Corte dei conti
Procura Regionale
presso la Sezione Giurisdizionale per la regione Campania
Napoli
Intervento del Procuratore regionale
Tommaso Cottone
Inaugurazione anno giudiziario 2014
adunanza del 1 marzo 2014
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INDICE
Premessa
1) La normativa e le nuove frontiere della giurisdizione contabile
assegnate al Pubblico Ministero contabile.
1.1.) Nuovi spazi del P.M. presso il giudice contabile
1.2.) Ruolo del PM contabile nel giudizio di parificazione dei
rendiconti regionali
1.3.) Rapporti fra Uffici di Procura e Sezioni del controllo.
1.4) I cc.dd. condoni erariali
1.5) Questioni processuali
2) Gli orientamenti giurisprudenziali
2.1) La giurisprudenza costituzionale
2.2) Giurisprudenza della Corte di Cassazione
2.3) La giurisprudenza delle Sezioni della Corte dei conti
2.4) La giurisprudenza della Sezione Campania.
3) L’attività
3.1) Le Statistiche
3.2) I giudizi
3.3) Gli effetti conformativi all’azione della P.R.
3.4) L’attività di archiviazione
3.5) L’attività cautelare. Esecutività delle sentenze e disciplina
dell’appello
4) Settori di intervento che presentano criticità
4.1) Finanziamenti pubblici ovvero l’economia assistita
4.2) Le società Partecipate
4.3) Gli Enti Locali ( vertenze, dissesti e profili sanzionatori
4.4) Le gestioni commissariate
4.5) La Sanità
4.6) I cc.dd. costi della politica
4.7) I nuovi controlli sui Finanziamenti pubblici ovvero sull’economia
assistita
4.8)L’equa riparazione
4.9) L’abusivismo edilizio e le nuove occasioni di intervento sul territorio che
nascono con l’accordo di collaborazione con la Polizia Provinciale. Rifiuti
solidi urbani e bonifiche. Espropriazioni.
5) Il contesto istituzionale che ha accompagnato l’attività
Conclusioni
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Premessa
In occasione delle precedenti analoghe occasioni si è fatto cenno al fatto di come il legislatore
abbia individuato, nel sistema dei controlli, lo strumento essenziale per combattere i fenomeni
di mala gestione dei patrimoni affidati ai soggetti pubblici e di come abbia collocato la Corte dei
conti al centro di questo sistema. Significativa manifestazione di tale volontà è la grande
riforma varata con il D.L. 174/2012, convertito con modificazioni nella Legge n. 228 del 24.12.
2012.
Il 2013 è stato l’anno della prima applicazione della riforma; è stato l’anno in cui gli Enti locali
si sono dovuti misurare concretamente con le regole dettate per fare emergere le ipotesi di
dissesto; per prevenirle e per sanzionarle. E’ stato l’anno in cui la Corte dei conti si è trovata a
dovere giudicare sulla congruità dei piani di rientro predisposti dai Comuni per riallineare le
finanze dissestate; è stato l’anno in cui la Corte
si è dovuta assumere la responsabilità di
consentire la prosecuzione delle gestioni attraverso il “normale” sistema delle rappresentanze
elettive, ovvero mediante il temporaneo affido delle stesse alle gestioni commissariali.
Abbiamo iniziato questo nuovo anno di attività - difficilissimo a causa della gravissima crisi
economica interna ed internazionale – interrogandoci, sia sulla congruità degli strumenti posti
a nostra disposizione per potere assolvere ad un così gravoso compito, sia sulle nostre
concrete possibilità di poter bene giudicare su situazioni di dissesti gravissimi che avevano
radici in passati assai lontani e che richiedevano, ai fini di una loro completa comprensione,
letture più articolate; letture “storiche”, possibili in questa occasione ma, certamente, a noi
non consentite, nel momento dell’esercizio dell’azione di nostra competenza, perché estranee
ai nostri poteri di magistrati cui è demandato giudicare, solo e soltanto, sulla correttezza
dell’operare passato e presente nonchè sulla congruità delle azioni programmate future. Un
compito assai delicato, dunque, che talvolta ha generato nei mass media improponibili dubbi
sull’esistenza, nel processo valutativo di questa Magistratura, di parametri di giudizio che
lascerebbero spazi di discrezionalità
assolutamente non previsti né consentiti;
quasi che il
giudice contabile, sia nella fase del controllo che in quella propria della giurisdizione, possa
scegliere l’una o l’altra strada, secondo propri convincimenti personali.
Nel 2013, all’inizio di quel nuovo percorso ci ponemmo tre domande:
1) La scarsità delle risorse degli Enti territoriali e locali può creare dissonanze tra
affermazione della legalità e necessità operative?
2) Il sistema dei controlli è supportato da adeguati poteri, strumenti e risorse?
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3) Il mancato potenziamento della giurisdizione riuscirà a potenziare l’azione di controllo?
Oggi, a distanza di appena un anno dall’entrata in vigore del D.L. 174/2012, non siamo ancora
in grado di dare definitive risposte. Possiamo, però, tentare qualche riflessione prendendo a
riferimento il percorso di attività relativo al periodo sul quale ora si riferisce.
Sulla prima domanda, trova ulteriore conferma la considerazione che, le pur necessitate scelte
sul contenimento della spesa pubblica hanno generato, soprattutto negli enti locali, un
drammatico un conflitto tra ragioni della finanza e ragioni dei diritti. La riduzione delle risorse
non ha colpito soltanto il voluttuario ma anche servizi essenziali, talvolta espressione di diritti
fondamentali, quali quello della sanità, dei trasporti e dell’istruzione. Ulteriori riduzioni
rischiano di fare saltare lo stesso sistema di rappresentanze democratiche: potrebbe diventare
difficile trovare cittadini probi che, in tale situazione, si accollino l’alea dell’amministrare.
La risposta alla seconda domanda la si trova nel corpo del racconto che segue: la richiesta di
legalità a difesa delle pubbliche risorse diventa sempre maggiore e sempre più pressante è
l’aspettativa dei cittadini sul nostro intervento. Noi, come la magistratura ordinaria e come gli
organi di Polizia giudiziaria cui affidiamo le nostre indagini, non disponiamo né di risorse di
personale, né di strumenti adeguati. Riteniamo che la nostra azione può essere decisiva per il
risanamento dell’economia del Paese. Occorre che il legislatore prenda atto di tale situazione e
ponga in essere interventi risolutivi, avendo coscienza che rinforzare la Magistratura contabile
non rappresenta una maggiore spesa, ma un investimento.
Sulla terza domanda, una risposta ancora interlocutoria: dopo la rivoluzione della funzione di
controllo, i nuovi compiti affidati alla Corte dei conti richiedono ulteriori aggiustamenti.
Un’azione di controllo non supportata da una forte giurisdizione rischia di perdere di efficacia:
anzi, può finire con il diventare legittimante di deviazioni alla legalità che non trovano un
adeguato momento sanzionatorio. Per di più, noi magistrati addetti alla funzione giurisdizionale
siamo ancora in attesa di una profonda revisione del nostro processo e di una rivisitazione dei
poteri del Pubblico Ministero contabile.
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1) La normativa e le nuove frontiere della giurisdizione contabile.
La ricognizione delle norme intervenute nell’anno, torna utile per verificare come l’opera del
legislatore abbia supportato la missione istituzionale di questa magistratura1.
1.1. Nuovi spazi del P.M. presso il giudice contabile.
Con l’ampliamento degli spazi di giurisdizione affidati, recentemente, dal legislatore al giudice
contabile ( art. 243-quater, comma 5, del d.lgs n. 267/2000, introdotto dall’art. 3, comma 1,
del d.l. n. 174/2012, conv. in legge n. 213/2012; art. 1, comma 169, l. n. 228/2012; art. 11,
comma 19, d.l. n. 91/2013; art. 1, comma 5, d.l. n. 174/2012, conv. in legge n. 213/2012), il
Pubblico Ministero si è visto affidare nuovi compiti, attraverso la rivitalizzazione di istituti già
previsti nel sistema.
In tal modo, ha acquisito nuovi spazi la funzione del Requirente contabile quale interveniente
necessario sia innanzi ad un giudice a costituzione “mista”( è il caso dei giudizi di appello o in
unico grado proposti presso le sezioni riunite della Corte in speciale composizione) sia,
direttamente, innanzi alle sezioni del controllo territoriali (si tratta dei giudizi di parifica dei
rendiconti regionali).
Conseguentemente, il P.M., è chiamato, oggi, ad occuparsi anche della legittimità di atti di
gestioni pubbliche, ovvero a partecipare alla funzione referente nei confronti di organi
rappresentativi, operando, conseguentemente, verifiche diverse rispetto al modus operandi
proprio dell’accertamento di una responsabilità amministrativa ed incentrate sull’azione
dell’amministrazione considerata, oggettivamente, quale apparato.
Riguardo, alla funzione di interveniente necessario esercitata dal requirente contabile, è noto
che, ai sensi dell’articolo 72 del c.p.c., il Pubblico ministero può produrre documenti, dedurre
prove, prendere conclusioni nei limiti delle domande proposte dalle parti. La norma, che trova
applicazione, nei limiti della compatibilità,
anche ai giudizi contabili, torna utile al fine di
risolvere alcune problematiche circa gli spazi di azione che devono ritenersi concessi, anche
sub specie dei poteri istruttori, al PM contabile. Resta fermo che, anche nell’esercizio di tali
funzioni, l’azione del PM contabile è diretta alla tutela dell’ordinamento generale, oltre che
degli interessi generali ed indifferenziati della collettività.
Parimenti, i giudizi ad istanza di parte risultano, oggi, ampliati dal legislatore sia dal punto di
vista dei soggetti coinvolti che dei contenuti dell’attività. Questi, riguardano, in primo luogo, la
sussistenza o meno dei presupposti di legge per la emanazione di atti amministrativi e la loro
congruenza rispetto ai fini voluti dal legislatore. Si tratta dei giudizi conseguenti ai ricorsi
proposti dai Comuni, ai sensi art. 243-quater, comma 5, del t.u. di cui al d.lgs n. 267/2000,
avverso le delibere delle sezioni regionali di controllo della Corte di diniego di approvazione dei
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Per la ricognizione della normativa ci siamo avvalsi, in larga parte, del contributo del V.P.G. A. Ciaramella alla
requisitoria scritta del Procuratore Generale presentata per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014.
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piani di riequilibrio finanziario pluriennale ovvero riguardanti i provvedimenti di ammissione al
fondo di rotazione, di cui al precedente articolo 243-ter.
Le Sezioni Riunite della Corte si sono pronunciate, in materia, per la prima volta, con la
sentenza n. 2 del 2013, che, accogliendo il ricorso di un Comune, hanno ritenuto necessario
che la Sezione regionale, prima di pronunciarsi sui piani in questione, debba attendere l’avviso
dell’apposita
commissione
ministeriale,
istituita
presso
il
Ministero
dell’Interno.
Successivamente, con le sentenze nn. 5 e 6 del 2013 le stesse Sezioni Riunite, hanno colto
ulteriori potenzialità espansive della giurisdizione contabile, ipotizzabili anche al di fuori delle
tipizzazioni operate dal legislatore. Ciò è avvenuto, in materia di impugnazione dell’ordine del
prefetto di deliberare lo stato di dissesto, in conseguenza dell’accertamento, da parte della
sezione del controllo, delle condizioni di cui all’articolo 243-quater comma 7 del TUEL. Ciò sulla
base della considerazione della natura vincolata dell’atto e dell’insindacabilità, da parte di altro
giudice, degli atti attraverso cui si esprime la funzione di controllo della Corte dei conti; la
giurisdizione della Corte è stata riconosciuta anche nel caso di impugnazione delle delibere
delle sezioni regionali del controllo che accertano l’elusione dei vincoli di finanza pubblica ed il
mancato rispetto del patto di stabilità interno da parte di enti locali. Secondo tale indirizzo
espansivo, le norme di cui al d.l. n. 174 del 2012, lette in modo costituzionalmente orientato,
alla luce degli art.li 24 e 119 della Cost., avrebbero attribuito alla Corte una competenza
giurisdizionale per ambiti di materie contenziose e non su specifiche fattispecie. Comunque, i
dubbi circa la sussistenza di una interpositio legislatoris nei casi non tipizzati, renderebbero
necessario un intervento del legislatore per rendere certo e coerente tutto il sistema della
giustiziabilità degli atti amministrativi conseguenti o comunque connessi con decisioni della
Corte in sede di controllo, compresa la proponibilità, quale regola generale, di gravami avverso
queste ultime.
La Corte è anche chiamata a giudicare sulla legittimità di specifici atti di amministrazioni
pubbliche.
E’ il caso dei giudizi,
previsti dall’art. 1, comma 169, l. n. 228/2012, in unico
grado, sempre innanzi alle sezioni riunite in speciale composizione, in conseguenza di atti di
inclusione negli elenchi ISTAT delle amministrazioni pubbliche. In materia, si sono pronunciate
le sezioni riunite della Corte con le sentenze nn. 3 e 7 del 2013 che, dal punto di vista
processuale, hanno ricondotto anche i giudizi in esame al genus dei giudizi ad istanza di parte,
con applicazione, se non diversamente previsto, delle disposizioni generali di cui al
regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti( di cui al r.d. n. 1038/1933)
e di quelle del rito ordinario, visto il rinvio dinamico di cui all’art. 26 del suddetto regolamento.
In tale ottica, hanno ritenuto, in virtù dell’applicazione dei principi di cui all’art. 100 cpc, che il
termine per proporre il ricorso sia quello annuale di validità dell’elenco in questione.
Dal punto di vista sostanziale, poi, premesso che la ratio della norma in questione è legata alla
circostanza che tale elenco è stato assunto dal legislatore quale àmbito di riferimento delle
misure economico-finanziarie previste dalla legge al fine del raggiungimento degli obiettivi
dell’armonizzazione e del coordinamento della finanza pubblica( anche al fine del contenimento
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della spesa pubblica), le sezioni riunite hanno puntualizzato come il legislatore non ha voluto,
semplicemente, operare un trasferimento di competenze dal giudice amministrativo a quello
contabile, ma ha conferito a quest’ultimo una cognizione piena, circa la sussistenza dei requisiti
richiesti dall’ordinamento per la inclusione, ai fini in discorso, di un ente nel novero delle
amministrazioni pubbliche, non limitata all’accertamento dei vizi denunciati con il ricorso.
Infine, in base alle citate norme, la Corte giudica, oggi, anche in merito all’attendibilità dei
costi contrattuali e la loro compatibilità con gli equilibri di bilancio delle fondazioni liricosinfoniche, nei casi di impugnativa delle delibere delle sezioni territoriali del controllo che
hanno negato la certificazioni ad ipotesi di accordi collettivi di lavoro, ex art. 11 dl n. 91/2013.
La funzione precipua del Requirente di interveniente necessario, innanzi alle Sezioni riunite
della Corte in speciale composizione, non dovrebbe, però, escludere la possibilità che, in alcune
ipotesi, abbia un diretto interesse a ricorrere. Infatti, l’articolo 243-quater del TUEL consente
l’impugnativa non solo della delibera di diniego di approvazione del piano di riequilibrio
finanziario pluriennale, emessa dalla sezione regionale del controllo della Corte, ma anche di
quella di approvazione dello stesso. Perciò, il P.M. dovrebbe considerarsi legittimato a tale
impugnativa. Allo stesso modo, non potrebbe essere esclusa la possibilità di un ricorso alle
sezioni riunite in speciale composizione del PM contabile, nel caso in cui accerti l’insussistenza
delle condizioni per l’ammissione dell’ente locale al fondo di rotazione di cui all’articolo 243-ter
del TUEL o l’insussistenza delle condizioni per la certificazione dei costi del contratti collettivi,
nei casi di cui all’art. 11, comma 19, del dl n. 91/2013.
1.2.) Ruolo del PM contabile nel giudizio di parificazione dei rendiconti
regionali
Il D.L. 10 ottobre 2012, n.174, convertito con modificazioni nella Legge 7 dicembre 2012, n.
213, ha inteso rafforzare gli strumenti per il coordinamento della finanza pubblica adeguando,
così come previsto dalla Costituzione (artt. 28,81,97,100 e 119), le forme di partecipazione
della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni.
In tale prospettiva, il ruolo assegnato alla Corte si colloca all’interno di una visione unitaria
della finanza pubblica, tesa al superamento della frammentazione espressa dal previgente
sistema dei controlli. Infatti, con la previsione dell’estensione, anche alle Regioni a statuto
ordinario, del giudizio di parificazione del rendiconto generale regionale, si realizza il momento
di sintesi di tutte le tipologie di controllo realizzate dalla Corte medesima per garantire la
correttezza delle gestioni, la tutela degli equilibri economici finanziari, l’osservanza degli
obbiettivi posti dal patto di stabilità, la sostenibilità dell’indebitamento e la congruità dei c.d.
piani di rientro. Per altri profili, il giudizio sul “conto generale” della Regione è anche occasione
per disegnare una linea di sintesi sull’azione svolta dalle Procure regionali sull’attività
complessiva della Regione, laddove l’azione gestoria si sia risolta in fatti costituenti profili di
danno con le connesse eventuali responsabilità.
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Sulle concrete modalità di svolgimento del giudizio di parificazione sono più volte intervenute
sia la Sezione delle Autonomie, sia le SS.RR. della Corte dei conti. Per quanto interessa più
direttamente il ruolo delle Procure regionali in tale giudizio, con la delib. n. 9/2013, del 20
marzo 2013, la Sezione Autonomie ha sottolineato che le modalità di svolgimento del giudizio
di parificazione della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 40 r.d. n. 1214, si realizzano con “le
formalità della sua giurisdizione contenziosa”.
A loro volta, le Sezioni Riunite in sede di
controllo della Corte, con la deliberazione n. 7/SSRRCO/QMIG/13 del 14 giugno 2013 hanno
dato indicazioni sulle formalità di assolvimento del contraddittorio nonché sulle modalità di
svolgimento delle attività istruttorie di competenza delle Procure regionali.
Più nello specifico, le SS.RR, premesso che “l’organo titolare della funzione di parifica è
individuato nella Sezione regionale di controllo” e che “la funzione si colloca, sostanzialmente,
nell’ambito del procedimento di controllo che si esplica nel rapporto controllore/controllato”,
affermano che nella peculiare natura del giudizio di parificazione, la cui “funzione certativa
appartiene alla struttura della Corte dedicata al controllo, solo il segmento finale di tale attività
si svolge in un contesto di natura giurisdizionale, tanto che da esso scaturiscono gli effetti del
giudicato”.
Da tale assioma discende
la specialissima situazione processuale di un giudizio in cui le
“strutture di controllo sono al tempo stesso titolari dell’istruttoria e della funzione decisoria” e
di un contraddittorio assicurato durante l’iter procedurale a partire dall’istruttoria ….. prima
dell’udienza pubblica, l’oggetto della quale va circoscritto ai soli temi e alle questioni contenuti
nelle conclusioni dell’istruttoria”.
Nulla viene detto in ordine all’eventuale partecipazione al contraddittorio del Procuratore
regionale, la cui necessaria partecipazione, peraltro, è prevista dall’art. 72 del R.D. 12.7.1934,
n.1214 (nei giudizi davanti alla Corte dei conti “ è sempre sentito il Pubblico Ministero”).
Quanto alle modalità di svolgimento delle attività istruttorie di competenza del Procuratore
regionale nel suo ruolo di Pubblico Ministero presente nel giudizio di parificazione “con
funzione di garanzia dell’ordinamento”, questi non avrebbe poteri istruttori autonomi da
esercitare direttamente presso l’Ente Regione. Può acquisire gli elementi necessari per la sua
requisitoria conclusiva direttamente dalle Sezioni regionali di controllo cui spetta la funzione
decisoria. Non è previsto alcun termine processuale per l’invio della documentazione, né per
l’inoltro della relazione con la quale la Sezione formula le sue osservazioni ex art. 1, comma 5
del D.L. 174/2012 e neppure per il deposito della requisitoria scritta del P.M. (anzi non è
neppure prevista una requisitoria scritta!).
Il quadro, come sopra delineato, ancorchè per i soli profili processuali, è tale che fa sorgere,
come riconosciuto dalle stesse SS.RR, non poche perplessità coinvolgendo “rilevanti profili
problematici di ordine giuridico e istituzionale, che la Corte auspica possano trovare soluzione
nell’ambito di un’organica e profonda rivisitazione del r.d. n. 1214/1934”, nonché dello stesso
D.L. 174/2012.
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In sede di prima applicazione della normativa sulla parifica, numerose sono state le criticità
evidenziate, anche sul lato della spesa pubblica, nelle relazioni e nelle requisitorie dei
procuratori regionali. Ciò è avvenuto in particolare nel settore della sanità, nella gestione dei
fondi comunitari, riguardo alle collaborazioni esterne, alle spese per il personale, all’incidenza
dei costi degli organismi partecipati sui bilanci regionali, alle spese dei gruppi consiliari. Non a
caso, trattasi di settori nell’ambito dei quali più frequentemente si ravvisano ipotesi di
responsabilità amministrativa.
Si confida che quanto rappresentato e proposto dal Requirente in occasione del Giudizio di
parifica avrà una funzione di stimolo alla autocorrezione da parte dell’Amministrazione
regionale e, nel contempo, di prevenzione di illeciti erariali. Per tale fine, ritiene quest’Ufficio,
che da parte delle SS.RR. si debba procedere ad una rivisitazione radicale delle precedenti
pronunce per dare maggiore valorizzazione ai poteri istruttori del P.M., sia durante tutto l’iter
del procedimento istruttorio, sia in sede di contraddittorio con l’amministrazione interessata,
sia, infine, di conclusioni nell’udienza finale di parifica.
Pur cosciente dei limiti assegnati al proprio intervento, la Procura Regionale non ha rinunciato
a dare il proprio specifico contributo all’esame del rendiconto per il giudizio di parificazione
celebratosi in Campania. Un ruolo che si è interpretato quale irrinunciabile perché occorreva
che l’organo preposto al presidio dei patrimoni pubblici amministrati dai soggetti operanti nella
Regione potesse fornire anche al di là del semplice esame delle scritture contabili, specifici
rilievi e spunti di riflessione derivanti dalla propria attività
In proposito, torna utile ricordare che le Procure regionali dispongono di un osservatorio
privilegiato che consente letture che vanno ben oltre la registrazione del singolo fatto portato
all’attenzione del giudice.
Ora, tali più ampie letture risultano potenziate e maggiormente
legittimate perché consentono di superare gli argini degli accadimenti strettamente connessi al
processo è scendere ad analisi più ampie. Infatti gli avvenimenti attinenti alle male gestioni (e
alle connesse responsabilità) rimangono, necessariamente, isolati dal contesto operativo
generale dell’Ente e non possono trovare valutazioni e giudizi al di fuori dei profili processuali
fatti valere nel singolo caso. Mancano i momenti di sintesi che consentono di potere individuare
verso quali direzioni (il permanere o il superamento dello stato di crisi) sia indirizzata l’azione
gestoria degli Enti. A titolo esemplificativo, si pensi ai fatti gestori connessi al settore della
sanità, a quello dei trasporti, alle partecipazioni societarie, ai finanziamenti pubblici, alle
modalità di assunzione e utilizzazione del personale.
Dalle singole devianze intercettate
derivano responsabilità singole che non denunciano fenomeni. Per contro, dalla sommatoria dei
singoli accadimenti possono derivare letture fatte per linee continue, non più per singoli punti.
Attraverso questa più larga visuale è possibile lanciare allarmi, cercare rimedi; individuare e
valutare gli obiettivi perseguiti e gli strumenti di cambiamento adottati per superare crisi e
resistenze. E’ possibile superare lo iato (reale o apparente) tra l’azione dell’amministrare che
forza la norma (si pensi ai limiti posti dal patto di stabilità che talvolta sembrano, perfino,
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impedire la resa di servizi pubblici essenziali ed il riconoscimento di diritti fondamentali) e il
risultato di un amministrare sostanzialmente corretto.
Di qui il significativo valore aggiunto di questo giudizio: assolutamente nuovo e, certamente,
anomalo al processo contabile, e che trova il suo giudice anche in altre istanze.
Di qui il
significato più profondo dell’intervento del Pubblico Ministero contabile che, forte di questa
nuova
legittimazione, in quest’occasione è chiamato a rendere anche un servizio di
conoscenza
verso le scelte dei legislatori nazionale e regionale a supporto delle rispettive
azione di indirizzo e di coordinamento delle politiche locali, nonché verso la comunità degli
amministrati chiamata anch’essa a compiere scelte più consapevoli. Si realizza così, nel
giudizio di parificazione, non solo il necessario momento di raccordo e di sintesi delle due
funzioni (controllo e giurisdizione) che la costituzione intesta alla Corte dei conti, ma anche si
dà effettività e rilievo alla funzione di referto alla stessa Corte affidata a supporto dell’azione
del Parlamento nazionale e delle Assemblee regionali.
Peraltro, è da ricordare che è lo stesso legislatore a chiedere elementi di giudizio perché la
fondamentale funzione di coordinamento della finanza pubblica demandata al giudizio di
parificazione non è solamente diretta alle Assemblee Regionali. “Le relazioni redatte dalle
Sezioni Regionali di controllo della Corte vengono trasmesse alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri e al Ministero dell’Economia e delle Finanze per le valutazioni di competenza” recita,
quale norma di chiusura, il D.L. 174, confermando, così, la funzione ausiliaria e di ponte
conoscitivo che viene ad assumere la Corte dei conti per gli indirizzi e le politiche regionali.
1.3.) Rapporti fra Uffici di Procura e Sezioni del controllo.
I nuovi compiti affidati al Requirente contabile sembrano auspicare più incisive forme di
raccordo fra Procure regionali ed Uffici della Corte addetti al controllo. Ciò nel doveroso e
necessario rispetto delle diversità delle funzioni e dei principi che regolano il loro esercizio.
A tale raccordo non sembra sussistano ostacoli di natura giuridica. La stessa Corte
Costituzionale,
nella
sentenza
n.
29/1995,
a
proposito
dell’esercizio
dell’azione
di
responsabilità, ha ritenuto “incontestabile che il titolare dell’azione di responsabilità possa
promuovere quest’ultima sulla base di una notizia o di un dato acquisito attraverso l’esercizio
dei ricordati poteri istruttori inerenti al controllo sulla gestione…”. Il fatto, poi, che una
responsabilità amministrativa non possa essere basata, dal giudice, in modo automatico su tali
notizie e dati, come pure ha precisato la Consulta, costituisce naturale conseguenza del fatto
che la stessa presuppone l’accertamento di elementi ulteriori rispetto alla mera violazione dei
parametri utilizzati per il controllo di legittimità e sulla gestione di amministrazioni pubbliche.
Proprio tale diversità di parametri non consente di ritenere l’azione di responsabilità quale
automatica conseguenza degli eventuali esiti negativi dell’esercizio del controllo. L’esperienza
campana è andata esattamente in questa direzione in quanto, in alcune occasioni, il P.M.
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contabile, di fronte a rilievi della Sezione del controllo, comportanti violazioni di norme, ha
riconosciuto non ricorrere gli estremi per l’esercizio dell’azione di responsabilità.
Comunque, sempre l’Ufficio di Procura valuta, ai propri fini, sulle pronunce delle Sezioni di
controllo della Corte che accertano, a carico degli enti territoriali, squilibri economico-finanziari,
mancata copertura di spese, mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità
interno, l’inadempimento dei gruppi consiliari agli obblighi di rendicontazione dei finanziamenti
regionali; ovvero accertano, in assenza di idonee misure correttive, profili di danno erariale,
sotto l’aspetto di maggiori oneri evitabili o di spese inutili sostenute dai suddetti enti, tali da
giustificare
anche
un’azione
diretta
all’accertamento
di
un’ordinaria
responsabilità
amministrativa. La stessa violazione dell’obbligo di assicurare, da parte degli enti pubblici,
l’equilibrio dei bilanci, può essere causa di eventi lesivi del patrimonio di questi ultimi,
sanzionabili a titolo di responsabilità amministrativa, quando tale violazione ha comportato
maggiori oneri per anticipazioni di cassa, per ritardi nei pagamenti o per interventi finanziari
statali. Analoghi effetti dannosi, sotto l’aspetto di maggiori o inutili spese a carico degli enti
locali, possono evidenziarsi dal dissesto finanziario di questi ultimi. Tale esigenza è ancor più
giustificata dal fatto che l’azione del P.M. è subordinata, com’è noto, alla previa acquisizione di
notizie specifiche e concrete di possibili danni erariali.
In proposito, la Procura generale ha, recentemente, emanato un indirizzo di coordinamento (n.
2701 del 19/12/2013) riguardante l’esercizio delle attività istruttorie delle procure regionali nei
rapporti con le sezioni territoriali del controllo, in cui si è fatto riferimento, quali criteri guida, al
principio di proporzionalità nell’uso dei poteri pubblici ed a quello di leale collaborazione fra
istituzioni.
E’ bene, infine, evidenziare come una forma di complementarietà fra le funzioni di controllo e
quelle giurisdizionali intestate alla Corte ha anche trovato, attuale riconoscimento da parte
della giurisprudenza contabile, attraverso l’affermazione di una legittima coesistenza fra il
giudizio di conto attivabile nei confronti dei Presidenti dei gruppi consiliari, tenuti alla
presentazione del conto giudiziale relativo alla gestione dei fondi pubblici regionali ed il
controllo sui relativi rendiconti amministrativi, affidato alle sezioni del controllo, ai sensi
dell’art.1, comma 9, del d.l. n. 174/2012, conv. in legge n. 213/2012( si vedano sez. III n.
13/2013, sezione Lazio n. 1/2012; in materia pendono ricorsi per conflitto di attribuzione
innanzi alla Corte Costituzionale proposti da alcune Regioni).
1.4) I cc.dd. condoni erariali
L’art. 14 del d.l. n. 102 del 2013, conv. con modifiche in legge n. 124/2013, ha prorogato, per
i danni erariali, verificatisi fino all’entrata in vigore del decreto stesso, la possibilità di una
definizione agevolata in appello dei giudizi di responsabilità amministrativa, già prevista
dall’art. 1, commi 231-233 della legge n. 266 del 2005. Ciò con modalità di maggior favore per
l’appellante (con un limite del 25% o del 20% del danno quantificato dal primo giudice, a
11
seconda che il pagamento avvenga dopo o antecedentemente all’eventuale decisione di
accoglimento) e con tempi ridotti per la richiesta e la pronuncia del giudice. E’ la reiterazione di
una
modalità di definizione dei processi denunciata dalla Corte dei conti quale una grave
svalutazione delle condanne.
La giurisprudenza contabile, in materia, si è, generalmente, uniformata ai precedenti indirizzi,
assunti in sede di applicazione delle previsioni di cui alla citata legge n. 266/2005, continuando
ad esercitare i poteri valutativi concessi al giudice in materia della legge (come interpretata
anche dalla Corte Costituzionale, si vedano le sentenze nn. 183 e 392 del 2007 e 123 del
2008), negando, ad es., il beneficio in questione in caso di comportamenti dolosi o di illecito
arricchimento (si vedano, ad es., i decreti nn. 57 58 e 59 del 2013 della I sez. giurisd.).
In proposito, deve rilevarsi come provvedimenti legislativi di tale natura, contenenti anche
proroghe dei termini per la proposizione delle richieste, rischiano di ledere la funzione non solo
di repressione, ma, altresì, di prevenzione di danni erariali che, come detto, oggi la prospettiva
di una responsabilità amministrativa è destinata a soddisfare. Infatti, tali norme prescindono
da un disegno unitario (che tenga conto, eventualmente, come accennato, anche della
possibilità di forme di patteggiamento, precedentemente all’instaurazione dei giudizi di primo
grado), ed hanno la sola finalità di soddisfare contingenti esigenze di bilancio.
In tale prospettiva, che appare irragionevolmente derogatoria, rientra anche la recente
previsione di cui all’art. 1, comma 573, della legge di stabilità per il 2014, che, attraverso una
non chiara formulazione, sembra consentire, per l’anno 2014, agli enti locali che si sono visti
rifiutare l’approvazione del piano di riequilibrio finanziario, ai sensi dell’art. 243-quater, comma
7, del t.u. n. 267/2000, di riproporre la procedura di riequilibrio finanziario innanzi alla
competente sezione regionale di controllo della Corte.
1.5) Questioni processuali
I nuovi istituti, appaiono carenti sul piano della regolamentazione processuale, rendono ancora
più urgente un’organica riforma del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte
dei conti, risalente com’è noto, al r.d. n. 1038 del 1933.
Non sembra più sufficiente il rinvio
dinamico al codice di rito, stabilito dall’art. 26 del citato regolamento. Si rende necessario
l’innesto nel corpus processuale, in funzione di garanzia del diritto di difesa e di tutela della
pienezza del contraddittorio, di istituti, coerenti con i principi del c.d. giusto processo, che
completino il percorso già intrapreso dal legislatore con la previsione dell’invito a dedurre,
prima della citazione in giudizio, e con la necessità che l’attività istruttoria del Requirente trovi
il suo presupposto in una specifica notizia di danno. Per contro, deve essere rafforzato
l’impianto posto a tutela dell’Amministrazione danneggiata rendendo più forte il sistema
cautelare e garantendo maggiore effettività e la tempestività nell’esecuzione delle sentenze di
condanna.
Occorre, poi, sottolineare come, anche per il rito contabile, si pone il problema
della individuazione di strumenti deflattivi dei giudizi d’appello, instaurati con gravami
12
palesemente infondati; ciò, in analogia a quanto previsto dagli art.li 348-bis e 348-ter del
codice di procedura civile( che non sono, allo stato, applicabili ai giudizi in cui è previsto
l’intervento obbligatorio del P.M.).
13
2) Gli orientamenti giurisprudenziali
Si ritiene utile proporre un sintetico quadro sugli interventi più significativi della Corte
costituzionale, della Corte di Cassazione e delle Sezioni di merito, intervenuti nel corso
dell’anno 2013. 2
2.1)La giurisprudenza costituzionale
Il
giudice
delle
leggi,
nel
corso
del
2013,
dell’assoggettamento delle società in house
ha
avuto
modo di
ritornare
affidatarie di servizi pubblici locali,
sul
tema
al Patto di
stabilità interno, in passato ripetutamente scandagliato. In due diverse decisioni, (Corte Cost.
n. 46 e n. 219 del 2013), nelle quali ha ribadito che l’in house providing
rimane
rappresenta e
un’eccezione rispetto alla regola generale dell’affidamento a terzi mediante gara ad
evidenza pubblica.
Deroga, peraltro, giustificata dal diritto comunitario in quanto la
sussistenza delle condizioni (prevalenza di attività a fini pubblici e controllo analogo) esclude
che
l’in house contract
configuri, nella sostanza, un rapporto giuridico contrattuale
intersoggettivo tra l’aggiudicante e l’affidatario, perché quest’ultimo, nella realtà dei fatti, è
soltanto una longa manus del primo. Nei confronti delle società strumentali, dunque, esiste e
deve efficientemente valere, a carico delle Amministrazioni pubbliche che se ne servono per i
loro fini istituzionali, un particolare obbligo di realizzare un diligente e penetrante “controllo”
delle attività gestionali compiute dalla compagine societaria in mancanza del quale la scelta del
modulo societario non può che essere considerata un modo per l’Ente pubblico di aggirare i
vincoli legislativi dettati per la corretta e sana gestione pubblicistica. D’altronde, proprio tale
“controllo”, da svolgersi a cura delle Amministrazioni pubbliche conferenti, dovrebbe
rappresentare il più saldo argine avverso la dissipazione di risorse finanziarie e le numerose
altre illegittimità gestionali
che, troppo spesso,
sono accertate a carico delle società
strumentali aventi veste privatistica (specie di quelle costituite dalle Autonomie locali).
Ciò,
ovviamente, non esclude che si possa e si debba continuare a contare, quale presidio
ordinamentale di deterrenza e di contrasto disponibile come ultima ratio, sul pieno
assoggettamento di siffatte società alla giurisdizione di responsabilità patrimoniale della Corte
dei conti ogniqualvolta dette società, trincerandosi dietro lo schermo societario privatistico, di
fatto sperperino denaro e beni pubblici.
Passando ad altro tema, con la sentenza n.
219/2013
la Corte costituzionale ha poi
trattato nell’ambito della nuova disciplina dello scioglimento sanzionatorio del Consiglio
regionale, quale risultante dal combinato
149/2011.,
dell’art. 126 Cost. novellato e del d lgs. n.
la specifica misura della “rimozione sanzionatoria” per responsabilità politica
concernente fattispecie di grave dissesto finanziario con riferimento al disavanzo sanitario
2
Per la ricognizione della giurisprudenza ci siamo avvalsi, in larga parte, del contributo del V.P.G. S. Auriemma alla
requisitoria scritta del Procuratore Generale presentata per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014.
14
(art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 149/2011 cit.) ; la sentenza ha osservato che
l’avvenuto conferimento alla Corte dei conti della funzione di accertare la diretta responsabilità,
con dolo o colpa grave, del Presidente della Giunta regionale “spezza indebitamente il delicato
equilibrio con cui la Costituzione ha conciliato la sfera di stretta legalità con la concomitante
dimensione della discrezionalità politica” concludendo nel senso che l’intervento di legge,
costruito e realizzato senza specificare presupposti, natura e tempi di svolgimento del
provvedimento giurisdizionale, viola per tale profilo l’art. 126 Cost. e il principio di
ragionevolezza, ridondando sulle attribuzioni costituzionali della Regione.
La decisione, in sintesi, sottolinea e censura una
carenza normativa di tipo
processuale
richiamando l’attenzione sulla necessità - invero evocabile anche in ordine al tema, più ampio
e oramai indifferibile, dell’adeguamento del regolamento di procedura dei giudizi della Corte
di conti, reso pressante anche dalle ultime attribuzioni di competenza recate dal D.L. n.
174/2012 - che un migliore dettaglio definitorio delle regole procedurali e di giudizio assista i
provvedimenti giurisdizionali
che, riferendosi a responsabilità soggettive a contenuto
patrimoniale, sono destinati ad incidere negativamente (ed intensamente) nella sfera giuridica
dei soggetti destinatari.
Un altro, recente chiarimento ermeneutico della Corte costituzionale
è contenuto nella
sentenza n. 252/2013, che ha giudicato su conflitti di attribuzione tra Enti sorti a seguito di
decreti di sequestro emessi dal Pubblico Ministero contabile, ritenuti avere illegittimamente
superati i limiti posti alle attribuzioni della Corte dei conti dagli articoli
Costituzione
integrando un’attività istruttoria
100 e 103
della
«non suffragata da elementi concreti e
specifici» in ordine al compimento di illeciti amministrativi produttivi di danno erariale, «ma
fondata su mere supposizioni», «meramente esplorativa» e comportante acquisizione di
documentazione vastissima e relativa a lunghissimo periodo di tempo ; attività che, secondo la
Provincia autonoma ricorrente, si sarebbero tradotti in uno «strumento di controllo
generalizzato», «indiscriminato e globale» del settore di attività istituzionale interessato, con
illegittima invasione della sfera di autonomia dell’Ente autonomo.
La Corte costituzionale ha
emesso declaratoria di inammissibilità dei due ricorsi, in quanto risoltisi in un improprio mezzo
di censura del modo di esercizio della funzione giudiziaria. Sul punto, il Giudice delle Leggi, ha
chiarito che, per far valere eventuali (e supposti) errores commessi nell’esercizio del potere
cautelare da parte del Procuratore regionale, non vale il conflitto di attribuzione, ma valgono i
rimedi previsti dall’ordinamento processuale contabile in cui gli impugnati atti di giurisdizione si
iscrivono.
2.2) Giurisprudenza della Corte di Cassazione
Passando all’esame delle novità offerte dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della
Cassazione nel corso del 2013, è tornata in grande evidenza la problematica dei limiti di
esercizio della giurisdizione contabile nei confronti di amministratori e dipendenti di società di
15
capitali partecipate da socio pubblico.
3
L’intervento di nuove e numerose pronunce, dopo il
proliferare di decisioni registrato tra il finire del 2009 ed il 2010, testimonia, da un lato, la
vivissima attualità del tema, che riguarda varie società partecipate da socio pubblico rimaste
coinvolte in vicende causative di illeciti ed ingenti nocumenti economico-patrimoniali e,
dall’altro lato, l’esistenza di orientamenti nomofilattici della Suprema Corte tuttora alle prese
con innegabili oscillazioni e difficoltà interpretative. Ciò, allo stato, sembra rappresentare un
vulnus al consolidarsi di un solido corpus di “precedenti conformi” che
sappia indirizzare (e
scoraggiare) la proposizione di impugnative per regolamento di giurisdizione.
E’ stato, poi, sostanzialmente ribadito il pregresso orientamento secondo cui la giurisdizione in
ordine all'azione di risarcimento dei danni subiti da una società a partecipazione pubblica per
effetto di condotte illecite degli amministratori o dei dipendenti, avuto riguardo all'autonoma
personalità giuridica della società di diritto privato, spetta al giudice ordinario, non essendo
configurabile né un rapporto di servizio tra l'agente danneggiatore e l'ente pubblico titolare
della partecipazione, quand’anche totalitaria, né (salvo il caso incontrovertibile e sui generis
del nocumento all’immagine) un danno direttamente arrecato allo Stato o ad altro ente
pubblico, che sono i soli presupposti idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei conti. Il
danno inferto dagli organi della società al patrimonio sociale, ad avviso della Cassazione, non è
idoneo a configurare anche un'ipotesi di azione ricadente nella giurisdizione della Corte dei
conti, perché esso non implica alcun danno erariale, bensì unicamente un danno sofferto da un
soggetto privato (appunto la società) e riferibile al patrimonio appartenente soltanto a quel
soggetto e non certo ai singoli soci pubblici o privati, i quali sono unicamente titolari delle
rispettive quote di partecipazione e i cui originari conferimenti restano confusi ed assorbiti
nell'unico patrimonio sociale. La correttezza di tale conclusione troverebbe conferma
nell'impossibilità di realizzare, altrimenti, un soddisfacente coordinamento sistematico tra
l'ipotizzata azione di responsabilità dinanzi giudice contabile e l'esercizio delle azioni di
responsabilità (sociale e dei creditori sociali) contemplate dal codice civile. Peraltro, secondo
la
Cassazione,
l'azione
del
procuratore
contabile
ha
presupposti
e
caratteristiche
completamente diversi dalle azioni di responsabilità sociale e dei creditori sociali contemplate
dal codice civile: l'una è obbligatoria, le altre discrezionali; l'una ha finalità essenzialmente
sanzionatoria (onde non implica necessariamente il ristoro completo del pregiudizio subito dal
patrimonio danneggiato dalla mala gestio dell'amministratore o dall'omesso controllo del
vigilante), le altre hanno scopo ripristinatorio; l'una richiede il dolo o la colpa grave, e solo in
determinati casi è esercitabile anche contro gli eredi del soggetto responsabile del danno; per
le altre è sufficiente anche la colpa lieve ed il debito risarcitorio è pienamente trasmissibile agli
eredi.
Tuttavia, pur tenendo fermi gli approdi logico-interpretativi sin qui rammentati, la Cassazione,
è approdata ad una ulteriore riflessione: quando ci si trova in presenza del particolare
3
Decisioni n. 3038, n. 7374, n.. 8352, n. 10299, n. 20075, n. 20696, n. 26283, n. 26936, n. 27489 e n. 27993 del
2013.
16
fenomeno giuridico dell’ in house providing (società di diritto privato costituite per finalità di
gestione di pubblici servizi e dotate dei tre requisiti della natura esclusivamente pubblica dei
soci, dell'esercizio di attività in prevalenza a favore dei soci stessi e della sottoposizione ad un
controllo corrispondente a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici), non è possibile
ignorare che dette società costituiscono
articolazioni della pubblica amministrazione da cui
promanano; non sono soggetti giuridici ad essa esterni e da essa autonomi. Gli organi di tali
società, assoggettati come sono a vincoli facenti capo alla pubblica amministrazione, neppure
possono essere considerati, a differenza di quanto accade per gli amministratori delle altre
società a partecipazione pubblica, come investiti di un mero munus privato, inerente ad un
rapporto di natura negoziale instaurato con la medesima società.
Essendo essi preposti ad
una struttura corrispondente ad un'articolazione interna alla stessa pubblica amministrazione,
sono personalmente a questa legati da un vero e proprio rapporto di servizio, con logiche e
lineari conseguenze in punto di responsabilità e di relativa giurisdizione.
Tuttavia, resta ancora da considerare che al Corte di Cassazione da queste nuove riflessioni,
(che comunque segnano un’apertura di orizzonte
ermeneutici),
non ha ritenuto di poter trarre
Procura Generale
in sede di controricorsi,
per futuri sviluppi
la conseguenza,
negli indirizzi
più volte sostenuta dalla
dell’esistenza di un evidente regime giuridico
speciale che necessariamente deve discostarsi dalle costruzioni rigidamente civilistiche.
Passando ad altra tematica, si nota che nel corso del 2013
la Cassazione ha in diverse
occasioni riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti anche in tema di contributi di
derivazione nazionale, europea o mista, percepiti da persone fisiche o giuridiche,
pubbliche o private, ove gli stessi siano vincolati alla realizzazione di programmi pubblicistici e
siano stati indebitamente conseguiti oppure distolti da detta finalità.
4
La giurisdizione è stata confermata nei confronti del privato beneficiario di fondi pubblici che,
con una deviazione dell’obiettivo non dà seguito al progetto che di finanziamento, così
generando un evidente danno misurabile nel mancato potenziamento del moltiplicatore
economico e dell’occupazione.
Significative, sul tema di utilizzi illeciti di contribuzioni pubbliche demandate alla giurisdizione
Corte dei conti della potestà cognitiva esclusiva sugli stessi, sono due decisioni ( Decisioni n.
20701 e n. 26935 del 2013) che hanno riguardato i contributi comunitari "diretti", destinati
ad incentivare la ricerca tecnologica in ambito internazionale. In questi casi i contributi
neppure temporaneamente entrano nel bilancio delle amministrazioni nazionali, ma sono
gestiti in toto direttamente dalla stessa Commissione europea. La Cassazione - al cospetto
di fenomeni spesso truffaldini, nonché a fronte di prospettazioni difensive volte ad affermare
un pregiudizio causato esclusivamente all'erario o patrimonio dell'Unione europea e, perciò, ad
invocare l’applicazione dei soli rimedi previsti dalla legislazione comunitaria, ha rigettato le
costruzioni teorica difensiva ritenendole fondate su di un duplice erroneo presupposto:
4
Decisioni n. 295, n. 296, n. 1774, n. 1775, n. 7377 e n. 17660 del 2013.
17
-
che sussista un rapporto di conflittualità e di esclusività
fra l'ambito della giurisdizione
italiana e quella comunitaria, in presenza della quale la prima sarebbe comunque tenuta a
cedere, in materia di indebita percezione, distrazione o illecita utilizzazione di finanziamenti o
contributi comunitari;
-
che la giurisdizione della Corte dei Conti sarebbe sostitutiva - precludendone l'esercizio -
dei normali rimedi derivanti dai singoli rapporti intercorrenti tra l'amministrazione ed i soggetti
danneggianti.
2.3)
La giurisprudenza delle Sezioni della Corte dei conti
Passando alla giurisprudenza delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, un rilievo
certamente assorbente in ordine a principi e tendenze manifestatisi nel 2013 e che potranno
avere sviluppi elaborativi nel nuovo anno che si va ad inaugurare hanno le decisioni assunte
dalle Sezioni Riunite.
Nell’esercizio delle funzioni loro già spettanti ai sensi dell’art. 1, comma 7, del D.L. n.
453/1993 e succ. modificazioni (regolamenti di competenza e questioni di massima deferite
dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali ovvero a richiesta del procuratore generale o del
presidente della Corte), nel corso del 2013 le Sezioni Riunite hanno pronunciato:
-
l’ord. n. 1 del 12 giugno 2013 che, decidendo un regolamento di competenza,
ha
annullato un provvedimento di sospensione necessaria del processo contabile adottato in
assenza della pregiudizialità logico-giuridica tra il giudizio sospeso ed un giudizio di legittimità
costituzionale riguardante norma di legge non suscettibile di applicazione nel processo
pregiudicato.
-
la sentenza n.. 4/2013/Q del 30 luglio 2013 che, in ambito di giudizio
pensionistico, ha affermato il principio di diritto secondo cui per la regolare instaurazione del
contraddittorio, a seguito della
riassunzione di processo
dell’art. 5, comma 3, della legge n. 205/2000,
riassunzione alla
che sia stato
interrotto ai sensi
non è necessaria la notifica dell’atto di
controparte, ma è sufficiente che l'atto medesimo sia depositato entro il
termine semestrale previsto dall'art. 305 c.p.c. nella segreteria dell'ufficio giudiziario presso il
quale pende il processo, mentre la notifica dell'istanza e del decreto di fissazione d'udienza può
avvenire anche successivamente, purché entro il termine eventualmente fissato dal giudice
ovvero, in mancanza, rispettando i termini per la comparizione. (indirizzo confermato con la
decisione n.. 8/2013/QM del 4.12.2013).
Ulteriore attività sulla quale si sono di recente misurate le Sezioni Riunite, è quella
caratterizzata dalla prima applicazione attuativa di norme che hanno disegnato due nuovi ed
importanti ambiti di potestà cognitiva, che il legislatore ha affidato alla Corte dei conti :
Uno riguarda i giudizi proponibili ai sensi dell’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012
n. 228, avverso
gli elenchi delle unità istituzionali che fanno parte del settore delle
Amministrazioni Pubbliche annualmente compilati dall’Istat. Qui, le SSRR hanno ritenuto che a
detta tipologia di giudizi, aventi carattere impugnatorio in unico grado,
sono applicabili le
18
norme contenute nel R.D n. 1038/1933, con specifico riguardo all’art. 58 sui giudizi ad istanza
di parte ed alle disposizioni generali recate dal Titolo I dello stesso Regolamento di procedura.
Pertanto,
l’interesse a ricorrere avverso l’elenco ISTAT
per le inclusioni che nello stesso
vengono disposte in base a norme primarie ed anche regolamentari di derivazione europea
sussiste e può sorreggere le impugnative fintanto che l’elenco
– avente efficacia annuale -
dispieghi i suoi effetti nell’ordinamento.
L’altra tipologia di giudizi si riferisce alle tipologie di ricorso avverso le delibere delle Sezioni
regionali di controllo (ved. sentenze
4.11.2013).
n. 2/2013/EL del 12.6.2013
e n. 6/2013/EL del
Pronunciando in giudizi promossi ai sensi dall’art. 243-quater, comma 5, del
d.lgs. n. 267/2000, Le SS.RR. hanno evidenziato che per tutti i “giudizi ad istanza di parte in
tema di giurisdizione contabile esclusiva” è necessaria l’applicazione, sul piano processuale,
delle norme e dei principi posti dall’art. 58 del r.d. n. 1038/1933.
Con successiva sentenza n. 5/2013/EL dell’11.10.2013 è stata nuovamente affrontata e
respinta la
questione pregiudiziale concernente la legittima composizione dell’organo
giudicante, già proposta dal PM in occasione del primo giudizio instaurato ai sensi del comma 5
dell'art. 243-quater del TUEL e con riferimento all’osservanza dei parametri costituzionali di cui
agli artt. 25 e 111 della Costituzione, che era stata rigettata con la citata decisione n.
2/2013/EL. In tale caso, inoltre, dovendo giudicare su di una vicenda per la quale era già
intervenuta sentenza del TAR-Catania affermativa della giurisdizione della Corte dei conti (con
conseguente translatio), poi appellata innanzi al CGA, le Sezioni Riunite hanno respinto la
richiesta di sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c. avanzata dal Pubblico Ministero,
ritenendo insussistenti i presupposti giuridici della pregiudizialità logico-giuridica, che sono i
soli a giustificare la sospensione necessaria del processo. Con la citata sentenza n.2/2013/EL,
è stato finalmente enunciato in maniera chiara ed inequivoca che “ le materie di contabilità
pubblica possono ora correttamente e positivamente individuarsi in un organico corpo
normativo, inteso alla tutela dell’integrità dei bilanci pubblici, dotato di copertura costituzionale
e presidiato da un giudice naturale, che è la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni
costituzionali, similmente a quanto, del resto, avviene per i cosiddetti “blocchi di materie”
riservati alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. Corte Cost. n. 204/2004).
Che, poi, le materie della contabilità pubblica abbiano un impatto trasversale su tutte le altre
giurisdizioni è un dato non revocabile in dubbio, il quale esige estrema cura nella delimitazione
delle rispettive sfere di giurisdizione”.
Da citare è anche la sentenza n. 6/EL/2013 del 4.11.2013 che ha respinto la tesi secondo cui
i ricorsi avverso l’approvazione oppure il diniego del piano di riequilibrio finanziario deliberati
dalla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, nonché quelli avverso i
provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione, costituiscano ipotesi speciali di
impugnazione.
Se così fosse, l’impugnabilità delle deliberazioni di controllo rese in tema di approvazione o
diniego di piani di rientro e di ammissione al fondo di rotazione
sarebbe
insuscettibile
di
19
ricevere estensione analogica a casi similari, mancando la necessaria interpositio legislatoris
per estendere il previsto meccanismo giurisdizionale ad una diversa casistica. La decisione,
invece,
ha sposato l’opposta
tesi,
secondo la quale tutti gli atti deliberati dalle Sezioni
regionali della Corte dei conti in sede di controllo non si configurano come provvedimenti
promananti da organi del potere amministrativo, ma come atti provenienti da organo esterno
alla pubblica amministrazione, nell’esercizio di un potere naturale di controllo, attribuito in via
esclusiva alla magistratura contabile. In conseguenza di ciò, al di là delle ipotesi tipizzate
all’art. 243-quater del TUEL, le delibere adottate dalle Sezioni regionali della Corte sono del
tutto sottratte al sindacato giurisdizionale di altri giudici diversi dalle Sezioni riunite della
stessa Corte in speciale composizione.
Un cenno merita il fatto che tra le aree di cognizione giudiziale per le quali maturano nuove
prospettive ermeneutiche è quello della giurisdizione sui conti giudiziali , settore che ha
registrato un rilevante impatto con l’introduzione della normativa introdotta dall’art. 1, comma
10, e ss. del DL n. 174/2012. Tra l’altro, è’ stato affidato alla competente Sezione regionale
di controllo della Corte dei conti il compito di effettuare un riscontro annuale di regolarità dei
rendiconti amministrativi resi dai gruppi consiliari. Si tratta di una previsione che ha suscitato
talune
perplessità interpretative, in ordine alla
conciliabilità tra
lo speciale meccanismo di
controllo della rendicontazione amministrativa e l’ordinaria applicazione della regola generale
dettata dall’art. 44 del
R.D. n. 1214/1934 in base alla quale la Corte, con giurisdizione
contenziosa, giudica sui “conti degli agenti contabili” che abbiano avuto gestione o maneggio
anche solo di fatto di denaro pubblico, compresi i conti di tesorieri ed agenti degli enti locali;
ne sono derivate, in fase di prima applicazione e per il momento, soluzioni giurisprudenziali
non univoche, posto che alcune Sezioni giurisdizionali territoriali hanno respinto istanze per
resa di conto giudiziale proposte dal Pubblico Ministero (Sez. Piemonte, con ordinanza n. 17
poi riformata in appello), mentre altre le hanno accolte (Sez. Lazio con dec. n. 1/2012 e
Sez. Toscana con i decreti nn. 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 219 del 2013).
Nel contempo, le
Regioni Emilia-Romagna, Veneto, Piemonte e Toscana hanno proposto 4 conflitti di attribuzione
innanzi la Corte costituzionale ritenendo tale norma lesiva di competenze costituzionalmente
protette (la discussione di tali conflitti è prevista nell’adunanza della Corte Costituzionale del
15 aprile 2014)
Da ultimo, merita un cenno anche l’ordinanza n. 20597/2013 in tema di azione revocatoria.
La pronuncia, nel confermare che il Procuratore regionale della Corte di conti, ai sensi dell’art.
1, comma 174, della legge n. 266/2005, è legittimato a promuovere l’azione revocatoria che
sia in rapporto strumentale
ad azione di responsabilità per danno erariale, ha ritenuto la
giurisdizione del giudice ordinario nel caso in cui, invece, l’azione revocatoria sia promossa
direttamente e in sede civile dall’Amministrazione creditrice divenuta già titolare del credito
risarcitorio, peraltro senza esaminare, in quanto esulante dall’ambito cognitivo proprio
dell’innescato regolamento, la questione della persistente proponibilità di tale domanda dopo
la menzionata novella del 2005.
20
2.4)
La giurisprudenza della Sezione Campania
Sullo specifico punto si rimanda alla dettagliata e completa relazione redatta dal Presidente
della Sezione Giurisdizionale per la Campania.
3)L’attività
3.1.) Le statistiche
Questo il dato quantitativo e statistico dell’attività dell’anno 2013. Sono pervenute nell’anno n.
7.937 denunce5.
Sono state aperte n° 4.836 vertenze e archiviate in via preliminare, per
mancanza delle condizioni dell’azione, n. 1.350 denunce. Il 5,42 % riguardano fattispecie
riconducibili a danni provocati ad Enti Statali; il 27,40 % ad Enti Locali e Regionali il 2,37 %
alle AA.SS.LL e l’1,31% ad altri enti. Spicca, quantitativamente su tutti, il dato relativo ai
debiti fuori bilancio: 853 denunce (12 % del totale), quasi tutte relative a situazioni debitorie
pregresse degli Enti Locali (in particolare dei Comuni il 84,19 %). L’ammontare complessivo
dei debiti fuori bilancio deliberati e segnalati dagli enti locali è di circa 320 milioni di Euro (dato
estrapolato per difetto). Tenuto conto del critico livello finanziario degli enti locali campani, si
tratta di un dato che desta particolare allarme in quanto, in non pochi casi, il debito c.d. fuori
bilancio genera crisi finanziaria all’ente. Dopo attività istruttorie condotte, o direttamente
presso gli enti interessati ovvero mediante deleghe conferite agli organi di polizia giudiziaria,
sono state archiviate n. 8.292 vertenze.6 Per n. 8.440 vertenze sono in corso istruttorie e
altre iniziative processuali.
Per la tipologia evento “danni ambientali - abusi edilizi - inquinamento” si registra solo la
ricezione di 15 denunce; tale dato è in palese contrasto con le rilevazioni fatte dalle Corti
d’appello di Napoli e Salerno nonché con i dati forniti dall’Arma dei Carabinieri e con la
notorietà del fenomeno degli abusi edilizi per i quali, una volta accertati si dovrebbe procedere
alla acquisizione gratuita, ovvero alla demolizioni (nella stragrande maggioranza dei casi
nessuna delle due opzioni viene esercitata con i conseguenti danni e responsabilità derivanti
dall’inerzia delle Amministrazioni locali).
N° 25 denunce di danno riguardano deviazioni nell’erogazione e/o utilizzazione di contributi
pubblici; è un settore, questo dei finanziamenti pubblici, tenuto sotto costante controllo da
5
In tale numero non si tiene conto delle 3.951 denunce relative alle questioni connesse alla legge Pinto (equa
riparazione) pervenute all’Ufficio di Procura dall’ aprile 2012 al 31/12/2013 direttamente dalle Corti d’appello via posta
certificata. E’ in corso una procedura per l’acquisizione di tali denunce che sono in numero considerevole. Dal numero
delle vertenze aperte sono state escluse anche quelle relative agli incidenti automobilistici ed ad altre non rilevanti
fattispecie di danno, provenienti dal Comando Legione Carabinieri della Campania.
6
Il rilevante numero di archiviazioni (8.292) registrate nell’anno si riferisce anche ad attività svolte negli anni passati
le quali, però, non erano state seguite dalle ordinarie procedure di discarico al sistema informativo della Corte per
carenza di risorse da dedicare a tale adempimento. Nel corso di quest’anno si è provveduto con risorse straordinarie
provenienti da un Ufficio dello Stato esterno alla Corte (la Direzione Marittima di Napoli), che nello spirito della
collaborazione tra Organi concorrenti alla missione istituzionale dello stesso Soggetto unitario, ha reso possibile sanare
il gap organizzativo. Più che un grazie, un sincero apprezzamento per la illuminata visione e interpretazione dei propri
compiti.
21
parte della Guardia di finanza per le grandi ripercussioni sul sistema economico nazionale e
statale. Quali soggetti danneggiati vengono individuati, oltre che lo Stato (agevolazioni statali),
la Regione (contributi regionali) e la Comunità Europea (Frodi Comunitarie). Le istruttorie sono
assai complesse e, normalmente, non si esauriscono nel corso di un solo anno sicché la
rilevazione sull’attività deve essere proiettata in spazi più lunghi; la tipologia evento ha
prodotto, nell’ultimo anno, citazioni in giudizio per
un ammontare complessivo di
5.996.907,12 di euro.
Anomalo, per difetto, appare il dato quantitativo riguardante le Aziende Sanitarie Locali. A
fronte di bilanci che statisticamente rappresentano la gestione d’ingentissime somme di denaro
e tenuto conto della varietà e complessità dei settori d’intervento, le denunce riguardanti il
mondo della sanità, sono assai poche, solamente 121; tra l’altro, la maggior parte, relative
solo a vicende connesse a controversie e gestione del Personale o all’erogazione di spese
farmaceutiche. Peraltro quasi tutte le denunce scaturiscono da segnalazioni della GdF o da
esposti di privati; poche dalle dirigenze delle Agenzie Sanitarie e dagli organi preposti ai
controlli.
N° 58 vertenze si riferiscono a danni arrecati al Patrimonio, immobiliare e mobiliare,
appartenente ad Enti Locali. Le restanti vertenze aperte riguardano altre fattispecie di danno.
Per completezza, si forniscono questi ulteriori dati: n° 88 vertenze riguardano questioni
inerenti lo stato giuridico ed economico del Personale degli enti locali; n° 171
sono
connesse a reati commessi da pubblici dipendenti; n°37 istruttorie sono concernenti materia
riferita all’attività contrattuale della pubblica amministrazione; n° 48 riguardano verifiche
amm.vo contabili; n° 64 le rendicontazioni irregolari; n° 111 incarichi e consulenze; n° 97
per attività inerenti a contenziosi di Amministrazioni Pubbliche; n. 34 riguardanti questioni
connesse all’attività dell’INPS
Le vertenze pendenti hanno dato luogo, nel 2013, a n 1.915 attività istruttorie; n. 178 tra
inviti a dedurre e atti integrativi (con n.695 soggetti invitati); n.156 atti di citazione
di responsabilità con un totale di 482 chiamati in giudizio.
Sono state archiviate n.
8.292 vertenze. All’inizio dell’anno 2013 le giacenze erano 12.002 vertenze; all’inizio
del 2013 le vertenze in corso sono 8.440.
Nel corso dell’anno sono state pronunciate condanne per complessivi euro € 40.965.800,12.
Sempre
nell’anno
sono
state
recuperate
effettivamente
somme
per
complessivi
€
7.308.6651,07; altri recuperi sono in corso7. Le somme richieste con gli atti di citazione
ammontavano a importi superiori diminuiti, in parte, in applicazione del potere riduttivo. La
modesta differenza tra le domande e l’accolto significa che il lavoro istruttorio sul quale l’Ufficio
di procura ha costruito i vari giudizi è stato accurato. In non pochi casi, all’invito a dedurre non
7
La Sezione giurisdizionale per la Campania ha pubblicato in data 7.2.2014, sentenza (n. 106/2014) con la quale si
attesta l’avvenuto pagamento in corso di causa della somma di € 858.742,00 in favore della ASL di Benevento,
conseguente la citazione con la quale la Procura regionale aveva chiamato in giudizio vari medici che non avevano
provveduto ad aggiornare le liste degli aventi diritto alle prescrizioni del medico di base. A seguito dell’avvenuto
integrale recupero il giudizio è stato dichiarato concluso per insussistenza del danno.
22
ha fatto seguito l’atto di citazione. I Procuratori regionali esaminano con scrupolosa attenzione
le controdeduzioni degli invitati e non esitano ad archiviare le istruttorie là dove riconoscano
accoglibili le ragioni esposte dagli interessati. Le somme contestate con gli atti di citazione
notificati nell’anno ammontano a complessivi € 125.636.188,00; la discussione di questi
giudizi è prevista per tutto l’anno 2014 e 2015.
Per quanto riguarda l’attività cautelare posta in opera nell’anno 2013, sono state promosse n.
30 istanze di sequestro cautelare, per complessivi € 68.754.845,00 Quasi tutte le istanze
di sequestro sono state accolte (alcune con una riduzione degli importi) sia in sede di convalida
sia dopo la proposizione del reclamo. Sono state promosse anche n. 5 azioni revocatorie. Circa
l’incidenza
della
nostra
azione
sul
tessuto
economico-sociale
regionale,
occorre,
necessariamente, proiettare l’intera attività in un arco di tempo non limitato al solo anno di
osservazione. L’utilità dell’impatto, infatti, va misurata avendo riguardo alle modificazioni sul
modo di amministrare che riusciamo a provocare nei soggetti che gestiscono pubbliche risorse.
Un esempio più che significativo proviene dalle modalità di utilizzo dei finanziamenti pubblici a
sostegno delle attività produttive. L’avere puntato l’attenzione sulle responsabilità derivanti
dalle carenze e/o debolezza dei controlli, da parte delle banche concessionarie e degli enti
erogatori, ha portato, da parte degli enti erogatori, a una intensificazione dei controlli e delle
attività ispettive che, hanno generato molte revoche di finanziamenti, ma, anche, dissuaso i
beneficiari a non fare troppo affidamento sulla debolezza del sistema controlli. Può oggi
affermarsi che appare meno forte la quasi certezza d’impunità che, in quel settore, sembra
avere regnato fino a qualche anno fa e che, assieme al regime di diffusa illegalità, ha prodotto
danni incalcolabili al territorio regionale, sia in termini di occupazione, sia in termini di beni
prodotti, di mancato indotto e mancati moltiplicatori economici.
In questo quadro deve anche essere misurata e valutata l’attività di archiviazione delle
vertenze per le quali i singoli magistrati riconoscono che non sussistono le condizioni per il
proseguimento dell’azione. In molti casi, in esito agli accertamenti istruttori, le pubbliche
amministrazioni procedono esse stesse a porre in essere i necessari correttivi per il recupero
del danno ovvero per farne cessare le cause. L’attività istruttoria, quindi, si rivela assai utile
perché non solo genera procedure di recupero in autotutela, ma anche perché provoca
comportamenti più corretti. In tale modo si consegue il risultato reintegratorio e/o risarcitorio
senza dispendio di risorse processuali e senza il trauma delle chiamate in giudizio. Ne deriva
che, anche attraverso una giusta lettura dell’attività delle archiviazioni, è possibile valutare
correttamente l’incidenza dell’attività inquirente nel tessuto economico sociale del territorio.
3.2) I giudizi
Sono stati emessi n. 156 atti di citazione con richieste risarcitorie per complessivi €
125.636.188,00. In nota si indicano alcune delle citazioni più significative, notificate nell’anno
23
20138. Di tali atti: n. 82 sono diretti contro gestioni degli Enti locali e territoriali; n. 5 verso
Società partecipate; n. 19 verso Amministrazioni centrali; n. 9 verso gestioni di Aziende
Sanitarie Locali; n. 15 verso altri enti.
8
1. Danno di € 815.471,73 nei confronti dell’E.A.V., società partecipata interamente dalla Regione Campania,
imputabile al management (direttori generali e amministratori unici delle società controllate dall’EAV) per aver
consentito la erogazione di un esodo incentivante in misura maggiore rispetto al CCNL di categoria.
2. Citazione nei confronti di dipendenti dell’Ufficio scolastico regionale e dell’istituto scolastico, per immotivata
risoluzione di rapporto di lavoro con Dirigente scolastico (al raggiungimento dei 40 anni di contributi) con conseguente
pagamento degli emolumenti sia al reintegrato sia al trasferito, con presunto danno di € 28,066.67
3. Citazione nei confronti dei dirigenti dell’Ufficio finanziario e di Polizia Municipale del Comune di Caserta per non
aver rispettato il vincolo di destinazione alle somme incassate per violazioni al codice della strada, anomalie nella
gestione dei pignoramenti presso terzi e utilizzo di somme a specifica destinazione, danno presunto di €
17.160.382,23.
4. Giudizio per stabilizzazione da parte della GM Salerno di 11 persone assunte con contratti di collaborazione
autonoma e senza titolo per la stabilizzazione. Danno di € 755.898,56.
5. Citazione nei confronti dei direttori del 10° Centro Rifornimenti e Mantenimento di Napoli, per plurime irregolarità,
tra le quali la corresponsione del FUS (Fondo Unico di Sede) in assenza dei presupposti normativi, danno di €
1.318.540,19 .
6. Riconoscimento numerosi debiti fuori bilancio da parte del Consiglio Comunale di Napoli, tra cui quello del Servizio
Autonomo Avvocatura Comunale per spese di rappresentanza in giudizio di primo grado in causa intentata da
dipendente della Amministrazione, per cui era stato conferito incarico a legale esterno. Chiamati amministratori e
dipendenti che conferirono l’incarico all’esterno. Danno € 20.216,80
7.Comune di Salerno – consulenze illegittime conferite al Sig. Felice Marotta, giá dipendente del comune di Salerno, in
assenza dei requisiti oggettivi e soggettivi per il conferimento delle stesse. Importo del danno: Euro 753.761,13.
Soggetti convenuti: componenti giunta comunale Salerno ed i segretari comunali pp.tt.;
8.Comune di Salerno – incarico di direttore generale conferito al sig. Felice Marotta, giá dipendente del Comune di
Salerno in assenza dei requisiti oggettivi e soggettivi. Importo del danno: €. 34.029,51. Soggetti convenuti: Sindaco e
segretario generale
9.Commissariato bonifiche – illegittimo affidamento incarico consulenza in via breve a due avvocati dello Stato.
Importo del danno: €.40.000,00. Soggetti convenuti: commissari straordinari, avvocati dello Stato che hanno ricevuto
l’incarico e avvocati dello Stato che hanno autorizzato l’incarico;
10. Regione Campania: illecito uso dei fondi comunicazione destinati ai gruppi consiliari. Importo del danno:
€.191.423,55 (di cui €.63.807,85 a titolo di danno patrimoniale ed €.127.615,70 a titolo di danno all’immagine) –
concesso sequestro conservativo per l’intera cifra. Soggetti convenuti: Consigliere regionale Massimi Ianniciello;
11.Provincia Salerno: affidamento consulenze illecite. Soggetti convenuti: dirigenti provincia
12.Comune Pagani: illegittima monetizzazione centro commerciale Pegaso. Danno: €.1.060.600,00. Soggetti
convenuti: amministratori e funzionari comune Pagani;
13.Comune Pagani: illecita erogazione compensi per funzioni di componenti commissioni per il contributo integrativo
canoni di locazione persone disagiate Danno: €.54.100,00. Soggetti convenuti: amministratori e funzionari comune
Pagani;
14.Comune Gragnano: spese di rappresentanza illecite Presidente Consiglio comunale. Danno: €.25.000,00 circa.
Soggetti convenuti: Presidente Consiglio comunale e responsabili settore finanziario ed economato (sequestro
conservativo in atto)
15.Ministero dei Beni e delle Attività culturali. Spoliazioni di beni librari in danno della Biblioteca Statale Oratoriana
annessa al Monumento Nazionale dei Girolamini di Napoli . Convenuti: il Direttore ed il Conservatore della Biblioteca
dei Girolamini. Danno: 19.460.000 euro, discendente dalla devastazione portata alla Biblioteca che ha smembrato
l’unità delle collezioni librarie e quello riportato dai libri. In corso sequestri conservativo ante causam.
16.Varie citazioni aventi ad oggetto attività libero – professionale medica (ALPI) praticata in nero. Le prestazioni
mediche sono state effettuate in violazione delle norme stabilite per l’attività autorizzata intramoenia nella forma cd.
allargata e quindi, dell’obbligo di esclusiva. I medici pur avendo aderito al regime intramurario, svolgevano attività
libero professionale percependo e incamerando corrispettivi dai pazienti senza versare le quote di competenza della
ASL. Illegittima percezione dell’indennità di esclusiva. - Convenuti: n. 13 dirigenti medici specialisti. Amministrazioni
danneggiate: ASL Caserta e l’Azienda Ospedaliera San Sebastiano e Sant’Anna di Caserta. Danno: 824.013,78 euro,
corrispondente all’indennità di esclusività indebitamente percepita nei periodi considerati. –in altra citazione:
Convenuti 19 dirigenti medici specialisti della ASL di Caserta (ex ASL CE 1 e 2) ed in parte dell’Azienda Ospedaliera
Sant’Anna e San Sebastiano di Caserta. Amministrazioni danneggiate: ASL Caserta e l’Azienda Ospedaliera San
Sebastiano e Sant’Anna di Caserta. Danno: euro 1.331.461,90 euro, corrispondente all’indennità di esclusività
indebitamente percepita nei periodi considerati.
17.Citazione per danni causati all’Amministrazione regionale. Responsabilità amministrativa indiretta discendente da
sentenza di condanna del G.O. passata in giudicato. La Regione Campania ha subito un pignoramento di somme per
effetto della sentenza di condanna passata in giudicato del Tribunale di Napoli nel giudizio promosso dalla Società
Imprepar Impregilo Partecipazioni S.p.a. in liquidazione, avente ad oggetto una controversia sull’esecuzione di lavori
di bonifica. Addebito di colpa grave dei funzionari e degli organi regionali per avere disposto le sospensioni dei lavori
al fine di ovviare a precedenti loro mancanze ed inattività progettuali. Tale danno è stato ulteriormente aggravato dal
mancato tempestivo adempimento spontaneo da parte della Regione, quando ormai era già stata definita la procedura
esecutiva attivata dalla società. Convenuti: il Coordinatore del Servizio Lavori Pubblici della Giunta Regionale della
Campania nel periodo considerato, l’Ingegnere Capo dei lavori, il Direttore dei lavori ed il Dirigente del Settore
24
Geotecnica, geotermia, Difesa del Suolo, nell’A.G.C. Lavori Pubblici, Opere Pubbliche, Attuazione Espropriazioni della
Giunta Regionale della Campania (quest’ultimo risponde solo per la quota di 28.708,27 euro). Danno: 1.515. 227,52 di
euro corrispondente alle somme riconosciute alla società a titolo di risarcimento danni.
18.Amministrazione danneggiata: Prefettura di Salerno – Ufficio Territoriale del Governo. Oggetto: Attribuzione al
personale civile
non dirigenziale in servizio presso la Prefettura di Salerno – U.T.G. - del
fondo unico di
amministrazione (F.U.A.) nell’anno 2007, in violazione dei presupposti giuridici previsti dal CCNL – Comparto Ministeri
e dall’ulteriore normativa di settore. Convenuti: il delegato alla rappresentanza della parte pubblica nelle trattative
decentrate locali nonché materiale liquidatore della relativa spesa ed il dirigente responsabile del Servizio del Personale
ratione temporis, nonché componente di parte pubblica nelle medesime contrattazioni decentrate locali. Cinque
citazioni una per un danno di 137. 220,11 euro; altra per un danno di 146.567,22 euro; altra per un danno di
179.482,26 euro; altra per un danno di 66.953,9 euro; altra per un danno di 18.528,8 euro.
19.Amministrazione danneggiata: CUB - Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta. Oggetto: indebiti
pagamenti effettuati dal CUB - Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta a favore di società operanti
nel settore ecologico – ambientale. Convenuti: Vicepresidente con funzioni di Presidente e di C.d.A. ed il Direttore
Generale. Danno: 691. 698,00 euro. Sequestri in corso
20.Amministrazione danneggiata: Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale (ASI) della provincia di Napoli. Oggetto:
Improvvisata, non ponderata e maldestra “liquidazione” dei beni in disponibilità del Consorzio ASI ed in un caso
addirittura di beni non appartenenti allo stesso, in carenza di condizioni per una futura acquisibilità al solo scopo di
“fare cassa” per nascondere l’enorme buco nel bilancio consortile da parte del Commissario Straordinario del Consorzio
ASI pro tempore. Convenuti: il Commissario Straordinario del Consorzio ASI pro tempore. Danno: 42.783,42 euro.
21.Amministrazione danneggiata: ASL Salerno - P.O. Umberto I di Nocera Inferiore Oggetto: omesso versamento delle
somme derivanti dalla riscossione dei ticket sanitari nei confronti dell’utenza, presso l’ASL Salerno - P.O. Umberto I di
Nocera Inferiore (SA) da parte di un dipendente. Convenuto: dipendente dell’ASL Salerno addetto al versamento delle
somme derivanti dalla riscossione dei ticket sanitari nei confronti dell’utenza. Danno: 21.700 euro. Stato a seguito
della notifica della citazione , l’ASL SA ha provveduto alla trasmissione della documentazione attestante i versamenti
effettuati dal convenuto citato in giudizio, a ristoro dei danni subiti dall’amministrazione e quella comprovante
l’avvenuto incasso delle somme per un totale di 21.700,00 euro.
22.Amministrazione danneggiata: ASL SALERNO. Oggetto: Nucleo di valutazione presso l’ASL SALERNO ex SA 2;
attribuzione illegittima di
doppia indennità di riunione giornaliera. Convenuti: i 5 componenti del Nucleo di
valutazione. Danno: 16.000 euro. Stato: uno dei convenuti ha provveduto a restituire la propria quota rispetto
all’importo complessivo, in seguito alla notificazione dell’invito a dedurre.
23.Amministrazione danneggiata: Ministero dell’Interno - Questura di Napoli. Oggetto: danno all’immagine subito dal
Ministero dell’Interno - Questura di Napoli, in seguito alla condanna inflitta all’ex Vice Ispettore della Polizia di Stato
Pasquale De Santis nell’ambito del proc.to pen. per corruzione ed associazione a delinquere di stampo mafioso (per
lui, concorso esterno), pena confermata dalla Corte di Appello di Napoli e dalla Corte di Cassazione Convenuto: ex Vice
Ispettore della Polizia di Stato. Contestato danno all’immagine patrimoniale e non patrimoniale per complessivi
1.186.390 euro.
24.Amministrazione danneggiata: Ministero dello Sviluppo Economico. Oggetto: indebita percezione di contributi
pubblici previsti dall’art. 45 della L. 448/1998, a favore di emittenti televisive .p.p., oggetto di indagini n. 401/09/21
RGNR Procura della Repubblica presso il Tribunale di Salerno (art. 316 - ter c.p.) Convenuto: l’amministratore unico e
legale rappresentante della “FINMEDIA S.r.l.” Danno: 97.010,49 euro. Richiesto sequestro
25. ACSM società partecipata dall’ente Provincia di Caserta e da numerosi comuni della medesima provincia.
Finanziamento illecito DANNO: circa 12 MEURO. - CITATI: n. 28 tra consiglieri e dirigenti della provincia di Caserta Sequestro patrimoniale ante causam.
26. Regione Campania. Sanzioni per violazione leggi in materia ambientale– Mal funzionamento depuratori. Danno:
oltre 12 MEURO. Citati: n. 3 tra dirigenti e funzionari regione Campana Condotta antigiuridica: mancata riscossione
delle numerose sanzioni irrogate per violazione del codice dell’ambiente.- Sequestro patrimoniale ante causam,
accolto); accoglimento
27 . Appalto per la sistemazione e messa in sicurezza del piano viabile della strada provinciale nr. 108 CasalvelinoCelso . DANNO: €. 615.182,18. - CITATI: n. 6 dipendenti dell’ente provincia di Salerno.- CONDOTTA ANTIGIURIDICA:
mancata realizzazione delle opere finanziate con risorse pubbliche. Sequestro patrimoniale ante causam Contestuale
pendenza di procedimento penale;
28. Atto di citazione a giudizio vs dirigenti ed amministratori della società Napoli Servizi spa, società di servizi
strumentale integralmente partecipata dal comune di Napoli. Danno: euro 1.553.368,21. CITATI: ex sindaco del
Comune di Napoli e n. 9 tra dirigenti e amministratori; CONDOTTA ANTIGIURIDICA: plurime condotte concretizzatesi
in una gestione antieconomica della società integramente partecipata dal comune di Napoli. Sequestro patrimoniale
ante causam. Pende regolamento preventivo di giurisdizione innanzi alle SS.UU. della Cassazione, cui si è resistito con
controricorso
29. Atto di citazione a giudizio emesso nei confronti di n. 6 tra dirigenti e amministratori della ANM società interamente
partecipata da comune di Napoli, avente ad oggetto il servizio di trasporto pubblico. DANNO: € 3.926.225,00. CITATI:
6 tra dirigenti e amministratori CONDOTTA ANTIGIURIDICA: plurime condotte concretizzatesi in una gestione
antieconomica della società integramente partecipata dal comune di Napoli - Sequestro patrimoniale ante causam,
30. Atto di citazione a giudizio emesso nei confronti di n.5 tra dirigenti ed amministratori della ABC azienda speciale
del comune di Napoli ( ex ARIN SPA) e della NET SERVICE srl, società controllata dalla predetta ABC. DANNO: euro
3.052.341,15. CITATI: n.5 tra dirigenti ed amministratori. CONDOTTA ANTIGIURIDICA:
plurime condotte
concretizzatesi in una gestione antieconomica della società integramente partecipata dal comune di Napoli Sequestro
patrimoniale ante causam,
31. Atto di citazione a giudizio emesso nei confronti di n. 2 tra dirigenti ed amministratori di NET SERVICE srl, società
controllata dalla ABC, azienda speciale del comune di Napoli. CITATI: n. 2 tra dirigenti ed amministratori per fatti di
mala gestio. DANNO: € 312.894/56 CONDOTTA ANTIGIURIDICA: acquisto inutile e dannoso di una società da parte
della NET SERVICE srl; Sequestro patrimoniale ante causam.
25
Procedimenti monitori: n. 7 definiti con ordinanze di condanna; procedimento cautelari di
sequestro n.30, per importi pari a € 68.754.845,00.
Reclami avverso ordinanze di convalida: n. 13.
Azioni revocatorie: n. 5 per importi complessivi pari ad € 7.976.736,00.
Quanto ai contenuti principali degli atti processuali anzidetti le chiamate in giudizio hanno
avuto a oggetto le tipologie più varie:
gestione
del
personale;
società
dalle consulenze; al patrimonio; a mancate entrate;
partecipate;
sanità;
raccolta
rifiuti;
bonifiche;
spese
ingiustificate; distribuzione a pioggia del salario accessorio; internalizzazioni non consentite;
mancata esazione di tributi; appalti; tangenti; espropriazioni; mancate rivalse; finanziamenti
pubblici; mancata o incompleta realizzazione di opere pubbliche; sprechi ….. .
32 Atto di citazione a giudizio di n. 1 dipendente della agenzia delle entrate. DANNO: euro 819.160,92 CONDOTTA
ANTIGIURIDICA: sgravio indebito di cartelle esattoriali. Sequestro patrimoniale ante causam, Contestualmente era
pendente un procedimento penale
33. Atto di citazione a giudizio nei confronti di 4 dipendenti della provincia di Caserta. DANNO: euro 300.000/00 per
consulenze conferite illecitamente a professionisti esterni
34. Citazione a giudizio nei confronti di 11 dipendenti regionali assegnati al CORECOM Campania. DANNO al Ministero
dello Sviluppo Economico: euro 1.435.142/79 per presunta erogazione illecita di finanziamenti da parte del predetto
CORECOM Campania, a talune emittenti televisive campane.
35. Atto di invito a dedurre nei confronti di dirigenti e dipendenti della ASL NA 1 e della Regione Campania. DANNO:
euro 32.220.852/59 per pagamenti indebitamente eseguiti dalla ASL. Doppie fatturazioni. Sequestro patrimoniale
ante causam. Non è stato ancora emesso atto di citazione. Recuperi in corso.
36. Danno causato a: Consorzio BN 1. Tipologia del danno: assunzioni illegittime. Quantificazione del danno: euro
1.669.161,30. Soggetti chiamati: Sub Commissario per l’emergenza rifiuti.
37. Danno causato a: Comune di Salerno. Tipologia del danno: illeciti nella gestione del cimitero comunale.
Quantificazione del danno: euro 718.028,00. Soggetti chiamati: funzionario (vi sono altri soggetti invitati per quali
sono in corso accertamenti integrativi;). procedimento penale in corso. Sequestro conservativo. Vi è stata
contestazione anche del danno all’immagine
38. Danno causato a: ASL CE1 – Distretto sanitario n. 25. Tipologia del danno: ammanco di cassa;
Quantificazione del danno: euro 290.126,61; Soggetti chiamati: Dirigente.
39. Danno causato a: Comune di Alife (CE) Tipologia del danno: pagamenti indebiti; Quantificazione del danno: euro
287.379,60. Soggetti chiamati: il responsabile del servizio finanziario. Vi è coesistenza di procedimento penale. Vi è
stato sequestro conservativo
40. Danno causato a: Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura. Tipologia del danno: finanziamenti comunitari
illecitamente conseguiti. Quantificazione del danno: euro 270.711,11;Soggetti chiamati: soggetti privati percettori. Vi
è coesistenza di procedimento penale. Sequestro conservativo.
41. Danno causato al Ministero della Giustizia; Tipologia del danno: mancata notifica di migliaia di atti giudiziari con
sottrazione anche dei soldi ricevuti dagli avvocati per effettuare le notifiche a mezzo posta. Quantificazione del danno:
€ 145.000,00. Soggetti chiamati: addetto UNEP presso il tribunale di Nocera Inferiore (SA). Pende procedimento
penale per il reato di peculato. Sequestro conservativo .È stato contestato anche il danno all'immagine e da
disservizio.
42. Danno causato al Ministero della Difesa. Tipologia del danno: fraudolenta assenza di un sottufficiale dei Carabinieri
per un biennio, mediante esibizione di falsa documentazione medica. Danno: € oltre 150.000,00. Soggetti chiamati:
sottufficiale dei Carabinieri; Vi è stata condanna del tribunale penale militare con sentenza passata in giudicato;
Cointestato anche il danno all'immagine, in base alla legge anticorruzione.
43. Danno causato al Ministero dell'Istruzione. Tipologia del danno: illegittima assunzione di professoressa di scuola
superiore mediante la precostituzione di falsi titoli abilitativi. Quantificazione del danno: € 250.000,00. Soggetti
chiamati: insegnante e direttore dei servizi amministrativi generali di un istituto scolastico. Vi è stato un procedimento
penale per il reato di falso ideologico e truffa conclusosi con sentenza di patteggiamento. È stato contestato anche il
danno all'immagine secondo i dettami della novella anticorruzione.
44. Danno causato alla Regione Campania. Tipologia del danno: indebita percezione di borse di studio da parte di vari
medici di base per la partecipazione ai corsi di formazione per siffatta branca specialistica, in quanto contestualmente
esercenti attività lavorativa extra formativa in violazione dell'obbligo di esclusività. Quantificazione del danno: €
100.000,00. Soggetti chiamati: medici di base.
45. Più citazioni per danni causati al Ministero dello Sviluppo Economico. Tipologia del danno: indebita percezione di
finanziamenti pubblici nazionali e/o comunitari, finalizzati all'incremento imprenditoriale e di sviluppo dell'occupazione.
Quantificazione del danno: svariati milioni di euro. Soggetti chiamati: società private percipienti pubblici contributi e i
loro amministratori e soci;
Sono aperti svariati procedimenti penali tuttora in corso; È stato adottato in numerosi casi il sequestro conservativo
dei beni dei presunti responsabili.
26
3.3) Gli effetti conformativi all’azione della P.R.
A corredo dell’excursus sull’attività svolta merita fare cenno a un profilo, spesso ignorato, ma
non per questo irrilevante in termini di effettività delle funzioni svolte, che si ritiene centrale
come concreto contributo al corretto esplicarsi dell’attività amministrativa. Si tratta del c.d.
effetto conformativo alle indicazioni che provengono dall’attività, istruttoria, d’indagine e
processuale svolta dalla Procura contabile nei confronti dei soggetti a vario titolo sottoposti alla
sua giurisdizione.
Infatti, come sopra accennato, nell’ambito dei giudizi in tema di
responsabilità amministrativo/contabile innanzi alla Corte dei conti, viene esercitata una
giurisdizione di cognizione che si concretizza non solo in azioni aventi contenuti risarcitori ma
anche in censure di comportamenti che generano un ripensamento dell’attività amministrativa
con interventi in autotutela, ove ancora possibili, ovvero con l’adozione di prassi più virtuose
nelle condotte future degli operatori pubblici. In ogni caso, quando l’azione contabile riesce a
essere tempestiva, determina la cessazione dei comportamenti illegittimi ancora in atto,
impedendo il verificarsi di ulteriori danni. L’avere puntato anche su tale aspetto (soprattutto
con l’adozione in taluni casi di misure interdittive e cautelari) ha consentito di registrare
comportamenti più meditati e virtuosi.
A fronte del mero dato numerico riferito a tutta la nostra attività occorre considerare che la
funzione requirente, sfocia in giudizi di responsabilità solo nei casi in cui dall’attività di indagine
e dalla successiva attività preprocessuale dell’invito a dedurre e della valutazione delle
controdeduzioni degli invitati, risultano configurabili tutti gli elementi oggettivi e soggettivi per
l’esercizio dell’azione. In molti casi, infatti, come risulta dal numero delle vertenze archiviate,
l’attività istruttoria della Procura non sfocia in giudizi; contribuisce, tuttavia, a tracciare i limiti
del consentito e non consentito ed ad indirizzare (o riportare) l’amministrazione attiva verso i
parametri di legalità.
Si tratta di un’attività di notevole impegno, quantitativo e qualitativo, i cui esiti tuttavia
rimangono all’interno della dialettica tra le amministrazioni attenzionate e gli Uffici di Procura.
Tale funzione si sostanzia sovente in processi di autocorrezione a seguito delle osservazioni
dell’Organo inquirente che segnala profili di illegittimità nella fase istruttoria, contribuendo
sovente ad indirizzare, in modo tempestivo, l’attività amministrativa al principio di legalità.
L’indotta correzione degli atti che presentano profili di illegittimità, che non di rado si verifica,
favorisce comportamenti virtuosi, a dimostrazione dell’efficace interazione tra amministrazioni
e Procura erariale. In tale contesto, dunque, anche le richieste istruttorie rappresentano per le
amministrazioni uno strumento importante ai fini del compiuto rispetto dei parametri di legalità
e dei principi contabili posti a base dei provvedimenti, indicando un percorso coerente e
corretto specie nelle fattispecie a formazione progressiva, che richiedono l’emanazione di
ulteriori atti da parte dell’amministrazione. In tal modo l’attività della Procura viene quasi ad
27
accompagnare, in una proficua interazione a fini correttivi, il concreto svolgimento dell’attività
amministrativa.
Anche se riesce difficile misurare i risultati di tale azione, si possono di indicare, a mero titolo
di esempio, alcuni riscontri.
Si pensi agli interventi della Procura contabile che hanno direttamente coinvolto la spesa e il
bilancio regionale con riferimento, in particolare, al ricorso all’indebitamento per spese
correnti.
In tali vertenze, dalla valutazione degli atti acquisiti nel corso dell’istruttoria è emerso un
residuo attivo di euro 245.000.000,00 per il quale non sembravano sussistere i requisiti
richiesti dalla normativa regionale (art. 30, comma 2°, l.r. n. 7/2002) per l’accertamento
dell’entrata nell’anno di provenienza, non evidenziandosi la stipulazione del relativo contratto
di prestito. A seguito di un articolato contraddittorio sono stati recepiti dagli Uffici regionali i
rilievi prospettati dalla Procura contabile e con il decr. dir. n. 155 del 31 12.2012 è stato
rideterminato l’accertamento sul cap. d’entrata 5002 “ Mutui con oneri a carico della Regione
per il finanziamento di spese d’investimento e politiche di sostegno per gli investimenti”
dell’esercizio
finanziario
2008,
riducendolo
dell’importo
da
€
495.000.000,00
a
€
250.000.000,00, alla quota di mutuo effettivamente attivata. La conoscenza di tale rilevante
discrasia, come detto, è venuta all’attenzione della Procura contabile solo in occasione di
un’indagine che, certamente, non aveva ad oggetto i controlli sulla correttezza dell’iscrizione
dei residui ed ha indotto l’amministrazione regionale ad una puntuale e completa riverifica
della correttezza delle scritture concernenti tali partite anche nel 2013.
Si pensi ancora alla vicenda che ha riguardato il Comune di Napoli per l’indebita erogazione ad
alcuni dipendenti,
a titolo di acconto e con riserva di procedere ad eventuali recuperi, di
somme poi riconosciute non dovute in quanto non previste in sede di contrattazione di
comparto. In tal caso la notifica dell’invito a dedurre ha indotto a un sollecito recupero nei
confronti dei dipendenti in servizio.
Sempre in tema di effetti conformativi occorre ricordare, infine, la pressante opera di controllo
dell’INPS avviata già da qualche tempo con il supporto della Procura regionale. Nel solo 2013,
l’INPS ha compiuto ben 14.498 verifiche straordinarie per accertare la sussistenza dei requisiti
per l’attribuzione dei trattamenti previdenziali. In esito a tale attività sono emerse ben 4.366
posizioni irregolari che hanno portato alla non conferma dell’erogazione dei trattamenti (un
risultato che pone la Campania al vertice del contrasto delle truffe assicurative-previdenziali).
La Procura, opera in stretto raccordo con l’Istituto sostenendo e, se del caso, intervenendo, la
sua azione tesa, non solo a recuperare le somme erogate e non dovute ma, soprattutto, ad
evitare che il deprecabile fenomeno del passato non debba a ripetersi. Da ultimo, merita
essere ricordato l’esito dell’azione avviata dalla Procura per il recupero di somme che l’istituto
tesoriere dell’INPS (la B.N.L.s.p.a.) tratteneva senza titolo. A seguito di questo intervento il
tesoriere ha prontamente dato seguito alla richiesta ed ha svincolato, per ora importi per circa
7 milioni di euro. Altri recuperi sono in corso.
28
3.4) L’attività di archiviazione
E’ noto che i presupposti dell’azione del Pubblico Ministero Contabile risiedono: - nella
sussistenza di un danno; - nella presenza della componente soggettiva consistente nel dolo o
nella colpa grave dell’autore; - nel nesso di causalità tra comportamenti e danno. Senza la
concomitante presenza di questi tre elementi l’azione di responsabilità non può essere
promossa; se promossa non può essere accolta. In carenza di tali presupposti, il P.M. deve
archiviare l’istruttoria.
Non è certamente questa la sede per fare cenno alle complesse problematiche connesse al
potere di archiviazione ed alla natura di quest’atto provvedimentale non assistito da una vera e
propria fase giurisdizionale e, quindi, non coperto dall’autorità del giudicato (una discrasia cui,
prima o poi, dovrà farsi carico il legislatore).
La fase dell’archiviazione, tuttavia, assume, nell’ambito dell’attività della Procura, importanza
fondamentale perché rappresenta una occasione di conoscenza assai ampia su tutti i fenomeni
gestori che si verificano nel territorio regionale. Nel contempo, l’archiviazione di una notitia
damni o di una risultanza istruttoria spesso diventa il “metro” sul quale le Amministrazioni
pubbliche (anzi, tutti i soggetti sui quali la Corte ha giurisdizione) misurano il proprio agire
conformando la loro attività alle indicazioni dell’Ufficio di Procura. I confini tra il fare e il non
fare, dunque, sono spesso condizionati anche dall’esercizio del potere di archiviazione.
Per tale motivo, l’Ufficio di Procura campano pone grande attenzione a tale attività ed esercita
questo potere con la massima prudenza badando bene a motivare con cura questi atti.
Nel corso del 2013 l’attività di archiviazione è stata particolarmente significativa in quanto
l’Ufficio, in considerazione anche della grandissima quantità delle vertenze istruttorie pendenti
(11.987 all’inizio dell’anno), ha fatto un grande sforzo ricognitivo finalizzato anche a fare
emergere le vertenze per le quali, non ricorrevano le condizioni per l’utile promovibilità in
giudizio delle questioni esaminate. Ciò, in ossequio al principio che il terreno sul quale occorre
far valere la propria azione è unicamente quello del processo e che in quella fase occorre
procedere non con temerarietà e, comunque, avendo cura di economizzare le scarse risorse
disponibili.
L’attività di archiviazione così pensata e condotta ha prodotto effetti conformativi insperati ed
ha accompagnato le Amministrazioni pubbliche verso quel più virtuoso amministrare di cui in
altre parti di questo lavoro abbiamo dato contezza.
In taluni non rari casi i provvedimenti di archiviazione sono intervenuti dopo la notifica degli
inviti a dedurre e la formale contestazione degli addebiti che si intendevano conseguire. E’
questo il più manifesto segnale che l’agire dell’Inquirente campano non è mai ispirato da tesi
precostituite. Esaminate le controdeduzioni ed auditi gli invitati, il P.M. agente valuta con
equilibrio e con molta attenzione le ragioni difensive e laddove ravvisa che non ricorrono i
29
motivi per chiamare in giudizio, procede con l’archiviazione, ampiamente motivando ed in linea
con la natura dell’atto d’invito (il c.d. “invito a dedurre”) che, occorre ricordare, appartiene
ancora alla fase istruttoria prevista a garanzia delle ragioni degli invitati.
In altri (frequenti) casi l’archiviazione segue l’accertamento che l’autore del danno provvede
spontaneamente a dare corso alle ragioni risarcitorie fatte valere con l’atto d’invito ovvero,
ancor prima, nella semplice fase di acquisizione di elementi istruttori.
Si ritiene utile fare cenno, in questa sede, a due provvedimenti di archiviazione che hanno
suscitato molto interesse e che hanno dato luogo a commenti e prese di posizione.
Il primo riguarda il c.d. caso delle “maestre napoletane” la cui assunzione sembrava non
consentita a causa di una previsione del patto di stabilità che poneva limiti all’acquisizione di
nuovo personale in presenza del superamento delle percentuali ivi stabilite. Tra le motivazioni
offerte a supporto di tale operazione, il Comune poneva anche ragioni di necessità dettate dal
fatto che occorreva assicurare, con somma urgenza, un servizio essenziale. Dopo una accurata
istruttoria ed avere sentito tutti i protagonisti della complessa vicenda, l’Ufficio di Procura è
venuto nella determinazione di procedere all’archiviazione della vertenza argomentando - sulla
base di autorevoli decisioni della giurisprudenza costituzionale, comunitaria e delle stesse
Sezioni di controllo della Corte dei conti - che i denunciati profili di illegittimità, non
sussistevano in quanto, le pur forti ragioni poste a presidio della integrità della finanza
pubblica, non possono invadere campi che interferiscono con l’esercizio di diritti fondamentali
quali
quelli
connessi
al
settore
dell’istruzione.
Peraltro,
avendo
riconosciuto
quella
giurisprudenza carattere di obbligatorietà alla tipologia di scuola in argomento (compresa nel
novero dei “servizi obbligatori della persona”) sarebbe stato anche di difficile configurazione
ipotizzare una fattispecie di danno per il costo di un servizio che il Comune doveva, comunque,
rendere. In definitiva, in quell’occasione, il P.M. non ha riconosciuta alcuna violazione di legge.
Il provvedimento di archiviazione ha suscitato un acceso dibattito tra gli operatori del settore
ed anche a livello dottrinario italiano ed europeo. Forma tuttora oggetto di articolate analisi il
tema che le norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli Enti Locali, pur se
riconosciute nell’ambito di principi generali di contenimento della finanza pubblica, non
possono comprimere diritti infungibili e funzioni fondamentali.
Altro provvedimento di archiviazione che torna utile richiamare è quello concernente le cc.dd.
internalizzazioni di personale da parte dell’ASIA, società partecipata al 100% dal Comune di
Napoli. La Procura, dopo una molto complessa istruttoria, in parte condotta di concerto con la
Procura della Repubblica di Napoli, si è trovata a dovere valutare una situazione che affondava
le radici in avvenimenti assai remoti, quando per fare fronte alle esigenze derivanti dall’allora
emergenza rifiuti, il servizio di raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani, era stato subappaltato a due società private che provvedevano al servizio attraverso proprie maestranze.
Dopo anni di fallimentari gestioni, il Comune (attraverso la partecipata ASIA) ha deciso di
riappropriarsi del servizio revocando l’appalto alle due società private. L’operazione è apparsa
molto problematica in quanto la fase del passaggio ha presentato forti elementi di rigidità
30
dovuti, in particolare, alla ricollocazione del personale finora addetto a quel servizio. Si è
acceso un fitto contenzioso sindacale esitato in accordi sindacali e sono state profilate azioni
giudiziarie davanti al giudice del lavoro dirette a fare valere le ragioni delle maestranze. Gli
amministratori della ASIA e quelli del Comune attinti dall’invito a dedurre, hanno affermato di
avere proceduto anche sulla base di autorevoli pareri di giuslavoristi che avevano ritenuto
legittimo l’operare della Società argomentando, tra l’altro, che non si trattava di nuove
assunzioni ma di semplici forme di “passaggio di cantiere” (tesi non condivisa dall’Ufficio di
Procura). Peraltro è risultato in atti che gli autori dell’evento avevano preso a riferimento dati
errati, ma ritenuti affidabili, sul rapporto fra spese del personale e spese di parte corrente.
Sulla base di tali circostanze, considerato anche che sul mero piano economico, occorreva
valutare che l’ASIA, e per essa il Comune, con tale operazione aveva conseguito l’indubbio
vantaggio di eliminare il profitto d’impresa delle due società dei precedenti appalti, i Pubblici
Ministeri titolari dell’indagine, pur esprimendo forti riserve sulla complessiva conduzione della
vicenda, sono giunti nella determinazione di procedere alla sua archiviazione, “riconoscendo
nel caso in esame la carenza di colpa grave” da parte dei soggetti invitati a dedurre.
Le due fattispecie sopra esposte rappresentano, a parere dello scrivente, la più evidente
testimonianza che l’Ufficio di Procura non è pregiudizialmente “colpevolista” né “innocentista”.
I Procuratori sono Magistrati che hanno soltanto cura all’emersione delle verità che
scaturiscono dai fatti. Nell’esercizio dei poteri che sono propri alla loro funzione non subiscono
interferenze né condizionamenti. Non sono interessati alle dinamiche politiche sulle quali si
misurano maggioranze ed opposizioni.
Non temono le critiche, né sono sensibili alle
manifestazioni di plauso. Sono sempre pronti a nuove verifiche ed a valutare nuovi elementi.
L’autonomia e l’indipendenza che caratterizza il loro status non sono privilegi di casta ma
condizioni dell’agire a garanzia delle ragioni della giustizia.
3.5) L’attività cautelare. Esecutività delle sentenze e disciplina
dell’appello
Nel corso del 2013, l’Ufficio di Procura ha provveduto a fare una completa ricognizione dello
stato delle esecuzione delle sentenze definite con sentenze di condanna a tutto il 2013.
Sono emersi i seguenti dati:
- dal 1991 a tutto il 2013 sono state emesse n. 1295 sentenze di condanna:
di queste
 n. 293 sono state appellate e risultano già definite

n. 434 sono state appellate e risultano ancora pendenti

n. 548 sono in corso di esecuzione

n. 14 sono state chiuse per decessi dei condannati

n. 6 sono state dichiarate inesigibili
- dal 1.1.2000 al 31.12.2013 sono state emesse n. 893 sentenze di condanna:
di queste........
 n. 276 sono state appellate e definite
31

inoltre, n. 34 sentenze di assoluzione sono state impugnate dal P.R. (di queste
definite in appello n. 22 con 19 condanne, 1 rinvio al primo grado e 2 conferma
di assoluzione).
A tutt’oggi, la percentuale delle esecuzioni sul totale delle 1295 condanne, è di circa il 35% .
Tale percentuale risulta in ulteriore aumento se la rilevazione viene effettuata per gli ultimi 10
anni, ed il trend è in ulteriore aumento per gli ultimi anni (più esatte rilevazioni non sono
consentite perché in molti casi i giudizi non sono ancora definiti con sentenze passate in
giudicato). Dal 1.1.2000 al 31.12.2013, gli importi delle sentenze di condanna
complessivamente emesse ammontano ad € 119.494.595,44 (tale somma corrisponde a circa
il 60% delle somme richieste con gli atti di citazione)
di queste..........
- € 90.430.624,22 corrispondono alle condanne di primo grado ivi comprese quelle
appellate e non ancora definitive;
- € 27.465.133,19 corrispondono alle condanne definite in esito all’appello
- non sono stati rilevati gli importi tuttora non definiti in appello;
- € 1.598.858,03 importo corrispondente alle sentenze di assoluzione appellate dal
P.R. concluse con sentenza di condanna
.
Nel 2013 la Sezione giurisdizionale per la Campania ha emesso n. 114 sentenze di condanna
per complessivi € 40.965.800,12. A tutt’oggi risultano appellate n. 29 decisioni.
Gli importi effettivamente riscossi ammontano a complessivi € 4.084.188,46.
Dalla rilevazione come sopra riportata deriva:
- le richieste risarcitorie promosse dalla Procura regionale, in considerazione anche
dell’applicazione del potere riduttivo, vengono in gran parte accolte;
- le condanne emesse dalla Sezione Giurisdizionale per la Campania hanno un elevato grado di
resistenza in appello;
- lo stato delle esecuzioni delle sentenze definitive viene seguito con un monitoraggio costante
e le attività esecutive delle Amministrazioni danneggiate è in costante aumento;
- lo stato delle riscossioni degli importi della condanna è percentualmente assai scarso (tenuto
conto che, negli anni passati non sempre le Amministrazioni hanno comunicato le effettive
riscossioni non è stato possibile rilevare la percentuale effettiva delle riscossioni).
Si è, comunque, assicurato, nel corso degli ultimi anni, (con il supporto di un magistrato e di
un funzionario che si sono caricati di tale ulteriore onere) un raccordo informativo tra gli enti
danneggiati - che hanno, a mente del d.p.r. n. 260/98, in carico la riscossione del crediti
risarcitori erariali - e la Procura contabile (titolare di funzioni di vigilanza sulle esecuzioni delle
sentenze di condanna) soprattutto sul versante delle decisioni disponenti la c.d. conversione
del sequestro conservativo, sui beni del presunto responsabile, in pignoramento, il cui effetto,
com'è noto, è subordinato dal codice di rito a complessi adempimenti processuali e
amministrativi scanditi con termini anche perentori. Si è, in tal modo, efficacemente arginato il
deprecabile fenomeno, talvolta registrato, della perdita del vincolo cautelare a suo tempo
ottenuto dalla Procura contabile, proprio in occasione della successiva condanna degli indagati,
a causa di comportamenti inerti delle Amministrazioni, in ciò, per vero, non agevolate da
norme processuali sufficientemente chiare che tengano conto della peculiarità del giudizio
contabile di responsabilità, caratterizzato dalla non coincidenza tra il titolare del credito (la
p.a.) e l'organo legittimato processualmente alla relativa tutela giudiziaria (la Procura
Regionale della Corte dei conti).
Da quanto sopra si evince che lo stato delle riscossioni realmente conseguite è assai scarso e
che è di tutta evidenza che occorre assicurare, ricorrendo ai consentiti strumenti processuali,
una più forte effettività alle condanne e, quindi, alla giustizia contabile. Per tale fine è stata
intensificata l’attività cautelare ante causam e gli atti di contestazione di addebiti notificati con
32
gli inviti a dedurre sono stati accompagnati da richieste di sequestro cautelare sui beni e le
utilità di cui dispongono i soggetti chiamati in giudizio. Nel corso dell’anno la Procura regionale
ha attivato ben n. 30 sequestri cautelari che hanno portato costituire garanzie per le lesioni
prodotte ai patrimoni pubblici per un importo pari a € 68.754.845,00.
Si tratta di un’attività che è seguita con molta attenzione dalla Sezione giurisdizionale nel pieno
rispetto delle garanzie, oltre che del creditore danneggiato, di quelle dei soggetti sottoposti alle
misure cautelari. I Giudici, infatti, hanno grandissima cura nell’assicurare, oltre che la
sussistenza del periculum e del fumus, la proporzionalità tra gli importi contestati e i valori
sequestrati. Riteniamo di dovere proseguire per tale strada anche se le procedure connesse
alle singole misure (accertamenti patrimoniali, richiesta, convalida, trascrizioni catastali,
reclami), come già evidenziato lo scorso anno, appaiono assai onerose sia per la Procura che
per la Sezione.
Nel corso dell'anno si sono, peraltro, potute registrare talune problematiche afferenti alla
concessione delle misure cautelari invocate da questa Procura contabile. V’è una costruttiva
dialettica tra il Giudicante e l’Ufficio di Procura su alcuni punti che sinteticamente si
riassumono:
a) mancata concessione, da parte del Sig. Presidente della Sezione, del termine massimo
previsto dall'art. 5, l. n. 19/94 (30 gg.), per procedere al radicamento del contraddittorio col
sequestrando, prassi, questa, che non sembra tenere in debito conto le numerose e quotidiane
difficoltà incontrate dall'Ufficio inquirente nel procedere alla notifica degli atti giudiziari ai
prevenuti;
b) orientamenti non sempre condivisi, circa la sussistenza in concreto dei presupposti cautelari
(con particolare riguardo al periculum in mora);
c) incerta applicazione dell'istituto del sequestro dei beni di terzi, estranei al procedimento di
responsabilità amministrativo-contabile, che ne abbiano avuto la proprietà per effetto di atti
dispositivi effettuati dai presunti responsabili in possibile pregiudizio delle ragioni creditorie
erariali;
d) necessaria preventiva indicazione dei beni da sottoporsi a vincolo cautelare, procedura
questa normalmente adottata nel processo contabile in difformità a quanto previsto dal codice
di rito.
In ordine al primo punto, va sottolineato come alle difficoltà riscontrate dalla Procura nel
procedere alle notifiche di rito nei ristretti termini imposti, fa da contraltare l'usuale
concessione da parte dello stesso Sig. Presidente, su richiesta del p.m. procedente, della
notifica con modalità che non contemplano l'utilizzo dell'ufficiale giudiziario ma altri strumenti
(fax, PEC) o gli organi di polizia giudiziaria. Secondo quanto anche previsto all'art. 151 c.p.c..
Circa la problematica di cui sub lett. b), va segnalata l'ordinanza n. 480/2013 emessa dalla
Sezione in composizione collegiale, con la quale è stato integralmente riformato il
provvedimento di convalida, reso dal giudice monocratico designato, del decreto presidenziale
di sequestro dello sparuto compendio immobiliare e mobiliare di titolarità di due indagate
richiesto dalla Procura in relazione ad una vicenda di contraffazione di titoli abilitativi di
insegnamento finalizzata all'assunzione di una professoressa di scuola superiore con
pretermissione di soggetti maggiormente titolati. Nell'occasione, invero, si è sostenuta sia
l'insussistenza (non condivisa dal P.M.) del periculum, con riguardo alla sproporzione del
credito risarcitorio per il danno patrimoniale (di oltre 83 mila euro) rispetto alle modeste
finanze di un soggetto pensionato e di un altro attualmente inoccupato, sia la non
configurabilità del fumus, concernente il danno all'immagine, stante la non chiara efficacia
retroattiva della novella anticorruzione (l n. 190/2012) che tale nocumento disciplina in
maniera più incisiva.
Per quanto riguarda la terza prospettata questione, con il recentissimo decreto n. 1/2014,
pronunciato su un illecito acclarato dalla Procura lo scorso anno, il Presidente della Sezione ha
33
dichiarato inammissibile in rito la richiesta di sequestro di beni di terzi, originariamente di
proprietà dell'indagato, oggetto di azione revocatoria esercitata da questo Ufficio requirente, ai
sensi dell'art. 2905 c.c., ad un tempo mostrando, in un passaggio della motivazione,
perplessità in ordine all'esperibilità di detto rimedio cautelare, stante la divisata esaustività
della disciplina del sequestro conservativo contabile stabilita dall'art. 5, l. n. 19/94. A parere
dei magistrati requirenti, la procedura adottata dovrebbe considerarsi corretta. Sul punto,
comunque, considerata la ricorrenza della questione, sono in corso ulteriori approfondimenti.
Passando alle tematiche concernenti i gravami proposti avverso le sentenze della Sezione
Campania, occorre tornare a ribadire, come già fatto lo scorso anno, che il sistema delle
impugnative in vigore presso la nostra giurisdizione prevede che “il ricorso alle sezioni
giurisdizionali centrali sospende l’esecuzione della sentenza impugnata”. Tale previsione è
causa di un devastante effetto moltiplicatore dei giudizi in quanto si risolve in un pressocchè
generale ricorso all’impugnazione nei confronti di tutte le sentenze di condanna, con il
conseguente prolungamento nella durata dei processi e la dilatazione dei costi di giustizia.
Fermo restando che non è certo intenzione di questa Procura, comprimere l’irrinunciabile diritto
d’impugnativa, si ritiene che (a parte un auspicabile ripensamento del legislatore) occorra
attivare in modo più deciso gli strumenti già disponibili per la valutazione della temerarietà
della lite e delle spese processuali.
Quanto all’esito dei gravami proposti contro le decisioni di condanna della Sezione Campania, è
da notare che gran parte di questi non vengono accolti, ovvero si concludono con applicazione
dell’istituto del c.d. concordato erariale, strumento quest’ultimo, previsto con la finanziaria del
2006 (L.266/2005, art.1, commi 231-234) e che consiste in una sorta di sconto (dal 90 al 70%
della condanna) da riconoscere in cambio della rinuncia all’appello. La misura premiale, a suo
tempo decisamente criticata dalla Corte dei conti ha, di fatto, annullato i contenuti precettivi di
ben motivate e meditate decisioni di condanna e non è neppure valsa ad una significativa
deflazione del contenzioso nè ad una maggiore celerità nella definizione dei giudizi.
Nondimeno, il Governo ha dimostrato, recentemente, nell'ambito del c.d. decreto IMU (d.l. n.
102/2013), di voler proseguire lungo questo viatico - anche per assecondare urgenti esigenze
di reperimento di nuove entrate, derivanti dalle difficili condizioni economiche ultimamente
attraversate dal nostro Paese - estendendo l'operatività dell'istituto del condono erariale anche
agli illeciti solo in parte verificatisi antecedentemente all'entrata in vigore della norma che l'ha
originariamente preveduta (1.1.2006), nonché a quelli integralmente verificatisi
successivamente, fino alla data in cui ha preso efficacia il decreto medesimo (poi convertito in
l. n. 124/2013).
Il nuovo rito del c.d. "patteggiamento in appello" prevede che: a) l'istanza di definizione
agevolata venga presentata, nei venti giorni precedenti l'udienza di discussione - e comunque
entro il 15 ottobre 2013 (termine poi prorogato, dall'art. 2, l. n. 137/2013, al successivo 4
novembre) - ivi indicando una somma non inferiore al 25% del danno quantificato nella
sentenza di primo grado; b) la sezione d'appello deliberi in camera di consiglio nel termine
perentorio di 15 giorni (poi ridotti a 7) successivi al deposito della richiesta; c) in caso di
accoglimento, la sezione, con decreto, determini la somma dovuta in misura comunque non
inferiore a quella richiesta, stabilendo il termine perentorio per il versamento entro il 15
novembre 2013, a pena di revoca del decreto laddove il pagamento non fosse avvenuto nel
predetto termine.
Quale sia stato l'effettivo incasso operato dall'Erario per effetto di questo ampliamento, non è
dato tuttora sapere: è certo, peraltro, che lo stesso ha consentito alle varie società
concessionarie del gioco del lotto, condannate in primo grado dalla Sezione laziale della Corte a
risarcire lo Stato per oltre due miliardi di euro, di approfittare di tale opportunità per
"cavarsela" con una ben più esigua somma.
34
Del tutto inesplorata è, invece, dal legislatore, la ben più interessante possibilità di addivenire,
al pari che nel processo penale, ad un patteggiamento contabile già nella fase antecedente la
citazione in giudizio dei presunti responsabili, posto che in tal modo si coniugherebbero
proficuamente esigenze di deflazione del contenzioso e celerità delle definizione dei processi,
con quella di addivenire ad una pronto incasso di almeno parte dei risarcimenti, valorizzando
anche il comportamento eventualmente collaborativo degli indagati. Spesso, invero, accade
che questi ultimi si offrano spontaneamente di pagare il debito risarcitorio, purché esso venga
ridotto nella sua entità, in tal modo vedendosi risparmiata anche la sofferenza riconnessa
all'attesa del giudizio (che già di per sè rappresenta una pena). In assenza di un chiaro quadro
normativo che facultizzi il p.m. contabile a tanto, risulta, infatti, difficile poter aderire a siffatte
richieste, con perdita di preziose occasioni di immediato ripristino del patrimonio pubblico leso.
4) Settori di intervento che presentano criticità
4.1) Finanziamenti pubblici ovvero l’economia assistita
E’ un settore di grande interesse che ha un impatto assai rilevante sull’economia regionale che,
a causa delle ricorrenti deviazioni nell’attività di erogazione e di esecuzione dei progetti
finanziati, non riesce a proporre nuove occasioni di produzione e di crescita. Anzi, aggrava la
crisi. In proposito, già in precedenti referti, questo Ufficio inquirente ebbe a denunciare il fatto
che, dalle massiccia ed onerosa azione di finanziamento all’imprenditoria privata proveniente
dagli interventi dallo Stato, dalla Regione e dall’Unione Europea, non derivavano significativi
vantaggi all’economia nazionale, né in termini della messa in moto di moltiplicatori economici,
né in termini di occupazione. Le indagini avviate dalla Procura della Corte dei conti, avevano
portato all’emersione di diffuse illegalità concretatesi, in moltissimi casi, in totale o parziale
appropriazione dei contributi, senza alcuna realizzazione che potesse giustificare la pubblica
erogazione. In alcuni settori l’imprenditoria privata veniva attivata solo per l’ottenimento della
provvidenza pubblica. Quale causa principale del gravissimo fenomeno, secondo le analisi a
suo tempo fatte (ved. le requisitorie tenute per l’inaugurazione degli anni giudiziari 2012 e
2013) veniva indicata la mancanza e la cattiva organizzazione dei controlli effettuate
dall’Amministrazione regionale.
La Procura contabile, prendendo lo spunto dalle numerose fattispecie di sperperi e di
profittamenti intercettate negli ultimi anni, ha sollecitato la Presidenza della Giunta Regionale a
porre in essere misure più efficaci di controllo atte non solo a reprimere le ipotesi criminose,
ma anche ad indirizzare la propria azione di finanziamento con strumenti più incisivi che
mettessero in grado lo stesso legislatore regionale di meglio mirare e calibrare la propria
attività.
La Regione ha riconosciuto l’esigenza come sopra rappresentata quale suo vitale interesse ed
ha creato un tavolo di lavoro per la individuazione delle problematiche, dei soggetti da
coinvolgere nell’attività di controllo e per la definizione delle modalità di controllo. Il terreno di
indagine ha, ovviamente, interessato l’attività conclusa con la deludente gestione dei fondi
Europei di cui al POR 2000-2006 e quella, ancora in atto che interessa l’attuazione del POR –
FERS 2007/2013. L’analisi del passato ha fatto emergere con maggiore lucidità le criticità
denunciate dalla Procura contabile.
Oggi, la Regione Campania, come anche emerge dall’osservatorio dell’Unione Europea, non ha
ancora pienamente assorbito i ritardi e le cattive gestioni del passato. Tuttavia è fortemente
impegnata in una serie di azioni volte, per un verso, all’accelerazione della spesa ed al rispetto
dei tempi di realizzazione degli interventi, e, dall’altro, ad accertare la corrispondenza
dell’intervento al progetto e la sua economicità in termini di produzione e occupazione.
35
Quali soggetti protagonisti dei controlli sono stati individuati vari attori che costituiscono ora
un’organica ed autonoma struttura organizzativa. Tali sono l’Autorità di Gestione; l’Autorità di
Certificazione; l’Autorità di AUDIT. Ferma restando la novità della nuova “impresa controlli”
occorre riconoscere che il nuovo approccio sistematico all’osservazione di questo importante
centro di spesa, ha già portato a significativi risultati. Nel corso delle proprie indagini, la
Procura contabile e la Guardia di finanza, cui le indagini stesse vengono affidate, riescono ad
acquisire in temi brevi i dati e gli elementi necessari per l’avvio, in caso di accertamento di
danni erariali, dell’azione di responsabilità di competenza. Peraltro, l’osservazione sul ciclo
continuo dei controlli, consente oggi, più agevolmente che nel passato, di aggredire le
situazioni di danno non solo quando tutte le fasi del finanziamento si siano concluse (e quindi,
il più delle volte, in tempi non più utili per i recuperi) ma anche nelle fasi intermedie e nella
stessa fase iniziale con controlli non meramente formali sull’effettività dei progetti. In nota,
alcune delle fattispecie per le quali si è già disposta la citazione in giudizio. Altri rilevanti casi
hanno dato luogo a precise contestazioni mediante inviti a dedurre ed altre, ancora, sono in
corso d’istruttoria.9
9
- si è proceduto alla citazione a giudizio di svariati soggetti, tra i quali taluni dipendenti regionali assegnati al
CORECOM Campania, per un danno al Ministero dello Sviluppo Economico di euro 1.435.142,79. Su informativa resa,
di iniziativa, dal nucleo PT della Guardia di Finanza di Napoli, si è contestata la presunta erogazione illecita di
finanziamenti, da parte del predetto soggetto, a talune emittenti televisive campane.
- Il Comando Carabinieri, Politiche Agricole e Alimentari, Nucleo Antifrodi Carabinieri Salerno ha trasmesso a questa
Procura gli esiti di un'indagine penale, nei confronti di taluni imprenditori agricoli operanti nel Napoletano che, in
concorso fra loro, mediante artifici e raggiri, consistiti nel dichiarare falsamente la conduzione in fitto e/o in proprietà
di terreni che in realtà non erano stati mai concessi loro dai legittimi proprietari, utilizzando all’uopo falsi contratti di
fitto (al solo scopo, quindi, di rappresentare falsamente la titolarità di una superficie aziendale potenzialmente
ammissibile al regime di pagamento unico), beneficiavano indebitamente di sovvenzioni comunitarie pari
complessivamente a € 270.885,49, con pari danno per l’Unione Europea che stanzia il capitale e per lo Stato Italiano
che eroga il contributo per il tramite di AGEA. La Procura contabile ha proceduto dapprima al sequestro dei beni dei
presunti responsabili e, poi, alla citazione a giudizio dei medesimi prevenuti;
- con apposita annotazione di polizia erariale, il Nucleo di Polizia Tributaria di Salerno notiziava questo ufficio
inquirente degli esiti di accertamenti fiscali esperiti presso una società avente sede nell'Agro Nocerino-Sarnese,
operante nel campo della produzione di oggettistica di plastica, in occasione dei quali si appurava l'indebita
percezione, da parte dell'azienda, per il tramite della s.p.a. INVITALIA, di finanziamenti pubblici agevolati (e a fondo
perduto) erogati dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, ex art. 12 bis, d.lgs. n. 185/2000, nella complessiva
misura di oltre due milioni di euro, stante il fittizio aumento del capitale sociale della summenzionata ditta collettiva,
attestato dal legale rappresentate della società medesima, mediante autocertificazioni fidefacienti e documentazione
societaria. Il danno erariale è stato ravvisato in oltre un milione e duecentomila euro di cui è stato chiesto il ristoro,
alla società e ai suoi amministratori e soci, a mezzo di atto di citazione;
- il Nucleo di polizia tributaria di Benevento ha trasmesso, varie informative di reato, nelle quali erano compendiati gli
esiti di talune articolate e complesse indagini riguardanti l’indebita percezione e/o distrazione di agevolazioni
economiche, cofinanziate anche a livello comunitario, per complessivi oltre due milioni di euro, da parte di una società
esercente attività turistico-alberghiera nell'Avellinese in occasione della realizzazione di un nuovo complesso turistico.
In esito alle indagini disposte dal P.M. contabile è stato acclarato, tra l'altro che, in sede di contabilizzazione dei lavori
eseguiti dall'appaltatore venivano computate, con fatturazioni ritenute non veritiere, somme di molto superiori a
quelle realmente spese; inoltre, si rappresentavano contabilmente stati di avanzamento lavori in realtà giammai
realizzati. Sulla vicenda la Procura regionale, al fine di garantire le ragioni risarcitorie pubbliche, ha ottenuto, all'inizio
dello scorso anno, la convalida del sequestro conservativo sui beni dei presunti responsabili (amministratori di diritto e
di fatto della società, nonché sui beni della società medesima), per l’importo complessivo di 2.058.000,00 euro.
Successivamente, si è proceduto anche ad instaurare il giudizio di responsabilità innanzi alla locale Sezione
giurisdizionale;
- a seguito di segnalazione pervenuta dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sala Consilina (SA), ai sensi
dell'art. 129 disp. att. c.p.p., si procedeva contabilmente nei riguardi di due individui, in rapporto di affinità, avendo
costoro concorso a frodare l'Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, esibendo talune fatture afferenti ad
operazioni acclarate come inesistenti, allo scopo di dimostrare spese per acquisti di beni e servizi, onde ottenere un
finanziamento pubblico a fondo perduto, a valersi sui fondi comunitari F.E.S.R. di cui al P.O.R. Campania 2000-2006,
Asse 1-Risorse Naturali-Misura 1.10 (Misure di sostegno alla microimprenditorialitá nei Parchi nazionali e regionali),
amministrato ed erogato dal suddetto ente istituzionale, apparentemente utilizzato per il potenziamento produttivo di
un'azienda agrituristica, sita in territorio cilentano, ma, in realtà, almeno in gran parte adoperato per finalità egoistiche
36
4.2) Le società Partecipate
Il ricorso allo strumento delle società partecipate da parte degli enti pubblici ha confermato i
deleteri effetti, denunciati negli anni passati, sia per i vertiginosi aumenti della spesa pubblica
( cui non hanno fatto da riscontro gli attesi miglioramenti della efficacia ed efficienza del
servizio pubblico reso)
sia per gli impedimenti di dare più consoni assetti organizzativi alle
Amministrazioni degli Enti locali.
Da tempo,
il giudice contabile, nell’esercizio di entrambe le sue funzioni, controllo e
giurisdizione richiama l’attenzione sulle conseguenze nefaste per le finanze pubbliche del
ricorso allo strumento societario da parte delle pubbliche amministrazioni quale modalità per la
erogazione dei servizi pubblici. La realtà dei fatti, trova ulteriori conferme che a tale formule
del tutto avulse dal programma di investimento presentato. Si otteneva il sequestro dei beni degli indagati, poi
convenuti in giudizio per il risarcimento del danno erariale quantificato nell'intera misura del finanziamento, pari a poco
meno di centomila euro;
- con apposita annotazione di polizia erariale, la Tenenza della Guardia di Finanza di Massa Lubrense notiziava questo
ufficio inquirente degli esiti degli accertamenti compiuti nei riguardi di una s.a.s., operante nella penisola sorrentina, ai
fini della verifica circa la regolare percezione e/o utilizzo dei finanziamenti comunitari alla medesima concessi
nell'ambito del progetto A.I.F.A.-P.O.R. Campania 2000-2006-Misura 3.9, volti alla formazione professionale e al
duraturo inserimento di giovani inoccupati in realtà aziendali del territorio regionale, previa partecipazione degli stessi
ad appositi corsi tenuti da agenzie accreditate presso la Regione Campania. Da tali accertamenti emergeva che la
società suddetta non aveva giammai provveduto a impiegare i cinque corsisti pure segnalati quali soggetti fruitori
dell'attività formativa finanziata coi fondi regionali di provenienza comunitaria, inducendo in errore la Regione sul
punto, mediante la falsa predisposizione e invio a quest'ultima di copia del libro matricola difforme dall'originale
custodito in azienda e trasmesso anche al locale Centro per l'impiego. Si procedeva, dunque, a contestare, mediante
invito e citazione, alla società e al suo amministratore, il danno erariale, determinato in quasi sessanta mila euro;
- a seguito di accertamenti svolti in sede penale, la Compagnia di Marcianise della Guardia di Finanza notiziava questo
ufficio inquirente del danno erariale arrecato da due soggetti in rapporto di parentela, per aver costoro indebitamente
ottenuto dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, nell'ambito della propria attività di commercio di personal
computers, svariati rimborsi previsti dall'art. 1, comma 298, l. n. 296/06, per la vendita di strumenti informatici in
favore di collaboratori coordinati e continuativi e/o a progetto. Successive investigazioni effettuate dalla polizia
tributaria, focalizzate sull'operato dei suddetti indagati in merito alla gestione complessiva delle procedure di rimborso
delle agevolazioni in parola, permettevano di acclarare, attraverso l'escussione a s.i.t. di un significativo campione di
presunti beneficiari del contributo, come la più parte di essi non avessero giammai acquistato alcun PC dai suddetti
rivenditori, nè sottoscritto alcuna dichiarazione sostitutiva di notorietà, come viceversa risultante dagli archivi del MEF.
La Procura ha, dunque, proceduto ad agire in giudizio, contestando ai suddetti rivenditori un danno di circa 45 mila
euro, coincidente con gli indebiti rimborsi percepiti;
- a seguito di una apposita informativa per danno erariale, inviata dalla Tenenza di Ariano Irpino (AV) della Guardia di
Finanza e riguardante le indebite percezioni di finanziamenti pubblici di origine nazionale e comunitaria (ex legge
662/96 - c.d. “Patto della Baronia della Provincia di Avellino, ex legge 488/92, e ex legge 95/95 c.d. imprenditoria
giovanile), si è proceduto, dapprima con sequestro e poi con citazione a giudizio, nei riguardi di un imprenditore
commerciale irpino (operante nel settore dell'assemblaggio di personal computer) stante l'acclarata mancata
realizzazione del progetto imprenditoriale ammesso a finanziamento, tale da comportare la frustrazione delle finalità di
incremento occupazionale cui il finanziamento stesso era preordinato, peraltro percepito in misura non dovuta per
effetto della documentazione di costi in tutto o in parte inesistenti. Il danno erariale, determinato sia dall'indebita
percezione del finanziamento che dalla lesione del patrimonio pubblico derivante dalla veduta mancata assunzione del
personale, è stato determinato in complessivi 450 mila euro circa. Si è anche proceduto separatamente, tramite
notificazione di un invito a dedurre, ad un contestazione, in via sussidiaria per grave negligenza nel condurre
l'istruttoria preordinata alla erogazione del contributo, nei riguardi della banca concessionaria. L'istruttoria è stata,
peraltro, successivamente archiviata a seguito delle convincenti difese preprocessuali dell'incolpata.
37
organizzative dell’attività istituzionale degli Enti, si è fatto per lo più ricorso, con espedienti
diretti a perseguire
assunzioni di fuori dalle regole del pubblico impiego e per allontanare i
controlli. Questa è la storia di questo presente che allo stato degli atti appare non offrire
soluzioni di legalità e di risanamento del settore. Deve prendersi atto, a tale proposito, che di
recente il legislatore sembra avere tenuto conto dei severi ammonimenti della Corte
introducendo, nel sistema un corpo di norme, che seppur molto settoriali e
disorganiche,
tentano di riportare l’intero settore delle società partecipate in un ambito più vicino al sistema
pubblico. Ciò ancorchè, non sia stata ancora abbandonata la visione civilista e codicistica, con
le sue preoccupanti ripercussioni sulle questioni di giurisdizioni di cui si dirà appresso.
Su
questa linea di ripensamento legislativo si registra, da ultimo, la recentissima novella
introdotta con la legge di stabilità 2014, L. 27 dicembre 2013, n. 147 il cui articolo 1
comma 551, nel derogare all’ordinario regime della autonomia patrimoniale perfetta delle
società di capitali, impone alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società partecipate dalle
pubbliche amministrazioni locali indicate nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge
31 dicembre 2009, n. 196, che presentino un risultato di esercizio o saldo finanziario negativo,
l’obbligo di accantonare nell'anno successivo, in apposito fondo vincolato, un importo pari al
risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di
partecipazione. Viene in tal modo data evidenza normativa, quanto meno per le suddette
società partecipate dalle pubbliche amministrazione locali, alla incidenza diretta della gestione
degli organismi societari partecipati sul patrimonio del socio pubblico. Sembra, così, indebolirsi
l’argomento esegetico interpretativo adottato di recente dalle sezioni unite della Cassazione
per tracciare i criteri di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e contabile proprio con
riferimento alla responsabilità di amministratori e dipendenti delle predette società partecipate.
Non può, infatti, più sostenersi la incidenza diretta degli effetti di una gestione inefficace della
società stessa sul solo patrimonio della società interessata, da ritenersi di diritto privato e per
questo da ascriversi alla giurisdizione del giudice ordinario. Il recentissimo mutamento di
orientamento maturato, in proposito, dalle sezioni unite della Cassazione con la sentenza
26283/13 ed il riconoscimento della giurisdizione contabile nel solo caso delle società in house,
non solo non si pone in linea con l’ora più definito quadro normativo. Peraltro, nella sostanza, è
da osservare che al di fuori delle costruzioni teoretiche su ciò che deve ricadere nel pubblico o
nel privato, il vero problema non consiste nel riparto della giurisdizione, ma nell’effettività della
tutela del patrimonio pubblico. Senza l’azione obbligatoria e pubblica del P.M: contabile, che
attiverà l’azione di danno a tutela dei patrimoni pubblici?
Con queste premesse può ora entrarsi nel vivo delle questioni che hanno interessato l’Ufficio
di Procura che, in questo arco di tempo fortemente caratterizzato dalle oscillazioni della
giurisprudenza della Cassazione sulla giurisdizione, si è trovata a dovere gestire le situazioni
più disparate sorte in sede di regimi cc.dd. “in house” ovvero in regimi differenti.
Numerose, infatti, le azioni di responsabilità attivate, anche nel corso dell’anno 2013, nei
confronti di amministratori e dipendenti di società partecipate dagli enti locali. Altre indagini
38
sono in corso e per qualche caso si è già pervenuti alla notificazione di inviti a dedurre.
Volgendo lo sguardo alle sole procedure ormai definite, si ricordano:
-Azione di responsabilità promossa nei confronti sia di dipendenti ed amministratori della
società Napoli Servizi spa, totalmente partecipata dal Comune di Napoli ed in house, sia nei
confronti
di
amministratori
del
predetto
Comune,
per
un
danno
erariale
di
euro
1.553.368,21. L’azione in parola è stata promossa con contestuale richiesta di misure di
sequestro patrimoniale ante causam, parzialmente confermato in sede di udienza di convalida.
-Atto di citazione a giudizio emesso nei confronti di n. 6 tra dirigenti e amministratori della
ANM società interamente partecipata da comune di Napoli. Si è contestato un danno di euro €
3.926.225,00 causato da svariate di condotte illecite, espressione di mala gestio. Attesa la
rilevanza dell’ammontare del danno, si è richiesto un sequestro patrimoniale ante causam,
parzialmente confermato in sede di udienza di convalida e successivo reclamo.
- Atto di citazione a giudizio emesso nei confronti di n.5 tra dirigenti ed amministratori della
ABC azienda speciale del comune di Napoli ( ex ARIN SPA) e della NET SERVICE srl, società
controllata dalla predetta ABC. Si è contestato un danno erariale pari ad euro 3.052.341,15
causato da molteplici condotte illecite nell’ambito della gestione dei fondi di cui alla L.
219/1981. Contestualmente all’originario atto di invito a dedurre si è richiesto un sequestro
patrimoniale ante causam, parzialmente confermato in sede di udienza di convalida e
successivo reclamo.
- Atto di invito a dedurre nei confronti di dipendenti della s.p.a. Mostra D' Oltremare
(totalmente partecipata da Provincia di Napoli, comune di Napoli e Regione Campania), nel
periodo 2003-2009, con il quale si è contestato un danno erariale di euro € 174.000 a valle di
scelte gestione di carattere palesemente antieconomico. La vicenda ha tratto spunto da
analogo procedimento penale pendente presso la Procura della Repubblica di Napoli. Anche in
tale ipotesi è chiesta e concessa la misura del sequestro conservativo.
Relativamente
all’osservazione
della
Procura
sulle
gestioni
delle
Società
direttamente
partecipate (sia in misura totalitaria, sia superiore al 50%, sia inferiore al 50% e di quelle
partecipate in via solo indiretta) dalla Regione Campania occorre premettere che il fenomeno,
ha ormai acquisito proporzioni tali da rappresentare una voce di costo di grande rilievo nella
complessiva gestione delle finanze regionali, in grado di influenzarne l’andamento e gli
equilibri. Basti considerare che il capitale sociale investito nel settore dalla Regione è pari (dati
al 31.12.12)
a 113,03 Meuro.
I trasferimenti di fondi dalla Regione a tali enti, al netto di
quelli in favore della SORESA, sono stati pari, nell’ultimo triennio, a 1.320 Meuro e, solo nel
2012, a 393/87 Meuro.
Rilevano, infine, perdite che per l’anno 2011 ammontano a 40,75
Meuro, dato questo riportato anche nella relazione annuale della sezione regionale di controllo
per la Campania inerente “i risultati
della
gestione
finanziaria della
regione
Campania -
esercizio finanziario 2011”, al netto però dei dati relativi alla società EAV, a quella data non
ancora disponibili.
39
Una disamina oggettiva degli atti di indirizzo da ultimo posti in essere dal Governo regionale,
fa emergere la volontà - in linea con le indicazioni del legislatore nazionale di cui all’art. 14
comma 22 dl 78/10- diretta a porre in essere ogni sforzo al fine di addivenire ad una
razionalizzazione delle partecipazioni e ad una riduzione delle sacche di inefficienza e spreco di
risorse pubbliche.
Sinteticamente, onde evitare non utili ripetizioni di quanto già esposto in sede di relazione
della Sezione regionale di controllo, si fa riferimento, alla nomina di un commissario ad acta, in
data 9.11.12, in ossequio al suddetto disposto normativo, alla adozione della delibera di giunta
regionale 752/12, con cui si è individuato in capo al Presidente della Giunta regionale la
titolarità di poteri propulsivi di atti di programmazione ed indirizzo ed in capo ai dipartimenti la
titolarità di poteri di controllo delle strategie delle singole partecipate. Con l’articolo 7 del
regolamento approvato con delibera di giunta regionale n 12/2011, sono state distribuite in
capo ai singoli dipartimenti della giunta regionale della Campania, le funzioni di vigilanza e
controllo delle società partecipate dalla regione stessa. Ancora con delibera di GRC n. 21/13
sono state dettate le direttive per l’esercizio del controllo analogo nei confronti delle società in
regime di in house providing, affidato ai capi dipartimento competenti per materia. Con legge
regionale n. 15 del 30.10.13, infine, si è individuata la società Sviluppo Campania spa, quale
società regionale istituzionalmente deputata a supportare il processo di attuazione del piano di
stabilizzazione delle società partecipate, oltre che soggetto di riferimento per l’attuazione delle
politiche inerenti lo sviluppo economico e quello del territorio regionale.
A fronte dell’articolato quadro normativo e provvedimentale appena esposto, deve, però,
evidenziarsi che ancora la politica sulla partecipazioni regionale appare soffrire di mancanza di
una regia comune. V’è la necessità che venga concretamente posto in essere, un osservatorio
unico, dotato di poteri reali, di effettivi controlli e soggetto a precise responsabilità, che sia
effettivamente in grado di evitare lo scarto tra legge formale e realtà concreta. Sussiste uno
iato realtà, tra buone intenzioni e volontà di intervenire sui punti più delicati. A tutt’oggi,
emerge, a parere dell’Ufficio di Procura, una perdurante e preoccupante incapacità della
Regione Campania a garantire un controllo dell’intero mondo delle proprie società partecipate.
I dati sui quali fonda la relazione predisposta sul tema dalla Sezione di controllo in occasione
del recente giudizio di parifica, discusso in data 13 febbraio 2014, sono infatti ancora parziali,
non essendo stato possibile disporre di quelli delle società ARCSS, ASTIR, ART SANNIO,
BAGNOLI FUTURA, PST e TESS. Società peraltro che, come nel caso della TESS, sono state
segnalate, dalla stessa Sezione nell’analogo referto del 2011, come connotate da reiterate
ingenti perdite.
La mancanza di adeguate e professionali competenze e conoscenze, in disparte gli eventuali
profili di responsabilità patrimoniale per danno all’erario, indubbiamente ritardano l’avvio di
quel processo di razionalizzazione e riorganizzazione voluto dal legislatore regionale. Accanto
alle volontà come sopra manifestate occorre, quindi, che la Regione intervenga sul piano
organizzativo e delle competenze; che organizzi, soprattutto ora che ha scelto il c.d. “controllo
40
analogo” l’ effettivo e concreto controllo della governance delle società, sostenendo non solo il
proprio ruolo di socio ma riaffermando la filosofia dell’in house providing che non in altro
consiste che nella consapevolezza di non dovere gestire corpi estranei ma rami di attività
strettamente istituzionale dell’Ente.
Nel concreto le denunce pervenute in quest’anno segnalano ancora fatti e comportamenti
incontrati negli anni passati (atti di gestione diseconomici improntati a canoni di gestione
inefficaci, inefficienti e privi di un reale interesse per la tutela delle risorse pubbliche;
occupazioni di spazi dirigenziali non supportati da adeguate e comprovate competenze;
squilibrata utilizzazione del personale; incapacità di attuare politiche di mobilità; non piena
utilizzazione del personale. Ne emerge un quadro che denuncia come il sistema delle
partecipate rappresenti, assieme a quello della sanità il nodo centrale del risanamento
economico-finanziario dell’Ente Regione. Un risanamento, tuttavia, che allo stato attuale
appare di assai difficile attuazione atteso gli elementi di rigidità ormai facenti parte del sistema
e che rappresentano veri e propri ostacoli ad un razionale ed economico processo di riordino.
Ci si riferisce, in particolare, al problema della ricollocazione del personale, a suo tempo
assunto facendo ricorso a vicinanze, pressioni e clientele e, comunque, a metodi diversi e
contrastanti con le procedure previste per il pubblico impiego. Ora gli sforzi per la
ricomposizione del settore e per riportare sotto il pieno controllo della Regione il variegato
mondo delle partecipate, si devono confrontare con questo elemento di rigidità e con le
pressioni sociali che vorrebbero in ogni caso mantenere gli attuali livelli occupazionali e
trasferire, mediante azioni di mera internalizzazione, e senza altre verifiche e concorsi, tutto il
personale negli organici degli Enti locali (non solo della Regione ma anche dei Comuni). Una
operazione che allo stato degli atti, non appare possa essere consentita perché in contrasto
con la normativa generale che regge il pubblico impiego. Allo stato attuale, occorre prendere
atto che l’Ente Regione sta cercando soluzioni “a regime” con una politica di riordino del mondo
delle partecipate per il governo dei settori della comunicazione, ricerca, innovazione
tecnologica, sistema informativi ed informatici. A tale operazione si vuole provvedere, come
sopra accennato, mediante la legge regionale n. 15 del 30 ottobre 2013, che individua nella
società regionale Sviluppo Campania, la finanziaria che provvederà alle varie fusioni,
incorporazioni e trasferimenti previsti dalla norma. Sul punto lo scrivente non ha motivi per
manifestare dissensi o scetticismi; conviene, tuttavia, con le prudenze espresse dalla Sezione
del controllo circa la reale fattibilità del progetto che potrebbe semplicemente trasformarsi in
uno mero passaggio, da una società all’altra, di passività e di inefficienze.
4.3) Gli Enti Locali ( vertenze, dissesti e profili sanzionatori)
I centri di spesa rappresentati dagli Enti locali, hanno impegnato, anche quest’anno una
rilevante quota di attività dell’Ufficio di Procura. Sono pervenute, nel 2013 n. 853 denunce,
41
sono state aperte n.522 istruttorie, sono state archiviate n. 879 vertenze, sono stati
predisposti n. 77 inviti a dedurre, e n. 71 citazioni, n. 285 soggetti sono stati invitati a
dedurre.
Tuttora in fase di completamento delle indagini n. 2609 vertenze.
Delle denunce
pervenute ancora non esaminate in sede preliminare (circa 1.000) circa il 50% attengono alla
materia relativa alle gestioni degli enti locali. Le fattispecie più ricorrenti attengono ai settori
del personale (assunzioni e inquadramenti illegittimi; appalti; soc. partecipate; derivati;
gestioni delle unità immobiliari; debiti fuori bilancio)
L’attività che ha caratterizzato maggiormente l’anno 2013, è stata quella che si è svolta
attorno alle ipotesi di dissesto e predissesto degli enti locali. In proposito è bene ricordare che
la disciplina del dissesto finanziario degli enti locali, nata nel lontano 1989 (d.l. 2 marzo 1989
n. 66), trova ora la sua vigente formulazione nel titolo VIII del T.U.E.L.
La modifica di maggior rilievo dell’istituto, è quella che ha spostato l’onere del risanamento,
prima ricadente sullo Stato, sullo stesso ente in dissesto, a seguito della novella dell’art. 119
della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3)10.
E’ una innovazione che ha
avuto rilevanti conseguenze, poiché se prima della riforma il dissesto comportava dei vantaggi
per l’ente, la cessazione quasi completa del concorso finanziario statale11 ha notevolmente
aggravato la situazione degli amministrati, chiamati ora, con maggiori imposizioni, tariffe e
minori servizi a sostenere l’onere del debito accumulato, senza la possibilità di avvalersi del
ricorso all’indebitamento, riservato alle spese di investimento.
Con questa osservazione si
comprende, perché dopo la riforma sia dato registrare una rilevante riduzione del numero degli
enti locali che hanno fatto ricorso a tale procedura, passando da un dato nazionale di 415
dissesti acclarati nel periodo 1989-2002 a soli n. 64 nel periodo 2003-13 maggio 201312.
Peraltro, di questi complessivi 479 dissesti, ben 123 sono riferibili a Enti campani, tra cui sono
annoverare anche il Comune di Napoli e la Provincia di Napoli (dissesti anno 1993), nonché la
peculiare situazione dei Comuni di Arpaia (BN), Lauro (AV), Casal di Principe (CE),
Casapesenna (CE) e Roccamonfina (CE), protagonisti di un secondo dissesto.
La resistenza da parte degli amministratori locali a far emergere le situazioni d’insolvenza, con
intuibili negativi riflessi sul consenso elettorale, ha contribuito a limitare il ricorso a tale
impopolare procedura. Il più delle volte si perviene a formalizzare il dissesto solo quando il
disastro economico è così grave che non si riescono più a pagare gli stipendi; in non pochi casi
l’avvio della procedura di dissesto coincide con il mutamento delle maggioranze ed è
strumentalmente seguito da un rimbalzo di accuse di responsabilità politiche e d’incapacità tra
vecchi e nuovi governanti.
10
V. art. 31, comma 15, della l. n .289/02, n. 289 (finanziaria 2003) e art. 5 della l. 28 n. 140/04, che ha limitato il
mutuo con oneri statali ai soli enti che hanno dichiarato il dissesto prima dell’entrata in vigore della legge
costituzionale (8 novembre 2001).
11
Anche di recente, però. come nel passato, si registra un transitorio e straordinario intervento finanziario statale di
sostegno, v. l’art. 3-bis del d.l. 174/12 come introdotto in sede di conv. dalla legge n. 213/12 sull’incremento della
massa attiva della gestione liquidatoria degli enti locali in stato di dissesto finanziario.
12
Dati desunti da Corte dei conti, Deliberazione n. 21/SEZAUT/2013/FRG.
42
E’ da osservare, in via generale, che il mancato percorso di risanamento penalizza fortemente
non solo l’ente che si dibatte in una grave difficoltà gestionale, generando ulteriori oneri e
contenziosi, ma anche i suoi creditori, e con essi l’economia locale.
In tale quadro, se si
considerano le ragioni della ritrosia delle amministrazioni a piegarsi al dissesto, si
comprendono le motivazioni che hanno indotto il legislatore a introdurre nel nostro
ordinamento la figura del c.d. “dissesto guidato”; ciò, oltre a prevedere altre innovazioni, quali
elementi di trasparenza (la relazione di fine mandato di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 149/2011) o
maggiori controlli interni (quale quello sugli equilibri finanziari ex art. 147-quinquies TUEL). Il
dissesto guidato, disciplinato dall’art. 6, comma 2°, del d.lgs. n. 149/2011, è un meccanismo
che impone dall’esterno l’obbligatoria dichiarazione d’insolvenza e non la lascia all’iniziativa
dell’ente, e che si avvale dell’intervento delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
La Sezioni, nell’esercizio della loro rafforzata e, soprattutto, autonoma attività di controllo,
segnalano al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica
l’impossibilità e/o la mancata adozione delle necessarie misure correttive per il raggiungimento
e mantenimento di una sana gestione finanziaria e il perseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica allargata. In base a tale comunicazione, il Prefetto assegna al Consiglio dell’ente un
termine, non superiore a venti giorni, per la deliberazione del dissesto, e, nel perdurare
dell’inadempimento, provvede alla nomina di un Commissario che si sostituirà all’organo
consiliare per la dichiarazione di dissesto e darà corso alla procedura per il suo scioglimento.
L’incisività e la natura stringente del nuovo istituto, che ha visto diversi enti esposti alla
vigilanza delle Sezioni regionali sull’adozione delle misure correttive alle acclarate situazioni di
squilibrio strutturale e al conseguente procedimento guidato, ha portato il legislatore a una
nuova modifica con il d.l. 174/2012.
Agli enti in difficoltà è, ora, riconosciuta l’opportunità di aderire alla nuova procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale, assistita anche da un apposito fondo di rotazione, con la
presentazione, entro termini perentori, di un piano di riequilibrio da sottoporre all’istruttoria
della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali e alla successiva approvazione
della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Nella sostanza, è data facoltà agli
enti di poter evitare il dissesto con la proposizione di un programma di rientro su base anche
decennale, ma, a tutela dell’interesse generale e anche dei creditori; ne consegue la previsione
d’un’attenta verifica sull’attendibilità e congruenza del piano e sulla sua attuazione. Nessuna
elusione dagli obblighi di risanamento può essere ammessa, e l’attività giudicante della Corte
dei conti in sede di controllo rappresenta la neutrale e indipendente salvaguardia di tali
esigenze.
Nel percorrere i dati nazionali sul dissesto può notarsi come in temi recenti vi sia stato un
aumento delle dichiarazioni (delle 64 del periodo 2003/ maggio 2013 ben 20 sono dell’anno
2012), e ciò può ragionevolmente attribuirsi, senza sottovalutare l’incidenza della situazione
economica generale e le restrizioni degli interventi anticrisi, anche alla costante attività delle
Sezioni del controllo che ha contribuito a far emergere le criticità di tali Enti.
43
L’osservatorio della Procura contabile campana, al quale pervengono le deliberazioni di dissesto
degli enti locali (art. 246 TUEL)13, può dirsi privilegiato nel conoscere le ragioni che hanno
condotto all’insolvenza, che spesso trovano radice in plurime condotte gestorie e scarsa
attendibilità dei bilanci che si sono dipanate e accumulate nel corso di molti anni. La notazione
sulla complessità anche temporale delle vicende che portano alla situazione di deficitarietà
permette la comprensione delle notevoli difficoltà che si incontrano nel poter individuare le
responsabilità personali degli amministratori e funzionari che si sono succeduti nelle funzioni
amministrative e di governo dell’ente.
Ciò anche perché normalmente il dissesto riposa su una massa debitoria che costituisce, non
essendo ancora intervenuti i pagamenti, un danno meramente potenziale, mentre l’esercizio
dell’azione di responsabilità è ammessa solo per i danni attuali e concreti. In virtù dell’art. 252,
comma V, del TUEL l’organo straordinario di liquidazione sarebbe, invero, tenuto a denunciare
alla Procura regionale presso la Corte dei conti i fatti cagionanti danni all’ente locale o
all’erario, ma l’esperienza maturata porta a negare la vitalità della disposizione in esame. Le
considerazioni che precedono non escludono, comunque, che vi siano pregiudizi già verificatesi
e per i quali è possibile un intervento risarcitorio, quali i debiti fuori bilancio con i maggiori
oneri discendenti dai numerosi contenziosi e relativi procedimenti esecutivi che accompagnano
e precedono la dichiarazione d’insolvenza.
Uno dei fenomeni costanti rilevabili negli enti
caduti in dissesto è la conservazione in bilancio di elevati residui attivi, anche di lontana
provenienza, di fatto non esigibili, che, di fatto, falsano i risultati dei documenti contabili e
pongono in crisi le effettive disponibilità di cassa. Si nota che, a tali situazioni che chiaramente
denunciano debolezze strutturali della gestione, si reagisce, invece, cercando soluzioni effimere
quali il reiterato ricorso ad anticipazioni di tesoreria e con impropri utilizzi di risorse vincolate
ad altri fini. In tale modo l’anticipazione si trasforma da istituto per superare transitorie e
fisiologiche deficienze di cassa a surrettizio strumento di indebitamento, con pagamento di
elevati interessi, attesi gli importi anticipati, in favore del tesoriere.
L’attenzione della Procura campana verso quest’ultima descritta patologia e per i conseguenti
danno (interessi corrisposti) si è già tramutata in azioni dirette a fare valere responsabilità di
amministratori, responsabili dei servizi finanziari e di componenti dell’organo di revisione; al
completamento di complesse istruttorie hanno fatto seguito inviti a dedurre ed atti di citazione
e si è in attesa dell’esito dei giudizi.
Analogamente, si attende che vengano accolte le richieste di sanzioni interdittive di ricoprire
incarichi pubblici e di rappresentanza politica nei confronti degli amministratori che hanno
concorso al dissesto, sanzioni che con la modifica dell’art. 248 TUEL sono anche di natura
pecuniaria, e non più condizionate dal limite temporale dei fatti commessi nei cinque anni
precedenti il dissesto. Le sanzioni, inoltre, si estendono ai revisori, per rimarcare la rilevanza
13
Tra le ultime pervenute si ricordano quelle del Comune di Casapesenna (CE), Comune di Maddaloni (CE), Comune di
San Cipriano D’Aversa (CE), Comune di Capua (CE), Comune di Castellammare di Stabia (NA), Comune di Recale (CE)
e Comune di San Leucio del Sannio (BN).
44
delle loro funzioni, in un accertamento che s’incentra sulla violazione dei compiti loro assegnati
e che appare prescindere dalla contestazione di responsabilità per uno specifico danno.
Nell’anno 2013 la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Campania, ha
adottato le sentenze n. 547/2013, depositata il 17 aprile 2013, relativa al dissesto del Comune
di Apice (BN), nonché la n. 548/2013, depositata il 17 aprile 2013, relativa ad altro ente
dissestato, il Comune di Roccamonfina (CE), che, accogliendo solo in parte le richieste attoree,
sono state appellate da questa Procura.
Tra le iniziative del decorso anno della Procura si segnalano, oltre azioni risarcitoria per
vicende dannose riguardanti Comuni dissestati (in particolare, il Comune di Apice), anche una
citazione relativa ad attività di un organo straordinario di liquidazione che ha arrecato un
danno di oltre euro 410.000,00 al Comune di Santa Comune di Santa Maria Capua Vetere (CE)
per aver indebitamente consentito un’ingiustificata duplicazione di pagamento in favore di un
soggetto privato.
4.4) Le gestioni commissariate
In occasione del giudizio per la parificazione del rendiconto regionale anno 2012 l’Ufficio di
Procura ha proceduto ad una ricognizione di tutte le realtà commissariate riferibili alla gestione
della Regione. In nota il risultato della ricognizione.14
14
Dati tratti da un documento fornito dalla Regione.
Commissario delegato ex OPCM 4022/2012 nella gestione degli impianti di collettamento e depurazione di Acerra,
Marcianise, Napoli Nord, Foce Regi Lagni e Cuma. Con l’art. 3 del DL 43 del 26.4.2013 (“Disposizioni per far fronte
all'emergenza ambientale nella Regione Campania”), (commissariamento è stato di fatto prorogato fino al 31 marzo
2014)
Commissario delegato ex OPCM 3858/2010 per fronteggiare la situazione di emergenza in relazione alla vulnerabilità
sismica della “Galleria Pavoncelli” di cui al DPCM del 6.11.2009. Con l’art. 4 del DL 43 del 26.4.2013 (Disposizioni per
far fronte all'emergenza ambientale nella Regione Campania) (fino al 31 marzo 2014)
Commissario delegato ex OPCM 3849/2010 e ss. per la liquidazione della struttura commissariale ex OPCM 3654/2008
(in materia di bonifiche dei suoli, delle falde e dei sedimenti inquinati e di tutela delle acque superficiali) e per la
realizzazione degli interventi urgenti di messa in sicurezza e bonifica delle aree di Giugliano in Campania (Napoli) e dei
Laghetti di Castelvolturno (Caserta)”. [ gestione commissariale cessata il 31.12.2012 (DPCM del 20.9.2012) ma di
fatto prorogata fino al 31 dicembre 2013]
Commissario delegato ex OPCM 3868/2010 e ss. per il superamento della situazione di criticità legata la movimento
franoso in atto nel territorio del comune di Montaguto (AV) e in quelli di Ischia (NA)-frazione Pilastri, Casamicciola
Terme (NA) e Nocera Inferiore (SA). [ gestione commissariale cessata il 31.12.2012].
Commissario delegato ex OPCM 3908/2010 e ss. per il superamento della situazione di emergenza di cui al DPCM
18.11.2010 a seguito degli eccezionali eventi alluvionali che hanno colpito il territorio della provincia di Salerno nei
giorni 8, 9 e 10.11.2010. [gestione commissariale cessata il 30.11.2012]
Commissario delegato ex OPCM 4016/2012. per il completamento di tutte le iniziative già programmate per il definitivo
superamento del contesto di criticità socio-economico-ambientale in atto nel bacino idrografico del fiume Sarno.
[gestione commissariale cessata il 31.12.2012.
45
La ricognizione non è, ovviamente, completa perché riguarda solo le realtà commissariate
riferibili all’Ente Regione. La parziale fotografia di questo fenomeno consente, tuttavia di
procedere ad alcune considerazioni.
Il semplice nudo e crudo elenco delle realtà Commissariali sopra “censite” è la manifestazione
più palese che il “rimedio” del commissariamento è talmente diffuso nella Regione Campania
da non potere più essere considerato un “rimedio” straordinario, per la gestione di opere e
servizi di competenza dell’Ente territoriale rientrando, invece, paradossalmente, nelle modalità
amministrative “normali” dell’Ente. Questi, peraltro, in virtù dei provvedimenti commissariali
governativi, di fatto viene spogliato di competenze e responsabilità pur se rimane,
sostanzialmente, referente di complessi rapporti credito/debito non sempre facilmente gestibili.
Gli ingenti capitali che sostengono le varie gestioni, il più delle volte vengono accollate al
bilancio nazionale ma, poi, anch’esse, inevitabilmente, finiscono con l’essere riconducibili alle
risorse complessive dell’Ente e con l’influire sul bilancio regionale. Ciò, sia quando ai
finanziamenti delle varie attività commissariate si provveda con contabilità speciali, sia
quando l’attuazione dei vari Programmi risulti assistita da risorse ordinarie nazionali e da
risorse comunitarie che, quantunque riconducibili al bilancio della Regione, si muovono con
logiche diverse e presiedono a scelte fatte in altre sedi. Peraltro, stante la peculiarità di tali
gestioni, risulta di difficile lettura l’onere complessivo che deriva alla Regione dalle suddette
realtà.
Inoltre, la realtà commissariata, pur se investe rilevanti profili di attività istituzionale dell’Ente
regione, viene di fatto ad assumere una sorta di alterità rispetto agli altri campi di attività,
come se la responsabilità delle gestioni non appartenesse più al sistema delle scelte politicoamministrative degli amministratori e degli apparati burocratici.
Le esperienze maturate da
Commissario per l’attuazione delle misure relative alla razionalizzazione e al riordino delle società partecipate regionali
nel settore del trasporto pubblico, nominato con decreto del 9 novembre 2012, a seguito di quanto disposto dall’art. 16
comma 5 del d. l. n. 83 del 22.06.2012, che ha disposto il commissariamento delle aziende che eserciscono, in regione
Campania, il trasporto pubblico locale su ferro. Questo commissariamento merita una più approfondita analisi in
quanto, a parte la delicatezza del settore [nell’anno 2012 ha servito un’utenza di 43,5 milioni di cittadini (a
testimonianza della gravissima crisi del servizio, si consideri che nel corso del 2011 l’utenza servita aveva raggiunto
quota 66,7 milioni di passeggeri e che la straordinaria contrazione non è stata certamente determinata da una caduta
della domanda)] questa gestione, di fatto, rappresenta il punto dove maggiormente si è manifestata l’esigenza di un
generale riordino delle società partecipate regionali. Il Commissario ha già proceduto ad una prima operazione di
razionalizzazione del settore invitando la Regione a deliberare la fusione per incorporazione nella holding EAV (Ente
Autonomo Volturno s.r.l.) delle società controllate Circumvesusiana s.r.l., S.E.P.S.A. s.p.a, e Metrocampania NordOvest
s.r.l..
Commissario straordinario ex art. 11 co.18 L. 887/84 per l’adeguamento del sistema intermodale nelle aree interessate
dal fenomeno bradisismico dell’area flegrea
Commissario preposto attuazione art. 4 L. 18/4/84 n. 80/84, che ha demandato al Presidente della Giunta Regionale
l’approvazione del Piano triennale di sviluppo, conferendo allo stesso i poteri straordinari ex art. 9 DL 57/82 conv. dalla
L. 187/1982. Il Piano è stato approvato dal Cons. Regionale il 18.12.84 e con successiva delib. CIPE il 2.5.85 per la
realizzazione delle seguenti opere: - Settore edilizia e terziario: - Progetto risanamento Rione Terra di Pozzuoli; Settore reti ferroviarie: Ferrovia Cicumvesuviana, raddoppio Castellammare Torre Annunziata: - Settore reti viarie:
progetto “asse di collegamento al porto di Torre Annunziata . strada Torre Annunziata A30 e bretella TrecaseBoscoreale e interventi di connessione tra i centri urbani e la grande viabilità delle zone vesuviane area S. GiuseppeOttaviano (I lotto); - Settore attrezzature commerciali, portuali e aeroportuali: -Progetto “Interporto di Nola e
connessioni infrastrutturali con il CIS.
46
alcune indagini fatte dalla Procura in tema di gestioni commissariali testimoniano, invece, che,
ai fini della produzione del danno erariale e delle connesse responsabilità,
tale “alterità”
rappresenta un mero, fragile schermo che non protegge dalle censure contro scelte sbagliate e
modalità gestionali non corrette.
4.5) La Sanità
La Procura regionale ha attivato numerose istruttorie aventi ad oggetto il settore Sanità. Nel
corso degli ultimi tre anni sono state aperte n. 251 vertenze; sono stati promossi n. 32 giudizi;
sono stati richiesti n 10 provvedimenti cautelari; archiviate n. 281 istruttorie. Sono in corso n.
471 indagini.
I processi sono stati celebrati nei confronti di amministratori, dirigenti amministrativi e
sanitari; singoli medici; amministratori regionali; organi di controllo. Le materie intercettate
dalle quali sono derivate ipotesi di danno al sistema sanitario raccontano di devianze nel
settore dell’intramoenia; nelle forniture e appalti; nella gestione del personale; nella attività di
riconoscimento delle partite di debito e di credito e nei ritardi che hanno generato maggiori
oneri per interessi e spese legali; nella commistione di interessi pubblici e privati nel campo
della sanità convenzionata; nel riconoscimento di indennità non dovute ……. . I giudizi conclusi
nell’arco del triennio hanno portato a condanne per complessivi € 4.676.636,00. Le azioni di
recupero per l’esecuzione delle sentenze e per la conversione dei sequestri sono in corso.
Il quadro che emerge fotografa una realtà assai complessa sulla quale occorre procedere ad
accurate analisi finalizzate non tanto alla conoscenza dei disastri di un passato che ha fatto del
settore sanità la voce di spesa esponenzialmente più consistente del bilancio regionale e, nel
contempo, il teatro di modalità gestionali caratterizzate da clientele, ruberie, profittamenti,
mancanza di controlli, interessi privati, disfunzioni, sciatterie, disattenzioni, assenteismi. In
questa sede, tuttavia, più che ricordare l’azione svolta dalla Procura per il contenimento e la
repressione di quei fenomeni, merita tentare una lettura del fenomeno finalizzata ad
individuare verso quali direzioni stia attualmente camminando il settore per cogliere i trends di
eventuali progressi, di arretramenti ovvero di sostanziale stagnazione delle criticità del
passato. E ciò, non solo per cogliere gli elementi positivi o negativi attinenti ai meri bilanci
economici, ma anche per comprendere se al grande sforzo finanziario che interessa questo
centro di spesa corrisponda, o no, una sufficiente o no resa di servizi.
Come già fatto presente in sede del giudizio di parificazione del rendiconto regionale per l’anno
2012, tenutosi il 13 febbraio 2014, la Procura regionale ritiene che le semplici analisi dei conti
non siano idonee a fotografare un così complesso settore se non si tentano analisi storiche più
ampie in grado di fare comprendere se l’azione dell’Amministrazione regionale sia diretta verso
soluzioni a regime, verso rimedi effimeri, ovvero verso l’accettazione del presente.
Si ritiene, perciò, utile, ancor prima di riferire sui singoli interventi che sono stati effettuati
dall’Ufficio di Procura richiamare l’attenzione che negli ultimi anni, grazie anche ad una
47
maggiore politica di rigore portata avanti dall’Ente Regione, lo stato di disavanzo che appena
sei anni fa (2017) era arrivato a 917 milioni di Euro ammonta a 31.12. 2013 ad appena 65
milioni di Euro (il dato è in ulteriore discesa). A proposito di tale disavanzo è da ricordare che
la Regione Campania è sottoposta al “Piano di Rientro dal deficit sanitario” i cui obiettivi sono
finalizzati a ristabilire l’equilibrio economico‐finanziario del SSR attraverso misure che
affrontano selettivamente le diverse problematiche e propongono soluzioni mirate e ben
definite. Nella vigenza del regime di Piano di Rientro, la Regione, nel luglio 2009, è stata
sottoposta a commissariamento per non aver raggiunto parte degli obiettivi e in particolare
l’equilibrio economico. Dopo il 2009 il Piano è proseguito mediante l’adozione di Programmi
Operativi.
Nonostante i buoni risultati, la Regione Campania, non ha ritenuto proporre un
nuovo piano di rientro, mantenendosi, così, fermo l’assetto della gestione commissariale.
Commissario, è il Presidente della regione affiancato da uno o più subcommissari. Nel marzo
2011, sono stati nominati due sub commissari. Dal 2012 il disavanzo è sceso sotto la soglia
del 7% prevista della legge 311/04 e oggi non raggiunge l’1% per cui, per tale aspetto non
sussisterebbero più le condizioni per il primo ingresso nel piano di rientro.
In effetti, la gestione commissariale, sostenuta anche dalla pressante azione della Procura
regionale che non ha mancato di lanciare i dovuti allarmi sugli atti di mala gestione intercettati,
ha portato a positivi risultati. Tra i risultati più significativi si ricordano: la riduzione, nel 2012 e
nel 2013, del debito del SSR con i conseguenti effetti positivi nella riduzione di interessi e
spese; la riduzione del livello di disavanzo sanitario, con previsione nei programmi operativi del
raggiungimento dell’equilibrio economico per l’esercizio 2015 (di fatto ormai raggiunto);
adozione nel 2011 del piano sanitario Regionale validato dal Ministero della Salute; il piano di
riordino ospedaliero e riassetto della rete territoriale.
Ciò nonostante, per quanto riguarda le singole gestioni delle varie strutture, la Procura
regionale ha ancora intercettato casi assai gravi di criticità derivanti da una pressocchè totale
gap di conoscenze sulle situazioni debitorie-creditorie delle singole aziende. Sono stati
registrati numerosissimi casi di doppi pagamenti generati, anche, da reiterate iniziative
giudiziarie di creditori che facevano valere le proprie ragioni proponendo, più volte e per lo
stesso credito, decreti ingiuntivi. A fronte del moltiplicarsi di queste iniziative che, tra l’altro
producevano una ulteriore crescita del debito a titolo di spese legali, le Aziende pagavano
senza effettuare le dovute verifiche. Di qui il fenomeno dei doppi pagamenti.
intervento della Procura contabile
Dopo il deciso
e l’avvio di iniziative giudiziarie (sono stati chiamati in
giudizio molti responsabili di AA.SS.LL.) le Aziende e la struttura Commissariale sono
intervenuti per la risoluzione di tali criticità. In nota si riportano le citazioni di maggiore rilievo
notificate nell’anno15.
15
Particolare impegno investigativo è stato condotto sulle diffuse pratiche di commistione tra l’attività pubblica e
quella di natura privata da parte dei medici ospedalieri. Numerose le violazioni concernenti le prestazioni mediche
effettuate in violazione delle prescrizioni stabilite per l’attività autorizzata intramoenia nella forma cd. allargata e
quindi, dell’obbligo di esclusiva, nonché quelle relative al conferimento incarichi inutili ed allo spreco di risorse
acquisite e lasciate inutilizzate fino alla conduzione ad uno stato di degrado. Gran parte delle istruttorie sono ancora in
48
Particolarmente significativo risulta essere il contenimento della spesa relativa al personale e
alla farmaceutica convenzionata che al 31 dicembre 2012 rispetto al 2009 rilevano un
decremento rispettivamente di ca. il 14% e il 19%.
Tale andamento risulta confermato anche
nel 2013 facendo registrare ancora un trend positivo pari.
Per le sole spese del personale le riduzioni degli addetti e la razionalizzazione del servizio
hanno portato a minori costi pari a 381 milioni di Euro. Sul punto non si dispone di sufficienti
elementi per valutare se la riduzione del numero degli addetti non si sia risolta in un
ridimensionamento del servizio. Fatto è che risulta che le restrizioni derivanti dal divieto del
turn over hanno pesato soprattutto sul personale sanitario.
Considerando il consuntivo 2012, il costo della farmaceutica (anche questo settore ha
formato oggetto di indagini da parte della Procura contabile) è pari a ca. 912 €/mln e rispetto
al 2009 ha registrato una riduzione di ca. €/mln 210, pari al 19%. La proiezione di tale voce di
costo stimata per l’esercizio 2013 è pari a ca. €/mln 902 con un ulteriore decremento previsto,
rispetto al 2012 di ca. 10 €/mln. Le politiche commissariali e gli interventi in tema di
appropriatezza nel consumo di farmaci hanno portato la Regione Campania che, negli anni
passati si collocava tra le maggiori consumatrici, con conseguenziali livelli di spesa, ad un
sostanziale allineamento con le altre regioni.
Quanto ai costi per il personale ed alla sua incidenza sul bilancio generale del Servizio Sanitario
Regionale, occorre riconoscere che le economie realizzate superano percentualmente quelle di
altre Regioni (in Campania, alla fine del 2012, si registra una incidenza del costo del personale
pari al 30% che rappresenta un risultato sorprendentemente positivo rispetto alla media
nazionale attestata attorno al 36% (fonte dati NSIS).
Sul punto non si può non rilevare, però,
che alla riduzione del costo del personale fanno riscontro le più volte evidenziate criticità
dovute alla carenza di personale in tutti i settori (circa 8.000 unità in meno negli ultimi cinque
anni) che rendono non praticabili processi di mobilità e difficilmente attivabili nuove attività (le
corso, per altre sono stati già promossi giudizi di responsabilità. Si ricordano in particolare i processi promossi in esito
alle indagini che hanno portato all’accertamento di comportamenti illeciti di 32 (13+ 19) dirigenti medici esclusivisti.
Questi, nell’illecita conduzione di attività intramuraria hanno cagionato all’Azienda Sanitaria di Caserta nonché
all’Ospedale Sant’Anna
e San Sebastiano di Caserta, un danno patrimoniale quantificato in un ammontare
corrispondente all’indennità di esclusiva illegittimamente percepita e quantificabile in complessivi 2.155.475,68
euro.
Nella stessa struttura sanitaria sono stati rilevati, inoltre, conferimento illegittimi di incarichi professionali ex art. 15
septies D.L.vo 502. Sono stati contestati danni per complessivi € 284.996,70 , corrispondente alle competenze
erogate a favore dei soggetti cui sono stati affidati gli incarichi , in violazione del divieto di assunzioni ed in carenza dei
requisiti previsti dalla normativa di settore e di effettiva utilità per l’Ente erogatore.
In tema di sprechi in materia sanitaria sono in corso di ultimazione le indagini condotte su una ASL di Avellino per la
mancata utilizzazione di costosi macchinari acquistati (fin dal luglio 2004) per la terapia contro i tumori da collocare in
una struttura sanitaria acquisita con un corposo finanziamento pubblico (1.700.000 Euro) La Guardia di Finanza –
Nucleo di Polizia Tributaria di Avellino, ha accertato il mancato utilizzo e la fatiscenza dell’immobile. Il danno erariale
corrispondente al mancato utilizzo, ai costi dell’attuale sede dell’ASL ea a quelli di ripristino della funzionalità del
manufatto. In attesa della formalizzazione della contestazione il danno è stato prudenzialmente in oltre un 1.000.000
di euro.
49
ipotesi di sblocco del turnover mediante riconversione di costi di lavoro straordinari e di
prestazioni aggiuntive non sono state condivise dai tavoli ministeriali).
Da ultimo, al fine
di potere
valutare complessivamente la qualità del rimedio
commissariamento, merita un accenno l’ attuazione del Piano dei pagamenti.
del
Si è finalmente
dato corso al processo per la ricognizione e il pagamento dei debiti verso i fornitori di beni e
servizi del SSR campano al 31 dicembre 2012 al preciso scopo di garantire, l’ordinato e
regolare pagamento dei “Crediti Pregressi” e per evitare il già denunciato fenomeno dei doppi
pagamenti nonché per scongiurare il reiterare di azioni giudiziarie (spesso promosse al solo
fine di “arricchire” il credito con le spese legali).
La Struttura Commissariale, ha quantificato l’ammontare delle disponibilità finanziarie
disponibili da utilizzare ed ha promosso tra creditori singoli ed associati, associazioni di
categoria, accordi, transazioni ed accordi quadro (a tutt’oggi in numero di 38) dirette a
scadenzare i pagamenti nel tempo ed ad abbattere gli altri oneri derivanti dagli interessi e dalle
spese legali. Secondo quanto è stato dato evincere dalle istruttorie in corso presso l’Ufficio di
Procura per l’accertamento dei maggiori danni derivanti dal pagamento di questi oneri
accessori, la politica del Piano dei pagamenti sembra stia dando risultati positivi perché ha già
fatto registrare la rinuncia da parte dei creditori degli interessi di mora maturati o maturandi
nonché l’assicurazione del rispetto della moratoria di 12 mesi di sospensione delle azioni legali
intraprese per il recupero dei crediti.
Occorre ora favorire le procedure di svincolo delle
somme sottoposte a pignoramento, rimettendo nella disponibilità delle AA.SS. le somme
medesime e destinarle all’estinzione
essere. Parallelamente nel
delle ulteriori posizioni debitorie pregresse ancora in
maggio 2011 è stato stipulato un accordo
tra la struttura
commissariale e le categorie di erogatori di servizi sanitari per definire una tempistica
concordata per il pagamento delle spese correnti. Restano ferme le responsabilità derivanti dai
maggiori oneri dovuti sostenere dalle varie strutture a causa della disastrosa gestione delle
partite contabili.
Riguardo ai tempi medi di pagamento, fermo restando che la “normalizzazione” non può
ancora dichiararsi conclusa, occorre registrare significativi miglioramenti perché si è passati dai
tempi medi di 438 giorni vigenti nel 2010, agli attuali giorni 168 del 2013. Nel 2012, giorni
336.
Conclusivamente, in tema di politica sanitaria, i dati e le proiezioni come sopra riportate,
illustrano un andamento della spesa certamente indirizzato verso la normalizzazione. Occorre
dare atto che le misure prese con il Piano di rientro e la gestione commissariale hanno dato
una scossa al sistema che soltanto qualche anno fa sembrava correre solo nella direzione di
progressive accelerazioni di spesa e di un incontrollabile aumento dell’indebitamento. La lettura
“storica” della sanità, come sopra proposta è testimonianza di questo trend di risanamento
anche se, è fuori di dubbio che le criticità storiche della sanità campana non sono ancora
risolte.
50
Rimane ancora molto da fare sul piano delle procedure contabili, degli adempimenti di
riorganizzazione amministrativa e di eliminazione delle sacche di inefficienza dove alligna la
mala sanità accompagnata dal permanere delle posizioni di potere che si esprimono ancor oggi
con le baronie, le protezioni, le procedure di gara guidate, gli appalti troppo onerosi, l’intreccio
degli interessi privati con quello pubblico, la debolezza dei controlli.
Il sistema Sanità
Campania, un sistema che, peraltro, è assai oneroso per i cittadini della Regione, sembrava
non potersi sollevare; oggi i risultati ottenuti sembra tracciare strade di speranza. Ma ancora,
una volta, occorre fare affidamento sul sistema dei controlli.
4.6) I cc.dd. costi della politica
Si tratta di una tematica comune a tutti gli Uffici Regionali di Procura, nei confronti della quale
sono in corso numerose azioni coordinate anche a livello di Procura Generale. Risultano in
corso anche interventi legislativi a livello nazionale e regionale.
16
“A causa del permanere delle descritte situazioni di squilibrio, la Regione Campania si trova,
necessariamente, ad
affrontare, senza ulteriori ritardi, una non facile fase di profondo
cambiamento e di rigore finanziario;
una fase che si prospetta assai complessa a causa
anche del concomitante stato di crisi a livello nazionale e della difficolta-incapacità di reperire
risorse diverse da quelle delle imposizioni fiscali e della tassazione delle unità immobiliari.
Sul punto, un serbatoio significativo (anche se certamente non risolutivo) potrebbe essere
reperito attraverso il contenimento dei cc.dd. costi della politica. Su questo fronte,
tuttavia, la Regione Campania non sembra volere attuare decisi interventi e tutti i tentativi,
da parte della Procura Contabile e della stessa Procura Ordinaria, messi in opera per fare
luce su fenomeno del funzionamento, ad esempio, dei Gruppi consiliari, non hanno, sino ad
oggi, prodotto soddisfacenti risultati: è stato infatti opposto alla conoscenza del fenomeno il
facile schermo della impossibilità di indagare sulle spese dei Gruppi e dei singoli consiglieri
regionali che, secondo quanto prospettato dall’ Amministrazione, non sarebbero tenuti a
rendicontare sulle somme loro assegnate. Questo, in nome dell’autonomia e della democrazia
rappresentativa
che,
alzando
la
bandiera
dell’insindacabilità
dell’azione
politica,
è
insofferente a qualunque tipo di controllo !!
Particolarmente significativa, in tal senso, appare l’evoluzione della legislazione regionale sul
punto. Emblematico il caso dell’art. 40 della L.R. n. 18 del 6.12.2000, istitutivo del Fondo
dell’assistenza alle attività istituzionali dei titolari del diritto di iniziativa legislativa. Le somme
relative a detto fondo, inizialmente assoggettate ad un preciso vincolo di destinazione dal
comma 3 della norma (“il fondo potrà essere utilizzato per la stipula di contratti privatistici a
16
Si riporta, quasi del tutto integralmente, uno stralcio della memoria depositata dal Procuratore regionale in
occasione del giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione Campania per l’anno 2012. Il giudizio si è
celebrato il giorno 13 febbraio 2014.
51
termine, per la collaborazione, per la fornitura di beni e servizi specifici occorrenti e per
l’assistenza ai Consiglieri non previsti tra quelli di cui alla L.R. 5 agosto 1972, n. 6 e s.m.”)
risultano, oggi, del tutto svincolate da ogni finalità specifica, essendo intervenuta, con L.R.
27 gennaio 2012, n. 1 (art. 52, comma 16, lett. b), l’abrogazione di questo comma. Se,
quindi, per un verso, è dato registrare un progressivo sforzo
per il contenimento di tale
spesa (con art. 5, comma 1, L.R. 9 ottobre 2012, n. 29 lo stanziamento relativo al fondo in
esame è stato ridotto del 50%), dall’altra, lo svincolo dell’utilizzo di dette somme da
qualunque specifica finalizzazione, congiuntamente al sistema della loro liquidazione
(rimborso forfettario, su semplice richiesta del singolo Consigliere, previa autocertificazione)
vulnera fortemente, per non dire vanifica, le insopprimibili esigenze di trasparenza,
rendicontazione, responsabilità immanenti all’attività di gestione di
tutte le risorse
pubbliche. Originariamente, preme rilevare, era prevista una qualche (sia pur timida)
procedimentalizzazione per il conferimento di questi contributi; il testo della norma era così
formulato: « L'accesso a detto fondo perviene, su richiesta del Presidente del Gruppo o forza
politica all'Ufficio di Presidenza che provvede entro il termine di quindici giorni dalla richiesta.
Entro un periodo massimo di trenta giorni, l'Ufficio di Presidenza, su proposta dei Presidenti
di Gruppo e delle Forze Politiche fissa la modalità attuative». La tendenza manifestata dal
legislatore regionale, dunque, lungi dal porsi in linea con l’esigenza di tutela della legalità
fortemente espressa, specialmente in tempi recenti, oltre che dalle Magistrature ordinaria e
contabile anche da parte dello Stato-comunità, sembra muoversi nell’opposta direzione della
crescente ed anacronistica ricerca di allontanamento dai controlli sulla spesa delle risorse
pubbliche.
Attualmente sono in fase di ultimazione alcune istruttorie della Procura contabile dirette ad
accertare le spese effettuate sul così detto “fondo di assistenza per le attività istituzionali”
caratterizzato da specifiche destinazioni di spesa. Alle richieste di chiarimenti formulate dalla
Guardia di finanza, delegata alle indagini, è stato opposto il non obbligo di rendicontare tali
spese e, quindi, non è stato fornito alcun elemento idoneo a fare chiarezza su come le
cospicue somme (solamente per questa voce oltre € 2.500 mensili per ciascuno dei 61
consiglieri regionali) corrisposte a tale titolo, siano state effettivamente impegnate.
Di non particolare rilievo, ma significativo di come da parte degli Amministratori regionali
vengono (si confida “venivano”) interpretate le guarentigie connesse alla funzione di
parlamentare regionale, si ricordano anche i casi (giudizi di recente celebrati) degli indebiti
rimborsi per spese chilometriche mai sostenute da tre consiglieri regionali (condanna
risarcitoria di 40.000,00 euro di due consiglieri e restituzione della stessa somma da parte
del terzo). Altre indagini riguardano le spese erogate ai Gruppi consigliari (altra voce per
compensare gli oneri derivanti dalla politica locale).
52
Altre fattispecie di danno riguardano illegittimi, inutili e clientelari comandi di personale
proveniente da altre amministrazioni nonché il riconoscimento di elevate ed ingiustificate
somme a titolo di retribuzione accessoria a personale comandato.
Per altri profili, sono
continuate le indagine concernenti le cc.dd. esternalizzazioni e gli incarichi e le consulenze
conferite a personale estraneo all’Amministrazione regionale. Sull’argomento, dopo i decisi
interventi della Procura, deve registrarsi un significativo
rallentamento del fenomeno. In
sede di esame delle singole fattispecie, l’Ufficio inquirente accerta sempre che l’attività per
l’espletamento della quale viene conferito l’incarico e/o la consulenza, non possa essere più
economicamente esperita da personale in servizio e che (ferme restando le rigidità che
derivano dalla non ancora attuata politica di mobilità interna) non vi siano nell’ambito
dell’intera Amministrazione regionale, soggetti idonei ai quali affidare le attività che si
intendono “esternalizzare”.
Gli eccessivi costi non riguardano, tuttavia, soltanto la “politica” in senso stretto perché il
tema degli ingiustificate posizioni di vantaggio che si risolvono in veri e propri sprechi
riguarda anche il mondo del personale dirigenziale. Vale la pena ricordare, in proposito, la
specifica indagine comparativa effettuata, nell’ambito di una verifica amministrativocontabile alla Regione Campania, dal Servizio Ispettivo di Finanza Pubblica dell’I.G.F.,
Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ministero dell’Economia e delle Finanze
dalla cui relazione conclusiva emerge che, relativamente all’anno 2007, la retribuzione media
nazionale annuale del personale dirigente del comparto Regioni-Enti locali era pari a €
59.402 e quella del non dirigente di € 20.196, mentre l’importo medio riferito alla Regione
Campania per i dirigenti è di € 129.061 (Giunta) e € 160.226 (Consiglio) e per i non dirigenti
è di € 35.981 (Giunta) e € 52.223 (Consiglio). Un dato sconcertante ed una anomalia che
non trova precedenti nell’intero comparto degli enti locali. Non risulta che nel corso di questi
ultimi anni la Giunta regionale abbia operato per riallineare i compensi al dato nazionale; un
ulteriore vulnus al bilancio regionale ed un ulteriore strappo al sistema (tengasi presente che
la stessa Corte costituzionale ha, in più occasioni, precisato che la disciplina del trattamento
economico dei dirigenti e del personale del comparto deve essere ritenuta compresa nella
materia dell’ordinamento civile, di esclusiva competenza statale, ai sensi dell’art. 117,
secondo comma, lettera I), Cost., con conseguente dichiarazione d’illegittimità delle norme
regionali approvate in tale materia in contrasto con le previsioni di cui all’art. 40 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.). Ne deriva che sarebbero da considerarsi affette da
illegittimità costituzionale le norme che incidono sul trattamento economico e producono
livelli di spesa che si pongono in contrasto con i principi di equilibrio del bilancio e di
sostenibilità del debito di cui all’art. 81 Cost..
Forte della sua legittimazione a muoversi a
tutto campo sul terreno del sindacato generale sull’intera attività legislativa e gestoria, si
53
lascia alla Sezione del controllo di valutare la opportunità di investire, nella stessa sede di
questo giudizio di parifica, la Corte costituzionale sulle richiamate leggi di spesa (art. 23 della
L.R. n. 1/2012 e il Regolamento contenente il nuovo Ordinamento del Consiglio regionale
(U.P. 19.2.2013, n. 211) e le altre norme connesse”.
In occasione del dibattimento nel giudizio di parifica del 13 febbraio 2014, il Presidente della
Regione ha riconosciuto che tuttora, sul c.d. tema di costi della politica, sussistono problemi
di trasparenza e tracciabilità e si è impegnato a proseguire nello sforzo di ridurre
ulteriormente tali voci di costo. L’Ufficio di Procura, assicura, nei limiti della sua competenza,
ogni collaborazione per pervenire al risultato. Vuole però precisare che non intende
minimamente interferire in scelte discrezionali che sono proprie della Regione. L’azione,
operativa e critica, dell’inquirente sarà, come sempre, diretta unicamente a garantire
(attraverso il sindacato della giurisdizione) la piena corrispondenza delle spese sostenute ai
fini istituzionali per i quali le erogazioni vengono effettuate
4.7) I nuovi controlli sui Finanziamenti pubblici ovvero sull’economia
assistita
Si ritiene opportuno riferire sullo stato attuale dei controlli che la Regione pone in essere per
verificare, in termini di fedeltà ai progetti e di efficacia della propria azione, i risultati che
derivano dai finanziamenti erogati a sostegno delle attività produttive.
In precedenti referti, questo Ufficio inquirente ebbe a denunciare il fatto che, dalle massiccia
ed onerosa azione di finanziamento all’imprenditoria privata proveniente dagli interventi dallo
Stato, dalla Regione e dall’Unione Europea, non derivavano significativi vantaggi all’economia
nazionale, né in termini della messa in moto di moltiplicatori economici, né in termini di
occupazione. Le indagini avviate dalla Procura della Corte dei conti, avevano portato
all’emersione di diffuse illegalità concretatesi, in moltissimi casi, in totale o parziale
appropriazione dei contributi, senza alcuna realizzazione che potesse giustificare la pubblica
erogazione. In alcuni settori l’imprenditoria privata veniva attivata solo per l’ottenimento della
provvidenza pubblica. Quale causa principale del gravissimo fenomeno, secondo le analisi a
suo tempo fatte (ved. le requisitorie del Procuratore regionale della Corte dei conti Campania
tenute per l’inaugurazione degli anni giudiziari 2012 e 2013) veniva indicata la mancanza e la
cattiva organizzazione dei controlli effettuate dall’Amministrazione regionale.
La Procura contabile, pertanto, prendendo lo spunto dalle numerose fattispecie di sperperi e di
profittamenti intercettate negli ultimi anni, ha sollecitato la Presidenza della Giunta Regionale a
porre in essere misure più efficaci di controllo atte non solo a reprimere le ipotesi criminose,
ma anche ad indirizzare la propria azione di finanziamento con strumenti più incisivi che
54
mettessero in grado lo stesso legislatore regionale di meglio mirare e calibrare la propria
attività.
La Regione ha prontamente riconosciuto l’esigenza come sopra rappresentata quale suo vitale
interesse ed ha creato un tavolo di lavoro per la individuazione delle problematiche, dei
soggetti da coinvolgere nell’attività di controllo e per la definizione delle modalità di controllo.
Il terreno di indagine ha, ovviamente, interessato l’attività conclusa con la deludente gestione
dei fondi Europei di cui al POR 2000-2006 e quella, ancora in atto che interessa l’attuazione del
POR – FERS 2007/2013.
L’analisi del passato ha fatto emergere con maggiore lucidità
le
criticità denunciate dalla Procura contabile.
Oggi, la Regione Campania, come anche emerge dall’osservatorio dell’Unione Europea, non ha
ancora pienamente assorbito i ritardi e le cattive gestioni del passato. Tuttavia è fortemente
impegnata in una serie di azioni volte, per un verso, all’accelerazione della spesa ed al rispetto
dei tempi di realizzazione degli interventi, e, dall’altro, ad accertare la corrispondenza
dell’intervento al progetto e la sua economicità in termini di produzione e occupazione.
Quali soggetti protagonisti dei controlli sono stati individuati vari attori che costituiscono ora
un’organica ed autonoma struttura organizzativa. Tali sono l’Autorità di Gestione; l’Autorità di
Certificazione; l’Autorità di AUDIT. Ferma restando la novità della nuova “impresa controlli”
occorre riconoscere che il nuovo approccio sistematico all’osservazione di questo importante
centro di spesa, ha già portato a significativi risultati. Nel corso delle proprie indagini, la
Procura contabile e la Guardia di finanza, cui le indagini stesse vengono affidate, riescono ad
acquisire in temi brevi i dati e gli elementi necessari per l’avvio, in caso di accertamento di
danni erariali, dell’azione di responsabilità di competenza. Peraltro, l’osservazione sul ciclo
continuo dei controlli, consente oggi, più agevolmente che nel passato, di aggredire le
situazioni di danno non solo quando tutte le fasi del finanziamento si siano concluse (e quindi,
il più delle volte, in tempi non più utili per i recuperi) ma anche nelle fasi intermedie e nella
stessa fase iniziale con controlli non meramente formali sull’effettività dei progetti.
4.8)
L’equa riparazione
Anche quest’anno il Ministro della Giustizia e il Presidente della Corte di Cassazione sono tornati a
denunciare i gravissimi effetti distorsivi che provengono dall’applicazione della c.d. “legge Pinto” (L.n.
89/2001) che prevede un indennizzo per una durata non ragionevole dei processi. Alla vertiginosa
crescita avvenuta fino a tutto il 2012 , in corrispondenza di un intervento del legislatore che ha ridotto i
termini per l’accesso al risarcimento, si registra oggi (sul piano nazionale) una riduzione del 20%. In
Campania, la Procura regionale, cui è demandato il compito di individuare eventuali responsabilità nei
ritardi, la rilevazione effettuata per gli anni 2009 e 2010, aveva portato a registrare ben 9.271 denunce
di equi indennizzi portanti un onere complessivo di € 72.811.702, oltre le spese di giustizia. Nel
periodo aprile 2012/dicembre 2013 l’Ufficio di Procura ha ricevuto n. 3951 denunce di equa
riparazione. Nel biennio 2010-2011, la sola Corte di Appello di Napoli aveva definito 11.125
55
giudizi per equa riparazione e ne aveva ancora da esaminare 5.301. Il Presidente della Corte
d’Appello di Salerno ebbe ad
affermare che “la situazione è diventata insostenibile con
aumento vorticoso, tenuto conto degli interessi in gioco”. Per di più, lo Stato Italiano non riesce
per tempo a pagare tutti gli indennizzi e già la Corte di Strasburgo ha pronunciato centinaia sentenze di
condanna per ritardi nei pagamenti degli indennizzi. Ad avviso dello scrivente, si tratta di una criticità
assai grave perché, l’impegno costituzionale (art. 11 cost.) ed internazionale dell’Italia (art. 6 della
CEDU e art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea) non appare attualmente
sorretto da un adeguato sistema di norme che consenta di concludere i processi in tempi brevi. La
legge Pinto, infatti, prevede solo misure risarcitorie ma non misure acceleratorie, sicché, a fronte di un
sistema processuale inefficiente e dominato da formalismi inutili, è anche impossibile individuare la
sussistenza di eventuali responsabilità. Peraltro, la legge Pinto trova applicazione in tutti i casi, anche
quando l’eccessiva durata del processo è provocata dall’inerzia delle parti ovvero da lungaggini
processuali dovute a cause meramente dilatorie. Trova applicazione sempre, anche quando, il ricorso
viene riconosciuto del tutto infondato ovvero quando non viene più coltivato.
Il riconoscimento
dell’indennizzo è automatico (normalmente 1000 euro per ogni anno di ritardo), oltre la condanna alle
spese legali. Si torna a considerare che l’impianto della legge debba essere radicalmente modificato
con rimedi di carattere sostanziale (completa revisione del meccanismo risarcitorio) e di carattere
processuale che, per un verso, sollevino le Corti dall’Appello dal gravoso onere delle pronunce, dall’altro
trasferiscano l’applicazione degli automatismi ad Organi amministrativi (ad es. le Prefetture) che
possano provvedere, dietro semplice richiesta degli interessati, senza l’obbligatorio patrocinio di un
difensore.
Si conseguirebbe, così un risparmio di risorse processuali, di spese legali ed un
decongestionamento del lavoro delle Corti d’appello.
Il preoccupante fenomeno appare ancora più devastante se si considera che lo Stato Italiano non
riesce a finanziare interamente le condanne risarcitorie (i finanziamenti annuali ammontano a circa il
10% delle condanne) sicchè gli interessati, avvalendosi di studi legali specializzati, promuovono
procedure di ottemperanza che con la nomina dei commissari ad acta, costituiscono ulteriori aggravi e
moltiplicatori di spesa. Seguono le tabelle riportanti i dati forniti dal Ministero di Grazia e Giustizia e dal
MEF.
56
Ex legge Pinto: decreti di condanna - cap. 1264
Anno
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Somme richieste al Ministero dell'Economia
€ 3.873.427,00
€ 5.000.000,00
€ 10.627.410,00
€ 11.530.194,00
€ 22.000.000,00
Somme
assegnate dal
Ministero
dell'Economia
€ 1.807.600,00
€ 5.000.000,00
€ 10.627.411,00
€ 10.730.194,00
€ 17.947.167,00
€ 25.000.000,00
€ 15.000.000,00
€ 40.000.000,00
€ 25.000.000,00
€ 27.000.000,00
€ 13.618.237,00
€ 95.000.000,00
€ 16.561.585,00
€ 205.000.000,00
€ 20.000.000,00
€ 280.000.000,00
€ 30.000.000,00
€ 348.000.000,00
€ 50.000.000,00
€
216.292.194,00
2008
2009
2010
2011
2012
2013
* somma stanziata nella legge di bilancio
57
Corte di app.
anno 2005
anno 2006
anno 2007
anno 2008
ANCONA
anno 2009
anno 2010
anno 2011
€ 15.769
€ 702.493
€ 1.993.141
€ 5.107.873
€ 309.012
€ 607.595
€ 90.847
€ 1.007.455
€ 22.449
€ 505.175
€ 100.597
€ 637.823
€ 110.000
€ 84.500
€ 194.500
BARI
BOLOGNA
€ 9.600
BRESCIA
anno 2012
anno 2013
totale
€ 9.108.307 € 16.927.586
CALTANISETTA
€ 450.408
€ 4.950.685
€ 4.560.793
€ 5.318.385
CAMPOBASSO
€ 30.500
€ 1.556.500
€ 1.219.500
€ 875.000
€ 1.200.000
€ 4.881.500
€ 923.619
€ 1.281.877
€ 125.901
€ 2.391.547
CATANIA
CATANZARO
€ 2.571
€ 4.765
€ 7.190
€ 45.622
€ 106.300 € 1.123.174
€ 3.617.541
€ 4.417.314
€ 4.544.326
€ 75.600
€ 928.680
FIRENZE
GENOVA
€ 79.900
€ 279.700
€ 131.122
€ 1.707.430
L'AQUILA
€ 6.826
€ 8.101
€ 12.101
LECCE
MESSINA
€ 11.172
€ 6.765
€ 34.769
€ 113.232
€ 1.500
€ 1.576.541 € 39.468.873
€ 401.65
€ 6.890.566
€ 5.205.765
€ 2.334.093
€ 3.525.783 € 18.384.892
€ 1.722.212
€ 4.255.431
€ 3.752.237
€ 5.462.289
€ 8.091.759 € 23.283.931
€ 321.259
€ 885.316
€ 2.662.031
€ 6.372.019
€ 2.628.600 € 13.035.168
€ 347.025
€ 495.520
€ 1.085.140
€ 4.071.173
€ 7.978.369
€ 7.594.490
€ 8.494.984
€ 5.558.051 € 35.174.710
€ 1.202.312
€ 2.215.714
€ 2.127.687
€ 4.070.850
€ 8.695.509 € 18.312.073
€ 659.433
€ 1.270.841
€ 1.166.191
€ 2.375.685
€ 2.463.051
€ 1.560.000
€ 900.000
€ 980.000
€ 7.890.000
€ 3.718.000
€ 1.975.000 € 20.454.000
€ 582.914
€ 3.684.441
€ 2.469.612
€ 6.728.617 € 10.075.877
€ 3.458.072 € 27.346.409
€ 165.000
€ 3.185.000
€ 7.295.000
€ 6.500.000
€ 2.400.000
€ 750.000 € 20.295.000
€ 71.499
€ 3.384.067
€ 5.380.365
€ 4.851.499
€ 5.215.279
€ 3.343.986 € 22.249.189
€ 10.514
€ 134.056
€ 36.237
€ 180.808
€ 439.219
€ 468.074
€ 33.250
€ 3.138.810
€ 1.100.000 € 1.931.000
€ 49.415
€ 295.958
€ 658.377
€ 412.672
€ 1.100.805
€ 392.506
TRIESTE
TOTALE
€ 258.259
€ 1.836.741 € 45.784.600
€ 2.490
VENEZIA
€ 4.924.549
€ 8.111.967 € 13.035.911 € 11.258.505
TORINO
TRENTO
€ 1.272.600
€ 918.835
€ 4.324.656
R.CALABRIA
SALERNO
€ 1.728.834
€ 4.327.195
POTENZA
€ 400.000
€ 7.207.084 € 41.309.741
€ 920.976 € 1.968.646
PERUGIA
ROMA
€ 8.329.593 € 11.964.406
€ 3.666.608 € 12.097.921 € 19.929.649
MILANO
NAPOLI
€ 4.008.755 € 19.289.028
€ 2.270.183 € 6.038.918 € 12.328.889
€ 773.910
€ 765.980
€ 7.935.203
€ 31.343.936 € 64.894.083 € 93.496.055 € 109.494.033 € 67.429.440 € 387.708.212
58
4.9) L’abusivismo edilizio e le nuove occasioni di intervento sul territorio che
nascono con l’accordo di collaborazione con la Polizia Provinciale. Rifiuti solidi
urbani e bonifiche. Espropriazioni
La repressione del fenomeno degli abusi edilizi, di competenza della Procura della repubblica
ordinaria, è stato già oggetto di ripetuti allarmi da parte del Procuratore Generale Presso la
Corte di Appello, specie nella ultima relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario. E’ stato
rappresentato come si ci trovi in presenza di un fenomeno conclamato, nel quale a fronte di un
numero elevatissimo di sentenze penali passate in giudicato, irrisorio è il numero delle
demolizioni e/o abbattimenti.
Dal punto di vista del danno amministrativo giova rilevare che ai sensi dell’art. 31 del dlgs nr.
380 del 2001 (testo unico edilizia), il mancato abbattimento dell’immobile a seguito di
ordinanza sindacale costituisce titolo per la acquisizione al patrimonio comunale. La mancata
acquisizione concreta dell’immobile, di conseguenza, si traduce in danno erariale per il
mancato uso di un bene appartenente di diritto all’ente pubblico. La Corte dei conti fin dal
2001 (sentenza nr. 578 Sezione Giurisdizionale Puglia) ha affermato che la mancata
acquisizione al patrimonio comunale a seguito di confisca costituisce chiara ipotesi di danno
erariale.
In questo contesto l’azione della Procura Campania si è snodata in tre direzioni.
Innanzitutto un constante e continuo scambio di informazioni con la Procura Generale delle
Repubblica, anche in adesione al protocollo di indagine stipulato in tal senso con le Procura
della Repubblica operanti presso i vari Tribunali;
In secondo luogo verificando la sussistenza di ipotesi di danno erariale connesse al mancato
adempimento, da parte degli enti locali, alle sentenze che prescrivono l’abbattimento e/o la
confisca del bene abusivamente edificato.
Infine attraverso la stipula di intese con forze di Polizia specializzate nel campo della
repressione degli abusi edilizia e/o ambientali, posto che ai sensi del vigente ordinamento degli
enti locali e della Legge Regionale n.12 del 13/06/2003, la Provincia ha compiti di controllo del
territorio relativamente alla materia ambientale, urbanistica, stradale, difesa del suolo e di
repressione del fenomeno dell'abusivismo edilizio. Per quanto concerne il territorio del
napoletano con deliberazione di Giunta Provinciale n. 15 del 15/02/1999 è. stato approvato il
regolamento per 1' istituzione del Corpo di Polizia Provinciale e che l'art. 3, del predetto
regolamento, dispone che, gli appartenenti al corpo di Polizia Provinciale nell'ambito territoriale
dell'Ente, nello svolgimento del proprio servizio, nei limiti dei propri compiti e del proprio stato
giuridico e nelle forme di legge, svolgono funzione di Polizia giudiziaria ex art. 57, 2° comma,
lettera b) del codice di procedura penale. Preso atto di quanto sopra già nell’anno 2013
abbiamo affidato alla Polizia Provinciale di Napoli varie deleghe per verificare la sussistenza di
danni erariali concernenti questa materia.
59
Nell’anno 2014, in virtù anche di un apposito protocollo d’intesa sul quale è già intervenuto un
sostanziale accordo, Procura regionale e Polizia Provinciale di Napoli, potranno implementare l’
attività di contrasto al fenomeno dell’abusivismo edilizio, per così dire “a valle”, ovvero
indirizzando azioni di responsabilità nei confronti di coloro (dipendenti ed amministratori) che
non solo non hanno acquisito i beni al patrimonio comunale, ma hanno anche consentito
l’occupazione dei predetti da parte degli originari ed abusivi occupanti. Si tratta, a parere
dell’Ufficio di un’iniziativa di grande rilievo in quanto, l’intensificarsi delle iniziative porterà,
indubbiamente (già si colgono i primi segnali) ad un potenziamento dei controlli da effettuarsi
da parte dei competenti responsabili degli Enti locali che si dovranno rispondere a titolo
personale, dell’azioni risarcitorie conseguenti gli abusi ed i mancati interventi.
Accanto alla attività di repressione del danno ambientale in relazione alla violazione delle
norme che presiedono alla acquisizione demolizione di manufatti abusivi, l’Ufficio della Procura
Campania ha in corso, sempre con il sussidio della Polizia provinciale di Napoli, un’opera di
individuazione di danno ambientale connesso all’illecito sversamento di rifiuti pericolosi in
terreni della provincia di Caserta. Come noto si tratta di un fenomeno assurto di recente agli
onori della cronaca nera e per il quale la fattiva e competente attività di collaborazione con le
forze di Polizia Provinciale si sta rivelando il prezioso strumento di raccordo per rendere più
efficace l’azione della Magistratura ordinaria e di quella contabile.
Parallelamente all’attenzione sul problema dei rifiuti, vengono coltivate dalla Procura indagini
sull’attività di bonifica; alcune di queste indagini hanno già avuto esiti interessanti che si sono
manifestati con l’invio di inviti a dedurre nei confronti di soggetti ritenuti responsabili.
Per connessione di materia si segnala, in coda al presente capitolo, anche la ripetizione di
condotte omissive di amministratori e funzionari di enti locali, causativa di danni erariali a
seguito di decisioni di condanna del giudice ordinario e del giudice amministrativo per omessa
o tardiva definizione di procedure espropriative di terreni colpiti da provvedimenti ablatori
per la realizzazione di opere pubbliche. Nell’anno 2013 sono stati depositati su questa tematica
atti di citazione per un danno complessivo di € 521.560,66.
5
Il contesto istituzionale che ha accompagnato l’attività
E’ stato un anno di attività assai intenso che, ancora una volta, ha coinvolto nella nostra
ricerca della legalità dell’agire tutti i soggetti pubblici che operano nel territorio regionale. In
altre occasioni abbiamo sottolineato l’indispensabile concorso dell’attività di tali soggetti per
l’esatto assolvimento della nostra missione istituzionale. Quest’anno abbiamo rinnovato la
richiesta di collaborazione per la conduzione delle nostre indagini;
il percorso maturato in
60
questo periodo ci ha portato a considerare che il vero valore aggiunto che deriva da questo
comune operare non tanto consiste nel disporre di maggiori risorse (il problema delle risorse è
ancora più drammatico di un anno fa) quanto nell’occasione di poterci avvalere di competenze
e conoscenze diverse che ci consentano di meglio capire i fenomeni che esaminiamo per
mettere a fuoco la nostra delicatissima missione diretta, più che a colpire le deviazioni
dell’agire, a promuovere azioni virtuose nell’amministrare le pubbliche risorse. Ci muoviamo a
tutto campo e su terreni che offrono infinite variabili e complesse chiavi di lettura. Dobbiamo
capire e, soprattutto, non dobbiamo sbagliare perché la nostra azione si ripercuote su
situazioni e diritti che interessano, non solo i chiamati in giudizio, ma la stessa comunità degli
amministrati e il sistema delle rappresentanze democratiche.
Peraltro, è da sottolineare che la pratica di lavoro comune e la condivisione degli obiettivi di
legalità sono anche fonte di altra non meno importante testimonianza: l’identificazione
dell’interesse pubblico generale in un solo soggetto. Pur nelle sue articolate ramificazioni e
competenze, il mondo del pubblico e la custodia del suo immenso e variegato patrimonio è
tutelato da un soggetto unitario che trova nel bene amministrare e governare le diverse realtà
il suo vero motivo unificante, il suo centrale principio ispiratore. L’operare insieme rende tale
soggetto riconoscibile e fa più saldo il rapporto tra gli operatori pubblici e gli amministrati il cui
solo interesse è il buon governo e la garanzia dei loro diritti, materiali ed immateriali. Le
infinite articolazioni delle competenze sono strumentali a questo solo interesse.
Con il concorso di tutte le forze verso l’obiettivo comune si vincono le architetture della
burocrazia, si liberano nuove energie, si creano alleanze, si modificano i comportamenti deviati
e si cammina verso il risanamento.
Questa è l’esperienza che, pur nella consapevolezza dei nostri limiti, stiamo sperimentando noi
in Campania; e, senza volere fare professione di eccessivi ottimismi, cercherò brevemente di
renderne conto badando, però, di rimanere fedele alla premessa da cui siamo partiti: il
progetto di legalità è condiviso e comune. I risultati appartengono a tutti i soggetti coinvolti.
Tutti dobbiamo compiacerci dei buoni risultati (quanto meno abbiamo creato aspettative sul
nostro compito e appaiono superate le diffidenze e le resistenze registrate nel passato).
Nessuno di noi deve essere ringraziato per quello che fa perché quello che facciamo è solo e
soltanto il nostro dovere.
L’excursus
non
può non
partire
dagli
organi di rappresentanza politica e
dalla
considerazione che l’Ente Regione e i Comuni campani, tutti, a partire dal Comune di Napoli,
hanno operato in condizioni difficilissime, con scarsità di risorse tali che in taluni casi non
hanno neppure consentito di assicurare servizi essenziali. Ci siamo trovati a dovere giudicare
atti di gestione diretti a fornire servizi quali la scuola dell’infanzia, i trasporti, l’illuminazione e
la manutenzione delle strade, per il cui finanziamento sono stati utilizzati strumenti al limite
delle possibilità consentite dalle norme del patto di stabilità. Talvolta abbiamo riscontrato
dissonanze e conflitti tra il pieno rispetto delle leggi e il concreto operare e non abbiamo
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mancato di intervenire quando abbiamo ritenuto superato tale limite. Ciononostante, in ogni
realtà territoriale,
ci sembra di avere colto la volontà di portare a regime la legittimità
dell’azione di governo e di volere avviare una fase di riorganizzazione amministrativa
assolutamente nuova per un contesto che ha fatto registrare, nel passato, oltre che episodi di
malaffare, rigidità eccessive a cambiamenti. Eredità pesantissime di un passato che non solo
ha creato i disastri economici e sociali denunciati negli anni scorsi, ma anche che condiziona le
scelte presenti impedendo soluzioni di risanamento. Si pensi, in proposito, ai mali che derivano
dall’avere adottato in modo irragionevole e clientelare il modello delle società partecipate che,
oggi, costituisce, con i suoi riflessi sull’occupazione e sulla qualità dei servizi, un vero e proprio
buco nero per il bilancio dell’Ente Regione e degli Enti Locali. Dopo lo “tsunami” del passato,
registriamo ora non solo la volontà di rompere con le vecchie logiche e le clientele, ma anche
interventi concreti per riportare nell’alveo di una economia sana questi centri di spesa impazziti
(per tutte è da ricordare la recente L.R. n. 15 dell’ottobre 2013 sul riordino delle partecipate).
Ci aspettiamo grandi risultati da questi nuovi indirizzi anche se, purtroppo, non ci facciamo
illusioni su risultati a breve termine.
Le segnalazioni che pervengono all’Ufficio di Procura,
denunciano ancora situazioni assai critiche, sprechi e modelli gestionali da censurare e
perseguire. Tuttavia, il processo di riemersione dall’illegalità diffusa del passato è certamente
stato avviato.
E’ continuata anche quest’anno la politica di Procura per dare nuova forza e centralità ai più
accreditati presidi di legalità che operano negli Enti Locali. Le iniziative d’incontro,
costruite negli anni scorsi con il patrocinio dei Prefetti di ciascuna Provincia, hanno prodotto
non solo correnti informative utilissime per l’espletamento della nostra attività d’indagine ma
offrono anche chiavi di lettura non più caratterizzate dalla subordinazione al potere politico
locale ma da maggiore neutralità e indipendenza. Un grande passo in avanti rispetto al recente
passato che aveva offuscato il ruolo di tali funzionari. I nuovi ruoli e le responsabilità assegnati
ai segretari comunali e provinciali, ai dirigenti ed ai collegi dei revisori degli enti
locali dal processo di riforma di cui al D.L. 174/2012, produce all’interno degli Enti dialettiche
che garantiscono non solo percorsi di legalità ma anche le responsabilità degli stessi Sindaci ed
Amministratori pubblici. Pur nelle riconosciute difficoltà e nella coscienza che i nuovi compiti
sono accompagnati da un più intenso regime di responsabilità, ci sembra di avere colto negli
operatori degli Enti locali nuove tensioni e maggiore coscienza della centralità del loro ruolo. Il
cammino che rimane da fare, a nostro avviso, è ancora quello della maggiore indipendenza
dalla politica locale. Abbiamo coscienza che l’operare oggi nell’Ente locale è compito assai
complesso perché occorre in ogni caso salvaguardare la discrezionalità delle scelte operate
dall’Organo politico. Ma le pur libere scelte, è bene ricordare, debbono, sempre e comunque,
essere misurate e sindacate, con i parametri della economicità, dell’efficienza e della
convenienza.
62
Per quanto riguarda il contesto istituzionale delle Amministrazioni centrali operanti nel
territorio della Regione, si è rafforzato il collaudato regime di collaborazione tra le varie realtà
che hanno ancora dimostrato di sapere superare nel concreto le divisioni
formali legate ai rispettivi ruoli.
e le pesantezze
La missione comune della ricerca della legalità ha creato
rapporti biunivoci che hanno trovato concreta attuazione in atti operativi diretti a perseguire
con rapidità l’utilità dell’azione e l’economia delle risorse impegnate; senza schemi precostituiti
e, pur con le necessarie prudenze, senza temere invasioni di campo.
Così, prosegue, con le Prefetture, il cammino per ridare centralità all’azione di legalità
dell’Ente
locale.
Spesso
la
mediazione
dei
Prefetti
nella
conduzione
d’indagini
che
rappresentano ipotesi di danno vale a sanare situazioni delicate che trovano soluzioni senza
traumi processuali.
Così, con l’Agenzia delle Entrate, è proseguita la strada già tracciata finalizzata a
valorizzare l’attività dei suoi Uffici non solo per i profili fiscali; l’istituzionale attività di
accertamento di tale organismo fa spesso emergere, accanto ai fenomeni di evasione, profili di
grande rilievo che riguardano interessi rilevantissimi per la finanza pubblica. Nel passato, la
separatezza delle funzioni aveva reso meno tempestivi gli interventi diretti alle azioni
risarcitorie derivanti da devianze nell’erogazione e utilizzazione di finanziamenti pubblici.
Grazie alla tenacia dei funzionari dell’Ufficio delle Entrate di Napoli è stato possibile recuperare
l’ingente somma di € 1.500.000,00 a suo tempo erogata a seguito di alcuni indebiti rimborsi
IVA (nonostante il tempo trascorso si è riusciti ad escutere polizze fideiussorie con recupero
totale del danno). L’organigramma e i compiti dell’Agenzia risultano oggi arricchiti dalla sua
fusione con l’Agenzia del territorio con la quale nell’anno passato abbiamo costruito una
interessante esperienza diretta a fare emergere le responsabilità derivanti dal fenomeno
dell’abusivismo edilizio. Il censimento allora effettuato aveva portato a fare emergere oltre
170.000 unità immobiliari urbane non ancora accatastate, ovvero, censite irregolarmente. La
comunicazione agli enti locali degli esiti del censimento e dei nuovi valori catastali da far valere
anche per i profili fiscali, ha fatto sì che ora la Procura contabile dispone di elementi certi per
fare valere nei confronti di amministratori e dirigenti locali, responsabilità di natura
amministrativo-contabile, nel caso di inerzie per adottare i dovuti provvedimenti.
Infatti, oltre
i profili di equità fiscale e alla ritrovata legalità in un settore da sempre fonte di fortissime
sperequazioni e tensioni sociali, i Comuni possono, ora, in questo periodo di grande scarsità di
risorse, contare su nuove entrate.
Continuiamo a seguire il lavoro affidato all’Agenzia del Demanio per il recupero alle effettive
finalità pubbliche dei beni di proprietà dello Stato. Un’azione delicatissima sulla quale lo stesso
Governo centrale fa affidamento non solo per eliminare gli oneri derivanti dai cc.dd. affitti
passivi ma anche per dare corpo alle politiche di spending review. A tale proposito, posso
finalmente annunciare che l’Ufficio di Procura è definitivamente entrato in possesso di alcuni
locali dell’adiacente Circolo sottufficiali dell’Esercito ceduto per esigenze vitali di spazio più
volte rappresentate alle varie istanze. L’intervento dell’Agenzia è stato prezioso per vincere
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alcune resistenza alla cessione e consentire il rilascio. Alla fine (dopo un iter istruttorio durato
tre anni) ha prevalso la comparazione tra i fini istituzionali in conflitto (quello della giustizia e
quello dell’attività ricreativa); ciò ad ulteriore testimonianza
della unicità del soggetto
portatore degli interessi pubblici. I lavori sono ora seguiti dal Provveditorato alle Opere
Pubbliche che sta seguendo il progetto con la massima accelerazione delle procedure.
Ancora intenso è il rapporto con la Sopraintendenza per i Beni Culturali. Dopo le indagini in
corso sugli Scavi di Pompei e della delicatissima questione connessa ai gravi fatti che hanno
investito la Biblioteca Statale Oratoriana annessa al Monumento nazionale dei Girolamini di
Napoli, abbiamo ulteriori testimonianze di come purtroppo sia troppo debole la tutela del
patrimonio artistico italiano e di quale scarsità di risorse soffra, in particolare, il ricchissimo
patrimonio storico, artistico ed archeologico della Campania. Sul piano della nostra strettissima
competenza l’insufficienza delle risorse crea non pochi problemi nell’esercizio delle azioni di
responsabilità nascenti dall’incuria e dall’abbandono cui sono lasciate molte opere. Abbiamo
sperimentato, in varie occasioni, la grande solerzia e la professionalità degli operatori del
settore ed abbiamo dovuto misurare l’impegno al volere bene operare con i risultati ancora
deludenti di pieno assolvimento al difficile compito. Si tratta di un problema, certamente, non
della sola Campania che probabilmente potrà trovare soluzioni solo in sede nazionale. Per
quanto riguarda il nostro limitato osservatorio, considerate anche alcune tipologie di danno che
abbiamo intercettato, l’Ufficio di Procura ritiene che il “sistema organizzatorio tutela beni
artistici” soffra di eccessive pesantezze. Tra i beni gestiti dal quel Dicastero ci sono compendi
che sembrano non avere stretta attinenza con quelle esigenze di tutela (tali ad esempio i
compendi destinati ad alloggi, spesso locati verso il pagamento di canoni irrisori). Liberarsi di
questi beni (oltre che occasione d’entrata da destinare al settore) significherebbe anche
acquisire nuove risorse di personale da restituire a finalità istituzionali più proprie. Per l’attività
d’indagine svolta in questo settore, abbiamo da tempo costruito con i carabinieri dei NOE,
procedure di collaborazione pienamente affidabili che hanno portato a ottimo risultati non solo
per l’accertamento delle responsabilità ma anche, e soprattutto, sul piano della prevenzione
delle deviazioni e degli abusi.
Continua il proficuo rapporto con l’INPS che, in ragione anche della ferma presa di posizione
della Procura regionale, ha intensificato la propria azione per contrastare le posizioni
assicurative fraudolente o non regolari. Dal lavoro comune con quest’Istituto, grazie
soprattutto alla costante opera di controllo svolta dalla Dirigenza Regionale, con il supporto
dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, possiamo affermare che, allo stato attuale,
il fenomeno delle truffe previdenziali in Campania ha subito un radicale ridimensionamento.
L’avere aggredito, unitamente ai percettori abusivi delle provvidenze, che hanno rilasciato false
certificazioni ed hanno omesso i controlli, ha scoraggiato il perpetuarsi del fenomeno, sicchè,
occorre riconoscere che queste azioni hanno prodotto un rilevante effetto conformativo.
64
La politica di indirizzare l’approfondimento delle indagini verso gli organi preposti alla cura
degli specifici settori operativi, ha portato l’Ufficio a sviluppare processi di collaborazione con
realtà quali il Provveditorato alle OO.PP.; i Dipartimenti Marittimi; le Capitanerie di
Porto; la Guardia Forestale. Riconosciamo in capo a tali organi competenze e professionalità
di grande interesse anche per l’approfondimento di tematiche di specifico interesse per la
Procura. Abbiamo di recente avuto un proficuo incontro con il Dipartimento Marittimo di Napoli.
Ufficiali del Corpo e Magistrati della Procura si sono confrontati su tematiche di comune
interesse; abbiamo scoperto settori di intervento relativi a settori dell’economia regionale di
enorme rilievo; occorre sviluppare nuove culture di attenzione che portino a considerare la
consapevolezza che accanto ai profili di carattere penale, le deviazioni alla legalità dell’agire
spesso sono accompagnate da fattispecie di danno di competenza del giudice contabile.
Per gli approfondimenti sul contesto economico-sociale sul quale operiamo seguitiamo ad
avvalerci dei dati e degli studi elaborati dalla Banca d’Italia e dalle Camera di Commercio.
Si tratta di interscambi di analisi e conoscenze finalizzate a meglio valutare l’azione degli
amministratori pubblici in termini di economicità e di efficacia della loro azione. Ordini
professionali, quale l’Albo dei dottori commercialisti di Napoli, ci hanno fornito occasione
per incontrare, in varie occasioni, i professionisti incaricati della revisione dei conti degli Enti
Locali. Una esperienza utilissima che, è valsa sia, a fornire a tali soggetti ulteriori elementi e
riferimenti per l’esercizio della loro delicata funzione, sia a mettere a fuoco le responsabilità
derivanti dal loro operare. Per contro, l’Ufficio di Procura utilizza le conoscenze provenienti dai
revisori per alcune attività che richiedono specifiche competenze in campo strettamente
contabile.
In breve, l’azione ricognitiva sulle risorse disponibili da mettere in campo per la migliore tutela
degli interessi pubblici, ha confermato il potenziale di competenze, esistente nel territorio che
offre preziosissimi riferimenti, affidabili e neutrali anche per la conduzione concreta delle
nostre indagini. Tali presenze, peraltro, ci consentono di superare alcuni problemi derivanti
dalle ristrettezze economiche gravanti anche sulla nostra Magistratura, sempre molto attenta,
per il profilo riguardante la spesa, nell’ affidare incarichi di consulenza a professionisti esterni.
Esistono, nell’ambito delle Amministrazioni pubbliche competenze e professionalità in grado di
offrire, in ragione delle loro funzioni istituzionali, pareri e consulenze su delicatissimi settori,
quali quelli della previdenza, della sanità e dei lavori pubblici, dove operano tecnici di grande
esperienza e competenza.
Al di là delle collaborazioni, estremamente fattive, instaurate con numerose PP.AA., di rilievo
nazionale e locale, è evidente che il più naturale sbocco delle esigenze operative, per la
Procura Regionale, sono gli Organi di polizia giudiziaria, cui vengono normalmente affidate
le deleghe per le indagini istruttorie.
65
Anzitutto la Guardia di Finanza perché, per la riconosciuta vocazione storica e la specifica
missione all’attività di contrasto agli illeciti economici, per la professionalità
nel tempo
maturata e per la sensibilità dimostrata nel modificare la propria organizzazione interna a
vantaggio delle attività di polizia erariale, rappresenta, istituzionalmente, l’ interlocutore
privilegiato per i Procuratori contabili. Sul punto v’è però da dire che, nonostante la sempre più
forte azione di contrasto diretta nel settore della spesa pubblica, quest’Organo ancora è
lontano dall’avere adeguato la sua organizzazione alle vitali esigenze che provengono dalla
necessità di seguire con maggiore efficacia i fatti connessi all’economia deviata ed alle
responsabilità derivanti dai mancati controlli. Soprattutto in Campania non v’è rispondenza tra
la domanda d’indagini che promuove (e che potrebbe promuovere) la Procura contabile e le
risorse messe a disposizione per la conduzione delle indagini stesse; ciò anche se, occorre
riconoscere da parte del comando regionale e di quelli provinciali, si è operato al massimo per
sostenere e condurre a buon fine le deleghe d’indagine.
Abbiamo avuto cura di utilizzare al meglio le risorse disponibili ed abbiamo posto in essere
varie iniziative dirette ad indirizzare le attività delegate verso obiettivi specifici senza dispendi
inutili di energie, mirando soprattutto al potenziamento delle capacità operativa dei Reparti del
Corpo sul territorio, indirizzata verso obiettivi ambiziosi e non effimeri. A tale fine abbiamo
curato anche numerosi incontri di carattere formativo ed informativo con i vari comandi
operativi concentrati soprattutto sulle modalità di esecuzione delle deleghe. Preliminari a tali
incontri è stata però la forse più importante fase che ha riguardato le modalità di rilascio delle
deleghe medesime; i magistrati inquirenti hanno criticamente rivisitato le modalità dei
conferimenti avendo cura di non indirizzare i militari verso attività inutili, ovvero verso obiettivi
processualmente improbabili.
Per la messa a punto di tali strategie operative ci siamo avvalsi della nuova organizzazione del
Comando regionale che ha creato un referente (o meglio un osservatorio) unico per
l’espletamento di tutta l’attività da espletarsi nel territorio regionale. Avvalendoci di tale
“referente privilegiato” (individuato nel Nucleo di Napoli) l’attività d’indagine è apparsa più
omogenea e, soprattutto, più continua perché il coordinamento ha consentito, talora, di coprire
momentanee necessità derivanti dalla eccessiva complessità di talune indagini, ovvero da
scarsità di risorse. In ogni caso, l’interlocutore regionale è sempre intervenuto in posizione
trasversale e non ha mai interferito sul rapporto diretto tra magistrato e singola unità
operativa delegata. E’ stata scoraggiata ogni ipotesi gerarchica e verticistica.
Nonostante la nota scarsità di personale della Guardia di Finanza ( oltre 400 unità in meno) è
stato possibile fruire in via permanente di due militari
direttamente a disposizione dei
Magistrati presso la sede stessa della Procura Regionale. Si tratta di un esperimento
assolutamente nuovo in Campania che ha evidenziato lo straordinario plus valore che deriva
all’attività investigativa da tale collaborazione. Si è chiarito che i militari, con la loro presenza
nella sede della Procura, non solo hanno supportato l’attività d’indagine dei procuratori, ma
66
anche e soprattutto, sono stati in grado di consentire una migliore individuazione degli obiettivi
delle deleghe. Ciò a tutto vantaggio dell’attività operativa dei vari Comandi. Sulla base di tale
esperienza, sulla quale si è specificatamente riferito al Comandante regionale, si confida che
nel prossimo futuro, questo piccolo manipolo possa essere potenziato.
I risultati conseguiti ci danno ragione!!
Nel corso del solo 2013
contabile
sono stati portati a termine 120 interventi delegati dalla Procura
in materia di spesa pubblica che hanno portato alla segnalazione di circa 990
soggetti, tra persone fisiche e giuridiche, per danni erariali complessivamente ammontati ad
euro 430 milioni. Particolarmente significativi sono gli interventi conclusi nel settore:
ambientale (oltre 270 milioni di euro); spesa sanitaria (€ 50.458.014,07); pubblico impiego (€
12.621.543,44);
delle
frodi
a
danno
12.377.447,00); delle frodi in materia di
del
sistema
previdenziale
ed
assistenziale
(€
finanziamenti comunitari (€ 9.388.042,34); della
contrattualistica pubblica (€ 3.094.219,55); della gestione del patrimonio pubblico (€
8.812.549,70).
Si tratta di risultati incredibilmente positivi ma, nel contempo, di risultati incredibilmente
critici!!
La Procura regionale della Campania dispone di una fortissima capacità di fuoco (dall’inizio
dell’anno disponiamo di altri due sostituti procuratori) che però non può essere pienamente
espressa a causa delle troppo scarse risorse operative del nostro referente privilegiato.
Potremmo fare di più e questo “di più” deriva da una pressante richiesta che proviene da una
realtà amministrativa che domanda maggiori controlli e maggiori verifiche. Peraltro, come
anche abbiamo dimostrato nell’esperienza campana, più forti azioni di contrasto contro la
criminalità economica, generano effetti conformativi che si traducono in un amministrare più
virtuoso; trasformano la stessa società civile.
Confidiamo che la Guardia di Finanza, ai
massimi livelli, torni a scoprire la sua vera vocazione istituzionale e dedichi maggiori risorse a
questo settore decisivo al risanamento del Paese.
Lo scorso anno abbiamo riferito sulla nuova straordinaria esperienza che stiamo portando
avanti con l’Arma dei Carabinieri che da tempo ha avviato un processo culturale che
abbiamo chiamato “legalità a tutto campo”. Il punto di attenzione che abbiamo sviluppato con
l’Arma regionale ci ha portato a considerare che i più gravi fenomeni che riguardano di
criminalità che producono le vere resistenze alle possibilità di crescita della Regione, attengono
al mondo della così detta economia pubblica. Lo svilupparsi di variegate forme di presenza
delle pubbliche amministrazioni nei vari settori produttivi, con il loro indotto di finanziamenti,
di appalti e subappalti, di concessioni, di operazioni societarie, di provviste bancarie, ha
portato la parallela espansione di una criminalità particolarmente attrezzata ad agire
nell’ambito di strutture organizzative vicine alle Amministrazioni pubbliche. La diffusa presenza
territoriale dei Carabinieri e la loro capacità di lettura di settori dove si muovono interessi
economici rilevantissimi (si pensi al mondo della sanità, a quello della tutela dei beni artistici
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ed a quello dei beni ambientali ) rappresenta una grande risorsa per la Procura contabile per
conferire deleghe e sviluppare indagini. Solo a titolo di esempio si ricordano gli eccellenti
risultati investigativi che abbiamo conseguito per la tutela del patrimonio librario (la c.d.
biblioteca dei Gerolamini) e gli interventi condotti all’interno delle strutture sanitarie con
particolare riguardo, nel settore degli appalti pubblici e per la repressione del fenomeno
dell’illecita commistione condotta dal personale sanitario tra attività pubblica e attività privata,
a tutto danno, è evidente, del servizio pubblico. Sono proseguite con i vari Comandi, gli
incontri, tra i magistrati della Procura e i militari dell’Arma: grande occasione di chiarimento sui
rispettivi compiti, sugli obblighi di referto per i fatti prefiguranti danni erariali, sui contenuti
delle deleghe alle indagini e sui rapporti con la Magistratura ordinaria. Oggi possiamo
affermare che, anche grazie ai carabinieri, disponiamo di conoscenze più tempestive e,
soprattutto, più qualificate perché l’Arma è dotata di strumenti e di patrimoni di esperienze in
settori specialissimi che sono in grado di leggere realtà assai complesse. Confidiamo che il
rapporto di collaborazione con l’Arma assuma, per il futuro, più stabili contenuti. A tale
proposito, chiediamo che il Comando Generale faccia ulteriori riflessioni su questo nuovo
affaccio operativo sperimentato in Campania e che si attrezzi per dedicare maggiori risorse alle
missioni operative collegate alla criminalità economica pubblica. Nell’anno 2013, può ormai
dirsi essere entrata a regime la procedura per la definizione accelerata di alcune tipologie di
denunce comportanti fatti dannosi di minore rilievo (in gran parte non ascrivibili a colpa grave
degli autori) ma che richiedevano, tuttavia, onerosi istruttorie ed impegno di risorse operative.
Anche quest’anno, con lo snellire le procedure, abbiamo restituito all’Arma alcune unità
operative da investire più utilmente nel territorio. Contiamo, di trasferire, se possibile, questa
esperienza anche verso gli analoghi casi della G.d.F., della Polizia di Stato e dell’Esercito
Italiano.
Prosegue anche l’interessante collaborazione con la Polizia di Stato, che dispone di particolari
competenze ed di elevate professionalità anche per i settori di intervento della Procura
contabile. Con l’avvento del nuovo Questore abbiamo posto in calendario una serie di incontri
con il personale operativo, per meglio definire e dare contenuti alla collaborazione.
Per quanto riguarda i rapporti con la Magistratura ordinaria occorre ribadire che il lavoro
comune con le Procure della Repubblica operanti nella Regione rappresenta oggi una collaudata
ed indiscussa pratica operativa tale che non necessita ulteriori sottolineature e riprove.
Vantiamo il primato, noi Magistrati ordinari e contabili campani, di avere avviato per primi la
c.d. “stagione
dei protocolli d’intesa” che, ancora in tempi recenti, ci sembrarono uno
strumento indispensabile per costruire rapporti di collaborazione tra Inquirenti diversi. Qui in
Campania la realtà operativa ha ora superato ogni intesa ed accordo. La collaborazione si è
istituzionalizzata ed ha rotto gli argini delle competenze. Forse, con una lettura un po’ troppo
proiettato nel futuro del dettato costituzionale, il ruolo del Pubblico Ministero viene letto in
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maniera unitaria perché unica è la missione istituzionale. Rotti gli argini della giurisdizione
seguitiamo ora unicamente sul terreno dei contenuti concreti da dare alle nostre azioni. Il
reciproco riconoscimento ci ha portato a risultati insperabili. Ciò anche perché il lavoro comune
è valso anche a vincere gli imbarazzi degli organi di Polizia Giudiziaria nell’interloquire con
questo o altro Procuratore nell’espletamento della delega. Peraltro, lo scambio d’informazioni,
in tempi reali, con le Procure della Repubblica consente la conclusione, in tempi più brevi,
d’indagini anche molto complesse con notevoli economie di risorse per entrambi gli Uffici del
Pubblico Ministero e il potersi avvalere congiuntamente delle stesse forze di polizia giudiziaria e
delle stesse acquisizioni, ci consente di superare, ove possibile, il gap esistente tra le necessità
istruttorie dei rispettivi campi di intervento e la imprescindibile volontà di dare effettività
(tramite anche l’infittirsi dell’attività cautelare ed inibitoria) alle azioni risarcitorie e di ripristino
dei patrimoni lesi. Ne scaturisce una tutela più piena e, soprattutto un’azione dissuasiva più
efficace che consente alle stesse Amministrazioni pubbliche danneggiate di porre in essere
iniziative per fare cessare gli abusi e non aggravare il danno.
Parallelo processo di reciproco riconoscimento per dare completezza alle rispettive azioni, è in
atto con i Tribunali civili e il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania. Dalle
decisioni di tali Tribunali, emergono, spesso, fattispecie di danno pubblico, che richiedono
approfondimenti dirette a evidenziare eventuali responsabilità, a titolo risarcitorio. Tali, ad
esempio, i contenziosi in materia di appalti di lavori e di servizi pubblici, sulle procedure di
esproprio,
in
materia
di
lavoro
dipendente
(assunzioni
o
licenziamenti
illegittimi),
riconoscimento di competenze economiche, inerzie nell’esecuzioni che portano alla nomina di
commissari ad acta……. Questioni a volte assai rilevanti e che spesso comportano condanne
così pesanti da mettere in crisi le fragili finanze degli Enti territoriali e degli altri enti pubblici. A
prescindere dagli obblighi derivanti dall’art. 129 delle disposizioni di attuazione del c.p.p.
(ovviamente rivolti solo all’ufficio del p.m. penale), i Tribunali civili ed il TAR Campania,
prestano sempre più attenzione ai possibili sviluppi delle loro decisioni, sul piano del
risarcimento del danno e del ristoro alle pubbliche amministrazioni danneggiate. Peraltro, tali
ulteriori profili, allertano in modo più cosciente gli autori del danno in quanto, nell’azione di
responsabilità
contabile
cade
lo
schermo
della
responsabilità
“diffusa”
della
Pubblica
amministrazione, per fare posto alla responsabilità personale dell’agente. Attraverso questa
via, si torna al tema (caro al Presidente della Corte di Cassazione ed a quello della Corte dei
conti) dell’effettività e della necessità di una tutela più piena (a 360 gradi) dei patrimoni
pubblici.
Ancora quest’anno abbiamo dovuto prendere atto quale grande occasione di legalità
rappresenti per tutte le Amministrazioni pubbliche l’assistenza delle Avvocature dello Stato
operanti in Regione. Una presenza preziosa che accompagna tutto il settore pubblico, non solo
quando agisce negli ambiti di “normalità” istituzionale, ma anche quando accompagna gli
69
organi straordinari che curano gli settori in crisi in regime di commissariamento. Per quanto
riguarda i rapporti con questo specialissimo Organo, lo scrivente ritiene che debbano essere
ancora più profondamente esplorate le possibilità di collaborazione ai fini della conoscenza
delle fattispecie di danno incontrate nella sua attività di patrocinio e di consulenza. Un discorso
delicatissimo che ha complesse implicazioni istituzionali ma che, nel quadro della comune
missione di legalità, occorre serenamente affrontare. Ci si chiede se il vastissimo osservatorio
delle Avvocature erariali, la loro elevatissima professionalità e il loro doveroso coinvolgimento
in tutte le vicende trattate dai soggetti che godono di quel patrocinio, possono costituire
un’utile fonte di conoscenza per la tutela risarcitoria che può seguire l’esistenza di danni subiti
dalle varie Amministrazioni e se tale fonte di conoscenza sia compatibile con i compiti
istituzionali dell’Organo.
Le recenti nuove modalità di nomina dei giudici tributari caratterizzata dall’ingresso massiccio
di magistrati provenienti da tutte le giurisdizioni, nelle Commissioni Tributarie Regionali e
Provinciali, ha portato nuova attenzione alle implicazioni di danno che emergono dal
contenzioso tributario. Le Commissioni iniziano a trasmettere le sentenze dalle quali emergono
fattispecie di danno (mancate entrate o rimborsi non dovuti) derivanti da comportamenti
caratterizzati da comportamenti gravemente colposi da parte di agenti dell’Agenzia delle
Entrate e/o dei concessionari alla riscossione. Una conferma che anche la strada del
contenzioso tributario costituisce fonte di informazioni per colpire eventuali omissioni,
resistenze ed abusi da parte degli Uffici accertatori.
Conclusivamente, rimanendo nel campo dei rapporti con le altre magistrature può affermarsi
che in Campania si continua ad operare, con piena convinzione, nella direzione indicata dalla
Cassazione
dell’effettività
della
giurisdizione.
Il
processo
per
la
ricomposizione
della
giurisdizione e per il superamento delle attuali “diversità” certamente non è ancora maturo;
l’esperienza maturata in Campania ci porta, però, a considerare che il sogno ambizioso di
qualche costituente (Calamandrei) potrà prendere corpo solo se passerà - lentamente, assai
lentamente - anche attraverso la nostra piccola esperienza, moltiplicata con le analoghe
esperienze in corso presso molte altre Regioni.
Nell’anno passato abbiamo fornito dati assai allarmanti sulle fattispecie di danno derivanti dalle
aggressioni al territorio; in specie dagli abusi edilizi, dalle attività connesse al ciclo dei rifiuti e
dalle bonifiche. Sul tema non occorre fornire ulteriori dati e notizie perché la stampa e i mass
media continuamente riferiscono di situazioni di grandissima gravità (si pensi alle cc.dd. “terre
dei fuochi”). Certamente, la Procura contabile non pretende di avere la forza e la capacità per
perseguire queste fattispecie danno che nascono con il connubio dei grandi interessi curati
dalla criminalità organizzata con la complicità di un’imprenditoria senza scrupoli preoccupata
soltanto di abbattere i costi violando la legge.
Tuttavia, abbiamo maturato assieme alla
Magistratura penale ed alle Prefetture, la coscienza che gran parte dei reati connessi a tali
70
fenomeni nasce solo a causa di mancati o troppo deboli controlli. Quindi, ferma restando
l’azione di contrasto di competenza delle Procure della Repubblica e degli Organi di Polizia
giudiziaria, occorre agire per far sì che i soggetti preposti a controlli esercitino correttamente, e
fino in fondo, i loro poteri. Recentemente abbiamo stipulato con la Polizia Provinciale di
Napoli un protocollo d’intesa che consentirà alla Procura contabile campana di disporre in
maniera
stabile
di
un
pool
di
agenti
in
grado
di
costruire
percorsi
investigativi
professionalmente specifici per curare tale settore di deleghe. Ovviamente, sulla delicata
tematica continueremo ad avvalerci anche delle preziose competenze del NOE dei Carabinieri.
A conclusione del quadro occorre sottolineare che la nostra azione non è stata diretta soltanto
a costruire collaborazioni con gli Organi dello Stato e degli Enti Territoriali. Nella convinzione
che la missione del Procuratore contabile è soprattutto quella di promuovere comportamenti
più virtuosi che portino ad una più oculata amministrazione delle risorse pubbliche, non sono
mancate, nel corso dell’anno occasioni di incontro con la così detta Società civile. Abbiamo
finalmente iniziato a sviluppare rapporti con le l’Università Statale Federico II, con la
Seconda Università di Napoli, e con l’Università Suor Orsola Benincasa, dirette a
condurre stages, corsi ed esperienze lavorative per trasferire all’interno dei futuri operatori del
diritto, la cultura della legalità che caratterizza la nostra giurisdizione. Recenti contatti avuti
con i vari Rettori confermano l’interesse e la convinta disponibilità degli Atenei a estendere
anche alla Corte dei conti la positiva esperienza fatta con le altre Magistrature. Si tratta di un
investimento sul quale facciamo molto affidamento perché contiamo che con l’educazione e la
sensibilizzazione dei giovani possiamo contribuire a generare comportamenti più virtuosi, non
solo degli operatori pubblici, ma anche dei cittadini.
Aderendo ad un progetto più ampio promosso dall’Associazione magistrati ci siamo incontrati
con studenti nelle sedi di istituti scolastici di Salerno e di Napoli. I giovani scoprono che il
cammino della legalità ed il contrasto al malgoverno si può combattere anche con il non cedere
alla tentazione dell’indifferenza e del silenzio. Abbiamo partecipato assieme a loro a significativi
momento in cui abbiamo rassicurato che significativi successi della giustizia (ad esempio la
consegna a cooperative di giovani di beni confiscati alla camorra) con una attenta azione di
controllo da parte degli amministratori locali, non andranno perduti.
Un ultimo riconoscimento, a completamento del quadro di collaborazione istituzionale, occorre
dare all’attività svolta dagli avvocati del libero Foro che operano presso di noi con spirito
collaborativo, con competenza e in una corretta dimensione di servizio verso le varie tematiche
della giustizia. Siamo pronti a concordare con i difensori ogni possibile soluzione diretta a
evitare inutili contenziosi e inutili lungaggini processuali.
A conclusione del quadro, possiamo tornare ad affermare che, grazie alle menzionate
collaborazioni istituzionali anche quest’anno siamo riusciti a superare il gap iniziale tra il da
71
fare e le risorse disponibili per il fare. Anzi, impropriamente, e me ne scuso, ho parlato di
collaborazioni istituzionali; perché, per meglio considerare il fenomeno del nostro lavorare
insieme, questo non nasce da un rapporto di collaborazione, né da una richiesta di aiuto. C’è
stata, qui in Campania, la condivisione di una comune missione di servizio nell’interesse dello
Stato-Comunità. La Procura regionale è stato uno dei luoghi di incontro tra i vari protagonisti
della missione; uno dei luoghi dove il progetto della legalità si è realizzato. Dobbiamo
prendere, tutti assieme coscienza di tale realtà per tornare a gridare che qui in Campania non
esiste “un caso Campania”. Questa è una Regione, certamente afflitta da tante criticità (prima
fra tutte la carenza di lavoro), ma dove si guarda in avanti; non si piange sul passato. Quindi,
nessun ringraziamento per avere portato avanti la nostra missione istituzionale. L’incontro di
oggi torna utile per tornare a fare il punto della situazione, per riprendere fiato e per
ricominciare.
Un ultimo pensiero per i magistrati e i funzionari amministrativi dell’Ufficio. Anche nei loro
confronti non per ringraziare, perché, questo è il nostro lavoro e i lavoratori non vogliono
ringraziamenti, ma riconoscimenti e rispetto. Credo di potere dire che, pur nella difficilissima
situazione di questo Ufficio, abbiamo lavorato bene e con spirito di servizio. Non siamo
autoreferenti! I risultati del nostro lavoro sono riportati nelle statistiche ufficiali che il
Procuratore Generale ha fornito in occasione della cerimonia d’inaugurazione romana. Siamo
l’Ufficio di Procura – per quantità e qualità di lavoro - la più produttiva del Paese nonostante le
nostre risorse di personale, di Magistratura ed amministrativo, siano più scarse che in altre
realtà. Non voglio certamente arrivare ad ingiusti ed odiosi paragoni ma tale è la realtà ed io
debbo un doveroso riconoscimento a questo mio Ufficio che ha accettato, con spirito di servizio
e sacrificio, di partecipare alla grande avventura di fare rinascere questa virtuosa Regione. Noi
tutti giudichiamo i nostri risultati eccellenti, ma abbiamo coscienza che non stiamo
partecipando ad una gara: la richiesta di giustizia contabile è fortissima qui in Campania e c’è
grande attesa per quello che possiamo fare; anzi, per quello che dobbiamo fare. Il giudizio di
eccellenza quindi non può essere pieno perché abbiamo coscienza che la scarsità delle nostre
risorse rischia di non garantire completamente la domanda di giustizia e di controllo che
proviene dal complesso mondo della finanza e dell’amministrare pubblico.
Con il 2014 il Consiglio di Presidenza ci ha inviato due nuovi magistrati (uno, purtroppo, è
stato trasferito ad altra sede – una perdita che ci ha colpito anche sul piano personale, non
solo perché dovremo fare a meno delle sue elevate professionalità e tensione morale).
Abbiamo salutato questi nuovi ingressi come un segnale di attenzione per la Procura
napoletana; sono stati già immersi nella nostra realtà e mostrano di non avere paura del
compito che li attende. Del resto sono dei “volontari”; sapevano dove venivano ed hanno
accettato la sfida.
Tuttavia, paradossalmente, il vero problema del nostro Ufficio, più che nella carenza di
personale di magistratura risiede nella estrema mancanza di personale amministrativo. I
72
Magistrati, oberati ciascuno da carichi di lavoro dell’ordine di circa 1.500 vertenze, non
dispongono di personale di supporto (nemmeno di un assistente a testa). Con questi organici,
è un dato oggettivo, non possiamo farcela. Per questo, quale responsabile di questo Ufficio,
aderisco con convinzione alle denunce che provengono da tutte le Magistrature sulla
improrogabile necessità di porre rimedio a questo stato di cose che rischia di vanificare ogni
sforzo per assicurare il servizio giustizia. Il nostro personale, insufficiente, privo di carriera e di
incentivi, afflitto dal divieto del turn over, spesso deprivato delle proprie mansioni (qui, a
dispetto delle qualifiche, tutti debbono fare tutto senza nascondersi dietro professionalità e
compiti descritti solo sulla carta), non si lamenta ed è ancora pronto al sacrificio. Ma
occorrono, almeno, segnali di speranza, segnali che allo stato attuale, non è dato cogliere.
Ciononostante – in questo sono portatore del pensiero di tutti, magistrati e personale
amministrativo- assicuro che le difficoltà e i problemi organizzativi di cui soffriamo non ci
porteranno mai ad entrare nella aberrante logica del “fare giustizia fin dove si può”; quasi
che il servizio per la legalità possa misurarsi in percentuali ovvero rendersi fino ad un certo
punto. Continueremo ad operare e, con il grande aiuto delle istituzioni campane, arriveremo a
cancellare l’attuale gap esistente perché, con la condivisione del nostro progetto, l’operare
virtuoso degli amministratori e dei dirigenti pubblici, certamente renderà non più attuale
l’attuale emergenza di magistrati, di addetti amministrativi, di forze dell’ordine.
Debbo riconoscere che ci sentiamo legittimati a proseguire in quest’ambiziosa avventura anche
dal mondo dell’opinione pubblica che, guidata da una stampa attenta ai fatti dell’amministrare,
sembra fare affidamento sul nostro lavoro. La comunità dei cittadini si è accorta di noi e ci
chiede di intervenire. Non possiamo deludere queste attese. Faremo tutto e tutto faremo bene!
Oltre che un dovere istituzionale è un debito d’onore.
73
Conclusioni
Anche quest’anno, oltre il racconto dei fatti manifestazione del persistente attacco alla legalità
che abbiamo intercettato in pressoché tutti i settori che amministrano le pubbliche risorse,
abbiamo voluto offrire altra chiave di lettura del quadro complessivo, per tentare di capire, al
di là degli interventi fatti su questa o altra ipotesi di devianza, come noi abbiamo percepito la
realtà sulla quale abbiamo lavorato.
Ci sentiamo legittimati a svolgere questo servizio di conoscenza, sia perché disponiamo di un
osservatorio assai ampio che ci consente di cogliere fenomeni più complessivi, sia anche
perché, di recente, il legislatore ha assegnato al Pubblico Ministero contabile compiti che
sembrano volere superare il tradizionale ruolo di pubblica accusa normalmente assegnato alle
Procure della Corte dei conti, per collocare questa figura in una dimensione di garanzia
dell’intero sistema.
Abbiamo celebrato quest’anno il primo giudizio di parificazione del rendiconto regionale e
l’occasione è valsa per mettere meglio a fuoco questo nuovo ruolo; per mettere in crisi i nostri
stessi compiti. Come già ricordato nella parte di questo lavoro dedicato alle novità normative,
le Sezioni Riunite della Corte dei conti, sulla base di una attenta lettura del D.L. n.174/2012,
hanno assegnato al Procuratore regionale la responsabilità di garante dell’ordinamento; un
garante che, superando i tecnicismi dei conti sulla base dei quali si può procedere, o no, alla
parifica del rendiconto generale della Regione, abbia il compito di rendere un servizio di
conoscenza
al Parlamento e al Governo nazionale ed alla Assemblea regionale, al fine di
consentire a questi di adottare i dovuti interventi disponendo degli elementi certi e neutrali,
provenienti dalla Magistratura contabile.
Un nuovo compito (meglio un compito già sussistente, ma riempito di nuovi contenuti) che
rappresenta, il segnale della fiducia che il legislatore pone in questa Magistratura; nel
contempo, un compito che è anche assegnazione di grandissima responsabilità. Ci si chiede,
nella sostanza, non solo di verificare se sussistono, o no, le condizioni per l’esercizio dell’azione
di responsabilità che appartiene alla nostra missione istituzionale, ma anche di fare valutazioni
più complessive …… …. di esprimere giudizi.
Interpretiamo questa ricorrenza, quella dell’inaugurazione dell’anno giudiziario,
quale una
delle occasioni (l’altra è nel giudizio di parificazione) dove siamo chiamati ad assolvere a tale
compito. Usciamo, quindi, dalla dimensione celebrativa ed entriamo in quella del referto e, pur
con la preoccupata tensione che deriva dal non sentirsi ancora all’altezza di rendere così
impegnative valutazioni, non intendiamo sottrarci da quest’onere.
Quindi, a conclusione del racconto del nostro lavoro, dopo avere ricordato, l’articolato intreccio
di rapporti istituzionali con il quale abbiamo costruito il nostro operare, da questo nostro
affaccio
sulle
realtà
pubbliche
campane,
indossiamo
gli
scomodi
panni
di
“garante
dell’ordinamento” e tentiamo la risposta alla semplice, elementare, centrale e legittima
domanda che proviene dalla comunità degli amministrati, sul come questa sia stata
amministrata in questo anno.
74
Una domanda semplice che richiede, però, letture complesse, in grado di fotografare, in modo
chiaro e sintetico, punti di partenza e d’arrivo e tracciare il percorso fatto. Per la risposta,
ritengo, occorre uscire dalla dimensione di ciò che si è fatto, per passare ad una visione
dinamica sul dove si stia andando. Ma per rendere la risposta medesima credibile occorre non
perdere il linguaggio e la misura del magistrato e non lasciarsi trascinare in visioni ottimistiche
o pessimistiche. Dobbiamo mantenere il dovuto distacco e rimanere fedeli, nella dimensione di
neutralità e di indipendenza che contraddistingue il nostro agire, al tradizionale approccio con il
quale, da magistrati requirenti, affrontiamo la nostra realtà operativa.
Con queste premesse, trovo innanzitutto utile ricordare quanto abbiamo considerato sulla
straordinaria dimensione unitaria con la quale tutti i soggetti pubblici con i quali siamo entrati
in relazione hanno interpretato la loro missione istituzionale. Trovo utile quanto abbiamo
riferito sugli effetti conformativi della nostra azione che genera processi di autocorrezione e
comportamenti più virtuosi. Ed, ancora, torna utile ricordare le gravissime difficoltà nelle quali
sono stati costretti ad operare le varie realtà territoriali, soprattutto gli enti locali, che,
impoveriti di risorse hanno dovuto comunque assicurare i servizi essenziali e, nel contempo,
non abbassare la guardia sulla qualità della vita dei cittadini. In molti casi, la emergenza
risorse e lo iato tra il dover fare ed il poter fare, hanno fatto camminare le pubbliche
amministrazioni sul pericoloso crinale che segna i limiti del legittimo e dell’illegittimo. Quando,
detto crinale è stato superato non abbiamo mancato di intervenire. Ma sempre, sottolineo
sempre, nell’esercizio della nostra azione ci siamo messi in crisi e, pur senza abbandonarci a
non consentite valutazioni di carattere discrezionale, abbiamo pesato con cura, e con rispetto,
tutti i necessari parametri di valutazione e giudizio.
Ecco ora, il giudizio complessivo della Procura regionale campana nella sua duplice funzione di
“Pubblico Ministero” e di “Garante dell’Ordinamento”!!
Per tale giudizio, esco dall’emozione del cronista e, doverosamente, prendo a riferimento solo
dati oggettivi; i dati che riguardano i più critici centri di spesa delle gestioni pubbliche
campane, quelli che hanno generano il quasi generalizzato default delle amministrazioni
pubbliche: in Campania, ferme restando le gravi criticità ancora in atto, nel solo campo della
sanità si è passati, dall’indebitamento di 917 milioni di euro del 2007 all’attuale indebitamento
di 55 milioni; nel campo delle società partecipate pubbliche, pur persistendo gli elementi di
rigidità creati da un passato rovinoso, sono in atto nella Regione e negli Enti locali processi per
la riorganizzazione dei servizi e per riportare tutto questo disordinato mondo nell’alveo dei
controlli pubblici, mediante la trasformazioni di tali organismi in società in house in società,
cioè, rigidamente soggette al controllo analogo;
nel campo dei finanziamenti pubblici
all’imprenditoria privata, fonte di enormi sprechi di risorse, causa della mancata espansione
economica e della mancata elevazione dei livelli occupazionali, sono stati posti in essere
meccanismi di controllo e di verifica sui finanziamenti tali dall’avere fatto registrare, già oggi,
interessanti interventi sanzionatori e di revoca delle provvidenze;
è quasi del tutto
scomparso il fenomeno dei derivati finanziari
75
Questi, i dati oggettivi dei quali eravamo debitori nei confronti del legislatore e della comunità
degli amministrati.
Conclusivamente, a parere della Procura Regionale, sulla base anche di quanto considerato
nelle mie due precedenti occasioni di apertura, si ritiene che qui in Campania si stia
progressivamente camminando verso l’auspicato processo di risanamento dell’amministrare
pubblico. Dietro l’etica delle convenienze, si affaccia, l’etica della legalità.
76
altri enti
4%
VERTENZE ANNO 2013
ASL
10%
enti locali
24%
enti statali
62%
CITAZIONI ANNO 2013
enti locali
enti statali
8%
ASL
altri enti
4%
23%
65%
77
ANNO 2013 ‐ SENTENZE DI CONDANNA
REGIONE ED
AZIENDE SANITARIE 18,42%
ALTRI
ENTI 4,39%
STATO 15,79%
ENTI LOCALI 61,40%
ANNI 2010/2012 SENTENZE DI CONDANNA APPELLATE / PASSATE IN GIUDICATO
SENTENZE NON APPELLATE ‐ 36,21%
SENTENZE APPELLATE ‐ 63,79%
78
ANNO 2013 ‐ATTIVITA' DI PROCURA
SOMME RECUPERATE
ATTIVITA' ISTRUTTORIA
€ 1.203.776,14
(16,47%)
SENTENZE DI
CONDANNA
€ 4.084.188,46
(55,88%)
IN CORSO DI GIUDIZIO
€ 2.002.787,10
(27,40%)
PROCEDIMENTI
MONITORI
€ 17.900,00
(0,25%)
79

Programma formazione armonizzazione _COMO

CO,RTE DEI CONTI

Campania

NOMINE_PRESIDENTE_ESAME - Istituto Comprensivo di

Seminario: Migliorare la comprensione del fenomeno droga

ha pronunciato la presente sul ricorso numero di registro generale

P.O.R. Campania FSE 2007-2013, Asse II “Occupabilità” Obiettivo

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