomoći koje uglavnom
obuhvaćaju ocjene i analize.
U skladu s uredbama o osnivanju Europskog odbora za sistemske rizike (ESRB), koji je odgovoran za
makrobonitetni nadzor financijskog sustava unutar
Europske unije, ESB pruža usluge tajništva ESRB-u i
daje analitičku, statističku, logističku i administrativnu podršku. Predsjednik ESB-a ujedno je i predsjednik ESRB-a.
Temeljem odredaba članka 127. stavka 6. UFEU-a, u
okviru budućeg jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) koji čine ESB i nadležna nacionalna tijela
ESB-u će biti dodijeljene dodatne posebne zadaće
u vezi s mikrobonitetnim i makrobonitetnim nadzorom kreditnih institucija u državama članicama
obuhvaćenima tim mehanizmom. U sklopu SSM-a
bit će osnovan Nadzorni odbor kao novi element
upravljačke strukture ESB-a.
JJ Rudolf Maier
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
64
1.3.12. Revizorski sud
Europski revizorski sud zadužen je za reviziju financija EU-a. Kao vanjski
revizor EU-a pridonosi poboljšanju njegova financijskog upravljanja i
djeluje kao neovisni zaštitnik financijskih interesa građana Unije.
Pravna osnova
Članci 285. do 287. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Struktura
a.Sastav
1.Broj
Po jedan član iz svake države članice (Ugovorom iz
Nice službeno je potvrđena dotadašnja uobičajena
praksa), dakle trenutno 27.
2.Kvalifikacije
Članovi moraju:
•
pripadati vanjskim revizorskim tijelima svojih
država ili biti njihovi nekadašnji članovi ili biti
posebno kvalificirani za taj posao;
•
pokazati da je njihova neovisnost nedvojbena.
3.Imenovanje
Članove Suda imenuje:
•
da ih Sud Europske unije može smijeniti ako prekrše te uvjete.
c.Organizacija
Sud bira predsjednika iz reda svojih članova na razdoblje od tri godine s mogućnošću reizbora.
Sud je organiziran u pet odjela. Postoje četiri odjela
koja su odgovorna za posebna područja rashoda i za
prihode (vertikalni odjeli) te jedan horizontalni odjel,
poznat kao CEAD (koordinacija, procjena, jamstvo i
razvoj).
Svaki odjel odgovoran je za dva područja: prvo, za
donošenje posebnih izvještaja, posebnih godišnjih
izvještaja i mišljenja; i drugo, za izradu nacrta zapažanja za godišnje izvještaje o općem proračunu EU-a
i europskim razvojnim fondovima te nacrta mišljenja
koje usvaja Sud.
Ovlasti
a.Revizije Revizorskog suda
1. Područje primjene
•
Vijeće kvalificiranom većinom;
•
imenuju se na preporuku svake države članice za
njezino mjesto
U nadležnosti je Suda revizija svih računa prihoda i
rashoda Unije ili njezinih tijela. On provodi revizije
kako bi uz razumna jamstva osigurao:
•
te nakon konzultacija s Parlamentom.
•
pouzdanost godišnjih financijskih izvještaja Europske unije;
b.Vrsta mandata
•
zakonitost i pravilnost temeljnih transakcija i
1. Trajanje mandata
•
dobro financijsko upravljanje.
Šest godina s mogućnošću reizbora. Mandat predsjednika traje tri godine s mogućnošću reizbora.
2. Metode istraživanja
2.Status
Članovi uživaju iste povlastice i imunitete koji se primjenjuju na suce Suda Europske unije.
3.Dužnosti
Članovi moraju biti „potpuno neovisni u obavljanju
svojih dužnosti”. To znači:
•
da ne smiju tražiti ili primati upute iz bilo kojeg
vanjskog izvora;
•
da se moraju suzdržati od svake aktivnosti koja
nije u skladu s njihovim dužnostima;
•
da ne smiju sudjelovati u bilo kojoj drugoj profesionalnoj aktivnosti, bez obzira je li plaćena ili
nije;
Revizija Revizorskog suda je stalna. Ona se može provesti prije zaključivanja računa za određenu financijsku godinu. Temelji se na dokumentaciji i može se
provoditi na licu mjesta:
•
u institucijama EU-a;
•
u bilo kojem tijelu koje u ime Unije upravlja prihodima ili rashodima;
•
u prostorijama bilo koje fizičke ili pravne osobe
koja prima uplate iz proračuna EU-a.
U državama članicama revizija se provodi u suradnji
s nadležnim nacionalnim tijelima ili službama. Ta su
tijela dužna proslijediti Sudu sve dokumente ili informacije koje smatraju važnima za obavljanje svoje
zadaće.
65
1.3.Institucije i tijela europske unije
3. Ostale ovlasti
Nakon svojih revizija Sud Parlamentu i Vijeću podnosi godišnju izjavu o jamstvu (francuska kratica „DAS”
za déclaration d'assurance) u pogledu pouzdanosti
financijskih izvještaja te zakonitosti i pravilnosti temeljnih transakcija. Revizorski sud izdaje:
•
godišnji izvještaj o izvršenju proračuna EU-a za
određenu financijsku godinu, uključujući izjavu
o jamstvu, koji prosljeđuje institucijama EU-a. Taj
se izvještaj objavljuje u Službenom listu zajedno
s odgovorima institucija na zapažanja Suda;
•
izjavu o jamstvu u pogledu Europskog fonda za
razvoj (EFR);
•
posebne izvještaje o temama od posebnog interesa, osobito o pitanjima dobrog financijskog
upravljanja;
•
posebne godišnje izvještaje koji se odnose na
tijela EU-a.
b.Savjetodavne ovlasti
Na temelju članka 287. stavka 4. UFEU-a druge institucije mogu od Suda zatražiti mišljenje kad god to
smatraju prikladnim. Mišljenje Revizorskog suda obvezno je kad Vijeće:
•
donosi mjere protiv prijevara.
Uloga Europskog parlamenta
Revizorski sud osnovan je 1977. godine na inicijativu
Europskog parlamenta. Od tada pomaže Parlamentu
i Vijeću u nadzoru nad izvršenjem proračuna. Osobito su godišnji izvještaj i posebni izvještaji temelj za
godišnji postupak davanja razrješnice Parlamenta.
Članovi Suda pozivaju se da podnesu svoje izvještaje na sjednicama odbora Parlamenta te da odgovore
na pitanja zastupnika. Osim toga stručno mišljenje
Suda pomaže zastupnicima pri izradi nacrta zakonodavnih dokumenata o financijskim pitanjima.
Nepostojanje pozitivne izjave o jamstvu u pogledu
plaćanja na kojima se temelje financijski izvještaji Unije (t.j. godišnje izjave o jamstvu Revizorskog
suda) stalni je problem. Ta izjava o jamstvu negativna je otkad je u financijskoj godini 1994. prvi put
uvedena, i to uglavnom zbog problema na području
zajedničkog upravljanja proračunom EU-a (s državama članicama). No Komisija je posljednjih godina uspješno poboljšala financijsko upravljanje. Sud
je procijenio da je najvjerojatnija stopa pogreške u
2006. bila oko 7 %, a u financijskim godinama 2009. i
2010. spustila se ispod 4 %.
•
donosi financijske uredbe kojima se utvrđuje
postupak izrade i izvršavanja proračuna te predstavljanja i revizije financijskih izvještaja;
Također treba istaknuti da Odbor za proračunski
nadzor u okviru Parlamenta obavlja razgovore s kandidatima za članove Suda.
•
određuje metode i postupke kojima se sredstva
EU-a stavljaju na raspolaganje Komisiji;
JJ Heather Meek
•
utvrđuje pravila koja se odnose na odgovornost
financijskih revizora, nalogodavaca i voditelja računovodstva ili
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
66
1.3.13. Europski gospodarski i socijalni odbor
Europski gospodarski i socijalni odbor savjetodavno je tijelo Europske unije.
Ima 344 člana. Komisija, Vijeće ili Parlament obavezni su tražiti njegovo
mišljenje za područja koja određuju ugovori, dok je za ostala područja
savjetovanje neobavezno. Odbor također može davati mišljenja na vlastitu
inicijativu. Njegovi članovi nisu vezani nikakvim obvezujućim napucima. U
općem interesu Unije potpuno su neovisni u obavljanju svojih dužnosti.
Pravna osnova
Ustroj i postupci
Članak 13. stavak 4. Ugovora o Europskoj uniji
(UEU) i članci 301. do 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
EGSO nije institucija navedena u članku 13. Ugovora o Europskoj uniji (u kojem se samo navodi
da Odbor savjetodavnom ulogom pomaže Parlamentu, Vijeću i Komisiji), ali uvelike je samostalan
u svom ustroju i djelovanju.
Sastav
•
svojeg predsjednika i predsjedništvo Odbor
bira iz redova svojih članova na razdoblje od
dvije i pol godine,
•
Odbor donosi svoj poslovnik,
•
može se sastajati na vlastitu inicijativu, ali se
najčešće saziva na zahtjev Vijeća ili Komisije,
•
u pripremi mišljenja pomažu mu odsjeci specijalizirani za različita područja djelovanja EU-a,
a također može imenovati pododbore za specifična pitanja,
•
radi sinergije svoju službu stalnog tajništva u
Bruxellesu dijeli s tajništvom Odbora regija (za
pitanje njegovog sjedišta vidi Protokol br. 6
Ugovora iz Lisabona o mjestu sjedišta institucija). Raspolaže godišnjim administrativnim proračunom, uključenim u Odjeljak VI. Proračuna
Unije, od 130 milijuna eura (za 2013.).
a.Broj i podjela mjesta po državama
(članak 301. UFEU-a)
Odbor trenutačno ima 344 člana, koji su razdijeljeni po državama članica kako slijedi:
•
po 24 za Francusku, Italiju, Njemačku i Ujedinjenu Kraljevinu,
•
po 21 za Poljsku i Španjolsku,
•
15 za Rumunjsku,
•
po 12 za Austriju, Belgiju, Bugarsku, Češku Republiku, Grčku, Mađarsku, Nizozemsku, Portugal i Švedsku,
•
po 9 za Dansku, Finsku, Irsku, Litvu i Slovačku,
•
po 7 za Estoniju, Latviju i Sloveniju,
•
po 6 za Cipar i Luksemburg,
•
5 za Maltu.
b.Postupak imenovanja
(članak 302. UFEU-a)
Članove Odbora imenuje Vijeće kvalificiranom
većinom na prijedlog država članica. Vijeće se o
imenovanjima savjetuje s Komisijom (članak 302.
stavak 2. UFEU-a). Države članice moraju osigurati odgovarajuću zastupljenost različitih kategorija
gospodarskih i socijalnih djelatnosti. U praksi se
jedna trećina mjesta dodjeljuje poslodavcima, jedna trećina zaposlenicima i jedna trećina drugim
kategorijama (poljoprivrednicima, trgovcima, slobodnim zanimanjima, potrošačima itd.).
c.Vrsta mandata (članak 301. UFEU-a)
Članove Odbora imenuje Vijeće na razdoblje od
pet godina, a njihov se mandat može obnoviti
(članak 302. UFEU-a). U općem interesu Unije potpuno su neovisni u obavljanju svojih dužnosti (članak 300. stavak 4. UFEU-a).
Ovlasti
Odbor ima savjetodavnu ulogu (članak 300.
UFEU-a). Njegova je zadaća obavještavati institucije odgovorne za donošenje odluka u EU-u o
mišljenju predstavnika gospodarskih i socijalnih
djelatnosti.
a.Davanje mišljenja na zahtjev
institucija EU-a
1. Obavezno savjetovanje
UFEU-om se nalaže da se na određenim posebno
navedenim područjima odluka može donijeti tek
nakon što se Vijeće ili Komisija savjetuju s EGSOom. To su sljedeća područja:
•
poljoprivredna politika (članak 43.),
•
slobodno kretanje osoba i usluga (članci 46.,
50. i 59.),
•
prometna politika (članci 91., 95. i 100.),
•
usklađivanje posrednog oporezivanja (članak
113.),
67
1.3.Institucije i tijela europske unije
•
usklađivanje zakonodavstva na unutarnjem tržištu (članci 114. i 115.),
•
politika zapošljavanja (članci 148., 149. i 153.),
•
socijalna politika, obrazovanje, strukovno obrazovanje i mladi (članci 156., 165. i 166.),
•
javno zdravstvo (članak 168.),
•
zaštita potrošača (članak 169.),
•
transeuropske mreže (članak 172.),
•
industrijska politika (članak 173.),
•
gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija
(članak 175.),
•
istraživanje, tehnološki razvoj i svemir (članci
182. i 188.),
•
okoliš (članak 192.).
2. Neobavezno savjetovanje
Parlament, Komisija ili Vijeće također se mogu savjetovati s Odborom u svim slučajevima kada to
smatraju primjerenim. Kada se te institucije savjetuju s Odborom (bilo obavezno ili neobavezno),
mogu odrediti rok (najmanje jedan mjesec) nakon
kojega izostanak mišljenja ne sprečava daljnje djelovanje (članak 304. UFEU-a).
b.Davanje mišljenja na vlastitu inicijativu
Odbor može odlučiti izdati mišljenje kad god to
smatra potrebnim.
JJ Udo Bux
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
68
1.3.14. Odbor regija
Odbor regija sastoji se od 344 člana koji predstavljaju regionalne i lokalne vlasti
država članica Unije. Izdaje mišljenja u slučajevima kada je prema Ugovoru obavezno
savjetovanje, kada je savjetovanje neobavezno i na vlastitu inicijativu ako to
smatra primjerenim. Njegovi članovi nisu vezani nikakvim obvezujućim napucima.
U općem interesu Unije potpuno su neovisni u obavljanju svojih dužnosti.
Pravna osnova
•
Članak 300. i članci 305. do 307. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
2. Postupak imenovanja
Ciljevi
Odbor regija savjetodavno je tijelo koje predstavlja
regionalna i lokalna tijela u Uniji. Zastupa njihove
interese pred Vijećem i Komisijom, kojima izdaje
mišljenja.
Prema izjavi o misiji Odbora regija to je politička
skupština izabranih regionalnih i lokalnih predstavnika u službi europske integracije i osigurava
predstavljanje svih teritorijalnih područja, regija,
gradova i općina Europske unije u institucijama.
Zadaća mu je uključiti regionalne i lokalne vlasti u
europski proces odlučivanja i tako poticati veće sudjelovanje građana.
Da bi što bolje izvršavao tu ulogu, Odbor je dugo
tražio pravo obraćanja Sudu Europske unije u slučajevima nepoštovanja načela supsidijarnosti. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona ima
to pravo u skladu s uvjetima iz članka 8. Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.
5 za Maltu.
Vijeće jednoglasnom odlukom imenuje članove
na pet godina (članak 305. UFEU-a) skladu s prijedlozima država članica. Njihov se mandat može
obnoviti. Imenovani članovi moraju imati ili izborni
mandat regionalnog ili lokalnog tijela ili biti politički odgovorni izabranoj skupštini (članak 300.
stavak 3. UFEU-a).
b.Struktura (članak 306.)
Odbor iz redova svojih članova bira predsjednika i
predsjedništvo na razdoblje od dvije i pol godine.
Odbor donosi svoj poslovnik i dostavlja ga Vijeću
na odobrenje. Njegov se rad odvija u okviru šest
specijaliziranih odbora koji izrađuju nacrte mišljenja i rezolucija, a oni se zatim podnose na donošenje na plenarnoj sjednici.
Radi učinkovitosti Odbor regija s tajništvom Gospodarskog i socijalnog odbora dijeli neke službe
svog stalnog tajništva u Bruxellesu (za pitanje njegovog sjedišta vidi Protokol br. 6 o mjestu sjedišta
institucija te određenih tijela, ureda, agencija i
službi Europske unije). Za ispunjavanje svoje zadaće u 2013. Odbor regija raspolaže administrativnim
proračunom od otprilike 87 milijuna eura.
Ustroj
a.Sastav (članak 305.)
1. Broj i podjela mjesta po državama
Odbor regija sastoji se od 344 člana i isto toliko
zamjenika, koji su razdijeljeni po državama članicama kako slijedi:
Ovlasti
a.Davanje mišljenja na zahtjev
drugih institucija
1. Obavezno savjetovanje
•
po 24 za Francusku, Italiju, Njemačku i Ujedinjenu Kraljevinu,
Vijeće i Komisija moraju se na određenim područjima obavezno savjetovati s Odborom regija prije
donošenja odluke:
•
po 21 za Poljsku i Španjolsku,
•
•
15 za Rumunjsku,
obrazovanje, strukovno obrazovanje i mladi
(članak 165.),
•
po 12 za Austriju, Belgiju, Bugarsku, Češku Republiku, Grčku, Mađarsku, Nizozemsku, Portugal i Švedsku,
•
kultura (članak 167.),
•
javno zdravstvo (članak 168.),
•
transeuropske prometne, telekomunikacijske i
energetske mreže (članak 172.),
•
ekonomska i socijalna kohezija (članci 175.,
177. i 178.).
•
po 9 za Dansku, Finsku, Irsku, Litvu i Slovačku,
•
po 7 za Estoniju, Latviju i Sloveniju,
•
po 6 za Cipar i Luksemburg,
69
1.3.Institucije i tijela europske unije
2. Neobavezno savjetovanje
Komisija, Vijeće ili Parlament također se mogu savjetovati s Odborom u svim slučajevima kad te institucije to smatraju primjerenim.
Kada se Europski parlament, Vijeće ili Komisija
savjetuju s Odborom (bilo obavezno ili neobavezno), mogu odrediti rok (najmanje jedan mjesec,
članak 307.) nakon kojega izostanak mišljenja ne
sprečava daljnje djelovanje.
b.Davanje mišljenja na
inicijativu samog Odbora
1. Uz savjetovanje s Gospodarskim
i socijalnim odborom
Tijekom savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim
odborom o tome treba obavijestiti i Odbor regija,
koji pak može izdati mišljenje o dotičnom pitanju
ako smatra da se radi o regionalnim interesima.
2.Općenito
Općenito Odbor regija može izdati mišljenje kad
god to smatra potrebnim. Na primjer, Odbor je izdavao mišljenja na vlastitu inicijativu iz sljedećih
područja: mala i srednja poduzeća (MSP), transeuropske mreže, turizam, strukturni fondovi, zdravlje (borba protiv droge), industrija, gradski razvoj,
programi osposobljavanja, okoliš.
JJ Udo Bux
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
70
1.3.15. Europska investicijska banka
Europska investicijska banka (EIB) dugoročnim financiranjem projekata,
jamstvima i savjetima unapređuje ciljeve Europske unije. Podupire projekte unutar
i izvan EU-a. Njezini su dioničari države članice EU-a. EIB je većinski dioničar
Europskog investicijskog fonda (EIF-a) te zajedno s njim čini Grupu EIB-a.
Pravna osnova
•
Članci 308. i 309. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a). Daljnje odredbe koje se tiču EIBa sadržane su u člancima 15.,126., 175., 209., 271.,
287., 289. i 343. UFEU-a.
•
Protokol (br. 5) o Statutu Europske investicijske
banke i Protokol (br. 28) o ekonomskoj, socijalnoj
i teritorijalnoj koheziji, priloženi Ugovoru o Europskoj uniji (UEU-u) i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU-u).
Ciljevi
Prema Članku 309. UFEU-a zadatak je EIB-a doprinijeti
uravnoteženu i stalnu razvoju unutarnjeg tržišta u interesu Unije. EIB će u svim sektorima gospodarstva olakšati financiranje projekata koji:
•
nastoje razviti slabije razvijene regije;
•
nastoje modernizirati ili prenamijeniti poduzeća
ili razviti nove aktivnosti koje se ne mogu potpuno
financirati sredstvima dostupnima u pojedinim državama članicama;
•
jesu od zajedničkog interesa nekoliko država članica.
Također će pridonijeti promicanju ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije u Uniji (članak 175. UFEU-a i
Protokol br. 28.). Osim toga, podupire provedbu mjera
izvan EU-a koje podupiru politiku razvojne suradnje
Unije (članak 209. UFEU-a). Nadalje, podupire provedbu ciljeva strategije Europa 2020. EIB stoga ima važnu
ulogu u stvaranju novog rasta te pomaganju u prevladavanju gospodarske krize.
EIB-a donijelo je jednoglasnu odluku (članak 4. stavak 3.
Statuta) o tom porastu kapitala, koja je stupila na snagu
31. prosinca 2012. Stoga se temeljni kapital povećao na
ukupno 242,4 milijarde EUR, a temeljni uplaćeni kapital povećao se za 10 milijardi EUR na 21,6 milijardi EUR.
Očekuje se da će povećani temeljni kapital omogućiti
EIB-u da pozajmi dodatnih 60 milijardi EUR u sljedeće
tri godine, uz pokretanje novih projekata u vrijednosti
od oko 180 milijardi EUR.
2. Tržišta kapitala
EIB povećava većinu svojih kreditnih sredstava od međunarodnih tržišta kapitala, uglavnom putem izdavanja obveznica. Jedan je od najvećih nadnacionalnih zajmodavaca na svijetu. Izvrstan kreditni rejting važan je
kako bi se postiglo isplativo financiranje. Glavne agencije za procjenu kreditnog rejtinga trenutačno pripisuju
najveći rejting EIB-u, što odražava kvalitetu kreditnog
portfelja EIB-a. U 2012. kreditna su zaduživanja iznosila
otprilike 71 milijardu EUR. Većina ih je podignuta u osnovnim valutama (EUR, GPB i USD).
b.Instrumenti
EIB upotrebljava širok spektar različitih instrumenata,
ali uglavnom kredite i jamstva. Međutim, razvijeno je
još nekoliko ostalih inovativnih instrumenata s većim
profilom rizika. Izradit će se daljnji instrumenti, također
u suradnji s ostalim institucijama Unije. EIB-ovo financiranje također bi se moglo kombinirati s financiranjem
iz ostalih izvora EU-a (između ostalog proračuna EU-a),
što je postupak poznat kao miješanje. Osim financiranja projekata, EIB djeluje i u savjetničku svojstvu.
1. Vlastita sredstva
Kreditiranje se uglavnom ostvaruje u obliku izravnih
ili srednjoročnih kredita. Izravni krediti za financiranje
projekata moraju zadovoljavati određene uvjete, npr.:
ukupni troškovi ulaganja moraju bit viši od 25 milijuna EUR, a kredit može pokrivati najviše 50 % troškova
projekta. Srednjoročni krediti sastoje se od zajmova
lokalnim bankama ili drugim posrednicima koji pak
podupiru krajnjeg primatelja. U odnosu na regionalnu
distribuciju, većina kredita („potpisa”) u 2012. (ukupno
52,2 milijarde EUR) izvršila su se u EU-u (44,8 milijardi EUR).
Vlastita sredstva omogućuju članice EIB-a, tj. države članice (članak 308. UFEU-a). Doprinos kapitalu svake pojedine države članice utvrđen je u članku 4. Statuta EIBa te je izračunat u skladu s gospodarskom važnosti države članice. U lipnju 2012. Europsko vijeće preporučilo
je povećanje od 10 milijardi EUR temeljnoga uplaćenog
kapitala kako bi ojačalo ulogu EIB-a u financiranju gospodarstva i podupiranju rasta u Uniji. Vijeće guvernera
Inicijativa projektnih obveznica Europa 2020. osmišljena je kako bi se ostvarilo dodatno financiranje većih
infrastrukturnih projekata u EU-u, posebno u ključnim
sektorima energetike, prometa te informacijske tehnologije. Probna faza istraživanja izvedivosti koncepta
započela je u ljeto 2012. Uzimajući u obzir njegovo
iskustvo i znanje, EIB ima ključnu ulogu u ovoj inicijativi. Provodi ovu probnu fazu takozvanim „povećanjem
Sredstva i instrumenti
a.Sredstva
EIB u ostvarivanju svojih ciljeva uglavnom poseže za
vlastitim sredstvima i tržištima kapitala (članak 309.
UFEU-a).
71
1.3.Institucije i tijela europske unije
ponude kredita” u obliku instrumenata podređenog
duga.
•
dodjeljivanju sredstava, posebno u obliku kredita
i jamstava;
Osim što omogućuje dugoročno financiranje, EIB također daje savjete o infrastrukturnom projektu. Primjerice, njezina Zajednička pomoć za potporu projekata
u europskim regijama (JASPERS), instrument za nove
i buduće države članice, pruža tehničke, ekonomske i
financijske savjete za cijeli ciklus projekta kako bi optimizirala upotrebu novčanih sredstava iz strukturnih
fondova i kohezijskog fonda.
•
podizanju kredita;
•
utvrđivanja kamatne stope na odobrene kredite,
kao i provizije i ostale naknade.
Upravljanje i struktura
a.Upravljanje
EIB ima pravnu osobnost u skladu s člankom 308.
UFEU-a. Vodi ga i njime upravlja Vijeće guvernera,
Upravno vijeće te Upravljački odbor (članak 6. Statuta).
Revizorski odbor vrši reviziju Banke (članak 12. Statuta).
Osigurava da se Banka pravilno vodi i da se njome
upravlja u skladu s odredbama Ugovora i Statuta te općih direktiva koje je utvrdilo Vijeće guvernera.
3. Upravljački odbor
a.Sastav
Upravljački odbor sastoji se od predsjednika i osam
potpredsjednika koje na razdoblje od šest godina imenuje Vijeće guvernera na prijedlog Upravnog vijeća.
Njihovi mandati mogu se produljivati (članak 11. stavak
1. Statuta).
b.Uloga
Vijeće guvernera sastoji se od ministara koje imenuju
države članice (članak 7. stavak 1. Statuta).
Upravljački odbor odgovoran je za svakodnevno poslovanje Banke, u nadležnosti predsjednika i pod nadzorom Upravnog vijeća; priprema odluke Upravnog vijeća i osigurava provođenje tih odluka (članak 11. stavak
3. Statuta).
b.Uloga
4. Revizorski odbor (članak 12. Statuta)
Vijeće guvernera utvrđuje opće direktive kreditne politike Banke i osigurava njezinu provedbu (članak 7.
stavak 2. Statuta). U skladu s člankom 7. stavkom 3. Statuta, obveza je Vijeća guvernera da:
a.Sastav
1. Vijeće guvernera
a.Sastav
•
odluči treba li povećati temeljni kapital;
•
odredi načela primjenjiva na financijsko poslovanje ostvareno unutar okvira zadaća Banke;
•
provodi propisane ovlasti za imenovanje i prisilno
umirovljenje članova Upravnog vijeća i Upravljačkog odbora;
•
donosi odluke o dodjeljivanju sredstava za operacije ulaganja koje će se provesti, potpuno ili djelomično, izvan EU-a;
•
odobri godišnje izvješće Upravnog vijeća, godišnje
bilance stanja, račun dobiti i gubitka te poslovnik
Banke.
Imenuje šest članova Revizorskog odbora (članak 12.
stavak 1. Statuta), kao i članove Upravnog vijeća (članak
9. stavak 2. Statuta) te Upravljačkog odbora (Članak 11.
stavak 1. Statuta).
2. Upravno vijeće
a.Sastav
Upravno vijeće sastoji se od 28 direktora i 18 zamjenika direktora. Direktore imenuje Vijeće guvernera na
razdoblje od pet godina. Svaka država članica imenuje
direktora, a to čini i Komisija (članak 9. stavak 2. Statuta).
b. Uloga (članak 9. Statuta):
Upravno vijeće donosi odluke o:
Revizorski odbor sastoji se od šest članova koje imenuje Vijeće guvernera (članak 12., stavak 1. Statuta).
b.Uloga
Revizorski odbor godišnje provjerava izvršavaju li se
poslovanje i knjigovodstvo Banke na pravilan način. U
tu svrhu provjerava je li poslovanje Banke izvršeno u
skladu s formalnostima i postupcima utvrđenima ovim
Statutom i Poslovnikom (članak 12., stavak 2. Statuta).
Utvrđuje pružaju li financijska izvješća, kao i bilo koje
druge informacije o financijama sadržane u godišnjim
financijskim izvješćima koje je izradilo Upravno vijeće,
istinito i pravedno stanje financijskoga položaja Banke
(članak 12., stavak 3. Statuta).
b.Struktura
Grupa EIB-a osnovana je 2000. Grupa se sastoji od EIB-a
i Europskog investicijskog fonda (EIF-a).
Europski investicijski fond (EIF) osnovan je 1994. te je
uspostavljen kao javno-privatno partnerstvo (JVP) s tri
glavne dioničarske skupine: EIB-om, kao većinski dioničarom s 62,2 %, Komisijom (30 %) te nekoliko javnih
i privatnih financijskih institucija (7,8 %). EIF nudi nekoliko vrsta instrumenata rizičnog kapitala, npr. poduzetnički kapital. EIF-ovo kreditiranje usmjereno je na mala
i srednja poduzeća (MSP-ove) te upotrebljava širok
spektar inovativnih instrumenata s ciljem da MSP-ovima poboljša pristup financiranju.
JJ Rudolf Maier
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
72
1.3.16. Europski ombudsman
Europski ombudsman provodi istrage o nepravilnostima u postupanju institucija i tijela
Europske unije. Djeluje bilo na vlastitu inicijativu, bilo na temelju pritužbi koje podnose
građani EU-a. Imenuje ga Parlament za razdoblje trajanja parlamentarnog saziva.
Pravna osnova
2.Mandat
Članci 20., 24. i 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
a.Trajanje
Ciljevi
Osnovana ugovorom iz Maastrichta (1992.) kao sastavni dio europskog građanskog statusa, institucija
Europskog ombudsmana nastoji:
•
poboljšati zaštitu građana u slučaju nepravilnosti u postupanju institucija i tijela,
•
te na taj način ojačati otvorenost i demokratski
nadzor u postupku odlučivanja i upravljanja institucijama Zajednice.
Postignuća
Kao što je predviđeno Ugovorom, statut i dužnosti
Europskog ombudsmana definirane su Odlukom
koju je Europski parlament donio 9. ožujka 1994. (SL
L 113, 4.5.1994., str. 15), a koja je izmijenjena odlukama Parlamenta od 14. ožujka 2002. (SL L 92, 9.4.2002.,
str. 13) i 18. lipnja 2008. (SL L 189 od 17.7.2008., str.
25), nakon što je dobio mišljenje Komisije i odobrenje Vijeća. Ova je Odluka bila predmetom provedbenih odredbi koje je Europski ombudsman sam donio.
Načini njegova imenovanja i razrješenja dužnosti
određeni su, između ostalog, člancima 204. do 206.
Poslovnika Parlamenta.
a.Statut
1.Imenovanje
a. Uvjeti koje treba ispuniti:
Europskog ombudsmana imenuje Parlament nakon
svakih izbora te za razdoblje trajanja svog saziva. Europski ombudsman može biti ponovo izabran.
b.Obveze
Europski ombudsman:
•
obnaša svoje dužnosti potpuno samostalno u
interesu Unije i njenih građana,
•
u obnašanju svojih dužnosti ne traži niti ne prihvaća upute nijednog drugog tijela,
•
suzdržava se od bilo kakvog djela koje je nespojivo s prirodom njegovih dužnosti,
•
ne smije obnašati druge političke ili administrativne dužnosti ili druge poslove, bez obzira na to
jesu li plaćeni ili ne.
3.Razrješenje
Europskog ombudsmana može razriješiti Sud na
zahtjev Europskog parlamenta ako više ne udovoljava uvjetima koji su potrebni za obnašanje njegovih
dužnosti ili ako je počinio ozbiljnu povredu radne
dužnosti.
b.Uloga
1. Područje nadležnosti
Europski ombudsman bavi se nepravilnostima u postupanju institucija i tijela Unije. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona njegove su ovlasti proširene
na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku te na djelatnosti Europskog vijeća.
•
biti sposoban obnašati najviše sudačke dužnosti
u svojoj zemlji ili biti dovoljno stručan i iskusan
za izvršavanje dužnosti Europskog ombudsmana,
a. Nepravilnosti u postupanju mogu se
sastojati od administrativnih nepravilnosti,
diskriminacije, zloupotrebe ovlasti, nepružanja
informacija, neopravdanih kašnjenja itd.
•
imati sva potrebna jamstva neovisnosti.
b.Izuzeća
b.Postupak
Iz toga su isključene:
Kandidature se podnose Odboru za predstavke Parlamenta kako bi se razmotrila njihova dopuštenost.
Popis dopuštenih kandidatura daje se zatim na glasovanje u Parlament. Glasovanje o kandidatima je
tajno, a odlučuje se većinom glasova.
•
pravne djelatnosti Suda i Prvostupanjskog suda,
•
pritužbe protiv lokalnih, regionalnih ili nacionalnih vlasti u nadležnosti država članica EU-a
(ministarstava, javne uprave, općinskih, općih ili
regionalnih vijeća), čak i ako se one odnose na
pitanja u vezi s Europskom unijom,
•
aktivnosti koje se odnose na sudove ili nacionalne pravobranitelje: Europski ombudsman ne
73
1.3.Institucije i tijela europske unije
predstavlja instancu kojoj se mogu uložiti pritužbe za odluke koje su donijela državna tijela,
•
činjenice koje prethodno nisu bile predmetom
odgovarajućih administrativnih radnji u dotičnim tijelima;
•
činjenice koje se odnose na radne odnose između institucija i tijela Zajednice i njihovih dužnosnika i službenika, osim ako su mogućnosti internih zahtjeva ili pritužbi iskorištene,
•
pritužbe koje se odnose na poduzeća i pojedince.
potom prosljeđuje izvješće Europskom parlamentu
te dotičnoj instituciji ili tijelu, zajedno s rezultatima
svoje istrage. Konačno, Europski ombudsman obavještava osobu koja je podnijela pritužbu o rezultatima istrage, mišljenju dotične institucije ili tijela te o
vlastitim preporukama.
c.Upravno funkcioniranje
Europski ombudsman na raspolaganju ima tajništvo
čije osoblje podliježe pravilima europske javne uprave. Također imenuje voditelja tajništva.
2.Upućivanje
d.Djelatnosti
U skladu sa svojom dužnostima, Europski ombudsman provodi istrage koje smatra opravdanima, bilo
na vlastitu inicijativu, bilo na temelju pritužbi koje je
neposredno ili preko zastupnika Europskog parlamenta primio od bilo kojeg građanina EU-a te bilo
koje fizičke ili pravne osobe koja ima boravište ili ima
statutarno sjedište u jednoj od država članica, osim
ako se zbog predstavljenih činjenica vodi ili se vodio
sudski postupak.
Prvi Europski ombudsman, Jacob Söderman obnašao je dva mandata od srpnja 1995. do 31. ožujka
2003. Tijekom njegovog mandata, ured Europskog
ombudsmana primio je više od 11 000 pritužbi, od
kojih je oko 30 % proglašeno dopuštenima. U više od
5 000 pitanja pritužbe su ili proslijeđene nadležnom
tijelu ili su građani bili upućeni osobama kojima su se
mogli obratiti za pomoć. Pokrenuto je gotovo 1 500
istraga, uključujući i 19 na vlastitu inicijativu. U više
od 500 pitanja dotična institucija riješila je problem
u korist podnositelja pritužbe. Više od 200 slučajeva
zaključeno je objavom kritičke opaske čija je svrha
promicanje boljeg postupanja u sličnim situacijama
u budućnosti. Sve se više primjenjuju sporazumni
dogovori, preporuke i posebna izvješća. Institucije
su odbacile prijedloge Europskog ombudsmana u
samo nekoliko slučajeva. U otprilike 700 slučajeva
Europski ombudsman odlučio je da nije bilo nepravilnosti u postupanju uprave.
3. Ovlasti u provođenju istrage
Europski ombudsman može zatražiti podatke od:
•
institucija i tijela koja su mu dužna dostaviti informacije koje od njih zatraži i omogućiti mu pristup relevantnoj dokumentaciji, osim u slučaju
propisno obrazloženih obveza čuvanja tajne,
•
dužnosnika i službenika tih istih institucija i tijela
koji su dužni svjedočiti na njegov zahtjev govoreći u ime i prema uputama svoje uprave uz obvezu čuvanja profesionalne tajne,
•
tijela država članica koja su dužna dostaviti mu
sve potrebne informacije, osim ako je njihovo
prosljeđivanje zabranjeno pravnim propisima ili
odredbama, premda se u tom slučaju Europski
ombudsman može upoznati s njima ako se obveže na čuvanje njihove tajnosti.
Ako ne dobije traženu pomoć, Europski ombudsman
o tome obavještava Europski parlament, koji poduzima odgovarajuće mjere. Europski ombudsman također može surađivati s dotičnim nadležnim tijelima
u državama članicama, uz poštovanje nacionalnog
zakonodavstva. Međutim, ako se radi o činjenicama
za koje smatra da bi se mogle odnositi na kazneno
pravo, Europski ombudsman o njima obavještava
nadležna nacionalna tijela i instituciju Zajednice koja
je nadležna za dotičnog dužnosnika ili službenika.
4. Rezultati istraga
U mjeri u kojoj je to moguće, Europski ombudsman
savjetuje se s dotičnom institucijom ili tijelom kako
bi se pronašlo rješenje koje zadovoljava podnositelja
pritužbe. Ako Europski ombudsman utvrdi nepravilnosti u postupanju uprave, obavještava dotičnu
instituciju ili tijelo, koji mu u roku od tri mjeseca moraju dostaviti svoje mišljenje. Europski ombudsman
„Kodeks dobrog administrativnog postupanja” (koji
je EP odobrio 2001.) usklađen je s načelima europskog upravnog prava, sadržanima u sudskoj praksi
Suda, kao i nacionalnim zakonodavstvima država
članica. Ombudsman se njime služi za utvrđivanje
slučajeva nepravilnosti u postupanju uprave, oslanjajući se na odredbe kodeksa pri vršenju svoje dužnosti nadzornika. Međutim, kodeks je i skup smjernica za dužnosnike kojima se nastoje postići najviši
standardi u području uprave.
Tijekom plenarne sjednice 15. siječnja 2009., Europski parlament je među trojicom kandidata ponovno
izabrao Nikoforosa Diamandourosa za Europskog
ombudsmana do kraja tekućeg parlamentarnog
saziva (nakon prvog mandata započetog u travnju
2003.).
e.Revizija statuta Europskog ombudsmana
Europski ombudsman je 11. srpnja 2006. predsjedniku Parlamenta predstavio prijedlog prilagodbe statuta. Odbor za predstavke podržao je taj prijedlog
u svojem izvješću o godišnjem izvješću Europskog
ombudsmana za 2005. (Rezolucija Parlamenta od
16. studenog 2006.), a Parlament je 22. travnja 2008.
odobrio izvješće kojim se predlažu izmjene statuta.
Vijeće je podržalo te izmjene. Radi se o sljedećem:
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
74
•
dozvoliti Europskom ombudsmanu uvid u sve
dokumente koje on zatraži tijekom svoje istrage,
uključujući iznimku od obveze čuvanja tajne uz
pojašnjenje i jačanje odredbi koje od njega traže
čuvanje povjerljivosti dokumenata kojima mu je
omogućen pristup,
•
proširiti suradnju Europskog ombudsmana (koja
već postoji s nacionalnim pravobraniteljima) na
tijela koja su odgovorna za promicanje i zaštitu
ljudskih prava u državama članicama,
•
izmijeniti tekst odredbi o saslušanju dužnosnika
koji svjedoče kao dužnosnici, a ne u osobno ime
(u prethodnoj verziji spominjalo se: „u skladu s
uputama njihovih uprava”),
•
tražiti od Europskog ombudsmana da obavijesti
OLAF (Europski ured za borbu protiv prijevara)
ako je u tijeku istraga primio informacije koje bi
mogle biti u nadležnosti OLAF-a.
Uloga Europskog parlamenta
Iako je Europski ombudsman u potpunosti samostalan u obavljanju svojih dužnosti, njegova funkcija ima parlamentarni karakter, zbog čega se članak
228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na-
lazi unutar poglavlja 1. koje se odnosi na Europski
parlament. U bliskoj je vezi s Parlamentom koji ima
isključivo pravo imenovati ga i pokrenuti njegovo
razrješenje, koji određuje njegov statut, pomaže u
njegovim istragama i prima njegova izvješća. Svake godine Odbor za predstavke izrađuje izvješće o
godišnjem izvješću o aktivnostima Europskog ombudsmana. Odbor je u svojim izvješćima ponovio
svoju želju da Europski ombudsman i nadležni nosioci istovrsnih dužnosti na nacionalnoj i regionalnoj
razini surađuju s Komisijom i Parlamentom kako bi
bili sigurni da posljedice trenutnih promjena u ugovorima povećavaju transparentnost i odgovornost
Europske unije. U svojoj rezoluciji usvojenoj u studenom 2010. na temelju izvješća Odbora za predstavke
o aktivnostima Europskog ombudsmana u 2009.,
Parlament je naglasio da se najčešće navođene nepravilnosti u postupanju uprave odnose na nedostatak transparentnosti. Smatra da pojam „nepravilnosti
u postupanju uprave” treba još šire tumačiti, tako da
obuhvaća ne samo kršenje pravnih propisa ili općih
načela europskog upravnog prava, već i slučajeve
kada jedna institucija ne postupa skladno i u dobroj
vjeri te ne poštuje zakonska očekivanja građana.
JJ Claire Genta
75
1.4. Postupci donošenja odluka
1.4.Postupci donošenja odluka
1.4.1. Nadnacionalni postupci
donošenja odluka
Članstvom u Europskoj uniji države članice EU-a pristale su dio svojih
ovlasti u određenim područjima djelovanja prenijeti na institucije EUa. Stoga institucije EU-a donose nadnacionalne obvezujuće odluke u
svojim zakonodavnim i izvršnim postupcima, proračunskim postupcima,
postupcima imenovanja te kvaziustavnim postupcima.
Povijest (1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4. i 1.1.5.)
Rimskim ugovorom Komisija je dobila ovlasti predlaganja i pregovaranja, uglavnom u području zakonodavstva i vanjskih gospodarskih odnosa, a ovlast
donošenja odluka dodijeljena je Vijeću ili, u slučaju
imenovanja, predstavnicima vlada država članica.
Parlament je dobio savjetodavnu ovlast. Uloga Parlamenta s vremenom je rasla: i na području proračuna reformama iz 1970. i 1975. i na području zakonodavstva
Jedinstvenim europskim aktom i svim Ugovorima koji
su uslijedili, počevši s Ugovorom iz Maastrichta kojim
je uveden postupak suodlučivanja s Vijećem, čime je
također povećana uloga Parlamenta u imenovanjima.
Jedinstvenim europskim aktom Parlamentu je također
dana ovlast odobrenja ratifikacije ugovora o pristupanju i pridruživanju, a Ugovorom iz Maasrichta ta je
ovlast proširena na određene vrste drugih međunarodnih ugovora. Ugovorom iz Amsterdama postignut je
značajan napredak u demokratizaciji Zajednice pojednostavljenjem postupka suodlučivanja, njegovim proširenjem na nova područja i jačanjem uloge Parlamentu u imenovanju Komisije. U skladu s tim pristupom,
Ugovorom iz Nice znatno su proširene ovlasti Parlamenta. Postupak suodlučivanja (u kojem Parlament
ima jednake ovlasti kao Vijeće) sada se primjenjuje na
gotovo sva nova područja u kojima Vijeće donosi odluke kvalificiranom većinom. Parlament je sada dobio
i iste ovlasti kao i države članice u vezi s upućivanjem
predmeta Sudu. Ugovorom iz Lisabona napravljen je
dodatni kvalitativni korak prema potpunoj jednakosti
s Vijećem u pitanjima zakonodavstva i financija EU-a.
Zakonodavni postupci [1]
a.Redovni zakonodavni postupak
(članci 289. i 294. UFEU-a)
1. Područje primjene
Ugovorom iz Lisabona dodano je još 40 pravnih osnova, posebno na području pravosuđa, slobode i sigurno Ugovorom iz Lisabona ukinut je postupak suradnje uveden Jedinstvenim europskim aktom iz 1986.
[1]
sti te poljoprivrede, u okviru kojih Parlament sada odlučuje o zakonodavnim aktima na ravnopravnoj osnovi s
Vijećem. Stoga se redovni zakonodavni postupak, koji
se prije zvao postupak suodlučivanja, primjenjuje na
85 pravnih osnova te obuhvaća većinu područja koja
zahtijevaju kvalificiranu većinu u Vijeću. Međutim, ne
primjenjuje se na nekoliko važnih područja koja zahtijevaju jednoglasnost u Vijeću, poput fiskalne politike
u pitanjima izravnog oporezivanja ili transnacionalnih
aspekata obiteljskog zakona.
2.Postupak
U redovnom zakonodavnom postupku slijede se isti
koraci kao i kod prijašnjeg postupka suodlučivanja. Međutim, tekst UFEU-a značajno se promijenio, prije svega
kako bi se naglasila jednaka uloga Vijeća i Parlamenta u
ovom postupku.
a. Prijedlog Komisije
b. Prvo čitanje u Parlamentu
Parlament usvaja stajalište običnom većinom glasova.
c. Prvo čitanje u Vijeću
Vijeće usvaja stajalište kvalificiranom većinom, osim na
području socijalne sigurnosti te policijske i pravosudne
suradnje u kaznenim stvarima, o kojima se može odlučivati jednoglasno ili ih se može podnijeti Europskom
vijeću na zahtjev države članice (članci 48. i 82. UFEUa) Da bi se nastavilo s postupkom u potonjem slučaju,
Europsko vijeće u roku od četiri mjeseca predmet mora
vratiti Vijeću. Druge iznimke u vezi s pravilom glasovanja kvalificiranom većinom su politika azila (članak
78. UFEU-a), imigracijska politika (članak 79. UFEU-a) i
definicija kaznenih djela i sankcija (članak 83. UFEU-a).
Ako Vijeće prihvati stajalište Parlamenta, akt se smatra
usvojenim.
d. Drugo čitanje u Parlamentu
Parlament prima stajalište Vijeća te na raspolaganju
ima tri mjeseca kako bi donio odluku. Tako može:
•
odobriti prijedlog kako ga je izmijenilo Vijeće ili ne
donijeti nikakvu odluku; u oba slučaja usvaja se akt
kako ga je izmijenilo Vijeće;
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
76
•
odbaciti stajalište Vijeća apsolutnom većinom
glasova svojih zastupnika; akt se u tom slučaju ne
usvaja i postupak završava;
•
apsolutnom većinom glasova svojih zastupnika
usvojiti amandmane na stajalište Vijeća, koji se
zatim upućuju na Komisiji i Vijeću radi dobivanja
mišljenja.
e. Drugo čitanje u Vijeću
•
Ako Vijeće glasovanjem kvalificiranom većinom o
amandmanima Parlamenta i jednoglasnim glasovanjem o amandmanima koji su dobili negativno
mišljenje Komisije prihvati sve amandmane Parlamenta najkasnije tri mjeseca nakon što ih je primilo, akt se usvaja.
•
U protivnom, u roku od šest tjedana saziva se Odbor za mirenje.
f.Mirenje
•
Odbor za mirenje sastavljen je od jednakog broja
predstavnika Vijeća i Parlamenta kojima pomaže
Komisija. Na temelju stajališta Parlamenta i Vijeća
on razmatra zajedničko stajalište te u roku od šest
tjedana sastavlja zajednički tekst.
•
Postupak završava i akt se ne usvaja ako Odbor ne
odobri zajednički tekst do zadanog roka kvalificiranom većinom glasova članova Vijeća ili njihovih
predstavnika te većinom glasova članova koji
predstavljaju Europski parlament.
•
Ako odobri zajednički tekst, šalje ga na odobrenje
Vijeću i Parlamentu.
g. Zaključenje postupka (treće čitanje)
•
Vijeće i Parlament imaju rok od šest tjedana za odobravanje zajedničkog teksta. Vijeće donosi odluke
kvalificiranom većinom, a Parlament većinom danih glasova.
•
Akt se usvaja ako i Vijeće i Parlament odobre zajednički tekst.
•
Ako jedna od tih dviju institucija ne odobri tekst
prije isteka roka, postupak završava i akt se ne
usvaja.
Neke prijelazne klauzule omogućavaju Europskom
vijeću da proširi primjenu redovnog postupka na područja koja su iz njega izuzeta. Tijekom proteklih nekoliko godina značajno se povećao broj usvajanja u prvom
čitanju na temelju neformalnih pregovora između Vijeća i Parlamenta.
b.Postupak savjetovanja
Prije donošenja odluke, Vijeće mora razmotriti mišljenje Parlamenta i, po potrebi, Europskog gospodarskog
i socijalnog odbora te Odbora regija. Dužno je to učiniti
jer bi bez savjetovanja akt bio nezakonit i kao takvog
Sud bi ga mogao poništiti (presude u predmetima 138
i 139/79). Kada Vijeće namjerava bitno izmijeniti prijed-
log, dužno je ponovno se savjetovati s Parlamentom
(presuda u predmetu 65/90).
c.Postupak suglasnosti
1. Područje primjene
Otkako je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu, postupak suglasnosti primjenjuje se posebno na horizontalnu klauzulu fleksibilnosti (bivši članak 352. Ugovora o
Europskoj zajednici, bivši članak 308.). Drugi primjeri
primjene su višegodišnji financijski okvir (članak 312.
stavak 2. UFEU-a), mjere borbe protiv diskriminacije
(članak 19. stavak 1. UFEU-a), članstvo u Uniji (članak
49. UEU-a) te uvjeti istupanja iz Unije (članak 50. UEUa). Osim toga, suglasnost Parlamenta potrebna je za
sporazume o pridruživanju, pristupanje Unije Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, sporazume kojima
se uspostavlja posebni institucionalni okvir, sporazume
koji znatno utječu na proračun te za sporazume u područjima na koja se primjenjuje redovni zakonodavni
postupak.
2.Postupak
Parlament razmatra nacrt akta koji je proslijedilo Vijeće.
Apsolutnom većinom danih glasova odlučuje hoće li
odobriti nacrt (ne može ga izmijeniti). Ugovorom Parlamentu nije dana nikakva službena uloga u razmatranju
prijedloga Komisije u fazama koje prethode postupku,
ali se zahvaljujući međuinstitucionalnim sporazumima
razvila praksa neslužbenog uključivanja Parlamenta
(vidi Poslovnik Parlamenta).
Proračunski postupak (1.4.3.)
Postupak imenovanja
a.Parlament izabire predsjednika
Komisije (UEU, članak 14. stavak
1.) (vidi također 1.3.8.)
b. Europsko vijeće kvalificiranom
većinom imenuje Visokog predstavnika
za vanjsku i sigurnosnu politiku
(UEU, članak 18. stavak 1.)
c.Vijeće kvalificiranom većinom imenuje:
•
ostale osobe koje predlaže za imenovanje kao članove Komisije u dogovoru s izabranim predsjednikom Komisije;
•
članove Revizorskog suda (članak 286. UFEU-a)
nakon savjetovanja s Parlamentom i u skladu s prijedlozima država članica;
•
članove Odbora regija i Gospodarskog i socijalnog odbora, jednoglasnom odlukom na prijedlog
Komisije (članci 301. i 305. UFEU-a).
77
1.4. Postupci donošenja odluka
d.Parlament izabire Europskog
ombudsmana (članak 228. UFEU-a).
Sklapanje međunarodnih sporazuma
Budući da je Europska unija stekla status pravne osobe,
može sklapati međunarodne sporazume (članak 218.
UFEU-a). Ugovorom iz Lisabona određeno je da je za
sklapanje svih sporazuma u okviru zajedničke trgovinske politike i svih područja čije politike potpadaju pod
redovni zakonodavni postupak u EU-u potrebna suglasnost Europskog parlamenta. Osim u slučaju sporazuma o pridruživanju i pristupanju, Vijeće kvalificiranom
većinom odlučuje o sporazumima koji bi mogli naštetiti kulturnoj i jezičnoj raznolikosti Unije te sporazumima
u područjima u kojima bi se za usvajanje unutarnjih
akata zahtijevala jednoglasnost.
•
Postupak: Komisija ili Visoki predstavnik Unije za
vanjske poslove i sigurnosnu politiku daju preporuke Vijeću te ono utvrđuje mandat za pregovore
i imenuje pregovarača (člana Komisije ili Visokog
predstavnika) koji će u ime Unije voditi pregovore;
Ugovorom iz Lisabona određeno je da Komisija tijekom pregovora mora redovito podnositi izvješće
posebnom odboru Europskog parlamenta; prijedlog završetka pregovora podnosi „pregovarač”
(član Komisije ili Visoki predstavnik).
•
Odluka: donosi je Vijeće kvalificiranom većinom,
osim u prethodno navedenim predmetima.
•
Uloga Parlamenta: suglasnost za većinu sporazuma (vidi iznad), savjetovanje za sporazume isključivo iz područja vanjske i sigurnosne politike.
Kvaziustavni postupci
a.Sustav vlastitih sredstava
(članak 311. UFEU-a)
•
Prijedlog: Komisija;
•
Uloga Parlamenta: savjetovanje;
•
Odluka: jednoglasno je donosi Vijeće, a podložna
je usvajanju u državama članicama u skladu s njihovim ustavnim odredbama.
b.Odredbe za izbor zastupnika
Parlamenta neposrednim općim
izborima (članak 223. UFEU-a)
•
Prijedlog: Parlament;
•
Odluka: jednoglasno je donosi Vijeće nakon što
dobije suglasnost Parlamenta i nakon što državama članicama preporuči prijedlog za usvajanje u
skladu s njihovim ustavnim odredbama.
c.Usvajanje Statuta zastupnika Europskog
parlamenta (članak 223. stavak 2.
UFEU-a) i Statuta ombudsmana
(članak 228. stavak 4. UFEU-a)
•
Prijedlog: Parlament;
•
Uloga Komisije: davanje mišljenja;
•
Uloga Vijeća: suglasnost (kvalificiranom većinom,
osim u slučaju pravila ili uvjeta kojima se regulira
oporezivanje zastupnika ili bivših zastupnika, kada
se primjenjuje jednoglasnost);
•
Odluka: Parlament;
d.Izmjena Protokola Statuta Suda
(članak 281. UFEU-a)
•
Prijedlog: Sud (uz savjetovanje s Komisijom) ili Komisija (uz savjetovanje sa Sudom);
•
Odluka: donose je Vijeće i Parlament (redovnim zakonodavnim postupkom).
Uloga Europskog parlamenta
Na Međuvladinoj konferenciji 2000. godine Parlament
je iznio nekoliko prijedloga za proširenje područja na
koja bi se primjenjivao postupak suodlučivanja. Parlament je također više puta iznio mišljenje da bi se postupak suodlučivanja automatski trebao primijeniti u
slučaju da se s jednoglasnog glasovanja prijeđe na glasovanje kvalificiranom većinom. Ugovorom iz Nice to
je stajalište prihvaćeno, no odlučivanje kvalificiranom
većinom nije u potpunosti izjednačeno sa suodlučivanjem. Zbog te je činjenice pojednostavljenje postupaka bilo jedno od ključnih pitanja o kojima se raspravljalo na Konvenciji o budućnosti Europe. Predloženo
je da se postupci suradnje i savjetovanja ukinu, da se
postupak suodlučivanja pojednostavi i proširi tako da
pokriva čitavo zakonodavno područje te da se postupak pristanka ograniči na ratifikaciju međunarodnih
sporazuma. Mnoga od ovih poboljšanja počela su se
provoditi Ugovorom iz Lisabona (1.1.5.).
Na području imenovanja Ugovorom iz Lisabona nije
se uspio ukinuti široki spektar različitih postupaka, no
ostvareno je određeno pojednostavljenje. U nekim se
slučajevima još uvijek primjenjuje jednoglasnost, što
smanjuje utjecaj Parlamenta i moglo bi izazvati političke sporove. Napredak je postignut prije svega stupanjem na snagu Ugovora iz Nice, kojim je jednoglasno
glasovanje potrebno za imenovanje predsjednika Komisije zamijenjeno glasovanjem kvalificirane većine.
Osim toga, Ugovorom iz Lisabona Parlament je dobio
ovlast izbora predsjednika Komisije. Nakon odgovarajućeg savjetovanja s Parlamentom, pri imenovanju izabranog predsjednika mora se voditi računa o rezultatima europskih izbora. Ta činjenica naglašava političku
legitimnost i odgovornost Europske komisije.
JJ Erika Schulze
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
78
1.4.2. Međuvladini postupci donošenja odluka
U zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici te nekoliko drugih područja kao što su
pojačana suradnja, određena imenovanja i revizija ugovora, postupak donošenja
odluka drugačiji je od onog koji prevladava u nadnacionalnom donošenju odluka,
a posebno u europskom zakonodavstvu. Prevladavajuća karakteristika na tim
područjima jača je međuvladina suradnja i uključenost država članica. Kriza javnog
duga izazvala je povećanje korištenja takvih mehanizama odlučivanja, posebno
u oblikovanju paketa pomoći za države članice s financijskim poteškoćama.
Pravna osnova
c.Postupak pristupanja (članak 49. UEU-a)
Članci 21. do 46. i članak 48. UEU-a; članak 2. stavak 4., članci 215., 218., 220. i 221. UFEU-a.
•
zahtjevi za članstvo: svaka europska država koja udovoljava načelima Unije (članak 2.
UEU-a); obavijest nacionalnim parlamentima
i Europskom parlamentu; Europsko vijeće dogovara uvjete pristupanja;
•
uloga Komisije: savjetovanje; igra aktivnu
ulogu u pripremi i provođenju pregovora;
Opis
a.Postupak izmjene Ugovorâ
(članak 48. UEU-a)
•
prijedlog: bila koja država članica, Parlament
ili Komisija;
•
uloga Parlamenta: suglasnost apsolutnom
većinom svih zastupnika;
•
uloga Komisije: savjetovanje i sudjelovanje
na međuvladinoj konferenciji;
•
•
uloga Parlamenta: saziva se savjetovanje
prije međuvladine konferencije (konferencije
same po sebi Parlament uključuju ad hoc, no
on ima sve veći utjecaj: neko su ga vrijeme
zastupali ili predsjednik ili dvoje zastupnika,
a na prošloj međuvladinoj konferenciji zastupala su ga tri predstavnika);
odluka: donosi je Vijeće jednoglasno; sporazum između država članica Unije i države
kandidatkinje kojim se utvrđuju uvjeti pristupanja i potrebne prilagodbe ratificiraju sve
države članice u skladu sa svojim ustavnim
odredbama.
•
uloga Upravnog vijeća Europske središnje
banke: savjetovanje u slučaju institucionalnih promjena na monetarnom području;
•
odluka: zajednička suglasnost vlada u vezi
s izmjenama Ugovorâ koje se potom daju
na ratifikaciju državama članicama u skladu
s njihovim ustavnim odredbama; prije toga
potrebno je donošenje odluke u Europskom
vijeću, običnom većinom, o tome treba li ili
ne sazvati konvenciju, nakon pristanka Parlamenta.
d.Postupak nametanja sankcija državi
članici zbog teškog i trajnog kršenja
načelâ Unije (članak 7. UEU-a)
1. Glavni postupak
•
prijedlog odluke o utvrđivanju postojanja
teškog i trajnog kršenja: jedna trećina država
članica ili Komisija;
•
suglasnost Parlamenta: usvaja se dvotrećinskom većinom danih glasova koja predstavlja
većinu zastupnika Parlamenta (pravilo 74(3).
Poslovnika EP-a);
•
odluka kojom se utvrđuje postojanje povrede: usvaja je Europsko vijeće jednoglasno bez
sudjelovanja dotične države članice nakon
pozivanja dotične države da dostavi svoje
stajalište o tom pitanju;
•
odluka o privremenom ukidanju određenih
prava dotične države članice: usvaja je Vijeće
kvalificiranom većinom (bez sudjelovanja dotične države članice).
b.Postupak za aktivaciju klauzula paserela
•
•
Europsko vijeće: aktivira i jednoglasno odlučuje o korištenju opće klauzule paserele
(članak 48. UEU-a) i posebne paserele za Višegodišnji financijski okvir (članak 312. UFEUa). Svi nacionalni parlamenti imaju pravo veta
na opću klauzulu.
Vijeće: o drugim prijelaznim klauzulama
može odlučivati Vijeće, jednoglasno ili kvalificiranom većinom, ovisno o odgovarajućoj
odredbi ugovora (članak 31. UEU-a, članci 81.,
153., 192. i 333. UFEU-a).
2. Ugovorom iz Nice ovaj je postupak
nadopunjen sustavom predostrožnosti
•
prijedlog odluke o utvrđivanju očite opasnosti od teškog kršenja načela Unije od strane
države članice: na inicijativu Komisije, Parlamenta ili jedne trećine država članica;
79
1.4. Postupci donošenja odluka
•
suglasnost Parlamenta: usvaja se dvotrećinskom većinom danih glasova koja predstavlja
većinu zastupnika Parlamenta;
•
odluka: usvaja je Vijeće većinom od četiri petine članova nakon saslušanja dotične države. Vijeće prije donošenja takve odluke državi
članici može uputiti preporuke.
e.Postupak pojačane suradnje
1. Opća pravila (članak 20. UEU-a,
članak 329. stavak 1. UFEU-a)
•
prijedlog: isključivo pravo Komisije; u tu svrhu države članice koje namjeravaju uspostaviti pojačanu suradnju zahtjev mogu dostaviti Komisiji;
•
uloga Parlamenta: suglasnost;
•
odluka: donosi je Vijeće kvalificiranom većinom.
2. Suradnja na području ZVSP-a
(članak 329. stavak 2. UFEU-a)
•
zahtjev dotičnih država članica Vijeću;
•
prijedlog se prosljeđuje visokom predstavniku za vanjsku i sigurnosnu politiku koji daje
mišljenje;
•
obavješćivanje Parlamenta;
•
Vijeće djeluje na jednoglasnoj osnovi.
Sličan postupak postoji za uspostavljanje strukturirane suradnje na području obrambene politike što je uvedeno Ugovorom iz Lisabona (6.1.2.).
f.Postupak odlučivanja o
vanjskim poslovima
Ugovorom iz Lisabona ukinuta je struktura s tri
stupa iz prethodnih ugovora, no vanjska politika
ostala je odvojena od drugih politika EU-a. Ciljevi i odredbe ZVSP-a obuhvaćene su Ugovorom o
Europskoj uniji. Sada su bolje sastavljeni i koherentniji nego u prethodnim ugovorima.
Velika institucionalna promjena je osnivanje ureda visokog predstavnika kojemu pomaže nova
Služba za vanjsko djelovanje i može predlagati
inicijative u okviru ZVSP-a. ZVSP je integriran u
okvir Unije, no slijedi posebna pravila i postupke
(članak 24. stavak 2. UEU-a).
•
prijedlog: bila koja država članica, visoki
predstavnik ili Komisija (članak 22. UEU-a);
•
uloga Parlamenta: redovito ga obavještava
Predsjedništvo i traži se njegovo mišljenje o
glavnim vidovima i temeljnim izborima. Po
međuinstitucionalnom sporazumu o financiranju ZVSP-a ovaj je postupak savjetovanja
godišnji događaj utemeljen na dokumentu
Vijeća;
•
odluka: donosi je Europsko vijeće ili Vijeće
jednoglasno. Europsko vijeće utvrđuje prioritete i strateške interese EU-a; Vijeće donosi
odluke ili poduzima mjere. Visoki predstavnik
i države članice provode te odluke koristeći
nacionalne resurse ili resurse Unije. Predsjednik Europskog vijeća može sazvati izvanredan
sastanak Europskog vijeća ako je to potrebno
zbog međunarodnih događaja.
g.Upravljanje financijskom krizom (4.2.3.)
Kada su 2010. neke države članice zapale u teške
financijske poteškoće, nastala je potreba da ih se
spasi na različite načine. Nekim sastavnicama paketa pomoći upravlja Unija, na primjer Mehanizmom za europsku financijsku stabilnost. Veći dio
izravno plaćaju države članice, posebno doprinose Europskom fondu za financijsku stabilnost
(EFSF). EFSF je „instrument posebne namjene”
koji je nastao međuvladinim sporazumom među
državama članicama s područja eura. Zbog toga
su odluke potrebne za takve međuvladine mjere
morale biti donesene na razini Europskog vijeća
ili šefova država ili vlada euroskupine, uključujući ratifikaciju država članica u skladu s njihovim
nacionalnim ustavnim odredbama. Dva važna
razloga tome su klauzula o nepreuzimanju odgovornosti i obveza (članak 125. UFEU-a) i otpor
nekih nacionalnih ustavnih sudova daljnjem prijenosu financijskih i proračunskih ovlasti Europskoj uniji.
Izmjenu članka 136. UFEU-u (usklađivanje ekonomske politike) usvojilo je Europsko vijeće 25.
ožujka 2011. pojednostavljenim postupkom izmjene ugovora bez sazivanja konvencije (odluka Europskog vijeća 2011/199/EU). Stupit će na
snagu u travnju 2013. i omogućiti uspostavljanje
stalnog mehanizma za sprečavanje kriza kao što
je Europski stabilizacijski mehanizam (ESM). ESM
je osnovan međuvladinim ugovorom među članicama područja eura koji je stupio na snagu 27.
rujna 2012. Postupci glasovanja njegovog izvršnog odbora uključuju „postupak za hitne slučajeve” za koji je potrebna kvalificirana većina od
85 % ako Komisija i ESB zaključe da je potrebno
hitno donijeti odluku u vezi s financijskom pomoći. Naposljetku, vlade država članica sastavile su
Ugovor o stabilnosti, usklađivanju i upravljanju u
ekonomskoj i monetarnoj uniji koji je stupio na
snagu 1. siječnja 2013. nakon što je 12 ugovornih
strana čija je valuta euro predalo svoj dokument
o ratifikaciji.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
80
h.Imenovanja
•
•
Europsko vijeće na preporuku Vijeća i nakon
savjetovanja s Parlamentom (članak 283. stavak 2. UFEU-a) kvalificiranom većinom imenuje predsjednika, potpredsjednika i ostala
četiri člana Izvršnog odbora Europske središnje banke;
vlade država članica općom suglasnošću
imenuju suce i nezavisne odvjetnike Suda
Europske unije i Općeg suda (nekadašnjeg
Prvostupanjskog suda) (članak 19. stavak 2.
UEU-a).
Uloga Europskog parlamenta
Već prije Međuvladine konferencije 1996. Parlament je pozvao na prenošenje nadležnosti za
drugi i treći stup na Zajednicu, tako da bi se postupci donošenja odluka prema Ugovoru o osnivanju Europske zajednice primjenjivali i na njih.
Stupanje na snagu Ugovora iz Nice 1. veljače
2003. doprinijelo je napretku tog predmeta na
način da je postupak kvalificirane većine postao
općenito primjenjiv, a posebno proširen na drugi
i treći stup.
Nakon stalnih napora Parlamenta tijekom Europske konvencije da bivši drugi i treći stup postanu
dio strukture Unije (1.1.4.), Ugovorom iz Lisabona
nadnacionalno donošenje odluka prošireno je na
bivši treći stup (pravosuđe i unutarnji poslovi) i
uveden je koherentan institucionalni okvir za
vanjsku i sigurnosnu politiku s važnim novostima
kao što su stalni predsjednik Europskog vijeća i
visoki predstavnik.
U kontekstu sve veće usklađenosti vlada u ekonomskom i fiskalnom upravljanju Parlament je
sudjelovao u osiguravanju odgovarajućeg sudjelovanja institucija EU-a u pregovorima o međunarodnom ugovoru koji je naveden gore pod
točkom G.
JJ Petr Novak
81
1.4. Postupci donošenja odluka
1.4.3. Proračunski postupak
Nakon Ugovora iz 1970. i 1975. godine rasla je uloga Parlamenta
u proračunskom postupku. Ugovor iz Lisabona dao je Parlamentu
i Vijeću jednaka prava pri donošenju proračuna EU-a.
Pravna osnova
•
Članak 314. Ugovora o funkcioniranju Europske
Unije (UFEU) i članak 106. točka a) Ugovora o Europskoj zajednici za atomsku energiju.
•
Članci 36. do 52. Financijske uredbe (Uredba (EU,
Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i
Vijeća od 25. listopada 2012. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Unije
stavljajući izvan snage Uredbu Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26. 10. 2012.).
•
Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja
2006. između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju (SL C 139 od 14. 6. 2006.) izmijenjen Odlukom br. 2012/5/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (SL br. L 4
od 7. 1. 2012., str. 12.), Odluka br. 2009/1005/EU
Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2009. (SL br. L 347 od 24. 12. 2009., str. 26.),
Odluka br. 2009/407/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. svibnja 2009. (SL br. L 132 od
29. 5. 2009., str. 8.), amandman od 18. prosinca
2008. (SL br. C 326 od 20. 12. 2008., str. 3.), Odluka
br. 2008/371/EZ Europskog parlamenta i Vijeća
od 29. travnja 2008. (SL br. L 128 od 16. 5. 2008.,
str. 8.) te Odluka br. 2008/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2007. (SL br. L 6
od 10. 1. 2008., str. 7.).
Ciljevi
Ovlast nad proračunom očituje se u određivanju
godišnjeg iznosa i raspodjele rashoda EU-a kao i u
određivanju prihoda potrebnih za njegovo ostvarivanje, te u nadzoru nad njegovim izvršavanjem. Sam
proračunski postupak uključuje pripremu i donošenje proračuna. (Vidi 1.5.1. za detalje o prihodima i
rashodima EU-a, 1.5.3. za detalje o provedbi i 1.5.4.
za detalje o proračunskom nadzoru.)
Opis
a.Kontekst
Europski parlament (EP) i Vijeće zajedno čine tijelo
za donošenje proračuna. Sve do 1970. ovlast za donošenje proračuna bila je isključivo u rukama Vijeća,
uloga EP-a bila je samo savjetodavna. Ugovorima
od 22. travnja 1970. i 22. srpnja 1975. Europski je
parlament dobio veću ovlast za donošenje proračuna:
•
Ugovorom iz 1970. je s jedne strane zadržano
pravo Vijeća da donese konačnu odluku oko „obveznih rashoda” koji su vezani uz obveze iz Ugovora ili akte prihvaćene u skladu s Ugovorom,
dok je s druge strane dao Parlamentu mogućnost donošenja konačne odluke o „neobveznim
rashodima” koji su isprva iznosili 8 % proračuna;
•
Ugovorom iz 1975. Parlamentu su dane ovlasti
da odbije proračun u cjelini.
Sve do Ugovora iz Lisabona Vijeće i Parlament su u
proračunskom postupku sudjelovali s dva čitanja
nakon kojih je Parlament mogao donijeti ili odbiti
proračun u cjelini.
Ugovorom iz Lisabona taj je postupak postao jednostavniji i transparentniji. Promjene proizlaze najviše
iz ukidanja razlike između obveznih i neobveznih
rashoda (koji su do 2010. porasli do 68 % proračuna),
što je omogućilo jednako postupanje prema svim
rashodima. U svakoj instituciji potrebno je samo
jedno čitanje temeljeno na nacrtu proračuna koji
predstavlja Komisija, čime je postupak dodatno pojednostavljen.
b. Koraci u postupku
Člankom 314. UFEU-a utvrđeni su koraci i vremenski
rokovi koji se moraju poštovati tijekom proračunskog postupka. Međutim EP, Vijeće i Komisija u praksi koriste „pragmatičan” raspored. Pojedini koraci su
sljedeći:
1. Prvi korak: Komisija izrađuje nacrt proračuna
Parlament i Vijeće određuju smjernice oko prioriteta proračuna. Komisija sastavlja nacrt proračuna te
ga šalje Vijeću i Parlamentu najkasnije do 1. rujna (u
skladu s člankom 314. stavkom 2. UFEU-a, ali do kraja travnja ili početka svibnja prema pragmatičnom
rasporedu). Europska komisija može kasnije zbog
novog razvoja situacije izmijeniti nacrt proračuna, ali
ne nakon sazivanja Odbora za mirenje (vidi dolje u
tekstu).
2. Drugi korak: stajalište Vijeća
o nacrtu proračuna
Vijeće prihvaća stajalište o nacrtu proračuna te
ga prosljeđuje Parlamentu najkasnije do 1. rujna
(u skladu s člankom 314. stavkom 3. UFEU-a, ali do
kraja srpnja prema pragmatičnom rasporedu). Vijeće
mora iscrpno izvijestiti Parlament o razlozima koji su
doveli do usvajanja stajališta.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
82
3. Treći korak: čitanje u Parlamentu
Parlament ima 42 dana tijekom kojih može reagirati.
U tom periodu može ili potvrditi stajalište Vijeća ili
odbiti donošenje odluke, što znači da je proračun
donesen, ili pak prihvatiti izmjene, što mora učiniti
većinom svojih zastupnika. U tom slučaju nacrt s izmjenama bit će vraćen Vijeću i Komisiji. Tada predsjednik EP-a u dogovoru s predsjednikom Vijeća odmah saziva sjednicu Odbora za mirenje.
4. Četvrti korak: sjednica Odbora za
mirenje i donošenje proračuna
Odbor za mirenje (kojeg čine predstavnici članova
Vijeća i Europskog parlamenta u jednakom broju)
mora se unutar 21 dana nakon sazivanja složiti oko
zajedničkog teksta. Za to je potrebna odluka donesena kvalificiranom većinom članova Vijeća ili njihovih predstavnika te većinom predstavnika EP-a.
Komisija sudjeluje u radu Odbora za mirenje i poduzima sve potrebne mjere s ciljem približavanja stajališta EP-a i Vijeća.
U slučaju da Odbor za mirenje nakon 21 dana ne uspije postići dogovor, Komisija mora dostaviti nov nacrt proračuna. Ako se Odbor za mirenje uspije složiti
oko zajedničkog teksta unutar roka, tada Parlament
i Vijeće imaju 14 dana od tog datuma za prihvaćanje
zajedničkog teksta. Sljedeća tabela ukratko prikazuje moguće ishode nakon tih 14 dana.
Proces prihvaćanja zajedničkog teksta Odbora za mirenje
Stajalište oko zajedničkog teksta
Parlament
+
+: donesen
−: odbijen
Nema
Nema: bez odluke
−
Vijeće
Ishod
+
Donesen zajednički nacrt
−
Mogući povratak na stajalište EP-a[1]
Nema
Donesen zajednički nacrt
+
Donesen zajednički nacrt
−
Novi nacrt proračuna Komisije
Nema
Donesen zajednički nacrt
+
Novi nacrt proračuna Komisije
−
Novi nacrt proračuna Komisije
Nema
Novi nacrt proračuna Komisije
Ako većina zastupnika ili tri petine danih glasova u Parlamentu potvrdi neke ili sve svoje prethodne amandmane. U slučaju da Parlament nema potrebnu većinu prihvatit će se
stajalište koje je dogovoreno u zajedničkom tekstu.
[1]
Ako se postupak uspješno završi, predsjednik EP-a
proglašava da je proračun definitivno donesen. U
slučaju da se dogovor do početka financijske godine
ne postigne, privremeno se uvodi sustav prijelaznih
dvanaestina sve do konačnog postizanja dogovora.
U tom se slučaju određeni iznos, koji ne smije biti
veći od jedne dvanaestine proračunskih odobrenih
sredstava za prethodnu godinu, može upotrijebiti
svaki mjesec za određeno poglavlje proračuna. Taj
iznos ne smije biti veći od jedne dvanaestine proračunskih sredstava koji su osigurani u istom poglavlju nacrta proračuna. Međutim, prema članku 315.
UFEU-a Vijeće može na prijedlog Komisije odobriti
rashode veće od jedne dvanaestine (u skladu s člankom 16. Financijske uredbe) osim ako Europski parlament unutar 30 dana ne odluči smanjiti rashode
koje je odobrilo Vijeće.
5. Dopunski proračuni i izmjene proračuna
U slučaju neizbježnih, iznimnih ili nepredviđenih
okolnosti, Komisija može predložiti nacrt izmjene
proračuna kojim se mijenja proračun koji je donesen
za tekuću godinu. Te izmjene proračuna podliježu
istim pravilima kao i opći proračun.
Uloga Europskog parlamenta
a.Ovlasti dodijeljene člankom 314. UFEU-a
(prethodno člankom 272. Ugovora o EZ-u)
Od 1970. pravo na donošenje konačne odluke o neobveznim rashodima je u rukama Parlamenta. Udio
neobveznih rashoda porastao je sa 8 % proračuna
1970. godine na 63 % 2010. godine, što je posljednja godina u kojoj se pritom činila razlika. Brisanjem
razlike između obveznih i neobveznih rashoda Parlament jednako kao i Vijeće odlučuje o svim rashodima Unije. Može se čak reći da je uloga Parlamenta postala veća od uloge Vijeća jer Vijeće ne može
nametnuti proračun protiv volje Parlamenta, dok s
druge strane Parlament u nekim slučajevima može
nametnuti proračun protiv volje Vijeća (vidi B.4.). No
to nije realno očekivati te bi pravilnije bilo reći da se
novi proračunski postupak temelji na ravnopravnoj
suradnji (koliko god ona bila specifična) Parlamenta i
Vijeća oko svih pitanja vezanih za rashode Unije.
Od kada je za to dobio ovlasti 1975., Europski parlament je dva puta odbio proračun u cjelini (u prosincu 1979. i prosincu 1984.). Odbor za mirenje dva puta
nije postigao dogovor od kada vrijede nova pravila
dogovorena u Ugovoru iz Lisabona (proračuni za
2011. i 2013.). U oba slučaja na kraju je prihvaćen nov
83
1.4. Postupci donošenja odluka
nacrt proračuna kojeg je predstavila Komisija i koji je
odražavao kompromis postignut u procesu mirenja.
Međutim, Europski je parlament prihvatio proračun
za 2013. tek nakon što su tri institucije potpisale zajedničke izjave vezane uz plaćanja.
b. Međuinstitucionalni sporazumi
o proračunskoj disciplini (MIS,
višegodišnji financijski okviri) (1.5.2.)
Nakon učestalih sporova oko pravne osnove za izvršavanje proračuna, institucije su 1982. prihvatile
zajedničku deklaraciju kojom su utvrđene mjere
koje omogućuju neometani završetak proračunskog
postupka. Nakon toga uslijedio je niz međuinstitucionalnih sporazuma koji pokrivaju sljedeća razdoblja:
1988. – 1992., 1993. − 1999., 2000. − 2006. i 2007. −
2013. Trenutno se vode rasprave oko prijedloga za
novi međuinstitucionalni sporazum za 2014. godinu.
Tim uzastopnim sporazumima osiguran je međuinstitucionalni referentni okvir za godišnje proračunske postupke te je značajno unaprijeđen proračunski
postupak:
•
donošenjem višegodišnjih financijskih okvira
kojima se određuju gornje granice odobrenih
sredstava po kategorijama rashoda;
•
formaliziranjem međuinstitucionalne suradnje
kroz razgovor između triju strana i procesom
mirenja u različitim koracima proračunskog postupka;
•
posebnim odredbama u slučaju određenih nesuglasica, kao na primjer klasifikacija rashoda,
uključenje financijskih odredbi u pravne instrumente, pravna osnova i pilot-projekti, pripremne
radnje (inicijative EP-a bez pravne osnove), rashodi koji se odnose na sporazume o ribarstvu,
financiranju zajedničke vanjske i sigurnosne
politike, itd.;
•
ograničavanjem pravila o najvećoj stopi povećanja;
•
uspostavom mehanizama odlučivanja o dodatnim sredstvima, kao što je instrument fleksibilnosti, pričuva za pomoć u hitnim slučajevima,
Europski globalizacijski fond, Europski fond za
solidarnost ili revizija gornjih granica višegodišnjih financijskih okvira.
Iako višegodišnji financijski okviri (VFO) nisu zamjena za godišnji proračunski postupak, međuinstitucionalni sporazumi uveli su postupak suodlučivanja u pitanjima proračuna koji omogućuje EP-u
punopravno sudjelovanje u donošenju proračuna,
učvršćivanje svoje vjerodostojnosti kao institucije
te usmjeravanje proračuna prema svojim političkim
interesima. Ugovorom iz Lisabona i Financijskom
uredbom utvrđeno je da godišnji proračun ne smije
premašiti iznos određen višegodišnjim financijskim
okvirom, koji je i sam određen okvirom utvrđenim u
odlukama o vlastitim sredstvima.
c. Europski semestar
Vijeće za gospodarsku i monetarnu politiku 7. rujna
2010. odobrilo je uvođenje „Europskog semestra”.
Europski semestar period je od šest mjeseci kada se
pregledavaju i ocjenjuju strukturne i proračunske
politike država članica kako bi se otklonile eventualne nedosljednosti ili neuravnoteženosti. Na taj bi
način usklađivanje započelo već za vrijeme priprema
glavnih proračunskih odluka. Osim što sudjeluje u
usklađivanju nacionalnih proračuna, Europski parlament također radi na iskorištavanju sinergija i većoj
usklađenosti nacionalnih proračuna s proračunom
EU-a.
JJ Judith Lackner
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
84
1.5.Financiranje
1.5.1. Prihodi i rashodi Unije
Proračunske prihode utvrđuje Vijeće nakon ratifikacije u parlamentima država
članica. Proračunske rashode zajednički odobravaju Vijeće i Parlament.
Pravna osnova
Cilj
•
Članci 310. – 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i članak 173. Ugovora o Euratomu
(prihodi i rashodi); članak 352. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i članci 172. i 203. Ugovora o Euratomu (zaduživanje).
Osigurati Europskoj uniji financijsku autonomiju
unutar granica proračunske discipline.
•
Odluka Vijeća (EZ, Euratom) br. 436/2007 od
7. lipnja 2007. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica (SL L 163, 23.6.2007., str. 17.).
•
Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 105/2009/EZ
od 26. siječnja 2009. o izmjeni Uredbe (EZ, Euratom) br. 1150/2000/EZ o provedbi Odluke
2000/597/ EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Zajednica (SL L 36, 5.2.2009., str. 36.).
•
Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 2028/2004/EZ
od 16. studenog 2004. o izmjeni Uredbe (EZ,
Euratom) br. 1150/2000/EZ o provedbi Odluke
94/728/EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava
Zajednica (SL L 352, 27.11.2004., str. 1.).
Europska zajednica za ugljen i čelik (EZUČ) od svog
osnivanja je raspolagala vlastitim sredstvima, no
Europska ekonomska zajednica (EEZ) i Europska zajednica za atomsku energiju (Euratom) isprva su se
financirale doprinosima država članica. Odlukom o
vlastitim sredstvima od 21. travnja 1970. EEZ-u su
osigurana njegova vlastita sredstva. Ta su sredstva
trenutačno ograničena na 1,23 % BND-a EU-a. S
obzirom na to da proračun mora biti uravnotežen,
maksimalni rashodi također su određeni tom gornjom granicom.
•
•
Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog
parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći
proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298,
26.10.2012., str. 1.).
Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja
2006. između Europskog parlamenta, Vijeća
i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom
financijskom upravljanju – uključujući višegodišnji financijski okvir 2007. – 2013. (SL C
139, 14.6.2006.), kako je izmijenjen Odlukom
br. 2012/5/EU Europskog parlamenta i Vijeća
od 13. prosinca 2011. (SL L 4, 7.1.2012., str. 12.),
Odlukom br. 2009/1005/EU Europskog parlamenta i vijeća od 17. prosinca 2009. (SL L 347,
24.12.2009., str. 26.), Odlukom br. 2009/407/
EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. svibnja
2009. (SL L 132, 29.5.2009., str. 8.), amandmanom
od 18. prosinca 2008. (SL C 326, 20.12.2008., str.
3.), Odlukom br. 2008/371/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2008. (SL L 128,
16.5.2008., str. 8.) i Odlukom br. 2008/29/EZ
Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca
2007. (SL L 6, 10.1.2008., str. 7.).
Djelovanje
Prihodi
1. „Tradicionalna” vlastita sredstva
„Tradicionalna” vlastita sredstva definirana su Odlukom iz 1970. i prikupljaju se otad do danas. Ta su
sredstva 2012. iznosila oko 12 % ukupnih prihoda.
Sastoje se od carina, poljoprivrednih pristojbi i posebnih pristojbi za šećer i izoglukozu.
2. Vlastita sredstva koja proizlaze iz PDV-a
Iako su predviđena Odlukom iz 1970., vlastita sredstva koja proizlaze iz PDV-a nisu se koristila sve do
1979., kada su sustavi PDV-a država članica usklađeni. Sredstva se sastoje od prijenosa Zajednici određenog postotka PDV-a koji ubiru države članice. Sredstva koja proizlaze iz PDV-a 2012. su iznosila 10,4 %
ukupnih prihoda.
3. Vlastita sredstva koja proizlaze iz BND-a
„Četvrti segment vlastitih sredstava” predviđen je
Odlukom iz 1988. i sastoji se od pristojbe na BND
država članica u vidu jedinstvenog postotka koji se
određuje proračunskim postupkom za svaku godinu. Ta su se sredstva isprva ubirala samo ako ostala
vlastita sredstva ne bi u potpunosti pokrivala rashode, no sada se njima financira većina proračuna EU-a.
Sredstva koja proizlaze iz BND-a 2012. su predstavljala oko 70 % prihoda EU-a.
85
1.5.Financiranje
4. Drugi prihodi i saldo prenesen
iz prethodne godine
Ostali prihodi uključuju poreze na dohodak koje plaćaju službenici EU-a, doprinose trećih zemalja nekim
programima EU-a te globu koju plaćaju tvrtke koje
prekrše pravila o tržišnom natjecanju ili druge zakone. Ako postoji proračunski višak, saldo svake financijske godine unosi se u proračun za sljedeću godinu
kao prihod. Ostali prihodi, salda i tehničke prilagodbe 2012. su iznosili oko 7,6 % ukupnih prihoda.
5. Mehanizmi korekcije
Ispravljanje neusklađenosti doprinosa država članica
proračunu također je dio sustava vlastitih sredstava
u njegovu trenutačnom obliku. „Popustom za Ujedinjenu Kraljevinu” iz 1984. dogovoreno je smanjenje
doprinosa Ujedinjene Kraljevine u iznosu od dvije
trećine razlike između njezina doprinosa (ne uključujući tradicionalna vlastita sredstva) i udjela u dodijeljenim proračunskim rashodima. Taj je popust
prilagođen 2007. kako bi se postupno iz izračuna
isključili rashodi koji se ne odnose na poljoprivredu
u državama članicama koje su pristupile EU-u nakon
2004. Tu korekciju financiraju sve ostale države članice osim Njemačke, Nizozemske, Austrije i Švedske,
koje imaju koristi od smanjenja doprinosa financiranju popusta za Ujedinjenu Kraljevinu. Njemačkoj,
Nizozemskoj, Austriji i Švedskoj pogoduje i snižena
stopa udjela PDV-a za razdoblje od 2007. do 2013., a
Nizozemskoj i Švedskoj pogoduje smanjenje njihovih doprinosa koji proizlaze iz BND-a za to razdoblje.
Raspravlja se o prijedlozima nove odluke o vlastitim
sredstvima.
Rashodi
a.Osnovna načela
Proračun Zajednice poštuje devet osnovnih načela:
načelo jedinstva, načelo točnosti proračuna, načelo
jedne godine, načelo uravnoteženosti, načelo obračunske jedinice (euro), načelo univerzalnosti, načelo
specifikacije (sva su odobrena sredstva namijenjena
točno određenoj vrsti rashoda), načelo dobrog financijskog upravljanja i načelo transparentnosti prema člancima od 6. do 35. Financijske uredbe.
Načelo jedne godine mora se uskladiti s potrebom
za upravljanjem višegodišnjim mjerama koje zauzimaju sve važnije mjesto u proračunu. Proračun stoga uključuje diferencirana odobrena sredstva koja se
sastoje od:
•
•
odobrenih sredstava za preuzimanje obveza
koja tijekom tekuće financijske godine pokrivaju
ukupan trošak pravnih obveza koje su ugovorene za aktivnosti koje traju više godina;
odobrenih sredstava za plaćanje koja pokrivaju
rashode u vezi s provođenjem obveza ugovorenih tijekom tekuće financijske godine ili prethodnih godina.
Pravilo o jedinstvu u oba se slučaja ne provodi u
potpunosti zbog činjenice da odobrena sredstva Europskog razvojnog fonda (ERF) nisu uključena u proračun. Europski parlament u svojim je rezolucijama
više puta zatražio da se ERF uključi u opći proračun.
b.Struktura proračuna prema
vrsti odobrenih sredstava
1. Operativni rashodi/administrativni rashodi/
proračuni za individualne aktivnosti
Opći proračun podijeljen je u deset dijelova, po jedan za svaku instituciju. Dok se dijelovi proračuna za
druge institucije prvenstveno sastoje od administrativnih rashoda, proračun Komisije (Dio III.) sastoji se
od operativnih rashoda kojima se financiraju mjere
i programi te administrativni troškovi njihovog provođenja (tehnička podrška, agencije, ljudski resursi).
Komisija se koristi proračunskom nomenklaturom
koja razvrstava sredstva prema područjima politike
i političkim aktivnostima, što olakšava procjenu troškova i djelotvornosti svake politike Zajednice zasebno („izrada proračuna na temelju aktivnosti”).
2. Višegodišnji financijski okvir (1.5.2.)
Od 1988. rashodi Zajednice određeni su višegodišnjim okvirom koji dijeli proračun u naslove s gornjim
granicama rashoda koje odražavaju glavne prioritete proračuna za navedeno razdoblje. Prvim je razdobljem programiranja obuhvaćeno pet godina. Sljedećim razdobljima i trenutačnim razdobljem obuhvaćeno je sedam godina. Ugovorom iz Lisabona
predviđeno je razdoblje od „barem pet godina” kako
bi se osigurala usklađenost s trajanjem mandata Komisije i saziva Parlamenta. Godišnji proračuni moraju se pridržavati ograničenja zadanih višegodišnjim
okvirom.
Poslovi zaduživanja i posudba
Ugovorom o Euratomu Zajednica je izričito ovlaštena za odobravanje zajmova. Člankom 352. Ugovora
o funkcioniranju Europske unije za to su osigurane
potrebne ovlasti.
Obujam se zajmova od 1978. znatno povećao, a
valja očekivati i nastavak njegova rasta. Međuinstitucionalnim sporazumom o proračunskoj disciplini
i dobrom financijskom upravljanju iz svibnja 2006.
predviđena je šira upotreba takvih „novih financijskih instrumenata”. Financijski instrumenti u vidu kapitala ili rizičnog kapitala, jamstava ili drugih dogovora o podjeli rizika uvršteni su u niz programa EU-a
za povećanje kapaciteta financijske pomoći EU-a za
proizvodnju multiplikativnog gospodarskog učinka.
U sklopu paketa mjera koji je Vijeće 9. svibnja 2010.
donijelo za države članice koje imaju poteškoće ili
im prijete ozbiljne poteškoće, uspostavljen je Mehanizam za europsku financijsku stabilnost kako bi se
osigurala financijska podrška u obliku zajma ili kreditne linije za koje se jamči proračunom EU-a. Instru-
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
86
ment za uravnoteženje platne bilance omogućava
pružanje financijske pomoći državama članicama
čija valuta nije euro. Osim toga, moguće je osigurati
makrofinancijsku pomoć trećim zemljama u vidu zajmova ili bespovratnih sredstava.
Uloga Europskog parlamenta
a.Prihodi
Parlament je u nekoliko rezolucija (primjerice u rezoluciji od 11. ožujka 1999. o potrebi za izmjenom i
reformom sustava vlastitih sredstava Europske unije,
rezoluciji od 8. lipnja 2005. o političkim izazovima i
proračunskim sredstvima proširene Unije u razdoblju od 2007. do 2013. i rezoluciji od 17. svibnja 2006.
o sklapanju Međuinstitucionalnog sporazuma o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju) ukazao na nedostatnost prihoda i istaknuo
probleme sustava vlastitih sredstava, osobito glede
njegove pretjerane složenosti. Iznio je prijedloge u
svrhu osiguravanja financijske neovisnosti Unije i
jednostavnijeg, transparentnijeg i demokratičnijeg
prikupljanja prihoda.
Rezolucijom od 29. ožujka 2007. o budućnosti vlastitih sredstava Europske unije pružene su smjernice
za rad Komisije na reviziji sustava koji je prvotno bio
predviđen za 2008./2009. Parlament je tom rezolucijom ukazao na nedostatke trenutačnog sustava
financiranja i založio se za pristup u dva koraka kojim
bi se trebao stvoriti novi sustav vlastitih sredstava.
Prema Ugovoru iz Lisabona, proračun bi se i dalje trebao u potpunosti financirati iz vlastitih sredstava, a
Ugovor ovlašćuje Vijeće da nakon savjetovanja s Parlamentom jednoglasno usvoji odluku o sustavu vlastitih sredstava Unije, uključujući mogućnost uspostave novih kategorija vlastitih sredstava te ukidanja
postojećih. Takvu bi odluku morale ratificirati države
članice. Međutim, Vijeće može donijeti odluku o provedbenim mjerama u vezi s tim pitanjem tek nakon
što dobije pristanak Parlamenta. To se može smatrati
korakom prema proširenju primjene metode Zajednice na područje vlastitih sredstava Unije.
Dopunjujući nove odredbe Ugovora iz Lisabona,
Europski parlament ponovno je pozvao na dubinsku reformu u rezolucijama od 8. lipnja 2011., 13.
srpnja 2012., 23. listopada 2012. i 13. ožujka 2013.
Osim toga, Parlament je glasovao za prijedlog Komisije o reformi vlastitih sredstava koja proizlaze iz
PDV-a. Reforma koju je predložio Parlament bila bi
usmjerena na izgradnju autonomnog, pravednijeg,
jednostavnijeg i transparentnijeg sustava u kojemu
bi udio prihoda koji proizlaze iz BND-a bio smanjen
na najviše 40 % i zamijenjen potencijalno višestru-
kim oblicima financiranja koji u potpunosti potječu
iz vlastitih sredstava. Popusti i mehanizmi korekcije
postupno bi se ukinuli. Takvom se reformom ne bi
dodatno povećalo porezno opterećenje za građane,
već bi se upravo umanjio teret koji snose državne
blagajne. Zahvaljujući pregovorima o Višegodišnjem
financijskom okviru za razdoblje od 2014. do 2020.,
osnovat će se skupina na visokoj razini sastavljena
od predstavnika Parlamenta, Vijeća i Komisije kako
bi se u dijalogu s nacionalnim parlamentima izvršila opća revizija sustava vlastitih sredstava. Rezultati
rada te skupine bit će uzeti u obzir u predloženoj
reviziji sljedećeg Višegodišnjeg financijskog okvira.
b.Rashodi
Prije usvajanja Ugovora iz Lisabona proračunski su se
rashodi klasificirali kao obvezni ili neobvezni, a obveznima su se smatrali ako su bili povezani s obvezama
predviđenim Ugovorom iz Lisabona ili s aktima usvojenim u skladu s Ugovorom. Parlament je odlučivao
o neobveznim rashodima, a Vijeće o obveznima. Parlament se usprotivio toj podjeli smatrajući je ograničenjem svojih ovlasti. Ugovorom iz Lisabona razlika
između obveznih i neobveznih rashoda je ukinuta, a
Parlamentu i Vijeću dodijeljena je zajednička nadležnost nad cijelim proračunom.
c.Poslovi zaduživanja i posudba
U skladu s rezolucijom od 22. travnja 2008. o godišnjem izvješću Europske investicijske banke za
2006. parlamentarni Odbor za proračunski nadzor
počeo je održavati godišnje sastanke s EIB-om s ciljem nadgledanja njegovih financijskih aktivnosti.
Imajući u vidu da financijski instrumenti mogu biti
vrijedno sredstvo umnažanja učinka fondova Unije,
Parlament je naglasio kako bi se ti instrumenti trebali provoditi pod strogim uvjetima uz izbjegavanje
proračunskih rizika za proračun. S tom su svrhom u
Uredbu o financijskim pravilima uključena detaljna
pravila za korištenje financijskim instrumentima.
Parlament je 7. srpnja 2010. usvojio rezoluciju kojom
poziva na procjenu učinka Mehanizma za europsku
financijsku stabilnost i drugih financijskih instrumenata EU-a te zajmova EIB-a na proračun EU-a. Parlament također smatra kako svi rashodi i prihodi koji
proizlaze iz odluka institucija EU-a ili odluka donesenih u njihovo ime, uključujući one o poslovima zaduživanja, posudbe i jamstva za zajmove moraju biti
sažeti dokumentom koji bi se svake godine priložio
nacrtu proračuna i kojime bi se pružio opći pregled
financijskih i proračunskih posljedica aktivnosti Unije.
JJ Annemieke Beugelink
87
1.5.Financiranje
1.5.2. Višegodišnji financijski okvir
Dosad su sklopljena četiri međuinstitucionalna sporazuma o proračunskom postupku
koji su obuhvaćali višegodišnje financijske okvire: paket Delors I (1988. − 1992.),
paket Delors II (1993. − 1999.), Agenda 2000 (2000. − 2006.) i višegodišnji financijski
okvir (2007. − 2013.). Višegodišnji financijski okvir je Ugovorom iz Lisabona učinjen
pravno obvezujućim aktom. Nakon što je Parlament 19. studenog 2013. dao svoju
suglasnost, Vijeće je 2. prosinca 2013. usvojilo uredbu o VFO-u 2014. − 2020.
Pravna osnova
Prije usvajanja Ugovora iz Lisabona, višegodišnji
financijski okvir (VFO), poznat i kao financijska perspektiva, usvojen je kao dio međuinstitucionalnih
proračunskih sporazuma između Europskog parlamenta (EP), Vijeća i Komisije. Prethodni višegodišnji
financijski okvir prihvaćen je kao Prilog I. Međuinstitucionalnom sporazumu (MIS) o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju od 17. svibnja 2006. (SL C 139, 14.6.2006.). Člankom 312. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), koji je
stupio na snagu 1. prosinca 2009. godine, predviđa
se usvajanje Uredbe o višegodišnjem financijskom
okviru. Parlament je 6. srpnja 2011. odbacio nacrt
uredbe o višegodišnjem financijskom okviru i nacrt
novoga međuinstitucionalnog sporazuma o suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom
upravljanju kako ih je izmijenilo Vijeće. Predsjednici
Parlamenta, Vijeća i Komisije 27. lipnja 2013. postigli
su politički sporazum o uredbi o VFO-u za razdoblje
od 2014. do 2020. i novom MIS-u, a Parlament ga
je službeno potvrdio na svojoj sjednici u studenom
2013.
Kontekst
Tijekom 80-ih godina 20. stoljeća zbog sve većeg
nepodudaranja između sredstava i potreba nastala
je klima sukoba u odnosima između institucija. Koncept višegodišnje financijske perspektive stvoren je
kako bi se pokušalo umanjiti sukob, pojačati proračunsku disciplinu i unaprijediti provedbu boljim
planiranjem. Prvi je međuinstitucionalni sporazum
sklopljen 1988. godine. Sadržavao je financijsku
perspektivu za razdoblje od 1988. do 1992. godine
(poznatu i kao paket Delors I) u sklopu koje je trebalo osigurati sredstva za proračunsku provedbu
Jedinstvenog europskog akta. Sljedeći međuinstitucionalni sporazum, zajedno s financijskom perspektivom za razdoblje od 1993. do 1999. (paket Delors
II), dogovoren je 29. listopada 1993. godine, a njime
je omogućeno udvostručenje strukturnih fondova te
povećanje gornje granice vlastitih sredstava (1.5.1.).
Treći međuinstitucionalni sporazum, o financijskoj
perspektivi za razdoblje od 2000. do 2006., poznat i
kao Agenda 2000, potpisan je 6. svibnja 1999., a jedan od njegovih glavnih izazova bilo je osiguravanje
sredstava za financiranje proširenja (6.3.1.). Četvrti
međuinstitucionalni sporazum za razdoblje od 2007.
do 2013. godine sklopljen je 17. svibnja 2006. godine.
Otad je višegodišnji financijski okvir obuhvaćen
Ugovorom iz Lisabona. Člankom 312. UFEU-a određuje se da se višegodišnjim financijskim okvirom,
koji se „utvrđuje za razdoblje od najmanje pet godina”, „osigurava da se izdaci Unije razvijaju na uredan
način i u granicama njezinih vlastitih sredstava” i da
„godišnji proračun Unije mora biti u skladu s višegodišnjim financijskim okvirom” time postavljajući kamen temeljac financijske discipline.
Osim što se njime utvrđuju „godišnje gornje granice
odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje
obveza po kategorijama izdataka i godišnje gornje
granice odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja”, u UFEU-u se navodi da se višegodišnjim financijskim okvirom „utvrđuju i sve druge odredbe koje
su potrebne da bi se godišnji proračunski postupak
neometano odvijao”. Novi VFO pratit će i novi MIS kojim će se obuhvatiti područja proračunske discipline,
suradnje u proračunskim pitanjima i dobrog financijskog upravljanja.
Višegodišnji financijski okvir
za razdoblje 2007. − 2013.
Prethodnim VFO-om, za razdoblje od 2007. do 2013.,
utvrđuju se godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza prema
stavkama i podstavkama te odobrenih proračunskih
sredstava za plaćanja.
Za razdoblje od 2007. do 2013. gornja granica odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza jest 976 milijardi EUR (1,12 % BND-a EU-a), a
gornja granica odobrenih proračunskih sredstava za
plaćanja iznosi 926 milijardi EUR (1,06 % BND-a EU-a)
prema aktualnim cijenama [1].
MIS kojemu je VFO priložen podijeljen je u tri dijela:
a. Dio I. sadrži definiciju i provedbene odredbe financijskog okvira. U tom su odjeljku sadržani određeni instrumenti koji omogućuju veću fleksibilnost
(Fond solidarnosti Europske unije, Europski fond za
prilagodbe globalizaciji, Pričuva za hitnu pomoć i
Instrument fleksibilnosti), povrh mogućnosti da se
Gornje granice prema cijenama za 2011. su 994 milijarde EUR za preuzimanje obveza i 943 milijarde EUR za plaćanja.
[1]
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
88
gornje granice višegodišnjeg financijskog okvira
promijene „u slučaju nepredviđenih okolnosti” (članak 21.).
lipnja 2013. postigli su politički sporazum o paketu
VFO-a kojim je ukupna gornja granica odobrenih
proračunskih sredstava za preuzimanje obveza smanjena na 960 milijardi EUR (1.00 % BND-a EU-a), a
ona odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja
na 908 milijardi EUR (0,95 % BND-a EU-a).
b. Dio II. odnosi se na poboljšanje međuinstitucionalne suradnje tijekom proračunskog postupka.
c. Dio III. (dodan na zahtjev EP-a) sadrži odredbe
povezane s dobrim financijskim upravljanjem sredstava EU-a.
U svojoj rezoluciji od 3. srpnja 2013. o političkom
sporazumu o višegodišnjem financijskom okviru
2014. − 2020. Parlament je podsjetio da je donošenje uredbe o VFO-u i novog MIS-a povezano s
usvajanjem izmjena proračuna potrebnih za pružanje dodatnih odobrenih proračunskih sredstava za
plaćanja za financijsku godinu 2013., s političkim
sporazumom o relevantnim pravnim osnovama, posebno o točkama koje se navode u uredbi o VFO-u,
i s osnivanjem skupine na visokoj razini o vlastitim
sredstvima.
Višegodišnji financijski okvir za
razdoblje 2014. − 2020. [1]
U svome izmijenjenom prijedlogu od 6. srpnja 2012.,
Komisija je predložila da se za razdoblje od 2014.
do 2020. gornja granica odobrenih proračunskih
sredstava za preuzimanje obveza poveća na 1 033
milijarde EUR (1,08 % BND-a EU-a) i odobrenih proračunskih sredstava za plaćanje na 988 milijardi EUR
(1,03 % BND-a EU-a). U svjetlu aktualne gospodarske
klime predsjednici Komisije, Parlamenta i Vijeća 27.
Ta su tri uvjeta ispunjena na vrijeme kako bi Parlament na svojoj sjednici u studenom 2013. dao suglasnost nacrtu uredbe o VFO-u koji je pripremilo
Vijeće, nakon čega je 2. prosinca 2013. Vijeće usvojilo
uredbu o VFO-u 2014. − 2020.
Svi iznosi u ovome dijelu izraženi su u cijenama za 2011.
[1]
Višegodišnji financijski okvir (milijuni EUR, cijene iz 2011.)
ODOBRENA SREDSTVA ZA
PREUZIMANJE OBVEZA
Ukupno
2014. − 2020.
2014.
2015.
2016.
2017.
2018.
2019.
2020.
1. Pametan i uključiv rast
60.283
61.725
62.771
64.238
62.528
67.214
69.004
450.763
1a. Konkurentnost za
rast i zapošljavanje
15.605
16.321
16.726
17.693
18.490
19.700
21.709
125.614
1b. Gospodarska, socijalna
i teritorijalna kohezija
44.678
45.404
46.045
46.545
47.038
47.514
47.925
325.149
2. Održiv rast:
prirodni resursi
55.883
55.060
54.261
53.448
52.466
51.503
50.558
373.179
od čega: rashodi vezani za
tržište i izravna plaćanja
41.585
40.989
40.421
39.837
39.079
38.335
37.605
277.851
3. Sigurnost i građanstvo
2.053
2.075
2.154
2.232
2.312
2.391
2.469
15.686
4. Globalna Europa
7.854
8.083
8.281
8.375
8.553
8.764
8.794
58.704
5. Administracija
8.218
8.385
8.589
8.807
9.007
9.206
9.417
61.629
Od toga: Administrativni rashodi institucija
6.649
6.791
6.955
7.110
7.278
7.425
7.590
49.798
27
0
0
0
0
0
0
27
134.318
135.328
136.056
137.100
137.866
139.078
140.242
959.988
1,03 %
1,02 %
1,00 %
1,00 %
0,99 %
0,98 %
0,98 %
1,00 %
128.030
11.095
131.046
126.777
129.778
130.893
130.781
908.400
kao postotak BND-a
0,98 %
0,98 %
0,97 %
0,92 %
0,93 %
0,93 %
0,91 %
0,95 %
Raspoloživa razlika
0,25 %
0,25 %
0,26 %
0,31 %
0,30 %
0,30 %
0,32 %
0,28 %
gornja granica vlastitih
resursa u postocima BND-a
1,23 %
1,23 %
1,234 %
1,23 %
1,23 %
1,23 %
1,23 %
1,23 %
6. Naknade
ODOBRENA SREDSTVA
ZA PREUZIMANJE
OBVEZA UKUPNO
kao postotak BND-a
ODOBRENA SREDSTVA
ZA PLAĆANJA UKUPNO
89
1.5.Financiranje
Uloga Europskog parlamenta
a.Višegodišnji financijski okvir 2007. – 2013.
U rujnu 2004. Parlament je osnovao poseban odbor
o političkim izazovima i proračunskim sredstvima
koji je utvrdio njegov pregovarački položaj. Parlament je osigurao da se općim sporazumom o VFO-u
2007. − 2013. omogućuje dobro upravljanje proračunom EU-a i čuvaju zakonodavne i proračunske
ovlasti EP-a, primjerice, veća fleksibilnost proračunskog postupka, bolje i brže reakcije na katastrofe,
jasnije obveze državama članicama, bolje financijsko
planiranje i bolja kontrola pri osnivanju novih agencija. Parlament otad ima važnu ulogu pri reviziji višegodišnjeg financijskog okvira kako bi se osigurala
dovoljna proračunska sredstva za program Galileo,
Europski institut za inovacije i tehnologiju, Europski
plan za gospodarski oporavak, ITER (Međunarodni
termonuklearni eksperimentalni reaktor) i proširenje
EU-a na Hrvatsku.
U svojoj rezoluciji od 3. srpnja 2013. Parlament je
dao političku potvrdu, prije pravnog prihvaćanja paketa o VFO-u 19. studenog 2013., dogovoru o VFO-u
2014. − 2020. koji su postigli predsjednici Parlamenta, Vijeća i Komisije nakon niza intenzivnih pregovora tijekom kojih je EP osigurao:
•
fleksibilnost za preuzete obveze i plaćanja u
svim stavkama i tijekom svih godina kako bi se
omogućila uporaba punih iznosa predviđenih za
razdoblje od 2014. do 2020.,
•
povećanu fleksibilnost pri rješavanju nezaposlenosti mladih osoba i jačanju istraživanja bez
smanjenja sredstava za ostale programe [1],
•
povećanu fleksibilnost za pružanje pomoći u slučaju velikih katastrofa preko Fonda solidarnosti,
•
klauzulu o obveznoj reviziji kojom se omogućuje ponovno procjenjivanje proračunskih potreba
tijekom razdoblja VFO-a i njihova prilagodba po
potrebi, čime će se novoizabranom Europskom
parlamentu dopustiti da izvršava svoju ulogu, te
obvezivanje na reviziju trajanja budućih financijskih okvira kako bi se uspostavila pravilna ravnoteža između trajanja političkih ciklusa institucija
i stabilnosti programskih ciklusa i investicijske
predvidljivosti,
•
namjensku uporabu sredstava za projekte velikih razmjera Iter, Galileo i Copernicus kako bi se
ostali programi sačuvali u slučaju prekoračenja
troškova,
•
jasno razumijevanje održivog načina i vremenskog rasporeda za uspostavljanje stvarnog sustava vlastitih sredstava za Europsku uniju,
•
proračunsku ujedinjenost i transparentnost kojima će se zajamčiti potpuna informiranost građana o svim rashodima i prihodima koji proizlaze
iz odluka koje donose građani EU-a, ili koje se
donose u njihovo ime, te odgovarajuću parlamentarnu kontrolu,
•
poboljšanje međuinstitucionalne suradnje u
proračunskim pitanjima, posebno u vezi sa sporazumima na području ribarstva, ZVSP-om, ERFom i agencijama te u proračunskom postupku,
što uključuje proračunsko planiranje koje vodi
većoj jednakosti među spolovima,
•
ojačano financijsko upravljanje, posebno u vezi
sa sredstvima EU-a koja se troše preko međunarodnih organizacija ili koja troše države članice
te procjenu potrošnje EU-a.
b.Uredba o višegodišnjem
financijskom okviru
Nakon usvajanja Ugovora iz Lisabona, Parlament je
6. srpnja 2011. odbacio uredbu o VFO-u za razdoblje
od 2007. do 2013. i novi nacrt MIS-a o suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju kako ih je izmijenilo Vijeće jer su bili znatno
manje fleksibilni od prethodnog MIS-a i nisu dovoljno uzimali u obzir stajalište EP-a. Posljedica je toga
da je taj MIS ostao na snazi.
c.Višegodišnji financijski okvir 2014. – 2020.
U srpnju 2010. Parlament je osnovao posebni odbor
za izazove na području politika i proračunska sredstva za održivu Europsku uniju nakon 2013. godine
(SURE) kojemu je zadaća bila da pripremi izvješće o
sljedećem VFO-u prije nego što Komisija predstavi
svoje prijedloge. Na temelju izvješća tog odbora Parlament je 8. lipnja 2011. usvojio rezoluciju na temu
„Ulaganje u budućnost: novi višegodišnji financijski
okvir (VFO) za konkurentnu, održivu i uključivu Europu”.
Parlament je nadalje potvrdio pristup utvrđen u izvješću odbora SURE u trima daljnjim rezolucijama o
VFO-u i vlastitim sredstvima:
•
u Rezoluciji Europskog parlamenta od 13. lipnja
2012. o višegodišnjem financijskom okviru i vlastitim sredstvima,
•
u Rezoluciji Europskog parlamenta od 23. listopada 2012. u svrhu postizanja pozitivnog ishoda
višegodišnjeg financijskog okvira 2014. − 2020. i
•
u Rezoluciji Europskog parlamenta od 13. ožujka
2013. o zaključcima Europskog vijeća od 7. i 8.
veljače o višegodišnjem financijskom okviru.
JJ Fabia Jones
11/2013
2 543 milijuna EUR (po cijenama za 2011.) može se izdati
unaprijed za 2014. i 2015. za sljedeće programe: Zapošljavanje mladih: 2 143 milijuna eura, Obzor 2020.: 200 milijuna eura, Erasmus: 150 milijuna eura i COSME: 50 milijuna eura.
[1]
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
90
1.5.3. Izvršavanje proračuna
Komisija izvršava proračun na vlastitu odgovornost i u suradnji s državama
članicama, a podliježe i političkom nadzoru Europskoga parlamenta.
Pravna osnova
•
Članci 290. i 291., članci 317. − 319. i članci
321. − 323. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i članak 179. Ugovora o Euratomu;
•
Financijska uredba, tj. Uredba (EU, Euratom)
br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća
od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ,
Euratom) br. 1605/2002 [1];
•
•
određenu aktivnost. Nakon što se odrede odgovarajuće pravne obveze (primjerice ugovori) i isporuče ugovorne usluge, rad ili roba, rashodi se
odobravaju i dospjeli iznosi se plaćaju.
b. Metode izvršavanja
Kako je utvrđeno u članku 58. Financijske uredbe, Komisija može izvršavati proračun na jedan
od sljedećih načina:
•
izravno (izravno upravljanje) preko svojih
odjela ili izvršnih agencija,
Provedbena pravila uz Financijsku uredbu, tj.
Delegirana uredba Komisije od 29. listopada
2012. o pravilima primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i
Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije [2];
•
podijeljenim upravljanjem s državama članicama (podijeljeno upravljanje),
•
neizravno (neizravno upravljanje), povjeravanjem zadaća izvršavanja proračuna subjektima i osobama, primjerice trećim zemljama,
međunarodnim organizacijama i drugima.
Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja
2006. između Europskog parlamenta, Vijeća i
Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom
financijskom upravljanju, uključujući i višegodišnji financijski okvir 2007. − 2013. [3], kako
je zadnje izmijenjena Odlukom 407/2009
Europskog parlamenta i Vijeća od 6. svibnja
2009. [4].
U praksi se oko 76 % proračuna potroši u okviru
podijeljenog upravljanja, pri čemu države članice raspodjeljuju financijska sredstva i upravljaju rashodima, 22 % se izvrši u sklopu izravnog
upravljanja Komisije, a preostalih 2 % neizravnim upravljanjem [5].
Cilj
Komisija izvršava prihode i rashode proračuna
u skladu s Ugovorima i odredbama i napucima
navedenima u Financijskoj uredbi na vlastitu odgovornost i u okviru dopuštenog ograničenja za
odobrena sredstva (1.5.2.).
Države članice surađuju s Komisijom kako bi se
odobrena sredstva rabila u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja, tj. ekonomičnosti,
učinkovitosti i djelotvornosti.
Opis
a.Osnovni način rada
Izvršavanje proračuna obuhvaća dva osnovna
postupka: preuzimanje obveza i plaćanje. Kad je
riječ o preuzimanju rashodovnih obveza, donosi
se odluka da se upotrijebi određeni iznos iz pojedine proračunske linije kako bi se financiralo
SL L 298, 26.10.2012., str. 1. – 96.
[1]
SL L 362, 31.12.2012., str. 1. – 111.
[2]
Člankom 317. UFEU-a određuje se da Komisija izvršava proračun u suradnji s državama članicama
i da se odredbama donesenim sukladno članku
322. UFEU-a utvrđuju nadzorne i revizijske obveze država članica pri izvršavanju proračuna te
proizlazeće odgovornosti.
Nadalje, u širem kontekstu provedbe zakonodavstva EU-a, člancima 290. i 291. UFEU-a utvrđuju
se odredbe kojima se uređuju delegirane i provedbene ovlasti dodijeljene Komisiji, a osobito
nadzor nad Komisijom koji u tom smislu provode
države članice, Vijeće i Europski parlament.
Prema članku 290. UFEU-a, zakonodavnim aktom
može se Komisiji delegirati ovlast za donošenje nezakonodavnih akata kojima se dopunjuju
„određeni elementi zakonodavnog akta koji nisu
ključni”. Parlament i Vijeće imaju pravo opozvati
takvo delegiranje ovlasti Komisiji ili mu prigovoriti i time spriječiti njegovo stupanje na snagu.
Člankom 291. propisuju se provedbene ovlasti
dodijeljene Komisiji. Dok se člankom 291. stavkom 1. UFEU-a utvrđuje da su države članice
odgovorne za usvajanje svih mjera nacionalnog
prava potrebnih za izvršavanje pravno obvezujućih akata Unije, člankom 291. stavkom 2. UFEU-a
SL C 139, 14.6.2006., str. 1. – 17.
[3]
SL L 132/8, 29.5.2009., str. 8. – 9.
[4]
Podaci Glavne uprave za proračun Komisije
[5]
91
1.5.Financiranje
predviđa se da se tim aktima izvršne ovlasti dodijele Komisiji ili, u slučaju članka 24. i članka 26.
Ugovora o Europskoj uniji (UEU), Vijeću kad su
„potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno
obvezujućih akata Unije”. Sukladno članku 291.
stavku 3. UFEU-a, Parlament i Vijeće uredbama
utvrđuju propise koji se tiču mehanizama nadzora izvršavanja provedbenih ovlasti Komisije.
Članak 291. UFEU-a dopunjen je Uredbom
182/2011 Parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011.
o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije [1]. Taj se nadzor provodi preko odbora koje čine predstavnici
država članica i kojima predsjeda predstavnik
Komisije. Uredbom se utvrđuju dvije nove vrste
postupaka koje se primjenjuju ovisno o području
primjene akta o kojem je riječ: prema postupku
ispitivanja, Komisija ne može usvojiti mjeru ako
je odbor donio negativno mišljenje o njoj; prema savjetodavnom postupku, Komisija mora „u
najvećoj mogućoj mjeri uzeti u obzir” zaključke
odbora, ali je njegovo mišljenje ne obvezuje.
Države članice koje neispravno izvršavaju proračun kažnjavaju se postupkom zatvaranja računa
i provjerama prihvatljivosti. Pritom se primici
nacionalnih vlada iz proračuna EU-a ispravljaju
povratom nepropisno isplaćenih iznosa nakon
nadzora koje provode Komisija i Revizorski sud.
Odluke koje se odnose na takve ispravke donosi
Komisija u skladu sa spomenutim postupcima za
izvršavanje provedbenih ovlasti (1.5.4.).
Izvršavanje proračuna u pojedinim sektorima često je predmet kritike Revizorskog suda (1.3.10.).
c.Pravila izvršavanja
Financijska uredba sadrži sva načela i pravila kojima se vodi izvršavanje proračuna. Horizontalnoga je značaja te se primjenjuje na sva područja rashoda i sve prihode. Daljnja pravila koja se
primjenjuju na izvršavanje proračuna nalaze se
u uredbama temeljenim na sektorima koje obuhvaćaju pojedinačne politike EU-a.
Glavno sredstvo Komisije za izvršavanje proračuna i nadziranje njegove izvedbe je računalni
računovodstveni sustav ABAC (računovodstvo
temeljeno na nastanku poslovnog događaja).
Komisija je poduzela korake za dosezanje najviših međunarodnih računovodstvenih standarda,
a posebice međunarodnih računovodstvenih
standarda za javni sektor (IPSAS) koje je ustanovila Međunarodna federacija računovođa (IFAC).
Odgovornost država članica pri podijeljenom
SL L 55, 28.2.2011., str. 13. – 18.
[1]
upravljanju proračunom EU-a znatno je sužena
člankom 59. nove Financijske uredbe.
Važan aspekt izvršavanja proračuna je i postupanje u skladu sa zakonodavstvom EU-a koje se
može primijeniti na ugovore javne nabave (roba,
rad i usluge, 3.4.1.).
Uloga Europskog parlamenta
Parlament prije svega, kao jedna od dvije ruke
nadležnoga tijela za proračun, prvi utječe na
izvršavanje proračuna EU-a preko amandmana
i odluka donesenih u kontekstu proračunskog
postupka dodjele sredstava (1.4.3.). Parlament
može odlučiti da primijeni mehanizam pričuve proračuna pri čemu, kad gaji sumnje u vezi s
opravdanošću rashoda ili sposobnošću Komisije
da ga provede, Parlament može odlučiti da zatražena sredstva stavi u pričuvu dok Komisija ne
pruži odgovarajuće dokaze. Ti dokazi pružaju se
kao dio zahtjeva za prijenos sredstava iz pričuve.
I Parlament i Vijeće moraju odobriti prijedloge za
prijenose. Odobrena sredstva ne mogu se provesti dok se ne prenesu iz pričuve u odgovarajuću
proračunsku liniju.
Na drugom mjestu, postupak davanja razrješnice
(1.5.4.) dopušta da Parlament nadzire izvršavanje
aktualnog proračuna. Iako se većina iznesenih
pitanja tiče razdoblja davanja razrješnice, mnoga
pitanja koja Komisiji postavlja Odbor Parlamenta za proračunski nadzor, unutar okvira postupka davanja razrješnica, odnose se na izvršavanje
aktualnog proračuna. Rezolucija o davanju razrješnica, koja je sastavni dio odluke o davanju
razrješnica, sadrži mnoge obveze i preporuke
upućene Komisiji i drugim tijelima uključenima u
izvršavanje proračuna.
Prema Ugovoru iz Lisabona, Parlament je s Vijećem odgovoran za donošenje „financijskih pravila kojima se pobliže određuje postupak koji treba
usvojiti za utvrđivanje i izvršenje proračuna te za
prikazivanje i reviziju računa” (članak 322. stavak
1. UFEU-a). Ključni ciljevi za donošenje takvih
pravila su unaprjeđenje izvršavanja proračuna,
povećanje prepoznatljivosti i koristi koje financiranje Unije može pružiti građanima i ostvarivanje
ispravne ravnoteže između zaštite financijskih
interesa, razmjernosti administrativnih troškova
i postupaka pristupačnih korisnicima.
Nadalje, Parlament utječe na izvršavanje proračuna u gotovo svim političkim područjima svojim
zakonodavnim i nezakonodavnim aktivnostima,
poput izvješća i rezolucija ili jednostavno upućivanjem usmenih ili pisanih pitanja Komisiji.
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
92
Tijekom nekoliko posljednjih godina Parlament
je osnažio svoj politički nadzor nad Komisijom
uvođenjem instrumenata koji omogućuju razmjenu podataka o izvršavanju sredstava i iznosu
nepodmirenih obveza (tj. pravnih obveza koje još
nisu ispunjene plaćanjem). Nepodmirene obveze
mogu uzrokovati poteškoće ako se akumuliraju
tijekom dužih razdoblja i stoga Parlament zahtijeva da ih Komisija drži pod nadzorom.
Razvijaju se novi instrumenti za bolje praćenje
procesa izvršavanja proračuna i unapređenje
omjera cijene i kvalitete programa EU-a. S tom
svrhom Parlament poziva na visok standard izjava o aktivnostima (koje priprema Komisija u radnim dokumentima prednacrta općeg proračuna)
i redovito dostavljanje analiza isplativosti programa EU-a.
Odlukom o komitologiji [1] već je ojačana nadzorna ovlast Parlamenta preko „regulatornog
postupka s kontrolom”. Međutim, člancima 290.
i 291. UFEU-a uvode se nova pravila o ovlastima
delegiranja i provedbenim aktima koja nadilaze
„regulatorni postupak s kontrolom”.
Prema zastupniku EP-a Józsefu Szájeru, članu Odbora za ustavna pitanja, stupanje na snagu Ugovora iz Lisabona značilo je potpuno mijenjanje
starog sustava komitologije u novi pravni okvir
koji uključuje i delegirane i provedbene akte, a
uvođenjem hijerarhije normi novim se Ugovorom ojačava demokratski značaj Unije i racionalizira njezin pravni poredak.
JJ Alexandre Mathis
Odluka Vijeća 2006/512/EZ od 17. srpnja 2006. o izmjeni
Odluke Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999., SL L 200,
22.7.2006., str. 11.
[1]
93
1.5.Financiranje
1.5.4. Proračunski nadzor
Proračunski nadzor provodi se u svakoj instituciji EU-a i na razini država
članica. Europski revizorski sud i Parlament na različitim razinama
provode važne kontrole. Parlament svake godine provjerava izvršavanje
proračuna s namjerom davanja razrješnice Europskoj komisiji.
Pravna osnova
2. Vanjski nadzor vrši Revizorski sud (1.3.11.)
•
Članci 317., 318., 319., 322. i 325. UFEU-a;
•
Financijska uredba, dio prvi, glava VII., poglavlja
1. i 2. (Uredba Vijeća (EZ, Euratom) 1605/2002
od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se
primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica, koja je posljednji put izmijenjena Uredbom
(EU, Euratom) 1081 EP-a i Vijeća od 24.studenog
2010.);
Vanjski nadzor vrši Europski revizorski sud (ECA) koji
svake godine tijelu nadležnom za proračun predaje
detaljna izvješća u skladu s člankom 287. UFUE-a. To
su sljedeća izvješća:
•
•
Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja
2006. između EP-a, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju, stavak 44.;
Poslovnik EP-a, glava II., poglavlje 7., članci 76.,
77. i 78 .; Glava IV., poglavlje 2., članak 112.; Prilog
VI.
Ciljevi
Osiguranje zakonitosti, točnosti i dobrog financijskog funkcioniranja proračunskih operacija i sustava
financijskog nadzora te dobro financijsko upravljanje proračunom EU-a (ekonomičnost, učinkovitost i
djelotvornost).
Postignuća
a.Nadzor na nacionalnoj razini
Državne vlasti djelomično vrše početnu kontrolu
prihoda i rashoda. Zadržale su ovlasti, posebice u
pogledu tradicionalnih vlastitih sredstava (1.5.1.),
jer imaju potrebne postupke za ubiranje i nadzor tih
sredstava. Države članice zadržavaju 25 % tradicionalnih vlastitih sredstava kroz naknadnu pristojbu.
Međutim, ubiranje tradicionalnih vlastitih sredstava
izuzetno je bitno za institucije EU-a. Zbog toga je EP
osnovao Istražni odbor za tranzit (vidi dolje). Operativne izdatke Europskog fonda za smjernice i jamstva
u poljoprivredi (EAGF), Europskog poljoprivrednog
fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i strukturnih fondova također na prvom stupnju nadziru vlasti država
članica koje često moraju snositi dio troškova takvih
intervencija.
b.Nadzor na razini Zajednice
1. Unutarnji nadzor
U svakoj instituciji nadzor vrše nalogodavci i računovođe te potom unutarnji revizor institucije.
•
„izjava o jamstvu u pogledu pouzdanosti računa
te zakonitosti i pravilnosti odgovarajućih transakcija” (poznata kao DAS);
•
godišnje izvješće o izvršavanju općeg proračuna, uključujući proračun svih institucija i povezanih tijela;
•
posebna izvješća o posebnim temama;
•
posebna godišnja izvješća vezana uz agencije i
tijela EU-a.
Europski revizorski sud također izvješćuje o zaduživanju i kreditiranju te Europskom fondu za razvoj.
3. Nadzor na političkoj razini vrši
Europski parlament.
Unutar EP-a Odbor za proračunski nadzor nadležan
je za pripremu stajališta EP-a te posebice za:
•
nadzor izvršavanja proračuna EU-a i Europskog
fonda za razvoj (EDF);
•
zaključivanje, predočenje i reviziju poslovnih
knjiga i bilanci Unije, njezinih institucija i svih tijela koje ona financira;
•
nadzor financijskih aktivnosti Europske investicijske banke (1.3.14.);
•
nadzor isplativosti troškova različitih oblika financiranja Zajednice pri provođenju politike
Unije;
•
ispitivanje prijevara i nepravilnosti pri izvršavanju proračuna Unije, mjere čiji je cilj sprječavanje
i kazneni progon takvih slučajeva i zaštitu financijskih interesa Unije općenito.
Također priprema odluke o davanju razrješnice.
Postupak davanja razrješnice
Parlament jednom godišnje, po preporuci Vijeća,
Komisiji daje razrješnicu o izvršavanju proračuna za
godinu n-2, nakon što je razmotrio godišnje izvješće
Europskog revizorskog suda i odgovore Komisije i
drugih institucija na svoja pitanja (članak 319. UFEUa). Komisija i druge institucije obvezne su djelovati
u skladu s primjedbama EP-a u rezolucijama o razrješnici (članak 147. Financijske uredbe). EP godišnje
daje razrješnicu drugim institucijama i agencijama.
EP zasebno daje razrješnicu Komisiji za provođenje
KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA
94
europskih fondova za razvoj jer oni još nisu uključeni
u opći proračun. Odluka o davanju razrješnice i rezolucija EP-a vezana uz izvršavanje općeg proračuna
EU-a, Pojedinačni proračun I, upućuje se predsjedniku Parlamenta.
Parlament razmatra izvješća o razrješnici na plenarnoj sjednici prije 15. svibnja (članak 145. Financijske
uredbe). O davanju razrješnice glasuje se tijekom
sjednice u svibnju ili, u slučaju odgode, u listopadu.
Ako prijedlog za davanje razrješnice nije izglasan većinom glasova ili ako EP odluči odgoditi donošenje
odluke o razrješnici, EP obavještava dotične institucije ili agencije u o razlozima odgode donošenja odluke o razrješnici. One su dužne hitno poduzeti mjere
kako bi se uklonile prepreke za donošenje odluke o
davanju razrješnice. U roku šest mjeseci Odbor za
proračunski nadzor predaje novo izvješće s novim
prijedlogom davanja ili odbijanja davanja razrješnice.
4. Mjere protiv prijevara provodi Europski
ured za borbu protiv prijevara (OLAF).
Ured za borbu protiv prijevara (poznat i kao OLAF)
osnovan je 1999. (Odluka Komisije 1999/352). Zadužen je za provođenje istraga neovisno o Komisiji.
Uloga mu je štititi financijske interese Unije, a odgovoran je za suzbijanje prijevara vezanih uz fondove
EU-a u svim institucijama te koordiniranja nadležnih tijela u državama članicama. U okviru Uredbi
1073/1999 i 1074/1999 o istragama OLAF-a 25. svibnja 1999. Parlament, Vijeće i Komisija potpisali su
Međuinstitucionalni sporazum o internim istragama.
Ovim je sporazumom određeno da svaka institucija
treba odrediti zajednička unutarnja pravila koja bi
osigurala jednostavnu provedbu OLAF-ovih istraga.
Dijelom ovih pravila uključenih u Pravilnik o osoblju
institucija EU-a osoblje se obvezuje na suradnju s
OLAF-om i predviđa se određena zaštita za osoblje
koje odaje informacije vezane uz moguću prijevaru
ili korupciju. To je poznato i kao zaštita „zviždača”.
O reformi OLAF-a raspravlja se od 2003. [1] Parlament
je 20. studenog 2008. iznio svoj stav u prvom čitanju predloživši otprilike sto amandmana na drugi
prijedlog Komisije iz 2006. [2] U svom je stavu EP naglasio potrebu za "značajnim poboljšanjem učinkovitosti i kvalitete OLAF-ovih istraga jačanjem
postupovnih jamstava, uloge Nadzornog odbora,
pretpostavke nedužnosti, prava obrane osoba pod
istragom te prava potkazivača, usvajanjem jasnih
i transparentnih pravila istrage te poboljšanjem
suradnje s nadležnim nacionalnim tijelima i institucijama EU-a" te je od Vijeća zatražio da započne
pregovore o preinakama zakona EU-a u vezi s mjeVidi izvješće Komisije o procjeni aktivnosti OLAF-a,
COM(2003) 154 konačno, od 2. travnja 2003.
rama protiv prijevara. No Vijeće je blokiralo predmet
dok Komisija nije donijela novi prijedlog 17. ožujka
2011. [3]. Od rujna 2011. delegaciji EP-a naloženo je da
s Vijećem pregovara o izmjenama na temelju stava
Parlamenta u prvom čitanju od 20. studenog 2008.
Najosjetljivije teme o kojima se na ovim sastancima
raspravljalo u trijalogu obuhvaćala su potrebu:
•
za pojednostavljenjem i usklađivanjem zakonodavstva u vezi s borbom protiv prijevara,
•
za jasnim definiranjem pojma „financijskih interesa Unije”,
•
za neovisnom kontrolom zakonitosti istraga u
tijeku,
•
za pojašnjenjem uloge Nadzornog odbora,
•
za pojašnjenjem uloge glavnog direktora i vršitelja dužnosti direktora OLAF-a.
U ovoj fazi, u siječnju 2012., teško je predvidjeti točan raspored zatvaranja predmeta. Ostvarenje razumnog kompromisa kojim bi se mogla zajamčiti učinkovitost, djelotvornost i odgovornost OLAF-a ovisit
će o stavu strana uključenih u trijalog pri čemu bi se
očuvala njegova istražiteljska neovisnost.
Člankom 325. UFEU-a nalaže se bliska i redovita
suradnja između država članica i Komisije te dostupnost posebnih mjera Vijeća kako bi se u državama
članicama pružila jednaka i učinkovita zaštita financijskih interesa EU-a.
Uloga Europskog parlamenta
a.Razvoj ovlasti
Od 1958. do 1970. Europski parlament bio je tek obavještavan o odlukama o razrješnici u vezi s izvršavanjem proračuna koje je Vijeće dalo Komisiji. Godine
1971. dobio je ovlast davanja razrješnice zajedno s
Vijećem. Od 1. srpnja 1977., kada je na snagu stupio
Ugovor od 22. lipnja 1975., Europski parlament dobio
je ovlast da sam nakon preporuke Vijeća izdaje razrješnice. Također se treba spomenuti da Parlament
preko svojih nadležnih odbora saslušava kandidate
za povjerenike, a Odbor za proračunski nadzora saslušava kandidate za članove Revizorskog suda te
uspješne kandidate za mjesto direktora OLAF-a. Na
ove se funkcije ne može stupiti bez saslušanja pred
Parlamentom.
b. Korištenje razrješnice
EP može odlučiti odgoditi razrješnicu ako je nezadovoljan određenim aspektima Komisijinog upravljanja proračunom. Odbijanje razrješnice može se
smatrati istovjetnim zahtjevu za ostavkom Komisije.
[1]
Prvi je prijedlog objavljen u veljači 2004. (vidi
COM(2004)0103 konačno od, 10. veljače 2004.) i povučen
u ožujku 2007. Drugi je prijedlog objavljen u svibnju 2006.
(vidi COM(2006)0244 konačno od, 24. svibnja 2006.).
[2]
Vidi COM (2011) 135 konačno od, 17. ožujka 2011. − izmijenjen prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća kojim
se izmjenjuje Uredba (EZ) br. 1073/1999 o istragama koje
provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)
stavljajući van snage Uredbu (EURATOM) br. 1074/1999.
[3]
95
1.5.Financiranje
Ova prijetnja ostvarena je u prosincu 1998. Nakon
glasovanja na plenarnoj sjednici na kojoj je odbijen
zahtjev za razrješnicom, osnovana je skupina od pet
nezavisnih stručnjaka koja je izvještavala o optužbama za prijevaru, lošem upravljanju i nepotizmu
u Komisiji. Povjerenici su 16. ožujka 1999. podnijeli
grupnu ostavku. Članovi Odbora za proračunski nadzor pripremaju odgovor Europskog parlamenta na
posebna izvješća Europskog revizorskog suda, često
u obliku radnih dokumenata kao pomoć glavnom
izvjestitelju za razrješnice.
Iako se u Ugovoru davanje razrješnice odnosi na davanje razrješnice Komisiji, Europski parlament zbog
transparentnosti i demokratske kontrole također izdaje zasebne razrješnice drugim institucijama i tijelima te svakoj agenciji ili sličnim subjektima (prilog VI.
Poslovnika EP-a). Na sjednici Europskog parlamenta
u travnju 2009. tijekom postupka davanja razrješnice za 2007., odgođeno je davanje razrješnice Vijeću
ministara, među ostalim, zato što je Vijeće ministara
odbilo dostaviti Europskom parlamentu relevantne
podatke koji bi omogućili davanje razrješnice. Razrješnica je naposljetku izdana u studenom 2009.
nakon što je Vijeće ispunilo zahtjeve Europskog parlamenta. No ni postupci davanja razrješnice Vijeću za
financijske godine 2008. i 2009. nisu prošli bez značajnih poteškoća. Stoga se u izvješću o razrješnici za
izvršenje proračuna Vijeća za 2009., koje je 28. ožujka 2011. jednoglasno usvojio Odbor za proračunski
nadzor, ponovno predlaže odgoda odluke o davanju
razrješnice glavnom tajništvu Vijeća.
Kao što je navedeno Komisija, ostale institucije i
agencije moraju izvijestiti o mjerama koje poduzimaju u vezi s primjedbama vezanima uz rezolucije o razrješnici. Države članice moraju obavijestiti
Komisiju o mjerama koje su poduzele u skladu s
primjedbama Europskog parlamenta, a Komisija ih
mora uzeti u obzir pri pisanju izvješća (članak 147.
Financijske uredbe). .
c.Druga sredstva
Specijalizirani odbori Parlamenta također osiguravaju da se sredstava Zajednice troše na učinkovit način
koji je najbolji za europske porezne obveznike.
U mnogo su prigoda članovi Odbora za proračunski
nadzor raspravljali s predstavnicima sličnih odbora
u parlamentima država članica, s nacionalnim revizorskim tijelima te s predstavnicima carinskih odjela.
Također su pojedini članovi provodili ispitivanja na
licu mjesta kako bi se utvrdile činjenice u vezi sa specifičnim problemom.
Europski parlament je u prosincu 1995. prvi puta
iskoristio svoje pravo stečeno Ugovorom te je osnovao Odbor za istragu. Ovaj je odbor izvještavao o
optužbama za prijevaru i loše upravljanje unutar
tranzitnog sustava Zajednice. Dobro je prihvaćeno
38 preporuka odbora.
Zbog činjenice da nekoliko službenika Europske
unije koji su odali informacije o mogućoj prijevari,
korupciji ili nepravilnom postupanju uprave nije bilo
zaštićeno na odgovarajući način u skladu s ranije
spomenutim pravilima o zaštiti zviždača, Odbor za
proračunski nadzor Europskog parlamenta predložio je Komisiji reviziju pravila.
Ugovorom iz Lisabona osnažena su sredstva kontrole usmjerena na rezultate koje postižu programi
Europske unije koji se provode korištenjem sredstava Unije. Člankom 318. UFEU-a obvezuje se Komisiju
da mora predati iscrpno evaluacijsko izvješće Parlamentu i Vijeću uzimajući u obzir njihove primjedbe
kao što je naznačeno u godišnjem postupku davanja
razrješnice.
Nadalje, stavak 44. Međuinstitucionalnog sporazuma od 17. svibnja 2006. između EP-a, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom
upravljanju prepoznaje „važnost jačanja unutarnjeg nadzora bez dodatnog opterećenja administracije” te zahtijeva da se „u ovom kontekstu
prednost da dobrom financijskom poslovanju s
ciljem pozitivne izjave o jamstvu za sredstva pod
zajedničkim upravljanjem među državama članicama, koje se obvezuju sastaviti godišnji sažetak
dostupnih revizija i izjava na odgovarajućoj nacionalnoj razini”.
JJ Jean-Jacques Gay / Helmut Werner
Europa građana
2
Europa građana podrazumijeva razne aspekte i stvarala
se postepeno. Građanstvo Unije, ozakonjeno ugovorima,
nadopunjuje nacionalno građanstvo bez da ga pritom
zamjenjuje. Povelja o temeljnim pravima, koja u jednom tekstu
objedinjuje prava osoba oko nekoliko glavnih načela, postala
je pravno obvezujuća stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona.
Riječ je o sljedećim načelima: ljudsko dostojanstvo, temeljne
slobode, ravnopravnost među ljudima, solidarnost, građanstvo
i pravda. Uz pravo na slobodno kretanje unutar Unije, svaki
građanin ima pravo na slanje predstavki Parlamentu o
pitanjima koja su u nadležnosti Unije. Konačno, europska
inicijativa građana omogućuje građanima da pod određenim
uvjetima traže od Komisije da podnese prijedlog pravnog
akta kojeg se smatra potrebnim u svrhu provedbe ugovora.
Kratki vodič o
Europskoj uniji
2 Europa građana
2.1.Individualna i kolektivna prava — 99
2.1.3.
2.1.1.
2.1.4.
2.1.2.
Građani Unije i njihova prava — 99
Poštovanje temeljnih prava Unije — 102
Slobodno kretanje osoba — 105
Pravo na predstavke — 108
2.1.5. Europska građanska inicijativa — 111
99
2.1. Individualna i
kolektivna prava
2.1.1. Građani Unije i njihova prava
Građanstvo Unije, koje je ozakonjeno ugovorima (člankom 20. Ugovora
o funkcioniranju Europske unije – UFEU i člankom 9. Ugovora o Europskoj
uniji – UEU), prvi je korak u stvaranju europskog identiteta. Od nacionalnog
državljanstva država članica kojeg dopunjuje prvenstveno se razlikuje
po tome što prava dodijeljena građanima EU-a ne prate i obveze.
Pravna osnova
Članci 18. do 25. UFEU-a i članci 9. do 12. UEU-a.
ali ga ne zamjenjuje, sastoji se od skupine prava
i obveza pridodanih državljanstvu pojedine države članice.
Ciljevi
b.Bit građanstva
U duhu slobode kretanja osoba koja je utvrđena
ugovorima, ideja stvaranja europskog građanstva s precizno definiranim pravima i obvezama
razmatrana je već 1960-ih godina. Nakon pripremnih aktivnosti dovršenih tijekom 1970-ih, Ugovorom o Europskoj uniji usvojenim u Maastrichtu
1992. Unija je dobila za cilj „ojačati zaštitu prava
i interesa građana (država članica) uvođenjem
građanstva Unije”. Novi dio Ugovora o osnivanju
Europske zajednice (prijašnji članci 17. do 22.)
posvećen je tom građanstvu.
Statut građanstva Unije svakom građaninu Unije
osigurava:
Kao i nacionalno državljanstvo, građanstvo EU-a
ukazuje na odnos između građana i Unije koji
karakteriziraju prava, obveze i sudjelovanje u političkom životu. Ta bi veza trebala premostiti jaz
između sve većeg utjecaja propisa Zajednice na
njene građane, dok se ostvarenje prava i ispunjavanje obveza kao i sudjelovanje u demokratskim
procesima provodi praktički isključivo na nacionalnoj razini. Cilj je kod građana ojačati osjećaj
pripadnosti EU te razviti javno mnijenje, političku
svijest i europski identitet.
•
pravo slobode kretanja i pravo boravka na
teritoriju država članica (2.1.3.);
•
pravo glasovanja i kandidiranja na izborima
za Europski parlament te na lokalnim izborima u državi članici u kojoj ima boravište, pod
istim uvjetima kao i za državljane dotične države (za propise o sudjelovanju na lokalnim
izborima vidjeti Direktivu 94/80/EZ od 19.
prosinca 1994., a za one o izborima za Europski parlament vidjeti Direktivu 93/109/EZ od
6. prosinca 1993.);
•
pravo na diplomatsku ili konzularnu zaštitu
druge države članice na teritoriju treće zemlje (koja nije u Europskoj uniji), ako njegova
država u toj zemlji nema svoje diplomatsko
predstavništvo, pod istim uvjetima koji vrijede i za državljane dotične države članice;
•
pravo na podnošenje predstavki Europskom
parlamentu (članak 24. stavak 2. UFEU-a) i pravo na kontaktiranje Europskog ombudsmana
kojeg imenuje Europski parlament (članak 24.
stavak 3. UFEU-a) u slučajevima loše administracije u europskom institucijama i tijelima
Zajednice. Ti su postupci regulirani člancima
227. i 228. UFEU-a (1.3.16. i 2.1.4.);
•
pravo pisanja svim institucijama ili tijelima
Zajednice na jednom od službenih jezika država članica i pravo na odgovor na istom jeziku (članak 24. stavak 4. UFEU-a);
•
pravo pristupa dokumentima Europskog
parlamenta, Vijeća i Komisije pod određenim
uvjetima (članak 15.3 UFEU-a).
Također je namjera bila ojačati zaštitu prava i interesa državljana država članica (prijašnji članak
2. treća alineja Ugovora o Europskoj uniji, novi
članak 3.).
Postignuća
a.Definicija građanstva Unije
U skladu s člankom 9. UEU-a i člankom 20. UFEUa, svaki je građanin Unije državljanin države članice, pri čemu je državljanstvo definirano u skladu
s nacionalnim propisima te države. Građanstvo
Unije, koje dopunjuje nacionalno državljanstvo,
EUROPA GRAĐANA
100
Ugovor o funkcioniranju Europske unije dodatno
naglašava prava građana Unije, popisana u članku 20. stavku 2.
•
inicijativa građana mora ispunjavati sljedeće
uvjete da bi bila dopuštena: mora imati osnovan odbor građana i imenovane osobe za
kontakt; predložena inicijativa ne može vidno
izlaziti iz okvira ovlasti Komisije da podnese
prijedlog za pravni akt Unije i ne može biti u
očiglednoj suprotnosti s vrijednostima Unije
(članak 2. UEU-a); ne može imati uvredljiv, neozbiljan i zlonamjeran karakter;
•
Europska komisija mora unutar dva mjeseca
od njenog zaprimanja evidentirati svaku inicijativu građana koja odgovara propisanim
kriterijima dopuštenosti.
c.Područje primjene
Uz izuzetak biračkih prava, bit građanstva Unije postignuta do danas u velikoj mjeri zapravo
predstavlja sistematizaciju postojećih prava
(posebno u pogledu slobode kretanja, prava na
boravak i prava na podnošenje predstavki), što
je sada utvrđeno u primarnom pravu na temelju
političke ideje.
Za razliku od ustavnosti kako je u europskim državama shvaćaju još od francuske Deklaracije o
pravima čovjeka i građanina iz 1789., u pogledu
građanstva Unije nisu utvrđena nikakva posebna
jamstva temeljnih prava. Nakon izmjena u Ugovoru iz Lisabona, članak 6. UEU-a navodi da Unija
priznaje prava navedena u Povelji o temeljnim
pravima te da će pristupiti Europskoj konvenciji
za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ali
ne spominje pravni status građanstva Unije (u
pogledu temeljnih prava Unije, 1.1.6.).
Građanstvo Unije za sada ne propisuje obveze za
građane EU-a, usprkos odredbi članka 20. stavka
2. UFEU-a; i upravo to predstavlja temeljnu razliku od nacionalnog državljanstva u državama
članicama.
Članak 22. stavak 2. i članak 48. UEU-a navode
postepeni razvoj građanstva EU-a i poboljšanje
pravnog statusa građana Unije na europskom
planu. Ugovor o Europskoj uniji je nakon izmjena
u Ugovoru iz Lisabona zadržao iste odredbe (članci 25. UFEU-a i 48. UEU-a), a u članku 11. stavku
4. sadrži odredbu o novom pravu građana Unije:
„Najmanje jedan milijun građana iz značajnijeg
broja država članica može pokrenuti inicijativu te
pozvati Komisiju da unutar okvira svojih ovlasti
podnese bilo koji odgovarajući prijedlog o pitanjima za koje ti građani smatraju da je potreban
pravni akt u svrhu provedbe ugovora.” Uvjete za
podnošenje i prihvatljivost takve inicijative građana predmet su Uredbe br. 211/2011 Europskog
parlamenta i Vijeća o inicijativi građana. Usvojeni
tekst prvenstveno navodi da:
•
•
potpisnici inicijative građana moraju biti iz
barem četvrtine država članica, a minimalni
broj potpisnika iz svake od tih država članica
mora biti jednak broju zastupnika te države
članice u Europskom parlamentu, pomnoženo sa 750;
mora postojati barem sedam organizatora
građana Europske unije, dovoljno starih da
mogu glasovati u Europskom parlamentu te
s boravištem u barem sedam različitih država
članica; tako formirani odbor mora imenovati
predstavnika i zamjenika zadužene za odnose s Europskom komisijom;
Inicijativa se nakon zaprimanja objavljuje na
portalu Komisije, a organizatore se poziva da na
sastanku iznesu razloge inicijative, nakon čega
Komisija ima tri mjeseca za donošenje svojih
pravnih i političkih zaključaka.
Kako bi se osigurala jednostavnost i transparentnost postupka, uredba također utvrđuje obrazac
za izražavanje potpore (što uključuje podatke
koje moraju verificirati države članice), kojim se
preciziraju postupci i uvjeti za prikupljanje tih
obrazaca. Organizatori imaju obvezu osigurati
zaštitu osobnih podataka. Također su odgovorni
za štetu koja je posljedica organiziranja inicijative i podliježu sankcijama u slučaju nepoštovanja
uredbe.
Uloga Europskog parlamenta
Neposrednim izborima za Europski parlament
građani Unije ostvaruju jedno od svojih temeljnih prava u Europskoj uniji – demokratsko sudjelovanje u donošenju političkih odluka u Europi. U
pogledu postupaka za izbor njegovih zastupnika,
Parlament je uvijek pozivao na utvrđivanje jedinstvenog izbornog sustava u svim državama članicama. Člankom 223. UFEU-a propisuje se da Parlament mora u tom smislu pripremiti prijedlog
(„koji utvrđuje odredbe potrebne za izbor njegovih zastupnika na neposrednim izborima na
temelju jedinstvenog postupka u svim državama
članicama ili u skladu sa zajedničkim načelima u
svim državama članicama”). Vijeće zatim utvrđuje
potrebne odredbe (jednoglasno i na temelju suglasnosti većine zastupnika Parlamenta) koje stupaju na snagu nakon što ih odobre države članice
u skladu sa svojim ustavnim pravilima.
Parlament je oduvijek smatrao da koncept građanstva EU-a uključuje sveobuhvatna prava.
Zagovarao je definiranje građanstva Unije na
autonomnoj osnovi Zajednice, da se osigura neovisan status europskih građana. Nadalje je od
samog početka zagovarao uključivanje temeljenih i ljudskih prava u primarno zakonodavstvo
te pravo građana Unije za pokretanje postupka
na Sudu u slučaju da institucije Unije ili države
101
2.1. Individualna i kolektivna prava
članice krše njihova prava (rezolucija od 21. studenoga 1991.).
U okviru pregovora o Ugovoru iz Amsterdama,
Europski je parlament ponovio svoj zahtjev za
proširenje prava vezanih za građanstvo Unije i
izrazio žaljenje da dotični ugovor nije rezultirao
nikakvim značajnijim napretkom po tom pitanju,
ni u pogledu individualnih ni kolektivnih prava.
Jedan od zahtjeva Parlamenta na koji još nije
dobiven odgovor je provedba načela jednakosti i zabrane diskriminacije donošenjem mjera
kvalificiranom većinom (rezolucija od 11. lipnja
1997.). Također je potrebno naglasiti da se nakon
Ugovora iz Amsterdama postupak suodlučivanja
primjenjuje na mjere kojima je cilj pojednostaviti ostvarivanje prava na građanstvo EU-a (članak
18. stavak 2.).
U skladu sa zahtjevima Europskog parlamenta,
Ugovor o funkcioniranju Europske unije (članak
263. stavak 4) navodi da svaka fizička ili pravna
osoba može pokrenuti postupak protiv čina koji
joj je upućen ili se na nju neposredno i osobno
odnosi, kao i protiv zakonskih propisa koji se na
tu osobu neposredno odnose i ne uključuju provedbene mjere.
U pogledu prava na pristup dokumentima, Parlament je 17. prosinca 2009. usvojio rezoluciju o napretku koji je potreban unutar pravnog okvira za
pristup dokumentima nakon stupanja na snagu
Ugovora iz Lisabona. Posebno naglašava nužnost
proširenja primjene Uredbe (EZ) br. 1049/2001
kako bi uključila sve institucije ili tijela koji nisu
bili obuhvaćeni izvornim tekstom.
JJ Claire Genta
EUROPA GRAĐANA
102
2.1.2. Poštovanje temeljnih prava Unije
Pravna osnova za temeljna prava na razini Europske unije dugo je vremena
počivala prvenstveno na upućivanjima na Europsku konvenciju za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda, koje sadrže Ugovori. Sudska praksa Suda
Europske unije također je dugo vremena uvelike doprinosila poštovanju ljudskih
prava unutar EU-a. Nakon što je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu, Povelja o
temeljnim pravima postala je pravno obvezujuća i time proširila pravnu osnovu.
Pravna osnova
Zaštita temeljnih prava dio je pravne stečevine
Europske unije. Dugo vremena europski Ugovori nisu sadržavali pisani popis tih prava, već su
samo upućivali na Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Također
su upućivali na temeljna prava kako proizlaze iz
ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, kao na opća načela prava Zajednice. Istovremeno, Sud Europske unije svojom je sudskom
praksom uvelike doprinio razvoju i uzimanju u
obzir temeljnih prava.
Usvajanjem Ugovora iz Lisabona krajem 2009.
situacija se bitno promijenila jer Europska unija
od tada raspolaže pravno obvezujućom Poveljom
o temeljnim pravima. U članku 2. Ugovora o Europskoj uniji navedeno je da se „Unija temelji na
vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva,
slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava
pripadnika manjina”.
U članku 6. UEU-a navodi se da:
1. „Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima
[...] koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori”,
2. „Unija pristupa Europskoj konvenciji za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda”,
3. „temeljna prava, kako su zajamčena Europskom
konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih
sloboda i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, čine opća načela
prava Unije”.
Članak 7. UEU-a sadrži odredbu koja je postojala i u prethodnom Ugovoru iz Nice, a kojom se
istodobno uspostavlja mehanizam prevencije u
slučaju da postoji „očita opasnost da država članica teško prekrši” vrijednosti iz članka 2. UEU-a
i mehanizam provedbe sankcija u slučaju da se
utvrdi da država članica „teško i trajno krši” te vrijednosti. Europski parlament raspolaže pravom
na inicijativu koja omogućuje pokretanje ovih
mehanizama te pravom na demokratski nadzor s
obzirom da mora dati odobrenje za njihovu provedbu.
Upućivanje na ljudska prava i temeljne slobode
također se nalazi u odredbama o vanjskom dje-
lovanju Unije (članak 21. UEU-a). U članku 67.
Ugovora o funkcioniranju Europske unije navodi
se da „Unija predstavlja prostor slobode, sigurnosti i pravde u kojem se poštuju temeljna prava te
različiti pravni sustavi i tradicije država članica”.
Određena prava sadržana su u posebnim odredbama. To je posebno slučaj kod članka 8. UFEUa o jednakosti spolova te kod članka 10. o borbi
protiv diskriminacije.
Članak 15. UFEU-a, koji sadrži odredbu iz prethodnog Ugovora iz Nice, navodi da svaka fizička
ili pravna osoba iz države članice ima pravo na
pristup dokumentima institucija, tijela i agencija
Unije. Isto vrijedi i za članak 16. o pravu na zaštitu
osobnih podataka.
Ciljevi
Osigurati zaštitu temeljnih prava u oblikovanju,
primjeni i tumačenju prava Zajednice. U svojoj
tradicionalnoj ulozi prava na obranu, temeljna
prava Zajednice štite pojedinca od miješanja javnih vlasti institucija Zajednice.
Postignuća
a.Sudska praksa Suda Europske unije
Sud već dugo vremena naglašava nužnost poštovanja temeljnih prava svakog pojedinca. Njegova
bogata sudska praksa utvrđuje standarde zaštite
na temelju skupa sljedećih pravnih izvora: odredbi Ugovorâ uključujući Povelju Europske unije o
temeljnim pravima, međunarodne konvencije na
koje upućuju Ugovori (to je posebno slučaj kod
Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda kao i kod Ženevske konvencije iz
1951. o statusu izbjeglica), temeljnih prava, kako
proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, međunarodnih pravnih instrumenata čije su stranke države članice, kao i onih čija
je stranka Europska unija.
Sud razmatra usklađenost zakonodavstva koje je
usvojila Europska unija s temeljnim pravima, no
jednako tako i usklađenost mjera koje su na nacionalnoj razini poduzele države članice primjenjujući pravo Europske unije ili u okviru toga prava.
103
2.1. Individualna i kolektivna prava
Sudska praksa Suda Europske unije prvenstveno
se razvila u okviru odlučivanja o prethodnim pitanjima (članak 267. UFEU-a).
b.Povelja o temeljnim pravima
Povelju su proglasili Europska komisija, Vijeće i
Europski parlament 7. prosinca 2000. na Europskom vijeću u Nici. Prava koja proizlaze iz Povelje
nisu novina: Povelja predstavlja „postojeće pravo” tj. objedinjuje temeljna prava već priznata
Ugovorima Zajednice, ustavna načela zajednička
državama članicama, Europsku konvenciju o ljudskim pravima, te socijalne povelje Europske unije
i Vijeća Europe. Ipak, u dokumentu je posebna
pažnja posvećena problemima koji proizlaze iz
sadašnjeg i budućeg razvoja informacijskih tehnologija ili genetskog inženjeringa u dijelu u kojem se navode prava poput zaštite osobnih podataka ili prava vezanih uz bioetiku. Dokument
također nudi odgovore na suvremene zahtjeve
za transparentnošću i nepristranošću djelovanja
upravnih tijela Zajednice navodeći pravo na pristup upravnim dokumentima koje sažima sudsku
praksu Suda u navedenom području.
Povelja objedinjuje sva osobna prava u jednom
dokumentu. Na taj se način primjenjuje načelo nedjeljivosti temeljnih prava. Time se prekida pravljenje razlike između civilnih i političkih
prava s jedne te ekonomskih i socijalnih prava s
druge strane, koje je dotad bilo prisutno u europskim i međunarodnim dokumentima, te se
navode sva prava temeljena na nekoliko glavnih
načela: ljudsko dostojanstvo, temeljne slobode,
ravnopravnost među ljudima, solidarnost, građanstvo i pravda.
Poveljom se isključivo nastoje zaštititi temeljna
prava pojedinaca u odnosu na mjere koje poduzimaju institucije Europske unije i države članice
u skladu s Ugovorima Unije.
Sada članak 6. stavak 1. UEU-a upućuje na Povelju
– koja nije sadržana u samom Ugovoru – te je čini
pravno obvezujućom. U protokolu su navedene
iznimke koje se odnose na Ujedinjenju Kraljevinu
i Poljsku.
c.Pristupanje Europske unije
Europskoj konvenciji za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda
Konvencija, koju je usvojilo Vijeće Europe 1950.
godine te koja je izmijenjena određenim brojem
protokola, predstavlja glavni dokument na području temeljnih prava. Dijeli se na dva dijela: prvi
dio o pravima i slobodama koji sadrži 17 članaka
te drugi dio koji opisuje način rada i nadležnosti
Europskog suda za ljudska prava, sa sjedištem u
Strasbourgu. Sud ima bogatu sudsku praksu koja
detaljno objašnjava različita prava sadržana u
Konvenciji. Među njima su pravo na život (članak
2.), zabrana mučenja (članak 3.), zabrana ropstva
i prisilnog rada (članak 4.).
Europska unija kao takva nije stranka Konvencije. Međutim, sve njezine države članice to jesu.
Ugovor iz Lisabona u svom članku 6. stavak 2. obvezuje EU da pristupi Konvenciji. Rezultat takvog
pristupanja bit će da Europska unija u području
poštovanja temeljnih prava bude, kao što su to
njezine države članice sada, pod nadzorom suda
izvan EU-a koji je specijaliziran za zaštitu temeljnih prava – Europskog suda za ljudska prava.
Pristupanje će omogućiti europskim građanima
– ali i državljanima trećih zemalja koji se nalaze
na teritoriju EU-a – da na temelju odredbi Konvencije izravno na Sudu osporavaju pravne akte
koje usvoji EU pod istim uvjetima kao i u slučaju
osporavanja pravnih akata svojih država članica.
U tijeku su pregovori između Europske unije i Vijeća Europe.
d.Agencija Europske unije
za temeljna prava
Agencija je nasljednik Europskog centra za praćenje rasizma i ksenofobije osnovanog 1977. godine. Glavni cilj Centra bio je pružiti Europskoj
uniji i državama članicama objektivne, pouzdane
i na europskoj razini usporedive informacije o fenomenima rasizma, ksenofobije i antisemitizma
kako bi im se pomoglo u poduzimanju mjera i
definiranju odgovarajućih aktivnosti. Agencija je
osnovana Uredbom Vijeća od veljače 2007. [1], a
djelovati je počela u ožujku 2007. Sjedište joj je u
Beču. Cilj Agencije je institucijama EU-a i državama članicama pružiti pomoć i stručno mišljenje u
području temeljnih prava. Agencija nema ovlast
obrađivanja pojedinačnih žalbi, odlučivanja u
pogledu propisa niti nadziranja stanja temeljnih
prava u državama članicama u smislu članka 7.
UEU-a. Područja djelovanja utvrđena su u petogodišnjem okviru. Zadaće Agencije obuhvaćaju
prikupljanje, analizu, širenje i vrednovanje relevantnih informacija i podataka, provođenje znanstvenih istraživanja i anketa, pripremnih studija i
studija o izvedivosti, objavljivanje godišnjeg izvješća o temeljnim pravima i tematskih izvješća.
Uloga Europskog Parlamenta
a.Opći stav
Europski je parlament uvijek pridavao veliku
važnost poštovanju temeljnih prava u Uniji. Od
1993. svake godine organizira raspravu i usvaja
rezoluciju o tom predmetu na temelju izvješća
svojeg Odbora za građanske slobode, pravosuđe
i unutarnje poslove.
Uredba 168/2007, 15.2.2007, SL L 53, 22.2.2007.
[1]
EUROPA GRAĐANA
104
b.Posebne aktivnosti
Europski se parlament prvenstveno bavio kodifikacijom temeljnih prava u pravno obvezujućem
dokumentu. Bio je odgovoran za izjavu o načelima o definiciji temeljnih prava koju su usvojile
tri političke institucije Unije (Komisija, Vijeće i Europski parlament) 5. travnja 1997. i proširile 1989.
godine. 1994. godine sastavio je popis temeljnih
prava koje jamči Unija. Dao je veliku važnost izradi Povelje čineći je „jednim od svojih prioriteta
ustavne prirode” te navodeći svoje zahtjeve, posebice da dokument:
•
uključivanjem u Ugovor o Europskoj uniji treba postati u potpunosti pravno obvezujući
(„Povelja koja ne bi bila pravno obvezujuća
i koja bi se ograničila na nabrajanje postojećih prava ne bi ispunila legitimna očekivanja
građana”); na taj način zatražio je da Povelja
bude obuhvaćena Ugovorom iz Nice te sada
traži da bude sastavni dio novog ustavnog
Ugovora;
•
prizna nedjeljivost temeljnih prava, proširujući područje primjene Konvencije na sve
institucije i tijela Europske unije kao i na sve
njezine politike, uključujući one koje proizlaze iz drugog i trećeg stupa u okviru ovlasti i
funkcija koje su EU-u povjerene Ugovorima;
Naposljetku, redovito je tražio da EU pristupi Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, ističući
kako takvo pristupanje ne bi bilo suvišno s obzirom na pravno obvezujuću Europsku povelju.
Više je puta tražio osnivanje Agencije za temeljna
prava.
JJ Jean-Louis Antoine-Grégoire
105
2.1. Individualna i kolektivna prava
2.1.3. Slobodno kretanje osoba
Sloboda kretanja i boravka osoba u Europskoj uniji temelj je građanstva u
Uniji utvrđenog Ugovorom iz Maastrichta 1992. godine. Međutim njezino
praktično prenošenje u pravo Europske unije nije se dogodilo automatski. Prvo
su određene države članice u skladu sa schengenskim sporazumima postupno
ukinule unutarnje granice. Danas je slobodno kretanje osoba poglavito
uređeno Direktivom 2004/38/EZ o pravu građana EU-a i članova njihovih
obitelji na slobodu kretanja i boravka na državnom području država članica.
U provedbi te Direktive, međutim, i dalje se nailazi na mnoge prepreke.
Pravna osnova
Članak 3. stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU);
članak 21. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
(UFEU) i glave IV. i V. UFEU-a
sudskom nadzoru. Budući da je većina schengenskih
odredbi sada dio pravne stečevine EU-a, od proširenja EU-a od 1. svibnja 2004. države pristupnice
više nemaju pravo neprimjenjivanja odgovarajućih
odredbi (članak 8. Schengenskog protokola).
Ciljevi
1. Države sudionice
Pojam slobodnog kretanja osoba danas ima drugo
značenje nego na početku. Prve odredbe o tom pitanju, u vrijeme osnivanja Europske ekonomske zajednice 1957. (1.1.1., 3.1.3. i 3.1.4.), odnosile su se samo
na slobodu kretanja pojedinaca u statusu gospodarskih subjekata, bilo zaposlenika ili pružatelja usluga,
te su stoga obuhvaćale slobodu kretanja radnika
i slobodu poslovnog nastana. Ugovorom iz Maastrichta [1] uvedeno je građanstvo Europske unije [2]
za svaku osobu koja ima državljanstvo neke države
članice, na kojem se temelji pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica.
Ugovorom iz Lisabona to je pravo potvrđeno te je također uvršteno u opće odredbe o području slobode,
sigurnosti i pravde.
Trenutačno je u schengenskom sustavu 26 punopravnih članica: 22 države članice EU-a i Norveška,
Island, Švicarska i Lihtenštajn (koji imaju pridruženi
status). Irska i Ujedinjena Kraljevina nisu potpisnice
Konvencije, ali imaju mogućnost sudjelovati u primjeni odabranih dijelova schengenske pravne stečevine; za Dansku vrijede posebne odredbe. Bugarska,
Rumunjska i Cipar potpisali su Konvenciju, no još
je ne provode. Hrvatska mora pristupiti Schengenskom prostoru do 2015.
Postignuća
b. mjere za jačanje i usklađivanje graničnih kontrola na vanjskim granicama: svi građani Europske unije mogu ući u Schengenski prostor uz predočenje
osobne iskaznice ili putne isprave (5.12.4.);
a.Schengenski prostor
Najvažniji događaj u procesu uspostave unutarnjeg
tržišta bez prepreka slobodnom kretanju osoba bilo
je zaključivanje dvaju schengenskih sporazuma:
Schengenskog sporazuma u užem smislu od 14.
lipnja 1985. i Konvencije o provedbi Schengenskog
sporazuma potpisane 19. lipnja 1990. koja je stupila
na snagu 26. ožujka 1995. Na početku se Konvencijom o provedbi Schengenskog sporazuma (koju je
potpisalo samo pet država članica – Belgija, Francuska, Njemačka, Luksemburg i Nizozemska) uređivala međudržavna suradnja na području pravosuđa
i unutarnjih poslova. Protokolom Ugovora iz Amsterdama utvrđen je prijenos schengenske pravne
stečevine (5.12.4.) u Ugovore. Danas ona u skladu s
Ugovorom iz Lisabona podliježe parlamentarnom i
Ugovor o Europskoj uniji, koji je stupio na snagu 1. studenog 1993.
[1]
Vidi drugi dio UFEU-a pod naslovom „Nediskriminacija i
građanstvo Unije”.
[2]
2. Područje primjene
Postignuća u vezi sa Schengenskim prostorom obuhvaćaju:
a. ukidanje graničnih kontrola na unutarnjim granicama za sve osobe;
c. zajedničku politiku viza za kratkotrajni boravak:
državljani trećih zemalja, koje se nalaze na zajedničkom popisu država nečlanica čijim je državljanima
potrebna viza za ulazak u Schengenski prostor (navedene u Prilogu II. Uredbi Vijeća 539/2001), imaju
pravo na jednu vizu koja vrijedi na cijelom Schengenskom prostoru; no države članice mogu zahtijevati vize za državljane ostalih trećih zemalja;
d. suradnju policije i pravosudnih tijela: policije
država članica međusobno surađuju u otkrivanju
i sprečavanju kaznenih djela te imaju pravo goniti
počinitelje kaznenih djela na državnom području
susjedne schengenske države; uvodi se brži sustav
izručenja i prijenos izvršenja kaznenih presuda
(5.12.6. i 5.12.7.);
e. uspostavu i razvoj Schengenskog informacijskog sustava (SIS) (5.12.4.).
EUROPA GRAĐANA
106
b.Sloboda kretanja građana EU-a
i članova njihovih obitelji
i članovi njihovih obitelji moraju posjedovati
dovoljno sredstava za uzdržavanje i zdravstveno
osiguranje kako bi se osiguralo da tijekom svog
boravka ne postanu teret socijalnim službama
države članice domaćina. Za građane Unije ukidaju se boravišne dozvole, no države članice
mogu od njih zahtijevati da se prijave nadležnim
tijelima. Članovi obitelji građana Unije koji nisu
državljani države članice moraju podnijeti zahtjev za petogodišnju boravišnu dozvolu.
1. Prvi koraci
Kako bi se Zajednica pretvorila u područje istinske slobode i mobilnosti za sve građane Zajednice,
1990-ih godina donesene su sljedeće direktive kojima se osigurava pravo boravka i drugim osobama,
a ne samo radnicima: Direktiva Vijeća 90/365/EEZ o
pravu boravka zaposlenih i samozaposlenih osoba
koje su se prestale baviti profesionalnom djelatnošću, Direktiva Vijeća 90/366/EEZ o pravu boravka studenata i Direktiva Vijeća 90/364/EEZ o pravu boravka
(za državljane država članica koji nemaju to pravo na
temelju drugih odredbi prava Zajednice i za članove
njihovih obitelji).
•
Pravo na stalni boravak: Direktivom se građanima Unije daje novo pravo na stalni boravak u
državi članici domaćinu nakon pet godina neprekinutog zakonitog boravka, pod uvjetom da
protiv njih nije izvršeno rješenje o protjerivanju.
Ovako stečeno pravo na stalni boravak više ne
podliježe nikakvim uvjetima. Isto pravilo vrijedi
za članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji su živjeli u Uniji pet godina. Pravo na
stalni boravak gubi se samo u slučaju izbivanja iz
države članice domaćina više od dvije uzastopne
godine.
•
Ograničenja prava ulaska i prava boravka
radi zaštite javnog poretka, nacionalne sigurnosti i javnog zdravlja: građani Unije ili članovi
njihovih obitelji mogu biti protjerani iz države
članice domaćina radi zaštite javnog poretka,
nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja. Odluka o protjerivanju ni u kojem se slučaju ne smije
temeljiti na ekonomskim razlozima. Mjere koje
utječu na slobodu kretanja i boravka moraju
biti u skladu s načelom proporcionalnosti te se
moraju temeljiti isključivo na osobnom ponašanju pojedinca o kojem je riječ. Takvo ponašanje
mora biti dovoljno ozbiljna i stvarna prijetnja temeljnim državnim interesima. Prijašnje kaznene
presude nisu automatski opravdanje za protjerivanje. Istek valjanosti isprava kojima se pojedinac o kojem je riječ koristio za ulazak u zemlju
nije razlog za takvu mjeru. Građanima Unije koji
su boravili u državi članici domaćinu deset godina ili maloljetnicima nalog o protjerivanju može
se uručiti samo u iznimnim okolnostima kada se
prednost daje javnoj sigurnosti.
2. Direktiva 2004/38/EZ
Kako bi se uvažila bogata sudska praksa vezana uz
slobodu kretanja osoba, nova sveobuhvatna direktiva donesena je 2004.: Direktiva 2004/38/EZ
Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004.
o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na
slobodu kretanja i boravka na državnom području
država članica. Novom direktivom stavljene su izvan
snage prethodno navedene tri direktive (uključujući i Direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ,
73/148/EEZ, 75/34/EEZ i 75/35/EEZ) i objedinjene
pojedinačne mjere iz složene zbirke zakona i sudske
prakse kojima se do sada uređivala ova problematika. Cilj njezinih odredbi jest potaknuti građane Unije
da ostvaruju svoje pravo slobodnog kretanja i boravka u državama članicama, ograničiti administrativne
formalnosti na najnužniju mjeru, bolje definirati status članova obitelji te suziti mogućnosti za zabranu
ulaska ili ukidanje prava boravka. U skladu s Direktivom 2004/38/EZ članovi obitelji su: bračni drug;
registrirani partner, ako se u zakonodavstvu države
članice domaćina registrirano partnerstvo smatra
istovjetnim bračnoj zajednici [1]; neposredni potomci
koji su mlađi od 21 godine ili su uzdržavani te neposredni potomci bračnog druga ili registriranog partnera; uzdržavani neposredni srodnici po uzlaznoj
liniji i uzdržavani neposredni srodnici bračnog druga
ili registriranog partnera.
a. Prava i obveze:
•
Za boravke kraće od tri mjeseca: jedini uvjet za
građane Unije jest posjedovanje važeće osobne
iskaznice ili putne isprave. Država članica domaćin može zahtijevati da osobe o kojima je riječ
prijave svoj boravak u zemlji u razumnom i nediskriminirajućem roku.
•
Za boravke dulje od tri mjeseca: pravo boravka podliježe određenim uvjetima. Građani EU-a
To se odnosi i na istospolno registrirano partnerstvo ili
istospolnu bračnu zajednicu, ako se u zakonodavstvu države članice domaćina istospolna registrirana partnerstva ili
istospolne bračne zajednice smatraju istovjetnima bračnoj
zajednici.
[1]
Ni u kojem slučaju ne smije se izdati nalog o doživotnom protjerivanju. Protjerane osobe mogu nakon
tri godine podnijeti zahtjev za ponovno ispitivanje
svog položaja. U Direktivi se osim toga predviđa niz
postupovnih jamstava. Konkretno, pojedinci o kojima je riječ moraju imati pristup sudskom preispitivanju i po potrebi, upravnom preispitivanju u državi
članici domaćinu. Države članice mogu donijeti potrebne mjere za odbijanje, ukidanje ili opoziv prava
koja proizlaze iz ove direktive u slučaju zlouporabe
prava ili prijevare kao što je fiktivni brak.
b. Provedba Direktive 2004/38/EZ
Sve države članice morale su prenijeti tu direktivu u
svoje zakonodavstvo i početi je provoditi do 30. trav-
107
2.1. Individualna i kolektivna prava
nja 2006. Komisija je Vijeću i Europskom parlamentu
10. prosinca 2008. predstavila izvješće o primjeni direktive u kojem se navodi niz ozbiljnih problema u
pogledu odredbi o prenošenju [1]. Godine 2009. objavila je Komunikaciju o smjernicama za bolji prijenos i
primjenu direktive [2]. Kao zaštitnica Ugovora Komisija je dužna osigurati da sve države članice u cijelosti
i djelotvorno provode direktivu. Komisija je također
naglasila u svojoj izjavi od 29. rujna 2010. da „države
članice imaju odgovornost i pravo poduzeti mjere
za zaštitu javne sigurnosti i javnog poretka na svom
državnom području” i „da pritom moraju poštovati
pravila utvrđena Direktivom iz 2004. o slobodi kretanja, temeljna prava građana EU-a te izbjegavati diskriminaciju na temelju nacionalnosti ili pripadnosti
etničkim manjinama”. Komisija je najavila da „ispituje
provodi li se Direktiva o slobodi kretanja u svim državama članicama propisno kako bi se ocijenilo treba li
se pokrenuti postupak zbog kršenja Ugovora”.
c. Prijelazno razdoblje za radnike iz
novih država članica EU-a
Ugovorom o pristupanju potpisanim 16. travnja
2003. omogućeno je 15 „starim” državama članicama
da primjene „prijelazne odredbe” na državljane država koje su pristupile EU-u 2004. godine. To je značilo
da su se za državljane „novih” država članica tijekom
prijelaznog razdoblja od najviše sedam godina od
datuma pristupanja (odnosno od 1. siječnja 2007. za
Bugarsku i Rumunjsku) mogla primjenjivati određena ograničenja slobode kretanja osoba.
COM(2008)0840.
[1]
COM(2009)0313.
[2]
d. Državljani trećih zemalja
Za odredbe koje vrijede za državljane trećih zemalja
koji nisu članovi obitelji građana EU-a, vidi 5.12.3.
e. Aktualni prijedlog
U travnju 2013. Komisija je predstavila prijedlog
uredbe o promicanju slobode kretanja građana i
poduzeća pojednostavljivanjem prihvaćanja određenih javnih dokumenata u Europskoj uniji. Njezin je
cilj olakšati kruženje određenih javnih dokumenata
uklanjanjem svih oblika uvjeta za legalizaciju ili sličnih formalnosti za prihvaćanje dokumenata iz jedne
države članice u drugoj.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je postupkom suodlučivanja znatno doprinio djelotvornoj provedbi slobode kretanja osoba
i povećanju broja ljudi koji je ostvaruju. Parlament
redovito organizira različite događaje o temama
važnima za građane EU-a i uključuje nacionalne
parlamente i predstavnike civilnog društva kako bi
se potaknula politička rasprava o slobodnom kretanju osoba. EP je također u proteklim godinama
objavio razne studije koje se bave slobodom kretanja građana EU-a i različitim preprekama s kojima se
oni suočavaju u ostvarivanju svog prava na slobodu
kretanja.
JJ Vesna Naglič
EUROPA GRAĐANA
108
2.1.4. Pravo na predstavke
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta, svaki građanin EU-a ima
pravo Europskom parlamentu uputiti predstavku u obliku žalbe ili zahtjeva,
u vezi pitanja koja su u nadležnosti Europske unije. Predstavke pregledava
Odbor za predstavke Europskog parlamenta koji donosi odluku o njihovoj
dopuštenosti i zadužen je za njihovu obradu u suradnji s Europskom komisijom.
Pravna osnova
Članak 227. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Ciljevi
Uspostavom prava na predstavke nastoji se europskim građanima i onima koji borave u Europskoj uniji
ponuditi jednostavan način obraćanja institucijama
Unije radi podnošenja zahtjeva ili prigovora.
Postignuća
a.Načela (čl. 227. UFEU)
1. Nositelji prava na predstavke
Pravo na predstavke imaju svi građani Europske unije i sve fizičke ili pravne osobe koje borave ili imaju
sjedište u državi članici, pojedinačno ili zajedno s
drugim građanima.
2. Područje primjene
Predstavke se moraju odnositi na predmete koji ulaze u nadležnost Europske unije i izravno se ticati autora predstavke: ovaj zadnji uvjet primjenjuje se vrlo
široko.
ili međunarodnom tijelu se treba obratiti. Statistički
podaci u vezi s predstavkama pokazuju da je većina
nedopuštenih predstavki rezultat stalne zbrke oko
nadležnosti europskih naspram nacionalnih tijela
te europskih institucija i Vijeća Europe ili Europskog
suda za ljudska prava.
3.Razmatranje
Odbor za predstavke će zatim zatražiti uglavnom
od Europske komisije odgovarajuće podatke ili mišljenje o predmetu navedenom od strane podnositelja. Odbor se također ponekad obraća i drugim
parlamentarnim odborima, posebno u slučaju kada
se radi o predstavci za promjenu postojećih zakonodavnih odredbi. Odbor za predstavke može također
organizirati saslušanja ili poslati članove na lice mjesta kako bi utvrdili činjenice (tijekom 2008. organizirane su četiri misije za utvrđivanje činjenica — u
Fos-sur-meru (Francuska), na Cipru, u Bugarskoj i u
Rumunjskoj). Kada je prikupljeno dovoljno informacija, predstavka se uvrštava u dnevni red sastanka
Odbora za predstavke na koji se poziva Europska
komisija. Na tom sastanku, predstavnik Europske komisije usmeno iznosi mišljenje Komisije i komentira
pisani odgovor na pitanja iz predstavke. Članovi Odbora za predstavke zatim dobivaju priliku postaviti
pitanja predstavniku Europske komisije.
b.Načini postupanja
4.Ishod
Određeni su Poslovnikom Parlamenta (članci 201. do
203.) kojim se nadležnost ustupa jednom parlamentarnom odboru, u ovom slučaju Odboru za predstavke.
Ishod varira ovisno o prirodi slučaja:
•
Ako se predstavka tiče nekog posebnog slučaja koji zahtijeva pojedinačnu obradu, Europska
komisija može kontaktirati nadležna tijela ili
intervenirati putem stalnog predstavništva dotične države članice ako bi takav pristup mogao
dovesti do rješenja problema. Također se može
dogoditi da Odbor za predstavke pozove predsjednika Europskog parlamenta da stupi u kontakt s državnim vlastima.
•
Ako je predstavka o pitanjima od općeg interesa, na primjer, ako Europska komisija utvrdi da se
radi o kršenju zakonodavstva Zajednice, može
pokrenuti postupak radi kršenja prava, koji može
završiti presudom Suda na koju se podnositelj
može pozvati.
•
Predstavka može potaknuti političku inicijativu
Parlamenta ili Komisije.
1. Formalna dopuštenost
Na predstavkama mora pisati ime, državljanstvo i
stalna adresa svakog podnositelja predstavke. Predstavka mora biti napisana na službenom jeziku Europske unije.
2. Sadržajna dopuštenost
Predstavke koje zadovoljavaju te uvjete šalju se Odboru za predstavke koji će prvo donijeti odluku o njihovoj dopuštenosti. U tu svrhu, Odbor provjerava je
li predmet predstavke u vezi s pitanjima koja su u području djelovanja Europske unije. Ako nije, predstavka se proglašava nedopuštenom. Podnositelj će biti
obaviješten o odluci o nedopuštenosti uz obrazloženje a može se dodati i sugestija kojem nacionalnom
U svakom slučaju, podnositelj predstavke dobiva odgovor s rezultatima poduzetih mjera.
109
2.1. Individualna i kolektivna prava
c.Nekoliko primjera
1. Slučaj „Equitable Life” , Ujedinjena Kraljevina
Radi se o dvije predstavke u kojima klijenti društva
za životno osiguranje Equitable Life povezuju štete
koje su imali s financijskim poteškoćama toga društva. Podnositelji tvrde da vlasti Ujedinjene Kraljevine
nisu na zadovoljavajući način primijenile europsko
zakonodavstvo na društva za osiguranje. Te su predstavke potaknule osnivanje istražnog odbora u Parlamentu.
2. Željeznički tunel Lyon — Torino
Stanovnici područja Val di Susa uz pomoć lokalnih
vlasti, podnijeli su predstavku u kojoj su izrazili svoju
zabrinutost zbog posljedica gradnje brze željezničke
linije Lyon — Torino na okoliš i zdravlje ljudi. Nakon
posjeta izaslanstva Odbora za predstavke, zastupnici
su zatražili izradu neovisnih i detaljnih studija utjecaja. Te su studije zatim pregledane na zajedničkom
sastanku Odbora za predstavke i prijevoz, u nazočnosti povjerenika Barrota i podnositelja predstavke.
Zaključci studija upućeni su talijanskoj vladi. Slučaj
još nije riješen, trenutno ga obrađuje Odbor PETI u
suradnji s Odborima za prijevoz i okoliš.
3. Zakon o urbanizmu regije Valencija u
Španjolskoj i kršenja nekih prava
Nekoliko predstavki koje je potpisalo preko 15 000
osoba osporava zakon o urbanizmu autonomne
pokrajine Valencija (takozvani zakon LRAU) koji, po
njihovom mišljenju, krši prava vlasnika nekretnina.
Odbor za predstavke uputio je na lice mjesta dvije
misije radi utvrđivanja činjenica. Djelovanje Odbora
PETI potaknulo je vlasti autonomne pokrajine Valencija na izmjenu zakonodavstva, a Parlamentu je
predloženo podnošenje preporuka u vezi toga. Te
preporuke uvrštene su u rezoluciju u prosincu 2005.
Parlament je 2006. primio predstavku u kojoj se navodi da su vlasti Alicantea ne vodeći računa o skorom ukidanju LRAU, donijele urbanističke planove
koji nisu u skladu s europskim propisima o okolišu
i javnoj nabavi. Odbor za predstavke tada je organizirao misiju za utvrđivanje činjenica na licu mjesta
čiji su rezultati uvršteni u rezoluciju Parlamenta u
lipnju 2007. Dotične lokalne vlasti nisu se oglasile
u vezi s tim preporukama tijekom nekoliko mjeseci. Europska komisija konačno je odlučila podnijeti
Sudu tužbu protiv španjolskih vlasti zbog nepoštovanja direktive o javnoj nabavi. Na zahtjev Odbora
za predstavke Komisija je također pokrenula istragu
o preko 250 projekata prostornog uređenja koji su u
suprotnosti s okvirnom direktivom o vodi. Konačno
je, oslanjajući se na izvješće koje je predstavila gđa
Auken (Verts/ALE, DK), Parlament u ožujku 2009.
donio rezoluciju o utjecaju ekstenzivne urbanizacije u Španjolskoj na pojedinačna prava europskih
građana, na okoliš i na primjenu prava Zajednice,
kojom poziva španjolsku vladu i regionalne vlasti na
dubinsku reviziju njihovog zakonodavstva o pravima privatnih vlasnika kako bi ga uskladili s pravilima
Zajednice. Nakon svih tih akcija i postupaka, vlasti
Alicantea konačno su odustale od plana urbanizacije
oko sela Parcent.
4. Projekt autoceste M30 u
Madridu, u Španjolskoj
Misija za utvrđivanje činjenica organizirana u Madridu u lipnju 2006. rezultat je nekoliko predstavki
o projektu produženja autoceste koja prolazi kroz
grad Madrid (autocesta M30). Podnositelji predstavki tvrde da ne postoji studija utjecaja na lokalnoj razini kakva bi se morala izraditi za projekt te prirode i
veličine. Direktivom Vijeća 97/11/EZ kojom se mijenja Direktiva 85/337/EEZ nalaže se izrada studija procjene utjecaja javnih i privatnih projekata na okoliš.
Istraživanje organizirano od strane službi Europske
komisije ukazalo je na kršenje pravila Zajednice u
provođenju toga projekta u pogledu procjene utjecaja na okoliš.
5. Predstavka „Europski gradski
vodič” rezolucija o zavaravajućim
„društvima za katalošku prodaju”
Rezolucijom donesenom u prosincu 2008. zasnovanom na izvješću g. Busuttila (PPE-DE, MT) Europski
parlament osvrće se na psihološku i financijsku štetu učinjenu malim poduzetnicima, podnositeljima
predstavki (400 zaprimljenih predstavki). Parlament
smatra da bi institucije Zajednice trebale žrtvama
prijevare osigurati odgovarajući pravni mehanizam
kako bi ugovore sklopljene na osnovi lažnih reklama
mogle uspješno osporiti, otkazati ili poništiti i dobiti
povrat novca. Parlament poziva žrtve da nacionalnim vlastima dojave slučajeve poslovne prijevare
a države članice da malim i srednjim poduzećima
omoguće podnošenje žalbe kod državnih vlasti i nevladinih tijela.
d. Godišnje izvješće o radu
Godišnje izvješće za 2011. dodijeljeno je Gilesu
Chichesteru (ECR, UK) i usvojeno na plenarnoj sjednici 17. srpnja 2012.
EUROPA GRAĐANA
110
Broj predstavki zaprimljenih u Parlamentu tijekom godine
Parlamentarno razdoblje*
Ukupan broj
2001.
1132
Dopuštene predstavke
812
Nedopuštene predstavke
2002.
1601
1186
415
2003.
1315
858
457
320
2004.
1002
623
379
2005.
1032
628
318
2006.
1021
667
354
2007.
1506
980
526
2008.
1849
—
—
2009.
1924
1108
818
2010.
1655
972
653
2011.
1414
998
416
*Napomene: Tijekom 2008. i 2009. najveći broj predstavki bio je iz Njemačke i Španjolske, zatim iz Italije, Rumunjske i Poljske te Ujedinjene Kraljevine. Ovaj
redoslijed ostaje isti za 2011.
Predstavke zaprimljene 2010. uglavnom su
se odnosile na sljedećih deset općih tema:
Okoliš
245 (12,2 %)
Predstavke zaprimljene 2011. uglavnom su
se odnosile na sljedećih deset općih tema:
Okoliš
227 (16,1 %)
Temeljna prava
152 (7,6 %)
Temeljna prava
Unutarnje tržište
131 (6,5 %)
Unutarnje tržište
123 (8,7 %)
98 (6,9 %)
Pravosuđe
125 (6,2 %)
Prijevoz
69 (4,9 %)
Prijevoz
101 (5 %)
Prava potrošača
55 (3,9 %)
Zdravlje
83 (4,1 %)
Gospodarska i monetarna pitanja
53 (3,7 %)
Socijalna pitanja
76 (3,8 %)
Pravosuđe
45 (3,2 %)
Obrazovanje i kultura
72 (3,6 %)
Zapošljavanje
45 (3,2 %)
Vlasništvo i povrat imovine
70 (3,5 %)
Kultura
42 (3 %)
Zapošljavanje
62 (3,1 %)
Zdravlje
28 (2 %)
JJ Claire Genta
111
2.1. Individualna i kolektivna prava
2.1.5. Europska građanska inicijativa
Europska građanska inicijativa (EGI) važan je instrument participativne
demokracije u Europskoj uniji. Zahvaljujući ovoj mjeri milijun građana EU-a s
boravištem u barem jednoj četvrtini država članica može pozvati Komisiju da
podnese prijedlog zakonodavnog akta koji smatraju potrebnim za provedbu
Ugovora EU-a. Europska građanska inicijativa pruža građanima EU-a pravo
slično pravu na inicijativu Europskog parlamenta i Vijeća. Od primjene Uredbe
(EU) br. 211/2011, kojom su određeni detaljni postupci i uvjeti za europsku
građansku inicijativu, pokrenuto je dvadesetak inicijativa, od kojih su dvije trećine
uspješno registrirane i trenutno su u postupku prikupljanja izjava o potpori.
Pravna osnova
•
Članak 11. stavak 4. Ugovora o Europskoj uniji
(UEU);
•
Članak 24. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije (UFEU);
•
Uredbe (EZ) br. 211/2011;
•
Članak 197.a Poslovnika Parlamenta.
Popratne informacije
Građanske inicijative instrumenti su dostupni građanima u većini država članica, na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, premda se znatno razlikuju
prema opsegu i proceduri. Pojam građanstva EU-a,
iz čega proizlazi europska građanska inicijativa, prvi
je put uveden Ugovorom iz Maastrichta (1.3.1.). Godine 1996., uoči Međuvladine konferencije u Amsterdamu, ministri vanjskih poslova Austrije i Italije
predložili su da se osim prava na podnošenje predstavki Europskom parlamentu omogući i pravo na
podnošenje takvih inicijativa, ali taj prijedlog nije
prihvaćen na Konferenciji. Odredbe za građansku
inicijativu vrlo slične trenutnom sustavu prvotno su
uključene u nacrt Ustavnoga ugovora (članak 47. stavak 4.). Premda je predsjedništvo Konvencije odbilo
uvrštenje tih odredbi u konačni tekst, zadržane su
zahvaljujući zajedničkom trudu organizacija civilnog
društva. Poslije neuspjeha procesa ratifikacije Ustavnoga ugovora, slične su odredbe ponovno uvrštene
prilikom sastavljanja Ugovora iz Lisabona.
Danas je pravo na podnošenje građanske inicijative
ugrađeno u glavu II. UEU-a („Odredbe o demokratskim načelima”). Člankom 11. stavkom 4. UEU-a uspostavlja se osnovni okvir za to pravo, dok se člankom 24. stavkom 1. određuju opća načela uredbe kojom se definiraju konkretni postupci i detalji uvjeta.
Prijedlog uredbe uslijedio je nakon detaljnog savjetovanja provedenog u okviru Zelene knjige Komisije
(COM(2009)0622). Pregovori oko konačnog teksta i
njegovo uređivanje potrajali su nekoliko mjeseci; nacrt prijedloga predan je Parlamentu i Vijeću 31. ožujka 2010., a politički je dogovor postignut 15. prosinca 2010., čime je omogućeno da Parlament i Vijeće
službeno usvoje tekst 16. veljače 2011. Uredba (EU)
br. 211/2011 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:en:PDF)
stupila je na snagu 1. travnja 2011. Zbog brojnih tehničkih prilagodbi koje su se morale izvršiti na razini
država članica kako bi se uspostavio djelotvoran postupak provjere, Uredba o europskoj građanskoj inicijativi počela se primjenjivati tek godinu poslije. Do
1. travnja 2015., te do istog datuma svake tri godine
poslije toga, Komisija je obvezna podnijeti izvješće
o primjeni Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi
radi njezine moguće revizije.
Pravo na podnošenje europske građanske inicijative
trebalo bi se jasno odvojiti od prava na podnošenje
predstavke, postupka od kojeg se znatno razlikuje.
Predstavke mogu podnositi građani EU-a ili fizičke
ili pravne osobe koje imaju boravište u EU-u (2.1.4.),
te se moraju odnositi na teme s područja djelovanja
EU-a koje izravno utječu na podnositelja predstavke.
Predstavke se upućuju Parlamentu s obzirom na to
da je riječ o instituciji koja izravno predstavlja građane na razini EU-a. Europska građanska inicijativa
izravan je poziv na uvođenje određenog pravnog instrumenta EU-a, mora slijediti određena pravila kako
bi ispunila uvjete te se naposljetku upućuje Komisiji, koja jedina među institucijama ima pravo davati
zakonodavne prijedloge. U tom je smislu europska
građanska inicijativa slična pravu na inicijativu dodijeljenome Parlamentu (članak 225. UFEU-a) i Vijeću
(članak 241. UFEU-a).
Postupak
a. Građanski odbor
Budući da je za inicijativu takve veličine potrebna
minimalna organizacijska struktura, prvi korak u
stvaranju europske građanske inicijative osnivanje je organizacijskog odbora nazvanog „građanski
odbor”. Taj se odbor mora sastojati od najmanje sedam osoba s boravištem u barem sedam različitih
država članica (ali ne nužno različitih nacionalnosti)
i s pravom glasa na europskim izborima. Zastupnici
u Europskom parlamentu smiju sudjelovati, ali ne
mogu biti uračunati u svrhu postizanja minimalnog
broja građana potrebnih za osnivanje odbora. Odbor mora imenovati predstavnika i zamjenika koji su
EUROPA GRAĐANA
112
kontaktne osobe za određenu europsku građansku
inicijativu.
b.Registracija
Prije početka prikupljanja izjava o potpori građana
odbor mora registrirati inicijativu u Komisiji. To uključuje prilaganje dokumenta s nazivom, temom i
kratkim opisom inicijative, zajedno s predloženom
pravnom osnovom za pravno sredstvo, informacijama o članovima odbora te svim izvorima potpore i financiranja predložene inicijative. Organizatori imaju
pravo u prilogu predati detaljnije informacije i druge
materijale, npr. nacrt predloženog zakonodavnog
dokumenta.
Komisija u roku od dva mjeseca mora odlučiti hoće
li registrirati predloženu inicijativu. Do registracije
neće doći u slučaju da predložena inicijativa ne ispunjava uvjete postupka ili ako je izvan područja u
kojem Komisija ima ovlast podnositi prijedloge zakonodavnih akata s ciljem provedbe Ugovorâ. Registracija će također biti odbijena u slučaju da je inicijativa očigledno banalna, uvredljiva ili zlonamjerna,
ili u suprotnosti s vrijednostima EU-a navedenima u
članku 2. UEU-a. Odluka Komisije podložna je svim
pravnim lijekovima, uključujući izvansudske. Registrirane inicijative objavljuju se na internetskoj stranici Komisije.
c.Prikupljanje izjava o potpori
Kad je inicijativa registrirana, organizatori mogu početi prikupljati izjave o potpori. Rok za prikupljanje
je 12 mjeseci. Izjave o potpori mogu se prikupljati u
papirnatom obliku ili elektronički. Ako se prikupljaju
elektronički, relevantna državna tijela prvo moraju
potvrditi sustav prikupljanja preko interneta. Detaljna pravila tehničkih specifikacija sustava za prikupljanje preko interneta određena su u provedbenoj
uredbi Komisije (Uredba (EU) br. 1179/2011 (http://
eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:
L:2011:301:0003:0009:EN:PDF)).
Neovisno o tome prikupljaju li se izjave o potpori u
papirnatom ili elektroničkom obliku, isti uvjeti povezani s podacima primjenjuju se u svrhu provjere. Ti
uvjeti, definirani na razini države članice, određeni su
u Prilogu III. Uredbi (EU) br. 211/2011. Neke države
članice (Belgija, Danska, Njemačka, Estonija, Finska,
Irska, Nizozemska, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina)
ne zahtijevaju da potpisnici izjava o potpori prilože
osobne identifikacijske dokumente ili brojeve. Sve
ostale države članice zahtijevaju takvu identifikaciju.
U Prilogu su za svaku državu koja to zahtijeva određene vrste osobnih identifikacijskih dokumenata
koji se mogu upotrijebiti.
Kako bi je Komisija razmotrila, europska građanska
inicijativa mora u roku od 12 mjeseci prikupiti milijun
izjava o potpori. Osim toga, kako bi ispunila uvjete u
određenoj državi članici, broj potpisnika u dotičnoj
državi članici mora iznositi barem 750 pomnoženo s
brojem zastupnika u Europskom parlamentu izabranih iz te države članice. Na taj način minimalan broj
potpisanih izjava o potpori slijedi isti sustav opadajuće proporcionalnosti kojim se određuje raspodjela
mjesta u Europskom parlamentu među državama
članicama.
d.Provjera i potvrđivanje
Prikupivši potreban broj izjava o potpori iz dovoljnog broja država članica, organizatori ih moraju predati nadležnim nacionalnim tijelima [1], čija je zadaća
potvrditi izjave o potpori koje je sastavila Komisija
na temelju informacija koje su pružile države članice.
Tijela zadužena za to obično su ministarstva unutarnjih poslova, izborne komisije ili registri stanovništva. Nacionalna tijela imaju tri mjeseca da potvrde
izjave o potpori, ali nisu obvezna utvrditi autentičnost potpisa.
e.Podnošenje i ispitivanje
U ovoj su fazi organizatori pozvani da predaju relevantne potvrde nacionalnih tijela o broju izjava
o potpori te su obvezni pružiti informacije o svim
izvorima financiranja, pridržavajući se pragova određenih Uredbom (EZ) br. 2004/2003 o pravilima za
političke stranke na europskoj razini i njihovo financiranje. U načelu se moraju prijaviti iznosi veći od 500
eura.
Nakon primitka podnesene inicijative Komisija ju je
obvezna bez odgode objaviti u registru te primiti organizatore na odgovarajućoj razini kako bi im omogućila da izlože detalje svojeg zahtjeva. Nakon razmjene mišljenja s Komisijom, organizatorima se pruža prilika da predstave svoju inicijativu na javnom
saslušanju u Europskom parlamentu. Saslušanje organizira odbor nadležan za temu europske građanske inicijative (članak 197.a Poslovnika Parlamenta).
Trenutačne inicijative
Nekoliko je organizacija pokušalo pokrenuti inicijative slične europskoj građanskoj inicijativi prije nego
što je taj instrument bio zakonski dostupan, a detaljni postupci utvrđeni. Europski forum za osobe s invaliditetom 2007. je pokrenuo jednu od prvih takvih pilot-inicijativa, za koju je tvrdio da je prikupio 1,2 milijuna potpisa. Nakon što je Uredba o europskoj građanskoj inicijativi usvojena 2010., ali prije nego što je
stupila na snagu, Greenpeace je tvrdio da je prikupio
milijun potpisa za moratorij na genetski modificirane usjeve. No nijedna od tih inicijativa ne može se
smatrati europskom građanskom inicijativom. Od
1. travnja 2012. pokrenuto je dvadesetak europskih
građanskih inicijativa. Trenutno je registrirano devet
inicijativa koje su sada u fazi prikupljanja potpore.
Pet je inicijativa zatvoreno u studenom 2013. OrganiPopis nadležnih nacionalnih tijela dostupan je ovdje:
http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authoritiesverification
[1]
113
2.1. Individualna i kolektivna prava
zatori najmanje dvije od njih tvrde da su prikupili traženi broj izjava o potpori u zadanom roku od godine
dana. Cilj je prve od njih, „Right to Water” („Pravo na
vodu”), potaknuti Komisiju da „predloži zakon kojim
bi se provelo ljudsko pravo na vodu i higijenu, koje
su prepoznali Ujedinjeni narodi, te promicali voda i
higijena kao ključna javna dobra za sve”. Inicijativom
„One of Us” („Jedan/Jedna od nas”), koja je također
navodno prešla prag od milijun potpisa, poziva se EU
„da prestane financirati aktivnosti koje podrazumijevaju uništavanje ljudskih embrija, osobito u području istraživanja, razvojne pomoći i javnoga zdravlja”.
Do sada je Komisija odbila registrirati 15 inicijativa,
u većini slučajeva na temelju toga što je područje
tražene zakonodavne inicijative bilo izvan njezine
nadležnosti. Nakon završetka prikupljanja potpisa,
izjave o potpori predaju se nacionalnim tijelima na
provjeru prije nego što se dostave Komisiji.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament pokazuje veliko zanimanje za instrument
europske građanske inicijative. Dana 7. svibnja
2009., prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona,
Parlament je usvojio rezoluciju [1] s detaljima prijedloga provedbe europske građanske inicijative. Nakon
stupanja na snagu Ugovora Parlament je bio aktivno uključen u pregovore oko Uredbe o europskoj
građanskoj inicijativi preko svoja četiri izvjestitelja
(Zite Gurmai i Alaina Lamassourea u ime Odbora za
ustavna pitanja te Diane Wallis i Geralda Häfnera u
ime Odbora za predstavke). Parlament je uspješno
doprinio tome da europska građanska inicijativa postane pristupačniji instrument participativne demokracije te više prilagođen građanima. Između ostaloga, postigao je to da se smanji minimalan broj država
članica iz kojih moraju doći izjave o potpori trećine,
kako je prvotno predloženo, na četvrtinu; ustrajao
je u tome da se provjera prihvatljivosti mora izvršiti prije registracije; ustrajao je na uredbama kojima
se omogućuje svim građanima i stanovnicima EU-a,
neovisno o nacionalnosti, da imaju pravo potpisati
europsku građansku inicijativu.
JJ Petr Novak
11/2013
SL C 212E, 5.8.2010., str. 99.
[1]
Unutarnje tržište
3
Zajedničko tržište najveće je dostignuće EU-a. To je područje
bez unutarnjih granica u kojemu se u načelu jamči slobodno
kretanje roba, osoba, usluga i kapitala. Da bi stvorili
zajedničko tržište, europski su zakonodavci donijeli stotine
direktiva potrebnih za uklanjanje tehničkih, regulatornih,
pravnih i kulturoloških prepreka unutar Unije. Stvaranje
zajedničkog tržišta potaknulo je države članice na liberalizaciju
monopolističkih tržišta komunalnih službi koja su do tada bila
zaštićena. Približavanjem nacionalnih zakonodavstava države
članice počele su usklađivati pravila i standarde unutar EU-a. To
se, na primjer, primjenjuje na međusobno priznavanje diploma,
javnu nabavu, intelektualno vlasništvo i financijski nadzor.
Kratki vodič o
Europskoj uniji
3 Unutarnje tržište
3.1.Unutarnje tržište: opći okvir — 117
3.2.Provedba — 134
3.1.1.
3.2.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
3.1.6.
Unutarnje tržište: opća načela — 117
Slobodno kretanje robe — 121
Slobodno kretanje radnika — 124
Sloboda poslovnog nastana i
sloboda pružanja usluga — 127
Međusobno priznavanje diploma — 129
Slobodno kretanje kapitala — 131
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.
3.2.6.
Politika tržišnog natjecanja — 134
Ugovori o javnoj nabavi — 137
Pravo društava — 140
Intelektualno, industrijsko i
trgovačko vlasništvo — 143
Europski sustav financijskog nadzora — 145
Financijske usluge: važni
zakonodavni prijedlozi — 148
117
3.1. Unutarnje tržište:
opći okvir
3.1.1. Unutarnje tržište: opća načela
Unutarnje tržište je područje napretka i slobode koje za 500 milijuna Europljana
omogućava pristup robi, uslugama, zaposlenju, poslovnim mogućnostima i kulturnim
bogatstvima 27 država članica. To je područje bez unutarnjih granica u kojemu se
jamči slobodno kretanje roba, osoba, usluga i kapitala. Europske institucije ponovno
su pokrenule aktualnu raspravu o unutarnjem tržištu Komunikacijom o strategiji
„Europa 2020.”, izvješćem Komisije pod naslovom „Nova strategija za jedinstveno
tržište – na usluzi europskom gospodarstvu i društvu”, Komunikacijom pod naslovom
„Akt o jedinstvenom tržištu – dvanaest projekata za jači rast i jačanje povjerenja”,
Komunikacijom „Akt o jedinstvenom tržištu II - zajedno za novi rast” te brojnim
rezolucijama Europskog parlamenta (npr. „Ostvarenje jedinstvenog digitalnog
tržišta[1]”, „Konkurentno jedinstveno digitalno tržište – e-uprava kao prethodnik[2]”).
Jedinstveno digitalno tržište jedno je od najizazovnijih područja napretka i ono koje
najviše obećava. Njime se stvaraju nove mogućnosti za pospješivanje gospodarstva
(npr. preko e-trgovine) te istovremeno umanjuju administrativni postupci (npr. preko
e-vlade). Ono ističe područja u kojima aktualne uredbe i poslovne prakse ne mogu
održati korak s mogućnostima koje nude informacijske i komunikacijske tehnologije.
Rezolucija Evropskog parlamenta od 11. prosinca 2012., P7_TA(2012)0468.
Rezolucija Evropskog parlamenta od 20. travnja 2012., P7_TA(2012)0140.
[1]
[2]
Pravna osnova
Postignuća
Članak 4. stavak 2. točka (a) te članci 26., 27., 114.
i 115. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
(UFEU).
a. Zajedničko tržište 1958.
Ciljevi
Zajedničko tržište, stvoreno Rimskim ugovorima
1958., trebalo je ukloniti trgovinske barijere između
država članica u cilju povećanja gospodarskog napretka i doprinijeti „još većem zajedništvu europskih
naroda”. Jedinstveni europski akt iz 1986. uključio je
ciljeve unutarnjeg tržišta u Ugovor o EEZ-u, definirajući ga kao „područje bez unutarnjih granica u
kojem se jamči slobodno kretanje roba, osoba,
usluga i kapitala”. S obzirom na to da je veliki dio
pravnog okvira o unutarnjem tržištu na snazi, rasprava se usredotočila na učinkovitost i utjecaj uredbi Europske unije. Zalaže se za pristup usmjeren na cjelokupno prenošenje, primjenu i provođenje pravila
unutarnjeg tržišta, koji ide prema onome što bi se
moglo nazvati „upravljanje” unutarnjim tržištem i
„partnerstvo” između institucija Europske unije i
državnih vlasti.
Zajedničko tržište je, kao glavni cilj Rimskih ugovora,
imalo svrhu udružiti gospodarstva država članica u
što većoj mjeri kroz: carinsku uniju sa zajedničkom
vanjskom carinskom tarifom, slobodu kretanja roba,
osoba, usluga i, u određenoj mjeri, kapitala, uklanjanje količinskih ograničenja (kvota) i mjera s istovrsnim učinkom. Carinska unija (postignuta 1. srpnja
1968.), ukidanje kvota, sloboda kretanja državljana
i radnika te usklađenje nekih poreza općim uvođenjem PDV-a (1970.) ostvareni su prije završetka prijelaznog razdoblja (1. siječnja 1970.). Međutim, sloboda trgovine robom i uslugama i sloboda poslovnog
nastana i dalje su ostale ograničene zbog stalnih
nekonkurentskih praksi nametnutih od javnih vlasti, mjera koje imaju jednak učinak kao i količinska
ograničenja te postojećih nacionalnih tehničkih pravila za proizvode. Sloboda kretanja usluga i sloboda
poslovnog nastana (osim kod nekih zanimanja kao
što su liječnici) još nije bila u potpunosti ostvarena
do sredine 1980-ih.
UNUTARNJE TRŽIŠTE
118
b.Pokretanje unutarnjeg tržišta
1980. i Jedinstveni europski akt
Nedostatak napretka pri uspostavi zajedničkog tržišta u velikoj se mjeri pripisuje izboru pretjerano
detaljne metode usklađivanja zakonodavstva i pravilu da Vijeće jednoglasno donosi odluke. Prema
Cecchinijevom izvještaju („Troškovi ne-Europe”)
iz ožujka 1988. to je gospodarstvo iznimno skupo
stajalo i to između 4,25 % i 6,5 % BDP-a. Politička rasprava navela je EEZ sredinom 1980-ih da razmotri
temeljitiji pristup cilju uklanjanja trgovinskih barijera: unutarnje tržište. Zeleno svijetlo dano je 1985.
kada je Europsko vijeće postavilo kraj 1992. kao rok
za ostvarenje unutarnjeg tržišta i zatražilo od Komisije da pripremi program s popisom akata koje treba
usvojiti te rok za njihovu provedbu. Komisija 1985.
usvaja Bijelu knjigu u kojoj je navedena većina zakonodavnih mjera (otprilike 300) koje treba poduzeti,
grupiranih s obzirom na tri glavna cilja: uklanjanje
fizičkih, tehničkih i poreznih granica.
Jedinstveni europski akt stupio je na snagu 1. srpnja
1987., a 31. prosinac 1992. određen je kao točan rok
za ostvarenje unutarnjeg tržišta. Uvođenjem sustava glasovanja kvalificiranom većinom za zajedničke
carinske tarife, slobodno pružanje usluga, slobodu
kretanja kapitala i usklađivanje nacionalnog zakonodavstva također je ojačao mehanizme donošenja
odluka. Prije isteka roka usvojeno je preko 90 % zakonodavnih projekata navedenih u Bijeloj knjizi iz
1985., uglavnom kvalificiranom većinom glasova.
c.Prema podijeljenoj odgovornosti
radi ostvarenja unutarnjeg tržišta
Unutarnje tržište najšire je područje ove vrste na svijetu s gotovo 500 milijuna potrošača. Ono je snažno
doprinijelo napretku i integraciji europskog gospodarstva, povećalo je trgovinu unutar Zajednice za
otprilike 15 % godišnje tijekom 10 godina, podiglo
je produktivnost i smanjilo troškove ukidanjem carinskih formalnosti, usklađivanjem i uzajamnim priznavanjem tehničkih pravila i nižih cijena kao rezultata konkurencije, ostvarilo je dodatni rast od 1,8 %
tijekom posljednjih 10 godina te stvorilo otprilike 2,5
milijuna novih radnih mjesta istovremeno smanjujući razlike u visini prihoda između država članica.
Nova strategija unutarnjeg tržišta za razdoblje od
2003. do 2010. usredotočila se na potrebu olakšavanja slobodnog kretanja roba, integriranja tržišta
usluga, smanjenja utjecaja poreznih prepreka te
pojednostavljenja regulatornog okruženja. Znatan
napredak ostvaren je otvaranjem tržišta prijevoznih,
telekomunikacijskih, plinskih i poštanskih usluga
te usluga električne energije. Stopa prenošenja
(koja se mjeri kroz „deficit prenošenja” koji označava postotak direktiva koje nisu prenesene u svim
državama članicama) pala je na 0,9 % 2010., ali je u
rujnu 2011. [1] porasla na 1,2 % – privremeni cilj bio
je 1 %. Prema pregledu stanja unutarnjeg tržišta za
2012. koji je dostavila Komisija, iako se zakonodavstvo o jedinstvenom tržištu koje još nije preneseno
na nacionalnoj razini u prosjeku zadržalo na razini nižoj od dogovorenih 1 %, neke države članice neće se
moći nositi s velikim zaostatkom „bez poduzimanja
drastičnih mjera”.
U svojoj Komunikaciji „Bolje upravljanje za jedinstveno tržište” [2] Komisija je pozvala države članice na dosezanje cilja od 0 % za zakašnjeli i netočan prijenos
direktiva. Komisija je također zatražila skraćivanje
postupaka povrede te da se kroz postupke plaćanja
kazne osigura usklađivanje s presudama Suda. Komisija je predložila horizontalne mjere poput inzistiranja na jasnoj novoj uredbi koju će biti lako provesti, boljem korištenju postojećih informatičkih alata
kako bi se sudionicma omogućilo ostvarivanje njihovih prava u vezi s jedinstvenim tržištem te otvaranje
nacionalnih centara u svrhu nadgledanja operacija
na jedinstvenom tržištu. Nadgledanje je sastavni dio
godišnjih izvješća o integraciji jedinstvenog tržišta u
kontekstu procesa europskog semestra. Izvješće iz
2013. [3] pokazalo je da je samo jedna država članica
(Danska) dosegla cilj o deficitu prenošenja od 0 % te
da se internetska mreža za rješavanje problema SOLVIT nedovoljno koristi.
d.Ponovno pokretanje unutarnjeg tržišta
2010. – priprema za dvadesetu obljetnicu
S obzirom na to da je puni potencijal unutarnjeg tržišta ostao neiskorišten i budući da se Europa promijenila ponovnim ujedinjenjem, proširenjem i tješnjom
integracijom od uvođenja jedinstvenog tržišta, Europski parlament, Vijeće i Komisija nedavno su uložili nove napore u ponovno pokretanje unutarnjeg
tržišta u svrhu ponovnog pospješenja jedinstvenog
europskog tržišta u čijem bi se središtu nalazila javnost, potrošači te mala i srednja poduzeća. Komunikacijom „Europa 2020. – strategija za pametan,
održiv i uključiv rast” [4] Komisija je predstavila sedam
vodećih inicijativa kojima će se Europska unija i države članice voditi kako bi pomogle Europi da izađe
iz krize i „pretvore je u pametno, održivo i uključivo
gospodarstvo koje omogućuje visoku razinu zaposlenosti, produktivnosti i socijalne kohezije”. Komisija
u izvješću također naglašava važnost jačanja jedinstvenog tržišta za 21. stoljeće.
Osim strategije „Europa 2020.”, Komisija je u svibnju
2010. objavila izvješće pod naslovom „Nova strategija za jedinstveno tržište na usluzi europskom
gospodarstvu i društvu”. Cilj izvješća bio je razvoj
sveobuhvatne strategije za jedinstveno tržište koje
Pregled stanja unutarnjeg tržišta br. 23, Europska komisija,
rujan 2011.
[1]
COM(2012)0259.
[2]
COM(2012)0752.
[3]
COM(2010)2020.
[4]
119
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
je obuhvaćalo sve dotične politike (politiku tržišnog natjecanja te potrošačku, digitalnu, poreznu i
druge politike). U njemu se također iznosi nekoliko
inicijativa kojima je cilj poduprijeti jedinstveno tržište uklanjanjem preostalih prepreka. Komunikacije
Komisije i rezolucija Parlamenta od 20. svibnja 2010.
pod naslovom „Realizacija jedinstvenog tržišta za
potrošače i građane” [1] stvorile su uvjete za Komunikaciju Komisije pod naslovom „Prema aktu o jedinstvenom tržištu” [2], u kojoj ona predstavlja niz mjera
osmišljenih kako bi se njima pospješilo europsko
gospodarstvo i stvorila radna mjesta te time usvojila
ambicioznija politika jedinstvenog tržišta. Nakon Komunikacije od 11. siječnja 2012. pod naslovom „Skladan okvir za uspostavu povjerenja u jedinstveno
digitalno tržište za elektroničko trgovanje i mrežne
usluge” [3], Komisija je u lipnju 2012. objavila Komunikaciju pod naslovom „Bolje upravljanje za jedinstveno tržište” [4]. U njoj se predlaže usredotočenje na
sektore s najvećim potencijalom rasta u 2012. i 2013.,
odnosno mrežne industrije (npr. energija i telekomunikacije) i ključne uslužne sektore (trgovina, poslovne usluge, financijsko posredovanje i prijevoz).
U listopadu 2012. Komisija je predstavila drugi niz
prijedloga – Akt o jedinstvenom tržištu II – u svrhu
daljnjeg razvoja jedinstvenog tržišta i iskorištavanja
njegovog neiskorištenog potencijala kao mehanizma za rast. Aktom o jedinstvenom tržištu II donosi
se 12 ključnih pothvata koje institucije EU-a moraju
hitno usvojiti. Ti pothvati usredotočeni su na četiri
glavna pokretača za rast, zapošljavanje i povjerenje,
a to su: integrirane mreže, prekogranična mobilnost
građana i poslovnih subjekata, digitalna ekonomija
i mjere kojima se osnažuju kohezija i pogodnosti za
potrošače. Akt o jedinstvenom tržištu II nastavlja se
na izvorni niz mjera koje je predstavila Komisija – Akt
o jedinstvenom tržištu I – i sadrži sljedeće pothvate
kojima je cilj potpuno i bolje integrirano jedinstveno
tržište:
•
poslovna mobilnost (npr. uvođenje odredbi u
svrhu mobilizacije dugoročnih ulaganja, moderniziranje stečajnih postupaka te stvaranje okruženja koje nudi druge šanse neuspjelim poduzetnicima),
•
digitalna ekonomija (kao korak prema ostvarenju jedinstvenog digitalnog tržišta do 2015.
Komisija predlaže da se e-trgovina u EU-u treba
promicati omogućavanjem lakšeg korištenja
platnih usluga, koje također treba biti pouzdanije i ostvareno na konkurentnijoj razini; potrebno
se također pozabaviti s ključnim uzrocima nedostatka ulaganja u brze širokopojasne mreže
i omogućiti da elektroničko izdavanje računa
postane standardna praksa u postupcima javne
nabave),
povjerenje potrošača (npr. uvođenje mjera za
osiguranje širokog pristupa bankovnim računima, kao i transparentne i usporedive naknade
bankovnih računa te jednostavniji način promjene bankovnih računa).
•
Komisija sve ključne zakonodavne prijedloge u vezi
s Aktom o jedinstvenom tržištu II planira predstaviti
do proljeća 2013., a nezakonodavne prijedloge do
kraja 2013. Europski parlament i Vijeće bit će pozvani da zakonodavne prijedloge prioritetno usvoje do
proljeća 2014.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament bio je pokretačka snaga u procesu koji je doveo do pokretanja unutarnjeg tržišta.
Posebice je podupro ideju pretvaranja unutarnjeg tržišta u potpuno integrirano domaće tržište do 2002.
(rezolucija od 20. studenog 1997.). U nekoliko rezolucija usvojenih 2006. (npr. od 12. veljače, 14. veljače,
16. svibnja i 6. srpnja) Europski parlament podržao
je ideju unutarnjeg tržišta kao zajedničkog okvira
i referentne točke mnogih politika EU-a te zatražio
raspravu koja se nije zaustavila na temi zajedničkih
pravila o četiri slobode, temeljnim pravima i tržišnom natjecanju.
Europski parlament također je odigrao važnu ulogu
u nedavnom ponovnom pokretanju unutarnjeg
tržišta. U svojoj Rezoluciji od 20. svibnja o realizaciji
jedinstvenog tržišta za potrošače i građane [5], Europski parlament naglasio je da se integracija treba produbiti, a preostali nedostaci otkloniti, da se trebaju
poduzeti odgovarajuće mjere kako bi se učinkovitije
informiralo i osnažilo potrošače te mala i srednja poduzeća na jedinstvenom tržištu te da treba povećati
povjerenje građana. Europski parlament odgovorio
je na Akt o jedinstvenom tržištu trima rezolucijama
usvojenima 6. travnja 2011.: „Upravljanje i partnerstvo na jedinstvenom tržištu” [6], „Jedinstveno tržište
za Europljane” [7] i „Jedinstveno tržište za poduzeća i
rast” [8]. U svim svojim rezolucijama iz 2010. i 2011. o
unutarnjem tržištu Europski parlament pozvao je na
jačanje upravljanja jedinstvenim tržištem i poboljšanje prenošenja i provedbe zakonodavstva o jedinstvenom tržištu. Rezolucijom Europskog parlamenta
od 20. travnja 2012. o „konkurentnom jedinstvenom
digitalnom tržištu – e-uprava kao prethodnik” [9] istaknula se potreba za jasnim i usklađenim zakonskim
okvirom za obostrano prepoznavanje elektroničke
provjere autentičnosti, identifikacije i potpisa što je
potrebno kako bi se zajamčilo pružanje prekogra Usvojeni tekstovi, P7_TA(2010)0186.
[5]
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2010)0186.
[6]
COM(2010)0608.
[7]
COM(2011)0942.
[8]
COM(2012)0259.
[9]
[1]
[2]
[3]
[4]
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0144.
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0145.
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0146.
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0140.
UNUTARNJE TRŽIŠTE
120
ničnih administrativnih usluga u cijelom EU-u. Nakon nje je uslijedila Rezolucija od 22. svibnja 2012. o
„pregledu unutarnjeg tržišta” [1] i dvije Komunikacije
Komisije, „Strategija za e-javnu nabavu” [2] i „Europska
strategija za bolji Internet za djecu” [3].
Europski parlament je 11. prosinca 2012. također
usvojio dvije nezakonodavne rezolucije o unutarnjem tržištu, jednu o „ostvarenju jedinstvenog digitalnog tržišta” [4] i drugu o „Strategiji za digitalnu slobodu u vanjskoj politici EU-a” [5] u kojoj je naglasio da
snažno podupire načelo neutralnosti interneta, poglavito u kontekstu pružatelja usluga koji ne onemogućavaju, ne diskriminiraju, ne ometaju ili ne umanjuju, uključujući putem cijena, sposobnost bilo koje
osobe na korištenje usluga pristupa, uporabe, slanja,
objavljivanja, primanja ili pružanja bilo kakvog sadržaja, aplikacije ili usluge njihovog odabira neovisno
o izvoru ili cilju. U istoj je rezoluciji pozvao Komisiju
i Vijeće na promicanje i očuvanje visokih standarda
digitalne slobode u EU-u. Cilj rezolucija bio je razvoj
politike i prakse u svrhu uspostave stvarnog jedinstvenog digitalnog tržišta u EU-u pomoću kojega bi
se izašlo na kraj s 27 različitih nizova pravila u ključnim područjima uključujući PDV, poštanske usluge
i prava intelektualnog vlasništva. Povezivanje malih
i srednjih poduzeća s digitalnom revolucijom kroz
izvornu, dobro razvijenu paneuropsku e-trgovinu
jedna je od preporuka danih Komisiji i Vijeću u svrhu
otklanjanja digitalnih barijera među državama članicama.
Nadalje, 7. veljače 2013. Europski parlament usvojio
je Rezoluciju s preporukama za Komisiju o upravljanju jedinstvenim tržištem [6], određujući tako ciklus
upravljanja jedinstvenim tržištem kao poseban stup
europskog semestra. Prilog rezoluciji sadrži šest detaljnih preporuka za Komisiju o sadržaju zakonodavnog prijedloga te su u njemu naznačeni uvjeti potrebni za postizanje opipljivog napretka u primjeni
pravila jedinstvenog tržišta. Radna skupina odbora
IMCO koja se bavi temom jedinstvenog digitalnog
tržišta neprestano traga za načinima pospješivanja
europske digitalne ekonomije, usredotočujući svoje
napore na stvaranje prikladnog regulatornog okruženja, uspostavu prave infrastrukture i povećanje
povjerenja potrošača.
JJ Mariusz Maciejewski / Jana Roginska
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0211.
[1]
COM(2012)0179.
[2]
COM(2012)0196.
[3]
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0468.
[4]
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0470.
[5]
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2013)0054.
[6]
121
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
3.1.2. Slobodno kretanje robe
Slobodno kretanje robe, koje predstavlja prvu od četiri temeljne slobode unutarnjeg
tržišta, zajamčeno je ukidanjem carina i količinskih ograničenja te zabranom
donošenja mjera s istovrsnim učinkom. Načelo uzajamnog priznavanja, uklanjanje
fizičkih i tehničkih barijera i promicanje normizacije dodani su kako bi se nastavio
postupak ostvarenja unutarnjeg tržišta. Usvajanjem novog zakonodavnog okvira
(NZO) 2008. godine, pravila o stavljanju proizvoda na tržište, slobodno kretanje
robe, sustav nadzora tržišta u Europskoj uniji i oznake CE znatno su ojačani.
Potvrđeno je i načelo uzajamnog priznavanja i ono pokriva širok spektar drugih
proizvoda koji nisu obuhvaćeni politikom usklađivanja na razini Europske unije.
Pravna osnova
Članci 26. te 28. do 37. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Ciljevi
Pravo na slobodno kretanje robe podrijetlom iz država članica ili robe iz trećih zemalja koja je u slobodnom prometu u državama članicama predstavlja
jedno od temeljnih načela Ugovora o funkcioniranju
Europske unije (članak 28.). Prvotno se slobodno
kretanje robe smatralo dijelom carinske unije država članica, koja uključuje ukidanje carina, količinskih
trgovinskih ograničenja i istovrsnih mjera te donošenje zajedničke vanjske carinske tarife za Zajednicu.
Kasnije je naglasak stavljen na uklanjanje preostalih
prepreka za slobodno kretanje robe s namjerom
stvaranja unutarnjeg tržišta – područja bez unutarnjih granica u kojem se kretanje robe odvija jednako
slobodno kao na nacionalnom tržištu.
Postignuća
Ukidanje carina i količinskih ograničenja (kvota)
među državama članicama ostvareno je 1. srpnja 1968. godine, tj. godinu i pol dana prije roka.
Nasuprot tome, krajnji rok nije ispunjen za dodatne
ciljeve: zabranu mjera s istovrsnim učinkom i usklađivanje relevantnih nacionalnih zakona. Ti su ciljevi postali ključni prilikom stalnih nastojanja da se
ostvari slobodno kretanje robe.
a. Zabrana davanja koja imaju učinak
istovrstan carinama: članak 28.
stavak 1. i članak 30. UFEU-a
Budući da u Ugovoru ne postoji definicija navedenog koncepta, trebalo ju je odrediti sudskom praksom. Sud Europske unije smatra da svako davanje
koje je „određeno za proizvod uvezen iz države članice, a koje se ne odnosi na sličan domaći proizvod,
zbog utjecaja na cijenu tog proizvoda ima isti učinak na slobodno kretanje proizvoda kao i carina”
pa se smatra davanjem s istovrsnim učinkom bez
obzira na naziv ili način primjene (predmeti br. 2/62
i 3/62, 14. prosinca 1962. te predmet br. 232/78, 25.
rujna 1979.).
b. Zabrana mjera koje imaju učinak
istovrstan količinskim ograničenjima:
članci 34. i 35. UFEU-a
Koncept mjere koja je istovrsna količinskom ograničenju je nejasan. Sud Europske unije zbog toga
je u presudi u predmetu Dassonville zauzeo stav
da se sva trgovinska pravila koja su donijele države
članice, a koja izravno ili neizravno odnosno stvarno
ili potencijalno ometaju trgovinu unutar Zajednice
smatraju mjerama koje imaju učinak istovrstan količinskim ograničenjima (predmet br. 8/74, 11. srpnja
1974. i predmet br. C-320/03, 15. studenog 2005.,
točke 63. do 67.). Obrazloženje Suda još je više razrađeno u predmetu „Cassis de Dijon” (predmet
br. 120/78, 20. veljače 1979.), u kojem je Sud utvrdio
načelo da svakom proizvodu koji je zakonito proizveden i stavljen na tržište u državi članici u skladu s njezinim pravičnim i uobičajenim propisima
te proizvodnim postupcima u toj zemlji mora biti
dozvoljen pristup tržištu bilo koje druge države
članice. To je bilo osnovno obrazloženje koje je potaknulo raspravu o utvrđivanju načela uzajamnog priznavanja, uključujući i u nedostatku usklađenosti.
Rezultat je da su države članice, čak i kad europske
mjere za usklađivanje ne postoje (sekundarno zakonodavstvo Europske unije), dužne dozvoliti promet
i stavljanje na tržište robe zakonito proizvedene i
stavljene na tržište u drugoj državi članici, osim u slučaju postojanja obveznih uvjeta. U tom slučaju sve
poduzete mjere treba temeljito razmotriti u skladu s
načelima nužnosti i proporcionalnosti.
Važno je dodati da je područje primjene članka 34.
UFEU-a ograničeno sudskom odlukom u predmetu
Keck, u kojoj je utvrđeno da neki oblici prodaje nisu
obuhvaćeni navedenim člankom ako nemaju diskriminacijski učinak (npr. primjenjuju se na sve relevantne trgovce koji posluju na državnom teritoriju te
pravno i činjenično na isti način utječu na stavljanje
na tržište domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica) (spojeni postupci br. C-267/91 i
C-268/91, 24. studenog 1993.).
UNUTARNJE TRŽIŠTE
122
c.Izuzeci od zabrane mjera koje imaju učinak
istovrstan količinskim ograničenjima
Članak 36. UFEU-a dopušta državama članicama da
poduzmu mjere koje imaju učinak istovrstan količinskim ograničenjima kada su one opravdane općim razlozima koji nisu ekonomske prirode (npr.
razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne
sigurnosti). Takve iznimke od općeg načela treba
tumačiti doslovno i nacionalne mjere ne smiju biti
sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog
ograničavanja trgovine među državama članicama.
Iznimke više nisu opravdane ako je za to područje na
snagu stupilo zakonodavstvo Unije koje ih ne dopušta. Konačno, mjere moraju imati neposredan učinak
na javni interes koji štite i ne smiju nadilaziti nužnu
razinu (načelo proporcionalnosti).
Nadalje, Sud Europske unije je u svojoj praksi (u
predmetu „Cassis de Dijon”) potvrdio da države
članice mogu napraviti iznimke od zabrane mjera
s istovrsnim učinkom na temelju obveznih uvjeta
(koji se, između ostalog, odnose na učinkovitost fiskalnog nadzora, pravičnost trgovinskih transakcija,
zaštitu potrošača i zaštitu okoliša). Države članice
dužne su obavijestiti Komisiju o nacionalnim mjerama za izuzeće. Postupci za razmjenu informacija
i nadzorni mehanizam uvedeni su s ciljem olakšavanja nadzora nad nacionalnim mjerama za izuzeće
(kako je navedeno u člancima 114. i 117. UFEU-a,
Odluci Europskog parlamenta i Vijeća br. 3052/95/EZ
od 13. prosinca 1995. i Uredbi Vijeća (EZ) br. 2679/98
od 7. prosinca 1998.). To je dodatno formalizirano u
Uredbi (EZ) br. 764/2008 o uzajamnom priznavanju,
koja je prihvaćena 2008. kao dio takozvanog novog
zakonodavnog okvira (NZO).
d.Usklađivanje nacionalnog zakonodavstva
Od kraja 1970-ih godina poduzeti su veliki napori
u usklađivanju nacionalnih zakonodavstava. Donošenjem zakonâ o usklađivanju omogućeno je
uklanjanje prepreka stvorenih nacionalnim odredbama tako što su iste učinjene neprikladnima, kao i
uspostava zajedničkih pravila s ciljem da se zajamči
slobodan promet robe i proizvoda i poštuju ostali
ciljevi Ugovora o EZ-u poput zaštite okoliša, zaštite
potrošača, tržišnog natjecanja itd.
Usklađivanje je dodatno olakšano uvođenjem pravila kvalificirane većine potrebne za većinu direktiva
koje se odnose na ostvarenje jedinstvenog tržišta
(članak 95. Ugovora o Europskoj zajednici, kako je
izmijenjen Ugovorom iz Maastrichta) te usvajanjem
novog pristupa koji je Komisija predložila u Bijeloj
knjizi u lipnju 1985. s ciljem da se izbjegne teško i
detaljno usklađivanje. Novi i globalni pristup, čije
je vodeće načelo uzajamno priznavanje nacionalnih propisa, temelji se na Rezoluciji Vijeća od
7. svibnja 1985., a potvrđen je u Rezoluciji Vijeća
od 21. prosinca 1989. i Odluci Vijeća br. 93/465/EEZ.
Usklađivanje mora biti ograničeno na bitne zahtjeve
i opravdano je u slučaju kad se nacionalna pravila
ne mogu smatrati jednakima te stvaraju ograničenja. Direktive donesene u skladu s novim pristupom
imaju dvostruku svrhu: osigurati slobodno kretanje
robe tehničkim usklađivanjem cijelog sektora i jamčiti visoku razinu zaštite ciljeva od javnog interesa iz
članka 114. stavka 3. UFEU-a (npr. u vezi s igračkama,
građevinskim materijalom, strojevima, plinskim uređajima i telekomunikacijskom terminalskom opremom).
e.Ostvarenje unutarnjeg tržišta
Stvaranje jedinstvenog tržišta podrazumijevalo je
uklanjanje svih preostalih prepreka za slobodno
kretanje robe. U Bijeloj knjizi Komisije iz lipnja 1985.
navedeno je koje fizičke i tehničke prepreke treba
ukloniti i koje mjere Zajednica u tu svrhu treba poduzeti. Većina tih mjera dosad je usvojena. Međutim,
jedinstvenom tržištu i dalje su potrebne ozbiljne
reforme kako bi ono moglo odgovoriti na izazove
tehnološkog napretka, što je ključan uvjet za pretvaranje ekonomije EU-a u najkompetitivniju i najdinamičniju ekonomiju svijeta.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je podržao ostvarenje unutarnjeg tržišta,
a posebnu je podršku uvijek davao „novom pristupu”
pitanju slobodnog kretanja robe, čiju je definiciju podrobnije objasnio u jednom izvješću 1987. godine.
To je u zakonodavnom smislu dalo snažan doprinos
direktivama o usklađivanju. Parlament je dao značajan doprinos važnom paketu novog zakonodavnog
okvira usvojenom 2008. godine. Za Parlament je
u pregovorima s Vijećem bilo ključno osigurati dogovor o tome da svi uključeni gospodarski subjekti
budu još odgovorniji prilikom osiguravanja sukladnosti i sigurnosti proizvoda koje stavljaju na tržište
te dodatno ojačati oznaku CE boljim upoznavanjem
potrošača s istom. Nadalje, kao dio svojih napora za
jačanje nadzora tržišta, Parlament je izmijenio Direktivu o općoj sigurnosti proizvoda (DOSP) kako bi
nacionalne vlasti obvezao na poduzimanje odgovarajućih mjera u vezi s proizvodima široke potrošnje
koji predstavljaju ozbiljan rizik.
Parlament je u svojoj Rezoluciji od 8. ožujka 2011.
zatražio od Komisije da uspostavi sustav nadzora
jedinstvenog tržišta za sve proizvode (usklađene
i neusklađene) na temelju jednog zakonodavnog
akta koji obuhvaća i DOSP i Uredbu (EZ) br. 765/2008
o nadzoru tržišta, čime bi se postigla visoka razina
sigurnosti proizvoda i nadzora tržišta te pojasnila
pravna osnova. Dana 13. veljače 2013. Komisija je, na
zahtjev Parlamenta, predstavila paket o sigurnosti
proizvoda i nadzoru tržišta kojemu je cilj poboljšati
sustav nadzora tržišta u državama članicama. Paket
se sastoji od novih pravila o izvršenju za unutarnje
tržište robe što će nacionalnim tijelima za nadzor
tržišta omogućiti provođenje zakona i osiguravanje
boljih i opsežnijih sredstava za zaštitu potrošača.
Tijela će pogotovo lakše moći ući u trag nesigurnim
123
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
proizvodima, a istodobno će pravila o sigurnosti proizvoda široke potrošnje biti pojednostavljena i objedinjena u jedan zakonodavni akt.
Tri najvažnija dijela paketa su:
1. prijedlog nove Uredbe o sigurnosti proizvoda
široke potrošnje (USPŠP);
2. prijedlog jedinstvene Uredbe o nadzoru tržišta
proizvoda kojom se objedinjuje i pojednostavljuje
postojeće rascjepkano zakonodavstvo;
3. višegodišnji plan za nadzor tržišta 20 pojedinačnih akcija koje će Komisija preuzeti u sljedeće tri godine.
Uz načelo uzajamnog priznavanja, normizacija
ima ključnu ulogu u odgovarajućem funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Usklađene europske norme
pomažu osiguravanju slobodnog kretanja roba na
unutarnjem tržištu, a poduzećima u EU-u omogućavaju veću konkurentnost. Te norme pomažu zaštiti
zdravlja i sigurnosti europskih potrošača, a doprinose i zaštiti okoliša. Sa željom da utječe na sadržaj reforme normizacije, Parlament je 21. listopada 2010.
donio rezoluciju [1] u kojoj je pozvao na zadržavanje i
poboljšanje mnogih uspješnih elemenata u sustavu
normizacije te na pronalaženje odgovarajuće ravnoteže među nacionalnom, europskom i međunarod-
SL C 70 E, 8.3.2012., str. 56.
[1]
nom dimenzijom. Osim toga, Parlament je naveo
da dodavanje načela „odgovarajuće zastupljenosti”
predstavlja ključan element s obzirom na to da je
od najveće važnosti na odgovarajući način uključiti
sve stavove zainteresiranih strana kad god se radi
o javnom interesu, posebno prilikom razvoja normi
kojima se želi dati potpora zakonodavstvu i politikama EU-a.
Uredba br. 1025/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o europskoj normizaciji donesena je 25. listopada 2012. Cilj je Uredbe modernizacija i poboljšanje
mehanizma donošenja europskih normi kako bi se
on učinio bržim i inkluzivnijim.
Europski parlament podržava potrebu za jačom suradnjom Europske unije s nacionalnim vlastima radi
poboljšanja kvalitete zakonodavstva Europske unije
i određivanja zakonodavstva koje treba pojednostaviti ili kodificirati, u skladu s ciljem da se veći napori
ulože u izradu boljih propisa, njihovo pravovremeno
prenošenje i ispravnu provedbu. Parlament također poziva ostale institucije da podrže zajedničku
regulaciju i dobrovoljne sporazume kad god je to
moguće, u skladu s istim načelom boljeg donošenja
zakonodavstva.
JJ Mariusz Maciejewski / Jana Roginska
UNUTARNJE TRŽIŠTE
124
3.1.3. Slobodno kretanje radnika
Jedna od četiriju sloboda u kojoj uživaju građani Europske unije slobodno je
kretanje radnika. Uključuje pravo radnika na kretanje i boravak, pravo na ulazak
i boravak članova obitelji te pravo na rad u drugoj državi članici. Za ta prava
vrijede određena ograničenja, posebno u pogledu prava na ulazak i boravak
te prava na zapošljavanje u javnom sektoru. Osim toga, u nekim državama
ograničenja se primjenjuju na građane koji dolaze iz „novih” država članica.
Pravna osnova
Članak 4. stavak 2. točka (a) te članci 20., 26., 45. do
47. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Uredba (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. (izmijenjena Uredbama (EEZ) br. 312/76 i (EZ) br. 2434/92),
Direktiva 2004/38/EZ, Direktiva 2005/36/EZ te sudska praksa Suda Europske unije.
Ciljevi
Slobodno kretanje radnika jedno je od temeljnih
načela EU-a. Utvrđeno je člankom 45. UFEU-a i temeljno je pravo radnika. Podrazumijeva ukidanje
svake diskriminacije na temelju državljanstva među
radnicima iz država članica u vezi sa zapošljavanjem,
primicima od rada i ostalim uvjetima rada i zapošljavanja.
Postignuća
U 2008., prema podacima Eurostata, 2,3 % građana
EU-a (11,3 milijuna ljudi) živjelo je u državi članici
različitoj od svog državljanstva. Prema nedavnom
istraživanju Eurobarometra 10 % ispitanika iz 27 država EU-a izjavilo je da su nekad živjeli i radili u drugoj državi, dok ih 17 % namjerava iskoristiti mogućnost slobodnog kretanja u budućnosti.
zahtijevati da građanin prijavi svoj boravak u zemlji
u razumnom i nediskriminirajućem roku. Ovisno o
dužini boravka, može se zahtijevati i ispunjavanje
drugih formalnosti. Ovom Direktivom uvodi se građanstvo EU-a kao temeljni preduvjet za državljane
država članica kad koriste pravo na slobodno kretanje i boravak na teritoriju EU-a.
b.Boravište
Pravo na boravak radnika migranata u razdoblju dužem od tri mjeseca i dalje ovisi o određenim uvjetima
koji se razlikuju ovisno o statusu radnika (zaposleni,
samozaposleni radnici, umirovljenici, izaslani radnici
ili radnici koji su izgubili posao). Građani Unije stječu pravo na stalni boravak u državi članici domaćinu
nakon pet godina neprekidnog zakonitog boravka.
2. Pravo na ulazak i boravak članova obitelji
Direktivom 2004/38/EZ izmijenjena je Uredba
1612/68/EEZ o spajanju obitelji i proširena definicija
„člana obitelji” (koja je prije bila ograničena na supružnika, potomke mlađe od 21 godine ili uzdržavanu djecu i uzdržavane starije članove obitelji) kako bi
obuhvatila registrirane partnere ako zakonodavstvo
države članice domaćina registriranu zajednicu priznaje kao jednakovrijednu braku. Ti članovi obitelji
imaju pravo boraviti u istoj državi u kojoj boravi radnik neovisno o svom državljanstvu.
a.Važeći opći sporazumi o
slobodnom kretanju
3.Zapošljavanje
Svaki državljanin države članice ima pravo tražiti posao u drugoj državi članici u skladu s važećim propisima koji se primjenjuju domaće radnike. Od nacionalne službe za zapošljavanje ima pravo dobivati
jednaku pomoć kao i državljani države članice domaćina bez diskriminacije na temelju državljanstva,
ima pravo boraviti u državi domaćinu toliko dugo
koliko je potrebno za traženje posla, prijavu za natječaj za posao i zapošljavanje. To pravo jednako se primjenjuje na sve radnike iz drugih država članica, bez
obzira na to imaju li ugovor na neodređeno vrijeme,
jesu li zaposleni sezonski ili je riječ o prekograničnim
radnicima ili radnicima koji pružaju usluge.
U vezi s uvjetima rada i zapošljavanja na teritoriju
države članice domaćina, radnici koji su državljani
druge države članice ne smiju biti tretirani drugačije
od domaćih radnika zbog svog državljanstva. To se
primjenjuje posebno na pitanja povezana sa zasnivanjem radnog odnosa, otpuštanjem i primicima od
rada te strukovnim obrazovanjem i mjerama prekvalifikacije. Državljani jedne države članice koji rade u
drugoj državi članici imaju jednake socijalne i porezne povlastice kao i domaći radnici te imaju pravo na
jednak tretman u pogledu ostvarivanja sindikalnih
prava.
1. Pravo radnika na kretanje i boravak
a.Kretanje
U skladu s Direktivom 2004/38/EZ o pravu na boravak građana EU-a, država članica domaćin može
a. Zasnivanje radnog odnosa i tretman na poslu
b. Pravo radnika na ostanak na teritoriju države
domaćina nakon prestanka zaposlenja
Ovo pravo utvrđeno je Uredbom (EEZ) br. 1251/70 i
mora se promatrati u kontekstu direktive o građanima.
125
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
b.Ograničenje slobode kretanja
c. Mjere za poticanje slobodnog kretanja
1. Ograničenje prava na ulazak
i prava na boravak
1. Uzajamno priznavanje izobrazbe
Ugovorima se dopušta da država članica uskrati građaninu EU-a pravo na ulazak i pravo na boravak iz
razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog
zdravlja. Mjere koje utječu na slobodu kretanja i boravka moraju se temeljiti na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca, a takvo ponašanje mora predstavljati dovoljno ozbiljnu i stvarnu prijetnju temeljnim
državnim interesima. U svakom slučaju, država članica mora ocijeniti niz faktora prije donošenja odluke
o protjerivanju. Ni u kojem slučaju ne smije se izdati
nalog o doživotnom protjerivanju. U tom pogledu,
Direktivom 2004/38/EZ utvrđen je niz postupovnih
jamstava.
2. Ograničenja pri zapošljavanju
u javnim službama
U skladu s člankom 45. stavkom 4. UFEU-a slobodno
kretanje radnika ne primjenjuje se na zapošljavanje u
javnom sektoru. Pristup zapošljavanju u javnim službama može se ograničiti na državljane države članice domaćina. No Sud to izuzeće tumači vrlo restriktivno; prema tom tumačenju jedino oni poslovi koji
uključuju izvršavanje javnih ovlasti i odgovornost za
zaštitu općih državnih interesa (kao što su unutarnja
ili vanjska sigurnost) dotične države članice mogu se
ograničiti na njezine državljane. Ti se kriteriji moraju
ocjenjivati pojedinačno za svaki slučaj s obzirom na
prirodu poslova i odgovornosti koje zahtijeva pojedino radno mjesto (predmet Lawrie-Blum protiv pokrajine Baden-Württemberg, predmet br. C–66/85).
3. Ograničenja slobodnog kretanja
državljana novih država članica
Tijekom prijelaznog razdoblja nakon pristupanja
novih država članica mogu se primijeniti određeni
uvjeti kojima se ograničava slobodno kretanje radnika iz tih država članica, u njih i među njima. Ta se
ograničenja odnose samo na slobodno kretanje radi
zapošljavanja i mogu se razlikovati od jedne države
članice do druge. Nakon pristupanja deset država
članica 1. svibnja 2004. uvedena su prijelazna razdoblja za radnike iz osam država članica (nisu se odnosila na Maltu i Cipar). Nakon nekoliko proširenja potpuna sloboda kretanja radnika iz tih država članica
uspostavljena je od svibnja 2011.
Kad su 2007. Bugarska i Rumunjska pristupile EU-u,
slični prijelazni periodi dogovoreni su za te dvije zemlje. U nekim državama članicama još uvijek postoje
ograničenja; ona će biti ukinuta najkasnije do 1. siječnja 2014.
Temeljno je načelo da se svaki građanin EU-a može
slobodno baviti svojom profesijom u svakoj državi
članici. No praktična provedba ovog načela često je
onemogućena nacionalnim zahtjevima za pristup
određenim zanimanjima u državi domaćinu. Sustav
priznavanja stručnih kvalifikacija reformiran je kako
bi pripomogao većoj fleksibilnosti tržišta rada te potaknuo automatsko priznavanje kvalifikacija. Direktivom 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija
objedinjeno je i osuvremenjeno 15 postojećih direktiva koje obuhvaćaju gotovo sva pravila priznavanja
(3.2.3.).
2. Mreža EURES (Europska služba
za zapošljavanje)
EURES je mreža za suradnju koja uključuje Komisiju,
javne službe za zapošljavanje država članica Europskog gospodarskog prostora i drugih partnerskih
organizacija te Švicarske (vidi 5.10.3.).
3. Druge aktivnosti za jačanje
mobilnosti radnika
Europska unija uložila je velike napore za stvaranje
okruženja kojim se potiče mobilnost radnika. Među
njima su:
•
Akcijski plan za vještine i mobilnost 2002. –
2005.;
•
Europska iskaznica zdravstvenog osiguranja i
direktiva o prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti;
•
usklađivanje sustava socijalnog osiguranja s
Uredbama (EZ) br. 883/2004 i (EZ) br. 987/2009
(5.10.4.);
•
europska godina mobilnosti radnika (2006.), pokrenuta radi podizanja svijesti o pravima radnika
na slobodno kretanje, te mogućnostima i instrumentima uvedenim za njegovu promidžbu (EURES);
•
prijedlog direktive o prenosivosti dodatnih prava na mirovinu;
•
programi razmjene za mlade radnike, posebno
u okviru programa Leonardo da Vinci, koji je dio
Programa Komisije za cjeloživotno učenje 2007.
– 2013. (5.13.3.);
•
prijedlog Komisije za omogućavanje i promicanje mobilnosti u EU-u u okviru strategije Europa
2020, posebno vodećom inicijativom „Program
za nove vještine i radna mjesta”;
•
vodeća inicijativa „Mladi u pokretu”, također dio
strategije Europa 2020.;
•
Komunikacija Komisije naslovljena „Ponovno
potvrđivanje slobodnog kretanja radnika: prava
i značajne promjene”.
UNUTARNJE TRŽIŠTE
126
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament smatra da su sve teme u vezi sa
zapošljavanjem jedan od glavnih prioriteta Europske
unije i uvijek je naglašavao da bi Europska unija i njezine države članice trebale uskladiti svoje napore u
tom pogledu te poticati slobodno kretanje radnika
kao jedan od ciljeva ostvarenog unutarnjeg tržišta.
Europski parlament uvijek je imao dinamičnu ulogu
u uspostavi i poboljšanju unutarnjeg tržišta te je uvijek davao snažnu potporu naporima Komisije u tom
području.
Parlament podržava načelo da se radnici iz drugih
država članica trebaju tretirati na jednaki način kao
i radnici iz države domaćina. No to je osporio Sud u
nizu nedavnih presuda u vezi s Direktivom 96/71/EZ
o upućivanju radnika (u predmetima Viking – Line,
Laval, Rüffert i Komisija protiv Luksemburga), posebno u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode
pružanja usluga. U tim odlukama Sud je nastojao
uravnotežiti gospodarska i socijalna prava u svjetlu
te Direktive.
Još je 2006. u svojoj rezoluciji o primjeni Direktive
96/71/EZ o upućivanju radnika Europski parlament
izrazio zabrinutost da se odredbe Direktive za sprečavanje socijalnog dampinga ne provode propisno
u nekim državama članicama. U svojoj Rezoluciji
od 18. prosinca 2008. o Europskom akcijskom planu
radne mobilnosti (2007. – 2010.) Europski parlament
podsjetio je na svoju predanost promicanju mobilnosti radnika i važnosti dugoročne strategije mobilnosti. Europski parlament je 25. listopada 2011.
donio Rezoluciju o promicanju mobilnosti radnika
u Europskoj uniji (2010)2273(INI)), kao odgovor na
komunikaciju Komisije o istoj temi, kojom Parlament
ponovno potvrđuje važnost promicanja mobilnosti
radnika te se bavi temama kao što su uklanjanje prepreka koje ograničavaju mobilnost, administrativni
i pravni aspekti te povezivanje mobilnosti s drugim
politikama. Europski parlament je 15. prosinca 2011.
donio Rezoluciju o slobodnom kretanju radnika u
Europskoj uniji u kojoj je izrazio stajalište da se mobilnost radnika u EU-u nikad ne bi smjela smatrati
prijetnjom nacionalnim tržištima rada.
JJ Dr. Marion Schmid-Drüner
127
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
3.1.4. Sloboda poslovnog nastana i
sloboda pružanja usluga
Sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga, kako su utvrđene
Ugovorom o funkcioniranju Europske unije i potkrijepljene sudskom praksom
Suda Europske unije, jamče mobilnost poduzetnika i stručnjaka unutar EU-a. Za
daljnju provedbu tih dviju sloboda očekuje se mnogo od direktive o uslugama
koja je usvojena 2006. jer je ona ključna za ostvarenje unutarnjeg tržišta.
Pravna osnova
2.Iznimke
Članak 26. (unutarnje tržište), članci 49. do 55. (poslovni nastan) i članci 56. do 62. (usluge) Ugovora o
funkcioniranju Europske unije (UFEU).
U skladu s UFEU-om od slobode poslovnog nastana
i slobode pružanja usluga izuzimaju se djelatnosti
povezane s obavljanjem javnih ovlasti (članak 51.
UFEU-a). No to se izuzeće ograničava restriktivnim
tumačenjem: izuzeća se odnose samo na određene
djelatnosti i funkcije koje podrazumijevaju obnašanje javne vlasti; cijela profesija može se izuzeti samo
onda ako se sve aktivnosti odnose na obavljanje javnih ovlasti ili ako je dio koji se odnosi na obnašanje
javne vlasti neodvojivo povezan s ostatkom aktivnosti. Iznimke omogućavaju državama članicama
da od odredbi izuzmu proizvodnju ratne opreme ili
trgovinu tom opremom (članak 346. stavak 1. točka
(b) UFEU-a) te da zadrže pravila u pogledu javnog
poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja za strane
državljane (članak 52. stavak 1.).
Ciljevi
Samozaposlene osobe i stručnjaci ili pravne osobe
u smislu članka 54. UFEU-a koji zakonito obavljaju
djelatnost u jednoj od država članica mogu: (i) trajno i neprekidno obavljati gospodarsku djelatnost u
drugoj državi članici (sloboda poslovnog nastana:
članak 49. UFEU-a); ili (ii) privremeno nuditi i pružati
svoje usluge u drugoj državi članici, no i dalje imati
poslovni nastan u svojoj zemlji podrijetla (sloboda
pružanja usluga: članak 56. UFEU-a). Time se podrazumijeva ne samo uklanjanje diskriminacije na temelju nacionalnosti nego i, ako se te slobode trebaju
koristiti učinkovito, usvajanje mjera koje će olakšati
njihovo korištenje, uključujući usklađivanje ili međusobno priznavanje nacionalnih propisa o pristupu
tim gospodarskim djelatnostima (3.1.5.).
Postignuća
a. Liberalizacija u Ugovoru
1. „Temeljne slobode”
Pravo poslovnog nastana obuhvaća pravo pokretanja i obavljanja samostalne gospodarske djelatnosti
te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima u obliku
trajne, stabilne i neprekidne djelatnosti, pod jednakim uvjetima kakvi su zakonom propisani za vlastite
državljane u državi članici u kojoj se takav poslovni
nastan ostvaruje.
Sloboda pružanja usluga primjenjuje se na sve one
usluge koje se uobičajeno obavljaju uz naknadu, u
mjeri u kojoj nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba. Osoba koja pruža neku „uslugu” može, u svrhu pružanja
te usluge, privremeno obavljati svoju djelatnost u
državi članici u kojoj se usluga pruža, i to pod istim
uvjetima koje ta država članica propisuje za svoje
državljane.
b.Direktiva o uslugama – prema
ostvarenju unutarnjeg tržišta
Direktiva o uslugama (Direktiva 2006/123/EZ od 12.
prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu)
kojom se jača sloboda pružanja usluga unutar EU-a,
donesena je 2006. s rokom provedbe 28. prosinca
2009. Radi velikog broja potencijalnih pogodnosti
koje donosi potrošačima te malim i srednjim poduzetnicima, ova direktiva ključna je za ostvarenje unutarnjeg tržišta. Cilj je stvoriti jedinstveno otvoreno
tržište u EU-u za usluge te istovremeno potrošačima
u Uniji osigurati kvalitetu usluga. Potpunom provedbom Direktive o uslugama trgovina komercijalnim
uslugama mogla bi se povećati za 45 %, a izravna
strana ulaganja za 25 %, što bi dovelo do porasta
BDP-a od 0,5 % do 1,5 % (komunikacija Komisije „Europa 2020.”). Ovom direktivom doprinosi se administrativnom i regulatornom pojednostavljenju te modernizaciji. To se ne postiže samo provjerom usklađenosti postojećeg zakonodavstva te usvajanjem
i izmjenom relevantnog zakonodavstva nego i dugoročnim projektima (uspostavljanjem jedinstvenih
kontaktnih točaka i osiguravanjem administrativne
suradnje). U nekoliko država članica znatno se kasnilo s provedbom direktive u odnosu na prvobitni rok.
Za njezinu uspješnu provedbu potrebne su trajna
politička predanost i sveobuhvatna potpora na europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini.
UNUTARNJE TRŽIŠTE
128
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament (EP) značajno je doprinio liberalizaciji djelatnosti samozaposlenih osoba. Osigurao
je strogo razgraničenje djelatnosti koje mogu biti
rezervirane samo za državljane (npr. djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti). Valja spomenuti i da je EP Sudu podnio tužbu protiv Vijeća zbog
propusta u vezi s prometnom politikom. Ta tužba,
podnesena u siječnju 1983., rezultirala je presudom
Suda (predmet br. 13/83 od 22. svibnja 1985.) kojom
se Vijeće osuđuje jer nije osiguralo slobodu pružanja međunarodnih usluga prijevoza i utvrdilo uvjete
pod kojima prijevoznici nerezidentni u nekoj državi
članici mogu pružati usluge prijevoza unutar te države članice. To je bilo kršenje Ugovora. Stoga je Vijeće
bilo obvezno donijeti potrebno zakonodavstvo. Uloga EP-a povećala se primjenom postupka suodlučivanja kako je utvrđeno Ugovorom iz Maastrichta, a
sad i njegovim sljednikom, redovnim zakonodavnim
postupkom za većinu aspekata slobode poslovnog
nastana i pružanja usluga.
EP je imao ključnu ulogu i u usvajanju Direktive o
uslugama i pažljivo prati njezinu provedbu. Osim
toga, pritišće države članice da ispune svoje obveze
u skladu s tom direktivom te da osiguraju njezinu
propisnu provedbu. Nakon Komunikacije Komisije
od 8. lipnja 2012. o provođenju Direktive o uslugama
Odbor EP-a za unutarnje tržište i zaštitu potrošača
(IMCO) priprema izvješće pod nazivom „Unutarnje
tržište za usluge: sadašnje stanje i sljedeći koraci”
(2012/2144/INI).
EP je 7. veljače 2013. također donio Rezoluciju s preporukama Komisiji o upravljanju jedinstvenim tržištem ((2012/2260(INI), naglašavajući važnost uslužnog sektora kao ključnog područja za rast, temeljni
značaj slobode pružanja usluga te koristi od potpune provedbe Direktive o uslugama.
JJ Mariusz Maciejewski
129
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
3.1.5. Međusobno priznavanje diploma
Pravo poslovnog nastana i pravo na pružanje usluga dva su temelja jedinstvenog
tržišta koji omogućuju mobilnost poduzeća i stručnjaka diljem EU-a. Preduvjet
je primjene tih prava priznavanje diploma i kvalifikacija stečenih u nacionalnim
obrazovnim sustavima. U svrhu harmonizacije i međusobnog priznavanja
diploma i kvalifikacija usvojene su različite mjere, a u pripremi su i novi zakoni.
Pravna osnova
Članci 26. i 53. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU).
Ciljevi
Diplome, potvrde i drugi dokazi stručne kvalificiranosti koji se izdaju u državama članicama moraju biti
međusobno priznati kako bi se samozaposlene osobe i stručnjaci mogli privremeno nastaniti ili ponuditi svoje usluge u drugoj državi članici. U tom kontekstu, odredbe nacionalnih zakonodavstava kojima
se regulira pristup različitim zanimanjima trebaju se
koordinirati i uskladiti.
Postignuća
Člankom 53. stavkom 1. UFEU-a omogućeno je poticanje ostvarivanja prava na poslovni nastan i prava
na pružanje usluga međusobnim priznavanjem diploma i drugih kvalifikacija potrebnih u svakoj državi
članici za pristup reguliranim profesijama. Na istom
se mjestu govori o potrebi usklađivanja nacionalnih
pravila za pokretanje i obavljanje djelatnosti samozaposlenih osoba. U stavku 2. istog članka određeno je da je međusobno priznavanje „u slučajevima
gdje je takvo usklađivanje težak proces” podređeno
usklađivanju uvjeta za njihovo ostvarenje u različitim
državama članicama. Proces usklađivanja napredovao je od sredine 1970-ih usvajanjem niza direktiva.
Pravna stečevina o međusobnom priznavanju tim je
razvojem prilagođena izazovima različitih situacija.
Stupanj cjelovitosti zakonodavstva razlikuje se od
profesije do profesije i stoga se zakonodavni akti u
novije vrijeme usvajaju prema općenitijem pristupu.
a.Pristup po pojedinim sektorima
(prema profesiji)
1. Međusobno priznavanje nakon usklađivanja
Usklađivanje je iz očiglednih razloga brže napredovalo u zdravstvenom sektoru. Za razliku od stanja
u drugim profesijama, u tom sektoru ne postoje
znatne razlike u stručnim zahtjevima te naročito u
vrstama osposobljavanja među državama članicama, čime je njihovo usklađivanje bitno olakšano.
To je usklađivanje napredovalo od sredine 1970-ih
do sredine 1980-ih usvajanjem niza direktiva kojima se znatan broj profesija regulirao u pogledu
slobode poslovnog nastana i pružanja usluga (npr.
liječnici, medicinske sestre, veterinari, primalje i samozaposleni trgovački zastupnici). Cilj Direktive o
stručnim kvalifikacijama (2005/36/EZ) jest pojasniti,
pojednostaviti i modernizirati postojeće direktive te
objediniti odredbe o reguliranim profesijama liječnika, zubara, medicinskih sestara, veterinara, primalja,
farmaceuta i arhitekata jednim zakonodavnim tekstom. Direktivom se među ostalim precizira način
na koji bi države članice domaćini trebale priznavati
stručne kvalifikacije stečene u drugoj matičnoj državi članici. Priznavanje stručnjaka uključuje i opći
sustav za priznavanje i posebne sustave za svaku od
navedenih profesija. Priznavanje se usmjerava na razinu stručne kvalifikacije, osposobljavanja i stručnog
iskustva (kako opće tako i specijalističke prirode).
Direktiva se također primjenjuje na stručne kvalifikacije u prometnom sektoru te stručne kvalifikacije
predstavnika osiguravajućih društava i ovlaštenih
revizora. Ta su zanimanja dosad bila uređena zasebnim direktivama. Komisija je 22. lipnja 2011. usvojila
Zelenu knjigu o modernizaciji Direktive o stručnim
kvalifikacijama (COM(2011)0367) u kojoj se predlaže
zakonodavnu inicijativu za reformu sustava za priznavanje stručnih kvalifikacija, čime bi se pospješila
mobilnost radnika te prilagodilo osposobljavanje
trenutačnim potrebama tržišta rada. Komisija je 19.
prosinca 2011. objavila prijedlog izmjene Direktive
o stručnim kvalifikacijama (COM(2011)0883) na temelju zaključaka različitih postupaka savjetovanja.
Najvažniji ključni prijedlozi obuhvaćaju uvođenje
europske profesionalne iskaznice, usklađivanje
minimalnih uvjeta osposobljavanja i automatsko
priznavanje sedam profesija: arhitekata, zubara, liječnika, medicinskih sestara, primalja, farmaceuta i
veterinara. Glavni su ciljevi prijedloga bili poticanje
i poboljšanje mobilnosti stručnjaka diljem EU-a te
smanjenje nedostatka stručnog osoblja u pojedinim
državama članicama. Parlament i Vijeće trenutačno
raspravljaju o prijedlogu. Čini se da će biti usvojen
tijekom druge polovice 2013.
2. Međusobno priznavanje bez usklađivanja
Međusobno priznavanje sporije je napredovalo u
slučaju drugih zanimanja gdje usklađivanje nije bilo
moguće zbog razlika u nacionalnim propisima. Potpuno međusobno priznavanje diploma i kvalifikacija
koje bi bez odgađanja osiguralo slobodu poslovnog
nastana na temelju diplome iz države podrijetla
pokazalo se neizvedivim zbog raznolikosti pravnih
sustava. Direktivom Vijeća 77/249/EEZ od 22. ožujka
1977. pravnicima se omogućila sloboda povreme-
UNUTARNJE TRŽIŠTE
130
nog pružanja usluga, no za slobodu nastana i dalje
je bila potrebna diploma države domaćina. Direktiva 98/5/EZ od 16. veljače 1998. bila je važan iskorak
jer se u njoj navodi da se pravnici s diplomom iz bilo
koje od država članica mogu radi obavljanja svog
zanimanja poslovno nastaniti u drugoj državi članici,
uz uvjet da država domaćin može od njih tražiti da
im u zastupanju i obrani stranaka na sudu pomaže
pravnik iz države domaćina. Nakon tri godine rada
u skladu s tim uvjetom, pravnici (koji to žele) stječu
pravo na puno obavljanje svoje djelatnosti polaganjem testa sposobnosti u državi domaćinu bez potrebe za polaganjem kvalifikacijskog ispita. Drugim
se direktivama ovo načelo primijenilo na druge profesije kao što su cestovni prijevoznici, zastupnici i posrednici u osiguranju, frizeri te arhitekti.
b.Opći pristup
Izrada nacrta zakona za uzajamno priznavanje po
pojedinim sektorima (koja je katkad uključivala opsežnije usklađivanje nacionalnih propisa) oduvijek
je bila dugotrajan i težak postupak. Stoga je postalo
jasno da je potreban opći sustav za priznavanje istovrijednosti diploma koje bi važile za sve regulirane
profesije koje nisu obuhvaćene posebnim propisima
Europske unije. Taj je novi opći pristup promijenio
motrište s kojeg se problem razmatrao. „Priznavanje” je ranije bilo podređeno europskim propisima o
„usklađivanju” u zasebnim reguliranim zanimanjima
ili djelatnostima. „Međusobno priznavanje” u međuvremenu se počelo provoditi gotovo automatski
za sva regulirana zanimanja u skladu s utvrđenim
propisima, bez potrebe za usvajanjem sekundarnog zakonodavstva za pojedine sektore. Metode
„usklađivanja” i „međusobnog priznavanja” otada se
primjenjuju paralelno, pri čemu se metode u odre-
đenim situacijama mogu i međusobno dopunjavati
ako se istodobno slijedi i uredba i direktiva (vidi rezolucije Vijeća od 3. prosinca 1992. i 15. srpnja 1996.
o transparentnosti kvalifikacija i potvrda o strukovnom osposobljavanju). Država članica domaćin ne
može podnositeljima zahtjeva uskratiti pristup dotičnoj djelatnosti ako posjeduju kvalifikacije koje su
za tu djelatnost potrebne u njihovoj zemlji podrijetla. Međutim, ako je njihovo osposobljavanje trajalo
kraće od osposobljavanja u državi domaćinu, dotična može zahtijevati dokaz o određenom razdoblju
stručnog iskustva. Ako se osposobljavanje u državi
domaćinu znatno razlikuje od osposobljavanja u zemlji podrijetla podnositelja zahtjeva, država domaćin može od podnositelja prijave zatražiti razdoblje
prilagodbe ili test sposobnosti po njegovu izboru,
osim u slučaju gdje obavljanje zanimanja zahtijeva
poznavanje nacionalnog prava.
Uloga Europskog parlamenta
EP je 15. studenog 2011. usvojio rezoluciju o provedbi Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija
(2005/36/EZ) [1] u kojoj poziva na modernizaciju i
poboljšanje te direktive te potiče korištenje najučinkovitijim i najprikladnijim tehnologijama kako bi se
olakšao proces priznavanja, primjerice uvođenjem
europske profesionalne iskaznice koja bi trebala biti
službenim dokumentom koji priznaju sva nadležna
tijela. Nakon prijedloga Komisije od 19. prosinca
2011. za izmjenom Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija, Odbor za unutarnje tržište i zaštitu
potrošača je 13. veljače 2013. predstavio izvješće za
prvo čitanje na plenarnoj sjednici (PE494.470v02-00).
JJ Mariusz Maciejewski
Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0490.
[1]
131
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
3.1.6. Slobodno kretanje kapitala
Sloboda kretanja kapitala je ne samo najnovija sloboda iz Ugovora već, zbog ove
jedinstvene dimenzije koja obuhvaća treće zemlje, i najšira. Na samom početku
Ugovorima nije bila propisana potpuna liberalizacija kretanja kapitala. Države
članice morale su samo ukloniti ograničenja u mjeri u kojoj je to bilo potrebno
za funkcioniranje zajedničkog tržišta. No budući da su se gospodarske i političke
okolnosti u svijetu i Europi promijenile, Europsko je vijeće 1988. potvrdilo postupno
stvaranje Ekonomske i monetarne unije (EMU) čime je obuhvaćeno veće usklađivanje
nacionalnih ekonomskih i monetarnih politika. Stoga je u prvoj fazi EMU-a
uvedena potpuna sloboda kretanja kapitala, najprije Direktivom Vijeća, a kasnije
je ona bila ugrađena u Ugovor iz Maastrichta. Otad se Ugovorom zabranjuju sva
ograničenja kretanja kapitala i plaćanja među državama članicama te između
država članica i trećih zemalja. To načelo bilo je neposredno učinkovito, tj. nije
zahtijevalo daljnje zakonodavstvo ni na razini EU-a ni na nacionalnoj razini.
Pravna osnova
Članci 63. do 66. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU), dopunjeni člancima 75. i 215. UFEU-a
o sankcijama.
Ciljevi
Treba ukloniti sva ograničenja kretanja kapitala
među državama članicama te između država članica i trećih zemalja. No u pogledu kretanja kapitala
između država članica i trećih zemalja, države članice također imaju: (1) mogućnost primjene zaštitnih
mjera u iznimnim okolnostima, (2) mogućnost primjene ograničenja koja su postojala prije određenog
dana na treće zemlje i određene kategorije kretanja
kapitala te (3) temelj za uvođenje takvih ograničenja,
ali samo u veoma posebnim okolnostima. Ta liberalizacija trebala bi pomoći pri uspostavi jedinstvenog
tržišta dopunjujući druge slobode (posebno u pogledu kretanja osoba, robe i pružanja usluga). Omogućujući učinkovito ulaganje kapitala te promičući
euro kao međunarodnu valutu trebala bi potaknuti i
gospodarski razvoj te tako doprinijeti ulozi EU-a kao
globalne sile. Liberalizacija je bila neophodna i za razvoj Ekonomske i monetarne unije (EMU) i uvođenje
eura.
Postignuća
a.Početna nastojanja (prije uspostave
jedinstvenog tržišta)
Područje primjene prvih mjera Zajednice bilo je
ograničeno. Prvom direktivom od 11. svibnja 1960.,
koja je izmijenjena 1962., bezuvjetno su liberalizirana izravna ulaganja, kratkoročni ili srednjoročni zajmovi za komercijalne transakcije te kupovina vrijednosnih papira kojima se trguje na burzi. Neke države
članice odlučile su da neće čekati odluke Zajednice
te su uvele jednostrane nacionalne mjere čime su
praktički ukinule sva ograničenja kretanja kapitala
(Njemačka 1961., Ujedinjena Kraljevina 1979. i ze-
mlje Beneluksa (međusobno) 1980.). Uslijedila je
Direktiva (72/156/EEZ) o međunarodnim tokovima
kapitala.
b.Daljnji razvoj i opća liberalizacija
u pogledu jedinstvenog tržišta
Napredak koji je počeo u razdoblju od 1960. do 1962.
nastavljen je tek nakon uspostave jedinstvenog tržišta skoro 20 godina kasnije. Direktivama iz 1985. i
1986. bezuvjetna liberalizacija proširena je na dugoročna kreditiranja komercijalnih transakcija i kupovinu vrijednosnih papira kojima se ne trguje na burzi.
U cilju ostvarenja jedinstvenog tržišta (do 1993.) koje
je uključivalo prelazak iz europskog monetarnog sustava u europsku monetarnu uniju te uvođenje eura,
kretanja kapitala u prvoj su fazi bila potpuno liberalizirana Direktivom Vijeća br. 88/361/EEZ od 24. lipnja 1988. kojom su od 1. srpnja 1990. bila uklonjena
sva preostala ograničenja kretanja kapitala između
rezidenata država članica. Rezultat je bio proširenje
liberalizacije na monetarne ili fiktivne transakcije,
koje mogu imati najveći učinak na nacionalne monetarne politike, na primjer na zajmove, devizne depozite i transakcije vrijednosnim papirima. U tu direktivu uvrštena je i tzv. zaštitna klauzula kojom je
državama članicama omogućeno donošenje zaštitnih mjera kad kratkoročna kretanja kapitala iznimne
veličine ozbiljno narušavaju provođenje monetarne
politike. No takve mjere mogle su se primijeniti samo
na ograničen broj propisno obrazloženih slučajeva i
nisu mogle trajati duže od šest mjeseci (nijedna država članica nije iskoristila ovu mogućnost). Nekim
državama bilo je dopušteno da zadrže privremena
ograničenja, većinom u vezi s kratkoročnim kretanjima, ali samo na određeno vrijeme: to se primjenjivalo na Irsku, Portugal i Španjolsku do 31. prosinca
1992. te Grčku do 30. lipnja 1994. No Protokolom
br. 32 priloženim Ugovoru o Europskoj uniji (UEU)
Danskoj je dopušteno, na primjer, da zadrži postojeće zakonodavstvo kojim se nerezidentima ograničava stjecanje nekretnina za sekundarno boravište.
UNUTARNJE TRŽIŠTE
132
c. Konačni sustav
1.Načelo
U drugoj fazi, Ugovorom iz Maastrichta (UEU) uvedeno je slobodno kretanje kapitala kao jedna od sloboda iz Ugovora. Danas se člankom 63. UFEU-a zabranjuju sva ograničenja kretanja kapitala i plaćanja
među državama članicama te između država članica
i trećih zemalja. To čini jedinstvenu dimenziju te posebne slobode utvrđene Ugovorom koja se odnosi
na treće zemlje. Zabranjuju se sve prepreke, ne samo
diskriminirajuće. Utvrđuje se opća zabrana koja nadilazi jednostavno ukidanje nejednakog postupanja
na temelju državljanstva (vidi predmet C–367/98,
Komisija protiv Portugala, stavak 44.). Člankom 65.
stavkom 1. UFEU-a dopušteno je različito oporezivanje nerezidenata i stranih ulaganja, ali to ne smije
predstavljati sredstvo proizvoljne diskriminacije ili
prikriveno ograničenje (članak 65. stavak 3. UFEU-a).
Čak i u odnosima s trećim zemljama, načelo slobodnog kretanja kapitala ima prednost pred reciprocitetom i održavanjem pregovaračke moći država članica prema trećim zemljama (vidi predmet C-101/05,
Skatteverket protiv A).
Na pravo na slobodno kretanje kapitala ne utječu
obveze prijavljivanja, tj. prijava prekograničnih
transakcija (na primjer za elektroničko plaćanje,
gotovinu i kretanja vrijednosnih papira iznad određenog praga) u svrhu vanjskotrgovinskih statističkih podataka koji se upotrebljavaju za sastavljanje
platne bilance država članica i Europske monetarne
unije.
2. Izuzeća i opravdana ograničenja
Izuzeća su uglavnom ipak ograničena na kretanja
kapitala u treće zemlje ili iz njih (članak 64. UFEUa). Osim mogućnosti da na snazi ostanu nacionalne
mjere ili mjere Zajednice u pogledu izravnih ulaganja i određenih drugih transakcija, a koje su bile na
snazi do 31. prosinca 1993. (za Bugarsku, Estoniju i
Mađarsku do 31. prosinca 1999.), Vijeće može jednoglasno i nakon savjetovanja s Parlamentom usvojiti
mjere koje predstavljaju korak unatrag kad je riječ
o liberalizaciji kretanja kapitala u treće zemlje ili iz
njih. Vijeće i Parlament mogu usvojiti zakonodavne
mjere u pogledu kretanja kapitala u treće zemlje ili
iz njih koje obuhvaćaju izravna ulaganja, pružanje
financijskih usluga ili uvrštenje vrijednosnih papira
na tržišta kapitala (na primjer prijedlog uredbe o
prijelaznim odredbama za bilateralne sporazume
o ulaganju između država članica i trećih zemalja
(COM(2010)0344 te zakonodavna rezolucija Parlamenta od 10. svibnja 2011 (TA(2011)0206)). Člankom 66. UFEU-a obuhvaćene su zaštitne mjere u
odnosu na treće zemlje, ali one su ograničene na
razdoblje od šest mjeseci.
U pravilu jedina opravdana ograničenja kretanja
kapitala, što uključuje i ona unutar Unije, koja države članice mogu primijeniti utvrđena su člankom
65. UFEU-a i obuhvaćaju: (i) mjere za sprečavanje
povrede nacionalnih zakona (posebno u području
oporezivanja i bonitetnog nadzora financijskih usluga), (ii) postupke za prijavu kretanja kapitala u administrativne ili statističke svrhe, te (iii) mjere opravdane razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti. Taj
članak dopunjen je člankom 75. UFEU-a kojim su
utvrđene mogućnosti financijskih sankcija protiv
pojedinaca, skupina ili nedržavnih subjekata radi
suzbijanja terorizma i borbe protiv njega. U skladu
s člankom 215. UFEU-a financijske sankcije mogu se
poduzeti protiv trećih zemalja, pojedinaca, skupina
ili nedržavnih subjekata na temelju odluka donesenih u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike.
3. Posljedice ekonomske i monetarne unije
(EMU): ukidanje zaštitne klauzule
Današnja zaštitna klauzula utvrđena je člankom 144.
UFEU-a (zajedno s člankom 143. UFEU-a). Omogućuje poduzimanje zaštitnih mjera za platnu bilancu u
slučaju teškoća koje ugrožavaju funkcioniranje unutarnjeg tržišta ili u slučaju iznenadne krize. Od 1. siječnja 1999., početka treće faze EMU-a, zaštitna klauzula za rješavanje krize platne bilance primjenjuje
se samo na države članice koje (još) nisu uvele euro.
d.Postupanje u slučaju
povrede i odluke Suda
Ako države članice neopravdano ograničavaju slobodno kretanje kapitala, primjenjuje se redovni postupak zbog povrede obveze naveden u člancima
258. do 260. UFEU-a.
Važni slučajevi povrede obuhvaćaju, među ostalim,
posebna prava tijela javne uprave u privatnim poduzećima/sektorima (npr. Komisija protiv Njemačke
(predmet C-112/05 Volkswagen); predmet protiv
Portugala (predmet C-171/08) iz 2010. u kojem je
Sud potvrdio prijašnju sudsku praksu o posebnim
pravima te naglasio da slobodno kretanje kapitala
obuhvaća izravna i portfeljska ulaganja; te predmet
u kojem je stranka treća zemlja (predmet C-452/04
Fidium Finanz).
e.Plaćanja
U pogledu plaćanja, člankom 63. stavkom 2. UFEU-a
utvrđeno je „da su u okviru odredaba tog poglavlja
zabranjena sva ograničenja u platnom prometu između država članica te između država članica i trećih zemalja”.
1. Usklađivanje troškova domaćih i
prekograničnih plaćanja u europodručju
Uredbom (EZ) br. 2560/2001 od 19. prosinca 2001.
usklađeni su troškovi nacionalnih i prekograničnih
plaćanja u europodručju. Ta je Uredba u međuvremenu stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom
(EZ) br. 924/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od
16. rujna 2009. o prekograničnom platnom prometu u Zajednici. Okvir je tada poboljšan Uredbom
133
3.1. Unutarnje tržište: opći okvir
(EU) br. 260/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od
14. ožujka 2012. o utvrđivanju tehničkih i poslovnih
zahtjeva za kreditne transfere i izravna terećenja u
eurima.
2. Novi pravni okvir za plaćanja
Direktivom 2007/64/EZ o uslugama platnog prometa utvrđuje se pravni temelj za stvaranje jedinstvenog platnog tržišta na razini EU-a do 2010. Njezin je
cilj stvaranje opsežnog niza pravila važećih za sve
platne usluge u EU-u da bi prekogranična plaćanja
bila jednostavna, učinkovita i sigurna kao i nacionalna plaćanja u državi članici te da bi poticala učinkovitost i smanjenje troškova većim tržišnim natjecanjem
koje će se postići otvaranjem tržišta usluga platnog
prometa novim sudionicima. Direktivom o uslugama
platnog pometa utvrđuje se potreban pravni okvir
za inicijativu europske bankarske industrije nazvanu jedinstveno područje plaćanja u eurima (SEPA).
Instrumenti SEPA-e bili su dostupni, ali se do kraja
2010. nisu često koristili. Stoga je u prosincu 2010.
Komisija predložila Uredbu (COM(2010)0775) kojom
se utvrđuju krajnji rokovi za prijelaz s postojećih nacionalnih kreditnih transfera i izravnih terećenja na
instrumente SEPA-e; tako su postupno ukinuti nacionalni kreditni transferi 12 mjeseci, a izravna terećenja 24 mjeseca nakon što je Uredba stupila na snagu. Prijedlog je usvojen Uredbom (EU) br. 260/2012
Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012.
o utvrđivanju tehničkih i poslovnih zahtjeva za kreditne transfere i izravna terećenja u eurima kojom se
izmjenjuje Uredba (EZ) br. 924/2009).
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je snažno podržao nastojanja Komisije za
poticanje liberalizacije kretanja kapitala. No uvijek je
smatrao da bi ta liberalizacija trebala biti naprednija
u EU-u nego između EU-a i ostatka svijeta čime bi
se osiguralo da europski štediše daju prednost europskim ulaganjima. Naglasio je i da bi liberalizaciju kapitala trebala podržati potpuna liberalizacija
financijskih usluga i usklađivanje poreznih zakona
radi stvaranja jedinstvenog europskog financijskog
tržišta. Zbog političkih pritisaka Parlamenta Komisija
je mogla početi donositi zakonodavstvo o usklađivanju nacionalnih i prekograničnih plaćanja (usp. rezoluciju Parlamenta od 17. lipnja 1988.).
Na području koje je s tim usko povezano Parlament
je svojom nezakonodavnom rezolucijom od 7. srpnja 2005. o poravnavanju i namiri u Europskoj uniji
podržao cilj učinkovitog, integriranog i sigurnog tržišta za poravnavanje i namiru vrijednosnih papira
u EU-u te je održao radionicu o pitanjima u vezi sa
zakonom o vrijednosnim papirima (vidi dokument
PE 464.428 o radionici i PE 464.416 o povezanom
informativnom dokumentu). Parlament trenutačno
očekuje da će se o daljnjim zakonodavnim prijedlozima u području poravnavanja i namire raspravljati u
redovnom zakonodavnom postupku.
JJ Doris Kolassa
UNUTARNJE TRŽIŠTE
134
3.2.Provedba
3.2.1. Politika tržišnog natjecanja
U člancima 101. do 109. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) sadržana
su pravila o tržišnom natjecanju na zajedničkom tržištu. Prema tim pravilima među
poduzetnicima se zabranjuju svi sporazumi kojima se ograničava tržišno natjecanje.
Svaka zloporaba vladajućeg položaja na tržištu od strane poduzetnika zabranjena
je u mjeri u kojoj bi mogla utjecati na trgovinu među državama članicama.
Koncentracije poduzetnika i preuzimanja koji su od značaja za cijelu Zajednicu
kontrolira Komisija te u određenim slučajevima mogu biti zabranjeni.
Zabranjene su državne potpore u korist određenih poduzetnika ili proizvoda, koje vode
do narušavanja tržišnog natjecanja, ali mogu biti dopuštene u određenim slučajevima.
Pravila tržišnog natjecanja važe i za javna poduzeća, obavljanje javnih usluga
i usluga od općeg interesa. Ako je ostvarenje ciljeva tih posebnih usluga
ugroženo, pravila o tržišnom natjecanju mogu se staviti izvan snage.
Pravna osnova
Postignuća
•
Članci 101. do 109. UFEU-a i Protokol br. 27 o
unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju, kojim
se pojašnjava da je nenarušeno tržišno natjecanje obuhvaćeno ciljem unutarnjeg tržišta u članku 3. stavku 3. UFEU-a.
•
Uredba o
br. 139/2004.
•
Članci 37., 106. i 345. UFEU-a o javnim poduzećima te članci 14., 59., 93., 106., 107., 108. i 114.
UFEU-a o obavljanju javnih usluga, usluga od
općeg interesa i usluga od općeg gospodarskog
interesa; članak 36. Povelje o temeljnim pravima.
kontroli
koncentracija
(EZ)
Ciljevi
Temeljni cilj zajedničkih propisa o tržišnom natjecanju je zaštititi tržišno natjecanje od narušavanja.
Učinkovito tržišno natjecanje nije samo sebi svrha
nego uvjet za stvaranje slobodnog i dinamičnog
unutarnjeg tržišta te služi kao jedan od instrumenata za promicanje općeg gospodarskog blagostanja.
Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona zaštita
tržišnog natjecanja od narušavanja nije više izričito
navedena u članku 3. UFEU-a, nego je obuhvaćena pojmom unutarnjeg tržišta sukladno Protokolu
br. 27. Od toga se ne očekuju promjene u praksi jer
su pravila tržišnog natjecanja ostala nepromijenjena.
Uvjeti njihove primjene i pravne posljedice toliko su
se učvrstili u dugogodišnjoj administrativnoj praksi
Europske komisije i presudama europskih sudova da
važe kao stabilni.
a.Potpuna zabrana sporazuma koji
ograničavaju tržišno natjecanje
(članak 101. UFEU-a)
Zabranjeni su i ništavni svi sporazumi među poduzetnicima koji mogu utjecati na tržišno natjecanje i
na trgovinu unutar Zajednice (stavak 1.). Sporazumi
koji doprinose poboljšanju proizvodnje ili distribucije robe ili promidžbi tehničkog ili gospodarskog napretka mogu biti izuzeti iz te zabrane, pod uvjetom
da potrošačima omogućuju pravedan udio u koristi
koja iz njih proizlazi, da se ne nameću nepotrebna
ograničenja i ne isključuje konkurencija s tržišta s obzirom na znatan dio dotičnih proizvoda (stavak 3.).
Od 1. svibnja 2004. provedba propisa iz članaka
101. i 102. UFEU-a uređuje se Uredbom Vijeća (EZ)
br. 1/2003. U skladu s tim nacionalna tijela koja su
nadležna za tržišno natjecanje i sudovi država članica mogu samostalno primjenjivati članke 101. i 102.
UFEU-a. Sljedeći instrumenti pokazali su se korisni u
praksi:
•
Skupna izuzeća: Skupina sadržajno sličnih pojedinačnih sporazuma koji obično imaju usporedive učinke na tržišno natjecanje. Ako se od
takve skupine sporazuma očekuje redovito ispunjavanje uvjeta za izuzeće iz članka 101. stavka
3. UFEU-a, postoji mogućnost da se skupina u
pravnom obliku uredbe izuzme od zabrane iz
članka 101. stavka 1. UFEU-a. Cilj ovog postupka
je smanjiti administrativni teret Europske komisije.
•
Sporazumi male vrijednosti: Određeni sporazumi, koji nisu uključeni u izuzeća iz članka 101.
stavka 3. UFEU-a, ne predstavljaju povredu pro-
135
3.2.Provedba
pisa ako su male vrijednosti i neprimjetno se
odražavaju na tržište (načelo „de minimis“). Takvi
sporazumi često se smatraju korisnim za suradnju između malih i srednjih poduzetnika.
Određene vrste sporazuma uvijek se smatraju štetnim za tržišno natjecanje i stoga su bez iznimke zabranjeni; to su u prvom redu dogovaranje cijena i
klauzule o zaštiti područja.
Postupci nagodbe u slučaju kartela: Na temelju
Uredbe (EZ) br. 773/2004 u vezi s Uredbom (EZ)
622/2008 postoji mogućnost ubrzanja postupka i
njegova okončanja uz novčanu kaznu umanjenu za
10 % ako dotični poduzetnici podupiru Europsku
komisiju u njezinu radu i ako su u prijašnjem stadiju
postupka otkrili svoje sudjelovanje u dogovoru koji
je suprotan tržišnom natjecanju.
Tužbe za naknadu štete: Radi jačanja odvraćajućeg
učinka zabranjenih sporazuma i poboljšanja zaštite
potrošača, Europska komisija je 2008. objavila Bijelu
knjigu o tužbama za naknadu štete. U lipnju 3013.
podnijela je prijedlog direktive o određenim propisima za naknadu štete zbog povrede odredaba prava
tržišnog natjecanja (COM(2013)0404 završna verzija), koji je trenutno u zakonodavnom postupku. Za
postupke protiv kartela tu se pojavljuju, prije svega,
dvije osobitosti: građanskopravna naknada štete
stajala bi uz novčanu kaznu i učinkovitost programa
pokajnika ne smije biti ugrožena.
b. Zloporaba vladajućeg položaja na
tržištu (članak 102. UFEU-a)
„Pod vladajućim položajem u ovom smislu misli se
na gospodarsku moć nekog poduzeća koja mu omogućava sprječavanje učinkovitog tržišnog natjecanja
na relevantnom tržištu tako što mu daje veliku mogućnost neovisnog djelovanja prema konkurentima, kupcima te naposljetku potrošačima” (predmet
27/76, United Brands). Vladajući položaj ocjenjuje se
u pogledu na cjelokupno unutarnje tržište ili jedan
njegov znatan dio. Opseg relevantnog tržišta ovisi o
značajkama proizvoda, postojanju kupaca i dostupnosti proizvoda te o ponašanju/spremnosti potrošača da prijeđu na alternativni proizvod. Člankom
102. UFEU-a definira se neiscrpan popis primjera
zlouporabe.
c.Postupak kontrole koncentracije
Prema Uredbi br. 139/2004 sve koncentracije koje
mogu u velikoj mjeri onemogućiti tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu ili njegovom znatnom
dijelu, posebno uspostavom/jačanjem vladajućeg
položaja, smatrat će se nespojive sa zajedničkim tržištem (članak 2. stavak 3.). Koncentracije se moraju
prijaviti Europskoj komisiji prije njihove provedbe.
Polazna točka tog ispitivanja je stjecanje kontrole u
drugom poduzeću (članak 3. stavak 1.). Koncentracija ne smije biti provedena prije nego što Komisija da
odobrenje (članak 7.). Ne postoji sustavna naknadna
kontrola i razdruživanje koncentracije poduzeća.
Postupak se može sastojati od dvije faze. Postupci
većinom mogu završiti već nakon prve faze (25 radnih dana). Komplicirani slučajevi detaljnije se ispituju
u drugoj fazi (90 radnih dana). Odluke o izdavanju
odobrenja mogu biti povezane s određenim uvjetima i obvezama (članak 8.).
d. Zabrana potpora iz članka 107. UFEU-a.
Potpore su sredstva dodijeljena iz državnog proračuna koja neposredno odobravaju države članice.
Obuhvaćaju, osim bespovratnih subvencija, povoljne zajmove, oslobođenje od poreza/davanja i zajmovna jamstva, čak i posjedovanje dionica u poduzećima od strane države ako se davanjem prednosti
određenim poduzećima ili proizvodnim sektorima
narušava/može narušiti tržišno natjecanje i utječe na
trgovinu između država članica.
Zabrana potpora ne primjenjuje se na slučajeve navedene u stavku 2. Takve potpore spojive su s unutarnjim tržištem i samim time dopuštene. Europska
komisija mora pojedinačno ispitati slučajeve navedene u stavku 3. Pri nadzoru potpora također se
primjenjuje načelo „de minimis”, a od 2008. i opće
skupno izuzeće (Uredba (EZ) br. 800/2008).
Uslijed gospodarske i financijske krize je na pravnoj
osnovi iz članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a stvoren privremeni pravni okvir koji je najprije važio do
kraja 2010., ali je produžen. Odredbe su na primjer
obuhvaćale:
•
privremeni okvir Zajednice za državne potpore
kako bi se olakšao pristup sredstvima za financiranje, SL C 83 od 7.4.2009., str. 1;
•
primjenu propisa o državnim potporama na
mjere pomoći financijskim institucijama SL C
270 od 25.10.2008., str. 8;
•
rekapitalizaciju financijskih institucija, SL C 10 od
15.1.2009., str. 2.
Potpore koje su na raspolaganju svim gospodarskim
sektorima trebale su nadomjestiti zastoj kreditiranja
od strane banaka i poticati ulaganja u održiv rast.
Trenutačno se revidiraju sva pravila o potporama;
nova pravila, koja zamjenjuju i instrumentarij za slučajeve krize, trebaju se primjenjivati od 2014.
e.Javne usluge, usluge od općeg interesa i
usluge od općeg gospodarskog interesa
Člankom 14. stavkom 2. UFEU-a Europska unija prvi
put dobiva podijeljenu zakonodavnu nadležnost.
Redovnim zakonodavnim postupkom dodjeljuje se
Europskom parlamentu i Vijeću u člancima 52. i 114.
UFEU-a uloga ravnopravnih suzakonodavaca. Članak
14. UFEU-a dopunjen je Protokolom (br. 26) o uslugama od općeg interesa. Tu se uz pozivanje na članak 14. UFEU-a ponovno naglašava važnost usluga,
njihova raznovrsnost, široko diskrecijsko pravo na-
UNUTARNJE TRŽIŠTE
136
cionalnih, regionalnih i lokalnih tijela te univerzalni
pristup. Članak 14. UFEU-a dobio je posebnu važnost
člankom 36. Povelje o temeljnim pravima. I njime se
građanima Unije priznaje pristup uslugama od općeg gospodarskog interesa radi poticanja socijalne i
teritorijalne kohezije Unije.
Komisija je 20. prosinca 2011. donijela novi paket o
uslugama od općeg gospodarskog interesa. Pravila
tog paketa primjenjuju se od 31. siječnja 2012., a sastoje se od Odluke Komisije (SL L 7 od 11.1.2012., str.
3.) i dvije Komunikacije (SL C 8 od 11.1.2012., str. 14. i
SL C 8 od 11.1.2012., str. 15.). Direktiva 2006/1111/EZ
primjenjuje se i dalje.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament sudjeluje u zakonodavstvu o
tržišnom natjecanju većinom samo kroz postupak
savjetovanja. Stoga je njegov utjecaj ograničen u odnosu na utjecaj Komisije i Vijeća. Europski parlament
više je puta zahtijevao da se redovni zakonodavni
postupak uvede i za pravo tržišnog natjecanja.
Najvažnija uloga Europskog parlamenta stoga je
kontrola izvršne vlasti. Povjerenik Komisije nadležan
za tržišno natjecanje pojavljuje se nekoliko puta godišnje pred Odborom za ekonomsku i monetarnu
politiku (ECON) kako bi razjasnio njezinu politiku i
raspravljao o pojedinačnim odlukama.
Europski parlament svake godine donosi rezoluciju
o godišnjem izvješću Europske komisije o politici tržišnog natjecanja. Međutim od 2011. godine ta rezolucija ne predstavlja samo osvrt na rezultate Komisije
iz prethodnog izvještajnog razdoblja, nego se bavi i
aktualnim ključnim pitanjima prava tržišnog natjecanja i njegove primjene.
S ciljem poboljšane zaštite potrošača početkom
2012. Europski parlament donio je rezoluciju kojom
zahtijeva jedinstveni pravni okvir za kolektivne tužbe potrošača (A7-0012/2012). Na gore spomenuti
prijedlog direktive o naknadi štete primjenjuje se
redovni zakonodavni postupak. Riječ je o rijetkom
slučaju u području tržišnog natjecanja u kojem Europski parlament (zajedno s ECON-om kao nadležnim odborom) ima ulogu suzakonodavca.
U svojoj Rezoluciji od 15.11.2011. o izmjeni propisa
EU-a o potporama za usluge od općeg gospodarskog interesa (P7_TA-PROV (2011)0494), koju je donio u vezi s Komisijinim planom reforme, Parlament
naglašava da je potrebno pojasniti odnos između
odredbi unutarnjeg tržišta i obavljanja javnih usluga
te ponovo zahtijeva primjenu načela supsidijarnosti.
Podsjeća na nadležnost i diskrecijska prava nacionalnih/komunalnih tijela i u tom kontekstu upućuje na
Protokol br. 26 koji je obuhvaćen UFEU-om.
JJ Stephanie Honnefelder
11/2013
137
3.2.Provedba
3.2.2. Ugovori o javnoj nabavi
Tijela javne uprave sklapaju ugovore kako bi osigurala izvođenje radova i pružanje
usluga. Ovi ugovori sklopljeni s jednim ili više pružatelja usluga u zamjenu za
naknadu nazivaju se javnim ugovorima i čine važan dio BDP-a Europske unije.
Pravna osnova
Članci 26., 34., članak 53. stavak 1., članci 56., 57.,
62. i 114. Ugovora u funkcioniranju Europske unije
(UFEU).
Ciljevi
Ugovori o javnoj nabavi imaju važnu ulogu u gospodarstvima država članica. Procjenjuje se da oni čine
više od 16 % BDP-a Europske unije. Prije provedbe
zakonodavstva Zajednice, samo 2 % ugovora o javnoj nabavi bilo je dodijeljeno stranim poduzetnicima. Ti ugovori imaju ključnu ulogu u nekim sektorima (kao što su graditeljstvo i javni radovi, energetika,
telekomunikacije i teška industrija) te su, na temelju
zakonskih i administrativnih propisa, tradicionalno naklonjeni domaćim dobavljačima. Nedostatak
otvorenog i učinkovitog tržišnog natjecanja bila je
jedna od prepreka dovršetku jedinstvenog tržišta,
uzrok povećanja troškova za javne naručitelje te u
nekim glavnim industrijama smetnja razvoju tržišnog natjecanja.
Primjenom načela unutarnjeg tržišta u tim ugovorima (posebno slobode pružanja usluga i slobode
tržišnog natjecanja) osigurava se bolja raspodjela
gospodarskih resursa i racionalnija upotreba javnih
sredstava pa zbog veće konkurentnosti tijela javne
uprave nabavljaju proizvode i usluge najbolje kvalitete i po najboljoj cijeni. Davanjem prednosti najboljim poduzetnicima na europskom tržištu potiče se
konkurentnost europskih tvrtki (koje se onda mogu
širiti i razvijati svoja tržišta) te se poštuje načelo transparentnosti, jednakog postupanja, prave konkurentnosti i učinkovitosti, čime se smanjuje rizik od prevare i korupcije. Zaista otvoreno jedinstveno tržište
može se postići samo ako sva poduzeća mogu jednakopravno sudjelovati u postupcima javne nabave.
nim radovima, ugovorima o javnoj nabavi robe te
ugovorima o javnim uslugama (ispravljenu Direktivom 2005/75/EZ) i Direktivu 2004/17/EZ o vodnom
gospodarstvu, energetskom i prometnom sektoru
te sektoru poštanskih usluga. Neki prilozi objema
direktivama izmijenjeni su Direktivom 2005/51/EZ.
Direktiva 2004/17/EZ ne primjenjuje se na „koncesije” za radove i usluge dodijeljene samo za provođenje određenih djelatnosti.
Direktivom 2009/81/EZ uvedena su posebna pravila
o javnoj nabavi za potrebe obrane koja bi poduzećima iz obrambenog sektora trebala omogućiti lakši
pristup tržištima obrambene opreme drugih država
članica.
Definicije
„Ugovori o javnoj nabavi” su ugovori koje pismeno
sklapaju jedan ili više gospodarskih subjekata i jedan
ili više javnih naručitelja, a cilj im je izvedba radova,
nabava robe ili usluga u zamjenu za naknadu.
„Javni naručitelji” su država, regionalne ili lokalne
vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice formirane od strane jedne ili više takvih
vlasti, ili jednog ili više tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava i koja su osnovana s posebnim
ciljem zadovoljavanja potreba u općem interesu, nemaju industrijski ili trgovački karakter, imaju pravnu
osobnost te ih financiraju „javni naručitelji” ili su pod
njihovim upravljačkim nadzorom. Svi su navedeni u
prilozima.
„Koncesije” su ugovori slični ugovoru o javnim uslugama, a razlikuju se samo u činjenici da se naknada
za pružene usluge sastoji samo od prava na iskorištavanje tih usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem.
Postupci
Postignuća
Zajednica je osigurala zakonodavstvo kojemu je cilj
uskladiti nacionalne propise te nametnuti obveze
vezane za oglašavanje poziva na dostavu ponuda
i za objektivna mjerila za provjeru ponuda. Nakon
usvajanja raznih normativnih akata od 60-ih godina
prošloga stoljeća, Zajednica je odlučila pojednostaviti i uskladiti zakone o javnoj nabavi te je u tu svrhu usvojila četiri direktive (92/50/EEZ, 93/36/EEZ,
93/37/EEZ i 93/38/EEZ).
Po prijedlogu iz Zelene knjige od 27. studenog 1996.
tri su direktive radi pojednostavljenja i pojašnjenja
spojene u Direktivu 2004/18/EZ o ugovorima o jav-
U pozivima na dostavu ponuda postoje tri vrste postupaka koji se koriste na temelju sustava pragova
zajedno s metodama za izračunavanje procijenjene
vrijednosti svakog ugovora o javnoj nabavi te objavom obveznih ili okvirnih postupaka koji se koriste
kao što je to odlučeno u direktivama. Sustav pragova ažurira se svake dvije godine. U „otvorenom postupku” bilo koji zainteresirani gospodarski subjekt
može podnijeti ponudu. U „ograničenom postupku” ponudu mogu podnijeti samo pozvani kandidati. U „pregovaračkom postupku” javni naručitelji
konzultiraju gospodarske subjekte po svom izboru i
s jednim ili više njih pregovaraju o uvjetima ugovora.
UNUTARNJE TRŽIŠTE
138
„Natjecateljski dijalog” (postupak u kojem bilo koji
gospodarski subjekt može zatražiti da sudjeluje, pri
čemu javni naručitelji vode dijalog s natjecateljima
primljenima u taj postupak, s ciljem razvijanja više
prikladnih rješenja koja mogu udovoljiti njihovim
zahtjevima, i na temelju kojih su izabrani natjecatelji pozvani da podnesu ponude) u okviru Direktive
2004/18/EZ, primjeren je za zahtjevne ugovore.
Sva pravila koja se primjenjuju u pojedinačnom
natječaju (npr. za postupak, primanje, mjerljive
osobine, postupak dražbe i tehničkih specifikacija,
davanje narudžbi podizvođačima, obveze, uvjete
za provedbu narudžbi, gospodarske, financijske i
tehničke kapacitete, kvalifikacije i dodjelu ugovora)
moraju biti pojašnjena u „pozivu na dostavu ponuda”
i u priloženim „specifikacijama”, što vrijedi kao opće
načelo.
Svi postupci moraju poštovati načela prava EU-a:
transparentnost, nediskriminaciju, tržišno natjecanje, slobodno kretanje, uzajamno priznavanje, proporcionalnost, povjerenje i učinkovitost. Ta se načela
moraju poštivati, što vrijedi i za ugovore o javnoj nabavi koje potpisuje treća strana, bilo javna ili privatna, kojoj je javni naručitelj dao posebna ili ekskluzivna prava za pružanje javne usluge. Nacionalni propisi mogu se primijeniti no oni moraju biti u skladu
s postojećim zakonima EU-a, npr. o javnom moralu,
javnoj politici i sigurnosti, zdravlju, životu ljudi i životinja, uvjetima zapošljavanja i sigurnosti na radu, sigurnosti prijenosa informacija elektroničkim putem,
sigurnosti, povjerljivosti, privatnosti, certificiranju,
okolišu, kršenju pravila te o uvjetima obavljanja djelatnosti ili profesije. Komisija snažno podupire razvijanje međunarodnog okvira za elektroničke sustave
javne nabave te će predložiti mjere čijom će primjenom osigurati dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta, poboljšati upravljanje sustavom javne nabave te
postići veću učinkovitost. U tom smislu primjenjuju
se Direktive 1999/93/EZ i 2000/31/EZ.
Postoje posebna pravila koja se odnose na koncesije
za javne radove, natječaje na području uslužnih djelatnosti, sklapanje ugovora s podizvođačima, okvirne sporazume, dinamičke sustave nabave i ugovore
o javnim radovima sa subvencioniranim programima gradnje. Uredbom (EZ) br. 2195/2002 utvrđen je
jedinstveni rječnik javne nabave (CPV).
b.Pravila o objavljivanju i transparentnosti
Ugovori o javnoj nabavi čija vrijednost premašuje
prag koji je zadan u direktivama moraju se objaviti
u skladu sa standardnim obrascima. Kod određenih
ugovora objavljivanje obavijesti (npr. objava idejnog
natječaja) je obavezno, dok kod drugih to nije slučaj
(npr. kod prethodne objave). Načini objavljivanja,
vremenski rokovi i pravila koja se primjenjuju za obavještavanje i razmjenu informacija te način postupka
navedeni su u dvjema direktivama i pripadajućim
prilozima, kao i u Uredbi (EZ) br. 1564/2005. U odluci
2005/15/EZ navedena su detaljna pravila u vezi postupka za utvrđivanje je li određena djelatnost izravno izložena tržišnom natjecanju, kao što stoji u članku 30. Direktive 2004/17/EZ. Svaki javni naručitelj
mora ponuditelje što je ranije moguće obavijestiti o
donesenim odlukama u vezi s postupkom i sklapanjem ugovora. Svaki neuspješni kandidat mora biti
obaviješten o razlozima odbijanja.
c.Pravni lijekovi
Kako bi se slučajevi kada javni naručitelji krše pravila o javnoj nabavi riješili, Direktivom o pravnim lijekovima (2007/66/EZ) osigurava se učinkovit sustav
revizija koji obuhvaća obje direktive o javnoj nabavi
(2004/17/EZ i 2004/18/EZ). Važan element u Direktivi o pravnim lijekovima je razdoblje „mirovanja”
od dana kada su ponuditelji obaviješteni o odluci o
odabiru ponuditelja pa sve do potpisivanja ugovora.
To razdoblje mirovanja traje deset kalendarskih dana
od te odluke ako se za objavu koristi elektronička
pošta ili faks, ili petnaest kalendarskih dana ako se
koriste druga sredstva.
d.Drugi aspekti javne nabave
Sve se više shvaća potencijal javne nabave kao političkog instrumenta. U komunikaciji Komisije od
srpnja 2008. vlade država pozivaju se da do 2010.
polovicu svojih postupaka javne nabave usklade sa
zajedničkim ekološkim mjerilima. Priručnik Komisije
pod nazivom „Kupujmo na društveno osviješten način priručnik za socijalnu osviještenost u javnoj nabavi” iz 2010. promiče socijalnu odgovornost javne
nabave. Pretkomercijalna javna nabava potiče tijela
javne vlasti da u tom procesu budu inovativna.
a. Kriteriji za odabir ponude
Reforma
Bira se između (a) najniže cijene i (b) ekonomski
najpovoljnije ponude (kriterij koji sadržava nekoliko
elemenata uključujući kvalitetu, cijenu, tehničku vrijednost, ekološke značajke, vremenski rok isporuke,
profitabilnost, itd.). Izabrani kriteriji moraju biti navedeni u pozivu na dostavu ponuda i u priloženim
dokumentima.
Europska komisija je 20. prosinca 2011. prihvatila zakonske prijedloge za zamjenu Direktiva 2004/17/EZ
i 2004/18/EZ. Cilj prijedloga je pojednostaviti postupak i učiniti ga fleksibilnijim kako bi se malim i srednjim poduzetnicima osigurao bolji pristup javnoj
nabavi te kako bi se veća pažnja posvetila socijalnim
i ekološkim kriterijima.
Na isti je datum Europska komisija također predložila Direktivu o koncesijama, uključujući i koncesije za
davanje usluga, te time dovršila zakonodavni okvir o
javnoj nabavi na unutarnjem tržištu. Od 21. ožujka
139
3.2.Provedba
2012. raspravljalo se i o vanjskoj komponenti javne
nabave, kada je Komisija objavila prijedlog Uredbe
o uspostavi pravila o pristupu robe i usluga iz trećih
zemalja unutarnjem tržištu javne nabave EU-a i postupcima nakon pregovora o pristupu robe i usluga
iz EU-a tržištima javne nabave trećih zemalja.
Komisija je u listopadu 2010. također pokrenula savjetovanje o e-javnoj nabavi [1] te je u travnju 2012.
prihvatila strategiju o e-javnoj nabavi [2] u cilju postizanja potpune informatizacije javne nabave do sredine 2016.
Uloga Europskog parlamenta
Europski je parlament proteklih godina bio aktivan
na području javne nabave te usvojio nekoliko rezolucija, uključujući Rezoluciju od 18. svibnja 2010. o
novostima u javnoj nabavi, Rezoluciju od 12. svibnja
o jednakom pristupu tržištima javnog sektora u EU-u
Zelena knjiga o proširenju upotrebe e-javne nabave u
EU-u – COM(2012)0571.
[1]
COM(2012)0179 konačno.
[2]
i trećim zemljama i Rezoluciju od 25. listopada 2011.
o modernizaciji javne nabave.
Odbor EP-a za unutarnje tržište i zaštitu potrošača
18. prosinca 2012. i 24. siječnja 2013. usvojio je tri izvješća o zakonodavnim prijedlozima o javnoj nabavi
i koncesijama. Parlament osobito podržava mjere
pojednostavljenja kao što su fleksibilni postupci,
te poziva na pojačanu pravnu sigurnost. Parlament
smatra da najjeftinija cijena ne bi trebala biti jedini
kriterij za odabir ponude. Najbolja vrijednost, uključujući i kriterije održivosti (troškovi životnog vijeka,
okolišni i socijalni kriteriji) također bi se trebali uzeti
u obzir.
Pregovarački tim Parlamenta trenutno raspravlja o
prijedlozima u trijalogu s Vijećem i Komisijom prije
glasovanja na plenarnoj sjednici.
JJ Carine Piaguet
UNUTARNJE TRŽIŠTE
140
3.2.3. Pravo društava
Nakon višegodišnjih pokušaja uvođenja jedinstvenog europskog okvira za
poduzetnike, dva zakonodavna instrumenta koja je Vijeće usvojilo 2001.
omogućila su osnivanje europskog društva. Usvojena su pravila za europsku
zadrugu. Osnovano je i europsko gospodarsko interesno udruženje.
Pravna osnova
Članak 50. stavak 1. i stavak 2. točka (g) UFEU-a;
članak 54., stavak 2. UFEU-a; članci 114., 115. i 352.
UFEU-a.
Ciljevi
Glavni ciljevi usklađivanja prava društava su lakše
ostvarenje poslovnog nastana, lakši i brži pristup
javnosti informacijama o društvima, pojednostavljivanje formalnosti za objavljivanje koje su propisane
za trgovačka društva i uklanjanje pravne prepreke
za razvoj europskih društava. Budući da jedinstveno
tržište podrazumijeva osnivanje društava europske
dimenzije, trgovačkim se društvima treba omogućiti
djelovanje na području cijele Unije prema jedinstvenom pravnom okviru, što rezultira uklanjanjem posljedica postojanja više nacionalnih pravnih sustava.
Postignuća
a. Minimalne zajedničke obveze
1. Osnivanje društava
Cilj prve Direktive Vijeća 68/151/EEZ od 9. ožujka
1968., izmijenjene Direktivom 2003/58/EZ Parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2003., jest olakšavanje i ubrzavanje pristupa javnosti informacijama o trgovačkim društvima uz istovremeno pojednostavljivanje
zahtjeva objavljivanja propisanih za trgovačka društva. Druga direktiva Vijeća 77/91/EEZ od 13. prosinca
1976. tiče se samo dioničkih društava, čije osnivanje
zahtijeva minimalni temeljni kapital koji minimalni
temeljni kapital koji predstavlja jamstvo za vjerovnike i protutežu ograničenoj odgovornosti dioničara. Određen je i osnovni sadržaj svakog dokumenta
o osnivanju dioničkog društva. Kako bi se olakšali
postupci osnivanja dioničkih društava, održavanja i
promjene njihovog kapitala, Direktiva 77/91/EEZ izmijenjena je Direktivom 2006/68/EZ.
2. Poslovanje društava
Pitanje valjanosti obveza koje je preuzelo trgovačko društvo u odnosu na treće strane koje djeluju u
dobroj vjeri uređeno je Prvom direktivom. Što se
tiče ostaloga, uz iznimku Direktive Europskog parlamenta i Vijeća (2009/102/EZ od 16. rujna 2009.) o
društvima s ograničenom odgovornošću s jednim
članom, ovo pitanje ostaje samo na razini prijedloga.
Direktiva Vijeća 90/435/EEZ od 23. srpnja 1990. (izmijenjena Direktivom 2003/123/EZ) o zajedničkom
sustavu oporezivanja koji se primjenjuje na društva
majke i društva kćeri različitih država članica uvodi
neutralne mjere oporezivanja za povezivanja društava iz različitih država članica u odnosu na konkurenciju. Ukida se dvostruko oporezivanje dobiti koje
društvo-kćer, smješteno u jednoj od država članica,
isplaćuje u obliku dividendi svojem društvu-majci
smještenom u drugoj državi članici. Osim toga, na
području sustava oporezivanja usvojena je i Direktiva Vijeća (2008/7/EZ od 12. veljače 2008.) o neizravnim porezima na povećanje kapitala.
3. Restrukturiranje društava
Cilj je članovima i trećim stranama osigurati jednaka
jamstva tijekom restrukturiranja. Upravo je to ostvareno usvajanjem Direktive Europskog parlamenta i
Vijeća (2011/35/EU od 5. travnja 2011. kojom se ukida Treća direktiva Vijeća 78/855/EEZ od 9. listopada
1978.) o pripajanjima i spajanjima dioničkih društava
iz iste države članice i Šeste direktive (82/891/EEZ od
17. prosinca 1982.) o podjeli tih istih društava. Šesta
direktiva izmijenjena je Direktivom 2007/63/EZ u
vezi sa zahtjevom za izvješćem neovisnog stručnjaka u slučaju pripajanja i spajanja ili podjele dioničkih društava te Direktivom 2009/109/EZ Europskog
parlamenta i Vijeća (djelomično ukinuta Direktivom
2012/30/EU), radi pojednostavljenja obveza vezanih
uz izvješća i dokumentaciju pri pripajanju i spajanju
ili podjeli društava. Osim toga, Direktivom 2004/25/
EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja
2004. o ponudama za preuzimanje pokušavaju se
utvrditi minimalne smjernice za provođenje ponuda
za preuzimanje vrijednosnih papira trgovačkih društava na koja se primjenjuju prava država članica i
kada su neke ili sve od tih vrijednosnica uvrštene na
reguliranom tržištu. Direktivom o transparentnosti
(2004/109/EZ) predviđao se određeni broj pragova
obavještavanja za kupce nakon što steknu određeno sudjelovanje u društvu koje je uvršteno na burzu.
No u početnim propisima postojalo je odstupanje u
odnosu na obavještavanje: držanje određenih vrsta
financijskih instrumenata koji su se mogli koristiti
za stjecanje ekonomskog sudjelovanja u društvima
uvrštenima na burzu bez kupnje dionica nije bilo
uređeno odredbama direktive koje su se odnosile na
objavljivanje. Kako bi se popunila praznina u propisima koji se tiču obavještavanja, revidiranom direktivom o transparentnosti zahtijeva se objavljivanje držanja znatnih financijskih instrumenata koji se mogu
koristiti za stjecanje ekonomskog sudjelovanja u
društvima uvrštenima na burzu i koje ima isti učinak
kao i posjedovanje dionica.
141
3.2.Provedba
4. Jamstva o financijskom stanju društava
Da bi podaci navedeni u računovodstvenim dokumentima imali istu vrijednost u svim državama članicama, Četvrtom, Sedmom i Osmom direktivom
(78/660/EEZ od 25. srpnja 1978., 83/349/EEZ od 13.
lipnja 1983. i 84/253/EEZ od 10. travnja 1984.) predviđeno je da dokumenti vezani uz financijske izvještaje trgovačkih društava (godišnji financijski izvještaj, konsolidirani financijski izvještaj i potvrđivanje
osoba odgovornih za provođenje zakonom propisanih revizija tih izvještaja) moraju davati istinit i točan
prikaz imovine, financijskog stanja i dobiti i gubitka
društava. Osim toga, Uredbom (EZ) br. 1606/2002
Europskog parlamenta i Vijeća od 19. srpnja 2002. o
primjeni međunarodnih računovodstvenih standarda usklađeni su financijski podaci trgovačkih društava uvrštenih na burzu kako bi se jamčila zaštita
ulagača.
Direktivom 2006/43/EZ od 17. svibnja 2006. o zakonskim revizijama godišnjih financijskih izvještaja
i konsolidiranih financijskih izvještaja mijenjaju se
Direktive Vijeća 78/660/EEZ i 83/349/EEZ i ukida se
Direktiva 84/253/EEZ. Njezin je cilj učvrstiti pouzdanost financijskog stanja trgovačkih društava
uspostavljajući minimalne zahtjeve za zakonsku
reviziju godišnjih financijskih izvještaja i konsolidiranih financijskih izvještaja. Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2009/49 od 18. lipnja 2009.
(kojom se također mijenja Direktiva 83/349/EEZ) pojednostavljeni su ekonomski uvjeti, naročito obveze
o financijskim podacima za mikropoduzetnike, kako
bi se povećala njihova konkurentnost i oslobodio njihov potencijal rasta.
Propisi za trgovačka društva
europskih razmjera
a.Ukidanje prepreka europskom
razvoju trgovačkih društava
Kako bi društva u svojim prekograničnim poslovanjima izbjegla suočavanje s razlikama u nacionalnim zakonodavstvima na području prava društava,
usvojeni su zakonodavni instrumenti za olakšavanje
prekograničnih pripajanja i spajanja te prekogranično korištenje pojedinih prava dioničara trgovačkih
društava uvrštenih na burzu. Neriješeno ostaje pitanje mogućnosti prekograničnog preseljenja registriranog sjedišta, a Komisija je o ovoj točki pokrenula
javno savjetovanje od siječnja do travnja 2013.
1. Prekogranična pripajanja i spajanja
Cilj Direktive 2005/56/EZ je olakšati prekogranična
pripajanja i spajanja društava kapitala. Tom se direktivom uvodi jednostavan okvir koji omogućuje
izbjegavanje likvidacije preuzetog društva, a primjenjuje se na pripajanja i spajanja trgovačkih društava
do kojih je došlo u skladu sa zakonom jedne od država članica i kojima se registrirano sjedište, glavna
uprava ili glavni poslovni nastan nalazi unutar Unije,
u slučaju da su najmanje dva od tih trgovačkih društava podložna zakonodavstvu različitih država članica. Direktiva se primjenjuje na sva društva kapitala,
osim na društva za zajednička ulaganja u prenosive
vrijednosne papire (DZUPV).
2. Prekogranično korištenje
pojedinih prava dioničara
Direktivom 2007/36/EZ od 11. srpnja 2007. o korištenju pojedinih prava dioničara trgovačkih društava
uvrštenih na burzu ukinute su glavne prepreke prekograničnom glasovanju u društvima uvrštenima na
burzu čije je sjedište u jednoj od država članica, uvođenjem posebnih zahtjeva za određeni broj prava
dioničara u okviru glavne skupštine
b. Europski statuti
1.Cilj
Omogućavanje trgovačkim društvima koja žele djelovati ili osnovati sjedište izvan nacionalnih granica
da djeluju u skladu sa samo jednim zakonodavstvom
jednakim za sve, a ne s više nacionalnih zakonodavstava istodobno.
2. Europsko društvo
Nakon dugog zastoja (30 godina pregovora), Vijeće
je usvojilo dva zakonodavna instrumenta potrebna
za stvaranje europskog društva, točnije Uredbu (EZ)
br. 2157/2001 o statutu europskog društva i Direktivu 2001/86/EZ kojom se nadopunjuje statut u vezi
sa sudjelovanjem zaposlenika u europskom društvu.
Uredbom (EZ) br. 2157/2001 omogućeno je osnivanje trgovačkog društva na području Unije u obliku dioničkog društva latinskog naziva „Societas
Europea”(SE). SE omogućuje djelovanje na razini
Unije, a podložno je zakonodavstvu Unije koje se neposredno primjenjuje u svim zemljama članicama.
Društvima iz najmanje dvije države članice koja se
žele povezati u SE stavljeno je na raspolaganje više
mogućnosti: pripajanje i spajanje, osnivanje holding društva, društva kćeri ili preoblikovanje u SE.
SE mora imati oblik dioničkog društva s kapitalom.
Kako bi se osigurala razumna veličina takvih društava, obavezno je uložiti temeljni kapital od najmanje
120 000 eura.
Direktivom 2001/86/EZ pokušava se osigurati da
osnivanje SE-a ne dovodi do nestajanja ili smanjenja prakse sudjelovanja zaposlenika koja već postoji
unutar trgovačkih društava koja sudjeluju u osnivanju SE-a. Ako unutar jednog ili više društava koja
osnivaju SE postoje prava sudjelovanja, ta se prava
zadržavaju tijekom prelaska društva u SE od samog
osnivanja, osim ako uključene strane ne odluče drugačije u okviru posebnog pregovaračkog tijela koje
ujedinjuje predstavnike zaposlenika svih dotičnih
društava.
UNUTARNJE TRŽIŠTE
142
3. Europska zadruga (SCE)
Projekti
Uredbom (EZ) br. 1435/2003 o Statutu SCE-a uređen
je pravi i jedinstveni pravni statut europske zadruge.
Ovom se Uredbom fizičkim osobama s boravištem u
različitim državama članicama ili pravnim subjektima osnovanim prema pravu različitih država članica
omogućuje osnivanje zadruge. S najnižim iznosom
kapitala od 30 000 eura, takve nove europske zadruge mogu provoditi svoje aktivnosti na sveukupnom
unutarnjem tržištu s pravnom osobnosti, propisima i strukturom koji su jedinstveni. Mogu proširiti
i restrukturirati svoje prekogranične aktivnosti a da
pritom ne moraju uspostaviti mrežu društava kćeri,
čime se troši puno vremena i novca. Zadruge iz različitih država odsada se također mogu pripajati i
spajati u europsku zadrugu. Konačno, nacionalna
zadruga koja je aktivna u državi članici u kojoj nema
sjedište može se preustrojiti u europsku zadrugu bez
prethodnog prestanka postojanja.
Komisija je u veljači 2012. na internetu pokrenula opsežan postupak javnog savjetovanja kako bi prikupila mišljenja zainteresiranih strana o europskom pravu društava. U okviru razmatranja započetog krajem
2010., to savjetovanje dolazi nakon izvješća skupine
za razmatranje i konferencije o budućnosti europskog prava društava iz svibnja 2001. Nakon Komunikacije Komisije naslovljene „Društvena odgovornost
poduzeća: nova strategija EU-a za razdoblje 2011.
– 2014.”, Parlament je u veljači 2013. o tome usvojio
rezoluciju.
Direktiva 2003/72/EZ od 22. srpnja 2003. nadopunjava taj statut u pogledu sudjelovanja zaposlenika
u SCE-u kako osnivanje SCE-a ne bi dovelo do nestanka ili smanjenja praksi postojećeg sudjelovanja
zaposlenika u društvima koja osnivaju europsku zadrugu.
4. Europsko gospodarsko interesno
udruženje (EGIU)
EGIU ima pravnu sposobnost i uređeno je Uredbom
(EEZ) br. 2137/85 te nudi trgovačkim društvima jedne države članice mogućnost suradnje sa zajedničkim ciljem (npr. olakšavanje ili razvoj gospodarskih
aktivnosti njegovih članova, ali bez stjecanja vlastite
dobiti) s društvima i fizičkim osobama iz drugih država članica, a dobit se raspoređuje među članovima. Djelovanje EGIU-a samo je pomoć gospodarskoj
aktivnosti njegovih članova. EGIU ne može raspisati
javni poziv za ulaganje.
Uloga Europskog parlamenta
Europski je parlament uspio uključiti neke od svojih
amandmana u zakonodavstvo. Posebno se založio
za sudjelovanje zaposlenika u društvima. Također,
posebno je naglasio potrebu za napretkom u stvaranju različitih oblika europskih društava kako bi se
olakšale prekogranične aktivnosti poduzeća. S tim u
vezi u veljači 2007. zatražio je od Komisije da podnese prijedlog o privatnom europskom društvu kako bi
se zadovoljile potrebe malih i srednjih poduzetnika
te da pripremi pregled pravila statuta europskog
društva radi pojednostavljenja odredbi o osnivanju
takvih trgovačkih društava. Nadalje, nakon povlačenja dvaju prijedloga uredbe o europskoj udruzi i europskom uzajamnom društvu, Parlament je pozvao
Komisiju na ponovno pokretanje tih projekata. Također je pozvao na uspostavu primjerenog pravnog
okvira za zaklade i udruge. U svojoj rezoluciji od 14.
ožujka 2013. Komisiji daje preporuke o statutu europskog uzajamnog društva. Konačno, Parlament je
u više navrata zatražio izradu prijedloga o prekograničnom preseljenju registriranog sjedišta. Parlament
je nedavno podržao cilj smanjenja administrativnih
obveza za europska društva te se izjasnio o različitim
prijedlozima Komisije za postizanje tog cilja.
JJ Vesna Naglič
143
3.2.Provedba
3.2.4. Intelektualno, industrijsko
i trgovačko vlasništvo
Intelektualno vlasništvo označava skup isključivih prava dodijeljenih intelektualnom
stvaralaštvu. Dijeli se na dvije kategorije: industrijsko vlasništvo, koje obuhvaća izume
(patente), žigove, industrijski dizajn i modele te oznake zemljopisnog podrijetla; i
autorska prava, koja obuhvaćaju književna i umjetnička djela. Europska unija već dugi
niz godina provodi aktivnu politiku na području intelektualnog vlasništva, čiji je cilj
uskladiti određene aspekte nacionalnog zakonodavstva i osmisliti europske pravne
instrumente kao jamstvo jednake zaštite prava intelektualnog vlasništva u Uniji.
Pravna osnova
2. Autorska prava
Članci 36., 114. i 118. UFEU-a.
a. Autorska prava u informacijskom društvu
Ciljevi
Iako su prava intelektualnog vlasništva uređena raznim
nacionalnim zakonodavstvima, njima se bavi i zakonodavstvo Europske unije. Točnije, cilj zakonodavne djelatnosti Europske unije na ovome području jest uskladiti određene posebne aspekte prava intelektualnog
vlasništva i osigurati jedinstvenu zaštitu prava u okviru
Unije stvaranjem jedinstvenih europskih pravnih instrumenata, kao što je to slučaj i sa žigom Zajednice,
jednako kao i s dizajnom ili modelom Zajednice.
Europski parlament i Vijeće usvojili su Direktivu
2001/29/EZ od 22. svibnja 2001. o harmonizaciji određenih aspekata autorskog prava i srodnih prava u informacijskom društvu kako bi zakonodavstvo koje se
odnosi na autorska i srodna prava prilagodili tehnološkom razvoju, a naročito informacijskom društvu [1].
b. Provedba prava
Glavni pravni akti u ovome području su sljedeći:
•
Direktiva 92/100/EEZ od 19. studenog 1992. o
iznajmljivanju i posudbi djela koju se zbog kodifikacije ukida i zamjenjuje Direktivom 2006/115/EZ
Europskoga parlamenta i Vijeća od 12. prosinca
2006.
•
Direktiva 93/83/EEZ od 27. rujna 1993. o radiodifuzijskom emitiranju i kabelskom reemitiranju.
•
Direktiva 2001/84/EZ od 27. rujna 2001. o pravu slijeđenja u korist autora izvornika umjetničkog djela.
Postignuća
a.Usklađivanje zakonodavstva
1. Žigovi, dizajn i modeli
Europska je komisija 27. ožujka 2013. predstavila prijedlog kojemu je cilj pojednostaviti i aktualizirati zakonodavstvo o žigovima, koliko na nacionalnoj toliko i na
razini Unije, što omogućuje jeftiniju, bržu, pouzdaniju
i predvidljiviju registraciju žigova u EU-u i povećanje
pravne sigurnosti za nositelje žigova. Taj se prijedlog sastoji od regulatornog paketa koji uključuje preinaku Direktive o žigovima (br. 2008/05/EZ) kojom se usklađuju
zakonodavstva država članica EU-a o žigovima, reviziju
Uredbe o žigu Zajednice (Uredba (EZ) br. 207/2009 koja
sadrži i odredbe u vezi Ureda za usklađivanje na unutarnjem tržištu), kao i reviziju Uredbe o pristojbama za
plaćanje Uredu ((EZ) br. 2869/95).
Direktivom 98/71/EZ od 13. listopada 1998. usklađene
su nacionalne odredbe o pravnoj zaštiti dizajna i modela. Uredba (EZ) br. 6/2002 od 12. prosinca 2001. (kako
je izmijenjena) uspostavlja sustav zaštite industrijskog
dizajna i modela na razini Zajednice. Odlukom Vijeća 2006/954/EZ od 18.12.2006. i Uredbom Vijeća (EZ)
br. 1891/2006 od 18. prosinca 2006. povezuje se sustav
registracije industrijskog dizajna i modela Europske
unije s međunarodnim sustavom registracije industrijskog dizajna i modela Svjetske organizacije za intelektualno vlasništvo.
c. Trajanje zaštite autorskog prava i srodnih prava
Ta prava traju sedamdeset godina (vidi Direktivu
2006/116/EZ kako je izmijenjena Direktivom 2001/77/
EU).
d. Računalni programi i baze podataka
Direktivom 91/250/EEZ države članice obvezuju se na
zaštitu tih programa autorskim pravom, a ti se programi smatraju književnim djelima u smislu Bernske
konvencije za zaštitu književnih i umjetničkih djela.
Više puta izmijenjena, ova je Direktiva kodificirana Direktivom 2009/24/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća.
Direktivom 96/9/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća
od 11. ožujka 1996. predviđa se pravna zaštita baza
podataka definiranih kao „zbirke djela, podataka ili
drugih samostalnih elemenata, uređenih po određenom sustavu ili određenoj metodi te kojima se može
pojedinačno pristupiti elektroničkim ili nekim drugim
putem”. Direktiva predviđa osigurati zaštitu intelektualnog stvaralaštva autorskim pravom i zaštitu pravom sui
Tom se Direktivom naročito želi uskladiti prava umnožavanja, izvješćivanja javnosti, stavljanja na raspolaganje
javnosti i distribucije djela te pronaći pravilnu ravnotežu
između interesa vlasnika prava i trećih strana.
[1]
UNUTARNJE TRŽIŠTE
144
generis za ulaganja (financijskih sredstava, ulaganja u
ljudske potencijale, ulaganje truda i energije) u postizanje, provjeru ili predstavljanje sadržaja baze podataka.
e. Udruge za kolektivno ostvarivanje prava
Kako bi se sadržaj zaštićen autorskim pravom ili srodnim pravima mogao emitirati, kao i s njime povezane
usluge, potrebno je dobiti dozvolu prava na emitiranje
kod nositelja autorskih i srodnih prava. Nositelji prava
povjeravaju svoja prava udruzi za kolektivno ostvarivanje prava koja tim pravima upravlja u njihovo ime.
Kako bi se utvrdili potrebni zahtjevi te osiguralo dobro
funkcioniranje ovakvog načina ostvarivanja autorskih i
srodnih prava, Komisija je u srpnju 2012. podnijela prijedlog Direktive o kolektivnom ostvarivanju autorskih i
srodnih prava (COM(2012) 0372). Cilj tog prijedloga je i
izdavanje dozvola važećih u više zemalja, a koje se tiču
korištenja glazbenih djela na unutarnjem tržištu putem
interneta.
3.Patenti
Odlukom Vijeća 2011/167/EU od 10. ožujka 2011.
godine, 25 država članica odlučilo je među sobom
uspostaviti pojačanu suradnju na području stvaranja
zaštite jedinstvenim patentom. Uredbom Europskog
parlamenta i Vijeća (EU) br. 1257/2012 od 17. prosinca
2012. uspostavljena je pojačana suradnja na području
stvaranja zaštite jedinstvenim patentom, koja je dopuštena Odlukom 2011/67/EU. Uredbom Vijeća (EU)
br. 1260/2012 od 17. prosinca 2012. uspostavljena je
pojačana suradnja na području stvaranja zaštite jedinstvenim patentom što se tiče postupaka primjenjivih
na područje prevođenja. Obje će se uredbe početi primjenjivati od 1. siječnja 2014. ili od datuma stupanja na
snagu sporazuma o jedinstvenoj sudskoj nadležnosti
za patente, ako će biti riječ o kasnijem datumu.
Najnovija praksa Suda
U svibnju 2012. Sud je u predmetu SAS [C-406/10] potvrdio da je sukladno Direktivi 91/250/EEZ autorskim
pravom zaštićen samo izražaj računalnog programa;
ideje i načela koji su temelj logike, algoritama i programskih jezika nisu zaštićeni tom Direktivom (stavak
32.). Sud je istaknuo da niti funkcionalnost računalnog
programa niti programski jezik i oblik podatkovnih
datoteka korištenih u okviru računalnog programa za
iskorištavanje njegovih određenih funkcija ne predstavljaju oblike izražaja tog programa u smislu članka 1.
stavka 2., Direktive 91/250/EEZ (stavak 39.).
5. Teorija „iscrpljenja” prava
a.Definicija
Prema ovoj teoriji, nositelj prava industrijskog i trgovačkog vlasništva kojeg štiti zakonodavstvo jedne od
država članica ne smije se pozvati na to zakonodavstvo kako bi se suprotstavio „uvozu ili komercijalizaciji
proizvoda stavljenog u promet u nekoj drugoj državi
članici”. Ova se teorija primjenjuje na sva područja industrijskog vlasništva.
b.Ograničenja
Teorija o iscrpljenju prava Zajednice ne primjenjuje se
u slučaju uvođenja krivotvorenog proizvoda na tržište, niti u slučaju uvođenja proizvoda na tržište izvan
Europskog gospodarskog prostora (članak 6. TRIPS-a,
Sporazuma o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva). U srpnju 1999. Sud je u presudi Sebago et Ancienne Maison Dubois et Fils/GB-Unic SA
(C – 173/98) presudio da države članice u svom nacionalnom pravu ne mogu predvidjeti iscrpljenje prava
žiga za proizvod uveden na tržište u nekoj trećoj zemlji.
4. Borba protiv krivotvorenja
Uloga Europskog parlamenta
Budući da su razlike u kaznenim mjerama među državama članicama otežavale učinkovitu borbu protiv
krivotvorenja i piratstva, Europski parlament i Vijeće su,
kao prvi korak, usvojili Direktivu 2004/48/EZ o poštovanju prava intelektualnog vlasništva. Cilj je te Direktive
ojačati borbu protiv piratstva i krivotvorenja usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava i time osigurati
viši, jednak i homogen stupanj zaštite intelektualnog
vlasništva na unutarnjem tržištu. Direktivom 2004/48/
EZ isključivo se predviđaju građanskopravne i upravne
mjere, postupci i pravna sredstva. Nakon toga je Komisija predložila usvajanje kaznenih odredaba o jačanju i
poboljšanju borbe protiv krivotvorenja i piratstva, koje
su trebale upotpuniti Direktivu 2004/48/EZ. Međutim,
nakon Komunikacije od 23. studenog 2005. o posljedicama odluke Suda, kojom je opozvana okvirna odluka
o zaštiti okoliša kaznenim pravom, Komisija je povukla
svoj prijedlog.
Svojim raznim rezolucijama o pravima intelektualnog
vlasništva, pogotovo o pravnoj zaštiti baza podataka,
biotehnoloških izuma i autorskih prava, Parlament je
podržao postupnu harmonizaciju prava intelektualnog
vlasništva. S druge se strane protivi tome da dijelovi
ljudskoga tijela postanu predmetom patentiranja. Europski se parlament usprotivio patentibilnosti izuma
koji se izvode primjenom računala, kako time ne bi
ometao širenje inovacija u tom području te kako bi
omogućio MSP-ima slobodan pristup računalnim programima iza kojih stoje veliki međunarodni proizvođači. Trenutno Europski parlament priprema vrlo sporno
izvješće o vlastitoj inicijativi o naknadi za privatno
umnožavanje. Također se ozbiljno posvetio projektu
Ugovora Svjetske organizacije za intelektualno vlasništvo (WIPO) o iznimkama u vezi autorskog prava za slijepe i slabovidne osobe.
JJ Vesna Naglič
145
3.2.Provedba
3.2.5. Europski sustav financijskog nadzora
Oslanjajući se na pouke iz financijske krize i na temelju preporuka de Larosièrova
izvješća, osnovan je Europski sustav financijskog nadzora (ESFS) kao decentraliziran,
višeslojni sustav mikrobonitetnih i makrobonitetnih tijela. Nadzorni sustav trenutačno
prolazi velike promjene prema uvođenju bankovne unije. ESFS će se preispitati 2014.
Pravna osnova
a. Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA)
Članci 26. i 114. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU); članak 290. UFEU-a (Delegirani akti);
članak 291. UFEU-a (Provedbeni akti); članak 127.
stavak 6. UFEU-a.
Pravna osnova: Uredba (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o
osnivanju Europskoga nadzornog tijela (Europsko
nadzorno tijelo za bankarstvo), o izmjeni Odluke
br. 716/2009/EZ i o stavljanju izvan snage Odluke
Komisije 2009/78/EZ
Ciljevi
U de Larosièrovu izvješću, objavljenome u veljači
2009., preporučuje se stvaranje Europskog sustava
financijskog nadzora (ESFS) kao decentralizirane
mreže. Ovo je u konačnici dovelo do stvaranja sustava mikrobonitetnog i makrobonitetnog nadzora koji
se sastoji od europskih i nacionalnih supervizora.
Mikrobonitetni stup na europskoj razini čine Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA), Europsko
nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) i Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i
strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA), koji zajedno rade u Zajedničkom odboru Europskih nadzornih
tijela (ESA-e). Makrobonitetni nadzor provodi Europski odbor za sistemske rizike (ESRB). Nadležna nacionalna nadzorna tijela odgovarajućih država članica
također su dio EFSF-a. Ciljevi ESFS-a uključuju razvijanje zajedničke kulture nadzora i olakšavanje jedinstvenoga europskog financijskog tržišta.
Pravni okvir ESFS-a
a. Mikrobonitetni nadzor i regulativa
U Europskoj je uniji mikrobonitetni nadzor, tj. nadzor
pojedinih institucija, obilježen višeslojnim sustavom
tijela. Različiti slojevi mogu se odvojiti prema području sektorskog nadzora i regulative (bankarstvo,
osiguranje i tržišta vrijednosnih papira) te razini nadzora i regulative (europskoj i nacionalnoj). Kako bi se
osigurala dosljednost i usklađenost između različitih
slojeva, osnovana su različita tijela i instrumenti za
koordinaciju. Osim toga, potrebno je osigurati koordinaciju institucija na međunarodnoj razini.
1. Europska nadzorna tijela (ESA-e)
Na europskoj razini ESA-e su odgovorne za mikrobonitetni nadzor budući da se svakodnevni nadzor
provodi na nacionalnoj razini. EBA, EIOPA i ESMA tijela su Unije sa svojom vlastitom pravnom osobnošću,
koja su zastupljena putem svojih odgovarajućih osoba koje predsjedaju; one su nezavisne i djeluju samo
u interesu Unije u cjelini.
Sjedište EBA-e je u Londonu. Njezino područje primjene uključuje kreditne institucije, financijske konglomerate, investicijske tvrtke i institucije platnog
prometa. Mnoštvo zadaća dodijeljeno je EBA-i osnivačkom regulativom: one uključuju osiguravanje
valjane, učinkovite i dosljedne regulative i nadzora,
pridonošenje stabilnosti i učinkovitosti financijskog
sustava, sprečavanje regulatorne arbitraže, osiguravanje jednake razine nadzora, zaštitu potrošača,
jačanje međunarodne nadzorne koordinacije te odgovarajuću regulativu nadzora kreditnih institucija.
EBA sastavlja tehničke regulatorne norme i provedbene tehničke norme koje usvaja Komisija (kao delegirane akte i provedbene akte). Ona izdaje smjernice i preporuke te ima određene ovlasti u slučaju
kada nacionalna nadzorna tijela prekrše zakon Unije.
Upravna tijela EBA-e čine odbor supervizora (glavno
tijelo koje donosi odluke, sastavljeno od osobe koja
predsjeda, voditelja nadležnog nadzornog tijela u
svakoj državi članici te od po jednog predstavnika iz
Komisije, ESB-a, ESRB-a i drugih dviju ESA-a), upravni
odbor, osoba koja predsjeda, izvršni ravnatelj i prizivni odbor.
b. Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i
strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA)
Pravna osnova: Uredba (EU) br. 1094/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o
osnivanju Europskoga nadzornog tijela (Europsko
nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje), o izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i
o stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/79/EZ
Sjedište EIOPA-e je u Frankfurtu na Majni. Njezin
ustroj sličan je onome EBA-e, ali se njezino područje
primjene usredotočuje na osiguravajuća društva.
c. Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne
papire i tržišta kapitala (ESMA)
Pravna osnova: Uredba (EU) br. 1095/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o
osnivanju Europskoga nadzornog tijela (Europsko
nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala), o izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i o stavljanju
izvan snage Odluke Komisije 2009/77/EZ
UNUTARNJE TRŽIŠTE
146
ESMA je smještena u Parizu. Njezin ustroj sličan je
drugim ESA-ma, ali se njezino područje primjene
usredotočuje na tržišta vrijednosnih papira i s njima
povezanih institucija. Ona je također odgovorna za
nadziranje agencija za procjenu kreditnog rejtinga.
2. Zajednički odbor Europskih nadzornih tijela
Zajednički odbor odgovoran je za ukupnu i međusektorsku koordinaciju, s ciljem osiguravanja međusektorske nadzorne dosljednosti. Kao što je izloženo
u odredbama ESA-a, ovo uključuje sljedeća područja: financijske konglomerate, računovodstvo i reviziju, mikrobonitetne analize međusektorskih kretanja,
rizika i ranjivosti financijske stabilnosti, investicijske
proizvode za maloprodaju, mjere za borbu protiv
pranja novca, razmjenu informacija između ESRB-a
i ESA-a te razvijanje odnosa između ovih institucija.
Zajednički odbor odgovoran je za rješavanje međusektorskih sporova između tijela ESFS-a.
Zajednički odbor čine osobe koje predsjedaju ESAa (te mogućih pododbora), a njime predsjeda jedna
od osoba koja predsjeda ESA-e, uz rotaciju svakih 12
mjeseci. Osoba koja predsjeda Zajedničkim odborom potpredsjednik ESRB-a. Zajednički odbor mora
se sastati najmanje dvaput godišnje. Članovi tajništva dolaze iz redova osoblja ESA-a.
3. Nadležna nacionalna nadzorna tijela
U skladu s različitim zakonodavnim mjerama na
području financijskih usluga, svaka država članica
određuje svoje vlastito nadležno tijelo ili tijela. Ova
nadležna nacionalna nadzorna tijela čine dio ESFS-a.
b. Makrobonitetni nadzor
1. Pravna osnova
•
Uredba (EU) br. 1092/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o makrobonitetnom nadzoru financijskog sustava Europske
unije i osnivanju Europskoga odbora za sistemske rizike
•
Uredba Vijeća (EU) br. 1096/2010 od 17. studenog 2010. o dodjeljivanju određenih zadaća Europskoj središnjoj banci koje se tiču funkcioniranja Europskoga odbora za sistemske rizike
Makrobonitetni nadzor na europskoj razini provodi
Europski odbor za sistemske rizike (ESRB). ESRB ima
sjedište u Frankfurtu na Majni. Njegov je cilj spriječiti i smanjiti sistemski rizik za financijsku stabilnost
u Europskoj uniji u svjetlu makroekonomskih kretanja. Osnivačke regulative dodjeljuju različite zadaće
i dostavljaju instrumente ESRB-u, uključujući prikupljanje i analizu relevantnih informacija, utvrđivanje
i određivanje prioriteta rizika, izdavanje upozorenja
i preporuka te nadziranje njihovih daljnjih postupaka, izdavanje povjerljivog upozorenja i davanje procjene Vijeću kada ESRB utvrdi mogućnost nastanka
izvanredne situacije, surađivanje s drugim partnerima ESFS-a, usklađivanje svojih postupaka s međuna-
rodnim financijskim organizacijama kao što su MMF
i Odbor za financijsku stabilnost (FSB) te provođenje
zadaća utvrđenih u ostalom zakonodavstvu Unije.
Članovi tajništva ESRB-a dolaze iz Europske središnje banke (ESB), a predsjednik ESB-a predsjednik je
ESRB-a.
c.Suradnja na različitim razinama
EFSF se također usklađuje na međunarodnoj razini s
različitim institucijama.
Bankovna unija – buduće
proširenje ESFS-a
Financijska kriza pokazala je da jednostavno usklađivanje financijskog nadzora preko ESFS-a nije bilo
dovoljno da spriječi cjepkanje na europskom financijskom tržištu. Kako bi se nadvladala ova prepreka, Europska komisija predložila je sredinom 2012.
bankovnu uniju koja bi donijela cjelovitiji pristup i
upotpunila područje s jedinstvenom valutom i jedinstvenim tržištem. Ovaj okvir obuhvatio je jedinstveni nadzorni mehanizam, jedinstveni mehanizam
za restrukturiranje, prijedloge u vezi sa sustavom
depozitnih jamstava i jedinstvenim nadzornim pravilnikom uz koji ide jedinstveni nadzorni priručnik.
Postupak osnivanja bankovne unije još je u tijeku.
1. Jedinstveni nadzorni mehanizam (SSM)
Cilj nadolazećega jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) jest osigurati dosljedan, usklađen nadzor radi sprečavanja regulatorne arbitraže i cjepkanja tržišta financijskih usluga u Uniji. SSM će se sastojati od ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela. ESB će biti
odgovoran za učinkovito i dosljedno funkcioniranje
mehanizma. ESB i nacionalna nadležna tijela surađivat će i razmjenjivati informacije. U okviru SSM-a,
posebne zadaće koje se odnose na bonitetni nadzor
kreditnih institucija u državama članicama koje sudjeluju – tj. u svim državama članicama koje pripadaju europodručju i u državama članicama koje ne
pripadaju europodručju, a koje mu se odluče pridružiti – dodijelit će se ESB-u. Ove će zadaće uključivati
davanje ovlasti kreditnim institucijama, osiguravanje
poštovanja bonitetnih i drugih regulatornih zahtjeva, provođenje nadzornih preispitivanja itd. Osim
ovih mikrobonitetnih zadaća, ESB će na raspolaganju imati makrobonitetne zadaće i alate, na primjer u
vezi s kapitalnim pričuvama. Upravna struktura ESBa bit će prilagođena sukladno ovome: novi nadzorni odbor unutar ESB-a osnovat će se imajući u vidu
SSM.
Zakonodavni postupak trenutačno je u tijeku.
2. Jedinstveni mehanizam za
restrukturiranje (SRM)
Jedinstveni mehanizam za restrukturiranje (SRM)
za države članice koje sudjeluju u jedinstvenom
nadzornom mehanizmu upotpunit će SSM. On će
sadržavati odredbe i osigurat će odgovarajuće alate
147
3.2.Provedba
za sanaciju i restrukturiranje kreditnih institucija u
SSM-u. Prijedlog Komisije za SRM očekuje se u lipnju
2013.
Potrebno je razlikovati budući SRM od prijedloga direktive o sanaciji i restrukturiranju banaka Europske
komisije (COM(2012)0280/3), trenutačno u postupku pregovora, čija je namjera osigurati nacionalne
mehanizme za sanaciju i restrukturiranje koji su harmonizirani unutar EU-a.
3. Sustavi depozitnih jamstava (DGS-i)
Komisija je 2010. podnijela prijedlog za preinaku
(postojeće) direktive DGS. Dok je u početku okvir
bankovne unije uključivao „zajednički” DGS, sada je
u tijeku rasprava o tome je li potreban takav DGS,
usredotočujući se na harmonizirane nacionalne
DGS-e nasuprot zajedničkom europskom DGS-u.
4. Ostali elementi projekta bankovne unije
Kako bi se osigurala jednaka pravila igre, potrebno
je izraditi jedinstveni pravilnik. Jedinstvenim nadzornim priručnikom osigurat će se dosljedan nadzor, a
izradit će ga odgovarajuća nadležna tijela. Inicijative
za strukturne reforme banaka o kojima se trenutačno raspravlja (Liikanenovo izvješće) također mogu
utjecati na projekt bankovne unije.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament odigrao je kao suzakonodavac
važnu ulogu u uspostavljanju osnivačkog zakonodavstva ESFS-a te također igra znatnu ulogu u pregovorima o zakonodavstvu koje se odnosi na različite
elemente predviđene bankovne unije. Uključen je u
postupak izrade regulatornih tehničkih norma (koje
je usvojila Komisija) i izrade provedbenih tehničkih
norma. Ima široka prava na pristup informacijama,
na primjer primanje godišnjega radnog programa,
višegodišnjega radnog programa i godišnjeg izvješća o ESA. Osobe koje predsjedaju ESA-a te izvršne
ravnatelje mora potvrditi Europski parlament. Parlament može zatražiti mišljenje od ESA-a. Mora također svake godine glasati o raspuštanju tijela.
JJ Rudolf Maier
UNUTARNJE TRŽIŠTE
148
3.2.6. Financijske usluge: važni
zakonodavni prijedlozi
Akcijskim planom za financijske usluge (Financial Services Action Plan, FSAP)
Komisija je 1999. donijela 42 mjere za stvaranje učinkovitog jedinstvenog
tržišta za financijske usluge. Provedenim mjerama usklađeni su propisi
država članica na područjima bankarstva, trgovanja vrijednosnim papirima,
osiguranja, starosnih mirovina i ostalih financijskih usluga. Akcijski plan za
financijske usluge sastavni je dio Lisabonske agende koju je naslijedila strategija
Europa 2020., a ona također obuhvaća mjere na području financija.
Pravna osnova
•
Pravna osnova za većinu direktiva i uredbi na
području financijskih usluga su članci 49. i 56.
Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)
koji se tiču slobode poslovnog nastana i pružanja usluga,
•
11. svibnja 1999.: Komisija donosi Akcijski plan
za financijske usluge (COM(1999)0232),
•
5. prosinca 2005.: Bijela knjiga o politici financijskih usluga za razdoblje 2005. – 2010.,
•
2. lipnja 2010.: Komunikacija Komisije naslovljena „Reguliranje financijskih usluga za održiv rast”
(COM(2010)0301),
•
ključne direktive i njihov aktualan razvoj pojašnjeni su na internetskoj stranici „Financijske usluge i tržišta kapitala” Glavne uprave za
unutarnje tržište i usluge Europske komisije
(http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/
index_24_de.htm).
Bankarstvo i platni promet
a.Direktiva o bankarstvu 2013/36/EU
(„Capital Requirements Directive”
Direktiva o vlastitom kapitalu, CRD) i
Uredba (EU) br. 575/2013 o kapitalnim
zahtjevima (CRR, zajedno s CRD IV)
1. Cilj i sadržaj
Cilj je Direktive i Uredbe uvođenje suvremenog pravnog okvira osjetljivog na rizike za kreditne institucije,
okvira kojim se uzimaju u obzir međunarodni okvirni
sporazumi Bazelskog odbora za nadzor banaka (Basel Committee on Banking Supervision) o kapitalnim
zahtjevima za kreditne institucije (Bazel III). Propisi
koji su se prije sastojali od dvije direktive trebaju
biti od koristi gospodarstvu EU-a i pridonijeti financijskoj stabilnosti te koristiti poduzećima i potrošačima. Direktivama se ažuriraju propisi o odobrenju
poslovanja i obavljanju djelatnosti te okvir vlastitog
kapitala kako bi on postao opsežniji i osjetljiviji na rizik. Direktivom o kapitalnim zahtjevima predviđa se,
na primjer, neposredno mjerenje operativnog rizika,
a odobrenjem internih rejting-sustava omogućuju
se poboljšanja u upravljanju rizikom. Naknadnim izmjenama (CRD II-IV) uvedeni su, na primjer, propisi o
ponovnoj sekuritizaciji i naknadama te viši kapitalni
zahtjevi. Uredbom o kapitalnim zahtjevima treba
osigurati jednaku primjenu („single rule book”).
2.Ocjena
Prvotna Direktiva o kapitalnim zahtjevima predstavljala je prenošenje Bazelskog okvirnog sporazuma
prilagođeno europskom sektoru financijskih usluga.
Međutim globalna kriza na financijskim tržištima,
koja je započela 2008., pokazala je da su potrebna
poboljšanja. Parlament je u jednom izvješću iz 2010.
pojasnio svoje prioritete: poboljšanje kapitalne
osnove, standardi likvidnosti, anticikličke mjere, takozvani pokazatelj zaduženosti i pokriće kreditnog
rizika druge ugovorne strane (CCR). Međutim bilo je
izraženo negodovanje zbog pomanjkanja transparentnosti dotadašnjeg postupka i iznesen zahtjev za
prijedlog direktive koji bi bio prilagođen europskom
tržištu.
b.Direktiva 2007/64/EZ o uslugama
platnog prometa na unutarnjem tržištu
(Payment Services Directive, PSD)
1. Cilj i sadržaj
Ovom se Direktivom treba olakšati bezgotovinsko
plaćanje u cijelom EU-u i utrti put jedinstvenom
europskom platnom području (Single European
Payment Area, SEPA). Daljnji ciljevi obuhvaćaju zaštitu potrošača uvođenjem obveznih informacija
i tržišno natjecanje otvaranjem tržišta na temelju
usklađenih pravila za pristup tržištu. Treba stvoriti
skladno i tehnološki neutralno pravno okruženje
za usluge platnog prometa koje promiče modernizaciju infrastruktura. Direktiva o uslugama platnog
prometa dopunjena je Uredbom br. (EZ) 924/2009
o prekograničnim plaćanjima u zajednici i Uredbom
(EU) br. 260/2012 o utvrđivanju tehničkih i poslovnih
zahtjeva za kreditne transfere i izravna terećenja u
eurima.
2.Ocjena
Neka pravila Direktive o uslugama platnog prometa bila su izložena kritici: na primjer, nepostojanje
usklađivanja (mjerodavnog) broja IBAN s imenom
149
3.2.Provedba
vlasnika računa tako da se prijenos novca može izvršiti i kad se podaci ne podudaraju. Osim toga, ne
može se postaviti gornja granica za ovlašteno povlačenje i nema mogućnosti opoziva nakon što je prijenos novca potvrđen. Instrumenti SEPA-e uvedeni su
krajem 2010. širom EU-a, ali se malo koriste. Stoga je
u prosincu 2010. podnesen prijedlog Uredbe o obustavi nacionalnih transfera i izravnih terećenja koji
je prihvaćen 2010. (kao Uredba (EU) br. 260/2012) i
kojom se određuju rokovi za prijelaz s nacionalnih
platnih instrumenata na sveeuropske.
Tržište vrijednosnih papira
a.Direktiva 2004/39/EZ o tržištima
financijskih instrumenata (Markets in
Financial Instruments Directive, MiFID)
1. Cilj i sadržaj
Ovom se Direktivom trebaju uspostaviti sveeuropski
jedinstveni standardi za trgovanje vrijednosnim papirima, veće tržišno natjecanje i bolju zaštitu ulagača,
na primjer novim odredbama o zaštiti ulagača, boljom transparentnošću u pogledu provizija za investicijsko savjetovanje te bolje povezanom ponudom
financijskih usluga. Prije sklapanja ugovora ulagači
moraju biti obaviješteni o svim naknadama te o proizvodu i njegovim rizicima. Očekuje se da će se zbog
tog regulatornog okvira povećati povjerenje ulagača
čime bi se pojačao priljev međunarodnog kapitala u
Europu. Kao i u CDR-u IV, Komisija je 2011. predložila
reviziju u obliku preinake Direktive (COM(2011)0656;
„MiFID II”) i Uredbe (COM(2011)0652, „MiFIR”).
2.Ocjena
Tijela za zaštitu potrošača žale se, na primjer, da ulagač snosi troškove dokazivanja pogrešnog ili nepotpunog savjetovanja banke iako savjetnik ima obvezu dokumentiranja. Povreda regulatornih odredbi o
nadzoru nema građanskopravne posljedice tako da
ulagač ne može tražiti odštetu. Budući da je riječ o
„Lamfalussyjevoj direktivi” za provedbu su predviđene i potrebne brojne provedbene odredbe. Ovo
posljednje važi i za nove prijedloge.
b.Direktiva 2009/65/EZ o usklađivanju
zakona i drugih propisa u odnosu
na subjekte za zajednička ulaganja
u prenosive vrijednosne papire
(Undertakings for Collective Investments
in Transferable Securities, UCITS)
1. Cilj i sadržaj
Direktivom UCITS osigurava se da udjeli u usklađenim investicijskim fondovima dobiju „europsku putovnicu” s kojom se nakon registracije u jednoj državi članici postupkom notifikacije mogu prodavati u
svim ostalim državama članicama. Pri tom se raspon
obuhvaćenih usluga neprekidno širio, a bili su uzeti
u obzir i aspekti zaštite ulagača. Preinakom Direktive
precizirana je putovnica EU-a za društva za upravljanje, uklonjene su birokratske prepreke za prekogranično trgovanje, određena su pravila za spajanje fondova i strukture glavnih i napajajućih fondova (tzv.
master feeder struktura). Poboljšani su informacije
za ulagače i mehanizam suradnje među nacionalnim
nadzornim tijelima.
2.Ocjena
Također u slučaju ove Direktive potrebno je donijeti
brojne provedbene mjere, na primjer za udruživanje
fondova, postupak notifikacije, putovnicu za društva
za upravljanje ili bitne informacije za ulagače. Daljnji
se prijedlozi obrađuju: a) prijedlog izmjene Direktive
o depozitnim bankama, politici primitaka i pravila
odgovornosti odnosno kazni ((COM(2012)0350),
b) prijedlog uredbe o europskim dugoročnim investicijskim fondovima (COM (2013)0462) i c) prijedlog
uredbe o novčanim fondovima (COM(2013)0615).
Osim toga, sredinom 2012. Komisija je provodila savjetovanja o budućem pravnom okviru za investicijske fondove.
Osiguranja
a.Direktiva 2009/138/EZ o pokretanju
i obavljanju poslova osiguranja i
reosiguranja (Solventnost II)
1. Cilj i sadržaj
Direktivom se iz temelja reformira financijski nadzor osiguravajućih društava i dosadašnji statični
model nadzora zamjenjuje dinamičnim pristupom
koji se temelji na riziku kako bi se poboljšala zaštita potrošača i poduzeća. Direktivom se treba ojačati
povezivanje tržišta osiguranja u EU-u te poboljšati
zaštita osiguranika i podnositelja odštetnog zahtjeva. Naposljetku, time bi se trebala poboljšati međunarodna konkurentnost europskih osiguravajućih i
reosiguravajućih društava. Važni aspekti Direktive su
adekvatnost rizika i upravljanje kapitalom.
Prijašnjim je direktivama bio predviđen statičan
model za obračun minimalnog kapitala čija se visina određivala prema ukupnom obujmu poslovanja
uzimajući u obzir isključivo bilančne veličine. Direktivom „Solventnost II” više su uzeti u obzir stvarni rizici
i u središte pozornosti stavlja se razina individualnog
rizika pojedinačnog poduzeća. U međuvremenu
će biti potrebno uzeti u obzir sve relevantne mjerljive rizike (barem tržišni, kreditni, osiguravateljski i
operativni rizik). U skladu s tim, zbog novog sustava
nadzora vlastiti kapital osiguravajućih društava treba biti adekvatan za pokriće njihovih rizika. To će biti
dopunjeno zahtjevom za minimalni potrebni kapital
(minimum capital requirement, MCR) koji mora biti
uvijek zadovoljen.
U skladu s Direktivom „Solventnost II” uprava osiguravajućeg društva bit će odgovorna za razvoj i pro-
UNUTARNJE TRŽIŠTE
150
vođenje njegove ulagačke strategije. Cilj je razborito
upravljanje imovinom tako da su u svakom trenutku
ispunjene obveze, kao što su zahtjev u pogledu solventnosti ili propisani profil rizika/dobiti.
2.Ocjena
Direktivom Solventnost II omogućit će se da osiguravajuća društva raspolažu većim iznosima za ulaganja, a tako se mogu bolje natjecati na tržištima koja
su sve više globalna. Nadzorna tijela strahuju da će
veće tržišno natjecanje uzrokovati više stečajeva i
umanjiti povjerenje potrošača te povećati pritisak na
mala i srednja osiguravajuća društva. Kratkoročno bi
to moglo dovesti do smanjene razine zaštite za visoke dugoročne rizike (zbog viših kapitalnih zahtjeva),
a osiguravajuća društva mogla bi ograničiti unakrsno
subvencioniranje što bi moglo uzrokovati povećanje
određenih premija. Na primjeru zakonodavnog postupka za Solventnost II zorno se prikazuju teškoće
zakonodavnog postupka na dvije razine, za koji
su potrebne provedbene mjere za provedbu i primjenu okvirne direktive: Tek 2011. Komisija je usvojila prijedlog „Omnibus II” (COM(2011)8) (napomena:
Direktivom „Omnibus I” odgovarajuće su prilagođene direktive o bankarstvu i vrijednosnim papirima)
kako bi se vodilo računa o novoj organizaciji nadzora
i posebno osnivanju Europskog nadzornog tijela za
osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) u 2011. Prijedlog sadrži i odredbe o produženju
rokova za prijenos, stavljanje izvan snage i primjenu.
U proljeće 2012. naziralo se da Direktiva „Omnibus
II” neće biti objavljena i stupiti na snagu prije isteka
roka za prijenos Direktive „Solventnost II” 31. listopada 2012. tako da bi okvirna direktiva tada morala biti
prenesena bez prijelaznih odredaba. Stoga je u svibnju 2012. predloženo da se do 30. lipnja 2013. produži rok, a da 1. siječnja 2014. bude datum od kojeg
će je poduzeća primjenjivati. Direktiva 2012/23/ EU
bila je potrebna kako bi se izbjegla pravna praznina
nakon 31. listopada 2012. Budući da je „Omnibus II”
i dalje u postupku savjetovanja već je predloženo
odgađanje provedbe do 31. siječnja 2015., a početak
primjene na 1. siječnja 2016. (COM(2013)680).
Uloga Europskog parlamenta
EP posebno se angažira u vezi s pravnim propisima
za financijske usluge. Kako bi jasno izrazio svoje stajalište nije samo ispunio svoju ulogu suzakonodavca
nego je istovremeno neprekidno potpomagao rad
Komisije, poticao rasprave i predlagao inicijative (na
primjer za ograničenje sustava plaćanja na području
bankarstva i ulaganja). Zbog proaktivnog pristupa
Europski parlament je u prvom planu u trenutačnim
raspravama u Komisiji, Vijeću i međunarodnim institucijama o razvoju strukture nadzora financijskog
tržišta na razini EU-a te traženju mogućnosti za sprečavanje sustavnih rizika.
JJ Doris Kolassa
11/2013
Ekonomska i
monetarna unija
4
Ekonomska i monetarna unija (EMU), koja je sastavni
dio konačnog ostvarenja unutarnjeg tržišta, znači bolju
usklađenost ekonomskih politika država članica na europskoj
razini te obvezu izbjegavanja pretjeranih proračunskih
deficita (Pakt o stabilnosti i rastu). EMU je doveo do uvođenja
jedinstvene valute – eura. Europska središnja banka (ESB)
odgovorna je od 1. siječnja 1999. za vođenje europske
monetarne politike. Uspostavljen je sustav gospodarskog
upravljanja, koordinacija i nadzor gospodarskih politika,
kao i mehanizam financijske pomoći za države članice
suočene s ozbiljnim gospodarskim problemima.
Kratki vodič O
Europskoj uniji
4 Ekonomska i monetarna unija
4.1.Opći okvir — 153
Povijest ekonomske i monetarne unije — 153
4.1.2. Institucije ekonomske i
monetarne unije — 155
4.1.3. Europska monetarna politika — 158
4.1.4. Gospodarsko upravljanje — 161
4.2.
4.1.1.
4.2.1.
Koordinacija i nadzor
gospodarskih politika — 164
Novi okvir za fiskalnu politiku — 164
Makroekonomski nadzor — 167
4.2.3. Financijska pomoć državama
članicama EU-a u ozbiljnim
gospodarskim poteškoćama — 169
4.2.2.
153
4.1.Opći okvir
4.1.1. Povijest ekonomske i monetarne unije
Ekonomska i monetarna unija (EMU) rezultat je postepene gospodarske
integracije u EU-u. Proširenje je jedinstvenog tržišta EU-a sa zajedničkim
odredbama o proizvodima i slobodnim kretanjem robe, kapitala, radne snage
i usluga. Zajednička valuta, euro, uvedena je u europodručju koje trenutno čini
18 država članica EU-a. Svih 28 država članica, uz iznimku Ujedinjene Kraljevine
i Danske, moraju prihvatiti euro nakon najmanje dvije godine sudjelovanja u
europskom tečajnom mehanizmu II (ERM II) i ispunjavanja konvergencijskih
kriterija. Jedinstvenu monetarnu politiku utvrđuje Europska središnja banka (ESB)
i nadopunjuje se usklađenim fiskalnim i ekonomskim politikama. Unutar EMU-a
nema jedinstvene institucije koja je odgovorna za ekonomsku politiku. Umjesto
toga odgovornost se dijeli između država članica i raznih institucija EU-a.
Pravna osnova
Povijest EMU-a
•
Odluke europskih sastanaka na vrhu u Haagu
(1969.), Parizu (1972.), Bruxellesu (1978.), Hannoveru (1988.), Madridu i Strasbourgu (oba 1989.) i
Maastrichtu (1991. – 1992.);
•
Članci 119. do 144., članak 219. i članci 282. do
284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
(UFEU);
•
Protokoli priloženi UFEU-u o: prijelazu u treću
fazu ekonomske i monetarne unije, prekomjernom deficitu i postupcima za makroekonomske neravnoteže, konvergencijskim kriterijima,
klauzulama o izuzeću za Ujedinjenu Kraljevinu i
Dansku, Europskom sustavu središnjih banaka i
Europskoj središnjoj banci te Euroskupini.
Na sastanku na vrhu u Haagu 1969. šefovi država
odredili su nov cilj europske integracije: ekonomsku i monetarnu uniju (EMU). Skupina kojom je
predsjedao tadašnji premijer Luksemburga, Pierre
Werner, sastavila je izvješće kojim je predviđeno
ostvarivanje potpune ekonomske i monetarne unije
u roku od deset godina u skladu s planom u više faza.
Konačni cilj bio je postizanje potpune liberalizacije
kretanja kapitala, potpune konvertibilnosti valuta
država članica i neopozivo utvrđivanje deviznih tečajeva. Kolaps sustava Bretton Woods i odluka
vlade SAD-a o puštanju u optjecaj dolara sredinom
1971. uzrokovali su val nestabilnosti za strane devize koji je ozbiljno doveo u pitanje paritete između
europskih valuta. Projekt EMU-a naglo je zaustavljen.
Ciljevi
EMU je rezultat postepene gospodarske integracije
i stoga nije kraj sam po sebi. Upravljanje EMU-om
služi potpori održivom gospodarskom rastu i visokom zapošljavanju odgovarajućim oblikovanjem
ekonomske i monetarne politike. Time su obuhvaćene tri glavne gospodarske djelatnosti: i. monetarna politika s ciljem ostvarivanja stabilnosti cijena; ii.
usklađivanje ekonomskih politika država članica; iii.
osiguravanje urednog funkcioniranja jedinstvenog
tržišta.
Postignuća
Euro je sada dio svakodnevnog života u 18 država
članica Europske unije. Druge države članice naposljetku će prihvatiti euro. Jedinstvena valuta ima
neosporne prednosti: smanjuje troškove financijskih
transakcija, olakšava putovanja, jača ulogu Europe
na međunarodnoj razini itd.
Na sastanku na vrhu u Parizu 1972. godine Zajednica
je pokušala dati nov poticaj monetarnoj integraciji
stvaranjem „zmije u tunelu”: mehanizma za regulirano puštanje u optjecaj nacionalnih valuta („zmija”) unutar uskih raspona fluktuacije prema dolaru
(„tunel”). Zbačena s kursa zbog naftne krize, slabosti
dolara i razlika u gospodarskim politikama, „zmija” je
u manje od dvije godine izgubila većinu svojih članica i u konačnici je smanjena na područje „njemačke
marke” koje su činile Njemačka, zemlje Beneluxa i
Danska.
Stvaranje europskog monetarnog sustava (EMS).
Napori za uspostavljanje područja monetarne stabilnosti obnovljeni su 1978. sastankom na vrhu u Bruxellesu i stvaranjem europskog monetarnog sustava
(EMS) na temelju koncepta fiksnih, no prilagodljivih deviznih tečajeva. Valute svih država članica, uz
iznimku Ujedinjene Kraljevine, sudjelovale su u europskom tečajnom mehanizmu, takozvanom ERM-u
I. Devizni tečajevi temeljili su se na središnjoj stopi
prema europskoj valutnoj jedinici ili ECU-u (najprije
tzv. europska obračunska jedinica), koja je bila sred-
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
154
nja vrijednost sudjelujućih valuta. Na temelju tih središnjih stopa izraženih u ECU-u izračunata je mreža
bilateralnih stopa i fluktuacije tečaja morale su se nalaziti unutar raspona od 2,25 % (uz iznimku talijanske
lire kojoj je dozvoljen raspon od 6 %). Tijekom razdoblja od deset godina EMS-om se prilično smanjila
varijabilnost deviznih tečajeva jer je fleksibilnošću
sustava zajedno s političkom voljom za ostvarivanjem gospodarske konvergencije ostvarena održiva
stabilnost valuta.
Nakon donošenja programa jedinstvenog tržišta
1985. bilo je sve jasnije da se potencijal unutarnjeg
tržišta ne može u potpunosti iskoristiti dok god postojali relativno visoki troškovi transakcija povezani s
konverzijom valuta i nesigurnosti povezane s fluktuacijama deviznog tečaja, makar one bile i male. Osim
toga mnogi su ekonomisti upućivali na ono što su
sami nazvali „nemogućim trokutom”, smatrajući da
su slobodno kretanje kapitala, stabilnost deviznih
tečajeva i neovisne monetarne politike dugoročno
nespojivi.
Uvođenje EMU-a. Europsko vijeće u Hannoveru
1988. je osnovalo odbor za proučavanje EMU-a na
čelu s Jacquesom Delorsom, tadašnjim predsjednikom Europske komisije. Izvješćem odbora podnesenog 1989. predložene su striktne mjere uvođenja
EMU-a u tri faze. Njime se posebno naglašavala potreba za boljim usklađivanjem ekonomskih politika,
propisima koji obuhvaćaju nacionalne proračunske
deficite i novom, potpuno neovisnom institucijom
koja bi bila odgovorna za monetarnu politiku Unije, Europskom središnjom bankom (ESB). Na osnovi Delorsovog izvješća Europsko vijeće u Madridu
1989. odlučilo je početi provoditi prvu fazu EMU-a,
tj. potpunu liberalizaciju kretanja kapitala od 1. srpnja 1990.
U prosincu 1989. Europsko vijeće u Strasbourgu
sazvalo je međuvladinu konferenciju koja bi utvrdila
koje je izmjene potrebno učiniti u Ugovoru kako bi
se EMU mogao ostvariti. Rad te međuvladine konferencije doveo je do izrade Ugovora o Europskoj
uniji koji su šefovi vlada i država službeno usvojili na
Europskom vijeću u Maastrichtu u prosincu 1991., a
potpisan je 7. veljače 1992.
Ugovorom je utvrđeno da se EMU uvodi u tri faze:
Prva faza: (od 1. srpnja 1990. do 31. prosinca 1993.):
slobodno kretanje kapitala među državama članicama;
Druga faza: (od 1. siječnja 1994. do 31. prosinca
1998.): konvergencija ekonomskih politika država
članica i jačanje suradnje među nacionalnim središnjim bankama država članica. Usklađivanje monetarnih politika institucionalizirano je uspostavljanjem Europskog monetarnog instituta (EMI), čije su
zadaće bile jačanje suradnje među nacionalnim središnjim bankama i provođenje potrebnih priprema
za uvođenje jedinstvene valute. Nacionalne središnje banke u toj su fazi postale neovisne;
Treća faza: (provodi se od 1. siječnja 1999.): postupno uvođenje eura kao jedinstvene valute država
članica i provedba zajedničke monetarne politike
pod pokroviteljstvom ESB-a. Prijelaz u treću fazu ovisio je o postizanju visokog stupnja trajne konvergencije koja se mjerila prema nekoliko kriterija utvrđenih
Ugovorima. Proračunska pravila postala su obvezujuća i država članica koja ih ne poštuje mora računati
na kazne. Jedinstvena monetarna politika uvedena
je i povjerena Europskom sustavu središnjih banaka
(ESSB), koji čine nacionalne središnje banke i ESB.
Prve dvije faze EMU-a dovršene su. Treća faza još
uvijek se provodi. U načelu sve države članice EU-a
moraju se pridružiti ovoj zadnjoj fazi i stoga prihvatiti euro (članak 119. Ugovora o funkcioniranju EUa). Međutim, neke države članice još nisu ispunile
konvergencijske kriterije. Za te države članice stoga
vrijede privremena izvanredna pravila dok ne budu
spremne pristupiti trećoj fazi EMU-a. Nadalje, Ujedinjena Kraljevina i Danska obavijestile su o svojoj
namjeri da ne pristupe trećoj fazi EMU-a i, stoga, da
ne prihvate euro. Te dvije države članice stoga imaju
izuzeće u vezi sa sudjelovanjem u EMU-u. Uvjeti izuzeća iscrpno su utvrđeni protokolima u vezi s dvjema
državama koji su priloženi osnivačkim ugovorima
EU-a. Međutim, Ujedinjena Kraljevina i Danska zadržavaju mogućnost okončati to izuzeće i podnijeti
zahtjev za pristupanje trećoj fazi EMU-a. Trenutačno
su 18 od 28 država članica pristupile trećoj fazi EMUa i stoga imaju euro kao jedinstvenu valutu.
Uloga Europskog parlamenta
Od Ugovora iz Lisabona Europski parlament sudjeluje kao ravnopravan suzakonodavac u redovnom zakonodavnom postupku određivanja iscrpnih pravila
za multilateralni nadzor (članak 121. stavak 6. UFEUa). To između ostalog uključuje preventivni dio Pakta
o stabilnosti i rastu te stroži makroekonomski nadzor radi sprečavanja štetnih neujednačenosti nakon
financijske krize. Paket od šest mjera ojačao je ulogu
EP-a u gospodarskom upravljanju EU-a, posebno
uvođenjem „europskog semestra” te „ekonomskog
dijaloga”. Osim toga traži se mišljenje EP-a o:
•
sporazumima o deviznim tečajevima između
eura i valuta izvan EU-a;
•
odabiru zemalja koje se mogu pridružiti jedinstvenoj valuti (1999. i poslije);
•
imenovanju predsjednika, potpredsjednika i
drugih članova Izvršnog odbora ESB-a;
•
zakonodavstvu o provedbi postupka u slučaju
prekomjernog deficita u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu.
JJ Dirk Verbeken
155
4.1. Opći okvir
4.1.2. Institucije ekonomske i monetarne unije
Institucije ekonomske i monetarne unije u najvećoj su mjeri nadležne za
određivanje europske monetarne politike, pravila u vezi s izdavanjem
eura i za stabilnost cijena u EU-u. Te institucije su: Europska središnja
banka, Europski sustav središnjih banaka, Ekonomski i financijski odbor,
Euroskupina i Vijeće za ekonomska i financijska pitanja (ECOFIN).
Pravna osnova
•
članci 119. – 144., članak 219. i članci 282. – 284.
Ugovora o funkcioniranju Europske unije;
•
protokoli priloženi UFEU-u: Protokol (br. 4) o
Statutu Europskog sustava središnjih banaka i
Europske središnje banke, Protokol (br. 14) o Euroskupini.
Ciljevi
Glavni ciljevi (4.1.1.) institucija ekonomske i monetarne unije (EMU) su:
•
dovršiti uspostavu unutarnjeg tržišta uklanjanjem fluktuacija deviznog tečaja i troškova vezanih uz devizne transakcije te troškova zaštite od
rizika fluktuacije tečaja;
•
osigurati usporedivost troškova i cijena unutar
Unije, što pomaže potrošačima, potiče trgovinu
unutar Unije i olakšava poslovanje;
•
ojačati monetarnu stabilnost i financijsku snagu
Unije:
•
sprečavanjem, po definiciji, svake mogućnosti špekulacije s valutama Unije;
•
osiguravanjem da je nova valuta uvelike neosjetljiva na međunarodne špekulacije uz
pomoć ekonomske dimenzije tako osnovane monetarne unije;
•
omogućavanjem da euro postane važna rezervna i platna valuta.
Postignuća
a.Institucije prve faze ekonomske
i monetarne unije (1. srpnja
1990. – 31. prosinca 1993.)
U prvoj fazi ekonomske i monetarne unije nije ustanovljena nijedna monetarna institucija.
b.Institucije druge faze ekonomske
i monetarne unije (1. siječnja
1994. – 31. prosinca 1998.)
1. Europski monetarni institut (EMI)
Europski monetarni institut (EMI) ustanovljen je na
početku druge faze ekonomske i monetarne unije (u
skladu s člankom 117. Ugovora o EZ-u) te je preuzeo
ulogu Odbora guvernera i Europskog fonda za mo-
netarnu suradnju (EFMS). Nije imao nikakvog utjecaja na monetarnu politiku, koja je ostala u nadležnosti
nacionalnih vlasti. Među njegovim glavnim zadacima u drugoj fazi ekonomske i monetarne unije bili su
i jačanje suradnje između nacionalnih središnjih banaka i koordinacija monetarnih politika država članica s ciljem osiguravanja stabilnosti cijena. U skladu s
člankom 123. stavkom 2. Ugovora o EZ-u, Europski
monetarni institut raspušten je nakon što je ustanovljena Europska središnja banka (1. lipnja 1998.), kojoj
je on utro put.
2. Monetarni odbor
Monetarni odbor sastojao se od članova koje su u
jednakom broju imenovale Komisija i države članice.
Ustanovljen je radi promicanja koordinacije politika
država članica u punoj mjeri potrebnoj za funkcioniranje unutarnjeg tržišta (članak 114. Ugovora o
EZ-u); imao je savjetodavnu ulogu. Raspušten je na
početku treće faze i zamijenjen Ekonomskim i financijskim odborom (članak 134. UFEU-a).
c.Institucije treće faze (od
1. siječnja 1999. nadalje)
1. Europska središnja banka (ESB) (1.3.11.)
a.Ustroj
Europska središnja banka osnovana je 1. lipnja 1998.
i sjedište joj je u Frankfurtu na Majni. Njome upravljaju dva tijela koja su neovisna od institucija Unije
i nacionalnih vlasti (Upravno vijeće i Izvršni odbor
ESB-a) te, za određene zadatke, njome upravlja Opće
vijeće ESB-a (koje nije tijelo za donošenje odluka u
okviru europskog sustava središnjih banaka). Ugovorom iz Lisabona Europska središnja banka postala
je institucija EU-a (članak 13. stavak 1. UEU-a, članci
282. – 284. UFEU-a); prethodno nije imala nikakav
status u skladu s odredbama Ugovora o EZ-u, iako je
međutim imala pravnu osobnost.
i.
Upravno vijeće
Upravno vijeće sastoji se od članova Izvršnog odbora Europske središnje banke i guvernera nacionalnih
središnjih banaka država članica čija je valuta euro
(članak 283. UFEU-a i članak 10. stavak 1. Statuta).
Upravno vijeće, kao najviše tijelo za donošenje odluka, donosi smjernice i odluke koje su potrebne
kako bi se osiguralo obavljanje zadataka povjerenih
Europskom sustavu središnjih banaka, oblikuje monetarnu politiku Unije (uključujući po potrebi odluke
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
156
u vezi s posrednim monetarnim ciljevima, glavnim
kamatnim stopama i osiguravanjem sredstava u
Europskom sustavu središnjih banaka) te određuje
smjernice koje su potrebne za provedbu monetarne
politike (članak 12. Statuta). U Ugovoru iz Lisabona
navodi se da Europsko vijeće uzajamnom suglasnošću odlučujući kvalificiranom većinom odabire i imenuje članove Izvršnog odbora Europske središnje
banke (članak 283. UFEU-a).
ii. Izvršni odbor
Izvršni odbor sastoji se od predsjednika, potpredsjednika i četiri ostala člana koje sporazumno imenuju čelnici država ili vlada onih država članica čija
je valuta euro na razdoblje od osam godina bez mogućnosti produžetka mandata (članak 283. UFEU-a).
Tom je odboru povjerena provedba monetarne politike prilikom koje taj odbor nacionalnim središnjim
bankama daje potrebne naputke. Također je nadležan za pripremanje sastanaka Upravnog vijeća te za
tekuće poslove Europske središnje banke (članci 11.
i 12. Statuta).
iii. Opće vijeće
Opće vijeće (članak 44. Statuta) sastoji se od predsjednika i potpredsjednika Europske središnje banke
i guvernera središnjih banaka svih država članica EUa, neovisno o tome jesu li uvele euro. Ono pomaže
oko prikupljanja statističkih podataka, koordinira
monetarne politike država članica koje nisu uvele
euro i nadgleda funkcioniranje europskog mehanizma deviznih tečajeva.
b.Uloga
Dok i Europska središnja banka i nacionalne središnje banke mogu izdavati novčanice u državama
u kojima se koristi euro, samo Europska središnja
banka može zapravo odobriti njihovo izdavanje. Države članice mogu izdavati kovanice uz odobrenje
Europske središnje banke u pogledu opsega izdanja
(članak 128. UFEU-a). ESB donosi odluke potrebne
za izvršavanje zadaća koje su ESSB-u povjerene na
temelju Statuta i Ugovora (članak 132. UFEU-a). Prikuplja potrebne statističke podatke ili od nadležnih
nacionalnih tijela vlasti ili izravno od gospodarskih
subjekata, pri čemu mu pomažu nacionalne središnje banke (članak 5. Statuta). S ESB-om se savjetuje o
svakom predloženom aktu Unije iz njegove nadležnosti te na zahtjev nacionalnih tijela vlasti o svakom
prijedlogu propisa (članak 127. stavak 4. UFEU-a).
Nadležan je za neometano funkcioniranje transeuropskog automatiziranog sustava namire ekspresnih
novčanih transakcija u realnom vremenu na bruto
načelu (TARGET2). To je sustav plaćanja u eurima
koji povezuje nacionalne platne sustave s ESB-ovim
mehanizmom za plaćanje. ESB poduzima potrebne
mjere za integriranje središnjih banaka država članica, koje ulaze u područje eura, u ESSB.
ESB može izvršavati određene zadatke koji se odnose na politike o bonitetnom nadzoru nad kreditnim
i drugim financijskim institucijama (članak 127. stavak 6. UFEU-a i članak 25. stavak 2. Statuta). Nacionalna tijela vlasti u državama članicama i dalje nadziru
bankarski sustav, a prekograničnu suradnju nadzornih tijela vlasti u Uniji osiguravaju tri europske nadzorne agencije: Europska bankarska agencija (EBA),
Europska agencija za vrijednosne papire i tržišta
(ESMA) i Europski regulator za osiguranja i strukovne
mirovine (EIOPA). Nadzorni sustav dopunjuje nova
ustanova za makrobonitetni nadzor, Europski odbor
za sistemske rizike (ESRB).
2. Europski sustav središnjih
banaka (ESSB) i Eurosustav
a.Ustroj
Europski sustav središnjih banaka sastoji se od Europske središnje banke i nacionalnih središnjih banaka svih država članica (članak 282. stavak 1. UFEU-a
i članak 1. Statuta). Njime upravljaju tijela Europske
središnje banke nadležna za odlučivanje (članak 282.
stavak 2. UFEU-a). U Eurosustavu samo su Europska
središnja banka i nacionalne središnje banke država
članica na području eura.
b.Uloga
Glavni je cilj Europskog sustava središnjih banaka održati stabilnost cijena (članak 127. stavak 1. i
članak 282. stavak 2. UFEU-a, članak 2. Statuta). Ne
dovodeći u pitanje taj cilj, Europski sustav središnjih
banaka podržava opće ekonomske politike kojima
se omogućava ostvarivanje ciljeva Unije. To postiže
izvršavajući sljedeće zadatke (članak 127. stavak 2.
UFEU-a i članak 3. Statuta):
•
utvrđivanje i provođenje monetarne politike
Unije;
•
obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219. UFEU-a;
•
držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica;
•
promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih
sustava;
•
i (članak 127. stavak 5. UFEU-a i članak 3. stavak
3. Statuta):
•
doprinošenje nesmetanom vođenju politika
nadležnih tijela koje se odnose na bonitetni
nadzor nad kreditnim institucijama i na stabilnost financijskog sustava.
3. Ekonomski i financijski odbor
Ekonomski i financijski odbor sastoji se od najviše
šest članova, od kojih trećinu imenuju države članice, trećinu Komisija i trećinu Europska središnja
banka (članak 134. stavak 2. UFEU-a). Zadaće su mu
iste kao i Monetarnom odboru, koji je Ekonomski i
financijski odbor naslijedio 1. siječnja 1999., uz jednu
važnu razliku: obavještavanje Komisije i Vijeća o razvoju događaja u vezi s monetarnom situacijom sad
je u nadležnosti Europske središnje banke.
157
4.1. Opći okvir
4. Vijeće za ekonomska i financijska
pitanja (Ecofin)
Vijeće za ekonomska i financijska pitanja je tijelo
nadležno za donošenje odluka na europskoj razini
čiji su članovi ministri financija svih država članica
EU-a. Ecofin donosi odluke u vezi s tečajnom politikom eura u odnosu na valute kojih nema u EU-u nakon savjetovanja s Europskom središnjom bankom i
pridržavajući se cilja u vezi sa stabilnošću cijena.
5.Euroskupina
Prvotno nazvan Euro-11, sastanak ministara gospodarstva i financija s područja eura preimenovan je
1997. u Euroskupinu. To savjetodavno i neslužbeno
tijelo redovno se sastaje kako bi raspravilo o svim
pitanjima u vezi s neometanim funkcioniranjem područja eura i ekonomske i monetarne unije. Na te se
sastanke poziva Komisija i po potrebi Europska središnja banka (članak 1. Protokola br. 14 o Euroskupini). Na neslužbenom sastanku Ecofina održanom
10. rujna 2004. u Scheveningenu luksemburški predsjednik vlade i ministar financija Jean-Claude Juncker izabran je za predsjednika Euroskupine. Tako je
postao prvi izabrani stalni predsjednik Euroskupine
na mandat koji je počeo 1. siječnja 2005. Ugovorom
iz Lisabona ojačana je uloga Euroskupine kako bi
se povećala koordinacija na području eura. I termin
Euroskupina prvi put se spominje u tom Ugovoru
(članak 137. UFEU-a). Među službenim promjenama
je biranje predsjednika Euroskupine na mandat od
dvije i pol godine većinom država članica zastupljenih u Euroskupini (članak 2. Protokola br. 14 o Euroskupini).
Uloga Europskog Parlamenta
a. Zakonodavna uloga
1. Europski parlament, u suradnji s Vijećem,
u redovnom zakonodavnom postupku:
•
donosi detaljna pravila za postupke multilateralnog nadzora (članak 121. stavak 6. UFEU-a);
•
mijenja određene članke Statuta ESB-a (članak
129. stavak 3. UFEU-a); i
•
utvrđuje mjere potrebne za uporabu eura kao
jedinstvene valute (članak 133. UFEU-a).
2. S Europskim se parlamentom
savjetuje u vezi s(a):
•
uvjetima koje države članice moraju ispuniti
za uvođenje eurokovanica (članak 128. stavak 2. UFEU-a);
•
sporazumima o deviznim tečajevima između eura i valuta izvan EU-a (članak 219. stavak 1. UFEU-a);
•
odabirom zemalja koje mogu uvesti jedinstvenu
valutu 1999. i poslije;
•
imenovanjem predsjednika, potpredsjednika i
ostalih članova Izvršnog odbora ESB-a (članak
283. stavak 2. i članak 11. stavak 2. Statuta ESB-a);
•
promjenama u sustavu glasovanja u Upravnom
vijeću ESB-a (članak 10. stavak 2. Statuta ESSB-a
i ESB-a);
•
zakonodavstvom o provedbi postupka u slučaju
prekomjernog deficita, predviđenog u Paktu o
stabilnosti i rastu;
•
promjenama nadležnosti ESB-a za nadzor
kreditnih i drugih financijskih institucija (članak 127. stavak 6. UFEU-a);
•
promjenama određenih članaka Statuta ESB-a
(članak 129. stavak 4. UFEU-a).
3. Europski se parlament obavještava o
detaljnim odredbama u vezi sa sastavom
Ekonomskog i financijskog odbora
(članak 134. stavak 3. UFEU-a).
b.Nadzorna uloga
1. U okviru Ugovora o funkcioniranju
Europske unije
Europska središnja banka upućuje Europskom parlamentu, Vijeću i Komisiji, a također i Europskom vijeću,
godišnje izvješće o aktivnostima Europskog sustava
središnjih banaka i monetarnoj politici u prethodnoj
i tekućoj godini. Predsjednik Europske središnje banke to izvješće predstavlja Vijeću i Europskom parlamentu koji tim povodom mogu održati opću raspravu (članak 284. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije i članak 15. stavak 3. Statuta Europske
središnje banke). Na zahtjev Europskog parlamenta
ili na vlastitu inicijativu, predsjednik Europske središnje banke i ostali članovi Izvršnog odbora mogu biti
saslušani pred nadležnim odborima Europskog parlamenta (članak 284. stavak 3. podstavak 2.).
2. Inicijativa Parlamenta
Europski parlament je zatražio da se opsežne ovlasti Europske središnje banke iz Ugovora (tj. sloboda
prilikom određivanja monetarne politike) uravnoteže s demokratskim nadzorom (Rezolucija od 18.
lipnja 1996.). U tu je svrhu uveo „monetarni dijalog”.
Predsjednik Europske središnje banke, ili drugi član
njezinog Upravnog vijeća, najmanje jednom svaka
tri mjeseca sudjeluje u sastancima Odbora EP-a za
ekonomska i monetarna pitanja kako bi odgovorio
na pitanja o ekonomskim izgledima za budućnost te
kako bi obrazložio provođenje monetarne politike
na području eura. Osim toga, Europski parlament redovno daje mišljenje o godišnjem izvješću Europske
središnje banke u izvješću o vlastitoj inicijativi.
JJ Dirk Verbeken
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
158
4.1.3. Europska monetarna politika
Europska središnja banka (ESB) i Europski sustav središnjih banaka (ESSB) zaduženi
su za postizanje glavnog cilja europske monetarne unije, tj. održavanje stabilnosti
cijena. Glavni instrumenti jedinstvene monetarne politike europodručja su operacije
na otvorenom tržištu, trajno raspoloživi kredit ESB-a i držanje minimalnih pričuva.
Pravna osnova
•
članci 119. − 144., članak 219. i članci 282. − 284.
Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU);
•
Protokol (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke priložen Ugovoru iz Lisabona.
Ciljevi
Glavni cilj Europskog sustava središnjih banaka u
skladu s člankom 127. stavkom 1. UFEU-a je održati
stabilnost cijena. Ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, ESSB podržava opće ekonomske politike
u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije
utvrđenih člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji. Europski sustav središnjih banaka djeluje u skladu s načelom otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem, dajući prednost učinkovitoj raspodjeli resursa (članak 127. stavak 1. UFEU-a).
Postignuća
a. Glavna načela Europske središnje banke
1. Neovisnost Europske središnje banke
Osnovno načelo neovisnosti Europske središnje
banke navedeno je u članku 130. UFEU-a i članku 7.
Statuta ESSB-a i ESB-a. Pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti ni Europska središnja banka
ni nacionalne središnje banke kao niti članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne traže i ne primaju naputke od institucija ili tijela Unije, bilo koje
vlade države članice ili bilo kojeg drugog tijela. Poštovanje članka 130. UFEU-a zajamčeno je u obliku
mandata koji je povjeren članovima Izvršnog odbora
i Upravnog vijeća (4.1.2.). Zabranama iz članka 123.
UFEU-a također se jamči neovisnost ESB-a, a odnose se i na nacionalne središnje banke: zabranjena su
prekoračenja po računu i sve druge vrste kredita kod
Europske središnje banke ili kod središnjih banaka
država članica u korist institucija i tijela Unije, središnjih vlasti, regionalnih, lokalnih ili drugih tijela javne
vlasti, ostalih javnopravnih tijela ili javnih poduzeća
država članica (4.1.2.). Neovisnost ESB-a temelji se na
slobodnom izboru instrumenata monetarne politike. Ugovorom se predviđa upotreba tradicionalnih
instrumenata (članci 18. i 19. Statuta) te se Upravnom vijeću dopušta da dvotrećinskom većinom
odluči, kad to smatra potrebnim, o upotrebi drugih
instrumenata (članak 20. Statuta).
2. Načela odgovornosti i transparentnosti
Europske središnje banke
Prema Ugovoru (članak 284. UFEU-a) i Statutu (članak 15.) Europska središnja banka obvezna je podnijeti izvješća kako bi se osigurala njezina vjerodostojnost. Europska središnja banka najmanje jednom u
tri mjeseca sastavlja i objavljuje izvješća o aktivnostima Europskog sustava središnjih banaka (članak 15.
stavak 1. Statuta). Konsolidirani financijski izvještaj o
Europskom sustavu središnjih banaka objavljuje se
svaki tjedan (članak 15. stavak 2. Statuta). U praksi
ESB objavljuje mjesečne biltene koji sadržavaju temeljitu analizu gospodarske situacije te prate izglede kretanja cijena. Europska središnja banka upućuje Europskom parlamentu godišnje izvješće o aktivnostima ESSB-a i monetarnoj politici u prethodnoj i
tekućoj godini (članak 284. stavak 3. UFEU-a i članak
15. stavak 3. Statuta). Osim toga, Europska središnja
banka odgovorna je Europskom parlamentu pred
kojim se članovi Izvršnog odbora redovito pojavljuju
(4.1.2.). Međutim, Europski parlament ne može davati upute ESB-u te ne može vršiti naknadnu kontrolu.
3. Pravila glasovanja u Upravnom vijeću
ESB-a (članak 10. stavak 2. Statuta)
Glasovanje u Upravnom vijeću slijedi načelo „jedan
član, jedan glas”. Odluke oko monetarne politike donose se običnom većinom članova koji imaju pravo
glasa; u slučaju da broj glasova bude izjednačen, odlučujući glas daje predsjednik ESB-a. Upravno vijeće
sastoji se od šest članova Izvršnog odbora i guvernera nacionalnih središnjih banaka europodručja. Odlukom od ožujka 2003. uspostavljen je sustav rotacije glasovanja koji stupa na snagu kada broj članova
Upravnog vijeća bude veći od 21. Prema tom sustavu članovi Izvršnog vijeća zadržavaju trajno pravo
glasa dok guverneri nacionalnih središnjih banaka
dijele ostatak glasova, koji bi se među njima rotirali
u različitom ritmu u skladu s rangiranjem koje se temelji na pokazateljima relativne veličine gospodarstava njihovih država članica. Upravno vijeće donosi
potrebne mjere za primjenu rotacije glasačkih prava
dvotrećinskom većinom svojih članova, što uključuje one koji imaju i koji nemaju pravo glasa. Upravno
vijeće ESB-a 18. prosinca 2008. odlučilo je odgoditi
provedbu sustava rotacije sve dok broj guvernera ne
bude 19 (trenutno ih je 17). Guverneri nacionalnih
središnjih banaka u svom radu u Upravnom vijeću
ne smiju braniti nacionalne interese, već moraju djelovati u zajedničkom interesu cijelog europodručja.
159
4.1. Opći okvir
Zapisnik sa sastanka Upravnog vijeća te način glasovanja se ne objavljuje.
c.Provedba monetarne politike:
instrumenti i postupci
b.Strategija monetarne politike
Europske središnje banke
Određivanjem kamatnih stopa po kojima komercijalne banke od središnje banke mogu dobiti novac,
Upravno vijeće Europske središnje banke indirektno
utječe na kamatne stope u gospodarstvu cijelog europodručja, posebno na stope za kredit koje dodjeljuju komercijalne banke te na štedne uloge. Europska središnja banka koristi cijeli niz instrumenata za
provedbu svoje monetarne politike.
1.Pregled
Upravno vijeće ESB-a se 13. listopada 1998. složilo
oko glavnih elemenata svoje strategije monetarne
politike, a to su: (i) kvantitativna definicija stabilnosti
cijena; (ii) važna uloga nadzora količine novca koju
predstavlja monetarni agregat i (iii) široka procjena
mogućeg kretanja cijena. Europska središnja banka
odlučila se za monetarnu strategiju koja se temelji na
dva stupa (stup 1.: ekonomska analiza, stup 2.: monetarna analiza), čije su uloge još jednom određene
u ocjeni strategije monetarne politike od 8. svibnja
2003.
2. Stabilnost cijena
Isprva je pojam stabilnosti cijena značio da je povećanje ukupnog harmoniziranog indeksa potrošačkih
cijena za europodručje na godišnjoj razini manje
od 2 % i koje je nužno srednjoročno održati. Ta definicija potvrđena je 8. svibnja 2003. te je pojašnjena
jedna važna stavka: srednjoročno treba postići stopu
inflacije koja je ispod ali blizu 2 %. Time se naglašava da je nužno osigurati dovoljnu donju sigurnosnu
granicu koja bi štitila od rizika deflacije te eventualnih pogrešaka pri prikupljanju podataka i razlika u
stopama inflacije unutar europodručja.
3. Prvi stup strategije monetarne
politike: ekonomska analiza
Prvi stup strategije monetarne politike Europske središnje banke je ekonomska analiza. Ona je „usredotočena prvenstveno na procjenu aktualnih ekonomskih i financijskih kretanja te s time povezane kratkoročne i srednjoročne rizike za stabilnost cijena.
Ekonomske i financijske varijable koje se analiziraju
uključuju na primjer: razvoj cjelokupne proizvodnje,
agregatnu potražnju i njezine sastavne dijelove, fiskalnu politiku, uvjete na tržištu rada i kapitala, široki
raspon pokazatelja cijena i troškova, razvoj deviznog
tečaja, svjetskog gospodarstva i platne bilance, financijska tržišta i pozicije bilance stanja sektora u
europodručju” [1].
4. Drugi stup strategije monetarne
politike: monetarna analiza
Drugi stup strategije monetarne politike Europske
središnje banke je monetarna analiza. Ona se „temelji na odnosu između monetarnog rasta i inflacije
u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju te koristi činjenicu da monetarni trendovi upravljaju inflacijskim trendovima”.
Opis dvaju stupova preuzet je iz knjige: Monetarna politika
ESB-a (2011.), http://www.ecb.int/pub/pdf/other/monetarypolicy2011en.pdf
[1]
1. Operacije na otvorenom tržištu
Operacije na otvorenom tržištu igraju važnu ulogu
u usmjeravanju kamatnih stopa, upravljanju likvidnosti na tržištu te signaliziranju smjera monetarne
politike preko četiri kategorije operacija:
a. glavne operacije refinanciranja − one su najvažniji instrument monetarne politike. To su redovne
povratne transakcije za omogućavanje likvidnosti s
tjednom učestalošću i s dospijećem od dva tjedna.
One osiguravaju većinu likvidnosti bankovnog sustava. Najniža ponuđena kamatna stopa za operacije
glavnog refinanciranja jedna je od glavnih kamatnih
stopa ESB-a. Ona se kreće unutar granica stopa depozitnog instrumenta i graničnog kredita. Stupanj
ovih triju ključnih stopa ukazuje na smjer monetarne
politike europodručja.
b. dugoročne operacije refinanciranja – to su povratne transakcije za osiguranje likvidnosti s tjednom učestalošću i s dospijećem od tri mjeseca. One
predstavljaju samo ograničeni dio količine ukupnog
refinanciranja i njihova namjera nije slanje signala
tržištu.
c. operacije finoga prilagođavanja − cilj ovih ad
hoc operacija je bavljenje neočekivanim oscilacijama likvidnosti na tržištu, posebno kako bi ublažile
učinke na kamatne stope.
d. strukturne operacije – upotrebljavaju se za stalnu prilagodbu strukturnog položaja eurosustava u
odnosu na financijski sektor.
2. Stalno raspoložive mogućnosti
Stalno raspoložive mogućnosti osiguravaju ili smanjuju likvidnost prekonoćnim dospijećem. Njihove kamatne stope obvezuju prekonoćne kamatne
stope na tržištu. Ta je stopa poznata pod nazivom
EONIA (prekonoćni prosječni indeks). Stranke koje
udovoljavaju uvjetima mogu upotrijebiti dvije stalno
raspoložive mogućnosti:
•
granični kredit osigurava strankama da ishode
prekonoćnu likvidnost na temelju prihvatljivih
jamstava. Kamatna stopa za tu mogućnost predstavlja gornju granicu za prekonoćnu tržišnu kamatnu stopu.
•
depozitni instrument omogućuje strankama
da plasiraju prekonoćne depozite preko eurosustava. Kamatna stopa za taj depozitni instrument
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
160
predstavlja donju granicu za prekonoćnu tržišnu
kamatnu stopu.
•
otvaranje linija razmjene s drugim središnjim
bankama;
Cilj ovih kamatnih stopa je osigurati nesmetano
funkcioniranje tržišta novca u situacijama kada su
ponuda i potražnja za novcem vrlo visoke.
•
program kupnje pokrivenih obveznica (CBPP):
prvi je program pokrenut u srpnju 2009. Drugi
program (CBPP2) najavljen je u listopadu 2011.
Cilj je programa „podržati segment financijskog tržišta koji je posebno važan za dugoročno financiranje banaka i financiranje realnog
gospodarstva” [2].
3. Držanje obveznih pričuva
U skladu s člankom 19. stavkom 1. Statuta, Europska središnja banka može od kreditnih institucija
osnovanih u državama članicama zahtijevati držanje obveznih pričuva na računu u ESB-u i nacionalnim središnjim bankama. Cilj obveznih pričuva je
stabilizirati kratkoročne kamatne stope na tržištu i
stvoriti (ili povećati) strukturni manjak likvidnosti u
bankovnom sustavu u odnosu na eurosustav, čime
se olakšava kontrola kamatnih stopa tržišta novca
redovnom raspodjelom likvidnosti. Način izračuna i utvrđivanje količine koja je potrebna određuje
Upravno vijeće.
4. Neuobičajene mjere monetarne
politike i odgovor na krizu od 2007.
Europska središnja banka može na krizu odgovoriti
nizom neuobičajenih mjera monetarne politike (osiguravanjem likvidnosti i lakšim dobivanjem kredita)
kako bi ponovo uspostavila funkcioniranje tržišta te
osigurala daljnju učinkovitost širenja monetarne politike [1]. Najvažnije od tih mjera su:
•
puni iznos dodjele kredita za operacije refinanciranja uz fiksnu kamatnu stopu;
•
smanjenje minimalnih uvjeta kreditne sposobnosti za jamstva (uključujući i državni dug) i povećanje dopuštenih vrsta jamstava;
•
program otkupa vrijednosnih papira: neposredno angažiranje na sekundarnim tržištima obveznica za kupnju državnih dugova pojedinačnih
država članica zajedno s neutralizirajućim radnjama kako bi ponuda novca ostala nepromijenjena te kako bi se ostvario glavni cilj, a to je
održanje stabilnosti cijena;
Za više informacija o različitim fazama monetarne politike
ESB-a koju ona vodi kao odgovor na krizu vidi: „Provedba
monetarne politike: lekcije naučene u vrijeme krize i izazovi nadolazećih godina”, govor g. González-Párama od 13. listopada 2011.: http://www.ecb.int/press/key/date/2011/
html/sp111013.en.html
Europska središnja banka je 8. prosinca 2011. objavila dotad nezapamćene političke mjere kako bi „podržala kreditiranje banaka i likvidnost na tržištu novca
europodručja”:
•
dugoročnu operaciju refinanciranja – ponudu za
puni iznos dodjele s fiksnom kamatnom stopom
– s dospijećem od tri godine i mogućnosti prijevremenog povrata nakon jedne godine;
•
smanjenje obvezne pričuve s 2 % na 1 %;
•
povećanje dostupnosti kolaterala: (i) daljnjim
smanjenjem bonitetnog praga za neke vrijednosne papire osigurane jamstvima i (ii) prihvaćanjem dodatnih unosnih kreditnih zahtjeva (bankovnih kredita) kao kolaterala.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament u svojoj Rezoluciji od 1. prosinca
2011. o godišnjem izvješću Europske središnje banke za 2010. „pozdravlja odlučno i proaktivno djelovanje ECB-a u vrijeme krize od 2007.” Predlaže veću
transparentnost ESB-a i „ponavlja svoj dugogodišnji
poziv na objavu sažetaka zapisnika sa sastanaka
Upravnog vijeća.” Također poziva na bolje uključivanje makrobonitetnog nadzora financijskog sustava u
monetarnu politiku.
JJ Dirk Verbeken
[1]
Vidi govor g. Conzáles – Párama od 13. listopada 2011.
[2]
161
4.1. Opći okvir
4.1.4. Gospodarsko upravljanje
Gospodarsko upravljanje odnosi se na sustav institucija i postupaka
uspostavljenih radi ostvarivanja ciljeva Unije na području gospodarstva,
naime koordinacije gospodarskih politika u svrhu promicanja
gospodarskog i socijalnog napretka EU-a i njegovih građana.
Financijska, fiskalna i ekonomska kriza koja je počela 2008. pokazala je da
je EU-u potreban model gospodarskog upravljanja koji bi bio učinkovitiji
od gospodarske i fiskalne koordinacije ili ad hoc reakcija koje su dotad
primjenjivane. Najnoviji razvoj događaja na području gospodarskog upravljanja
obuhvaća i izmjenu postojećih odredbi i donošenje novih, uspostavu bolje
koordinacije fiskalnih i makroekonomskih politika i njihova boljeg nadzora
te uspostavu čvrstog okvira za upravljanje financijskim krizama.
Pravna osnova
•
Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU);
•
Članci 2. do 5., 119. do 144. i 282. do 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU);
•
Protokoli priloženi UFEU-u: Protokol br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita, Protokol
br. 13 o konvergencijskim kriterijima i Protokol
br. 14 o Euroskupini.
čak najviše u državama europodručja. Zbog toga se
poboljšani sustav gospodarskog upravljanja, koji je
uspostavljen 2011. i još se razvija, odnosi na nekoliko
gospodarskih područja, uključujući fiskalne politike,
makroekonomska pitanja, upravljanje krizom i makrofinancijski nadzor.
Postignuća
a. Gospodarska koordinacija do 2011.
Ciljevi
a.Odredbe Ugovora
U preambuli UEU-a piše da su države članice „odlučne ostvariti jačanje i konvergenciju svojih gospodarstava i uspostaviti ekonomsku i monetarnu uniju”.
Članci 2., 5. i 119. UFEU-a temelj su za usklađivanje:
njima se od država članica traži da svoje gospodarske politike smatraju pitanjima od zajedničkog
interesa te da ih blisko usklađuju. Područja i načini
koordinacije utvrđeni su člankom 121. u kojemu se
navodi postupak koji se odnosi na opće (opće smjernice ekonomske politike) i posebne preporuke te
člankom 126. kojim se uspostavlja postupak u slučaju prekomjernog javnog deficita (4.2.2.).
Člancima 136. do 138. utvrđuju se posebne odredbe
za one države članice čija je valuta euro te se od njih
traži jačanje koordinacije i nadzora nad proračunskom disciplinom i gospodarskim politikama.
Osim toga, u Glavi IX. koja se odnosi na zapošljavanje traži se usklađivanje politika zapošljavanja među
državama članicama te njihova usklađenost s gospodarskim politikama u skladu s općim smjernicama
(članak 146.) (5.10.3.).
b.Područja obuhvaćena
gospodarskim upravljanjem
Financijska, fiskalna i ekonomska kriza koja je počela
2008. pokazala je da su financijska, fiskalna i makroekonomska neravnoteža usko povezane, ne samo
u okviru nacionalnih granica nego i na razini EU-a,
Do 2011. usklađivanje gospodarskih politika uglavnom se temeljilo na konsenzusu, bez pravno obvezujućih pravila osim unutar okvira fiskalne politike
definiranog u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu
(4.2.3.). Područje gospodarskog usklađivanja bilo je
široko, a mogli su se primjenjivati različiti oblici suradnje ovisno o stupnju obvezivosti sporazuma o
suradnji:
•
suradnja razmjenom informacija, npr. makroekonomski dijalog uspostavljen na sjednici Europskog vijeća u Kölnu 1999.;
•
koordinacija kao sredstvo upravljanja krizom,
npr. uspostavljanje Europskog mehanizma financijske stabilnosti u svibnju 2010.;
•
otvorena metoda koordinacije u okviru koje
države članice određuju zajedničke ciljeve, ali
same odlučuju kako će ih ostvariti (npr. „Lisabonska strategija” iz 2000. kojom europski čelnici
pozivaju države članice da odrede mjerila, prepoznaju najbolje prakse i provedu odgovarajuće
politike);
•
delegiranje politike, pri čemu se cjelokupna nadležnost za neku politiku mogla prenijeti na jednu
instituciju (primjeri za to su monetarna politika
(4.1.3.) i politika tržišnog natjecanja (3.2.1.) koje
su delegirane Europskoj središnjoj banci (ESB) i
Komisiji).
b. Gospodarsko upravljanje od 2011.
Kriza je otkrila osnovne probleme i neodržive trendove u mnogim europskim državama te je jasno po-
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
162
kazala da gospodarstva EU-a uvelike ovise jedna o
drugima. Smatralo se da je za rješavanje problema
te poticanje rasta i stvaranja radnih mjesta u budućnosti nužna bolja koordinacija gospodarske politike
širom EU-a. Radi toga je sustav tijela i postupaka koji
se odnose na gospodarsko upravljanje EU-a revidiran i poboljšan 2011. (donošenjem paketa od šest
mjera), 2012. (prijedlozima o „bankarskoj uniji” i uspostavljanju europskog stabilizacijskog mehanizma)
i 2013. (donošenjem paketa dviju mjera i drugim
zakonodavnim prijedlozima koji su još u postupku
usvajanja).
1. Poboljšan gospodarski i fiskalni nadzor te njegova koordinacija u okviru Europskog semestra
Poboljšano upravljanje obuhvaća: novi sinkroniziran model rada – Europski semestar – za raspravu o
gospodarskim i proračunskim prioritetima te njihovu koordinaciju; pojačan nadzor EU-a nad fiskalnim
politikama u okviru Pakta o stabilnosti i rastu (4.2.2.);
nova sredstva za rješavanje pitanja makroekonomske neravnoteže (4.2.3.) i nove instrumente djelovanja prema državama članicama koje imaju financijske poteškoće (4.2.3.).
Europski semestar razdoblje je od šest mjeseci u
okviru svake godine tijekom kojega se proračunske,
makroekonomske i strukturne politike država članica usklađuju kako bi im se omogućilo da stajališta
EU-a uzmu u obzir u ranoj fazi svojih proračunskih
postupaka te u drugim aspektima izrade gospodarskih politika. Cilj je osigurati analizu i ocjenjivanje
svih politika zajedno te obuhvatiti područja politike
koja prije nisu bila sustavno obuhvaćena gospodarskim nadzorom, npr. makroekonomsku neravnotežu
i financijska pitanja. Ključne faze Europskog semestra su sljedeće:
•
•
•
U kasnu jesen Europska komisija predstavlja
godišnji pregled rasta u kojemu se prema mišljenju Komisije navode prioriteti za narednu
godinu u smislu gospodarskih, proračunskih i
radnih politika te drugih reformi potrebnih za
poticanje rasta i zapošljavanja. Komisija objavljuje i izvješće o mehanizmu upozoravanja u
kojemu se utvrđuju države članice s mogućom
makroekonomskom neravnotežom.
Na proljetnom zasjedanju Europskog vijeća
daju se strateške smjernice za prioritete koji će se
ispunjavati tijekom ciklusa Europskog semestra.
Na njemu se izričito pozivaju države članice da
uzmu u obzir te prioritete prilikom izrade svojih
programa stabilnosti ili konvergencije i nacionalnih programa reforme, uključujući njihove
nacionalne planove zapošljavanja.
U travnju države članice predaju svoje planove
zdravih javnih financija (programe stabilnosti ili
konvergencije) te reformi i mjera za postizanje
napretka na području pametnog, održivog i
uključivog rasta (nacionalni programi reforme).
Zajedničkim predavanjem planova omogućuje
se uzimanje u obzir komplementarnosti i učinaka prelijevanja među fiskalnim i strukturnim
politikama.
•
U svibnju/lipnju Komisija ocjenjuje nacionalne programe reforme i programe stabilnosti
ili konvergencije te napredak država članica u
ostvarivanju ciljeva utvrđenih u strategiji Europa
2020. i uklanjanju makroekonomske neravnoteže. Na temelju tog ocjenjivanja Komisija predlaže preporuke za pojedine države, o kojima
potom raspravljaju različite formacije Vijeća.
•
U lipnju/srpnju Europsko vijeće donosi preporuke za pojedine države koje službeno usvaja
u srpnju, zatvarajući godišnji ciklus Europskog
semestra na razini EU-a.
Prvi Europski semestar uveden je 2011. Na razini
EU-a rasprave o fiskalnoj politici, makroekonomskoj neravnoteži, pitanjima financijskog sektora i
strukturnim reformama za jačanje rasta održavaju
se zajedno tijekom Europskog semestra, prije nego
što vlade izrade nacrte svojih proračuna i predaju ih
na razmatranje nacionalnim parlamentima u drugoj
polovici godine (nacionalni semestar).
2. Osim toga, dopunski program dodatnih reformi,
nazvan pakt Euro plus, dogovorile su u ožujku 2011.
države članice europodručja te šest država koje nisu
članice europodručja, ali su se odlučile pridružiti: Bugarska, Danska, Latvija, Litva, Poljska i Rumunjska. U
središtu su programa četiri područja: konkurentnost,
zapošljavanje, održivost javnih financija i jačanje financijske stabilnosti. Sve 23 države potpisnice obvezale su se na detaljno provođenje reformi. Ostale
četiri države članice mogu postati potpisnice ako to
žele. Pakt Euro plus u cijelosti je uključen u novi okvir
gospodarskog upravljanja, a obveze koje su preuzete u okviru pakta uključene su u nacionalne programe reforme država članica potpisnica.
3. Mjerama sanacije financijskog sektora EU je uspostavio nova pravila i osnovao europska nadzorna
tijela radi sprečavanja kriza te osiguravanja pravilne
reguliranosti financijskih aktera i nadzora nad njima. U tijeku su daljnje aktivnosti kojima se posebno
nastoje osigurati dostatne rezerve kapitala u europskim bankama, što će im omogućiti da izdrže sve buduće potrese u financijskom sustavu, tako da mogu i
dalje funkcionirati i davati kredite privatnim i poslovnim klijentima.
c.Sudionici
Europsko vijeće određuje usklađene političke prioritete i daje smjernice na najvišoj razini. Države članice
zadužene su za podnošenje nacionalnih izvještaja,
razmjenu informacija i provedbu preporuka i odluka
koje je donijelo Vijeće ECOFIN. Euroskupina (koja se
sastoji od ministara financija država članica koje su
uvele euro) obično raspravlja o pitanjima povezanima s Europskom monetarnom unijom prije sastanka
Vijeća ECOFIN. ESB sudjeluje u raspravama Eurosku-
163
4.1. Opći okvir
pine kad su pitanja povezana s monetarnom ili tečajnom politikom. Komisija je zadužena za podnošenje
izvještaja, izradu preporuka te praćenje provedbe
odluka. Gospodarski i financijski odbor daje mišljenja i priprema aktivnosti Vijeća, a to čine i Odbor za
gospodarsku politiku i radna skupina Euroskupine,
koji također daju svoj doprinos radu Komisije.
Uloga Europskog parlamenta
Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament
je postao suzakonodavac u postupku utvrđivanja
pravila multilateralnog nadzora (članak 121. stavak
6. UFEU-a).
Zakonodavnim aktima u vezi s gospodarskim upravljanjem uspostavljen je gospodarski dijalog. Kako
bi se unaprijedio dijalog među institucijama Unije,
a naročito među Parlamentom, Vijećem i Komisijom, te kako bi se osigurala veća transparentnost
i odgovornost, nadležni odbor Parlamenta može
pozvati predsjednika Vijeća, Komisiju, predsjednika
Europskog vijeća ili predsjednika Euroskupine da rasprave svoje odluke ili predstave svoje aktivnosti u
kontekstu Europskog semestra. Tijekom tog dijaloga
Parlament može dati mogućnost sudjelovanja u razmjeni stajališta državi članici o kojoj je Vijeće donije-
lo odluku u okviru postupka u slučaju prekomjernog
deficita ili postupka u slučaju prevelike neravnoteže.
U okviru Europskog semestra Parlament u posebnim
rezolucijama iznosi svoje mišljenje o nacrtu godišnjeg pregleda rasta, uzimajući u obzir doprinose
prikupljene na sastanku o Europskom semestru održanom s nacionalnim parlamentima tijekom parlamentarnog tjedna na početku godine. U kasnu jesen
Parlament daje svoje mišljenje o tekućem ciklusu Europskog semestra (uključujući preporuke za pojedine države koje je donijelo Vijeće), također uzimajući
u obzir rezultate zajedničkog sastanka s predsjednicima nadležnih odbora nacionalnih parlamenata.
Parlament promiče sudjelovanje nacionalnih parlamenata održavanjem godišnjih sastanaka s članovima njihovih relevantnih odbora. Osim toga, i u
skladu s pravnim i političkim uređenjem svake države članice, nacionalni parlamenti trebali bi propisno
sudjelovati u Europskom semestru i izradi programa
stabilnosti, programa konvergencije te nacionalnih
programa reforme kako bi povećali transparentnost
donesenih odluka te odgovornost i vlastitu odgovornost za te odluke.
JJ Alice Zoppè
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
164
4.2.Koordinacija i nadzor
gospodarskih politika
4.2.1. Novi okvir za fiskalnu politiku
Europskom dužničkom krizom koja prijeti postojanosti gospodarske i monetarne
unije naglašava se hitna potreba za velikim poboljšanjima okvira za fiskalnu politiku.
Temeljita reforma (dio takozvanog paketa od šest mjera) kojom se izmjenjuje Pakt
o stabilnosti i rastu te kojom se naznačuju važni propisi i instrumenti za nadzor
nacionalnih fiskalnih politika stupila je na snagu 13. prosinca 2011. Još jedna važna
reforma, međuinstitucionalni Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u
gospodarskoj i monetarnoj uniji, čija je fiskalna sastavnica Fiskalni ugovor, stupila
je na snagu 1. siječnja 2013. Fiskalni ugovor dopunjuje i učvršćuje paket od šest
mjera. Osim toga, sredinom 2013. stupit će na snagu važna uredba (koja je dijelom
takozvanog paketa od dviju mjera). Njome se nastoji dodatno osnažiti fiskalni i
ekonomski nadzor uspostavljanjem zajedničkih pravila za praćenje i ocjenjivanje
planova za nacionalne proračunske nacrte u sklopu ciklusa Europskog semestra.
Pravna osnova
•
Članci 3., 119. − 144., 136., 219. i 282. − 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)
•
Protokol (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita i Protokol (br. 13) o konvergencijskim kriterijima priloženi UFEU-u.
Ciljevi
Novom strukturom fiskalne politike Europske unije
nastoji se uspostaviti čvršći i djelotvorniji okvir za
usklađivanje i nadzor fiskalnih politika država članica. Nova struktura izravni je odgovor na europsku
dužničku krizu koja je ukazala na potrebu uvođenja strožih propisa s obzirom na učinke prelijevanja
zbog neodrživih javnih financija u području eura.
Novi okvir stoga se oslanja na iskustva propusta
prvotnog plana Europske monetarne unije i nastoji
osnažiti središnje načelo o zdravim javnim financijama koje je čvrsto usađeno u članak 119. stavak 3.
UFEU-a.
Postignuća
a.Pakt o stabilnosti i rastu
Primarno zakonodavstvo Unije daje glavnu pravnu
osnovu za Pakt o stabilnosti i rastu (PSR) u članku
121. UFEU-a (multilateralni nadzor), članku 126.
UFEU-a (postupak u slučaju prekomjernog deficita)
i u Protokolu br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita. U sekundarnom zakonodavstvu Unije
iznose se pojedinosti o provedbi propisa i postupaka
određenih Ugovorom. Prvi paket o gospodarskom
upravljanju (paket od šest mjera) stupio je na snagu
13. prosinca 2011. uvodeći reforme i izmjene propisa
Pakta o stabilnosti i rastu. Izmijenjeni Pakt o stabilnosti i rastu glavni je instrument za nadzor fiskalnih
politika država članica (preventivni ogranak) i za
ispravak prekomjernih deficita (korektivni ogranak). U svojem aktualnom obliku Pakt se sastoji od
sljedećih mjera:
•
Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997.
o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i
koordinacije ekonomskih politika kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1055/2005 od
27. lipnja 2005. i Uredbom (EU) br. 1175/2011 od
16. studenog 2011. Ta uredba čini preventivni
ogranak;
•
Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997.
o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka
u slučaju prekomjernog deficita kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1056/2005 od 27.
lipnja 2005. i Uredbom Vijeća (EU) br. 1177/2011
od 8. studenog 2011. Ta uredba čini korektivni
ogranak;
•
Uredbe (EU) br. 1173/2011 od 16. studenog
2011. o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju.
1. Preventivni ogranak Pakta o stabilnosti i rastu
Cilj je preventivnog ogranka da se osiguraju zdrave
javne financije multilateralnim nadzorom na temelju
članka 121. UFEU-a. Izmijenjena Uredba br. 1466/97
i nova Uredba br. 1173/2011 tvore temelj sekundarnoga zakonodavstva.
Ključni koncept pri nadzoru i ravnanju je srednjoročni proračunski cilj koji ovisi o pojedinoj zemlji.
Srednjoročni proračunski cilj svake države mora biti
165
4.2.Koordinacija i nadzor gospodarskih politika
u rasponu od -1 % BDP-a i bilance ili viška, ispravljen
od cikličkih učinaka i jednokratnih privremenih mjera. Taj se cilj mora preispitati svake tri godine ili kad
se provode velike strukturne reforme koje utječu na
fiskalni položaj. Središnji instrumenti preventivnog
ogranka Pakta o stabilnosti i rastu su programi stabilnosti i konvergencije.
Programi stabilnosti i konvergencije
Podnošenje: Kao dio multilateralnog nadzora prema članku 121. UFEU-a, svaka država članica mora u
travnju svake godine Komisiji i Vijeću podnijeti program stabilnosti (u slučaju država članica u području
eura) ili program konvergencije (za države članice
koje nisu u području eura). Programi stabilnosti
moraju između ostaloga sadržavati srednjoročni
proračunski cilj, put prilagodbe tome cilju i analizu scenarija kojom će se ispitati učinci promjena u
glavnim ishodišnim gospodarskim pretpostavkama
o fiskalnom položaju. Temelj za izračune moraju biti
najvjerojatniji (ili razboritiji) makrofiskalni scenariji. Ti
se programi objavljuju.
Procjena: Vijeće ispituje programe na temelju procjene Komisije i Odbora za gospodarstvo i financije
(EFC). Posebno se detaljno ispituje napredak ostvaren kako bi se postigao srednjoročni proračunski cilj.
U izmijenjenom Paktu o stabilnosti i rastu novo je
izričito razmatranje razvoja rashoda pri procjeni.
Mišljenje: Vijeće donosi mišljenje o programu na
temelju preporuke Komisije i nakon savjetovanja s
Odborom za gospodarstvo i financije. U svome mišljenju Vijeće može zatražiti da država članica prilagodi program.
Nadzor: Komisija i Vijeće nadziru provedbu programa stabilnosti i konvergencije.
Rano upozorenje: U slučaju većih odstupanja s puta
prilagodbe srednjoročnom proračunskom cilju, Komisija upućuje upozorenje državi članici na koju se
cilj odnosi u skladu s člankom 121. stavkom 4. UFEUa (članci 6. i 10. izmijenjene Uredbe br. 1466/97). To
se upozorenje daje u obliku preporuke Vijeća kojom
se traže nužne prilagodbe politike spomenute države članice.
Sankcije: Za države članice u području eura izmijenjeni Pakt o stabilnosti i rastu također predviđa
mogućnost nametanja sankcija u obliku pologa koji
donosi kamatu u iznosu od 0,2 % BDP-a prethodne
godine, u slučaju kada država članica o kojoj je riječ
ne poduzme prikladne radnje k prilagodbi. Predviđene su i globe za namještanje podataka o dugu ili
deficitu.
Europski semestar: Podnošenje i procjena programa stabilnosti i konvergencije čine dio Europskoga
semestra koji je odnedavna usađen u preventivni
ogranak Pakta o stabilnosti i rastu. Europski semestar
opsežniji je proces usklađivanja gospodarske politike u Europskoj uniji.
2. Korektivni ogranak Pakta o stabilnosti i rastu
Postupak u slučaju prekomjernog deficita
Svrha je postupka u slučaju prekomjernog deficita
da se spriječe prekomjerni deficiti i da se zajamči
njihovo hitro ispravljanje. Postupak u slučaju prekomjernog deficita određen je člankom 126. UFEU-a,
Protokolom (br. 12) priloženim Ugovoru i izmijenjenom Uredbom (EZ) br. 1467/97 te novom Uredbom
(EU) br. 1173/2011.
Prema izmijenjenom Paktu o stabilnosti i rastu, postupak u slučaju prekomjernog deficita pokreće se
primjenom kriterija deficita ili kriterija duga:
•
kriterij deficita: deficit javnoga sektora smatra
se prekomjernim ako je veći od referentne vrijednosti od 3 % BDP-a prema tržišnim cijenama
ili
•
kriterij duga: dug je veći od 60 % BDP-a, a godišnji cilj smanjenja duga od jedne dvadesetine
(1/20) duga nije postignut tijekom posljednjih
triju godina.
Uredba sadržava i odredbe kojima se pojašnjava kad
će se deficit, u slučaju da je veći od navedene referentne vrijednosti, smatrati iznimnim (kad proizlazi
iz neuobičajenoga događanja ili ozbiljnoga gospodarskog pada itd.) ili privremenim (kad prognoze
pokazuju da će deficit pasti ispod referentne vrijednosti nakon okončanja neuobičajenoga događanja
ili pada).
U članku 126. stavcima od 3. do 6. UFEU-a određen
je postupak procjene i odlučivanja o prekomjernom
deficitu. Komisija priprema izvješće ako država članica ne udovoljava ili ako postoji opasnost da neće
udovoljavati jednome od dvaju kriterija. Odbor za
gospodarstvo i financije sastavlja mišljenje o tom
izvješću. Uoči li Komisija da prekomjerni deficit već
postoji (ili da je moguće da će se dogoditi), svoje
mišljenje upućuje državi članici na koju se odnosi te
izvješćuje Vijeće o tome. Na temelju prijedloga Komisije, Vijeće donosi krajnju odluku o tome postoji
li prekomjerni deficit (članak 126. stavak 6. UFEU-a)
i shodno tomu, a na temelju preporuke Komisije,
donosi preporuku upućenu državi članici na koju se
odnosi (članak 126. stavak 7. UFEU-a) kako bi zahtijevalo da se poduzmu učinkovite radnje za smanjenje
deficita te određuje rok od najviše šest mjeseci. Kad
Vijeće utvrdi da takve radnje nisu poduzete, njegova preporuka može se objaviti (članak 126. stavak 8.
UFEU-a). Ako država članica ustraje u neprovođenju
preporuka Vijeća, ono može uputiti tu državu članicu da poduzme prikladne mjere u zadanom vremenskom roku (članak 126. stavak 9. UFEU-a).
Sankcije: Postupkom u slučaju prekomjernog deficita također se predviđaju sankcije u slučajevima nepridržavanja uputa (članak 126. stavak 11. UFEU-a). U
pravilu je za države članice u području eura ta sankcija globa koja se sastoji od fiksne sastavnice (0,2 %
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
166
BDP-a) i promjenjive sastavnice (najviše 0,5 % BDP-a
za obje sastavnice zajedno).
Predviđene su i dodatne sankcije za države članice
u području eura i to u Uredbi (EU) br. 1173/2011 o
učinkovitom provođenju i proračunskom nadzoru
u području eura. Sankcije se nameću u raznim stadijima postupka u slučaju prekomjernog deficita i
imaju za posljedicu pologe koji ne donose kamate
od 0,2 % te globu od 0,2 % BDP-a prethodnih godina. Prema istoj uredbi, sankcije su predviđene i za
namještanje statistike.
b. Fiskalni ugovor
Na sjednici Europskog vijeća u ožujku 2012. sve su
države članice osim Ujedinjene Kraljevine i Češke
Republike potpisale međuinstitucionalni Ugovor o
stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u gospodarskoj
i monetarnoj uniji, čija fiskalna sastavnica je fiskalni
ugovor. Fiskalni ugovor usađuje „zlatno pravilo” uravnoteženoga proračuna, s nižom granicom strukturnog deficita od 0,5 % BDP-a, u nacionalno pravo, po
mogućnosti na ustavnoj razini (pravilo kočnice duga).
Države članice mogu tužiti druge države članice
pred Europskim sudom u slučajevima kada pravilo
nije ispravno provedeno. Dodatne odredbe između
ostaloga uključuju i automatsko pokretanje korektivnoga mehanizma i pooštrene propise za države
u postupku u slučaju prekomjernog deficita. Osim
toga, financijska pomoć iz europskog stabilizacijskog mehanizma pružit će se samo državama članicama koje su potpisale fiskalni ugovor.
c.Dodatne reforme velikih razmjera
za jačanje gospodarskog
upravljanja u području eura
Opća reforma gospodarskog upravljanja Unijom i
okvira za fiskalnu politiku obuhvaća, osim revidiranih propisa Pakta o stabilnosti i rastu i međuinstitucionalnog Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju, i dva prijedloga za uredbe čija je svrha dodatno osnažiti gospodarsko upravljanje u području
eura (paket dviju mjera):
•
uredbu o zajedničkim odredbama za nadzor i
procjenu planova za proračunske nacrte i jamčenje ispravka prekomjernog deficita u državama
članicama u području eura i
•
uredbu o jačanju gospodarskog i proračunskog
nadzora za države članice koje prolaze kroz ozbiljne poteškoće s obzirom na njihovu financijsku stabilnost u području eura ili kojima one
prijete.
Glavnim elementima prve uredbe odredit će se zajednički proračunski vremenski okviri za sve države
članice u području eura i propisi o tome kako će Komisija nadzirati i procjenjivati proračunske planove
država članica. U slučajevima ozbiljnog nepridržavanja pravila Pakta o stabilnosti i rastu, Komisija može
zatražiti da se ti planovi preispitaju.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament je suzakonodavac kad je riječ o
uspostavljanju iscrpnih propisa o multilateralnom
nadzoru (članak 121. stavak 6. UFEU-a) te se s njime
konzultira o sekundarnom zakonodavstvu kojim se
provodi postupak u slučaju prekomjernog deficita
(članak 126. stavak 14. UFEU-a). I preventivni i korektivni ogranak izmijenjenoga Pakta o stabilnosti i
rastu sadrže novi instrument, gospodarski dijalog,
kojim se Europskom parlamentu daje istaknuta uloga u novoutvrđenom okviru za fiskalnu politiku pri
čemu se mjerodavni odbor Parlamenta ovlašćuje da
na raspravu pozove predsjednika Vijeća, predsjednika Komisije, predsjednika Europskog vijeća ili predsjednika Euroskupine. Europski parlament također
se redovito izvješćuje o primjeni uredaba. Nadalje,
ovlasti Komisije da nametne dodatne zahtjeve za
izvješćivanje u okviru nove uredbe o praćenju i procjenjivanju planova za proračunske nacrte i jamčenju ispravka prekomjernog deficita država članica u
području eura morat će se obnavljati svake tri godine, uz mogućnost da ih Parlament ili Vijeće oduzmu.
JJ Jost Angerer
167
4.2.Koordinacija i nadzor gospodarskih politika
4.2.2. Makroekonomski nadzor
Tijekom proteklog desetljeća u Europskoj uniji više je puta došlo do ozbiljne
makroekonomske neravnoteže (što je naglasilo negativne posljedice
financijske krize koja je počela 2008.) i velikih razlika u konkurentnosti
(što je onemogućilo primjenu mjera zajedničke monetarne politike).
Uveden je nov postupak nadzora i izvršenja kako bi se makroekonomska neravnoteža
mogla utvrditi i otkloniti mnogo ranije: postupak u slučaju makroekonomske
neravnoteže (Macroeconomic Imbalance Procedure – MIP). Postupkom se nastoji
spriječiti i otkloniti makroekonomsku neravnotežu[1] u državama članicama,
pri čemu se posebna pozornost posvećuje onim pojavama makroekonomske
neravnoteže kod kojih postoji mogućnost prelijevanja u druge države članice.
[1]
Internetska stranica Europske komisije o postupku u slučaju makroekonomske neravnoteže.
Pravna osnova
•
Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU);
•
Članci 119., 121. i 136. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije (UFEU).
Ciljevi
Postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže
(Macroeconomic Imbalance Procedure – MIP) predstavlja mehanizam za nadzor i izvršenje kojim se
nastoji spriječiti i otkloniti pojave makroekonomske
neravnoteže unutar EU-a. Nadzor se provodi kao dio
Europskog semestra za koordinaciju ekonomskih
politika (4.2.1.).
Nadzor se temelji na:
1. Izvješću o mehanizmu upozoravanja (Alert
Mechanism Report – AMR) koji priprema Komisija
na temelju pregleda [1] pokazatelja i pragova. Pokazatelji iz tablice rezultata odnose se na vanjsku neravnotežu (računi tekućih transakcija, neto pozicija
inozemnih ulaganja, realni efektivni tečaj, promjene
udjela u izvozu, jedinična cijena rada) te unutarnju
neravnotežu (cijene stambenog prostora, tijek kredita privatnog sektora, dug privatnog sektora, javni
dug, stopa nezaposlenosti i promjene u obvezama
financijskog sektora). Za svaki pokazatelj utvrđen je
prag koji upozorava na to da se može pojaviti određen problem; kod nekih pragova postoji razlika između država članica iz europodručja i država članica
izvan europodručja. Ako država članica prijeđe nekoliko pragova, Komisija provodi dubinski pregled,
tj. dodatnu ekonomsku analizu kojom se nastoji
utvrditi je li vjerojatno da će doći do makroekonomske neravnoteže ili ona već postoji;
2. preventivnim preporukama. Ako, na temelju
rezultata dubinskog pregleda, Komisija smatra da
postoji makroekonomska neravnoteža, ona mora
Platforma podataka za pregled: interaktivna baza podataka Eurostata koja sadrži ažurirane pokazatelje korištene u
tablici rezultata i dodatne pokazatelje „za čitanje”.
[1]
obavijestiti Parlament, Vijeće i Euroskupinu. Po preporuci Komisije, Vijeće može uputiti potrebne preporuke dotičnoj državi članici u skladu s postupkom
određenim članku 121. stavku 2. UFEU-a. Te preventivne preporuke u okviru MIP-a dio su preporuka
specifičnih za pojedine države koje Vijeće upućuje
svakoj državi članici u srpnju svake godine u sklopu
Europskog semestra;
3. korektivnim preporukama u okviru postupka u
slučaju prekomjerne neravnoteže (Excessive Imbalance Procedure EIP). Ako, na temelju dubinskog pregleda, Komisija utvrdi da dotična država članica ima
prekomjernu neravnotežu, o tome mora obavijestiti
Parlament, Vijeće, Euroskupinu, nadležna europska
nadzorna tijela i Europski odbor za sistemske rizike
(ESBR). Po preporuci Komisije, Vijeće može u skladu s
člankom 121. stavkom 4. UFEU-a donijeti preporuku
kojom se utvrđuje postojanje prekomjerne neravnoteže i dotičnoj državi članici preporučuje poduzimanje korektivnih mjera. U preporuci Vijeća mora
se navesti vrsta neravnoteže i njezine implikacije te
utvrditi skup preporuka koje treba primijeniti kao i
rok unutar kojega dotična država članica mora podnijeti plan korektivnih mjera;
4. planovima korektivnih mjera. Država članica za
koju je otvoren EIP mora podnijeti plan korektivnih
mjera unutar roka utvrđenog preporukom Vijeća. Na
temelju izvješća Komisije, Vijeće mora ocijeniti plan
korektivnih mjera u roku od dva mjeseca od njegova podnošenja. Komisija i Vijeće ocjenjuju napredak
koji ostvaruje dotična država članica na temelju redovitih izvješća o napretku i rezultata praćenja Komisije;
5. ocjeni korektivnih mjera. Na temelju izvješća
Komisije Vijeće mora ocijeniti je li dotična država
članica poduzela preporučene korektivne mjere.
Ako smatra da država članica nije poduzela te mjere,
Vijeće na temelju preporuke Komisije mora donijeti
odluku (primjenom glasovanja na temelju obrnute
kvalificirane većine) u kojoj se utvrđuje nepoštovanje, zajedno s preporukom u kojoj se utvrđuju novi
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
168
rokovi za poduzimanje korektivnih mjera. U tom slučaju, Vijeće mora obavijestiti Europsko vijeće;.
6. potencijalnim financijskim sankcijama. Državama članicama unutar europodručja koje ne postupaju u skladu s preporukama u okviru EIP-a mogu biti
određene postupne sankcije, od obveze polaganja
depozita na koji se obračunava kamata do godišnjih
novčanih kazni. Kamatonosni depozit ili novčana kazna trebala bi iznositi 0,1 % nacionalnog BDP-a.
Postignuća
a. Krug za 2012.
U veljači 2012. Komisija je objavila prvo Izvješće o
mehanizmu upozoravanja kao dio Europskog semestra za 2012. U izvješću je navedeno 12 država
članica u kojima je potrebno provesti dubinski pregled. Države članice u kojima se provodi program
financijske pomoći nisu bile podvrgnute dubinskom
pregledu.
U svibnju 2012. Komisija je objavila 12 pregleda u kojima su se ispitivali uzroci, vrsta i ozbiljnost moguće
makroekonomske neravnoteže. Rezultati dubinskih
pregleda poslužili su, između ostalog, i kao temelj
preporuka specifičnih za pojedine države koje je Vijeće donijelo u srpnju 2012.
b. Krug za 2013.
U studenome 2012. Komisija je objavila drugo Izvješće o mehanizmu upozoravanja za Europski semestar za 2013. U Izvješću se navodi zaključak da u 14
država članica treba provesti dubinski pregled.
Komisija je u travnju 2013. objavila komunikaciju i
dubinske preglede za 2013. za države članice navedene u posljednjem Izvješću. Napominje se da se
provode makroekonomske prilagodbe, ali da postoje razlike među dotičnim državama članicama s obzirom na vrstu i brzinu prilagodbi. Sve su one suočene
s makroekonomskom neravnotežom koja zahtijeva
političko djelovanje.
A. Krug za 2014.
U studenom 2013. Komisija je objavila treće Izvješće o mehanizmu upozoravanja. Smatra se da je 16
država članica izloženo riziku od makroekonomske
neravnoteže. Komisija će u proljeće 2014. ocijeniti
postojanje makroekonomskih neravnoteža.
Uloga Europskog parlamenta
Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Europski
je parlament postao suzakonodavac u postupku
utvrđivanja pravila multilateralnog nadzora (članak
121. stavak 6. UFEU-a).
Zakonodavnim aktima u vezi s makroekonomskim
nadzorom uspostavljen je gospodarski dijalog. Kako
bi se unaprijedio dijalog među institucijama Unije, a
naročito Parlamenta, Vijeća i Komisije, te kako bi se
osigurala veća transparentnost i odgovornost, nadležni odbor Parlamenta može pozvati predsjednika
Vijeća, Komisiju, predsjednika Europskog vijeća i/ili
predsjednika Euroskupine da rasprave svoje odluke
ili predstave svoje aktivnosti unutar Europskog semestra. U okviru tog dijaloga Parlament može omogućiti razmjenu stajališta s državom članicom na
koju se odnosi preporuka Vijeća u okviru EIP-a.
Krajem jeseni Parlament iznosi svoje mišljenje o
aktualnom ciklusu Europskog semestra (uključujući i preporuke specifične za pojedine države koje je
donijelo Vijeće), pri čemu uzima u obzir i ishod zajedničkog sastanka s predsjednicima nadležnih odbora
nacionalnih parlamenata.
U okviru MIP-a Komisija surađuje s Parlamentom i
Vijećem pri određivanju skupa makroekonomskih
pokazatelja koji trebaju biti dio tablice rezultata koja
se koristi za nadziranje mogućih slučajeva makroekonomske neravnoteže u državama članicama.
Parlament promiče sudjelovanje nacionalnih parlamenata održavanjem godišnjih sastanaka s članovima njihovih nadležnih odbora. Osim toga, a u skladu
s pravnim i političkim uređenjem svake države članice, nacionalni parlamenti trebaju sudjelovati u Europskom semestru i izradi programa stabilnosti, konvergencije te nacionalnih programa reforme kako bi
povećali transparentnost odluka kao i odgovornost
za donesene odluke.
JJ Alice Zoppè
11/2013
169
4.2.Koordinacija i nadzor gospodarskih politika
4.2.3. Financijska pomoć državama
članicama EU-a u ozbiljnim
gospodarskim poteškoćama
Financijska pomoć državama članicama EU-a u ozbiljnim gospodarskim
poteškoćama usmjerena je na očuvanje financijske stabilnosti EU-a i europodručja.
Europska gospodarstva su u današnje vrijeme usko povezana. Trenutna kriza
ukazala je na potrebu za usklađenom i primjereno financiranom financijskom
pomoći državama članicama EU-a koje su u ozbiljnim poteškoćama.
Zaštitne mjere su postavljene: financijska pomoć je povezana s makroekonomskim
uvjetovanjem. EU osigurava da države članice koje dobivaju takvu pomoć
provedu nužne fiskalne, gospodarske, strukturne i nadzorne reforme.
EU je osmislio nove mehanizme/alate za smanjenje vjerojatnosti
nastanka nove krize u budućnosti. Trenutno su u provedbi.
Pravna osnova
2. Europski fond za financijsku stabilnost (EFSF)
•
Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU);
•
Članci 2. do 5., članci 119. do 144. i članci 282.
do 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
(UFEU);
Ukupna efektivna kreditna sposobnost Fonda procjenjuje se na 400 milijardi eura. Zajmove financira
EFSF pozajmljivanjem na financijskim tržištima za
koje jamče dioničari (države članice europodručja).
•
Protokoli 12., 13. i 14. priloženi UFEU-u.
Ciljevi
Financijska pomoć državama članicama EU-a u ozbiljnim gospodarskim poteškoćama usmjerena je na
očuvanje financijske stabilnosti EU-a i europodručja.
Novi mehanizmi izravan su odgovor na dužničku
krizu. Osmišljeni su kako bi smanjili vjerojatnost nastanka nove krize u budućnosti.
EU stoga razvija snažniji gospodarski i upravljački
okvir za Ekonomsku i monetarnu uniju (vidi informativni članak 4.1.4.).
Postignuća
a.Svibanj 2010.: EFSM i EFSF, postavljanje
privremenog stabilizacijskog mehanizma
EU i države članice europodručja postavili su privremeni stabilizacijski mehanizam kako bi očuvali svoju
financijsku stabilnost u kontekstu dužničke krize.
Navedeni mehanizam sadrži:
1. Europski financijski stabilizacijski
mehanizam (EFSM)
Financira se iz proračuna EU-a u okviru ograničenja
vlastitih sredstava. Procjenjuje se da ona iznose 60
milijardi eura. Zajmove financira Komisija pozajmljivanjem na financijskim tržištima za koje jamči proračun EU-a.
Mehanizam je upotrijebljen za Irsku i Portugal.
Mehanizam je upotrijebljen za Irsku, Portugal, Španjolsku i Grčku.
b. Listopad 2012.: Europski stabilizacijski
mehanizam (ESM), stvaranje
glavnog mehanizma podrške
To je trajni instrument. Svrha mu je zamijeniti postojeća dva privremena mehanizma upravljanja krizom.
No, za sada još uvijek djeluju istovremeno.
Njegove glavne značajke temelje se na onima EFSFa. ESM će biti glavni mehanizam podrške državama
članicama europodručja.
Njegova ukupna efektivna kreditna sposobnost je
500 milijardi eura. Zajmove financira ESM pozajmljivanjem na financijskim tržištima za koje jamče dioničari (države članice europodručja).
Preuzeo je obaveze EFSF-a prema Španjolskoj vezane uz dokapitalizaciju njezina bankarskog sektora te
može pružiti financijsku pomoć Cipru.
Uz EFSM, EFSF i ESM, druge institucije pružaju financijsku podršku stabilnosti u skladu sa svojim nadležnostima i ciljevima:
•
Međunarodni monetarni fond (MMF) i
•
Europska središnja banka (ESB) koja može provesti izravne transakcije u sekundarnim državnim
tržištima obveznica.
c.Sredina 2013.: „paket od dvije
mjere” stupa na snagu
Takozvani „paket od dvije mjere” sastoji se od dvije
uredbe EU-a primjenjive na države članice europod-
EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA
170
ručja i čini dio temelja za razvoj snažnijeg gospodarskog i upravljačkog okvira Ekonomske i monetarne
unije (EMU).
Jedna od Uredbi jača postupke praćenja i nadzora
država članica koje proživljavaju ili im prijete ozbiljne
poteškoće po pitanju financijske stabilnosti.
Prema toj Uredbi, države članice mogu postati podložne pojačanom nadzoru Komisije, uključujući države koje iz predostrožnosti primaju određenu vrstu
financijske pomoći. Također mogu podlijegati makroekonomskom programu prilagodbe.
No, financijska pomoć je povezana s makroekonomskim uvjetovanjem: primanje financijske pomoći podrazumijeva obavezu države članice koja je u pitanju
da usvoji mjere koje rješavaju uzroke nestabilnosti.
EU stoga osigurava da države članice koje dobivaju
takvu pomoć provedu nužne fiskalne, gospodarske,
strukturne i nadzorne reforme.
Ako država članica korisnica ne zadovoljava zahtjeve politike sadržane u programu prilagodbe, može
se suočiti s financijskim posljedicama s obzirom na
isplate u sklopu programa.
d. Financijska pomoć osmišljena za države
članice koje nisu u europodručju:
mogućnost platne bilance
Od veljače 2002. pomoć u obliku platne bilance (PB)
dostupna je svim državama članicama.
U okviru PB-a EU može pružiti uzajamnu pomoć
državama članicama koje nisu u europodručju kad
je država članica u poteškoćama ili joj ozbiljno prijete poteškoće s obzirom na njezinu platnu bilancu.
Pomoć u obliku PB-a osmišljena je kako bi ublažila
vanjska financijska ograničenja države. Obično je u
obliku srednjoročne financijske pomoći, u suradnji s
MMF-om.
Uloga Europskog parlamenta
Usvojivši paket od dvije mjere EP je pridonio uspostavljanju EU-ova pravnog okvira pojačanog gospodarskog upravljanja u europodručju za proračunski
nadzor i za postupak donošenja odluka i nadzora za
države članice koje su u makroekonomskom programu prilagodbe.
Osim toga, paket od dvije mjere daje EP-u jaču nadzornu ulogu: mjerodavni odbor može pozvati dotične institucije (Komisiju, Vijeće, Euroskupinu, ESB i
MMF) na gospodarske dijaloge u Parlamentu.
Što se tiče financijske pomoći državama članicama
čija valuta nije euro, o prijedlogu se trenutno raspravlja. No, pomoć u obliku platne bilance još je
uvijek dostupna.
JJ Manica Hauptman / Cécile Bourgault
Sektorske politike
5
Odjel za djelovanje djeluje kao pokretač koji omogućava postići
bolje rezultate. Tijekom godina, Unija je razvila niz politika
koje nadopunjuju zajedničko tržište. Te se politike odnose na
najrazličitija područja, s promjenjivim stupnjem usklađenosti
koji ide od pravih zajedničkih politika do običnih suradnji. Te
politike određuju smjer djelovanja koji je Unija odlučila pratiti
na određenim područjima koja se često tiču života građana
i poduzetnika i kojima je cilj postići zacrtane opće ciljeve.
Područja na kojima djeluje Unija su kohezija, poljoprivreda,
ribarstvo, okoliš, zdravlje, prava potrošača, promet, turizam,
energija, industrija, istraživanje, zapošljavanje, azil i imigracija,
kao i oporezivanje, pravosuđe, kultura, obrazovanje i sport.
Kratki vodič o
Europskoj uniji
5 Sektorske politike
5.1.Regionalna i kohezijska politika — 175
5.3.8.
5.1.1.
Gospodarska, socijalna i
teritorijalna kohezija — 175
Europski fond za regionalni
razvoj (EFRR) — 177
Kohezijski fond — 180
Fond solidarnosti — 182
Perspektiva europskog prostornog
razvoja (ESDP) — 184
Zajedničko razvrstavanje teritorijalnih
jedinica za statistiku (NUTS) — 187
Najudaljenije regije — 189
Nacionalne regionalne potpore — 191
Program PEACE za Sjevernu Irsku — 193
Europska grupacija za teritorijalnu
suradnju (EGTS) — 195
5.3.9.
5.2.
Zajednička poljoprivredna
politika (ZPP) — 197
5.5.1.
5.2.1.
5.2.11.
Zajednička poljoprivredna politika
(ZPP) i Ugovor — 197
Financiranje ZPP-a — 200
Instrumenti ZPP-a na snazi — 203
Prvi stup ZPP-a: I. – jedinstvena
zajednička organizacija tržišta — 206
Prvi stup ZPP-a: II. izravna plaćanja
poljoprivrednim gospodarstvima — 209
Drugi stup ZPP-a: politika
ruralnog razvoja — 212
Sporazum Svjetske trgovinske
organizacije o poljoprivredi — 215
Krug pregovora iz Dohe i poljoprivreda — 218
ZPP nakon 2013. — 221
Zajednička poljoprivredna
politika u brojkama — 224
Europska unija i šume — 230
5.3.
Zajednička ribarstvena politika — 233
5.3.1.
Zajednička ribarstvena politika:
nastanak i razvoj — 233
Očuvanje ribolovnih resursa — 236
Kontrola ribolova — 239
Strukturna pomoć u ribarstvu — 242
Organizacije proizvođača i
zajednička organizacija tržišta za
ribarske proizvode — 244
Međunarodni odnosi na
području ribarstva — 246
Europska akvakultura — 249
5.1.2.
5.1.3.
5.1.4.
5.1.5.
5.1.6.
5.1.7.
5.1.8.
5.1.9.
5.1.10.
5.2.2.
5.2.3.
5.2.4.
5.2.5.
5.2.6.
5.2.7.
5.2.8.
5.2.9.
5.2.10.
5.3.2.
5.3.3.
5.3.4.
5.3.5.
5.3.6.
5.3.7.
Integrirana pomorska politika — 252
Europsko ribarstvo u brojkama — 255
5.4.Politika okoliša — 257
5.4.1.
Politika u području okoliša: opća
načela i strateške smjernice — 257
5.4.2. Provedba europskog zakonodavstva
o okolišu — 260
5.4.3. Klimatske promjene i okoliš — 263
5.4.4. Biološka raznolikost, priroda i tlo — 267
5.4.5. Zaštita voda i gospodarenje njima — 270
5.4.6. Onečišćenje zraka i onečišćenje bukom — 274
5.4.7. Prirodni resursi i otpad — 277
5.4.8. Održiva potrošnja i proizvodnja — 280
5.4.9.Kemikalije — 283
5.5.
Zaštita potrošača i javno zdravstvo — 286
Politika zaštite potrošača: načela
i instrumenti — 286
5.5.2. Mjere zaštite potrošača — 289
5.5.3. Javno zdravstvo — 292
5.5.4.Lijekovi — 295
5.5.5. Sigurnost hrane — 298
5.6.Prometna politika i politika
turizma — 301
5.6.1.
Prometna politika: OPĆENITO — 301
Prava putnika — 305
5.6.3. Prijevoz u cestovnom prometu:
međunarodni prijevoz i kabotaža — 308
5.6.4. Cestovni promet: usklađivanje
zakonskih odredbi — 311
5.6.5. Cestovni promet: odredbe o cestovnom
prometu i sigurnosti — 314
5.6.6. Željeznički promet — 317
5.6.7. Zračni promet: Pristup tržištu — 320
5.6.8. Zračni promet: Sigurnost civilnog
zračnog prometa — 322
5.6.9. Zračni promet: jedinstveno
europsko nebo — 324
5.6.10. Pomorski promet: strateški pristup — 327
5.6.11. Pomorski promet: pravila i
sigurnost plovidbe — 330
5.6.12.Turizam — 333
5.6.2.
5.7.
5.7.1.
Energetska politika — 336
Energetska politika: opća načela — 336
Unutarnje energetsko tržište — 339
5.7.3. Energetska učinkovitost — 342
5.7.2.
173
5.7.4.
5.7.5.
Energija iz obnovljivih izvora energije — 345
Nuklearna energija — 348
5.8.Transeuropske mreže u
prometnom, energetskom i
telekomunikacijskom sektoru — 351
5.8.1.
Transeuropske mreže – smjernice — 351
5.8.2. Financiranje transeuropskih mreža — 354
5.9.Industrijska politika i politika na
području istraživanja — 357
5.9.1.
5.9.2.
5.9.3.
5.9.4.
5.9.5.
5.9.6.
5.9.7.
Opća načela industrijske politike EU-a — 357
Mala i srednja poduzeća — 360
Digitalni program za Europu — 363
Sveprisutno jedinstveno
digitalno tržište — 366
Obrambena industrija — 368
Politika na području istraživanja i
tehnološkog razvoja — 371
Inovacijska politika — 374
5.11.Porezna politika — 404
5.11.1. Opća porezna politika — 404
5.11.2. Izravno oporezivanje: Osobni porezi
i oporezivanje poduzeća — 407
5.11.3. Neizravno oporezivanje: trošarine na
alkohol, duhan i energiju — 410
5.11.4. Neizravni porezi: Porez na dodanu
vrijednost (PDV) — 413
5.12.Područje slobode, sigurnosti
i pravde — 416
5.12.1. Područje slobode, sigurnosti i
pravde: opća načela — 416
5.12.2. Politika azila — 419
5.12.3. Imigracijska politika — 422
5.12.4. Upravljanje vanjskim granicama — 425
5.12.5. Pravosudna suradnja u
građanskim stvarima — 428
5.12.6. Pravosudna suradnja u
kaznenim stvarima — 431
5.10.Socijalna politika i politika
zapošljavanja — 377
5.12.7. Policijska suradnja — 434
5.10.1. Socijalna politika i politika
5.13. Kultura, obrazovanje i sport — 440
5.10.2.
5.10.3.
5.10.4.
5.10.5.
5.10.6.
5.10.7.
5.10.8.
5.10.9.
zapošljavanja: opća načela — 377
Europski socijalni fond — 380
Politika zapošljavanja — 383
Socijalno osiguranje u ostalim
državama članicama Unije — 386
Zdravlje i sigurnost na radu — 389
Pravo radnika na informiranje,
savjetovanje i sudjelovanje — 392
Socijalni dijalog — 395
Jednakost muškaraca i žena — 398
Borba protiv siromaštva, socijalne
isključenosti i diskriminacije — 401
5.12.8. Zaštita osobnih podataka — 437
5.13.1.Kultura — 440
5.13.2. Audiovizualna i medijska politika — 443
5.13.3. Obrazovanje i strukovno
osposobljavanje — 446
5.13.4. Visoko obrazovanje — 449
5.13.5.Mladi — 452
5.13.6. Jezična politika — 455
5.13.7.Sport — 457
5.13.8. Komunikacijska politika — 459
174
SEKTORSKE POLITIKE
175
5.1.Regionalna i
kohezijska politika
5.1.1. Gospodarska, socijalna i
teritorijalna kohezija
U cilju promicanja skladnog i sveobuhvatnog razvoja, Europska unija radi na jačanju
svoje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. EU je posebice usmjerena
prema smanjenju razlika u razvojnim razinama pojedinih regija. Među dotičnim
regijama posebna se pozornost poklanja ruralnim područjima, područjima
zahvaćenima industrijskom tranzicijom i regijama koje su izložene ozbiljnim i
trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama kao što su najsjevernije regije
s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otočne, pogranične i planinske regije.
Pravna osnova
•
provedbu politika EU-a,
Članci 174. do 178. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
•
korištenje strukturnih fondova (EFSJP-a, Odjela
za smjernice, ESF-a, ERDF-a), Europske investicijske banke te drugih postojećih financijskih
instrumenata (npr. Kohezijskog fonda).
Kontekst
Od samog početka postoje velike teritorijalne i regionalne razlike unutar Europske zajednice (danas Europske unije) koje predstavljaju prepreke u integraciji i razvoju Europe. Već su Ugovorom iz Rima (1957.)
uspostavljeni mehanizmi solidarnosti u obliku dva
strukturna fonda: Europskog socijalnog fonda
(ESF) i Europskog fonda za smjernice i jamstva u
poljoprivredi (EFSJP, Odjel za smjernice). Regionalni aspekti uvedeni su 1975. stvaranjem Europskog
fonda za regionalni razvoj (ERDF). Kohezijski fond
je također osnovan 1994. Međutim, ove su inicijative
dugo raspolagale skromnim sredstvima.
Od 1986. i Jedinstvenog europskog akta, gospodarska i socijalna kohezija prešla je u nadležnost
Europskih zajednica. Ugovorom iz Lisabona je 2008.
uvedena nova dimenzija kohezije EU-a: teritorijalna
kohezija. Ta tri kohezijska aspekta potpomognuta
su kohezijskom politikom i strukturnim fondovima.
Ciljevi
Jedan od glavnih ciljeva EU-a je jačanje njegove gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. Značajni
udio aktivnosti i proračuna EU-a posvećuje se smanjenju razlika unutar regija s posebnim naglaskom
na ruralna područja, područja zahvaćena industrijskom tranzicijom i regija koje su pretrpjele teške i
trajne prirodne nepogode ili demografske poteškoće.
EU potiče ostvarivanje tih ciljeva kroz:
•
koordinaciju gospodarskih politika,
Odjel za smjernice jedan je od sastavnih dijelova Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi.
U okviru kohezijske politike Unije, Odjel za smjernice
EFSJP-a podupire ruralni razvoj i poboljšavanje poljoprivredne infrastrukture.
Europski socijalni fond glavni je instrument Unije
kojim se podupiru mjere sprečavanja i borbe protiv
nezaposlenosti, razvoja ljudskih resursa te poticanja
socijalne integracije na tržištu rada. Njime se financiraju inicijative kojima se promiče visoka razina zaposlenosti, jednake mogućnosti za muškarce i žene,
održiv razvoj te gospodarska i socijalna kohezija.
Svrha Europskog fonda za regionalni razvoj je pružanje pomoći u otklanjanju glavnih regionalnih neravnoteža u EU-u. Fond pruža pomoć regijama čiji
napredak zaostaje kao i prenamjena industrijskog
područja u nazadovanju.
Kohezijskim fondom financijski se doprinosi ekološkim projektima i transeuropskim mrežama u području prometne infrastrukture. Sredstva iz ovog fonda
dostupna su samo državama članicama čiji je bruto
nacionalni dohodak po stanovniku niži od 90 % od
prosjeka EU-a.
Kako bi se zajamčilo učinkovito korištenje strukturnih fondova moraju se poštovati sljedeća načela:
•
grupiranje fondova s obzirom na ciljeve i regije;
•
partnerstvo Komisije, država članica i regionalnih vlasti u planiranju, provedbi i nadzoru upotrebe fondova;
•
izrada programa pomoći;
SEKTORSKE POLITIKE
176
•
dodatni doprinosi Europske unije i država članica.
Dodjela financijskih sredstava Unije namijenjenih
kohezijskoj politici usmjerena je na tri glavna cilja:
•
usmjerenost – poticanje rasta i zapošljavanja u
najnerazvijenijim regijama;
•
regionalnu konkurentnost i zapošljavanje – podupiranje gospodarske, socijalne i teritorijalne
kohezije u regijama koje nisu obuhvaćene konvergencijskim ciljem;
•
europsku teritorijalnu suradnju – podupiranje
kohezije EU-a kroz suradnju na prekograničnoj,
transnacionalnoj i međuregionalnoj razini.
Postignuća
Od 1988. proračun kohezijske politike Unije masovno
se povećao te je, uz zajedničku poljoprivrednu politiku, postao jedna od količinski najznačajnijih politika
Unije. Tijekom razdoblja financijskog programiranja
2007. – 2011. oko 355 milijardi EUR (u cijenama
iz 2011.) namijenjeno je sprečavanju gospodarskih,
socijalnih i teritorijalnih nejednakosti. Ta su sredstva
potrošena na razne aktivnosti poput izgradnje novih
prometnica, zaštite okoliša, investicija u inovativna
poduzeća, otvaranja novih radnih mjesta i stručnog
usavršavanja. Za razdoblje 2014. – 2020. predviđa se
325 milijardi eura (u cijenama iz 2011.) za gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament ima važnu ulogu u potpori jačanja gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije EU-a. S obzirom na to da se zakonodavstvo o kohezijskoj politici
i strukturnim fondovima priprema u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, Parlament i Vijeće
u tome imaju jednak utjecaj.
Parlament aktivno sudjeluje u pregovorima o reformi kohezijske politike za razdoblje nakon 2013.
Reformom će se utvrditi prioriteti i instrumenti za
buduće akcije EU-a usmjerene prema jačanju gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. Parlament je
snažno podržao prijedloge o sveobuhvatnoj i učinkovitoj kohezijskoj politici koji će također zahtijevati
dostatna financijska sredstva.
JJ Marek Kołodziejski
11/2013
177
5.1. Regionalna i kohezijska politika
5.1.2. Europski fond za regionalni
razvoj (EFRR)
Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) glavni je instrument kohezijske politike.
Cilj mu je smanjiti regionalne nejednakosti. Fond je više puta reformiran, a za
razdoblje od 2007. do 2013. dodijeljena su mu tri glavna cilja: konvergencija,
regionalna konkurentnost i zapošljavanje te europska teritorijalna suradnja.
Ti će ciljevi biti zadržani i u programskom razdoblju od 2014. do 2020.
Pravna osnova
•
urbanistička politika;
Članci od 174. do 178. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije (UFEU).
•
ruralni razvoj.
Ciljevi
Prvotnim ciljevima određenima u trenutku osnivanja EFRR-a namjeravalo se doprinijeti ispravljanju regionalnih nejednakosti sudjelovanjem u:
•
razvoju i strukturnoj prilagodbi regija koje zaostaju u razvoju;
•
preustrojavanju industrijskih regija u nazadovanju.
Postignuća
EFRR, koji je osnovan 1975., postao je najvažniji
instrument regionalne politike Zajednice. Glavna
načela njegova djelovanja određena su općom
reformom strukturnih fondova iz 1988. Od tada
je doživio više reformi koje su dubinski izmijenile
njegove ciljeve i načine rada.
a.Reforma iz 1993.
1.Ciljevi
3. Glavni programi
•
INTERREG, koji podržava projekte prekogranične suradnje na različitim područjima između regija smještenih na unutarnjim i vanjskim
granicama Zajednice;
•
URBAN, koji se odnosi na urbana područja s
poteškoćama (visoka stopa nezaposlenosti,
oronula arhitektura, loši uvjeti stanovanja,
nedostatna socijalna mreža);
•
KONVER, koji potiče preustrojstvo industrije
oružja prema civilnim djelatnostima.
b.Reforma iz 1999.
1.Ciljevi
Uredbom (EZ) br. 1261/1999 broj ciljeva EFRR-a
za razdoblje 2000. – 2006. sveden je na dva:
•
Cilj 1.: ostaje neizmijenjen, ali odsada uključuje i područja prethodno obuhvaćena Ciljem 6. te najudaljenije regije;
•
Cilj 2.: ostaje jednak, ali odsada obuhvaća bivše Ciljeve 2. i 5. b te ih proširuje na druga područja: urbana područja s poteškoćama, krizna
područja koja ovise o ribarstvu i područja čvrsto vezana uz uslužne djelatnosti.
Uredbom (EEZ) 2083/93 EFRR-u se za razdoblje
1994. – 1999. dodjeljuju sljedeća četiri cilja:
•
Cilj 1.: razvoj i strukturna prilagodba regija
koje zaostaju u razvoju;
•
Cilj 2.: preustrojstvo regija teško pogođenih
padom industrijske djelatnosti;
•
Cilj 5. b: razvoj ruralnih regija;
•
Cilj 6.: promicanje arktičkih regija (cilj usvojen prilikom pristupanja Švedske i Finske).
2. Regije koje ispunjavaju uvjete za potporu
a. Za Cilj 1.:
•
regije čiji je bruto nacionalni dohodak (BND)
ispod 75 % prosjeka Zajednice i koje se nalaze
na popisu koji je sastavila Komisija;
•
najudaljenije regije;
80 % sredstava Fonda namijenjena su Cilju 1.
•
regije prethodno obuhvaćene Ciljem 6.
2. Inicijative Zajednice
Te regije zajedno predstavljaju 20 % ukupnog
broja stanovnika Unije.
Radi se o projektima koji se tiču cjelokupne Zajednice te za koje je nadležna isključivo Komisija.
Njihovo područje primjene jest:
•
međuregionalna suradnja;
•
zapošljavanje i radna snaga;
•
industrijski razvoj;
•
najudaljenije regije;
b. Za Cilj 2.:
Postoji četiri vrste regija prihvatljivih za potporu
u okviru Cilja 2.: industrijskim, ruralnim, urbanim
i regijama koje ovise o ribarstvu. Popis tih regija
rezultat je uske suradnje između Komisije i dotičnih država članica. One obuhvaćaju otprilike
18 % ukupnog broja stanovnika Unije.
SEKTORSKE POLITIKE
178
3. Inicijative Zajednice
•
Područje primjene:
Uvjete za potporu iz Kohezijskog fonda ispunjavaju:
—— države članice čiji je BND po stanovniku
ispod 90 % prosjeka Zajednice i koje provode programe ekonomske konvergencije.
•
prekogranična, transnacionalna i međuregionalna suradnja kojoj je cilj poticati razvoj teritorija i uravnoteženo prostorno planiranje;
•
ruralni razvoj;
2. Regionalna konkurentnost i zapošljavanje
•
transnacionalna suradnja u novim načinima
borbe protiv diskriminacija i nejednakosti
svih vrsta u pristupu na tržište rada.
Ovim se ciljem pokušava ojačati konkurentnost,
zapošljavanje i privlačnost regija koje ne spadaju
pod najmanje razvijene. Financiraju ga EFRR i ESF.
4.Programi
Regije koje ispunjavaju uvjete za potporu:
Četiri programa, INTERREG, URBAN, LEADER i
EQUAL, raspolažu sredstvima od 5,3 % ukupnog
iznosa sredstava strukturnih fondova.
•
regije koje su u razdoblju 2000. – 2006. bile
obuhvaćene Ciljem 1., a koje više ne odgovaraju kriterijima za dobivanje pomoći za cilj
konvergencije te koje, s time u skladu, dobivaju prijelaznu potporu;
•
sve ostale regije koje nisu obuhvaćene ciljem
konvergencije.
5. Podjela nadležnosti
Nadležnost je preciznije podijeljena:
•
Komisija jamči za strateške prioritete;
•
upravljanje programima dodatno je decentralizirano, uz jačanje uloge regionalnih i lokalnih vlasti te ekonomskih i socijalnih partnera.
3. Europska teritorijalna suradnja
Uredbom (EZ) br. 1080/2006 koja je stupila na
snagu 1. siječnja 2011. utvrđena su tri nova cilja
kojima je dodijeljen ukupni proračun od 355 milijardi eura (s obzirom na cijene iz 2007.).
Zadatak ovome novom cilju jest ojačati suradnju na prekograničnim, transnacionalnim i međuregionalnim razinama na temelju programa
ITERREG. Financira ga EFRR. Pravo na dobivanje
sredstava imaju regije razine NUTS 3 koje se nalaze na kopnenim unutarnjim granicama, određenim vanjskim granicama, kao i neke regije smještene uz morske granice te udaljene najviše 150
kilometara.
1.Konvergencija
d.Perspektive za razdoblje 2014. – 2020.
Ovome cilju, koji je blizak bivšem Cilju 1., zadaća
je ubrzati konvergenciju najmanje razvijenih država članica i regija poboljšanjem uvjeta za rast i
zapošljavanje. Cilj financiraju EFRR, Europski socijalni fond (ESF) i Kohezijski fond.
Europska je komisija 2010. započela s raspravom o budućnosti kohezijske politike i njezinih
financijskih instrumenata. Ta će politika posebno
podržati nastojanja provedbe strategije Europa
2020. za pametan, održiv i uključiv rast.
•
—— regije koje prelaze 75 % BND-a po stanovniku (posljedica proširenja) zbog statističkih razloga dobivaju prijelaznu specifičnu
financijsku potporu koja se smanjuje;
U listopadu 2011. Komisija je predstavila zakonodavni prijedlog o strukturnim instrumentima:
zajedničke odredbe za EFRR, ESF, Kohezijski fond,
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj
(EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo
(EFPR) te opće odredbe koje se primjenjuju na
FEDER, ESF i Kohezijski fond (2011/0276(COD)).
Europski parlament aktivno sudjeluje u pregovorima s Vijećem i Komisijom.
—— najudaljenije regije. Cilj je olakšati uključivanje tih regija na unutarnje tržište i uzeti
u obzir njihova specifična ograničenja, između ostalog, kompenzacijom dodatnih
troškova zbog njihove velike udaljenosti.
U studenom 2013. Parlament je odobrio reformu
kohezijske politike. Ukupni predviđeni proračun
za kohezijsku politiku za razdoblje od 2014. do
2020. iznosi 325 milijardi eura (po cijenama za
2011.). Tri cilja kohezijske politike će se zadržati.
c.Razdoblje 2007. – 2013.
Uvjete za potporu iz strukturnih fondova
(EFRR i ESF) ispunjavaju:
—— regije čiji je BND po stanovniku ispod 75 %
prosjeka Zajednice. Te regije moraju odgovarati razini NUTS 2;
179
5.1. Regionalna i kohezijska politika
Kao dio reforme, pripremljena je nova uredba o
Europskom fondu za regionalni razvoj. Ubuduće
će ulaganja u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj biti usredotočena na četiri glavna
prioritetna područja: istraživanje i inovacija, Digitalni program, potpora za MSP-e i ekonomija s
niskom emisijom ugljika.
Uloga Europskog parlamenta
Kodeksom ponašanja koji je Komisija usvojila
1993. te proširila 1999. predviđa se da se Parlament redovno obavještava o aktivnostima fonda.
U okviru reforme iz 1999., Europski je parlament
uspio je zadržati program URBAN među „inicijativama Zajednice”.
Zahvaljujući svom suradničkom duhu, Parlament
je uspio uvesti promjene na području zaštite
okoliša. Uspješno je zagovarao svoje stajalište i
na područjima partnerstva gdje je predviđeno, u
skladu s općim pravilima, povećano sudjelovanje
civilnog društva i nevladinih organizacija.
Zahvaljujući novim pravilima uvedenima Ugovorom iz Lisabona, Europski parlament danas ima
jednaku važnost kao Komisija i Vijeće u pripremi
novih odredbi koje se tiču strukturnih fondova.
Ti novi akti podliježu redovnom zakonodavnom
postupku.
JJ Marek Kołodziejski
11/2013
SEKTORSKE POLITIKE
180
5.1.3. Kohezijski fond
Kohezijski fond, koji je osnovan 1994., financijski doprinosi provedbi
projekata na području okoliša i transeuropskih mreža. Fond od 2007. može
podržavati i projekte na područjima povezanima s održivim razvojem
poput energetske učinkovitosti i obnovljivih izvora energije.
Pravna osnova
Članak 177. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Ciljevi
Ugovorom je predviđeno da Fond financijski doprinosi provedbi projekata na sljedećim područjima:
•
okoliš;
•
transeuropske mreže u okviru prometne infrastrukture.
Postignuća
Vijeće je najprije ustanovilo „kohezijski financijski instrument” (Uredba (EEZ) br. 792/93) kojega je 1994.
zamijenio Kohezijski fond (Uredba (EZ) br. 1164/94
izmijenjena sljedećim uredbama: 1264/99, 1265/99,
1386/2002, 16/2003, 621/2004 i 1084/2006).
a.Područje primjene
1. Države koje imaju pravo na
dobivanje sredstava
Sredstva iz Fonda namijenjena su državama članicama čiji je bruto nacionalni dohodak (BND) po stanovniku niži od 90 % prosjeka Unije i koje su pokrenule programe za ispunjavanje kriterija iz članka 126.
stavka 2. UFEU-a o pretjeranim javnim deficitima u
okviru koordinacije ekonomskih politika koje su dio
Europske monetarne unije.
U razdoblju između 2007. i 2013. sredstva Kohezijskog fonda namijenjena su Bugarskoj, Rumunjskoj,
Cipru, Estoniji, Grčkoj, Mađarskoj, Latviji, Litvi, Malti,
Poljskoj, Portugalu, Češkoj, Slovačkoj i Sloveniji. Španjolska samo privremeno ima pravo na dobivanje
sredstava.
2. Projekti za koje se mogu dobiti sredstva
a. Projekti u vezi s okolišem koji ulaze u okvir
prioriteta politike koju Unija provodi na području
zaštite okoliša i koji su definirani u političkom i akcijskom programu na području okoliša. U tom kontekstu Fond također može dati doprinos na područjima
povezanima s održivim razvojem koja su od očite
koristi za okoliš, poput energetske učinkovitosti
i obnovljivih izvora energije te, kada se radi o prometnom sektoru koji nije povezan s transeuropskim
mrežama, na području prijevoza u željezničkog prometa, u prometu unutrašnjim plovnim putovima, u
morskom prometu, potom na području intermodalnih prometnih sustava i njihove interoperabilnosti,
upravljanja cestovnim, morskim i zračnim prometom, čistog gradskog prijevoza te javnog prijevoza.
b. Projekti u vezi s transeuropskim prometnim
mrežama, s naglaskom na prioritetne projekte od
europskog interesa koje definira Unija.
b. Mehanizam pomoći
1. Opseg financiranja
Financira se između 80 i 85 % javnih troškova projekta, ovisno o vrsti posla koji se mora obaviti. Ako
projekt uz financiranje koje dodjeljuje Fond dobiva
i drugu vrstu pomoći Unije, ukupni iznos pomoći ne
smije biti viši od 90 % ukupnih izdataka, osim u slučaju pripremnih studija za koje se može dobiti stopostotno financiranje.
2.Postupak
Odluku o financiranju određenog projekta donosi
Komisija uz suglasnost države korisnice. U odlukama
se mora poštovati ravnoteža između oba područja
za koja je namijenjeno financiranje (okoliš i prometna infrastruktura). Komisija svake godine Parlamentu, Vijeću, Gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija podnosi izvješće o radu Fonda.
Financijska pomoć Kohezijskog fonda može se ukinuti odlukom Vijeća (donesenom kvalificiranom većinom glasova) ako određena država ima pretjerani
javni deficit u vezi s kojim nije ništa poduzela ili je
poduzela neodgovarajuće mjere.
c.Opseg pomoći
1. Sredstva Fonda
a. Razdoblje između 2000. i 2006.:
Uredbom (EZ) br. 1264/1999 određeno je da ukupna
raspoloživa sredstva za financiranje iznose 18 milijardi eura s obzirom na cijene iz 1999. god.
Okvirna raspodjela ukupnih sredstava Fonda među
državama članicama ovisi o nekoliko kriterija: broju stanovnika i površini države, bruto nacionalnom
dohotku po stanovniku te socijalno-ekonomskim
faktorima poput izdvajanja za infrastrukturu. Međutim, ukupni iznos godišnjeg financiranja država
iz Kohezijskog fonda, zajedno s pomoći koju dodjeljuju strukturni fondovi, ne smije iznositi više od 4 %
iznosa njihovog bruto domaćeg proizvoda.
181
5.1. Regionalna i kohezijska politika
b. Programsko razdoblje između 2007. i 2013.
Uredbom (EZ) br. 1084/2006 utvrđene su opće
odredbe za rad Kohezijskog fonda i predviđeno je da
on doprinosi ostvarenju cilja konvergencije koji se
odnosi na najslabije razvijene države članice i regije,
preko financijskog sudjelovanja u operativnim programima u okviru ostvarivanja tog cilja.
Pristupanje novih država članica 1. svibnja 2004. (pri
čemu su sve imale pravo na dobivanje sredstava iz
Kohezijskog fonda) te nove i značajne potrebe tih
država za financiranjem opravdali su povećanje proračuna Fonda sa 18 milijardi eura u razdoblju između
2000. i 2006. na 61 milijardu eura za razdoblje između 2007. i 2013. (58 milijardi eura + 3 milijarde eura
za posebnu prijelaznu potporu).
Europska je komisija u listopadu 2011. predstavila
svoj zakonodavni prijedlog u vezi s budućom kohezijskom politikom Unije (2011/0276). Europski parlament aktivno sudjeluje u pregovorima s Vijećem
i Komisijom. Donošenje tih propisa predviđeno je
prije kraja 2013.
Uloga Europskog parlamenta
Osnivanje Kohezijskog fonda 1994. bilo je prva prilika Europskom parlamentu da iskoristi novu ovlast
pristanka koja mu je dodijeljena Ugovorom iz Maastrichta. Tom prilikom Parlament je također postigao
da se regionalne i lokalne vlasti uključe u nadzor
projekata koje Fond financira te da njegov pristanak
utječe na način rada Fonda.
Tijekom sljedećih godina porastao je utjecaj Europskog parlamenta na kohezijsku politiku. Parlament je osobito izrazio protivljenje činjenici da se u
okviru pogodbene klauzule na području kriterija za
javne deficite kažnjavaju države koje su već ispunile
te kriterije.
Europski parlament aktivno je sudjelovao u izradi uredbe kojom je obuhvaćeno razdoblje između
2007. i 2013. Predstavio je nekoliko prijedloga koji su
doprinijeli upotpunjavanju teksta te uredbe, s naglaskom na:
•
zaštitu okoliša;
•
pitanja u vezi s invalidima;
•
pojednostavljenje postupaka i transparentnost;
•
jačanje uloge regionalnih aktera i uvođenje „sustava premija” (u obliku „pričuve Unije za kakvoću i uspješnost” koja je tijekom razdoblja između
2000. i 2006. bila predviđena samo za strukturne
fondove).
Vijeće nije smatralo da svi ti prijedlozi trebaju biti
usvojeni.
JJ Marek Kołodziejski
SEKTORSKE POLITIKE
182
5.1.4. Fond solidarnosti
Fond solidarnosti Europske unije omogućava EU-u davanje financijske podrške
određenoj državi članici, državi pristupnici ili, u slučaju velike prirodne nepogode, regiji.
Pravna osnova
podarsku stabilnost; u tom posebnom slučaju
ukupna godišnja pomoć ne smije prelaziti 7,5 %
godišnjeg iznosa kojim Fond raspolaže (odnosno 75 milijuna eura).
Članak 175. stavak 3. i članak 212. stavak 2. Ugovora
o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Ciljevi
1.Mjere
Fond solidarnosti omogućava Europskoj uniji da
solidarno i učinkovito podrži određenu državu članicu ili državu pristupnicu u njezinim naporima da se
suoči sa štetom nastalom zbog velike prirodne nepogode. Sredstvima iz Fonda, koji se ne financira iz
redovitog proračuna EU-a, dopunjuju se javni izdaci
države korisnice ili država korisnica, a mogu iznositi
do milijardu eura godišnje.
Pomoć Fonda dobiva se u obliku bespovratnih
sredstava kojima se dopunjuju javni izdaci države
korisnice, a kojima se financiraju mjere s ciljem smanjenja štete protiv koje se u pravilu nije moguće osigurati. Hitne mjere za koje se mogu dobiti sredstva
iz Fonda su:
•
trenutno ponovno osposobljavanje infrastrukture i postrojenja za opskrbu energijom, pitkom
vodom, potom na području zbrinjavanja otpadnih voda, telekomunikacije, prometa, zdravstva i
obrazovanja;
•
osiguravanje privremenog smještaja i financiranje službi spašavanja čiji je cilj odgovoriti na hitne potrebe pogođenog stanovništva;
•
trenutne mjere za osiguravanje preventivne infrastrukture i zaštite kulturnog nasljeđa;
•
trenutno raščišćavanje područja pogođenih prirodnom nepogodom, uključujući prirodna područja.
Postignuća
Fond solidarnosti osnovan je Uredbom br. 2012/2002
od 11. studenog 2002. kao odgovor na velike poplave koje su pogodile srednju Europu tijekom ljeta
2002. Otada sredstva Fonda iskorištena su u slučaju
56 nepogoda – uključujući poplave, šumske požare,
potrese, oluje i sušu – u 23 različite europske države,
u ukupnom iznosu od 3,5 milijarde eura.
12. studenoga 2013. dogovoren je opći sporazum o
proračunu za 2014., koji je uključivao izmjenu proračuna za 2013. i mobilizaciju Fonda solidarnosti EU-a
kako bi se pokrili troškovi štete od poplava u Njemačkoj (360,5 milijuna eura), Austriji (21,7 milijuna
eura) i Češkoj Republici (15,9 milijuna eura) te suše
u Rumunjskoj (2,5 milijuna eura). Kompromisom je
osigurano 400,5 milijuna eura za trošenje u okviru
Fonda solidarnosti EU-a, dok će se 250 milijuna eura
financirati preraspodjelama u proračunu za 2013., a
preostalih 150 milijuna eura naplatiti iz proračuna za
2014.
a.Područje primjene i pravo korištenja
Fond solidarnosti intervenira prije svega u slučaju
velike prirodne nepogode s teškim posljedicama na
životne uvjete, prirodni okoliš ili gospodarstvo jedne
ili više regija u državi članici ili državi kandidatkinji.
Prirodna nepogoda smatra se „velikom” ako:
•
•
u slučaju države, prouzroči štetu procijenjenu na
više od tri milijarde eura (s obzirom na cijene u
2002.) ili koja predstavlja više od 0,6 % bruto nacionalnog dohotka države korisnice;
iznimno, u slučaju regije (pri čemu se posebna
pozornost pridaje udaljenim ili izoliranim dijelovima Europe, kao što su najudaljenije ili otočke
regije), pogodi većinu stanovništva te ima teške
i dugotrajne posljedice na životne uvjete i gos-
2. Podnošenje zahtjeva
Pogođena država Komisiji podnosi zahtjev za dobivanje pomoći iz Fonda najkasnije deset tjedana nakon nastanka prve štete prouzročene nepogodom
U zahtjevu se procjenjuje cijena predviđenih mjera
i navode drugi mogući izvori financiranja.
3.Primjena
Postupak dodjeljivanja bespovratnih sredstava na
osnovi zahtjeva zajedno s proračunskim postupkom
koji slijedi nakon njega može trajati nekoliko mjeseci. Bespovratna sredstva isplaćuju se nakon što se
odobre proračunska sredstva te nakon potpisivanja
sporazuma između Komisije i države korisnice. Država korisnica odgovorna je za primjenjivanje bespovratne pomoći te za reviziju njezinog korištenja
i nadzor nad njom. Hitne mjere mogu se financirati
retroaktivno kako bi se pokrili troškovi uklanjanja
štete nastali od prvog dana nepogode.
Iz Fonda solidarnosti nije moguće dobiti dvostruko financiranje za troškove koji su već nadoknađeni sredstvima iz strukturnih fondova, Kohezijskog
fonda, Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva
u poljoprivredi (EAGGF), Instrumenta za strukturnu
politiku u predpristupnom razdoblju (ISPA) ili Poseb-
183
5.1. Regionalna i kohezijska politika
nog pristupnog programa za poljoprivredu i razvitak
ruralnih područja (Sapard).
4. Korištenje bespovratnih sredstava
Bespovratna sredstva Fonda solidarnosti moraju se
iskoristiti u roku od godine dana od datuma isplate.
Država korisnica mora vratiti dio sredstava koji eventualno ne iskoristi. Šest mjeseci nakon isteka tog jednogodišnjeg roka država Komisiji podnosi izvješće
o provedbi. U tom se dokumentu podrobno moraju
navesti rashodi za koje se može dobiti pomoć iz Fonda solidarnosti te svi drugi izvori primljenog financiranja, uključujući naknade od osiguranja te odštetu
od trećih strana.
5. Godišnje izvješće i nadzor Revizorskog suda
Komisija podnosi godišnje izvješće o radu Fonda. U
lipnju 2008. Europski revizorski sud predstavio je rezultate revizije uspješnosti Fonda, sa zaključkom da,
iako je postigao svoj cilj pokazivanja solidarnosti s
državama članicama u vrijeme nepogode, uvjeti za
odobrenje zahtjeva poprilično su nejasni, posebno u
slučaju regionalnih nepogoda. Sud je kritizirao i sporost postupka dodjele sredstava.
Predmet posebnog izvješća Revizorskog suda iz
2012. bio je potres u L’Aquili u talijanskoj regiji Abruzzo 2009. To je bila najozbiljnija prirodna nepogoda
s kojom se Fond solidarnosti morao suočiti od svojeg
osnutka. Pružena pomoć iznosila je preko 500 milijuna eura. U izvješću je stajalo da su svi financirani projekti bili u skladu s propisima, osim jednog posebno
složenog projekta (CASE).
b.Novi prijedlog Europske
komisije iz listopada 2011.
Komisija je 2005. predložila proširenje područja
primjene sredstava iz Fonda i snižavanje praga kod
kojeg je moguće dobivanje pomoći iz Fonda; međutim, većina država članica taj je prijedlog odbijala.
Kako bi se riješila ta situacija, Komisija je predložila
poboljšanja u radu Fonda u svojoj „Komunikaciji o
budućnosti Fonda solidarnosti Europske unije” koju
je predstavila 6. listopada 2011. u okviru zakonodavnog paketa za kohezijsku politiku za razdoblje između 2014. i 2020. U njoj predlaže povlačenje svojeg
prijedloga iz 2005. i prilagođavanje načina na koji
Fond djeluje, bez mijenjanja odredbi o mjerama za
koje se mogu dobiti sredstva ili opsega dozvoljenih
izdataka. Predložene promjene uključuju:
•
jasniju definiciju područja djelovanja Fonda solidarnosti općenito te posebno u slučaju nepogode koja polako raste;
•
novu i jednostavniju definiciju „regionalnih nepogoda”;
•
uvođenje isplate predujma i bržih postupaka
isplate;
•
pojednostavljenje administrativnih postupaka
spajanjem odluka o dodjeljivanju sredstava i
sporazuma o provedbi.
Uloga Europskog parlamenta
Zakonodavnom rezolucijom od 18. lipnja 2006.
(P6_TA(2006)0218), Europski parlament složio se
sa stajalištem Komisije i predložio osnivanje novog
Fonda solidarnosti Unije za razdoblje između 2007.
i 2013. Vijeće, međutim, nikada nije dalo zajedničko
stajalište o tom predmetu. Nakon te blokade Komisija je 2011. povukla svoj prijedlog i pokrenula novu
raspravu na temelju svoje Komunikacije o Fondu solidarnosti.
Ta je Komunikacija osnova za rasprave u okviru
trenutnih pregovora o zakonodavnom paketu za
kohezijsku politiku Unije u razdoblju između 2014.
i 2020. 25. srpnja 2013. Komisija je podnijela zakonodavni prijedlog izmjene Uredbe o Fondu solidarnosti, unoseći ograničeni broj tehničkih prilagodbi. Taj
prijedlog trenutačno razmatraju Parlament i Vijeće
(2013/0248(COD).
U rezoluciji od 15. siječnja 2013. o Fondu solidarnosti Europske unije, provedbi i primjeni
(P7_ TA(2013)0003), Parlament je naglasio važnost
Fonda kao glavnog instrumenta kojim se EU-u omogućava da reagira u slučaju ozbiljnih nepogoda. Istovremeno je kritizirao činjenicu da Fondu treba neprihvatljivo dugo vremena da pruži pomoć pogođenim
regijama ili državama članicama te je pozvao da se
to vrijeme skrati pojednostavljenjem relevantnih
postupaka i omogućavanjem plaćanja predujma.
Parlament je pozvao i na jasniju i precizniju definiciju koncepta nepogoda i područja intervencije kako
bi se smanjio skepticizam u mnogim državama članicama koje se protive reformi tog instrumenta EU-a.
JJ Esther Kramer
11/2013
SEKTORSKE POLITIKE
184
5.1.5. Perspektiva europskog
prostornog razvoja (ESDP)
Perspektiva europskog prostornog razvoja (ESDP) skup je smjernica za sektorske
politike država članica s utjecajem na prostorni razvoj. Njezin je temeljni
cilj doprinijeti ujednačenom i održivom razvoju europskog teritorija.
Pravna osnova
Pristup
Zaključci neformalne sjednice Vijeća ministara odgovornih za prostorno planiranje u Potsdamu, 10.
– 11. svibnja 1999.
Perspektiva europskog prostornog razvoja počiva
na ideji da gospodarski rast i konvergencija određenih gospodarskih pokazatelja nisu dostatni za
postizanje cilja ekonomske i socijalne kohezije.
Stoga je usklađeno djelovanje u području prostornog razvoja poželjno kako bi se ispravile utvrđene
nejednakosti. To mora uključivati sljedeće čimbenike: stalni napredak gospodarske integracije,
rastuću važnost lokalnih i regionalnih vlasti, proširenje EU-a i razvoj odnosa između država članica i
njihovih susjeda.
Kontekst
Cilj je politika prostornog razvoja osigurati ujednačen i održiv razvoj teritorija Europske unije (EU)
u skladu s temeljnim ciljevima politike Zajednice,
odnosno: ekonomskom i socijalnom kohezijom,
gospodarskom konkurentnošću utemeljenoj na
znanju i u skladu s načelima održivog razvoja te
očuvanjem raznolikosti prirodnih i kulturnih resursa.
Perspektiva europskog prostornog razvoja (ESDP)
skup je političkih smjernica kojima se želi poboljšati suradnja sektorskih politika Zajednice sa značajnim utjecajem na prostor i ne predstavlja nove
ovlasti za Zajednicu u području prostornog planiranja. Njena izrada proizašla je iz procjene da se države članice bolje nadopunjuju u svom djelovanju
ako ono počiva na zajedničkim ciljevima prostornog razvoja. Radi se o međuvladinom dokumentu indikativnog karaktera koji nije obvezujući. U
skladu s načelom supsidijarnosti, primjenjuje se na
najprimjerenijoj razini djelovanja uzimajući u obzir stajališta različitih aktera uključenih u prostorni
razvoj.
Perspektiva europskog prostornog razvoja podržava suradnju između sektorskih politika sa značajnim utjecajem na prostorni razvoj te stoga podupire integrirani pristup karakterističan za europsku
kohezijsku politiku. Osim toga, njezini ciljevi ostaju
aktualni jer su usko povezani s ciljevima Strategije EU 2020.
EU je jedna od najvažnijih i najjačih ekonomskih
zona svijeta. Znatne gospodarske neravnoteže,
međutim, ugrožavaju realizaciju modela ujednačenog i održivog razvoja. U Perspektivu europskog
prostornog razvoja uključene su četiri važne domene koje uzajamno djeluju i vrše bitan utjecaj na
prostorni razvoj EU-a:
•
Razvoj urbanih područja: gotovo 80 % europskog stanovništva živi u gradovima. Urbani
se centri restrukturiraju ili nastaju novi, formiraju se mreže gradova koji surađuju izvan granica. Osim toga, potreban je i novi odnos između grada i sela kako bi se odgovorilo na izazove
s kojima se suočavaju regije.
•
Razvoj ruralnih područja: ruralna se područja EU-a često suočavaju s marginalizacijom
uglavnom zbog mogućeg nizanja ograničenja
poput udaljenosti od velikih gradova, klimatskih uvjeta, niskog postotka broja stanovnika
i infrastrukturne opreme ili manjka gospodarske diversifikacije zbog prevelikog naglaska na
poljoprivredi.
•
Promet: od završavanja unutarnjeg tržišta neprestano povećanje cestovnog i zračnog prometa uzrokuje zastoje i pritisak na okoliš. EU je
jedan od glavnih odgovornih za emisije ugljičnog dioksida u svijetu. Štoviše, nejednaka raspodjela infrastrukture na europskom području
može uzrokovati bitnu neravnotežu kad se radi
Povijesna pozadina
Perspektiva europskog prostornog razvoja rezultat
je intenzivnog procesa rasprave. Prvi prijedlozi o
prostornom razvoju datiraju iz 1960-tih i od „Europskog plana prostornog uređenja” Europskog
parlamenta. Dokumenti Europske komisije „Europa
2000 COM(90)544” i „Europa 2000+ COMM(94)354”
dali su odlučujući poticaj uspostavi usklađene politike. Polazišnom točkom izrade Perspektive europskog prostornog razvoja u pravom smislu riječi
može se smatrati sjednica Vijeća u Liègeu 1993.
Otada su predsjedništva koja su uslijedila, u suradnji s Odborom za prostorni razvoj koji čine predstavnici Komisije i nacionalni službenici, sastavila
nekoliko nacrta koji su rezultirali konačnim usvajanjem Perspektive europskog prostornog razvoja
na neformalnoj sjednici Vijeća ministara odgovornih za prostorno planiranje u Potsdamu u svibnju
1999.
185
5.1. Regionalna i kohezijska politika
•
o gospodarskim ulaganjima te u pitanje dovesti načela kohezijske politike.
ćom mobilnosti, prometnom preopterećenosti i
korištenjem zemljišta.
Prirodno i kulturno nasljeđe: raznolikost prirodnog i kulturnog nasljeđa veliko je bogatstvo Europe. Ipak, određeni procesi gospodarske i socijalne modernizacije prijetnja su tom
nasljeđu. Fauna, flora, voda, tlo i tradicionalni
krajolici suočeni su s neravnotežom zbog prekomjernog iskorištavanja okoliša. U okviru održivog razvoja, politika prostornog planiranja u
Europi teži ublažavanju takvih praksi i promicanju racionalnog korištenja resursa.
Pristup znanju i komunikacijskoj infrastrukturi ključan je u društvu utemeljenom na znanju. Ipak, ovo
potonje neravnomjerno je raspoređeno u EU-u te
je koncentrirano tamo gdje je gospodarska dinamičnost najveća. Podizanje razine obrazovanja i
usavršavanja stanovništva regija koje su u poteškoćama, prije svega širenjem novih informacijskih
tehnologija, doprinijet će borbi protiv uočene neravnoteže.
Ciljevi
a.Policentričan urbani razvoj
i novi odnos grad-selo
EU je sa svojim brojnim prijestolnicama jedno od
najdinamičnijih područja integracije u svjetskoj
ekonomiji. S obzirom na buduća proširenja i rastuću integraciju nacionalnih gospodarstava kao dijela unutarnjeg tržišta i svjetske ekonomije, predloženim modelom policentričnog razvoja izbjeći
će se prekomjerna koncentracija stanovništva te
gospodarske, političke i financijske moći u samo
jednom dinamičnom području. Razvojem relativno decentralizirane urbane strukture potaknut će
se potencijal svih europskih regija i smanjiti regionalne razlike.
Život i proizvodnja na selu sami po sebi nisu protivni ni konkurentom gospodarskom razvoju ni
porastu broja zaposlenih. Ponovno otkrivanje višenamjenske poljoprivrede okrenute kvaliteti, razvoj
aktivnosti u vezi s novim informacijskim tehnologijama i razmjena iskustava o ciljanim temama,
ruralnim će područjima omogućiti bolje iskorištavanje njihova razvojnog potencijala.
Nadalje, cilj razmatranja novog partnerstva između grada i sela promicanje je integriranog pristupa na regionalnoj razini i zajedničko pojedinačno
rješavanje nepremostivih poteškoća.
c.Oprezno upravljanje prirodnim
i kulturnim naslijeđem
Prostorni razvoj može odigrati pokretačku ulogu u
očuvanju i održivom korištenju biološke raznolikosti na lokalnoj i regionalnoj razini. Iako su oštre
mjere zaštite ponekad opravdane, često je razboritije upravljanje ugroženim područjima uvrstiti u
strategije prostornog uređenja širih područja.
Bogatstvo nasljeđa i kulturnih krajolika Europe
izraz je njezina identiteta i od sveopće je važnosti. Njihova zaštita uključuje definiciju integriranih strategija za njihovo očuvanje i obnovu, kao
i osvještavanje javnosti o doprinosu koji politike
prostornog uređenja donose obrani nasljeđa budućih naraštaja.
Postignuća
Iako Perspektiva europskog prostornog razvoja
nije obvezujući dokument, države članice žele da
ona donese dugoročne rezultate. Željena suradnja aktera koji sudjeluju u prostornom planiranju
na različitim razinama također će omogućiti da se
izbjegnu proturječnosti i uzajamno isključive mjere. Države članice su u vezi s tim već donijele određeni broj mjera:
a.Na razini Zajednice
•
Mjere koje potiču prikupljanje i razmjenu informacija uključuju: uspostavu usporedivih pokazatelja, istraživanje glavnih prostornih trendova u Europi te razmjenu inovativnih iskustava u
području prostornog planiranja;
•
Pokrenuto je osnivanje „Europske mreže za
praćenje prostornog planiranja” (ESPON). Specijalizirani istraživački instituti država članica bi
stoga poduprli političku suradnju izvođenjem
zajedničkih studija o prostornom razvoju.
b.Jednakost pristupa infrastrukturi i znanju
Iako one same ne mogu ispuniti ciljeve ekonomske
i socijalne kohezije, prometna i telekomunikacijska infrastruktura ipak su važna sredstva.
Buduće proširenje transeuropskih mreža trebalo
bi se prilagoditi konceptu policentričnog razvoja.
Osim toga, sve bi regije trebale imati ujednačen
pristup interkontinentalnim čvorištima (lukama i
zračnim lukama).
Aktualno povećanje broja osoba i roba u prometu
sve više prijeti okolišu i učinkovitosti prometnih
sustava. Odgovarajućom politikom prostornog razvoja (javni gradski prijevoz, intermodalni sustavi,
zajednička infrastruktura) na integriran bi se način
suočili s pritiskom na okoliš uzrokovanim sve ve-
b.Transnacionalna suradnja
U okviru inicijative Zajednice INTERREG III, državama članicama i Komisiji predložena je daljnja transnacionalna suradnja na projektima prostornog
razvoja.
SEKTORSKE POLITIKE
186
c.Na razini država članica
Predloženo je da države članice u svojim nacionalnim politikama veći naglasak stave na europsku
dimenziju prostornog planiranja.
d.Prekogranična i
međuregionalna suradnja
Države članice te regionalne i lokalne vlasti pozvane su na nastavak realizacije prekograničnih projekata.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament u svojim je izvješćima mnogo
puta naglasio da se skladan prostorni razvoj Unije
mora temeljiti na primjeni modela policentričnog
prostornog razvoja, jednakosti pristupa infrastrukturama i znanju kao i na razboritom upravljanju
prirodnim i kulturnim nasljeđem, kako je to predloženo u Perspektivi europskog prostornog razvoja. Osim toga, Europski parlament zatražio je da
se veća prednost da borbi protiv nesklada između
centra i periferije te podnacionalnih razlika kako bi
se ojačala kohezija. U tom je duhu naglasio važnost
suradnje i partnerstva između urbanih središta te
perifernih i ruralnih područja, posebice onih pogođenih određenim poteškoćama.
JJ Esther Kramer
187
5.1. Regionalna i kohezijska politika
5.1.6. Zajedničko razvrstavanje teritorijalnih
jedinica za statistiku (NUTS)
Europska unija uspostavila je zajedničko razvrstavanje teritorijalnih
jedinica za statistiku, nazvanu „NUTS”, radi lakšeg prikupljanja, obrade
i objavljivanja usklađenih regionalnih statističkih podataka u EU-u.
Taj hijerarhijski sustav također se upotrebljava u svrhu društvenoekonomske analize regija i oblikovanja kohezijske politike EU-a.
Pravna osnova
Pravna osnova je Uredba (EZ) br. 1059/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003.,
koja je prvi put izmijenjena Uredbom Komisije (EZ)
br. 105/2007. Klasifikacija NUTS kasnije je dopunjena dodavanjem novih regionalnih potpodjela država članica koje su Europskoj uniji pristupile 2004. i
2007. godine (uredbe Komisije (EZ) br. 1888/2005 i
br. 176/2008). Uredba (EZ) br. 1059/2003 drugi je put
izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 31/2011, koja
je na snagu stupila 1. siječnja 2012.
Ciljevi
Regionalne statistike čine osnovu statističkog sustava EU-a i predstavljaju temelj za definiranje regionalnih pokazatelja. Ustanovljene su početkom 1970-ih
godina kao rezultat pregovora nacionalnih ureda za
statistiku država članica i Eurostata, statističkog ureda Europskih zajednica.
Korisnici statistika izrazili su potrebu za sve većom
harmonizacijom na razini Zajednice da bi mogli raspolagati usporedivim podacima za cijelu Europsku
uniju. Kako bi se omogućilo prikupljanje, obrada i
objavljivanje usklađenih regionalnih statističkih podataka, Europska unija uvela je sustav klasifikacije
NUTS kojim je zamijenjen sustav koji je uspostavio
Eurostat.
Jedinstvenim pravnim okvirom tako stvorenim
Uredbom br. 1059/2003 osigurat će se dugoročnija
stabilnost regionalnih statistika. Osim toga, njime se
definira zajednički postupak za eventualne buduće
izmjene.
Struktura
Razvrstavanjem u okviru sustava NUTS-a dijeli se
gospodarski prostor država članica, koji obuhvaća
i izvanteritorijalno područje sačinjeno od dijelova
gospodarskog prostora koji se ne mogu pridodati
pripadajućoj regiji kao što su: zračni prostor, teritorijalne vode i epikontinentalni pojas, teritorijalne
enklave (veleposlanstva, konzulati i vojne baze), nalazišta resursa u međunarodnim vodama koja iskorištavaju jedinice smještene unutar teritorija.
Da bi regionalne statistike bile usporedive, zemljopisna područja moraju biti slična po broju stanovnika
i površini. Treba navesti i njihovo političko, upravno
i institucionalno uređenje. U slučaju potrebe, neupravne jedinice moraju predstavljati ekonomsku, socijalnu, povijesnu, kulturnu, zemljopisnu ili ekološku
cjelinu.
Klasifikacija u sustavu NUTS-a je hijerarhijska zbog
toga što se njome svaka država članica dijeli na tri
razine: NUTS 1, NUTS 2 i NUTS 3. Druga razina predstavlja potpodjelu prve, a treća potpodjelu druge razine. Svaka država članica može donijeti odluku da u
hijerarhijskom smislu provede još detaljniju podjelu
unutar razine NUTS 3.
Funkcioniranje
a.Definicija
Definicija teritorijalnih jedinica temelji se na postojećim upravnim jedinicama država članica. Upravna
jedinica označava zemljopisno područje s upravnim
tijelom koje ima ovlasti donositi upravne ili strateške
odluke u skladu s pravnim i institucionalnim okvirom
države članice.
Niže su navedene neke od postojećih upravnih jedinica koje se koriste za potrebe hijerarhijske klasifikacije u sustavu NUTS-a:
NUTS 1: u Belgiji „Gewesten/Régions”; u Njemačkoj
„Länder”; u Portugalu „Continente”, „Região dos
Açores” i„Região da Madeira”; u Ujedinjenoj Kraljevini
„Scotland, Wales, Northern Ireland” i „Government
Office Regions of England”; u Mađarskoj „statisztikai
nagyrégiók”; u Poljskoj „regiony”; u Češkoj „uzemi”; u
Bugarskoj „gospodarske regije”.
NUTS 2: u Belgiji „Provincies/Provinces”; u Njemačkoj
„Regierungsbezirke”; u Grčkoj „Periferies”; u
Španjolskoj „Comunidades y ciudades autónomas”;
u Francuskoj „Régions”; u Irskoj „Regions”; u Italiji
„Regioni”; u Nizozemskoj „Provincies”; u Austriji
„Länder”; u Mađarskoj „tervezési-statisztikai régiók”;
u Poljskoj „vojvodstva”; u Slovačkoj „oblasti”; u
Češkoj „oblasti”; u Bugarskoj „regije za planiranje”; u
Rumunjskoj „razvojne regije”.
NUTS 3: u Belgiji „arrondissements”; u Danskoj
„Amtskommuner”; u Njemačkoj „Kreise/kreisfreie
Städte”; u Grčkoj „nomoi”; u Španjoskoj „provincias”;
u Francuskoj „départements”; u Irskoj „regional
authority regions”; u Italiji „provincie”; u Švedskoj
SEKTORSKE POLITIKE
188
„län”; u Finskoj „maakunnat/landskapen”; u Estoniji
„maakond”; u Mađarskoj „megyék” i „megyei jogu
varosok”; u Latviji „regioni”; u Litvi „apskritys”; na
Malti „gzejjer”; u Poljskoj „podregiony” i „powiat”;
u Slovačkoj „kraje”; u Sloveniji „statistične regije”; u
Češkoj „kraje”; u Bugarskoj „oblasti”; u Rumunjskoj
„judeţe” i „municipe”.
b.Pragovi
Razina u sustavu NUTS-a kojoj pripada upravna jedinica određuje se na temelju broja stanovnika:
Razina
Najmanje
Najviše
NUTS 1
3 milijuna
7 milijuna
NUTS 2
800.000
3 milijuna
NUTS 3
150.000
800.000
U slučaju kad je ukupni broj stanovnika države članice manji od najmanje razine u sustavu NUTS-a, ta
država članica čini jednu teritorijalnu jedinicu te razine NUTS-a.
Ako za neku razinu u državi članici ne postoji dovoljno velika upravna jedinica, ta će se razina stvoriti
spajanjem odgovarajućeg broja manjih teritorijalno
povezanih upravnih jedinica. Tako spojene jedinice
nazivaju se „neupravne jedinice”.
Lokalne upravne jedinice LAU 1 i LAU 2 (eng. LAU
– Local Administrative Units), koje se ponekad pogrešno označavaju kao NUTS 4 i NUTS 5, primarne
su sastavnice regija iz sustava NUTS-a. Mogućnost
proširenja NUTS-a na LAU-e je projekt koji još nije
dovršen i o njemu odluka još nije donesena, tim više
što su neke europske države upravo u postupku izmjene svoje upravne podjele kako bi ova bolje odgovarala sadašnjoj društveno-ekonomskoj situaciji i
potrebama za planiranje i razvoj dotičnih regija, posebno kad se radi o zahtjevima za subvencioniranje
ili potporu za razvoj koje daju europske institucije
odnosno o olakšavanju suradnje administrativnih
institucija raznih europskih regija.
nositi češće od svake tri godine. Države članice obavještavaju Komisiju o svim promjenama upravnih jedinica ili ostalim promjenama koje bi mogle utjecati
na klasifikaciju u okviru NUTS-a (na primjer u slučaju
promjena sastavnih elemenata koji bi mogli imati
utjecaja na granice razine NUTS 3).
Izmjene malih upravnih jedinica mijenjaju klasifikaciju NUTS ako dovode do premještanja više od 1 %
stanovništva predmetnih prostornih jedinica razine
NUTS 3.
Za neupravne jedinice u državi članici izmjena u
klasifikaciji NUTS može se provesti kad se izmjenom
smanjuje standardna razlika u broju stanovnika u
odnosu na sve teritorijalne jedinice EU-a.
Dogovor o prvoj izmjeni uredbe postignut je 2006.
godine, a stupio je na snagu 1. siječnja 2008. Druga
izmjena stupila je na snagu 1. siječnja 2012., a primjenjivat će se do 31. prosinca 2014.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je više puta naglasio da bi nekim pitanjima, kao što je postupanje s manjim upravnim jedinicama, trebalo posvetiti posebnu pažnju. Uspostava
razine NUTS-a za manje upravne jedinice omogućila
bi veće uzimanje u obzir stvarnog stanja i izbjegavanje dispariteta, posebno zbog toga što su regionalne
jedinice koje su po broju stanovnika vrlo različite u
okviru NUTS-a svrstane u istu razinu.
Parlament je u svojoj Rezoluciji od 21. prosinca 2008.
o upravljanju i partnerstvu na nacionalnoj i regionalnoj razini i temelju za projekte u području regionalne
politike [1] pozvao Komisiju da razmotri razinu NUTSa najprikladniju za uspostavu sveobuhvatne politike
teritorijalnog razvoja, posebno gravitacijska područja (gradove i aglomeracije i okolne ruralne zone)
te teritorije koji opravdavaju posebne tematske pristupe (npr. planinska područja, porječja, obalna područja, otočne regije i ekološki ugrožena područja).
JJ Esther Kramer
c.Izmjene
Izmjene u razvrstavanju unutar sustava NUTS-a donose se u drugoj polovici godine i ne smiju se do-
SL C 15 E, 21.1.2010., str.10.
[1]
189
5.1. Regionalna i kohezijska politika
5.1.7. Najudaljenije regije
Posebnim mjerama potiče se razvoj izuzetno udaljenih regija Europske unije,
poznatijih pod nazivom „najudaljenije regije”. To su: Guadeloupe, Francuska
Gvajana, Réunion, Martinique i Saint-Martin (Francuska), Azori i Madeira
(Portugal) te Kanarski otoci (Španjolska). Svrha te potpore je kompenzacija za
ograničenja uzrokovana izvanrednim zemljopisnim položajem tih regija.
Pravna osnova
Članci 349. i 355. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU).
Kontekst
Dio teritorija nekih država članica EU-a nalazi se u
dijelovima svijeta veoma udaljenim od Europe. Te regije, poznate kao najudaljenije regije, suočavaju se
s nizom teškoća uzrokovanih zemljopisnim značajkama, koje posebno podrazumijevaju: udaljenost,
činjenicu da se radi o otocima, malu površinu, nepovoljnu topografiju i klimu, a ekonomski su ovisne o
malom broju proizvoda (često se radi o poljoprivrednim proizvodima ili prirodnim resursima). Navedene
karakteristike predstavljaju ograničenje za njihov
budući razvojni potencijal.
Trenutačno postoji osam najudaljenijih regija:
•
4 francuska prekomorska departmana – Martinique, Guadeloupe, Francuska Gvajana i Réunion,
•
1 francuska prekomorska zajednica – Saint-Martin (od 2009.),
•
2 portugalske autonomne regije – Madeira i Azori,
•
1 španjolska autonomna zajednica – Kanarski
otoci.
Godine 2011. Mayotte je postao peti francuski prekomorski departman. U srpnju 2012. Europsko je
vijeće odlučilo da će Mayotte od 1. siječnja 2014. postati deveta najudaljenija regija Europske unije.
Do kraja 2011. francuska prekomorska zajednica
Saint-Barthélemy bila je deveta najudaljenija regija
Europske unije. Međutim, zbog udaljenosti od matičnog dijela Francuske, posebnog pravnog statusa,
bliskih ekonomskih odnosa s partnerima na američkim kontinentima i orijentaciji na turizam, Francuska
je zatražila da se status Saint-Barthélemyja promijeni
i da se on uvrsti među prekomorske zemlje i područja EU-a. Ta je promjena stupila na snagu 1. siječnja 2012.
Prekomorske zemlje i područja obuhvaćaju 26 zemalja i područja (u koje je do kraja 2013. spadao
i Mayotte) – uglavnom se radi o malim otocima –
izvan kontinentalnog dijela Europe s ustavnim vezama s jednom od sljedećih država članica: Danskom,
Francuskom, Nizozemskom i Ujedinjenom Kraljevinom.
Prema članku 355. Ugovora iz Lisabona, Europsko
vijeće može promijeniti status francuskih, danskih ili
nizozemskih prekomorskih zemalja i područja u najudaljenije regije bez izmjene Ugovora.
Ciljevi
Bez obzira na veliku udaljenost između najudaljenijih regija i europskog kontinenta, one su sastavni do
Europske unije i pravna stečevina se u potpunosti
primjenjuje na njihovom teritoriju. Međutim, zbog
specifičnog zemljopisnog položaja i s njim povezanih teškoća, politike EU-a morale su biti prilagođene
njihovoj posebnoj situaciji.
Odgovarajuće mjere posebno se odnose na područja kao što su carinska i trgovinska politika, fiskalna
politika, poljoprivredna i ribarstvena politika te uvjete za opskrbu sirovinama i osnovnom robom široke
potrošnje. Isto tako, pravila za državnu potporu i uvjete pristupa strukturnim fondovima i horizontalnim
programima Unije mogu se prilagoditi potrebama
ovih regija.
Najudaljenije regije mogu koristiti sredstva za kohezijsku politiku EU-a te sredstva iz poljoprivrednih
i ribarstvenih fondova. Za razdoblje od 2007. do
2013. godine EU im je dodijelio oko 5,8 milijardi EUR
iz strukturnih fondova (4,5 milijardi iz Europskog
fonda za regionalni razvoj (EFRR) i 1,3 milijarde iz
Europskog socijalnog fonda (ESF)), 1,2 milijarde EUR
iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj
te 101 milijun EUR iz Europskog ribarstvenog fonda.
Kao kompenzaciju za visoke troškove povezane s
nepovoljnim zemljopisnim položajem, najudaljenije regije mogu, u skladu s kohezijskom politikom
EU-a, dobiti dodatnu naknadu od 35 EUR godišnje
po osobi (ukupno 979 milijuna EUR ). Ta je potpora
uključena u operativne programe najudaljenijih regija koje financira EFRR.
U području poljoprivrede, najudaljenije regije dobivaju dodatnu potporu iz programa POSEI (fakultativnih programa koji se posebno odnose na udaljenost
i izoliranost). Takvi programi postoje za svaku od tri
države EU-a s najudaljenijim regijama. Na godišnjoj
razini, programi POSEI pružaju znatnu financijsku
pomoć koja iznosi oko 278,4 milijuna EUR za Francusku, 268,4 milijuna EUR za Španjolsku i 106,2 miliju-
SEKTORSKE POLITIKE
190
na EUR za Portugal. Ti su programi usredotočeni na
dva glavna tipa mjera:
•
posebne mjere za opskrbu u svrhu ublažavanja
dodatnih troškova opskrbe osnovnim proizvodima za prehranu ljudi, za obradu ili korištenje kao
poljoprivrednih inputa, te
•
mjere za poticanje poljoprivredne proizvodnje.
Uloga Europskog parlamenta
Unatoč činjenici da sve odluke o tome kojim se regijama dodjeljuje status najudaljenije regije donosi
Europsko vijeće, Europski parlament ima vrlo aktivnu ulogu u potpori najudaljenijim regijama.
Parlament ima jednake ovlasti kao i Vijeće kad se radi
o zakonodavstvu o najvažnijim politikama EU-a kao
što su regionalna, poljoprivredna, ribarstvena i
obrazovna politika. Parlament u svom radu vodi
računa o posebnoj situaciji najudaljenijih regija i podržava inicijative kojima je svrha poticanje razvoja
tih regija.
Parlament je 2008. donio Rezoluciju o strategiji za
najudaljenije regije: postignuća i mogućnosti za
budući razvoj. Parlament u toj Rezoluciji priznaje da
strukturni fondovi i programi POSEI imaju vodeću
ulogu u razvoju najudaljenijih regija. Osim toga, naglašava da je jače partnerstvo najudaljenijih regija i
prilagodba posebnih politika EU-a posebnim potrebama tih regija (te prilagodba Programa ekonomskog partnerstva) ključno za njihov razvoj.
Parlament je 2012. donio Rezoluciju o ulozi kohezijske politike u najudaljenijim regijama Europske
unije u kontekstu programa EU 2020. Parlament je u
toj Rezoluciji zauzeo stav da kohezijska politika mora
ostati jedan od glavnih instrumenata za smanjenje
nejednakosti u regijama EU-a općenito, a posebno u
najudaljenijim regijama, te naglasio da je cilj integracija najudaljenijih regija u unutarnje tržište i njihova
afirmacija u svojim zemljopisnim područjima. Ta je
Rezolucija također naglasila potrebu fleksibilnog
pristupa najudaljenijih regija u pogledu koncentracije na tri glavna tematska cilja iz novih prijedloga za
strukturne fondove nakon 2014. godine. Parlament
je zaključio da bi najudaljenije regije trebalo smatrati
najmanje razvijenim regijama bez obzira na njihov
BDP, te da bi stopa sufinanciranja iz strukturnih fondova trebala biti 85 % za sve instrumente kojima se
pruža potpora najudaljenijim regijama.
Udaljenost od nacionalnog
glavnog grada (u km)
Površina (u km2)
4 406 051
EU
—
Francuska
—
Portugal
Španjolska
Broj stanovnika
BDP po glavi stanovnika (EU=100)[1]
503 633 601
100
632 833[4]
65 327 724
108
—
92 211
10 541 840
80
—
505 990
46 196 276
103
Azori
1650
2 333
247 066
75
Kanarski otoci
1700
7 447
2 114 215
87
Guadeloupe
6750
1 710
450 844
66
Francuska Gvajana
7075
84 000
239 450
53
Madeira
950
795
266 540
105
Martinique
6 850
1 080
390 371
72
Réunion
9 300
2 510
837 868
67
Saint-Martin[2]
6 700
53
36 979
61,9
8 000
374
212 600
26,4
[3]
Mayotte
[2]
[3]
[4]
[1]
Podaci za 2009.
Izvor: INSEE
Postat će najudaljenija regija 2014. godine. Izvor: INSEE.
Površina kontinentalnog dijela Francuske je 543 965 km2.
Izvor: Eurostat za 2012.
JJ Marek Kołodziejski
191
5.1. Regionalna i kohezijska politika
5.1.8. Nacionalne regionalne potpore
Cilj nacionalnih regionalnih potpora je poticanje ulaganja, stvaranje novih radnih
mjesta i pokretanje novih poduzeća u najslabije razvijenim regijama Europe.
Pravna osnova
revizija stanja. Prema statističkim podacima Eurostata, regije Hainaut, Kentriki Makedonia, Dytiki Makedonia i Basilicata zadržale su taj status jer
je njihov BDP po stanovniku od 2005. do 2007.
bio manji od 75 % prosjeka u EU-25. Za investicijske projekte čiji su opravdani troškovi manji od
50 milijuna eura prag je povećan za 10 % (20 %
za mala i srednja poduzeća). Međutim, BDP po
stanovniku svih ostalih regija koje su prije uživale pravo na potpore prelazio je 75 % prosjeka u
EU-25 od 2005. do 2007. To znači da će za razdoblje između 1. siječnja 2011. i 31. prosinca 2013.
te regije dobivati regionalnu potporu u iznosu
od 15 % do 30 %, u skladu s revidiranim gornjim
granicama potpore objavljenim u Smjernicama za nacionalne regionalne potpore za 2007.
– 2013. izmijenjenim u kolovozu 2010. (2010/C
222/02).
Članci 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU).
Ciljevi
Kao iznimka od pravila koja se primjenjuju na opće
državne potpore, određeni oblici državne potpore
mogu se u određenim regijama i pod određenim
uvjetima smatrati usklađenima sa zajedničkim tržištem. Cilj regionalnih potpora je poticanje ulaganja,
stvaranje novih radnih mjesta i pokretanje novih
poduzeća. Potpore se dodjeljuju u okviru višesektorskog programa koji je sastavni dio strategije regionalnog razvoja.
Vrste potpora i uvjeti dodjele
Uvjeti dodjele investicijskih potpora poduzećima
opisani su u Smjernicama za nacionalne regionalne
potpore za 2007. – 2013. Oni će se nastaviti primjenjivati do 30. lipnja 2014.
2. Članak 107. stavak 3. točka c)
Djelatnosti iz sljedećih sektora izuzete su iz područja
primjene ovih smjernica:
S obzirom na to da su regionalne potpore koje su u
članku 107. stavku 3. točki c) navedene kao iznimka
namijenjene regijama manje nerazvijenim od onih
iz točke a) istog članka, prostorna obuhvaćenost i
najviša dozvoljena razina potpore moraju biti strogo
ograničeni u skladu s načelom prostorne koncentracije. Te regije obuhvaćaju:
•
ribarstvo i industrija ugljena,
•
•
proizvodnja poljoprivrednih proizvoda, a naročito onih navedenih u Prilogu I. UFEU-a,
•
promet i brodogradnja,
regije čiji je BDP po stanovniku u 1998. godini
iznosio manje od 75 % prosjeka država EU-15, ali
koje taj uvjet za razdoblje 2007. – 2013. više ne
ispunjavaju,
•
industrija čelika i sintetička vlakna.
•
regije II. razine NUTS-a čija je gustoća naseljenosti manja od osam stanovnika po km2 ili regije III.
razine NUTS-a s manje od 12 stanovnika po km2,
•
regije s više od 100 000 stanovnika čiji je BDP po
stanovniku niži od prosjeka u državama EU-27 ili
u kojima je stopa nezaposlenosti viša od 115 %
nacionalnog prosjeka,
•
otoci s manje od 5 000 stanovnika;
•
regije III. razine NUTS-a koje graniče s regijom
koja ostvaruje pravo na potporu na temelju članka 107. stavka 3. točke a) ili koje graniče s trećom
zemljom,
•
regije s više od 50 000 stanovnika u kojima se bilježi znatan gospodarski pad ili koje prolaze kroz
značajne strukturne promjene,
•
regije ispod III. razine NUTS-a s najmanje 20 000
stanovnika i regionalnim nejednakostima lokalnog karaktera, a koje regionalne potpore žele
iskoristiti za mala i srednja poduzeća.
a.Područje primjene
b.Uvjeti dodjele
1. Članak 107. stavak 3. točka a)
U Smjernicama se navodi da su uvjeti utvrđeni člankom 107. stavkom 3. točkom a) ispunjeni ako je bruto domaći proizvod (BDP) po stanovniku regije II.
razine NUTS-a [1] niži od 75 % prosjeka u EU-u. Uvjeti
su također ispunjeni u slučajevima:
•
regionalnih potpora namijenjenih najudaljenijim regijama,
•
određenih regija u kojima BDP po stanovniku
sada premašuje 75 % prosjeka u državama EU25 zbog statističkog učinka proširenja 2004. Te
su regije do 31. prosinca 2010. imale status „područja koja ostvaruju pravo na potporu” uz intenzitet potpore od 30 %. Godine 2010. učinjena je
NUTS: NUTS – Nomenklatura prostornih jedinica za statistiku.
[1]
SEKTORSKE POLITIKE
192
c. Gornje granice regionalnih potpora
za ulaganja – veliki poduzetnici
1. Članak 107. stavak 3. točka a)
biti opravdane po svojim obilježjima i po doprinosu
regionalnom razvitku, a njihova visina mora biti razmjerna slabostima koje se njima nastoje ublažiti.
Gornje granice potpora za velike poduzetnike u regijama obuhvaćenim područjem primjene iz ovog
članka ne smiju premašiti:
Kako bi se potaknulo pokretanje novih poduzeća i
rani razvoj malih poduzeća u regijama koje ispunjavaju uvjete za nacionalne regionalne potpore, ovim
se smjernicama dozvoljava potpora do:
•
30 % za regije čiji je BDP po stanovniku niži od
75 % prosjeka u EU-27,
•
•
30 % za najudaljenije regije. Te regije ostvaruju
pravo na dodatnih 20 % ako je njihov BDP po
stanovniku niži od 75 % prosjeka u EU-27, a u
ostalim slučajevima na dodatnih 10 %,
2 milijuna eura po malom poduzeću u regijama
koje ispunjavaju uvjete za potpore na temelju
članka 107. stavka 3. točke a). Gornja granica
potpore iznosi 35 % opravdanih troškova nastalih tijekom prve tri godine po osnutku poduzeća
te 25 % tijekom sljedeće dvije godine,
•
30 % za regije statističkog učinka do 1. siječnja
2011.,
•
•
40 % za regije čiji je BDP po stanovniku niži od
60 % prosjeka u EU-27,
•
50 % za regije čiji je BDP po stanovniku niži od
45 % prosjeka u EU-27.
1 milijun eura po malom poduzeću u regijama
koje ispunjavaju uvjete za potpore na temelju
članka 107. stavka 3. točke c). Gornja granica
potpore iznosi 25 % opravdanih troškova nastalih tijekom prve tri godine po osnutku poduzeća
te 15 % tijekom sljedeće dvije godine.
2. Članak 107. stavak 3. točka c)
Gornje granice iznosa potpora velikim poduzetnicima u regijama obuhvaćenim područjem primjene iz
ovog članka ne smiju premašiti:
•
15 % kao opće pravilo,
•
20 % ili 30 % za regije statističkog učinka od 1. siječnja 2011.,
•
10 % za regije s BDP-om po stanovniku višim od
100 % prosjeka u EU-27 i s nižom stopom nezaposlenosti od prosjeka u EU-27, mjereno na III.
razini NUTS-a.
d. Gornje granice iznosa regionalnih
potpora za ulaganja
Gornje granice potpora mogu se uvećati za 20 % za
potpore dodijeljene malim poduzećima i za 10 % za
potpore dodijeljene srednjim poduzećima. Za „velike projekte ulaganja” čiji iznos opravdanih troškova
premašuje 50 milijuna eura, gornja granica potpore iznosi 50 % gornje granice regionalne potpore
za ulaganja između 50 milijuna i 100 milijuna eura.
Za ulaganja iznad 100 milijuna eura, gornja granica
potpore iznosi 34 % gornje granice regionalne potpore. Države članice dužne su Komisiju obavijestiti
o svakoj odobrenoj potpori za projekte ulaganja čiji
troškovi premašuju 100 milijuna eura ako potpora
prelazi najveći dopušteni iznos.
e.Regionalne operativne potpore
Iako su regionalne operativne potpore načelno zabranjene, takve se potpore iznimno mogu privremeno odobriti u regijama koje ispunjavaju uvjete
za potpore iz članka 107. stavka 3. točke a). Moraju
Godišnji iznos odobrenih potpora ne smije premašiti 33 % gore navedenih ukupnih iznosa potpora po
poduzeću.
U kontekstu šire modernizacije okvira državnih potpora, Komisija trenutno priprema reformu pravila o
državnim regionalnim potporama. Očekuje se da će
novi sustav biti predstavljen u lipnju ili srpnju 2013.
Ključni ciljevi reforme su promicanje rasta, smanjenje birokracije i bolja provedba pravila.
U veljači 2013. Europsko vijeće pozvalo je Komisiju
da žurno usvoji revidirane Smjernice za regionalne
potpore, s ciljem rješavanja situacije u regijama koje
graniče s regijama konvergencije. Komisija je 19. lipnja 2013. usvojila nove smjernice za razdoblje 2014.
– 2020. koje će se početi primjenjivati od 1. srpnja
2014.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament nekoliko je puta izrazio svoju zabrinutost u pogledu dosljednosti između gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije s jedne strane,
te pravila tržišnog natjecanja s druge strane. U svojoj
Rezoluciji (P7_TA(2011) 0494) o reformi pravila EU-a
o državnoj potpori za usluge od općeg ekonomskog
interesa od 15. studenog 2011. Parlament je istaknuo da su potrebna znatna ulaganja za poboljšanje
infrastrukture, posebno u regijama u kojima je ona
iznimno nedostatna, a ponajviše u područjima energetike, telekomunikacija i javnog prijevoza. Parlament je također pozvao da se tijelima lokalne i regionalne uprave pruži više informacija u vezi s važećim
pravilima o državnim potporama.
JJ Esther Kramer
193
5.1. Regionalna i kohezijska politika
5.1.9. Program PEACE za Sjevernu Irsku
Cilj programa PEACE III u sklopu strukturnog fonda EU-a (programa za mir i pomirenje
u Sjevernoj Irskoj i u pograničnom području Irske) je promidžba gospodarskog
i društvenog napretka Sjeverne Irske. On također potiče dijalog i pomirenje
između nacionalista i unionista, te doprinosi konsolidaciji mirovnog procesa.
Pravna osnova
Financiranje
Uredba Vijeća (EZ) br. 1260/1999 od 21. lipnja 1999.
U razdoblju od 2000. do 2006. ukupni sufinancirani
troškovi iz programa PEACE II iznosili su 796 milijuna
eura. Doprinos strukturnih fondova u ovim troškovima iznosio je 597 milijuna eura, od čega 467 milijuna
za Sjevernu Irsku (oko 80 % ukupnog iznosa) i 130
milijuna za pogranična područja Irske. Oko 15 %
ukupnog programa bilo je rezervirano za prekogranične projekte. Nakon produžetka programa PEACE
II do 2006. dodatna financijska sredstva od 144 milijuna eura dodijeljena su za razdoblje od 2005. do
2006. godine.
Kontekst
Od kraja 80-tih godina Sjeverna Irska prima financijsku pomoć Zajednice. Prva je inicijativa bila okvir
podrške Zajednice za Sjevernu Irsku u razdoblju od
1989. do 1993. godine.
Od 1989. EU je postala jedan od glavnih donatora u
Međunarodni fond za Irsku (IFI). Taj je fond međunarodna organizacija osnovana na temelju sporazuma
između vlada Ujedinjene Kraljevine i Irske 1986. godine.
Program PEACE I (1995. – 1999.) pokrenut je u srpnju 1995. U ožujku 1999. Europsko vijeće u Berlinu
odlučilo je da se poseban program mora nastaviti do
2004. pod imenom PEACE II. U siječnju 2005. program PEACE II produžen je do 2006. te mu je osigurano dodatno financiranje.
Od 2007. postojeći operativni program zove se PEACE III, koji je preuzeo neke od ključnih aspekata prijašnjih programa, ali s novim strateškim pristupom.
Ciljevi i prioriteti
Program PEACE III obuhvaća dvije ključne komponente:
•
pomirenje različitih zajednica uključenih u sukob u Sjevernoj Irskoj, te
•
gospodarski i društveni razvoj.
Program je usmjeren na specifične probleme uzrokovane sukobom s ciljem stvaranja mirnog i stabilnog društva. U tom se smislu temelji na pet tematskih prioriteta:
•
na izgradnji pozitivnih odnosa na lokalnoj razini,
•
na prihvaćanju prošlosti i razvoju novih mogućnosti,
•
na stvaranju zajedničkih javnih prostora, posebno na lokalnoj razini,
•
na razvoju ključnih institucionalnih kapaciteta za
zajedničko društvo,
•
na poticanju prekogranične suradnje (gospodarske, društvene i kulturne).
U tekućem planskom razdoblju od 2007. do 2013.
Sjeverna Irska korist sredstva iz šest programa EU-a
s ukupnim financijskim doprinosom od 1,1 milijarde
eura. To uključuje i nastavak programa PEACE koji
dobiva 225 milijuna eura sredstava EU-a te nacionalna sredstva od 180 milijuna eura.
Dok je inicijalno mirovni program dobivao sredstva
iz svih strukturnih fondova, PEACE II bio je jedini program financiran instrumentima iz Europskog fonda
za regionalni razvoj (EFRR) i Europskog socijalnog
fonda (ESF). Sadašnji program PEACE III ovisi isključivo o financijskim sredstvima EU-a iz EFRR-a.
Na temelju zaključaka Europskog vijeća od 8. veljače
2013. osigurano je 150 milijuna eura za program PEACE u razdoblju od 2014. do 2020. godine.
Uvjeti i upravljanje
Područja koja ispunjavaju uvjete za sudjelovanje u
programu PEACE III obuhvaćaju Sjevernu Irsku i pogranično područje Irske (pogranično područje uključuje okruge Louth, Monaghan, Cavan, Leitrim, Sligo
i Donegal).
Operacije i projekte u programu PEACE III provode
ključni partneri koji su javna tijela ili ustanove s istim
statusom.
Korisnici projekata u sklopu ovog programa dolaze
iz sektora, područja, skupina i zajednica koje su najviše zahvaćene sukobom. Projekti također trebaju
poticati aktivnosti između zajednica.
Novi strateški pristup uveden je 2007. godine za postizanje maksimalnog učinka financijskih sredstava.
Lokalna vijeća u Sjevernoj Irskoj ustrojila su osam
grozdova te imaju strateški dosta značajniju ulogu u
provedbi programa PEACE III. Šest okružnih vijeća iz
pograničnog područja Irske ima istu ulogu. Kroz partnerski rad sa zajednicama razvili su lokalne „akcijske
SEKTORSKE POLITIKE
194
planove za mir i pomirenje”. Skupine iz zajednica i
dobrovoljne udruge imaju pristup financiranju na
način da kontaktiraju svoje lokalne vlasti za informacije o planu koji je sastavio njihov grozd ili okružno
vijeće, a koji može sadržavati programe malih stipendija ili mogućnost sudjelovanja na javnim natječajima za provedbu projekata.
Cijelo upravljanje programom u nadležnosti je posebnog tijela za programe EU-a. Ovo tijelo nadgleda
nadzorni odbor čiji članovi predstavljaju različite interesne skupine u Sjevernoj Irskoj te u pograničnom
području Irske.
Financiranjem uglavnom upravljaju lokalna partnerstva i nevladine organizacije specijalizirane za
određeni sektor. U tim strukturama sudjeluju i lokalni savjetnici, predstavnici sindikata i poslodavaca,
neprofitni sektor, predstavnici skupina od javnog
interesa i drugih skupina zainteresiranih za lokalno
upravljanje financijskim sredstvima.
Postignuća
PEACE nudi mogućnosti sudjelovanja i dijaloga, te
je približio odlučivanje i odgovornost za razvoj zajednica stanovništvu. Programom PEACE financiran
je veliki broj projekata, uključujući projekte čuvanja
djece i izvanškolskih aktivnosti, poduzetničke parkove i malo poduzetništvo, infrastrukturne projekte
i projekte obuke, te projekte podrške za useljenike
i etničku raznolikost društva. Veliki broj projekata
financiranih iz projekta PEACE pokrenut je kao odgovor na lokalne potrebe. Ti su projekti izgradili povjerenje i ojačali kapacitete, te doprinijeli viziji bolje
budućnosti. Različiti projekti financirani iz programa
PEACE doprinijeli su razvoju atmosfere u kojoj politički dogovori imaju razumnu šansu za uspjeh.
Lokalne dobrovoljne udruge i javne ustanove u svoje su djelatnosti uključile i projekte za bivše zatvorenike financirane iz programa PEACE, uključujući
partnerstva za obnovu, centre za poslovne inovacije
i javne forume. U nekim projektima neposredno surađuju skupine koje su prethodno bili protivnici, poput tradicionalno neprijateljskih političkih skupina
ili državnih agencija s kojima ove grupe nisu imale
prethodnih kontakata.
Uloga Europskog parlamenta
U svojoj rezoluciji P7_TA(2010)0202 od 15. lipnja
2010. o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i
Vijeća o financijskom doprinosu Međunarodnom
fondu za Irsku (2007. – 2010.), Parlament je naglasio
da IFI mora biti dodatak aktivnostima financiranih iz
strukturnih fondova, posebno iz programa PEACE III
koji se provodi u Sjevernoj Irskoj i u pograničnom
području Irske. Parlament formalno poziva Komisiju
da osigura ovu koordinaciju.
JJ Esther Kramer
195
5.1. Regionalna i kohezijska politika
5.1.10. Europska grupacija za
teritorijalnu suradnju (EGTS)
Europske grupacije za teritorijalnu suradnju (EGTS) ustanovljene su za lakšu
prekograničnu, transnacionalnu i međuregionalnu suradnju država članica i njihovih
regionalnih i lokalnih vlasti. One tim partnerima omogućavaju provedbu zajedničkih
projekata, razmjenu iskustava i bolju usklađenost prostornog planiranja.
Pravna osnova
Struktura
Uredba (EZ) br. 1082/2006 koja se temelji na članku
175. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)
Grupaciju mogu osnovati partneri sa sjedištem u
najmanje dvjema državama članicama koji pripadaju u jednu od sljedećih kategorija ili u više njih:
Kontekst
•
države članice;
Cilj Europske grupacije za teritorijalnu suradnju je
olakšati i potaknuti prekograničnu, transnacionalnu
i međuregionalnu suradnju država članica ili njihovih regionalnih i lokalnih vlasti. Njezini zadaci mogu
uključivati provedbu programa koje sufinancira Europska unija ili drugih programa prekogranične suradnje koji mogu primati sredstva EU-a ili ne. Primjeri
takvih aktivnosti uključuju:
•
regionalne vlasti;
•
lokalne vlasti,
•
javnopravna tijela;
•
udruženja sastavljena od tijela koja pripadaju
jednoj od tih kategorija ili više njih.
•
vođenje prekograničnih prijevoznih sustava ili
bolnica;
•
provedbu prekograničnih razvojnih projekata ili
upravljanje tim projektima;
•
razmjenu iskustava i dobrih primjera iz prakse;
•
upravljanje zajedničkim prekograničnim programima koji mogu financirati projekte od zajedničkog interesa partnera u okviru grupacije.
Trenutno postoji jedna takva grupacija (Europska
mreža urbanističkog znanja) čiji članovi nemaju zajedničke geografske granice. To je platforma za razmjenu ideja i iskustava na području urbanističkog
razvoja.
Stvaranje europske grupacije za teritorijalnu suradnju njezinim članovima donosi mnoge prednosti:
•
omogućava im stvaranje jedne pravne osobe i
uporabu jedinstvenog niza pravila za provedbu
zajedničkih inicijativa u dvjema državama članicama ili u više njih;
•
zainteresiranim stranama u dvjema državama
članicama ili više njih omogućava suradnju u
zajedničkim inicijativama bez potpisivanja međunarodnog sporazuma koji bi morali ratificirati
nacionalni parlamenti;
•
državama članicama omogućava da se zajedno i
izravno prijavljuju na pozive za dostavu prijedloga u okviru teritorijalnih programa EU-a te djeluju kao jedinstveno upravljačko tijelo.
Europske grupacije za teritorijalnu suradnju djeluju
u ime svojih članova koji donose njihove statute u
okviru posebnih konvencija. Te konvencije opisuju
organizaciju i aktivnosti grupacija. Opseg tih aktivnosti ograničen je na područje suradnje koje članovi
izaberu. Osim toga ovlasti grupacija ograničene su
odgovarajućim ovlastima njihovih članova. Ovlasti
javnih vlasti, primjerice političke i regulatorne ovlasti, ne mogu se prenijeti na grupaciju.
Na tumačenje i provedbu konvencije primjenjuje se
pravo države članice u kojoj se nalazi sjedište grupacije. Članovi mogu odlučiti hoće li njihova grupacija
biti zasebna pravna osoba ili će se njezine zadaće
prenijeti na jednoga od njezinih članova.
Članovi donose projekciju godišnjeg proračuna na
temelju koje se podnosi godišnje izvješće koje potvrđuju neovisni stručnjaci. Članovi su financijski
odgovorni za sve dugove, i to razmjerno sa svojim
doprinosom proračunu.
Postignuća
Do danas je ustanovljeno 37 europskih grupacija za
teritorijalnu suradnju u 18 država članica EU-a. Taj
broj još uvijek raste. Godine 2011. ustanovljeno je
sedam novih grupacija, 2012. njih šest. Registar grupacija vodi Odbor regija.
Uloga Europskog parlamenta
Uredba (EZ) br. 1082/2006 o europskim grupacijama
za teritorijalnu suradnju uzela je u obzir zahtjeve Europskog parlamenta u vezi s jasnom definicijom teritorijalne suradnje, potrebom preciznijeg utvrđivanja
financijske odgovornosti država članica te jurisdikcijom i odredbama o objavljivanju i/ili registraciji statuta grupacija. Osim toga Vijeće je usvojilo prijedlog
SEKTORSKE POLITIKE
196
Parlamenta da se na grupaciju primjenjuje pravo države članice u kojoj se nalazi sjedište grupacije.
Parlament i Vijeće sada raspravljaju o novom prijedlogu Komisije o izmjeni postojećih uredbi o grupacijama. S obzirom na to da se zakonodavstvo o kohezijskoj politici i strukturnim fondovima priprema
u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom,
Parlament i Vijeće u tome imaju jednak utjecaj.
Parlament pomno prati učinkovitost uspostavljanja
novih grupacija. U svojoj rezoluciji od 21. listopada
2008. o upravljanju i partnerstvu na nacionalnoj i
regionalnoj razini te osnovi za projekte regionalne
politike (P6_TA(2008) 0492) [1]također je pozvao one
države članice koje u svoje zakonodavstvo još nisu
uključile odredbe o ustanovljenju tih grupacija da to
učine što je moguće ranije.
U listopadu 2011. Komisija je objavila zakonodavni prijedlog o budućoj kohezijskoj politici Unije
(COM(2011)0615). Parlament aktivno sudjeluje u
pregovorima s Vijećem i Komisijom. Uredba bi trebala biti usvojena prije kraja 2013.
JJ Marek Kołodziejski
SL C 15 E, 21.1.2010., str. 10.
[1]
197
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
5.2. Zajednička poljoprivredna
politika (ZPP)
5.2.1. Zajednička poljoprivredna
politika (ZPP) i Ugovor
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Rima, poljoprivredne politike država
članica zamijenjene su mehanizmima intervencije na razini Zajednice. Temelji
zajedničke poljoprivredne politike nisu mijenjani od Ugovora iz Rima, osim pravila
o postupku odlučivanja. Ugovorom iz Lisabona suodlučivanje o ZPP-u priznato je
kao „redovan zakonodavni postupak” koje je zamijenilo savjetodavni postupak.
Pravna osnova
Članci 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije,
Razlozi postojanja ZPP-a
Kad je ugovorom iz Rima 1958. utvrđeno zajedničko
tržište, na poljoprivredu u šest država članica osnivača utjecala je jaka intervencija države. Da bi se
uključilo poljoprivredni proizvod u slobodno kretanje roba, uz istovremeno održavanje državne intervencije u poljoprivrednom sektoru, trebalo je smanjiti nacionalne interventne mehanizme koji nisu bili
usklađeni sa zajedničkim tržištem te ih prenijeti na
razinu Zajednice: To je osnovni razlog postojanja i
stvaranja zajedničke poljoprivredne politike (ZPP-a).
Osim toga intervencija se u poljoprivredi temeljila
na tada vrlo raširenom principu specifičnosti sektora koji je bio ovisan o klimi i geografskom položaju
te podložan sustavnoj neravnoteži između ponude
i potražnje, što je dovelo do velike nestabilnosti cijena i prihoda.
Potražnja za hranom je nefleksibilna, odnosno slabo
reagira na promjene cijena. S druge strane, trajanje
ciklusa proizvodnje i fiksiranost čimbenika proizvodnje globalnu ponudu poljoprivrednih proizvoda čini
nefleksibilnom. Na toj osnovi velika ponuda utječe
na pad cijena, dok one zbog slabe ponude rastu. Svi
ti elementi rezultiraju stalnom nestabilnošću tržišta.
U takvoj situaciji javne su institucije uvijek imale jasnu tendenciju regulirati poljoprivredna tržišta i podržati prihode proizvođača, što je preuzeo i ZPP.
Iako poljoprivreda danas predstavlja samo mali dio
gospodarstva razvijenih zemalja, uključujući i EU
(vidi Vodič 5.2.10.), državna intervencija je u zadnje
vrijeme ojačala s agroruralnom politikom koja je
unijela nove dimenzije podrške tradicionalnoj primarnoj aktivnosti — odnosno proizvodnji hrane te u
drugim područjima kao što su održivi razvoj, upravljanje zemljištem i prostorno planiranje, raznolikost
i vitalnost ruralnog gospodarstva ili proizvodnja
energije odnosno biomaterijala. Podrška javnim dobrima, odnosno netržišnim aspektima poljoprivrede
koje tržište ne nagrađuje, postala je od tada ključ današnje poljoprivredne i ruralne politike, uključujući
i ZPP.
Ciljevi
Članak 39. Ugovora o funkcioniranju europske unije
utvrdio je specifične ciljeve ZPP-a:
•
povećanje produktivnosti poljoprivrede uz razvoj tehničkog napretka i uz osiguranje maksimalne iskorištenosti čimbenika proizvodnje,
osobito radne snage;
•
poljoprivrednom stanovništvu osigurati ravnopravan životni standard;
•
stabilizaciju tržišta;
•
jamstvo sigurnosti redovne opskrbe;
•
utvrđeni su specifični ciljevi osiguranja primjerene cijena potrošača.
Radi se o ciljevima koji su istovremeno gospodarski
[članak 39. točke (a), (c) i (d)] i društveni [članak 39.
točke (b) i (e)], čija je svrha zaštita interesa proizvođača i potrošača. U praksi ciljevi ZPP-a ostali su neizmijenjeni od Ugovora iz Rima, jer su vrlo fleksibilno
formulirani te mogu obuhvatiti brojne reforme provedene od 1980-tih godina (vidi Vodič 5.2.2.). Potrebno je naglasiti da je postojeća sudska praksa dokaz
da ciljeve ZPP-a nije moguće postići istovremeno
i u potpunosti. Stoga zakonodavac EU-a ima velike
mogućnosti izbora instrumenata i opsega reformi u
svrhu razvoja tržišta i prioriteta koje su utvrdile europske institucije u svakom trenutku.
Uz specifične ciljeve ZPP-a utvrđene člankom 39.
UFEU-a kroz više odredbi Ugovora, uvedeni su i
drugi ciljevi, primjenjivi na cjelokupnu politiku i aktivnosti EU-a. U tom okviru promicanje visoke razine
zaposlenosti (članak 9.), zaštite okoliša u svrhu pro-
SEKTORSKE POLITIKE
198
micanja održivog razvoja (članak 11.), zaštite potrošača (članak 12.) uvjeta za dobrobit životinja (članak
13.) zaštite javnog zdravstva (članak 168. stavak 1.) te
gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije (članak
175.) u cijelost postaju ciljevi ZPP-a. S druge strane,
u kontekstu otvaranja i globalizacije tržišta, članak
207. utvrđuje principe zajedničke trgovinske politike, primjenjive na trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Konačno, principi politike tržišnog natjecanja
ne primjenjuju se na proizvodnju i trgovinu poljoprivrednim proizvodima sa strukturnim posebnostima
primarnog sektora (članak 42.).
Postupak odlučivanja o
poljoprivrednim pitanjima
Članak 43. stavak 2. podstavak 3. Ugovora iz Rima
utvrđuje postupak pripreme i provedbe ZPP-a koji se
temelji na: prijedlogu Komisije; mišljenju Europskog
parlamenta i ako je potrebno Europskog gospodarskog i socijalnog odbora: odluka Vijeća na temelju
kvalificirane većine. Radilo se o jednostavnom savjetodavnom postupku za Parlament koji nije mijenjan
do 2010. Tada je Ugovorom iz Lisabona (članak 42.
podstavak 1. i članak 43. stavak 2.) suodlučivanje o
ZPP-u priznato kao „redovan zakonodavni postupak”
(vidi Vodič 1.4.1.) koji je zamijenio savjetodavni postupak, što je ojačalo ulogu Europskog parlamenta
kao stvarnog suzakonodavca za poljoprivredu.
Međutim, novi ugovor donosi probleme u tumačenju uvođenjem iznimaka od redovnog postupka u
korist Vijeća. Zapravo članak 42. stavak 2. u okviru
pravila tržišnog natjecanja predviđa da „Vijeće na prijedlog Komisije može odobriti dodjeljivanje potpore: a) za zaštitu poljoprivrednih gospodarstva koji su
zbog strukturnih ili prirodnih uvjeta u nepovoljnijem
položaju; b) u okviru programâ gospodarskog razvoja”. Nadalje, članak 43. stavak 3. navodi da „Vijeće na
prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena,
nameta, potpora i količinskih ograničenja”. Zbog nepostojanja jasnog razgraničenja zakonodavne nadležnosti Europskog parlamenta i Vijeća na području
poljoprivrede, tijekom pregovora o novom ZPP-u
nakon 2013. (vidi Vodič 5.2.9.) može doći do pravnih
i političkih problema, iako duga sudska praksa potvrđuje restriktivno tumačenje iznimaka. Europski
parlament odbacuje opća provedbena ograničenja
u korist Vijeća koja bi mogla uvjetovati, odnosno
učiniti besmislenim pravo suodlučivanja stečeno
novim ugovorom, posebno u kontekstu temeljnih
reformi ZPP-a u okviru kojih bi ključni elementi bili
utvrđivanje potpora, cijena i kvota. Međutim, Vijeće
je odbacilo sva ograničenja svoje punomoći priznate člankom 43. stavkom 3. u okviru nove jedinstvene zajedničke organizacije tržišta. U tom kontekstu,
Parlament je bio primoran prihvatiti iznimku kako ne
bi blokirao novi ZPP (rezolucija P7_TA(2013)492 od
20. studenog 2013). Osim toga, konačna deklaracija
Vijeća priznaje je da postignuti dogovor ne isključuje
daljnje reforme ZPP-a niti sprečava moguće pravne
postupke. Moguće je stoga predvidjeti da će se međuinstitucionalna rasprava o proširenju članka 43.
stavka 3. između Vijeća i Europske unije nastaviti.
Osim toga, postoje i druge instance koje su također
sudjelovale u provedbi ZPP-a u okviru postupka nazvanog „komitologija” (postupak na razini odbora).
Od 1961. kad su stvorene prve organizacije zajedničkog tržišta, osnovano je više odbora. Komisija je tada
namjeravala sebi osigurati velike ovlasti odlučivanja
u upravljanju zajedničkom organizacijom tržišta.
Međutim, više država članica željelo je da te ovlasti
zadrži Vijeće. Odbori su predstavljali kompromis između ta dva stava: Upravljanje je povjereno Komisiji, ali se morala savjetovati s odborom u kojem su
predstavnici država članica te koji prihvaća stajališta
kvalificiranom većinom.
Ugovorom iz Lisabona uvedena je razliku između
„delegiranih akata” i „provedbenih akata” (vidi Vodič
1.3.8.). Usvajanje delegiranih akata regulirat će se
osnovnim zakonodavnim aktom, dok će usvajanje
izvršnih akata biti podložno novom ispitivanju ili
savjetodavnim postupcima na temelju Uredbe (EU)
br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 55
od 28. veljače 2011.). Većina nacrta poljoprivrednih
provedbenih akata bit će podložni postupcima ispitivanja u kojima će Europski parlament i Vijeće imati
„pravo nadzora”.
Osim toga, u okviru savjetodavnih odbora, stručne
organizacije EU-a kroz odbor profesionalnih poljoprivrednih organizacija (COPA) i Opća konfederacija
poljoprivrednih zadruga EU-a (COGECA) i dalje će
biti neizravno uključene u europski postupak donošenja odluka.
ZPP – podijeljena nadležnost
Unije i država članica
U Ugovor o funkcioniranju Europske unije (Glava I.)
uključena je opća klasifikacija nadležnosti u tri kategorije (vidi Vodič 1.1.5.). Radi se o isključivoj nadležnosti, podijeljenoj nadležnosti i nadležnosti za koordinaciju, podupiranje i dopunjavanje djelovanja država članica. U tom kontekstu članak 4. stavak 2. točka (d) priznaje podijeljenu nadležnost između Unije
i država članica na području poljoprivrede, što je u
suprotnosti s općim mišljenjem struke i pravnih službi Komisije [SEC(1992) 1990 od 27. listopada 1992.]
koji su politiku u vezi s tržištem (prvi stup ZPP-a) do
sada procjenjivali isključivom nadležnošću Unije.
Novi članak 4. stavak 2. točka (d) UFEU-a utjecat će
na zakonodavni rad na području poljoprivrede tako
što će europske institucije primjenjivati načelo supsidijarnosti (vidi Vodič 1.2.2.) na područja koja ne ulaze isključivo u nadležnost Unije (članak 5. stavak 3. i
članak 12. EU-a). U vezi s tim potrebno je napomenuti da će nacionalni parlamenti moći predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije uputiti
obrazloženo mišljenje o usklađenosti nacrta zakonodavnih akata na području poljoprivrede s načelom
199
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
supsidijarnosti. Nadalje, „sustav pojačane suradnje”
uveden člankom 20. UEU-a (vidi Vodič 1.1.5.) od sada
će se primjenjivati na ZPP. U okviru tog sustava neke
države članice (u ovom slučaju njih najmanje devet)
moći će međusobno odlučivati o preuzimanju dodatne obveze na području poljoprivrede jer je ZPP
sve fleksibilniji po pitanju primjene zajedničkih mehanizama (vidi Vodič 5.2.3.).
Uloga Europskog parlamenta
S obzirom da nema ovlasti odlučivanja, Europski parlament je izvršio jak utjecaj na ZPP nakon Ugovora iz
Rima korištenjem neobvezujućih metoda poput izvješća i rezolucija na vlastitu inicijativu. Treba naglasiti da je, nakon deklaracije Europskog vijeća iz 1997.
u korist europskog poljoprivrednog modela, Europski parlament u nekoliko navrata iskazao svoju predanost višenamjenskom europskom poljoprivrednom (i prehrambenom) modelu na cijelom teritoriju
proširene Unije, koji je usuglašen s liberalizacijom
i globalizacijom tržišta. Taj se interes prvenstveno
iskazuje u okviru reforme ZPP-a iz 2003. (rezoluci-
je od 30. svibnja i 7. studenoga 2002.) i višestranih
pregovora o poljoprivredi u okviru WTO-a (krug pregovora iz Dohe) koji su još u tijeku (rezolucije od 13.
ožujka, 25. listopada i 13. prosinca 2001. i od 12. veljače 2003.) (vidi Vodič 5.2.8.).
U tom je kontekstu Europski parlament također izrazio podršku integraciji novih ciljeva u ZPP kao odgovor na nove izazove u poljoprivredi poput kvalitete
proizvoda, javnog zdravstva, održivog razvoja, gospodarske, društvene i teritorijalne kohezije, zaštite
okoliša ili borbe protiv klimatskih promjena. Ti su
principi potvrđeni rezolucijama od 8. srpnja 2010. i
od 23. lipnja 2011. o budućnosti ZPP-a nakon 2013.
Ova nova reforma ZPP-a (vidi Vodič 5.2.9.) koja je
započeta 2010. i zaključena u studenom 2013. omogućit će Parlamentu ulogu punog suzakonodavca
u sektoru poljoprivrede na temelju novog institucionalnog okvira utvrđenog Ugovorom iz Lisabona
(rezolucije P7_TA(2013)490 do 493.
JJ Albert Massot
11/2013
SEKTORSKE POLITIKE
200
5.2.2. Financiranje ZPP-a
Financiranje zajedničke poljoprivredne politike u pravilu se osigurava samo iz
jednog fonda – Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi, koji
je 1. siječnja 2007. zamijenjen Europskim fondom za jamstva u poljoprivredi
(EFJP) i Europskim poljoprivrednim fondom za ruralni razvoj (EPFRR).
Pravna osnova
Članak 40. stavak 3. UEU-a.
Uredbe (EZ) br. 1290/2005 (SL L 209, 11. kolovoza 2005.), br. 1698/2005 (SL L 277 od 21. listopada
2005.) i br. 473/2009 (SL L 144, 9. lipnja 2009.).
Razvoj financijskog okvira
za poljoprivredu
Osnovana u siječnju 1962. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) djeluje putem Europskog fonda za
usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EFUJP). Fond
je 1964. podijeljen u dvije komponente, komponentu „jamstva” i komponentu „usmjeravanja”, na koje su
se primjenjivala različita pravila.
•
•
Komponenta „jamstva”, kao daleko najvažnija,
imala je ulogu financiranja rashoda koji su proizlazili iz primjene tržišne i cjenovne politike.
Osnovna karakteristika tih rashoda je nepredvidivost (u mjeri u kojoj njihova količina ovisi o
raznim varijablama: nepredvidivim klimatskim
poremećajima i zdravstvenim krizama, promjeni potražnje, međunarodnim cijenama, itd.) što
se tijekom financijske godine mijenjalo kako bi
se proračunska sredstva prilagodila stvarnim
potrebama na temelju dopuna i izmjena u proračunu. Intervencije na tržištu u pravilu su se u
potpunosti financirale iz komponente jamstva
EFUJP-a.
rashoda iz komponente jamstva EFUJP-a. Od tada
Parlament ima pravo nadzora koje proizlazi iz postupka usklađivanja prije usvajanja proračuna. Odluka 88/377/EEZ zamijenjena je odlukom 94/729/EZ
(SL L 293, 12. studenog 1994.) koja je potvrdila načelo prema kojem se financijska disciplina treba primijeniti na cjelokupnu zajedničku politiku. Agendom
2000. (vidi dosje 5.2.3.) proširena je poljoprivredna
smjernica unutar financijske perspektive za razdoblje 2000. – 2006. (SL C 172 od 18. lipnja 1999.). Način
financiranja ZPP-a je u isto vrijeme određen novom
Uredbom (EZ) br. 1258/1999 (SL C 160 od 26. lipnja
1999.).
Višegodišnji financijski okvir za razdoblje od 2007. do
2013. odobren je 2006. (SL C 139 od 14. lipnja 2006.)
(vidi Vodič 1.5.2.). Uključuje i 2. poglavlje „Očuvanje
prirodnih resursa i upravljanje njima”, koje obuhvaća proračun za poljoprivredu, ruralni razvoj, okoliš
i ribolov (413 milijardi eura prema postojećim cijenama, što čini 42,3 % svih sredstava za preuzimanje
obveza za EU – 27). Regulacija poljoprivrednih tržišta
i izravne potpore predstavlja 33,8 % ukupnih predviđenih obaveza, odnosno 330 milijardi eura prema
postojećim cijenama, od koji 8 %, odnosno 78 milijardi eura odlazi na mjere ruralnog razvoja.
Revizija financiranja ZPP-a također je pozvana
u okviru preliminarnih rasprava o perspektivi za
2007. – 2013.
•
Uredbom (EZ) br. 1290/2005 (SL C 209 od 11. kolovoza 2005.) EFUJP je razdvojen u dva zasebna
fonda, u Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) za financiranje tržišnih mjera i za pomoć
prihodima te u Europski poljoprivredni fond za
ruralni razvoj (EPFRR). S godišnjim proračunom
koji iznosi oko 47 milijardi eura prema postojećim cijenama za razdoblje 2007. – 2013. EFJP s
državama članicama financira, odnosno, povremeno sufinancira rashode jedinstvene zajedničke organizacije tržišta (vidi Vodič 5.2.4.), izravne
potpore poljoprivrednim gospodarstvima (vidi
Vodič 5.2.5.), doprinos Uniji u aktivnostima informiranja i promidžbe poljoprivrednih proizvoda
na unutarnjem tržištu i u trećim zemljama kao
i različite neplanirane rashode za veterinarske
postupke, prikupljanje i korištenje genetskih resursa.
•
Uredbi (EZ) br. 1290/2005 priložena je Uredba
(EZ) br. 1698/2005 (SL L 277 od 21. listopada
2005.) o potpori ruralnom razvoju kroz EPFRR
zbog specifičnih financijskih uvjeta i programira-
Komponenta „usmjeravanja” pridonosila je financiranju aktivnosti strukturne politike i razvoja ruralnih zona. Za razliku od komponente jamstva EFUJP-a, komponenta usmjeravanja EFUJPa temeljila se na načelu sufinanciranja.
U svrhu zaustavljanja rasta rashoda ZPP-a nakon
1988. raspoloživa su sredstva podređena strogoj
proračunskoj disciplini uvođenjem višegodišnje
poljoprivredne smjernice (Odluka 88/377/EEZ, dopunjena međuinstitucionalnim sporazumom od
22. lipnja 1988. u okviru paketa „Delors I”) (vidi dosje
1.5.2. i 5.2.3.).
Nakon Ugovora iz Maastrichta i Europskog vijeća
u Edinburghu (prosinac 1992.) financijski je okvir
promijenjen (paket „Delors II”). Međuinstitucionalni
sporazum iz 1998. otvorio je put novom sporazumu o proračunskoj disciplini za razdoblje od 1993.
do 1999. (SL C 331 od 7. prosinca 1993.). Proširio je
principe iz 1988. i istovremeno unaprijedio položaj Europskog parlamenta u pogledu tzv. obveznih
201
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
nja drugog stupa ZPP-a (vidi Vodič 5.2.6.). EPFRR
je preuzeo dio proračuna iz komponente jamstva EFUJP-a (uključujući mjere podrške), komponentu usmjeravanja EFUJP-a i inicijativu LEADER (koja igra važnu ulogu u ruralnom razvoju
kroz poticaj lokalnih strategija koje se temelje na
partnerstvu i mrežama za razmjenu iskustava).
EPFRR sufinancira mjere za poboljšanje konkurentnosti u sektorima poljoprivrede i šumarstva,
za zaštitu okoliša u poljoprivredi, za poboljšanje
kvalitete života u ruralnim područjima te za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva i
izgradnju lokanih kapaciteta (vidi Vodič 5.2.6.).
Komponenta „jamstva” oduvijek je predstavljala jedan od obaveznih rashoda u proračunu Zajednice,
koji se neposredno temelji na ugovoru ili propisima
koji iz njega proizlaze. S druge su strane svi rashodi
komponente „usmjeravanja” EFUJP-a bili određeni
kao neobavezni. Do stupanja na snagu Ugovora iz
Lisabona (vidi Vodič 5.2.1.), Vijeće, koje ima najveću nadležnost za proračun Unije, u pravilu je imalo
posljednju riječ o obveznim rashodima u postupku
usvajanja godišnjeg proračuna. Osim toga, Europski
je parlament zadržao pravo odlučivanja o neobveznim rashodima u okviru maksimalnog praga porasta koji izračunava Komisija na osnovi gospodarskih
parametara. Novi ugovor o funkcioniranju Europske
unije (vidi vodič 5.2.1.) ukida ovu odluku i nakon
čega dvije institucije s proračunskim ovlastima (Europski parlament i Vijeće) zajedno odlučuju o poljoprivrednim rashodima.
Europski parlament odobrio je 19. studenog 2013.
Uredbu o novom višegodišnjem financijskom okviru
i međuinstitucijskom sporazumu o dobrom financijskom upravljanju za razdoblje 2014. – 2020. (rezolucije P7_TA(2013)455 i 456). Novi višegodišnji financijski okvir odredio je proračun za poglavlje „Očuvanje prirodnih resursa i upravljanje njima” (uključujući
ZOT) od 373,17 milijardi eura prema cijenama iz
2011., što čini 38,9 % svih sredstava za preuzimanje
obaveza za EU-28 (vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red A).
Regulacija poljoprivrednih tržišta i izravne potpore
čini 28,9 % od ukupnih predviđenih obveza, odnosno 277,8 milijardi eura prema cijenama iz 2011. (vidi
Vodič 5.2.10., Tablica I, red B). Osim toga, mjere ruralnog razvoja iznose 8,8 %, odnosno 84,9 milijardi eura
(vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red C). Dakle agroruralni
proračun predviđen za 2020. godinu iznosi 49 milijardi eura, odnosno 34,9 % od ukupnog proračuna,
što je ispod postotka utvrđenog za ZPP na početku
financijske perspektive (40,5 % u 2014.) (vidi Vodič
5.2.10., Tablica I, red D).
Razvoj poljoprivrednih i ruralnih rashoda
a.Opći pregled
Udio potrošnje za poljoprivredu u proračunu Unije
kontinuirano pada zadnjih nekoliko godina. Dok je
početkom 80-ih godina ZPP činio 66 % proračuna
Unije za razdoblje 2014. – 2020., na njega će se izdvojiti svega 37,8 % (vidi Vodič 5.2.10., tablica I. red
D). Od 1992., kada je provedena prva velika reforma
ZPP-a te su naglo dobivene izravne potpore, rashodi
u poljoprivredi ostali su realno stabilni, osim 1996. i
1997. godine (zbog krize „kravljeg ludila” i pristupanja triju novih država članica). U usporedbi s bruto
nacionalnim dohotkom (BND) Unije proračunski trošak ZPP-a smanjen je dakle s 0,54 % 1990. na 0,34 %
predviđenih za 2020. (vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red
D).
b.Podjela rashoda po
kategorijama i sektorima
Rashodi prvog stupa (43,8 milijardi eura 2011. godine) (vidi Vodič 5.2.10., Tablica V, stupac 1.) čine
ukupno 91 % izravnih potpora dodijeljenih poljoprivrednicima (40,1 milijarda eura). Velik porast izravnih
potpora od 1992. rezultirao je istovremenim smanjenjem drugih rashoda komponente jamstva EFUJP-a/
EFJP-a: izvozne subvencije dosegle su svega 0,4 %
(179 milijuna eura), a ostale intervencije (rezerve,
mjere restrukturiranja industrije šećera, promotivne
i informativne aktivnosti, veterinarske i fitosanitarne
mjere) iznose svega 3,8 milijardi (8,6 % od ukupnog
iznosa).
U prošlosti su tri glavna sektora koja su koristila komponentu jamstva EFUJP-a bile ratarske kulture (žitarice, uljarice i proteinski usjevi) te goveđi i mliječni
proizvodi. Nakon reforme iz 2003. (vidi Vodič 5.2.3.
i 5.2.5.) i nevezane pomoći za proizvodnju koja je
bila posljedica reforme, najveća stavka u rashodima
bila je jednokratna isplata poljoprivrednim gospodarstvima (82,0 % ukupnog EFJP-a u 2011.), a zatim
izravne potpore za proizvodnju (9,0 %) (vidi Vodič
5.2.4.).
c.Raspodjela po državama i vrstama
poljoprivrednih gospodarstava
Kao što pokazuje tablica V. stupac 1., u financijskoj godini 2011. (vidi Vodič 5.2.10.) Francuska je
bila najveći korisnik EFJP-a (20,0 %), zatim Španjolska (13,6 %), Njemačka (12,6 %) i Italija (11,0 %). Iz
EPFRR-a najviše je sredstava primila Poljska (14,9 %),
zatim Njemačka (9,8 %), Španjolska (8,3 %) i Rumunjska (7,6 %). Treba naglasiti mali utjecaj (14,2 %) koji
su nove države članice (EU-12) imale na EFJP zbog
postepenog postupka usklađivanja izravnih potpora koji je još u tijeku. S druge strane, nove su države članice već primile velik dio sredstava iz EPFRR-a
(39,2 %) primjenom prioriteta za modernizaciju poljoprivrednih struktura i za razvoj ruralnih zona u tim
državama.
Tablica V. stupac 2. (vidi Vodič 5.2.10.) također pokazuje nejednaku raspodjelu izravnih potpora ZPP-a
na razini potpore poljoprivrednim gospodarstvima:
80,3 % korisnika ZPP-a u EU-27 primilo je 2011. manje od 5,000 eura na godinu, u iznosu koji predstavlja 15,5 % ukupnih izravnih potpora koje financira
SEKTORSKE POLITIKE
202
EFJP. Međutim, minimalni postotak poljoprivrednih
gospodarstava (njih 124,710 od ukupno 7,6 milijuna,
odnosno 1,63 %) prima više od 100 000 eura, u ukupnom iznosu od 12,5 milijardi eura (31 % od ukupnih
izravnih potpora isplaćenih 2011.). Češka, Slovačka,
Danska i Ujedinjena Kraljevina zemlje su s višim postotkom velikih poljoprivrednih gospodarstava (ili
društava) koji su korisnici ZPP-a. Ta situacija dovodi
u pitanje legitimnost dodjele potpora ZPP-a u očima
europskih građana u cjelini.
Uloga Europskog parlamenta
Međuinstitucionalni sporazumi iz 1988., 1993., 1999.
i 2006. omogućili su Europskom parlamentu da u
određenoj mjeri poveća svoj utjecaj na obvezne rashode. U okviru postupka usklađivanja Parlament je
izrazio svoj stav o ukupnim proračunskim sredstvima EFUJP-a i o njihovoj raspodjeli prema proizvodima i aktivnostima, iako Vijeće donosi konačnu odluku. Osnovni je doprinos Parlamenta radu EFUJP-a
njegovo čvrsto zauzimanje za izmjene Uredbe (EZ)
br. 1258/1999 o financiranju ZPP-a i ruralnog razvoja
kako bi se izbjegli sporovi koji nastaju kao posljedica
dijaloga isključivo između nacionalnih tijela država
članica i regija o kojima je riječ (T6-0193/2005 od
26. svibnja 2005., SL C 117 E, 18. svibnja 2006.).
Dugi međuinstitucionalni pregovori pravilnika o višegodišnjem financijskom okviru za 2014. – 2020.
rezultirali su političkim dogovorom krajem lipnja
2013. koji su dvije institucije s proračunskim ovlastima usvojile u studenom 2013. Pod pritiskom
odobrenja sjednice, Parlament je morao izmijeniti
načela sporazuma s Europskim vijećem 7. i 8. veljače 2013. Među ostvarenim promjenama mogu se
navesti povećana fleksibilnost upravljanja poglavljima, jačanje proračuna, hitna raspodjela preostalih sredstava država članica iz proračuna za 2013. ili
poboljšanje proračunskih sredstava kroz poglavlje 1.
(konkurentnost) (rezolucije P7_TA(2013) 455 i 456).
Odbor za poljoprivredu i ruralni razvoj poboljšao je
nekoliko financijskih značajki novog sustava izravnih plaćanja i nove politike ruralnog razvoja nakon
zadnjih trijaloga održanih u rujnu 2013. (vidi Vodič
5.2.9.). Te promjene omogućile su mu odobrenje svih
propisa novog ZPP-a 20. studenog 2013. (rezolucije
P7_TA(2013) 490 do 493).
JJ Albert Massot
11/2013
203
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
5.2.3. Instrumenti ZPP-a na snazi
Tijekom vremena zajednička poljoprivredna politika prošla je
kroz četiri velike reforme, od kojih su zadnje bile 2003. (revizija
sredinom razdoblja) i 2009. („sistematski pregled”).
Pravna osnova
Članci 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Ciljevi
Nizom reformi ZPP-a omogućeno je usvajanje
mehanizama za postizanje ciljeva utvrđenih ugovorom (5.2.1.). Zadnje reforme koje su uključivale
reviziju sredinom razdoblja 2003. i „sistematski
pregled” 2009. kao i prvi dokumenti Komisije o
sljedećoj reformi 2013. uvele su u ZPP neke nove
ciljeve: gospodarske (osiguranje sigurnosti
hrane kroz stabilnu poljoprivrednu proizvodnju,
unaprjeđenje konkurentnosti i raspodjele vrijednosti u prehrambenom lancu); ekološke (održivo korištenje prirodnih resursa i borba protiv
klimatskih promjena); i teritorijalne (osiguranje
gospodarske i društvene dinamike u ruralnim područjima).
Postignuća
a.Prvi koraci: borba protiv viškova
uz ograničeni uspjeh
Od svojih početaka 1962. ZPP je ispunio svoj cilj
osiguranja sigurnosti prehrambenih proizvoda.
Zatim je ZPP, zbog zaštićenih cijena koje su u
odnosu na svjetsko tržište bile vrlo visoke te neograničenog zajamčenog otkupa, počeo proizvoditi sve više viškova. Početkom 1980-tih godina
prioritet je bio smanjenje sve veće razlike između
ponude i potražnje te nadzor rashoda u poljoprivredi.
hektaru i premije po grlu stoke ušle su u „plavu
kutiju” WTO-a (5.2.7.).
Konačno, mjere koje se odnose na tržišta upotpunjene su mjerama na strukturnoj razini: dobrovoljnim programom prijevremene mirovine za
poljoprivrednike starije od 55 godina; ekološkopoljoprivrednom potporom za poljoprivrednike
koji koriste ekološke tehnike; i mjerama potpore
za pošumljavanje poljoprivrednih zemljišta.
c.Agenda 2000 nova etapa
reforme iz 1992.
Nakon okončanja reforme iz 1992., krajem 90tih godina zbog mogućnosti širenja EU-a prema
istoku javio se strah da će nakon što nove članice usvoje ZPP doći do novih viškova i ogromnih
rashoda u poljoprivredi. U tom kontekstu sporazumom o poljoprivredi WTO-a iz 1994. (5.2.7.)
uređeni su instrumenti upravljanja ZPP-om i
ograničene su mogućnosti preorijentiranja i subvencioniranog izvoza proizvoda.
Europsko vijeće u Luksemburgu je 1997. utvrdilo strateški cilj reforme, izjavivši da europska
poljoprivreda mora biti višefunkcionalna, održiva, konkurentna i raširena posvuda u EU-u. Nakon dogovora postignutog na Europskom vijeću u Berlinu 24. i 25. ožujka 1999. reforma se
uglavnom usredotočila na sljedeće elemente:
•
na novo usklađivanje unutarnjih cijena s
cijenama na svjetskom tržištu, što je djelomično kompenzirano kroz izravne potpore
proizvođačima;
•
na dobrovoljno uvođenje ekoloških normi
(ekološka uvjetovanost) koje države članice
moraju uvesti za dobivanje potpore i na mogućnost smanjenja (promjene) za financiranje mjera ruralnog razvoja;
•
na jačanje društveno-strukturnih i popratnih
mjera na snazi u skladu sa zaključcima konferencije iz Corka iz 1996., posebno poljoprivredno-ekoloških aktivnosti u sklopu nove
politike ruralnog razvoja, što je kasnije nazvano „drugi stup ZPP-a” (5.2.6.);
•
na proračunsku stabilnost u sklopu strogog
financijskog okvira za razdoblje od 2000.
do 2006. (5.2.2.) u tri dijela: na 40,5 milijardi
eura u prosjeku za prvi stup ZPP-a (tržišna
politika i potpore); 14 milijardi za financiranje
drugog stupa ZPP-a (nova politika ruralnog
razvoja) te veterinarske i fitosanitarne mjere;
b.Reforma iz 1992.: veliki preokret
Zbog stalnih viškova i opterećenja proračuna,
Vijeće je 1992. usvojilo novu reformu. Ta je reforma dovela do radikalne promjene u ZPP-u, jer
je sustav zaštite cijena zamijenjen sa sustavom
izravnih dohodovnih potpora.
Gubitak prihoda do kojeg je došlo zbog značajnog pada zajamčenih cijena ratarskih kultura,
kompenziran je putem izravne potpore po hektaru, koja je uvjetovana obaveznim pologom
od 15 %, osim za male proizvođače. U pogledu
stočarske proizvodnje, cijena govedine kompenzirana je isplatom premije po grlu stoke,
što je uvjetovano maksimalnim brojem životinja
po hektaru površine pašnjaka, u svrhu poticanja
značajne proizvodnje. Ova izravna potpora po
SEKTORSKE POLITIKE
204
zvode da se izbjegne njihovo zanemarivanje,
primjena povijesnog modela nevezane potpore i/ili regionalnog modela s mogućnošću
uvođenja hibridnih modela; itd.);
250 milijuna godišnje za instrument pretpristupne pomoći (ISPA).
d.Reforma iz lipnja 2003.:
prema novom ZPP-u
•
konačno, financijska disciplina, princip koji
je kasnije utemeljen u financijskoj perspektivi
za razdoblje od 2007. do 2013. (SL L 139 od
14.06.2006.) u kojima je zamrznut proračun
prvog stupa ZPP-a zbog izazova proširenja te
su postavljeni obavezni godišnji maksimumi.
Institucije EU-a sada će moći uvesti linearna
smanjenja u postojeću izravnu potporu za
poštovanje tih mjera;
•
nadalje, jedinstveno zajedničko tržište utemeljeno je 2007. objedinivši mehanizme 21og postojećeg zajedničkog propisa o trgovini [Uredba (EZ) br. 1234/2007, SL L 299 od
16.11.2007.] (5.2.4.).
Nakon sastanka u Berlinu 1999. EU-15 je nakon
usvajanja prijedloga Agende 2000. pozvao Komisiju da 2002. provede test sredinom razdoblja
da se utvrdi učinak zadnje reforme ZPP-a.
Ta revizija sredinom razdoblja na kraju je postala
najambicioznija reforma ZPP-a do danas, s četiri osnovna cilja: dalje povezati europsku poljoprivredu sa svjetskim tržištima; pripremiti EU
za proširenje; bolje odgovoriti na nove društvene
zahtjeve u pogledu očuvanja okoliša i kvalitete
proizvoda (javnost je bila uznemirena zbog serije
sanitarnih kriza poput one s goveđom spongiformnom encefalopatijom, tzv. „kravljim ludilom” te
slinavkom i šapom); uskladiti ZPP sa zahtjevima
zemalja izvan EU-a u kontekstu kruga pregovora
iz Dohe pokrenutih 2001. (5.2.8.).
Ministri poljoprivrede su 26. lipnja 2003. u
Luxembourgu postigli dogovor na temelju kojeg
je značajno reorganiziran ZPP te uveden niz novih principa i/ili mehanizama:
•
nevezana potpora za proizvedene količine
kako bi se poljoprivrednici lakše usmjerili na
tržište te za smanjenje nesrazmjera proizvodnje i trgovine poljoprivrednim proizvodima.
te nevezane potpore pretvorene su u jednokratnu isplatu po gospodarstvu, čiji je cilj
jamčiti stabilnost prihoda;
•
uvjetovanost („unakrsna sukladnost”) koja
je jednokratne isplate uvjetovala serijom kriterija vezanih za okoliš, javno zdravstvo, dobrobit životinja i slično, u skladu s očekivanjima europskih građana;
•
kompatibilnost s pravilima WTO-a jer je
krajnji cilj ukidanja nevezane potpore bilo
unošenje sustava jednokratne isplate u „zelenu kutiju” dogovora o poljoprivredi WTO-a
(5.2.7.);
•
javna preraspodjela prava plaćanja dodijeljenih poljoprivrednicima prema povijesnom
modelu putem tri mehanizma: promjena, kojom se omogućava prijenos sredstava između dva stupa ZPP-a u svrhu jačanja ruralnog
razvoja (5.2.6.); nacionalne rezerve prava na
isplatu zbog rješavanja izvanrednih teškoća
ili specifičnih situacija; moguća primjena regionalnog modela nevezane potpore da se
omogući usklađivanje isplata po hektaru dodijeljenih prema regionalnim kriterijima;
•
fleksibilno upravljanje ZPP-om uz mogućnost da države članice primijene cijeli niz
parametara novog ZPP-a na različite načine
(djelomično nevezana potpora za neke proi-
e. „Sistematski pregled” iz 2009.:
konsolidacija okvira reforme iz 2003.
„Sistematski pregled” kojeg je odobrilo Vijeće 20. studenoga 2008. predstavlja zadnji stadij
ovog postupka reforme koji još traje i nije dovršen [Uredbe (EZ) br. 72/2009 do (EZ) br. 74/2009
i Odluka 2009/61/EZ SL L 30 od 31. 01. 2009.].
Usprkos ograničenom opsegu „sistematskog pregleda”, odluke koje je donijelo Vijeće izmijenile su
značajan broj mjera primijenjenih nakon reforme
ZPP-a iz 2003. Njihov je cilj:
•
ojačati ukupnu nepovezanost potpora. „Sistematski pregled” predvidio je postepeno
ukidanje preostalih isplata vezanih za proizvodnju kroz njihovu integraciju u sustav
jednokratnih isplata po gospodarstvu, uz
izuzetak premija za krave muzare i premija za
ovce i koze;
•
djelomično preusmjeriti sredstva iz prvog
stupa u korist ruralnog razvoja odnosno
osjetljivih proizvoda i/ili regija. Stupanj
promjene za izravne potpore iz prvog stupa ZPP-a porastao je za jačanje novih mjera
drugog stupa ZPP-a (5.2.6.). Osim toga države članice imaju mogućnost iskoristiti članak
68. nove Uredbe (EZ) br. 73/2009 za pomoć
sektorima i/ili regijama koje imaju specifične
probleme i/ili za promicanje mjera upravljanja rizicima (5.2.5.);
•
revidirati instrumente regulacije tržišta.
Nakon „sistematskog pregleda” pravila za
javnu intervenciju i nadzor ponude postali
su fleksibilniji kako bi poljoprivrednici mogli
neometano reagirati na signale s tržišta. Osim
toga, ukinuta je obavezna rezerva u kontekstu razvoja biogoriva. Konačno, za razdoblje
od 2014. do 2015. potvrđeno je postupno
ukidanje kvota za mlijeko.
205
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
Uloga Europskog parlamenta
Europski je parlament u pravilu podržao sve reforme ZPP-a. Usvojio je većinu preporuka Komisije o reformi iz 2003. te izrazio svoju podršku
djelomičnom razdvajanju i odbacio ideju o djelomičnom povlačenju potpora (T5-0256/2003 od
5. lipnja 2003., SL C 68 od 18.03.04.). Europski je
parlament preporučio djelomično razdvajanje
potpora za samo dva sektora: obradive kulture i
muška goveda. Zastupnici su također izmijenili
prijedlog Komisije o promjeni i odbacili koncept
postepenog smanjenja promjene. Konačno, Parlament je obnovio zahtjev za potpuno suodlučivanje o poljoprivrednoj politici, što je postignuto
tek nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona
(1.1.5. i 5.2.1.).
U svojoj rezoluciji od 22.04.2004. (T5-0367/2004,
SL C 104 od 30.4.2004.) Europski je parlament
također naglasio da nije bio vezan odlukom Europskog vijeća u Bruxellesu o potrošnji u poljoprivredi do 2013. te je potvrdio je svoju podršku
jačanju politike ruralnog razvoja. Nadalje, izrazio
je svoju suzdržanost o sedmogodišnjem razdoblju za financijsku perspektivu 2007. – 2013.
Tijekom rasprave o „sistematskom pregledu” Parlament je u cjelini podržao prijedloge Komisije [COM(2007)0722 od 20.11.2007. i
COM(2008)0306 od 20.5.2008.], kroz četiri rezolucije [T6-0093/2008 od 12.12.2008., T6-0549/2008,
0550/2008 i 0551/2008 od 19.11.2008.].
JJ Albert Massot
SEKTORSKE POLITIKE
206
5.2.4. Prvi stup ZPP-a: I. – jedinstvena
zajednička organizacija tržišta
Zajedničke organizacije tržišta upravljale su proizvodnjom i trgovinom europskim
poljoprivrednim proizvodima od uspostavljanja zajedničke poljoprivredne politike.
Godine 2007. jedinstvena zajednička organizacija tržišta u jednom je tekstu
kodificirala sve važeće sustave uređenja tržišta. Nadalje, od 2003. izravna potpora za
poljoprivredne proizvode uređena je izvan okvira zajedničkih organizacija tržišta.
Pravna osnova
Članak 40. UFEU-a, Uredba Vijeća (EZ) br. 1234/2007
(SL L 299 od 16.11.2007.)
Tržišna politika, danas uključena u prvi stup zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), temelji se na članku
40. UFEU-a te na temeljnim propisima koji iz njega
proizlaze i koji upravljaju raznim zajedničkim organizacijama tržišta (ZOT). Ona je predstavljala najstariji
instrument ZPP-a, a do reforme iz 2003. (5.2.3.) ujedno i najvažniji. Otad je većina programa izravne potpore odvojena od proizvodnje i uključena najprije u
Uredbu (EZ) br. 1782/2003 (SL L 270, 21.10. 2003.),
a nakon usvajanja „pregleda zdravstvenog stanja” u
Uredbu (EZ) br. 73/2009 (SL L 30, 31.1. 2009.) (5.2.5.).
Godine 2007. u okviru postupka pojednostavljenja
ZPP-a uspostavljena je jedinstvena zajednička organizacija tržišta za sve poljoprivredne proizvode
kako bi se njome zamijenilo već postojeću 21 zajedničku organizaciju tržišta [Uredba (EZ) br. 1234/2007,
SL L 299, 16.11. 2007.]. Uspostava jedinstvene zajedničke organizacije tržišta omogućila je ukidanje pedesetak akata Vijeća.
no u programe za najudaljenije regije [Uredba (EZ)
br. 2013/2006, SL L 384, 29.12. 2006.]. (5.1.7.).
Postignuća
a.Opseg zajedničkih organizacija tržišta
po pojedinom proizvodu prije uvođenja
jedinstvene zajedničke organizacije tržišta
Prve zajedničke organizacije tržišta kao i instrument
za njihovo financiranje, Europski fond za smjernice
i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), Odsjek za jamstva
(5.2.2.), osnovani su 1962. Uskoro se broj proizvoda
u okviru zajedničkih organizacija tržišta povećao i
obuhvatio sve poljoprivredne proizvode navedene
u Prilogu II. Ugovoru, osim dviju važnih iznimaka:
alkohola i krumpira. Iako su zajedničke organizacije
tržišta često imale sličnu strukturu, razlikovale su se
po oblicima organizacije, koji su bili više ili manje razrađeni i koji su nudili jamstva ovisna o ekonomskim
i poljoprivrednim posebitostima proizvoda, podijeljena na dva glavna područja:
•
unutarnje područje ili „unutarnje tržište”, koje
odlikuju sustavi zajedničkih cijena, mjere za nadzor ponude i prodaje, mjere potpore proizvodnji
te mjere organizacije ili uređenja tržišta,
•
vanjsko područje koje odlikuje sustav vanjske
zaštite od trećih zemalja, pravila za upravljanje
carinskim kvotama, zaštitne klauzule, a moguće
i povrat naknada za izvoz.
Ciljevi
Svrha regulatornih mjera prvog stupa ZPP-a usmjeriti je poljoprivrednu proizvodnju te stabilizirati tržišta. Tim se mjerama proizvodi ili grupe proizvoda
uključuju u poseban sustav, zajedničku organizaciju tržišta, kako bi se omogućilo upravljanje njihovom proizvodnjom i trgovinom, poštujući osnovna
načela ZPP-a (tj. jedinstvo tržišta, trgovinske povlastice Unije i financijsku solidarnost) i u skladu sa
zajedničkim pravilima te prikladnim mehanizmima.
Potonji su bili definirani temeljnim propisima za svaki proizvod posebno, sve dok na snagu nije stupila
jedinstvena zajednička organizacija tržišta, koja
je kodificirala važeće sustave reguliranja tržišta.
Na području sektorskih reformi koje su provedene
nakon uspostave jedinstvene zajedničke organizacije tržišta: odredbe usvojene u okviru reforme sektora
voća i povrća iz 2007. te reforme tržišta vina iz 2008.
uvrštene su u Uredbu (EZ) br. 1234/2007, dok sektor
za pamuk, uređen protokolima iz priloga ugovorima
o pristupanju Grčke i Španjolske, nije obuhvaćen
Uredbom. Isto vrijedi i za sektor banana s obzirom
na to da je njegovom posljednjom reformom uređenje njihove proizvodnje izuzeto iz ZPP-a i uključe-
Kad je riječ o najvažnijim proizvodima, zajedničke
su organizacije tržišta objedinjavale sustave zajedničkih cijena, izravne potpore te sustav trgovine s
trećim zemljama, koji su u pojedinim slučajevima
bili nadopunjeni instrumentima za organizaciju proizvodnje i prodaje u vidu rada skupina proizvođača
ili strukovnih sporazuma ili pak raznim mjerama
koje se tiču standarda kvalitete i prodaje. Što se tiče
ostalih proizvoda, zajedničke su organizacije tržišta
obuhvaćale samo sustav izravne potpore ili sustav
zaštite državnih granica.
b.Postupak reforme zajedničkih organizacija
tržišta po pojedinom proizvodu
Zbog previranja u monetarnom sustavu i brojnih
teškoća izazvanih strukturnim viškovima u proizvodnji u većini sektora 1988., 1992. i 1999. provedena je
207
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
reforma politike potpore tržištima i s njome povezanih mehanizama (5.2.3.) u cilju postupnog sniženja
institucionalnih cijena, koje je kompenzirano dodjeljivanjem izravne potpore i uspostavljanjem stabilizacijskih mehanizama. Ti su stabilizacijski mehanizmi
u pojedinim slučajevima rezultirali nastankom prava
na proizvodnju (konsolidacijom nacionalnih kvota
za šećer i mliječne proizvode) ili prava na jamstvo u
korist proizvođača [utvrđujući maksimalne zajamčene količine ili maksimalne zajamčene površine].
Nakon provedbe reforme ZPP-a u lipnju 2003. (5.2.3.)
za većinu izravnih potpora za proizvodnju počelo se
primjenjivati načelo odvajanja plaćanja od proizvodnje [ona tako postaje tzv. „jedinstveno plaćanje” po
poljoprivrednom gospodarstvu] (5.2.5.). Izravna
potpora koja nije povezana s količinom proizvodnje
isključena je iz zajedničkih organizacija tržišta i uključena je u Uredbu (EZ) br. 1782/2003. Istovremeno je
reforma iz 2003. godine izmijenila određene zajedničke organizacije tržišta:
•
•
sektor mlijeka i mliječnih proizvoda: asimetrično sniženje cijena (interventna cijena maslaca
snižena je za 25 % u četiri godine, interventna
cijena obranog mlijeka u prahu pala je za 15 %
kroz tri godine), za neke je države odobreno povećanje mliječnih kvota;
žitarice: za polovinu je sniženo mjesečno poskupljenje skladištenja; zadržana je interventna cijena, osim za raž; uvedena su posebna plaćanja,
koja su uključena u Uredbu (EZ) br. 1782/2003
(5.2.5.);
ničke organizacije tržišta Uredbom (EZ) br. 361/2008,
SL L 121, 7.5. 2008.]. Njome se uvelo:
•
uključivanje već postojećih potpora sektoru za
proizvode od prerađenog voća i povrća u program jedinstvenih plaćanja,
•
pojednostavljenje i jačanje sustava organizacija
proizvođača, kojima je u okviru sustava sufinanciranja povjerena dužnost upravljanja krizama,
•
uvođenje mjera za poticanje potrošnje, uključujući poticanje potrošnje voća i povrća u odgojno-obrazovnim ustanovama [program koji je naknadno uspostavljen Uredbom (EZ) br. 13/2009,
SL L 5, 9.1. 2009.].
Posljednja sektorska reforma usvojena 2008. bila je
reforma sektora vina [Uredba (EZ) br. 479/2008, SL
L 148, 6.6. 2008.]. Glavne odrednice reforme bile su
sljedeće:
•
postupno ukidanje režimâ destilacije,
•
uvođenje jedinstvenog plaćanja odvojenog od
proizvodnje za svako vinogradarsko gospodarstvo, potpore za korištenje mošta također će
se moći pretvoriti u plaćanja odvojena od proizvodnje,
•
provedba programa za dobrovoljno krčenje zemljišta,
•
ukidanje prava na sadnju prije kraja 2015. godine (ili eventualno 2018. na nacionalnoj razini),
•
stvaranje nacionalnog okvira potpora za prilagodbu sektora na promjene potražnje
•
riža: jednokratno sniženje interventne cijene riže
za 50 % s ograničenjem intervencije;
•
prenamjena sredstava namijenjenih destilaciji za
ruralni razvoj vinogradarskih regija,
•
drugi proizvodi: uvedena su posebna plaćanja
za orašaste plodove (s najvećom površinom),
škrobni krumpir (s dijelom plaćanja odvojenim
od proizvodnje i dijelom povezanim s njom) i za
osušenu krmu (i ovdje s dijelom plaćanja odvojenim od proizvodnje te s proizvodno povezanim
dijelom).
•
revizija postojećih enoloških praksi i poboljšanje
pravila o etiketiranju.
Sektorske reforme koje su uslijedile 2004. godine
(za pamuk, duhan, maslinovo ulje i hmelj) preuzele
su, u potpunosti ili samo djelomice, sustav potpora odvojenih od proizvodnje za te sektore [Uredba
(EZ) br. 864/2004 i (EZ) br. 865/2004, SL L 161, 30.4.
2004.]. Reformom šećernog sektora iz 2006. godine
smanjena je potpora cijenama u tom sektoru i značajno je promijenjen sustav nacionalnih kvota za
njegovu proizvodnju kako bi se poštovale obaveze
prema Svjetskoj trgovinskoj organizaciji [Uredbe
(EZ) br. 318/2006 do (EZ) br. 320/2006, SL L 58, 28.2.
2008.].
Godine 2007. odobrena je reforma sektora voća i
povrća [Uredba (EZ) br. 1182/2007, SL L 273, 17.10.
2007., reforma je uključena u okvir jedinstvene zajed-
Osim toga, „pregledom zdravstvenog stanja” iz
2009. godine (5.2.3.) promijenjena su pravila javne intervencije i nadzora ponude u više sektora.
Ukinute su intervencije za svinjetinu, ječam i sirak.
Određene su najviše cijene za interventni otkup žita,
maslaca i mlijeka u prahu. Iznad utvrđenih pragova
intervencija se odvija javnim nadmetanjem. Nadalje, ublažene su mjere za nadzor ponude: ukinuta je
mjera „zemljište na ugaru”, a mliječne kvote rasle su
za 1 % na godinu u cilju da se 2014./2015. u potpunosti ukinu. Naposljetku programi izravnih potpora su reorganizirani i uključeni u novu Uredbu (EZ)
br. 73/2009. (5.2.5.).
Promjene u doprinosima iz Odsjeka za jamstava Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF) [koji je 2007. postao Europski fond za
jamstva u poljoprivredi (EFJP)] (5.2.2.) ukazuju na opseg promjene ZPP-a, koji je nakon uzastopnih reformi postao politika potpore prihodima (s izravnim
potporama odvojenim od proizvodnje).
SEKTORSKE POLITIKE
208
TABLICA 1. Doprinos Odsjeka za jamstava EFSJP-a / EFJP-a (u %)
Mjere
1989. Odsjek za jamstva EFSJP-a
2011. EFJP
—
82,0
38
20
42
0,4
−0,4
9,0
—
9,0
Plaćanja odvojena od proizvodnje
(jedinstvena plaćanja)
Tržišna potpora
Naknade za izvoz
Javna intervencija/skladištenje
Potpore proizvodnji
Ostale mjere (uključujući restrukturiranje
industrije šećera)
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament odobrio je glavne odrednice
prijedloga Komisije, čiji je cilj uspostava jedinstvene zajedničke organizacije tržišta za sve sektore
(P6_TA(2007)0207 od 24.5.2007.). Također je podržao reformu sektora vina (P6_TA(2007)0610 od
12.12.2007.), kao i naknadne izmjene pročišćenog teksta jedinstvene zajedničke organizacije
tržišta (Rezolucije P6_TA(2008)075 od 11.3.2008. i
P6_ TA(2008)092 od 12.3.2008.).
JJ Albert Massot
209
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
5.2.5. Prvi stup ZPP-a: II. izravna plaćanja
poljoprivrednim gospodarstvima
Reformom iz 2003. veći dio izravne potpore odvojen je i prebačen u novi sustav
jednokratnih isplata. Uredbom (EZ) br. 1782/2003 objedinjuje se u jednom tekstu
sustav jednokratnih isplata i ostale posebne sustave potpore, koji su i dalje
povezani s obradivom površinom ili s proizvodnjom. Ta je uredba zamijenjena
Uredbom (EZ) br. 73/2009 nakon „sistematskog pregleda” ZPP-a iz 2009. godine.
Pravna osnova
Članci 38. do 44. UFEU-a, Uredba (EZ) br. 73/2009 Vijeća (SL L 30 od 31.1.2009.)
Ciljevi
Središnja točka reforme ZPP-a, usvojena u lipnju
2003. (5.2.3.) bilo je uvođenje nove horizontalne
uredbe koja se odnosila na zajedničke odredbe za
programe izravne potpore za europske poljoprivrednike. Ovaj novi tekst [Uredba (EZ) br. 1782/2003,
SL L 270 od 21.10.2003.] značajno je promijenjen
„sistematskim pregledom” iz 2009. i izmijenjen Uredbom (EZ) br. 73/2009 koja je postala svojevrstan jedinstveni i potpuni zakon na području izravne potpore poljoprivrednim gospodarstvima.
Sadržaj uredbe (EZ) br. 73/2009
a.Cjeloviti pregled
Podrška ZPP-u tradicionalno se temelji na proizvodnoj logici. Reformom iz 2003. veći dio izravne potpore, koja se dotad dodjeljivala po hektaru i/ili po
grlu stoke, promijenjen je u jednokratne isplate
po gospodarstvu, čiji se iznos određuje na temelju
povijesnog prava te koje je odvojeno od izbora proizvodâ i ponuđenih količina. Glavna svrha jednokratnih isplata po gospodarstvu bilo je postizanje veće
stabilnosti dohotka za poljoprivrednike. Od tada je
jednokratna isplata po gospodarstvu glavni sustav
potpore u okviru novog ZPP-a (82 % ukupnih izdataka EFJP-a u 2011.) (5.2.4.). „Sistematskim pregledom”
iz 2009. završen je postupak nevezane potpore te je
većina potpora povezanih s proizvodnjom postupno
bila uključena u sustav jednokratne isplate po gospodarstvu.
b. Mjere na snazi
1. Program jednokratnih isplata (Single Payment
Scheme, SPS) i metode njegove primjene
Potpore za proizvodnju koje su dodjeljivane u
prošlosti predstavljaju referentni iznos na razini
pojedine države, kojem je utvrđena gornja granica
(nacionalni okviri jednokratnih isplata). Na temelju
tog iznosa izračunata je s jedne strane jedinstvena
vrijednost prava na jednokratnu isplatu — jedno
pravo po hektaru, a s druge strane broj hektara za
koje se može tražiti ovo pravo. Države članice moraju stvoriti nacionalnu rezervu primjenom linearnog
postotka sniženja nacionalnog okvira jednokratnih
isplata. Nacionalne rezerve koriste se u prvom redu
za poljoprivrednike koji ne raspolažu pravima (novi
poljoprivrednici) i za one s iznimno niskim iznosom
prava na plaćanje.
Poljoprivrednik iz države članice od tada ima pravo
na jednokratnu isplatu koja iznosom odgovara potpori koju je primio u referentnom razdoblju i broju
hektara koje je obrađivao. Od 1. siječnja 2005. poljoprivrednici koji primaju jednokratne isplate mogu
usmjeriti svoju proizvodnju ovisno o potrebama tržišta i uz sigurnost da će primati isti iznos potpore
kao i prije, bez obzira na to što proizvode. Taj model
nevezanih potpora, odnosno povijesni model, koriste Belgija, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Italija,
Nizozemska, Austrija, Portugal, a u Ujedinjenoj Kraljevini Škotska i Wales.
U nekim državama (Malta i Slovenija) referentni iznosi ne izračunavaju se individualno, nego na regionalnoj razini. Oni odgovaraju iznosu potpore koju poljoprivrednici u toj regiji primaju tijekom referentnog
razdoblja. To znači da svi poljoprivrednici u istoj regiji primaju jednaku potporu po hektaru (fiksna stopa ili osnovna potpora). Taj model, tzv. „regionalni
model nevezanih potpora”, za razliku od povijesnog
modela, zahtijeva određenu preraspodjelu plaćanja
za poljoprivrednike.
Države članice mogu izabrati i hibridne modele
potpora: mogu primjenjivati različite sustave izračuna ovisno o regiji unutar države (takav model koristi
npr. Ujedinjena Kraljevina). Također mogu izračunavati jednokratne isplate primjenjujući dijelom povijesni pristup, a dijelom fiksnu stopu. Naposljetku,
te se sustave moglo mijenjati od početka primjene
sustava jednokratnih isplata do njegove potpune
provedbe, što je rezultiralo nastankom dinamičnih
hibridnih modela [u Danskoj, Njemačkoj, Finskoj i
Ujedinjenoj Kraljevini (Engleskoj)] ili statičnih hibridnih modela [u Luksemburgu, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Sjeverna Irska)].
Budući da nove države članice nisu raspolagale s referentnim povijesnim podacima za određivanje jednokratnih isplata, uspostavljen je pojednostavljeni
sustav jednokratnih isplata po površini (SAPS
– Single Area Payment Scheme). Primijenilo ga je
SEKTORSKE POLITIKE
210
deset od 12 novih država članica. Taj sustav uključuje plaćanje jednakih iznosa po raspoloživom hektaru
poljoprivrednog zemljišta sve do nacionalne gornje
granice, koja je utvrđena pristupnim ugovorima i
koja se tijekom pristupnog razdoblja postupno podiže sve do potpunog izjednačenja iznosa potpora
unutar 12 novih država članica s onima u EU-15. „Sistematskim pregledom” primjena sustava jednokratnih isplata po površini produžena je do 2013.
Potpuno odvajanje potpora glavno je načelo reforme iz 2003. „Sistematskim pregledom” iz 2009. taj
je pristup potvrđen, a države koje su izabrale (dobrovoljni) sustav nevezanih potpora morale su
ga ukinuti prije 2012. Osim toga posebni sustavi
potpora, koji su i dalje bili povezani s proizvodnjom,
postupno su ukidani te uključeni u sustav jednokratnih isplata, osim premije za uzgoj stada krava dojilja
te premija za ovce i koze, koje u državama članicama
smiju ostati povezane s proizvodnjom na sadašnjoj
razini.
2. Uvjetovanost („unakrsna sukladnost”)
Odredbe koje se odnose na uvjetovanost čine jedan
od ključnih elemenata reforme iz 2003. godine, koja
uvjetuje jednokratne isplate time da poljoprivrednici
poštuju: a) poljoprivredne i ekološke uvjete koje
su postavile države članice kako bi ograničile eroziju
tla, sačuvale strukturu i količinu organskih tvari u tlu
te osigurale minimalnu razinu održavanja; b) važeće
europske standarde na području javnog zdravstva,
zdravlja životinja, zaštite okoliša i dobrobiti životinja
[ukupno 18 standarda nabrojanih u Prilogu II. Uredbi
(EZ) br. 73/2009].
Sustav uvjetovanosti pojednostavljen je nakon „sistematskog pregleda” iz 2009. Ukinuti su standardi
koji se nisu pokazali prikladnima kao i standardi koji
nisu ulazili u područje odgovornosti poljoprivrednikâ. S druge strane, uvedeni su novi zahtjevi u cilju
zadržavanja ekološke prednosti rezervi, kao i unaprjeđenja upravljanja vodama [Prilog III. Uredbi (EZ)
br. 73/2009].
U slučaju da poljoprivrednik ne poštuje pravila uvjetovanosti, izravna plaćanja na koja ima pravo djelomično se smanjuju ili čak u potpunosti obustavljaju.
3. Posebna potpora [članak 68.
Uredbe (EZ) br. 73/2009]
Države članice mogu zadržati do 10 % iznosa nacionalnih okvira izravnih potpora i ponovno ih povezati u okviru sljedećih pet ciljeva: a) okoliš, kvaliteta i
marketing proizvoda, b) kompenzacija zemljopisnih
ili sektorskih nedostataka, c) revalorizacija nevezanih
plaćanja po hektaru u područjima u kojima postoji
rizik od napuštanja poljoprivredne proizvodnje, d)
plaćanje dijela premija osiguranja od rizika u sektoru
ratarskih kultura, e) sudjelovanje u zajedničkim fondovima za borbu protiv bolesti životinja i biljaka.
4. Sustav savjetovanja poljoprivrednika
Predviđen je sustav savjetovanja za poljoprivrednike, u okviru kojeg primaju informacije o načinima
primjene određenih normi i dobrih praksi u postupcima proizvodnje. Ova usluga koja nije obavezna za
države članice, ali služi kao pomoć proizvođačima da
se pridržavaju pravila uvjetovanosti.
5. Novi financijski instrumenti: mehanizam
proračunske discipline i promjena
Mehanizam za proračunsku disciplinu primjenjuje se u cilju zadržavanja troškova prvog stupa ZPPa ispod gornjih granica godišnjeg proračuna, koje
su određene višegodišnjim financijskim okvirom
(5.2.2.). Ako prognoze pokažu da je potrošeno više
od ukupnog iznosa predviđenih izdataka za tu proračunsku godinu, predlaže se prilagodba izravnih
plaćanja.
U svrhu jačanja programa ruralnog razvoja država
članica, sva se izravna plaćanja (jednokratna isplata i
druge potpore povezane s proizvodnjom) smanjuju
(obavezna promjena). Ona vrijedi za sve poljoprivrednike EU-15 osim za mala poljoprivredna gospodarstava (koja primaju potpore manje od 5 000
eura). Svaka država članica prima najmanje 80 %
proračunskih sredstava ostvarenih promjenom (Njemačka 90 % zbog krize sektora raži). Preostali iznos
dijeli se između 15 država članica prema objektivnim
kriterijima, koji su: poljoprivredna površina, zaposlenost u poljoprivredi i bruto domaći proizvod po stanovniku.
Uredbom (EZ) br. 1782/2003 iznimno je uvedena
odredba o dobrovoljnoj promjeni, koja je provedena
2013. u samo jednoj državi – Ujedinjenoj Kraljevini.
„Sistematskim pregledom” 2009. godine ojačan je
sustav obavezne promjene. Stopa promjene narasla je na 10 % od 2012. Dodatno smanjenje od 4 %
primijenjeno je na plaćanja veća od 300 000 eura
godišnje. Sredstva prikupljena novom promjenom
neće se iznova raspodijeliti. Ostaju u državi članici
gdje su i prikupljena te će se koristiti kao pomoć u
„novim izazovima” politike ruralnog razvoja, kao što
su: klimatske promjene, obnovljivi izvori energije,
upravljanje vodama, biološka raznolikost i inovacije
u okviru četiri navedena područja te popratne mjere
za ukidanje mliječnih kvota.
6. Integrirani sustav upravljanja i kontrole
Svaka država članica uvodi integrirani sustav upravljanja i kontrole koji obuhvaća sljedeće elemente:
informatičku bazu podataka, sustav za identifikaciju poljoprivrednih čestica, sustav za identifikaciju i
registraciju jednokratnih isplata, integrirani sustav
kontrole i jedinstveni sustav za identifikaciju svakog
poljoprivrednika koji podnese zahtjev za potporu.
211
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament predložio je temeljite promjene prijedloga reforme, koje je Komisija predstavila
u siječnju 2003. (T5-0256/2003, 5.5.2003., SL C 68E,
18.3. 2004.). Između ostalog, EP je razvio koncept
„djelomične nevezane potpore”, koji je naposljetku
preuzelo Vijeće. Također je izmijenio sustav promjene, međutim Vijeće nije prihvatilo njegovo stajalište.
Usvajanje pravila o provedbi „dobrovoljne promjene”
predviđenih Uredbom (EZ) br. 1782/2003 rezultiralo
je dugotrajnim sukobom između Parlamenta, Vijeća
i Komisije. Europski parlament odbacio je prijedlog
regulatornog okvira za „dobrovoljnu promjenu” do
20 % [COM(2006)241] (T6-0036/2007 od 14. veljače
2007.). Dok je čekao na povlačenje prijedloga, Parlament je također obustavio isplatu 20 % proračunskih
sredstava namijenjenih ruralnom razvoju za 2007.
godinu. Nakon što je postignut jednoglasni politički
dogovor, koji je ograničio dobrovoljnu promjenu na
samo dvije države (Portugal i Ujedinjenu Kraljevinu), ograničenje isplate ukinuto je čime je usvajanje
uredbe postalo moguće [Uredba (EZ) br. 378/2007,
SL L 95, 5.4. 2007.].
Što se tiče „sistematskog pregleda”, Parlament je u
pravilu podržao prijedloge Komisije [T6-0093/2008
od 12.3. 2008., T6-0549/2008, 0550/2008 i 0551/2008
od 19.11.2008.]. Međutim, predložio je model postupne promjene, različit od modela koji je predložila Komisija u Komunikaciji iz studenog 2007.
[COM(2007) 722 od 20.11.2007.] (T6-0093/2008
od 12. prosinca 2008.). Komisija je tu ideju preuzela u zakonodavnim prijedlozima iz svibnja 2008.
[COM(2008) 306, 20.5.2008.].
JJ Albert Massot
SEKTORSKE POLITIKE
212
5.2.6. Drugi stup ZPP-a: politika
ruralnog razvoja
Ruralni razvoj, koji je postao drugi stup zajedničke poljoprivredne politike, prošao je
kroz nekoliko reformi. Cilj tih reformi bio je povećati konkurentnost agrošumarstva,
ojačati veze između primarne djelatnosti i okoliša, poboljšati kvalitetu života u
ruralnim područjima i potaknuti diversifikaciju gospodarstva ruralnih zajednica.
Pravna osnova
Članci 38. do 44. UFEU-a, Uredbe (EZ)
br. 1698/2005 (SL L 277, 21.10.2005.) i
(EZ) br. 473/2009 (SL L 144, 9.6.2009.) te odluke Vijeća 2006/144/EZ (SL L 55, 25.2.2006.) i
2009/61/EZ (SL L 30, 31.1.2009.).
Ciljevi
Poljoprivredna politika i politika ruralnog razvoja imaju ključnu ulogu u teritorijalnoj, gospodarskoj i socijalnoj koheziji Unije, kao i u zaštiti okoliša. Treba voditi računa o činjenici da je
agrošumarstvo sektor koji odlikuje povezanost s
prirodnim izvorima. Njime je obuhvaćeno 78 %
teritorija Unije, od kojeg 171,6 milijuna hektara zauzima iskorištena poljoprivredna površina
(5.2.10., tablica II.). Poljoprivreda je i najveći potrošač vode, kao i najveći proizvođač biomase
kao izvora energije (5.2.10., tablica III.). Osim tržišnih mjera (prvi stup) politika ruralnog razvoja
(drugi stup) postala je temeljni element europskog poljoprivrednog modela, koji se temelji na
načelu multifunkcionalnosti poljoprivredne djelatnosti. Njezin je glavni cilj uspostaviti koherentan i održiv okvir koji će ruralnim područjima zajamčiti budućnost, prije svega na osnovi njihove
sposobnosti da pruže širok raspon javnih usluga
koje nadilaze okvir same proizvodnje prehrambenih proizvoda te na temelju potencijala ruralnog gospodarstva da stvara nove izvore dohotka
i radnih mjesta, štiteći pri tome kulturnu baštinu,
okoliš te ruralno nasljeđe.
Postignuća
a.Prvi koraci
Prve su mjere poljoprivredne strukturne politike
bile tri direktive iz 1972., koje su se odnosile na
modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava,
poticanje napuštanja poljoprivredne djelatnosti, društveno-ekonomsko informiranje te na
strukovno obrazovanje poljoprivrednika. Godine
1975. donesena je direktiva o planinskoj poljoprivredi i poljoprivredi u zapostavljenim područjima. Godine 1985. te su četiri direktive zamijenjene Uredbom Vijeća (EEZ) br. 797/85 o poboljšanju
učinkovitosti poljoprivrednih struktura.
Nakon reforme strukturnih fondova 1988. poljoprivredna strukturna politika uključena je u okvir
regionalne politike, koja razvoj ruralnih sredina
ne financira samo sredstvima iz Komponente za
smjernice EFSJP-a, nego i iz ostalih strukturnih
fondova (5.1.1.). Strukturne mjere Zajednice imale su tada više ciljeva, od kojih su se cilj 1 (slabije
razvijene regije), cilj 5a (prilagodba poljoprivrednih struktura) i cilj 5b (razvoj ruralnih područja)
izravno ticali ruralnog razvoja.
Reformom strukturnih fondova 1992. uvedene su
nove mjere u ciljeve 1 i 5b. S druge strane, reformom ZPP-a 1992. (5.2.3.) u tržišnu politiku uvedene su popratne strukturne mjere u cilju nadoknađivanja pada dohodaka poljoprivrednika,
koji je uzrokovan reformom. Te su se mjere odnosile na zaštitu okoliša, pošumljavanje i financiranje sustava za prijevremeni odlazak u mirovinu.
Treba naglasiti da su se iz Komponente za jamstva EFSJP-a prvi put financirale mjere koje nisu
izravno povezane s tržištem. Zapravo, reformom
iz 1992. raskida se s tradicionalnim konceptom
ZPP-a, koja je počivala na jasnoj razlici između
tržišno-cjenovne i strukturne politike. Otad su se
strukturne mjere počele oblikovati kao nadopuna jamstvenih mehanizama.
b.Agenda 2000 – Nastanak
drugog stupa ZPP-a
Agendom 2000 promijenjen je dotadašnji pristup i uspostavljena je integrirana politika
održivog ruralnog razvoja, koja je omogućavala bolje usklađivanje ruralnog razvoja (drugi
stup ZPP- a) i tržišno-cjenovne politike (prvi stup
ZPP-a). Taj je novi pristup formaliziran Uredbom
Vijeća (EZ) br. 1257/1999 (SL L 160, 26.6.1999.),
kojom je osim toga zamijenjeno desetak prethodnih uredbi.
Tom je novom Uredbom predviđeno 9 različitih
mjera s postotkom financijskog sudjelovanja koji
se mijenja ovisno o vrsti mjere i geografskom položaju: ulaganja u poljoprivredna gospodarstva,
potpora mladim poljoprivrednicima za pokretanje djelatnosti, potpora za strukovno obrazovanje, potpora za prijevremeno umirovljenje, kompenzacijske naknade za zapostavljena područja
i područja s okolišnim ograničenjima, potpora
metodama poljoprivredne proizvodnje oblikovanim u svrhu zaštite okoliša, unaprjeđenje prerade
213
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
i stavljanja na tržište poljoprivrednih proizvoda,
potpora za razvoj gospodarske, ekološke i socijalne funkcije šuma, poticanje prilagodbe i razvoja
svih ruralnih područja.
Prema novoj Uredbi o strukturnim fondovima
[Uredba (EZ) br. 1260/1999, SL L 161, 26.6.1999.]
(5.1.2.) izvori financiranja Zajednice za mjere ruralnog razvoja razlikovali su se s obzirom na područje kojem su sredstva namijenjena:
•
u slabije razvijenim regijama (cilj 1) mjere
ruralnog razvoja bile su uključene u mjere za promicanje regionalnog razvoja, koje
su financirane iz Komponente za smjernice
EFSJP-a,
•
u ruralnim područjima pod ciljem 2 mjere
ruralnog razvoja pratile su mjere potpore i
bile su financirane iz Komponente za jamstva
EFSJP-a.
•
u ostalim su područjima mjere za ruralni razvoj morale biti uključene u okvir planiranja
ruralnog razvoja (osim popratnih mjera, koje
su se na cijelom teritoriju Unije financirale iz
Komponente za jamstva EFSJP-a).
c.Reforma ZPP-a iz 2003. godine:
Uredba (EZ) br. 1783/2003
Reformom koja je prihvaćena u lipnju 2003.
(5.2.3.) ruralni je razvoj potvrđen kao jedna od prioritetnih osi ZPP-a. Njome je proširen opseg primjene instrumenata Uredbe (EZ) br. 1257/1999.
U okvir nove Uredbe (EZ) br. 1783/2003 (SL L 270,
21.10.2003.) uvedeno je ili je unutar njega poboljšano šest kategorija mjera: Zahvaljujući
postupnom smanjenju (obaveznoj modulaciji)
izravnih plaćanja za velika poljoprivredna gospodarstva, osim što su dodijeljena posebna sredstava za ruralni razvoj, odlučeno je i da će se fondovi iz prvog stupa prenijeti u drugi stup ZPP-a.
d. „Pregled zdravstvenog stanja” iz 2009.
Reformom iz 2009. (5.2.3.) u politiku ruralnog
razvoja uvedeno je pet novih mjera, koje je trebalo financirati iz sredstava dobivenih dodatnom
modulacijom: borbu protiv klimatskih promjena,
razvoj obnovljivih energija, upravljanje vodama,
očuvanje biološke raznolikosti, promicanje inovacija i popratnih mjera za restrukturiranje mliječnog sektora.
e. Financijski i programski okvir ruralnog
razvoja u razdoblju od 2007. do 2013.
godine: Uredba (EZ) br. 1698/2005
Posljednjim proširenjima Europske unije povećala se teritorijalna i okolišna raznolikost ruralnih
područja te je također pridana veća važnost mjerama ruralnog razvoja (5.2.10., tablica II.).
S obzirom na te nove izazove u okviru priprema za novu financijsku perspektivu
(2007. – 2013.) (5.2.10., tablica I.) europske su
institucije 2005. godine uspostavile EPFRR (Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj), jedinstveni fond za drugi stup ZPP-a, u kojem su
objedinjene sve prethodne mjere [Uredba (EZ)
br. 1698/2005, SL L 277, 21.10.2005.] (5.2.2.).
Osim financijske perspektive 2007. – 2013. i Odluka Vijeća 2006/144/EZ [(SL L 55, 25.2.2006.)
definirala je strateške smjernice Zajednice za
ruralni razvoj u novom programskom razdoblju.
Tim su se smjernicama odredila važna područja
za ostvarivanje prioriteta Unije, posebice u području ciljeva ruralnog održivog razvoja i obnovljene Lisabonske strategije za rast i radna mjesta,
koji su utvrđeni na sastanku Europskog vijeća u
Göteborgu (15. i 16. lipnja 2001.) i u Thessalonikiju (20. i 21. lipnja 2003.). Utvrđene su četiri nove
osi:
•
poboljšanje konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva (os 1),
•
poboljšanje okoliša i krajolika (os 2),
•
poboljšanje kvalitete života u ruralnim područjima i promicanje diversifikacije ruralnog
gospodarstva (os 3),
•
izgradnja lokalnih kapaciteta za zapošljavanje i diversifikaciju (os 4 – Leader).
Za svaku su os državama članicama predložene
ključne akcije za njihove nacionalne ili regionalne programe ruralnog razvoja za razdoblje od
2007. do 2013. Osim toga Vijeće je svojom odlukom odredilo i kriterije programiranja za oblikovanje nacionalnih i regionalnih strategija, na
temelju integralnog pristupa kojim se pojačava
sinergija između osi, kao i međusobno nadopunjavanje strukturnih instrumenata Unije.
Komisija je u prvoj polovini 2008. odobrila programe ruralnog razvoja za razdoblje od 2007. do
2013., koji su izmijenjeni nakon usvajanja „pregleda zdravstvenog stanja” iz 2009. godine.
U okviru višegodišnjih financijskih okvira za razdoblje 2007. – 2013. EPFRR raspolaže s ukupno
96 milijardi eura (od toga 18 milijardi, prikupljenih modulacijom ili u okviru programa za
restrukturiranje sektora pamuka, duhana i vina,
dolazi iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi) (5.2.10., tablica I., redovi C.1 i C.2). Novim
sredstvima oslobođenim iz fondova djelomice je
nadoknađeno smanjenje financijskog okvira politike ruralnog razvoja usvojenog 2006. godine.
SEKTORSKE POLITIKE
214
Uloga Europskog parlamenta
Europski je parlament (EP) uvijek isticao da politika ruralnog razvoja treba ojačavati, nadopunjavati i prilagođavati ZPP kako bi se zaštitio europski model poljoprivrede. Godine 2005. godine
EP je pozdravio stvaranje jedinstvenog fonda za
ruralni razvoj, ali je predložio drugačiju podjelu
sredstava između prioritetnih osi (T6-0215/2005,
od 7.6.2005., SL C 124 E, 25.5.2006.). Zastupnici su u istoj rezoluciji također ocijenili da plan
o uključivanju Nature 2000 u novu Uredbu (EZ)
br. 1698/2005 bez oslobađanja dodatnih proračunskih sredstava predstavlja značajan problem.
Zato su zatražili da se sredstva kojima EPFRR
raspolaže u novom programskom razdoblju od
2007. do 2013. (5.2.10., tablica I.) povećaju na
95,75 milijardi eura (prema cijenama iz 2004).
Unatoč prijenosima sredstava iz EFJP-a taj prag
još nije dosegnut.
Na području strateških smjernica politike ruralnog razvoja EP je odobrio glavne točke prijedlogâ Komisije, ali je istaknuo kako se jači naglasak treba staviti na modernizaciju poljoprivrednog sektora i na potrebe mladih poljoprivrednika
(T6-0062/2006, 16.2.2006.).
Osim toga u Rezoluciji od 14. veljače 2007.
(T6-0036/2007) Parlament je zatražio jače financiranje drugog stupa ZPP-a u okviru „pregleda
zdravstvenog stanja”.
JJ Albert Massot
215
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
5.2.7. Sporazum Svjetske trgovinske
organizacije o poljoprivredi
Na vanjskoj razini Zajednička poljoprivredna politika danas podliježe
pravilima Svjetske trgovinske organizacije, a posebno njezinom
Sporazumu o poljoprivredi od 15. travnja 1994. koji predviđa program
postupne liberalizacije poljoprivredne proizvodnje i trgovine.
Pravna osnova
U okviru Općeg sporazuma o carinama i trgovini (GATT) potpisanog u Ženevi 1947. i Sporazuma o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije
(WTO) potpisanog u Marakešu 1994. (SL L 336,
23.12.1994.), EU i njezine države članice djeluju u
skladu s člankom 207. (zajednička trgovinska politika), člancima 217. i 218. (međunarodni sporazumi)
UFEU-a (6.2.2.).
Opći okvir vanjskog aspekta
Zajedničke poljoprivredne politike
Na toj pravnoj osnovi cjelokupna Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) od 1995. podliježe propisima Svjetske trgovinske organizacije. Također je
osnovano tijelo za rješavanje sporova s obvezujućim postupkom za rješavanje sporova koje prati
poštuju li države potpisnice nova multilateralna
pravila.
Osim toga, na ZPP utječu priznate poljoprivredne koncesije na koje brojne zemlje imaju pravo u
skladu s brojnim multilateralnim i bilateralnim
sporazumima [sa zemljama Afrike, Kariba i Pacifika (AKP) te zemljama Mercosura (Mercado Común
del Sur), euromediteranskog prostora, s Meksikom,
Čileom, itd.] kao i jednostranim odstupanjima u
okviru Općeg sustava povlastica (SPG). Ti preferencijalni sporazumi koji objašnjavaju visoku razinu
poljoprivrednog uvoza u Europsku uniju iz zemalja
u razvoju (5.2.10., tablica VI) također moraju biti u
skladu s pravilima WTO-a.
Sporazum Svjetske trgovinske
organizacije o poljoprivredi
Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) iz 1947.
primjenjivao se i na poljoprivredu, ali samo djelomično, i to tako što su države potpisnice (ili „ugovorne strane”) u praksi isključile taj sektor iz područja primjene načela navedenih u općem ugovoru.
Takozvani „urugvajski” krug pregovora započet u
Punta del Esteu 1986. uključio je taj sektor u multilateralne trgovinske pregovore. Nakon osam godina napornih rasprava, potpisivanjem sporazuma
u Marakešu unutar Svjetske trgovinske organizacije
uspostavljen je novi multilateralni okvir u cilju postupne liberalizacije poljoprivrede.
Svi sporazumi i memorandumi o suglasnosti WTO-a
u vezi s trgovanjem robom potpisani 1994., a koji su
stupili na snagu 1. siječnja 1995., primjenjuju se na
poljoprivredu. Međutim, poljoprivredni sektor poseban je po tome što je uređen posebnim sporazumom o poljoprivredi, čije odredbe imaju veću
važnost. Osim toga, neke odredbe Sporazuma o
primjeni sanitarnih i fitosanitarnih mjera (SPS)
također se odnose na poljoprivrednu proizvodnju i
trgovinu. Kada je riječ o zaštiti zemljopisnih naziva,
isto vrijedi i za Sporazum o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva (ADPIC).
Treba istaknuti da je pri provedbi tih sporazuma
dopuštena određena fleksibilnost, s jedne strane u
korist zemalja u razvoju koje su članice WTO-a (poseban i drugačiji postupak), a s druge strane u korist najslabije razvijenih zemalja te zemalja u razvoju koje su neto uvoznice prehrambenih proizvoda
(posebne odredbe).
Na temelju Sporazuma o poljoprivredi, države članice WTO-a zauzele su se za primjenu programa reformi važećih poljoprivrednih politika (za razdoblje
od 1995. do 2000. za razvijene zemlje te od 1995.
do 2004. za zemlje u razvoju). Tim su programom
određeni propisi na 3 velika područja:
a.Pristup tržištu
Sporazumom o poljoprivredi nastojalo se poboljšati pristup tržištima namećući:
•
pretvaranje svih zaštitnih mjera na granicama
u carinske obveze (carinske ekvivalente) da bi
se zatim postupno smanjile (za 36 % u razdoblju od 6 godina, od 1995. do 2000., u odnosu
na referentno razdoblje od 1986. do 1988.);
•
za posebne proizvode koji ne podliježu carinskom sustavu, uvođenje obveza o „minimalnom pristupu” za treće zemlje otvaranjem carinskih kvota (pri čemu su te kvote krajem 2000.
za svaku skupinu proizvoda predstavljale 5 %
potrošnje u osnovnom razdoblju od 1986. do
1988.);
•
održavanje uvoznih tarifnih olakšica barem na
razini od 1986. do 1988. („uobičajeni pristup”);
•
uvođenje posebne zaštitne klauzule koja stupa na snagu u slučaju prekoračenja gornje granice količine uvoza ili pada cijena uvoza ispod
određene granice.
SEKTORSKE POLITIKE
216
b.Domaća potpora
Sporazumom o poljoprivredi predviđeno je smanjenje obujma potpora ovisno o vrsti pomoći, koja
je raspodijeljena u različite „kutije” s obzirom na
njezin kapacitet narušavanja poljoprivrednih tržišta.
•
•
•
„Narančasta kutija”, koja se još naziva i „ukupni iznos mjera potpore” (MGS), predstavlja
subvencioniranje cijena i pomoć proizvodnji
koja nije oslobođena obveze smanjenja. Trebala je biti smanjena za 20 % u razdoblju od 6 godina u odnosu na referentno razdoblje od 1986.
do 1988. Osim toga, sve članice WTO-a mogu
primijeniti „klauzulu de minimis”, koja omogućuje isključivanje postojeće potpore koja iznosi manje od 5 % vrijednosti nekog proizvoda
(posebna pomoć) ili vrijednosti ukupne poljoprivredne proizvodnje (nespecifična pomoć).
Za zemlje u razvoju određen je najviši iznos od
10 %.
„Plava kutija” sadrži pomoć vezanu uz programe nadzora ponude koji su oslobođeni obveze
smanjenja: na primjer, izravnu pomoć koja se
temelji na površini i fiksnom prinosu ili se dodjeljuje za određen broj grla (slučaj „nadomjesne pomoći” koju je ZPP odobrio 1992.) (5.2.3.).
Međutim, iznos potpore u okviru ukupnih mjera potpore i pomoći iz plave kutije („cjeloviti
ukupni iznos mjera potpore”) za svaki proizvod
ne smije premašiti ukupnu potporu dodijeljenu
tijekom tržišne godine 1992.
„Zelena kutija” sadrži dvije skupine potpora.
Prva se odnosi na programe javnih službi (na
primjer istraživanje, osposobljavanje, informiranje javnosti, promidžba, infrastrukture, unutarnja pomoć u hrani ili javne zalihe s ciljem sigurne opskrbe hranom). U drugu skupinu potpora ubrajaju se izravne uplate proizvođačima
koji su u potpunosti neovisni o proizvodnji.
Uglavnom se radi o jamstvenim programima za
prihode i sigurnost (prirodne katastrofe, financijski doprinos države o osiguranju žetve, itd.),
programima čiji je cilj prilagodba struktura i
programima čiji je cilj zaštita okoliša. Svi oblici
pomoći iz zelene kutije, koji su u skladu s okvirom WTO-a, u potpunosti su oslobođeni obveze smanjenja.
c.Izvozne subvencije
Izvozne potpore u razdoblju od 6 godina po obujmu trebalo je smanjiti za 21 %, a u proračunu za
36 % u odnosu na osnovno razdoblje od 1986. do
1990. (osim za goveđe meso: za razdoblje od 1986.
do 1992.). Europska unija već je dosegla to linearno
smanjenje za 20 skupina proizvoda. Za prerađene
proizvode primjenjivalo se samo proračunsko smanjenje.
Utjecaj Sporazuma o poljoprivredi na
zajedničku poljoprivrednu politiku
Osim internih ciljeva, cilj reforme ZPP-a iz 1992.
djelomično je bio olakšati potpisivanje Sporazuma
o poljoprivredi u okviru „urugvajskog” kruga pregovora. U stvari, Europska je unija u velikoj mjeri ispunila obveze iz Marakeša.
a.Pristup tržištu
Obveze u vezi s konsolidiranim stopama EU-a odnosile su se na 1 764 carinske stavke. Prosječne konsolidirane carinske pristojbe za prehrambene poljoprivredne proizvode koje su na početku uvođenja
bile 26 %, na kraju tog razdoblja nisu bile iznad
17 %. Osim toga, EU primjenjuje nultu ili minimalnu stopu za 775 od ukupno 1 764 stavke. Samo 8 %
carinskih stavki ima carinsku stopu veću od 50 %.
Te se visoke stope odnose na mliječne proizvode,
goveđe meso, žitarice i proizvode od žitarica te na
šećer i zaslađivače. Kada je riječ o carinskim kvotama, Europska unija je uvela ukupno 87 kvota, od
kojih se 37 zasniva na „minimalnom pristupu”, a 44
na „uobičajenom pristupu”.
b.Subvencionirani izvoz
Devedeset posto subvencioniranog izvoza prijavljenog WTO-u dolazi iz Europske unije. Ipak, treba
voditi računa o tome da neke prakse naših glavnih
konkurenata (po pitanju pomoći u hrani, kreditiranja izvoza i državnih trgovačkih poduzeća), koje
crpe velike iznose, ne podliježu pravilima WTO-a.
Osim toga, Europska je unija smanjila taj oblik potpore koji može značajno narušiti poljoprivredne
razmjene. Udio povrata u proračun novca pri izvozu
za poljoprivredu EU-a (odjel za jamstva Europskog
fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi
ili Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi iz
2007.) smanjen je s 29,5 % 1993. (10,1 milijardi eura)
u Europi s dvanaest članica, na 0,4 % (179 milijuna)
2011. u Europi s 27 članica (5.2.2.). Za neke proizvode iz EU-a, smanjenja su bila obvezujuća: to se posebno odnosi na maslac, repicu, sir, voće i povrće,
jaja, vina i općenito na meso.
c.Domaća potpora
Reforma ZPP-a iz 2003. godine koja je odvojila većinu postojećih izravnih potpora, kao i kasnije sektorske reforme, omogućila je prijelaz većeg dijela
narančaste i plave kutiju u zelenu kutiju (63,8 milijardi eura 2009./2010. za EU s 27 država članica) (G/
AG/N/EU/10). „Narančasta kutija”(MGS) značajno
je smanjena, s 81 milijarde eura na početku razdoblja trajanja Sporazuma na 8,7 milijardi u razdoblju
2009. – 2010. usprkos proširenjima. Osim toga, „plava kutija” iznosila je 2009./2010. 5, 3 milijarde eura.
217
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament uvijek vrlo pažljivo prati razvoj
multilateralnih pregovora općenito, a posebno
poljoprivrednih pregovora. Taj interes se očituje
kroz nekoliko rezolucija (od 18.12.1999. o Trećoj
ministarskoj konferenciji WTO-a u Seattleu; od
25.10.2001. o otvaranju i demokraciji u međunarodnoj trgovini; od 13.12.2001. o sastanku WTO-a
u Dohi; od 12.02.2003. o pregovorima WTO-a na
području poljoprivredne trgovine; od 25.09.2003.
o petoj ministarskoj konferenciji WTO-a održanoj
u Cancúnu; od 12.05.2005. o ocjeni kruga pregovora iz Dohe; od 01.12.2005. o pripremama za šestu
ministarsku konferenciju WTO-a u Hong Kongu;
od 04.04.2006. o ocjeni kruga pregovora iz Dohe;
i od 24.04.2008. o načinu reforme WTO-a). Europski
je parlament izrazio svoje žaljenje zbog neuspjeha
konferencija u Seattleu, Cancúnu i Hong Kongu,
podržavajući napore koje je EU uložio za nastavak
kruga pregovora u Dohi.
Parlament uvijek poziva Komisiju na očuvanje interesa europskih proizvođača i potrošača kao i interesa poljoprivrednika iz zemalja s kojima EU tradicio-
nalno održava posebne odnose (države AKP-a). Godine 1999., na početku tzv. „milenijskog” kruga pregovora, Parlament je izrazio svoju potporu zauzimanju pregovarača EU-a za europski poljoprivredni
model koji se temelji na multifunkcionalnosti poljoprivredne djelatnosti. Ta je podrška potvrđena brojnim rezolucijama ustrajući na izričitom priznavanju
„netrgovinskih aspekata” te na poštovanju zahtjeva
građana po pitanju sigurnosti hrane, zaštite okoliša,
kvalitete namirnica i dobrobiti životinja.
Konačno u Rezoluciji od 24. travnja 2008. zastupnici su naglasili potrebu za korjenitom reformom
Svjetske trgovinske organizacije. Naglasili su da je
potrebna veća usklađenost djelatnosti Svjetske
trgovinske organizacije s drugim međunarodnim
organizacijama poput Međunarodne organizacije
rada (ILO), Organizacije Ujedinjenih naroda za poljoprivredu i prehranu (FAO), Programa ujedinjenih
naroda za okoliš (UNEP), Programa Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) ili Svjetske zdravstvene organizacije (WHO).
JJ Albert Massot
SEKTORSKE POLITIKE
218
5.2.8. Krug pregovora iz Dohe i poljoprivreda
Multilateralnu poljoprivrednu trgovinu danas uređuju Urugvajski krug
pregovora i naročito Sporazum o poljoprivredi. Ministarska konferencija u Dohi
održana 14. studenog 2001. odredila je novi globalni program pregovora.
Pravna osnova
Članci 207., 3. i 218. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Okvir za aktualne pregovore o poljoprivredi definiran je člankom 20. Sporazuma o poljoprivredi iz
Marakeša. Prema tom članku države članice Svjetske trgovinske organizacije (WTO) potvrđuju kako
je smanjenje potpore i zaštite u poljoprivredi kontinuirani proces koji treba postupno primjenjivati. Također je dogovoreno da pregovori oko nastavka tog
procesa započnu 1. siječnja 2000. Članak 20. točka d)
također propisuje da bi pregovori trebali voditi računa i o nekomercijalnim pitanjima (npr. zaštita okoliša, sigurnost hrane, ruralni razvoj, dobrobit životinja
itd.) te da je potrebno posebno i različito postupanje
u korist zemalja u razvoju.
Ciljevi kruga pregovora iz Dohe
Novi proces pregovora o poljoprivredi započeo je
na četvrtoj ministarskoj konferenciji WTO-a održanoj u Dohi (Katar) u studenom 2001. U konačnoj
deklaraciji konferencije potvrđeni su ciljevi pripremnih radova, utvrđen je opći okvir pregovora – koji
se sada odvijaju u okviru „Razvojnog programa iz
Dohe“ – te je dogovoren novi plan rada.
Članovi su se obvezali pregovarati o značajnim
poboljšanjima pristupa tržištima, smanjenjima svih
oblika izvoznih subvencija s ciljem njihovog postupnog ukidanja te značajnim smanjenjima domaće
potpore koja ima učinke iskrivljenja trgovinske razmjene, primjenjujući poseban i različit pristup prema
zemljama u razvoju te uzimajući u obzir i pitanja netržišnog karaktera spomenuta u prijedlozima pregovora koje podnesu države članice WTO-a.
nedostatak političke volje za približavanje stajališta
država članica ili pak nesuglasice oko Singapurskih
pitanja: trgovine i ulaganja, politike tržišnog natjecanja, transparentnosti javne nabave i olakšavanja trgovine. Ipak, iako su pitanja vezana uz poljoprivredu
(uključujući inicijativu „pamuk” koju su uputile četiri
afričke zemlje) bila veliki kamen spoticanja, zemlje u
razvoju svojim odbijanjem rasprave o Singapurskim
pitanjima također su doprinijele neuspjehu konferencije.
Proces je ponovno pokrenut početkom 2004. s određenim brojem političkih inicijativa. Europska unija je,
primjerice, u svibnju najavila nekoliko bitnih ustupaka, posebno jer je prihvatila pregovarati o datumu
ukidanja svih oblika subvencija na izvoz poljoprivrednih proizvoda. To je rezultiralo Okvirnim sporazumom Glavnog vijeća od 1. kolovoza 2004.
kojim su utvrđena ključna načela pregovaračkog
postupka. Osim toga, ovom su odlukom iz programa
iz Dohe izostavljena tri Singapurska pitanja.
Države članice neslužbeno su se složile da će završiti
pregovore prije kraja 2006., no ni taj cilj nisu ostvarile. Razilaženja među državama članicama mogla
su se ublažiti tijekom ministarske konferencije u
Hong Kongu u prosincu 2005., no dogovor oko
određenih točaka nije postignut. Početkom 2007.
uloženi su novi napori za rješavanje situacije. Konačno, 2008. godine predstavljena su tri nova revidirana nacrta pregovaračkih postupaka, svojevrstan
nacrt konačnog sporazuma o kojem bi se odlučivalo u Ženevi. Zadnji „paket od srpnja 2008.” (TN/
AG/W/4/Rev. 3) odnosi se na sljedeće točke:
a. Domaća potpora
•
„Ukupna domaća potpora s učinkom iskrivljenja trgovinske razmjene” (narančasta kutija
+ plava kutija + klauzula de minimis (5.2.7.) smanjila bi se za 75 do 85 % za EU; za 66 do 73 %
za Sjedinjene Američke Države i Japan; za 50 do
60 % za ostale države članice (unutar razdoblja
od pet godina za razvijene zemlje, a unutar osam
za zemlje u razvoju). Neposredno smanjenje od
33 % primijenilo bi se na Sjedinjene Američke
Države, EU i Japan, a 25 % za ostale države članice.
•
„Narančasta kutija” (5.2.7.) ukupno bi se smanjila za 70 % za EU, za 60 % za Sjedinjene Američke Države i Japan te za 45 % u drugim državama.
Za cijene i potpore po proizvodu odredila bi se
gornja granica u visini prosjeka narančaste potpore zabilježene u razdoblju od 1995. do 2000.
Aktualni pregovori
a.Dosadašnji napredak
Dogovoreni se rokovi dosada nisu poštovali. Prema
programu iz Dohe, na petoj ministarskoj konferenciji održanoj u Cancúnu od 10. do 14. rujna 2003.
trebao se ocijeniti napredak postignut od početka
kruga pregovora u dvadesetak pregovaračkih poglavlja (uključujući poljoprivredu). Osim toga, na
temelju dogovora oko pregovaračkih postupaka
države članice trebale su predstaviti svoje ponude ili
„prijedloge globalnih obveza”.
Na kraju je konferencija u Cancúnu doživjela neuspjeh. Tome je doprinijelo više čimbenika, naročito
219
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
•
„Plava kutija” (5.2.7.) bi se povećala, ali bi bila
ograničena na 2,5 % proizvodnje za razvijene
zemlje te na 5 % za zemlje u razvoju, s gornjim
granicama za svaki proizvod.
•
„Klauzula de minimis” (5.2.7.) ostala bi ograničena na 2,5 % proizvodnje za razvijene zemlje te
na 6,7 % za zemlje u razvoju (no nema smanjenja ako se potpora prvenstveno odnosi na proizvođače koji se bave proizvodnjom za vlastite
potrebe).
•
Uvjeti za „zelenu kutiju” (5.2.7.) postali bi stroži.
b. Pristup tržištima
•
•
•
Tarife bi se snizile prema formuli koja predviđa
veća smanjenja za više tarife. Za razvijene zemlje
smanjenja bi iznosila od 50 % za tarife manje od
20 %, sve do 66 – 73 % za tarife iznad 75 %, uz
najmanje prosječno smanjenje od 54 % za razvijene zemlje te od 33,3 do 44 – 48 % za zemlje u
razvoju. Najmanje razvijene zemlje bile bi izuzete od bilo kakvog smanjenja.
Manja smanjenja primijenila bi se na „osjetljive
proizvode” (za sve zemlje) i „posebne proizvode” (za zemlje u razvoju). Međutim, smanjenja
na osjetljive proizvode mogla bi se nadomjestiti
povlaštenim tarifnim kvotama a posebne bi se
proizvode moglo u potpunosti izuzeti od smanjenja.
„Posebna zaštitna klauzula” (5.2.7.) postupno
bi se ukidala u razvijenim zemljama. Zemlje u razvoju imale bi novi mehanizam posebne zaštite
koji bi se primjenjivao na 2,5 % tarifnih linija, što
bi im omogućilo privremeno povećanje carinskih pristojbi kako bi se lakše suočile s povećanjem uvoza i smanjenjem cijena.
c. Izvozna konkurentnost
•
Izvozne subvencije (5.2.7.) ukinule bi se do
kraja 2013. uključujući prikrivene subvencije u
obliku izvoznih kredita u područjima kao što su
državna izvozna poduzeća ili pomoć u hrani koja
nije nužna.
Nakon devet dana pregovora, 29. srpnja 2008. glavni ravnatelj WTO-a Pascal Lamy ponovno je utvrdio
neuspjeh pregovora oko nacrta pregovaračkih postupaka o poljoprivredi. Razlike u stajalištima oko
mehanizma posebne zaštite za zemlje u razvoju bile
su nepremostive. Ukratko, radilo se o sljedećim razlikama: određene zemlje (posebno Sjedinjene Američke Države) htjele su veliko povećanje uvoza (40 %)
kako bi se dodatne carinske pristojbe aktivirale, dok
su druge zemlje (osobito Indija i Kina) htjele niži aktivacijski prag (10 %) kako bi se mehanizam posebne zaštite lakše koristio. Osim mehanizma posebne
zaštite ostalo je još otvorenih pitanja u trenutku kad
su pregovori zaustavljeni: pamuk (strateški proizvod
za nekoliko afričkih zemalja izvoznica); pitanja oko
zemljopisnih obilježja i bioraznolikosti (prijedlozi
u području intelektualnog vlasništva koji se odnose
na oznake podrijetla i reformi patenata vezanih uz
genetski materijal i tradicionalno znanje); i banana
(ovo bi se pitanje trebalo riješiti sporazumom između EU-a, južnoameričkih dobavljača i zemalja Afrike,
Kariba i Pacifika (AKP-a).
Čelnik pregovora o poljoprivredi 6. prosinca 2008.
podijelio je svoj zadnji revidirani nacrt pregovaračkih postupaka. Ipak, oko mnogih su područja još uvijek postojale nesuglasice, i to oko osjetljivih proizvoda, mehanizma posebne zaštite, pamuka, zemljopisnih obilježja i pojednostavljenja tarifa. S obzirom
na ustanovljena razilaženja ostaje otvoreno pitanje
može li se krug pregovora iz Dohe zaključiti u srednjem roku. Povećana nestalnost cijena poljoprivrednih proizvoda na međunarodnim tržištima oslabljuje
povjerenje u liberalizaciju trgovine. S druge strane,
zbog financijske krize koja se ogleda u sporijem ekonomskom rastu i nezaposlenosti, osobito u SAD-u i
EU-u, opaža se jačanje protekcionističkih tendencija.
b.Stajališta
1. Europska unija
Oslanjajući se ponekad na skupinu zemalja (takozvanih „prijatelja višefunkcionalnosti”) s kojima dijeli
neke zajedničke ideje, EU prije svega zastupa tržišno
usmjereniji multilateralni sustav trgovinske razmjene, no koji također skrbi o društvenoj, ekonomskoj i
ekološkoj održivosti. Oslanja se na napore poduzete
u području domaće potpore (reforme zajedničke poljoprivredne politike (5.2.3.) i pristupa tržištima (inicijativa „Sve osim oružja” 6.2.3.). Predviđena smanjenja
domaće potpore zapravo ne predstavljaju veće probleme. U 2009. i 2010. iznos potpore iz žute kutije,
plave kutije i klauzule de minimis EU-a dosegao je
oko 15 milijardi eura (G/AG/N/EEC/10), što je ispod
praga predviđenog zadnjim prijedlogom postupaka
za ukupnu domaću potporu s učincima iskrivljenja
trgovinske razmjene (22 milijarde eura).
Osim toga, Europska unija je u zadnjim prijedlozima
oko postupaka preuzimanja obveza prihvatila srednje smanjenje tarifa od 60 % u kontekstu pristupa
tržištima, što je nesumnjivo bila najosjetljivija tema
za poljoprivredu EU-a. Ti su prijedlozi uvjetovani jasnijim stajalištima drugih razvijenih zemalja o ukidanju različitih oblika izvoznih subvencija (potpore
prehrambenoj industriji i izvozni zajmovi Sjedinjenih
Američkih Država, državna trgovačka poduzeća u
Australiji, Novom Zelandu i Kanadi). EU također nastoji postići pravu disciplinu kod američkih poljoprivrednih plaćanja, koji najviše iskrivljavaju trgovinu
(protuciklična plaćanja). Europska je unija još jednom potvrdila svoju želju za ravnotežom u provedbi
reforme sustava poljoprivredne razmjene tako što je
osigurala posebno postupanje prema zemljama u
razvoju, posebne obveze u korist osjetljivih proizvoda te što uzima u obzir pitanja netržišnog karaktera
(5.2.7.).
SEKTORSKE POLITIKE
220
2. Sjedinjene Američke Države
Ne uzimajući u obzir kritike na račun protucikličnih
plaćanja, čine se spremnima na značajna smanjenja
domaće potpore. Zadnji američki prijedlog nastoji smanjiti poljoprivredne potpore na manje od 15
milijardi američkih dolara godišnje, što je za nijansu
povoljnija ponuda od prethodne koja je iznosila 17
milijardi. Čelnik pregovora o poljoprivredi u svom
je zadnjem prijedlogu pozvao SAD da svede svoje
iznose subvencija na 13 do 16,4 milijardi dolara. Brazil, glasnogovornik zemalja u razvoju, ocjenjuje da bi
američke subvencije i tada bile još uvijek previsoke.
situaciji. Udružile su se u nove saveze kako bi bolje
promicale svoje interese.
•
Od dvadesetak zemalja (G20) 2006. godine, 22
članice, predvođene Indijom i Kinom, udružile su
se kako bi zaštitile milijune svojih malih poljoprivrednika i industrija u nastajanju od prekomjernog snižavanja carinskih tarifa.
•
Afrička unija, zemlje AKP-a i najmanje razvijene
zemlje (G90) osnovale su novi savez 2003. godine za zajednička stajališta u pregovorima o poljoprivredi, pristupu tržištima nepoljoprivrednih
proizvoda, Singapurskim pitanjima i razvoju.
3. Skupina Cairns
•
Skupina Cairns sastoji se od 17 zemalja izvoznica čiji
je zajednički interes smanjivanje prepreka koje štete
poljoprivredi. Skupina se snažno protivi razvijenim
zemljama koje zadržavaju visoku razinu subvencija.
Posebno je kritična prema Europskoj uniji kojoj spočitava negativne učinke zajedničke poljoprivredne
politike na svijet poljoprivrede te ograničen pristup
europskim tržištima. Odlučno zagovara ukidanje
izvoznih subvencija te je stoga nesklona poljoprivrednoj višefunkcionalnosti koju predlažu Europljani.
Naposljetku je osnovan i savez zemalja u razvoju (G33) kako bi se promicali strateški proizvodi
(koje odrede sami korisnici te koji su izuzeti od
smanjenja) i mehanizam posebne zaštite za zemlje u razvoju.
Uloga Europskog parlamenta
4. Zemlje u razvoju
Zemlje u razvoju, koje predstavljaju tri četvrtine država članica WTO-a, nastoje obraniti vlastitu poljoprivrednu proizvodnju i pitanja netržišnog karaktera
(sigurnost hrane, sredstva za život, siromaštvo, zapošljavanje u ruralnim područjima itd.). Također zahtijevaju poseban i različit pristup prilagođen njihovoj
Europski se parlament u više navrata izjasnio o krugu
pregovora iz Dohe. Uzimajući u obzir obveze Komisije iz pregovaračkog mandata, uvijek je podržavao
napore europskih predstavnika kako bi se pregovori
nastavili i postigao uravnoteženi sporazum (rezolucije od 4. travnja 2006. (SL C 293 E, 2.12.2006., str. 155),
od 9. kolovoza (SL C 9 E, 15.1.2010.), od 16. prosinca
2009. (SL C 286 E, 22.10.2010.) i od 14. rujna 2011.
(P7_TA(2011)0380)).
JJ Albert Massot
221
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
5.2.9. ZPP nakon 2013.
Listopada 2011. Europska komisija predstavila je svoje prijedloge o ZPP-u nakon 2013.
godine. Pregovori u vidu trijaloga između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije
rezultirali su, u lipnju 2013., političkim dogovorom koji je potvrđen na plenarnoj
sjednici Parlamenta 20. studenog 2013., nakon što je usvojen višegodišnji financijski
okvir za razdoblje 2014. – 2020. i nakon što su riješena neka pitanja u komponenti
proračuna za izravna plaćanja i ruralni razvoj tijekom zadnjih trijaloga u rujnu 2013.
Pravna osnova
Članci 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije.
Prema novom ZPP-u, u novom
institucionalnom okviru
Tijekom 2011., Europska je unija započela posao
definiranja novog ZPP-a poslije 2013., nakon završetka tekuće financijske perspektive. Pregovori o
novom višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. imali su loš učinak na rasprave o
poljoprivredi sve dok u lipnju 2013. nisu pronađena
politička rješenja koja su usvojena u studenom 2013.
Osim toga, neovisno o poljoprivredno-proračunskim
faktorima, više novih elemenata utječu na postupak
odlučivanja o novom ZPP-u: u prvom redu, postupak
suodlučivanja koji se Sporazumom iz Lisabona proširio na poljoprivredu (vidi dosje 5.2.1.), novi tekstovi
primjene (delegirani i provedbeni akti, koji dopunjavaju temeljne akte), koji su također predviđeni Lisabonskim sporazumom, kraj prijelaznog razdoblja
ZPP-a za zadnje države članice i konačno pristupanje
Hrvatske (1. srpnja 2013.). Osim novih elemenata u
institucionalnom pogledu, također treba spomenuti poteškoće u pregovorima zbog krize koja teško
pogađa gospodarstva država članica. Na taj se način novi ZPP uključuje u strategiju Europa 2020. za
pametan, održiv i uključiv rast. U tom je kontekstu
Komisija izdala dva priopćenja, prvo o reviziji proračuna [COM(2010)0700 od 19. listopada 2010.] i drugo, koje se posebno odnosi na novu poljoprivrednu
reformu, pod nazivom „ZPP prema 2020.: hrana,
prirodni resursi i teritorij – odgovor na izazove budućnosti” [COM(2010)0672 od 18. 11. 2010.]. Nakon
javne rasprave povezane s ta dva priopćenja, Komisija je 29. lipnja 2011. predstavila financijski paket
za razdoblje 2014. - 2020., kao i, 12. listopada 2011.,
nekoliko zakonodavnih prijedloga o novom ZPP-u
(COM(2011.)0625.- 0631.).
Višegodišnji financijski okvir
2014. – 2020. i ZPP
Za naredno razdoblje ZPP-a 2014. – 2020. financijski okvir iznosi 362,7 milijardi eura (u stalnim eurima 2011.) za preuzete obveze koje predstavljanju
0,37 % BND-a Europske unije s 28 država članica
(vidi dosje 5.2.10., tablica I). Taj je proračun u realnim
iznosima niži od proračuna iz prethodnog razdoblja,
koji je predstavljao 0,46 % BND-a Europske unije s
27 država članica. Iznos namijenjen izravnim plaćanjima i politici tržišta (prvi stup ZPP-a) iznosit
će 2020. 37,6 milijardi eura, nasuprot 43,1 milijarde
raspoloživih 2013., krajem prethodnog razdoblja
(-13 %). Politika ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a)
također bilježi smanjenje s 11,4 milijarde 2020., što
je manje od iznosa za 2013. (13,8 milijardi) (-18 %).
Međutim velika gubitnica je politika tržišta stricto
sensu, čija se sredstva smanjuju za otprilike 40 % u
razdoblju od 2013. do 2020.
Glavne odrednice ZPP-a za
razdoblje 2014. – 2020.
Očekuje se objava propisa koje su u studenom 2013.
usvojili Parlament i Vijeće i već su definirani osnovni
elementi novog ZPP-a:
•
Određena su tri strateška cilja: osiguranje dugoročne sigurnosti opskrbe hranom za Europljane i doprinos sve većoj potražnji prehrambenih
proizvoda u svijetu, održiva proizvodnja različitih kvalitetnih namirnica uz očuvanje prirodnih resursa i biološke raznolikosti te osiguranje
održivosti ruralnih područja. Za postizanje tih
ciljeva, zadržavaju se oba stupa ZPP-a (vidi dosje
5.2.4., 5.2.5. i 5.2.6.).
•
Jezgru reforme čine mehanizmi izravne potpore. Prelazi se s „nevezane pomoći” („decoupling”)
na „usmjerenu pomoć” („targeting”). Faza razdvajanja potpora za poljoprivredne proizvode
u korist generičke podrške prihoda uvedene
2003. (vidi dosje 5.2.5.) prelazi u fazu ponovnog
spajanja instrumenata sa specifičnim ciljevima, s
tim da se ukidaju sve povijesne reference. Jednokratne potpore za poljoprivredna gospodarstva
zamijenit će višenamjenski sustav potpora u
etapama koji se sastoji od 7 elemenata: 1.) „osnovna potpora” po hektaru, usklađena prema
gospodarskim ili administrativnim te nacionalnim odnosno regionalnim kriterijima, podvrgnuta postupku konvergencije u svakoj državi
članici kako bi se postiglo da 2019. potpora po
hektaru bude barem jednaka 60 % nacionalnog
ili regionalnog prosjeka, s tim da se smanjenje u
potporama isplaćenim u prošlosti uvijek ograničava na 30 %; 2.) dodatna pomoć kao naknada
za troškove isporuke ekoloških javnih dobara za
SEKTORSKE POLITIKE
222
koje se na tržištu ne dobiva naknada (ekološka
ili „zelena” komponenta); 3.) dodatna potpora
mladim poljoprivrednicima tijekom razdoblja
od 5 godina; 4.) potpora za preraspodjelu koja
će omogućiti povećanje pomoći za prvih 30 hektara poljoprivrednog gospodarstva; 5.) dodatak
na prihode u zonama obilježenim prirodnim
nepogodama; 6.) potpora vezana za proizvodnju u korist nekih zona ili vrsta poljoprivredne
proizvodnje zbog gospodarskih ili društvenih
razloga; 7.) i konačno, za male poljoprivrednike,
korisnike iznosa manjih od 1 250 eura, može se
uvesti pojednostavljeni sustav. Prva tri elementa obavezna su za države članice, a zadnja četiri
su dobrovoljna. Države članice odvojit će 30 %
svojih nacionalnih sredstava za izravna plaćanja
za „zelenu potporu”. Preostalih 70 % dodijelit će
se za „osnovnu potporu” nakon što se oduzmu
iznosi za nacionalne rezerve prava (obavezne do
3 % nacionalnih okvira), kao i za dopunska plaćanja za potpore za preraspodjelu (do 30 %), u korist mladih poljoprivrednika (obavezno, do 2 %),
malih poljoprivrednika (do 10 %), zapostavljenih
područja (do 5 %) ili u vidu potpora vezanih za
proizvodnju (do 15 %). Nove potpore po hektaru namijenjene su isključivo aktivnim poljoprivrednicima (na temelju negativnog popisa koji
sastavlja svaka država članica). Osim toga, te će
potpore do 2020. biti podvrgnute djelomičnom
postupku konvergencije među državama članicama, a da se pritom na cijelom europskom teritoriju neće potpuno ukinuti heterogenost (zbog
nacionalnih okvira i površina koje zadovoljavaju
uvjete – tijekom 2015. – dodijeljenih svakoj državi članici).
•
Vezano za jedinstvenu zajedničku organizaciju
tržišta, sadašnji instrumenti na snazi (vidi predmet 5.2.4.) prilagođavaju se kao „sigurnosne
mreže” samo za slučaj krize cijena ili poremećaja
tržišta. Za sve sektore uvodi se zaštitna klauzula. Osim toga, potvrđeno je ukidanje svih mjera
nadzora ponude: sustav kvota za šećer ističe
2017., a 2020. sustav dozvola u potpunosti će
zamijeniti prava sadnje vinograda. Novim sustavom za mlijeko, predviđenim za 2015., prethodilo je usvajanje mini paketa „mlijeko”, usporedno
s pregovorima o novom ZPP-u [Uredba (EU)
br. 261/2012., SL L 94 od 30.03.2012.]. Stupio je
na snagu u listopadu 2012., a zasnovan je na priznavanju organizacija proizvođača i međustrukovnih organizacija na europskoj razini, kako bi
se omogućilo kolektivno pregovaranje (u određenim granicama) o potpisivanju mogućih ugovora između proizvođača i prerađivača. Na prijedlog Parlamenta, uvedene su dodatne mjere
za slučaj krize tržišta mlijekom. Osim toga, nova
jedinstvena zajednička organizacija tržišta stvara novu rezervu u slučaju krize kao odgovor
na moguće poremećaje tržišta; ta će se rezerva
financirati iz godišnjeg smanjenja izravnih pot-
pora u iznosu do 400 milijuna, uz oslobađanje
od plaćanja od 2 000 EUR po poljoprivrednom
dobru. Sredstva koja se ne iskoriste u fondovima
vraćaju se poljoprivrednicima naredne godine.
Osim toga, na prethodnom temelju sektora za
mlijeko, postavljeni su novi opći zakonodavni
okviri u prilog raspodjele dodane vrijednosti
u prehrambenom lancu jačanjem organizacija
proizvođača i međustrukovnih organizacija te
razvojem ugovaranja i zajedničkog pregovaranja. Konačno, novi ZPP ponovno definira pravila
konkurencije koja se primjenjuju u poljoprivredi. Komisija će objaviti smjernice za eventualna
sporna pitanja na ovom području.
•
U pogledu ruralnog razvoja, široka lepeza instrumenata u drugom stupu ZPP-a pojednostavljena je (vidi dosje 5.2.6.) i usmjerena na podršku
konkurentnosti, inovaciji, poljoprivredi zasnovanoj na „znanju”, pokretanju mladih poljoprivrednika, održivom upravljanju prirodnim resursima i
osiguranju uravnoteženog regionalnog razvoja.
Provedbene mjere bit će grupirane u regionalne
pakete, a istovremeno će se utvrditi mjerljivi ciljevi koji se mogu povezati s poticajima. Predviđa se i bolja koordinacija ruralnih mjera s drugim
strukturnim fondovima (vidi dosje 5.1.1.). Nadalje, drugi stup ZPP-a državama članicama na raspolaganje stavlja alate za „individualno upravljanje rizicima” (osiguranja i investicijski fondovi),
koji uključuju stabilizaciju prihoda.
•
konačno, u pogledu horizontalnih i financijskih pravila, pojednostavljen je integrirani sustav upravljanja i nadzora kao i ekološka uvjetovanost potpora (vidi dosje 5.2.5.).
Iako je predviđeno da će novi propisi stupiti na snagu
1. siječnja 2014., novi sustav izravnih potpora neće se
u potpunosti primjenjivati prije 2015. Parlament i Vijeće u studenom 2013. usvojili su privremene mjere
(rezolucija P7_TA(2013)0494).
Uloga Europskog parlamenta
Europski je parlament odbacio financijski okvir za
razdoblje 2014. – 2020., usvojen na sastanku Vijeća
7. i 8. veljače 2013. (Rezolucija P7_TA(2013)0078 od
13. 3. 2013) jer nije odražavao prioritete koje je ranije
postavila skupština (Rezolucije P7_TA(2011)0266 od
8. 6. 2011. i P7_TA(2012)0360 od 23. 10. 2012.), nakon
čega su počeli pregovori s Vijećem, ističući sljedeće
parlamentarne prioritete: opskrbiti Uniju sredstvima
potrebnim za oporavak od krize jačajući politiku rasta, inovacija i solidarnosti, odbaciti stvaranje dodatnog deficita kao rezultata sustavne razlike između
preuzetih obveza i plaćanja i uvesti klauzulu obavezne revizije na pola razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira kako bi Parlament u sastavu izabranom
na europskim izborima 2014. dobio priliku potvrditi
proračunske prioritete; konačno, sporazumu o višegodišnjim izdacima treba dodati plan uspostave
223
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
novog sustava vlastitih sredstava. Te zahtjeve Parlamenta Vijeće je konačno prihvatilo i to je rezultiralo
političkim dogovorom. Budući da je faza pregovora
okončana, u skupštini je 19. studenog 2013. izglasana konačna verzija novog višegodišnjeg financijskog okvira i međuinstitucionalnog sporazuma
(rezolucije P7_TA(2013)0455 i 0456).
Rasprave o budućnosti ZPP-a nakon 2013. započele
su u Parlamentu čak prije nego što je Komisija predstavila svoje priopćenje i zakonske prijedloge. Na
osnovu izvješća na vlastitu inicijativu, Parlament je
8. srpnja 2010. usvojio Rezoluciju [T7-0286/2010].
Zastupnici su naglasili nužnost novog ZPP-a, koji će
biti jak, održiv te pravedan i jednostavniji, s dovoljno
sredstava za postizanje svojih ciljeva. Parlament je za
novi ZPP u XXI. stoljeću utvrdio sljedeće prioritete:
sigurnost opskrbe hranom, pravedna trgovina, očuvanje poljoprivrede diljem Unije, kvaliteta prehrambenih proizvoda, održavanje biološke raznolikosti
i zaštita okoliša, pravedna naknada za javna dobra
koje isporučuju poljoprivrednici i konačno ruralni
razvoj koji se temelji na stvaranju „zelenih” poslova.
Ti su prioriteti potvrđeni rezolucijom od 23. lipnja
2011. [T7-0297/2011] o priopćenju Komisije o ZPP-u
prema 2020. godini (COM(2010)0700).
Parlament je također usvojio i nekoliko rezolucija o
dodatnim pitanjima reforme ZPP-a: o pravednim prihodima za poljoprivrednike i boljem funkcioniranju
lanca opskrbe hranom u Europi [T7-0302/2010 od
7. rujna 2010.], o priznavanju poljoprivrede kao strateškog sektora u kontekstu sigurnosti opskrbe hranom [T7-0006/2011 od 18. siječnja 2011.], o poljoprivredi EU-a i međunarodnoj trgovini [T7-0083/2011
od 8. ožujka 2011.], o deficitu biljnih proteina u Uniji
[T7-0084/2011 od 8. ožujka 2011.] i o opskrbnom
lancu poljoprivrednih gospodarstava [T7-0011/2012
od 19. siječnja 2012.]. Konačno, Parlament je izmijenio zakonodavne prijedloge, a izmijenjeni tekst
postao je mandat za pregovore s Vijećem [rezolucije
P7_TA(2013)0084, 0085, 0086 i 0087 od 13.3.2013].
Na toj osnovi te nakon više od četrdeset trijaloga,
prije ljeta 2013. pronađen je politički sporazum. Međutim, potrebno je još nekoliko arbitraža kako bi se
pojasnili određeni financijski vidovi izravnih plaćanja
i ruralnog razvoja. Kada su ti elementi riješeni, Parlament se 20. studenog 2013. odmah nakon usvajanja
financijskog paketa (rezolucije P7_TA_(2013)0490
do 0493) izjasnio o novim poljoprivrednim propisima.
JJ Albert Massot
11/2013
SEKTORSKE POLITIKE
224
5.2.10. Zajednička poljoprivredna
politika u brojkama
Tablice u nastavku prikazuju osnovne statističke podatke na nekoliko područja
povezanih sa zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP-om), a to su: poljoprivredna
i prehrambena industrija u državama članicama (tablica II), uključivanje pitanja zaštite
okoliša u ZPP (tablica III), šumarski sektor (tablica IV), financiranje i potrošnja ZPP-a
(tablice I i V) te trgovina poljoprivrednim i prehrambenim proizvodima (tablica VI).
Tablica I.: ZPP u višegodišnjem financijskom okviru za 2014. – 2020. (EU-28)
Odobrena sredstva za preuzimanje
obveza (u milijunima eura po
stalnim cijenama za 2011.)
2014.
2015.
2016.
2017.
2018.
2019.
2020.
Ukupno
2014. – 2020.
A. UKUPNA višegodišnja
odobrena sredstva za
preuzimanje obveza (EU-28)
134 318
(100 %)
135 328
(100 %)
136 050
(100 %)
137 100
(100 %)
137 866
(100 %)
139 078
(100 %)
140 242
(100 %)
959 988
(100 %)
U postocima BND-a (EU-28)
1,03 %
1,02 %
1,00 %
1,00 %
0,99 %
0,98 %
0,98 %
1,00 %
Od toga: stavka 2.,
Očuvanje i upravljanje
prirodnim resursima
(uključujući poljoprivredu)
55 883
(41,6 %)
55 060
54 261
53 448
52 466
51 503
50 558
(36,0 %)
373 179
(38,9 %)
B. Poljoprivreda – tržišta
i izravna pomoć (EFJP)
41 585
(30,9 %)
40 989
40 421
39 837
39 079
38 335
37 605
(26,8 %)
277 851
(28,9 %)
Od toga: izravna
plaćanja (EU-28)
39 681
(29,5 %)
39 112
38 570
38 013
37 289
36 579
35 883
(25,5 %)
265 127
(27,6 %)
C. Poljoprivreda – ruralni
razvoj (EPFRR)
12 865
(9,6 %)
12 613
12 366
12 124
11 887
11 654
11 426
(8,1 %)
84 936
(8,8 %)
D. UKUPNO ZPP
(B + C)
54 450
(40,5 %)
53 602
52 787
51 961
50 966
49 989
49 031
(34,9 %)
362 787
(37,8 %)
Odobrena sredstva u
postocima BND-a (EU- 28)
0,41 %
0,40 %
0,38 %
0,38 %
0,36 %
0,35 %
0,34 %
0,37 %
Izvor: politički dogovor koji su u lipnju 2013. postigli Europski parlament, Vijeće i Komisija i glasovanje u Parlamentu od 20. studenog (Rezolucija P7_TA(2013)0455).
225
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
Tablica II: Osnovni brojčani podaci za poljoprivredu i prehrambenu industriju
(EU- 27 i EU-28)
Iskorištena
Broj
IPP po poljopoljoprivredna poljoprivred- privrednom
površina (IPP) nih dobara
dobru
(u tisućama (u tisućama) (u hektarima)
hektara)
2011.
2010.
2010.
Zaposlenost u
sektoru poljoprivrede,
šumarstva,
lova i ribolova
(u tisućama)
Proizvodnja
Udio
IPP
Zaposlenost u
Udio
u sektoru poljoprivrede klasificiran prehrambe- prehrampoljo-privred- u BDV-u/
kao „zapo- noj industriji
bene
nih aktivnosti
BDP-u
stavljeno (u tisućama) industrije
(u milijunima
(u %)
područje”
u BDV-u
eura)
(u %)
(u %)
2011.
2011.
2011.
2005.
2011.
2010.
BE
1 358
42
32,3
64
7 607
0,5
18,0
101,4
2,1
BG
4 476
357
12,5
677
4 349
4,2
24,8
113,2
2,4
CZ
3 484
23
151,5
152
4 834
0,9
49,2
116,7
2,4
DK
2 647
41
64,6
73
10 575
1,2
1,1
56,9
2,1
DE
16 704
298
56,1
658
52 289
0,6
52,0
893,2
1,7
EE
941
19
49,5
26
811
1,9
40,9
12,7
2,2
EL
3 478
717
4,9
513
10 926
2,5
78,1
115,5
3,4
ES
23 753
967
24,6
755
41 375
2,0
81,7
445,8
2,5
FR
27 837
507
54,9
753
72 224
1,4
44,5
661,0
1,7
IE
4 991
140
35,7
83
6 628
1,1
77,5
48,8
4,4
IT
12 856
1 616
8,0
965
47 508
1,6
50,8
418,6
1,8
CY
118
38
3,1
18
706
1,8
60,2
10,2
2,3
LV
1 796
83
21,6
75
1 078
1,3
73,5
29,2
2,4
LT
2 743
200
13,7
116
2 586
2,9
57,1
43,9
4,5
LU
131
2
65,5
—
352
0,2
95,3
1,4
0,7
HU
4 686
534
8,8
291
7 760
2,9
20,7
120,5
2,4
MT
11
12
0,9
5
129
0,9
100,0
5,8
1,6
NL
1 872
71
26,4
226
25 433
1,3
11,9
136,7
2,6
AT
2 878
149
19,3
202
7 154
1,0
64,1
79,1
2,0
PL
14 447
1 499
9,6
2 036
22 570
2,4
62,5
522,5
3,2
PT
3 668
304
12,1
520
6 298
1,3
92,4
106,1
2,1
RO
13 306
3 724
3,6
2 962
18 048
5,9
28,9
213,5
5,6
483
74
6,5
79
1 232
1,3
92,4
16,4
1,5
SK
1 896
24
79,0
71
2 295
0,8
61,3
49,4
1,7
FI
2 291
63
36,4
114
4 633
0,8
95,1
39,7
1,6
SE
3 066
70
43,8
92
5 789
0,4
48,5
49,2
1,4
15 686
183
85,7
408
22 017
0,6
52,8
386,2
1,5
123 216
5 170
—
5 426
325 807
—
58,1
3 540,0
1,9
SI
UK
EU-15
EU-12
48 387
6 587
—
6 509
66 398
—
45,7
1 254,0
3,2
EU-27
171 603
11 757
14,6
11 935
392 205
1,2
54,4
4 800,8
2,0
1 326
177
7,5
186
2 861
2,9
—
—
—
172 929
11 934
—
12 121
395 066
—
—
—
—
HR
EU-28
Izvori: izvješća Komisije „Poljoprivreda u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012. godinu” iz veljače 2013. i „Ruralni razvoj u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012.
godinu” iz prosinca 2012.
SEKTORSKE POLITIKE
226
Tablica III: Osnovni poljoprivredno-okolišni pokazatelji (EU-27)
IPP klasificiran Područje
Rizik od erozije IPP namijenjen Proizvodnja
Proizvodnja
kao područje klasificirano (udio gubitka tla
organskoj
obnovljive
obnovljive
Natura 2000 kao osjetljivo zbog utjecaja vode) poljoprivredi
energije iz
energije iz
(u %)
na nitrate (u tisućama hektara
(u %)
poljoprivrede
šumarstva
(PON)
godišnje)
(u kilotona(drvo i otpad)
(u %)
ma- kToe)
(u kilotonama- kToe)
2011.
2012.
2006.
2010.
2010.
2010.
Emisija
stakleničkih
plinova iz
poljoprivrede
(u tisućama
tona CO2)
2010.
BE
7,2
76,2
2,34
3,6
613,3
952,0
10 042
BG
22,2
34,6
2,22
0,5
26,5
924,0
6 406
CZ
6,6
41,6
1,65
12,4
331,4
2 094,0
7 777
DK
4,7
100,0
1,09
6,1
182,7
1 718,0
9 520
DE
10,7
100,0
2,23
5,9
8 944,5
12 230,0
67 479
EE
5,5
7,2
1,88
12,8
2,7
958,0
1 344
EL
18,9
24,3
4,86
8,4
30,2
725,0
9 282
ES
15,8
16,2
3,48
6,7
1 120,9
4 751,0
40 014
FR
8,1
45,5
3,43
2,9
2 262,5
10 471,0
93 876
IE
4,1
100,0
0,33
1,1
34,3
194,0
17 910
IT
10,6
12,6
7,78
8,6
741,7
3 346,0
33 741
CY
6,0
5,3
nije primjenjivo
2,8
5,5
6,0
670
LV
6,7
12,8
0,43
9,2
49,7
1 732,0
2 330
LT
4,6
100,0
0,81
5,2
104,7
1 002,0
4 458
LU
10,2
100,0
3,32
2,8
11,7
48,0
690
HU
14,6
56,2
1,59
2,4
244,3
1 524,0
8 267
MT
7,8
100,0
nije primjenjivo
0,2
0,0
nije primjenjivo
78
NL
4,4
100,0
0,63
2,5
581,9
1 033,0
16 624
AT
11,4
100,0
4,84
17,2
498,1
4 340,0
7 453
PL
11,6
4,5
1,23
3,3
435,3
5 865,0
34 624
PT
18,4
3,7
7,63
5,8
256,2
2 582,0
7 515
RO
12,5
57,8
2,60
1,3
96,6
3 900,0
16 777
SI
21,3
100,0
7,22
6,4
39,3
572,0
1 963
SK
16,0
29,8
2,29
9,1
143,3
740,0
3 065
FI
0,8
100,0
0,13
7,4
264,0
7 707,0
5 882
SE
4,1
19,8
0,60
14,3
226,3
9 911,0
7 873
3,0
43,6
4,61
4,1
288,6
1 442,0
45 908
EU-15
10,0
48,6
3,12
6,4
16 056,9
61 451,0
373 808
EU-12
12,2
35,7
1,74
3,7
1 479,3
19 317,0
87 758
EU-27
10,6
45,3
2,76
5,1
17 536,1
80 769,0
461 567
UK
Izvor: izvješće Komisije „Ruralni razvoj u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012. godinu” iz prosinca 2012.
227
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
Tablica IV: Osnovni podaci o šumama EU-a (2010.)
Države članice
Austrija
Šuma[1]
(u tisućama
hektara) Ostalo pošumljeno Ostale površine
područje[2]
(u tisućama
(u tisućama
hektara)
hektara) 3 857
134
4 254
Vlasništvo šuma: Šumsko područje
javno
po stanovniku
(u tisućama
(u hektarima/st.)
hektara)
858
0,46
Ukupan odvoz
oblovine
(u tisućama m³)
19 261
678
28
2 322
301
0,06
3 451
Bugarska
3 927
0
6 937
3 408
0,52
6 071
Hrvatska
1 920
554
3 118
1 396
0,44
4 306
173
214
537
119
0,20
—
Belgija
Cipar
Češka Republika
Danska
2 657
0
5 069
2 041
0,26
16 187
587
48
3 607
139
0,11
—
2 203
134
1 902
858
1,64
4 348
22 084
1 032
7 293
6 699
4,13
46 512
Francuska
15 954
1 618
37 438
4 113
0,25
61 677
Njemačka
11 076
0
23 801
5 708
0,13
47 688
Grčka
3 903
2 636
6 351
2 907
0,35
1 743
Mađarska
2 039
0
6 922
1 178
0,20
6 496
737
50
6 101
400
0,16
2 591
Estonija
Finska
Irska
Italija
9 149
1 767
18 495
3 073
0,15
—
Latvija
3 354
113
2 762
1 655
1,50
11 091
Litva
2 165
84
4 019
1 366
0,67
5 515
87
1
171
41
0,18
353
Luksemburg
Malta
0,35
0
31,65
—
0,00
0
Nizozemska
365
0
3 023
184
0,02
1 118
Poljska
9 319
0
21 314
7 661
0,24
3 5281
Portugal
3 456
155
5 457
54
0,32
10 866
Rumunjska
6 573
160
16 265
4 398
0,31
13 667
Slovačka
1 938
0
2 872
980
0,36
9 027
1 253
21
740
291
0,62
3 236
Španjolska
18 173
9 574
22 171
5 336
0,40
13 980
Švedska
28 605
2 020
10406
7 664
3,08
74 285
Slovenija
Ujedinjena Kraljevina
EU-28
2 881
20
21 349
959
0,05
8 432
159 114
20 364
244 727
63 787
0,32
409 244
„Šuma”: zemljište površine veće od 0,5 hektara s drvećem višim od 5 metara i krošnjama koje pokrivaju više od 10 % površine ili drvećem koje može doseći te vrijednosti in situ.
„Ostalo pošumljeno područje”: zemljište koje nije klasificirano kao„šuma”, a koje se proteže na više od 0,5 hektara, s drvećem višim od 5 metara i krošnjama koje pokrivaju 5 – 10 %
površine ili drvećem koje može doseći te vrijednosti in situ ili s ukupnom gustoćom rasprostranjenosti šiblja, grmlja i drveća iznad 10 %.
[1]
[2]
Izvor: „Stanje europskih šuma u 2011. godini”, Šume Europe (Ministarska konferencija o zaštiti šuma u Europi). Podaci o vlasništvu šuma u Grčkoj i Portugalu datiraju iz 2005.
SEKTORSKE POLITIKE
228
Tablica V: Potrošnja ZPP-a po državi članici (EU-27)
1. Raspodjela po državama članicama
Pomoć i tržišta / Ruralni razvoj (2011.)
Država članica
(EU-27)
EFJP 2011.[1]
u milijunima
eura1
Postotak
unutar EU-27
EFJP 2011.
u milijunima
2. Postotak poljoprivrednih dobara koja primaju
izravnu pomoć od EFJP-a (2011.) (u %)
Postotak
unutar EU-27
Uz pomoć u izno- Uz pomoć u izno- Uz pomoć u iznosu ≤ 5 000 eura su ≤ 20 000 eura su ≥ 50 000 eura
BE
644,6
1,5
75,0
0,6
35,89
73,37
4,92
BG
316,6
0,7
123,2
1,0
91,95
96,87
1,52
CZ
669,3
1,5
448,2
3,8
63,44
83,98
9,64
DK
967,0
2,2
50,0
0,4
45,06
73,59
11,83
DE
5 531,8
12,6
1 153,0
9,8
46,23
79,35
5,01
EE
74,7
0,2
106,9
0,9
85,49
95,16
1,72
EL
2 425,0
5,5
414,3
3,5
81,48
98,25
0,14
ES
5 944,5
13,6
981,0
8,3
74,65
93,45
1,36
FR
8 790,9
20,0
740,7
6,3
29,40
59,71
10,14
IE
1 314,9
3,0
348,1
2,9
41,41
87,15
1,72
IT
4 852,6
11,0
1 103,1
9,3
87,13
97,18
0,83
CY
42,6
0,1
18,0
0,1
97,13
99,59
0,07
LV
112,5
0,2
159,8
1,3
95,14
98,96
0,33
LT
279,8
0,6
248,7
2,1
94,87
99,04
0,28
LU
34,8
0,1
13,3
0,1
30,00
64,00
5,00
HU
1 065,2
2,4
432,7
3,7
85,45
95,77
1,32
MT
4,3
0,0
7,4
0,0
96,88
99,38
0,00
NL
946,6
2,1
55,8
0,5
36,93
70,90
4,31
AT
747,0
1,7
560,5
4,7
59,55
94,94
0,36
PL
2 495,2
5,7
1 753,1
14,9
95,75
99,50
0,16
PT
773,7
1,8
488,2
4,1
87,32
96,57
1,22
RO
802,1
1,9
894,9
7,6
98,59
99,54
0,14
SI
108,8
0,2
111,8
0,9
93,81
99,66
0,04
SK
298,9
0,7
345,9
2,9
78,86
88,26
7,64
FI
499,5
1,1
282,5
2,4
46,13
90,31
0,87
SE
707,2
1,6
276,2
2,3
57,36
85,18
3,62
UK
3 322,3
7,6
601,7
5,1
43,19
73,37
8,92
43,5
0,1
—
—
—
—
—
43 815,9
100,0
11 794,0
100,0
80,30
93,58
1,63
EU[2]
EU-27
[1]
[2]
Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP), proračunska stavka 05. Fond za restrukturiranje šećernog sektora (05.02) uključen je u EFJP.
Troškovi Europske komisije.
Izvori: Stupac 1.:Peto financijsko izvješće o Europskom fondu za jamstva u poljoprivredi – EFJP 2011.” Komisije i prilozi; „Peto financijsko izvješće o Europskom poljoprivrednom fondu
za ruralni razvoj – EPFRR 2011.” Komisije.
Stupac 2.:izvješće Europske komisije „Pokazatelji podjele pomoći prema razredu veličine pomoći, dobiveni u okviru izravne pomoći dane proizvođačima u skladu s Uredbom
Vijeća (EZ) br. 1782/2003 i Uredbom Vijeća (EZ) br. 73/2009 – Financijska godina 2011.”.
229
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
Tablica VI: Trgovina poljoprivrednim i prehrambenim proizvodima
u EU-27 prema geografskom području (2011.)
Država/skupina država
Uvoz
(u milijunima eura)
1. UKUPNO (2+3)
394 042
2. Unutar EU-a
Postotak od
vrijednosti
u 3. redu
Izvoz
(u milijunima eura)
9 497
298 191
—
2 914
105 348
100,0
6 583
4,1
5 078
4,8
977
3,5
3 273
3,1
− 217
416
0,4
1 296
1,2
880
od toga Švicarska
4 174
4,2
6 539
6,2
2 365
od toga Rusija
1 108
1,1
10 571
10,0
9 463
od toga Rusija
2 627
2,7
1 871
1,8
− 756
ZEMLJE KANDIDATKINJE
[1]
od toga Turska
od toga Hrvatska
OSTALE EUR OPSKE ZEMLJE
403 539
295 277
—
98 765
100,0
4 101
3 490
Bilanca
(b-a)
—
3. Izvan EU-a
—
Postotak od
vrijednosti
u 3. redu
8 788
8,9
17 048
16,2
8 260
ZEMLJE PERZIJSKOG ZALJEVA[3]
232
0,2
3 815
3,6
3 583
UDRUŽENJE DRŽAVA
JUGOISTOČNE AZIJE (ASEAN)[4]
10 369
10,4
4 823
4,6
− 5 546
3 490
3,5
2 638
2,5
− 852
od toga Indija
2 195
2,2
2 387
2,2
192
od toga Kina
4 461
4,5
3 259
3,1
− 1 202
MEDITERANSKE DRŽAVE[2]
od toga Indonezija
OSTALE AZIJSKE ZEMLJE
183
0,2
4 755
4,5
4 572
11 312
11,4
18 173
17,2
− 6 861
8 239
8,3
13 475
12,8
5 237
21 989
22,2
1 673
1,6
− 20 316
13 871
14,0
1 150
1,1
− 12 721
6 304
6,4
159
0,1
− 6 145
13 318
13,5
8 519
8,0
− 4 799
od toga Australija
1 643
1,7
138
0,1
− 1 505
od toga Novi Zeland
2 311
2,3
224
0,2
− 2 087
od toga Japan
NAFTA[5]
od toga Sjedinjene
Američke Države
MERCOSUR[6]
od toga Brazil
od toga Argentina
AKP (Konvencija iz Loméa)
OCEANIJA
[2]
[3]
[4]
[5]
[6]
[1]
Hrvatska, Island, Turska, bivša jugoslavenska Republika Makedonija.
Maroko, Alžir, Tunis, Turska, Egipat, Izrael, Libanon, Sirija, Libija, Jordan, Zapadna Obala i pojas Gaze.
Saudijska Arabija, Kuvajt, Bahrein, Oman, Katar, Ujedinjeni Arapski Emirati.
Mjanmar, Tajland, Laos, Vijetnam, Indonezija, Malezija, Brunej, Singapur, Filipini i Kambodža.
Države potpisnice Sjevernoameričkog sporazuma o slobodnoj trgovini (NAFTA): SAD, Kanada i Meksiko.
Brazil, Paragvaj, Urugvaj i Argentina.
Izvor: izvješće Komisije „Poljoprivreda u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012. godinu” iz veljače 2013.
JJ Albert Massot
11/2013
SEKTORSKE POLITIKE
230
5.2.11. Europska unija i šume
EU nema zajedničku šumarsku politiku. No brojne politike i inicijative EU-a
utječu na šume, i to ne samo na njezinom teritoriju već i u trećim zemljama.
Što je šuma? Na to naizgled jednostavno pitanje
ne postoji zajednički odgovor svih država članica.
Za potrebe prikupljanja međunarodnih šumarskih
statističkih podataka šumama se smatraju zemljišta površine veće od 0,5 hektara čija pošumljenost
premašuje 10 % i na kojoj zrela stabla mogu doseći
najmanju visinu od pet metara.
Stanje šuma u EU: dragocjeni
ekosustavi raznih lica i namjena
a. Europski šumski krajolik, mozaik koji
je u velikoj mjeri oblikovao čovjek
Ovako definirane, šume EU-a protežu se na 159
milijuna hektara (4 % svjetskih šumskih površina).
Pokrivaju 38 % površina EU-a, no nisu jednoliko
raspoređene: u šest država članica (Njemačka, Španjolska, Finska, Francuska, Poljska i Švedska) nalazi
se dvije trećine europskih šumskih površina (5.2.10.,
tablica IV). Osim toga, njihova se važnost na nacionalnoj razini jako razlikuje: dok 60 % površine Finske,
Švedske i Slovenije prekriva više od 60 % šuma, ovaj
omjer u Nizozemskoj i Ujedinjenoj Kraljevini iznosi
tek 11 %. Povrh toga, za razliku od brojnih područja
u svijetu gdje je krčenje šuma i dalje važan problem,
šumska se površina EU-a povećava. Između 1990. i
2000. narasla je na 11 milijuna hektara, prije svega
zahvaljujući prirodnom širenju i naporima pošumljavanja.
Brojne vrste šuma u EU-u odražavaju njezinu geoklimatsku različitost (borealne šume, alpske crnogorične šume itd.). Njihova podjela zapravo posebno
ovisi o klimi, tlu, visini i topografiji. Samo je 4 % šuma
netaknuto ljudskom rukom; 8 % šuma je zasađeno
dok ostatak pripada kategoriji „poluprirodnih” šuma,
tj. šuma koje oblikuje čovjek. Europske su šume osim
toga većinom u privatnom vlasništvu (otprilike 60 %
površina nasuprot 40 % javnih šuma).
b.Višefunkcionalnost šuma: njihova
ekološka, ekonomska i socijalna uloga
S ekološkog gledišta, šume doprinose zaštiti tla
(štite, na primjer, protiv erozije), sudjeluju u hidrološkom ciklusu i reguliraju lokalnu klimu (posebno evapotranspiracijom) te globalnu klimu (naročito skladištenjem ugljika); kao staništa brojnih vrsta, šume isto
tako štite biološku raznolikost.
Sa socio-ekonomskog gledišta, iskorištavanjem
šuma dobivaju se resursi, poglavito drvo. Od 135 do
159 milijuna hektara šume na raspolaganju je za do-
bivanje drva (za ovu uporabu ne postoje zakonska,
ekonomska ili ekološka ograničenja). Povrh toga,
sječa na ovim površinama predstavlja samo 64 %
povećanja godišnje količine drva. Drvo se najviše
koristi u energetske svrhe (42 % količine) u odnosu
na 24 % za potrebe pilana, 17 % za industriju papira
i 12 % za industriju drvenih ploča. Otprilike polovica
potrošnje obnovljive energije u EU-u dobiva se od
drva. K tomu, šume osim drva osiguravaju i druge
proizvode: hranu (na primjer, šumske jagode i gljive),
pluto, smolu, ulja, itd. Jednako tako podupiru određene usluge (lov, turizam itd.). Stoga šume osiguravaju radna mjesta, naročito u ruralnim područjima;
šumarski sektor (šumarstvo, drvna industrija i industrija papira) predstavlja otprilike 1 % BDP-a EU-a, s
tim da ovaj udio u Finskoj može doseći 5 %. U njemu
je zaposleno otprilike 2,6 milijuna ljudi. Naposljetku,
šume zauzimaju važno mjesto u europskoj kulturi.
c.Abiotičke i biotičke prijetnje, problemi
koje pojačavaju klimatske promjene
U abiotičke čimbenke (t.j. fizičke ili kemijske čimbenike) koji ugrožavaju šume možemo ubrojiti požare
(naročito na mediteranskom području), suše, oluje
(u prosjeku, tijekom posljednjih šezdeset godina,
svake su godine dvije oluje uzrokovale veliku štetu
u europskim šumama), atmosfersku zagađenost
(emisije uzrokovane cestovnim prometom). Povrh
toga, fragmentacija šuma koja nastaje zbog izgradnje prometne infrastrukture predstavlja opasnost za
biološku raznolikost. Što se tiče biotičkih čimbenika,
šume mogu uništavati životinje (kukci, jeleni i srne)
i bolesti. Ukupno, otprilike 6 % površina trpi štetu
zbog najmanje jednog od tih čimbenika.
Klimatske promjene već postavljaju izazove pred
europske šume. Te će promjene vjerojatno, ovisno o
pojedinim geografskim uvjetima, utjecati na brzinu
njihovog rasta, područje širenja kao i širenja određenih nametnika ili na učestalost i intenzitet ekstremnih meteoroloških pojava. Prilagodba šuma ovim
promjenama i njihovo sudjelovanje u borbi protiv
tih promjena (na primjer, korištenjem drva kao nadomjeska za obnovljivu energiju i materijale) predstavljaju najveće izazove.
Stoga su šume EU-a meta brojnih očekivanja, ponekad istovremenih, kao što pokazuju napetosti koje
postoje između njihovog iskorištavanja i zaštite. Jedan od glavnih zadataka upravljanja šumama jest
smirivanje ove napetosti.
231
5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp)
Šumarska politika i inicijative u
EU-u: problem povezanosti
2. Ostale mjere EU-a koje utječu
na šume: pregled
U Ugovorima se šume posebno ne spominju, EU
nema zajedničku šumarsku politiku. Šumarska je
politika stoga prije svega u nacionalnoj nadležnosti.
No brojne europske aktivnosti utječu na šume EU-a
i trećih zemalja.
Trgovanje šumskim reprodukcijskim materijalima uređeno je na europskoj razini (Direktiva 1999/105/EZ). Cilj europskih fitosanitarnih propisa jest borba protiv razmnožavanja organizama
koji štete šumama (Direktiva 2000/29/EZ). EU osim
toga ulaže financijska sredstava u istraživanje
šuma, posebno u okviru 7. Okvirnog programa. Sa
svoje strane, energetska je politika kao pravno obvezujući cilj odredila da se udio obnovljive energije
u ukupnoj potrošnji energije do 2020. poveća na
20 %, čime bi se trebala povećati i potražnja za šumskom biomasom (Direktiva 2009/28/EZ). Šumarski se
projekti osim toga mogu sufinancirati u okviru kohezijske politike, kroz Europski fond za regionalni
razvoj (sprečavanje požara, proizvodnja obnovljive
energije, pripremanje za klimatske promjene itd.).
Fond solidarnosti (Uredba (EZ) br. 2012/2002) sa
svoje strane nastoji pomagati državama članicama
suočenima s velikim prirodnim nepogodama kao
što su oluje (na primjer: 82 milijuna eura za Švedsku,
2005.) i šumski požari (na primjer, 90 milijuna eura za
Grčku, 2007.). Što se tiče Mehanizma za suradnju
EU-a za civilnu zaštitu (Odluka 2007/779/EZ), on se
može aktivirati u slučaju kriza koje nadilaze kapacitete država članica, kao što su određeni šumski požari
(Grčka, 2007. i 2012.) i određene oluje.
a. Europski referentni okvir za šumarske
aktivnosti vjerojatna nadgradnja 2013.
Šumarska strategija za EU (Rezolucija Vijeća od 15.
Prosinca 1998.) referentni je okvir za šumarski sektor
u EU. Njome se nastoji poboljšati koordinacija politika država članica i aktivnosti EU-a koje utječu na
šume. Njezina su temeljna načela poštovanje načela
supsidijarnosti, održivo upravljanje šumama i priznavanje njihove višefunkcionalne uloge.
Akcijskim planom EU-a u korist šuma
(COM(2006)0302), dopunskim instrumentom strategije, nastoji se poboljšati dugoročna konkurentnost
šumarstva, zaštititi okoliš, doprinijeti boljoj kvaliteti
života Europljana i poduprijeti međusektorsku povezanost šumarskih inicijativa. Ovaj je Akcijski plan dopunjen Komunikacijom o inovativnoj i održivoj drvno-prerađivačkoj industriji EU-a (COM(2008)0113) u
kojoj su predložene nove mjere za jačanje konkurentnosti drvno-prerađivačke industrije.
b.Aktivnosti EU-a koje utječu na
šume: vrlo širok spektar
1. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP),
glavni izvor europskog financiranja šuma
Otprilike 90 % financijskih sredstava EU-a za šume
dolazi od politike za ruralni razvoj (Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj ili EPFRR) koji je drugi stup ZPP-a. U razdoblju 2007. – 2013. otprilike 8
milijardi eura (9 % proračuna EPFRR-a) predviđeno
je za sufinanciranje šumarskih mjera. Države članice
mogle su izabrati između 20 mjera koje su izravno
ili neizravno povezane sa šumama. U okviru potprograma 1. (konkurentnost), države članice najviše su
koristile mjere koje su se ticale obrazovanja, povećavanja ekonomske vrijednosti šuma, rasta dodane
vrijednosti šumarskih proizvoda i razvoja infrastruktura. U okviru potprograma 2. (okoliš) nalaze se dvije najvažnije mjere: potpore za prvo pošumljavanje
poljoprivrednih i nepoljoprivrednih zemljišta (2,4
milijarde eura od EPFRR-a) i obnavljanje šumarskog
potencijala te za usvajanje mjera zaštite (1,6 milijardi
eura). Među najčešće biranim mjerama isto je tako
i potpora neproduktivnim ulaganjima. Na primjer,
otprilike 890 000 hektara poljoprivrednog i nepoljoprivrednog zemljišta trebalo bi biti pošumljeno
tijekom navedenog razdoblja. Naposljetku, u okviru
potprograma 3. (diversifikacija), potpora širenju na
nepoljoprivredne djelatnosti (na primjer, proizvodnja obnovljive energije) najkorištenija je mjera povezana sa šumama.
K tomu, oko 37,5 milijuna šumskih hektara pripada
mreži za zaštitu prirode, Naturi 2000, uspostavljenoj
u okviru politike EU-a za zaštitu okoliša. Financijski
instrument za okoliš (LIFE+) podržava razne šumarske projekte, kao na primjer sprečavanje šumskih
požara. Osim toga, Strategijom EU-a za biološku
raznolikost (COM(2011)0244) do 2020. predviđa se
utvrđivanje planova za održivo upravljanje šumama.
Europski sustav za informiranje EFFIS nadzire šumske požare. EU isto tako promiče ekološke natječaje
za javnu nabavu (COM(2008)0400) kojima se može
poduprijeti potražnja za drvom proizvedenim na
održiv način. Europska eko-naljepnica dodijeljena je
parketima, namještaju i papirima. Osim toga, akcijskim planom FLEGT predviđaju se „dobrovoljni partnerski sporazumi” s državama koje su proizvođači
drva te Uredba (Uredba (EU) br. 995/2010) koja je na
snazi od ožujka 2013. i kojom se zabranjuje stavljanje nezakonito posječenih stabala na tržište.
EU isto ako sudjeluje u brojnim međunarodnim
procesima koji utječu na šume (Protokol iz Kyota
itd.). Na paneuropskoj razini, Forest Europe i dalje
je glavna šumarska politička inicijativa. U tijeku su
rasprave o pravno obvezujućem sporazumu koji se
tiče upravljanja i održivog korištenja šumama. Što
se tiče njezine klimatske politike, različite se inicijative bave šumama: Zelena knjiga o njihovom pripremanju za klimatske promjene (COM(2010)0066);
uzimanje u obzir uloge šuma u međunarodnim
obvezama EU-a u borbi protiv klimatskih promjena
(COM(2012)0093); potpora zaustavljanju daljnjeg
SEKTORSKE POLITIKE
232
gubitka šumskog pokrivača na svjetskoj razini najkasnije do 2030. i smanjivanje krčenja tropskih šuma za
najmanje 50 % odsada do 2020. (COM(2008)0645);
financiranje projekata u okviru programa REDD+ čiji
je cilj smanjenje emisija povezanih s krčenjem i propadanjem šuma u Aziji, Africi i Južnoj Americi. Naposljetku, moguće je uključiti i politiku susjedstva;
tako se akcijskim programom za 2012. za Maroko
predviđa program potpore njegovoj šumarskoj politici u iznosu od 37 milijuna eura.
Uloga Europskog parlamenta
EP ima jednake zakonske ovlasti kao i Vijeće na brojnim područjima koje utječu na šume: u poljoprivredi,
zaštiti okoliša itd. (redovni zakonodavni postupak).
Jednako tako ima zakonske ovlasti u proračunskom
postupku. Osim toga, EP redovno usvaja rezolucije
koje se tiču šuma. Posebno, njegova rezolucija od 30.
siječnja 1997. (T4-0026/1997) dovela je do usvajanja
Šumarske strategije EU-a u Vijeću. EP osobito predlaže pokretanje akcija čiji je cilj zaštita šuma, njihova
veća valorizacija i podupiranje njihovog širenja. EP je
također u svojoj rezoluciji od 16. veljače 2006. (T60068/2006) izrazio potporu provođenju akcijskog
plana za održivo upravljanje šumama, s obzirom
da je poboljšano upravljanje šumama zahtijevalo
povezanije i aktivnije djelovanje. Na kraju, u svojoj
Rezoluciji od 11. svibnja 2011. (T7-0226/2011) EP je
zagovarao promjenu šumarske strategije i akcijskog
plana EU-a, kako bi se uzeli u obzir aspekti povezani
s klimatskim promjenama i kako bi se ostvario daljnji
napredak u održivom upravljanju šumama.
JJ Guillaume Ragonnaud
233
5.3.Zajednička ribarstvena politika
5.3. Zajednička ribarstvena
politika
5.3.1. Zajednička ribarstvena
politika: nastanak i razvoj
Zajednička ribarstvena politika zasnovana je u Ugovoru iz Rima. Prvotno je bila
vezana uz Zajedničku poljoprivrednu politiku, no s vremenom postajala je neovisnija.
Glavni cilj zajedničke ribarstvene politike od njezine reforme iz 2002. jest osigurati
održivo iskorištavanje ribolovnih resursa te prihode i stabilna radna mjesta ribarima.
Ugovorom iz Lisabona uvedeno je više izmjena u području ribarstvene politike. Vijeće i
Parlament postigli su dogovor o novoj zajedničkoj ribarstvenoj politici 2013. godine.
Pravna osnova
Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU).
Ugovorom o funkcioniranju Europske Unije uvedene su neke promjene u vezi sa sudjelovanjem Parlamenta u izradi zakona o zajedničkoj ribarstvenoj
politici. Najvažnija promjena je da se zakonodavstvo
koje je potrebno za ostvarenje ciljeva zajedničke
ribarstvene politike sada donosi redovnim zakonodavnim postupkom (ranije poznat kao postupak
suodlučivanja), čime Parlament postaje suzakonodavac. Ipak, zakonodavne odredbe o „nametima
potpora i količinskih ograničenja te o utvrđivanju
i raspodjeli ribarskih mogućnosti” (Članak 43. stavak 3. UFEU-a) ostaju kao što su utemeljene u Ugovoru o Europskoj Zajednici (Ugovor o EZ-u), što znači
da to zakonodavstvo jedino može usvojiti Vijeće na
prijedlog Komisije.
U pogledu ratifikacije međunarodnih sporazuma na
području ribarstva Ugovor iz Lisabona naglašava da
sporazume ratificira Vijeće nakon što Parlament da
svoju suglasnost.
sti europskih flota i opskrba potrošača kvalitetnom
hranom. Reformom iz 2002. tim je ciljevima dodano
održivo i uravnoteženo iskorištavanje živih morskih
resursa s ekološkog, ekonomskog i socijalnog stajališta ističući da se održivost mora temeljiti na pouzdanim znanstvenim mišljenjima i načelu opreznosti.
Nova temeljna pravila ZRP-a stupila su na snagu 1.
siječnja 2003.
Postignuća
a.Kontekst
Zajednička ribarstvena politika izvorno je bila sastavni dio zajedničke poljoprivredne politike, no postupno je, razvojem Zajednice nakon što su države
članice 1970. uvele isključive gospodarske pojaseve
te postupnim pristupanjem država sa značajnim ribolovnim flotama, dobila zaseban identitet. Te promjene značile su da je Zajednica trebala rješavati
posebne probleme vezane uz ribarstvo, kao što su
pristup zajedničkim resursima, očuvanje ribljih fondova, strukturne mjere primjenjive na ribolovne flote i međunarodne odnose u ribarstvu.
Ciljevi
1.Početci
Ribarstvo predstavlja prirodno, obnovljivo, pokretno
i zajedničko dobro koje je dio našeg zajedničkog naslijeđa. Zajednička ribarstvena politika predviđena je
Ugovorom iz Rima a sad se člankom 39. stavkom 1.
UFEU-a utvrđuju ciljevi ZRP-a, koji su isti i za zajedničku ribarstvenu politiku s obzirom na to da članak
38. određuje poljoprivredne proizvode kao „plodovi
zemlje, proizvodi stočarstva i ribarstva te proizvode prvog stupnja prerade neposredno vezani uz te
proizvode”. Ribarstvo je zajednička politika, što znači da se zajednička pravila usvajaju na razini EU-a i
primjenjuju u svim državama članicama. Prvotni
ciljevi ZRP-a bili su očuvanje ribljih fondova, zaštita
morskog okoliša, osiguranje ekonomske održivo-
Vijeće je tek 1970. usvojilo zakonodavstvo o osnivanju zajedničke organizacije tržišta ribljih proizvoda
i uvela strukturnu politiku Zajednice na području
ribarstva.
2. Rani razvoj
Ribarstvo je imalo važnu ulogu u pristupnim pregovorima Ujedinjene Kraljevine, Irske i Danske Ekonomskoj zajednici 1972. godine. Tada se dogodio
odmak od temeljnog načela slobode pristupa moru:
nacionalna prava za isključiv obalni ribolov u teritorijalnim vodama koja vrijede unutar 12 nautičkih milja
od obale proširila su isključive gospodarske pojaseve do 200 nautičkih milja od obale. Države članice
SEKTORSKE POLITIKE
234
dogovorile su se prepustiti upravljanje ribolovnim
resursima Europskoj komisiji.
sigurnih bioloških granica i višegodišnje planove
upravljanja za ostale riblje fondove.
3. Uredbe i reforme zajedničke
ribarstvene politike
Kako bi se izbjegla još veća neravnoteža između
prevelikog kapaciteta flote i stvarnih mogućnosti
ribolova, od 2005. potpore su se morale isključivo
koristiti za poboljšanje sigurnosti i radnih uvjeta
na plovilima i kvalitete proizvoda za uvođenje selektivnijih ribolovnih tehnika ili opremanje plovila
sustavom za satelitsko praćenje.
a. Uredba iz 1983. godine
Nakon nekoliko godina pregovora Vijeće je 1983.
usvojilo Uredbu (EEZ) br. 170/83 kojom se uspostavlja zajednička ribarstvena politika nove generacije
koja utvrđuje obveze opredijeljene za isključive
gospodarske pojaseve i uvodi koncept relativne
stabilnosti te predviđa zaštitne mjere upravljanja
temeljene na ukupnom dozvoljenom ulovu i kvotama. Nakon 1983. zajednička ribarstvena politika
morala se prilagoditi istupanju Grenlanda iz Zajednice 1985., pristupanju Španjolske i Portugala 1986. te
ponovnom ujedinjenju Njemačke 1990. Ta tri događaja utjecala su na veličinu i strukturu flote Zajednice te na njezinu mogućnost ulova.
b. Uredba iz 1992. godine
Godine 1992. Uredbom (EEZ) br. 3760/92 koja sadrži
odredbe o ribarstvenoj politici do 2002., nastojala se
ispraviti velika neravnoteža između kapaciteta flote i
mogućnosti ulova Kao rješenje predloženo je smanjenje flote Zajednice, uz strukturne mjere kojima
su se nastojale ublažiti socijalne posljedice. Novom
uredbom uveden je pojam „ribolovni napor” u svrhu ponovne uspostave i održanja ravnoteže između
raspoloživih resursa i ribolovnih aktivnosti. Uredbom
je predviđen učinkovit sustav dozvola kojim je uređen pristup resursima.
c. Reforma iz 2002.
Mjere uvedene Uredbom (EZ) br. 3760/92 nisu se
pokazale dovoljnima u zaustavljanju prekomjernog
ulova te se nastavilo ubrzano iscrpljivanje ribljih
fondova. Ova kritična situacija dovela je do reforme
koja se sastoji od tri uredbe koje je Vijeće usvojilo u
prosincu 2002. te koje su stupile na snagu 1. siječnja
2003.:
•
Okvirna uredba (EZ) br. 2371/2002 o očuvanju
i održivom iskorištavanju ribolovnih resursa
(stavlja izvan snage Uredbe (EEZ) br. 3760/92 i
101/76);
•
Uredba (EZ) br. 2369/2002 kojom se utvrđuju podrobna pravila i postupci u vezi sa strukturnom
pomoći Zajednice na području ribarstva (izmjenjuje Uredbu (EZ) br. 2792/1999);
•
Uredba (EZ) br. 2370/2002 kojom se uvodi izvanredna mjera Zajednice za rashodovanje ribarskih
plovila.
Ključni cilj reforme iz 2002. bio je osigurati održivu
budućnost ribarstva nastojeći osigurati sigurne prihode i opskrbu potrošača uz očuvanje krhke ravnoteže morskih ekosustava. Reformom je uveden
dugoročni pristup upravljanju ribarstvom koji sadrži
pripremu hitnih mjera uključujući višegodišnje planove obnove za riblje fondove koji se nalaze izvan
Društveno-ekonomske mjere također su se uvele
kako bi se pružila potpora industriji tijekom prijelaznog razdoblja. Za osiguravanje učinkovitijeg,
transparentnijeg i pravednijeg nadzora, osnovana
je Agencija za kontrolu ribarstva Zajednice sa sjedištem u Vigu (Španjolska).
Reforma iz 2002. omogućuje ribarima veće pravo
glasa u odlukama koje ih se tiču osnivanjem regionalnih savjetodavnih vijeća koja se sastoje od ribara,
znanstvenih stručnjaka, predstavnika sektora vezanih za ribarstvo i akvakulturu, regionalnih i nacionalnih uprava ekoloških grupa i potrošača.
Reforma zajedničke ribarstvene
politike iz 2009.
Reforma iz 2002. kratkoročno nije donijela očekivane rezultate budući da se pogoršanje nekih ribljih
fondova nastavilo povećavati. U isto vrijeme isticala
je neke od problema koji do tada nisu bili zabilježeni,
poput problema s odbacivanjem ulova.
Komisija je 2009. pokrenula javno savjetovanje
o reformi zajedničke ribarstvene politike s ciljem
uključivanja novih načela kojima bi se upravljalo ribarstvom EU-a u 21. stoljeću. Nakon duge rasprave u
Vijeću i – po prvi put – u Parlamentu 1. svibnja 2013.
postignut je sporazum o novom sustavu ribarstva
koji se temelji na tri glavna stupa:
•
novi ZRP;
•
zajednička organizacija tržišta za ribarske i akvakulturne proizvode;
•
novi Europski fond za pomorstvo i ribarstvo.
Cilj novog ZRP-a je osigurati dugoročnu ekološku
održivost aktivnosti sektora ribarstva i akvakulture
i upravljanje tim aktivnostima na način sukladan
s ciljevima gospodarske i društvene koristi u svrhu
ostvarivanja gospodarske i društvene koristi te koristi u politici zapošljavanja. Najvažnije točke su sljedeće:
•
jačanje višegodišnjeg upravljanja temeljenog na
ekosustavu radi jačanja uloge koju su dobili višegodišnji planovi u prethodnoj reformi, ali i radi
stvaranja pristupa koji se više temelji na ekosustavu, zamjenom planova za pojedinačne vrste
planovima za više vrsta riba i ribarstvo općenito.
•
maksimalno održiv prinos uzimajući u obzir
međunarodne kompromise poput sastanka na
vrhu o održivom razvoju održanom 2002. u Jo-
235
5.3.Zajednička ribarstvena politika
hannesburgu, novi ZRP postavit će maksimalno
održiv prinos kao glavni cilj cjelokupnog ribarstva. Gdje je to moguće, do 2015. a najkasnije do
2020. ribolovna smrtnost postavit će se na razinu
FMSY (količina ulova određenog fonda koja omogućava maksimalno održivi prinos).
•
•
•
•
•
•
Zabrana o odbacivanja ulova: nova reforma će
okončati jednu od najneprihvatljivijih praksi uobičajenu za ribarstvo EU-a. Treba ukinuti odbacivanje ulova reguliranih vrsta i u kombinaciji s
tim, uvest će prateće mjere za provođenje zabrane. Do 2019. cjelokupno ribarstvo EU-a provodit
će novu politiku o odbacivanju ulova.
Za kapacitet flota, novi ZRP obvezuje države članice da prilagode svoje ribolovne kapacitete da
budu u skladu s ribolovnim mogućnostima. Države članice trebaju izraditi planove za smanjenje kapaciteta ukoliko dođe do prekomjernog
kapaciteta u bilo kojem dijelu flote.
Mala ribarstva imat će posebnu ulogu u novom
ZRP-u s obzirom na njihovu važnost u ribarskom
sektoru EU-a. Zona zabrane lova od 12 nautičkih
milja za tradicionalne flote treba se nastaviti primjenjivati do 2022. i državama članicama dati
preporuke da raspodjele veći dio kvota na to
područje, zbog njegovog slabog ekološkog utjecaja i visokog intenziteta radne snage.
Pravila o aktivnostima ribarskih flota EU-a u trećim zemljama i u međunarodnim vodama treba
utvrditi u kontekstu vanjskih odnosa EU-a, osiguravajući da budu u skladu s propisima politike
EU-a. Dogovore o ribarenju u takvim vodama
treba utvrditi partnerskim ugovorima i sudjelovanjem u regionalnim organizacijama za upravljanjem ribarstvom.
Nova reforma se također usmjerava na održivu
akvakulturu s dvostrukim ciljem povećanja prinosa za opskrbu ribljeg tržišta EU-a i jačanje rasta
obalnih i ruralnih područja. Taj bi se cilj ostvario
nacionalnim planovima koji bi uklonili administrativne prepreke i osigurali ekološke, socijalne
i gospodarske standarde za sektor akvakulture.
Novim se obvezama od država članica očekuje
da ojačaju ulogu znanosti u budućnosti ZRP-a
povećavajući prikupljanje podataka i razmjene
informacija o ribljem fondu, flotama i njihovom
utjecaju na ribolovne aktivnosti.
•
Cilj reforme je postići decentraliziranije upravljanje približavanjem postupaka odlučivanja ribarima. Cilj nove uredbe je da zakonodavci EU-a
postavljaju opći okvir, a države članice da izrađuju provedbene mjere međusobno surađujući na
regionalnoj razini.
Zajednička organizacija tržišta za ribarske i akvakulturne proizvode dio je paketa reformi. Cilj joj je
ojačati konkurentnosti ribarske industrije EU-a i povećati transparentnosti na tržištu modernizacijom i
pojednostavljenjem postojećih uredbi. Organizacije
proizvođača imat će vodeću ulogu u budućnosti tržišta EU-a, posebice u kolektivnom upravljanju, nadzoru i kontroli.
Također će se uvesti novi tržišni standardi za označavanje, kvalitetu i sljedivost koji će pružiti kupcu
više informacija o održivosti prilikom kupnje ribljih
proizvoda.
Novi Europski fond za pomorstvo i ribarstvo koristit
će kao financijski instrument prilikom provođenja
zajedničke ribarstvene politike i zajedničke organizacije tržišta za ribarske i akvakulturne proizvode.
Uloga Europskog parlamenta
a.Nadležnost
•
Zakonodavstvo o ribarstvu: Ugovor iz Lisabona
propisuje suodlučivanje (redovan zakonodavni
postupak)
•
EU kao ugovorna stranka međunarodnih konvencija o ribarstvu i zaključivanje sporazuma s
trećim zemljama (suodlučivanje s Vijećem)
b.Uloga
Ugovorom iz Lisabona Parlamentu je dana veća uloga u donošenju zakona, dajući mu mogućnost uređivanja zajedničke ribarstvene politike i nadzora nad
pravilima koja uređuju aktivnosti u sektorima ribarstva i akvakulture unutar EU-a.
JJ Rafael Centenera Ulecia
SEKTORSKE POLITIKE
236
5.3.2. Očuvanje ribolovnih resursa
Za očuvanje ribolovnih resursa potrebno je osigurati održivo iskorištavanje ovih
resursa i dugoročnu vitalnost sektora. Kako bi se ovaj cilj postigao Europska
unija je usvojila zakone kojima se uređuje pristup vodama EU-a, raspodjela i
iskorištavanje resursa, ukupan dopušten ulov i ograničenje ribolovnog napora.
Pravna osnova
Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU).
još naredne tri godine, no za područje iverka datum
nije utvrđen zbog nesigurnosti oko dužine i opsega
potrebnih studija.
2. Raspodjela resursa i održivo iskorištavanje
Ciljevi
a. Načelo relativne stabilnosti
Glavni je cilj osiguravanje dugoročne vitalnosti sektora održivim iskorištavanjem resursa.
Ribolovne mogućnosti raspodijeljene su između
država članica na način da osiguravaju relativnu stabilnost ribolovnih aktivnosti svake države članice za
svako riblje naselje o kojemu je riječ. Načelo relativne
stabilnosti koje se posebno temelji na povijesnim razinama ulova podrazumijeva održavanje utvrđenog
postotka dozvoljenog ribolovnog napora za glavne
komercijalne vrste za svaku državu članicu. Ribolovni napor u pravilu mora biti dugoročno stabilan s obzirom na važnost očuvanja ribolova, naročito u regijama koje već dugo ovise o ribolovnim aktivnostima.
Postignuća
a.Temeljna načela kojima se uređuje
pristup vodama i resursima
1. Pristup vodama EU-a
a. Načelo jednakog pristupa
Osnovno je načelo da ribarska plovila EU-a imaju jednako pravo pristupa vodama i resursima širom EU-a.
b. Ograničenje unutar zone od 12 nautičkih milja
Radi se o iznimci od načela jednakog pristupa vodama EU-a koje se nalaze unutar 12 nautičkih milja
od polaznih crta. U tim zonama države članice mogu
zadržati isključiva prava na ribolov. Ovo se odstupanje temelji na nužnosti očuvanja najosjetljivijih zona
ograničavanjem ribolovnog napora i zaštićivanjem
tradicionalnih ribolovnih aktivnosti o kojima ovisi
društveni i gospodarski razvoj određenih obalnih
zajednica. Mjere kojima se utvrđuje pristup vodama
i resursima usvojene su na temelju raspoloživih bioloških, društveno-ekonomskih i tehničkih podataka.
Uredbom (EZ) 1152/2012 ovo je ograničenje produženo do kraja 2014.
b. Održivo iskorištavanje
Očuvanje resursa prilagođavanjem ribolovnih kapaciteta ribolovnim mogućnostima jedan je od prioriteta zajedničke ribarstvene politike. Kako bi se postiglo održivo iskorištavanje, ribljim se naseljima mora
upravljati prema načelu najvišeg održivog prinosa.
U tu svrhu, odluke ZRP-a temelje se na najboljim
raspoloživim znanstvenim mišljenjima uz primjenu
načela predostrožnosti pri čemu nedostatak dostatnih znanstvenih informacija ne može biti opravdanje
za odgađanje ili nepoduzimanje mjera za očuvanje
vrsta. Održivo iskorištavanje također zahtijeva da se
u upravljanje ribarstvom postupno uvodi pristup temeljen na ekosustavu.
b.Očuvanje ribolovnih resursa
c. Ograničenja pristupa izvan zone
od 12 nautičkih milja
1. Ukupni dopušteni ulov i ograničenja
ribolovnog napora
Komisija je 2005. objavila Komunikaciju [COM(2005)
422] o preispitivanju određenih ograničenja pristupa u okviru zajedničke ribarstvene politike (ZRP)
(Shetland Box i područje iverka). Komunikacija je bila
odgovor na obvezu procjene opravdavanja ograničenja pristupa vodama i resursima koji se nalaze
izvan zone od 12 nautičkih milja. Shetland Box uspostavljen je zbog nadzora pristupa vrstama koje su
od posebne važnosti u regiji i koje su biološki osjetljive dok je područje iverka nastalo radi smanjivanja razine otpada riba plosnatica, naročito iverka, u
okviru ribolova u Sjevernom moru. Komunikacijom
se predviđa trajanje ograničenja pristupa Shetlandu
a. Ograničenje ulova
Ukupni dopušteni ulov koji se temelji na znanstvenom mišljenju Međunarodnog vijeća za istraživanje
mora i Znanstvenog, tehničkog i ekonomskog odbora za ribarstvo za većinu ribljih naselja nastavlja se
izračunavati na godišnjoj osnovi kako bi se mogao
prepravljati u skladu s promjenama razina ribljih naselja. No u okviru višegodišnjeg upravljanja resursima ograničenja ulova bit će stabilnija i ribarima će
omogućiti da bolje planiraju svoje aktivnosti.
237
5.3.Zajednička ribarstvena politika
b. Ograničenje ribolovnog napora
Ove bi se mjere mogle primijeniti u okviru planova
za obnavljanje ugroženih ribljih naselja. Njima će se
na primjer ograničavati broj dana mjesečno odobrenih za ribolov. Ovaj se broj može mijenjati ovisno o
korištenom ribolovnom alatu, posjećenoj ribolovnoj
zoni (na temelju potpodjela Međunarodnog vijeća
za istraživanje mora), ciljnoj vrsti, stanju ribljih naselja, a možda i o snazi plovila. Kako bi osigurala veću
fleksibilnost, država članica može rasporediti te dane
među različitim plovilima svoje flote.
c. Tehničke mjere
Namjena ovakvih mjera uglavnom je sprečavanje
ulova mladih riba, nekomercijalnih vrsta i raznih
morskih životinja. Pokrivaju ciljne vrste i srodne vrste
(u slučaju kombiniranog ribolova), ribolovnu zonu i
vrstu korištenog alata. Najuobičajenije tehničke mjere odnose se na:
bioloških granica. Tim se planovima predviđa najveći
dopušteni ulov i niz tehničkih mjera, uz vođenje računa o značajkama svakog ribljeg naselja i njegovog
ribolova (ciljna vrsta, korišteni alat, stanje ciljnih ribljih naselja) kao i o ekonomskom utjecaju mjera na
ribolove u pitanju.
Višegodišnji planovi obnove ribljih naselja provode
se u slučaju ugroženih ribljih naselja. Temelje se na
znanstvenim mišljenjima i predviđaju ograničenje
ribolovnog napora (ograničenje broja dana na moru
za plovila). Njima se jamči da će „učinci ribolovnih
aktivnosti na morske ekosustave ostati na održivim
razinama”.
3. Upravljanje flotom
Upravljanje flotom način je prilagođavanja ribolovnih kapaciteta radi uspostavljanja stabilne i održive
ravnoteže između ribolovnog kapaciteta i ribolovnih
mogućnosti. To uključuje:
•
ribolovni alat, utvrđivanje veličine najmanje očice za mreže, zadane strukture mreža i koliko ih
smije biti na brodu;
•
utvrđivanje broja i vrste plovila kojima je dopušteno obavljati ribolov (na primjer pomoću ribarskih dozvola);
•
sastav i ograničenja slučajnog ulova na plovilu;
•
•
korištenje odabranog ribarskog alata radi smanjenja utjecaja ribolovnih aktivnosti na morske
ekosustave i neciljne vrste;
korištenje registra flote radi kontrole i nadzora
ribolovnog kapaciteta;
•
sustavi ulaska i izlaska plovila iz flote i smanjenje
ukupnog kapaciteta;
•
provođenje mjere za smanjivanje ribolovnog napora i određivanje referentnih razina;
•
obvezivanje država članica na podnošenje izvješća o kapacitetu svoje flote;
•
korištenje instrumenata Europskog fonda za ribarstvo radi prilagođavanja ribolovnog kapaciteta.
•
zone i razdoblja u kojima su ribolovne aktivnosti
zabranjene ili ograničene, uključujući u svrhu zaštite mrijestilišta i rastilišta;
•
utvrđivanje najmanje veličine organizama koji se
mogu zadržati na plovilu i/ili iskrcati.
U slučaju ozbiljne prijetnje očuvanju živih vodenih
resursa ili prijetnje morskom ekosustavu nastale
zbog ribolovnih aktivnosti i koje zahtijevaju žurno
djelovanje, Komisija i države članice (ili potonje na
vlastitu inicijativu) mogu usvojiti hitne mjere radi zaštite ribljih naselja i obnavljanja ravnoteže ugroženih
morskih sustava.
Osim toga, države članice mogu usvojiti mjere očuvanja i upravljanja primjenjive na sva ribarska plovila
u svojoj zoni od 12 milja, pod uvjetom da te mjere
nisu diskriminirajuće i da su već održana savjetovanja s Komisijom, ostalim državama članicama kojih
se to tiče i nadležnim regionalnim savjetodavnim vijećem. Međutim, ako su takve mjere strože od zakona EU-a, države ih članice mogu primjenjivati samo
na ribarska plovila koja plove pod njihovom nacionalnom zastavom u vodama pod njihovim suverenitetom i nadležnošću.
Naposljetku, projekti pokusnog ribolova provode se
s ciljem promicanja očuvanja i istraživanja selektivnih ribarskih tehnika koje će se primjenjivati.
2. Dugoročna strategija za upravljanje
ribolovnim resursima
Višegodišnji planovi upravljanja ribljim naseljima nastoje očuvati količinu ribljih naselja unutar sigurnih
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament (EP) uvijek je vodio računa o poštovanju načela predostrožnosti i održivosti resursa.
Od nedavno se amandmani o upravljanju ribljim
naseljima i njihovom obnavljanju, koje je predložio
Odbor za ribarstvo Parlamenta, puno više uzimaju u
obzir nego prije. Na primjer, nijedan prijedlog amandmana koje je EP 2004. podnio na plan za populaciju
bakalara nije bio usvojen. No neki od njih uvršteni
su (barem djelomično) u plan za populaciju bakalara iz 2008. Sveukupno je 80 % amandmana EP-a na
taj plan prihvaćeno u svojoj cijelosti ili djelomično.
Slična je situacija nastala s planovima za populaciju
tunja iz 2007. i 2009.
Revizija plana iz 2008. o obnovi populacije bakalara
postupak je s najvećim brojem izmjena između faza
predlaganja i usvajanja. Plan za populaciju škotske
haringe bio je prijedlog na koji je podnesen najmanji
broj amandmana. Najviše se promjena ticalo mjera
nadzora ribolovnog napora. U sedam od 12 planova
razmotrenih nakon 2002. izbrisani su veliki dijelovi
poglavlja o ograničenju ribolovnog napora. Riječ je
o sljedećim planovima: 1.) bakalar 2004.; 2.) sjeverni
SEKTORSKE POLITIKE
238
oslić; 3.) južni oslić i škampi; 4.) list iz Biskajskog zaljeva; 5.) list iz zapadnog dijela kanala La Manche; 6.)
iverak i list iz Sjevernog mora te 7.) baltički bakalar. Ti
su planovi na početku sadržavali poglavlje s nizom
odredbi (8 članaka) o korištenju kilovat-dana za regulaciju ribolovnog napora i izradu baze podataka
i popisa plovila koja će te podatke dostavljati. Ovo
je poglavlje u cijelosti brisano, najprije iz plana za
populaciju bakalara iz 2004. i kasnije iz svih ostalih
planova koji su sadržavali takvo poglavlje, jer je procijenjeno da će njegove odredbe imati diskriminirajući utjecaj na države članice s velikim ribolovnim
flotama koje love bakalar, u odnosu na flote kojima
je bakalar usputan ulov. Umjesto brisanog poglavlja,
u svaki je plan uključen niz odredbi kojima se nastoji
ograničiti ribolovni napor, čime se stvorio promjenjiv
i složen pristup ograničavanju ribolovnog napora.
Sustav koji je usvojen za plan za populaciju bakalara
iz 2004. (dani na moru po ribolovnom alatu) na početku nije uspio smanjiti ribolovni napor i u uredbi
iz 2008. zamijenjen je shemom ograničavanja ukupnih kilovat-dana po floti u kojoj se posebno vodilo
računa o utjecaju svake flote na smrtnost populacije
bakalara.
Do velikog broja promjena došlo je i kod plana za
populaciju južnog oslića i škampa, uključujući i
promjene načina ograničavanja napora i inspekcije,
praćenja i kontrole, od kojih je većinu predložio EP.
Značajne promjene kojima se jača plan za populaciju
tunja donesene su nakon primjedbi EP-a i Vijeća, uključujući i dodavanje obveze posjedovanja ribolovnih planova za države članice.
Jedna od glavnih razlika između prijedloga o obnavljanju populacije europskih jegulja i usvojene
konačne uredbe bila je brisanje odredbi o sezonskim
zabranama lova na jegulje. Naglasak je umjesto toga
stavljen na planove gospodarenja populacijom jegulje koji bi zabranu ulova mogli uključiti kao jedan
od mogućih upravljačkih alata. Odbor za ribarstvo
EP-a usprotivio se sezonskim zabranama ribolova i
predložio da se ribolovni napor upola smanji; no ovo
smanjenje napora primjenjuje se samo u slučajevima u kojima nijedan plan upravljanja populacijom
jegulje nije odobren.
JJ Rafael Centenera
239
5.3.Zajednička ribarstvena politika
5.3.3. Kontrola ribolova
Cilj kontrole ribolova i borbe protiv kršenja pravila u vezi s ribolovom jest
da se zajamči odgovarajuća primjena tih pravila te da se, u slučaju potrebe,
naloži njihovo provođenje. Nadležnosti i odgovornosti u ovom području
dijele države članice, Komisija i gospodarski subjekti. Protiv država članica
koje ta pravila ne poštuju može se pokrenuti postupak zbog povrede.
Pravna osnova
Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije.
Ciljevi
Cilj politike kontrole jest da se osigura poštovanje
odredbi propisa u vezi s ribolovom i da se, u slučaju potrebe, naloži njihovo provođenje. Ukratko, prihvaćanje mjera dio je odgovornosti tijela Europske
unije, dok su države članice odgovorne za njihovu
primjenu i za kažnjavanje počinitelja prekršaja utvrđenih na području pod svojom nadležnošću.
jamčiti zajedničku uspostavu inspekcijskih i nadzornih sredstava država članica i Europske unije.
b. Pojašnjenje nadležnosti aktera
u području ribarstva
•
Države članice nadležne su za provedbu pravila ZRP-a na svom teritoriju i u svojim vodama,
što vrijedi i za brodove pod njihovom zastavom
izvan njihovih voda. Države članice nadležne su i
za slanje promatrača na brodove i za donošenje
odluka, uključujući i zabranu ribolova.
•
Komisija pazi na to da države članice jednako i
učinkovito poštuju svoje obaveze. Komisija svake tri godine sastavlja izvještaj o ocjeni svoga
djelovanja u vezi s primjenom pravila ZRP-a od
strane država članica, a podnosi ga Europskom
parlamentu i Vijeću.
•
Gospodarski subjekti uključeni u sve ribolovne
aktivnosti, od ulova, prijevoza i obrade te komercijalizacije, moraju poštovati odredbe nacionalnog zakonodavstva u svim fazama proizvodnje.
Postignuća
a.Kontekst
1. Sustav kontrole i kažnjavanja prije reforme
zajedničke ribarstvene politike 2002. godine.
Kontrolu ribolova i kažnjavanje počinitelja prekršaja
koje su države članice provodile prije reforme 2002.
godine otežavala je loša primjena pravila, njihovo
nedovoljno poštovanje i prekomjerni ulov, a uzrok
tome bio je neučinkovit sustav kontrole. Pritom je
glavni problem bio nejednako provođenje zajedničke ribarstvene politike (ZRP) od strane država članica, posebno različite administrativne službe, različito
zakonodavstvo i različiti pravosudni postupci. Nažalost, i na europskoj je razini postojao niz prepreka:
nije bilo popisa sankcija koje bi države članice mogle
primijeniti u slučaju teških povreda pravila ZRP-a,
a inspekcije Komisije nisu imale veće ovlasti od inspektora država članica. Na međunarodnoj je razini
bilo neophodno bolje definirati nadležnosti Komisije
i država članica u okviru regionalnih ribarskih organizacija.
2. Sustav kontrole i provođenja propisa
nakon reforme ZRP-a 2002. godine
Nova zajednička ribarstvena politika [Uredba (EZ)
br. 2371/2002] unijela je nove izmjene u svrhu uklanjanja nedostataka prihvaćenjem sljedećih mjera.
a. Jačanje suradnje u provođenju propisa i
stvaranje zajedničke inspekcijske strukture
Ta je mjera bila predviđena akcijskim planom za ujednačeno i učinkovito provođenje ZRP-a [COM(2003)
130]. Zajednička inspekcijska struktura trebala je putem Agencije za kontrolu ribarstva Zajednice (AZKR)
c. Usklađenija primjena propisa
Sankcije unutar država članica i dalje se razlikuju i
tako sprječavaju postizanje jednakog stupnja usklađenosti. Vijeće će sastaviti popis sankcija koje države
članice moraju primjenjivati u slučaju teških povreda.
d. Osiguravanje sudjelovanja država članica
Reforma je Komisiji dala veću autonomiju u pogledu
kontrole ribolova u državama članicama (na primjer,
inspektori EU-a sada mogu provoditi kontrolu na ribarskim plovilima i u poduzećima i drugim tijelima
uključenim u ZRP bez pratnje inspektora dotične
države članice, a Komisija isto tako može smanjiti
ribolovne kvote ako država članica nije zaustavila
prekomjerni ulov). Postoji još jedna mjera, Indikator
usklađenosti sa ZRP-om, a njezin je cilj poboljšanje
poštovanja propisa senzibilizacijom javnosti za djelovanje njihove države članice u pogledu kontrole i
provedbe propisa.
b.Suradnja, kontrola i inspekcija
Europske ribarice djeluju u vodama Europske unije,
u vodama trećih zemalja ili na otvorenom moru. Države članice nadležne su za provođenje pravila ZRPa na svim brodovima koji love u njihovim vodama i
na brodovima pod njihovom zastavom izvan voda
država članica. One surađuju s inspektorima EU-a i s
SEKTORSKE POLITIKE
240
drugim državama članicama kako bi nadgledale poštovanje pravila ZRP-a.
1. Suradnja država članica i Komisije
Države članice mogu surađivati s europskim inspektorima u izvršavanju njihovih zadaća i izvješćuju Komisiju o raznim aspektima kao što su sredstva odobrena za nadzor, raščlanjivanje kontrolnih aktivnosti
te broj i tipovi povreda i primijenjenih sankcija.
2. Suradnja država članica u području inspekcije
Države članice mogu:
•
razmjenjivati inspektore
•
provoditi inspekciju brodova pod svojom zastavom u vodama cijele Europske unije, osim u
okviru područja udaljenom do 12 milja od obale
druge države članice
•
provoditi inspekciju brodova druge države članice u vodama cijele Europske unije pod uvjetom da dotična obalna država to odobri ili da
se inspekcije provode u okviru posebnog programa kontrole [članak 2. stavak 4. Uredbe (EEZ)
br 2847/93]
•
provoditi inspekciju brodova druge države članice u međunarodnim vodama
•
u drugim je slučajevima potrebno odobrenje za
inspekciju dotične države članice
3. Zajednička inspekcijska struktura
Pristup vodama i resursima Europske unije ograničen je na ribarice koje imaju povlasticu za ribolov i
dozvolu za ribolov. Isto tako, ribarice su dužne raspolagati na odgovarajući način instaliranim ispravnim
uređajima za praćenje [poput satelitskog sustava
nadzora brodova]. Kapetani ribarskih brodica sastavljaju izvještaje o ulovu i istovaru. Surađuju s inspektorima na svojim brodovima i postupaju u skladu s
uvjetima istovara, pretovara, označavanja i identifikacije brodova i ribolovnih alata i opreme. Što se
tiče komercijalizacije proizvoda ribarstva, mogu ih
prodavati isključivo ribarski brodovi ovlaštenim kupcima ili na dražbi. Inspektori država članica i Komisije
moraju kontrolirati sve aktivnosti i o njima provoditi
inspekciju. Svrha je zajedničke inspekcijske strukture
organizacija zajedničke upotrebe nacionalnih sredstava kontrole i inspekcije u skladu s europskom strategijom provedbe pravila u vezi s ribolovom.
Agencija za kontrolu ribarstva Zajednice
Osnovana je 2005. godine kao ključni element za
poboljšanje poštovanja pravila ZRP-a. Agencija će
poboljšati ujednačeno i učinkovito provođenje pravila koordinacijom i objedinjavanjem europskih i
nacionalnih sredstava kontrole, inspekcije i nadzora
ribolova (planovi za zajedničko djelovanje). Ta operativna koordinacija omogućit će rješavanje problema u izvršavanju izazvanih razlikama u sredstvima i
prioritetima kontrole država članica. Agencijom za
kontrolu ribarstva Zajednice ne mijenja se raspodjela nadležnosti država članica i Komisije pa su države
članice i dalje nadležne za kontrolu i provođenje pravila ZRP-a.
c.Izvršenje i postupci zbog povreda
1. Harmonizacija propisa
Određivanje zajedničkih obveza za sve države članice još je jedan korak prema boljem provođenju. Navedimo prije svega sljedeće mjere koje su trenutno
na snazi.
a.Sljedivost
Ona potrošačima pruža dodatne informacije o proizvodima ribarstva u svakoj fazi unutar distribucijskog lanca kako bi se smanjile povrede tijekom
ribolovnih aktivnosti ili nakon istovara. Stoga se uz
sljedivost veže veći broj obaveza. Naime, uz proizvode ribarstva, u svrhu njihove identifikacije od ulova
do potrošača, treba priložiti niz dokumenata. Ribarske brodice, uključujući i brodice trećih zemalja, koje
plove europskim vodama moraju biti opremljene
uređajima za satelitsko praćenje poput satelitskog
sustava nadzora brodova kako bi se olakšala stroga
kontrola njihovih aktivnosti.
b. Popis postupaka koji predstavljaju
teško kršenje pravila ZRP-a
Kršenje pravila ribolova nije ograničeno na morski
ribolov, već obuhvaća i iskrcaj, prodaju, skladištenje, prijevoz i uvoz ribe. U Uredbi (EZ) br. 1447/1999
pojedinačno se navode postupci koji predstavljaju
tešku povredu europskih propisa. Članice Organizacije za ribarstvo sjeverozapadnog Atlantika postigle
su sporazum o tome što predstavlja teško kršenje u
području pod njihovim nadzorom.
2. Izvršavanje od strane država članica
U skladu sa svojim obvezama izvještavanja, izvršavanje pravila u vezi s ribolovom od strane država
članica je javno i provodi se putem indikatora usklađenosti sa ZRP-om. Godišnji izvještaji Komisiji koje
podnose države članice odnose se na:
•
obveze izvještavanja o ulovu
•
prekoračenja kvota
•
izjave o ribolovnim naporima
•
registar flota, poštovanje režima ulaska/izlaska
definiranog referentnim razinama i ostale obveze u vezi s ribarskim brodicama
•
korištenje strukturne pomoći
•
ekološka pitanja (na primjer, plovila ovlaštena
za korištenje mreža stajačica ili za rezanje peraja
morskim psima).
241
5.3.Zajednička ribarstvena politika
3. Postupci zbog povreda
Radi se o postupcima koje usvaja Komisija, a koji se
službeno pokreću protiv države članice koja ne poštuje pravo Europske unije. Najčešći postupci odnose se na sljedeće povrede:
•
prekomjerni ulov, prekoračenje kvota i nedozvoljeni ribolov
•
netočan izvještaj o ulovu i ribarskim naporima
•
nepostojanje kontrole mjera tehničkog očuvanja (na primjer, korištenje mreža stajačica za ulov
tune nakon njihove zabrane te ulov i kupoprodaja ribe koja nije dosegla najmanju dopuštenu
veličinu)
•
neučinkovitost kontrole i inspekcije ribarske industrije.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament uvijek je podržavao donošenje
učinkovitih mjera za kontrolu i provedbu. Parlament
je iznio više zahtjeva, posebno u vezi s poboljšanjem
provedbe odredbi ZRP-a kako bi se smanjio nezakoniti, neprijavljeni ili neregulirani ribolov europskih
brodova; sa zabranom komercijalizacije svih proizvoda nezakonitog, neprijavljenog ili nereguliranog
ribolova; zatim s obavezom da se prije istovara ili
uvoza u EU pokaže da je riba ulovljena u skladu s
pravilima; sa stvaranjem upisnika brodova Europske
unije krivih za nezakoniti, neprijavljeni ili neregulirani ribolov; s uvođenjem zajedničkih minimalnih
kazni u slučaju nepoštovanja zabrane uplovljavanja
u luke Europske unije brodova krivih za nezakoniti,
neprijavljeni ili neregulirani ribolov i njihovog ulova.
Pored toga, Parlament je podržao i ojačao regulativu o dozvolama za ribolov ribarskih brodica EU-a
izvan voda EU-a i za pristup brodova trećih zemalja vodama Europske unije. To pravilo ulazi u okvir
„pojednostavljenja” ZRP-a i njime se definiraju opća
pravila o zahtjevima za izdavanje dozvola za ribolov,
pojašnjavaju odgovornosti Komisije i država članica
i konkretno navode zahtjevi u pogledu obavještavanja o ribolovnim aktivnostima. Osim toga, iznijeto je
više inovativnih ideja koje bi mogle dovesti do većeg
poštovanja odredbi sporazumâ o ribarstvu i ojačati transparentnost djelovanja brodova Unije izvan
voda EU-a. Iako je teško predvidjeti u kojoj će mjeri Vijeće izmijeniti taj prijedlog i koji će aspekti biti
uključeni u konačnu „uredbu o nadzoru”, Parlament
smatra da su odredbe iz tog prijedloga vrlo važne i
da ih treba zadržati.
JJ Jakub Semrau
SEKTORSKE POLITIKE
242
5.3.4. Strukturna pomoć u ribarstvu
Europska ribarstvena politika isprva je financirana kroz Financijski
instrument za usmjeravanje u ribarstvu (FIFG) za razdoblje 2007. – 2013.,
a u razdoblju 2014. – 2020. financirat će se iz Europskog fonda za
pomorstvo i ribarstvo (EFPR) u vrijednosti 6,5 milijardi EUR .
Pravna osnova
Članci 32. do 37. i 158. Ugovora o EZ-u i članci 38. do
43. Ugovora iz Lisabona.
Ciljevi
Glavni je cilj strukturne politike u ribarstvu prilagoditi
kapacitet flote ribolovnim mogućnostima kako bi se
na taj način smanjilo prekomjerno korištenje resursa i
tom sektoru osigurala dugoročnost. Zbog toga se radi
na modernizaciji flote i povećanju njezine konkurentnosti, uklanja se višak kapaciteta, a sektor se usmjerava prema potpori i cjelovitom razvoju onih obalnih
zona koje su jako ovisne o ribarstvu. Novi EFPR pomno
slijedi preustroj ukupne zajedničke ribarstvene politike (ZRP) te mu je svrha pomoći ribarima u ispunjenju
novih uvjeta poput zabrane odbacivanja ulova, ali će
se koristiti i za poboljšanje sigurnosnih i radnih uvjeta i
lučke infrastrukture te prikupljanje podataka.
Postignuća
a.Kontekst
citeta flote Zajednice kako bi se ona bolje uskladila s
raspoloživim resursima. Za razdoblje 2007. – 2013., Europski fond za ribarstvo (EFR) zamijenio je FIFC.
b.Instrumenti strukturne politike
1. Višegodišnji programi usmjeravanja (MAGP)
provodili su se od 1983. do 2002. u četiri faze, a predstavljali su ključni element strukturne politike. Njihova
je namjena bila prilagođavanje veličine flote država
članica Europske unije i usklađenje ribolovnih napora
s raspoloživim resursima. Međutim, što se tiče restrukturiranja flote, višegodišnji programi za usmjeravanje
pokazali su se neučinkovitim, uglavnom iz sljedećih
razloga:
•
ciljevi koje je Vijeće odobrilo bili su nedovoljno
ambiciozni;
•
nedosljedno su se primjenjivale potpore za izlazak
i potpore za izgradnju;
•
zbog poteškoća u mjerenju snage brodskih motora;
•
nisu uzeti u obzir učinci tehnološkog napretka;
•
uvođenje smanjenja ribolovnog napora (izračun
ciljeva smanjenja ribolovnog napora bio je izuzetno složen i proizvodio je štetne učinke); ciljevi
smanjenja narušeni su jer su države članice mogle
postići svoje ciljeve stalnim povlačenjem brodova ili privremenom obustavom ribarenja (vezanje
brodova).
Strukturna politika u ribarstvu potječe iz 1970. kada je
odlučeno da će se za potporu izgradnji, modernizaciji,
marketingu i obradi u ribarstvenom sektoru koristiti
Europski fond za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), dio naslovljen „Upute”.
Na sjednici Europskoga vijeća u Edinburgu 1992., odlučeno je da će se strukturna politika ribarstva uvrstiti
u Strukturne fondove s vlastitim ciljem, ciljem 5(a)
(prilagodba ribarstvenih struktura) te vlastitim financijskim instrumentom, Financijskim instrumentom za
usmjeravanje u ribarstvu (FIFG). Kako bi se osigurala
financijska potpora za područja koja ovise o ribarstvu,
pokrenuta je inicijativa Zajednice za reorganizaciju
sektora ribarstva (PESCA) za razdoblje 1994. – 1999.,
uz prateće mjere kao što su rano umirovljenje, poticaji
za mlade ribare i drugo.
Agendom 2000 uvedene su nove smjernice uključujući uvrštenje strukturnih problema područja ovisnih o
ribarstvu u novi Cilj broj 2 strukturnih fondova te ukidanje inicijative PESCA 2000. godine. Uredbom Vijeća
(EZ) br. 1263/1999 osnovan je novi okvir za intervencije FIFG za razdoblje 2000. – 2006., s ciljem postizanja održive ravnoteže između ribljih resursa i njihove
eksploatacije.
U sklopu zajedničke ribarstvene politike (ZRP), usvojen
je jednostavniji sustav ograničavanja ribolovnog kapa-
2. Rezanje brodova predstavljalo je 94 % ukupnog
broja odbačenih brodova uz potporu FIFG-a tijekom
razdoblja 1994. – 1997.
3. Reforma Zajedničke ribarstvene politike iz
2002. označila je kraj višegodišnjih programa, a uveden je jednostavniji sustav ograničavanja kapaciteta
flote EU-a. Taj je sustav državama članicama dao veću
odgovornost za upravljanje flotom.
c. Europski fond za ribarstvo (EFF)
1. EFF zamijenio je FIFG u razdoblju
2007. – 13., a imao je pet prioriteta:
•
podrška glavnim ciljevima Zajedničke ribarstvene politike (ZRP), osobito onih koji su postavljeni
reformom iz 2002. To je značilo osigurati održivu
eksploataciju ribljih resursa i stabilnu ravnotežu između tih resursa i kapaciteta ribarske flote
EU-a;
•
povećati konkurentnost i gospodarsku održivost
pružatelja usluga u sektoru;
243
5.3.Zajednička ribarstvena politika
•
promicati ekološko ribarstvo i načine proizvodnje;
•
osigurati primjerenu potporu za zaposlenike u
sektoru;
•
olakšati diversifikaciju gospodarskih djelatnosti na
područjima ovisnima o ribarstvu.
Ukupni proračun EFF-a za razdoblje 2007. – 2013. iznosio je 3 849 milijuna EUR (2 908 milijuna EUR za područja konvergencije te 941 milijun EUR za područja
bez konvergencije). Omogućeno je financiranje svih
sektora industrije – morskog i riječnog ribarstva, poslova ribogojstva, organizacije proizvođača i sektora
obrade i marketinga.
2. Načini djelovanja
Kako bi ribarstvo bilo društveno, gospodarski i ekološki održivo, Europski fond za ribarstvo usredotočio se
na:
•
mjere prilagodbe ribarske flote Zajednice (potpora za stalno ili privremeno povlačenje ribarskih
brodova te za obuku, prekvalifikaciju ili odlazak
ribara u ranu mirovinu);
•
ribogojstvo, prerada i marketing: promicanje nabavke i korištenja opreme i metoda koje smanjuju
učinak ribarenja na okoliš, osobito za mala i mikro
poduzeća;
•
mjere od zajedničkog interesa: potporu su mogli
dobiti oni projekti koji su radili na održivom razvoju odnosno očuvanju resursa, jačanju tržišta ribljih
proizvoda ili promidžbi partnerstva znanstvenika i
pružatelja usluga u sektoru ribarstva;
•
održivi razvoj obalnih ribolovnih područja: potpora mjerama i inicijativama čiji cilj je diversifikacija i
jačanje gospodarskog razvoja na područjima koja
su pogođena padom ribarskih djelatnosti;
•
tehnička pomoć: aktivnosti vezane uz pripremu,
praćenje, administrativnu i tehničku potporu,
ocjenjivanje, reviziju i kontrolu potrebne za primjenu predložene uredbe.
Raspodjela financijskih sredstava na ovih pet prioriteta
bila je u nadležnosti država članica.
D. Europski fond za pomorstvo
i ribarstvo (EMFF)
Kako bi se sporazum između Parlamenta i Vijeća o novom i detaljno revidiranom ZRP-u primijenio, prema
prijedlogu Komisije i izmjenama u Parlamentu tijekom
prvog čitanja u listopadu 2013., Europski fond za pomorstvo i ribarstvo treba se usmjeriti na sljedeće.
1. Održivo ribarstvo u EU-u
Kako novi ZRP obvezuje države članice na postavljanje
održivih ribarskih kvota za 2015. i uvodi zabranu odbacivanja neželjenog ulova, EMFF će pomoći ribarima da
se pridržavaju novih pravila pružanjem potpore za ula-
ganje u primjereniju ribarsku opremu kako bi se olakšalo rukovanje, iskrcaj i skladištenje neželjenog ulova.
2. Više podataka za bolje upravljanje ribarstvom
EMFF također će financirati prikupljanje i upravljanje
podacima o ribarstvu, na primjer podatke potrebne za
određivanje najvećeg održivog prinosa iz novih pravila
ZRP-a.
3. Zamjena motora novima
Parlament je dodao i potporu EMFF-a za povlačenje,
zamjenu odnosno modernizaciju motora pod uvjetom da je snaga novih motora barem 40% manja od
snage motora koji se zamjenjuju. Međutim, subvencije
za obnovu flote odbačene su.
4. Potpora za mlade ribare
Ribari u dobi do 35 godina dobit će do 100 000 EUR
pojedinačne potpore za početak poslovanja ako kupe
mali obalni ribarski brod starosti od 5 do 20 godina te
ako imaju pet godina profesionalnog iskustva u tom
sektoru.
5. Jednostavnija pravila, bolji nadzor i provedba
ZRP i integrirana pomorska politika (IMP) biti će financirani kroz EMFF na temelju činjenice da korištenje
jednog fonda pojednostavljuje i integrira dvije politike. Uporaba EMFF-a za financiranje mjera nadzora i
provedbe trebalo bi pomoći poštovanju pravila ZRP-a.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament oduvijek podržava uvrštenje ribarstvene
strukturne politike u strukturne fondove, na primjer
preporučuje stvaranje neovisnog Cilja broj 6 (reforma iz 1993.) za ribarstvo u okviru strukturnih fondova
te podržava proračun Europskog fonda za ribarstvo
iz sporazuma o financijskoj perspektivi za razdoblje
2007. – 2013.
Tijekom krize goriva 2008. godine, Parlament je usvojio rezoluciju kojom se podupiru ribari i predlažu načini pomoći industriji koja se nalazi u poteškoćama
(osobito pozivom Komisiji da ponovo razmotri svoja
pravila o državnim potporama – zabranjenim po zakonima EU-a – te da dozvoli najveći iznos potpore od 100
000 EUR po brodu, a ne po ribarskom poduzeću).
Parlament je 23. listopada 2013. usvojio u prvom
čitanju stajalište o prijedlogu Komisije za Uredbu o Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo
(COM(2011)0804, vidi točku D. u gornjem tekstu), naglašavajući važnost održivog ribarstva i pozivajući, kao
prvo, na poduzimanje konkretnih mjera za ukidanje
pretjeranog korištenja resursa, u kombinaciji s dobrim
upravljanjem kapacitetom flote te omogućiti ribarima
da žive od ribarenja.
JJ Jakub Semrau
11/2013
SEKTORSKE POLITIKE
244
5.3.5. Organizacije proizvođača i
zajednička organizacija tržišta
za ribarske proizvode
Zajednička organizacija tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture
bila je prva komponenta zajedničke ribarstvene politike. Suočena s aktualnom
krizom u sektoru ribarstva, ima ograničeno područje djelovanja zbog prirode
svojih intervencijskih mehanizama i oskudnih sredstava koja su im dodijeljena.
Pravna osnova
Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije.
Postojeći regulatorni okvir je Uredba Vijeća (EZ)
br. 104/2000 o zajedničkoj organizaciji tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture; prijedlogom Komisije COM(2011)0416 namjerava se zamijeniti ova Uredba.
Ciljevi
Zajedničkom organizacijom tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture utvrđuje se sustav
cijena i intervencija u cilju uređenja tržišta Unije za
ribarske proizvode. Njegovi su ciljevi:
• ispravljanje najnegativnijih učinaka neravnoteže
između ponude i potražnje,
• stabilizacija cijena radi osiguranja minimalnih
prihoda ribarima,
• promicanje konkurentnosti ribarske flote Unije
na svjetskim tržištima.
Instrumenti zajedničke organizacije tržišta su:
• povlačenje s tržišta Unije,
• postupci prijenosa,
• samostalno povlačenje i prijenosi organizacija
proizvođača, uključujući paušalne naknade i
premije,
• privatno skladištenje,
• posebne odredbe za tunu.
Svi ti intervencijski mehanizmi usredotočeni su na
organizacije proizvođača. Većina ih se nalazi u sedam država članica: u Španjolskoj, Italiji, Francuskoj,
Ujedinjenoj Kraljevini, Njemačkoj, Portugalu i Nizozemskoj. Osnivaju se uglavnom na lokalnoj razini, a u
manjoj mjeri u sektoru obalnog ribolova i akvakulture; njihov je cilj poboljšanje marketinga vlastitih proizvoda. U tu svrhu mogu poduzeti mjere kao što su:
• planiranje proizvodnje i njezino usklađivanje s
potražnjom, posebno provedbom plana ulova,
• promicanje koncentracije ponude,
• stabilizacija cijena,
• promicanje metoda kojima se potiče održiv ribolov.
Izdaci za intervencije postupno se smanjuju zbog
smanjenja troškova naknade za operativne programe i povlačenje s tržišta Unije, a oni su bili među najčešće korištenim intervencijskim mehanizmima. Od
posljednje reforme zajedničke organizacije tržišta
postupci prijenosa s prvog su mjesta po troškovima
zamijenili povlačenja s tržišta Unije.
Stanje resursa i porast cijena goriva mogu ograničiti
kratkotrajno korištenje intervencija zajedničke organizacije tržišta. Četiri države članice koje najviše
koriste instrumente zajedničke organizacije tržišta
su Francuska, Španjolska, Portugal i Irska. Njihovo je
korištenje u porastu u prve tri zemlje, ali je u Irskoj
u padu. Ostale države članice, Ujedinjena Kraljevina,
Danska, Njemačka, Švedska, Italija i Belgija, također
koriste intervencije zajedničke organizacije tržišta,
ali su njihovi troškovi znatno manji od troškova u četiri prethodno navedene zemlje.
Radi promicanja razvoja sektora ribarstva skupine
koje uključuju predstavnike proizvodnje, marketinga i prerađivačkog sektora mogu tražiti da ih države
članice priznaju kao međustrukovne organizacije.
Države članice mogu ih priznati pod nadzorom Komisije. Priznate su samo četiri međustrukovne organizacije i one djeluju na državnoj razini: Comité Interprofessionnel des Produits de l'Aquaculture, C.I.P.A.
(Francuska), INTERATÚN (Španjolska), AQUAPISCIS
(Španjolska) i O.I. FILIERA ITTICA (Italija).
U okviru reforme zajedničke ribarstvene politike
smatralo se da je potrebna opsežna reforma zajedničke organizacije tržišta pri čemu bi tržišno usmjereni instrumenti izravno ili neizravno doprinosili
postizanju ciljeva zajedničke ribarstvene politike.
Radi suočavanja s prekomjernim ribolovom i neodrživim praksama te radi udaljavanja od proizvodnih
strategija koje se temelje samo na količini, novom
zajedničkom organizacijom tržišta, kako je naglašeno u prijedlogu Uredbe o zajedničkoj organizaciji
tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture (COM(2011)0416), poduprli bi se:
• jačanje uloge organizacija proizvođača i njihovo
zajedničko upravljanje pravima pristupa te djelatnosti proizvodnje i marketinga;
• tržišne mjere kojima se povećava pregovaračka
moć proizvođača (u ribarstvu i akvakulturi), poboljšavaju prognoziranje, sprečavanje i savlada-
245
5.3.Zajednička ribarstvena politika
•
•
vanje kriza na tržištu te jača transparentnost i
učinkovitost tržišta;
tržišni poticaji i premije za održive prakse; partnerstva za održivu proizvodnju, iskorištavanje
resursa i potrošnju; certificiranje (ekoznak), promidžba i informiranje potrošača;
dodatne tržišne mjere u pogledu odbacivanja
ulova.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je 12. rujna 2012. u prvom čitanju
usvojio (620/27/27) stajalište o prijedlogu Uredbe o zajedničkoj organizaciji tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture (COM(2011)0416).
Nastojeći izgraditi tržište koje će brže reagirati i koje
će imati podršku ojačanih profesionalnih organizacija, Parlament je naglasio sljedeće:
• Jačanje organizacija proizvođača: treba ojačati te organizacije i osigurati potrebnu financijsku potporu kako bi te organizacije mogle imati
značajniju ulogu u svakodnevnom upravljanju
ribarstvom djelujući u okviru koji određuju ciljevi zajedničke ribarstvene politike. Trebale bi
se poticati nadnacionalne organizacije proizvođača ili udruge tih organizacija na nadregionalnoj razini. Trebale bi se temeljiti, po potrebi,
na biogeografskim regijama, te biti osnovane na
nadnacionalnoj razini, i biti zamišljene kao partnerstva čiji je cilj stvaranje zajedničkih i obvezujućih pravila, određujući jednake uvjete za sve
zainteresirane strane u ribarstvu. Treba osigurati
da i dalje podliježu pravilima o tržišnom natjecanju te očuvati povezanost između pojedinačnih
obalnih zajednica (uključujući predstavnike
malog obalnog ribolova) te ribarstva i voda koje
su iskorištavale u povijesti.
• Europski pomorski i ribarski fond mogao bi financijski pomoći pri pokretanju/razvoju udruga
organizacija potrošača. Radi boljeg usklađivanja
informacija između subjekata koji upravljaju
tržištem i prerađivača trebalo bi osigurati potporu organizacijama proizvođača pri stvaranju
elektroničkih baza podataka/tržišta kojima bi se
obuhvatila čitava država. Organizacije proizvođača trebale bi jačati mjere koje doprinose opskrbi hranom te stvaranju radnih mjesta u obalnim i ruralnim područjima, uključujući programe
stručnog osposobljavanja i suradnje kako bi se
mladi potaknuli na ulazak u ribarski sektor
te kako bi se osigurao primjeren životni standard svim djelatnicima u ribarstvu. Financiranje
instrumenata iz zajedničke organizacije tržišta,
uključujući Zajednički fond utvrđuje se u okviru Europskog pomorskog i ribarskog fonda, ne
dovodeći u pitanje utvrđene rate sufinanciranja.
• Borba protiv odbacivanja ulova i nezakonitog ribolova: organizacije proizvođača trebale
bi doprinositi iskorjenjivanju nezakonitog, nepri-
•
javljenog i nereguliranog ribolova primjenjujući
takve unutarnje kontrole na članove kad je to
potrebno. Kako bi se smanjio učinak ribolova na
okoliš, provedbene mjere trebale bi biti usmjerene na poboljšanje selektivnosti ribolovnih alata, kontrolu napora te izbjegavanje slučajnog i
nedopuštenog ulova. Organizacije proizvođača
trebale bi izbjegavati, smanjivati te na najbolji
način iskoristiti slučajni ulov komercijalnih vrsta.
Njihov se istovar ne bi smio dodjeljivati besplatno niti bi se trebala stvarati značajna tržišta za
takav ulov.
Označivanje: prethodno zamrznuti proizvodi
koji se prodaju kao svježi na svojoj oznaci moraju imati formulaciju „odmrznuti proizvod”. Pri
svježim proizvodima na oznaci se mora navesti
datum istovara (ne datum ulova). Informacije o
marketingu i označivanju moraju uključivati popis konkretne vrste riba, područje u kojem je riba
ulovljena ili uzgojena (uključujući zastavu države pod kojom brod plovi) te način proizvodnje
uključujući vrstu korištenog alata. Najkasnije do
1. siječnja 2015. Komisija treba podnijeti izvješće
o uvođenju sustava ekoznaka za ribarske proizvode, koji će važiti u cijeloj Uniji, te razmotriti
moguće minimalne zahtjeve za dobivanje odobrenja za uporabu takvog ekoznaka.
•
Uporaba tehnologije: radi zaštite europskih
potrošača tijela država članica nadležna za nadzor i provedbu te Uredbe trebala bi potpuno
iskoristiti dostupnu tehnologiju, uključujući DNK
testiranje kako bi se spriječilo lažno označivanje
ulova. Organizacije proizvođača u sektoru akvakulture trebale bi upotrebljavati informatičke i
komunikacijske tehnologije kako bi osigurale
određivanje najbolje moguće cijene proizvoda.
•
Informiranje tržišta: Parlament je ustrajao da
se Komisija obveže na oblikovanje kampanje
na razini Unije za podizanje svijesti potrošača
o brojnim vrstama riba koje se istovaruju u europskim lukama te za informiranje potrošača o
različitim sezonskim razdobljima kad su određene vrste riba na raspolaganju i o promidžbenoj
kampanji za nove mjere označivanja koje se uvode. Informativne kampanje trebale bi se provesti u osnovnim i srednjim školama širom Unije
tako da mladi i učitelji postanu svjesni dobrobiti
konzumiranja ribe i različitih vrsta riba koje su na
raspolaganju.
•
Zdravstveni i higijenski standardi: radi izbjegavanja nepoštenog tržišnog natjecanja u Europskoj uniji, uvezeni proizvodi moraju zadovoljavati jednake zdravstvene i higijenske standarde koji se zahtijevaju za proizvode iz Unije te
moraju biti podvrgnuti jednako strogim kontrolama, uključujući potpunu sljedivost.
JJ Jakub Semrau
SEKTORSKE POLITIKE
246
5.3.6. Međunarodni odnosi na
području ribarstva
Europska unija sklopila je 22 međunarodna sporazuma o ribarstvu kako bi
dobila pristup glavnim svjetskim ribarskim područjima ili se borila protiv
nezakonitog ribolova. Unija sklapa bilateralne sporazume kao što su sporazumi
o partnerstvu ili uzajamni sporazumi i multilateralne sporazume kao što su
konvencije ili međunarodni ugovori s regionalnim ribarskim organizacijama.
Pravna osnova
Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije. U Ugovoru iz Lisabona navodi se da međunarodne ribolovne sporazume ratificira Vijeće nakon
pristanka Parlamenta (članak 218. stavak 6.a UFEUa).
Ciljevi
•
Europskoj uniji osigurati pogodan pristup glavnim svjetskim ribolovnim područjima i resursima.
•
Ojačati bilateralnu i regionalnu suradnju.
•
Osigurati radna mjesta i opskrbu europskih tržišta ribom.
•
Doprinijeti održivom razvoju svjetskoga ribarstva.
•
Boriti se protiv destruktivnih ribarskih praksi.
•
Unaprijediti znanstvena istraživanja i sakupljanje
podataka.
•
Boriti se protiv nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova.
•
Pojačati nadzor i inspekcije pod okriljem regionalnih ribarskih organizacija.
Postignuća
a.Uloga i značaj
1.Svrha
Bilateralni i multilateralni ribolovni sporazumi postali su potrebni nakon što su sredinom sedamdesetih
godina uspostavljeni isključivi gospodarski pojasevi
na području od 200 morskih milja od obale. Ujedinjeni narodi su potom 1982. usvojili Konvenciju Ujedinjenih naroda o pravu mora kao neku vrstu ustava
za oceane, priznajući obalnim državama pravo nadzora nad ribolovom u vodama uz njihovo područje.
Iako isključivi gospodarski pojasevi zauzimaju samo
35 % ukupne površine mora, u njima se nalazi 90 %
svjetskih ribljih resursa. Konvencija o pravu mora
uređuje ne samo isključive gospodarske pojaseve
već i otvoreno more te potiče države na suradnju u
očuvanju i gospodarenju živim bogatstvima (uklju-
čujući morske sisavce) na otvorenom moru osnivanjem regionalnih ribarskih organizacija. To znači da
su flote za ribolov na otvorenom moru otada morale sklapati međunarodne sporazume i/ili druge
ugovore kako bi dobile pristup ribljim resursima u
isključivim gospodarskim pojasevima trećih država
ili na otvorenom moru koje su pokrivale regionalne
ribarske organizacije. Načelo slobode mora danas je
stvar prošlosti.
2. Financijska ulaganja i koristi za europsku flotu
Proračunska sredstva namijenjena međunarodnim
ribolovnim sporazumima porasla su s 5 milijuna
eura 1981. do skoro 300 milijuna 1997. (0,31 % ukupnog proračuna Zajednice i skoro 30 % sredstava
namijenjenih ribarskom sektoru). Razina sredstava
ostala je visoka 1998. i 1999. ali je potom smanjena
kada nije obnovljen sporazum s Marokom (koji je
ukupno iznosio oko 90 milijuna eura). Zadnjih godina svota namijenjena ribolovnim sporazumima
iznosila je oko 150 milijuna eura. Proračun za 2013.
iznosi 144,23 milijuna eura. Međunarodni sporazumi izravno osiguravaju radna mjesta za približno 30
000 osoba i proizvode značajnu gospodarsku aktivnost u sektorima i područjima koja su jako ovisna o
ribarstvu. U ovom trenutku najvažniji sporazum u
pogledu financijske kompenzacije i prava pristupa je
sporazum s Mauritanijom od 70 milijuna eura godišnje, koji omogućava pristup za skoro 175 europskih
brodova.
3. Geografska pokrivenost
Otkad je 1977. potpisan prvi sporazum sa Sjedinjenim Državama, ukupno je sklopljeno 29 sporazuma
od kojih je 26 bilo na snazi između 1993. i 1999.,
prvenstveno u afričkim zemljama i zemljama Indijskoga oceana (15) te u sjevernoatlantskim zemljama (10); samo jedan potpisan je s južnoameričkim
zemljama (Argentina). Tijekom 2011. na snazi su bila
24 sporazuma o ribolovu s obalnim državama Afrike (14), Pacifika (6) i sjevernim državama (Norveška,
Island, Farsko otočje i Grenland). Što se tiče ribolova na otvorenome moru, europska flota aktivna je
u Atlantiku, Sredozemlju, Indijskom oceanu, Tihom
oceanu i na području Antarktika u okviru sporazuma
s regionalnim ribarskim organizacijama koje pokrivaju ta područja.
247
5.3.Zajednička ribarstvena politika
b.Vrste ribolovnih sporazuma
1. Bilateralni ribolovni sporazumi
a. Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu
Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu rezultat su reforme zajedničke ribarstvene politike iz 2002. i sastanka
na vrhu u Johannesburgu na temu održivog razvoja.
Prihvaćeni su zaključcima Vijeća 11485/1/2004 u vezi
s komunikacijom Komisije o integriranom okviru za
sporazume o partnerstvu na području ribarstva sklopljene s trećim državama. Osnovna je ideja ostvariti
partnerstvo s trećim državama s ciljem razvoja održivog i odgovornog ribarstva i povećanja vrijednosti
ribarskih proizvoda. Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu trebaju također biti usklađeni s ostalim politikama kao što su suradnja u području razvoja, okoliša, trgovine i zdravlja. Svi sporazumi o partnerstvu u
ribarstvu sastoje se od sporazuma o ribarstvu i protokola (koji na primjer određuje uvjete sporazuma).
Tim sporazumima europska flota dobila je pravo pristupa višku lovine u isključivim gospodarskim pojasevima većine afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja
(AKP) i također na Grenlandu. Financijski dio temelji
se na paušalnom iznosu koji isplaćuje Unija i na pristojbama koje plaćaju brodovlasnici. Financijski doprinos Unije opravdan je zajedničkim interesom obiju strana za ulaganje u održivu ribarstvenu politiku i
ne predstavlja samo plaćanje prava pristupa. Prema
važećim pravilima Svjetske trgovinske organizacije
(WTO) ti dogovori ne smatraju se subvencijama. Ti
doprinosi uglavnom pokrivaju troškove upravljanja,
znanstvenu procjenu ribljih naselja, upravljanje ribolovom, kontrolu i praćenje ribolovnih aktivnosti kao
i troškove nadzora i evaluacije održive ribarstvene
politike. Krajem 2007. istekle su jednostrane trgovinske olakšice koje je EU dodijelila zemljama Afrike,
Kariba i Pacifika (AKP) Sporazumom iz Cotonoua (uz
odobrenje Svjetske trgovinske organizacije). Prvoga
siječnja 2008. stupio je na snagu novi sustav pod
imenom „ekonomski partnerski sporazum” s naglaskom na trgovinskim aspektima (na primjer pravila
o podrijetlu, pristup tržištu te sanitarni i fitosanitarni
standardi). Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu osobito su važni za lov na tunu (Zelenortski otoci, Komori, Obala Bjelokosti, Kiribati, Madagaskar, Mauricijus,
Mikronezija, Mozambik, Sveti Toma i Prinsipe, Sejšeli
i Salomonovi Otoci). Također su zaključeni sporazumi za miješanu ribu s Grenlandom i Mauritanijom.
Protokoli vrijede dvije do šest godina, ovisno o zemlji. Sporazumi s drugim zemljama ostaju na snazi
iako su iz raznih razloga poništile svoje protokole ili
ih nisu niti imale (Ekvatorska Gvineja, Gvineja Bisau,
Gabon, Gambija, Mikronezija, Mauricijus, Maroko i
Senegal).
b. Recipročni sporazumi
Ti sporazumi uključuju razmjenu mogućnosti ribolova između flota Zajednice i flota trećih država. Referentna osnova koja osigurava jednakost u razmjeni
je protuvrijednost u bakalaru (jedna tona bakalara
predstavlja određeni broj tona vrste koja se razmjenjuje). Ti sporazumi odnose se prvenstveno na „industrijske” vrste (koje se koriste za proizvodnju ribljeg
brašna), koje predstavljaju preko 70 % istovara ulova.
Što se tiče vrijednosti, glavna vrsta je bakalar. Danska
je najveći proizvođač s 82 % ulova. Njemačka, Ujedinjena Kraljevina i Švedska međusobno dijele 15 %
količine. Takvi sporazumi postoje s Norveškom (što
predstavlja preko 70 % kvota određenih za EU), Farskim otočjem i Islandom.
2. Multilateralni sporazumi
a. Sporazumi s regionalnim
ribarskim organizacijama
Cilj je tih sporazuma ojačati regionalnu suradnju
kako bi se osiguralo očuvanje i održiva eksploatacija
ribljih resursa na otvorenome moru i ribljih naselja
koja se nalaze u više pojaseva. Osim toga, njihov je temeljni cilj sprječavanje nezakonitog, neprijavljenog i
nereguliranog ribolova. Postoje različite vrste regionalnih ribarskih organizacija; neke od njih pokrenute
su pod okriljem Organizacije Ujedinjenih naroda za
hranu i poljoprivredu (FAO), a druge neovisno. Neke
organizacije upravljaju biološkim resursima u određenoj zoni, a druge skrbe za jedno riblje naselje ili
skupinu ribljih naselja. Neke su ograničene na otvoreno more ili na isključive gospodarske pojaseve ili
na oboje. Kada Komisija počne pregovore s regionalnim ribarskim organizacijama, njezino djelovanje
je dvostruko: članstvo u organizaciji (u ulozi člana ili
promatrača) i definiranje propisa kojima se u zakonodavstvo Unije uvode mjere očuvanja i upravljanja
koje su te organizacije usvojile. Regionalne ribarske
organizacije imenuju komisije za organiziranje znanstvenih istraživanja i objavu rezultata i preporuka za
gospodarenje ribljim naseljima. Njihove preporuke
mogu ostati kao preporuke ili pak postati obvezujuće za države članice pod uvjetom da u određenom
roku na njih ne bude prigovora. Organizacije uglavnom djeluju na sljedeće načine:
•
ograničavaju količinu ulova dvjema metodama:
zajedničkom kvotom ili nacionalnom kvotom;
•
uvode zabranjene zone ili zabranjena razdoblja;
•
zabranjuju ili zakonski reguliraju ribarski pribor.
Regionalne ribarske organizacije također su vrlo aktivne u određivanju mjera nadzora i praćenja ribarskih djelatnosti, na primjer osnivanjem zajedničkih
sustava inspekcije u Komisiji za ribolov sjeveroistočnog Atlantika, Komisiji za ribolov sjeverozapadnog
Atlantika i Komisiji za očuvanje morske flore i faune
Antarktika. EU ima status članice sljedećih međunarodnih organizacija: NAFO, NEAFC, NASCO (Organizacija za očuvanje sjevernoatlantskog lososa),
ICCAT (Međunarodna komisija za očuvanje tune u
Atlantiku), CECAF (Odbor za ribarstvo srednje-istočnog Atlantika), WECAFC (Komisija za ribarstvo srednje-zapadnog Atlantika), SEAFO (Organizacija za
ribarstvo jugoistočnog Atlantika), IOTC (Komisija za
SEKTORSKE POLITIKE
248
tunu u Indijskom oceanu), GFMC (Opća komisija za
ribarstvo u Sredozemnom moru), WCPFC (Komisija
za očuvanje i gospodarenje ribljim naseljima vrlo migratornih vrsta u zapadnom i srednjem Tihom oceanu) i CCAMLR (Komisija za očuvanje morske flore i
faune Antarktika). U ugovorima koje su države članice sklopile pojedinačno, EU ima samo status promatrača. Proračun namijenjen regionalnim ribarskim
organizacijama 2013. iznosio je 9,5 milijuna eura.
•
b. Međunarodne konvencije
Za usvajanje međunarodnih sporazuma o ribolovu
potrebna je suglasnost Europskog parlamenta. Pored toga, Parlament mora biti hitno i u potpunosti
obaviješten o svakoj odluci koja se tiče privremene
primjene ili suspenzije sporazuma. Europski parlament u nekoliko je navrata naglasio važnost međunarodnih ribarskih sporazuma za opskrbu Unije ribom, za regije EU-a koje su najviše ovisne o ribarstvu
i za zapošljavanje u tom sektoru. Pored toga, Parlament se bavio pitanjem usklađenosti tih sporazuma
s drugim vanjskim politikama EU-a (okoliš i suradnja
u razvoju). Parlament podupire povlačenje brodova
koji plove pod zastavama pogodnosti i osuđuje rastuću pojavu pribjegavanja privatnim sporazumima
koji izmiču nadzoru vlasti EU-a.
Konvencije i drugi sporazumi daju pravni okvir za
mora i oceane i podupiru njihovo korištenje u miroljubive svrhe, pravedno i učinkovito korištenje
njihovih resursa, očuvanje živih bogatstava i zaštitu i
očuvanje morskog okoliša. EU je potpisnica Konvencije o pravu mora (UNCLOS) a sudjelovala je u oblikovanju drugih instrumenata za daljnje razvijanje te
konvencije, između ostalog:
•
Sporazum FAO-a o ispunjenju međunarodnih
mjera za očuvanje i gospodarenje koje se odnose na ribarske brodove na otvorenome moru
(1993.);
•
kodeks FAO-a za odgovorno ribarstvo u Europi
(1995.);
sporazum FAO-a iz New Yorka o gospodarenju
ribljim naseljima koja se nalaze u više pojaseva i
ribljim naseljima vrlo migratornih vrsta.
Proračun namijenjen tijelima osnovanima na temelju Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora za
2013. iznosi 200 000 eura.
Uloga Europskog parlamenta
JJ Rafael Centenera Ulecia
249
5.3.Zajednička ribarstvena politika
5.3.7. Europska akvakultura
Europska akvakultura stagnira u odnosu na rastuću svjetsku akvakulturnu
proizvodnju, a osobito proizvodnju u azijskim zemljama. Komisija je taj trend
pokušala ublažiti objavom dviju komunikacija sa strategijama za razvoj
europske akvakulture, jedne 2002., a druge 2009. godine. Kako strategija iz
2002. nije uspjela povećati europsku proizvodnju, od te je godine konkurencija
u trećim zemljama u snažnom porastu, odvilo se nekoliko tržišnih kriza,
a akvakulturno tržište i industriju pogodila je gospodarska kriza.
Popratne informacije
Europska se akvakulturna proizvodnja između 1995.
i 2010. održavala na relativno stabilnoj razini i iznosila je između 1,2 i 1,4 milijuna tona. 2010. je dosegla
1,26 milijuna tona, što je sačinjavalo 20,3 % sveukupne proizvodnje u ribarstvu. Vrijednost europske
akvakulturne proizvodnje 2010. dosegla je iznos od
3,1 milijarde eura, od čega je 70 % otpadalo na ribe,
a 30 % na rakove i mekušce. Akvakultura Europske
unije uglavnom je usmjerena na četiri vrste: dagnje,
pastrvu, losos i kamenice. Međutim, razvija se i proizvodnja drugih vrsta kao što su brancin, orada i
romb.
Glavni proizvođači na području akvakulture među
državama članicama su Španjolska (20 %), Francuska
(17 %), Ujedinjena Kraljevina (16 %) i Italija (12 %),
čiji su prinosi zajedno sačinjavali oko 75 % ukupne
akvakulturne proizvodnje u 2010. Međutim, u smislu
vrijednosti proizvodnje vodeći je proizvođač Francuska (21 %), dok se na drugom i trećem mjestu nalaze
Ujedinjena Kraljevina (19 %) i Španjolska (12 %). U
Španjolskoj, Francuskoj i Italiji prevladava proizvodnja dvokrilnih školjaka (dagnji, kamenica i kućica).
Ujedinjena Kraljevina proizvodi uglavnom losos, a
Grčka uglavnom brancin i oradu.
Strategija za održivi razvoj europske
akvakulture (COM (2002) 0511)
Kako bi zaustavila stagnaciju akvakulturne proizvodnje, Komisija je 2002. objavila Komunikaciju
o strategiji za održivi razvoj europske akvakulture
(COM(2002) 0511). Ciljevi strategije bili su:
a. otvaranje dugoročnih i sigurnih radnih
mjesta, posebice na područjima ovisnim
o ribarstvu, te povećanje zapošljavanja
u akvakulturi za 8 000 do 10 000 radnih
mjesta s punim radnim vremenom
u razdoblju od 2003. do 2008.,
b. osiguranje raspoloživosti zdravih, sigurnih
i kvalitetnih proizvoda za potrošače
te promicanje visokih standarda po
pitanju zdravlja i dobrobiti životinja,
c. osiguranje ekološki prihvatljive
grane gospodarstva.
No ova strategija nije postigla svoje ciljeve, posebice
što se tiče porasta proizvodnje i zaposlenosti – nije
postignuta ciljana stopa rasta od 4 % niti je otvoreno
8 000 do 10 000 novih radnih mjesta.
Glavni je problem sektora akvakulture nepostojanje
rasta proizvodnje, što je u snažnoj suprotnosti s visokom stopom rasta u ostatku svijeta. Međutim, taj
sektor dobro napreduje na područjima kao što su
jamčenje raspoloživosti kvalitetnih proizvoda za potrošače i osiguranje ekološke održivosti.
Uz uobičajene prepreke i ograničenja, europska se
akvakultura od 2002. suočava i sa sve snažnijom konkurencijom u proizvodnji iz trećih zemalja te s krizama upravljanja, a u novije vrijeme i s posljedicama
gospodarske krize.
Novi poticaj strategiji za održivi razvoj
europske akvakulture (COM (2009)0162)
Kako bi utvrdila koji su razlozi stagnacije akvakulturne proizvodnje u EU-u i pozabavila se njima, Komisija je 4. kolovoza 2009. objavila novu komunikaciju
pod nazivom „Novi poticaj strategiji za održivi razvoj
europske akvakulture” (COM(2009)0162). Njezin je
cilj bio osigurati da EU ostane ključni akter u tom
strateškom sektoru te da poveća proizvodnju i zapošljavanje provedbom sljedećih mjera:
a. poticanjem konkurentnosti akvakulturne
proizvodnje EU-a na sljedeće načine:
•
kroz istraživanje i tehnološki razvoj,
•
promicanjem prostornog planiranja za akvakulturu s ciljem rješavanja problema nadmetanja za
prostor,
•
omogućavanjem akvakulturnom sektoru da
održi korak s potražnjom na tržištu,
•
promicanjem razvoja akvakulture na međunarodnoj razini,
b. stvaranjem uvjeta za održivi rast
akvakulture na sljedeće načine:
•
osiguranjem sklada akvakulture i okoliša,
SEKTORSKE POLITIKE
250
•
razvojem visoko produktivne industrije uzgoja
vodenih životinja,
•
osiguranjem zaštite zdravlja potrošača i prepoznavanjem zdravstvenih dobrobiti prehrambenih proizvoda akvakulture,
c. poboljšanjem ugleda sektora i
upravljanja njime na sljedeće načine:
Komunikaciju Komisije o strategiji za održivi razvoj
europske akvakulture. Parlament je Komisiju pozvao
da poduzme određene korake, posebice u pogledu:
a. tržišta akvakulturnih proizvoda, tako da:
•
akvakulturni sektor opremi pravim instrumentom za borbu protiv gospodarske krize i intervenira radi rješavanja problema koji proizlaze iz
prakse prodaje s gubitcima,
definira nova pravila za priznavanje organizacija
proizvođača.
•
boljom provedbom zakona EU-a,
•
smanjenjem administrativnog tereta,
•
•
osiguranjem odgovarajućeg sudjelovanja zainteresiranih strana i primjerenog informiranja
javnosti,
b. potpora za istraživanje u
akvakulturi, tako da:
•
osiguranjem odgovarajućeg nadzora akvakulturnog sektora.
Strateške smjernice za održivi
razvoj akvakulture u Europskoj
uniji (COM (2013)0229 konačno)
Prijedlogom Komisije o reformi zajedničke ribarske
politike namjerava se promicati akvakulturu putem
otvorene metode koordinacije, dobrovoljnog procesa suradnje zasnovanog na strateškim smjernicama
i višegodišnjim nacionalnim strateškim planovima.
Strateškim smjernicama koje je Komisija objavila 29.
travnja 2013. smjera se pomoći državama članicama
u definiranju nacionalnih ciljeva, uzimajući u obzir
specifičnost njihova položaja, nacionalnih okolnosti
i institucijskih dogovora. Otvorena metoda komunikacije ne obuhvaća pitanja koja pokriva zakonodavstvo EU-a, no ono služi kao okvir za njezine aktivnosti. Smjernice obuhvaćaju četiri prioritetna područja:
1. pojednostavljivanje upravnih postupaka
i skraćivanje provedbe licenciranja
akvakulturnih uzgajališta,
2. koordinaciju prostornog planiranja kako bi
se ublažili negativni učinci manjka prostora,
•
dodijeli sredstva za istraživanje cjepiva kako bi
se povećao broj vrsta otpornih na oboljenja i
odobri upotrebu svakog cjepiva čija je prodaja
dozvoljena u nekoj od država članica,
•
podrži istraživanja o prehrani riba kako bi se osigurala opskrba sirovinama te jamčila kakvoća
proizvoda i sigurnost hrane za potrošače,
•
pridonese razvoju tehnika za određivanje koncentracije toksina u školjkašima.
c. pitanja zaštite okoliša, tako da:
•
izradi studiju o mogućnosti stvaranja banke podataka i očuvanja genetskog fonda divljih riba,
•
unaprijedi istraživanje o sprečavanju unošenja
u okoliš riba odbjeglih iz uzgoja, transgenetskih
riba i introduciranih (stranih) vrsta,
•
razvije sustave podrške za slučajeve prirodnih
bioloških katastrofa (primjerice, cvjetanja otrovnih algi) ili katastrofa koje je izazvao čovjek (na
primjer, nesreća naftnih tankera Erika i Prestige),
•
zaštiti tradicionalne načine uzgoja kao što je
akvakultura u riječnim ušćima,
•
podnese izvješće o dobrobiti ribe iz uzgoja,
•
među svoje prioritete u akvakulturi uvrsti potragu za novim vrstama visoke kakvoće i dodane
vrijednosti.
3. jačanje konkurentnosti akvakulture
u Europskoj uniji,
4. promicanje jednakih uvjeta poslovanja.
Članice se poziva da predaju nacionalne višegodišnje planove za razdoblje 2014. – 2020. Komisija će do
travnja 2014. objaviti sažeti pregled svih nacionalnih
planova, s ciljem razmjene informacija između država članica te širenja dobrih praksi. Usto, države
članice potiče se na izradu srednjoročne procjene
provedbe višegodišnjih nacionalnih planova do kraja 2017.
Dana 17. lipnja 2010. Europski parlament usvojio je
rezoluciju kao odgovor na komunikaciju Komisije
pod nazivom „Novi poticaj strategiji za održivi razvoj
europske akvakulture”.
Parlament je izrazio uvjerenje da bi snažan i održiv
akvakulturni sektor mogao biti pokretač razvoja u
mnogim udaljenim, obalnim i ruralnim područjima
država članica.
EP je pozvao Komisiju da:
•
osmisli posebnu oznaku kakvoće Europske unije
za proizvode akvakulture, kao i posebnu oznaku
za organsku akvakulturu,
•
uskladi kriterije o utjecaju na okoliš te osigura
ekološku prihvatljivost postupaka za proizvodnju sirovina za riblju hranu putem izdavanja po-
Uloga Europskog parlamenta
Dana 16. siječnja 2003. Europski parlament usvojio
je rezoluciju pod nazivom „Akvakultura u Europskoj uniji: sadašnjost i budućnost” kao odgovor na
251
5.3.Zajednička ribarstvena politika
sebnih tehničkih smjernica za certifikaciju održive riblje hrane,
•
osigura strogu provedbu zakona Zajednice na
cijeli niz proizvoda akvakulture te primjenu načela uzajamnog priznavanja i slobodnog kretanja robe na lijekove i preventivne farmaceutske
proizvode koji se koriste u akvakulturi,
•
podnese izvješće o ekološkim i socijalnim standardima u akvakulturnoj industriji izvan EU-a te
pokrene izradu studija o procjeni utjecaja u vezi
s mogućim posljedicama trgovinskih sporazuma
Zajednice na sektor akvakulture,
•
•
osmisli instrument za suočavanje s gospodarskim krizama te sustave podrške u slučaju prirodnih katastrofa i onih koje je izazvao čovjek,
u bliskoj suradnji s državama članicama, organizira i promiče institucionalne informativne
kampanje s ciljem promicanja proizvoda akvakulture, uključujući one organske, te razmisli o
osnivanju stručnih organizacija za promidžbu
proizvoda tog sektora,
•
proširi područje primjene Uredbe Vijeća (EZ)
br. 1/2005 o zaštiti životinja za vrijeme prijevoza,
čime bi se promicala lokalna mrjestilišta i usmrćivanje u blizini ribogojilišta, predloži konkretne
kriterije održivosti za dobrobit ribe iz uzgoja, i
izbjegava postupke koji prethode usmrćivanju
koje je Europska agencija za sigurnost hrane
(EFSA) klasificirala kao štetne za dobrobit riba,
•
poduzme korake za provedbu plana za upravljanje populacijama kormorana na koje poziva
Europski parlament,
•
osigura odgovarajuću profesionalnu izobrazbu
na području akvakulture,
•
u suradnji sa zemljama u razvoju, financijski podrži mjere za potporu i izobrazbu čiji je cilj promicanje održive akvakulture.
JJ Irina Popescu
SEKTORSKE POLITIKE
252
5.3.8. Integrirana pomorska politika
Integrirana pomorska politika cjelovit je pristup svim politikama EU-a koje se odnose
na more. Polazeći od ideje da usklađenjem svojih politika Unija može ostvariti veće
prinose od mora i oceana uz manji utjecaj na okoliš, integrirana pomorska politika
obuhvaća raznovrsna područja kao što su ribarstvo i akvakultura, brodski prijevoz i
morske luke, morski okoliš, istraživanje mora, odobalni izvori energije, brodogradnja
i pomorske industrije, pomorski nadzor, pomorski i obalni turizam, zapošljavanje
u pomorskom sektoru, razvoj obalnih regija i vanjski odnosi u pomorstvu.
Pravna osnova
•
Zaključci predsjedništva o pomorskoj politici sa sastanka Europskog vijeća u Bruxellesu 14. prosinca
2007.; Uredba (EZ) br. 1255/2011 od 30. studenoga
2011. o uspostavi Programa za potporu daljnjem razvoju integrirane pomorske politike, koju treba zamijeniti prijedlogom Komisije za uredbu o Europskom
fondu za pomorstvo i ribarstvo (COM(2011)0804).
Ključni događaji
•
•
•
•
•
ožujak 2005.: Komisija je predložila komunikaciju
o integriranoj pomorskoj politici za EU u kojoj je
izložila planirane ciljeve Zelene knjige o budućnosti pomorske politike EU-a.
listopad 2007.: Komisija je iznijela prijedlog integrirane pomorske politike za EU, poznat pod nazivom Plava knjiga (COM(2007)0575), i odgovarajući akcijski plan (SEC(2007)1278).
prosinac 2007.: Europsko vijeće pozdravilo je integriranu pomorsku politiku i pozvalo Komisiju da
na kraju 2009. izvijesti o postignutom napretku.
rujan 2010.: Komisija je iznijela prijedlog Uredbe
o osnivanju programa za kontinuiranu financijsku
potporu integriranoj pomorskoj politici za razdoblje od 2011. do 2013. (COM(2010)0494).
prosinac 2011.: Parlament i Europsko Vijeće usvojili su gore spomenutu uredbu 1255/2011, koja
čini sadašnju pravnu osnovu integrirane pomorske politike.
Ciljevi
Integrirana pomorska politika je okvir za olakšavanje
razvoja i usklađenja raznovrsnih i ponekad suprotstavljenih pomorskih djelatnosti radi:
• najvišeg stupnja održivog korištenja oceana
i mora, kako bi se omogućio rast pomorskih
područja i primorskih regija u pogledu:
• brodskog prijevoza: povećanje učinkovitosti
pomorskog prometa u Europi i osiguranje
njegove dugoročne konkurentnosti stvaranjem europskog prostora za pomorski promet bez prepreka i strategijom pomorskog
prometa za razdoblje od 2008. do 2018.,
• morskih luka: objava smjernica za primjenu
zakonodavstva o okolišu koje se odnosi na
luke i predlaganje nove lučke politike,
•
•
•
brodogradnje: promicanje tehnoloških inovacija i europske mreže pomorskih višesektorskih klastera,
• radnih mjesta u pomorskom sektoru: poboljšanje stručnih kvalifikacija kako bi se ponudile bolje profesionalne prilike u sektoru,
• okoliša: ublažavanje utjecaja klimatskih promjena u priobalnim područjima i prilagodba
tim promjenama te smanjenje zagađenja i
emisija stakleničkih plinova s brodova,
• upravljanja ribarstvom: uklanjanje otpadaka,
štetnih ribolovnih praksi (npr. pridneno kočarenje u osjetljivim područjima) i ilegalnog,
neprijavljenog i nereguliranog ribolova, kao i
promicanje ekološki sigurne akvakulture.
stvaranja baze znanja i inovacija za pomorsku
politiku:
• sveobuhvatnom europskom strategijom
istraživanja na području mora i pomorstva,
• zajedničkim višesektorskim natječajima u
okviru Sedmog okvirnog programa za istraživanja radi cjelovitog pristupa pomorskim
pitanjima,
• podrškom istraživanju klimatskih promjena
i njihovog utjecaja na pomorske djelatnosti,
okoliš, priobalne zone i otoke,
• europskim partnerstvom u pomorskoj znanosti čiji je cilj dijalog između znanstvene zajednice, industrije i tvoraca politike;
poboljšanja kvalitete života u priobalnim
regijama:
• poticanjem obalnog i pomorskog turizma,
• izradom baze podataka o sredstvima koje
Zajednica izdvaja za pomorske projekte i priobalne regije,
• izradom strategije Zajednice za sprečavanje
katastrofa,
• razvojem pomorskog potencijala najudaljenijih regija i otoka EU-a;
promicanja vodstva EU-a u međunarodnim
pomorskim pitanjima:
• suradnjom u vezi s pomorskim pitanjima u
okviru politike proširenja, europske politike
susjedskih odnosa i Sjeverne dimenzije, kako
253
5.3.Zajednička ribarstvena politika
•
bi se obuhvatila pitanja pomorske politike i
upravljanje zajedničkim morima,
• projekcijom pomorske politike EU-a na temelju strukturiranog dijaloga s najvažnijim
partnerima;
veće prepoznatljivosti pomorske Europe:
• izdavanjem internetske aplikacije „Europski
atlas mora” kao načina da se istakne zajednička europska pomorska baština,
• godišnjim obilježavanjem Europskog dana
pomorstva 20. svibnja.
Postignuća
Pokrenut je niz posebnih mjera sukladno akcijskom
planu za pomorsku politiku:
• Komunikacija Komisije o najboljoj praksi u integriranom upravljanju morima i savjetovanju
sa zainteresiranim stranama (COM(2008)0395),
kojom se potiče izrada nacionalnih integriranih
pomorskih politika, stvaranje unutarnje strukture
za koordiniranje pomorskih pitanja te definiranje
odgovornosti i nadležnosti priobalnih regija;
• Komunikacija Komisije o europskoj strategiji
istraživanja na području mora i pomorstva
(COM(2008)0534), kojom se predlažu konkretne
mjere i mehanizmi za unapređenje istraživanja na
području mora i pomorstva;
• Komunikacija Komisije o EU-u i arktičkoj regiji
(COM(2008)0763), čiji je cilj detaljnije promišljanje
o ulozi EU-a na Arktiku i kojom se traži strukturirani i koordinirani pristup utemeljen na održivom
korištenju resursa;
• Komunikacija o energiji iz vjetroelektrana na
moru (COM(2008)0768), kojom se utvrđuju izazovi koje treba riješiti kako bi se iskorištavao europski potencijal energije iz vjetroelektrana na
moru i naglašava potreba za boljim industrijskim i
tehnološkim rješenjima, primjena zakonodavstva
EU-a o zaštiti okoliša na temelju realne procjene
utjecaja vjetroelektrana, kao i usavršene električne mreže sposobne uravnotežiti proizvodnju i potražnju te prenositi električnu energiju do centara
potrošnje;
• Plan pomorskog prostornog planiranja
(COM(2008)0791), čiji je cilj osigurati da pravilno
planiranje bude polazište svih aktivnosti vezanih
uz more kako bi se omogućila veća sinergija između različitih pomorskih aktivnosti;
• Komunikacija Komisije o strateškim ciljevima i
preporukama za pomorsku prometnu politiku
EU-a kojom se promiče siguran i učinkovit brodski
prijevoz (COM(2009)08) te Komunikacija i akcijski
plan za uspostavu europskog prostora za pomorski promet bez prepreka (COM(2009)0010),
popraćeni prijedlogom Direktive o formalnostima izvješćivanja za brodove koji pristaju
u luke država članica i/ili isplovljavaju iz njih,
(COM(2009)0011), a cilj svih dokumenta je smanjiti birokratsku proceduru i olakšati pomorski
prijevoz između luka u EU-u;
• strategija
za
regiju
Baltičkog mora
(COM(2009)0248), prva sveobuhvatna strategija
izrađena na razini „makroregije” i prvi korak prema
regionalnoj provedbi integrirane pomorske politike, uključujući popis 80 glavnih projekata;
• Komunikacija Komisije o integriranoj pomorskoj
politici za bolje gospodarenje na Sredozemlju
(COM(2009)0466), čija je svrha upotpuniti različite
sektorske aktivnosti koje EU promiče na području
Sredozemlja;
• Komunikacija Komisije o međunarodnoj dimenziji integrirane pomorske politike
(COM(2009)0536), kojom se nadopunjuju prethodne regionalne inicijative istražujući kako bi
integriranu pomorsku politiku trebalo proširiti
na širu međunarodnu scenu i kojom se predviđa
stvaranje okvira EU-a za globalni pristup pomorskim pitanjima, jačajući ulogu EU-a na međunarodnim forumima;
• Komunikacija Komisije o integriranom pomorskom nadzoru (COM(2009)0538), kojom se
utvrđuju vodeća načela za stvaranje zajedničkog okruženja za razmjenu informacija, nakon
koje je slijedila Komunikacija o nacrtu plana za
stvaranje zajedničkog okruženja za razmjenu informacija o pomorskom nadzoru u EU-u
(COM(2010)584), u kojoj su navedeni konkretni
koraci kako okupiti nacionalna tijela da bi se omogućila razmjena podataka koje posjeduju obalne straže, tijela zadužena za praćenje prometa,
praćenje stanja okoliša, sprečavanje onečišćenja,
ribarstvo, graničnu kontrolu, porezna tijela i opća
tijela progona, te mornarice;
• Komunikacija Komisije o znanju o moru 2020.
(COM(2010)0461), namijenjena boljem korištenju znanstvenih spoznaja o europskim morima i
oceanima usklađenim pristupom pri prikupljanju
i objedinjavanju podataka;
• Komunikacija Komisije o postignućima i budućem razvoju pomorskog prostornog planiranja u EU-u (COM(2010)0771), u kojoj se preispituju zbivanja od plana iz 2008. i poziva na djelovanje
na razini EU-a kako bi se osiguralo korištenje pomorskog prostornog planiranja u korist i razvoja
pomorskih djelatnosti i zaštite okoliša.
Uloga Europskog parlamenta
Budući da je integrirani pristup koji je Komisija predložila i koji obuhvaća područja različitih politika bio politička novina u mnogim aspektima, u Parlamentu se
žustro raspravljalo o tome koji odbor treba biti odgovoran za integriranu pomorsku politiku. U Parlamentu
se pomorskom politikom bavi nekoliko odbora, za razliku od Komisije (gdje je Glavna uprava za pomorstvo
i ribarstvo reorganizirana kako bi se osigurala bolja
koordinacija) i Vijeća (gdje je Vijeće za opće poslove
SEKTORSKE POLITIKE
254
i vanjske odnose zaduženo za integriranu pomorsku
politiku). Parlament je napravio prvi korak za bolju
sinergiju osnutkom međukluba za „mora i priobalna
područja” kojim predsjeda Corinne LEPAGE (ALDE) i
koji broji 39 zastupnika Europskog parlamenta iz različitih političkih klubova, kao radne strukture koja može
djelovati horizontalno i obuhvatiti sve stranačke linije.
Radna skupina Europskog parlamenta koja je trebala
sastaviti izvješće o Zelenoj knjizi o integriranoj pomorskoj politici uključivala je Odbor za promet i turizam,
kojem su se pridružili Odbor za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane i Odbor za ribarstvo (pridruženi
odbori koji daju mišljenje), kao i Odbor za industriju,
istraživanje i energetiku te Odbor za regionalni razvoj
(radi mišljenja). U prvoj rezoluciji od 12. srpnja 2007.
o budućoj pomorskoj politici Europske unije: Europska vizija za oceane i mora (P6_TA2007-0343)
istaknuto je sljedeće:
• klimatske promjene kao najveći izazov pomorske politike s kojim se treba suočiti smanjenjem emisije plinova s brodova, procjenom izvedivosti trgovine emisijama u brodskom prijevozu i
poticanjem korištenja obnovljivih izvora energije;
• poboljšan europski brodski prijevoz boljim
europskim brodovima zbog smanjenja emisija
onečišćivača zraka uz istovremeno poboljšanje
pomorske sigurnosti i socijalnog zakonodavstva
za radnike;
• bolja europska obalna politika koja uključuje
bolje europske luke primjenom instrumenata
kohezijske politike;
• održiv priobalni turizam kojim se uvažava ključna uloga okoliša u opstanku tog sektora;
• održiv morski okoliš, uz priznavanje nužnosti
osiguranja njegova očuvanja, a u mnogim slučajevima i obnove;
• integrirana politika ribarstva kao način zaštite
interesa malih ribara, okončanja problema usputnog i odbačenog ulova te prepoznavanja sve
veće socijalno-ekonomske važnosti akvakulture;
• istraživanje mora, energija, tehnologija i inovacije kao način prikladnog odgovora na izazove
održivosti, uz odgovarajuću financijsku potporu
EU-a i država članica, putem „europskog pomorskog znanstvenog konzorcija” i udruživanjem
znanja;
• zajednička pomorska politika s ciljem stvaranja
zajedničkog europskog pomorskog prostora koji
će pridonijeti integraciji unutarnjeg tržišta za pomorski prijevoz i usluge unutar EU-a.
Rezolucija Parlamenta od 20. svibnja 2008. o integriranoj pomorskoj politici EU-a (P6_TA2008-0213),
kao odgovor na komunikaciju Komisije o toj temi, temelji se na izvješću Odbora za promet i turizam i mi-
šljenjima Odbora za ribarstvo i Odbora za regionalni
razvoj. Parlament je kritizirao mali broj praktičnih mjera i ponovio najvažnije zahtjeve iz svoje prethodne
rezolucije iz 2007.
Parlament je sastavio izvještaj koji obuhvaća Komisijin paket četiriju komunikacija o integriranoj pomorskoj politici iz listopada 2009. (COM(2009)0466,
COM(2009)0536, COM(2009)0538 i COM(2009)0540),
s Odborom za promet i turizam kao vodećim odborom i uz mišljenje Odbora za ribarstvo u okviru postupka s pridruženim odborima (članak 50. Poslovnika). Rezolucijom od 21. listopada 2010. o integriranoj
pomorskoj politici - evaluacija ostvarenog napretka i novi izazovi (P7_TA2010-0386) potvrđena je
u osnovi pozitivna ocjena Parlamenta dana integriranoj pomorskoj politici. Rezolucija se usredotočila
na upravne i upravljačke strukture potrebne za integriranu pomorsku politiku, kao i na višesektorske instrumente poput pomorskog prostornog planiranja,
pomorskog nadzora i istraživanja.
Na preporuku Odbora za promet i turizam kao vodećeg odbora pri pripremi izvještaja, Parlament je
24. studenog 2011. donio stajalište o Programu za
potporu daljnjem razvoju integrirane pomorske
politike (2010/0257(COD)). U njemu je Parlament
naglasio da je svrha predloženog financiranja – 50
milijuna EUR – bila nastavak posla započetog 2007.
i podsjetio je na svoje rezolucije iz 2007., 2008. i 2010.
kojima podupire razvoj integrirane pomorske politike. S obzirom na nekoliko inicijativa koje se financira
kroz pripremne radnje i pilot projekte (s ograničenjem
životnog ciklusa na dvije ili tri godine), Parlament je
smatrao tu uredbu odgovarajućim programom za stabilan okvir za njihovo održanje u razdoblju od 2011.
do 2013. Parlament je pozdravio taj prijedlog i pridonio mu posebno:
• pojašnjenjem ciljeva programa,
• zauzimanjem jasnog stajališta o njegovu financiranju,
• ustrajanjem na većem uključivanju suzakonodavaca u daljnje odlučivanje.
Taj izvještaj koji je usvojilo Vijeće, današnja Uredba
br. 1255/2011, do danas služi kao okvir integrirane
pomorske politike.
U redovnom zakonodavnom postupku Odbor za ribarstvo (Alain CADEC, EPP, izvjestitelj) sastavio je izvještaj o prijedlogu Komisije za uredbu o Europskom
fondu za pomorstvo i ribarstvo (COM(2011)0804)
kojim se izražava stajalište Parlamenta o integriranoj pomorskoj politici i koji će biti osnova za pregovore s Vijećem za koje se očekuje da započnu tijekom
2013.
JJ Jakub Semrau
255
5.3.Zajednička ribarstvena politika
5.3.9. Europsko ribarstvo u brojkama
Udio Europske unije u proizvodnji u ribarstvu i akvakulturi na svjetskoj razini iznosi
oko 3,3 %. Ulov ribe u EU-u iznosi 3,3 % ukupnog ulova u svijetu, a na proizvodnju u
akvakulturi u EU-u otpada oko 2 % svjetske proizvodnje. Veličina ribarske flote EU-a
u razmjerno je stalnom padu posljednja dva desetljeća. Unatoč razini proizvodnje
unutar Europske unije, EU je neto uvoznik proizvoda ribarstva i akvakulture te
predstavlja najveće jedinstveno tržište tih proizvoda na svijetu. Ukupno 40 %
svjetskog uvoza proizvoda ribarstva i akvakulture završava na tržištu EU-a.
Ukupna proizvodnja
Ribolov divljih vrsta i proizvodnja u akvakulturi posljednjih godina nastavljaju rasti, a 2010. su dosegli
razinu od 148,5 milijuna tona. Razina proizvodnje u
EU-u u postupnom je padu i trenutačno iznosi 6,2
milijuna tona. Taj je iznos 2010. predstavljao 4,2 %
svjetske proizvodnje, što je smanjenje od 7 % u odnosu na razine ranih 1990-ih.
Najveći proizvođači u EU-u su Španjolska (16 % ukupne proizvodnje u EU-u 2010.), Danska (13,9 %), Ujedinjena Kraljevina (13,1 %) i Francuska (10,6 %).
Ulovi
Proizvodnja u ribolovu divljih vrsta na svjetskoj razini
održava se na stabilnoj razini i 2010. je iznosila oko
88,6 milijuna tona. Ukupan ulov u EU-u smanjio se
na 4,9 milijuna tona, što je 5,6 % ukupnog svjetskog
ulova. Većina ulova u EU-u (71,8 %) otpada na sjeveroistočni Atlantik.
Većina ulova u smislu obujma proizvodnje otpada
na Dansku (17 % ukupnog iznosa EU-a), Španjolsku (15 %), Ujedinjenu Kraljevinu (12 %) i Francusku
(9 %), što zajedno sačinjava nešto više od polovice
ukupnog ulova u EU-u. Međutim, udio ulova koji se
rabi za industrijske svrhe, prvenstveno za proizvodnju ribljeg brašna, mnogo je veći u Danskoj nego
u Španjolskoj, Ujedinjenoj Kraljevini ili Francuskoj,
gdje se većina ulova rabi za potrošnju u kućanstvima. To se stanje ogleda i u vrijednosti ulova: jedinična cijena iskrcaja u Danskoj niža je nego u ostalim
vodećim zemljama. Glavne su riblje vrste u smislu
obujma ulova papalina i haringa.
Akvakultura
Svjetska proizvodnja u akvakulturi nastavlja rasti i
2010. je dostigla dotad najvišu razinu od 60 milijuna
tona (ne računajući vodene biljke i neprehrambene
proizvode). Proizvodnja u akvakulturi u EU-u između
1995. i 2010. održavala se na stabilnoj razini između
1,2 i 1,4 milijuna tona. Proizvodnja je 2010. iznosila
1,2 milijuna tona, što je 2,1 % ukupnog obujma proizvodnje u svijetu.
Glavni proizvođači na području akvakulture među
državama članicama su Španjolska (20 %), Francuska
(17 %), Ujedinjena Kraljevina (16 %) i Italija (12 %), što
zajedno sačinjava dvije trećine ukupne proizvodnje
u akvakulturi u 2010. u smislu obujma proizvodnje.
Međutim, u smislu vrijednosti proizvodnje vodeći
je proizvođač Francuska (21 %), dok se na drugom i
trećem mjestu nalaze Ujedinjena Kraljevina (19 %) i
Španjolska (12 %).
Akvakultura u Europskoj uniji usmjerena je uglavnom na četiri vrste: dagnje, pastrvu, lososa i kamenice. Udio proizvodnje ribe u ukupnom obujmu proizvodnje 2010. iznosio je 50 %, a u vrijednosti proizvodnje 70 %, dok je udio proizvodnje školjaka u tim
kategorijama bio 50, odnosno 30 %. U Španjolskoj,
Francuskoj i Italiji prevladava proizvodnja školjkaša
(dagnji, kamenica i kućica), ali se vrste razlikuju od
zemlje do zemlje. U Ujedinjenoj Kraljevini uglavnom
se uzgaja losos.
Ribarska flota
Veličina ribarske flote EU-a u razmjerno je stalnom
padu posljednja dva desetljeća. Broj ribarskih plovila
u floti EU-a pao je za 7,6 % između 2007. i 2011., smanjivši se s 90 043 na 83 014 plovila.
Grčka je 2011. posjedovala 21 % ukupnog broja
ribarskih plovila, a na drugom, trećem i četvrtom
mjestu nalazile su se Italija (16 %), Španjolska (13 %)
i Portugal (10 %). Ribarske flote tih četiriju država
uz Francusku i Ujedinjenu Kraljevinu sačinjavale su
76 % ribarske flote EU-a.
Na Španjolsku otpada 24 % ukupne tonaže plovila
u ribarskoj floti EU-a, na Ujedinjenu Kraljevinu 12 %,
Italiju 11 %, Francusku 10 %, a Nizozemsku 8 %. Flote
južnih država članica sačinjavaju 55 % ukupne tonaže ribarskih plovila u EU-u, no ujedno posjeduju
66 % plovila, što se može objasniti većom zastupljenošću manjih plovila u tim zemljama.
Uz iznimku Belgije i Nizozemske, gdje su velika ribarska plovila uobičajena, flote svih država članica
uglavnom se sastoje od plovila koja su dugačka
manje od 12 metara, što odražava važnost obalnog
ribolova u tim zemljama.
SEKTORSKE POLITIKE
256
Vanjska trgovina
EU je neto izvoznik proizvoda ribarstva i u 2010. je
zabilježio negativnu trgovinsku bilancu od 3,59 milijuna tona vrijednih 13,78 milijardi eura. EU je 2010.
uvezao 5 336 189 tona u vrijednosti od 16,56 milijardi eura. Iste je godine EU 2010. izvezao 1 739 074
tona u vrijednosti od 2,77 milijardi eura.
EU je najveće pojedinačno tržište za uvoz proizvoda
ribarstva i akvakulture na svijetu i 2010. je na njega
otpadalo 40 % ukupnog svjetskog izvoza. Ako se ne
računa trgovina unutar EU-a, udio uvoza EU-a u ukupnom svjetskom uvozu bio je 26 %. Glavni su dobavljači EU-a Norveška (22 % uvoza), Kina (9 %) i Island
(6 %), a njegovi su glavni kupci SAD (11 % izvoza),
Švicarska (9 %), Rusija, Norveška i Kina (svaka po
8 %) te Japan (7 %). Promatramo li ukupnu trgovinu,
uključujući trgovinu unutar EU-a i trgovinu s trećim
zemljama, vodeće države članice u pogledu uvoza
su Španjolska, Francuska i Italija, a države članice s
najvećim udjelom u izvozu su Danska, Nizozemska
i Španjolska.
Zapošljavanje
U sektoru ribarstva 2009. godine otvoreno je 139 023
radnih mjesta (prema kriterijima poslova s punim
radnim vremenom). Od toga je 26 % radnih mjesta
otvoreno u Španjolskoj, 18 % u Italiji, 17 % u Grčkoj,
13 % u Portugalu i 9 % u Francuskoj. Oko 82 % radnih mjesta u ribarstvu u EU-u koncentrirano je u tim
zemljama.
Zapošljavanjem u akvakulturi 2009. godine otvoreno je 31 193 radnih mjesta s punim radnim vremenom. Najveća razina zaposlenosti bila je u Španjolskoj (20 %), Ujedinjenoj Kraljevini (19 %), Francuskoj
(12 %) i Rumunjskoj (8 %), što zajedno sačinjava 78 %
svih radnih mjesta u akvakulturi u EU-u.
U sektoru prerade 2009. godine zaposleno je 120 388
ljudi, od čega su se dvije trećine radnih mjesta nalazile u Ujedinjenoj Kraljevini (16 %), Španjolskoj (16 %),
Poljskoj (14 %), Francuskoj (12 %) i Njemačkoj (7 %).
Potrošnja proizvoda ribarstva
Prosječna potrošnja ribljih proizvoda u EU-u iznosi
oko 23,3 kilograma po osobi godišnje, u usporedbi
sa svjetskim prosjekom od 17,8 kilograma po osobi
godišnje (podaci za 2007.). Razina potrošnje kreće
se u rasponu od 4,6 kilograma po osobi godišnje u
Bugarskoj do 61,6 kilograma po osobi godišnje u
Portugalu.
JJ Irina Popescu
257
5.4.Politika okoliša
5.4.Politika okoliša
5.4.1. Politika u području okoliša: opća
načela i strateške smjernice
Europska politika u području okoliša temelji se na načelu opreznosti te na
načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja
ponajprije na samom izvoru te na načelu da „onečišćivač plaća“. Šestim
akcijskim programom utvrđen je strateški okvir i ciljevi koje treba postići u
području politike okoliša tijekom razdoblja od 2002. do 2012. Usvojeno je
nekoliko dodatnih politika i instrumenata (poput procjene utjecaja na okoliš
programa LIFE+ te oznake za okoliš i ekološke revizija EU-a) kako bi se usmjerili
postupci EU-a na polju zaštite okoliša i općenito održivog razvoja.
Pravna osnova
Članci 11. te 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije (UFEU-a).
Ciljevi
Pravna osnova EU-a daje ovlast EU-u da djeluje na
svim poljima politike u području okoliša. Ta ovlast
ograničena je načelom supsidijarnosti (koje ograničava djelovanje EU-a na ona područja gdje ono
može biti djelotvornije od nacionalnog ili regionalnog djelovanja) i zahtjevima za suglasnošću Vijeća
u pitanjima porezne prirode, gradskog prostornog
planiranja, upotrebe tla, upravljanja vodnim resursima, izbora izvora energije i strukture opskrbe energijom. Održivi razvoj jasno je izražen kao cilj Ugovorom iz Amsterdama iz 1997. Tim ugovorom izričito se
navodi dužnost integracije politike u području okoliša u sve sektorske politike EU-a. Deklaracijom priloženom Ugovoru iz Amsterdama, Komisiji je povjeren
zadatak da provede procjene utjecaja pri iznošenju
prijedloga koji bi mogli imati znatan utjecaj na okoliš. Novi ugovor također uključuje važan dodatak što
se tiče klimatskih promjena, koja se smatra pitanjem
od posebnog značenja.
Postignuća
Početak europske politike u području okoliša označila je konferencija europskih čelnika država i vlada
u listopadu 1972. kada je prepoznata politička potreba za takvom politikom u Zajednici. Jedinstvenim
europskim aktom iz 1987. u Rimski je ugovor uveden
novi naslov „Okoliš” koji je bio prva jasna pravna osnova za politiku u području okoliša Zajednice. Kasnije revizije Ugovora osnažile su predanost Zajednice
zaštiti okoliša i ulogu Europskog parlamenta u njenom razvoju.
a.Akcijski program za okoliš
i tematske strategije
Šesti akcijski program za okoliš „Okoliš 2010.”: „naša
budućnost, naš izbor” (Odluka 1600/2002/EZ) pruža
strateški okvir za politiku u području okoliša EU-a za
razdoblje od 2002. do 2012. te se smatra središnjom
komponentom vezanom za okoliš u strategiji održivog razvoja EU-a. Usredotočuje se na četiri ključne
teme: klimatske promjene, biološku raznolikost,
okoliš i zdravlje te prirodne resurse i otpad. Šesti
akcijski program za okoliš ističe strateške pristupe
stvaranju politike okoliša koji uključuju: bolju provedbu postojećih zakona, uvrštavanje pitanja vezanih uz okoliš u druge politike, blisku suradnju s
tržištem, uključivanje građana, te vođenje računa o
okolišu pri planiranju upotrebe tla i pri odlukama o
upravljanju. Također se traži od Komisije da pripremi
tematske strategije koje obuhvaćaju sedam područja: zagađenje zraka, prevenciju i recikliranje otpada,
zaštitu i očuvanje morskog okoliša, zaštitu tla, održivu upotrebu pesticida, održivu upotrebu prirodnih
resursa te urbani okoliš. Tematske strategije predstavljaju novi pristup razvoja politike, usredotočujući
se na horizontalne teme o okolišu, a ne na pojedinačne onečišćujuće tvari ili gospodarske aktivnosti. Iako
su klimatske promjene i biološka raznolikost među
ključnim prioritetima šestog akcijskog programa za
okoliš, ta područja nisu uključena u tematske strategije jer potpadaju pod zasebne strateške okvire kao
npr. Europski program klimatskih promjena (ECCP) i
Akcijski plan za biološku raznolikost (BAP). Komisija
svake godine objavljuje reviziju politike u području okoliša; posljednja je revizija politike u području
okoliša za 2009. godinu (SEC(2010)0975). Komisija je
u kolovozu 2011. usvojila konačnu procjenu šestog
akcijskog programa za okoliš. Glavna postignuća na
području okoliša u proteklih deset godina uključuju: proširenje ekološke mreže Natura 2000 kako bi
pokrilo 18 % površine tla EU-a, uvođenje cjelovite
SEKTORSKE POLITIKE
258
politike o kemikalijama te političko djelovanje na
području klimatskih promjena.
b. Lisabonska strategija i
strategija Europa 2020.
Takozvana Lisabonska strategija koja je osnovana
2000. godine, usredotočila se prvenstveno na promicanje rasta i zapošljavanja povećavajući konkurentnost EU-a usprkos povremenim pokušajima da
se u nju uvrsti i „treća ekološka odrednica“ – Strategija održivog razvoja EU-a (SDS). Čelnici država i
vlada EU-a dogovorili su 2009. da odmaknu težište
Lisabonske strategije s „rasta i zapošljavanja” te ga
preusmjere na okoliš i građane. U siječnju 2010.
usvojena je strategija Europa 2020. koju je Komisija osmislila kao nastavak Lisabonske strategije, a čiji
je cilj oblikovati pametan, uključiv i održiv razvoj. U
sklopu nove strategije Europa 2020., vodeća inicijativa za resursno učinkovitu Europu utire put prema
održivom rastu i podupire pomak prema resursno
učinkovitom gospodarstvu s niskom razinom ugljika. U tom je kontekstu 2011. objavljen Akcijski plan
za resursnu učinkovitost zajedno s Akcijskim planom za konkurentno gospodarstvo s niskom razinom ugljika do 2050.
c.Strategija održivog razvoja EU-a (EU-SDS)
Europsko vijeće 2001. usvojilo je prvu Strategiju održivog razvoja EU. „Obnovljena” Strategija održivog
razvoja EU-a usvojena je 2006. spajajući unutarnju i
međunarodnu dimenziju održivog razvoja te se jasnije usredotočuje na niz ključnih izazova: klimatske
promjene i čistu energiju, održivi prijevoz, održivu
proizvodnju i potrošnju, očuvanje i upravljanje prirodnim resursima, javno zdravlje, socijalnu uključenost, demografiju i migracije, globalno siromaštvo
te izazove održivog razvoja. Napredak ove strategije
treba se razmotriti na svakom proljetnom zasjedanju
Europskog vijeća. No takav je dogovor naišao na kritike jer se premalo pozornosti posvećuje pitanjima
vezanim uz okoliš, pogotovo kada je 2004. smanjen
broj strukturnih pokazatelja održivog razvoja kako
bi obuhvatili samo emisije stakleničkih plinova, energetski intenzitet gospodarstva te opseg prijevoza
u odnosu na BDP. Postupci revizije Strategije održivog razvoja EU-a i Lisabonske strategije odvojeni su
2006. Prvo izvješće Komisije o provođenju Strategije
održivog razvoja EU-a (COM(2007)0642) kazuje da je
napredak u pogledu provođenja obveza i učinka na
okoliš bio skroman. No zaključeno je da su ostvareni
znatni pomaci u razvoju politike, posebno u vezi s
klimatskim promjenama i energijom.
d.Uklapanje pitanja vezanih uz
okoliš u druge politike
Uklapanje problema vezanih uz okoliš u druge politike EU-a (poput energije, ribarstva i prometa) postala
je važan koncept politike okoliša EU-a te se navodi u
članku 11. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
(nekadašnji članak 6. Ugovora o Europskoj zajednici). Komunikacija Komisije o „Strategiji integracije
okoliša u politike EU-a: partnerstvo za integraciju”
(COM(1998)0333) predstavljena je Europskom vijeću u lipnju 1998. Na tom je sastanku zahtijevano
od Vijeća da uspostavi strategije za uvrštavanje politike okoliša u područje koje pokriva u područja
svojih različitih politika. Devet vijeća koja su osmislila strategije integracije su: Vijeće za opće poslove,
Vijeće za gospodarske i financijske poslove, Vijeće
za unutarnje tržište, Vijeće za industriju, Vijeće za
energetiku, Vijeće za poljoprivredu, Vijeće za razvoj,
Vijeće za ribarstvo te prijevoz. Izvješće o pregledu
stanja „Kardifskog procesa” nastalo 2004. zaključuje
da „Kardifski proces nije uspio u potpunosti ispuniti
očekivanja”. Proteklih je godina integracija politike
okoliša najviše napredovala u području energetske
politike i pitanju klimatskih promjena, što se očituje
u usporednom razvoju klimatskog i energetskog paketa EU-a. Komisija je objavila svoj plan Plan za prijelaz na konkurentno gospodarstvo s niskom razinom
ugljika do 2050. (COM(2011)0112/4) kako bi utvrdila
isplative načine po kojima bi europsko gospodarstvo
postalo klimatski prihvatljivije te kako bi trošilo manje energije s ciljem smanjivanja emisija od 80 % do
2050. Ovaj dokument pokazuje kako sektori odgovorni za emisije u Europi, a to su energetika, industrija, prijevoz, građevina te poljoprivreda, mogu doprinijeti prijelazu na gospodarstvo s niskom razinom
ugljika tijekom nadolazećih desetljeća.
e.Pojednostavljenje zakonodavstva
o okolišu EU-a
Komisijin program „Bolje upravljanje” sastoji se od
dviju ključnih inicijativa: Komisijine Bijele knjige o
europskom upravljanju iz 2001. i Lisabonske strategije. Komisija je u lipnju 2002. objavila Akcijski plan
za pojednostavljenje i poboljšanje upravnog okruženja (COM(2002)0278) popraćenog dvjema komunikacijama o poboljšanju javnog savjetovanja o zakonodavnim prijedlozima Komisije (COM(2002)0277)
te o uvođenju sustava za procjenu vjerojatnog budućeg gospodarskog, socijalnog i ekološkog utjecaja prijedloga Komisije (COM(2002)0276). Kad je god
moguće koriste se postojeći instrumenti i politike
kako bi se postigli ciljevi nove politike umjesto uvođenja novih prijedloga.
f.Procjena učinka
Čelnici država i vlada EU-a podržali su 1998. načelo
prema kojem uza sve važnije prijedloge Komisije
mora biti priložena procjena njihova učinka na okoliš. Komunikacijom o procjeni učinka (IA) objavljenoj
u lipnju 2002. (COM(2002)0276) određene su pojedinosti postupka pri čemu svi važniji prijedlozi Komisije podliježu integriranom postupku procjene učinka.
U procjeni učinka navedene su moguće društvene,
gospodarske i ekološke posljedice neke odluke,
analiza kratkoročnih i dugoročnih koristi i troškova
te regulatorne i proračunske posljedice. Planovi i
259
5.4.Politika okoliša
programi iziskuju procjenu učinka na okoliš koji se
pripremaju za prostorno planiranje, uporabu tla,
prijevoz, energiju, upravljanje otpadom, upravljanje vodama, industriju, telekomunikacije, poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo i turizam. Od uvođenja
tog sustava, broj i kvaliteta tehničke procjene učinka
znatno je porastao. Odbor za procjenu učinka (IAB)
osnovan je 2006., a Komisija je objavila nove smjernice (SEC(2009)0092) koje detaljno navode na koja
se područja procjena učinka ona treba usredotočiti
te osnažuju ulogu Parlamenta i Vijeća.
g. Europska agencija za okoliš (EEA)
Europska agencija za okoliš (EEA) osnovana 1990.
agencija je Europske unije čiji je cilj zaštita i poboljšanje stanja okoliša radi postizanja održivog razvoja. Agencija pruža pouzdane i nezavisne podatke o
okolišu te time predstavlja važan izvor informacija za
razvoj, usvajanje, provedbu i ocjenjivanje politike u
području okoliša EU-a, države članice i širu javnost.
Agencija može razmjenjivati podatke s drugim tijelima uključujući mrežu IMPEL (provedba zakona o
okolišu), informacijsku mrežu za provedbu zakona o
okolišu koja povezuje države članice i Komisiju. Europska agencija za okoliš je otvorena i prema državama koje nisu članice Europske unije, a trenutačno
broji 32 države članice. Izvješće o stanju i izgledima
okoliša na razini cijele Europe iz 2010. godine do danas je publikacija Europske agencije za okoliš u kojoj
su sažete sve mjere na području okoliša u posljednjih pet godina.
h. Međunarodna suradnja u području okoliša
Strateški dokument europske politike susjedstva
(COM(2004)0373) sadrži preporuke za razvoj regionalne suradnje kako bi se riješili određeni problemi
koji se javljaju na vanjskim granicama proširenog
EU-a, uključujući ekološke probleme. Suradnja sa
susjednim zemljama i regijama promiče se sklapanjem partnerskih ugovora i strategijama o suradnji.
Predanost EU-a u rješavanju globalnih problema je
došla do izražaja prilikom UN-ovog svjetskog sastanka o održivom razvoju održanog u Johannesburgu
2002. gdje je Zajednica imala veliku ulogu, čiji je cilj
bio: poboljšati pristup osnovnoj higijeni i vodi za
piće, smanjiti gubitak biološke raznolikosti, zaustaviti smanjivanje broja riba, i umanjiti štetne posljedice na ljudsko zdravlje prouzročeno proizvodnjom
i upotrebom kemikalija. Komisija je objavila komunikaciju (COM(2011)0363) u kojoj predlaže politike
za konferenciju UN-a o održivom razvoju („Rio+20”)
koja se održala u Brazilu u lipnju 2012.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament stoji iza mnogo zakonodavnih
propisa poput procjena učinka na okoliš, slobodnog
pristupa podacima i ekoloških oznaka na ekološkim
proizvodima. U svojoj rezoluciji iz 1998. priznaje da
bi primjena ekoloških pristojbi mogla narušiti konkurentnost država članica koje su uvele ekološke
poreze u odnosu na one koje to nisu učinile te je
stoga poželjno da sve države članice uvedu takve
pristojbe.
Kao odgovor na komunikaciju o načelu opreza, Europski parlament je 2000. usvojio izvješće u kojem
poziva na jasnije smjernice o primjeni tog načela,
vjerujući da bi se ono trebalo primijeniti kada privremena znanstvena procjena rizika pokaže da postoji opravdani strah od mogućeg opasnog utjecaja
na okoliš ili na zdravlje, životinja ili biljaka koji se ne
može uskladiti s visokom razine zaštite u Zajednici. Rezolucija Europskog parlamenta ne obuhvaća
samo definiciju i područje primjene načela opreza,
već i procjenu rizika, upravljanje rizikom, obavještavanje o riziku i teret dokazivanja. Tijekom pregovora
s državama pristupnicama, Europski parlament je
imao aktivnu ulogu u pogledu posljedica za okoliš.
Na zahtjev Europskog parlamenta, šesti akcijski program za okoliš (2002. – 2012.) sadrži odredbe za:
popisivanje i postupno ukidanje poticaja koji štete
okolišu, ekološke poreze na primjerenoj nacionalnoj razini ili razini EU-a, ciljeve vrijednosti emisija
određene u Protokolu iz Kyota te tematske strategije
za rješavanje prioriteta vezanih uz okoliš. Sve zakonodavstvo proizašlo iz tematskih strategija usvojeno
je suodlučivanjem. Nadalje, ekološka se pitanja na
poticaj Europskog parlamenta sve više uključuju u
sva područja politike EU-a, a posebna se pozornost
posvećuje povećanju ekološke svijesti šire javnosti i
lokalnih vlasti. Komisija je objavila reviziju provedenu sredinom izvršenja šestog akcijskog programa
za okoliš (COM(2007)0225) kojom je zaključeno da
se program „u načelu provodi u okviru zadanog vremenskog roka”, ali da se za neka područja „postojeće mjere moraju osnažiti ili se moraju usvojiti nove”.
Godinu dana kasnije, Europski parlament je donio
rezoluciju (2007/2204/(INI) u kojoj napominje da EU
kasni s provedbom.
Dana 20. travnja 2012. Europski parlament je usvojio rezoluciju o reviziji šestog akcijskog programa te
postavio prioritete za sedmi akcijski program: „bolji
okoliš za bolji život” (2011/2194(INI)). Trenutačno,
Parlament radi na prvom čitanju postupka Općeg
akcijskog programa Unije za okoliš do 2020. („Živjeti
dobro u granicama našeg planeta”). Tijekom parlamentarnog saziva 2004. – 2009., Europski parlament
je suodlučujući s Vijećem imao vodeću ulogu u usvajanju zakonodavstva koje utječu na okoliš u Europskoj uniji, osobito na području kemikalija (REACH),
pesticida, upravljanja otpadom, kvalitete vode i klimatskog i energetskog paketa.
JJ Marcelo Sosa-Iudicissa
SEKTORSKE POLITIKE
260
5.4.2. Provedba europskog
zakonodavstva o okolišu
Cilj Arhuške konvencije, koja je na snazi od 2001., jest uključivanje javnosti u
aktivnosti na području zaštite okoliša, omogućivanje pristupa informacijama,
sudjelovanja u odlučivanju i pristupa pravosuđu na tom području. Elektronski
registar o ispuštanju i prijenosu onečišćujućih tvari već je dostupan javnosti.
Godine 2008. donesena je Direktiva 2008/99/EZ kojom je EU uvela mjere na
području kaznenog prava kako bi omogućila učinkovitiju zaštitu okoliša.
Pravna osnova
Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Postignuća
a.Arhuška konvencija: pristup
informacijama, sudjelovanje
javnosti i pristup pravosuđu
Europska zajednica je 1998., zajedno s tadašnjih 15
država članica, potpisala Konvenciju Gospodarskog
povjerenstva UN-a za Europu o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu
pravosuđu u pitanjima okoliša (poznatiju kao Arhuška konvencija). Konvencija, koja je na snazi od 30. listopada 2001., temelji se na pretpostavci da će snažnija svijest i sudjelovanje javnosti u pitanjima okoliša
unaprijediti zaštitu okoliša. Njena je svrha doprinijeti
zaštiti prava svih sadašnjih i budućih generacija na
život u okolišu primjerenom njihovom zdravlju i dobrobiti. U tu svrhu, Konvencija predviđa djelovanje
na trima područjima:
•
osigurati javni pristup informacijama o okolišu u
posjedu javnih tijela i institucija;
•
poticati sudjelovanje javnosti u donošenju odluka koje utječu na okoliš;
•
olakšati pristup pravosuđu u pitanjima okoliša.
Potpisivanjem Arhuške konvencije EZ se obvezao uskladiti svoje zakonodavstvo sa zahtjevima
iz Konvencije. Odlukom 2005/370/EZ potvrđuje se
Arhuška konvencija u ime EZ-a. Godine 2003. Komisija je predložila donošenje uredbe kojom se jamči
primjena odredaba i načela Arhuške konvencije u
institucijama i tijelima EZ-a (COM(2003) 0622). Nakon postupka mirenja, donesena je Uredba (EZ)
br. 1367/2006 koja sadrži odredbe potrebne za primjenu Arhuške konvencije na institucije i tijela EU-a
od 28. lipnja 2007.
1. Pristup javnosti informacijama
Prvi stup Konvencije, tj. javni pristup informacijama
o okolišu, realiziran je na razini Zajednice kroz Direktivu 2003/4/EZ. Njome su utvrđeni osnovni uvjeti
pristupa informacijama o okolišu koje se vode kod
javnih institucija ili za njih, a cilj je Direktive omogu-
ćiti najširu moguću sustavnu dostupnost i distribuciju informacija javnosti. Države članice bile su dužne
izvijestiti o svojim iskustvima s primjenom Direktive
najkasnije do 14. veljače 2009. i podnijeti izvješće
Komisiji najkasnije do 14. kolovoza 2009. Više od deset država članica nije podnijelo izvješće u zadanim
rokovima pa je stoga u studenome 2009. pokrenut
postupak u slučaju povrede ugovora. Postupak je
konačno zaključen nakon što su sve države članice
podnijele svoja izvješća. Od studenoga 2010. javnosti je dostupno drugo izvješće Komisije o provedbi
Arhuške konvencije na području EU-a.
2. Sudjelovanje javnosti u odlučivanju
Drugi stup, koji se odnosi na sudjelovanje javnosti u
izradi planova i programa u vezi s okolišem, prenesen je kroz Direktivu 200335/EZ. Navedena Direktiva
doprinosi ispunjenju obveza koje proizlaze iz Arhuške konvencije tako što predviđa sudjelovanje javnosti u izradi određenih planova i programa u vezi s
okolišem i utvrđuje izmjene Direktiva Vijeća 85/337/
EEZ i 96/61/EZ o sudjelovanju javnosti i pristupu pravosuđu kako bi se zajamčila puna usklađenost tih
Direktiva s odredbama Konvencije.
3. Pristup pravosuđu
Prijedlog Direktive (COM(2003) 624), čiji je cilj prijenos trećeg stupa koji jamči javni pristup pravosuđu
u pitanjima okoliša, podnesen je 2003., ali je do sada
završeno samo njegovo prvo čitanje u Parlamentu.
Parlament želi da se Direktivom utvrdi minimalan
okvir za pristup pravosuđu u pitanjima okoliša, a da
države članice mogu slobodno odobriti širi pristup.
Predložio je izmjene prema kojima bi se pristup pravosuđu u pitanjima okoliša omogućio i organizacijama građana suočenim s nekim značajnim ekološkim
problemom, tj. ne samo ustanovama za zaštitu okoliša, kako je bilo predviđeno u prvobitnom prijedlogu.
U nedostatku zakonodavstva EU-a, države članice
donijele su neusklađene nacionalne propise.
b.Uspostava Europskog registra ispuštanja
i prijenosa onečišćujućih tvari
EZ je u svibnju 2003. potpisao Protokol Gospodarskog povjerenstva UN-a za Europu o registrima
ispuštanja i prijenosa onečišćujućih tvari u okviru
pete ministarske konferencije pod nazivom „Okoliš
261
5.4.Politika okoliša
za Europu”. Cilj Protokola jest uspostaviti usklađene, integrirane i javno dostupne registre ispuštanja
i prijenosa onečišćujućih tvari na nacionalnoj razini
za svaku državu članicu. Komisija je 2004. usvojila
prijedlog Uredbe o unapređenju javnog pristupa
informacijama o okolišu kroz uspostavu usklađenog
i integriranog Registra ispuštanja i prijenosa onečišćujućih tvari za cijelu Europu (COM(2004) 0634):
Nakon toga, Protokol je potvrđen u ime Europske
zajednice Odlukom Vijeća 2006/61/EZ. Uredbom
(EZ) br. 166/2006 uspostavljen je Registar ispuštanja
i prijenosa onečišćujućih tvari na razini EU-a u obliku
javno dostupne elektronske baze podataka. Javnost
može besplatno pristupiti registru preko Interneta i
pronaći informacije koristeći različite kriterije pretraživanja (vrsta onečišćujuće tvari, zemljopisni položaj,
zahvaćeni okoliš, postrojenje koje je izvor onečišćenja itd.).
c.Provedba i primjena europskog
zakonodavstva o okolišu
Na sjednici Europskog vijeća održanoj u Dublinu u
lipnju 1990. naglašeno je da će zakonodavstvo Zajednice na području okoliša biti učinkovito samo
ako ga države članice budu u potpunosti provodile
i primjenjivale. Dana 14. svibnja 1997. Europski parlament je u svojoj Rezoluciji o Komunikaciji Komisije o provedbi zakonodavstva Europske zajednice o
okolišu (COM(96) 500) zatražio od Komisije da izradi
i objavi godišnje izvješće o napretku ostvarenom u
donošenju i provedbi europskog zakonodavstva o
okolišu. Komisija je 2007. objavila Komunikaciju pod
naslovom „Europa rezultata – primjena zakonodavstva Zajednice” (COM(2007) 0502) u kojoj je predložila načine za poboljšanje primjene zakonodavstva
Zajednice. Shodno tomu, u Komunikaciji pod naslovom „Provedba zakonodavstva Europske zajednice
o okolišu” (COM(2008) 0773) primijenjen je pristup
opisan u Komunikaciji iz 2007. kako bi se pokazalo
da je zakonodavstvo Europske unije o okolišu moguće bolje provoditi ako se kombinira sljedeće:
•
zakonodavne i naknadne aktivnosti radi sprečavanja povreda ugovora;
•
odgovaranje na konkretne probleme europske
javnosti;
•
poduzimanje bržih i intenzivnijih mjera u slučaju
najvažnijih prekršaja;
•
bolji dijalog s Europskim parlamentom;
•
veća transparentnost, bolja komunikacija i dijalog s javnošću i zainteresiranim stranama.
Postupak u slučaju kršenja ugovora koji je predviđen člancima 258. i 260. Ugovora predstavlja moćno
sredstvo za rješavanje problema u provedbi. Pritužbe
u vezi s provedbom zakonodavstva o okolišu često
su u obliku pisanih pitanja ili predstavki Europskom
parlamentu. To ukazuje na zabrinutost građana EU-a
stanjem okoliša i „zelenom bilancom” država članica.
U tom kontekstu, s državama članicama potrebno je
razviti nove načine rada u svim fazama provedbenog
ciklusa.
d.Teška kaznena djela protiv okoliša –
zaštita okoliša kroz kaznene zakone
Da bi se zajamčila visoka razina zaštite okoliša, potrebno je riješiti sve veći problem kaznenih djela
protiv okoliša. Zajednica je donijela brojne zakonodavne akte o zaštiti okoliša, a države članice obvezne
su te akte prenijeti u svoja nacionalna zakonodavstva i provoditi ih. Iskustvo je, međutim, pokazalo
da sankcije koje trenutno primjenjuju države članice
nisu uvijek dostatne da bi se ostvarilo puno poštivanje prava Zajednice. Kaznenopravne sankcije za
najteže povrede zakonodavstva Zajednice o okolišu
nisu predviđene u svim državama članicama. Da bi
se riješilo ovo pitanje, Direktiva 2008/99/EZ (donesena 19. studenoga 2008.) zahtijeva od država članica
da određene aktivnosti onečišćenja proglase kažnjivima prema kaznenom pravu, a ne prema upravnom
pravu kojim su predviđene blaže kazne. Članak 3.
zahtijeva od država članica da poduzmu potrebne
mjere i sastave popis kršenja zakona EU-a na području zaštite okoliša koja se smatraju kaznenim djelima
prema domaćem pravu. To uključuje: onečišćenje
zraka, tla ili vode otpad; i trgovanje primjercima zaštićenih biljnih ili životinjskih vrsta. Moraju se uvesti
sankcije kojima se kažnjava ne samo nezakonito postupanje pojedinaca, već i ista kaznena djela protiv
okoliša koja počine pravne osobe. Međutim, u potonjem slučaju države članice mogu birati između primjene kaznenopravnih ili upravnopravnih sankcija.
Države članice trebale su donijeti zakone, uredbe i
upravne propise nužne za postupanje u skladu s Direktivom do 26. prosinca 2010.
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament uvijek naglašava potrebu za
boljim javnim pristupom informacijama o okolišu,
te većim sudjelovanjem javnosti i boljim pristupom
pravosuđu u pitanjima okoliša, uz primjenu najnovije raspoložive tehnologije za distribuciju informacija. Na taj bi se način zakonodavstvo Europske
unije uskladilo s Arhuškom konvencijom. Europski
parlament smatra pojednostavljenje i unapređenje
zakonodavstva Zajednice jednom od svojih dužnosti i naglašava važnost jasnijeg zakonodavstva, kao
i njegovog boljeg nadzora i provedbe. Osim toga,
Europski parlament je podržao prijedloge za uspostavu sustava minimalnih kaznenopravnih sankcija
za najteže oblike kršenja zakona Europske unije o
zaštiti okoliša.
Učinkovitost politike EU-a o okolišu u velikoj mjeri
ovisi o njenoj provedbi na nacionalnoj, regionalnoj
i lokalnoj razini. U ovom trenutku, međutim, iako se
broj pritužaba u vezi s primjerima nepoštivanja zakona Zajednice malo smanjio, manjkava primjena i
provedba još uvijek predstavljaju velik problem na
području zakonodavstva o okolišu. Potreba za bo-
SEKTORSKE POLITIKE
262
ljom provedbom prepoznata je kao ključni prioritet
petog i šestog akcijskog programa za okoliš.
Europski parlament naglasio je u vezi s Odlukom
1600/2002/EZ o šestom akcijskom programu Zajednice za okoliš da „učinkovitiju provedbu i primjenu
zakonodavstva EZ-a o okolišu” treba smatrati jednim
od strateških ciljeva politike EU-a o okolišu Stoga je
Europski parlament pozvao na donošenje mjera u
cilju većeg poštivanja propisa EZ-a o zaštiti okoliša,
promicanje strožih standarda kontrole, praćenja i
provedbe u državama članicama, kao i sustavniji
pregled primjene zakonodavstva o okolišu u svim
državama članicama. Europski parlament snažno
podržava brzu, jedinstvenu i učinkovitu primjenu
zakonodavstva EU-a o okolišu. Na primjer, kao odgovor na rezoluciju Europskog parlamenta iz 1997.,
Komisija sada objavljuje godišnja izvješća o provedbi i primjeni zakona Zajednice o okolišu. U posljed-
njih nekoliko godina provedbena pitanja zauzimaju
visoko mjesto na dnevnom redu sjednica parlamentarnog Odbor za okoliš. Europska komisija sada svake godine objavljuje tri naknadna izvješća u kojima
daje prikaz donesenih zakonodavnih akata Europske
unije na području okoliša i srodnim područjima, preispituje probleme u njihovoj provedbi i daje ocjenu
da li zakonodavstvo ostvaruje svoje prvobitne ciljeve
ili ne.
Na plenarnoj sjednici 12. ožujka 2013. Europski parlament je odobrio izvješće o vlastitoj inicijativi pod
naslovom „Veća korist mjera za zaštitu okoliša EU-a:
jačanje povjerenja s pomoću više znanja i veće spremnosti reagiranja” (2012/2104(INI)), koje sadrži brojne detaljne preporuke za snažniju provedbu zakona
o zaštiti okoliša.
JJ Lorenzo Vicario / Marcelo Sosa Iudicissa
263
5.4.Politika okoliša
5.4.3. Klimatske promjene i okoliš
Borba protiv klimatskih promjena je ključna točka dnevnoga reda na području zaštite
okoliša EU-a i od sve je veće važnosti za ostala područja kao što su energija, promet i
regionalni razvoj. Cilj klimatske politike EU-a jest ograničiti globalno zagrijavanje na
2 °C iznad prosječnih razina temperatura iz predindustrijskoga doba. EU se obvezao da
do 2020. smanji emisije stakleničkih plinova za najmanje 20 % ispod razina iz 1990.,
a istodobno poveća energetsku učinkovitost za 20 % i udio obnovljivih izvora energije
u ukupnoj potrošnji na 20 %. Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih plinova
Europske unije (EU ETS) predstavlja ključan mehanizam u ostvarenju toga cilja.
Pravna osnova i ciljevi
U članku 191. Ugovora o funkcioniranju Europske
unije (UFEU-a) borba protiv klimatskih promjena
istaknuta je kao jasni cilj politike zaštite okoliša
EU-a.
Opći kontekst
Tijekom posljednjih stotinu godina temperature su
u svijetu porasle za otprilike 0,7 °C , a u Europi za
otprilike 1,0 °C. Bez politike smanjenje emisija, procjenjuje se da bi prosječna svjetska temperatura tijekom ovoga stoljeća mogla porasti između 1,1 °C
i 6,4 °C. Prema dokazima uzrok globalnog zagrijavanja uvelike je rezultat ljudskih aktivnosti u obliku
emisija stakleničkih plinova i aerosola. Staklenički
plinovi zadržavaju toplinu koja isparava sa Zemljine površine i sprečavaju njezino širenje u svemir te
na taj način uzrokuju globalno zagrijavanje. Druge
ljudske aktivnosti koje doprinose klimatskim promjenama su krčenje šuma i sagorijevanje fosilnih
goriva, što uzrokuje stvaranje emisija ugljičnog
dioksida, metana, dušikova oksida i fluorougljika.
a.Posljedice klimatskih promjena
Globalno zagrijavanje uzrokuje: ekstremnije vremenske pojave kao što su poplave, suše, obilne
kiše, toplinski valovi i šumski požari, probleme s
dostupnošću vode, nestajanje ledenjaka i manje
snježnih oborina, prilagodbu, promjenu u prostornoj raspoređenosti i čak izumiranje životinjskih
i biljnih vrsta, biljne bolesti i pojavu nametnika,
porast razine mora i veće koncentracije fotokemijskog smoga koje izazivaju zdravstvene probleme.
Ekosustav može izgubiti svoju otpornost i u samo
nekoliko godina prijeći iz jednog stabilnog stanja u drugo. Znanstveno je dokazano da bi rizik
od nepovratnih i katastrofalnih promjena uvelike
porastao kada bi globalno zagrijavanje poraslo
za više od 2 °C iznad razina iz predindustrijskoga
doba. Unatoč trenutačnim ciljevima međunarodne
zajednice u okviru Protokola iz Kyota, i dalje se očekuje porast temperature za 3,5 °C do 4 °C do 2050.
Cilj EU-a je pomoći riješiti ovaj „ogromni jaz”.
b.Cijena djelovanja naspram
cijene nedjelovanja
Časopis Stern kojeg objavljuje vlada Ujedinjenje
Kraljevine objavio je 2006. da bi trošak suzbijanja globalnog zagrijavanja iznosio 1 % svjetskog
BDP-a, dok bi nedjelovanje iznosilo najmanje 5 %,
u najgorem slučaju i do 20 % BDP-a. U svojoj procjeni učinka koja je popratni dokument Direktivi
COM(2007) 2, Komisija pokazuje da se poduzimanje mjera može uskladiti s rastom. Od 2013. do
2030. bilo bi potrebno uložiti otprilike 0,5 % cjelokupnoga svjetskog BDP-a u gospodarstvo s niskim razinama ugljika, čime bi se do 2030. godišnji
rast svjetskog BDP-a smanjio za 0,19 % (što je tek
mali dio očekivane stope godišnjeg rasta BDP-a
od 2,8 %), ne uzimajući u obzir koristi za ljudsko
zdravlje, veću energetsku sigurnost i smanjenje
štete. Na osnovi modela Četvrtog izvješća o procjeni (iz 2007.) Međuvladinog panela o klimatskim
promjenama procjenjuje se da, ako se nešto ne
poduzme, prosječna svjetska temperatura može
porasti 3,4 °C do 2080. EU je uspio „odvojiti” emisije
stakleničkih plinova od gospodarskog rasta.
Postignuća
a.Okvirna konvencija Ujedinjenih
naroda i Protokol iz Kyota
Protokolom iz Kyota Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama (UNFCCC)
sklopljenim 1997., ugovorne su se stranke obvezale
smanjiti emisije šest stakleničkih plinova: ugljičnog dioksida, metana, dušikovog oksida, hidrofluorugljika, perfluoriranih ugljikovodika i sumporovog heksafluorida. EU se obvezao na smanjenje
emisija ugljičnog dioksida od 8 % u razdoblju od
2008. do 2012. u odnosu na razine iz 1990. Protokol
je ratificiralo 55 država te je stupio na snagu 2005.
„Sporazumom o raspodjeli tereta” ukupno smanjenje od 8 % raspoređeno je na države članice EU-a u
razdoblju od 2013. do 2020. Odlukom 280/2004/EZ
osigurava se mehanizam za provedbu Protokola iz
Kyota. Na konferenciji UN-a u Montrealu 2005., EU
se složio da pregovori o budućim mjerama trebaju
početi nakon 2012., kada istječu obveze Protokola
iz Kyota („Strategija za razdoblje nakon 2012.”).
SEKTORSKE POLITIKE
264
b.Napori unutar EU-a
1.Klimatski i energetski paket Čelnici EU-a
podržali su 2007. ambiciozne ciljeve: jednostranu
obvezu smanjenja emisija za 20 % razine iz 1990.
do 2020. (EU je predložio smanjenje od 30 % ako
se druge države obvežu na usporediva smanjenja),
povećanje udjela obnovljivih izvora energije
na 20 % do 2020. (10 % u prometu) i smanjenje
ukupne potrošnje energije za 20 % do 2020.
Komisija je 2008. dala prijedlog da se ove mjere
provedu u djela kao dio klimatskog i energetskog
paketa. Europski parlament je usvojio ovaj
paket mjera u travnju 2009. Šest zakonodavnih
mjera su: izmijenjena direktiva o Sustavu za
trgovanje emisijama stakleničkih plinova EU-a
(Direktiva 2009/29/EZ), Odluka o raspodjeli
tereta s obvezujućim nacionalnim ciljevima
(Odluka 406/2009/EZ), Direktiva za pilot projekte
o skladištenju ugljikovog dioksida (Direktiva
2009/31/EZ), Direktiva o primjeni obnovljivih
izvora energije u proizvodnji električne energije,
prometu, grijanju i hlađenju (Direktiva 2009/28/
EZ), Uredba o emisijama ugljikovog dioksida
iz osobnih vozila, (Uredba (EZ) br. 443/2009) i
izmijenjena o kvaliteti goriva (Direktiva 2009/30/
EZ). Dvije druge direktive su usvojene: Direktiva
2008/101/EZ koja uključuje zračni promet u Sustav
za trgovanje emisijama EU-a od 2012. te Uredba
(EZ) br. 842/2006 o flurorianim stakleničkim
plinovima.
2. Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih
plinova EU-a. Ovaj politički instrument je bitan
za ostvarivanje ciljeva klimatske politike koji je
uveden 2005. (Direktiva 2003/87/EZ) i temelji se na
načelu „ograniči i trguj”. Postavlja „gornju granicu”
ukupne količine emisije stakleničkih plinova koju
stvaraju tvornice, elektrane i druge instalacije.
Svaka je zemlja morala izraditi Nacionalne planove
raspodjele prava na emisije (NAP-ove) za prve
dvije faze Sustava za trgovanje emisijama (2005.
– 2007. i 2008. – 2012.). Većina naknada isprva je
dodijeljena besplatno. Izmijenjenom Direktivom
o Sustavu za trgovanje emisijama predviđa se
prodaja emisijskih prava na aukcijama za razdoblje
od 2013. do 2020. Obuhvaćeno je više od 11 000
postrojenja. Emisije stakleničkih plinova iz sektora
koji nisu uključeni (zgrade, promet, poljoprivreda,
itd.) regulirane su Odlukom o raspodjeli tereta
br. 406/2009/EZ, u kojoj se navodi da se do 2020.
treba smanjiti emisije izvan Sustava za trgovanje
emisijama za 10 % u odnosu na razine iz 2005.
Izmijenjeni Sustav za trgovanje emisijama, usvojen
u prosincu 2008., stupa na snagu od 2013. do 2020.
Glavni su elementi: gornja granična vrijednost:
Izmijenjenom Direktivom utvrđuje se jedinstvena
gornja granica za cijelu Europsku uniju na 21 %
ispod razina iz 2005., područje primjene: proširenje
na zrakoplovni sektor (privremeno obustavljeno
zbog međunarodnih odluka) petrokemijski sektor
te sektore proizvodnje amonijaka i aluminija i
na dva nova plina: dušikov oksid i perfluorirane
ugljikovodike; prodaja na aukcijama: počinje s
elektranama 2013.; istjecanje ugljičnog dioksida:
iznimka se pravi za rizične industrijske sektore
koji od 2013. imaju pravo na besplatno dobivanje
100 % naknada; mogućnost nesudjelovanja:
postrojenja s emisijama ispod 25 000 tona CO2
na godinu; vezanje i skladištenje ugljičnog
dioksida (CCS): ugljični dioksid koji odlazi u CCS
smatra se nezabilježenim; prihodi od prodaje
prava na aukciji: vlade su prihvatile da najmanje
50 % treba iskoristiti za prilagodbu, ublažavanje
šteta, obnovljivost, učinkovitost i sprječavanje
krčenja šuma; kompenzacije: korištenje bonusa
kao kompenzacije za emisije u trećim zemljama
u okviru Mehanizma Ujedinjenih naroda za čisti
razvoj (CDM) ograničeno je na 50 % smanjenja
emisija u EU-u za razdoblje od 2008. do 2020.;
buduće mjere: uključivanje emisija pomorskog
prometa, ako Međunarodna pomorska organizacija
ne uspije postići dogovor.
3. Trgovanje emisijama stakleničkih plinova u
skladu s projektnim mehanizmima Protokola iz
Kyota. „Vezna direktiva” (2004/101/EZ) povezuje
Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih plinova
EU-a s ostalim fleksibilnim mehanizmima Protokola
iz Kyota: mehanizmima za zajedničku provedbu (JI)
i Mehanizmom čistog razvoja (CDM).
4. Emisije izvan Sustava za trgovanje emisijama
stakleničkih plinova Europske unije (EU ETS):
raspodjela tereta. Cestovni promet, brodski
promet, gospodarenje otpadom, poljoprivreda i
šumarstvo nisu obuhvaćeni. Na njih trenutačno
otpada otprilike polovica svih emisija stakleničkih
plinova u EU-u. Kako bi se ostvarilo prosječno
smanjenje stakleničkih plinova za 10 % u sektorima
koji su izvan Sustava za trgovanje emisijama,
Komisija je odredila nacionalne ciljeve. Ova odluka
o raspodjeli tereta prva je takve vrste u svijetu.
Godišnja upotreba dodatnih prava na emisije
dobivenih za financiranje projekata za smanjivanje
emisija u zemljama izvan EU-a u okviru Mehanizma
za čist razvoj ne smije prijeći 3 % ukupne razine
emisija stakleničkih plinova pojedine države
članice iz 2005. Odlukom se predviđa da se u
slučaju sklapanja međunarodnog sporazuma
obveza ukupnog smanjenja emisija u EU-u poveća
s 20 % na 30 %. Ako se ni jedan međunarodni
sporazum ne odobri, Komisija će iznijeti prijedloge
da u EU-ovu obvezu smanjenja emisije uključi
emisije i smanjenja stakleničkih plinova povezanih
s korištenjem zemljišta, promjenama korištenja
zemljišta i šumarstvom (LULUCF).
5. Energetska učinkovitost i obnovljivi izvori
energije. Novom Direktivom o obnovljivim
izvorima energije nastoji se osigurati da do 2020.
obnovljivi izvori energije, kao npr. biomasa te
snaga vode, vjetra i Sunca pokrivaju najmanje 20 %
ukupne energetske potrošnje u EU-u uz istodobno
265
5.4.Politika okoliša
povećanje energetske učinkovitosti za 20 %. U
sklopu ukupnoga cilja dogovoren je i obavezan
minimalan cilj, prema kojemu u svakoj državi
članici najmanje 10 % potrošnje goriva u prometu
mora dolaziti iz biogoriva. No obvezujući karakter
toga cilja „ovisi o održivoj proizvodnji” i „tržišnoj
dostupnosti druge generacije biogoriva”. Za više
informacija u Planu energetske učinkovitosti za
2011. vidi informativni članak 5.7.3.
zemlje obvezale ostvariti ciljeve razvojem mehanizama s niskim emisijama ugljičnog dioksida dok su
zemlje u razvoje obvezale smanjiti emisije i svake
dvije godine objavljivati izvješće o napretku. Sporazumi iz Cancuna uključuju financijski paket za
brz početak u visini od 30 milijardi američkih dolara i tehnološku suradnju.
6.Vezanje i skladištenje ugljičnog dioksida
(CCS). Tehnologija vezanja i skladištenja
ugljičnog dioksida (CCS) izdvaja ugljični dioksid
iz atmosferskih emisija (koje su posljedica
industrijskih postupaka), komprimira ga i prenosi
do odredišta na kojima ga se može skladištiti.
Prema Međuvladinom panelu Ujedinjenih naroda
o klimatskim promjenama, CCS-om bi se moglo
ukloniti 80 – 90 % emisija ugljičnog dioksida. EU
je krajem 2004. utemeljio Tehnološku platformu za
elektrane na fosilna goriva s nultom stopom emisija
te je predložio zakonski okvir za komercijalizaciju
i subvencioniranje ove nove tehnologije.
Direktivom 2009/31/EZ o geološkom skladištenju
ugljičnog dioksida utvrđuje se regulatorni režim
koji omogućuje traženje i skladištenje ugljičnog
dioksida; njome se također uspostavljaju kriteriji
za odabir lokacija za skladištenje plina.
Konkretne mjere prilagodbe sežu od blagih i relativno jeftinih mjera (npr. zaštita voda, promjene
plodoreda, uzgoja sorti otpornih na sušu, javnog
planiranja i podizanja razine javne svijesti) do
skupih mjera zaštite i premještanja (npr. podizanja visine nasipa te premještanja luka, industrijskih objekata i ljudi iz niskih priobalnih područja
i naplavnih ravnica). Komisija je objavila Zelenu
knjigu „Prilagodba klimatskim promjenama u Europi – mogućnosti za djelovanje na razini EU-a”
(COM(2007)0354), s namjerom poticanja javne rasprave, te nakon toga objavila Bijelu knjigu o prilagodbi klimatskim promjenama (COM(2007)0147),
zajedno s tri radna dokumenta o vodama, obalnim
i pomorskim pitanjima, poljoprivredi i zdravlju.
c. Međunarodna diplomacija o
klimatskim promjenama
Uz čvrsto i samoinicijativno obećanje smanjenja
emisija stakleničkih plinova do 2020. za 20 %, EU
se do iste godine obvezao na smanjenje od čak
30 % emisija pod uvjetom da se ostale razvijene
zemlje obvežu na usporediva smanjenja emisija te da gospodarski naprednije zemlje u razvoju
pruže odgovarajući doprinos, u skladu sa svojim
mogućnostima. EU je odigrao važnu ulogu tijekom Konferencije UN-a o klimi na Baliju 2007. jer je
osigurao postizanje dogovora o planu djelovanja
za usvajanje novog sveobuhvatnog sporazuma o
smanjenju emisija stakleničkih plinova. Na konferenciji u prosincu 2008. usvojena su dva programa
rada za dva paralelna pregovaračka procesa od
2009., za jedan u sklopu UNFCCC-a, a drugi u sklopu Protokola iz Kyota. Premda je bio skroman u usporedbi s prvotnim ciljevima EU-a, Sporazumom
iz Kopenhagena, usvojenim tijekom Konferencije
UN-a o klimatskim promjenama (COP15) u prosincu 2009. , postignut je određen napredak. Njime je
prvi put na svjetskoj razini utvrđen cilj zadržavanja
globalnog zagrijavanja na razini nižoj od 2 °C iznad
predindustrijskih temperatura. Sporazum je naišao
na odobravanje velike većine zemalja sudionica
UNFCCC-a, ali zbog protivljenja nekoliko zemalja
na konferenciji, sporazum je primljen na znanje, ali
nije prihvaćen. U prosincu 2010. meksičko je predsjedništvo uspjelo vratiti povjerenje u višestrani
proces. Na 16. Konferenciji UN-a o klimatskim promjenama (COP 16) u Cancunu, industrijske su se
d.Prilagođavanje klimatskim promjenama
Uloga Europskog parlamenta
U izvješću o pobjedi u bitci protiv klimatskih
promjena iz 2005., Parlament je istaknuo važnost
smanjivanja emisija, razvoja partnerstava, promicanja istraživanja i energetske učinkovitosti te
poticanja građana na izravno uključivanje. Budući bi se režim trebao zasnivati na „zajedničkim ali
različitim odgovornostima” na temelju najnovijih
znanstvenih spoznaja, a njegov bi cilj trebao biti da
sa sigurnošću spriječi prosječan rast globalne temperature veći od 2 °C. Europski parlament je 2007.
osnovao Privremeni odbor za klimatske promjene. Njegov je mandat istekao u veljači 2009. U
svom posljednjem izvješću „2050: Budućnost počinje danas – preporuke za buduću integriranu politiku EU-a na području klimatskih promjena” poziva
EU i ostale zemlje da odrede cilj smanjenja emisija
stakleničkih plinova za 25 – 40 % do 2020. te cilj
smanjenja od najmanje 80 % do 2050. Parlament je
2008. usvojio Direktivu o uključivanju zrakoplovstva u Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih plinova Europske unije (EU ETS). U rezoluciji
usvojenoj 2009. o strategiji EU-a za sveobuhvatan
sporazum o klimatskim promjenama u Kopenhagenu te o odgovarajućem financiranju klimatske
politike Parlament je iznio stajalište da zajednički
doprinos EU-a naporima zemalja u razvoju za ublažavanje klimatskih promjena i njihovim potrebama
za prilagodbom ne bi smio biti niži od 30 000 milijuna eura godišnje do 2020. U kontekstu izmjene
Direktive o obnovljivim izvorima energije, Parlament je novim zakonom zajamčio kriterije kojima
osigurava okolišnu i socijalnu održivost proizvodnje biogoriva koja ne izaziva krčenje šuma i porast
SEKTORSKE POLITIKE
266
cijena hrane. Vođen ishodom Konferencije UN-a o
klimatskim promjenama u Kopenhagenu (COP 15),
Parlament je u svojoj rezoluciji od 10. veljače 2010.
pozvao na novu klimatsku diplomaciju pod vodstvom Visoke predstavnice EU-a za vanjske poslove
i sigurnosnu politiku i povjerenice za klimu. U rezoluciji od 25. studenoga 2010. Parlament je odaslao snažan signal netom prije Konferencije UN-a
o klimatskim promjenama u Cancunu (COP 16),
kojim podupire ideju da EU treba težiti smanjenju
emisija od 30 %. Parlament je rezolucijom od 16.
studenog 2011. dodijelio jasan mandat izaslanstvu
EU-a za promicanje drugog obvezujućeg okvira u
okviru Protokola iz Kyota. Rezolucijom se podupire
uspostava Zelenog klimatskog fonda za potporu
zemljama koje su najranjivije po pitanju klimatskih promjena, i to mjerama ublažavanja i pružanjem pomoći oko prilagodbe. Među prijedlozima
o tome na kakav način takav fond financirati, Parlament je zatražio uvođenje poreza na financijske
transakcije na međunarodnoj razini. U prosincu
2011. u Durbanu, Južnoafričkoj Republici, održana
je 17. konferencija UN-a o klimatskim promjenama
(COP 17) na kojoj je prisustvovalo izaslanstvo Europskog parlamenta. Na konferencije je odlučeno
osnovati Zeleni klimatski fond i produljiti Protokol
iz Kyota na razdoblje nakon 2013. Premda je 120
zemalja pristalo na novi obvezujući sporazum, pregovarački partneri kao što su Indija, SAD i Kina nisu
bili spremni pristati na obvezujuće ciljeve za razdoblje do 2015. Među daljnjim koracima je i akcijski
plan za razdoblje do 2015. koji će biti sastavljen na
Konferenciji u Durbanu, koji bi trebao stupiti na
snagu 2020.
JJ Marcelo Sosa Iudicissa
267
5.4.Politika okoliša
5.4.4. Biološka raznolikost, priroda i tlo
Konferencija Ujedinjenih naroda o okolišu i razvoju iz 1992. označila je važan
korak naprijed u očuvanju biološke raznolikosti i zaštiti prirode. Preostaje
ostvariti druge ciljeve koji su predviđeni Direktivom o očuvanju prirodnih
staništa i divlje faune i flore ili Konvencijom o međunarodnoj trgovini
ugroženim vrstama divlje faune i flore (CITES). Od 2007. LIFE+ predstavlja
najvažniji financijski instrument za zaštitu biološke raznolikosti u EU-u.
Pravna osnova
Članci 3., 11. i 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije (UFEU).
Postignuća
Europska unija odigrala je važnu međunarodnu ulogu u traženju rješenja za gubitak biološke raznolikosti, klimatske promjene i uništavanje tropskih prašuma. Konferencija UN-a o okolišu i razvoju (UNCED)
održana 1992. u Rio de Janeiru dovela je do usvajanja
Okvirne konvencije o promjeni klime i Konvencije o
biološkoj raznolikosti (CBD), kao i do Deklaracije iz
Rija, Izjave o načelima šuma te do programa „Agenda
21”. Na sastanku na vrhu u Göteborgu 2001. Europska
unija dogovorila je zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti do 2010. te obnavljanje staništa i prirodnih
ekosustava. Na svjetskom sastanku na vrhu o održivom razvoju održanom 2002. u Johannesburgu, više
od stotinu svjetskih čelnika dogovorilo se da će „znatno smanjiti stopu gubitka biološke raznolikosti na
svjetskoj razini do 2010.”. Glavna skupština UN-a proglasila je 2010. Međunarodnom godinom biološke
raznolikosti. Ipak, Treće izdanje globalnog pregleda
biološke raznolikosti, koje je uredilo Tajništvo Konvencije o biološkoj raznolikosti, pokazuje da cilj biološke raznolikosti za 2010. nije ostvaren. Konferencija
zemalja sudionica Konvencije o biološkoj raznolikosti
je na 10. sastanku održanom u Nagoyi (Japan) u listopadu 2010. usvojila revidiran Strateški plan u kojemu
se spominju novi ciljevi biološke raznolikosti za razdoblje nakon 2010. Cilj je „poduzimanje učinkovitih
i hitnih koraka za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti kako bi se osiguralo da do 2020. ekosustavi
budu otporni i da mogu nastaviti pružati osnovne usluge koje osiguravaju raznolikost života na planetu”.
Usvajanje Protokola iz Nagoye o pristupu genetskim
resursima i poštenoj i ravnomjernoj raspodjeli dobrobiti koje proizlaze iz njihovog korištenja bilo je ključno postignuće Konferencije potpisnica Konvencije iz
Nagoye. Jedan od triju ciljeva Konvencije o biološkoj
raznolikosti kojom se određuju pravila u vezi s dijeljenjem rezultata istraživanja i komercijalne koristi jest
poštena i ravnomjerna raspodjela dobrobiti koje proizlaze iz korištenja genetskih resursa. Vijeće za okoliš
je u ožujku 2010. dogovorilo „zaustavljanje gubitka
biološke raznolikosti i uništavanja usluga ekosustava
u EU-u do 2020., kao i njihovo obnavljanje [...], uz povećanje doprinosa EU-a u sprečavanju gubitka bio-
loške raznolikosti na svjetskoj razini”. Vijeće je u lipnju
2011. podržalo strategiju o biološkoj raznolikosti za
2020. i njezinih šest ciljeva.
a.Akcijski planovi za biološku raznolikost
Komisija je 1998. usvojila Komunikaciju o strategiji za
biološku raznolikost (COM(1998)0042). Vijeće je 2002.
usvojilo Komunikaciju Komisije o „Akcijskom planu
za biološku raznolikost i očuvanje prirodnih resursa”
(COM(2001)0162) čiji su glavni ciljevi bili poboljšanje
ili očuvanje statusa biološke raznolikosti i sprečavanje daljnjeg gubitka biološke raznolikosti. Komisija
je 2008. objavila srednjoročno izvješće o provedbi
akcijskog plana, zaključivši da postoji vrlo mala vjerojatnost da će EU ostvariti svoj cilj za 2010. i zaustaviti smanjenje biološke raznolikosti. Na sastanku
skupine G8+5 u Potsdamu 2007. Njemačka je predložila sastavljanje izvješća pod nazivom „Ekonomija
ekosustava i biološke raznolikosti” (TEEB), po modelu
Sternovog izvješća o utjecaju klimatskih promjena na
ekonomiju i troškovima izostanka djelovanja. Studija
je trebala odrediti opseg problema koji je iznimno
velik: primjerice, procjenjuje se da trenutačna neto
vrijednost šumskih ekosustava koje godišnje izgubimo iznosi između 1,35 trilijuna i 3,1 trilijuna eura.
Konačno izvješće TEEB predstavljeno je na 10. sastanku Konferencije potpisnica Konvencije o biološkoj
raznolikosti u Japanu u listopadu 2010.
b. Međunarodne konvencije o zaštiti
vrsta divlje flore i faune
U programu UN-a za okoliš (UNEP) procjenjuje se da
je do 24 % vrsta koje pripadaju skupinama kao što su
leptiri, ptice i sisavci već potpuno nestalo s teritorija
određenih europskih država. Prema podacima koje
je objavio Međunarodni savez za očuvanje prirode
(IUCN) od 2007. u Europi je ugroženo 23 % vodozemaca, 19 % gmazova, 15 % sisavaca i 13 % ptica. EU
je potpisnik sljedećih konvencija: Ramsarske konvencije o očuvanju močvara (1971.), Konvencije o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divlje faune i
flore (3. ožujka 1973.), Bonnske konvencije o zaštiti
migratornih vrsta divljih životinja (23. lipnja 1979.),
Bernske konvencije o zaštiti europskih divljih vrsta i
prirodnih staništa (1982.), Konvencije iz Rio de Janeira o biološkoj raznolikosti (1992.) te konvencije koje
su istaknutije regionalne naravi, kao što su Helsinška
konvencija o zaštiti morskog okoliša Baltičkog mora
(1974.), Barcelonska konvencija o zaštiti morskog
SEKTORSKE POLITIKE
268
okoliša i obalnog pojasa Sredozemlja (1976.) i Konvencija o zaštiti Alpa (1991.).
c. Financijski instrumenti
Program LIFE je do kraja 2006. bio financijski instrument koji je podupirao projekte s područja prirode,
okoliša i trećih zemalja. Vijeće i Parlament su 2007.
postigli politički dogovor o njegovu nasljedniku,
programu LIFE+, s predviđenim sredstvima u iznosu
od skoro dvije milijarde eura za razdoblje od 2007.
do 2013. LIFE+ ima nekoliko programa financiranja i
sastoji se od tri dijela: LIFE+ priroda i biološka raznolikost, LIFE+ politika o okolišu i upravljanje i LIFE+
informacije i komunikacija. Barem 50 % od ukupnih
sredstava u dotičnom je razdoblju dodijeljeno za mjere potpore očuvanju prirode i biološke raznolikosti.
Druge mogućnosti financiranja za države članice u
smislu potpore ciljevima biološke raznolikosti mogle
su se iskoristiti iz sredstava zajedničke poljoprivredne politike, zajedničke ribarske politike, kohezijskih i
strukturnih fondova te Sedmog okvirnog programa
za istraživanja. U programima koji se financiraju iz
komponente LIFE+ moći će sudjelovati treće zemlje,
uključujući članice EFTA-e, zemlje Zapadnog Balkana
i ostale države kandidatkinje za članstvo u EU-u. Krajem 2011. Komisija je podnijela prijedlog za novi fond
LIFE za iduće financijsko razdoblje od 2014. do 2020.
Ciljevi
a.Očuvanje prirodnih staništa
i divlje faune i flore
Direktivom o staništima (Direktiva 92/43 o očuvanju
prirodnih staništa i divlje faune i flore izmijenjena
Direktivom 97/62) uspostavljena je europska mreža
„Natura 2000”. Mrežu sačinjavaju „područja od važnosti za Zajednicu” / „posebna područja očuvanja” o
kojima odlučuju države članice te „područja posebne zaštite” razvrstana u skladu s Direktivom 79/409
o očuvanju divljih ptica. S ukupnom površinom većom od 850.000 km2 ovo je najveća uređena mreža
zaštićenih područja na svijetu. Cilj Direktive o staništima prvenstveno je promicanje očuvanja biološke
raznolikosti uzimajući u obzir ekonomske, društvene,
kulturne i regionalne zahtjeve. Direktiva o pticama
pokriva zaštitu, upravljanje i nadziranje (divljih) ptica,
uključujući pravila za održiv lov.
b.Iskorištavanje divlje flore i
faune te trgovina istom
Konvencijom CITES koja je stupila na snagu 1975. regulira se međunarodna trgovina, posebice (ponovni)
izvoz i uvoz živih i mrtvih životinja i biljaka te njihovih
dijelova i prerađevina, na temelju sustavu dozvola i
certifikata. Osnovna Uredba 338/97 o zaštiti vrsta
divlje faune i flore uređenjem trgovine njima primjenjuje na zakonodavstvo EU-a ciljeve, načela i odredbe Konvencije CITES. Uredba (EZ) 398/09 (kojom se
izmjenjuje Uredba (EZ)338/97) o zaštiti vrsta divlje
faune i flore stupila je na snagu u lipnju 2009. Što se
tiče zaštite morskih životinjskih vrsta, Uredbom (EZ)
348/81 određuju se opća pravila za uvoz kitova i drugih proizvoda od kitova, a Odluka 1999/337/EZ tiče se
Sporazuma o međunarodnom programu za očuvanje dupina koji je EU potpisao i koji pomaže smanjiti
slučajnu smrtnost dupina prilikom izlovljavanja tune.
Uredbom 83/129/EEZ koja je Direktivom 89/37/EEZ
produljena na neograničeno razdoblje zabranjuje se
uvoz proizvoda od mladunaca tuljana u EU-u; a Uredbom (EZ) 1007/09 iz 2009. uvedeni su još stroži uvjeti
za uvoz proizvoda od tuljana. Vijeće je 1991. usvojilo
„Uredbu o stupicama” (Uredba Vijeća (EZ) 3254/91)
o zabrani uporabe stupica na području Zajednice te
unošenja na područje Zajednice krzna i proizvoda
dobivenih od određenih divljih životinjskih vrsta koje
potječu iz zemalja u kojima ih love stupicama ili metodama zamki koje ne odgovaraju međunarodnim
humanim standardima hvatanja stupicom. Odlukom
Komisije 98/596/EZ dopušta se uvoz krzna u EU iz Kanade, Ruske Federacije i SAD-a, što se temelji na obvezivanju tih država na primjenu humanih standarda
hvatanja zamkom. Pravila i smjernice za održivi lov
(divljih) ptica mogu se pronaći u Direktivi o pticama.
c.Biološka raznolikost povezana
s dobrobiti životinja
Direktivom 1999/22 određuju se minimalni standardi
za smještaj i brigu o životinjama u zoološkim vrtovima. Njome se jača uloga zooloških vrtova u očuvanju
biološke raznolikosti te se zadržava njihova obrazovna i istraživačka funkcija. Nakon Rezolucije Europskog
parlamenta o ograničavanju pokusa na životinjama i
o zaštiti laboratorijskih životinja, Vijeće je 1986. usvojilo Direktivu 86/609 kojom zahtijeva ograničavanje
pokusa na životinjama ako se slični rezultati mogu
dobiti drugim metodama te kojom traži da se rezultati pohranjuju u središnju bazu podataka. Shodno
tomu, Komisija je pokrenula Akcijski plan za zaštitu i
dobrobit životinja 2006 – 2010 (COM(2006)0013) koji
podupire načelo „triju R-ova” (replace, reduce, refine,
odnosno zamjena, smanjenje i poboljšanje korištenja
životinja u znanstvene svrhe). Direktiva 2010/63/EU o
usklađivanju zakona i drugih propisa država članica s
obzirom na zaštitu životinja koje se koriste u pokusne
i druge znanstvene svrhe (kojom se izvan snage stavlja Direktiva 86/609) temelji se na tom načelu te će
stupiti na snagu od 1. siječnja 2013.
d. Morska biološka raznolikost
Morska biološka raznolikost pripada području koje
pokrivaju akcijski planovi za biološku raznolikost prirodnih resursa i ribarstva. Revizijom strategije EU-a
za biološku raznolikost naglašava se važnost „dobrog
ekološkog stanja” mora i priobalnog područja za poticanje biološke raznolikosti. Osim toga, Pomorskom
strategijom EU-a iz 2002. (COM(2002)0539) predlaže
se pristup očuvanju i održivoj uporabi biološke raznolikosti koji se temelji na ekosustavima. Komisija je u
skladu s odredbama 6. akcijskog programa o okolišu
269
5.4.Politika okoliša
2005. predložila Tematsku strategiju za zaštitu i očuvanje morskog okoliša. Sljedeća tematska strategija,
Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji (2008/56/
EZ), stupila je na snagu u srpnju 2008. Njezin je cilj bio
do 2020. osigurati dobro stanje morskih voda EU-a te
zaštititi bazu resursa o kojoj ovise ekonomske i društvene aktivnosti povezane s morem.
e.Šume
Šume zauzimaju gotovo 30 % površine mreže „Natura 2000”. Nekoliko je mjera usmjereno na zaštitu
šuma. Uredbe 3528/86 i 2158/92 o zaštiti šuma EU-a
od onečišćenja i požara (koje su prestale važiti 2002.)
unesene su u Uredbu o nadzoru nad šumama i međudjelovanjima u okolišu u Zajednici (Šume u fokusu)
(2152/2003). Uredbom Vijeća 1615/89 uspostavljen
je Europski šumarski informacijski i komunikacijski
sustav (EFICS) kao informacijski sustav za šumarstvo.
Rezolucijom Vijeća od 15. prosinca 1998. o šumarskoj
strategiji EU-a uspostavio se okvir za šume kao potpora održivom upravljanju šumama. Komunikacija o
akcijskom planu EU-a u korist šuma (COM(2006)0302)
usvojena je u lipnju 2006. Zelena knjiga Komisije pod
nazivom „Zaštita šuma i informiranje o šumama u EUu: pripremanje šuma za klimatske promjene” (ožujak
2010.) namijenjena je pokretanju rasprave o akcijskom planu. Europski parlament je u srpnju 2010.
podržao prijedlog Komisije za sprečavanje plasiranja nezakonito prikupljene drvne građe i proizvoda
od drveta na tržište EU-a te Komunikaciju Komisije
o mjerama za smanjenje krčenja šuma, a koji su na
snagu stupili 2012.
f. Zaštita tla
Komisija je 2006. usvojila Tematsku strategiju za
zaštitu tla (COM(2006)0231) i prijedlog direktive
(COM(2006)0232) nadovezujući se na postupak savjetovanja dionika koji obuhvaća eroziju, gubitak
organske tvari, onečišćenje, odrone zemlje, zbijanje
tla, salinizaciju, trajno prekrivanje poljoprivrednog
zemljišta i druge oblike degradacije tla. Vijeće nije
uspjelo postići dogovor o ovom prijedlogu zbog protivljenja nekoliko država članica koje čine manjinu
koja blokira prijedlog.
g. Klimatske promjene i biološka raznolikost
Posljedica klimatskih promjena je prilagodba niza
biljnih i životinjskih vrsta, što je dovelo do promjena u prostornoj raspoređenosti ili čak do izumiranja
životinjskih i biljnih vrsta. Promjene oceanskih struja
i porast razine mora imaju negativne posljedice, ponajviše na koraljne grebene i mangrove. Klimatske
promjene i povećanje temperature pospješuju nastanak bolesti u biljaka te pojavu štetočina i invazivnih vrsta. Za približno 20 do 30 % biljnih i životinjskih
vrsta koje su dosad obuhvaćene istraživanjem izgledno postoji povećani rizik od izumiranja. Komisija je u
listopadu 2008. usvojila Komunikaciju pod nazivom
„Suočavanje s izazovima krčenja i degradacije šuma
kako bi se spriječile klimatske promjene i gubitak biološke raznolikosti” (COM(2008)0645).
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament je imao odlučujuću ulogu u
uspostavljanju sustava povezanih sa zaštitom prirode i biološke raznolikosti. U svibnju 2007. usvojio
je izvješće u vezi s Komunikacijom Komisije o „Zaustavljanju gubitka biološke raznolikosti do 2010. – i
dalje – očuvanje usluga ekosustava za dobrobit ljudi” (COM(2006)0216). Parlament je smatrao kako bi
„Akcijski plan EU-a za 2010. i dalje” bio nedovoljan.
Parlament je u travnju 2008. donio rezoluciju o pripremama za sjednice potpisnica Konvencije o biološkoj raznolikosti i biološkoj sigurnosti u Bonnu
(Njemačka). Europski parlament izrazio je duboku
zabrinutost zbog neprekidnog gubitka biološke raznolikosti te zbog sve većeg ekološkog otiska EU-a,
ističući izravnu vezu između očuvanja biološke raznolikosti i pružanja usluga ekosustava, kao što su
proizvodnja hrane, pročišćavanje vode, protok hranjivih tvari i regulacija klime. Prijedlog Komisije u vezi
s programom LIFE+ (COM(2004)0621) isprva je imao
dva sastavna dijela: Europski parlament predložio je
dodavanje trećeg sastavnog dijela, „priroda i biološka
raznolikost”. Tijekom pregovora prilikom usvajanja
uredbe, Europski parlament zalagao se za veći proračun u iznosu od 1,95 milijardi eura. Usto se usredotočio na upravljanje programom, boreći se protiv
„ponovne nacionalizacije” fondova LIFE+. Postignut
je sporazum o centraliziranom sustavu upravljanja u
okviru kojega Komisija nadzire projekte te dodjeljuje 22 % proračuna za administrativne troškove, dok
je preostalih 78 % u nadležnosti država članica. Europski parlament je u veljači 2010. donio rezoluciju o
strateškim ciljevima EU-a za 15. sjednicu Konferencije
potpisnica Konvencije. U njoj je upozorio na činjenicu da je EU jedno od najvećih tržišta za nezakonitu
trgovinu divljom faunom i florom. Također je pozvao
Komisiju i države članice da pojačano rade na usklađivanju svojih napora oko provedbe zakonodavstva
EU-a o trgovini divljom faunom i florom. Europski
parlament je u rujnu 2010. usvojio izvješće o provedbi zakonodavstva EU-a s ciljem očuvanja biološke raznolikosti (2009/2108(INI)), sukladno cilju za biološku
raznolikost nakon 2010. Izrazio je duboku zabrinutost
zbog činjenice da se u međunarodnim političkim raspravama ne pokazuje razumijevanje za neodgodivu
važnost zaustavljanja gubitka biološke raznolikosti u
međunarodnom političkom programu te je zatražio
poboljšanje u upravljanju biološkom raznolikosti,
kako u unutarnjim tako i u vanjskim odnosima. Parlament trenutačno razmatra prijedlog uredbe za provedbu Protokola iz Nagoye (2012/0278(COD)).
JJ Lorenzo Vicario / Marcelo Sosa-Iudicissa
SEKTORSKE POLITIKE
270
5.4.5. Zaštita voda i gospodarenje njima
Voda je ključna za život ljudi, životinja i biljaka te je neophodan resurs za
gospodarstvo. Zakonodavstvo EU-a o vodama promijenjeno je usvajanjem Okvirne
direktive o vodama 2000. čiji je glavni cilj na temelju riječnog sliva uspostaviti
okvir za gospodarenje površinskim i podzemnim vodama. Okvirna direktiva o
vodama nadopunjena je međunarodnim sporazumima i različitim posebnim
zakonodavnim tekstovima vezanim uz onečišćenje, kvalitetu i količinu voda.
Pravna osnova
Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)
Postignuća
a.Okvirna direktiva o vodama
Europska politika voda doživjela je temeljno restrukturiranje usredotočeno na uvođenje Okvirne
direktive o vodama (2000/60/EZ) koja služi kao
operativni alat za zaštitu voda. Prošle ključne etape su Direktiva o pitkoj vodi i Direktiva o komunalnim otpadnim vodama. Pošto se nova politika
voda morala baviti podizanjem svijesti građana
i drugih uključenih strana, razvijena je nova direktiva primjenom postupka otvorenog savjetovanja koje je rezultiralo širokim konsenzusom o
potrebi za jednim zakonodavnim tekstom koji bi
riješio te probleme. Okvirna direktiva o vodama
uspostavlja okvir EU-a za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, priobalnih voda
i podzemnih voda kako bi se spriječilo i smanjilo
onečišćenje, promicalo održivo korištenje vode,
zaštitio vodni okoliš, poboljšalo stanje vodnih ekosustava te ublažili učinci poplava i suša. Planovima
upravljanja riječnim slivovima treba postići dobro
ekološko stanje svih voda, osim tamo gdje se primjenjuju posebna odstupanja. Riječni slivovi koji
pokrivaju područja više država članica dodjeljuju
se jednoj međunarodnoj zoni vodnog područja.
Ciljevi Okvirne direktive o vodama trebaju se postići do 2015., iako se taj rok pod određenim uvjetima može produžiti ili odgoditi. Dva provedbena
izvješća objavljena do danas (COM(2007)0128 i
COM(2009)0156) navode da još uvijek ostaje nekoliko nedostataka iako je učinjen značajni napredak.
U isto vrijeme kad je objavljeno provedbeno izvješće 2007. Komisija je predstavila novi instrument
WISE (Europski informacijski sustav za vode) koji
sadrži niz podataka i informacija dobivenih na razini EU-a te omogućava razmjenu informacija putem
svog javnog internetskog portala i brzu reakciju u
slučaju izvješća o onečišćenju.
1. Podzemne vode: budući da podzemne vode
osiguravaju 75 % pitke vode EU-a, onečišćenje
zbog industrije, deponija otpada i nitrata iz poljo-
privrednog sektora predstavlja ozbiljnu opasnost
za zdravlje. S obzirom da mnoge onečišćujuće tvari
ispirane iz tla tijekom posljednjeg desetljeća još
nisu doprle do gornje granice sloja s podzemnom
vodom, bit će potrebno između 25 i 50 godina da
se razine nitrata u podzemnim vodama Nizozemske, Belgije, Danske, Bretanje (Francuska) i Njemačke smanje na prihvatljivu razinu u skladu s Direktivom o pitkoj vodi. Direktiva 2006/118/EZ o zaštiti
podzemnih voda od onečišćenja i pogoršanja
predviđa prihvaćanje posebnih kriterija za procjenu dobrog kemijskog stanja, utvrđivanje značajnih
i trajno rastućih trendova te za određivanje polaznih točaka za promjenu trendova. Sve najveće
dozvoljene razine onečišćujućih tvari, uz iznimku
nitrata i pesticida, postavljaju države članice. Dobro kemijsko stanje podzemnih voda dostignuto
je kada koncentracija onečišćujućih tvari na svim
mjestima praćenja ne premašuje standarde kvalitete podzemnih voda i zadani prag.
2. Pitka voda: direktiva 98/83/EZ određuje temeljne standarde kvalitete vode namijenjene za
ljudsku potrošnju. Direktiva od država članica
zahtijeva redovito praćenje kvalitete vode namijenjene za ljudsku potrošnju korištenjem metode
„mjesta za uzimanje uzorka” i uspostavljanjem
programa praćenja. Direktivom se uzima u obzir
znanstveni i tehnološki napredak te nastoji smanjiti „granična vrijednost” olova u cijevima s 50 na 10
mikrograma po litri. Tvrdilo se da bi to imalo ozbiljne financijske posljedice zbog potrebe za zamjenom određene infrastrukture.
3. Voda za kupanje: u veljači 2006. Komisija je
usvojila novu Direktivu o vodi za kupanje (2006/7/
EZ). Direktivom se nastoji poboljšati javno zdravlje
i zaštita okoliša utvrđivanjem odredbi za praćenje
i klasifikaciju vode za kupanje (u četiri kategorije).
Također predviđa obuhvatno informiranje javnosti
i sudjelovanje (u skladu s Aarhuškom konvencijom) te jasne i suvremene mjere upravljanja. Nova
direktiva nadopunit će Okvirnu direktivu o vodama kao i Direktivu o čišćenju komunalnih otpadnih
voda i o onečišćenju nitratima iz poljoprivrednih
izvora. Glavno pitanje tijekom postupka mirenja
bili su izuzetno visoki zdravstveni standardi koje
mjesta za kupanje moraju ispunjavati ako postupaju u skladu s Direktivom.
271
5.4.Politika okoliša
4. Standardi kvalitete za vode namijenjene
školjkašima i slatkovodnoj ribi: posebne mjere za zaštitu i/ili poboljšanje kvalitete slatke vode
u kojoj žive određene vrste riba i školjkaša sadrži
Direktiva 79/923/EZ o kvaliteti potrebnoj za vode
namijenjene školjkašima i Direktiva 78/659/EZ o
kvaliteti slatkih voda kojima je potrebna zaštita ili
poboljšanje kako bi bile pogodne za život riba. Kodificirane verzije obiju direktiva usvojene su 2006.
(2006/113/EZ i 2006/44/EZ). Okvirnom direktivom
o vodama obje će biti opozvane u prosincu 2013.
5. Pročišćavanje komunalnih otpadnih voda:
direktivom 91/271/EZ (s izmjenama od 98/15/EZ)
o čišćenju komunalnih otpadnih voda nastoji se
zaštiti okoliš od negativnih učinaka ispuštanja komunalnih otpadnih voda i ispusta iz industrijskih
sektora. Direktivom se postavljaju minimalni standardi i vremenski rasporedi za skupljanje, čišćenje
i ispuštanje komunalnih otpadnih voda, uvode se
kontrole odlaganja mulja iz pročišćenih otpadnih
voda i traži prestanak ispuštanja mulja u more.
6. Ispuštanje tvari, granične vrijednosti i nitrati: direktivom o onečišćenju uzrokovanom ispuštanjem određenih opasnih tvari u vodni okoliš
(76/464/EEZ) postavljen je okvir za „crni” i „sivi” popis 132 tvari koje su proglašene opasnima prema
njihovoj stabilnosti, toksičnosti i bioakumulaciji.
Ona je nadopunjena kasnijim direktivama kćerima koje propisuju gornje vrijednosti i ciljeve
kvalitete za 17 tih tvari s tog popisa. Direktivom
2006/11/EZ u jedan tekst objedinjuju se izvorna
Direktiva (76/464/EZ) i sve njezine direktive kćeri. Kao prvi korak u provođenju Okvirne direktive
o vodama usvojen je popis 33 prioritetne tvari
(Odluka 2455/2001/EZ) koje su posebno otporne,
štetne i teže akumulaciji u hranidbenom lancu. Popis razlikuje između prioritetnih tvari i prioritetnih
opasnih tvari. Za prve bi trebalo zadovoljiti najveće razine koncentracije u površinskim vodama do
2015. dok će druge trebati potpuno ukloniti do
2025. U prosincu 2008. usvojena je Direktiva o normama kakvoće okoliša na području vodne politike
(2008/105/EZ) koja izmjenjuje Okvirnu direktivu
o vodama i popis prioritetnih tvari od 2001. Novi
popis još uvijek sadrži 33 tvari međutim za osam
od njih promijenjena je klasifikacija iz prioritetnih tvari u prioritetne opasne tvari. Zaštita voda
od onečišćenja uzrokovanih nitratima iz poljoprivrednih izvora utvrđena je Direktivom 91/676,
izmijenjenom Uredbom 1882/2003. Direktivom o
nitratima od država članica zahtijeva se dostava
izvješća Komisiji svake četiri godine koje sadrži informacije o pravilima dobre poljoprivredne prakse,
proglašene ranjive zone, rezultate praćenja voda i
sažetak važnih vidova akcijskih programa za rizična
područja. Direktivom se nastoji osigurati opskrba
pitkom vodom i spriječiti veća ekološka šteta prouzročena eutrofikacijom. Eutrofikacija voda također će se ograničiti izmijenjenom verzijom Uredbe 2004/648/EZ koja ograničava količine fosfata
u sredstvima za pranje rublja i posuđa potrošača.
Fosfonati u europskim otpadnim vodama uzrokuju
cvjetanje algi i posljedično umiranje riba i drugih
morskih životinja.
7. Zaštita od poplava, nestašice vode i suše:
nakon niza poplava koje su uzrokovale štete kasnih 1990-ih direktori tijela država članica nadležnih za upravljanje vodama na sastanku u studenom 2003. zaključili su da postoji potreba za
usklađenim akcijskim programom EU-a kako bi
se unaprijedilo upravljanje rizikom od poplava.
Direktivom 2007/60/EZ o procjeni i upravljanju
rizikom od poplava nastoji se smanjiti i ograničiti
rizik koji poplave predstavljaju za ljudsko zdravlje,
okoliš, infrastrukturu i imovinu. Prema novoj direktivi države članice trebaju pripremiti karte rizika
od poplava i provesti prethodnu procjenu kako bi
se uočili rizični riječni slivovi i povezana priobalna
područja. Za takva područja trebaju sastaviti karte
rizika od poplava i planove upravljanja rizikom od
poplava koji su usmjereni na sprečavanje, zaštitu
i pripremljenost. Komisija je 2007. predstavila komunikaciju „Izazov nestašice vode i suša u EU-u”
(COM(2007)0414) koja ističe početni skup političkih opcija za povećanje učinkovitosti vode i poticanje uštede vode, uključujući: bolju politiku cijena vode, učinkovitije korištenje sredstava, nacionalne planove, osnivanje opservatorija i sustava ranog upozorenja za suše, dodatnu infrastrukturu za
opskrbu vodom, poticanje tehnologija i praksi koje
štede vodu i razvijanje kulture uštede vode u Europi. U studenom 2012. Komisija je objavila „Plan za
očuvanje voda u Europi” koji nastoji osigurati da
voda dobre kvalitete u dovoljnim količinama bude
dostupna za sve opravdane svrhe.
b. Međunarodni sporazumi EU-a
o regionalnim vodama
Konvencijom iz Helsinkija o zaštiti Baltičkog
mora koju su u ožujku 1974. potpisale sve zemlje
koje graniče s Baltikom i koja je na snazi od 1980.
namjerava se smanjiti onečišćenje Baltičkog mora
uzrokovano ispuštanjima putem rijeka, estuarija,
odvoda i cjevovoda te bacanjem smeća i uobičajenim prometovanjem plovila. Konvencijom iz
Pariza o zaštiti morskog okoliša sjeveroistočnog
Atlantika koja je potpisana 1992. od ugovornih
strana se zahtijeva da poštuju načelo predostrožnosti i načelo „zagađivač plaća”. Konvencija iz Helsinkija o zaštiti i uporabi prekograničnih vodotoka i međunarodnih jezera (Odluka Vijeća 95/308/
EZ) 1992. potpisana je u ime EU-a. EU je potpisao
Konvenciju o zaštiti Rajne u travnju 1999. u Bernu
(Odluka Vijeća 2000/706/EZ). Konvencija o suradnji
na zaštiti i održivoj uporabi rijeke Dunav i Konvencija o zaštiti Crnog mora od onečišćenja glavni su
instrumenti suradnje na području zaštite tih voda.
Komunikacija COM(2001)0615 ističe strategiju
suradnje na području zaštite okoliša u regiji Dunav-Crno more. U prosincu 2010. Komisija je po-
SEKTORSKE POLITIKE
272
krenula strategiju (COM(2010)0715) za integraciju
politike i razvoj regije Dunav-Crno more. Danas su
20 mediteranskih priobalnih država i EU ugovorne
strane Konvencije iz Barcelone. Potpisale su je
1976. sve države članice, izmijenjena je 1995. te
utvrđuje načelo predostrožnosti i postavlja potpuno uklanjanje izvora onečišćenja kao nov i konačan cilj. Njezinih šest protokola se bave, među
ostalim, onečišćenjem iz brodova i zrakoplova,
onečišćenjem s kopna i onečišćenjem iz prekograničnog prijevoza opasnog otpada. Komunikacijom
Komisije COM(2006)0475 utvrđuje se strategija za
Sredozemlje o zaštiti morskog okoliša i obale ove
regije i smanjenju onečišćenja do 2020. Odlukom
2010/631/EU Vijeće je u ime EU odobrilo Protokol
o integriranom upravljanju obalnim područjem
Sredozemlja uz Konvenciju iz Barcelone. Protokol o integriranom upravljanju obalnim područjem Sredozemlja osigurava okvir za stimuliranje
usklađenijeg i cjelovitijeg pristupa, uključujući
zainteresirane strane iz privatnog i javnog sektora
(uključujući civilno društvo i gospodarske subjekte), u kojem će države članice i njihova relevantna
nadležna tijela biti odgovorna za oblikovanje i
provedbu određenih detaljnih mjera u priobalnim
područjima kao što je uspostava zona u kojima nije
dozvoljeno građenje.
c.Očuvanje i zaštita morskog okoliša
1. Tematska strategija (TS) o morskom okolišu: TS o morskom okolišu, koju je Komisija objavila
u listopadu 2005., nastoji „zaštiti i obnoviti oceane
i mora Europe kako bi se osiguralo da se ljudske
aktivnosti provode na održiv način tako da sadašnje i buduće generacije imaju užitak i korist od biološke raznolikosti te dinamičnih oceana i mora”.
Usporedno s ovim TS-om Komisija je predstavila
prijedlog Direktive o morskoj strategiji (2008/56/
EZ) kojom se nastoji postići „dobro ekološko stanje” morskog okoliša do najkasnije 2021. Kao glavne prijetnje morskom okolišu utvrđene su: prekomjeran izlov ribe, ispuštanje onečišćujućih tvari
iz izvora s kopna, izljev nafte, ispusti s platformi
za istraživanje nafte i plina na moru, onečišćenje
zbog rastavljanja dotrajalih brodova, onečišćenje
bukom, klimatske promjene, cvjetanje algi izazvano eutrofikacijom te nezakonito ispuštanje radionuklida. Direktivom se određuju zajednički ciljevi
na razini EU-a. Osnivaju se europske morske regije
kao osnovne jedinice za upravljanje morskim okolišem. Od država članica očekuje se da razviju strategiju za svaku od njihovih morskih regija i aktivno
međusobno surađuju.
2. Onečišćenje mora: Komunikacijom Komisije
„Suradnja na području nenamjernog i namjernog
onečišćenja mora nakon 2007.” (COM(2006)0963)
preispitalo se sprečavanje onečišćenja mora i
oporavak nakon onečišćenja te utvrdilo kako
treba jamčiti praćenje i razvoj od 2007. nadalje
nakon isteka ranijeg okvira za suradnju (Odluka
2850/2000/EZ). Istjecanje nafte zbog nesreće tankera „Erika” 2000. potaknulo je EU na jačanje svoje
uloge na području pomorske sigurnosti i onečišćenja mora te usvajanje Uredbe (EZ) br. 1406/2002
kojom se osniva Europska agencija za pomorsku
sigurnost (EMSA). Direktivom 2005/35/EZ o onečišćenju s brodova i uvođenju kazni za prekršaje
nastoji se osigurati da su oni koji su odgovorni
za ispuštanje onečišćujućih tvari u mora izloženi
djelotvornim kaznama s učinkom odvraćanja koje
mogu biti kaznenopravne ili administrativne. U
ožujku 2008. Komisija je predložila izmjenu Direktive 2005/35/EZ (COM(2008)0134) koju su pri prvom
čitanju 2009. prihvatili Vijeće i Parlament. U skladu
s izmijenjenom direktivom ispuštanje onečišćujućih tvari iz brodova smatra se kaznenim djelom
ako je počinjeno namjerno, nepažnjom ili teškim
nemarom te uzrokuje ozbiljno pogoršanje kvalitete vode.
3. Integrirana pomorska politika: Komunikacija Komisije o integriranoj pomorskoj politici
(COM(2007)0575) nastoji: omogućiti ekološki prihvatljiv gospodarski razvoj; koristiti dostupno znanje i inovacije; pružiti visoku kvalitetu života u priobalnim regijama i stvoriti međunarodnu vodeću
ulogu EU-a. Ključna načela na kojima je prijedlog
utemeljen su: integrirani horizontalni pristup različitim pomorskim aktivnostima; pristup koji se temelji na međusobno povezanom ekosustavu radi
postizanja održivog razvoja različitih aktivnosti;
održavanje načela supsidijarnost i uključenje zainteresiranih strana u sva područja djelovanja. U Komunikaciji Komisija naglašava važnost Direktive o
pomorskoj strategiji (2008/56/EZ). Daljnje predložene ekološke aktivnosti uključuju: uvođenje pilot
područja za smanjenje učinka klimatskih promjena
i prilagodbe priobalnih područja tim promjenama;
podupiranje napora za smanjenje onečišćenja
zraka i stakleničkih plinova koji nastaju brodskim
prijevozom; i smanjenje ekoloških učinaka rastavljanja dotrajalih brodova.
Uloga Europskog parlamenta
EP je često preuzeo inicijativu na području zaštite
voda. U siječnju 2000. nakon katastrofe istjecanja
nafte uzrokovane olupinom „Erike” pozvao je na
provedbu održive dugoročne europske prometne
politike kako bi se spriječio rizik daljnjih ekoloških
katastrofa uzrokovanih naftom. Nadalje je EP
zagovarao djelotvornu, koherentnu i integriranu
vodnu politiku koja bi uzela u obzir ranjivost vodnih ekosustava. EP je postavio četiri cilja: usklađivanje inicijativa država članica, utvrđivanje naknada za korištenje vode, program mjera za države članice i izuzeća. U vezi sa Pomorskom strategijom
EU-a EP je naglasio važnost biološke raznolikosti,
ekoloških inovacija, učinaka klimatskih promjena
na mora i cilj postizanja dobrog ekološkog stanja.
U studenom 2006. EP je usvojio izvješće na vlasti-
273
5.4.Politika okoliša
tu inicijativu o Tematskoj strategiji za očuvanje i
zaštitu morskog okoliša. Pozvao je na direktivu s
jasnim i mjerljivim ciljevima koji se trebaju postići
u kraćim rokovima nego u prijedlogu te je u zakonodavstvo EU-a uveo obvezu uspostavljanja „zaštićenih morskih područja”. Iako je EP imao uspjeha s
prijedlogom vremenskog rasporeda provedbe, niz
izmjena EP-a nije usvojen u konačnom tekstu. EP i
Vijeće postigli su dogovor o prijedlogu direktive o
procjeni i upravljanju rizicima od poplava koji je
rezultirao stupanjem na snagu u studenom 2007.
Dogovor je bio rezultat kompromisa koji su se ticali naglaska na poplavnim područjima i održivoj
praksi korištenja zemlje, prilagodbi na klimatske
promjene i međunarodnoj suradnji u vezi sa zajedničkim riječnim slivovima. U lipnju 2008. EP je
velikom većinom izglasao svoju podršku novim
pravilima EU-a o kvaliteti vode na temelju ranijeg
kompromisnog dogovora s Vijećem o predloženoj
Direktivi o normama kakvoće okoliša na području
vodne politike. Zahtijevanjem revizije popisa prioritetnih tvari unutar dvije godine nakon stupanja
na snagu EP je osigurao mogućnost proširenja popisa toksičnih tvari. Nadalje je učvršćen cilj postupnog ukidanja emisija 13 „prioritetnih opasnih
tvari” tijekom 20 godina.
JJ Marcelo Sosa-Iudicissa
SEKTORSKE POLITIKE
274
5.4.6. Onečišćenje zraka i onečišćenje bukom
Tri su glavna izvora atmosferskog onečišćenja: promet, emisije iz stacionarnih
izvora i emisije prouzročene proizvodnjom električne struje. Direktivom o kakvoći
atmosferskog zraka i o čišćem zraku za Europu te tematskom strategijom o
onečišćenju zraka nastoje se uz smanjenje onečišćenja zraka spriječiti njegovi
škodljivi učinci na okoliš i zdravlje. Nadalje, sve gušći promet i industrijska
aktivnost često vode onečišćenju bukom, što također ima negativan učinak
na zdravlje ljudi. U Okvirnoj direktivi o buci iz okoliša daje se detaljan prikaz
razmjera problema buke kao osnova za njegovo rješavanje diljem EU-a.
Pravna osnova
Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Opći kontekst
Aktivnosti EU-a u svrhu zaštite kakvoće zraka obuhvaćaju: ograničavanje razaranja stratosferskog ozona, nadzor acidifikacije, prizemnog ozona te drugih
onečišćujućih tvari, kao i suzbijanje klimatskih promjena. Atmosferske onečišćujuće tvari prodiru u
zrak iz raznih izvora: pokretnih izvora, nepokretnih
izvora (poduzeća, domova, farmi i odlagališta smeća) te emisija prouzročenih proizvodnjom energije.
Onečišćujuće tvari, uključujući i emisije plinova,
škode zdravlju ljudi, korodiraju materijale, oštećuju
vegetaciju i imaju štetan učinak na poljoprivrednu
i šumarsku proizvodnju te prouzročuju neugodne
mirise. Neke tvari poput arsena, kadmija, nikla i policikličkih aromatskih ugljikovodika genotoksične su
i kancerogene za ljude i nije moguće odrediti prag
ispod kojeg ne predstavljaju opasnost. EU je tijekom
proteklog desetljeća poduzeo važne korake koji su
doveli do smanjenja količine onečišćujućih tvari što
se oslobađaju u zrak i vodu.
Postignuća u suzbijanju
onečišćenja zraka
Ciljevi Tematske strategije o onečišćenju zraka,
usvojene 2005., jesu da se do 2020. smanji koncentracija tvari sitnih čestica (PM2.5) za 75 % te koncentracija prizemnog ozona (O3) za 60 %, a da se isto tako
do 2020. smanji i opasnost za prirodni okoliš od acidifikacije i eutrofikacije za 55 %. To znači smanjenje
emisija sumporova dioksida (SO2) za 82 %, dušikovih
oksida (NOX) za 60 %, hlapljivih organskih kemikalija
za 51 %, amonijaka (NH3) za 27 % te primarnih tvari
čestične građe PM2.5 za 59 % u usporedbi s razinama iz 2000. godine. Osim što bi se smanjila akutna
smrtnost i ekološka šteta, procjenjuje se da bi se tim
smanjenjima spasio 1,71 milijun života godišnje.
Nova direktiva o kakvoći atmosferskog zraka stupila