2 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 2013 SADRŽAJ SEPTEMBAR BROJ 9 5 16 32 39 RACIONALNOST I EFIKASNOST JAVNE UPRAVE KAO PRETPOSTAVKA RAZVITKA DRŽAVE Azra BUBLIN, dipl. iur. POTICAJNE MJERE ZA PODUZETNIŠTVO I OBRTNIŠTVO – PODUZETNIČKI IMPULSI U 2013. GODINI Alan VAJDA, mag. iur. VISINA NAKNADE NEMATERIJALNE ŠTETE Amel ZEKIĆ, dipl.iur. OSVRT NA NACRT PRAVILA ZA IZRADU ZAKONA I DRUGIH PROPISA REPUBLIKE SRPSKE Marko K. AĆIĆ, magistar prava 48 58 SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU BOSNE I HERCEGOVINE SA EVROPSKOM UNIJOM: ODABRANI OSVRTI NA EKONOMSKOPRAVNE, PRIVREDNOPRAVNE I MEĐUNARODNOPRIVATNE ASPEKTE SPORAZUMA Drago SOLDAT mr. iur. POSLOVI SA POSEBNIM USLOVIMA RADA – STROŽIJI USLOVI ZAPOŠLJAVANJA Smed MEHMEDOVIĆ dipl. iur. 67 INSTITUT DOSJELOSTI Damir Čajić, dipl. iur. 73 KOMENTAR NACRTA ZAKONA O ZAŠTITI PRIJAVITELJA KORUPCIJE U FEDERACIJI BiH (II dio) mr. Fadil ŠERO 85 SOCIJALNO PODUZETNIŠTVO Ljiljana ĆEHAJIĆ, dipl. iur. SAVJETODAVNI SERVIS 93 SAVJETODAVNI SERVIS RADNI ODNOSI Ljiljana ĆEHAJIĆ, dipl. iur. KOMUNALNE USLUGE Ljiljana ĆEHAJIĆ, dipl. iur. SUDSKA PRAKSA 101 SANKCIONISANJE NEZAKONITOG RADA ČLANOVA ORGANA ZA PROVOĐENJE IZBORA prof. dr. Branko MORAIT - sudija BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 3 UPUTE AUTORIMA Pozivamo autore da dostavljaju svoje radove i priloge koji sadržajem odgovaraju osnovnim tematskim opredjeljenjima Pravnog savjetnika. U časopisu objavljujemo radove koji podliježu recenziji. PRAVNI SAVJETNIK Mjesečni stručni časopis IZDAVAČ: Refam creative solutions – REC doo Društvo za istraživanje i unaređenje lokalnog i regionalnog razvoja e-majl: [email protected] [email protected] www.rec.ba Bosna i Hercegovina, 71000 Sarajevo Tabašnica 8/1 tel.: +387 33 214 582 fax.:+387 33 214 582 GSM: 061 191 185 ZA IZDAVAČA: mr. Fadil Šero GLAVNI UREDNIK: prof. dr. Neđo Milićević ODGOVORNI UREDNIK: mr. Fadil Šero LEKTOR: Mirza Hajdarović DTP: Admir Alihodžić ŠTAMPA: Štamparija “Fojnica”, Fojnica Pretplata za 2012. godinu je 250 KM Polugodišnja pretplata je 125 KM Cijena po primjerku je 25 KM U cijenu je uključen PDV ŽR: SBERBANK: 1401020024663495 VAKUFSKA BANKA: 1602000000560974 ISSN 2233-0860 Objavljujemo: • • • • • stručne članke koji nude korisne prijedloge za određene struke i pri tome ne moraju obavezno sadržavati izvorna istraživanja autora; komentare zakona ili pojedinih zakonskih rješenja, direktiva Evropske unije, ili pozakonskih akata u okviru tematskih opredjeljenja časopisa; članke iz oblasti sudske prakse (inozemne i domaće) koji nisu prethodno objavljeni u zbornicima sudske prakse; kritičke osvrte na pojedina zakonska ili podzakonska akta sa novim prijedlozima za njihovu izmjenu ili dopunu, i prevode dosada neobjavljenih članaka, evropskih direktiva i različitih uputstava koja odgovaraju osnovnim opredjeljenjima časopisa i od značaja su za prilagođavanje i uključivanje Bosne i Hercegovine u evropske integracione procese. Da bi bili objavljeni u časopisu, radovi treba da ispunjavaju sljedeće uslove: 1. Radovi trebaju biti dostavljeni u elektronskoj formi (pisani u wordu, times new roman, 12-ka). Isprintani radovi bez elektronske forme neće se posebno prekucavati osim ako ti troškovi idu na teret autora. 2. Naslovi trebaju biti jasni i informativni. Svi tekstovi, gdje je god to moguće, a posebno u slučajevima kada elaboriraju pojedine segmente jednog problema, treba da sadrže koncizne podnaslove. Što više podnaslova; 3. U lijevom gornjem uglu naslovne stranice rukopisa treba da stoji ime i prezime autora, zvanje i naziv ustanove u kojoj radi, e-mail i telefon; 4. U slučajevima kada se koriste kratice i simboli, uz rad moraju biti obavezno priložena odgovarajuća objašnjenja; 5. Ukoliko u svom radu stručno elaborira pojedina zakonska rješenja ili pitanja koja se regulišu nekim zakonom, autor je obavezan navesti tačan naziv odgovarajućeg zakona ili podzakonskog akta; 6. Svaki rad bi na početku teksta trebao da sadrži sažet prikaz autorske elaboracije teme, u trećem licu, ne više od deset redova. Izuzetak čine odgovori na pitanja i sudska praksa. 7. Tekstovi iz područja inozemne i domaće sudske prakse podliježu posebno obradi tako da jedan primjer sudske prakse treba biti sažet, gdje je to god moguće, na jednu karticu teksta; 8. Obim rukopisa je ograničen, u pravilu, na ne više od 10 strana, izuzev tamo gdje tema zahtijeva obradu na cijelom jednom autorskom tabaku / arku, odnosno 16 stranica; 9. S obzirom na to da se svaki rad recenzira, autori su obavezni da uzmu u razmatranje i stav recenzenta; Ovi kriteriji se odnose i na naručene tekstove. 4 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Azra Bublin, dipl. iur Racionalnost i efikasnost javne uprave kao pretpostavka razvitka države A utor analizira rad organa uprave kao servisa građana koji, između ostalog, pripremaju, izvršavaju i prate provođenje propisa (monitoring). Njihov rad temelji se na zakonitosti, otvorenosti, efektivnosti, efikasnosti, održivosti, političkoj neovisnosti i nepristrasnosti. Sam pojam uprave terminološki podrazumijeva izvršavanje naprijed navedenih zadataka, ali i upravljanje procesima i javnim resursima. Sistem upravljanja podrazumijeva razvijene baze podataka, planove i programe, organizaciju, menadžment i monitoring. Ključni faktor za realizaciju funkcija uprave su kadrovi, koji treba da budu kompetentni, moralni i neovisni. Racionalizacija troškova državnih službi i efikasnost njihovog rada treba da se provede na osnovu sistemskih analiza, kako bi se ustrojila racionalna organizacija i efikasan rad državnih službi, umjesto pojedinačnih i ad hoc rješenja, koja se sada, najčešće, donose. Da bi savremena uprava mogla obavljati funkcije iz domena vlasti i upravljanja resursima, neophodno je organizaciono razdvojiti te funkcije (imperium i dominium). Tako bi se obezbijedio ravnopravan tretman ovih funkcija i izbjeglo izrazito zapostavljanje funkcije upravljanja resursima, što je danas dominirajuća praksa. UVOD Racionalno organizovana i efikasna uprava je osnovna pretpostavka za pokretanje razvoja države, uspostavljanje demokratskih odnosa, vladavine prava i osiguranja evropskog standarda življenja. To su uslovi da građani i privredni subjekti (domaći i strani) mogu na brz i efikasan način ostvariti svoja prava i obaveze i da se stvori povoljan ambijent za domaća i strana ulaganja. Promjene u društvu direktno se odražavaju na strukturu vlasti i rad njenih organa. Posebna poteškoća za Bosnu i Hercegovinu je nedavno završen rat, sa svim svojim negativnim posljedicama.1 Vrijeme u kojem živimo izloženo je burnim promjenama. Bivše socijalističke zemlje doživljavaju promjene koje su dinamičnije i brže od promjena u zemljama nosiocima razvoja. Kapitalističke zemlje su, ustvari, u fazi restrukturiranja, a socijalističke u fazi tranzicije. Promjene u socijalističkim zemljama vode konvergenciji ka kapitalističkim. Oba tipa se prilagođavaju tržištu, deregulaciji i privatizaciji. S obzirom na dinamiku promjena, zemlje 1 Odliv mozgova jedna je od najtežih posljedica rata i „neće se vratiti, riješili su status u izbjeglištvu“. Braili Drain BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 5 [ PRAVNI SAVJETNIK ] u tranziciji moraju preskočiti neke faze razvoja kapitalizma i odmah se uključiti u procese restrukturiranja. Kapital postaje sve fleksibilniji i prilagođava se novim zahtjevima proizvodnje, potrošnje i prostorne distribucije. On traži infra- i suprastrukturno uređenje prostora za ulaganja, radnu snagu sa razvijenim znanjem i umijećima, te kvalitetan ambijent za rad i življenje. U raznim zemljama ovi uslovi su različiti, pa vlada velika konkurencija između zemalja u privlačenju kapitala. Posljedice neprilagođavanja brzini i tipu promjena očituju se u porastu nezaposlenosti, razvoju sive ekonomije, preživljavanju i propadanju pojedinih područja. Tranzicija zahtijeva specifične strategije koje ne mogu kopirati puteve razvoja kapitalističkih zemalja. Orijentacija je na tržište i privatizaciju, iako oni donose nove probleme, posebno u sferi zapošljavanja i socijalne zaštite. Zbog inertnosti tranzicijskih država, sporo se odvijaju procesi restrukturiranja djelatnosti i prekvalifikacije radne snage. Međutim, globalizacija primorava sve države i građane da se uključe u borbu za privlačenje kapitala. 6 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 Nesporne promjene društva na globalnom nivou zahtijevaju od svake države, kao i regije, grada i općine, prilagođavanje novonastalim uslovima. Naša zemlja nalazi se u još složenijoj situaciji, s obzirom na pustošenja izazvana ratnim razaranjem, tranzicione procese i procese restrukturiranja koji su neophodni. Međutim, Bosna i Hercegovina mora iskoristiti okolnosti svoje pripadnosti mediteranskom, srednjoevropskom, podunavskom i balkanskom prostoru i povoljnom geoprometnom položaju. Bosna i Hercegovina, kao mala zemlja, mora koristiti svoj cjelokupan prostor za razvoj, jer će svi elementi kvaliteta življenja imati ključnu ulogu za njeno uključivanje u svjetsku ponudu. Kao buduća punopravna članica Evropske unije, Bosna i Hercegovina treba da ispuni prioritete iz Evropskog partnerstva, posebno u provođenju demokratskih, ekonomskih i institucionalnih reformi. U organizaciji državne vlasti postoje dva osnovna područja i to: imperium (zakonodavna, sudska i izvršna vlast) i dominium (posjed, vlasništvo, odnosno upravljanje razvojem). [ PRAVNI SAVJETNIK ] U našim uslovima naročito, ali i na Zapadu, posebno je nedovoljno razvijeno upravljanje resursima od strane države, a to bi, upravo, doprinijelo njenom bržem razvoju. Ova funkcija, umjesto od strane države, uglavnom se organizuje putem javnih preduzeća. Osnovni problemi za vršenje funkcije dominium su: ■■ nepostojanje strategije i planova razvoja, ■■ nepostojanje kompletne i tačne informacione baze podataka, ■■ nepostojanje menadžmenta. Organizacija novog menadžmenta potrebna je na svim nivoima vlasti, od općine, grada, kantona, Federacije Bosne i Hercegovine, Bosne i Hercegovine. Da bi država mogla upravljati resursima, nužno je da organizuje novi javni menadžment. Uspjeh menadžmenta bazira se na: ■■ strategiji razvoja ■■ odlučnim uslugama (ambijent za ulaganje); ■■ administraciji. Menadžment se zasniva na sposobnosti partnerstva između javnog i privatnog sektora, nevladinih organizacija i raznih udruženja građana. Posebna karakteristika ovog koncepta jeste kompleksnost problema koje treba rješavati, što zahtijeva angažovanje najkvalitetnijih kadrova i razvoj fleksibilnih organizacijskih struktura.2 Krajnji cilj je zadovoljavanje potreba građana u zdravstvenom, socijalnom, obrazovnom, kulturnom, stambenom, sigurnosnom, informacionom i svakom drugom smislu, kako bi se osigurali egzistencija i dostojanstvo građana. Zadovoljavanje ovih potreba treba da obezbijede organi vlasti od općine do države i da stvaraju povoljan ambijent u kojima će pojedinac i društvo, u cjelini, naći svoj interes. Veoma je važna harmonizacija odnosa na relaciji općina, grad, kanton, Federacija Bosne i Hercegovine i država Bosna i Hercegovina, odnosno viših nivoa sa nižim nivoima vlasti, kao i prilagođavanje organizacije i načina rada, prije svega organa uprave, osnovnim potrebama građana. Kako organi uprave u svim ovim procesima imaju ključnu ulogu, u ovom članku daju se prijedlozi za unapređenje njihovog rada, a posebno poslova koji se odnose na praćenje stanja u oblastima za koje su osnovani, na pripremanje propisa i na njihov odnos prema građanima kao strankama. Da bi se bolje sagledalo sadašnje stanje u Bosni i Hercegovini, posebno u Federaciji Bosne i Hercegovine, što je i poenta ovog članka, i da bi se dali prijedlozi za poboljšanje tog stanja, mora se poći i od činjenice da se u svijetu dešavaju velike promjene koje utiču na stanje i u našoj državi i na organizaciju i rad organa uprave. ORGANIZACIJA I FUNKCIONISANJE ORGANA UPRAVE Zakonom o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine,3 kao temeljnim propisom iz ove oblasti u FBiH, propisana je organizacija i funkcionisanje organa državne uprave na svim nivoima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine. Organi državne uprave obavljaju upravne, stručne i druge poslove, koji se zakonom ili drugim propisom stavljaju u njihovu nadležnost. Samo određene upravne poslove mogu obavljati i drugi subjekti, koji nisu organi državne uprave, a to su određena pravna lica kojima je, u skladu sa zakonom, povjereno vršenje javnih ovlaštenja. Zakonom su propisana načela za rad organa državne službe. To su: ■■ zakonitost, ■■ transparentnost, 2 Časopis „Pravni savjetnik“ – „Neorganizovane, neefikasne i skupe državne službe Bosne i Hercegovine“ – prof. dr. Mehmed Bublin. 3 „Službene novine Federacije BiH“, broj 35/05. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 7 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ javnost, odgovornost, efikasnost, ekonomičnost, profesionalna nepristrasnost, politička nezavisnost, samostalnost, u granicama ovlaštenja utvrđenih Ustavom, zakonom i drugim propisom. Posebnim zakonom mogu se utvrditi drugačija načela (za izuzetne situacije). Organi državne uprave obavljaju sljedeće upravne i stručne poslove: ■■ izvršavaju zakone i druge propise, ■■ vrše upravni nadzor nad provođenjem zakona i drugih propisa, ■■ donose podzakonske propise za provođenje zakona i drugih propisa, ■■ pripremaju propise i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva, ■■ daju odgovore na pitanja organa zakonodavne i izvršne vlasti i pravnih i fizičkih lica koja se odnose na njihovu nadležnost, ■■ prate stanje u oblastima za koje su osnovani i odgovaraju za stanje u tim oblastima, ■■ obavljaju i druge upravne i stručne poslove određene zakonom i drugim propisima. Takođe, ovim sistemskim zakonom uređena su i druga pitanja koja se tiču organizacije i funkcionisanja organa državne uprave. Tako je propisano osnivanje organa državne uprave i upravnih organizacija na svim nivoima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine i njihova unutrašnja organizacija. Decidirano su određeni upravni i stručni poslovi koje obavljaju ovi organi, institut povjeravanja javnih ovlaštenja, rukovođenje organima državne uprave i upravnim organizacijama, te koji državni službenici imaju status rukovodećih državnih službenika. Određeno je koje podzakonske akte donose navedeni organi i poslovi koje oni obavljaju. Značajan segment je odnos ovih organa prema građanima, kao i međusobni odnos organa državne službe i upravnih organizacija i njihov odnos prema organima zakonodavne i izvršne vlasti, prema institucijama Bosne i Hercegovine, Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, zatim prema ombudsmenima i pravnim licima, kao i prema javnosti. Posebno je regulisano pitanje finansiranja organa uprave i upravnih organizacija, zatim inspekcijski nadzor i međusobni odnos inspekcijskih organa, te kancelarijsko i arhivsko poslovanje. 8 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 OSNIVANJE ORGANA UPRAVE I UPRAVNIH ORGANIZACIJA Upravne i stručne poslove obavljaju organi uprave i upravne organizacije. Za vršenje navedenih upravnih i stručnih poslova osnivaju se organi uprave i upravne organizacije predviđeni ovim zakonom. Organi uprave osnivaju se na svim nivoima vlasti u Federaciji i to: ■■ federalni organi uprave za obavljanje upravnih i stručnih poslova iz nadležnosti Federacije, ■■ kantonalni organi uprave za obavljanje upravnih i stručnih poslova iz nadležnosti kantona, ■■ općinski i gradski organi uprave za obavljanje upravnih i stručnih poslova iz samoupravnog djelokruga općine, odnosno grada. Kod osnivanja organa uprave polazi se od vrste, obima i načela grupisanja poslova prema vrsti, složenosti i međusobnoj funkcionalnoj povezanosti, kao i od potrebe osiguranja efikasnog rukovođenja radom organa uprave. PRAĆENJE STANJA U OBLASTIMA ZA KOJE SU OSNOVANI ORGANI UPRAVE, PRIPREMANJE PROPISA I ODNOS ORGANA UPRAVE PREMA GRAĐANIMA KAO STRANKAMA Praćenje stanja u oblastima za koje su osnovani organi uprave Značajni poslovi organa uprave su praćenja stanja u oblastima za koje su osnovani, jer se na osnovu toga ostvaruju druge važne funkcije organa uprave – davanje preporuka iz oblasti zakonodavstva i izrada propisa. Praćenje stanja u oblasti može se ostvariti kroz druge funkcije organa uprave, koje su im u nadležnosti, kao što su: vršenje upravnog nadzora nad provođenjem zakona i drugih propisa, davanje odgovora na pitanja organa zakonodavne i izvršne vlasti i pravnih i fizičkih lica, izrada informacionoanalitičkih materijala i na drugi način. U tom smislu, organi uprave u određenom vremenskom periodu dostavljaju izvještaje, analize, informacije i druge materijale na razmatranje organima zakonodavne i organima izvršne vlasti u kojima se prezentira stanje u oblasti. Trebalo bi odrediti konkretne i češće rokove za dostavljanje navedenih materijala nadležnim organima, kako bi se blagovremeno sagledali problemi u oblasti i preduzele odgovarajuće mjere. [ PRAVNI SAVJETNIK ] Takođe bi trebalo da ti materijali sadrže realan prikaz stanja, bez „dotjerivanja“, sa konkretnim prijedlogom mjera za prevazilaženje teškoća. Pravilnim vršenjem i drugih, zakonom predviđenih funkcija organa uprave može se najbolje sagledati stanje u oblasti za koje je osnovan organ uprave. Davanje odgovora na pitanja organa zakonodavne i izvršne vlasti, pravnih i fizičkih lica I kroz davanje odgovora organa uprave u provođenju zakona i drugih propisa može se pratiti stanje u oblastima za koje su odgovorni. Međutim, može se konstatovati da odgovori, koje organi uprave daju organima zakonodavne i izvršne vlasti i pravnim i fizičkim licima, nisu potpuni i konkretni, pa su subjekti koji ih traže često nezadovoljni. Odgovori bi morali biti decidirani, jasni i direktni, polazeći od pitanja i, isključivo, u skladu sa odredbama zakona i drugog propisa i stvarnim stanjem, bez političkog uticaja. Pored toga, organi uprave treba da pažljivo analiziraju postavljena pitanja, jer su i oni pokazatelji stanja u oblastima za koje su oni odgovorni pa bi, u tom smislu, trebalo da daju preporuke iz oblasti zakonodavstva i inicijative za izmjenu propisa. Ako su u praksi česti upiti u vezi s određenim odredbama zakona ili su česte povrede tih odredaba, znači da su te odredbe neodgovarajuće ili su nejasne, odnosno nisu dovoljno jasne i nisu data odgovarajuća rješenja u zakonu ili drugom propisu. To je pokazatelj da treba ići na donošenje novih ili na izmjenu, odnosno dopunu tih propisa, kako bi propisi bili jasni, odnosno da ne bi dolazilo do njihovih povreda. Dozvole za gradnju, odnosno dogradnju objekta čekaju se i godinama, pa se ide na bespravnu gradnju, odnosno dogradnju, jer su propisima predviđene komplikovane procedure. Upravo da bi se otklonile tako česte pojave nezakonitosti i omogućilo što brže pribavljanje dozvola i saglasnosti, treba ići na donošenje odgovarajućih propisa i u ovoj i drugim oblastima, gdje se javljaju problemi i nejasnoće. Priprema zakona i drugih propisa U izradi zakona potrebne su procedure: ■■ priprema za izradu zakona i ■■ izrada teksta zakona. Nakon donošenja zakona i podzakonskog propisa, značajno pitanje je nadzor nad provođenjem tih propisa. Pripreme za izradu zakona Značajna faza u izradi kvalitetnog zakona su pravilno i potpuno izvršene pripreme. To podrazumijeva, prije svega, da se analizira stanje u oblasti, odnosno pitanje koje će tretirati zakon, da se konsultuju zainteresovani subjekti, odnosno javnost, da se organizuje okrugli sto sa profesorima fakulteta, naučnim radnicima, stručnjacima i drugim relevantnim subjektima, da se zainteresovanim dostave upitnici, posebno onima koji provode dati zakon, zatim da se izvrši analiza dosadašnjih iskustava u provođenju zakona, kao i komparativni pregled odgovarajućih propisa. Takođe, u ovoj fazi treba proučiti i propise koji su u vezi sa zakonom koji se priprema. O pitanjima koja posebno zanimaju javnost trebalo bi obavezno provesti javnu raspravu (npr. radni odnosi, stambeni odnosi, s obzirom na to da se radi o egzistencijalnim pitanjima svakog građanina). Međutim, javna rasprava može se provesti i u drugim slučajevima. Kvalitetna izrada teksta zakona zavisi upravo od dobro organizovane pripreme za izradu zakona. Izrada teksta zakona Kod izrade teksta zakona treba voditi računa o usklađenosti propisa sa zakonodavstvom Evropske unije, kao i usklađenosti sa Ustavom, međunarodnim konvencijama i pravnim sistemom, te realnim ekonomskim i drugim efektima zakona. Takođe, treba da se vodi računa o standardnim normama pisanja zakona – nomotehnici izrade zakona. Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine4 određena su pravila kojih se pridržavaju nosioci normativnih poslova prilikom izrade propisa u institucijama Bosne i Hercegovine. Takođe, preporučeno je i drugim nosiocima normativnih poslova, na nižim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, da se pridržavaju ovih pravila. Zakon treba da je sistematičan, logičan, jasan i racionalan. To znači da se ne ide na preveliko regulisanje, jer upravo takvo regulisanje može dovesti do nejasnoća u primjeni zakona, kao što se to dešava i u slučaju ako se ne regulišu ili se potpuno ne regulišu osnovna pitanja koja tretira zakon. Prema tome, nije dobro da se ide na prenormiranje, kao i na nedovoljno normiranje određenih pitanja, nego je potrebno naći optimalna rješenja. Praksa je pokazala da, ukoliko nisu izvršene kvalitetne pripreme za izradu zakona, već u postupku 4 „Službeni glasnik BiH“, broj 11/05. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] njegovog donošenja ulaže se veliki broj amandmana, odnosno dolazi do izmjena i dopuna u kratkom vremenskom periodu od njegovog donošenja, kao i općenito velikog broja izmjena i dopuna. Kod izrade zakona u Federaciji Bosne i Hercegovine, koji su u zajedničkoj nadležnosti federalne i kantonalne vlasti, potrebno je da obrađivač pribavi mišljenje nadležnih organa kantona i iznese mišljenje o prijedlozima i datim mišljenjima tih organa, koja nisu prihvaćena i razloge zbog kojih ona nisu prihvaćena. To se odnosi na sljedeće: ■■ jamčenje i provođenje ljudskih prava, ■■ zdravstvo, ■■ politiku zaštite čovjekove okoline, ■■ komunikacijsku i transportnu infrastrukturu, ■■ socijalnu politiku, ■■ provođenje zakona i drugih propisa o državljanstvu, ■■ imigraciju i azil, ■■ turizam i ■■ korištenje prirodnih bogatstava. U skladu sa potrebama, ove nadležnosti mogu biti ostvarivane zajednički ili odvojeno ili od strane kantona koordinirano od federalne vlasti. U pogledu ovih nadležnosti, kantoni i federalna vlast dogovaraju se na trajnoj osnovi. Federalna vlast ima pravo utvrđivati politiku i donositi zakone koji se tiču svake od ovih nadležnosti. Kada se radi o zakonima i drugim propisima koji su obavezujući na području cijele Federacije Bosne i Hercegovine, federalna vlast će, u skladu sa Ustavom i odlukama Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, u vršenju ovih nadležnosti postupiti tako da uzme u obzir kantonalne nadležnosti, različite situacije u pojedinim kantonima i potrebu za fleksibilnošću u provođenju. Postupak donošenja zakona Zakoni se donose po redovnom, skraćenom i hitnom postupku. Prema Zakonu o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, organi uprave, pored praćenja stanja u oblastima za koje su osnovani, u okviru svoje nadležnosti pripremaju propise i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva. Prilikom izrade zakona i drugih propisa organi uprave obavezni su pribaviti mišljenje odgovarajućih službi i organa. Podzakonski propisi Podzakonski propisi donose se u skladu sa zakonom. Organi uprave treba da, prilikom izrade zakona, detaljno utvrde koja bi pitanja iz zakona trebalo regulisati podzakonskim propisom i bliže ih odrediti u samom zakonu. Zato je korisno da se, 10 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 istovremeno sa izradom zakona, izrade i teze podzakonskog propisa. Dobro je da se odmah u zakonu ne određuje forma podzakonskog propisa nego da se naziv navede prilikom izrade podzakonskog propisa (pravilnik, uputstvo...), sa tim da se vodi računa o sistemskom propisu, koji sadrži osnovne elemente svakog od podzakonskih propisa pa se, prema prirodi konkretnog pitanja, određuje i naziv podzakonskog propisa. I uz podzakonske propise treba da se priloži obrazloženje. Iz navedenog se vidi da izrada zakona i drugih propisa zahtijeva visoko stručan kadar. Pored odgovarajućeg stručnog obrazovanja i prakse, važan je lični afinitet i kreativnost. U organima uprave, kao obrađivačima propisa, ni sada nema dovoljno odgovarajućeg kadra, posebno eksperata za izradu kvalitetnih zakona i drugih propisa, bez obzira na ukupan broj zaposlenih. Dobra i optimalna organizacija organa vlasti, sa profesionalnim kadrom, uticala bi na smanjenje troškova državnih institucija, a to bi uticalo na kvalitet izrade propisa. U tom smislu, trebalo bi smanjiti neracionalne troškove, kao što je „papirnati rad“ administracije i šire uvesti upotrebu kompjutera, ustrojiti adekvatne baze podataka i drugo. Odlijevanje stručnih kadrova iz državnih institucija kao posljedica, prije svega, niskih materijalnih primanja, direktno se odražava na kvalitet izrade zakona i drugih propisa. Iz svega navedenog proizlazi da zakon i drugi propis treba da bude prilagođen interesima, ciljevima i vrijednostima društva i njegovim mogućnostima. To treba da bude prisutno od samog početka izrade propisa, kako ne bi dolazilo do njihovih čestih izmjena i dopuna, što izaziva nepotrebno velike troškove i procedure, a stvara nesigurnost kod građana i privrednih subjekata. Međutim, kako nema idealnih zakona i drugih propisa, ne treba kruto shvatiti da neće biti ni njihovih izmjena i dopuna, ali one treba da budu odraz realnih potreba, promjena i razvoja društva, jer propisi treba da prate društvene odnose. Prema tome, izmjene i dopune propisa ne treba da budu posljedica nedostataka u njihovoj izradi. U tom smislu, pored političkog opredjeljenja i praćenja društvenih potreba, za izradu kvalitetnih propisa ključan je stručni kadar, eksperti za određenu oblast, a preduslov za to je poboljšanje njihovog materijalnog položaja. Koliko je važna specijalizacija i u pogledu izrade zakona i drugih propisa, najbolje ilustruje činjenica da je Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih [ PRAVNI SAVJETNIK ] propisa u institucijama Bosne i Hercegovine predviđeno da se organizuje i posebna sjednica za normativne poslove, kao i radno mjesto – specijaliste za normativne poslove. zakonom, ali da se otklone nepravilnosti i maltretiranja građana. Međutim, ni jedan potrošač ne bi čekao u redu dva sata da dobije neke usluge od privatne firme. ODNOS ORGAN UPRAVE PREMA GRAĐANIMA Građani dobro znaju kada im se pomaže i znaju razlike između državne ustanove, koja im nastoji pomoći, i one koja im, uglavnom, smeta. Građani postaju sve svjesniji snage informacijskih tehnologija i neće prihvatiti zamisao o sporim i složenim uslugama organa vlasti. U postupku ostvarivanja prava i obaveza pred državnim organima, vlast treba da prouči i analizira transakcije koje zahtijevaju čekanja (predaja zahtjeva, ispunjavanje obrazaca i drugo). Jedinstvene, dobro ustrojene web-stranice sa vezama, smanjile bi složenost i troškove u ostvarivanju prava i obaveza pred državnim organima, a neke bi se radnje automatizirale. Osnovna uloga organa uprave je da građanima, uz poštovanje njihovog dostojanstva, omogući što brže i lakše ostvarivanje prava i obaveza. Slabost organa vlasti, prije svega organa državne uprave, što se posebno odražava na građane, kao korisnike usluga, ogleda se naročito u sljedećem: ■■ neljubaznosti, nesusretljivosti prema građanima i predstavniku pravnog lica, kao stranci, ■■ nepoštivanju dostojanstva stranke, ■■ nerješavanju zahtjeva stranke u zakonom predviđenom roku, ■■ traženju od stranki da pribave uvjerenja i druge isprave koje organi uprave pribavljaju po službenoj dužnosti ili traženju pribavljanja nepotrebnih i suvišnih dokaza, ■■ nepostojanje inicijative nadležnih organa za poboljšanje rada organa uprave prema strankama, ■■ nisu, a trebali bi da budu (organi vlasti) pokretači rješavanja osnovnih životnih potreba građana i da intenziviraju razvoj, posebno privredni razvoj zemlje (otklanjanje barijera za strana i domaća ulaganja), te da iniciraju donošenje novih, odnosno izmjenu postojećih propisa, što bi doprinijelo povećanju zaposlenosti i povećanju standarda građana (ovo se posebno odnosi na jedinice lokalne samouprave), ■■ neprovođenje reformi i neintenziviranju puta ka evropskim integracijama, ■■ nedovoljnom preduzimanju mjera sigurnosti i zaštite građana, posebno u borbi protiv kriminala i korupcije, ■■ nedostatku personalne odgovornosti u vršenju javnih poslova. Stranka se nerijetko osjeti poniženo načinom rada organa uprave. Iako građani po nekoliko sati čekaju u redovima i, bez obzira na veliki broj stranki, šalterski radnik obustavlja prijem sa naznakom da se radi o pauzi. Ovo je karakteristično i za pravna lica, koja imaju javna ovlaštenja. Ovdje se ne radi o oduzimanju prava na odmor u toku radnog dana zaposlenim u organima uprave, što je zakonsko pravo, nego o lošoj organizaciji rada (treba uvesti zamjenu zaposlenog na šalteru za vrijeme pauze). Naime, organizacijom rada treba omogućiti korištenja svih, pa i ovog prava, u skladu sa Koliko snažan utisak na stranku ostavlja njen prijem kod državnih službi, najbolje ilustrira i primjer poznatog pisca sa Kavkaza, iz Bakuua – Leva Nisimbauma, preobraćenika u Esada Beja, koji je, po odlasku u Ameriku posebno zapazio ljubaznost vladinih službenika. Lev nije naročito volio Sjedinjene Države i osjećao se otuđeno u zemlji čija su kultura i narod opčinjeni novcem. „Levu su se neke stvari u Americi dopale, naročito klimatizirane filmske sale i ljubaznost vladinih službenika.“ Rekao je: „Vaši službenici su ljubazni kao evropske prodavačice i ponašaju se kao da su upozoreni: ako ne budete dovoljno ljubazni mušterije će otići konkurenciji.“5 I kada se radi o pozivima, opomenama i drugim pismenima, koji se šalju građanima, takođe se otežava položaj stranke. U velikom broju služajeva ta pismena su nejasna, neprecizna i vezana su sa radnjama koje opet, uglavnom, opterećuju stranku i u pogledu vremena i troškova (odlazak na poštu da se primi obavijest i sazna o čemu se uopće radi, zatim odlazak u organe uprave, pa opet u poštu ili banku, radi plaćanja dažbina i tako dalje). S druge strane, iako CIPS-karta sadrži sve bitne podatke o građanima, ponovo se traže druge isprave za dokazivanje istih podataka koje sadrži i CIPS-karta (karakteristično za konkurse i oglase). Sve ovo ne samo da opterećuje građanina nego povređuje i njegovo dostojanstvo. Međutim, ovo pitanje je jasno regulisano Zakonom6 i utvrđeno, kao jedno od osnovnih načela – da građani svoja prava 5 Tom Rajs, Orijentalista – Misterija jednog neobičnog i opasnog života, Alnari, Beograd, 2009. 6 Zakon o organizaciji organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 11 [ PRAVNI SAVJETNIK ] i obaveze pred organom uprave ostvaruju na što je moguće lakši način, kao i načelo efikasnosti i ekonomičnosti, kojih se u svom radu moraju pridržavati organi uprave. Obaveza organa uprave je da se zahtjevi građana rješavaju u zakonom predviđenom roku, da se od građanina ne pribavljaju podaci o kojima se vodi službena evidencija. Takođe, građani imaju pravo na naknadu troškova u zakonom predviđenim slučajevima i drugo, o čemu često nisu upoznati. Organi uprave bi morali više pažnje posvetiti usklađivanju svog sa radnim vremenom zaposlenih na tom lokalitetu, tj. omogućiti da zaposleni po završetku svog radnog vremena mogu da se obrate organima uprave. Zbog toga treba češće praktikovati dvokratno radno vrijeme. Na taj način građani ne bi imali gubitke u svom radnom vremenu. Međutim, pored navedenog, često se radi i o propustima i neodgovarajućem ponašanju i samog građanina pred organima uprave. U velikom broju slučajeva stranke ne poznaju ili nedovoljno poznaju kako mogu ostvariti svoja prava, odnosno kako će adekvatno reagirati na ponašanje zaposlenih u organima uprave. Naime, rijetko se koristi zakonska mogućnsot da građani u vezi sa ponašanjem državnih službenika, odnosno namještenika, podnesu predstavke i pritužbe rukovodiocu organa uprave, odnosno drugim nadležnim organima i da se, na osnovu toga, protiv njih preduzmu zakonom propisane mjere. Građani, takođe, rijetko zahtijevaju i naknadu troškova od organa uprave na koje imaju zakonsko pravo, a koji nastanu zbog toga što, bez njihove krivice, radnja zbog kojih su pozvani nije obavljena. PRAVCI TRANSFORMACIJE RADA ORGANA UPRAVE Promijenjeni društveno-ekonomski odnosi, tržišni uslovi privređivanja, djelovanje na evropskim principima, smanjenje zakonske regulative (projekat „giljotina propisa“), usklađivanje zakonodavstva Bosne i Hercegovine sa evropskim zakonodavstvom i drugo, razlozi su za preispitivanje sadašnje organizacije i rada i novog pravca djelovanja organa uprave, posebno u sferi praćenja stanja u oblasti, pripremanja propisa i davanja preporuka iz oblasti zakonodavstva, izvršavanja propisa, odnosa organa uprave prema građanima, kao strankama i odgovornosti za stanje koje prati organ uprave. Kako smo već prethodno naveli, važna funkcija organa uprave je upravo u 12 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 izvršavanju ovih zadataka. Međutim, te funkcije se nedovoljno ostvaruju. U Bosni i Hercegovini je poseban problem neracionalno organizovana i neefikasna vlast na svim nivoima. To je glavna prepreka za brži razvoj Bosne i Hercegovine i njeno uključivanje u evropske integracije. Troškovi državnih institucija u nacionalnom dohotku zastupljeni su oko 62%. U zemljama članicama Evropske unije ti troškovi iznose 38-40%. Sredstva koja bi se od svih troškova uštedila mogla bi se iskoristiti za: ■■ obezbjeđenje menadžmenta na svim nivoima vlasti, kako bi se što bolje iskoristili prirodni i stvoreni resursi zemlje, ■■ razvoj proizvodnje, ■■ veće zapošljavanje, ■■ poboljšanje stanja u obrazovanju, zdravstvenoj i socijalnoj zaštiti. Znači, poći od osnovnih odrednica da pojedinac i država zadovolje svoje interese. Proces evropskih integracija zahtijeva, pored ustavnih, i brojne zakonske promjene. Relevantne međunarodne političke institucije i njihovi predstavnici nagovijestili su urgentnu potrebu izmjene sadašnjeg Ustava Bosne i Hercegovine. Neophodni zadaci, koji Bosni i Hercegovini stoje na putu za evropsku integraciju, jesu pokretanje ustavnih reformi, jačanje državnih institucija i reforma pravosuđa. U napretku stanja u Bosni i Hercegovini u procesu evropskih integracija organi uprave imaju veliku odgovornost, jer su oni nosioci aktivnosti u tim procesima. Od svjetskih organizacija poručeno je da Federacija Bosne i Hercegovine mora popraviti svoje komplicirane procedure, kako bi se smanjili troškovi i rizici poslovanja, na što organi uprave treba da obrate posebnu pažnju. Upravo da bi Bosna i Hercegovina mogla ispunjavati obaveze kao članica Evropske unije ona mora imati ekonomičnu državnu strukturu na svim nivoima. Međunarodni monetarni fond (MMF) naglašava značaj održavanja discipline plaće u javnom sektoru, smanjenja velike neadekvatne usmjerene socijalne potrošnje i poboljšanja efikasnosti javnog sektora. Pretpostavka ekonomskog jačanja zemlje je stvaranje povoljnog ambijenta za ulaganje, bez nepotrebnih procedura i da domaća i strana lica to mogu ostvariti na brz i efikasan način. Tako bi se ostvarila, pored funkcije imperium, druga funkcija države, koja je sada u značajnoj mjeri zanemarena, a to je funkcija dominium. Bosna i Hercegovina ima prirodne (voda, zemljište, energije, minerali) i stvorene resurse i druge brojne mogućnosti za koje bi se morali donijeti odgovarajući programi razvoja. Takođe, potrebno je da se obezbijedi menadžment, i [ PRAVNI SAVJETNIK ] to na svim nivoima vlasti. Bosna i Hercegovina nalazi se pred obnovom i razvojem, u procesu tranzicije, tako da je neophodno aktivirati sve resurse na lokalnom, regionalnom, kantonalnom, entitetskom i državnom nivou. Potrebno je uticati na razvoj preduzetničkog duha, na svim nivoima vlasti. Za sve ovo važno je da organi uprave, u okviru svoje nadležnsoti, preduzmu odgovarajuće mjere. Takođe, značajno je strateško planiranje, koje se pojavilo ranih sedamdesetih godina. U svijetu se dešavaju velike promjene (globalizacija, regionalizacija, tehnološke promjene, održivi razvoj, razvoj lokalne samouprave i veća uloga pojedinaca, demetropolizacija i sl.), tako da zajednice, samo uz pomoć strateškog ekonomskog plana, mogu napredovati i predvidjeti određene promjene u budućnosti, a ne reagovati na njih tek kada se dogode. Svaka zajednica ima ograničene ljudske i materijalne resurse, te ih mora pravilno rasporediti, kao i na vrijeme uočavati nove prilike i iskoristiti ih. „Strateško ekonomsko planiranje je način upravljanja budućnošću, tako što ćemo tvrditi gdje se nalazimo u ovom trenutku, gdje želimo biti i kako ćemo tamo dospjeti.“7 Međutim, pred ostvarenjem strateških planova stoji i niz prepreka, kao što su politička nestabilnost, birokratski pristupi, psihološki otpori, pa treba preduzeti odgovarajuće mjere za savladavanje tih otpora, kao što je promocija. Promocija je jedan od elemenata komunikacijskog sistema. „Promocija predstavlja splet različitih aktivnosti, kojima preduzeća komuniciraju s pojedincima, grupama i javnošću.“8 Značajno pitanje su uštede u radu organa uprave, koje bi se mogle ostvariti iz raznih izvora i iskoristiti za zapošljavanje, proizvodne aktivnosti i druge korisne svrhe. Zabrinjavajući je i podatak enormnog trošenja i stalnog povećanja, iz godine u godinu, troškova putovanja i reprezentacije. I drugi troškovi, iako na prvi pogled izgledali zanemarujući, mogli bi se znatno smanjiti i to striktnom primjenom propisa i većom racionalizacijom. Tako su česte pojave u organima uprave da se naknade za troškove prevoza, i bez ispunjenja propisanih uslova (propisana udaljenost radnog mjesta od kuće), isplaćuju zaposlenim u tim organima, zatim da se sredstva izdvajaju za doškolovavanje kao vid stručnog obrazovanja i osposobljavanja. Propisima je jasno naglašena intencija stalnog stručnog obrazovanja i usavršavanja (za državne službenike), odnosno stručnog osposobljavanja (za namještenike), što je i pravo i obaveza zaposlenih u organima uprave. Zatim, slučajevi kupovine stanova za zaposlene u organima uprave, upotreba službenih automobila u privatne svrhe. Ili praksa da se vrši posebno plaćanje za redovne poslove zaposlenim u organima uprave (npr. komisije za izradu propisa) i druge pojave. Sve ovo zaslužuje veću pažnju revizora i internih kontrola. Polazeći od navedenih teškoća, organi uprave treba da osnaže svoje aktivnosti, kao što su: da prate stanje u oblasti za koju su odgovorni, da pripreme odgovarajuće propise i daju preporuke zakonodavnom organu, kao i da nadležni organi (inspekcijske službe, interne kontrole, revizori i drugi nadležni), svako u okviru svoje nadležnosti, kontinuirano prate stanje i u skladu s uočenim pojavama poduzimaju odgovarajuće mjere. 7 Josip Sudar, knjiga „Promocija“ 8 Josip Sudar, knjiga „Promocija“ BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 13 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ZAKLJUČNA RAZMATRANJA Polazeći od funkcija organa uprave, prevazilaženja negativnih pojava, ostvarivanja ekonomičnosti i racionalnizacije rada organa uprave i prilagođavanja tih funkcija novonastalim potrebama, posebno je važno: ■■ na svim nivoima vlasti osnažiti funkciju dominium (upravljanje prirodnim i stvorenim resursima) i organizovati menadžment, i ■■ stvoriti pravni ambijent za stimulisanje domaćih i stranih ulaganja. U tom smislu, prilagoditi zakonsku regulativu u pravcu pojednostavljenja procedura za dobijanje dozvola i saglasnosti, i smanjenja troškova poslovanja, ■■ preduzeti aktivnosti za, što je moguće prije, uključivanje u proces evropskih integracija. Da bi se ubrzao proces evropskih integracija, ključno mjesto zauzimaju reformske mjere u oblasti uprave, kako kadrovski, tako i organizaciono: ■■ Posebno je važno adekvatno obučiti i osposobiti postojeći kadar, a za prijem novih kadrova ubrzati proces zapošljavanja i osposobljavanja. Sada je taj proces jako dug. ■■ Zapošljavanja koja provode državne agencije za državnu službu na nivou države i entiteta nisu dovoljno unaprijedile svoj rad (dug period zapošljavanja u organima uprave), a između njih (organa uprave i agencija) nije ostvarena potrebna koordinacija. ■■ Različita rješenja u zakonima o državnoj službi u Bosni i Hercegovini stvaraju smetnje za prelazak državnih službenika između raznih nivoa vlasti; ■■ Za napredovanje u državnoj službi osnovni kriterij mora biti kvalitet rada, a ne formalno ispunjenje zakonskih uslova za napredovanje; ■■ Za zaposlene u državnoj službi trebalo bi poći od planiranih i izvršenih radnih zadataka kao parametra za određivanje plaće; ■■ Za realizaciju strategije javne uprave potrebna je sistematska i sveobuhvatna aktivnost i istinska podrška različitih struktura vlasti, nevladinih organizacija, udruženja i drugih subjekata; ■■ Da bi se ispunili ključni zahtjevi iz Evropskog partnerstva, sve državne institucije trebalo bi da budu adekvatno finansirane, operativne i pravilno opremljene, posebno u pogledu osoblja i prostorija. 14 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 Profesionalna državna služba zahtijeva visokokvalitetan kadar sa iskustvom i uspješnim radom, bez političkog miješanja u javnu upravu (članstvo u strankama). Potrebno je preduzeti aktivnosti kako bi se modernizirao sistem upravljanja ljudskim resursima (humani resurs). Kako proces evropskih integracija, u značajnoj mjeri, zavisi od kvalitetno izvedene reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini, u tom pravcu, ključno je: ■■ da se pravilno provede državna strategija za javnu upravu, ■■ da se uspostave odgovarajuće institucije, koje bi sistemski i kontinuirano proučavale i analizirale stanje u oblasti javne uprave i davale preporuke za unapređenje tog stanja, ■■ da se posebno na državnom nivou redovno preispituju pitanja evropskih integracija, ■■ općenito, reformu zakonodavstva usmjeriti u pravcu jačanja demokratskih odnosa i vladavine prava, ravnopravnosti naroda i građana, sigurnosti građana, sprečavanje kriminala, korupcije, podsticanja mladih stručnih kadrova, posebno visokoobrazovanih, bolju socijalnu zaštitu starijih osoba i invalida, ■■ stimulisati poslodavce na veće zapošljavanje, posebno da zapošljavaju osobe sa invaliditetom, s obzirom na to da je stepen njihove nezaposlenosti izuzetno visok, ■■ decentraliziranost osnovnih sistema i različite ekonomske moći entiteta i kantona uzrok su da građani ne ostvaruju jednaka prava (zdravstveno osiguranje, socijalnu zaštitu i drugo), što građane dovodi u nejednak položaj i radi čega treba preduzeti odgovarajuće mjere kako bi se isto otklonilo, ■■ evidencije i podaci trebalo bi da se vode prema jedinstvenim standardima i potpuno, kako bi se omogućila pravilna primjena zakona i drugih propisa (boračka zaštita, socijalna zaštita i druge oblasti – na evidencijama ima veliki broj korisnika koji ne ispunjavaju propisane uslove, zatim popis stanovništva...), ■■ instituisati (uspostaviti) konkurenciju u svim oblastima, jer je to način odabira najkvalitetnijeg kadra. To je posebno važno za ljudske resurse. Poseban problem za Bosnu i Hercegovinu je nedavno završen rat, zbog kojeg je veliki broj mladih stručnih kadrova napustio Bosnu i Hercegovinu i velika je vjerovatnoća da se neće vratiti. Drugi problem je što se između mladih stručnih kadrova, koji su ostali u Bosni i Hercegovini, ne vrši selekcija [ PRAVNI SAVJETNIK ] u smislu kvaliteta. Veoma duboke korijene ima familijarnost, pa je općeprihvatljivo mišljenje da se niti jedan problem (posebno zapošljavanje) ne može riješiti bez „veza i poznanstva“. Racionalnost i efikasnost zahtijevaju: ■■ jačanje planiranja, analitičkog djelovanja i upravljanja javnim resursima; ■■ povećanje efikasnosti rada organa uprave, u smislu da se više „stvari radi u isto vrijeme, a ne ista stvar za kraće vrijeme“; ■■ racionalizacija, ekonomičnost i smanjenje troškova rada organa uprave postigla bi se, posebno, punim angažmanom zaposlenih u tim organima, u okviru propisanog radnog vremena. To znači da osnovni parametar za sistematizovanje radnog mjesta bude potpuni angažman u okviru punog radnog vremena, a ne da se radno mjesto sistematizuje i za radne zadatke koji se faktički mogu obaviti za 2-3 sata, odnosno radnog vremena koje je kraće od punog radnog vremena (radi se o radnom odnosu sa punim radnim vremenom). Treba da se šire koriste i usluge servisa; ■■ radi zadovoljavanja zahtjeva građana preduzeti mjere da organi uprave, u zakonom predvidjenim rokovima, rješavaju u upravnom postupku i da se izvrši harmonizacija propisa u vezi s upravnim rješavanjem i izmjenom propisa u ovoj oblasti (upravnom postupku) u pravcu skraćivanja rokova i ubrzanja postupka za rješavanje predmeta; ■■ jačanje odgovornosti za pravilnu primjenu procesnih i drugih propisa i snaženje uloge nadležnih inspekcijskih organa; ■■ u proces odlučivanja i u pripremu propisa treba više uključiti stručnjake, nevladine organizacije, udruženja i druge zainteresirane subjekte. Međutim, treba imati u vidu da je uvijek primarna uloga državnih organa, jer oni imaju legitimitet, a nevladine organizacije i drugi subjekti ga nemaju. ■■ značajno je da se ubrzaju procesi tranzicije (posebno privatizacije), utvrde programi socijalne zaštite i tranzicije socijalne politike. Kod rješavanja problema siromaštva poći od uzroka, tj. da je to posljedica nerazvijene ekonomije u Bosni i Hercegovini i, u tom smislu, preduzeti odgovarajuće mjere, a ne fokusirati se na posljedice i preduzimati ad hoc rješenja. Za postizanje dugoročne stabilnosti i ostvarivanje i dugoročnih i kratkoročnih ciljeva u Bosni i Hercegovini, najbolje moguće rješenje je evropski put. Svi faktori društva treba da se aktivno uključe u proces prihvatanja promjena, a dobre i pozitivne rezultate osjetit će svi građani Bosne i Hercegovine. Dobri rezultati za prevazilaženje svih sadašnjih slabosti i problema u društvu, posebno u radu organa uprave, mogu se postići samo njihovom svestranom analizom i pronalaženjem stvarnog uzroka tog stanja, odnosno problema i davanjem odgovarajućeg rješenja, a ne da se samo ad hoc rješavaju posljedice. Efikasnost rješavanja svih ovih problema zavisi, prije svega, od jedinstva i volje političkog vodstva u Bosni i Hercegovini za zajedničku evropsku budućnost Bosne i Hercegovine i njenih građana. Sve naprijed navedeno zahtijeva da organi državne službe preduzmu mjere za unapređenje svoga rada. Posebno je značajno da ovi organi, u okviru svoje nadležnosti, blagovremeno pripremaju odgovarajuće propise i donose, odnosno usklade podzakonske propise sa važećim zakonima, kako bi se u praksi moglo adekvatno djelovati (sada ima dosta slučajeva da se ovi organi ne pridržavaju zakonom predviđenih rokova za donošenje, odnosno usklađivanje ovih propisa). Ovo je posebno važno kod usklađivanja propisa sa zakonodavstvom Evropske unije. Prema tome, dobrom upravom treba da se ispune zahtjevi građana, i da se efikasno upravlja resursima, kao i da se ispune zahtjevi iz evropskog partnerstva, te potvrdi opredijeljenost BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 15 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Alan Vajda, mag. iur POTICAJNE MJERE ZA PODUZETNIŠTVO I OBRTNIŠTVO – PODUZETNIČKI IMPULSI U 2013. GODINI N avedenim stručnim radom autor obrađuje problematiku koja se odnosi na dodjelu bespovratnih poticaja u sklopu Plana poticanja poduzetništva i obrtništva za 2013. godinu pod nazivom Poduzetnički impuls zainteresiranim gospodarskim subjektima u Republici Hrvatskoj. Ključne riječi: Ministarstvo poduzetništva i obrta, Hrvatska agencija za malo gospodarstvo i investicije, javni poziv, bespovratne potpore, EU projekti, Zakon o obrtu, obrt, trgovačko društvo i zadruga. I Uvod Temeljem usvojenog Programa Vlade Republike Hrvatske za razdoblje od 2011. do 2015. godine1 Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 24. siječnja 2013. godine usvojila Plan poticanja poduzetništva i obrtništva za 2013. godinu pod nazivom Poduzetnički impuls da bi Ministarstvo poduzetništva i obrta Republike Hrvatske dana 9. veljače 2013. godine započelo s objavom I. ciklusa javnog poziva za podnošenje zahtjeva za dodjelu bespovratnih financijskih sredstava putem projekata namijenjenih poduzetništvu i obrtništvu, a za što je u Državnom proračunu Republike Hrvatske za 2013. godinu osigurano preko 730 milijuna kuna (prilog 1). 1 izvornik Programa Vlade Republike Hrvatske za razdoblje od 2011. do 2015. godine nalazi se na Internet stranici Vlade Republike Hrvatske (http://www.vlada.hr). 16 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 Provedba mjera iz Programa poticanja poduzetništva i obrta - Poduzetnički impuls za 2013. godinu obuhvaća tri glavna područja i to: 1) gospodarski oporavak i razvoj poduzetništva, 2) tehnološki razvoj i jačanje konkurentnosti i 3) regionalni razvoj i korištenje fondova Europske unije, time da Ministarstvo poduzetništva i obrta Republike Hrvatske kroz sustav poticaja namjerava provesti gospodarske mjere kako bi postupno došlo do povećanja stope gospodarskog rasta od oko 5% do zaključno 2015. godine. Poticanje razvoja malog gospodarstva zasniva se na sustavu institucija organiziranih kao skup međusobno komplementarnih funkcija čiji sadržaj obuhvaća sve bitne sastavnice poslovanja i razvitka malog gospodarstva gdje središnje mjesto pripada Ministarstvu poduzetništva i obrta Republike Hrvatske čija mjerodavna djelatnost obuhvaća: 1) razvojno [ PRAVNI SAVJETNIK ] planiranje, 2) pripremu i izradu zakonske regulative, 3) predlaganje organizacijskih oblika djelovanja, 4) predlaganje mjera i instrumenata gospodarstvene politike, te 5) harmonizaciju nacionalnog sustava sa strateškim okvirom Europske unije. Polazeći od nužne usklađenosti s regulatornim okvirom u Europskoj uniji, sustav poticaja za malo i srednje poduzetništvo i obrt izgrađen je kao skup mjera i instrumenata kojima se na nacionalnoj i regionalnoj razini nastoji potaknuti brži razvitak malog gospodarstva s ciljem novog zapošljavanja, povećanja konkurentnosti gospodarstva, izvoza i gospodarskog rasta u cjelini. Stoga se je Poduzetnički impuls za prethodnu, 2012. godinu, provodio uz značajne promjene u sustavu potpora, a rezultati pokazuju da su prioriteti razvoja poduzetništva i obrta na jačanju konkurentnosti kroz tehnološki razvoj, jačanje regionalne konkurentnosti i međunarodnog pozicioniranja i internacionalizacije malog gospodarstva ostvareni. Izmjenama i dopunama Zakona o poticanju razvoja malog gospodarstva (NN br. 29/02, 63/07 i 53/12) definicija mikro, malih i srednjih poduzeća usklađena je s istovjetnom definicijom Europske komisije (EK), Europske investicijske banke (EIB) i Europskog investicijskog fonda (EIF), čime je omogućen dostup izvorima financiranja i mehanizmima potpora namijenjenih srednjem i malom poduzetništvu kroz programe Europske unije. Također su kroz navedene izmjene i dopune Zakona o poticanju razvoja malog gospodarstva Hrvatskoj agenciji za malo gospodarstvo proširene nadležnosti, te je ista zadužena i za: 1) promociju i privlačenje investicija u poduzetništvu, 2) koordinaciju realizacije investicijskih projekata u suradnji s investitorima i tijelima državne uprave, područne (regionalne) i lokalne samouprave te drugim pravnim osobama i 3) koordinaciju s razvojnim agencijama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Kratkoročnim poticajnim mjerama za poduzetništvo i obrt kroz aktivne mjere poticanja novog zapošljavanja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje (HZZ), promijenjeni su uvjeti za dodjelu potpore za samozapošljavanje kako bi ista bila dostupnija većem broju nezaposlenih osoba. Potpora se dodjeljuje u iznosu od 18.614,40 kuna za planirano otvaranje obrta, ili 24.189,72 kune za trgovačko društvo, bez obzira na godine staža ili razinu obrazovanja te poslovnu djelatnost, time da broj odobrenih poticaja za samozapošljavanje nije ograničen, a odobrenje ovisi o Poslovnom planu i izgledima za uspjeh poduzetničkog projekta. Malo gospodarstvo sukladno pozitivnom zakonodavstvu Republike Hrvatske čine poslovni subjekti registrirani kao trgovačka društva (mikro, mali i srednji), obrti i zadruge. Prema broju, malo gospodarstvo u 2012. godini čini ukupno 170.356 subjekta (podaci financijskih izvještaja i Obrtnog registra). U ukupnom broju je 71.243 mikro subjekata (udio od 41,8%), 11.533 malih subjekata (udio od 6,8%), 1.299 srednje velikih subjekata (udio od 0,8%), 1.046 zadruga (udio od 0,6%), 4.128 obrta koji posluju kao trgovci pojedinci (udio od 2,4%). Prema podacima iz Obrtnog registra registrirano je 85.235 obrta, gdje njihov udio u ukupnom broju subjekata iznosi 47,6%. Rezultati poslovanja u prvih devet mjeseci 2012. godine, prema kriteriju veličine poduzetnika, pokazuju da su mali poduzetnici ostvarili porast ukupnih prihoda od 1,5%, izvoza 9,3%, zaposlenosti 2,1% i investicija 3,2% u odnosu na isto razdoblje 2011. godine. Paralelno s donošenjem Poduzetničkog impulsa za 2013. godinu u izradi je Strategija razvoja poduzetništva za razdoblje 2013. do 2020. godine koja će zamijeniti sve druge programe i projekte sustava potpora malom i srednjem poduzetništvu i obrtu. Strategija će se uskladiti s Europskom strategijom razvoja 2020. kojom su utvrđena sljedeća prioritetna razvojna gospodarska područja: 1) očuvanje energije i promocija novih okolišno prihvatljivih tehnologija, 2) ulaganja u ljude i projekte cjeloživotnog učenja, 3) ulaganja u istraživanje, razvoj i primjenu inovacija te 4) osiguravanje lakšeg dostupa do izvora financiranja malom gospodarstvu. Naime, počevši od 2014. godine biti će potrebno Državni proračun Republike Hrvatske prilagoditi financiranju iz sredstava Europske unije, a dijelom i usmjeriti u poseban program mjera za malo i srednje poduzetništvo i obrt, gdje će program poticanja poduzetništva i obrta kao programski dokument predstavljati podlogu za izradu programa koji će se financirati iz strukturnih instrumenata kohezijske politike Europske unije. Ministarstvo poduzetništva i obrta namjerava razmotriti problematiku nacionalnog sufinanciranja mjera za malo i srednje poduzetništvo i obrt u odnosu na buduće BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 17 [ PRAVNI SAVJETNIK ] izvore financiranja i potpore iz Strukturnih instrumenata na način da se mjerama i poticajima obuhvati: 1) strateško poslovno planiranje i upravljanje, 2) aktivnosti podrške i pomoći malom gospodarstvu za poslovanje na izvoznim tržištima (koje nije moguće programirati u okviru Strukturnih instrumenata kohezijske politike EU), te 3) tehničku pomoć korisnicima, izravno ili neizravno kroz mrežu potpornih institucija poduzetništva, na pripremi kvalitetnih projekata za financiranje iz strukturnim instrumenata kohezijske politike EU. Od 9. prosinca 2011. godine kada je potpisan Ugovor o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji provodi se niz aktivnosti, na pružanju podrške poduzetnicima u realizaciji njihovih projekata i „povlačenju” sredstava iz fondova Europske unije te jačanje i razvoj (regionalne) poduzetničke infrastrukture. U programiranju mjera za malo i srednje poduzetništvo i obrt prioriteti su usmjereni na nesmetano poslovanje u Hrvatskoj kao članici EU, kroz mjere: 1) za unaprjeđenje poslovnih aktivnosti gospodarskih subjekata u cilju dostizanja viših standarda, kvalitete, produktivnosti, poboljšanja konkurentnosti, 2) za strateški marketing u cilju ulaska na nova i neistražena tržišta Europske unije. Cilj je poslovnim subjektima omogućiti postupnu prilagodbu uvjetima i kriterijima koje će morati ispunjavati za korištenje Strukturnih instrumenata Europske unije u kojima je moguće dodijeliti potpore u znatno višim iznosima, a postupak vrednovanja i odobravanja podnesenih prijava/projekata ponešto složeniji i zahtjevniji. Poduzetnički impuls - Program poticanja poduzetništva i obrta za 2013. godinu izrađen je kao prijelazni programski dokument uoči ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju, time da su Republici Hrvatskoj od 2007. godine na raspolaganju sredstva iz pretpristupnih fondova IPA. U vrijeme provedbe Poduzetničkog impulsa za 2013. godinu Republika Hrvatska bit trebala postati članica Europske unije te će se za poticanje razvoja malog i srednjeg poduzetništva moći koristiti sredstva iz strukturnih instrumenata kohezijske politike Europske unije. Za razdoblje nakon pristupanja Europskoj uniji pripremljen je projekt bespovratnih sredstava za male i srednje poduzetnike sa ukupnim proračunom od 30 milijuna 18 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 EUR. Grant shema biti će provedena kroz Operativni program za regionalnu konkurentnost 2007.- 2013. koji će biti usmjeren na daljnje podizanje razine konkurentnosti i regionalnog razvoja uz značajno veće iznose alokacija kroz bespovratne potpore namijenjene mikro, malim i srednjim poduzetnicima. Cilj je osigurati podršku malim i srednjim poduzetnicima kojom bi se izravno utjecalo na ulaganja privatnog sektora u rast produktivnosti na svim razinama, uvođenje rezultata istraživanja i razvoja u poslovanje i pružanje usluga te posebno potaknuli inovativni subjekti kao i subjekti koji ubrzano rastu i zapošljavaju. Posebnost ove grant sheme je u tome što će biti namijenjena i malim i srednjim poduzetnicima u turizmu. Ministarstvo poduzetništva i obrta Republike Hrvatske u suradnji s Hrvatskom agencijom za malo gospodarstvo i investicije (HAMAG INVEST) namjerava kroz Plan poticanja poduzetništva i obrtništva pod nazivom Poduzetnički impuls izdvojiti bespovratna sredstva državnih potpora za: 1) razvoj mikro poduzetništva i obrta (mjera A) 26.000.000,00 kuna, 2) jačanje poslovne konkurentnosti poduzetnika i obrtnika (mjera B) 93.375.305,00 kuna, 3) razvoj poduzetničke infrastrukture i poslovnog okruženja (mjera C) 51.340.000,00 kuna, 4) obrazovanje za poduzetništvo i obrt i očuvanje tradicijskih i umjetničkih obrta (mjera D) 186.915.305,00 kuna, 5) financiranje malog i srednjeg poduzetništva 461.489.043,00 kuna, 6) EU programe i projekte 76.208.786,00 kuna i 6) institucionalnu podršku malom i srednjem poduzetništvu 5.960.000,00 kuna, a što predstavlja ukupan iznos od 703.573.134,00 kuna. II Rezultati provedbe Poduzetničkog impulsa u 2012. godini Poduzetnički impuls za 2012. godinu u iznosu 376.505.960 kn je realiziran uz značajno zahtjevnije uvjete i kriterije odobrenja potpora kao i kontrole namjenskog korištenja potpora s ciljem postupne prilagodbe gospodarskih subjekata na uvjete i kriterije sudjelovanja u sredstvima Europske Unije. Naime, u odnosu na 2011. godinu došlo je do značajnog smanjenja broja odobrenih potpora i to za 45% (odobreno je 5.537 potpora), ali je zato prosječan iznos odobrenih potpora dvostruko veći (prosječan iznos odobrene potpore u 2011. godini iznosio je 36.070,00 kn). [ PRAVNI SAVJETNIK ] Tablica 1. Prikaz odobrenih potpora u 2012. godini BESPOVRATNE POTPORE u 2012. Odobrene potpore Ukupan iznos Prosječan iznos potpore 2.469 168.557.893,00 kn 68.269,70 kn Javni pozivi su provedeni tijekom travnja i svibnja 2012. godine u tri ciklusa, te su obuhvaćali 24 različita poticajna projekta bespovratnih potpora gdje je ukupno zaprimljeno 11.213 prijava što predstavlja povećanje od 40%. U ukupnoj strukturi prijava najveći broj se odnosi na poduzetništvo žena (2538), jačanje konkurentnosti (1912), poduzetništvo mladih i početnika (1735), obrazovanje u obrtništvu (1921), normizaciju i znakove kvalitete (630), inovacije (355) i međunarodnu konkurentnost (225), time da je ukupno odobreno 2.469 potpora u ukupnom iznosu od 168.557.893 kuna. Prikaz dodijeljenih bespovratnih potpora po pojedinim projektima 1) KONKURENTNOST PODUZETNIŠTVA - odobrene su 892 potpore u iznosu od 103.094.499 kn Projekt Klasteri - zajedno do uspjeha - dodijeljeno je 10 potpora u ukupnom iznosu od 3.910.116,00 kn, gdje udio u ukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 3,79%, a prosječni iznos odobrene potpore 391.011,00 kn. Projekt Razvoj i primjena inovacija - dodijeljeno je 59 potpora u ukupnom iznosu od 10.705.725,00 kn gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 10,38%, a prosječni iznos odobrene potpore 181.453,00 kn. Projekt Gazele - dodijeljeno je 10 potpora u ukupnom iznosu od 5.560.000,00 kn gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 5,39%, a prosječni iznos odobrene potpore 556.000,00 kn. Pilot projekt Franšizno poslovanje - dodijeljeno je 12 potpora u ukupnom iznosu 1.000.000,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 0,97%, a prosječni iznos odobrene potpore 83.334,00 kn. Projekt Zadružno poduzetništvo - dodijeljeno je 13 potpora u ukupnom iznosu od 2.000.000,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 1,94%, a prosječni iznos odobrene potpore 153.846,00 kn. Projekt Poduzetnik početnik - odobrene su 32 potpore u ukupnom iznosu od 2.756.800,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 2,67%, a prosječni iznos odobrene potpore 86.150,00 kn. Projekt Mladi u poduzetništvu - odobrene su 34 potpore u ukupnom iznosu od 3.000.000,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 2,91%, a prosječni iznos odobrene potpore 88.235,00 kn. Projekt Socijalno poduzetništvo - odobreno je 48 potpora u ukupnom BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 19 [ PRAVNI SAVJETNIK ] iznos 2.951.806,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 2,86%, a prosječni iznos odobrene potpore 61.496,00 kn. Projekt Žena poduzetnica - odobreno je 58 potpora u ukupnom iznosu od 7.995.814,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 7,76%, a prosječni iznos odobrene potpore 137.859,00 kn. Projekt Nove tehnologije - odobreno je 60 potpora u ukupnom iznosu od 22.500.000,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 21,82%, a prosječni iznos odobrene potpore 375.000,00 kn. Tablica 2. Dodijeljeni iznosi po projektima u 2012. Projekt Očuvanje tradicijskih i umjetničkih obrta - odobreno je 108 potpora u ukupnom iznosu od 6.000.000,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 5,82%, a prosječni iznos odobrene potpore 55.556,00 kn. Projekt Poduzetništvo u kulturi - odobreno je 89 potpora u ukupnom iznosu od 3.900.000,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 3,78%, a prosječni iznos odobrene potpore 43.820,00 kn. Projekt Jačanje međunarodne konkurentnosti - odobreno je 100 potpora u ukupnom iznosu od 18.434.038,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 17,88%, a prosječni iznos odobrene potpore 184.340 kuna. Projekt Pozicioniranjem na tržištu do uspjeha - odobreno je 100 potpora u ukupnom iznosu od 4.880.200,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 4,73%, a prosječni iznos odobrene potpore 48.802,00 kn. Projekt Normizacija i znakovi kvalitete - odobreno je 159 potpora u ukupnom iznosu od 7.500.000,00 kn, gdje udio u sveukupnom iznosu potpora za konkurentnost iznosi 7,27%, a prosječni iznos odobrene potpore 47.170,00 kn. 20 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 2) UNAPRJEĐENJE PODUZETNIČKE INFRASTRUKTURE - odobreno je 59 potpora u ukupnom iznosu od 47.000.000,00 kn za: Izgradnju poduzetničkih zona - odobrene su 34 potpore u ukupnom iznosu od 42.000.000,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 1.235.294,00 kn. Poduzetničke potporne institucije - odobreno je 25 potpora u ukupnom iznosu od 5.000.000,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 200.000,00 kn. 3) OBRAZOVANJE ZA PODUZETNIŠTVO I OBRTNIŠTVO - odobreno je 1518 potpora u ukupnom iznosu od 18.463.394,00 kn za: Projekt Obrazovanje za poduzetništvo - odobreno je 138 potpora u ukupnom iznosu od 5.999.059,00 kn gdje je prosječni iznos odobrene potpore 43.471,00 kn Projekt Majstorska škola - odobreno je 6 potpora u ukupnom iznosu od 1.200.000,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 200.000,00 kn. Projekt Opremanje praktikuma obrtničkih strukovnih škola - odobreno je 25 potpora u ukupnom iznosu od 2.000.000,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 80.000,00 kn. Projekt Stipendije učenicima u obrtničkim zanimanjima - odobreno je 25 potpora u ukupnom iznosu od 1.297.800,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 51.912,00 kn. Projekt Informatičke kompetencije obrtnika - odobreno je 50 potpora u ukupnom iznosu od 1.500.000,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 30.000,00 kn. Projekt Naukovanje za obrtnička zanimanja - odobreno je 185 potpora u ukupnom iznosu od 3.500.000,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 18.919,00 kn. Projekt Cjeloživotno obrazovanje za obrtništvo – odobreno je 1.089 potpora, u ukupnom iznosu od 2.966.535,00 kn, gdje je prosječni iznos odobrene potpore 2.724,00 kn. Tabela 3. Iz rezultata provedbe i ukupnih sredstava utrošenih po programskim područjima vidljivo je da su ostvareni glavni kratkoročni ciljevi Poduzetničkog impulsa za 2012. godinu i to: poboljšanje konkurentnosti malog gospodarstva, omogućavanje bržeg i boljeg razvoja poduzetništva, pružanje podrške poduzetnicima u realizaciji njihovih projekata i poboljšanje poduzetničke infrastrukture. Također se u roku od 3 godine od provedbe predviđa povrat svih utrošenih sredstava u državni proračun kroz nove investicije, te uplaćene poreze i doprinose. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 21 [ PRAVNI SAVJETNIK ] III Glavna programska područja Poduzetničkog impulsa za 2013. Poduzetnički impuls za 2013. godinu predstavlja programski akt koji je usmjeren prema povećanju učinka ključnih aktivnosti kroz: a. pojednostavljenje i ubrzanje procedura b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. vezanih za osnivanje novih subjekata malog gospodarstva stvaranje jeftinih izvora financiranja za poslovne i razvojne planove malog poduzetništva i obrta usavršavanje sustava potpora i olakšica za otvaranje i razvoj inovativnih tvrtki proširenje organizirane stručne pomoći i obrazovanja, te razvoj učinkovitog djelovanja poduzetničke infrastrukture, osobito poduzetničkih centara, inkubatora i tehnoloških parkova poticanje udruživanja u zadruge, umrežavanje zadruga radi snažnijeg izlaska na tržište kroz stvaranje konkurentnog zadružnog proizvoda davanje prednosti poslovanju i razvitku temeljem primjene suvremene tehnologije i inovacija g) kontinuirano praćenje i prilagodbu zakonskih propisa specifičnostima poslovanja u malom gospodarstvu h) poticanje projekata razvoja i umrežavanja kroz klastere, povezivanje gospodarskih subjekata uz potporu znanstvene zajednice i javne uprave. i) sufinanciranje međunarodne promocije i međunarodne suradnje subjekata malog gospodarstva j) posebno stimuliranje žena poduzetnica, poduzetnika sa otežanim društvenim uvjetima kao i poduzetnika sa gospodarski nerazvijenih područja putem preferencijalnog sustava dodatnog bodovanja kroz sve dostupne poticajne mjere pojačanu promidžbu poduzetništva. Naime, Poduzetnički impuls za 2013. godinu obuhvaća četiri programska područja i to: 1) sustav potpora s mjerama - mikro poduzetništvo, obrti i klasteri - (Mjera A), jačanje poslovne konkurentnosti poduzetnika i obrtnika - (Mjera B), razvoj poduzetničke infrastrukture i poslovnog okruženja - (Mjera C), obrazovanje za poduzetništvo i obrte te očuvanje tradicijskih i umjetničkih obrta (Mjera D), 2) financiranje malog i srednjeg poduzetništva i obrta, 3) EU projekti i 4) institucionalna podrška. 22 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 IV Sustav potpora i novi način podnošenja prijava za dodjelu bespovratnih potpora Temeljem provedenog nezavisnog istraživanja za potrebe Ministarstva poduzetništva i obrta Republike Hrvatske utvrđeno je znatno nezadovoljstvo sustavom potpora koje je u prethodnim godinama dodjeljivalo Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva Republike Hrvatske poduzetnicima i obrtnicima s ciljem poboljšanja konkurentnosti hrvatskih malih i srednjih poduzeća i stimulacije zapošljavanja. Posebnu zabrinutost izaziva činjenica kako čak 44% poduzetnika koji su dobili potpore nisu uspjeli identificirati nikakav značajan učinak na svoje poslovanje, a što 89% ispitanika objašnjava premalim iznosom potpore kao glavnim uzrokom. Zanimljivo je da anketirani poduzetnici u ovom istraživanju kao područja u kojima im je potrebna pomoć navode slijedeće: modernizacija i zamjena opreme (48%), pomoć pri izlasku na nova strana tržišta (24%), pomoć u razvoju novih proizvoda (20%) te pomoć u jačanju menadžerskih vještina (11%). Međutim, kada su u pitanju mehanizmi pomoći u otklanjanju navedenih problema, velika većina poduzetnika bira ciljane potpore i subvencije (61%), poboljšanje ukupnih uvjeta poslovanja navodi znatno manji broj (29%), kao i omogućavanje lakšeg dobivanja kredita (27%), te povezivanje s velikim poduzećima (19%). Rezultati istraživanja donose nekoliko osnovnih zaključaka o sustavu potpora malim i srednjim poduzetnicima i obrtnicima u Republici Hrvatskoj. Prije svega, postojeći sustav informiranja o potporama i natječaju je solidan, ali postoji značajan prostor za unapređenja. Unapređenja su potrebna kako na planu vidljivosti natječaja i sustava potpora, tako i na jasnoći zahtjeva, pogotovo u pogledu vrste, formata i kriterija evaluacije projekata. Kada je u pitanju postupak evaluacije prijava određena poboljšanja su moguća u području jasnoće i transparentnosti objašnjenja odluka o odbijanju prijava, odnosno smanjivanju iznosa. Kada je u pitanju učinkovitost potpora, očito je kako za veća mala i srednja poduzeća postojeći iznosi potpora, pogotovo ako se radi o značajnom odstupanju između traženih i dodijeljenih sredstava, nisu dovoljni da bi ostvarili značajniji pomak u poslovanju poduzeća. Nadalje, analiza prijava za potpore u proteklom razdoblju naglasila je neke [ PRAVNI SAVJETNIK ] kritične aspekte koji su uzeti u obzir prilikom izrade programa Poduzetničkog impulsa za 2013. godinu: Naime, iz dosadašnjeg iskustava provedbe programa potpora, potrebno je uvesti manji broj potpora koje će imati veću vrijednost, kvalitetnije informiranje i racionalizaciju potpornih mjera s smanjenjem njihovog ukupnog broja. Istovremeno, 2013. godinu je nužno iskoristiti kao prijelazno razdoblje jer se u 2014. godini otvara značajna mogućnost za male i srednje poduzetnike za financiranje iz strukturnih instrumenata EU. Stoga je potrebno naglasiti kako će sustav potpora u sklopu strukturnih instrumenata kohezijske politike Europske unije biti znatno drugačiji od dosadašnjih, s posebnim naglaskom na: planiranih sredstava, 15.poboljšana je infrastruktura za provedbu poticajnih mjera kroz elektroničku komunikaciju, 16.uklanjaju se administrativne prepreke, te se dokumentacija podnosi u smanjenom obujmu, dok će se za određene potrebne informacije uz obveznu dokumentaciju koristiti službeni izvori kao što su javni registri i administrativni registri tijela državne uprave i slično, korištenjem računala i baza podataka. Za uključivanje u poticajne Projekte za 2013. godinu podnosi se: ■■ Prijavni obrazac ■■ Propisana dokumentacija i ■■ Dodatna dokumentacija ■■Povećanje iznosa potpora - postupan kojom se pojašnjava Projektni prijedlog ili druge informacije važne za provedbu podnesenog poduzetničkog projekta. ■■Procedure koje će biti vezane na Preduvjeti za podnošenje prijave odnose se na sve subjekte koji se žele uključiti u sustav potpora, a koji su obvezni zadovoljiti sljedeće opće uvjete: prijelaz sa potpora male vrijednosti na regionalne potpore sa maksimalnim iznosima od čak 7,5 mil. EUR. projektni pristup razvojnih investicija i ponešto kompleksnije, što će se odraziti i na dokumentaciju za prijavu, evaluaciju projektnih prijava kao i na nadzor nad provedbom ugovorenih projekata s naglaskom na ostvarenja očekivanih rezultata i utvrđivanje učinka dodijeljenih potpora. ■■Višegodišnje vremenske rokove za realizaciju prijavljenih projekata (1-2 godine). Program poticanja poduzetništva i obrta Poduzetnički impuls provest će se tijekom 2013. godine sa značajnim novinama gdje obuhvata mjera u sustavu bespovratnih financijskih potpora: 12.od 24 poticajna projekta iz 2012. godine u 2013. godini u sustavu bespovratnih potpora provode se samo 4 mjere s objedinjenim provedbenim aktivnostima, gdje postoji manji broj aktivnosti, ali i veći iznosi pojedinih potpora, 13.za uključivanje u sustav bespovratnih potpora potrebno je podnijeti projektni prijedlog (sažeti opis ulaganja s vremenskim okvirom i učinkom na rezultate poslovanja), gdje je naglasak na rezultatima koje korisnici potpora namjerava ostvariti s dobivenim sredstvima potpore, 14.javni pozivi otvoreni su do iskorištenja ■■ imati sjedište na području Republike Hrvatske, pozitivno poslovati u prethodnoj godini, imati dokaz o neovisnosti u poslovanju, imati podmirene obveze prema državi, imati podmirene obveze prema zaposlenicima, ■■ ispunjavati propise o potporama male vrijednosti, ■■ imati opravdana odobrena sredstva potpore male vrijednosti iz prethodnih godina. ■■ ■■ ■■ ■■ Međutim, važno je napomenuti da temeljem javnih poziva za dodjelu bespovratnih sredstava Ministarstva poduzetništva i obrta i HAMAG INVEST-a, svakom pojedinačnom podnositelju prijave može dodijeliti samo jedna potpora. Prijavu ne mogu podnijeti podnositelji nad kojima je otvoren stečajni postupak ili postupak likvidacije, podnositelji prijava nad čijim je pojedinačnim vlasnicima otvoren stečajni postupak ili postupak likvidacije zbog poreznog duga te podnositelja prijava koji imaju blokirani poslovni račun. Pristigli projektni prijedlozi procjenjivati će se redom pristizanja u tri koraka: 1) Administrativna provjera dostavljene dokumentacije i provjera prihvatljivosti prijavitelja, 2) Ocjena projektnog prijedloga, 3) Provjera proračuna projektnog prijedloga. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 23 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Administrativna provjera provodit će se pomoću obrazaca za administrativnu provjeru objavljenih u Uputama za prijavitelje i temeljit će se na dostavljenoj propisanoj dokumentaciji, a svaka prijava će morati zadovoljiti sve propisane uvjete ili će u suprotnom biti odbačena. Projektni prijedlozi koji su zadovolji prethodnu administrativnu provjeru ući će u sljedeći krug ocjenjivanja i bodovanja. Ukupni broj bodova za projektni prijedlog prema utvrđenoj metodi ocjenjivanja bit će 100 bodova, a projektni prijedlozi ocjenjeni sa 80 i više bodova, predložit će se za odobrenje potpore. O projektnim prijedlozima koji su ocijenjeni s manje od 80 bodova prijavitelje će se obavještavati pismenim putem s naznakom dodijeljenih bodova po svim pojedinačnim kriterijima kao i ukupnim brojem bodova. Budući da će javni pozivi biti otvoreni do iskorištenja sredstava, prijavitelji čiji projektni prijedlog bude odbijen moći će ponovno podnijeti prijavu s dopunjenim/ ispravljenim projektnim prijedlogom. Takva prijava će se rješavati sukladno svim uvjetima i kriterijima javnog poziva ukoliko sredstva predviđena za njegovu provedbu nisu u potpunosti iskorištena. Prilikom ocjenjivanja projektnih prijedloga moguće je ostvariti i do 30% dodatnih bodova za posebno poticane skupine poduzetnika u koji su u nepovoljnijem društvenom položaju (kao što su žene poduzetnice, osobe s invaliditetom, pripadnici romske nacionalne zajednice, prijavitelji s potpomognutog područja), čime će se povećati prolaznost projektnih prijedloga od strane prijavitelja iz navedenih skupina i područja. Provjera proračuna provodi se nakon što je projektni prijedlog prihvaćen za financiranje i odnosi se na postupak utvrđivanja da li su aktivnosti u projektnom prijedlogu i povezani troškovi jasno iskazani, prihvatljivi u odnosu s namjenama sufinanciranja te provjerljivi i opravdani. Trošak za koji će se provjerom ustanoviti da nije prihvatljiv bit će odbijen i neće se uzeti u obzir za isplatu potpore. Također su neprihvatljivi svi izdaci koji nisu u jasnoj vezi s predloženim projektom kao i svi izdaci za koje ne postoje pravdanje u pisanom obliku. Radi provjere proračuna podnesenog projektnog prijedloga prijavitelji čiji su projektni prijedlozi prihvaćeni za sufinanciranje kontaktirat će se u svrhu: ■■ Usklađivanja predviđenih troškova s predviđenim aktivnostima ■■ Nadopune opravdanja i opisa troškova 24 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 ■■ Brisanja neprihvatljivih aktivnosti i troškova ■■ Smanjivanja precijenjenih troškova Postupkom provjere proračuna utvrdit će se konačni proračun s iznosom koji postaje sastavni dio Ugovora o korištenju potpore. V Mjere i aktivnosti za provedbu Poduzetničkog impulsa Mjere i aktivnosti Poduzetničkog impulsa za 2013. godinu usmjerene su stvaranju konkurentskih prednosti malog i srednjeg poduzetništva i obrta na razini lokalnih gospodarskih prostora (županije, gradovi, općine), te na povećanje sposobnosti gospodarskih subjekata za tehnološke i organizacijske inovacije (upravljanje poslovanjem, strateško poslovno odlučivanje). Stvaranje kulture inovacija, poslovne komunikacije, umrežavanje i razvoj sociokulturnog kapitala potiče se kroz aktivnosti u četiri programske mjere kojima je cilj stvoriti prostor za razvojne prilike, potaknuti specijalizaciju znanja, utjecati na modernizaciju proizvodnih djelatnosti i uslužnog sektora koji je u razvijenim gospodarstvima u funkciji proizvodnje materijalnih dobara i u uskoj je vezi s industrijskim aktivnostima. Za Republiku Hrvatsku je od suštinskog značaja pokrenuti investicije u cilju povećavanja gospodarskog potencijala, stvaranja i primjene novih znanja, tehnologija i poslovnog povezivanja i gospodarske suradnje, te integriranja u međunarodne proizvodne i poslovne sustave i tržišta. U sklopu poticajnih mjera i praćenju njihovih mjerljivih učinaka važno je primijeniti kriterij dodane vrijednosti. U ovisnosti o tržišnim prilikama i gospodarskim djelatnostima, taj se kriterij može i treba primijeniti elastično, razlikovanjem takvih poduzetničkih projekata koji pokazuju dugoročniju profitabilnost, trajnost i stalnost poslovanja. Poduzetništvu su potrebna temeljna znanja o tržišnom mehanizmu, tehnološko-tehničkom napretku, proizvodnoj organizaciji, ekonomskofinancijskoj analizi i upravljanju. Bez tih znanja ne može se iskoristiti poduzetnička sloboda i sloboda tržišnih prilika. Zaštita intelektualnog vlasništva jača poslovnu konkurentnost, povećava materijalnu i nematerijalnu imovinu i sudjeluje u stvaranju nove vrijednosti i dobiti. Korisnici patentnog sustava (mikro, mali i srednji poslovni subjekti) predstavljaju [ PRAVNI SAVJETNIK ] najvažniji dio sustava intelektualnog vlasništva kojemu nije svrha zaštititi intelektualno vlasništvo i pohraniti ga u nacionalnom uredu, već učinkovito primijeniti u industriji i novim proizvodima. Naročito je za razvoj lokalnih zajednica koji doprinosi ukupnom razvoju i konkurentnosti značajno održati gospodarsku baštinu koja se najviše ogleda kroz zadruge i obrte, naročito tradicijske i umjetničke obrte koji baštine posebne zanatske vještine i umijeća oslanjajući se na obrasce tradicijske kulture te umjetničke obrte koji se odlikuju proizvodima i uslugama visoke estetske vrijednosti. Otežani uvjeti poslovanja, nedovoljan poduzetnički kapacitet i poslovanje u uvjetima gospodarskog zaostajanja povećavaju nespremnost gospodarskih subjekata za ulaganja, te poticajna sredstva namijenjena razvoju poduzetništva i obrta, koja su opravdana, nisu dovoljna, potrebna je i inicijativa i ulaganja poduzetnika. U tome je značajno ukazati da kriterij manjih ulaganja s brzim povratom sredstava najviše odgovara upravo subjektima malog gospodarstva. Poduzetnički impuls za 2013. godinu s četiri poticajne mjere i četrnaest aktivnosti namijenjen je subjektima malog gospodarstva definiranima Zakonom o poticanju razvoja malog gospodarstva (NN br. 29/02, 63/07 i 53/12). Prema kriteriju broja zaposlenih i financijskim pokazateljima, subjekti malog gospodarstva su fizičke i pravne osobe koje prosječno godišnje imaju zaposleno manje od 250radnika i ostvaruju ukupni godišnji prihod u iznosu protuvrijednosti kuna do 50.000.000,00 eura, ili imaju ukupnu aktivu ako su obveznici poreza na dobit, odnosno imaju dugotrajnu imovinu ako su obveznici poreza na dohodak, u iznosu protuvrijednosti kuna do 43.000.000,00 eura. Tabela 4. Prikaz kategorija poduzetnika prema Zakonu o računovodstvu Kategorija poduzetnika Srednji poduzetnici Mali poduzetnici Mikro poduzetnici Broj radnika 50-249 10-49 1-9 i Promet/ Poslovni prihod ≤ € 50 mil. ≤ € 10 mil. ≤ € 2 mil. ili Ukupna aktiva ≤ € 43 mil. ≤ € 10 mil. ≤ € 2 mil. Tabela 5. Prikaz mjera iz Poduzetničkog impulsa za 2013. godinu MJERA A. Razvoj mikro poduzetništva i obrta MJERA B. Jačanje poslovne konkurentnosti poduzetnika i obrtnika A1 Mikro poduzetništvo i obrt 11.567.600 kn A2 Poduzetništvo kreativnih industrija 3.000.000 kn A3 Mladi i početnici u poduzetništvu 5.764.066 kn A4 Zadružno poduzetništvo 2.000.000 kn A5 Jačanje poslovne konkurentnosti klastera 3.000.000 kn B1 Jačanje poslovne konkurentnosti poduzetnika i obrtnika 74.822.901 kn B2 Poduzetništvo u turizmu „1000 bazena za hrvatski turizam” 4.000.000 kn BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 25 [ PRAVNI SAVJETNIK ] MJERA C. Razvoj poduzetničke infrastrukture i poslovnog okruženja Mjera D. Obrazovanje za poduzetništvo i obrte te očuvanje tradicijskih i umjetničkih obrta B3 Poticanje inovativnog poduzetništva 4.000.000 kn C1 Poduzetničke zone 14.000.000 kn C2 Tehnološki parkovi i poduzetnički inkubatori 24.000.000 kn C3 Razvojne agencije i poduzetnički centri 3.340.000 kn D1 Obrazovanje za poduzetništvo 2.200.000 kn VI Provedba projekata Europske unije Uredbom o opsegu i sadržaju odgovornosti te ovlastima tijela nadležnih za upravljanje instrumentom pretpristupne pomoći - IPA (NN br. 29/12), Ministarstvo poduzetništva i obrta imenovano je nadležnim tijelom za upravljanje mjerom pod nazivom Poboljšanje poslovne klime Operativnog programa za regionalnu konkurentnost. IPA IIIC predstavlja višegodišnji program koji ističe 2016. godine, time da ukupno alocirana sredstva za razdoblje 2007.- 2013. iznose 28.127.375 EUR-a. IPA - komponenta IIIC Operativni program za regionalnu konkurentnost OPRK Cilj Operativnog programa za regionalnu konkurentnost je poticanje društvene i ekonomske kohezije unutar zemlje kao i razvitka institucionalne sposobnosti i praktičnog iskustva za upravljanje ulaganjima poput onih koja sufinancira Europski fond za regionalni razvoj (ERDF). Operativni program predstavlja osnovu za korištenje pretpristupne pomoći kojoj je cilj poticanje gospodarske i društvene kohezije Republike Hrvatske na temelju poboljšane konkurentnosti. Povećanje konkurentnosti i uravnoteženog regionalnog razvoja postići će se pružanjem potpore stvaranju i rastu malog i srednjeg poduzetništva, širenjem i poboljšanjem poslovne infrastrukture i pripadajućih usluga u RH s naglaskom na slabije razvijena područja. Svrha OPRK-a je unaprijediti konkurentnost malih i srednjih poduzetnika poboljšanjem ključnih elemenata koji osiguravaju pozitivno poslovno okruženje i učinkovitu javnu poslovnu potporu na svim razinama, zatim unaprijediti doprinos tehnologije i istraživanja i razvoja gospodarskom 26 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 razvoju davanjem potpore za stvaranje i rast tehnologijskih malih i srednjih poduzeća temeljenih na znanju te nadogradnjom kapaciteta i davanjem potpore komercijalizaciji istraživanja i razvoja u javnom sektoru. Ministarstvo poduzetništva i obrta kao tijelo nadležno za prioritet 2 - Jačanje konkurentnosti hrvatskoga gospodarstva i mjeru 2.1 - Poboljšanje poslovne klime provodi projekte namijenjene malom gospodarstvu. Tijekom 2012. godine uspješno je završila provedba četiri projekata ukupne vrijednosti 9 milijuna EUR, dok je trenutno u provedbi pet projekata i jedna grant shema ukupne vrijednosti 11,2 milijuna EUR. Tijekom 2013. godine započet će provedba dva nova projekta i grant sheme ukupne planirane vrijednosti 8,2 milijuna EUR. Regionalni centar za razvoj poduzetničkih kompetencija zemalja Jugoistočne Europe South East European Centre for Entrepreneurial Learning – SEECEL Regionalni centar za razvoj poduzetničkih kompetencija za zemlje Jugoistočne Europe – SEECEL prvi je rezultat institucionalnog oblika provedbe European Charter for SME for Western Balkans countries - Europska povelja za malo gospodarstvo, odnosno sada Europski akt o malom gospodarstvu - SBA Small Business Act for Europe. U tom se procesu zajedno s ostalim zemljama iz regije, (a isti proces se odvija i za zemlje članice EU) podnosi izvješće prema Europskoj komisiji o razvoju poduzetničkih kapaciteta kroz 10 poglavlja. Prema rezultatima za 2012. godinu Republika Hrvatska je vodeća zemlja u regiji, a akcije i projekti poduzeti od strane Ministarstva poduzetništva i obrta [ PRAVNI SAVJETNIK ] proglašeni su primjerima najbolje prakse. Na zajedničkoj konferenciji nacionalnih koordinatora za Europsku povelju 2006. godine na inicijativu tadašnjeg Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva predloženo je da se organizira strukturirana regionalna suradnja i osnuje Regionalni centar za poduzetničko učenje u suglasju s Europskom poveljom s lociranjem centra u Republici Hrvatskoj u čemu dobiva podršku svih zemalja u regiji kao i Europske komisije. SEECEL-ova misija je unaprjeđenje učenja za poduzetništvo na razini osnovnih škola i visokog školstva te razvoj sustava praćenja potreba za edukacijom poduzetnika, a sve s ciljem jačanja konkurentnosti. Aktivnosti SEECEL-a obuhvaćene su kroz 3 glavne komponente te horizontalnu komponentu koje su dio razvoja procesa kroz poglavlje 1 i 4 Europskog akta o malom gospodarstvu: 1. Poduzetničko učenje kao ključna kompetencija u ISCED 2 (osnovna škola) 2. Poduzetničko učenje kao ključna kompetencija u ISCED 5/6 (visokoškolsko obrazovanje) 3. Sustavno praćenje potreba za edukacijom malih i srednjih gospodarstava 4. Horizontalna komponenta – stvaranje platforme za razmjenu i informiranje o najnovijim EU politikama iz područja poduzetničkog učenja te razmjena dobrih iskustava i praksi. Slijedeći službenu metodu EU „metodu otvorene suradnje“ (OMC „Open method of Coordination“) SEECEL će i kao ekspertna institucija provoditi procjenu za poglavlje 1 i 8 Europskog akta o malom gospodarstvu (kao dio procesa procjena prema Europskoj komisiji). Imajući u vidu buduću perspektivu razvoja u procesu programiranja za strukturne fondove, unutar Europskog fonda za regionalni razvoj, otvorila se mogućnost izgradnje SEECEL-a kao modernog centra sa prostorima za treninge, smještajnim kapacitetima za polaznike treninga, inovativnim parkom i Nacionalnim centrom E4E koordinacije za implementaciju Strategije učenja za poduzetništvo. CIP - EIP Program za poduzetništvo i inovacije Cilj sudjelovanja u CIP-EIP programu je omogućiti poduzetnicima i poduzetničkim institucijama da sudjeluju u natječajima koji se objavljuju u okviru programa i na taj način pružiti im priliku sufinanciranja njihovih uspješnih projekata sredstvima Europske unije. CIP-EIP program namijenjen je malom i srednjem poduzetništvu i ima za cilj olakšati pristup kreditiranju kroz financijske mogućnosti Europske unije, poticati inovacije, uspostaviti mrežu centara za poduzetništvo i inovacije, te promicati najbolju praksu Europske unije u pogledu razvoja politika MSP. Na natječajima sudjeluju subjekti iz svih zemalja članica Europske unije i zemalja kandidata, time da Republika Hrvatska u Programu sudjeluje od 2008. godine. Plan za 2013. godinu je nastaviti promociju Programa, intenzivirati komunikaciju s poduzetnicima i održavati Info dane po županijskim središtima. U slijedećem višegodišnjem financijskom okviru (Multiannual Financial Framework) za razdoblje 2014-2020 aktivnosti koje će se do kraja 2013. provoditi u okviru CIP-EIP programa, a ocijenjene su kao uspješne, biti će nastavljene kroz dva nova programa: Horizon 2020 i Programme for the Competitiveness of enterprises and small and medium sized enterprises (COSME). Kroz Horizon 2020 poticati će se sve aktivnosti vezano za inovacije, javne nabave vezano za inovativne aktivnosti i dio financijskih instrumenata (venture capital instruments), a kroz COSME sve aktivnosti koje imaju za cilj podizanje konkurentnosti i rasta MSP: Europska poduzetnička mreža (EEN), aktivnosti vezano za SBA, promocija poduzetništva, dio financijskih instrumenata, internacionalizacija malih i srednjih poduzeća tj. njihov izlazak na tržišta izvan Europske unije. EU strategija za Dunavsku regiju (EUSDR) Dunavska strategija je novi program Europske unije za makroregiju u kojem sudjeluje osam članica Europske unije i šest nečlanica Unije i Podunavlja koje čine Njemačka, Austrija, Češka, Slovačka, Slovenija, Mađarska, Bugarska i Rumunjska, te Hrvatska, Srbija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Ukrajina i Moldavija. Aktivnosti su utvrđene Akcijskim planom Europske strategije za razvoj dunavske regije - dokumenta koji je usvojen od strane Europskog Vijeća. Strategija se provodi Akcijskim planom za koji je EK-a alocirala 200.000 EUR za period 2011.-2013. na način da se ukupan iznos dijeli popola između Baden-Württemberga i MINPO-a. Očekivanja Republike Hrvatske vezana su BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 27 [ PRAVNI SAVJETNIK ] za suradnju i provedbu EUSDR i to: jačanje gospodarske snage dunavske regije postiže se jačanjem postojećih kapaciteta u MSP, razvoj novih oblika poslovne suradnje, razvoj prerađivačke industrije i proizvodnje, te razvoj poduzetničkog učenja u okviru Regionalnog centra za razvoj poduzetničkih kompetencija zemalja jugoistočne Europe (SEECEL) koji je već uključen kao vodeći regionalni projekt (flagship). VII Institucionalna podrška Promidžba poduzetništva i obrta podupiru se aktivnosti koje su usmjerene na razvijanje pozitivnog stava prema poduzetništvu i jačanje poduzetničkog načina razmišljanja. Promidžbene aktivnosti uključuju komunikaciju kroz javne medije, organiziranje okruglih stolova, skupova i prezentacija, sufinanciranje pokroviteljskih aktivnosti, nagrada i priznanja kao i podršku promociji i primjeni društveno odgovornog poslovanja u hrvatskom gospodarstvu. Nacionalno savjetovanje o gospodarstvu i poduzetništvu jest samo jedna od aktivnosti kojom želimo stvoriti poticajno okruženje za razvoj poduzetništva i obrta, ali i gospodarstva u cjelini. Savjetovanje tradicionalno okuplja poduzetnike, gospodarstvenike, predstavnike jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave, Vlade Republike Hrvatske te ostalih institucija, agencija i strukovnih udruženja i izuzetna je prigoda za razmjenu iskustava i dobre prakse, zatim za raspravu o aktualnim gospodarskim problemima, ali i isticanje prilika i mogućnosti za razvoj poduzetništva i gospodarstva. Kompleksnost regulatornih procedura glavna su prepreka pokretanju i provođenju poduzetničkih aktivnosti. S toga je potrebno provoditi redovitu evaluaciju efekata zakonodavnog okvira na okruženje u kojem mala i srednja poduzeća posluju koristeći cost-benefit analizu, u skladu s Think Small First principom koji je usvojila Europska unija. Hrvatski savez zadruga osnovan je temeljem Zakona o zadrugama kao samostalna, stručno poslovna organizacija zadruga koja promiče, usklađuje i zastupa njihove posebne i zajedničke interese. Hrvatski savez zadruga ima svojstvo pravne osobe upisane u sudski registar s poslovima i ovlastima utvrđenim Zakonom, statutom i drugim općim aktima Hrvatskog saveza zadruga. Poduzetnički portal je u izradi i bit će namijenjen prvenstveno poslovnom sektoru, prije svega malom i srednjem poduzetništvu te obrtnicima. Na Portalu će domaći poduzetnici i obrtnici ali i strani 28 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 investitori moći pronaći sve informacije koje im mogu koristiti u poslovanju u Hrvatskoj. Portal će povezati prije svega Ministarstvo poduzetništva i obrta s drugim poduzetničkim institucijama i asocijacijama s ciljem smanjenja administrativnih barijera i razvoja poduzetništva i obrta te njihovog lakšeg i uspješnijeg poslovanja. Međunarodna konferencija o zadrugama koja nam ponajprije daje mogućnost upoznavanja razvoja zadrugarstva na području jugoistočne Europe ,razmjenu primjera dobre prakse zadruga kao pokretača ekonomskog, socijalnog i kulturnog razvoja, kao i primjere korištenja sredstava iz fondova Europske unije u svrhu unapređenja zadružnog poduzetništva. Međunarodna konferencija o klasterima ponajprije je razmjena iskustava o uspostavi i razvoju klastera, međusobno povezivanje kako postojećih, tako i novih klastera na području zemalja jugoistočne Europe, te prezentiranje najboljih primjera prakse zemalja Europske unije u smislu projekata i programa inovacijskih politika vezanih za razvoj i uspostavu klastera. Osim edukacijskog karaktera, Međunarodna konferencija o klasterima pruža i izvrsne prilike za izravnu međusobnu komunikaciju gospodarstvenika, razmjenu iskustava, ali i sklapanje novih poslovnih veza i dogovora o osnivanju novih klastera. Ministarstvo poduzetništva i obrta provodi kontinuirane aktivnosti na unaprjeđenju i nadogradnji sustava Obrtnog registra, kroz poboljšanje i optimizaciju poslovnih procesa te kroz razvoj informacijsko komunikacijskih sastavnica, a sve to u cilju omogućavanja što jednostavnijeg, bržeg i jeftinijeg upisa obrta u Obrtni registar. Velika pozornost poklanja se primjeni novih tehnoloških rješenja s posebnim naglaskom na korištenju internet tehnologija. Međunarodna konferencija Poduzetništvo i inovacije održat će se u svibnju 2013. u Dubrovniku u zajedničkoj organizaciji Ministarstva poduzetništva i obrta i Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (UNECE) pod pokroviteljstvom Vlade RH. Konferencija je posvećena promociji inovativnog poduzetništva i ima za cilj omogućiti razmjenu znanja i raspravu o politikama i dobrim praksama koje se provode vezano za promociju inovacija kreiranjem boljeg okruženja za poduzetništvo, poboljšanjem financiranja inovativnog razvoja i olakšavanjem pristupa poduzetnika relevantnim znanjima i vještinama. [ PRAVNI SAVJETNIK ] VIII Zakonodavstvo i strategije Zakona o poticanju investicija unapređenju investicijskog okruženja i Razlog donošenja Zakona proizlazi iz trenutne gospodarske situacije i potrebe poticanja investicija i unapređenja investicijsko-poduzetničkog okruženja kao glavnog pokretača gospodarskog rasta i razvoja u RH te uspješnijeg uključivanja u tokove međunarodne razmjene i jačanja investicijske i konkurentske sposobnosti hrvatskoga poduzetništva. Zakon o poticanju investicija i unapređenju investicijskog okruženja jednoglasno je usvojen u Hrvatskom saboru 21. rujna 2012. godine, te je stupio na snagu 10. listopada 2012. godine (NN 111/12.). Poticajne mjere uređene ovim Zakonom odnose se na projekte investiranja : ■■ proizvodno-prerađivačkim turističkim aktivnostima, ■■ razvojno-inovacijskim aktivnostima, aktivnostima poslovne podrške. ■■ aktivnostima usluga visoke dodane vrijednosti Predložena zakonska rješenja osiguravaju potreban pravni okvir kojim će se stvoriti pretpostavke za povećanje broja investicijskih projekata, radi unosa nove opreme i suvremenih tehnologija, veće zaposlenosti i izobrazbe zaposlenika, razvoja proizvoda i usluga više dodane vrijednosti, povećanja poduzetničke konkurentnosti, ravnomjernog regionalnog razvoja RH, poboljšanja energetske i ekološke učinkovitosti, poticanja proizvodnje energije iz obnovljivih izvora te učinkovitijeg raspolaganja resursima. Zakon o obrtu Intencija donošenja Zakona o obrtu je osigurati zakonodavni okvir koji će stimulativno djelovati na razvoj obrta te dovesti obrtnike u ravnopravniji položaj s ostalim gospodarskim subjektima. Osnovna pitanja koja je potrebno urediti Zakonom o obrtu su: 1) utvrđivanje „imovine potrebne za obavljanje obrta“, 2) uvođenje instituta prijenosa obrta za života obrtnika, 3) proširenje mogućih djelatnosti koje se obavljaju putem instituta domaće radinosti te sporednog zanimanja, 4) preciznije definiranje uvjeta pod kojima pravne osobe obavljaju obrt, 5) prilagodba komorskog sustava s ciljem povećanja efikasnosti te podizanja kvalitete usluga koje se pružaju obrtnicima, 6) usklađenje odredbi kojima je propisano obrazovanje i osposobljavanje za obavljanje obrta sukladno relevantnim propisima koji su doživjeli izmjene u proteklom razdoblju u svrhu jačanja značaja strukovnog obrazovanja za obavljanje vezanih obrta. Zakon o unapređenju poduzetničke infrastrukture i poslovnog okruženja U svrhu ujednačenog regionalnog razvoja čitavog područja Republike Hrvatske, posebna se pozornost poklanja kontinuiranom provođenju Projekata izgradnje poduzetničkih zona u jedinicama lokalne i područne samouprave. Od ukupnog broja od 349 poduzetničkih zona 195 je aktivnih poduzetničkih zona (46.957 zaposlenih). U još 51 zoni u tijeku je gradnja objekata ili ishođenja dokumentacije za gradnju poslovnih objekata, a u preostale 103 zone za sada nema poduzetničkih aktivnosti. Donošenjem Zakona definirati će se pitanja uređenja sustava poduzetničke infrastrukture u Republici Hrvatskoj, te će se detaljno definirati pojmovi unutar sustava, poput vrste i tipa poduzetničkih zona, kategorizacije, a s ciljem omogućavanja pokretanja poduzetničkih aktivnosti u: standardiziranim uvjetima visoke infrastrukturne opremljenosti konkurentnom i transparentnom sustavu poticajnih mjera i olakšica kako u fazi početnog investiranja, tako i u fazi proširenja postojećih investicijskih aktivnosti poduzetnika Zakon o zabrani i sprječavanju obavljanja neregistrirane djelatnosti S obzirom da je strateški cilj Vlade Republike Hrvatske jačanje konkurentnosti i gospodarskog razvoja, smatramo opravdanim proširiti ovlasti inspektora rada i gospodarskih inspektora Državnog inspektorata Republike Hrvatske, a u cilju suzbijanja sive ekonomije kroz sveobuhvatne inspekcijske nadzore u svim upravnim područjima, kojima se regulira neregistrirano obavljanje djelatnosti, što je posebice definirano Zakonom o zabrani i sprječavanju obavljanja neregistrirane djelatnosti. Uvažavajući načelo ekonomičnosti, kako bi se osigurala pravna sigurnost osoba čija su prava povrijeđena i nadziranih gospodarskih subjekata predlaže BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 29 [ PRAVNI SAVJETNIK ] se izmjena odredbi Zakona o zabrani i sprječavanju obavljanja neregistrirane djelatnosti kroz prijelazne i završne odredbe Izmjena i dopuna Zakona o državnom inspektoratu. Strategija razvoja klastera 2011.- 2020. Strategija razvoja klastera u Republici Hrvatskoj 2011.-2020. provodi se u cilju jačanja razvoja klastera kao alata za postizanje konkurentnosti i uklanjanje regionalnih gospodarskih razlika. Klasterske organizacije osnivaju se i posluju radi povećanja izvoza i omogućavanja pristupa novim tržištima, olakšavanja uvjeta za transfer i uvođenje novih tehnologija, poboljšavanje okvirnih uvjeta za inovacije, povezivanje raznih komplementarnih sektora i posredničkih organizacija te uvođenje i poboljšavanje normi kvalitete i procesa u klasterima i članovima klastera. Stoga je Strategija usmjerena na unapređenje upravljanja hrvatskom klasterskom politikom, jačanje klastera i klasterskih udruženja, poticanje inovacija i transfera novih tehnologija, osvajanje novih tržišta i internacionalizaciju klastera, jačanje znanja i vještina za razvoj klastera i učinkovito korištenje fondova Europske unije. Strategija razvoja ženskog poduzetništva u RH 2010.-2013. Strategija je donesena u 2010. godini s utvrđenih 17 provedbenih mjera. Osim provedbe poticajnih mjera kroz Projekt „Poduzetništvo žena” i poticanje poduzetnica na sudjelovanje u svim poticajnim projektima za malo gospodarstvo, provodi se mjera poboljšanja pristupa žena financijskim sredstvima kroz posebnu i povoljnu kreditnu liniju u HBOR-u. Ministarstvo osigurava sredstva subvencije kamata, a Hrvatska agencija za malo gospodarstvo i investicije državna jamstva iz jamstvenih programa. Od svibnja 2011. godine kad su Ministarstvo i HBOR zaključili Sporazum o poslovnoj suradnji na provedbi povoljnog financiranja ženskog poduzetništva, odobreno je ukupno 118 kredita ukupne vrijednosti 55.964.019 kuna. Poduzetnicama početnicama odobreno je 45 kredita (38,13%) od ukupne vrijednosti koja iznosi 19.856.856 kuna. Prosječni iznos kredita je 474.271 kunu, a najčešći 700.000 kuna. Planirano je otvaranje ukupno 224 radna mjesta. Strategija učenja za poduzetništvo 2011.2014. 30 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 U Republici Hrvatskoj su mala i srednja poduzeća najveći dio gospodarstva, koja čine 99.9% ukupnog broja gospodarskih subjekata. Premda postoje poduzeća koja posluju na domaćem i stranom tržištu i koja su uspješna, postoje i brojna poduzeća u privatnom i javnom sektoru koja su manje uspješna ili posluju s gubicima. Poslovni izvještaji poduzeća pokazuju kako su ključni izazovi poduzetnicima vezani za njihove organizacijske i menadžerske sposobnosti te nedostatak kompetencija za učinkovito pokretanje i vođenje posla. Strategija učenja za poduzetništvo je usmjerena na prihvaćanje poduzetništva kao društvene, nacionalne, gospodarske i odgojno-obrazovne vrijednosti. Vrijednosni splet pretpostavlja stvaranje preduvjeta i razvoj mogućnosti za poticanje poduzetničkih kompetencija počevši od najniže do najviše razine obrazovanja, te osposobljavanje i obrazovanje za poduzetništvo kroz formalno, neformalno i informalno obrazovanje i učenje. Strategija utvrđuje 8 načela i to: održivost razvoja, socijalnu osjetljivost, kompetentnost, natjecateljski duh, odlučno djelovanje, znanstvenu utemeljenost, jednakost uključivanja za sve i europsku dimenziju. IX Zaključak U odnosu na otvorene mogućnosti za daljnji razvitak sustavnim mjerama potrebno je obuhvatiti veće povezivanje s domaćim nositeljima razvoja i osobito inozemnim partnerima u različitim oblicima suradnje i poticajima za proizvodne djelatnosti kroz provjeru učinkovitosti primjenom dodane vrijednosti. Uočeni problemi kao što je nedostatak upravljačkog znanja, visoka zaduženost, neiskorištenost kapaciteta i općenito, poduzetništvo iz nužde a ne poslovne prilike, su problemi s kojima se poduzetnici i obrtnici često susreću, mogu se u znatnoj mjeri ublažiti aktivnim poticajnim mjerama. Stoga je poticajnim mjerama Poduzetničkog impulsa 2013. obuhvaćeno obrazovanje za poduzetništvo i obrte sa specijalističkim programima obrazovanja i inovacijama znanja, aktivnostima za produktivno zapošljavanje i samozapošljavanje, jačanje prodajnih i nabavnih tržišta i tržišno pozicioniranje, nove tehnologije i modernizacija radi prevladavanja tehnološko-tehničke inferiornosti, prevelikog i gospodarski neučinkovitog korištenja kapaciteta. [ PRAVNI SAVJETNIK ] Ukoliko smatrate da bi vaš tekst bio savršen za naš časopis pišite nam i vaš tekst će biti objavljen. Refam creative solutions – REC doo Društvo za istraživanje i unaređenje lokalnog i regionalnog razvoja e-majl: [email protected] [email protected] www.rec.ba Bosna i Hercegovina, 71000 Sarajevo Tabašnica 8/1 tel.: +387 33 214 582 fax.:+387 33 214 582 BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 31 [ PRAVNI SAVJETNIK ] VISINA NAKNADE NEMATERIJALNE ŠTETE Amel Zekić, dipl.iur N ematerijalna šteta se manifestuje u posljedicama na tjelesno i duševno zdravlje ljudi, a zakon je definiše kao prouzrokovanje drugom fizičkih i duševnih bolova i straha. Njeno otklanjanje, za razliku od materijalne štete, nije izvodljivo, tj. nije moguće uspostaviti prijašnje stanje. Zbog toga se takva šteta nadoknađuje satisfakcijom u novcu. Odrediti visinu naknade nematerijalne štete nije nimalo lagan zadatak i to ovisi o brojnim faktorima, među kojima je najvažniji ekonomska moć društvene zajednice. U tu svrhu potrebno je postići i visok stepen jedinstva sudske prakse, kao i odrediti jedinstvene parametre i kriterije za određivanje visine pravične novčane satisfakcije za prouzrokovanu nematerijalnu štetu. Ključne riječi: šteta, nematerijalna šteta, naknada štete, visina naknade, sud, sudska praksa, vještačenje ŠTETA Općeprihvaćena definicija pojma štete jeste da je to umanjenje nečije imovine ili sprječavanje njenog uvećanja. Tako i zakon definiše značenje pojma „materijalna šteta“ ili, kako se u nekim stručnim krugovima naziva, „imovinska šteta“, s obzirom na to da se radi o efektu po nečiju imovinu. Takva šteta se nadoknađuje uspostavljanjem stanja na imovini koje je prethodilo nastanku štete ili u novcu, ukoliko uspostavljanje prijašnjeg stanja nije moguće. Sa druge strane, zakon poznaje i drugu vrstu štete – onu koja nema efekat na nečiju imovinu – a za koju takođe propisuje obavezu naknade. Takva šteta se manifestuje u 32 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 posljedicama na tjelesno i duševno zdravlje ljudi, a zakon je naziva „nematerijalna šteta“ i definiše je kao prouzrokovanje drugom fizičkih i duševnih bolova i straha. Njeno otklanjanje, za razliku od materijalne štete, nije izvodljivo, tj. nije moguće uspostaviti prijašnje stanje. Oštećena osoba se ne može vratiti u prošlost i spriječiti nastanak bolova i straha koje je pretrpjela. Zbog toga joj se takva šteta nadoknađuje novčanom satisfakcijom, kojom se, uslovno rečeno, omogućuje oštećenoj osobi da pribavi određene ugodnosti i na taj način kompenzira pričinjena nematerijalna šteta. Treba napraviti razliku između nematerijalne [ PRAVNI SAVJETNIK ] štete i pojedinih oblika materijalne štete koja se neminovno javlja kod povreda zdravlja ljudi. Narušeno zdravstveno stanje generalno jeste moguće „popraviti“ kroz adekvatno liječenje i tako uspostaviti prijašnje stanje, ali se u takvom slučaju ne radi o nematerijalnoj već o materijalnoj šteti, i njena naknada bi se ogledala u snošenju npr. svih troškova liječenja. Zbog toga se u novije vrijeme pojavio pojam „šteta na osobama“ pod koju, pored nematerijalne, spada i sa njom povezana materijalna šteta (troškovi sahrane, troškovi liječenja, izmakla dobit, tuđa njega i pomoć, razne vrste renti i sl.). VISINA MATERIJALNE ŠTETE Kada je u pitanju materijalna šteta, njenu visinu u principu nije teško odrediti, s obzirom na to da za to postoje vrlo pouzdani parametri i dokazna sredstva. Visina takve štete određuje se u skladu sa tržišnom vrijednošću oštećenog dobra, dok bi se ista dokazivala najčešće računima o izvršenoj prodaji roba i izvršenim uslugama. Visinu prouzrokovane materijalne štete i njene nadoknade zbog toga bez većih problema mogu odrediti i same stranke (oštećeni i štetnik) te, ukoliko su i ostale okolnosti u vezi sa štetom i njenim nastankom nesporne, nastali obvezni odnos riješiti mirnim putem (vansudski). U sudskoj praksi, pored navedenih dokaznih sredstava, najčešće se koristi i pomoć stručnjaka – sudskih vještaka različitih oblasti (finansije, mašinstvo, građevinarstvo, poljoprivreda i sl.), u zavisnosti od prirode oštećenog dobra. Vještačenje će biti neophodno uvijek kada se radi o utvrđivanju visine neotklonjene štete, tj. u slučaju kada oštećeni nije uspostavio ili nije mogao uspostaviti prijašnje stanje na oštećenoj imovini, tako da će sudu biti potrebna pomoć vještaka, jer ne posjeduje potrebnu stručnost za to. Takva vještačenja visine materijalne štete su u pravilu nesporna, s obzirom na to da, kao što smo na početku rekli, vještaci koriste vrlo pouzdane parametre za određivanje njene visine, a na osnovu čega sud donosi odluku o visini naknade koju je odgovorno lice dužno isplatiti licu koje je pretrpjelo štetu. Prethodno opisani postupak se odnosi na deliktnu (vanugovornu) odgovornost za naknadu prouzrokovane štete. Određivanje visine štete kod ugovorne naknade je još i jednostavnije, budući da se u okviru ugovora u velikoj većini slučajeva određuju i parametri na osnovu kojih će se obračun izvršiti. NEMATERIJALNA ŠTETA Sa namjerom smo naprijed naveli da zakon poznaje naknadu nematerijalne štete, pošto nije uvijek tako bilo, a u nekim državama naknada takve štete nije ni danas zakonom propisana. Osnovni argument za nepriznavanje naknade nematerijalne štete leži u obrazloženju da je ista predmet deliktne odgovornosti i da spada u materiju krivičnog prava, pa štetnik, umjesto obaveze naknade, podliježe krivičnim sankcijama. Suprotno takvom stavu, u razvijenim zapadnim zemljama (od prije nekoliko godina i u susjednoj Hrvatskoj) opće je usvojen tzv. koncept „povrede prava ličnosti / osobnosti“, koji ne samo da priznaje pravo na naknadu takve štete već kroz navedeni koncept sam pojam nematerijalne štete postavlja izuzetno široko. Obaveza naknade štete postoji kada god dođe do povrede prava ličnosti i pri tome se u nekim zemljama ne postavljaju ograničenja u pogledu vidova nematerijalne štete i korisnika prava na naknadu. Tako bi se, npr. u slučaju propasti godišnjeg odmora zbog saobraćajne nesreće, moglo smatrati da je u tom pogledu došlo do povrede prava ličnosti, te bi oštećeni, pored naknade materijalne štete (šteta na vozilu, otkaz hotela, troškovi prevoza i sl.) i nematerijalne u slučaju tjelesnih povreda, imao pravo i na naknadu nematerijalne štete zbog neugodnosti koje trpi zbog uskraćenog godišnjeg odmora. Naš zakon zauzima srednji put i ipak priznaje oštećenom pravo na naknadu nematerijalne štete, ali u njenom limitiranom obliku. Ti limiti su postavljeni kako kvalitativno, tako i kvantitativno. Svi vidovi nematerijalne štete taksativno su nabrojani u zakonu, i to: BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 33 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ Fizički bolovi ■■ Strah ■■ Duševni bolovi Ovaj posljednjenavedeni vid nematerijalne štete ima i svoje podvrste, tako da duševni bolovi prema zakonu mogu postojati zbog: ■■ Umanjenja opće životne aktivnosti ■■ Naruženosti ■■ Smrti bliskog lica ■■ Teškog invaliditeta bliskog lica ■■ Povrede ugleda, časti, slobode ili ličnosti. Isto tako, zakon u nekim slučajevima taksativno nabraja i lica koja imaju pravo na naknadu. Takonpr. zakon propisuje pravo na naknadu zbog smrti bliskog lica (adekvatnije bi bilo da kaže zbog smrti bliskog srodnika) i to pravo daje samo članovima uže porodice umrlog, a koje i pojedinačno imenuje (bračni drug, roditelji, djeca, kao i braća i sestre kod trajnije zajednice života). Samim tim iz prava na naknadu štete isključene su sve druge osobe koje objektivno mogu trpjeti veliku bol zbog nečije smrti (npr. unuk, nana, momak, vjerenica, bliske drugarice itd.). Istina, sudska praksa je na neki način proširila taj krug lica (npr. vanbračni drug, staratelj u nekim slučajevima i sl.), ali je to sve urađeno u skladu sa duhom zakona i navedenim ograničenjima. Dakle, naš zakon propisuje pravo na naknadu nematerijalne štete, ali samo za imenovane vidove štete i u nekim slučajevima i imenovane korisnike tog prava. Kada kažemo zakon, mislimo na zakone koji su na snazi u različitim dijelovima BiH, s obzirom na to da na državnom nivou ne postoji zakon koji uređuje materiju obligacionih odnosa. Međutim, različiti parlamenti u BiH preuzeli su „Zakon o obligacionim odnosima“ (ZOO) SFRJ čiji je osnovni tekst usvojen davne 1978. godine, tako da u cijeloj BiH praktično imamo isti zakon na snazi (sa pojedinim manjim izmjenama). Taj ZOO rađen je po švicarskom modelu i od strane stručnih krugova je tada ocijenjen kao izuzetno kvalitetan i moderan. Taj kvalitet je većinom zadržan i do danas. Međutim, u nekim dijelovima ga je, ipak, slikovito rečeno, nagrizao zub vremena. To se, između ostalog, odnosi na oblast naknade 34 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 nematerijalne štete koja je propisana ZOO čl. 199-205. Već smo rekli da su zemlje Zapadne Evrope usvojile uopćeni koncept povrede prava ličnosti. To je, međutim, dalo i veoma značajnu ulogu sudovima u ocjeni dokaza na osnovu kojih se utvrđuje da li je pretrpljene takva šteta i određuje visina naknade. Naš ZOO nema takav pristup i taksativno nabraja vidove nematerijalne štete na koje se ima pravo, a za neke vidove čak i njihove korisnike. Tako, u gore navedenom primjeru propalog godišnjeg odmora, naš građanin ne bi imao pravo na naknadu po tom osnovu. Ili npr. nana i djed ne bi imali pravo na naknadu zbog smrti unuka, bez obzira na to kolika bi bila pretrpljena bol. Duševna bol zbog gubitka bi mogla biti neizmjerna, a na novčanu satisfakciju po zakonu ne bi imali pravo. Sa druge strane, npr. neki krug lica po zakonu ima pravo na naknadu zbog smrti bliskog srodnika, a u tom slučaju sud je u pravilu po automatizmu dosuđuje i neće utvrđivati da li je ta osoba uopće pretrpjela duševnu bol i koje jačine i intenziteta, već će samo utvrđivati činjenicu postojanja srodstva. Zakon odluku o naknadi nematerijalne štete i njenoj visini daje u nadležnost sudovima, te ih ovlašćuje da naknadu nematerijalne štete mogu dosuditi ako nađu da okolnosti slučaja, a naročito jačina i trajanje bolova i straha to opravdavaju. Također se sudovima daje u zaduženje da prilikom odlučivanja vode računa o značaju povrijeđenog dobra i cilju kojem služi ta naknada, te da se njome ne pogoduje težnjama koje nisu spojive sa njenom prirodom i društvenom svrhom. Odluka o naknadi štete je, dakle, prepuštena sudovima i sudskoj praksi, koja u svakom pojedinačnom slučaju cijeni da li je prouzrokovana nematerijalna šteta i da li postoje razlozi da se oštećenom dosudi naknada. To praktično znači da nije potrebno samo da je došlo do nastanka nematerijalne štete da bi oštećeni imao pravo na naknadu, već to pravo ovisi od niza okolnosti. Tako je npr. poznato da je sudska praksa zauzela stav da se ne dosuđuje naknada za pretrpljeni strah iz saobraćajnih nesreća, ukoliko oštećeni nije i povrijeđen. Dakle sama činjenica da je neko učestvovao [ PRAVNI SAVJETNIK ] u saobraćajnoj nesreći nije dovoljna da mu se dosudi naknada za pretrpljeni strah (koji je svakako morao pretrpjeti), jer bi time bili prekoračeni prethodno navedeni limiti koje je zakon postavio pred sudove. ODREĐIVANJE VISINE NAKNADE Od same ocjene da li je prouzrokovana nematerijalna šteta i da li neko lice ima pravo na naknadu, mnogo je teže odrediti visinu naknade te štete. Drugim riječima, potrebno je odrediti koliko vrijede nečiji život i zdravlje. I taj nezahvalni zadatak je također u nadležnosti sudova. Navešćemo primjer kada su bosanski stručnjaci odmah po završetku rata dobili zadatak da izvrše procjenu ukupne ratne štete, našli su se u velikom problemu kada su shvatili da i ljudske žrtve treba da dobiju novčani izraz. Zadatak nije obavljen do kraja, jer niko nije želio vršiti takvu procjenu. Upravo je sličan zadatak postavljen pred sudove. Kako smo u više navrata naglasili, nastala nematerijalna šteta se zbog svoje prirode ne može otkloniti, pa je zadatak sudova da odrede visinu kompenzacije u novcu koji će biti isplaćen oštećenim osobama. Takva odluka ovisi o brojnim faktorima, od kojih je najvažniji ekonomska moć društvene zajednice. U zemljama sa ekonomski moćnom društvenom zajednicom se štete npr. zbog smrti nekog lica nadoknađuju u milionskim iznosima, dok se kod nas radi o iznosima usklađenim sa našim standardom, o čemu će u nastavku biti više govora. I ovdje govorimo o materiji koja se odnosi na deliktnu odgovornost za prouzrokovanu štetu. Nasuprot tome, kod ugovorne odgovornosti visinu naknade nematerijalne štete nije teško odrediti jer su kriteriji i parametri za određivanje gotovo uvijek ugrađeni u odredbe ugovora. Npr. kod ugovora o osiguranju od nezgode kao sastavni dio ugovora određuju se sume osiguranja i prilažu uvjeti osiguranja i lista tjelesnih oštećenja, pa se tačno zna koja povreda nosi određeni postotak invalidnosti i kolika naknada zbog toga pripada osiguranom licu. SUDSKA PRAKSA Pored ekonomskih faktora, u Bosni i Hercegovini postoje i drugi faktori koji utiču na određivanje visine naknade nematerijalne štete. Jedan od njih je svakako i nejedinstvena sudska praksa. Kao praktične razloge zbog kojih u BiH postoji problem nejedinstva sudske prakse, mogli bismo navesti: ■■ Nedostatak vrhovne sudske instance ■■ Manje pouzdana dokazna sredstva Jedinstvo sudske prakse je izuzetno značajan faktoru za postizanje pravne sigurnosti i funkcionisanje pravne države. A kako je obračun visine nematerijalne štete u isključivoj sudskoj nadležnosti i sudska praksa postavlja standarde za njen obračun i u izvansudskim postupcima, jedinstvo sudske prakse ima možda najveći značaj upravo u ovoj oblasti. To je npr. bilo vrlo uočljivo u vrijeme kada je na snagu stupio Zakon o zaštiti od klevete i kada su sudovi naglo postali opterećeni brojnim parnicama u kojima su se zbog klevete potraživali izuzetno visoki iznosi naknade štete, mjereni u stotinama hiljada KM. Na svu sreću, sudska praksa je tada odgovorila vrlo adekvatno i takva potraživanja svela na razumnu mjeru. Zaista bi bilo nepravično da su se tužbeni zahtjevi u toj visini usvajali i zbog iznesene neistine nekome dodjeljivale naknade u mnogo većem iznosu u odnosu npr. na nekoga kome je poginulo dijete. Nažalost, ono što je karakteristično za Bosnu i Hercegovinu i izdvaja je od ostalih zemalja jeste njeno specifično ustavno uređenje koje se odrazilo negativno i u oblasti organizacije pravosuđa. To praktično za posljedicu ima da u BiH postoje četiri formalno nezavisne pravosudne cjeline koje nisu povezane vrhovnom sudskom instancom koja bi, između ostalog, imala zadatak očuvanja jedinstvene sudske prakse. Zbog toga je iz BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 35 [ PRAVNI SAVJETNIK ] pojedinih političkih krugova potekla inicijativa o osnivanju Vrhovnog suda BiH sa prvenstvenim zadatkom uspostave pravosudnog jedinstva, za šta još uvijek nema političke volje. U našoj zemlji postoje sljedeći pravosudni sistemi, u okviru kojih se sudi i odlučuje o visini nematerijalne štete i koji neovisno jedan od drugog grade vlastitu sudsku praksu: ■■ Sud BiH ■■ Pravosuđe FBiH ■■ Pravosuđe RS ■■ Pravosuđe Brčko Distrikta BiH Pravosuđe FBiH je u pogledu ujednačene sudske prakse u ovoj oblasti najdalje otišlo i prvo u BiH uspostavilo kriterije. Vrhovni sud FBiH je prepoznao problem i njegovo Građansko odjeljenje je 2006. godine usvojilo „Orijentacione kriterije i iznose za ostvarivanje visine pravične novčane naknade nematerijalne štete“. Zbog njihovog značaja u nastavku ćemo navesti novčane iznose koje predviđaju ti kriteriji. Fizički bolovi (po danu): ■■ Jaki 70 KM ■■ Srednji 40 KM ■■ Slabi 10 KM Strah: ■■ Od 400 KM do 6.000 KM Duševni bolovi zbog smanjenja životne aktivnosti: ■■ Do 30% 5.000 KM na svakih 10% ■■ Do 50% 6.000 KM na svakih 10% ■■ Preko 50% 7.000 KM na svakih 10% Duševni bolovi zbog naruženosti: ■■ Jak stepen - vrlo uočljiva 10.000 KM - ponekad uočljiva 6.000 KM ■■ Srednji stepen - vrlo uočljiva 6.000 KM - ponekad uočljiva 3.000 KM ■■ Laki stepen - vrlo uočljiva 1.500 KM - ponekad uočljiva 700 KM Duševni bolovi zbog smrti bliskog srodnika: ■■ Bračnom drugu 20.000 KM ■■ Roditelju 20.000 KM ■■ Roditelju zbog gubitka ploda 7.000 KM ■■ Djetetu (izdržava ga roditelj) 20.000 KM ■■ Djetetu 12.000 KM ■■ Bratu / sestri 7.000 KM Duševni bolovi zbog naročito teškog invaliditeta bliske osobe: ■■ Bračnom drugu 20.000 KM ■■ Roditelju 20.000 KM ■■ Djetetu (izdržava ga roditelj) 20.000 KM ■■ Djetetu 12.000 KM Navedeni kriteriji su za posljedicu imali potpuno jedinstvo sudske prakse u ovoj oblasti u okviru pravosudnog sistema FBiH, koja je prije toga varirala u ovisnosti od suda, pa čak i od sudije pojedinca ili sudskog vijeća pred kojim se postupak za naknadu štete vodio. Međutim, ono što Orijentacioni kriteriji nažalost nisu uspjeli postići, jeste da ostanu samo „orijentacioni“, a da sud u svakom pojedinom slučaju posebno odlučuje o visini naknade, cijeneći sve okolnosti slučaja. U praksi se, naime, ti kriteriji primjenjuju bukvalno i matematički, pa sudovi većinom dosuđuju identične naknade bez obzira na okolnosti slučaja. Tako npr. 36 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kod povrede ili smrti neke osobe, sudovi uglavnom dosuđuju identične naknade bez obzira na to da li se radi o mlađoj ili starijoj osobi, radno aktivnoj ili ne, izdržavaocu familije ili ne, situiranoj ili u stanju socijalne potrebe i sl. Na ispravljanju takve prakse u budućnosti svakako treba raditi. Za razliku od FBiH, pravosuđe RS-a nema zvanično uspostavljene kriterije. Sudska praksa se, međutim, ujednačila i kanalisala kroz odluke Vrhovnog suda RS-a. Primjetno je da su kritiriji različiti od onih u FBiH, što za posljedicu ima da se u okviru pravosuđa RS dosuđuju generalno manje naknade nematerijalne štete, koje su kod nekih vidova i bitno manje u poređenju sa onima koje dosuđuju sudovi u drugom entitetu. U pravosuđu Brčko Distrikta BiH postoje Orijentacioni kriteriji iz 2010. godine, koji su očito donoseni po uzoru na Orijentacione kriterije Vrhovnog suda FBiH, pošto su rađeni po istoj formuli i gdje su korištene slične formulacije. Međutim, sudije Apelacionog suda BDBiH nisu odredile i identičnu visinu naknade koja se po pojedinim vidovima štete dosuđuje. Kada je u pitanju Sud BiH, parnice o naknadi nematerijalne štete, u skladu sa stvarnom i mjesnom nadležnosti tog suda, ne vode se tako često, tako da i nema mnogo dostupnih podataka o sudskoj praksi. Na direktan upit autora ovog testa upućen sudiji Suda BiH (prilikom jedne parnice sa drugačijim predmetom spora), dobiven je odgovor da bi u slučaju takve parnice vjerovatno bili primijenjeni kriteriji slični onima Vrhovnog suda FBiH. Radi jasnijeg pregleda (ne)jedinstva sudske prakse, u nastavku ćemo navesti visine naknada koje se dosuđuju u različitim pravosudnim cjelinama i to na primjeru naknade za pretrpljene duševne bolove zbog smrti bliske osobe: ■■ Vrhovni sud FBiH (i Sud BiH) - 20.000 KM ■■ Apelacioni sud BDBiH - 15.000 KM ■■ Vrhovni sud RS - 10.000 KM Iz prednjeg proizlazi da npr. ako bi u Banjoj Luci vozač sa prebivalištem u FBiH prouzrokovao saobraćajnu nesreću sa smrtnom posljedicom, oštećeni bi mogli zasnovati sudsku nadležnost u mjestu prebivališta vozača i dobiti dvostruko veću naknadu, nego da je nesreću prouzrokovao neko sa prebivalištem u RS-u. Iz navedenog primjera je vidljiva naša surova zbilja, tj. da visina naknade nematerijalne štete u BiH ne zavisi od okolnosti konkretnog slučaja, već nažalost od sposobnosti oštećene strane da zasnuje mjesnu nadležnost pojedinog suda u BiH. Dešavalo se, međutim, da usklađivanje sudske prakse u pojedinim predmetima vrši Ustavni sud BiH u okviru svoje apelacione nadležnosti u zaštiti ljudskih prava i sloboda propisanih Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. S tim u vezi, Ustavni sud je zaključio „da je uloga nacionalnih sudova ne samo pravično i objektivno suđenje, BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 37 [ PRAVNI SAVJETNIK ] nego i stvaranje ujednačenih standarda postupanja i odlučivanja u istim činjeničnim i pravnim situacijama“. Već smo naveli da kod materijalne štete postoje pouzdani parametri i dokazna sredstva na osnovu kojih se njena visina određuje. Međutim, kod nematerijalne štete ne postoji ni jedno od toga. Kod većine vidova nematerijalne štete (ovisno o prirodi štete) u parnicama se kao dokazno sredstvo koristi vještačenje po vještaku – ljekaru određene medicinske struke. To su dokazna sredstva od izuzetne važnosti i, u svjetlu spomenute doslovne i bukvalne primjene „Orijentacionih kriterija“, nalazi vještaka praktično predstavljaju gotovu presudu. Tu mogu nastati veliki problemi, jer ne postoje normirani parametri po kojima se medicinsko vještačenje obavlja. Tako neki vještaci koriste priznatu stručnu literaturu, neki tablice osiguravajućih društava (koje mogu znatno varirati), dok neki vještače samo po vlastitom nahođenju, pod obrazloženjem da nisu obavezni koristiti stručnu literaturu i iskustva drugih vještaka. To u praksi često rezultira da različiti vještaci za npr. identične tjelesne povrede daju bitno različite ocjene o stepenu umanjenja opće životne aktivnosti. Nisu rijetke ni procesne situacije kada u parnici vještači više vještaka i ni nakon suočenja ne mogu usaglasiti nalaze, jer „svako drži do svog mišljenja“. Nisu rijetke čak ni situacije u kojima se primjenjuju dvostruki standardi, u ovisnosti od koga po čijem prijedlogu je vještak angažovan. Često postoji prostor rezervisan za slobodnu ocjenu vještaka, a koji se ispoljava u ocjenama „od – do“. Pa se tako dešava da se nalazi, kada se vještači po nalogu štetnika ili u svojstvu cenzora osiguravajućeg društva, kreću oko onoga „od“, a u slučaju angažmana od strane oštećenog procjene su bliže onom „do“. 38 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 Ovaj problem prvenstveno treba identifikovati, a onda raditi na njegovom rješavanju. Prvenstveno treba odabrati adekvatne osobe, koje moraju posjedovati znanje i vještinu za obavljanje tog posla. Organizacija stručnih skupova na kojima vještaci razmjenjuju iskustva i mišljenja pokazala se izuzetno korisnom. U budućnosti bi trebalo usvojiti i jedinstvene parametre za medicinsko vještačenje, da li kroz stručnu literaturu ili kroz primjer Evropske unije, gdje je preporučena primjena Evropskih indikativnih tablica. UMJESTO ZAKLJUČKA Nadležnost i odgovornost za određivanje visine naknade po osnovu deliktne odgovornosti za prouzrokovanu nematerijalnu (neimovinsku) štetu leži prvenstveno na sudovima, čiji je zadatak da postave realne kriterije, usklađene sa ekonomskim stanjem u društvu, na osnovu kojih će oštećenima biti dosuđivana pravična novčana satisfakcija i koji će biti model za izvansudsko rješavanje sporova. Problem nejedinstvenog pravosudnog sistema i nedostatka vrhovne sudske instance sudovi ne mogu sami riješiti. Međutim, može se raditi na unificiranju sudske prakse kroz alternativne mehanizme, kao što su migracija sudija između pravosudnih jedinica, seminari u okviru Centra za edukaciju sudija i tužilaca, razmjena izvora sudske prakse preko advokata koji zastupaju stranke na različitim sudovima, itd. Na sličan način se može raditi i na uspostavljanju reda u oblasti jedinstvenih parametara i medicinskog vještačenja. [ PRAVNI SAVJETNIK ] ОСВРТ НА НАЦРТ ПРАВИЛА ЗА ИЗРАДУ ЗАКОНА И ДРУГИХ ПРОПИСА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ Edin Semić, dipl. ecc. [email protected] У ређивање области правног нормирања изазов је и земљама са мање компликованом уставном структуром него што је то БиХ. Питање недостатка уједначених адекватних законских рјешења у овој области која би се једнообразно примјењивала на субјекте на свим нивоима довело је на крају до неуједначене правне праксе у области правног нормирања, како у домену поступка њиховог доношења, тако и у самој форми израде закона и подзаконских прописа. Иако су до сада постојала Правила нормативно-правне технике за израду закона и других прописа Републике Српске, која је донио Републички секретаријат за законодавство уз сагласност Владе Републике Српске, а која су објављена у „Службеном гласнику Републике Српске“, бр. 6/06 и 13/06, као и Јединствена правила за израду правних прописа у институцијама БиХ („Службени гласник БиХ“, број 11/05), Народна скупштина Републике Српске одлучила се на 29. сједници ове године да приступи регулисању ове области и утврдила је Нацрт правила за израду закона и других прописа Републике Српске, која ће обавезивати све субјекте права наведене у правилима. У овом раду биће обрађен само прва половина Нацрта правила у циљу појашњавања свих усвојених рјешења и да би се текст рада прилагодио обиму који захтијева овај часопис, уз напомену да се други дио планира обрадити у наредном броју часописа. Кључне ријечи: стварање права, Нацрт правила за израду закона и других прописа, текст закона, основне одредбе, садржинске одредбе, казнене одредбе, прелазне и завршне одредбе, ступање на снагу прописа, члан, став, алинеја, назив прописа. Надлежност органа за стварање права Стварање права један је од најсложенијих и најодговорнијих послова у вршењу законодавне власти, као и у правном уређивању друштвених односа. Имајући на уму да је то сложен процес, њега можемо дефинисати и као давање правног облика друштвеној стварности. Под стварањем права подразумијевамо и регулисање друштвених односа на начин да се општим правним нормама даје један од правно дозвољених облика друштвеном проблему који се жели нормирати. Да би се успјешно усагласили право и друштвени односи неопходно је познавати номотехничка правила, суштину правних норми као друштвених односа које се желе регулисати, а на које ће право бити примјењивано. Ниједан орган није, и не може бити, сасвим слободан у стварању права; ова слобода ограничена је управо надлежношћу органа. Утврђивање надлежности за стварање акта потребно је, прије свега, због његове уставност и законитост. Ово се посебно истиче јер се у противном акт не може уклопити у прави систем и мора бити поништен BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 39 [ PRAVNI SAVJETNIK ] или укинут будући да није у сагласности са уставом или је противан закону и то управо зато што га је донио ненадлежни орган.� Доносилац ових правила, Народна скупштина Републике Српске, усвојила их је у функцији законодавног органа који доноси и усваја законе и у чијој надлежности и јесте да пропише правила којих ће се придржавати сви овлашћени предлагачи у поступку њихове израде. Оправданост доношења „Правила“ Утврђујући Нацрт правила за израду закона и других прописа Републике Српске, предложен од стране Законодавног одбора,� Народна скупштина Републике Српске, као највиши законодавни орган у Републици Српској, у складу са својом уставном надлежношћу1 водила се и намјером да се уреде посебно ова правно-методолошка начела и правна техника која ће се примјењивати приликом израде закона, других прописа и општих аката, између осталог и да би се испоштовала и примјена напријед појашњеног начела уставности и законитости акта. Чланом 4. Нацрта правила обезбјеђује се да се у изради прописа посебно поштују уставне одредбе о подјели власти, уставности и законитости, једнакости и равноправности, објављивању и ступању на снагу прописа, забрани повратног дјејства и престанку важења прописа, односно појединих одредаба прописа на основу одлуке Уставног суда Републике Српске.2 Овим правилима обезбјеђује се, у складу са наведеним, и поштовање начела једнообразности и међусобне усклађености прописа, чије норме треба да одражавају складну, јединствену, јасну, сажету, логичну и повезану цјелину. Утврђеним текстом Нацрта правила уређују се и прецизирају сљедећа питања: структура и систематика прописа; израда измјена и допуна, креирање и улагање амандмана и пречишћеног текста прописа, исправка прописа и ступање на снагу; садржај образложења; језик, стил и начин писања; планирање израде прописа и организација нормативних послова. 1 Ђ. Гатарић: „Стварање права“, Глас, ООУР Графика, Бања Лука, 1989, стр. 74. 2 Одредбом члана 63. Пословника Народне скупштине Републике Српске („Службени гласник РС“, број 31/11) прописано је да Законодавни одбор, поред нацрта и приједлога закона, разматра и друга акта које доноси Народна скупштина. 40 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 Надлежни орган је овом приликом посебно водио рачуна о обухвату правних субјекта на које ће се односити усвојена правила прецизирајући тачно у члану 2. усвојених правила да су их дужни примјењивати сви овлаштени предлагачи, републички органи управе, као и органи јединица локалне самоуправе који, за разлику од претходно примјењиваних правила, нису имали ту обавезу тако изричито наглашену.3 У утврђеном нацрту правила, за разлику од императивне норме која се односи на предлагаче прописа4 који исте упућују ка Народној скупштини, републичке органе управе и органе јединица локалне самоуправе, прописана је и факултативна обавеза за све остале органе који стварају право мислећи прије свега ту на: ■■ јавна предузећа, ■■ јавне установе и ■■ друге правне субјекте. Потребно је напоменути да су се до усвајања нацрта ових правила у области номотехнике у Републици Српској примјењивала Правила нормативно-правне технике за израду закона и других прописа Републике Српске, које је донио Републички секретаријат за законодавство, уз сагласност Владе Републике Српске, а која су објављена у „Службеном гласнику Републике Српске“, бр. 6/06 и 13/06. Њихово доношење условљено је и намјером постизања уједначеног поступања приликом израде прописа у погледу њихове усаглашености са правним системом, као и њиховој нормативно-правној, техничкој и језичкој обради. Уређивање начина и поступка израђивања закона и других прописа Републике Српске, кроз прописивање једнообразних правила нормативноправне технике за њихову израду, има за циљ, прије свега, да побољша квалитет израде прописа које овлашћени предлагачи упућују Народној скупштини на усвајање. Тиме се жељела постићи и боља примјена прописа у пракси, с обзиром на то да квалитет израђеног прописа утиче и на 3 Уставни основ за доношење Нацрта правила за израду закона и других прописа Републике Српске садржан је у члану 70. тачка 2. Устава Републике Српске, према којем је у надлежности Народне скупштине Републике Српске, између осталог, да доноси законе, друге прописе и опште акте. 4 Овим правилима указује се на хитност дјеловања предлагача чији је акт дијелом или у цијелости Уставни суд прогласио неуставним. [ PRAVNI SAVJETNIK ] његов обим примјене. У међувремену, до доношења ових правила, уочио се проблем потребе доношења великог броја аката у различитим областима друштвеног живота које су биле обухваћене реформским процесима. Оно што се десило у правној пракси као резултат великог броја реформи, а у недостатку уједначеног нормирања, јесте нарушавање квалитета самих правних аката донесених у областима које су биле обухваћене тим процесима. Због тога се, као један од важнијих у реформи јавне управе, дефинисао и циљ побољшања квалитета прописа на свим нивоима власти у БиХ, а који се може постићи, између осталог, и остваривањем методолошке усклађености код израде прописа, исцрпне анализе стања и разрада могућих опција, потреба процјене за прописима, те процјена њиховог учинка. Поред Нацрта правила утврђеног у Народној скупштини Републике Српске, у БиХ је и Парламентарна скупштина БиХ донијела Јединствена правила за израду правних прописа у институцијама БиХ („Службени гласник БиХ“, број 11/05), а од земаља у нашем окружењу правила за израду прописа донијеле су Србија, Црна Гора, Македонија и Словенија. Израда текста закона Приликом креирања правног аката потребно је увијек имати на уму да су израда прописа и његово доношење суштински различите активности иако правним лаицима ове активности често изгледају готово идентично. Код израде прописа ради се о строго стручним пословима који могу обухватати више фаза, почевши од истраживања проблема који се нормира, анализе, прављења акционог плана нормативне дјелатности, провођења стручних расправа, итд., док се његово доношење одвија по пословнички утврђеним фазама. У суштини, све наведене активности које претходе доношењу прописа можемо назвати стручним, научним активностима, за чије обављање се као неопходан предуслов поставља изузетно познавање области правног нормирања, као и посједовање радног искустава у области која је предмет правног регулисања. Предлагач се, приликом израде Нацрта правила, водио логиком да основну структуру акта у члану 10. подијели по критеријуму сродности правних норми у сљедеће цјелине5: 5 Правила нормативно-правне технике за израду закона и других прописа Републике ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ основне одредбе, садржинске одредбе, казнене одредбе, прелазне одредбе и завршне одредбе. Поред ових дијелова правног акта који се доноси, истакнуто је и да закон може садржавати и прилоге, уколико је то због природе материје која се њиме уређује неопходно. Након овог сродног груписања правних норми законодавац је усвојио рјешење којим се даљне правне норме, зависно од обима и садржаја закона, чланови распоређују на: 1. 2. 3. 4. дијелове, главе, одјељке и пододјељке. Номотехника у усвојеним правилима захтијева да дио, као највећа цјелина закона, мора садржавати најмање двије главе, а глава као таква најмање два одјељка. У правилима се даље одређује да систематизација одјељка захтијева најмање два пододјељка, а да је приликом израде акта неопходно да, уколико постоје пододјељци, исти садржавају најмање два члана. Код закона који садрже до 30 чланова, чланови се наводе у низу и не групишу се. Чланом 8. усвојених правила појашњава се веома прецизно када се користе и како се означавају основне тематске цјелине. Дио, као највећа цјелина закона, користи се у законима с обимнијом материјом или за истицање посебних тематских области. Он се означава редним бројем и пише се великим словима (нпр: ПРВИ ДИО, ДРУГИ ДИО). Назив дијела као цјелине у пропису пише се на почетку реда и изнад члана. За разлику од дијела, Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр. 6/06 и 13/06), која су била у примјени до усвајања нацрта нових правила, не садрже обавезу њихове примјене и на друге овлашћене предлагаче. То је представљало додатни проблем јер је учестала појава да законе предлажу, поред Владе, и други овлашћени предлагачи (предсједник Републике, народни посланици и др.), па се приступило изради сасвим нових правила за израду закона и других прописа BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 41 [ PRAVNI SAVJETNIK ] глава6, као мања цјелина закона, означава се римским бројем, а у наставку у истом реду назив главе пише се великим словима (нпр. ГЛАВА I). Назив главе пише се на почетку реда и изнад члана. Велика слова којима се пише назив главе не могу бити већа од великих слова којима се означавају дијелови и назив дијела закона. Као мања цјелина од главе, одјељак се означава одговарајућим арапским бројем са тачком, а назив одјељка пише се малим словима. Одјељак може да садржи и пододјељке, који се означавају арапским бројевима са тачком. Да би било јасније приликом нумерисања одјељка, потребно је у овом случају истакнути да је први број који се наводи број одјељка, а поред њега се наводи нумерички низ који слиједи (1. Назив одјељка, а 1.1. Назив пододјељка, или 1.2...). Члан (параграф) и његова структура Члан� је дио прописа који у себи садржи најчешће једну или више реченица и треба да у свом саставу има једну правну норму, треба да као такав представља самосталну цјелину којом се изражава одређено правно правило.7 Члан можемо дефинисати и као основну класификациону јединицу у закону која садржи податке који се могу заокружити у једну логичну цјелину. Нацрт правила за израду закона и других прописа Републике Српске дефинише да се члан означава ријечју „Члан“, са одговарајућим арапским бројем послије којег се додаје тачка. Члан може имати специфичну структуру.� Као прво, битно је напоменути да се у законима који имају карактер системских закона, члан обавезно има назив који се пише малим словима изнад одговарајућег броја члана, а доносилац акта је дужан водити рачуна о форми члана, а посебно ако се наведе назив за један члан да онда сви остали чланови у закону морају имати назив. Члан који у себи садржи више правних норми распоређује се у ставове. Став почиње новим редом и означава се арапским бројем у обостраној загради. Ако члан садржи само један став, не врши се његово бројчано обиљежавање, а свака реченица која представља нову цјелину, односно која садржи нову правну норму, по правилу, треба да буде нови став. Даљна систематика става прописана је на начин да се ставови могу дијелити на тачке које се означавају малим словима азбучним редом, 6 Под прописима, у смислу ових правила, подразумијевају се: закон, одлука, пословник, уредба, правилник, наредба, упутство, рјешење, статут и други општи акти. 7 За разлику од овако усвојене структуре у Нацрт правила за израду закона и других прописа Републике Српске, Јединственим правилима за израду прописа на нивоу Босне и Херцеговине („Службени гласник Босне и Херцеговине“, број 11/05) одређена су нешто другачија правила којих ће се придржавати носиоци нормативних радњи приликом припреме прописа у институцијама Босне и Херцеговине. У складу са наведеним, а као разлика у односу на текст Нацрта правила који је усвојила Народна скупштина, каже се да се као почетна систематика акта прво уводи подјела норми на цјелине: a. уводни , b. главни и c. завршни дио. 42 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] са једностраном заградом и завршавају се запетом. У случају да тачака има више од слова азбуке, тачке се могу обиљежавати тако што се понавља азбучни низ, с тим што се испред тог низа ставља слово а (нпр. аа), аб), ав) итд.). Тачке се могу дијелити на подтачке, које се означавају арапским бројем са једностраном заградом. Подтачке се дијеле на алинеје, које се означавају цртом. Оне се завршавају тачком са запетом, а алинеје само запетом. О називу закона (акта) Назив закона у правној теорији дефинише се као идентификациона ознака или име акта по којима се он може разликовати од других аката. Теоријско одређење назива подразумијева да он треба да буде језгровит, општепознат и репрезентативан у односу на садржај прописа по законском рјешењу. Слично се у усвојеном Нацрту прописа говори да треба да буде кратак и сажето изражен у вези са предметом уређивања. Назив акта можемо подијелити на два дијела: 1. први дио назива одређује саму врсту акта која се доноси (устав, закон, правилник...) 2. други дио назива треба да јасно одређује материју или више њих које дефинише (ако закон уређује двије или више различитих материја, назив треба да изрази садржај оне материје која је за закон најзначајнија). Чланом 11. Нацрта правила прописано је да назив закона садржи основне податке о предмету уређивања. До сада је било веома често недоумица око тога како и када назив ентитета употребљавати у називу прописа и који су то случајеви када употријебити назив „Република Српска“ у називу прописа. Јасно се каже у Правилима да, уколико је назив Република Српска битна одредница самог закона (или акта), назив закона може да садржи и ријечи: „Република Српска“. Назив се исписује без скраћеница и без знакова интерпункције, великим словима, нпр. ЗАКОН О ЖЕЉЕЗНИЦАМА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ. Одредбе закона Доношењем ових правила законодавац се одлучио да прецизира посебно све саставне дијелове груписаних одредби. У складу са наведеним, у основним одредбама се требају наћи правне норме о: предмету, циљу, начелима и областима односа који се регулишу законом, као и однос закона са другим законима, те објашњење појединих израза8 који се у закону користе. Ова правила користе се само за законе и друге акте приликом чијег доношења се установи да имају више од 30 чланова. 8 Глава се дијели на одјељке. Стварање права један је од најсложенијих и најодговорнијих послова у вршењу законодавне власти, као и у правном уређивању друштвених односа. Имајући на уму да је то сложен процес, њега можемо дефинисати и као давање правног облика друштвеној стварности. Под стварањем права подразумијевамо и регулисање друштвених односа на начин да се општим правним нормама даје један од правно дозвољених облика друштвеном проблему који се жели нормирати. Да би се успјешно усагласили право и друштвени односи неопходно је познавати номотехничка правила, суштину правних норми као друштвених односа које се желе регулисати, а на које ће право бити примјењивано. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 43 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Уколико закон или други акт који ће се доносити садрже одредбе којима се уређују посебни управни и други поступци, упућујућом одредбом ће се дефинисати однос општег и посебног управног поступка. Садржинске одредбе, овако одређене, требало би да обухватају сва питања и односе из једне или више области, односно да се одређена материја цјеловито и систематично уреди, групише и повеже сродним правним нормама. Предмет регулисања садржинских одредби су питања: ■■ материјалноправне, ■■ организационе и ■■ процесне природе, с тим да се одредбе материјалноправне природе систематизују прије одредаба процесне и организационе природе. Одредбе материјалноправне природе посебно треба да садрже права и обавезе субјеката и овлаштења за доношење прописа. Одредбе организационе природе су дио закона који се налази послије одредаба материјалноправне природе, а упућују на органе потребне за примјену закона.� Одредбама процесне природе уређује се поступак остваривања права и извршавања обавеза које су прописане одредбама материјалноправне природе. Једна од веома честих ситуација у правној пракси односи се на формирање, тј. успостављање нових субјеката права одређеним актом. У таквим и сличним правним ситуацијама одредбама закона организационе природе уређује се управо: правни статус, дјелатност и начин руковођења правног субјекта. Казнене одредбе најједноставније можемо дефинисати као дио закона којим се прописују санкције за случај кршења одређене одредбе закона, а њих најчешће садрже акти који имају у себи наређујуће и забрањујуће норме. Имајући на уму да ће се одредбама ових правила оставити могућност да се приликом стварања права на њих позивају и други субјекти, посебну пажњу треба посветити казненим одредбама због неколико важних фактора, а ту су: ■■ кривична дјела и кривичне санкције могу се прописивати само законом од стране највишег законодавног органа, тј. потребно је да се врста и висина појединих санкција прописује у складу са општим прописима о казненим одредбама, ■■ није неопходно да се у сваком акту налазе 44 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 и санкције и то из два разлога, први јер оне нису нужне и други јер се су санкције можда утврђене у другом акту,9 ■■ потребно је разликовати извршење кривичних дјела и извршење прекршаја, ■■ неопходно је прецизно утврдити биће дјела, односно противправну радњу и субјект одговорности, ■■ врста и висина санкције се прописују у границама законом утврђеног минимума и максимума. Прелазне одредбе су обавезан дио већине правних акта који се доносе, а њихов обим зависи од тога да ли се акт први пут доноси за одређену област или не. Ове одредбе немамо само приликом доношења устава и уставних амандмана јер се у том случају оне одређују посебним уставним законом. Чланом 22. усвојеног нацрта правила прописано је да сви акти који се буду креирали прелазним одредбама треба да уреде односе између закона (или другог акта) који престаје да важи и новог закона у погледу њиховог дјејства на односе, ситуације и случајеве који су настали за вријеме важења ранијег закона, а нису окончани до ступања на снагу новог закона. У прелазне одредбе уграђују се правила о преласку на нови систем који уређује одређени однос на другачији начин, при чему се одређује: a. b. c. d. субјекат уређивања, назив области која се уређује, предмет који треба да се уреди и рок за доношење прописа. Ако се новим законом другачије уређују материјалноправни односи и поступак за остваривање појединих права, односно извршавања обавеза, у прелазним одредбама се прописује да ће се поступак у стварима у којима је започет према одредбама ранијег закона завршити по одредбама тог закона. У другој правној ситуацији ако се законом оснива нови субјекат у одређеној области, прелазним одредбама се утврђују рокови за преузимање права и обавеза новог субјекта, који је носилац тих права и обавеза, као и престанак рада оног субјекта који је био носилац права и обавеза по закону који престаје да важи. Такође, уколико је неопходно 9 Параграф се употребљава негдје као алтернативни назив за члан. Његов назив потиче од грчких ријечи: пара + графо што значи пишем. [ PRAVNI SAVJETNIK ] да постојећи субјекти ускладе свој рад са новим законом, у прелазним одредбама се одређује рок за то усклађивање. Овим одредбама утврђују се и рокови за доношење нових подзаконских прописа, с тим да се може прописати да се продужава важење подзаконског прописа који је донесен на основу закона који је престао да важи, уколико није у супротности са новим законом. Подзаконски пропис донесен у складу са прописом који престаје да важи може остати на снази до истека прописаног рока за доношење новог. Уколико доносилац акта има само један члан везан за прелазне одредбе, исти се обједињује са завршним одредбама у посебно поглавље. Завршне одредбе, у складу са теоријом правног нормирња, треба да обухватају неколико група правних норми које се односе прије свега на: ступање на снагу прописа, његово просторно и временско важење, почетак примјене, ретроактивно дјеловање, престанак важења прописа који су на снази до дана његовог ступања на снагу или доношња, итд. Битно је напоменути да неће постојати потреба да се у завршним одредбама свих прописа нађу све ове претходно поменуте правне норме. Завршним одредбама одређује се датум ступања на снагу закона и престанак важења ранијег закона, временско важење и повратно дјејство појединих одредаба закона. Правила у члану 27. текста нацрта прописују да се одредбе о престанку важења ранијег закона морају јасно навести за сваки пропис или дио прописа који престаје да важи, укључујући број и годину „Службеног гласника Републике Српске“ у којем су објављени. Редослијед навођења прописа који се стављају ван снаге такође је битан. Ово навођење се врши према рангу, тако да се прописи више правне снаге стављају испред прописа ниже правне снаге, а ако су у питању прописи исте правне снаге навођење се врши према времену њиховог доношења.10 Објава и ступање на снагу дефинисани су слично досадашњој пракси јер је истакнута обавеза објављивања у “Службеном гласнику”, а посебно је, као и до сада, истакнуто да закон ступа на снагу 8. дана од дана објављивања у “Службеном гласнику”. 10 Једно од првих номотехничких правила тражи од креатора акта да се у ставу нађе по могућности једна јасна реченица или највише неколико простих реченица. Правно правило које се доноси не мора по сваку цијену садржавати све елементе правне норме, тј. хипотезу, диспозицију и санкцију. Питање одлагања ступања на снагу и ретроактивне примјене у ширем смислу дефинисане правилима ex nunc и ex tunc посебно је обрађено у неколико чланова Нацрта. У члану 29. став 1. наводи се да се за сложеније законе важи правило да ступање на снагу појединих одредаба или цијелог закона може одложити на рок дужи од осам дана од дана објављивања, али не дуже од 12 мјесеци. Закони донесени у Народној скупштини Републике Српске не могу имати повратно дјејство осим у изузетним случајевима, у складу са Уставом Републике Српске, када се законом може утврдити повратно дјејство појединих одредаба закона, ако то захтијева општи интерес утврђен у поступку доношења закона. Ови разлози за одређивање повратног дјејства појединих одредаба закона се уносе у образложење нацрта, односно приједлога закона, из којег се несумњиво може закључити постојање општег интереса за одређивање повратног дјејства појединих одредаба закона. Посебно се мора напоменути да, уколико се законом прописује повратно дјеловање појединих његових одредаба, онда се одређује и колико времена те одредбе могу дјеловати уназад. Границе повратног дјејства треба да се одреде тако да се не дира у оне правне ситуације које су настале и окончане за вријеме важења ранијег закона, односно права утврђена правоснажним појединачним актима и окончаним правним пословима. У овом дијелу Прописа посебно се говори да, изузетно, као датум ступања на снагу закона може се одредити и краћи рок, ако то захтијевају посебно оправдани разлози, али не раније од наредног дана од дана објављивања, као и правна ситуација да се у образложењу нацрта и приједлога закона обавезно наводе нарочито оправдани разлози због којих закон треба раније да ступи на снагу. Приликом одређивања датума ступања на снагу закона примјењује се правило да „ступање на снагу“ и „примјена“ закона имају исто значење, с тим да се користи израз „ступање на снагу“. Увојена правила допуштају да у изузетним ситуацијама уз закон достављају и прилози, а то би било онда када је неку материју због посебног начина исказивања техничких података у нормативном дијелу закона потребно издвојити у посебну цјелину.11 Датирање као посебна клаузула о времену, која 11 У прилогу закона објављују се садржаји који се не могу изразити на нормативан начин, а састоје се од програма, табела, спискова, тарифа и других прилога. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 45 [ PRAVNI SAVJETNIK ] се налази испод текста закона и показује дан када је закон усвојен, односно донесен. Закључак Утврђивањем Нацрта правила за израду закона и других прописа Републике Српске, након периода примјене Правила нормативно-правне технике за израду закона и других прописа Републике Српске, које је донио Републички секретаријат за законодавство као подзаконски акт, Народна скупштина Републике Српске исказала је намјеру да системски уреди област правног нормирања. Рјешења у Нацрту ових прописа свеобухватно уређују све досада уочене недостатке у овој области као што су нпр. неуједначена правна пракса приликом достављања текстова закона законодавцу, необавезност примјене правила на креирање подзаконских аката, као и на рад органа јединица локалне самоуоправе, итд. Као што је чланом 4. речено, овим правилима се обезбјеђује да се у изради прописа посебно поштују уставне одредбе о подјели власти, уставности и законитости, једнакости и равноправности, објављивању и ступању на снагу прописа, забрани повратног дјејства и престанку важења прописа, односно појединих одредаба прописа на основу одлуке Уставног суда Републике Српске. Oвим правилима такође обезбјеђује се, у складу са наведеним, и поштовање начела једнообразности и међусобне усклађености прописа, чије норме треба да одражавају складну, јединствену, јасну, сажету, логичну и повезану цјелину. Иако је до сада завршена само прва фаза усвајања ових правила, фаза нацрта, и тек слиједи закључком законодавца заказана стручна расправа, као и фаза коначног приједлога акта, надамо се да ће, без обзира на резултате тих фаза усвајања, ова правила ускоро и ступити на снагу и на тај начин додатно уредити област правног нормирања и учврстити предлагача и доносиоца у намјери да је ово системско рјешење у области сварања права заиста било неопходно у правном поретку Републике Српске као би се и његова формалноправна страна додатно побољшала. Прилози се означавају великим словима и арапским бројевима, а морају имати једнообразну структуру и бити тако сачињени да садржај буде јасан, уз поштивање правила стручне дисциплине којој припадају. Прилози су саставни дио закона уз који се доносе, а у тексту закона треба да се наведе садржај прилога у погледу материје коју обрађује. 46 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Refam creative solutions – REC doo Društvo za istraživanje i unaređenje lokalnog i regionalnog razvoja e-majl: [email protected] [email protected] www.rec.ba Bosna i Hercegovina, 71000 Sarajevo Tabašnica 8/1 tel.: +387 33 214 582 fax.:+387 33 214 582 GSM: 061 191 185 Vi pitate mi odgovaramo! Pošaljite Vaša pitanja iz pravne oblasti. Pošaljite Vaša iskustva u svakodnevnom radu i biće objavljena u svakom narednom broju. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 47 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju Bosne i Hercegovine sa Evropskom unijom - odabrani osvrti na ekonomskopravne, privrednopravne i međunarodnoprivatne aspekte sporazuma Darko Soldat, mag. iur. Visiting Young Professional International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia [email protected] S porazum o stabilizaciji i pridruživanju je međunarodni ugovor čijim će stupanjem na snagu Bosna i Hercegovina dobiti status države pridružene Evropskoj uniji. Dvije najvažnije obaveze koje će naša zemlja preuzeti ovim sporazumom bit će uspostavljanje zone slobodne trgovine i usklađivanje zakonodavstva sa pravom EU. Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju predviđa se obaveza Bosne i Hercegovine da u dogovorenim rokovima uskladi domaće zakonodavstvo sa propisima koji spadaju u pravne tekovine Evropskih zajednica, sada Evropske unije. S obzirom na obim pravnih tekovina Evropske unije, određena su prioritetna područja koja imaju direktan uticaj na stvaranje zone slobodne trgovine između Evropske unije i Bosne i Hercegovine. U skladu sa tim, usklađivanje počinje od sljedećih područja: zaštita konkurencije i kontrola dodjele državnih pomoći (subvencija), pravo intelektualne svojine, javne nabavke, standardizacija i zaštita potrošača. Sa stupanjem na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, obaveza usklađivanja se širi i na ostale oblasti pravnih tekovina EU. Rokovi koje postavlja Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju su veoma jasni, te Bosni i Hercegovini slijede Tantalove muke usklađivanja vlastitog zakonodavstva sa EU propisima. Ključne riječi: sloboda kretanja, poslovno nastanjivanje, konkurencija 1. Pravna priroda Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Evropske unije i njenih država članica i Bosne i Hercegovine1 (u nastavku naveden kao SSP ili jednostavno sporazum) nova je, treća generacija sporazuma o pridruživanju ponuđena isključivo državama Zapadnog Balkana, u sklopu Procesa stabilizacije i pridruživanja. Sporazum se potpisuje na 1 “Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, Međunarodni ugovori, broj 10/08. 48 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 neodređeno vrijeme sa ciljem doprinosa ekonomskoj i političkoj stabilnosti država Zapadnog Balkana. Države koje su postale članice petim proširenjem Evropske unije (EU) potpisale su sporazume o pridruživanju (tzv. Evropske sporazume). Osnovna razlika između dva spomenuta sporazuma je u sadržaju „evolutivne klauzule“ u SSP-u i naglašavanju regionalne saradnje na Zapadnom Balkanu. Potpisivanjem SSP-a, Bosni i Hercegovini (BiH) je, zahvaljujući [ PRAVNI SAVJETNIK ] „evolutivnoj klauzuli“, potvrđen status države potencijalne kandidatkinje. To je mnogo više nego što su države potpisnice Evropskog sporazuma dobile u pogledu daljnjeg pristupanja EU. Druga razlika se ogleda u regionalnoj saradnji, gdje se država potpisnica obavezuje da će potpisati bilateralne ugovore / sporazume sa zemljama Procesa stabilizacije i pridruživanja i državama kandidatkinjama. SSP je sporazum „mještovitog“ karaktera, što znači da su, pored Evropske unije, ugovornice i sve države članice budući da SSP obuhvata područja koja nisu jedino u nadležnosti EU već spadaju i u nadležnost država članica. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju se sastoji od deset poglavlja kako slijedi: Opšti principi; Politički dijalog; Regionalna saradnja; Slobodno kretanje robe; Kretanje radnika, poslovno nastanjivanje, pružanje usluga, kretanje kapitala; Usklađivanje prava, provođenje prava i pravila konkurencije; Pravda, sloboda i sigurnost; Politike saradnje; Finansijska saradnja; Institucionalne, opšte i završne odredbe. Po značaju odredaba koje se bave pitanjem trgovine, mnogi smatraju SSP i trgovinskim sporazumom. Tokom tehničkih rundi pregovora najviše vremena i napora je uloženo upravo u trgovinske odredbe i liste proizvoda za koje će Bosna i Hercegovina, postepeno u periodu od pet godina, davati carinske ustupke do potpune liberalizacije trgovine sa Evropskom unijom. Bosna i Hercegovina uživa u jednostranim trgovinskim povlasticama od 1997. godine, BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 49 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kada je Evropska unija liberalizovala svoje tržište za proizvode iz BiH. Naravno, uz određena ograničenja na pojedine grupe proizvoda na kojem EU insistira da zadrži kvote. Potpisivanjem Sporazuma Bosna i Hercegovina počinje da otvara svoje tržište, odnosno da smanjuje i ukida carine na dogovorene grupe proizvoda. Prije svega, ukidanje carina u najbržem vremenskom roku je predviđeno za sirovine iz Evropske unije za kojim postoji potreba u Bosni i Hercegovini i drugim proizvodima gdje BiH nema mogućnost daljneg razvoja. Najveći stepen zaštite će zadržati određeni poljoprivredni proizvodi, a neki će čak biti zaštićeni i nakon isteka prijelaznog perioda od pet godina. S obzirom na to da je Sporazum mješovitog karaktera, da bi stupio na snagu mora biti potvrđen, odnosno ratificiran u parlamentima svih država članica, Evropskom parlamentu i Parlamentarnoj skupštini BiH. Do završetka procesa ratifikacije na snazi je Privremeni sporazum (Interim Agreement) koji je dio SSP-a i koji najvećim dijelom reguliše pitanja trgovine i transporta između BiH i Evropske unije. 2. Sloboda kretanje robe Sporazumom je definisano da će EU i Bosna i Hercegovina postepeno uspostaviti područje slobodne trgovine u periodu od najviše pet godina, počevši od stupanja na snagu sporazuma, u skladu s odredbama samog sporazuma i u skladu s odredbama GATT-a 1994, te WTO-a i pritom će uzeti u obzir posebne uslove utvrđene u sporazumu. U klasifikaciji robe u trgovini između BiH i EU primjenjivat će se Kombinirana nomenklatura. U svrhu sporazuma, carine i takse jednakog učinka kao carine uključuju svaku dažbinu ili taksu bilo koje vrste koja je nametnuta u vezi s uvozom ili izvozom robe, uključujući svaki oblik dodatne dažbine ili takse u vezi s takvim uvozom ili izvozom, ali ne uključuje bilo kakve: takse jednake unutrašnjem porezu utvrđenom u skladu s odredbama člana III. stav 2. GATT-a 1994, antidampinške ili kompenzacione mjere, te naknade ili takse proporcionalne troškovima pružene usluge. Polazna carina za svaki proizvod, na koju će se primjenjivati postepena smanjenja carina, utvrđena u sporazumu, bit će Jedinstvena carinska tarifa EU koja je uvedena u skladu s Uredbom Savjeta (EEZ) br. 2658/8712, stvarno se primjenjuje erga omnes na dan potpisivanja sporazuma 2 Uredba Savjeta (EEZ) br. 2658/87 (Sl.gl. L 256, 7. 9. 1987, str. 1), sa de laga lata i de lege ferenda izmjenama i dopunama. 50 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 i Carinska tarifa Bosne i Hercegovine za 2005. godinu koja je u primjeni. Umanjene carine koje će primjenjivati Bosna i Hercegovina, obračunate kako je utvrđeno u sporazumu, zaokruživat će se na najbliže decimalne brojeve korištenjem uobičajenih aritmetičkih principa. U tom smislu, svi brojevi manji od 5 nakon prvog decimalnog mjesta bit će zaokruženi na najbliži niži decimalni broj, i svi brojevi koji su veći od 5 (uključujući i 5) nakon prvog decimalnog bit će zaokruženi na najbliži viši decimalni broj. Ako se nakon potpisivanja sporazuma primijeni bilo kakvo smanjenje carina na erga omnes osnovi, posebno smanjenja koja su rezultat: pregovora o carinama u WTO-u, ili u slučaju pristupanja Bosne i Hercegovine WTO-u, ili naknadnih umanjenja nakon pristupanja Bosne i Hercegovine WTO-u, takve smanjene carine zamijenit će ranije opisanu polaznu carinu od dana od kada se takva smanjenja primjenjuju. EU i Bosna i Hercegovina moraju obavještavati jedna drugu o svojim polaznim carinama i svakoj njihovoj promjeni. 3. Poslovno nastanjivanje Sam sporazum sadrži relativno razrađenje odredbi koje se tiču poslovnog nastanjivanja privrednih subjekata. Tako za potrebe sporazuma: društvo EU ili društvo Bosne i Hercegovine znači društvo osnovano u skladu sa zakonima neke države članice ili Bosne i Hercegovine čije se registrirano sjedište ili centralna uprava ili glavno poslovno sjedište nalazi na teritoriji EU, odnosno Bosne i Hercegovine. Međutim, ako društvo koje je osnovano u skladu sa zakonima neke države članice EU ili Bosne i Hercegovine ima samo svoju registrovanu kancelariju na teritoriji EU ili Bosne i Hercegovine, to društvo smatra se društvom EU ili Bosne i Hercegovine, ako je njegovo poslovanje stvarno i trajno povezano sa privredom jedne od država članica ili Bosne i Hercegovine. Subsidijarnim društvom ili subsidijarnom firmom nekog društva označava se društvo koje je pod efektivnom kontrolom drugog društva, dok poslovnica društva označava stalno poslovno sjedište bez svojstva pravnog lica, kao što je produžetak matičnog društva, koja ima poslovno rukovodstvo i materijalno je opremljena za pregovaranje o poslovima sa trećim licima tako da treća lica, iako znaju da će, ako to bude potrebno, biti u pravnoj vezi sa tim matičnim društvom čiji je glavna kancelarija u inostranstvu, ne moraju poslovati direktno sa matičnim društvom, već poslove mogu obavljati u mjestu poslovanja koje je njegov produžetak. [ PRAVNI SAVJETNIK ] Pod poslovnim nastanjivanjem sporazum podrazumijeva dualističko shvatanje: za državljane, pravo da pokrenu privredne djelatnosti kao samozaposlena lica, te pravo osnivanja preduzeća, posebno osnivanja društava nad kojima imaju efektivnu kontrolu. Samozapošljavanje i poslovno preduzetništvo državljana ne obuhvata traženje ili prihvatanje zaposlenja na tržištu rada, ni prijenos prava na pristup tržištu rada neke druge strane. Odredbe koje regulišu pitanje poslovnog nastanjivanja ne odnose se na lica koja nisu isključivo samozaposlena, te iz perspektive društva iz EU, odnosno Bosne i Hercegovine, pravo pokretanja privrednih djelatnosti osnivanjem subsidijarnih društava i poslovnica u Bosni i Hercegovini, odnosno EU. Bosna i Hercegovina se obavezala da će društvima i državljanima EU olakšati pokretanje poslovanja na svojoj teritoriji. U tu svrhu će, nakon stupanja sporazuma, Bosna i Hercegovina mora odobriti: u pogledu poslovnog nastanjivanja društava EU na teritoriji Bosne i Hercegovine, tretman koji nije manje povoljan od tretmana koji daje vlastitim društvima ili bilo kojem društvu iz treće zemlje, zavisno od toga koji je bolji, i u pogledu djelovanja već osnovanih subsidijarnih društava i podružnica EU u Bosni i Hercegovini, tretman koji nije manje povoljan od tretmana koji daje vlastitim društvima i podružnicama, ili bilo kojem subsidijarnom društvu i podružnici bilo kojeg društva iz bilo koje treće zemlje, zavisno od toga koji je bolji. Nakon stupanja na snagu sporazuma, EU i njene države članice pružit će: u pogledu poslovnog nastanjivanja društava Bosne i Hercegovine, tretman koji nije manje povoljan od tretmana koji države članice pružaju vlastitim društvima ili bilo kojem društvu iz bilo koje treće zemlje, zavisno od toga koji je bolji; u pogledu djelovanja subsidijarnih društava i podružnica društava Bosne i Hercegovine osnovanih na njihovoj teritoriji, tretman koji nije manje povoljan od tretmana koji države članice daju vlastitim društvima i podružnicama, ili bilo kojem subsidijarnom društvu i podružnici iz bilo koje treće zemlje osnovanim na njihovoj teritoriji, zavisno od toga koji je bolji. Niti EU niti BiH neće usvajati nikakve nove propise ili mjere kojima se uvodi diskriminacija u pogledu poslovnog nastanjivanja društava bilo koje druge strane na njihovoj teritoriji ili u vezi sa njihovim poslovanjem kada se osnuju, u poređenju sa vlastitim društvima. Četiri godine od stupanja na snagu sporazuma, Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje utvrdit će detaljne aranžmane za proširenje ranije navedenih odredbi na poslovno nastanjivanje državljana EU i državljana Bosne i Hercegovine, radi pokretanja privrednih djelatnosti kao samozaposlenih lica. Bez obzira na prethodno: nakon stupanja na snagu ovog sporazuma, subsidijarna društva i podružnice društava EU imat će pravo korištenja i uzimanja u najam nekretnina u Bosni i Hercegovini; subsidijarana društva EU također će imati pravo sticanja i uživanja svojinskih prava nad nekretninama kao i društva Bosne i Hercegovine, a u pogledu javnih dobara / dobara od opšteg interesa, ista prava koja uživaju društva Bosne i Hercegovine, kad su ta prava potrebna za obavljanje privrednih djelatnosti radi kojih su osnovana. Četiri godine od stupanja na snagu sporazuma, Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje ispitat će mogućnosti proširenja prava i na podružnice društava EU. BiH i EU mogu propisima urediti poslovno nastanjivanje i poslovanje društava i državljana na svojoj teritoriji, ako se tim propisima društva i državljani drugih strana ne diskriminišu u poređenju sa njihovim društvima i državljanima. U pogledu finansijskih usluga, nijedna strana neće biti spriječena da preduzima mjere radi opreza, uključujući mjere za zaštitu ulagača, deponenata, osiguranika ili lica prema kojima institucija koja pruža finansijske usluge ima fiducijarnu obavezu, ili da osigura cjelovitost i stabilnost finansijskog sistema. Takve mjere neće se koristiti kao sredstvo za izbjegavanje obaveza koje je strana preuzela ovim sporazumom. Kako bi se državljanima EU i državljanima Bosne i Hercegovine olakšalo pokretanje i bavljenje zakonski propisanim profesionalnim djelatnostima u Bosni i Hercegovini, odnosno EU, Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje ispitat će koji su koraci potrebni za uzajamno priznavanje kvalifikacija. U tu svrhu ono može preduzeti sve potrebne mjere. Društvo EU osnovano na teritoriji Bosne i Hercegovine ili društvo Bosne i Hercegovine osnovano na teritoriji EU imat će pravo zapošljavati, direktno ili preko nekog od svojih subsidijarnih društava ili podružnica na teritoriji Bosne i Hercegovine, odnosno EU, u skladu sa zakonodavstvom koje je na snazi u zemlji osnivanja, zaposlene koji su državljani država članica, odnosno Bosne i Hercegovine, pod uslovom da su oni ključno osoblje te da ih zapošljavaju isključivo društva, njihova subsidijarna društva ili podružnice. Boravišna i radna dozvola tih zaposlenih obuhvatat će samo period takvog zaposlenja. Ključno osoblje pomenutih društava (u daljem tekstu: organizacija) jesu ‘’lica premještena unutar društva”, a u okviru sljedećih kategorija, pod uslovom da je ta organizacija pravno lice te da su ta lica u njoj bila zaposlena ili da su djelovala kao BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 51 [ PRAVNI SAVJETNIK ] partneri (sa izuzetkom većinskih dioničara) najmanje godinu dana neposredno prije premještaja: ■■ lica koja u organizaciji imaju viši položaj, koja u prvom redu upravljaju poslovanjem preduzeća i koja se uglavnom nalaze pod općim nadzorom ili rukovodstvom uprave ili dioničara preduzeća, odnosno jednakopozicioniranih lica, uključujući: upravljanje osnivanjem odjela ili pododjela preduzeća; praćenje i nadziranje rada drugih zaposlenih koji obavljaju nadzorne, stručne ili rukovodeće poslove; te ovlaštenja da lično zapošljava i otpušta zaposlene, odnosno daje preporuke vezane za zapošljavanje, otpuštanje ili druge kadrovske mjere; ■■ lica koja rade u organizaciji, a imaju posebna znanja značajna za pružanje usluga, služenje opremom za istraživanja, primjenu tehnika ili vođenje poslovanja društva. Osim znanja usko vezanih za to društvo, ocjena takvih znanja može odražavati i visok stepen stručne osposobljenosti u odnosu na određenu vrstu posla ili djelatnosti koja zahtijeva tačno određeno stručno znanje, uključujući članstvo u ovlaštenom strukovnom udruženju; ■■ “lice premješteno unutar društva” znači fizičko lice koje radi u određenoj organizaciji na teritoriji jedne od strana, ali je u obavljanju privrednih djelatnosti privremeno premješteno na teritoriju druge strane. Ta organizacija mora imati svoje glavno mjesto obavljanja poslovne djelatnosti na teritoriji jedne od strana, a premještaj se mora obaviti u društvo (podružnicu, subsidijarno društvo) koje je dio te organizacije i koje se bavi sličnim privrednim djelatnostima na teritoriji druge strane. Ulazak i privremeno prisustvo državljana Bosne i Hercegovine ili državljana EU na teritoriji EU, odnosno Bosne i Hercegovine bit će dozvoljeni ako su ti predstavnici društva lica koja rade na višem položaju u preduzeću, i ako su odgovorna za uspostavljanje subsidijarnog društva EU ili podružnice društva Bosne i Hercegovine, ili za uspostavljanje subsidijarnog društva Bosne i Hercegovine ili podružnice društva EU u nekoj od zemalja članica ili u Bosni i Hercegovini, u slučaju kada ili ti predstavnici nisu uključeni u obavljanje direktne prodaje ili u pružanje usluga i ne primaju naknadu od izvora koji je smješten na teritoriji gdje je društvo osnovano ili to društvo ima svoje glavno poslovno sjedište izvan EU, odnosno Bosne i Hercegovine i kada nema drugog predstavnika, ured, podružnicu ili subsidijarno društvo u toj zemlji članici ili u Bosni i Hercegovini. 4. Pružanje usluga EU i Bosna i Hercegovina su se, u skladu sa sporazumom, obavezale da će preduzeti neophodne korake kako bi postepeno omogućavale da usluge pružaju društva EU ili Bosne i Hercegovine, ili državljani EU, odnosno Bosne i Hercegovine, koji imaju poslovno nastanjivanje na teritoriji strane kojoj ne pripada lice kojem su te usluge namijenjene. Uporedo sa procesom liberalizacije, strane će dopustiti privremeno kretanje fizičkih lica koja pružaju usluge ili koja zapošljava pružalac usluga kao ključno osoblje, uključujući fizička lica koja zastupaju društvo ili državljanina EU ili Bosne i Hercegovine i koja traže privremeni ulazak radi pregovaranja o prodaji usluga ili sklapanja sporazuma o prodaji usluga za tog pružaoca usluga, kada ti predstavnici nisu uključeni u obavljanje direktne prodaje korisnicima ili u samostalno pružanje usluga. I BiH i EU strane neće preduzimati nikakve mjere ni radnje koje bi uslove pod kojima usluge pružaju državljani ili društva EU i Bosne i Hercegovine, osnovane na teritoriji strane, kojoj ne pripada lice kojem su te usluge namijenjene, značajno ograničile u odnosu na stanje zatečeno na dan koji prethodi danu stupanja na snagu ovog sporazuma. Ako jedna strana smatra da mjere koje je uvela 52 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] druga strana, nakon stupanja na snagu ovog sporazuma, dovode do stanja koje je u pogledu pružanja usluga značajno restriktivnije od stanja zatečenog na dan stupanja na snagu ovog sporazuma, ona može od druge strane zahtijevati da započne konsultacije. U pogledu kopnenog saobraćaja, Protokolom 3 uz SSP utvrđena su pravila koja se primjenjuju na odnos između strana, posebno radi osiguranja neograničenog tranzitnog drumskog saobraćaja kroz Bosnu i Hercegovinu i Zajednicu u cjelini, te djelotvorne primjene principa nediskriminacije i postepenog usklađivanja zakonodavstva Bosne i Hercegovine u oblasti saobraćaja sa zakonodavstvom EU. U pogledu međunarodnog pomorskog saobraćaja, BiH i EU su se obavezale na djelotvornu primjenu principa neograničenog pristupa međunarodnim tržištima i trgovini na komercijalnoj osnovi, kao i na poštivanje međunarodnih i evropskih obaveza u oblasti standardâ bezbjednosti, sigurnosti i zaštite okoliša. Strane potvrđuju svoje opredjeljenje za slobodno konkurentsko okruženje, kao osnovnu karakteristiku međunarodnog pomorskog saobraćaja. Prilikom primjene ranije navedenih principa strane: neće uvrštavati klauzule o podjeli tereta u buduće bilateralne sporazume s trećim zemljama; te nakon stupanja na snagu sporazuma, ukinut će sve jednostrane mjere te administrativne, tehničke i druge prepreke koje bi mogle imati ograničavajuće ili diskriminirajuće učinke na slobodno pružanje usluga u međunarodnom pomorskom saobraćaju; te će svaka od strana inter alia brodovima, kojima upravljaju državljani ili društva druge strane, osigurati tretman koji nije manje povoljan od tretmana koji pružaju vlastitim brodovima, a u odnosu na pristup lukama koje su otvorene za međunarodnu trgovinu, korištenje infrastrukture i pomoćnih pomorskih usluga u lukama, te na takse i naknade, carinske kapacitete, dodjeljivanje vezova i kapaciteta za utovar i istovar robe. 5. Usklađivanje i provođenje zakona Posebno je važno istaći da BiH i EU priznaju važnost usklađivanja postojećeg zakonodavstva Bosne i Hercegovine sa zakonodavstvom EU, kao i njegovog efikasnog provođenja. Bosna i Hercegovina nastojat će osigurati postepeno usklađivanje svojih postojećih zakona i budućeg zakonodavstva sa pravnom tečevinom (acquis) EU. Bosna i Hercegovina osigurat će propisnu primjenu i provođenje postojećeg i budućeg zakonodavstva. Usklađivanje će početi danom potpisivanja ovog sporazuma Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju se sastoji od deset poglavlja kako slijedi: Opšti principi; Politički dijalog; Regionalna saradnja; Slobodno kretanje robe; Kretanje radnika, poslovno nastanjivanje, pružanje usluga, kretanje kapitala; Usklađivanje prava, provođenje prava i pravila konkurencije; Pravda, sloboda i sigurnost; Politike saradnje; Finansijska saradnja; Institucionalne, opšte i završne odredbe... BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 53 [ PRAVNI SAVJETNIK ] i postepeno će se proširivati na sve elemente pravne tečevine (acquis) EU iz ovog sporazuma do kraja prijelaznog perioda u trajanju od najviše šest godina. Usklađivanje će se u svojoj ranoj fazi fokusirati na osnovne elemente pravne tečevine (acquisa) EU koji se odnosi na unutrašnje tržište, kao i na druge oblasti vezane za trgovinu. U kasnijoj fazi Bosna i Hercegovina fokusirat će se na preostale dijelove pravne tečevine (acquisa) EU. Usklađivanje će se provoditi na osnovu programa koji će dogovoriti Evropska komisija i Bosna i Hercegovina. Bosna i Hercegovina će također, u dogovoru s Evropskom komisijom, detaljno dogovoriti na koji način će pratiti postupak usklađivanja zakonodavstva i radnji koje treba preduzeti na provođenju zakona. 6. Pravila konkurencije i druga ekonomska prava Dakako, posebna pažnja je posvećena striktnim pravilima konkurencije koja važe u EU. U tom pogledu, sljedeće je nespojivo sa propisnim funkcioniranjem SSP-a, u mjeri u kojoj može uticati na trgovinu između EU i Bosne i Hercegovine: svi sporazumi između preduzeća, odluke udruženja preduzeća i dogovorno djelovanje među preduzećima, koji kao svoj predmet ili posljedicu imaju sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje konkurencije; zloupotreba dominantne pozicije jednog ili više preduzeća na teritoriji EU ili Bosne i Hercegovine u cjelini ili njihovog značajnog dijela; te svaka državna pomoć kojom se narušava ili prijeti narušavanju konkurencije davanjem prednosti određenim preduzećima ili određenim proizvodima. Svaka praksa suprotna ovom članu ocjenjivat će se na osnovu kriterija koji proizlaze iz primjene konkurencijskih pravila važećih u EU, posebno relevantnih odredbi Ugovora o funkcionisanju EU i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije EU. Obje strane potpisnice SSP-a moraju osigurati da samostalnom državnom organu budu povjerena ovlaštenja neophodna za punu primjenu u vezi sa privatnim i javnim preduzećima i preduzećima kojima su dodijeljena posebna prava. Bosna i Hercegovina je preuzela na sebe obavezu osnivanja samostalnog državnog organa kojem će povjeriti ovlaštenja neophodna za punu primjenu preuzetnih pravila konkurencije. Taj organ će inter alia biti ovlašten da odobrava programe državne pomoći i pojedinačna sredstva pomoći, kao i ovlaštenje da određuje povrat državne pomoći koja je nezakonito dodijeljena. EU i BiH moraju osigurati transparentnost u oblasti državne pomoći inter alia dostavljanjem drugoj strani redovnog godišnjeg izvještaja ili drugog odgovarajućeg dokumenta, u skladu sa metodologijom i prikazom iz pregleda državne pomoći u EU. Na zahtjev jedne od strana, druga strana dostavit će informacije o određenim pojedinačnim slučajevima državne pomoći. Bosna i Hercegovina mora i ustanoviti sveobuhvatan inventar programa državne pomoći koji su uspostavljeni prije osnivanja organa za punu primjenu preuzetnih pravila konkurencije i takve programe državne pomoći uskladit će sa kriterijima konkurencije u roku od najviše četiri godine od stupanja na snagu ovog sporazuma. Do kraja treće godine od stupanja na snagu sporazuma, Bosna i Hercegovina će na javna preduzeća i preduzeća kojima su dodijeljena posebna i isključiva prava primijeniti principe utvrđene u Ugovoru o funkcionisanju EU. Posebna prava javnih preduzeća tokom prelaznog perioda neće uključivati mogućnost nametanja kvantitativnih ograničenja ili mjera koje imaju jednak učinak na uvoz iz EU u Bosnu i Hercegovinu. U skladu s odredbama SSP-a i Aneksa VII uz sporazum,3 strane potvrđuju važnost koju pridaju osiguravanju adekvatne i djelotvorne zaštite i primjene prava intelektualne, industrijske i trgovinske svojine. Od dana stupanja na snagu sporazuma, strane će međusobno društvima i državljanima druge strane, u smislu priznavanja i zaštite intelektualne, industrijske i trgovinske svojine, osigurati tretman koji nije manje povoljan od tretmana kakav daju bilo kojoj trećoj zemlji 3 Aneks VII – Pravo intelektualne, industrijske i trgovinske svojine. 54 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] na osnovu bilateralnih sporazuma. Bosna i Hercegovina preduzet će sve neophodne mjere kako bi najkasnije pet godina nakon stupanja na snagu ovog sporazuma garantirala nivo zaštite prava intelektualne, industrijske i trgovinske svojine sličan onome koji postoji u EU, uključujući i djelotvorna sredstva za ostvarivanje takvih prava. Bosna i Hercegovina obavezuje se da će u navedenom roku pristupiti multilateralnim konvencijama o pravima intelektualne, industrijske i trgovinske svojine iz Aneksa VII. Strane potvrđuju važnost koja se pridaje principima Sporazuma o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva (TRIPS). Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje može odlučiti da obaveže Bosnu i Hercegovinu na pristupanje posebnim multilateralnim konvencijama u toj oblasti. Ako se pojave problemi u oblasti intelektualne, industrijske i trgovinske svojine koji utiču na uslove trgovinske razmjene, o njima će odmah biti obaviješteno Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje, a na zahtjev bilo koje od strana, sa ciljem postizanja obostrano zadovoljavajućih rješenja. EU i Bosna i Hercegovina smatraju da je željeni cilj otvaranje procedura dodjele ugovora o javnim nabavkama na osnovu nediskriminacije i reciprociteta, posebno u skladu sa pravilima WTO-a. Društvima iz Bosne i Hercegovine, bilo da su osnovana u EU ili ne, od stupanja na snagu sporazuma, bit će omogućen pristup procedurama za dodjelu ugovora u EU, u skladu sa pravilima nabavke u EU, uz tretman ne manje povoljan od tretmana koji se dodjeljuje preduzećima iz EU. Navedene odredbe također će se primjenjivati i na ugovore u sektoru komunalnih usluga kada Bosna i Hercegovina usvoji zakonodavstvo kojim se u toj oblasti uvode pravila EU. EU će periodično ispitivati da li je Bosna i Hercegovina zaista uvela takvo zakonodavstvo. Društvima EU, osnovanim u Bosni i Hercegovini, od stupanja na snagu sporazuma, bit će omogućen pristup procedurama za dodjelu ugovora u Bosni i Hercegovini, uz tretman ne manje povoljan od tretmana koji se daje društvima iz Bosne i Hercegovine. Društvima EU koja nisu osnovana u Bosni i Hercegovini bit će omogućen pristup procedurama za dodjelu ugovora o javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini, uz tretman ne manje povoljan od tretmana koji je dodijeljen društvima iz Bosne i Hercegovine, najkasnije pet godina nakon stupanja na snagu sporazuma. Bosna i Hercegovina će u prelaznom periodu od pet godina osigurati postepeno snižavanje postojećih preferencijala tako što će stope preferencijala nakon stupanja na snagu ovog sporazuma iznositi maksimalno 15% u prvoj i drugoj godini, maksimalno 10% u trećoj i četvrtoj godini i maksimalno 5% u petoj godini. Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje periodično će ispitivati mogućnost da Bosna i Hercegovina svim društvima EU omogući pristup procedurama za dodjelu ugovora o javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini. Bosna i Hercegovina će Vijeću za stabilizaciju i pridruživanje dostavljati godišnje izvještaje o mjerama koje je preduzela kako bi povećala transparentnost i osigurala efikasno sudsko preispitivanje odluka donesenih u oblasti javnih nabavki.. Bosna i Hercegovina preduzet će neophodne mjere kako bi postepeno postigla usaglašenost sa tehničkim propisima EU i BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 55 [ PRAVNI SAVJETNIK ] evropskim postupcima standardizacije, mjeriteljstva, akreditacije i ocjenjivanja usklađenosti. U tu svrhu, EU i BiH će nastojati da: promovišu upotrebu tehničkih propisa EU, evropskih standarda i postupaka za ocjenjivanje usklađenosti; pružaju pomoć u podsticanju razvoja infrastrukture kvaliteta: standardizacije, mjeriteljstva, akreditacije i ocjenjivanja usklađenosti; promovišu učešće Bosne i Hercegovine u radu organizacija specijaliziranih za standarde, ocjenjivanje usklađenosti, mjeriteljstvo i slične funkcije (npr. CEN, CENELEC, ETSI, EA, WELMEC, EUROMET); po potrebi, zaključuju sporazum o ocjenjivanju usklađenosti i prihvatanju industrijskih proizvoda kada zakonodavni okvir i postupci Bosne i Hercegovine budu dovoljno usklađeni s istim okvirom i postupcima EU, te kada bude raspoloživa odgovarajuća ekspertiza. Strane će sarađivati sa ciljem usklađivanja standarda za zaštitu potrošača u Bosni i Hercegovini s istim standardima u EU. Djelotvorna zaštita potrošača je neophodna kako bi se osiguralo propisno funkcionisanje tržišne ekonomije, a ta zaštita zavisit će od razvoja administrativne infrastrukture radi osiguravanja nadzora nad tržištem i provođenja zakona u toj oblasti. Sa tim ciljem, te u smislu zajedničkih interesa, BiH i EU će podsticati i osiguravati: politiku aktivne zaštite potrošača, u skladu s pravom EU, uključujući i veću informisanost i razvoj nezavisnih organizacija; usklađivanje zakonodavstva u oblasti zaštite potrošača u Bosni i Hercegovini sa zakonodavstvom koje je na snazi u EU; efikasnu pravnu zaštitu potrošača radi poboljšanja kvaliteta potrošačke robe i održavanja odgovarajućih sigurnosnih standarda; kao i da nadležni organi prate pravila i da se osigura pristup pravdi u slučaju spora. Bosna i Hercegovina postepeno će usklađivati svoje zakonodavstvo sa zakonodavstvom EU u oblasti uslova rada, naročito zdravlja i sigurnosti na radu, te jednakih mogućnosti za sve. 7. Prolog Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Bosna i Hercegovina je stupila u prvi ugovorni odnos sa Evropskom unijom. S obzirom na to da je u pitanju sporazum mješovitog karaktera, da bi stupio na snagu mora biti potvrđen, odnosno ratificiran u parlamentima svih država članica i u Evropskom parlamentu. Predsjedništvo BiH je u novembru 2008. godine ratifikovalo SSP. Do završetka procesa ratifikacije u EU, na snazi je Privremeni sporazum (Interim Agreement) koji je dio SSP-a i koji najvećim dijelom reguliše pitanja trgovine i transporta između BiH i Evropske unije. Stanje stvari početkom oktobra 2013. godine stoji ovako: od stupanja na snagu SSP-a Bosnu i Hercegovinu dijeli još ratifikacija SSP-a od strane Evropskog parlamenta, pošto je taj proces okončan od strane svih država članica. Evropski parlament čin ratifikacije uslovljava provođenjem presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci protiv Bosne i Hecegovine, kao i uspostavljanjem efikasnog mehanizma koordinacije u evrointegracionim poslovima. Tokom tehničkih rundi pregovora oko SSP-a najviše vremena i napora je uloženo upravo u trgovinske odredbe i liste proizvoda za koje će Bosna i Hercegovina, postepeno u periodu od pet godina, davati carinske ustupke do potpune liberalizacije trgovine sa Evropskom unijom. Zadatak BiH je da sprovede odredbe Privremenog sporazuma i da nastavi sa svojim aktivnostima i ispunjavanjem kriterijuma za punopravno članstvo. Nakon stupanja na snagu SSP-a, sljedeći korak je podnošenje zahtjeva za članstvo u EU i sticanje statusa kandidata. 56 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 57 [ PRAVNI SAVJETNIK ] POSLOVI SA POSEBNIM USLOVIMA RADA STROŽIJI USLOVI ZAPOŠLJAVANJA Samed Mehmedović, dipl. iur. N emali je broj privrednih društava koja se bave proizvodnjom raznih vrsta proizvoda u čijem tehnološkom procesu radnici bivaju izloženi štetnim djejstvima određenih hemijskih materija i hemijskih procesa. Ti štetni uticaji mogu biti veoma visoki i imati veće posljedice po zdravlje tih radnika bez obzira na činjenicu što su poslodavci primijenili najsavremenije oblike i metode zaštite na radu. Takođe, nemali je broj privrednih društava i organizacija koje se bave specifičnim poslovima za čije izvršenje je neophodna zdrava radna snaga koja mora ispunjavati posebne zdravstvene uslove. S obzirom na činjenicu da danas vlada velika borba na tržištu rada da se dobije bilo kakav posao, neophodno je ukazati na stroge uslove koje propisuje pozitivno zakonodavstvo koje moraju ispunjavati kako poslodavci, u smislu organizacije rada i radnog prostora, tako i budući zaposlenici, prije stupanja na rad. Ključne riječi: Posebni uslovi rada, radna mjesta sa povećanim rizikom od povreda, profesionalno oboljenje, oštećenja zdravlja radnika, specifični zahtjevi, posebne zdravstvene i psihofizičke sposobnosti i zaštita na radu. UVOD Lice koje traži zaposlenje, kao i lice koje se zaposli, ne može biti stavljeno u nepovoljniji položaj zbog rase, boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog mišljenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovnog stanja, rođenja ili kakve druge okolnosti, članstva ili nečlanstva u političkoj stranci, članstva ili nečlanstva u sindikatu, te tjelesnih i duševnih poteškoća. Ova odredba člana 5. Zakona o radu („Sl. novine FBiH“, br. 43/99, 32/00 i 29/03) o zabrani diskriminacije prilikom traženja posla i zapošljavanja ima prevashodno za cilj da se isključi svaki oblik diskriminacije kako bi svakom pod jednakim uslovima bilo omogućeno zapošljavanje na odgovarajućim poslovima. Međutim, zapošljavanje na poslovima sa posebnim uslovima rada, gdje se propisuju 58 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 oštri kriteriji u pogledu zdravstvene sposobnosti lica koja traže takve poslove, omogućeno je samo onim licima koja te stroge kriterije ispunjavaju.1 1 Odredbama člana 10. Nacrta novog zakona o radu u FBiH predviđeni su izuzeci o pitanju pravljenja razlika, isključenja ili davanja prvenstva, a koji glasi: „Ne smatraju se diskriminacijom pravljenje razlike, isključenje ili davanje prvenstva u odnosu na određeni posao kada je priroda posla takva ili se posao obavlja pod takvim uvjetima da karakteristike povezane sa nekim od osnova iz člana 8. ovog zakona predstavljaju stvarni i odlučujući uvjet obavljanja posla, te da je svrha koja se time želi postići opravdana.“ [ PRAVNI SAVJETNIK ] Prije raspoređivanja radnika na radno mjesto sa posebnim uslovima rada, organizacija, odnosno poslodavac obavezni su uputiti radnika na odgovarajući ljekarski pregled i takve preglede vršiti u rokovima utvrđenim općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom, zavisno od opasnosti i štetnosti kojima su radnici izloženi, a najmanje jedanput u roku od tri godine, ako posebnim propisom nije određen kraći rok.2 Prilikom upućivanja radnika na ljekarski pregled organizacija, odnosno poslodavac obavezni su dostaviti organizaciji u oblasti zdravstva podatke o radnim mjestima i navesti štetnosti i opasnosti kojima su radnici izloženi. MJERE ZAŠTITE RADNIKA NA RADU Mjere zaštite radnika na radu3 obuhvataju: 1. Mjere kojima se neposredno obezbjeđuje sigurnost na radu 2. Mjere u vezi s uslovima rada 3. Mjere u vezi sa posebnom zaštitom radnika. Mjere zaštite radnika na radu utvrđuju se zakonom, propisima donesenim na osnovu zakona, općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom. 1. Mjere kojima se neposredno obezbjeđuje sigurnost na radu Mjere kojima se neposredno obezbjeđuje sigurnost na radu obuhvataju opće i posebne mjere i mjere koje su obavezne sprovesti određene organizacije, odnosno poslodavci. Opće mjere zaštite radnika na radu određuju se na svim radnim mjestima. 2 Odredbama člana 41. stavovi 2. i 3. Nacrta novog zakona o radu posebno je definisana navedena obaveza poslodavaca za radnike koji rade noću ili u smjenama, a koja glasi: (2) „Poslodavac je dužan noćnim i smjenskim radnicima osigurati sigurnost i zdravstvenu zaštitu u skladu sa prirodom posla koji obavljaju, kao i sredstva zaštite i prevencije koja odgovaraju i primjenjuju se na sve ostale radnike i dostupne su u svako doba. (3) Radnicima iz stava 2. ovog člana poslodavac je dužan osigurati periodične ljekarske preglede najmanje jednom u dvije godine (obaveza periodičnih ljekarskih pregleda najmanje jednom u dvije godine propisana je Direktivom 2003/88 EZ). 3 Zakon o zaštiti na radu („Sl. list SRBiH“, broj 22/90). Posebne mjere zaštite radnika na radu primjenjuju se na određenim radnim mjestima kada se, zbog specifičnih opasnosti i štetnosti, zaštita ne može obezbijediti primjenom općih mjera zaštite radnika na radu. Mjere koje su obavezne sprovesti određene organizacije, odnosno poslodavci odnose se na mjere kod izrade tehničke dokumentacije, izgradnju, uređenje radilišta i pregled oruđa za rad. 2. Mjere u vezi sa uslovima rada Organizacija, odnosno poslodavac dužni su za svako radno mjesto utvrditi uslove rada i zahtjeve u pogledu zdravstvenih i psihofizičkih sposobnosti radnika koji će raditi na tom radnom mjestu. Niko ne može zasnovati radni odnos ako prethodno nije utvrđeno da njegovo zdravstveno stanje i psihofizičke sposobnosti odgovaraju uslovima rada i zahtjevima radnog mjesta. Radnik koji boluje od bolesti koja se bez njegova obavještenja ne može utvrditi ljekarskim pregledom ili ima takve zdravstvene nedostatke koji na određenom radnom mjestu mogu predstavljati opasnost za radnika ili okolinu, dužan je o tome obavijestiti organizaciju iz oblasti zdravstva. Kada su na određenom radnom mjestu uslovi rada takvi da, i pored primjene mjera zaštite na radu, postoji opasnost od oboljenja, odnosno od nastupanja invalidnosti nakon određenog vremena provedenog na tom radnom mjestu, organizacija, odnosno poslodavac dužni su preduzeti mjere kojima će spriječiti nastupanje oboljenja, odnosno invalidnosti kod radnika koji radi na tom radnom mjestu. Mjere iz prethodnog stava mogu biti: ograničenje vremena rada u toku dnevnog radnog vremena ili određenog perioda na radnom mjestu iz prethodnog stava, raspoređivanje radnika na druge poslove u toku radnog dana, raspoređivanje radnika na drugo radno mjesto koje odgovara stepenu njegove stručne spreme određene vrste zanimanja, znanju i sposobnostima, preventivne i programirane odmore, kao i druge mjere utvrđene općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom. Općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom utvrđuju se naročito teški, naporni i po zdravlje štetni poslovi (poslovi sa posebnim uslovima rada). Radna mjesta sa poslovima sa posebnim uslovima rada smatraju se: 1. Radna mjesta sa povećanim rizikom od povređivanja, nastanka profesionalnih oboljenja i oštećenja zdravlja radnika; 2. Radna mjesta sa specifičnim zahtjevima, BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 59 [ PRAVNI SAVJETNIK ] koji u cilju bezbjednog i uspješnog rada uslovljavaju posebne zdravstvene i psihofizičke sposobnosti radnika na tim radnim mjestima; 3. Radna mjesta na kojima ne postoji mogućnost primjene propisanih mjera zaštite na radu. Općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom utvrđuju se radna mjesta sa posebnim uslovima rada na kojima se skraćuje radno vrijeme srazmjerno štetnom uticaju na zdravlje, odnosno radnu sposobnost radnika. Skraćivanje radnog vremena iz prethodnog stava vrši se na osnovu prethodno pribavljenog stručnog nalaza ovlaštene organizacije, da se postojećim mjerama zaštite na radu ne mogu otkloniti štetni uticaji na radnim mjestima sa posebnim uslovima rada, kao i saglasnosti organa uprave nadležnog za poslove rada. Prije raspoređivanja radnika na radno mjesto sa posebnim uslovima rada, organizacija, odnosno poslodavac obavezni su uputiti radnika na odgovarajući ljekarski pregled i takve preglede vršiti u rokovima utvrđenim općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom, zavisno od opasnosti i štetnosti kojima su radnici izloženi, a najmanje jedanput u roku od tri godine, ako posebnim propisom nije određen kraći rok. Prilikom upućivanja radnika na ljekarski pregled iz prethodnog stava organizacija, odnosno poslodavac obavezni su dostaviti organizaciji u oblasti zdravstva podatke o radnim mjestima i navesti štetnosti i opasnosti kojima su radnici izloženi. O rezultatima odgovarajućeg ljekarskog pregleda radnika organizacija u oblasti zdravstva vodi evidenciju i u roku od 15 dana od izvršenog pregleda, na osnovu evidencije, dostavlja izvještaj organizaciji, odnosno poslodavcu. Radnik za koga se na periodičnom pregledu utvrdi da više ne ispunjava uslove na radnom mjestu sa posebnim uslovima rada privremeno se raspoređuje na odgovarajuće radno mjesto i upućuje stručnom organu za ocjenu radne sposobnosti. Privremeno raspoređivanje radnika iz prethodnog stava traje do dana dostavljanja pravosnažnog rješenja od strane stručnog organa za ocjenu radne sposobnosti. 3. Mjere u vezi sa posebnom zaštitom radnika Radniku se može odrediti rad noću, pod uslovima: 1. Da je o potrebi uvođenja rada noću odluku donio nadležni organ u organizaciji, odnosno poslodavac; 2. Da je za vrijeme rada noću obezbijeđen obrok; 60 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 3. Da su obezbijeđeni uslovi za dolazak i odlazak sa posla. Zabranjen je noćni rad maloljetnih zaposlenika. Za maloljetne zaposlenike u industriji, rad u vremenu između 19.00 uvečer i 7.00 ujutro idućeg dana smatra se noćnim radom. Za maloljetne zaposlenike koji nisu zaposleni u industriji, rad u vremenu između 20.00 uvečer i 6.00 ujutro idućeg dana smatra se noćnim radom. Izuzetno, maloljetni zaposlenici privremeno mogu biti izuzeti od zabrane noćnog rada u slučaju havarija, više sile i zaštite interesa Federacije, na osnovu saglasnosti nadležnog organa kantona.4 U organizaciji, odnosno kod poslodavca gdje se radi u smjenama radnici imaju pravo i dužnost da obezbijede periodičnu izmjenu smjena, s tim što radnik jedne smjene može da radi noću neprekidno najduže jednu sedmicu. Radniku se ne može narediti prekovremeni rad, odnosno rad noću ako bi po nalazu stručnog organa za ocjenu radne sposobnosti takav rad mogao ugroziti, odnosno pogoršati njegovo zdravstveno stanje. PRAVA, OBAVEZE I ODGOVORNOSTI ORGANIZACIJE, POSLODAVCA I RADNIKA Organizacija, odnosno poslodavac dužni su da organizuju poslove zaštite na radu.5 Broj radnika i stepen njihove stručne spreme zavisi od tehničko-tehnološkog procesa, štetnosti po zdravlje radnika, broja zaposlenih, broja radnih mjesta sa posebnim uslovima rada i drugih opasnosti. U organizaciji, odnosno kod poslodavca kod kojih postoje radna mjesta sa posebnim uslovima rada, poslove zaštite na radu mogu obavljati radnici koji imaju visoku ili višu stručnu spremu zaštite na radu VI stepena ili višu stručnu spremu iz tehničke grupacije. Organizacija, odnosno poslodavac obavezni su odmah izvijestiti organ uprave nadležan za poslove inspekcije rada o svakom smrtnom slučaju, nesreći koja je zadesila dva ili veći broj radnika, težoj povredi, profesionalnom oboljenju i svakoj pojavi koja bi mogla ugroziti život ili zdravlje radnika na radu. Prije raspoređivanja radnika na radno 4 Član 36. Zakona o radu („Sl. novine FBiH“, br. 43/99, 32/00 i 29/03). 5 Zakon o zaštiti na radu („Sl. list SRBiH“, broj 22/90). [ PRAVNI SAVJETNIK ] mjesto i kada se vrše promjene u tehničko-tehnološkom procesu, odnosno procesu rada, radnik se obavezno obučava iz oblasti zaštite na radu po programu koji se donosi u skladu sa općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom. Po izvršenom obučavanju, organizacija, odnosno poslodavac dužni su da izvrše provjeru sposobnosti radnika za samostalan i siguran rad na radnom mjestu. Obuku radnika i provjeru sposobnosti iz oblasti zaštite na radu mogu vršiti radnici sa visokom ili višom stručnom spremom. Radnik koji prilikom provjere sposobnosti ne pokaže zadovoljavajući uspjeh ne može raditi na radnom mjestu sve dok se ne osposobi za siguran rad. U toku obučavanja iz oblasti zaštite na radu, radnik se upoznaje naročito sa: 1. Tehničko-tehnološkim procesima i organizacijom rada u cjelini, a posebno sa poslovima radnog mjesta na koje je raspoređen; 2. Opasnostima koje ugrožavaju bezbjednost na radu, korištenjem sredstava rada i opreme i načinom upotrebe štetnih materija; 3. Mjerama zaštite na radu i razlozima zbog kojih se te mjere predviđaju i sprovode; 4. Upotrebom odgovarajućih sredstava rada i opreme i odgovarajućih sredstava lične zaštite, kao i pravilnim i namjenskim korišćenjem uređaja i sredstava kojima se služi pri radu; 4. Pravima i dužnostima u sprovođenju propisa i mjera zaštite na radu i posljedicama zbog nepridržavanja propisa i mjera zaštite na radu; 5. Pružanjem prve pomoći; 6. Organizacijom zaštite na radu; 7. Korištenjem protivpožarnih aparata. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 61 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Ako organizacija, odnosno poslodavac nisu u mogućnosti da izvrše obučavanje radnika u smislu prethodnog stava, te poslove povjerit će organizaciji registrovanoj za tu djelatnost. Radnik je dužan da se pridržava utvrđenih mjera zaštite na radu, da koristi sredstva rada i opremu po uputstvu proizvođača i uputstvu za bezbjedan rad koji utvrdi organizacija, odnosno poslodavac. Radnik ima pravo i dužnost da namjenski koristi sredstva lične zaštite i da ih održava u ispravnom stanju. Općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom utvrđuje se koja sredstva lične zaštite pripadaju radniku. Radnik određen općim aktom, odnosno poslodavac dužan je da obezbijedi namjensko korištenje sredstava lične zaštite radnika. Radnik je dužan da obavi ljekarski pregled na koji ga upućuje organizacija, odnosno poslodavac. Radnik koji se ne podvrgne ovom ljekarskom pregledu ne može otpočeti, odnosno nastaviti rad na tom radnom mjestu. Radnik pod uticajem alkohola ili drugih sredstava zavisnosti ne može započeti, odnosno nastaviti rad. Radnik je dužan da se podvrgne provjeri da li je pod uticajem alkohola ili drugih sredstava zavisnosti u slučajevima i na način utvrđen općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom. Provjeru o tome da li je radnik pod uticajem alkohola vrši organizacija, odnosno poslodavac upotrebom alko-testa po postupku koji je utvrđen za vršenje takve provjere u propisima o bezbjednosti saobraćaja. Radnik je dužan da odmah prijavi sve zapažene nedostatke, kvarove ili druge pojave koje bi mogle ugroziti bezbjednost na radu. Prijava može biti pismena ili usmena, a podnosi se radniku određenom općim aktom, odnosno poslodavcu. Radnik koji se ne pridržava utvrđenih mjera zaštite na radu i propisanih obaveza u smislu ovog zakona čini težu povredu radne obaveze u skladu sa općim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom. Sindikat ima pravo da od organizacije, odnosno poslodavca traži preduzimanje mjera zaštite na radu utvrđenih Zakonom o zaštiti na radu. Organizacija, odnosno poslodavac dužni su razmotriti inicijativu sindikata, preduzeti odgovarajuće mjere i o tome izvijestiti sindikat i organ uprave nadležan za poslove inspekcije rada, najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja inicijative. Ako radnik odbije da radi zbog toga što smatra da mu prijeti neposredna opasnost po život i zdravlje, a organizacija, odnosno poslodavac smatraju da takav postupak radnika nije opravdan, dužni su da o tome odmah izvijeste organ uprave nadležan za poslove inspekcije rada i sindikat. Po prijemu izvještaja iz prethodnog stava, organ uprave nadležan za poslove inspekcije rada obavezan je izvršiti odmah uviđaj na licu mjesta i narediti da se sprovedu odgovarajuće mjere zaštite, odnosno zabraniti rad dok se te mjere ne sprovedu ili izvijestiti radnika iz kojih razloga njegov zahtjev nije osnovan. EVIDENCIJA Organizacija, odnosno poslodavac dužni su da vode propisanu evidenciju o: 1. Radnicima raspoređenim na radna mjesta sa posebnim uslovima rada; 2. Provjeri znanja radnika iz oblasti zaštite na radu; 3. Izvršenim pregledima i ispitivanjima radne sredine, sredstava rada i opreme i sredstava lične zaštite; 4. Povredama radnika na radu, profesionalnim oboljenjima, smrtnim slučajevima i njihovim uzrocima; 5. Ljekarskim pregledima. 62 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] STIMULATIVNE MJERE I BENEFICIJE ZA RADNIKE KOJI RADE NA POSLOVIMA SA POSEBNIM USLOVIMA RADA Rad na radnim mjestima sa posebnim uslovima rada koji iziskuje veća naprezanja od uobičajenih, kao i izloženost radnika štetnim uticajima reflektuje se neminovno na zdravstveno stanje takvih radnika, te je neophodno za takve radnike predvidjeti odgovarajuće benefite. Tako se odredbama člana 41. stav 3. Zakona o radu predviđa da „zaposlenik koji radi na poslovima na kojima se, uz primjenu mjera zaštite na radu, nije moguće zaštititi od štetnih uticaja, ima pravo na godišnji odmor u trajanju od najmanje 30 radnih dana“. Poslovi i trajanje odmora iz stava 3. ovog člana uređuju se zakonom, propisom kantona, kolektivnim ugovorom i pravilnikom o radu. Odredbama člana 71. istog zakona predviđeno je da zaposlenik ima pravo na povećanu plaću za otežane uvjete rada, prekovremeni rad i noćni rad, te za rad nedjeljom i praznikom ili nekim drugim danom za koji je zakonom određeno da se ne radi, u skladu sa kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu. Takođe u slučaju kada nisu provedene odgovarajuće mjere zaštite na radu, zaposlenik u skladu s odredbama člana 72. Zakona o radu ima pravo da odbije da radi, jer nisu provedene propisane mjere zaštite na radu, te ima pravo na naknadu plaće u visini kao da je radio, za vrijeme dok se ne provedu propisane mjere zaštite na radu, ako za to vrijeme nije raspoređen na druge odgovarajuće poslove. Zaposlenik, u skladu s odredbama člana 11. Općeg kolektivnog ugovora za teritoriju Federacije BiH, ima pravo na povećanu osnovnu plaću za otežane uvjete rada (buka, vlaga, prašina, mračne prostorije, rad pri obojenoj svjetlosti, teški fizički napori i sl.), kao i za rad gdje je zakonom propisana primjena sredstava zaštite na radu. Povećanje plaće iz stava 1. ovog člana utvrdit će se kolektivnim ugovorima grana i djelatnosti, uvažavajući specifičnosti svakog područja djelatnosti. Zaposlenicima koji rade na naročito teškim i za zdravlje štetnim radnim mjestima, na kojima poslije navršenja određenih godina života ne mogu uspješno da obavljaju svoju profesionalnu djelatnost, staž osiguranja se računa sa uvećanim trajanjem (beneficirani radni staž). Odredbama Pravilnika o postupku utvrđivanja radnih mjesta na kojima se staž osiguranja računa s uvećanim trajanjem („Sl. novine Federacije BiH“, br. 12/00 i 24/02) propisano je da se osiguranicima koji rade na naročito teškim i za zdravlje štetnim radnim mjestima na kojima poslije navršenja određenih godina života ne mogu uspješno da obavljaju svoju profesionalnu djelatnost, staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem. Stepen uvećanja staža osiguranja zavisi od težine i štetnosti rada, odnosno od prirode posla, a stepen uvećanja staža osiguranja može iznositi najviše 50%. Odredbom člana 9. ovog pravilnika predviđeni su stepeni uvećanja staža i to 14, 15, 16 i 18 mjeseci za svakih 12 mjeseci efektivno provedenih na radu na određenom radnom mjestu. Odredbama člana 90. Zakona o PIO precizirano je da se kao radna mjesta na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem mogu utvrditi radna mjesta na kojima se stiču sljedeći uvjeti: 1. da u vezi s obavljanjem poslova na radnom mjestu postoje znatniji štetni uticaji na zdravstveno stanje i radnu sposobnost radnika i pored toga što su primijenjene sve opće i posebne mjere zaštite na radu, u skladu sa propisima o zaštiti na radu, kao i druge mjere koje mogu uticati na otklanjanje i smanjivanje štetnih uticaja; 2. da se poslovi na radnom mjestu pod teškim i za zdravlje štetnim uvjetima obavljaju neposredno pored izvora štetnih uticaja neprekidno u toku procesa rada; 3. da poslove na radnom mjestu pod okolnostima iz tačaka 1. i 2. ovog stava obavlja isti radnik u toku punog radnog vremena, uzimajući kao puno radno vrijeme i radno vrijeme kraće od 42 sata sedmično, određeno za pojedine poslove zbog posebnih uvjeta rada, u skladu sa propisima i općim aktom preduzeća i drugog pravnog lica. Kao radna mjesta na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem, zato što je vijek vršenja profesionalne djelatnosti ograničen navršenjem određenih godina života, mogu se utvrditi radna mjesta u onim zanimanjima u kojima, zbog prirode i težine posla, fiziološke funkcije organizma opadaju u toj mjeri da radniku onemogućavaju daljne uspješno vršenje iste profesionalne djelatnosti. U skladu s odredbama člana 2. Pravilnika, zahtjev za utvrđivanje radnih mjesta na kojima se staž osiguranja računa s uvećanim trajanjem podnosi se od strane preduzeća i drugog pravnog lica, odnosno poslodavca Federalnom zavodu za penzijsko i invalidsko osiguranje. Odredbama člana 3. ovog pravilnika BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 63 [ PRAVNI SAVJETNIK ] precizirano je da je podnosilac zahtjeva, uz zahtjev, obavezan priložiti dokaze da su se stekli uslovi iz člana 90. Zakona o PIO za utvrđivanje radnih mjesta na kojima se staž osiguranja računa s uvećanim trajanjem sa mišljenjem odgovarajućih stručnih i naučnih organizacija. Ti dokazi treba naročito da sadrže: 1. Naziv radnog mjesta i opis poslova na radnom mjestu na koja se zahtjev odnosi, opis dijela tehnološkog procesa u kome se obavljaju poslovi radnog mjesta na koje se zahtjev odnosi. 2. Štetni uticaji rada, napori i štetnost rada, vrste napora – tjelesni dinamički, tjelesni statički, napori vida i psihofiziološki napor sa navođenjem zdravstvenog oštećenja koja izazivaju ti napori, vrste štetnosti – hemijske, fizičke izmjerenim koncentracijama štetnosti, o trajanju izloženosti zaposlenika i visini koncentracije štetnosti u toku punog radnog vremena uz navođenje zdravstvenog oštećenja. 3. Mjere zaštite, opće i posebne mjere zaštite propisane za radna mjesta obuhvaćena zahtjevom, mjere zaštite primijenjene na radnim mjestima obuhvaćenim zahtjevom i koje su druge mjere poduzete radi otklanjanja, odnosno ublažavanja štetnih uticaja rada. 4. Da na odnosnim radnim mjestima postoje štetni uticaji određenog intenziteta i pored primjene svih mjera zaštite iz tačke 3. ovog člana. 5. Posljedice štetnih uticaja, vrste oštećenja zdravlja zbog štetnih uticaja koji nastaju u vezi s obavljanjem poslova radnog mjesta i posljedice na radnu sposobnost koji izazivaju ta oštećenja zdravlja. 6. Fiziološke funkcije organizma koje opadaju nakon određenih godina života i onemogućavaju daljnje uspješno obavljanje iste profesionalne djelatnosti, obrazložiti vezu i uticaj prirode i težine posla određenog zanimanja na opadanje fizioloških funkcija organizma i odrediti godine života sa kojima se ne može dalje uspješno obavljati ista profesionalna djelatnost. 7. Podaci sa dokazima iz stava 2. tačke 1. do 6. ovog člana prikupljaju se metodom reprezentativnog uzorka tako da se može dati valjana ocjena o osnovanosti zahtjeva. Uz dokaze iz stava 2. tačke 1. do 6. ovog člana podnosilac zahtjeva prilaže akte mjerodavnog inspekcijskog organa o izvršenom uviđaju u preduzeću i drugom pravnom licu, odnosno kod poslodavca za radna mjesta na koja se zahtjev odnosi, o stanju zaštite na radu u posljednjih pet godina, računajući od godine u kojoj je podnijet zahtjev. Smanjenje starosne granice za sticanje prava na starosnu penziju za osiguranike koji su radili na radnim mjestima gdje se staž osiguranja računa s uvećanim trajanjem ima prevashodno zadatak da zaštiti zdravlje takvih zaposlenika čije fiziološke funkcije organizma opadaju nakon određenih godina života. Ovo smanjenje starosne granice, takođe, ima za cilj da zaštiti pravo poslodavca da na takvom radnom mjestu angažuje zaposlenika čija će profesionalna sposobnost i godine života omogućiti maksimalnu produktivnost rada. ZAKLJUČAK Može se konstatovati da se za radna mjesta sa posebnim uslovima rada neminovno propisuju strožiji kriteriji zapošljavanja, naročito u pogledu ispunjavanja zdravstvenih uslova. Poslodavce koji zapošljavaju takve zaposlenike obavezuje zakon na primjenu općih i posebnih mjera zaštite na radu kako bi se štetni uticaji na te zaposlenike isključili, odnosno umanjili. Benefiti koji proizlaze iz takvih uslova rada imaju prevashodno za cilj da zaštite zdravlje zaposlenika i omoguće im ostvarivanje različitih privilegija, od kojih je svakako jedna od značajnijih pravo na ranije sticanje uslova za odlazak u penziju. 64 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] REC d.o.o. iz Sarajeva organizuje JEDNODNEVNI SEMINAR AKTUELNA PITANJA IZ RADNIH ODNOSA I PENZIJSKO-INVALIDSKOG OSIGURANJA 07. (četvrtak) 11. 2013. godine SARAJEVO – Hotel “Hollywood”, Sala “PANORAMA”, VI sprat (Ilidža) Početak u 09,30 Radnopravna pitanja neprestano su aktuelna i „živa materija“ koja je uvjetovala izradu novog Zakona o radu u FBiH. Stoga je naše kontinuirano djelovanje putem seminara i radionica, a posebno kroz odgovore na pitanja iz svakodnevne prakse, usmjereno ka pronalaženju što kvalitetnijih odgovora na konkretne probleme u praksi. REC je uključio svoje spoljnje saradnike, praktičare (i teoretičere) koji će vam biti na raspolagnju tokom seminara, kako sa svojim pripremljenim izlaganjima, tako i odgovorima na pitanja koja se pojave u toku seminara. S druge strane pripremili smo vam Priručnik o radnim odnosima u kojemu imate odgovore na 150 pitanja iz najaktelnijih područja radnih odnosa. Kao prilog Priručniku pripremili smo vam, po prvi put, primjere pojedinačnih pravilnika iz oblasti radnih odnosa koji će vam poslužiti u praktičnoj izradi vlastitih pravilnika. Na kraju je dat pregled zakonodavstva u BiH (BiH, FBiH, RS i Distrikta Brčko) iz oblasti radnih odnosa i sve međunarodne konvecije koje je naša zemlja ratifikovala i ima obavezu da ih ugradi, kao dio pravne regulative, u domaće zakonodavstvo iz oblasti radnih odnosa. Iz tih razloga smatramo da je ovo jako dobra prilika da se upoznate sa specifičnim detaljima pojedinih instituta iz Zakona o radu. To će vam pomoći kako bi izbjegli da iz formalnopravnih razloga vaša firma gubi dio sredstava po osnovu potraživanja radnika koji su na ovaj ili onaj način ostali uskraćeni za njih. SEMINAR JE NAMJENJEN: • Vlasnicima preduzeća, pravnicima u preduzećima/kompanijama, sekretarima osnovnih i srednjih škola, voditeljima odjela ljudskih potencijala, voditeljima odjela zaštite na radu, zaposlenicima u službama boračko-invalidske zaštite općina i kantona/županija, zaposlenicima zaduženim za obračun plaća i vođenje kadrovskih evidencija o zaposlenima. SAZNAJTE SVE O: • Zasnivanju radnog odnosa (radni odnosi na neodređeno vrijeme, te kada zasnovati radni odnos na određeno vrijeme), oblici rada bez zasnivanja radnog odnosa (rad penzionera/umirovljenika, studenata, učenika, članova porodice i volontera); • Pripravnici i volonteri; • Radnom vremenu, prekovremenom radu, rasporedu radnog vremena i tko određuje raspored vremena, preraspodjela radnog vremena i razlici u odnosu na prekovremeni rad, smjenski rad, te skraćenom radnom vremenu, odnosno prekovremenom radu? • Noćnom radu, šta je noćni rad, a šta noćni radnik, koja su prava i obaveze radnika i poslodavaca iz noćnog rada; • Dnevnom i sedmičnom odmoru, te godišnjem odmoru. Koje je najmanje trajanje dnevnog, odnosno sedmičnog odmora? Prava radnika na godišnji odmor: kada i koliko? Kada se godišnji odmor može prenijeti u sljedeću kalendarsku godinu? Prestanak radnog odnosa i pravo na godišnji odmor. • Aktuelnosti vezane za otkaz ugovora o radu; BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 65 [ PRAVNI SAVJETNIK ] • • • • • • • • • • • • • • • Posebna zaštita žena i omladine; Rad po ugovoru o djelu; Ugovor sa penzionerom; Obračunu plaća, naknadama plaća, otpremninama, pravu na minimalnu plaću, te naknadi šteta; Ugovaranje osnovne plaće, te šta ako osnovna plaća nije ugovorena ugovorom o radu? Koje su isprave o plaći, naknadi plaće i otpremnini. Šta ako poslodavac uskrati plaću radniku bez njegove pismene saglasnosti? Odgovornost poslodavca za nastalu štetu i naknadu štete; Zbrinjavanje viška zaposlenih; Zaštita prava radnika pred poslodavcem; Otkaz kroz ponudu izmjenjenog ugovora o radu Šta nam donosi novi Zakon o radu; Penzijsko-invalidsko osiguranje; Boračko-invalidska zaštita; Revizija Odluka boračko invalidske zaštite Prava iz radnog odnosa. Sticanje prava na penziju/mirovinu. Kada i pod kojim uslovima postoji obaveza penzionisanja zaposlenika? Odgovori na pitanja. PREDAVAČI: • Dr. KATA SENJAK • AZRA BUBLIN – dipl. iur. • DŽANA KADRIBEGOVIĆ – dipl. iur. • Mr. ELMIR JAHIĆ – dipl. iur. POČETAK SEMINARA • U vremenu od 09,30 – 15,00 KOTIZACIJA ZA UČEŠĆE (sa PDV-om): • 225,oo KM po jednom učesniku; • 205,oo KM za dva i više učesnika iz iste organizacije; • 185, KM po učesiku za pretplatnike časopisa „Pravni savjetnik“; Kotizacija uključuje: • Troškove sudjelovanja u radu seminar; • Materijal za pisanje; • Priručnik o radnim odnosima; • Osvježenje u pauzama i ručak; • Certifikat o odslušanom seminaru. Iznos kotizacije uplaćuje se prije početka održavanja seminara na osnovu dostavljenog prijavnog obrasca i uplate na žiro račun: • SBERBANK: 1401020024663495 • VAKUFSKA BANKA: 1602000000560974 PRIJAVA ZA SEMINAR: Obavezna prijavu za seminar putem prijavnog obrasca: REC d.o.o. Sarajevo, Tabašnica 8/1 71000 Sarajevo Tel: + 387 33 21 45 82 Fax: + 387 33 21 45 82 Mob: + 387 61 19 11 85 E-mail: [email protected], [email protected] Sve o radnim odnosima možete čitati na stranicama „PRAVNOG SAVJETNIKA“, mjesečnog stručnog časopisa namjenjenog za praktičare iz oblasti prava i na našoj web stranici: www. rec.ba. Priručnik je štampan na 158 strana. Prvi dio priručnika su odgovori na 150 pitanja iz radnih i penzionih odnosa. Drugi dio su primjeri Pravilnika o radu, Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, Pravilnik o zaštiti na radu, Pravilnik o zaštiti od požara i Pravilnik o plaćama. 66 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Damir Čajić, dipl. iur. INSTITUT DOSJELOSTI „Quod nullius est id ratione naturali occupanti conceditur.“ Ono što ne pripada nikome po prirodi pripada prvom posjedniku. Latinska pravna maksima U ovom članku pobliže razmatramo institut dosjelosti i to od njegovih prvih neobičnih rimskih početaka do njegove upotrebe u današnjem osanskohercegovačkom pravu. Na neki način, odajući počast ovom pravnom institutu, odajemo počast onom preostalom „romantičnom duhu“ svakog pravnog poretka, odnosno onom duhu koji se pokreće pravednošću više nego formom ili pravnim naslovima. Nažalost, onom duhu koji danas sve više iščezava u savremenim svjetskim porecima. Ideja vodilja koja stoji iza dosjelosti je ista ona koja stoji iza prava i pravne nauke kao cjeline, a radi se o vječitom nastojanju da se svakom da ono pravo koje mu pripada, a tek posredno možda i koje zaslužuje. Drugi, racionalniji, a samim tim i češće pominjani razlozi postojanja ovog insituta jesu razlozi pravne sigurnosti jednog poretka. Jednostavnim riječima rečeno, dosjelost je težnja da svaka stvar ima svojeg vlasnika. To je upravo suština sigurnosti u jednom poretku. Osim toga, jedan od razloga zbog koga se upravo sada dotičemo instituta dosjelosti jesu i fundamentalne promjene koje će ovaj institut ubrzo pretrpjeti u novim zakonskin rješenjima Federacije BiH. Hoće li najavljene promjene ostvariti sve svoje proklamovane ciljeve to tek ostaje da se vidi.... Ključne riječi: stvarna prava, vlasništvo, stvarna služnost, stjecanje na osnovu zakona, redovna i izvanredna dosjelost, posjed, protek vremena, sposobnost stvari, sposobnost vlasnika, pokretne i nepokretne stvari. Uvod Institut dosjelosti prvi put srećemo kod starih Rimljana, što je valjda još jedan u širokom nizu komplimenata genijalnom pravnom duhu kojim je bio obdaren ovaj narod antičkog svijeta. Najstariji pisani izvor prava u kojem se spominje ovaj institut bio je izvorno poznat kao Lex duodecim tabulorum ili, u prevodu, Zakon dvanaest tablica. Njegov rimski naziv je bio usucapio i predstavljao je svojevrstan blend latinske riječi usus, koja je imala mnoga značenja, ali je u pretežno označavala upotrebu, vještinu ili iskustvo, i glagola capio, caepi, captum, koji bi u našem prevodu značio zaposjedanje ili zarobljavanje. Dakle, usucapio (uzukapio) bi doslovno predstavljo zaposjedanje upotrebom. Premda ne možemo biti sigurni u sve aspekte tog najranijeg oblika dosjelosti, prilično je sigurno da je usucapio bio etabliran kako bi ojačao poziciju posjednika koji postupa u dobroj volji. U suštini, to i jest jedini razlog za postojanje jednog ovakvog instituta. Također, nema sumnje da je sama institucija starija od pomenutog Zakona dvanaest tablica, koji je promulgiran negdje otprilike sredinom V stoljeća prije nove ere. Ovo nam se nameće kao logičan zaključak, naročito ako imamo u vidu činjenicu da je u tim tablicama, generalno rečeno, zabilježeno prethodno postojeće običajno pravo starih Rimljana. Interesantno je to da u tom rudimentarnom obliku uzukapija nije bilo ograničenja mogućnosti sticanja stvari, BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 67 [ PRAVNI SAVJETNIK ] uz samo jednu iznimku. Nije bilo moguće steći dosjelošću ukradenu stvar (res furtiva). Rimski pristup uzukapiju nad ukradenim stvarima je uvijek bio jako strog. Naravno, bit će nam korisno ako uvijek budemo imali na umu kako su Rimljani ipak bili robovlasnički narod i kako su ukradenim stvarima redovno smatrani i ljudi. Štaviše, postoje brojni traktati petorice najpoznatijih rimskih pravnika Papinijana, Paula, Ulpijana, Gaja ili Modestina koji razmatraju ispravnost dozvoljavanja uzukapija nad takvim, nama neobičnim, stvarima poput djece rođene od ukradenih robova ili nečeg tome sličnog. Međutim, treba ukazati dužno poštovanje ovom narodu koji je svojim kauzalističkim pristupom pravnoj nauci stvorio, između ostalih, i ovaj institut koji svoju svakodnevnu primjenju u manje ili više izmijenjenom obliku nalazi i u današnjem modernom pravu. Tokom svog daljneg razvoja u starom Rimu uskraćena je mogućnost sticanja uzukapija i nad stvarima koje su stečene malicioznim putem, odnosno postupajući mala fide, ta restrikcija je ustanovljena donošenjem posebnog zakona Lex Iulia et Plautia, u II stoljeću prije nove ere. Jednim drugim zakonom, Lex Atinia de usucapione, iz 149. godine prije nove ere, ustanovljen je jedan institut koji je zaista bio ispred svih ostalih svog vremena. Radi se o institutu Reversio in potestatem domini,1 koji je zahtijevao bezuvjetan povrat ukradene stvari njenom vlasniku. Prema shvatanju rimskih pravnika, ako je stvar ukradena onaj od koga je ona ukradena zadržava vječiti auctoritas, odnosno vlast nad njom koja u suštini onemogućava sticanje daljneg vlasništva nad njom dosjelošću. Ova restrikcija pogađa kako samog lopova tako i sve druge koji su tu stvar eventualno stekli u dobroj vjeri. Danas, doduše, i nije realno ovaj problem rješavati na identičan način kao u slabo pokretnom svijetu starog Rima, a razlog je i činjenica da sada imamo institut sticanja od nevlasnika koji različito reguliše ovu problematiku, međutim, to nikako ne umanjuje apsolutnu moralnu ispravnost i vrijednost ovako zauzetog stava rimskih pravnika. Kada je svedemo na samu njenu golu suštinu, dosjelost nije ništa drugo do nastojanje da se istinski bona fide possessor pretvori u vlasnika stvari kako vlasništvo niti jedne stvari, bilo pokretne ili nepokretne, ne bi bilo ostavljeno u pravnoj neizvjesnosti. U osnovi je to sui generis proces pretvaranja faktičkog, činjeničkog stanja u pravno stanje, odnosno legaliziranje onoga što u stvarnosti već postoji i ispunjava najnužnije uvjete za priznanje od strane pravnog poretka. Jedan od razloga zašto smo se upravo sada odlučili za podrobnije razmatranje ovog 1 „Povrat u vlast gospodara“ 68 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 instituta stvarnog prava jeste donošenje novog zakona o stvarnim pravima u Federaciji BiH,2 koji je objavljen u „Službenim novinama Federacije BiH“, broj 66/13, dana 28. 8. 2013. godine i u kojem je ovaj institut normiran dobrim dijelom drugačije od svog prethodnog uređenja unutar Zakona o vlasničkopravnim odnosima FBiH3 („Službene novine Federacije BiH“, br. 6/98 i 29/03). Vlasništvo i dosjelost Pravo vlasništva i dosjelost su oduvijek bili u svojevrsnom odnosa ljubavi / mržnje, što proizlazi iz oprečne naravi ove dvije pravne kategorije. Vlasništvo je stvarno pravo koje vlasniku daje ovlaštenje da slobodno i po svojoj volji stvar posjeduje, koristi i da sa njom raspolaže, a svakog od tog prava isključi u granicama određenim zakonom. Uz to, svako je dužan da se uzdržava od povrede prava vlasništva druge osobe. Sa druge strane, dosjelost se najčešće definira kao stjecanje prava neprekidnim izvršavanjem njegovog sadržaja kroz zakonom određeno vrijeme. Kod vlasništva je faktičko posjedovanje samo jedan elemenat njegovog bića koji ne znači mnogo a sam po sebi svakako ništa, kod dosjelosti su pak posjedovanje i protek propisanog vremena uvjeti neophodni za oduzimanje prava vlasništva prednika i ustanovljavanje potpuno novog vlasnika nad određenom stvari. Dok pravo vlasništva u samoj svojoj suštini teži da bude apsolutno pravo koje djeluje erga omnes, dakle prema svima i bez obzira na vrijeme, dosjelost mu pri ostvarenju takve jedne uloge dođe kao naročito neugodan iritant ili kao rezultat nevoljnog kompromisa načinjenog radi očuvanja pravne sigurnosti jednog poretka. Kako bi se dijelom umirile ovake protivrječnosti između vlasništva i dosjelosti, dosjelost se smatra originarnim načinom stjecanja prava vlasništva. Ovo zaslužuje malo pojašnjenje. Pravna nauka smatra kako se pravo vlasništva u suštini može steći na dva opštepostavljena načina i to originarnim ili derivativnim putem. Originaran način stjecanja prava vlasništva podrazumijeva stjecanje vlasništva nad stvari izvornim osnivanjem vlasništva (vlasništvo novog vlasnika se ne izvodi iz nekog ranijeg vlasništva prednika!), dok je derivativno stjecanje prava vlasništva svako stjecanje u kojem pravo vlasništva dosadašnjeg vlasnika prelazi na novog pribavioca, odnosno vlasnika stvari. Otud potiče i ona čuvena pravna maksima Nemo 2 Zakon o stvarnim pravima u FBiH („Službene novine FBiH“, broj 66/2013) 3 Zakon o vlasničkopravnim odnosima u FBiH („Službene novine FBiH“, br. 6/98 i 29/03) [ PRAVNI SAVJETNIK ] plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habetur ili, u prevodu, „Niko na drugog ne može prenijeti više prava no što ih sam ima“. Izvorna, originarna stjecanja prava vlasništva su recimo dosjelost, sticanje od nevlasnika, prisvojenje, nalaz stvari (okupacija) i sticanje priraštaja. S obzirom na to da pravo vlasništva ne može prestati nevršenjem vlasništva od strane vlasnika to stari vlasnik nije izgubio pravo zato što ga nije izvršavao već zato što je nad njegovom stvari novi stjecatelj izvorno stekao pravo vlasništva. Možemo to nazvati kako želimo, ali raniji vlasnik je doista izgubio vlasništvo, a novi ga je u potpunosti stekao. Stjecanje vlasništva dosjelošću Ono što na samom početku čitatelji moraju imati na umu jeste da je dosjelost pretrpjela ili, još tačnije. tek će pretrpjeti dodatne restrikcije donošenjem pomenutog Zakona o stvarnim pravima u Federaciji BiH. Naime, premda je pomenuti zakon stupio na snagu početkom septembra 2013. godine, u njegovom 374. članu predviđeno je da će se isti primjenjivati šest mjeseci nakon njegovog stupanja na snagu. U razdoblju važenja Zakona o vlasničkopravnim odnosima FBiH, koje grubo obuhvata period od 1998. godine pa negdje do marta naredne godine, stjecanje prava vlasništva dosjelošću je bilo regulisano članovima 32-35. Zakona o vlasničkopravnim odnosima FBiH. Pritom vladaju različiti režimi dosjelosti ovisno o kakvim se stvarima radi, pokretnim ili nepokretnim. Osim toga, susrećemo se i sa različitim vrstama dosjelosti i to sa redovnom i izvanrednom dosjelosti. Da li će se raditi o prvoj ili drugoj vrsti dosjelosti determinirat će isključivo kriterij pravne kvalitete posjeda. Drugim rječima, redovnu dosjelost imamo kad se susrećemo sa savjesnim i zakonitim posjednikom, a izvanrednu dosjelost samo kad je savjestan posjednik u pitanju. Za izvanrednu dosjelost u načelu važi sve što važi i za redovnu dosjelost, s tim što se niži pravni kvalitet posjeda (posjednik mora biti samo savjestan, a ne i zakonit!) kompenzira znatno dužim vremenom trajanja posjeda koje se traži. Međutim, razjasnimo malo podrobnije tu savjesnost i zakonitost koja se od posjednika zahtijeva. Posjed je zakonit ako posjednik ima valjani pravni temelj svog posjedovanja, bilo što što bi mu dalo pravo na posjed. Naprimjer, kod nas je sasvim moguće napraviti ugovor o kupoprodaji katastarske čestice od upisanog katastarskog prednika i na osnovu tog ugovora upisati se u katastarski operat kao zakonit posjednik. Štaviše, nekad je to jedini način stjecanja bilo kakvih pretenzija na tu česticu s obzirom na to da su zemljišne knjige u većini opština neoprostivo arhaične i neažurirane. U većini takvih slučajeva, kada bismo i željeli ustati sa deklarativnom tužbom protiv zemljišnoknjižnih vlasnika te čestice, koji su opet redovno odavno preminuli i često sasvim nepoznati, morali bismo tražiti sve njihove potomke, odnosno vanknjižne sljednike, a za mukotrpnost nečeg takvog imamo i onaj čuveni pravni termin probatio diabolica, tj. đavolje dokazivanje. Kako ova naša nezahvalna realnost ipak nije tema ovog članka, reći ću samo to da je teško zamisliti bolji dokaz zakonitosti posjeda od toga da je upravo takvo stanje zavedeno u odgovarajućem općinskom katastru. Posjed je savjestan ako posjednik u momentu stjecanja nije znao niti je mogao znati da mu ne pripada pravo na posjed. Posjednik ne može biti savjestan ako je do posjeda došao silom, prevarom ili zloupotrebom povjerenja (vi, clam ili precario). Savjesnim se smatra i nasljednik nesavjesnog posjednika ako za nesavjesnost svog prethodnika (ostavitelja) nije znao niti je mogao znati. Njegova savjesnost je u ovom slučaju oboriva pretpostavka praesumptio iuris tantum, dok mu sama dosjelost počinje teći od trenutka otvaranja nasljeđa. Međutim, i savjestan posjednik postaje nesavjestan momentom saznanja da mu pravo na posjed ne pripada. Savjesnost posjednika se inicijalno uvijek pretpostavlja. U slučaju da je u sporu o pravu na posjed pravosnažno odlučeno da posjednik nema pravo na posjed, njegov posjed se smatra nepoštenim od trenutka pokretanja parničnog postupka o tom pitanju; to, međutim, ne znači da se ne može dokazivati da je posjed i prije tog momenta bio nesavjestan. Dok je zakonitost posjeda sama po sebi prilično empirična, savjesnost posjednika će nam možda ponajbolje ilustrirati dvije odluke Vrhovnog suda Socijalističke republike i Republike Hrvatske fundamentalne za to pitanje. U prvoj svojoj odluci, Revizija 2426/1990. od 15. marta 1991. godine, Vrhovni sud SRH je zauzeo sljedeće stanovište: „Ocijenjeno je da okolnost da su posjednici propustili izvršiti uvid u zemljišne knjige ne isključuje uvijek sama po sebi savjesnost njihovog posjeda kad ostale okolnosti konkretnog slučaja BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 69 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ukazuju na to da je posjed bio savjestan.“ U drugoj je Vrhovni sud Republike Hrvatske izrekao Reviziju 1009/1996. od 27. avgusta 1997. godine, prema kojoj je znanje posjednika (tačnije njegovih tijela, jer se radilo o pravnoj osobi) da se radi o nekretnini u društvenom / državnom vlasništvu (koje su mu samo bile date na korištenje) isključuje savjesnost posjednika u smislu njegovog stjecanja vlasništva dosjelošću. Kažimo nešto kratko i o osobenostima poimanja posjeda u zemljama koje pripadaju sferi isključivo rimskog pravnog uticaja, kakva je i Bosna i Hercegovina, u odnosu na poimanja posjeda kod germanskih zemalja. Posjed je faktička vlast nad stvari. To je upravo sve što je i potrebno za germansko shvatanje posjeda. Posjed je, kako kod starih Rimljana, a tako i kod nas danas, trebao imati još jednu osobinu koja bi ga činila samostalnim posjedom, odnosno posjedom one kvalitete koja je potrebna za stjecanje dosjelošću. Posjed mora u sebi inkorporirati i volju posjednika da konkretnu stvar zadrži za sebe (animus rem sibi habendi). Nesamostalan je onaj posjed koji, iako posjednik vrši faktičku vlast nad stvari, tu vlast vrši ne u svoje već u ime nekog drugog posrednog posjednika Pravo vlasništva dosjelošću može se steći samo ako na njoj postoji samostalan posjed. Za svaki se posjed pretpostavlja da je samostalan pa će se tako svaki posjed smatrati samostalnim sve dok se ne dokaže protivno. Druga pretpostavka za stjecanje vlasništva dosjelošću je neprekidno trajanje posjeda kroz zakonom određeno vrijeme. U toj pretpostavci nam se podastiru dva uvjeta koja moramo kumulativno ispuniti, a to su neprekidan posjed i zakonom propisano vrijeme. Dakle, samostalan posjed određene kvalitete mora trajati neprekinuto kroz cijelo propisano vrijeme. Na zastoj, odnosno prekid dosjelosti, shodno se primjenjuju zakonske odredbe o zastoju, odnosno prekidu zastarjelosti potraživanja. Tako, naprimjer, dosjelost će mirovati za vrijeme mobilizacije tokom neposredne ratne opasnosti ili rata u pogledu posjeda osoba koje su na vojnoj dužnosti ili za sve vrijeme koje zbog nesavladivih prepreka posjedniku nije bilo moguće sudskim putem zahtijevati utvrđivanje prava vlasništva dosjelošću. Za razliku od zastoja, a bez obzira na još uvijek aktuelnu odredbu člana 35. Zakona o vlasničkopravnim odnosima u FBiH, 70 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 dosjelost koja je jednom prekinuta, po našem mišljenju, ne može se više nastaviti, što proizlazi i iz bitno drugačije naravi ovog instituta u odnosu na pomenuti institut prekida zastare potraživanja. Nemoguće je naravno da dosjelost počne ponovo teći nakon priznanja posjednika - dosjedatelja da nema pravo na posjed ili u slučaju podizanja tužbe protiv njega ili nečeg tome sličnog. Takav posjed više ne bi bio savjestan. Vrijeme potrebno za dosjelost počinje teći od dana kada je posjednik stupio u posjed stvari, a završava se istekom posljednjeg dana vremena potrebnog za dosjelost. U vrijeme posjeda uračunava se i vrijeme za koje su prethodnici posjednika posjedovali stvar kao svjesni i zakoniti, odnosno savjesni posjednici. Jedini kuriozitet imamo onda kad je riječ o već pomenutom nasljeđivanju od strane ostavitelja kao nesavjesnog posjednika prilikom čega se novi posjed njegovog sljednika smatra savjesnim i počinje teći od trenutka otvaranja naslijeđa. Naravno, obavezno pod uvjetom da isti nije znao niti mogao znati da se radi o nesavjesnom posjedu. Kad je o proteku vremena riječ, tu se bitno razlikuju režimi dosjelosti za pokretne od režima dosjelosti za nepokretne stvati. Historijski posmatrano, vrijeme koje se tražilo za stjecanje prava vlasništva na pokretnim ili nepokretnim stvarima je bilo znatno kraće no što je to danas slučaj. Tako je, naprimjer, u doba Rimskog carstva za stjecanje pokretne stvari dosjelošću bila potrebna samo jedna godina neprekinutog uzukapija, a kod nepokretnih stvari to je pak zahtijevalo tri godine samostalnog i neprekinutog posjeda. Poznat je, recimo, primjer široke primjene uzukapija, uz podstrek i posredovanje rimskih careva, prilikom repopulacije Agri Decumatesa, odnosno pojasa zemlje koji je ležao ne desnoj obali rijeke Rajne i koji je često bio poprište razornih i krvavih upada germanskih plemena unutar Carstva. Možda nam se to danas čini isuviše kratkim razdobljem, ali je svakako pritom potrebno imati u vidu opštu neizvjesnost i relativnu kratkoću životnog vijeka svojevremenog antičkog čovjeka kako bismo tu problematiku svrstali u odgovarajući i prikladan kontekst. U već pomenutom zakonu o vlasničkopravnim odnosima Federacije BiH posjednik stječe dosjelošću pravo vlasništva na nepokretnoj stvari, koja je u vlasništvu druge osobe, protekom deset godina savjesnog i zakonitog posjeda. Posjednik stječe dosjelošću pravo vlasništva na nepokretnoj stvari, koja je u vlasništvu druge osobe, protekom dvadeset godina savjesnog posjeda (član 32). [ PRAVNI SAVJETNIK ] Kod pokretnih stvari u vlasništvu druge osobe posjednik stječe dosjelošću pravo vlasništva protekom tri godine savjesnog i zakonitog posjeda. Posjednik stječe dosjelošću pravo vlasništva na pokretnoj stvari koja je u vlasništvu druge osobe, protekom šest godina savjesnog posjeda (član 33). Obratimo samo nakratko pažnju na riječi koje je na ovom mjestu upotrijebio zakonodavac. On ovdje izričito kaže: „nad pokretnom ili nepokretnom stvari koja je u vlasništvu druge osobe“. Drugim riječima, zakonodavac nam implicira još jedan uvjet koji ovaj put mora imati stvar ili objekt, a to je sposobnost stvari da bude predmet stjecanja prava vlasništva. To ni u kom slučaju ne bi mogle biti stvari koje su van prometa, poput javnih dobara i tome slično. Takve stvari su obično predmet regulacije posebnih režima koji isključuju mogućnost dosjelosti. Mislim da nije potrebno posebno naglašavati i jednu prećutnu, ali samorazumljivu istinu - i sam stjecatelj prava vlasništva mora biti sposoban da bude vlasnik te stvari. Ovo se naravno odnosi na pravnu i poslovnu sposobnost pravnih subjekata. Zemljišne knjige i dosjelost Dosjelost je u osnovi stjecanje prava vlasništva na temelju zakona. U savremenom pravnom prometu to je jedan dosta egzotičan način stjecanja prava vlasništva nad nekretninama i stvarima uopšte. Neizmjerno više puta ćemo se sresti sa stjecanjem prava vlasništva temeljem pravnog posla. Međutim, sa pravom možemo postaviti pitanje o tome šta će se desiti ako se neka druga osoba temeljem pravnog posla (npr. kupoprodaje) upiše u zemljišnoj knjizi kao vlasnik na nekretnini dok još uvijek pravo stečeno na osnovu zakona (dosjelost) nije bilo upisano? Odgovor na ovo pitanje i nije baš jednostavan ako imamo u vidu primjenu načela povjerenja u zemljišne knjige koje kaže da se upisano pravo u zemljišnoj knjizi smatra tačnim. Za treća lica, koja u dobroj vjeri u postojanje neke nekretnine ili prava na nekoj nekretnini, putem pravnog posla steknu takvo jedno pravo, sadržaj zemljišne knjige se smatra tačnim, ukoliko ispravnost zemljišne knjige nije osporena putem upisa prigovora ili ukoliko je trećoj osobi poznata netačnost zemljišne knjige ili zbog grube nepažnje nije poznata. Shodno tome, čak i osobe koje su već stekle pravo vlasništva ex lege dosjelošću mogu to pravo izgubiti ako druga osoba, postupajući sa povjerenjem u zemljišnje knjige, svoje pravo upiše prije njih. Smatram da jedino primjena načela prior in tempore potior in iure nudi iole zadovoljavajući izlaz iz ovakve konkurencije stjecanja prava vlasništva temeljem zakona i pravnog posla. Dosjelost i ostala stvarna prava Osim prava vlasništva, naše pravo poznaje i ostala stvarna prava koja uključuju pravo građenja, založno pravo, zemljišni dug, pravo stvarne i osobne služnosti i stvarne terete. Od ostalih stvarnih prava, dosjelost je još kompatibilna jedino sa pravom stvarne služnosti. Još u rimskom pravu je postojala i osobita vrsta tužbe sa kojom je mogao ustati tužitelj radi utvrđivanja prava stvarne služnosti; takva tužba se svojevremeno zvala actio confessoria. Stvarna služnost je pravo vlasnika jedne nekretnine (povlasna nekretnina) da za potrebe te nekretnine vrši određene radnje na nekretnini drugog vlasnika (poslužna nekretnina) ili da zahtijeva od vlasnika poslužne nekretnine da se uzdržava od vršenja određenih radnji koje bi inače imao pravo vršiti na svojoj nekretnini (npr. služnost prolaska pješice ili kolima preko poslužne nekretnine). Može se ustanoviti na određeno vrijeme ili za određeno doba godine. Vrši se na način kojim se najmanje opterećuje poslužna nekretnina. Ako je za njeno vršenje potrebno korištenje nekog uređaja ili preduzimanje neke radnje, troškove održavanja tog uređaja i preduzimanja te radnje snosi vlasnik povlasne nekretnine. Ako uređaj ili radnja služi i interesima vlasnika poslužne nekretnine, troškove održavanja tog uređaja i troškove preduzimanja te radnje snose srazmjerno koristi koju imaju vlasnik povlasne i vlasnik poslužne nekretnine. Osnov za sticanje stvarne služnosti može biti pravni posao, odluka nadležnog organa i dosjelost. Stvarna služnost stječe se dosjelošću kada je vlasnik povlasne nekretnine faktički ostvarivao služnost za vrijeme od dvadeset godina, a vlasnik poslužne nekretnine se tome nije protivio. Ova služnost se ne može steći dosjelošću ako je vršena zloupotrebom povjerenja vlasnika ili posjednika poslužne nekretnine, silom, prevarom ili ako je služnost ustupljena do opoziva. Vlasnik povlasne nekretnine ima pravo deklarativnom tužbom zahtijevati da se u njegovu korist, a prema vlasniku poslužne nekretnine, utvrdi postojanje stvarne služnosti. U slučaju da treća osoba vlasnika povlasne nekretnine protivpravno ometa ili BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 71 [ PRAVNI SAVJETNIK ] spriječava u vršenju stvarne služnosti isti ima pravo tužbom zahtijevati da to ometanje prestane. Sa druge strane, vlasnik poslužne nekretnine ima pravo zahtijevati da prestane pravo stvarne služnosti kada ona postane nepotrebna za korištenje povlasne nekretnine (npr. vlasnik ima drugi, pogodniji pristup svom zemljištu), kao i kada prestane razlog zbog kojeg je bila zasnovana (npr. propast povlasne nekretnine). Na kraju, spomenimo i to da stvarna služnost prestaje ako se vlasnik poslužne nekretnine protivi njenom vršenju, a vlasnik povlasne nekretnine tri uzastopne godine nije vršio to svoje pravo, ako se služnost ne upražnjava za vrijeme potrebno za njeno stjecanje dosjelošću, u slučaju kada ista osoba postane vlasnik poslužne i povlasne nekretnine ili u slučaju propasti jedne od njih. Zaključak Dosjelost je institut koji je na ovim prostorima, čak i kada bismo govorili o relativno skorijem vremenskom periodu, trpio značajne promjene u svojoj primjeni i opsegu djelovanja. Naprimjer, svojevremeno se prema Zakonu o osnovnim svojinskopravnim odnosima u SFRJ („Službeni list SFRJ“, broj 6/80)4 stvarna prava uopšte nisu ni mogla sticati nad nekretninama koje su bile u društvenom vlasaništvu. Ovakva praksa je prekinuta donošenjem novog Zakona o vlasničkopravnim odnosima Federacije BiH, koji takvu izričitu zabranu nije sadržavao. Naravno, sve nepokretnosti u nekadašnjem društvenom vlasništvu su dosljedno prevedene u nepokretnosti koje su u državnom vlasništvu. Zatim ih se ista ta država pošto-poto nastojala otarasiti. Ali to je pitanje koje se tiče neke druge, a ne ove teme. Kako uopšte možemo okarakterisati dosjelost? Ona je ustvari proizvod jedne sveprisutne ideje koja se poprilično dugo i uporno nametala pravnoj nauci, kao neko oličenje zahtjeva pravednosti. Radi se o sui generis sankcionisanju nevršenja prava tokom određenog vremena jer se smatra da onaj ko duže vrijeme ne vrši svoje pravo implicitno pristaje na njegov eventualni gubitak. Istovremeno, smatra se da onaj ko ostvaruje sva relevantna ovlašenja iz tog prava na kraju zaslužuje i da postane njegov legitimni nositelj. Dosjelost je u suštini neka vrsta neugodnog naličja pravu vlasništva i njihov odnos možemo okarakterisati uglavnom kao 4 Zakon o osnovnim svojinskopravnim odnosima u SFRJ („Službeni list SFRJ“, broj 6/80). 72 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 antagonističan. Dok pravo vlasništva u osnovi teži tome da forma daje suštinu stvari, to je jedini razlog postojanju dosjelosti prednost koja se daje vršenju sadržaja prava u odnosu na pravni naslov. Vlasništvo teži da bude apsolutističko dok je dosjelost relativna. Međutim, nije tako teško prognozirati da će se ova njihova međusobna borba na kraju završiti na štetu dosjelosti. Bez sumnje, ovdje imamo slučaj Davida i Golijata koji u ovom slučaju zasigurno neće imati svoj čuveni biblijski epilog. Najbolji dokaz u prilog tome daje nam pomenuti Zakon o stvarnim pravima u FbiH, koji je stupio na snagu početkom septembra 2013. godine, a čija primjena nam tek predstoji, ali još nije u potpunosti aktuelna. Dosjelost stvarne služnosti je njime ostavljena manje-više u opsegu koji joj je davao Zakon o osnovnim vlasničkopravnim odnosima FbiH, uz samo jedan dodatan uvjet koji stipulira da ako se služnost može samo rijetko izvršavati, onaj ko tvrdi da je ona u korist njegove nekretnine kao povlasne osnovana dosjelošću mora dokazati da je u razdoblju od najmanje dvadeset godina bar tri puta nastupio slučaj izvršavanja takve služnosti te da je on ili njegov prednik svaki taj put izvršio njezin sadržaj. Pravo stvarne služnosti koje je na teret neke nekretnine osnovano na osnovu zakona (recimo, dosjelošću!), ali nije upisano u zemljišnu knjigu, ne može se, niti kad je utvrđeno odlukom suda, suprotstaviti pravu onoga koji je postupajući sa povjerenjem u zemljišne knjige u dobroj vjeri upisao svoje pravo na nekretnini dok još nije bilo upisano to pravo služnosti koje je osnovano na osnovu zakona. Dakle, imamo skoro identičan slučaj kao kod prethodno već pomenutog upisa prava vlasništva, što nam govori da zakonodavac dosjelost, čak i u uskom domenu stjecanja na osnovu zakona, smatra osobito slabim osnovom za stjecanje stvarnih prava uopšte, a tako i prava služnosti. Što se pak dosjelosti na pokretnim stvarima tiče i dalje se traži savjestan i zakonit posjed u trajanju od tri godine pod uvjetom da isti nije pribavljen silom, prijetnjom ili zloupotrebom povjerenja, dok je za samo savjesan posjed potrebno šest godina. Stjecanje prava vlasništva nad nekretninama dosjelošću uskoro više uopšte neće biti sankcionisano zakonom u Federaciji BiH. Prevagu je očigledno odnio kapitalizam i njemu imanentan neprikosnoven karakter prava vlasništva. [ PRAVNI SAVJETNIK ] KOMENTAR NACRTA ZAKONA O ZAŠTITI PRIJAVITELJA KORUPCIJE U FEDERACIJI BiH (II dio) mr. Fadil Šero [email protected] U prvom dijelu teksta autor se bavi pozitivnim efektima prijedloga antikorupcijskih zakona koji su u parlamentarnoj proceduri, u koje ulazi i prijedlog zakona o zaštiti prijavitelja. Analizira se njegova normativna strana s aspekta eventualnih pozitivnih i negativnih efekta u praksi. Naglašava se nedostatak posebnog ureda ili agencije koja bi se bavila zaštitom prijavitelja korupcije, kao i konkretne zaštite prije eventualnog sudskog postupka koju prijavitelji korupcije danas nemaju. Smatra se da predložena zakonska rješenja neće obezbijediti adekvatnu zaštitu prijavitelja osim što će eventualno zakon preventivno utjecati na sprječavanje štetnih mjera prema prijaviteljima zbog visokih novčanih kaznenih odredbi. Međutim, smatra da je bolje imati zakon o zaštiti prijavitelja koji se može kroz proces izmjena i dopuna poboljšavati u narednom periodu. Ključne riječi: nacrt zakona, korupcija, prijavitelji, ured, zaštićeno prijavljivanje, odmazda, štetne radnje i korektivne mjere. UVOD U prvom dijelu komentara Nacrta1 zakona o zaštiti prijavitelja korupcije u FBiH bavili smo se općim kontekstom u kojem se donosi poseban zakon za zaštitu prijavitelja korupcije i razumijevanjem „osnovnih pojmova“, izraza,2 1 U međuvremenu je Zastupnički dom Parlamenta FBiH, na svojoj 22. sjednici, usvojio Nacrt zakona o zaštiti prijavitelja korupcije. 2 U članu 2. stav (1) pod a), gdje se govori o „zaštićenom prijavljivanju“, upotrebljava se termin „odavanje“ koji nam se čini, s aspekta ovog zakona, neadekvatnim, neprimjerenim prijavitelju korupcije ili prevare. Ovo je termin koji bi bio primjereniji nekom drugom kontekstu, a ne o prevenciji korupcije i borbi protiv korupcije. Međutim, ima se dojam da taj termin korespondira sa duhom nacrta cijelog zakona. U istom članu u stavu (1), koji govori o vremenu radnje korupcije, kaže se „da je izvršen, da je u toku ili će se izvršiti akt korupcije“ čime se ponavlja sličan konceptualni pristup. Da bi se primijenio ovaj stav zakona moralo bi se detaljnije razraditi sam postupak za primjenu ovog instituta jer se odnosi i/ili se može odnositi na onog koji učestvuje u aktu korupcije („ili će se izvršiti akt korupcije“), što za tužiteljstvo i sud može biti problematično. Problematično bpogotovu s aspekta primjene postojećih zakona koji ne predviđaju oslobađanje od podizanja optužnice i protiv onih koji su prijavili svoje učešće u aktu korupcije. Ovo je prejudiciranje nekih budućih radnji, koje bi se BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 73 [ PRAVNI SAVJETNIK ] koji se koriste u zakonu. Drugi dio teksta bit će posvećen pojedinim odredbama (članovima) zakona i izgradnji institucija za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije. Postoji više razloga za komentiranje teksta ovog zakona koji je tek u formi nacrta. Prvo, zaštita prijavitelja (uzbunjivača / zviždača) korupcije je, za naš pravni sistem, relativna novina i nepoznanica, do sada je vrlo malo ili gotovo nimalo bilo riječ o ovoj pravno složenoj problematici, kako u stručnoj tako i u općoj javnosti. Drugo, bez obzira na eventualne izmjene koje će tekst pretrpjeti do njegovog konačnog usvajanja, nacrt zakona podrazumijeva velike obaveze onih na koje se zakon odnosi,3 a odnosi se na sve privredne subjekte, javne ustanove, javna preduzeće, organizacije i institucije koje imaju najmanje pet stalno zaposlenih osoba.4 Treće, zakon podrazumijeva određene novčane sankcije, kako za poduzimanje „štetnih mjera“ protiv prijavitelja korupcije do nepoduzimanja aktivnosti na implementaciji zakona i njihovoj zaštiti, koje su svi pravni subjekti dužni provesti, a kreću se i do 150.000 KM za pravne osobe5 i do 20.000 KM za odgovorne osobe, do niza drugih kaznenih odredbi.6 U tekstu Korupcija u BiH - Analizi stanja, u poglavlju 3. Provođenje antikorupcijskih mogle dogoditi, a prijavitelj može biti neka vrsta saradnika policije ili tužiteljstva u aktu korupcije. U SAD prijavitelj korupcije ili prevare može biti i onaj koji najdirektnije učestvuje u njoj i da zbog prijave bude oslobođen optužbe. Samo onaj koji je nadirektniji organizator ne može biti oslobođen optužbe u slučaju prijave. Drugim riječima, ne možete samoga sebe prijaviti i biti oslobođeni od optužbe. 3 „Sve pravne osobe u privatnom i javnom sektoru u Federaciji Bosne i Hercegovine na koje se odnosi Zakon dužne su u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona uskladiti svoje interne propise sa odredbama ovog zakona u cilju osiguranja prava na zaštićeno prijavljivanje korupcije svojih zaposlenika.“ /član 15. stav (1)/ 4 „Subjekti iz stava (1) ovog člana koji imaju najmanje pet stalnih zaposlenika dužni su, u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, imenovati osobu koja će raditi na zaštiti prijavitelja u smislu pružanja potrebnih savjeta i pomoći prilikom prijavljivanja. Uslovi za obavljanje ovih poslova, te potrebne stručne kvalifikacije osoba koje će raditi na zaštiti prijavitelja će biti propisani posebnim uputstvom koje donosi federalni ministar pravde u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.“ /član 15. stav (2)/ 5 Član 16. stav (1) 6 Član 16. stav (2). 74 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 reformi u BiH, konstatuje se sljedeće: „Antikorupcijske reforme u BiH provode se veoma sporo i pretežno su rezultat uslovljavanja i pritisaka od strane međunarodne zajednice. U proteklih nekoliko godina,7 antikorupcijsko zakonodavstvo u BiH je poboljšano donošenjem pojedinih ključnih zakona, međutim činjenica da su ti zakoni donošeni pod pritiskom izvana, kao rezultat uslovljavanja od strane različitih međunarodnih aktera, a prvenstveno EU, u potpunosti je obesmislila njihovo postojanje u fazi implementacije. Upravo iz tih razloga, uprkos izvjesnim pomacima u okviru ukupnih antikorupcijskih aktivnosti u zemlji u smislu donošenja važnih antikorupcijskoh dokumenata, te prilično značajnih izmjena i dopuna zakonodavstva, glavni izazov u BiH predstavlja neefikasnost i manjak institucionalnih kapaciteta za provođenje zakona.“ Ovaj pasus predstavlja važnu konstataciju u odnosu na sadašnje aktivnosti koje vodi Ministarstvo pravde FBiH na planu pripreme i puštanja u parlamentarnu proceduru antikorupcijskih zakona u FBiH. Riječ je o setu prijedloga antikorupcijskih zakona koji su pripremljeni i upućeni u parlamentarnu proceduru, od kojih je jedan i Nacrt zakona o zaštiti prijavitelja. Ovdje ne možemo reći da su ti prijedlozi nastali kao produkt pritisaka od strane međunarodne zajednice već je riječ o domaćim inicijativama u donošenju antikorupcijskih zakona. Moglo bi se čak reći da je na djelu obrnut procesm posebno kada je riječ o Nacrtu zakona o zaštiti prijavitelja. Evropsko zakonodavstvo u ovoj oblasti uopće nije razvijeno i ne možemo govoriti o evropskoj pravnoj tradiciji, osim u Velikoj Britaniji. Čak su i vanjski eksperti, angažovani na antikorupcijskim projektima koji su finansirani sredstvima Evropske unije, izričito protiv donošenja posebnih zakona za zaštitu prijavitelja korupcije. Iz navedenih razloga želimo istaći ovu značaju činjenicu bez obzira na sam sadržaj prijedloga zakona. O svakom prijedlogu zakona možemo govoriti kritički, ali ćemo tek nakon njegovog usvanja i provedbe u praksi moći potvrditi opravdanost kritike ili je demantovati. Međutim, treba na početku skrenuti pažnju čitateljima da je ovo jedna nova pravna problematika koja se želi ugraditi i institucionalizirati u pravni poredak BiH i FBiH i da će to, kako s obzirom na problem koji se želi riješiti njegovim donošenjem, tako isto i s obzirom na njegovo institucionaliziranje u pravni poredak naše zemlje, biti sa neizvjesnim ishodom. Neizvjestan i spor, ali značajan korak u pravcu izgradnje jednog novog sistema pravnih vrijednosti koje će 7 Bez obzira na vrijeme koje je ovdje „imenovano“, ova konstatacija nam se čini prilično tačnom. [ PRAVNI SAVJETNIK ] obezbijediti institucionaliziranje sistema odgovornosti nadređenih i zaposlenika u različitim društvenim sektorima, ali i onih koji će biti zaduženi za njihovo čuvanje. Efekti ovih zakona moći će se mjeriti tek za pet do sedam godina, kada se očekuje njihova stvarna razrada i primjena u praksi. To jeste spor proces, ali u ovim oblastima rezultati ne stižu brzo i preko noći. Ova dva članka, objavljena u Pravnom savjetniku, naš su doprinos javnoj debati o prijedlogu zakona o zaštiti prijavitelja korupcije. Imajući u vidu ključne probleme koje želimo rješavati ovim zakonom (korupcija i prevare), nedostatak pravne tradicije u ovoj oblasti zahtijeva od predlagatelja ozbiljan pristup onim pitanjima koja zakon prevashodno tretira i obuhvata. To uopće ne znači da se sa donošenjem zakonom trebalo sačekati ili se posebno pripremiti, naprotiv. Poseban zakon o zaštiti prijavitelja korupcije trebalo je pripremiti i usvojiti davno prije s obzirom na postojanje općeraširenog mišljenja o visokom nivou korupcije u svim „društvenim porama“, kako se to voli reći. Takođe, o zakonu možemo i hoćemo govoriti kritički, s aspekta ciljeva koji se žele postići u njegovoj provedbi, ali nam je zakon, bez obzira na sve njegove eventualne manjkavosti, neophodan i veoma važan u prevenciji i suzbijanju korupcije i drugih nelegalnih društvenih pojava, od nesavjesnog poslovanja do zaštite okoliša. Vrijeme u kojem se nalazimo i problemi sa kojim se suočavamo potvrđuje nam Aristotelovu maksimu „bolje ikakav nego nikakav zakon“. I loš zakon je bolji od nikakvog zakona. Međutim, to uopće BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 75 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ...nedostatak pravne tradicije u ovoj oblasti zahtijeva od predlagatelja ozbiljan pristup onim pitanjima koja zakon prevashodno tretira i obuhvata. To uopće ne znači da se sa donošenjem zakonom trebalo sačekati ili se posebno pripremiti, naprotiv. Poseban zakon o zaštiti prijavitelja korupcije trebalo je pripremiti i usvojiti davno prije s obzirom na postojanje općeraširenog mišljenja o visokom nivou korupcije u svim „društvenim porama“, kako se to voli reći. nije opravdanje za predlaganje nekih rješenja koja mogu dovesti u pitanje svrhu donošenja posebnog zakona. To nikako ne znači da se neki prijedlozi ili nedorečenosti zakona neće promijeniti do njegovog konačnog usvajanja. Iz tih razloga predlagač zakona treba razdvojiti kritičke opservacije koje dolaze sa strane od namjere predlagača da se donese ovaj zakon. I ovdje treba da važi pravilo koje se odnosi na prijavitelje kada je riječ o prijavi djela korupcije: veoma je važno da se prijava vrši u dobroj vjeri (namjeri) pa i tada ako se na kraju ispostavi da prijava nije osnovana. Iz svega ovoga se može zaključiti da je namjera zakonodavca sljedeće: ■■ izgradnja zakonodavnog okvira u cilju zaštite osoba koje u dobroj vjeri prijavljuju 76 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] korupciju, ■■ podizanje javne svijesti i odgovornosti države i njenih tijela za borbu protiv korupcije i prevara, kao i njen interes za naknadu štete koja je počinjena nezakonitim radnjama, ■■ institucionaliziranje i razvoj odgovarajuće upravne i druge prakse kako bi se unaprijed izbjegla viktimizacija prijavitelja korupcije, ■■ podizanje javne svijesti o odgovornosti države i njenih tijela u prevenciji korupcije i borbe protiv korupcije. Obuhvatnost zakona Obuhvat zakona je pitanje političkog izbora i on može da se ograniči samo na korupciju. Međutim, prijedlog zakona obuhvata sve vrste nezakonitih radnji i njihovo prijavljivanje. U Rezoluciji Vijeća Evrope se sugerira da se zakon treba odnositi „na sva upozorenja data bona fide o različitim vrstama nezakonitog postupanja, uključujući i sva ozbiljna kršenja ljudskih prava koja ugrožavaju ili utiču na život, zdravlje, slobodu ili bilo koji drugi legitiman interes pojedinaca kao zaposlenih ili korisnika usluga organa javne vlasti, ili poreskih obveznika, odnosno kao akcionara, radnika ili klijenata privatnih kompanija.“8 Konkretno, u prijedlogu zakona se kaže da se on odnosi na svaki „oblik ponašanja kojim se namjerno ili nenamjerno nanosi šteta javnom interesu u Federaciji Bosne i Hercegovine, uključujući naročito ponašanja kojima se vrijeđa ili ugrožava sigurnost i zdravlje jedne ili više osoba ili ugrožava okoliš“.9 Svaki oblik ponašanja ili radnje koji se smatraju štetnim po javni interes obuhvaćen je ovim zakonom što znači da se za njega može reći da je široke obuhvatnosti. Obično je praksa da se zakonom ne obuhvataju radnje koje nisu krivične i radnje koje se odnose na „lični ugovor pojedinca“. Međutim, velika obuhvatnost zakona zahtijeva specificiranje određenih pravnih instituta jer se svi slučajevi na koje se odnosi ne mogu uopštavati do razine istovjetnosti. Neovisni ured za prijavu korupcije i prevare Dva su ključna pravna instituta za efikasnu zaštitu prijavitelja korupcije: a) posebna, neovisna, državna (vladina) institucija za prijavu korupcije, i b) institucije države (vlade) moraju „stajati“ iza prijavitelja korupcije, moraju mu obezbijediti zaštitu bez sudskog postupka. Sve ostalo je procedura, pravni postupak koji obezbjeđuje funkcioniranje prijavljivanja i zaštite prijavitelja. Svrha zakona je zaštita osoba koje prijave korupciju, a ne suzbijanje korupcije, razotkrivanje korupcije, itd. Prevencija korupcije i borba protiv korupcije se ovim zakonom postiže posredno. Zakon utječe, omogućava proces smanjenja, suzbijanja, korupcije, itd. Iz tih razloga svaki zakon koji reguliše ovu oblast treba da omogući10 zaposlenim radnicima, kosultantima, dobavljačima, itd., da imaju pravo, u javnom 8 Rezolucija 1729 (2010), Zaštita uzbunjivača, stav 6.1.1. 9 Član 2. stav (1) pod f). 10 U Prijedlogu zakona o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u institucijama Bosne i Hercegovine, u članu 5. stav 1, kaže se: „Svako lice zaposleno u institucijama Bosne i Hercegovine iz člana 1. ovog zakona dužno je podnijeti prijavu...“ Ovaj stav se može smatrati upitim s obzirom na „slobodu izbora“ ili „slobodu izražavanja“, zaposlenicima možete dati pravo, ali je na njima pravo izbora, a ne obaveze. I do sada smo u mnogim zakonima imali sličan stav, posebno u zakonima u državoj službi (zakoni o državnim službenicima i namještenicima), ali to nije dovelo do prijavljivanja. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 77 [ PRAVNI SAVJETNIK ] interesu, da otkriju i prijave kršenje prava koje vodi korupciji ili prevari. Zakon mora imati razumnu definiciju zaštite otkrivanja za one koji prijave kršenje prava,11 korupciju ili prevaru, koji će se jednako odnositi na javni i privatni sektor.12 Pored postojanja prava na prijavu da otkriju prevaru, zakon mora obezbijediti mjesto gdje će zaposleni radnik, prijavitelj, otići i prijaviti prevaru. To ne mogu biti policija, tužilaštvo ili sud već neovisni javni ured. Mora postojati sigurna zona jer je ona bitna kako za zaštitu prijavitelja tako isto i za borbu protiv prevare i korupcije. Dakle, zakon mora da obezbijedi siguran kanal komunikacije i zaštite.13 11 U članu 2. stav a) glasi: „zaštićeno prijavljivanje je odavanje, prijavljivanje ili, izuzetno, javno objavljivanje ili na drugi način činjenje javno dostupnim informacija koje na osnovu razumnog uvjerenja prijavitelja ukazuju: 1. da je izvršen, da je u toku ili će se izvršiti akt korupcije; 2. na aktivnosti koje se poduzimaju u cilju prikrivanja bilo koje gore opisane stvari.“ U Prijedlogu zakona o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u institucijama Bosne i Hercegovine nešto šire se definiše termin „zaštićeno prijavljivanje“. U članu 2. stav c) se kaže: c) „zaštićeno prijavljivanje je: 1) prijavljivanje informacija nadležnom autoritetu za koje zaposleni razumno vjeruje da predstavljaju korupciju u smislu tačke a) ovog člana; 2) prijavljivanje krivičnog djela korupcije protiv odgovornog lica u instituciji u kojoj je uzbunjivač zaposlen; 3) podnošenje tužbe, žalbe ili prigovora u vezi sa korupcijom protiv odgovornog lica u instituciji u kojoj je uzbunjivač zaposlen; 4) svjedočenje na sudu ili pred organom uprave u postupku protiv odgovornog lica u instituciji u kojoj je uzbunjivač zaposlen; 5) sarađivanje u postupku koji vode istražni organi.“ Šta je to „siguran kanal“, „sigurna zona“ da bi prijavljivanje imalo smisla, da bi zakon ispunio svoju svrhu? Iskustvo nam pokazuje da je neophodno postajanje jednog mjesta, jedne institucije, za prijavu korupcije i prevara. Zakoni na nivou BiH i FBiH ne podrazumijevaju postojanje jednog sigurnog kanala komunikacije za prijavu korupcije. Zakonodavac na nivou BiH predvidio je „interno“ i „eksterno“ prijavljivanje. Šta nam govori praksa u zemljama sa dugom tradicijom primjene ovakvih ili sličnih zakonskih rješenja? Interno prijavljivanje se vrši u okviru institucije u kojoj prijavitelj radi, u kojoj je zaposlenik, ili organu koji vrši kontrolu rada te institucije, itd. Eksterno prijavljivanje je dozvoljeno ako zakažu interni kanali prijavljivanja, a prijavljivač snosi određene konsekvence ili trpi „štetne mjere“ koje su poduzete protiv njega, ili se ne poduzimaju nikakve akcije prema počiniteljima korupcije. U zakonu na nivou BiH eksterne institucije su „organ nadležan za provođenje krivične istrage“, „Institucija ombudsmena za ljudska prava BiH”, „Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije“ i, na kraju, javnost, ako sve ove institucije zakažu. I jedan i drugi zakon na sličan način su riješili (interno i eksterno prijavljivanje) pitanje institucija kojima se prijavitelj može obratiti da prijavi korupciju ili prevaru. Da bi zakon bio efikasan, da bi ispunio svoju zadaću, mora postojati jedno mjesto, jedan ured, jedna institucija kod koje se vrši zaštićeno prijavljivanje. Bez te institucije nema adekvatne, očekivane zaštite prijavitelja korupcije. Sve pobrojane institucije u nacrtu zakona FBiH i navedene institucije za interno prijavljivanje u prijedlogu zakona na nivou BiH neće biti adekvatne, neće biti sposobne za obavljanje zahtjeva za „zaštitu prijavitelja“. Nije im to svrha postojanja, osnovane su iz drugih 12 Prijavljivanje se odnosi „na izabrane i imenovane zvaničnike i zaposlenike u zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti na svim nivoima Federacije Bosne i Hercegovine, zaposlenike u poslovnim subjektima bez obzira na vlasničku strukturu, javnim ustanovama, udruženjima i fondacijama, te javnim korporacijama.“ Član 1. stav (2). • • 13 U članu 4. (Subjekti prijavljivanja) se kaže sljedeće: (1) Subjekti kojima se u smislu ovog zakona može izvršiti zaštićeno prijavljivanje su: • nadređena ili druga osoba u pravnoj osobi u kojoj je prijavitelj zaposlen, a koja je zadužena za nadzor nad zakonitošću rada u toj pravnoj osobi; • 78 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 • • • • osoba ili organ upravljanja ili rukovođenja; osoba ili organ koji vrši poslove inspekcijskog nadzora ili revizije u Federaciji Bosne i Hercegovine; organ nadležan za sprovođenje krivične istrage i gonjenja počinilaca krivičnih djela; članovi zaposleničkih vijeća ili sindikalni povjerioci; Institucija ombudsmena / ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine; Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije; druga osoba ili organ nadležni za provođenje ustava, zakona i drugih propisa općina, gradova, kantona / županija i Federacije Bosne i Hercegovine.“ [ PRAVNI SAVJETNIK ] razloga, njihova je zadaća u ispunjavanju drugih svrha, a ne „zaštita prijavitelja“. Naravno, njima se u zakonu mogu dodijeliti takve uloge, ali im se, u isto vrijeme, moraju dodijeliti i ovlasti da bi tu ulogu mogle obavljati efikasno. Prijedlozi zakonodavca idu u cilju stvaranja i angažiranja „široke fronte“ u borbi protiv korupcije, sva „javna i privatna pravna lica“ koja imaju pet i više stalnih zaposlenika moraju imenovati osobu koja će „raditi na zaštiti prijavitelja u smislu pružanja potrebnih savjeta i pomoći prilikom prijavljivanja“.14 „Subjekti iz stava (1)15 ovog člana dužni su uspostaviti efikasan sistem prijavljivanja korupcije, što naročito uključuje uspostavu jednog ili više komunikacijskih kanala za prijavu korupcije, poput zapečaćenih sandučića za poštu, posebnih telefonskih linija, određene i javno oglašene e-mail adrese i sl., te utvrđivanje disciplinske odgovornosti za poduzimanje štetnih mjera prema prijaviteljima.“16 Šta uopće znači „efikasan sistem“ kao što su pobrojani komunikacijskih kanali koji postoje i danas u mnogim firmama i institucijama kada zakon još nije ni stupio na snagu pa imamo tako visok nivo korupcije? Odnosno, oni ne daju rezultate, a stvaruju privid da institucije nešto rade na planu prevencije korupcije i borbe protiv korupcije. Zakonodavac mora shvatiti da korupcija nije samo kada, npr. ljekaru dajete 500 KM da vas „pripazi“ kod operacionog zahvata ili policajcu da izbjegnete saobraćajnu kaznu, korupcija je mnogo šira i mnogo „opasnija stvar“ od prijave „nadređenoj ili drugoj osobi u pravnoj osobi“. Sitna podmićivanja i sitne prevare samo su „dio sistema“ mnogo šire i rasprostranjenije korupcije tamo gdje se donose ključe odluke o investicijama, izgradnji, prikrivanju poreskih obaveza, itd. Korupcija nije „sitna prevara“, tj. može biti i to, ali nije samo to. Predloženi pravni instituti u suštini, u oba prijedloga zakona, upravo tako tretiraju korupciju i prevare. Ne bez razloga mnogi prijavitelji trpe različte oblike pritisaka pa i prijetnji smrću. Upravo iz tih razloga UN-ova Konvencija protiv korupcije zahtijeva od svake zemalje članice 14 Član 15. stav (2), Isto 15 „Sve pravne osobe u javnom i privatnom sektoru...“ 16 Član 15. stav (3), Isto BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 79 [ PRAVNI SAVJETNIK ] da donese „odgovarajuće zaštitne mjere“ koje na kraju uključuju i premještanje osobe na drugo mjesto, ne otkrivajući mjesto njegovog prebivališta. Imajući u vidu iskustva u primjeni istog ili sličnog zakonodavstva u zemljama gdje su ovi pravni instituti decenijama prisutni u praksi (anglosaksonska pravna tradicija) može se reći da je najveći nedostatak ovog prijedloga zakona u izostanku jednog mjesta, ureda, agencije za prijavu korupcije ili prevare. U isto vrijeme, ovoj posebnoj instituciji (uredu, agenciji) bi trebalo dodijeliti u nadležnost proces zaštite prijavitelja, pravo izricanja privremene mjere (do konačne presude suda, ako su protiv prijavitelja poduzete “štetne mjere“). Možda bi takvu ulogu mogla obavljati i Agencija za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije, ali bi joj trebalo dodijeliti takve nadležnosti. Posebno, imajući u vidu činjenicu da je ovo agencija na državnom nivou i da je neovisna u svom radu od vlade i parlamenta. Na kraju ovog poglavlja postavlja se pitanje šta sa sadržajem prijave, korupcijom na koju prijavitelj ukazuje, prijavljuje i radi čega može trpjeti štetne posljedice, kako on sam tako i njegova porodica? Ovo je važno pitanje kako za sam društveni kontekst tako isto i za samog prijavitelja korupcije i to iz dva razloga. Prvi, da je njegova prijava istinita i da radi toga neće trpjeti eventualne posljedice za klevetu prema drugom licu i, drugi, za njegov status u slučaju da se prijava ne pokaže istinitom. Ukoliko su institucije koje su zadužene za procesuiranje krivičnih djela iz oblasti korupcije i prevare efikasne tada će i status prijavitelja korupcije biti adekvatan. U obrnutom slučaju, prijavitelj će imati ozbiljnih problema. Općepoznata je stvar da je u BiH strah od posljedica tek drugi razlog zbog koga ljudi ne govore o korupciji jer je najvažniji razlog uvjerenje ljudi da niko ništa neće poduzeti. Iako smo u početku ovog rada istakli da se ovim zakonom pokušava obezbijediti potpuna ili adekvatna zaštita prijavitelja korupcije, a ne borba protiv korupcije, veoma je važno da se zakon ne bavi samo promjenama čiji je cilj zaštita uzbunjivača, nego i ulogom organa javne vlasti u ispravljanju suštinskih problema koje prijavitelji otvaraju. Iz tih razloga je veoma važna institucija „posebnog ureda“ za zaštitu uzbunjivača. On bi imao pravo pokrenuti postupak provjere prijavljenih navoda prijavitelja o djelu korupcije i voditi postupak dok ga ne preuzmu druge zakonom predviđene institucije (tužiteljstvo i sudovi). U SAD je to ured specijalnog tužitelja. Dakle, neophodnost postajanja 80 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 jednog mjesta, ureda, agencije i sl. za prijavljivanje korupcije važna je iz oba razloga: zaštite prijavitelja i pokretanja postupka protiv počinitelja korupcije ili prevare. Ured bi vratio povjerenje prijavitelja i građana u institucije države i tada bi se moglo reći da su se institucije države ozbiljno suočile sa problemom korupcije i odlučile rješavati taj problem. Zato trenutni tekst ovog zakona ne garantuje da će svrha njegovog donošenja biti ispunjena. Međutim, ne treba izgubiti iz vida činjenicu da je ovo vrlo složena pravna problematika koja podrazumijeva intervenciju u drugim zakonima, za šta predlagač zakona nema realne snage (političke volje) da to učini u ovom trenutku. Iz tih razloga je za očekivati da ubrzo nakon njegovog usvajanje dođe do njegovih izmjena i dopuna koje će ga učiniti efikasnijim. Postupak prijavljivanja Svi postupci prijave korupcije i drugih djela obuhvaćenih zakonom u zakonu moraju biti propisani i djelotvorni, a ukoliko nisu djelotvorni prijavitelj, po zakonu, stiče pravo da informacije sa kojima raspolaže objavi u javnosti, odnosno učini ih dostupnim javnosti. U takvim slučajevima Evropski sud za ljudska prava snažno brani pravo novinara da ne imenuju svoje izvore informacija. Iz tih razloga ovaj zakon će imati, gledajući unutrašnju efikasnost javnog, ali i privatnog sektora, neizvjesne posljedice sa širokim spektrom slučajeva. Važno je da se zakonom detaljno razrade kanali komunikacije i objelodanjivanja informacija o korupciji i prevarama. Iskustva pokazuju da se postižu najefikasniji rezultati u slučajevima kada se prijavljivanje drži, što je duže moguće, u tajnosti dok se sve dobijene informacije ne provjere. Jednako kada je riječ o prijavitelju tako i o slučaju koji prijavljuje. To je važno i jednako se odnosi i na onog koji prijavljuje i na prijavljenog. Na taj način se izbjegava mogućnost da se u javnosti objelodane informacije dok se ne pokaže da su tačne ili lažne. Dakle, sve „zainteresirane strane“ imaju razloga da se takvi sučajevi održe u tajnosti što je duže moguće. Zakon treba da obuhvati i interno i eksterno prijavljivanje. U slučaju Guje, Evropski sud za ljudska prava je zaključio: „Osoba prvo treba da otkrije informacije pretpostavljenom ili drugom nadležnom organu. Samo u slučajevima kada je ovo zaista neizvodljivo, informacija se može otkriti javnosti kao posljednjem pribježištu.“ Ne bez razloga se kaže da je najprihvatljiviji postepeni pristup: prvo interno pa tek ako je taj kanal prijavljivanja neefikasan onda javnosti (medijima ili nevladinim organizacijama). [ PRAVNI SAVJETNIK ] Ovaj način pristupa stavio bi do znanja da je neophodno izgraditi efikasan kanal internog prijavljivanja jer u suprotnom informacije idu u javnost. Rezolucija o zaštiti prijavitelja Vijeća Evrope preporučuje da se identitet prijavitelja otkriva samo uz njegovu saglasnost. Teško je pitanje u kojim slučajevima se identitet prijavitelja može otkriti bez njegovog pristanka. Prijedlog zakona predviđa da to bude u slučaju navedenom u članu 8. stav (3): „Odredbam ovog člana ne dira se u obaveze koje za prijavitelje kao svjedoke mogu u pogledu utvrđivanja identiteta proisteći iz Zakona o prekršajima, Zakona o upravnom postupku i Zakona o krivičnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine.“ Dakle, sud može naložiti skidanje anonimnosti ukoliko to smatra cjelishodnim. Međutim, iz ovih, ali i drugih razloga, postavlja se suštinsko pitanje za prijavitelja: zašto bi on uopće imao interesa da vrši prijavu korupcije ili nekog drugog oblika nesavjesnog poslovanja? Posebno imajući u vidu činjenicu da prijedlog zakona nudi ista rješenja koja su i sada u praksi, a koja ne daju nikakve rezultate u prevenciji korupcije i borbi protiv korupcije. U članu 9. stav (1) se kaže: „Svaka osoba koja izvrši zaštićeno prijavljivanje ili poduzima radnje u svrhu zaštićenog prijavljivanja, a smatra da je izložena nekoj od štetnih mjera navedenih u članu 2. ovog zakona, može tražiti zaštitu svojih prava putem postojećih sudskih i upravnih postupaka.“ Stavovi (2), (3) i (4) istog člana pokazuju koliko se država povlači iz obaveze da stane u zaštitu prijavitelja. Ona mu jednostavno poručuje da ima sud nadležan za eventualne „štetne mjere“, što imamo sve riješeno radnim zakonodavstvom na nivou entiteta. Čak su ova rješenja bolja u Zakonu o radu nego što su predložena u zakonu o zaštiti prijavitelja. Posebno kada je riječ o rokovima. Zaposlenik, po Zakonu o radu, ukoliko smatra da mu je učinjena neka šteta ima pravo u roku od godinu dana pokrenuti sudski postupak. Prijaviteljima je ostavljeno samo šest mjeseci.17 Prema tome, bolje je ne tražiti svoja prava putem suda kao prijavitelj već kao obični zaposlenik. Zaštićeno prijavljivanje U poglavlju II Obim zaštite prijavitelja zakon govori o Pravu prijavljivanja bez straha od štetnih mjera (član 3), Subjektima prijavljivanja (član 4), Posebnom obliku 17 Član 9. stav (3) glasi: „Prijavitelj ili osoba koja se smatra prijaviteljem može pokrenuti postupak zaštite svojih prava u roku od šest mjeseci od dana saznanja da je prema njemu poduzeta jedna ili više štetnih mjera.“ zaštićenog prijavljivanja (član 5), Uvredama, klevetama i lažnom prijavljivanju (član 6), Odnosu prijavitelja s obavezom čuvanja poslovne tajne (član 7) i Anonimnosti i zaštiti povjerljivosti (član 8). U prethodnom poglavlju smo dosta prostora posvetili subjektima prijavljivanja i ovdje to nećemo dalje ponavljati. Međutim, šta je to „poseban oblik zaštićenog prijavljivanja“?18 Zadržat ćemo se na dva člana zakona, članu 5. (Poseban oblik zaštićenog prijavljivanja) i članu 7. (Odnos prijavitelja sa obavezom čuvanja poslovne tajne) jer nam se čine vrlo interesantnim, a član 7. prijedloga zakona čak i upitnim. Predlagač zakona u članu 5. razrađuje „izraz“, termin „zaštićeno prijavljivanje“ kao „poseban oblik“ mada u zakonu ne postoji pojedinačan ili „osnovni oblik“ zaštićenog prijavljivanja. Ovdje želimo skrenuti pažnju na slučajeve koji se mogu zloupotrebljavati primjenom ova dva člana zakona. Prvi član (član 5.) omogućava širok obim prijavljivanja ako se „to čini na osnovu razumnog uvjerenja“ i „opravdano sumnja“. Dok u članu 7. u stavu (3) predlagač kaže: „Ukoliko se radi o posebnom obliku zaštićenog prijavljivanja iz člana 5. ovog zakona prijavitelj će biti odgovoran za odavanje službene, profesionalne ili poslovne tajne u skladu sa općim propisima koji uređuju zaštitu povjerljivih informacija.“ U članu 7. stav (1) predlagač se ograđuje od mogućih posljedica koje bi prijavitelj eventualno mogao imati: „Protiv prijavitelja koji je izvršio zaštićeno prijavljivanje subjektima iz člana 4. ovog zakona se ne 18 Član 5. glasi: „(1) Zaštićenim prijavljivanjem se smatra i objavljivanje putem sredstava javnog informisanja ili na drugi način činjenje dostupnim informacija koje ukazuju na korupciju. (2) O zaštićenom prijavljivanju u smislu ovog člana će se raditi ako prijavitelj: • to čini na osnovu razumnog uvjerenja; • opravdane sumnje: a) da će biti izložen štetnim mjerama od određene osobe, ili, b) da, ukoliko izvrši prijavljivanje subjektima iz člana 4. ovog zakona, neće biti poduzete adekvatne reakcije, ili da će dokazi i informacije biti prikriveni ili uništeni, ili, c) ako je u osnovi ista informacija prijavljena subjektima iz člana 4. ovog zakona, a prema saznanjima prijavitelja, u razumnom roku nije poduzeta adekvatna reakcija. (3) Prije nego izvrši prijavljivanje iz ovog člana, prijavitelj je dužan da razmotri štetu koja eventualno može nastati njegovim prijavljivanjem, a naročito da li javni interes za prijavljivanjem nadmašuje istu.“ BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 81 [ PRAVNI SAVJETNIK ] može pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti, niti se može oglasiti krivim i kazniti za povredu discipline, prekršaja ili krivično djelo za odavanje poslovne tajne Federacije Bosne i Hercegovin, službene, profesionalne ili poslovne tajne.“ Međutim, iako se u članu 5. stav (1) zaštićenim prijavljivanjem smatra i objavljivanje putem sredstava javnog informisanja ili na drugi način činjenje javno dostupnim informacije koje ukazuju na korupciju, od prijavitelja se zahtijeva u istom članu, stav (3), da: „prije nego što izvrši zaštićeno prijavljivanje iz ovog člana, prijavitelj je dužan razmotriti štetu koja eventualno može nastati njegovim prijavljivanjem, a naročito da li javni interes za prijavljivanjem nadmašuje istu.“ Ukoliko ova dva člana prijedloga zakona stavimo u kontekst presuda Evropskog suda za ljudska prava za slične slučajeve koje su imali prijavitelji u drugim zemljama tada je moguće govoriti o njihovoj neusaglašenosti, koja može dovesti do različitih postupanja sudova. Previše se tereta prebacuje na sudove da cijene da li je ili nije nešto „odavanje službene ili poslovne tajne“ i da li šteta koja eventualno može nastati „nadmašuje“ interes javnosti za prijavom. U sličnim slučajevima Evropski sud za ljudska prava presudio je u korist prijavitelja (slučaj Guja protiv Moldavije), gdje se kaže: „Interes koji javnost može imati u vezi s određenom informacijom nekada može da bude toliko snažan da prevazilazi zakonski nametnutu obavezu tajnosti.“ Sa druge strane, ovi članovi stavljaju prevelik teret odlučivanja na pleća prijavitelja. Ako prijavljivanje korupcije ili nekog drugog djela prevare ili nasavjesnog poslovanja nastaje iz „razumnog uvjerenja“ i „opravdane sumnje“ prijavitelja zašto bi predlagač zakona očekivao da će prijavitelj drugačije zaključivati kada je riječ o „razmatranju štete koja eventualno može nastati njegovim prijavljivanjem“. Svi razlozi koji ukazuju na potrebu za donošenjem posebnog zakona suštinski se „lome“ oko ove pozicije. Prijavitelji korupcije, dakle zaposlenici u firmama, javnim institucijama ili bilo gdje nikada nisu mogli adekvatno procijeniti da li će njihov postupak izazvati „štetu“ koju će sam imati prijavom koruptivnih djela. Očekivati od prijavitelja da dodatno cijeni da li bi njegova prijava mogla narušiti javni interes kada ne može da napravi adekvatnu procjenu „vlastite štete“ je previše tereta za njega. Kritičke opservacije predloženih rješenja koja se odnose na procesni dio prava su manje ili više tehničke prirode i daju se usklađivati kroz izmjene i dopune zakona, ovog ili drugih, koji su u međusobnoj koliziji. Međutim, ovdje je riječ o duhu zakona, o pristupu države u prijedlozima pojedinih rješenja koja prijavitelje „puštaju niz vodu“ umjesto da stane iza njih. Ovaj problem se ne može rješiti članom 3. istog zakona. Nije dobro mijenjati duh zakona kod problema koji se mogu javiti kada je riječ o izuzetnom materijalu koji je toliko tajne prirode da bi njegovo objelodanjivanje dovelo do ozbiljne štete koja prevazilazi javni interes. Posebno kada je riječ o radu u vojsci ili službi bezbjednosti, potencijalni prijavitelji se mogu naći u delikatnoj situaciji da li će ili neće prijaviti slučajeve koji se odnose na veoma osjetljiv materijal. Međutim, za ove slučajeve zakon bi morao ponuditi posebne kanale komunikacije (prijavljivanja) namijenjene za takve slučajeve. Grupa zemalja G20 predložila je za takve slučajeve možda najprihvatljivije rješenje: „Pojedincima se neće dodijeliti zaštita za prijavljivače za otkrivanje podataka koje je zabranjeno domaćim zakonom u interesu nacionalne odbrane ili vođenja spoljnih poslova, osim ukoliko ti podaci nisu otkriveni na poseban način i posebnim tjelima, onako kako to propisuju domaći zakoni.“ Pitanje povjerljivosti informacija je komplikovano pitanje i nije lako ponuditi najprihvatljivija rješenja. U prijedlogu zakona na nivou BiH se takođe ne govori o tome iako su i vojska i tajna policija na nivou države i taj zakon bi se trebao odnositi na njih. 82 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Lažno prijavljivanje Ne treba uvijek biti siguran da uzbunjivači postupaju u dobroj vjeri i na razumnim temeljima; često se dogodi i suprotno. Stoga, prijedlog zakona uzima u obzir ravnotežu prava onih koji su prijavili i onih koji su prijavljeni.19 Svrstavanje na neku stranu unaprijed (bilo zakonski ili drugačije) za one koji prijave i dodjeljivanje povlaštenog statusa može dovesti do katastrofalnih posljedica za osobe koje su lažno prijavljene. U tom svjetlu, propisima treba posebno osigurati prijavljivanje osobe bez pravnih posljedica, ali s druge strane predvidjeti mjere koje će zaštititi prijavljene osobe, ako je prijava podnesena bez dobre vjere i razumnog razloga. Propisi koji se odnose na to pitanje trebaju da predvide test zakonitosti za prijavljivanje kako bi se definirale mjere, kako u slučaju prijavljivanja koja su učinjena u dobroj vjeri tako i onih koja su lažna. Dobra vjera (bona fide) se pretpostavlja kod osobe koja prijavljuje korupciju, ali u slučaju da se dokaže da je prijava lažana (ili objavljena iz bilo kojeg drugog razloga osim dobre vjere) osoba koja je izvršila prijavu treba biti kažnjena za takvo ponašanje. Trebamo imati na umu da lažna prijava ne mora imati elemente kaznenog djela, a prijavljena osoba, ako se dokaže da je prijava neutemeljen, može imati i druge negativne posljedice kao što su otkaz, ugrožavanje ugleda i slično. Zabrana odmazde – „štetne mjere“ Najvažnije načelo koje promovira prijedlog zakona je zabrana odmaze.20 U suštini, osnovna svrha svake zakonske regulative koja će uređivati ovu materiju u Federaciji Bosne i Hercegovine treba, na prvom mjestu, biti zaštita osoba i razdvajanje osoba koje vrše prijavu u dobroj vjeri i iz opravdanih razloga i onih koji to čine iz osvete zbog otkaza ili nekog drugog nepravednog postupanja. Najbolji način za postizanje toga je da identitet osoba koje prijavljuju bude povjerljiv, kao i sadržaj prijave, što je duže moguće. U prijedlogu zakona „štetna mjera“ je široko postavljena, što je dobro. On je predvidio kao „štetne mjere“ i suptilne metode koje se koriste protiv prijavitelja korupcije. Međutim, problem s ovim zakonom je u tome što on ne daje sigurnost prijavitelju da neće trpiti „štetne posljedice“. Posebno imajući u vidu sporost sudova u Bosni i Hercegovini u rješavanju sličnih sporova. Velike novčane kazne mogu djelovati demotivirajuće za poslodavce da zaposlenik trpi štetu prijavljivanjem koruptivnih radnji. Iz tih razloga je predlagač trebao predvidjeti u zakonu nadoknadu štete iz kazni ili na drugi načn nadoknaditi prijavitelju eventualnu štetu koja može nastati. Zakon treba da predvidi da bilo koja vrsta ometanja pravde, zastrašivanja, otkaza sa posla, prijetnji budu kvalifikovani kao krivično djelo, što nije slučaj u prijedlogu zakona. Sadašnje zakonodavstvo prepušta na milost i nemilost prijavitelje njihovim nadređenim. Ne samo da prijavitelji trpe finansijsku štetu zbog otkaza i gubitka radnog mjesta, oni su često izloženi različitim drugim psihičkim posljedicama koje imaju dugoročne zdravstvene posljedice. Iz tih razloga svaki oblik zastrašivanja ili poduzimanja koraka odmazde trebali bi biti tretirani kao krivično djelo. 19 Član 6. (Uvreda, kleveta i lažno prijavljivanje) „Ničim se u ovom zakonu prijavitelj ne oslobađa odgovornosti za uvredu, klevetu ili lažno prijavljivanje.“ 20 Član 3. (Pravo prijavitelja bez straha od štetnih mjera) „Niko ne može biti izložen štetnoj mjeri zbog toga što je na osnovu razumnog uvjerenja prijavio ili poduzeo radnje u svrhu prijavljivanja nekoga od ponašanja obuhvaćenih u članu 2. ovog zakona, čak i ako se kasnije njegovi navodi ne pokažu tačnim.“ BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 83 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Suštinska razlika između dva prijedloga zakona je u zadobijanju „statusa“ uzbunjavača / prijavitelja21 koji postoji u prijedlogu zakona na nivou BiH, ali ga nema u prijedlogu zakona FBiH. Status uzbunjivača / prijavitelja po zakonu na nivou institucija BiH dodjeljuje Agencija za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije. Ovaj postupak je razrađen detaljnije. Način zadobijanja statusa je značajan, ali on nije presudan u zaštiti prijavitelja već je samo dio procesa pravne zaštite. Prijavitelji moraju imati pravo na potpunu sudsku kontrolu (nad provođenjem zakona) u slučajevima suđenja u vezi s odmazdom prema njima. To podrazumijeva da prijavitelj, kada pokreće spor, ne treba da snosi sudske troškove niti smije biti kažnjen. Jedina vrsta kazne je ona ukoliko onaj koji je prijavljen može da dokaže da je prijavitelj postupio iz zle namjere, osvete ili nekog drugog razloga, odnosno da je prijava neutemeljena. Zakon treba da predvidi da prijetnje privatnom tužbom protiv prijavitelja ne mogu imati „efekat hlađenja“ i obeshrabrujući učinak na pravo zaposlenih da otkriju kršenje prava. Zakon treba da predvidi nagrađivanje prijavitelja koji otkrivaju velike prevare, poreske utaje ili korupciju kao prevenciju zaštite države od prevara, skrivanja novca, poreza i dr. Moraju postojati inicijative koje će poticati zaposlenike i druge osobe da prijave djela korupcije i prevare bez rizika za svoju karijeru ili radno mjesto. Ovaj princip treba biti ugrađen u zakon kako bi pojačao sigurnost uzbunjivačima. Sredstva za davanje nagrada uzbunjivačima mogu se namicati iz sredstava ili kazni koje su bile predmet prevara. Zakon treba da predvidi da prijavitelji imaju pravo, mimo tužitelja, direktno pokrenuti spor pred nadležnim sudom. Praksa pokazuje da tužiteljstva mogu nekada imati efekat „hlađenja“ predmeta korupcije u dugim vremenskim periodima. Na ovaj način, prijavitelj bi mogao, uz podršku neke institucije (ureda, agencije, itd.), sam pokretati spor pred nadležnim sudom, direktno. I na kraju, najveća mana ovog prijedloga zakona je u nekoj vrsti „usklađivanja“ njegovih rješenja sa sličnim ponuđenim rješenjima u zakonu na nivou BiH. Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BiH nije dobar primjer za izradu sličnih zakona na nivou entiteta jer se on isključivo odnosi na zaposlenike u institucijama BiH. On ne obuhvata javni i privatni sektor u cjelini, čak ni dobavljače usluga ovim institucijama, već isključivo uposlenike u institucijama na nivou države. On djelom može biti dobar primjer u rješavanju nekih pravnih instituta, takođe u konceptualnom smislu on čini jednu cjelinu. Takođe, on dodjeljuje neke nadležnosti Agenciji za prevenciju korupcije i borbu protiv korupcije koja će biti institucija za „zaštićeno prijavljivanje“ u kojoj prijavitelj stiče pravo legitimiteta kroz „status prijavitelja“, što može biti dobar početak izgradnje jedne institucije za prijavu korupcije, što nije slučaj sa ovim zakonom u FBiH. Također, prilikom izrade zakona trebalo bi voditi računa o usklađivanju (tajming plana u njegovoj primjeni nakon stupanja na snagu) zahtjeva koji se postavljaju pred one na koje se zakon odnosi i koji imaju određene obaveze i rokove za izvršenje tih obaveza kako se ne bi dogodilo da svi pravni subjekti imaju obavezu da svoje interne akte usklada sa ovim zakonom u roku od šest mjeseci, u skladu sa uputstvom koje donosi federalni ministar u istom roku. Oni objektivno neće imati mogućnost da izvrše to usklađivanje internih akata jer ga moraju uskladiti sa uputstvom. 21 U Zakonu na nivou BiH koristi se termin uzbunjivač, a u prijedlogu zakona u FBiH prijavitelj korupcije. 84 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] SOCIJALNO PODUZETNIŠTVO Ljiljana Ćehajić Ministarstvo pravde i uprave Kantona Sarajevo e-mail:[email protected] A utor nas u članku upoznaje sa pojmom socijalnog poduzetništva i njegovim osnovnim karakteristikama, nosiocima socijalnog poduzetništva i ulozi države u obezbjeđivanju zakonodavno-pravnog okvira neophodnog za nesmetano i efikasno provođenje aktivnosti socijalnog poduzetništva, te aktivnostima i propisima Kantona Sarajevo u oblasti socijalnog poduzetništva. Ključne riječi: socijalno poduzetništvo, socijalna ekonomija, javno, privatno i civilno partnerstvo, nevladin sektor (NVO), budžet, sredstva donatora, sponzora ili partnera, socijalno uključivanje, ciljne grupe, Evropska povelja za mala i srednja preduzeća, Strategija socijalnog uključivanja, programi i mjere socijalnog uključivanja, samozapošljavanje, podsticaji. Pojam socijalnog poduzetništva Socijalno poduzetništvo predstavlja upotrebu poduzetničkog ponašanja za postizanje socijalnih ciljeva, za razliku od komercijalnog poduzetništva gdje je cilj postizanje profita, a ukoliko se ostvari, generirani profit ide u korist zadovoljenja potreba specifičnih ranjivih grupa stanovništva. (S. Hibbert, G. Hogg, 2002) Socijalno poduzetništvo ili socijalna ekonomija podrazumijevaju poduzetništvo koje je primarno orijentisano na pomoć društvenoj zajednici, odnosno socijalno ugroženim kategorijama građana. Ova vrsta poduzetništva nije orijentisana na profit nego na ispunjavanje određenih društvenih ciljeva i u tom segmentu se velikim dijelom razlikuje od profitnog poduzetništva. Ovakav vid poduzetništva može uticati na smanjivanje društvenih problema, kao što su nezaposlenost, a samim tim i isključenost, pogotovo teško zapošljivih kategorija društva. Socijalno poduzetništvo javlja se u različitim oblicima i kroz različite subjekte sticanja dohotka nastojeći istovremeno ostvariti ekonomske, socijalne i ekološke ciljeve. Osnovne karakteristike socijalnog poduzetništva su: ■■ identifikovanje društvenih nejednakosti koje uzrokuju isključivanje i marginalizaciju dijela stanovništva kojem nedostaju finansijska sredstva ili politička moć da ostvare korisne promjene za sebe i ■■ prepoznavanje prilike za razvijanje socijalno korisnih poduzetničkih poduhvata i stvaranje boljeg okruženja koje će osigurati bolju budućnost za ciljnu skupinu, ali i društvo u cjelini. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 85 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Nosioci socijalne ekonomije su: ■■ privredna društva koja nisu vođena samo interesima kapitala nego, uz ekonomske, stvaraju i socijalne učinke i ■■ različiti akteri civilnog društva koji se udružuju sa ciljem stvaranja privrednih društava koja će zadovoljiti osnovne potrebe ciljanih socijalnih skupina ili zajednica. Zakonsko-pravni okvir poduzetništva Zakonsko-pravni okvir neophodan za nesmetano i efikasno provođenja aktivnosti socijalnog poduzetništva treba da obezbijedi država, dok je uloga nevladinog sektora istraživanje potencijalnih donatora, sponzora ili partnera spremnih na ulaganje ili finansiranje socijalnog poduzetništva, da bude pružalac usluga ili da radi na identifikovanju, edukaciji i uključivanju ciljnih grupa koje imaju potencijal i realne potrebe da se uključe u aktivnosti socijalnog poduzetništva. U svakom slučaju, efikasan razvoj i održivost socijalnog poduzetništva mogu se postići samo uz djelovanje i koordinaciju aktivnosti javnog, civilnog i privatnog sektora. I pored svojih potencijala, socijalno poduzetništvo nije dovoljno dobro razvijeno u BiH. Socijalne politike i politike zapošljavanja, kao ni legislativa, ne podržavaju razvoj socijalnog poduzetništva. Evropska unija je poduzetništvo, zajedno sa drugim inovacijama, postavila kao jedan od prioriteta u okviru Lisabonske deklaracije iz 2000. godine. Evropska povelja za mala i srednja preduzeća, koju su potpisale i zemlje Zapadnog Balkana, među njima Bosna i Hercegovina, obavezuje Bosnu i Hercegovinu da postigne napredak u deset područja: 1. Obrazovanje i obuka za poduzetništvo 2. Jeftinije i brže pokretanje biznisa 3. Kvalitetnije zakonodavstvo i propisi 4. Dostupnost vještina poduzetništva 5. Poboljšanje pristupa internetu 6. Bolje iskorištavanje jedinstvenoga tržišta 7. Oporezivanje i finansijska pitanja 8. Jačanje tehnoloških kapaciteta malih preduzeća 9. Uspješni modeli poslovanja putem interneta i podrška poslovanju 10. Jače predstavljanje interesa malih preduzeća.1 Na nivou države izrađena je Strategija socijalnog uključivanja, koja predstavlja razradu strateškog cilja socijalno uključivanje iz Strategije razvoja BiH.2 1 TACSO, pristupljeno 7. 8. 2013. 2 TACO, pristupljeno 7. 8. 2013. http:// 86 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 Jedna od mjera Strategije socijalnog uključivanja je razvijanje sistema podrške socijalnom preduzetništvu. U samoj strategiji se navodi da je za uključivanje socijalno isključenih kategorija u aktivno tržište rada potrebno osigurati podršku socijalnom poduzetništvu, kao jednom od oblika zapošljavanja ovih kategorija, te da sistem podrške treba razviti prvenstveno na lokalnom nivou vlasti kao i na ostalim nivoima gdje se osniva i odvija socijalno poduzetništvo. Sistem podrške treba da obuhvati mjere kojima se pojednostavljuju administrativne usluge, finansijska podrška i olakšice. Socijalno poduzetništvo u Kantonu Sarajevo Kroz sagledavanje mjera i propisa koje je do sada donio Kanton Sarajevo može se sagledati do kojeg se nivoa došlo u različitim oblastima socijalnog uključivanja i omogućavanja razvoja socijalnog poduzetništva. Podržavajući Strategiju razvoja Bosne i Hercegovine i Strategiju socijalnog uključivanja Bosne i Hercegovine za period 2010-2014. godina, Skupština Kantona Sarajevo usvojila je Akcioni plan Kantona Sarajevo za strateško planiranje za 2013. godinu („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 20/13), struktuiran prema strateškim ciljevima koje je definisala navedena strategija u oblasti zapošljavanja i socijalnog uključivanja. Nosioci aktivnosti na implementaciji Akcionog plana su kantonalni organi i kantonalne javne ustanove, općine, fondovi, NVO sektor i ostali nivoi vlasti, uz angažovanje budžetskih i ostalih sredstava. U oblasti zapošljavanja, Akcionim planom je, kao poseban prioritet, utvrđeno donošenje programa razvoja socijalnog poduzetništva, odnosno uspostavljanje uslova za ubrzan razvoj socijalnog poduzetništva, a kao nosioci aktivnosti na pripremanju programa predviđeni su kantonalna ministarstva za privredu i za rad, socijalnu politiku, raseljena lica i izbjeglice, općine, Privredna komora Kantona Sarajevo i NVO, sa predviđenom implementacijom u 2014. godini iz budžetskih sredstava. Kao jedan od strateških ciljeva utvrđeno je socijalno uključivanje, koje ima za cilj osigarati uključivanje socijalno isključenih kategorija u aktivno tržište rada: ■■ donošenjem višegodišnjih programa podsticaja zapošljavanja socijalno ugroženih kategorija, kroz preusmjeravanje izdvajanja budžetskih w w w. d e p . g o v. b a / ra z v o j n i _ d o k u m e n t i / socijalne_ukljucenosti/Archive.aspx?template_ id=71&pageIndex=1, [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ ■■ sredstava iz socijalnih transfera u aktivne mjere zapošljavanja - povećanjem broja projekata održivosti povratka u Kanton Sarajevo, radi trajnog egzistencijalnog rješavanja povratnika, razvijanjem sistema podrške socijalnom poduzetništvu kroz iniciranje donošenja pravnog okvira za razvoj socijalnog poduzetništva i izradu višegodišnjeg programa podrške razvoju socijalnog poduzetništva, razvijanjem sistema samozapošljavanja, uz podsticajna sredstava u raznim oblastima samozapošljavanja i socijalnog poduzetništva, unapređenjem instrumenata aktivnog tržišta za uljučivanje socijalno ugroženih kategorija (nastavak realizacije projekta CISO - prostor namijenjen nezaposlenim osobama u svrhu traženja posla, evaluacija postojećih mjera podsticanja zapošljavanja socijalno isključenih kategorija kroz motivacijske seminare, edukaciju, prekvalifikaciju, dokvalifikaciju i sl.); osiguranjem adekvatnog sistema informisanja za socijalno isključena lica o javnim programima koji podržavaju socijalnu i radnu integraciju socijalno isključenih (u Program mjera poticaja, pored redovnog načina informisanja putem biroa, dnevnih novina i webstranice, dodatan način informisanja putem NVO, e-maila, službeno preko udruženja i započeti uspostavu informacionog sistema korisnika prava po osnovu propisa Kantona Sarajevo koji regulišu oblast socijalne politike); razvoj i podrška uvođenju mehanizama javnog, privatnog i civilnog partnerstva u finansiranju programa socijalnog uključivanja; uključivanjem i izjednačavanjem mogućnosti osoba s invaliditetom u planovima i budžetima svih nivoa vlasti u Kantonu (izraditi evaluaciju postojećih propisa i programa za zapošljavanje i rehabilitaciju osoba s invaliditetom). Program mjera za podsticaj zapošljavanja i održavanja više stope zaposlenosti u Kantonu Sarajevo u 2013. godini sa načinom i kriterijima za realizaciju3 Ovim programom definisane su pojedinačne podsticajne mjere koje će se realizovati u 2013. godini, utvrđena finansijska sredstva, i druga pitanja od značaja za njegovo praćenje i provođenje. Pojedinačne podsticajne mjere su: 1. program javnih radova, 2. program sufinansiranja zapošljavanja pripravnika VSS; VŠS, SSS i KV struče spreme 3. program obuke, dokvalifikacije i prekvalifikacije nezaposlenih osoba i sufinansiranje srednjoškolskog obrazovanja. Programi se realizuju preko JU „Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo“, uz aplikaciju poslodavaca i provođenje propisane konkursne procedure. ZAKON O POSREDOVANJU U ZAPOŠLJAVANJU I SOCIJALNOJ SIGURNOSTI NEZAPOSLENIH OSOBA U KANTONU SARAJEVO4 Saglasno ovom zakonu, Vlada Kantona Sarajevo utvrđuje mjere za podsticanje i održavanje više stope zaposlenosti i poboljšanje strukture zaposlenih, kojim treba da se postignu, između ostalog, sljedeći ciljevi koji se odnose na socijalno poduzetništvo: ■■ stimulisanje zapošljavanja demobiliziranih branilaca Bosne i Hercegovine u skladu sa propisima koji uređuju prava ove kategorije građana, ■■ stimulisanje zapošljavanja osoba s invaliditetom, ■■ stimulisanje zapošljavanja teško zaposlivih kategorija nezaposlenih osoba, ■■ novo zapošljavanje, ■■ samozapošljavanje. 3 Program mjera za podsticaj zapošljavanja i održavanja više stope zaposlenosti u Kantonu Sarajevo u 2013. godini sa načinom i kriterijima za realizaciju („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 24/13). 4 Zakon o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba u Kantonu Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 4/04, 29/09 i 18/13). BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 87 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Ostvarenje navedenih ciljeva obezbjeđuje se kroz sljedeće podsticajne mjere: ■■ subvencioniranje dijela ili svih obaveza prema javnim prihodima pri zapošljavanju pripadnika boračkobraniteljskih populacija odbrambenooslobodilačkog - domo- vinskog rata Bosne i Hercegovine, ■■ subvencioniranje dijela ili svih obaveza prema javnim prihodima pri zapošljavanju osoba s invaliditetom, žena, pripravnika, volontera i drugih teško uposlivih kategorija, ■■ obezbjeđenje olakšica (subvencioniranje kamate) u kreditiranju nove proizvodnje i novih radnih mjesta, ■■ finansiranje ili sufinansiranje prekvalifikacije i dokvalifikacije deficitarnih zanimanja prema potrebama tržišta rada, ■■ finansiranje ili sufinansiranje prilagođavanja i adaptacije prostora i nabavke tehničke opreme u cilju novog zapošljavanja, posebno za potrebe osoba sa invaliditetom, ■■ finansiranje ili sufinansiranje pokretanja i razvoja preduzeća koja zapošljavaju više od 50% osoba sa težim invaliditetom, ■■ finansiranje i sufinansiranje programa samozapošljavanja, odnosno programa za mikro i porodična preduzeća. Vlada Kantona utvrđuje godišnji program mjera koje se u Kantonu poduzimaju u cilju provođenja pojedinačnih, konkretnih vidova podsticanja zapošljavanja, na zajednički prijedlog Ministarstva za rad, socijalnu politiku, raseljena lica i izbjeglice, Ministarstva privrede i JU Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo. Realizacija Programa je u nadležnosti JU Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo. Programom se, pored definisanja pojedinačnih podsticajnih mjera, utvrđuju i finansijska sredstva, kriteriji i rokovi realizacije svake od predviđenih podsticajnih mjera. JU Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo u roku od 15 dana od dana utvrđivanja programa objavljuje javni poziv za učestvovanje u realizaciji programa, najmanje u jednom dnevnom listu koji izlazi u Kantonu i na web-stranici JU Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo. Vlada Kantona Sarajevo, na prijedlog JU Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo, a u skladu sa kriterijima iz ovog zakona, donosi konačne odluke o odobravanju sredstava za realizaciju pojedinačnih podsticajnih mjera u iznosu većem od 100.000 KM, a konačne odluke o odobravanju sredstava za realizaciju pojedinačnih potsticajnih mjera do visine 100.000 KM donosi JU Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo, uz prethodnu saglasnost Ministarstva privrede 88 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 i Ministarstva za rad, socijalnu politiku, raseljena lica i izbjeglice. Nadzor nad zakonitošću rada JU Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo, u smislu provođenja ovog zakona, vrše pomenuta kantonalna ministarstva. Zakon o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom5 Pravo na smještaj u drugu porodicu djece ili odraslih osoba, pod uslovima utvrđenim federalnim i ovim kantonalnim zakonom, uz naknadu hraniteljskoj porodici, predstavlja i vid socijalnog poduzetništva, odnosno samozapošljavanja osoba koje se rješenjem odrede za hranitelja. Naknada za smještaj u drugu porodicu utvrđuje se u visini 80% cijene smještaja u odgovarajuću ustanovu socijalne zaštite, a troškovi smještaja padaju na teret centra koji je odlučio o smještaju. ZAKON O DOPUNSKIM PRAVIMA BORACA - BRANITELJA BOSNE I HERCEGOVINE6 U oblasti socijalnog uključivanja i socijalnog poduzetništva za ratne vojne invalide i članove njihovih porodica, članove porodica šehida, članove porodica poginulih, umrlih i nestalih branioca, dobitnike ratnih priznanja i odlikovanja i članove porodica poginulih, umrlih i nestalih dobitnika ratnog priznanja i odlikovanja, ratnih vojnih zarobljenika i demobiliziranih branioca, kao lica zaslužnih u odbrambeno-oslobodilačkom ratu sa područja Kantona Sarajevo (ukratko, nosioci prava), ovim zakonom predviđena su dopunska prava lica koja pripadaju jednoj od navedenih kategorija i obaveze javnog sektora. Sredstva za finansiranje prava utvrđenih ovim zakonom obezbjeđuju se iz budžeta Kantona i općina. Prava i obaveze u oblasti socijalnog uključivanja i socijalnog poduzetništa su: 1. Prava po osnovu preostale radne sposobnosti ■■ pravo na profesionalnu rehabilitaciju nezaposlenog ratnog vojnog invalida, ■■ obaveza organa svih nivoa vlasti u Kantonu i pravnih lica koja se finansiraju iz budžeta najmanje 25% da ih prime na profesionalnu rehabilitaciju, na koju ih 5 Zakon o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 16/02, 8/03, 2/06, 21/06, 17/10, 26/12 i 15/13). 6 Zakon o dopunskim pravima boraca / branitelja Bosne i Hercegovine („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 45/12). [ PRAVNI SAVJETNIK ] upućuje Ministarstvo odbrane, na prijedlog općinskih službi, te ■■ obaveza navedenih organa i pravnih lica da svojim aktima urede prava, obaveze i odgovornosti za ostvarenje ovog prava, u skladu sa Zakonom o profesionalnoj rehabilitaciji, osposobljavanju i zapošljavanju lica s invaliditetom Federacije Bosne i Hercegovine7 Način ostvarivanja prava propisan je Pravilnikom o načinu ostvarivanja prava po osnovu preostale radne sposobnosti.8 2. Prioritet u zapošljavanju ■■ nosioci prava ostvaruju pravo na prvenstvo pri zapošljavanju, a pritom prioritet imaju djeca šehida / poginulih branilaca, umrlih ratnih vojnih invalida i umrlih dobitnika ratnih priznanja i odlikovanja. ■■ kantonalni organi uprave i kantonalne upravne ustanove, Grad Sarajevo, općine, kao i sva pravna lica čiji je osnivač Kanton, Grad Sarajevo ili općina, odnosno koja se finansiraju iz budžeta sa učešćem od najmanje 25%, dužni su prilikom prijema u radni odnos obezbijediti prioritet nosiocima prava, kao i članovima uže porodice ratnog vojnog invalida. 3. Novčana pozajmica za otvaranje radnih mjesta Mogućnost dodjele novčanih pozajmica i kredita za otvaranje radnih mjesta, kojim bi nosioci prava kao i članovi njihove uže porodice riješili pitanje zaposlenja, koja je regulisana Uredbom o finansiranju programa za otvaranje radnih mjesta za branioce, ratne vojne invalide, porodice šehida i porodice poginulih, umrlih i nestalih branilaca.9 Sredstva za finansiranje programa obezbjeđuje Kanton Sarajevo, u skladu sa budžetskim sredstvima i sredstvima iz povrata ranije plasiranih pozajmica za finansiranje programa (revolving sredstva). Plasman revolving sredstava operativan je po isteku svakog kvartala u okviru budžetske godine. Sredstva se odobravaju u vidu pozajmica privrednim društvima i samostalnim radnjama u svrhu pokretanja i proširenja djelatnosti, a u cilju otvaranja radnih mjesta za nosioce prava po ovoj uredbi, putem poslovne banke i prema kriterijima i procedurama propisanim Uredbom. Ovom uredbom stavljena je van snage Uredba o finansiranju programa za pokretanje ili proširenje proizvodno-uslužnih djelatnosti koje obavljaju demobilisani pripadnici oružanih snaga Bosne i Hercegovine sa područja Kantona Sarajevo koji imaju devizne vojne knjižice,10 a na osnovu koje su do tada finansirani programi za pokretanje ili proširenje proizvodno-uslužnih djelatnosti ove kategorije korisnika prava. 4. Dodjela sredstava za održivi povratak Pravo na jednokratnu dodjelu sredstava za održivi povratak, u skladu sa raspoloživim budžetskim sredstvima, nosilaca prava koji su ostvarili povratak u mjesta u kojima su imali prebivalište, odnosno boravište prije početka agresije na Republiku Bosnu i Hercegovinu, pod uvjetom da su prebivalište, odnosno boravište na području Kantona imali i na dan 6. 2. 1999. godine. 7 Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji, osposobljavanju i zapošljavanju lica s invaliditetom Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, broj 9/10). 8 Pravilnik o načinu ostvarivanja prava po osnovu preostale radne sposobnosti („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 11/03). 9 Uredba o finansiranju programa za otvaranje radnih mjesta za branioce, ratne vojne invalide, porodice šehida i porodice poginulih, umrlih i nestalih branilaca („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 31/06, 20/09 i 20/11). 10 Uredba o finansiranju programa za pokretanje ili proširenje proizvodno-uslužnih djelatnosti koje obavljaju demobilisani pripadnici oružanih snaga Bosne i Hercegovine sa područja Kantona Sarajevo koji imaju devizne vojne knjižice („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 4/97, 1/99, 4/00 i 2/11). BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 89 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Uredba o dodjeli sredstava za održivi povratak11 Ovom uredbom uređena je vrsta i visina sredstava, uslovi i kriteriji i ostala pitanja od značaja za ostvarivanje prava. Uredbom je, između ostalog, predviđeno da prava na jednokratnu bespovratnu dodjelu novčanih sredstava za održivi povratak ostvaruju lica pod uslovom da pokreću proizvodno-uslužne djelatnosti, poljoprivredne i druge djelatnosti (za nabavku osnovnih sredstava za obavljanje djelatnosti, građevinskog materijala, nabavku poljoprivrednih mašina ili alata, nabavku stoke i izvršenje određenih građevinskih usluga ili usluga popravke mašina), a sve u cilju obezbjeđivanja uvjeta za održivi povratak. Novčana sredstva za održivi povratak se mogu odobriti najviše u visini do 12.000 KM, sa tim da kod udruživanja više lica koja mogu ostvariti pravo po Uredbi, kroz obavljanje određene djelatnosti, mogu se odobriti novčana sredstva u zavisnosti od broja lica, a najviše do iznosa koji predstavlja zbir pojedinačnih iznosa sredstava. Poslovna banka daje mišljenje o opravdanosti projekta (kraćeg biznis plana) i prijedlog odluke, Kreditni odbor12 donosi odluku o odobravanju novčanih sredstava za održivi povratak, s obavezom potpisivanja pojedinačnih ugovora u cilju realizacije ovih sredstava u odobrene svrhe, a odobrena novčana sredstva za održivi povratak realizuju se kroz plaćanje računa za kupljenu robu, odnosno izvršene usluge putem poslovne banke u visini 60% od odobrenog iznosa, a drugi dio od 40% isplaćuje se u novcu. U slučaju nenamjenske realizacije dobijenih novčanih sredstava za održivi povratak, na prijedlog Kreditnog odbora korisnik sredstava će biti u obavezi da u cijelosti izmiri sva sredstva u skladu s ugovorom o dodjeli sredstava za održivi povratak. 5. Prednost pri zakupu ili otkupu poslovnog prostora pod jednakim uvjetima Organizatori otpora, nosioci najviših ratnih priznanja i šehidske porodice - porodice poginulog borca / branitelja i umrlog ratnog vojnog invalida i ratnog vojnog invalida, imaju prednost pri zakupu i otkupu jednog poslovnog prostora u vlasništvu Kantona, Grada Sarajeva ili općine. 6. Prednost pri korištenju programa nadležnih zavoda za zapošljavaje Javna ustanova Služba za zapošljavanje Kantona Sarajevo dužna je svojim aktima propisati da prednost pri korištenju programa zapošljavanje imaju ovi nosioci prava. Zakon o pravima lica koja se iz Kantona Sarajevo vraćaju u mjesta prijeratnog prebivališta13 Ovim zakonom utvrđena su lica koja mogu ostvariti ova prava, između ostalog, u oblasti boračko-invalidske zaštite, u skladu sa Zakonom o pravima boraca / branitelja Bosne i Hercegovine, među kojima je i dodjela sredstava za održivi povratak sa pozicije Ministarstva za boračka pitanja Kantona Sarajevo. 11 Uredba o dodjeli sredstava za održivi povratak („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 17/03 i 27/04). 12 Kreditni odbor se osniva u skladu sa Uredbom o finansiranju programa za otvaranje radnih mjesta za branioce, ratne vojne invalide, porodice šehida i porodice poginulih, umrlih i nestalih branilaca. 13 Zakon o pravima lica koja se iz Kantona Sarajevo vraćaju u mjesta prijeratnog prebivališta („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 18/13 i 26/13 - ispravka). 90 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Zakon o novčanim podsticajima u poljoprivredi na području Kantona Sarajevo14 Ovim zakonom predviđaju se novčani podsticaji poljoprivrednim proizvođačima, pravnim licima (registrovanim po Zakonu o privrednim društvima i Opštem zakonu o zadrugama), fizičkim licima (registrovanim po Zakonu o obrtu) i neregistrovanim fizičkim licima koja se bave poljoprivredom, a koja su upisana u registar poljoprivrednih gazdinstava i Registar klijenata na području Kantona. Uz ovaj zakon doneseni su podzakonski akti: Pravilnik o posebnim uslovima za ostvarenje prava na novčani podsticaj15 i Odluka o iznosima novčanih podsticaja.16 Odluka o namjeni korištenja sredstava ostvarenih prodajom preduzeća privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom na području Kantona Sarajevo17 Odlukom je predviđeno da će se sredstva od privatizacije, koja se 1. 1. 2005. godine nalaze na ESCROW računu Kantona Sarajevo, koristiti u 2005. godini, između ostalog, za: ■■ do 15% za socijalno zbrinjavanje zaposlenika privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom koji će, u procesu privatizacije, stečaja, likvidacije i prestrukturiranja privrednih društava, ostati bez posla na području Kantona Sarajevo, saglasno Programu Vlade Federacije Bosne i Hercegovine, a odobravat će se odlukama Vlade Kantona Sarajevo. Također je propisano da će se sredstva od privatizacije, koja će se ostvariti nakon donošenja ove odluke, koristiti, između ostalog, za: ■■ do 15% za socijalno zbrinjavanje zaposlenika privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom koji će, u procesu privatizacije, stečaja, likvidacije i prestrukturiranja privrednih društava, ostati bez posla na području Kantona Sarajevo, saglasno Programu Vlade Federacije Bosne i Hercegovine, a odobravat će se odlukama Vlade Kantona Sarajevo. Ova sredstva rasporedit će se Budžetom Kantona Sarajevo. UREDBA O KRITERIJIMA I POSTUPKU ZA OSTVARIVANJE PRAVA NA PODSTICAJNA SREDSTVA ZA OČUVANJE I RAZVOJ TRADICIONALNIH I STARIH ZANATA - OBRTA18 Uredbom je predviđena namjena podsticajnih sredstava za razvoj i unapređenje privatnog poduzetništva, ali i javna sredstva u vidu podsticaja za troškove novouposlenih radnika, čime se javnim sredstvima podstiče socijalno zapošljavanje, odnosno javno-privatno poduzetništvo. Program saradnje sa turistiČkim zajednicama i drugim subjektima koji se bave promocijom i organizacijom turistiČkih aktivnosti na podruČju Kantona Sarajevo19 Programom je, između ostalog, predviđena obaveza Kantona Sarajevo da sredstvima privatizacije i sredstvima za zapošljavanje kreditira mala i srednja preduzeća koja će biti nosioci razvoja turističke privrede na području Kantona (putničke agencije, hoteli i drugi smještajni kapaciteti). 14 Zakon o novčanim podsticajima u poljoprivredi na području Kantona Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 1/12 i 15/13). 15 Pravilnik o posebnim uslovima za ostvarenje prava na novčani podsticaj („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 21/13). 16 Odluka o iznosima novčanih podsticaja („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 25/13). 18 Uredba o kriterijima i postupku za ostvarivanje prava na podsticajna sredstva za očuvanje i razvoj tradicionalnih i starih zanata - obrta („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 5/10 i 29/11). 17 Odluka o namjeni korištenja sredstava ostvarenih prodajom preduzeća - privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom na području Kantona Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 31/04 i 4/05). 19 program saradnje sa turističkim zajednicama i drugim subjektima koji se bave promocijom i organizacijom turističkih aktivnosti na području Kantona Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 10/02). BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 91 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Odluka o uvjetima i načinu odobravanja kredita iz sredstava BudžEta Kantona Sarajevo20 Odlukom je predviđeno da se sredstva planirana Budžetom Kantona Sarajevo Ministarstva privrede, sa ciljem razvoja privrede, poduzetništva mladih i podsticanja upošljavanja, koriste za odobravanje kredita, i to: ■■ pravnim i fizičkim licima radi povećanja proizvodnih kapaciteta, proširenja proizvodnje i novog upošljavanja, ■■ mladim poduzetnicima, koji nisu stariji od 35 godina i koji prvi put započinju poslovanje, za pokretanje biznisa. Zakon o koncesijama21 i ZAKON O JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVU22 Ovim kantonalnim zakonima kojima se, putem ugovora o koncesiji kojima se daju prava na korištenje prirodnog bogatstva, dobara u općoj upotrebi ili obavljanje djelatnosti od općeg interesa, odnosno ugovora o javno-privatnom partnerstvu radi zadovoljavanja određenih javnih potreba u svim oblastima javnog partnera putem projekta javno-privatnog partnerstva, otvaraju mogućnosti novih zapošljavanja, odnosno sticanja sredstava u budžetima Kantona i jedinica lokalne samouprave i za podsticanje socijalnog poduzetništva. Uredba o kriterijima za finansiranje programa i projekata neprofitnih organizacija i udruženja koja se finansiraju / sufinansiraju iz budžeta Kantona Sarajevo23 i projekata neprofitnih organizacija i udruženja, koji su od intersa za građane Kantona Sarajevo ili doprinose njegovoj afirmaciji, a provode se na području Kantona Sarajevo. Ovo je direktna podrška nevladinom sektoru u svim oblastima. Od programa i projekata nevladinog sektora zavisi da li će navedena sredstva biti angažovana u oblasti socijalnog poduzetništva i zapošljavanja određenih kategorija lica (sa invaliditetom, pripadnika nacionalnih manjina i dr.). Pravilnik o finansiranju / sufinansiranju troškova rada javnih kuhinja24 Ministarstvo za rad, socijalnu politiku, raseljena lica i izbjeglice Kantona Sarajevo, u skladu sa članom 12. stav 6. Uredbe o priznavanju prava na topli obrok u javnim kuhinjama Kantona Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 24/06), sufinansira / finansira troškove rada javnih kuhinja Kantona Sarajevo, među kojima su: a. Sanitarni pregledi osoblja kuhinje i uposlenih na punktovima za podjelu toplog obroka. b. Osiguranje osoblja kuhinje i uposlenih na punktovima, c. Radna odjeća i obuća osoblja uposlenog na pripremi toplog obroka i uposlenih na punktovima, d. Naknada za podjelu toplog obroka na punktovima, e. U skladu sa Pravilnikom o radu, Općim kolektivnim ugovorom za teritoriju Federacije Bosne i Hercegovine i Ugovorom o radu sa poslodavcem određuje se visina: ■■ neto plaće, ■■ naknade za topli obrok, ■■ naknade za prevoz sa posla i na posao, ■■ naknade za regres. Uredbom se utvrđuju opći i posebni kriteriji za finansiranje i sufinansiranje programa 20 Odluka o uvjetima i načinu odobravanja kredita iz sredstava budžeta Kantona Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 16/07 i 7/11). 21 Zakon o koncesijama („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 27/11 i 15/13). 22 Zakon o javno-privatnom partnerstvu („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 27/11). 23 Uredba o kriterijima za finansiranje programa i projekata neprofitnih organizacija i udruženja koja se finansiraju / sufinansiraju iz budžeta Kantona Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 33/11 iSEPTEMBAR 3/12), PRAVNI SAVJETNIK 2013 BROJ 9 92 24 Pravilnik o finansiranju / sufinansiranju troškova rada javnih kuhinja („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 18/07). [ PRAVNI SAVJETNIK ] RADNI ODNOSI Pripremila: Ljiljana Ćehajić, dipl. iur. PITANJE: Novim pravilnikom o sistematizaciji radnih mjesta u JU Služba za zapošljavanje USK-a Bihać sistematizovano je par novih radnih mjesta, direktor Službe je na nova radna mjesta rasporedio postojeće uposlenike bez sprovođenja procedure internog oglasa. S obzirom da je na ta radna mjesta mogao aplicirati veći broj uposlenika jer su ispunjavali posebne uslove tih radnih mjesta, pa čak su i imali bolje uslove od onih uposlenika koji su dobili predmetne ugovore, te s obzirom da su uposlenici nezadovoljni takvom odlukom direktora interesuje me da li nam je isti trebao dati mogućnost da se takmičimo kroz interno oglašavanje ili je to njegovo diskreciono pravo.... U Pravilniku o radu Službe član 2. glasi: „Postupak zasnivanja radnog odnosa i zaključivanja ugovora o radu pokreće se na osnovu odluke direktora Službe, pod uslovima iz ovog pravilnika. Ukoliko u Službi postoji upražnjeno radno mjesto, za popunu istog direktor može ponuditi zaposlenike Službe putem internog oglasa / konkursa, ako niko od uposlenih ne pokaže interesovanje za ponuđenom upražnjenom pozicijom postupit će se po stavu 1. člana 2. ovog pravilnika.“ ODGOVOR: Ključne riječi citirane odredbe su „direktor može“. Sva pitanja koja se tiču prijema i raspoređivanja zaposlenika su Zakonom o radu prepuštena pravilniku o radu, odnosno regulišu se tim pravilnikom, a ako ga nema - ugovorom o radu. Saglasno tome, direktor je mogao, ali nije morao raspoređivanje izvršiti putem internog oglasa. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 93 [ PRAVNI SAVJETNIK ] PITANJE: Koji je zakonski rok za ispunjenje posebnih uslova (sticanje određenog stepena stručne spreme predviđenog za određeno radno mjesto, stručni ispit), te kojim zakonom je ta oblast obrađena i precizirana. ODGOVOR: Nema posebnog zakona koji propisuje rok za sticanje određenog stepena stručne spreme.Zakon o radu („Službene novine Federacije BiH“, br. 43 /99, 32/00 i 29/03), kao opšti propis o radu, prepušta poslodavcu da odredi svojim pravilnikom ili ugovorom o radu stepen i vrstu školske spreme koja je potrebna za rad na određenom radnom mjestu. Međutim, odredbama člana 25. Zakona o radu propisano je da je poslodavac obavezan, prilikom promjena ili uvođenja novog načina ili organiziranja rada, omogućiti zaposleniku obrazovanje, osposobljavanje ili usavršavanje za rad. Uvjeti i način obrazovanja, osposobljavanja i usavršavanja za rad uređuju se kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu, a među njima je i rok za usavršavanje. Zakonom o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06 i 4/12) i Zakonom o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, broj 49/05), kao osnovni uslov za zasnivanje radnog odnosa propisan je stepen stručne spreme i nema mogućnosti prijema državnih službenika i namještenika koji taj uslov ne ispunjavaju. Zakonima kojima se regulišu različite oblasti mogu biti propisani uslovi za obavljanje određenih poslova, ali uvijek precizno određujujući stepen školske spreme. U tom slučaju poslodavca obavezuje taj zakon i ne može primiti lice koje ne ispunjava uslove u pogledu stepena školske spreme i odrediti mu rok da je stekne. U određenim oblastima, prilikom reformisanja zakona koji je do tada važio, može se propisati neki drugi stepen školske spreme od do tada važećeg, a u tom slučaju se zakonom propisuje rok za zatečene zaposlenike u kojem su dužni steći sada traženi stepen škoske spreme (npr. Zakon o osnovnom obrazovanju u Kantonu Sarajevo, koji je zatečenim nastavnicima ostavio rok za sticanje visoke školske spreme). Stručni ispit, kao poseban uslov za obavljanje poslova radnog mjesta, također može biti propisan posebnim zakonima koji se tiču određene oblasti, a tim zakonima 94 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 se propisuje da li se on može položiti u određenom roku nakon zasnivanja radnog odnosa (npr. projektanti, zaštitari i sl.). Zakonom o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine propisan je ispit opšteg znanja kao uslov za zasnivanje radnog odnosa državnih službenika i ne može se odrediti naknadni rok za njegovo polaganje. Zakonom o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da su namještenici (SSS i VŠS) koji rade na dopunskim poslovima iz osnovne djelatnosti organa uprave, a koji su zatečeni u radnom odnosu u vrijeme donošenja Zakona o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine, bili dužni položiti stručni ispit u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu Zakona, a namještenicima koji u vrijeme prijema u radni odnos nemaju položen stručni ispit ostavljen je rok od šest mjeseci od dana prijema u radni odnos da taj ispit polože (član 32. Zakona). Drugi stručni ispit, koji je posebnim propisom utvrđen kao poseban uslov za rad na određenim radnim mjestima zaposlenika po Zakonu o radu, državnih službenika i namještenika, polaže se u skladu sa tim posebnim propisima (npr. projektanti, vatrogasci, zaštitari i sl.). Od tog posebnog propisa zavisi da li se stručni ispit može položiti u određenom roku od postavljenja, odnosno stupanja u radni odnos. Pripravnički ispit. Odredbama člana 27. Zakona o radu propisano je da, nakon završenog pripravničkog staža, pripravnik polaže stručni ispit, u skladu sa zakonom, propisom kantona ili pravilnikom o radu, te je poslodavac, u oblastima u kojima nije zakonom propisan pripravnički ispit, dužan da reguliše i organizuje način polaganja stručnog ispita na radnom mjestu za koje se pripravnik obučavao. Zakonom o radu u Kantonu Sarajevo („Službene novine Kantona Sarajevo“, broj 19/00), između ostalog, uređena su pitanja zaključivanje ugovora o radu sa pripravnikom na određeno vrijeme i način polaganja stručnog ispita nakon završenog pripravničkog staža. Odredbama članova 3. i 4. ovog zakona propisano je da nakon završenog pripravničkog staža pripravnik polaže pripravnički ispit pred komisijom koju imenuje poslodavac. Članovi komisije pred kojom pripravnik polaže pripravnički ispit moraju imati najmanje isti stepen stručne spreme kao pripravnik, a najmanje jedan [ PRAVNI SAVJETNIK ] član komisije mora da bude iste struke. Poslodavac je dužan da omogući pripravniku da polaže pripravnički ispit u roku od 30 dana po isteku pripravničkog staža, ako ugovorom o radu nije određen duži rok. Ukoliko ne položi pripravnički ispit u navedenom roku, pripravnik ima pravo ponovo polagati pripravnički ispit u roku od tri mjeseca, kod poslodavca sa kojim je u svojstvu pripravnika zaključio ugovor o radu na određeno vrijeme. Pripravnik koji ne položi pripravnički ispit, može u svojstvu pripravnika sa istim ili drugim poslodavcem zaključiti novi ugovor o radu na određeno vrijeme. Odredbama člana 27. Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da je organ državne službe dužan je da obavijesti pripravnika o sadržaju programa i načinu na koji se nadgleda njegov pripravnički rad. Pripravništvo traje godinu dana, nakon čega pripravnik stiče pravo prijave na javni konkurs (pripravnički ispit polaže u okviru konkursne procedure ispit opšteg znanja). Odredbama člana 37. Zakona o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine propisano je da se pripravnik prima u radni odnos na period trajanja pripravničkog staža koji za pripravnike srednje školske spreme iznosi šest mjeseci, a za pripravnike više školske spreme devet mjeseci i još tri mjeseca po isteku staža u kojem pripravnik polaže stručni ispit. Taj ispit polaže se pred odgovarajućom komisijom (federalna ili kantonalna), a prema propisu koji donosi federalni ministar pravde. PITANJE: Vezano za ugovore o obavljanju privremenih i povremenih poslova, imamo nekoliko takvih ugovora i produžujemo ih svakih tri mjeseca. To su liječnici specijalisti koje nemamo u našoj ustanovi, to su osobe koje dolaze iz druge bolnice ili osobe koje su u mirovini, a potrebne su nam. Sada bismo jedan takav ugovor otkazali. U zakonu o radu ne stoji ništa pretjerano vezano za takve ugovore. Konkretno, u našem ugovoru stoji da se ugovor može raskinuti sporazumno i prije isteka, s otkaznim rokom od 30 dana. Da li nam je bolje sad praviti neki pismeni otkaz tog ugovora s otkaznim rokom od 30 dana, tj. do kad i ističe ugovor ili jednostavno da ga više ne produžujemo kad istekne i to je to. ODGOVOR: S obzirom da je do isteka ugovora preostalo manje od 30 dana, bolje je sačekati istek ugovora i ne zaključivati novi. Sve drugo bi izazvalo možda sudski postupak, jer bi se žalio pa možda išao i dalje. PITANJE: Kako da poslodavac tretira odsustvo sa posla namještenika (sindikalnog predstavnika) radi obavljanja sindikalnih aktivnosti? ODGOVOR: Odredbama člana 60. Kolektivnog ugovora za službenike organa uprave i sudske vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH“, broj 23/00) utvrđeno ja da je rukovodilac organa uprave dužan omogućiti odsustvo sa rada sindikalnom povjereniku i drugom sindikalnom predstavniku zbog obavljanja sindikalnih aktivnosti i zbog prisustva sindikalnim sastancima, kongresima, konferencijama, seminarima, sindikalnim školama i drugim oblicima osposobljavanja u Bosni i Hercegovini i inostranstvu, koje se odobrava na osnovu zvaničnog pismenog poziva organa sindikata. PITANJE: Članom 50. Zakona o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH“, broj 49/00) propisano je da namještenik ima pravo na plaćeno odsustvo do sedam radnih dana u jednoj kalendarskoj godini. Isto je propisano i našim internim pravilnikom. Ukoliko njegovo odsustvo tretiramo kao plaćeno odsustvo da li ono može da traje najviše sedam dana godišnje i da li ono isključuje mogućnost korištenja plaćenog odsustva po drugim osnovama (npr. stupanje u brak, smrt člana porodice i sl.)? ODGOVOR: Na odsustvo sindikalnog povjerenika i drugog sindikalnog predstavnika, zbog obavljanja sindikalnih aktivnosti i zbog prisustva sindikalnim sastancima, kongresima, konferencijama, seminarima, sindikalnim školama i drugim oblicima osposobljavanja u Bosni i Hercegovini i inostranstvu, ne mogu se primijeniti odredbe člana 50. Zakona o namještenicima u organima državne službe u Federaciji BiH, kao ni odredbe člana 18. Kolektivnog ugovora za službenike i BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 95 [ PRAVNI SAVJETNIK ] namještenike organa uprave i sudske vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 23/00 i 50/00), odnosno pravilnika o plaćama i naknadama, koji mora biti usklađen s Kolektivnim ugovorom, jer se radi o odsustvu iz drugih razloga. Odredbama 24. Zakona o plaćama i naknadama u organima vlasti Federacije BiH („Službene novine Federacije BiH“, br. 45/10 i 111/12) propisano je da državni službenik i namještenik ima pravo na plaćeni dopust u dužini do 30 dana u visini svoje neto plaće iz prethodnog mjeseca, u skladu s kolektivnim ugovorom i pravilnikom, a dužina ovog odsustva, za pojedine slučajeve, uređuje se pravilnikom o radnim odnosima. Saglasno tome, plaćeno odsustvo do 30 dana treba biti razrađeno u vašem pravilniku u plaćama i naknadama, odnosno treba propisati slučajeve u kojima se ono odobrava, a među njima i odsustvo za koje pitate. Pored toga, odredbama člana 20. Kolektivnog ugovora propisano je da se službeniku može odobriti neplaćeno odsustvo sa rada do 30 dana u sljedećim slučajevima: ■■ za pripremanje i polaganje ispita, ■■ za sudjelovanje u stručnim seminarima, ■■ za gradnju i popravku kuće ili stana, ■■ za njegu člana obitelji, ■■ za sudjelovanje na kulturnim, sportskim susretima i drugim sličnim slučajevima. Među ovim „drugim sličnim slučajevima“ može se pravilnikom o plaćama i naknadama predvidjeti i neplaćeno odsustvo za sindikalnog povjerenika i dr. i u slučaju potrebe da ono traje više od 30 dana plaćenog odsustva u jednoj godini. Bitno je da rukovodilac organa uprave omogući odsustvo sa rada sindikalnom povjereniku i drugom sindikalnom predstavniku zbog obavljanja sindikalnih aktivnosti i zbog prisustva sindikalnim sastancima, kongresima, konferencijama, seminarima, sindikalnim školama i drugim oblicima osposobljavanja u Bosni i Hercegovini i inostranstvu, koje se odobrava na osnovu zvaničnog pismenog poziva organa sindikata. KOMUNALNE NAKNADE Pripremila: Ljiljana Ćehajić, dipl. iur. PITANJE: Koji je pravni osnov za utvrđivanje cijena komunalnih usluga i komunalnih naknada u Kantonu Sarajevo? ODGOVOR: Saglasno odredbama člana III.4.e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, prema kojima je u nadležnosti kantona utvrđivanje politike koja se tiče reguliranja i osiguranja javnih službi, 96 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Zakonom o komunalnim djelatnostima1 u Kantonu Srajevo određene su komunalne djelatnosti, načela, način obavljanja i finansiranja, te druga pitanja od značaja za uspješno obavljanje komunalnih djelatnosti na području Kantona Sarajevo, među kojima su pitanja načina utvrđivanja cijena komunalnih usluga i komunalne naknade. Komunalne djelatnosti Pod komunalnim djelatnostima, u smislu Zakona o komunalnim djelatnostima, podrazumijeva se pružanje komunalnih usluga od interesa za fizička i pravna lica, te finansiranje građenja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sistema na području Kantona Sarajevo, kao i Grada Sarajeva i općina na području Kantona Sarajevo, kada je to propisano ovim zakonom. Komunalne djelatnosti dijele se na: ■■ komunalne djelatnosti individualne komunalne potrošnje; ■■ komunalne djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje. Pod pojmom komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje podrazumijevaju se komunalni proizvodi i usluge koje se mogu izmjeriti i naplatiti od svakog korisnika usluga. Pod pojmom komunalne djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje podrazumijeva se komunalni proizvod i usluga koje nije moguće izmjeriti i naplatiti od svakog korisnika usluga. Cijene komunalnih usluga Zakonom o komunalnim djelatnostima propisano je da su davaoci komunalnih usluga dužni pružati usluge koje odgovaraju kvalitetom i standardom visini cijene koju korisnici usluga plaćaju za njihovo vršenje, a korisnik komunalne usluge dužan je platiti cijenu za njeno vršenje, odnosno platiti utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu (čl. 14. i 15. Zakona). Obaveza je Vlade Kantona Sarajevo da utvrdi standarde i usklađuje kvalitet i nivo komunalnih usluga u skladu sa visinom cijene. Saglasno članu 23. Zakona, visinu cijene i način plaćanja komunalne usluge predlaže davalac komunalne usluge, na temelju detaljne kalkulacije, a u skladu sa odredbama ovog zakona. Cijena komunalne usluge sadrži: 1. sve troškove tekućeg održavanja i funkcionisanja komunalnog sistema na koji se odnosi, 2. troškove nabavke novih stalnih 1 Zakon o komunalnim djelatnostima („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 31/04 i 21/05 ispravka). sredstava davaoca komunalne usluge prema članu 38. stav 2. tačka 1. (nabavka stalnih sredstava davaoca komunalnih usluga za obavljanje komunalnih djelatnosti finansira se iz cijene komunalne usluge iz segmenta individualne i zajedničke komunalne potrošnje) i stav 3. ovog zakona (Vlada Kantona donosi program izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, te program nabavke stalnih sredstava davaoca komunalnih usluga). 3. amortizaciju, koja se sastoji iz amortizacije stalnih sredstava davaoca komunalne usluge i amortizacije stalnih sredstava infrastrukturnog komunalnog sistema, odnosno dobara u općoj upotrebi. Davalac komunalne usluge amortizaciju koristi za obnavljanje stalnih sredstava, a dio amortizacije stalnih sredstava infrastrukturnog komunalnog sistema, odnosno dobara u općoj upotrebi prema programu na koji saglasnost daje Vlada Kantona. Validnost kalkulacije i konačan prijedlog visine cijene komunalnih usluga utvrđuje neovisno stručno tijelo Vlade Kantona Sarajevo, a stvarnu cijenu komunalnih usluga određuje i usvaja Vlada Kantona Sarajevo. Ukoliko se cijena usluge utvrdi u nižem iznosu od stvarne cijene koštanja, razliku sredstava će nadoknaditi Kanton Sarajevo. Cijena komunalne usluge za pruženu komunalnu uslugu plaća se davaocu komunalne usluge. Navedene odredbe odnose se odgovarajuće i na Grad Sarajevo i općine na području Kantona Sarajevo, kada se pružaju komunalne usluge iz njihove nadležnosti, odnosno Gradsko i oćinska vijeća imaju iste nadležnosti koje ima Vlada Kantona Sarajevo kada je u pitanju utvrđivanje cijena komunalnih usluga.2 PITANJE: Šta su komunalne naknade? ODGOVOR: Komunalne naknade regulisane su odredbama članova 25-37. Zakona o komunalnim djelatnostima. Komunalna naknada uvodi se kao izvor sredstava za pokrivanje cijena iz segmenta zajedničke komunalne potrošnje. Komunalnu naknadu plaćaju, u naseljima sa uređenim građevinskim zemljištem, vlasnik stambenog, proizvodnog i poslovnog 2 Zakon o komunalnim djelatostima. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 97 [ PRAVNI SAVJETNIK ] prostora, te građevinskog zemljišta ili korisnik kada je to vlasnik ugovorom ovjerenim od nadležne poreske uprave prenio na korisnika. Naseljima sa uređenim građevinskim zemljištem, smatraju se naselja opremljena najmanje pristupnom cestom, objektima za snabdijevanje električnom energijom i snabdijevanje vodom i odvođenje otpadnih voda prema mjesnim prilikama. Obaveza plaćanja komunalne naknade nastaje prvog dana sljedećeg mjeseca od početka korištenja objekta ili prostora. Komunalna naknada je javni prihod Kantona, Grada i općine, a u skladu sa utvrđenim nadležnostima. Sredstva za finansiranje obavljanja komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju se u Budžetu Kantona, Grada Sarajeva, odnosno općine samo izuzetno, u slučajevima: ■■ kada je cijena komunalne usluge utvrđena u nižem iznosu od stvarne cijene koštanja i ■■ kada zbog nedostatka sredstava postoji opasnost od prekida redovnog obavljanja komunalnih djelatnosti, a koji može dovesti do trajnijeg nevršenja ili do bitnog odstupanja od programa vršenja komunalnih djelatnosti, a što može dovesti do štetnih posljedica. Osnove i mjerila za određivanje komunalne naknade Komunalna naknada utvrđuje se u zavisnosti od stepena opremljenosti naselja objektima i uređajima komunalne infrastrukture, razvijenosti javnog prevoza putnika, namjene objekta, odnosno prostora i pripadnosti građevine, odnosno korisne površine te građevine u određenoj zoni građevinskog zemljišta. Komunalna naknada određuje se za stambeni, proizvodni i prostor za druge privredne djelatnosti prema jedinici mjere izgrađene korisne površine (m2), a za otvoreni prostor - skladišta, stovarišta, pijace, kao i za drugi otvoreni prostor koji neposredno služi za obavljanje djelatnosti, prema jedinici mjere (m2) građevinskog zemljišta. Korisna površina stambenog, proizvodnog i prostora za drugu privrednu djelatnost izračunava se u skladu sa posebnim propisima. Komunalna naknada utvrđuje se po jedinici mjere, na osnovu broja bodova i u zavisnosti od zone građevinskog zemljišta u kojoj se objekat nalazi, što je utvrđeno posebnim propisima koji uređuju građevinsko zemljište. Broj bodova za izračunavanje komunalne naknade po zonama za stambeni, proizvodni i prostor za druge privredne djelatnosti iznosi po m2: R.b. Zona Stambeni prostor Proizvodni prostor Prostor za druge privredne djelatnosti Broj bodova /m2 1. I zona 28 56 84 2. II zona 20 40 60 3. III zona 13 20 32 4. IV zona 8 12 20 5. V zona 4 6 10 6. VI zona 2 3 5 Broj bodova za garažni prostor i vikend objekte jednak je broju bodova za stambeni prostor. Za stambeni i garažni prostor, kao i vikend 98 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] objekte koji se koriste za druge namjene, broj bodova određuje se prema mjerilima za tu vrstu prostora za onaj dio korisne površine koji se za tu svrhu koristi. Broj bodova utvrđen za stambeni prostor primjenjuje se i za poslovni prostor javnih ustanova u kojem se obavljaju djelatnosti javnog karaktera i to: 1. zdravstvo; 2. obrazovanje, vaspitanje, nauka, kultura, umjetnost; 3. fizička kultura i sport; 4. socijalna zaštita; 5. đački i studentski standard; 6. smještaj starih, iznemoglih i nezbrinutih lica; 7. rijetki zanati; 8. komunalni poslovi, 9. vojni objekti, 10. prostori u kojima se obavlja osnovna djelatnost humanitarnih organizacija, boračkih organizacija, organizacija lica sa posebnim potrebama, vjerskih zajednica, organizacija za profesionalnu rehabilitaciju, osposobljavanje i zapošljavanje invalidnih lica. Mjesečni iznos komunalne naknade za sve obveznike izračunava se množenjem pripadajućeg broja bodova sa vrijedošću boda i korisnom površinom objekta, odnosno površinom zemljišta koje neposredno služi za obavljanje proizvodnje i pružanje usluga. Vrijednost boda komunalne naknade utvrđuje Vlada Kantona na osnovu programa finansiranja komunalnih djelatnosti navedenih u članu 22. stav 2. ovog zakona3, koji sadrži: obim i kvalitet održavanja pojedinih komunalnih objekata i uređaja i obavljanja komunalnih usluga, visinu potrebnih sredstava za realizaciju programa i raspored sredstava za svaku djelatnost posebno i po namjenama, kao i mjere za sprovođenje programa. Vrijednost boda komunalne naknade utvrđuje se posebnom odlukom najkasnije do 31. decembra tekuće za narednu godinu. Ako se vrijednost boda komunalne naknade ne utvrdi do roka iz prethodnog stava, visina komunalne naknade ostaje nepromijenjena. Kanton će iz prikupljenih sredstava komunalne naknade sukcesivno doznačavati Gradu Sarajevu i općinama sredstva za finansiranje komunalnih djelatnosti u nadležnosti Grada Sarajeva i općina. Ministarstvo prostornog uređenja i zaštite okoliša Kantona Sarajevo utvrđuje rješenjem obavezu i način plaćanja komunalne naknade za svakog pojedinog obveznika, a za ove poslove, kao i vođenje ažurne baze podataka o obveznicima komunalne naknade, Kanton Sarajevo može ovlastiti drugo pravno lice. Protiv rješenja o obavezi i načinu plaćanja komunalne naknade u drugom stepenu rješava komisija koju obrazuje Vlada Kantona Sarajevo posebnim aktom. Odredbama člana 33. Zakona o zaštiti potrošača u Bosni i Hercegovini4 propisano je da su ekonomske usluge koje ispunjavaju osnovne potrebe potrošača na tržištu, tj. isporuku energije (struja, plin, grijanje) i vode, telekomunikacione usluge, poštanske usluge i javni transport, kao i da je pružanje ekonomskih usluga od općeg interesa potrošaču u režimu ugovomog odnosa. Ovim zakonom (član 37) također je propisano da će kriteriji koji osiguravaju efikasno pružanje ekonomskih usluga od općeg interesa u korist potrošača biti definirani zakonom, osiguravajući: a) kvalitet i kontinuitet usluge; b) osnovnu univerzalnu uslugu; 3 Član 22. stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima. 4 Zakon o zaštiti potrošača u Bosni i Hercegovini („Službeni glasnik BiH“, broj 25/06). BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 99 [ PRAVNI SAVJETNIK ] c) jednakost u pristupu i tretmanu svih ODGOVOR: Smatram da je osnovni faktor potrošača; zaštita potrošača u slučaju opšte teške korisniku; stvarne cijene koštanja bila pogoršana. d) adekvatno informiranje potrošača o ekonomske situacije, koja bi utvrđivanjem e) efikasna sredstva kompenzacije i načine za rješavanje potrošačkih sporova; f) adekvatnost usluge u smislu tehnološke PITANJE: U posljednje vrijeme se događa da jednom broju građana dolaze tužbe za neplaćene račune komunalnih usluga mada su ih oni izmirili na vrijeme. Do kada građani trebaju Nosioci zaštite potrošača, saglasno članu 98. čuvati račune za plaćene komunalne ovog zakona, odnosno subjekti odgovorni za usluge u Kantonu Sarajevu? zaštitu potrošača u Bosni i Hercegovini su: a) Ministarstvo vanjske trgovine i evolucije i strukturalnih i organizacionih promjena; g) transparentnost finansiranja i tarifa; h) efikasno konsultiranje i predstavljanje potrošača u donošenju odluka. ekonomskih odnosa BiH; Ombudsmen za zaštitu potrošača u BiH; Vijeće za zaštitu potrošača BiH; Konkurencijsko vijeće BiH; nadležni organi entiteta i Brčko Distrikta BiH; ured za konkurenciju i zaštitu potrošača u Federaciji BiH i Republici Srpskoj; udruženja potrošača; obrazovne institucije i mediji; inspekcijski i drugi organi u skladu sa zakonom. ODGOVOR: U slučaju da građani dobiju tužbu (to je ustvari prijedlog za izvršenje na osnovu vjerodostojne isprave i rješenje o izvršenju na osnovu vjerodostojne isprave), u skladu sa poukom o pravnom lijeku, potrebno je uložiti prigovor u roku od 8 dana od prijema rješenja, uz koji se prilažu originali ili ovjerene kopije plaćenih računa. S obzirom na veliki broj prijeloga za izvršenje različitih komunalnih usluga i nemogućnost suda da ih u kratkom roku procesuira, može se dogoditi da rješenje o izvršenju bude doneseno i za račune od prije više godina. Zakonom o komunalnim djelatnostima nije propisan način efikasnog konsultiranja i predstavljanja potrošača u donošenju odluka. Pitanje: Kada nastupa zastara naplate b) c) d) e) f) g) h) i) PITANJE: U prethodnom odgovoru ste istakli da „validnost kalkulacije i konačan prijedlog visine cijene komunalnih usluga utvrđuje neovisno stručno tijelo Vlade Kantona Sarajevo, a stvarnu cijenu komunalnih usluga određuje i usvaja Vlada Kantona Sarajevo. Ukoliko se cijena usluge utvrdi u nižem iznosu od stvarne cijene koštanja, razliku sredstava će nadoknaditi Kanton Sarajevo“. Koji faktori utječu na Vladu Kantona Sarajevo da smanji cijenu koštanja komunalnih usluga ispod njihove stvarne cjene i da tu razliku „namiruje“ iz budžeta Kantona? 100 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 potraživanja po osnovu isporučenih a neplaćenih komunalnih usluga? ODGOVOR: U skladu sa članom 378. stav (1) tačka 1) Zakona obligacionim odnosima, potraživanja po osnovu isporučenih a neplaćenih komunalnih usluga zastarijevaju za jednu godinu, i to: potraživanja naknade za isporučenu električnu i toplotnu energiju, plin, vodu, za dimnjačarske usluge i za održavanje čistoće, kad je isporuka izvršena za potrebe domaćinstva. [ PRAVNI SAVJETNIK ] SUDSKA PRAKSA SUDA BOSNE I HERCEGOVINE SANKCIONISANJE NEZAKONITOG RADA ČLANOVA ORGANA ZA PROVOĐENJE IZBORA Pripremio: prof. dr Branko Morait, sudija Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine je donijela pravilnu i zakonitu odluku kojom je članu biračkog odbora izrekla novčanu sankciju i mjeru zabrane budućeg angažovanja u radu organa za provođenje izbora, zbog netačnog evidentiranja rezultata glasanja na dan održavanja Lokalnih izbora 2012. godine. (Član 5.25 Izbornog zakona BiH, „Službeni glasnik BiH“, br. 23/01 do 18/13 i član 22 stav (1) Pravilnika o načinu provođenja izbora u BiH, „Službeni glasnik BiH“, br. 37/10, 71/10, 22/11 i 61/12). Iz obrazloženja: Odredbom člana 5.25 Izbornog zakona BiH je propisano da, nakon zatvaranja biračkog mjesta i završetka postupka brojanja, birački odbor u odgovarajuće obrasce unosi sljedeće podatke: ukupan broj glasova, ukupan broj važećih glasova za svaku političku stranku, koaliciju, listu nezavisnih kandidata i nezavisnog kandidata, ukupan broj glasova za svakog pojedinačnog kandidata na kandidatskoj listi, ukupan broj nevažećih glasačkih listića, posebno navodeći broj glasačkih listića koji su nevažeći jer nisu ispunjeni, a posebno broj glasačkih listića koji su nevažeći jer su pogrešno ispunjeni; ukupan broj upropaštenih glasačkih listića; ukupan broj nepotvrđenih glasačkih listića koji se nalaze u glasačkoj kutiji, ako ih ima i ukupan broj neiskorištenih glasačkih listića. Zapisnik o radu biračkog odbora i odgovarajuće obrasce potpisuju svi članovi biračkog odbora. Ako neki član odbije da se potpiše, predsjednik ili jedan od članova koji se potpisuju to će evidentirati zajedno sa razlozima nepotpisivanja. BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 101 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Odredbom člana 22. stav (1) Pravilnika o načinu provođenja izbora u BiH propisano je, između ostalog, da predsjednik upravlja radom biračkog odbora i, zajedno sa članovima biračkog odbora, odgovoran je za zakonitost rada na biračkom mjestu, održava integritet procesa glasanja, odnosno brojanja i održava mir i red na biračkom mjestu i njegovoj okolini; popunjava sve potrebne obrasce. Odgovornost žaliteljice se zasniva na činjenici da je učestvovala u postupku brojanja glasačkih listića i popunjavanja obrazaca, kao i činjenici da je ispravnost navedenih podataka potvrdila svojeručnim potpisom na obrascima. Nadalje, odgovornost žaliteljice se zasniva na odredbi član 22. stav (1) Pravilnika, kojom je između ostalog propisano da predsjednik upravlja radom biračkog odbora i, zajedno sa članovima biračkog odbora, odgovoran je za zakonitost rada na biračkim mjestima. Žaliteljica ne prigovara na utvrđeno činjenično stanje koje je tužena pravilno i potpuno utvrdila i prema kojem je birački odbor. u čijem je radu učestvovala žaliteljica, pogrešno utvrdio da je broj nevažećih listića 24 umjesto 32; da je ukupan broj važećih glasova 313 umjesto 305; da Hrvatska demokratska zajednica BiH, Narodna stranka Radom za boljitak i Hrvatska stranka prava nisu osvojile glasove, da je DNZBiH osvojila 227 glasova i da je ukupan broj važećih glasova političkih subjekata 305. Odlučujući o navodima žalbe kojima se prigovara na visinu izrečene kazne, ovo vijeće je cijenilo činjenicu da je žaliteljica bila član biračkog odbora, te je zajedno sa predsjednikom i drugim članovima odbora odgovorna za zakonitost rada na biračkom mjestu, te je utvrđeno da je izrečena kazna srazmjerna učinjenom prekršaju. Centralna izborna komisija je pravilno postupila odredivši žaliteljici i mjeru zabrana angažiranja za rad na biračkom mjestu, odnosno u organima nadležnim za provedbu izbora na period od 4 (četiri) godine, računajući od dana pravosnažnosti osporavane odluke, nalazeći kao otežavajuću okolnost činjenicu da je imenovana odslušala cjelokupnu obuku rada biračkog odbora prema Planu i programu stalne edukacije članova organa za provođenje izbora, a što prihvata i ovo vijeće. (Iz rješenja Suda Bosne i Hercegovine, broj: S1 3 Iž 013798 13 Iž od 10. 9. 2013. godine) 102 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Posjetite našu web stranicu www.rec.ba BROJ 9 SEPTEMBAR 2013 PRAVNI SAVJETNIK 103 Vaš poslovni vodič! 104 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2013 BROJ 9
© Copyright 2024 Paperzz
