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CO,RTE DEI CONTI

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CO,RTE DEI CONTI
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PROCURIt U6IONALR
PRESSO LA. SEZlOH 6IUlUSDIZIONALR PER LA. CAMPANIIt
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UQUISlTOIUA DEL PUBSUCO IIINlSTERO
nel giudizio di parlflcazlone del rendiconto generale
della Regione Campania per l'eserdzlo finanziario 2012.
Udienza pubblica del 13 febbraio 2014
••••••••••••••••••••••••
NOTAD'UDIENZA.
.00000
l)
n giudizio di parifica
Il D.L. lO ottobre 2012, n.174, convertito con modificazioni nella Legge 7 dicembre
2012, n. 213, ha inteso rafforzare gli strumenti per il coordinamento della finanza
pubblica adeguando, cosi come previsto dalla Costituzione (artt. 28,81,97,100 e 119),
le forme di partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria
delle Regioni.
In tale prospettiva, il ruolo assegnato alla Corte si colloca all'interno di una visione
unitaria della finanza pubblica, tesa al superamento della frammentazione espressa
dal previgente sistema dei controlli. Infatti, con la previsione dell' estensione, anche
alle Regioni a statuto ordinario, del giudizio di parificazione del rendiconto generale
regionale, si realizza il momento di sintesi di tutte le tipologie di controllo realizzate
dalla Corte medesima per garantire la correttezza delle gestioni, la tutela degli
equilibri economici finanziari, l'osservanza degli obbiettivi posti dal patto di stabilità,
la sostenibilità dell'indebitamento e la congruità dei c.d. piani di rientro. Per altri
profili, il giudizio sul "conto generale" della Regione è anche occasione per disegnare
una linea di sintesi sull'azione svolta dalle Procure regionali sull'attività complessiva
della Regione, laddove l'azione gestoria si sia risolta in fatti costituenti profili di
danno con le connesse eventuali responsabilità.
Sulle concrete modalità di svolgimento del giudizio di parificazione sono più volte
intervenute sia la Sezione çlelle Autonomie, sia le SS.RR. della Corte dei conti. Per
quanto interessa più direttamente il ruolo delle Procure regionali in tale giudizio, con
la delibo n. 9/2013, del 20 marzo 2013, la Sezione Autonomie ha sottolineato che le
modalità di svolgimento del giudizio di parificazione della Corte dei conti, ai sensi
dell'art. 40 r.d. n. 1214, si realizzano con "le formalità della sua giurisdizione
contenziosa". A loro volta, le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte, con la
deliberazione n. 7/SSRRCO/QMIG/13 del 14 giugno 2013 hanno dato indicazioni
sulle formalità di assolvimento del contraddittorio nonché sulle modalità di
svolgimento delle attività istruttorie di competenza delle Procure regionali.
Più nello specifico, le SS.RR, premesso che "l'organo titolare della funzione di
parifica è individuato nella Sezione regionale di controllo" e che "la funzione si
colloca, sostanzialmente, nell'ambito del procedimento di controllo che si esplica nel
rapporto controllore/controllato", affermano che nella peculiare natura del giudizio
di parificazione, la cui ''funzione certativa appartiene alla struttura della Corte
dedicata al controllo, solo il segmento finale di tale attività si svolge in un contesto di
natura giurisdizionale, tanto che da esso scaturiscono gli effetti del giudicato ".
Da tale assioma discende la specialissima situazione processuale di un giudizio in cui
le "strutture di controllo sono al tempo stesso titolari dell 'istruttoria e della funzione
decisoria" e di un contraddittorio assicurato durante l'iter procedurale a partire
dall'istruttoria ..... prima dell'udienza pubblica, lioggetto della quale va circoscritto
ai soli temi e alle questioni contenuti nelle conclusioni dell'istruttoria ".
Nulla viene detto in ordine all'eventuale partecipazione al contraddittorio del
Procuratore regionale, la cui necessaria partecipazione, peraltro, è prevista dall' art.
72 del R.D. 12.7.1934, n.1214 (nei giudizi davanti alla Corte dei conti" è sempre
sentito il Pubblico Ministero").
Quanto alle modalità di svolgimento delle attività istruttorie di competenza del
Procuratore regionale nel suo ruolo di Pubblico Ministero presente nel giudizio di
parificazione "con funzione di garanzia dell'ordinamento", questi non avrebbe
poteri istruttori autonomi da esercitare direttamente presso l'Ente Regione. PUÒ
acquisire gli elementi necessari per la sua requisitoria conclusiva direttamente dalle
Sezioni regionali di controllo cui spetta la funzione decisoria Non è previsto alcun
termine processuale per l'invio della documentazione, né per l'inoltro della relazione
con la quale la Sezione formula le sue osservazioni ex art. l, comma 5 del D.L.
174/2012 e neppure per il deposito della requisitoria scritta del P.M. (anzi non è
neppure prevista una requisitoria scritta!).
Il quadro, come sopra delineato, ancorchè per i soli profili processuali, è tale che fa
sorgere, come riconosciuto dalle stesse SS.RR, non poche perplessità coinvolgendo
"rilevanti profili problematici di ordine giuridico e istituzionale, che la Corte auspica
possano trovare soluzione nell'ambito di un'organica e profonda rivisitazione del r.d.
n. 1214/1934", nonché dello stesso D.L. 174/2012.
Ritiene lo scrivente che non sia questa la sede per sviluppare le delineate perplessità.
Dopo i pronunciamenti delle SS.RR. e della Sezione delle Autonomie e dopo le
decisioni intervenute in altre Regioni a statuto ordinario in occasione dei rispettivi
giudizi di parifica, occorre prendere atto che, allo stato degli atti, le procedure
indicate in tutti quegli atti sono diventate diritto vivente. Peraltro, la stessa Corte
costituzionale, in occasione del conflitto di attribuzione tra Enti sollevato dalla
Regione Autonoma Trentino-Alto Adige /Sudtirol per il mancato perfezionamento
del contraddittorio in occasione del giudizio di parifica, con la sentenza n. 72/2012
del 21 marzo 2012, si è pronunciata per l'inammissibilità del ricorso rilevando che
"l'assenza del contraddittorio mira a utilizzare il conflitto tra enti quale mezzo
improprio . di
censura
dell' esercizio
della funzione
giurisdizionale.. "
Il
contraddittorio, dunque, può essere, secondo la Consulta, diversamente modulato sia
con una sua piena (e, a parere dello scrivente, più in linea con i principi del processo)
attuazione nel corso del giudizio, sia con modulazioni diverse; ma la sua carenza,
totale o parziale, non può essere fatta valere in sede di conflitto.
2) La partecipazione del Pubblico Ministero contabile.
Sia pure nei limiti assegnati al proprio intervento, la Procura Regionale per la
Campania intende assolvere pienamente al proprio ruolo di funzione di garanzia
dell' ordinamento e, forte delle sue competenze che le consentono di intercettare tutti
i fenomeni che attengono alle gestioni pubbliche, vuole offrire, anche al di là del
semplice esame delle scritture contabili, gli specifici rilievi e spunti di riflessione
derivanti dalla propria attività.
In proposito, torna utile ricordare che le Procure regionali dispongono di un
osservatorio privilegiato che consente letture che vanno ben oltre la registrazione del
singolo fatto portato all'attenzione del giudice. Tali più ampie letture risultano, ora,
potenziate e maggiormente legittimate perché, è noto, le ordinarie modalità operative
del Pubblico Ministero contabile, debbono necessariamente confinare i fatti oggetto
d'indagine entro i ben definiti ambiti dell'azione di responsabilità. I fatti attinenti
alle male gestioni (e le connesse responsabilità) rimangono, perciò, isolati dal
contesto operativo generale dell'Ente e non possono trovare valutazioni e giudizi al di
fuori dei
pr~fili
processuali fatti valere nel singolo caso. Mancano i momenti di
sintesi che consentono di·potere individuare verso quali direzioni (il permanere o il
superamento dello stato di crisi) sia indirizzata l'azione gestoria degli Enti. A titolo
esemplificativo, si pensi ai fatti gestori connessi al settore della sanità, a quello dei
trasporti, alle partecipazioni societarie, ai finanziamenti pubblici, alle modalità di
assunzione e utilizzazione del personale. Dalle singole devianze intercettate derivano
responsabilità singole che non denunciano fenomeni. Per contro, dalla sommatoria
dei singoli accadimenti .possono derivare letture fatte per linee continue, non più per
singoli punti. Attraverso questa più larga visuale è possibile lanciare allarmi, cercare
rimedi; individuare e valutare gli obiettivi perseguiti e gli strumenti di cambiamento
adottati per superare crisi e resistenze.
E' possibile superare lo iato (reale o
apparente) tra l'azione dell'amministrare che forza la norma (si pensi ai limiti posti
dal patto di stabilità che talvolta sembrano, perfino, impedire la resa di servizi
pubblici essenziali ed il riconoscimento di diritti fondamentali) e il risultato di un
amministrare sostanzialmente corretto.
Di qui il significativo valore aggiunto di questo giudizio: assolutamente nuovo e,
certamente, anomalo al processo contabile, e che trova il suo giudice anche in altre
istanze. Di qui il significato più profondo dell'intervento del Pubblico Ministero
contabile che, forte di questa nuova legittimazione, in quest'occasione è chiamato a
rendere anche l:ID servizio di conoscenza verso le scelte dei legislatori nazionale e
regionale a supporto delle rispettive azione di indirizzo e di coordinamento delle
politiche locali, nonché verso la comunità degli amministrati chiamata anch'essa a
compiere scelte più consapevoli. Si realizza cosi, nel giudizio di parificazione, non
solo il necessario momento di raccordo e di sintesi delle due funzioni (controllo e
giurisdizione) che la costituzione intesta alla Corte dei conti, ma anche si dà
effettività e rilievo alla funzione di referto alla stessa Corte affidata a supporto
dell' azione del Parlamento nazionale e delle Assemblee regionali.
Peraltro, è da ricordare che è lo stesso legislatore a chiedere elementi di giudizio
perché la fondamentale funzione di coordinamento della finanza pubblica demandata
al giudizio di parificazione non '·è solamente diretta alle Assemblee Regionali. "Le
relazioni redatte dalle Sezioni Regionali di controllo della Corte vengono trasmesse
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al Ministero dell'Economia e delle
Finanze per le valutazioni di competenza" recita, quale norma di chiusura, il D.L.
174, confermando, cosi, la funzione ausiliaria e di ponte conoscitivo che viene ad
assumere la Corte dei conti per gli indirizzi e le politiche regionali.
3) Lo schema di relazione predisposto dalla Sezione del controllo
Osserva, preliminarmente, il P.M. che l'Ufficio di Procura è stato chiamato a
intervenire su di uno schema di relazione, non sulla relazione finale che - cosi come
prescrive il D.L. n. 174/2012 (art.l comma 5) e il R.D. n.1214/1934 (artt. 40 e 41) sarà allegata alla decisione di parifica.
Allo stato degli atti, quindi, l'Ufficio di
Procura ignora il documento con il quale "la Corte dei conti formula le sue
osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le
misure di co"ezione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in
particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e
l'efficienza della spesa ".
E' pur vero che la delibera n. 7/SSRRCO/ QMIG/13 delle Sezioni Riunite fa cenno
ad una " bozza di relazione " e non alla relazione finale, ma l'inoltro di tale bozza
viene
ivi
previsto
solo
per il perfezionamento
del
contraddittorio
con
l'Amministrazione regionale che, come è stato già ricordato, peculiarmente si
realizza in questo giudizio nella sola fase istruttoria Nel caso che interessa, non
risulta a questo P.M. che sia stata promossa, nel corso dell'istruttoria, l'occasione per
la formalizzazione del contraddittorio con l' Amministrazione regionale, mediante
"convocazione di una adunanza ad hoc", come suggeriscono le stesse SS.RR., ovvero
avvalendosi di altre formule. In ogni caso, il P .M. non è stato chiamato a partecipare
ad alcun incontro, né con la Sezione, né con l'Amministrazione.
. Sul punto si torna ad osservare, cosi come è stato puntualizzato in occasione di
analoghi giudizi di parifica intervenuti in altre Regioni che l'attuale indirizzo sulle
modalità contenziose che disciplinano il processo di parifica dçve formare oggetto di
profonda rivisitazione perché, anche alla luce dell'art. 111 Cost., è peculiare
ipotizzare un giudizio, necessariamente connotato dalla presenza di parti, dove allo
stesso soggetto siano contemporaneamente affidati i poteri istruttori e quelli di
Giudice; per contro, al Pubblico Ministero, necessariamente interveniente, viene
affidato un mero ruolo di "garanzia dell'ordinamento", un ruolo, peraltro, limitato
alla sola materia che formato oggetto dello schema di relazione della Sezione del
controllo e, quindi, non esteso all'intero documento regionale.
4) L'esame del rendiconto
Si è detto che, dal rendiconto regionale, emergono, oltre che le risultanze contabili
offerte dal lavoro di verifica e di decodificazione del bilancio regionale compiuto
dalla Sezione del controllo, anche rilevazioni e valutazioni strettamente di
competenza del Procuratore regionale. Un valore aggiunto perché consente di
trasferire i risultati della gestione su di un contesto temporale non appiattito sul solo
presente e che rende possibile cogliere e comprendere fenomeni e tendenze. Una
dimensione storica che indica, oltre che la tappa di arrivo (il rendiconto) anche i punti
di partenza. A titolo di esempio, come può valutarsi l'attività condotta dalla Giunta
Regionale nel campo della sanità con i piani di rientro se non si conoscono le cause e
le dimensioni dell 'indebitamento che hanno necessitato quelle politiche e quei
rimedi? se, ci si accontenta del solo dato senza tentare un giudizio sulla congruità e
fattibilità del piano?
Ed ancora, passando ad altro esempio, come possono valutarsi
le politiche della Giunta condotte per l'eliminazione e/o il contenimento delle
discrasie derivanti dal proliferare delle Società partecipate se non si conoscono i dati
di partenza e le rigidità che impediscono o ostacolano il riassorbimento degli esuberi
di personale? Cosi, per il settore dei trasporti; per quello dei finanziamenti pubblici
,
alle attività produttive; per le crisi di liquidità; per le politiche del personale ..... .
Ciò posto'; è ora necessario scendere all'esame del documento contabile regionale, e
raccogliere, ai fini della nostra memoria, le analisi svolte nella bozza di relazione
della Sezione del controllo la quale, come precisato dalle SS.RR. traccia i limiti del
contraddittorio con l'Ente Regione e circoscrive l'intervento della Procura.
In proposito, torna utile ricordare che la Giunta Regionale ha approvato lo schema di
rendiconto per l'esercizio finanziario 2012 nella seduta del 22 luglio 2013 e ne ha
trasmesso copia alla Sezione del controllo.
La Sezione del controllo, con nota del 12 settembre 2013, ha dato notizia alla Procura
regionale di avere ricevuto copia conforme della documentazione relativa al
rendiconto generale della Regione. La Procura ha acquisito copia del rendiconto
regionale e la relazione del Collegio dei Revisori regionali. La Sezione ha
comunicato di volta in volta le varie acquisizioni documentali pervenute dalla
Regione.
Con decreto n. 9 emesso in data 30 dicembre 2013, il Preso della Sezione del
controllo ha fissato l'udienza pubblica convocandola per il giorno 13 febbraio 2014
assegnando al Presidente della Giunta il termine del 20 gennaio per il deposito di una
eventuale memoria. Lo stesso termine è stato, inopinatamente, assegnato anche alla
Procura regionale ancorchè a questa non sia stato riconosciuto, né in via di fatto, né in
via di diritto, il ruolo di contraddittore. La comunicazione alla Procura regionale è
pervenuta il giorno 3 gennaio 2014 ed alla stessa data risulta inviata, via posta
certificata, la bozza di relazione
ai fini dell'intervento del Pubblico Ministero
contabile.
Solo da questa ultima data, dunque, l'Ufficio di Procura ha avuto la disponibilità
degli elementi necessari per costruire la propria requisitoria.
In data 7 gennaio 2014, il Procuratore regionale ha chiesto alla Sezione del controllo
di acquisire elementi istruttori concernenti i seguenti argomenti:
1) Spese del personale (trend storico anni 2010 - 2011 - 2012 - e, se possibile,
2013);
2) Ricorso alla eventuale esternalizzazione dei servizi (outsourcing) della Giunta
e del Consiglio regionale in termini di spesa del fenomeno;
3) Spese per incarichi e consulenze (stesso trend storico);
4) Somme erogate ai Gruppi consiliari ed ai singoli Consiglieri regionali (stesso
trend storico).
La
richiesta è stata
formulata ai sensi e per gli effetti della delibo n.
7/SSRRlQMIG/13 , la quale prevede che, circa le "modalità di reperimento di
documenti, dati e notizie concernenti la gestione del bilancio regionale" l'attività
istruttoria dell'Ufficio di Procura venga effettuata per il tramite delle Sezioni
Regionali di controllo.
In data 21 gennaio 2014, la Sezione del controllo ha inviato all'Ufficio di Procura una
memoria dell'Ente Regione contenente osservazioni e precisazioni su110 schema di
relazione della Sezione, nonché alcune modifiche ed integrazioni al rendiconto
regionale.
5) Le ANALISI CONTABaI
Dal rendiconto della Regione, dal parere reso dal Collegio dei revisori nonché
dallo schema di relazione predisposto dalla Sezione di controllo, per quanto
d'interesse della Procura regionale si evince:
- la regione partecipa alla sperimentazione prevista dall'art. 36 dlg. 118/2011 in
tema di armo~azione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni;
- la Regione ha rispettato il patto di stabilità interno con gli obiettivi ivi previsti
che prevedevano, per l'anno 2012, sensibili riduzioni di spesa (per quanto riguarda
gli impegni, meno il 14,6% della media delle corrispondenti spese finali rilevate nel
precedente triennio e meno il 16,3% dei pagamenti;
"
- per ciò
ch~
attiene gli equilibri di bilancio, dai dati estrapolati dal rendiconto
risulta un disavanzo della gestione di competenza pari ad euro 1.701.160.877,00,
determinata dalla differenza tra gli accertamenti, pari ad euro 16.869.688.322,51, e
gli impegni ammontanti a euro 18.570.849.199,51. Tale disavanzo, tra l'altro, non
costituisce un evento isolato presentando la Regione, negli ultimi quattro esercizi, un
trend negativo solo parzialmente attenuato dal risultato del 2012. Scindendo tale
risultato nelle sue componenti principali emerge un risultato negativo sia della
gestione corrente (pari ad euro 614.897.128,10) che della gestione in conto capitale
(pari ad euro 902.198.741,17).
-la gestione di cassa evidenzia un deficit di euro 406.219.049,83;
- un ruolo rilevante nella determinazione dei saldi di bilancio è svolto dalle cd
"contabilità speciali" e, quindi, dai "servizi per conto di terzi" che dovrebbero
attenere esclusivamente ad entrate e spese che, per il solo fatto della riscossione o del
pagamento di una somma, fanno sorgere automaticamente per l'ente l'impegno a
pagare (ad un determinato creditore) o il diritto ad ottenere il rimborso (da un
determinato debitore) della stessa somma. Non possono, al contrario, essere iscritte
tra le partite di giro, dovendo trovare corretta allocazione nei pertinenti capitoli di
entrata e di spesa, anche in considerazione della natura dell'intervento da realizzare,
quelle poste cui sia sottesa la realizzazione di un fine istituzionale dell' ente e un
interesse diretto della collettività amministrata, indipendentemente dalla fonte di
finanziamento.
Dall'esame dei dati contabili emerge chiaramente l'entità che le
partite di giro assumono, sia in termini di stanziamenti finali che in termini di
impegni, come conseguenza di un non corretto criterio di contabilizzazione in
violazione dell'art. 7, letto b) del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, del decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze n. 17114 del 5 marzo 2007, che ha
aggiornato la codifica SIOPE, nonché delle relative norme tecniche applicative
contenute nell'allegato 2 del D.P.C.M. 28 dicembre 2011. Nella contabilità dell'ente
il fenomeno ha assunto dimensioni ormai allarmanti tali da poter inficiare la
o
veridicità, l'attendibilità e la correttezza del bilancio. Di tale patologia contabile,
peraltro, hanno contezza gli stessi Uffici della Giunta regionale competenti in materia
di Finanza e Bilancio che ne danno atto, con riferimento all'analisi delle
problematiche inerenti alla gestione dei residui attivi e delle entrate in attesa di
imputazione, nella "Relazione" al conto del bilancio 2012, prodotta ai sensi degli 3rtt.
25 e 46 della legge regionale 7/2012.
Infatti, la riscossione in partite di giro di
somme che rimangono per molto tempo in attesa di definitiva imputazione agevola,
in mancanza di vincoli di destinazione all 'utilizzo dei flussi di cassa relativi alle
risorse in questione, l'improprio utilizzo delle giacenze per molteplici e contingenti
finalità di spesa. Tale fenomeno risulta ancor più patologico qualora l'utilizzo per
cassa di tali somme si correla ad economie vincolate, obbligando la Regione a dover
ricostituire le disponibilità già utilizzate per altri fini, con tutto ciò che ne deriva in
termini di aggravamento della situazione finanziaria;
- nonostante l'impegno dell' Assessore al Bilancio di fare chiarezza sull'annoso
problema, la gestione dei residui al 31.12.2012 presenta ancora elementi di criticità.
Risultano, infatti, iscritti nel conto del bilancio residui attivi provenienti da esercizi
anteriori al 2002 pari ad euro 3.049.145.551,00 con probabilità di riscossione minime
o addirittura inesistenti considerata la potenziale prescrizione e la possibile
insolvibilità dei debitori. Tale posta costituisce il 26,28% del totale dei residui attivi e
risulta idonea a minare l'attendibilità del risultato di amministrazione, considerato
che la sua conservazione in bilancio, in difetto del permanere della titolarità del
credito, può contribuire ad alimentare spese correnti prive di adeguata copertura, con
conseguente rischio di squilibri finanziari.
C'è tuttavia da considerare che il totale
dei residui attivi esistenti al 31.12.2012, come risulta dalla Relazione al rendiconto
dell'esercizio finanziario 2012 del Collegio dei revisori dei conti, ammonta ad euro
14.062.384.426,17, in netto miglioramento rispetto all'anno precedente quando
ammontavano ad euro 16.496.008.164,45, 1D:erito anche dell'attività di riaccertamento
straordinaria avviata nel corso del 2010 e ancora in corso nel 2012 per alcune partite
particolarmente complesse. Inoltre, il totale dei residui attivi di nuova formazione,
che ammonta ad un importo complessivo di euro 2.458.131.287,42, rappresenta il
17,48% dell'ammontare complessivo a fine esercizio, con un ulteriore decremento
rispetto agli ultimi 2 anni, quando i residui di competenza rappresentavano il 20,67%
(nel 2011) e il 32,56% (nel 2010) dell'ammontare complessivo a fine esercizio, con
un significativo miglioramento della capacità di riscossione e un'evidente riduzione
del coefficiente di accumulo. Anche l'ammontare complessivo dei residui passivi al
31.12.2012, pari ad euro 10.459.479.771,84, risulta in miglioramento rispetto allo
stock rilevato al 31.12.2011, pari ad eUl1? 12.017.536.416,79, con una riduzione del
12,96%. Il saldo complessivo della gestione dei residui risulta positivo per euro
3.602.904.654 ma tale risultato risente anche del fenomeno della perenzione dei
residui passivi che assume, nella contabilità dell'Ente, profili di particolare criticità
Ai sensi dell'art. 42 della legge regionale n. 7/2002, i residui passivi possono essere
conservati nel conto dei residui per non più di due anni successivi a quello in cui
l'impegno si è perfezionato, per le spese correnti, e per non più di quattro anni per le
spese in conto capitale. Trascorso tale termine, le somme conservate nel conto residui
e non pagate cadono in perenzione e costituiscono economie di spesa. La legge
regionale può, tuttavia, disporre la conservazione in bilancio, fino alla loro totale
estinzione, di residui correlati a spese aventi uno specifico vincolo di destinazione da
parte di soggetti erogatori dei trasferimenti. Per la reiscrizione dei residui perenti nel
bilancio annuale di previsione si provvede mediante prelevamenti delle somme
necessarie dal relativo fondo di riserva. E' evidente che la riduzione dei residui
passivi, effettuata attraverso l'istituto della perenzione, se non controbilanciata dalla
creazione di un fondo di adeguata consistenza, dedicato alla loro copertura, finisce
per influenzare in maniera determinante, ma non corretta, il risultato di
amministrazione. Risulta, invece, che nella Regione Campania il grado di copertura
dei residui perenti è, in termini percentuali, molto limitato;
- n
risultato
di
amministrazione
al 31.12.2012 ammonta ad euro
4.772.689.726,10, facendo registrare una 'significativa diminuzione rispetto al biennio
precedente. Naturalmente tale avanzo, al fine di individuarne la quota parte
liberamente utilizzabile dall'ente, deve essere depurato dalle c.d. "economie di
bilancio vincolate" che derivano dal mancato impegno di spese correlate ad entrate
vincolate già accertate. Il risultato di amministrazione, al netto della componente
vincolata, risulta quindi pari ad euro 214.153.739,63. Sull'attendibilità di tale avanzo,
tuttavia, valgono le osservazioni fatte con riferimento' al fenomeno della perenzione
dei residui passivi e di un non adeguato fondo di copertura degli stessi, oltre che alle
criticità rilevate con riferimento all'anzianità dei residui attivi ed alla loro esigibilità.
- L'indebitamento della Regione al 31.12.2012 ha raggiunto l'importo di
8.357,74 Meuro, con costi pari ad euro 330,23 Meuro per interessi e ad euro 138,40
Meuro per rimborso quota capitale. Tale valore delle passività, in ossequio ai principi
di veridicità e trasparenza, è quello che risulta dal prospetto di sintesi del conto del
patrimonio dell'esercizio 2012, incrementato del valore dei prestiti statali e delle
cartolarizzazioni del debito sanitario che costituiscono vere e proprie passività
patrimoniali.
5.1.) Sull'improprio indebitamento
Alcuni interventi della Procura contabile hanno direttamente coinvolto la spesa e il
bilancio regionale: vale la pena ricordare varie indagini sul1'indebitamento per spese
correnti e non per investimento. In esito alle devianze connesse alla violazione
dell'art. 119, comma 6, Costo che impone di ricorrere all'indebitamento solo per
finanziare spese di investimento, la Procura ha intercettato fattispecie di danno che
hanno anche avuto un diretto riflesso sul rendiconto dell'esercizio 2012. Si tratta di
un fenomeno significativamente presente nelle gestioni pubbliche campane e che
pone particolari allarmi poiché, tra l'altro, determina, attraverso la irregolare
contrazione di prestiti, una concentrazione di risorse non produttive sul presente e la
formazione di oneri finanziari su generazioni future che non ne ricavano, tra l'altro,
alcun beneficio. Anche la Corte costituzionale con la sentenza n. 70/2012 ha
stigmatizzato l'attività regionale in materia, dichiarando l'illegittimità costituzionale
degli articoli della legge di approvazione del bilancio di previsione per l'anno 20 Il
(art. 5, commi 1 e 2, della legge della Regione Campania n. 5 del 15 marzo 2011) in
quanto si autorizza il ricorso al mercato finanziario senza prevedere il dettaglio dei
capitoli e delle UPB, non consentendo di verificare l'effettivo utilizzo della somma
per il finanziamento delle spese di investimento, nell' osservanza delle regole e limiti
previsti dall'articolo 1, commi da 16 a 19, della legge n. 350 del 2003.
Questo Ufficio inquirente ha convenuto in giudizio, con distinti atti di citazione, vari
amministratori regionali che, ad avviso dell'attore pubblico, negli esercizi 2006 e
2007, avevano violato il richiamato principio costituzionale, chiedendo nei loro
confronti l'irrogazione delle sanzioni previste dall'art. 30, comma 15, della legge 27
dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), e cioè la sanzione pecuniaria pari ad
un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica
percepita al momento di commissione della violazione.
E' da porre ancora in evidenza che le indagini sull'indebitamento per spese correnti e
non di investimento ha avuto anche diretti riflessi sul rendiconto dell'esercizio 2012
in esame, poiché nella valutazione degli atti acquisiti nel corso dell'istruttoria è
emerso un residuo attivo di euro 245.000.000,00 per il quale non sembravano
sussistere i requisiti richiesti dalla normativa regionale (art. 30, comma 2°, l.r. n.
7/2002) per l'accertamento dell'entrata nell'anno 2008 di provemenza, non
evidenziandosi la stipulazione del relativo contratto di prestito.
A seguito di un articolato contraddittorio sono stati recepiti dagli Uffici regionali i
rilievi prospettati dalla Procura contabile e con il decr. dir. n. 155 del 31 12.2012 è
stato rideterminato l'accertamento sul cap. d'entrata 5002
ti
Mutui con oneri a carico
della Regione per ilfinanziamento di spese d'investimento e politiche di sostegno per
gli investimenti" dell'esercizio finanziario 2008, riducendolo dell'importo da €
495.000.000,00 a € 250.000.000,00, alla quota di mutuo effettivamente attivata. In
sintesi, nel bilancio di previsione, vi erano tra i residui ben 245 milioni di euro di
entrate, in realtà inesistenti. Considerato che la conoscenza di tale rilevante discrasia
è venuta all'attenzione della Procura contabile solo in occasione di un'indagine che,
certamente, non aveva ad oggetto i controlli sulla correttezza dell'iscrizione delle
partite residui attivi e passivi, ritiene lo scrivente che, da parte .degli organi di
controllo competenti, occorra procedere ad una puntuale e completa riverifica della
correttezza delle scritture concernenti tali partite. A tale proposito si richiama, anche,
l'autorevole avvertimento della Corte Costituzionale, reso con la sentenza n.
309/2012, dove nel pronunciarsi sulla L.R Campania n.2/2012, ha invitato la
Regione a un
atteggiament~
di " assoluta prudenza nell'applicazione dell'avanzo di
amministrazione a futuri esercizi di bilancio. Infatti, la lettura congiunta del risultato
di amministrazione del passivo patrimoniale e dei crediti non riscossi nonché della
loro formazione risalente nel tempo, lascia intendere squilibri strutturali della
situazione economico-finanziaria e patrimoniale della Regione, suscettibili di
peggioramento là dove detta applicazione venga ad ampliare le possibilità di spesa
nei futuri esercizi di competenza n.
Al riguardo, corre però l'obbligo sottolineare che la Regione Campania non sembra
ancora volersi adeguare alle indicazioni del Giudice delle leggi. Si ricorda, in
proposito l'ulteriore intervento, della Corte costituzionale che, con sentenza n. 28 del
26/2/2013, chiamata a pronunciarsi su norme della legge della Regione Campania 27
gennaio 2012, n. 1 (legge finanziaria regionale 2012), ha, tra gli altri non minori
aspetti, dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 22, 37 e 50 per violazione
dell'art. 81 Cost., risultando prive di copertura finanziaria le spese previste nelle
disposizioni impugnate sulla base di un semplice conteggio aritmetico (copertura di
868.000 euro a fronte di spese di gran lunga superiori). Ritiene, il Pubblico Ministero
contabile che, anche da parte della Sezione del controllo, debba giungere un ulteriore
monito su tale illegittimo modus operandi.
5.2) Osservazioni sui dati contabili
Certamente, a commento delle discrasie come sopra denunciate, la Procura non può
non considerare che il fenomeno dell' indebitamento per spese correnti, deve essere
letto nella dimensione di una volontà, da parte della Regione, di voler mantenere
quantità e livelli di servizi nonostante gli interventi di contenimento della c.d. finanza
di trasferimento. Tale politica, tuttavia, sembra solo potere ancora dilatare nel tempo
l'adozione di scelte strutturali che oggi non appaiono più dilazionabili. Occorre
prendere atto che la Regione versa in una situazione di grave difficoltà gestionale ed
in una crisi di liquidità conclamata già nella prima parte del 20 IO, con impossibilità
di far fronte ai propri impegni nei confronti dei fornitori e dei finanziatori; crisi che
ha finanche suscitato timori per un suo default.
La serietà della crisi ha costretto
all'immediata adozione di drastiche misure di riduzione e soppressione di spese, con
la successiva predisposizione del piano di stabilizzazione finanziaria ai sensi
dell'articolo 14, comma 22, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (conv. con modo dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122).
Detto Piano, contemplante articolate misure e incisivi
interventi su molteplici aspetti della gestione regionale, è stato approvato nel marzo
2012 dal Ministro dell'economia e delle finanze, con nomina nel successivo mese di
novembre dei Commissari ad Acta, e la sua attuazione, nelle previsioni, dovrebbe
ricondurre nel medio periodo la Regione entro binari di equilibrio e normalità
finanziaria.
Auspicando un positivo esito del Piano di rientro della Sanità, che rappresenta il
problema cruciale delle finanze campane, per l'entità dei disavanzi e della spesa
corrente assorbita, questa Procura ha già svolto sul punto valutazioni e considerazioni
critiche in occasione delle pregresse due inaugurazioni dell'anno giudiziario, nonchè
in sede di audizione presso la competente Commissione parlamentare d'inchiesta per
gli errori sanitari e le analisi dei disavanzi nell' ottobre 2012. Sul punto si rinvia,
dunque, a quei documenti.
A conclusione delle analisi come sopra svolte, effettuati i necessari riscontri con
la documentazione resa disponibile, la Procura Regionale dichiara di condividere le
osservazIom attinenti la mera regolarità contabile formulate dalla Sezione del
controllo.
6) Attività istituzionale
Come visto, i risultati meramente contabili che emergono dal rendiconto denunciano
che ancora non è stato superato lo stato di crisi in cui versa l' Amministrazione
regionale da moltissimi anni. Le analisi compiute dalla Sezione di controllo, i rilievi
dei Revisori dei conti regionali, le numerose realtà commissariate, le proposte
formulate con il piano di rientro, confermano che l'Ente Regione ancora vive grandi
difficoltà sia sul piano della resa dei servizi cui è preposto, sia sul piano della
efficienza della propria organizzazione interna afilitta da alcune rigidità di sistema
attualmente non facilmente superabili.
Nel corso di questi ultimi anni, la Procura regionale ha avuto modo di intercettare
gravi anomalie nelle gestioni di vari settori di attività che confermano che i mali
attuali vengono da molto lontano e che le modalità operative di allora hanno avuto
ripercussioni pesantissime sulla odierna gestione. A corredo delle precedenti analisi
svolte soprattutto in occasione delle cerimonie d'inaugurazione dei tre ultimi anni
giudiziari, l'Ufficio del Pubblico Ministero contabile, avvalendosi anche dei fatti
gestori intercettati nella propria attività conoscitiva e d'indagine, formula le seguenti
osservazioni,
t~tando
una ricognizione di fenomeni rilevanti anche per i profili di
carattere patrimoniale configuranti ipotesi di danno erariale e connesse responsabilità
di amministratori, dirigenti e operatori dell'Ente Regione. Ciò anche per dare
attuazione alle indicazioni fomite dal Procuratore Generale ( nota di coordinamento
n. 860 del 22.4.2013) che ha suggerito di fare sintetico cenno, nella memoria da
predisporre per il giudizio di parifica, dei "fenomeni patologici, delle loro criticità e
dei riflessi sul bilancio" intercettati dalle Procure regionali nel corso della loro attività
istituzionale.
Queste le macro aree sulle quali si ritiene utile porre attenzione:
6.1) Le gestioni commissariate
Fino a tutto il 2012, secondo la ricognizione fatta dalla stessa Regione sono in atto in
Campania i seguenti commissariamenti: l
Commissario delegato ex OPCM 4022/2012 nella gestione degli impianti di
collettamento e depurazione di Acerra, Marcianise, Napoli Nord, Foce Regi
Lagni e Cuma.
Una ulteriore ipotesi di commissariamento delle funzioni proprie della regione Campania, motivata
dalla temporanea incapacità dell' ente regionale alla gestione delle stesse è quella del
COMMISSARIO DELEGATO O.P.CoM. n. 4022 del 9 maggio 2012 e Ocdpc. n. 16 del lO
agosto 2012 inerente la "Situazione di criticità in impianti di depurazione di Acerra, Marcianise,
Napoli Nord, Foce Regi Lagni e Cuma nel tenitorio della regione Campania". TI Commissario era
previsto fino al 31.3.2013. Agli oneri complessivi derivanti dall'attuazione dell'ordinanza, stimati in
65 milioni di euro, si provvede, prioritariamente, mediante il versamento su apposita contabilità
speciale dei canoni correnti e pregressi maturati e ancora non versati da parte dei soggetti obbligati
ai comuni od ai gestori del Servizio idrico integmto per il servizio di depurazione e collettamento
degli impianti. La Regione Campania, ferme restando le proprie attribuzioni in merito alla gestione
degli adempimenti relativi alla riscossione dei canoni, è incaricata di impartire le conseguenti
direttive ai soggetti tenuti e provvede, altresi, a trasferire sulla predetta contabilità speciale
l'eventuale differenza tra le somme versate ai sensi della predetta riscossione, fino a concorrenza di
quelle n~essarie per l'attuazione della presente ordinanza, con le risorse stanziate nel bilancio
regionale, capitoli 1657, 1662 e 1663. Successivamente, con l'art. 3 del DL 43 del 26.4.2013
("Disposizioni per far fronte all'emergenza ambientale nella Regione Campania", in deroga al
vigente divieto di proroghe o rinnovi" atteso il permanere di gmvi condizioni di emergenza
ambientale e ritenuta la stmordinaria necessità e urgenza di evitare il verificarsi di soluzioni di
continuità nelle gestioni degli impianti di collettamento e depurazione di Acerra, Marcianise, Napoli
Nord, Foce Regi Lagni, Cuma e impianto di grigliatura e derivazione di Succivo, il
commissariamento è stato di fatto prorogato fino al 31 marzo 2014, salvo ultimazione anticipata da
parte della Regione Campania delle procedure per la selezione del soggetto affidatario
dell'adeguamento e gestione degli impianti.
TI commissario delegato è subentrato alla regione campania dalI ottobre 2012. Ha posto in essere,
ad oggi, parte delle opere di rifunzionalizzazione che, sebbene progmmmate, non erano ancora state
realizzate, cosi migliorando la qualità del servizio pubblico di depurazione e nel contempo
realizzando un risparmio di spesa attraverso il ricorso a gare di evidenza pubblica per l'affidamento
dei servizi di competenza.
Ciò che in tale specifico caso rileva, a prescindere dalla considerazione che trattasi dall'ennesimo
caso nel quale si è reso necessario il commissariamento di funzioni della Regione Campania con
conseguente aumento dei costi di gestione per la finanza pubblica dovuti alla istituzione di una
sovrastruttura commissariale, sono le ragioni poste a fondamento della istituzione dello stesso.
Trattasi della nota vicenda inerente la disastrosa gestione dei depuratori siti in quelle località.
1
Dati tratti da un documento fornito
d~"a Regione.
Affidati alla Hydrogest facendo ricorso al sistema del project financing, il rapporto ha mostrato da
subito, in quanto malamente congegnato, tutta la sua inidoneità a garantire una efficiente gestione
dei depuratori. Lo scopo cui era essenzialmente preordinato e cioè la rifunzionsliZ7.a.zione ed
adeguamento degli stessi, non è stato mai raggiunto, nel contempo non garantendosi neanche una
ordinaria gestione degli stessi.
In pratica, per tutta la durata del suddetto rapporto, protrattosi dal novembre 2006 all'ottobre 2010,
con ulteriore proroga di carattere meramente provvisorio fino al maggio 2012, data di costituzione
del commissario delegato, il sistema di depurazione, pur essendo costato alla regione somme per
oltre 100 milioni di euro, non ha funzionato in modo adeguato ed efficiente. TI tutto in un settore
estremamente delicato in quanto suscettibile di incidere su diritti fondamentali, quali il diritto
all'ambiente ed alla salute della collettività.
Ne emerge, peraltro, l'allarmante testimonianza di ulteriore caso, oltre quello delle società
partecipate, nel quale l'Ente regione ha dato prova di non essere stato capace di gestire in modo
efficiente questi fenomeni che dovrebbero appartenere al ''normale'' assolvimento delle funzioni
istituzionali assegnate all'Ente medesimo.
Commissario delegato ex OPCM 3858/2010 per fronteggiare la situazione di
emergenza in relazione alla vulnerabilità sismica della "Galleria Pavoncelli" di
cui al DPCM del 6.11.2009, nominato nella persona del prof. Ing. Roberto Sabatelli.
Con l'art 4 del DL 43 del 26.4.2013 (Disposizioni per far fronte all'emergenza ambientale
nella Regione Campania), in considerazione del permanere di gravi condizioni di emergenza
connesse alla vulnerabilità sismica della "Galleria Pavoncelli", le disposizioni di cui all'ordinAnza
del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3858 del 12 marzo 2010, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 65 del 19 marzo 2010, continuano a produrre effetti fino al 31 marzo 2014 ed il
Commissario delegato continua ad operare con i poteri di cui alla predetta ordinAnza fino alla
medesima data. Oneri previsti stimati in euro 95 milioni (si tratta di risorse già disponibili che non
dovrebbero incidere aggiuntivamente sulla spesa della regione).
Commissario delegato ex OPCM 3849/2010 e ss. per la liquidazione della
struttura commissariale ex OPCM 3654/2008 (in materia di bonifiche dei suoli,
delle falde e dei sedimenti inquinati e di tutela delle acque superficiali) e per ~a
reaIizzazione degli interventi urgenti di messa in sicurezza e bonifica delle aree
di Giugliano in Campania (Napoli) e dei Laghetti di Castelvolturno (Caserta)". [
gestione commissariale cessata il 31.12.2012 <DPCM de120.9.2012lJ.
E' da precisare che il D.L. n. 1 del 14 gennaio 2013, recante "Disposizioni urgenti per il
superamento di situazioni di criticità nella gestione dei rifiuti e di taluni jènomeni di inquinamento
ambientale" dispone che: "In deroga al divieto di proroga o rinnovo .... , atteso il permanere di gravi
condizioni di emergenza ambientale e ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di evitare il
verificarsi di soluzioni di continuità nelle gestioni delle medesime emergenze ambientali, fino al 31
dicembre 2013 continuano a produrre effetti le disposizioni ..... ". Nella sostanza, il Commissario
delegato ha proseguito il proprio mandato per la realizzazione degli interventi urgenti di messa in
sicurezza e bonifica delle aree di Giugliano in Campania (NA) e dei Laghetti di Castelvoltumo (CE)
ex art. II OPCM n. 3891/2010~ mentre risultano definitivamente cessate alla data del 31 dicembre
2012 le funzioni e le attività commissariali espletate per la bonifica dei suoli, delle falde e dei
sedimenti inquinati e per la tutela delle acque superficiali della regione Campania: la predetta
gestione non è stata infatti oggetto di proroga da parte del citato provvedimento legislativo e
pertanto le relative funzioni svolte fino al 31.12. 2012 dall'organo commissariale sono tornate ope
legis in capo all'Amministrazione pubblica competente in via ordinaria. [Con una bozza di ordinanza
dei primi mesi del 2013, è stata individuata l'ARCADIS quale amministrazione competente per il
completamento delle iniziative finalizzate al superamento della situazione di criticità nel settore delle
bonifiche dei suoli, delle falde e dei sedimenti inquinati e di tutela delle acque superficiali nel territorio della
regione Campania, che avrebbe dowto provvedere con le risorse disponibili sulla contabilità speciale n.
1731, da intestare alla stessa Agenzia.
Commissario delegato ex OPCM 3868/2010 e ss. per il superamento della
situazione di criticità legata la movimento franoso in atto nel territorio del
comune di Montaguto (AV) e in quelli di Ischia (NA)-frazione Pilastri,
Cas8lÌJ.i.cciola Terme (NA) e Nocera Inferiore (SA). [ gestione commissariale cessata il
31.12.2012].
Con OPCM 73 del 2.4.2013 Il Dipartimento della protezione civile ha Individuato la Regione Campania quale
amministrazione competente al coordinamento delle attività necessarie al completamento degli Interventi
da eseguirsi nel contesto di criticità In atto nel territori di Ischia (NA) - frazione Pilastri, Casamicciola Terme
(NA) e Nocera Inferiore (SA), Individuando, per le predette finalità, l'Assessore al lavori pubblici, alla difesa
del suolo e alla protezione civile della Regione Campania quale responsabile delle Iniziative finalizzate al
subentro della Regione nel coordinamento del relativi interventi. AI Coordinatore del lavori Pubblici la
predetta ordinanza prevede che Il Dipartimento versi la somma di euro 3.300.000 su apposita contabilità
speciale a lui intestata.
Commissario delegato ex OPCM 3908/2010 e ss. per il superamento della
situazione di emergenza di cui al DPCM 18.11.2010 a seguito degli eccezionali
eventi alluvionali che hanno colpito il territorio della provincia di Salerno nei
giorni 8, 9 e 10.11.2010. [gestione commissariale cessata il 30.11.2012]
Con OCDPC n. 60 del 14.3.2013 il Dipartimento della protezione civile ha individuato la Regione
Campania quale amministrazione competente in via ordinaria a coordinare gli interventi,
conseguenti agli eventi alluvionali che hanno colpito il territorio della Provincia di Salerno nei
giorni 8, 9 e lO novembre 2010 che si rendono necessari successivamente alla scadenza dello stato
di
emergenza.
L'assessore ai lavori pubblici, alla difesa del suolo ed alla protezione civile della Regione Campania
è individuato quale soggetto responsabile ad autorizzare a porre in essere tutte le attività occorrenti
per il proseguimento in regime ordinario delle iniziative finalizzate al superamento del contesto
critico in rassegna. Al fine di consentire l'espletamento delle iniziative di cui alla presente
ordinanza, l'assessore ai lavori pubblici, alla difesa del suolo ed alla protezione civile provvede, fino
al completamento degli interventi, con le risorse disponibili sulla contabilità speciale n. 5462 aperta
ai sensi dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3908 del 24 novembre 2010 e
successive modifiche ed integrazioni, che viene intestata al dirigente dell'Area generale di
coordinamento dei lavori pubblici della Regione Campania per 24 mesi dalla data di pubblicazione
(23.3.2012) della presente ordinanza nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.
Commissario delegato ex OPCM 4016/2012. per il completamento di tutte le
iniziative già programmate per il definitivo superamento del contesto di criticità
socio-economico-ambientale in atto nel bacino idrografico del fiume Samo.
[gestione commissariale cessata il 31.12.2012.
Con OCDPC n. 7S del 05.04.2013 il Dipartimento della protezione civile ha individuato dal IO
gennaio 2013 l'ARCADIS quale amministrazione competente al coordinamento degli interventi da eseguirsi
nel contesto di criticità di natura socio-economico-ambientale determinatasi nel bacino idrografico del fiume
Sarno. TI Commissario dell'Agenzia regionale campana per la difesa del suolo della regione Campania
(ARCADIS) e' individuato quale responsabile delle iniziative finaHZ7.ate al subentro della medesima Regione
nel coordinamento degli interventi e provvede alla ricognizione ed all'accertamento delle procedure e dei
rapporti giuridici pendenti ai fini del definitivo trasferimento dei medesimi alla regione Campania,
unitamente ai beni ed alle attrezzature utilizzate. Al fine di consentire l'espletamento delle predette iniziative
il Commissario dell'Agenzia regionale campana per la difesa del suolo della regione Campania (ARCADIS)
provv~e con le risorse dispomòili sulla contabilità speciale n. 3087 che viene allo stesso intestata per 24
mesi a decorrere dalla data di pubblicazione (12.4.2013) dell'ordinanza sulla G.U.
Commissario per l'attuazione delle misure relative alla razionaIizzazione e al
riordino delle società partecipate regionali nel settore del trasporto pubblico,
nominato con decreto del 9 novembre 2012, a seguito di quanto disposto dall'art. 16 comma 5 del
decreto legge n. 83 del 22.06.2012 convertito con legge n. 134 del 7 agosto 2012, che ha disposto il
commissariamento delle aziende che eserciscono, in regione Campania, il trasporto pubblico locale su
ferro. TI DL ha individuato, quali fonti di finanziamento per la copertura delle spese per la
reaHzzazione delle azioni individuate dal piano di rientro e del piano dei pagamenti: il fondo per lo
sviluppo e la coesione per 200 milioni di euro ed il gettito derivante dall'aumento delle misure
dell'IRAP e del IRPEF regionale di cui all'articolo 2, comma 86, della legge 23 dicembre 2009, n.
191. Con il D.L. n. 76/2013, tali fonti di finanziamento sono state rimodulate con l'aggiunta delle
risorse stanziate per il fondo di stabilizzazione di cui all'art. 1, comma 9/bis del D.L. 174/2012.
Inoltre una quota parte dell'adeguamento automatico delle aliquote IRAP e dell'addizionale IRPEF
è stato sostituito da un prestito del Tesoro.
Questo commissariamento (trasporto pubblico locale su ferro) merita una più approfondita analisi
in quanto, a parte la delicatezza del settore [nell'anno 2012 ha servito un'utenza di 43,5 milioni di
cittadini (a testimonianza della gravissima crisi del servizio, si consideri che nel corso del 2011
l'utenza servita aveva raggiunto quota 66,7 milioni di passeggeri e che la straordinaria contrazione
non è stata certamente determinata da una caduta della domanda)] questa gestione, di fatto,
rappresenta il punto dove maggiormente si è manifestata l'esigenza di un generale riordino delle
società partecipate regionali. TI Commissario ha già proceduto ad una prima operazione di
razionalizzazione del settore invitando la Regione a dehòerare la fusione per incorporazione nella
holding BAV (Ente Autonomo Volturno s.r.l.) delle società controllate Circumvesusiana s.r.l,
S.E.P.S.A. s.p.a, e Metrocampania NordOvest s.r.l.. TI Commissario, pur non potendo disporre di
consulenze specialistiche che avrebbero potuto accelerare l'attività di conoscenza per dare il via al
processo di risanamento, ha predisposto il Piano ricognitivo delle situazioni debitorie e dei possibili
pagamenti, nonché il piano di rientro del disavanzo accertato. Tale piano è stato presentato (già
nell'aprile del 2013) all'apposito Tavolo di lavoro per la successiva approvazione da parte del
M.E.F., del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Presidente della Regione. La predetta
procedma di approvazione dei Piani è finalmente pervenuta alla sua fase finale, con la firma del
relativo accordo di approvazione da parte dei Ministri e del Presidente della Regione. L'estrema
lentezza di approvazione dei Piani ha ulteriormente compromesso, secondo anche quanto si è
appreso da notizie di stampa, la situazione gestionale tanto che da tempo, i fornitori creditori non
provvedono più a fornire i materiali di ricambio. Alla indispensabile continuazione di un servizio
cosi essenziale, la gestione commissariale rimedia con la c.d. "cannibalizzazione" dei mezzi, ovvero
si provvede alla sostituzione dei ricambi, prelevandoli da altro mezzo che necessariamente rimane
inutilizzato (in tale modo si comprende la enorme riduzione dell'utenza). La situazione debitoria
stimata al 31.12.2013 è di € 725 milioni, suscettibile di rilevanti incrementi in relazione all'esito di
numerosi contenziosi con elevato rischio di soccombenza. La somma provvisoriamente assegnata al
Commissario per fare fronte ai più urgenti fabbisogni è costituita da una anticipazione di € 74
milioni da valere sul bilancio della Regione Campania. Tale somma sarà rimborsata dopo
l'approvazione dei piani e lo svincolo dei fondi FAS per 200 milioni di euro già previsti nel
provvedimento che ha disposto il commissariamento. La situazione di crisi in atto che, secondo le
valutazioni fatte dal commissario, una volta esaurite le anticipazioni, potrebbe portare ad un nuovo
sostanziale blocco delle forniture e delle utenze (si pensi che tra i creditori che vantano maggiori
pretese vi è, perfino, l'ENEL) con conseguente riduzioni nell'erogazione del servizio. La Procma
regionale, allertata sulla delicatissima situazione ha preso visione delle proposte formulate dalla
gestione commissariale, ivi comprese le richieste di deroga al patto di stabilità ai limiti ivi fissati.
Ovviamente, non ci si esprime sulla validità delle proposte. Si osserva solo che la situazione
richiede interventi urgentissimi e che i ritardi nell'attuazione delle proposte commissariali, finom
registrati da tutti i protagonisti competenti a validare l' opemto del commissario, certamente non
giovano alla soluzione dei problemi e possono essere fonte di autonoma responsabilità.
Commissario straordinario ex art. Il co.18 L. 887/84 per l'adeguamento del
sistema intermodaIe nelle aree interessate daI fenomeno bradisismico dell'area
flegrea
Interventi in atto: CII (I lotto: realizzazione svincolo Tangenziale Napoli Via Campana e II lotto:
realizzazione collegamento Tangenziale Napoli Via Campana con Porto Pozzuoli) e C15
(realizzazione cavalcavia ferroviario e riqualificazione Via Campana). Convenzione rep. 9 del
29.11.2006, atto applicativo Conv. Rep. N. 6/2006. L'attuazione degli interventi, è assistita da
risorse ordinarie nazionali e da risorse comunitarie che, quantunque riconducibili al bilancio della
Regione, variano annualmente.
Commissario preposto attuazione art. 4 L. 18/4/84 n. 80/84, che ha demandato al
Presidente della Giunta Regionale l'approvazione del Piano triennaIe di sviluppo,
conferendo allo stesso i poteri straordinari ex art. 9 DL 57/82 conv. dalla L. 187/1982.
n Piano è stato approvato dal Cons. Regionale il 18.12.84 e con succeSsiva dehò. CIPE il 2.5.85 per
la realizzazione delle seguenti opere: - Settore edilizia e terziario: - Progetto risanamento Rione
Terra di Pozzuoli; - Settore reti ferroviarie: Ferrovia Cicumvesuviana, raddoppio CasteUammare
Torre Annunziata: - Settore reti viarie: progetto "asse di collegamento al porto di Torre Annunziata
. strada Torre Annunziata A30 e bretella Trecase- Boscoreale e interventi di connessione tra i centri
urbani e la grande viabilità delle zone vesuviane area S. Giuseppe- Ottaviano (I lotto); - Settore
attrezzature commerciali, portuali e aeroportuali: -Progetto "Interporto di Nola e connessioni in
frastrutturali con il CIS.
*******
Il semplice nudo e crudo elenco delle realtà Commissariali operanti nella Regione è
la manifestazione più palese che il "rimedio" del commissariamento è talmente
diffuso nella Regione Campania da non potere più essere considerato un "rimedio"
straordinario, per la gestione di opere e servizi di competenza dell 'Ente territoriale
rientrando, invece, paradossalmente, nelle modalità amministrative "normali"
dell 'Ente. Questi, peraltro, in virtù dei provvedimenti commissariali governativi, di
fatto viene spogliato di competenze e responsabilità pur se rimane, sostanzialmente,
referente di complessi rapporti credito/debito non sempre facilmente gestibili. Gli
ingenti capitali che sostengono le varie gestioni, il più delle volte vengono accollate
al bilancio nazionale ma, poi, anch'esse, inevitabilmente, finiscono con l'essere
riconducibili alle risorse complessive dell'Ente e con l'influire sul bilancio regionale.
Ciò, sia quando ai finanziamenti delle varie attività commissariate si provveda con
contabilità speciali, sia quando l' ~ttuazione dei vari Programmi risulti assistita da
risorse ordinarie nazionali e da risorse comunitarie che, quantunque riconducibili
al bilancio della Regione, si muovono con logiche diverse e presiedono a scelte fatte
in altre sedi. Peraltro, stante la peculiarità di tali gestioni, risulta di difficile lettura
l'onere complessivo che deriva alla Regione dalle suddette realtà.
Inoltre, la realtà commissariata, pur se investe rilevanti profili di attività istituzionale
dell'Ente regione, viene di fatto ad assumere una sorta di alterità rispetto agli altri
campi di attività, come se la responsabilità delle gestioni non appartenesse più al
sistema delle scelte politico-amministrative degli amministratori e degli apparati
burocratici. Le esperienze maturate da alcune indagini fatte dalla Procura in tema di
gestioni commissariali testimoniano, invece, che, ai fini della produzione del danno
erariale e delle connesse responsabilità, tale "alterità" rappresenta un mero, fragile
schermo che non protegge dalle censure contro scelte sbagliate e modalità gestionali
non corrette.
6.2) La Sanità
La Procura regionale ha attivato numerose istruttorie aventi ad oggetto il settore
Sanità. Nel corso degli ultimi tre anni sono state aperte n. 251 vertenze; sono stati
promossi n. 32 giudizi; sono stati richiesti n 10 provvedimenti cautelari; archiviate n.
281 istruttorie. Sono in corso n. 471 indagini.
I processi sono stati celebrati nei confronti di amministratori, dirigenti amministrativi
e sanitari; singoli medici; amministratori regionali; organi di controllo. Le materie
intercettate dalle quali sono derivate ipotesi di danno al sistema sanitario raccontano
di devianze: nel settore dell'intramoenia; nelle forniture e negli appalti; nella gestione
del personale; nella attività di riconoscimento delle partite di debito e di credito e nei
ritardi che hanno generato maggiori oneri per interessi e spese legali; nella
commistione di interessi pubblici e privati nel campo della sanità convenzionata; nel
riconoscimento di indennità non dovute .......
I giudizi conclusi nell'arco del
triennio hanno portato a condanne per complessivi € 4.676 .. 636,00. Le azioni di
recupero per l'esecuzione delle sentenze e per la conversione dei sequestri sono in
corso.
Il quadro che emerge fotografa una realtà assai complessa sulla quale occorre
procedere ad accurate analisi finalizzate non tanto alla conoscenza dei disastri di un
passato che ha fatto del settore sanità la voce di spesa esponenzialmente più
consistente del bilancio regionale e, nel contempo, il teatro di modalità gestionali
caratterizzate da clientele, ruberie, profittamenti, mancanza di controlli, interessi
privati, disfunzioni, sciatterie, disattenzioni, assenteismi. In questa sede, tuttavia, più
che ricordare l'azione svolta daiIa Procura per il contenimento e la repressione di quei
fenomeni, merita tentare una lettura del fenomeno finalizzata ad individuare verso
quali direzioni stia attualmente camminando il settore per cogliere i trends di
eventuali progressi, di arre1:ra.ID:enti ovvero di sostanziale stagnazione delle criticità
del passato. E ciò, non solo per cogliere gli elementi positivi o negativi attinenti ai
meri bilanci economici, ma anche per comprendere se al grande sforzo finanziario
che interessa questo centro di spesa corrisponda, o no, una sufficiente o no resa di
servtzl.
In sintesi, ritiene la Procura regionale che le semplici analisi dei conti non siano
idonee a fotografare un cosi complesso settore se non si tentano analisi storiche più
ampie in grado di fare comprendere se l'azione dell' Amministrazione regionale sia
diretta verso soluzioni a regime, verso rimedi effimeri, ovvero verso l'accettazione
del presente.
I dati di bilancio sono stati esposti nel rendiconto e sono stati esaminati dalla Sezione
del controllo e su di essi l'Ufficio di Procura nulla ha da osservare.
Relativamente allo stato del disavanzo si rileva il seguente,trend:
anno 2009 disavanzo consolidato regionale €Imi1853, 2
anno 2010 disavanzo consolidato regionale €lmil594,8
anno 2011 disavanzo consolidato regionale €/mi1260,4
anno 2012 disavanzo consolidato regionale €lmil 85,1
anno 2013 disavanzo consolidato regionale €/mil 65,0 (previsione)
Relativamente allo stato del disavanzo, la Regione Campania è sottoposta al "Piano
di Rientro dal deficit sanitario" i cui obiettivi sono finalizzati a ristabilire l'equilibrio
economico-finanziario del SSR attraverso misure che affrontano selettivamente le
diverse problematiche e propongono soluzioni mirate e ben definite. Nella vigenza
del regime di Piano di Rientro, la Regione, in data 24 luglio 2009, è stata sottoposta a
commissariamento per non aver raggiunto parte degli obiettivi e in particolare
l'equilibrio economico. Dopo il 2009 il Piano è proseguito mediante l'adozione di
Programmi Operativi. La Regione Campania, tuttavia, non ha ritenuto proporre un
nuovo piano di rientro, mantenendosi, cosi, fermo l'assetto della gestione
commissariale.
Commissario, è il Presidente della regione affiancato da uno o più subcomissari. Nel
marzo 2011, sono stati nominati due sub commissari. L'intesa Stato - Regioni e P.A.
del 23/03/2005, attuativa dell'art. 1, c. 180 della legge 311/04, prevedeva
l'obbligatorietà del piano di rientro nel caso in cui la Regione avesse presentato un
disavanzo non inferiore al 7% del proprio finanziamento, percentuale poi ridotta al
5% o al minor valore del gettito fiscale a copertura del disavanzo (232 milioni di euro
per la Campania). Dal 2012 il disavanzo è sceso sotto la soglia di cui sopra e oggi
non raggiunge l' 1% per cui. per tale aspetto non sussisterebbero più le condizioni per
il primo ingresso nel piano di rientro.
In effetti, la gestione commissariale ha portato a positivi risultati. Tra l più
significativi:
• riduzione, nel 2012 e nel 2013, del debito del SSR con i conseguenti effetti
positivi nella riduzione di interessi e spese;
• riduzione del livello di disavanzo sanitario, con preVISIone nel programmi
operativi del raggiungimento dell'equilibrio economico per l'esercizio 2015 (di
fatto ormai raggiunto);
• adozione nel 20 Il del piano sanitario Regionale validato dal Ministero della
Salute;
• piano di riordino ospedaliero e riassetto della rete territoriale e rientro nello
standard complessivo di posti letto ospedalieri vigenti ratione temporis;
Per quanto riguarda i dati aziendali, la Procura regionale ha intercettato casi assai
gravi di criticità derivanti da una pressocchè totale gap di conoscenze sulle situazioni
debitorie-creditorie delle singole aziende. Sono stati registrati numerosissimi casi di
doppi pagamenti generati, anche, da reiterate iniziative giudiziarie di creditori che
facevano valere te proprie ragioni proponendo, più volte e per lo stesso credito,
decreti ingiuntivi. A fronte del moltiplicarsi di queste iniziative che, tra l'altro
producevano una ulteriore crescita del debito a titolo di spese legali, le Aziende
pagavano senza effettuare le dovute verifiche. Di qui il fenomeno dei doppi
pag~enti.
Dopo il deciso intervento della Procura contabile e l'avvio di iniziative
giudiziarie (sono stati chiamati in giudizio molti responsabili di AA.SS.LL.) le
Aziende e la struttura Commissariale sono intervenuti per la risoluzione di tali
criticità.
Quanto ai dati contabili relativi ai risultati economici dai bilanci si ricava il
seguente trend (i dati e le proiezioni si riferiscono al periodo 2007 - 2013 e le
proiezioni sono aggiornate al 30 settembre 2013).
. . ..
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[\
-...,:
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tavolo dI"i1III:aj
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.
Cona. 2007
-917
-54
-883
Cona. 2008
-890
-83
-827
~ ~;Irr.o:~ t~~~
. .ro.ln oorao ..... 1iÌ~
-38
-4,17%
Cona. 2009
-853
-BO
-m
-54
-8,53%
Cona. 2010
-594
-97
-278
-35,71%
Cons.2011
-280
-15
-47
-246
-252
-50,70%
Cona. 2012
-85
O
-85
-180
-85,31%
A'e-Cons.2013
-85
O
-es
-20
-23,53%
Particolarmente significativo risulta essere il contenimento della spesa relativa al
personale e alla farmaceutica convenzionata che al 31 dicembre 2012 rispetto al 2009 .
rilevano un decremento rispettivamente di ca. il 14% e il 19%.
Tale andamento
risulta confermato anche nel 2013 facendo registrare ancora un trend positivo pari.
Per le sole spese del personale le riduzioni degli addetti e la razionalizzazione del
servizio hanno portato a minori costi pari a 381 milioni di Euro. Sul punto non si
dispone di sufficienti elementi per valutare se la riduzione del numero degli addetti
non si sia risolta in un ridimensionamento del servizio. Fatto è che risulta che le
restrizioni derivanti dal divieto del tum over hanno pesato soprattutto sul personale
sanitario.
Considerando il consuntivo 2012, il costo della farmaceutica (anche questo settore
ha formato oggetto di indagini da parte della Procura contabile) è pari a ca. 912 €/mln
e rispetto al 2009 ha registrato una riduzione di ca. €/mln 210, pari al 19%. La
proiezione di tale voce di costo stimata per l'esercizio 2013 è pari a ca. €/mln 902 con
un ulteriore decremento previsto, rispetto al 2012 di ca lO €/mln. Le politiche
commissariali e gli interventi in tema di appropriatezza nel consumo di farmaci
hanno portato la Regione Campania che, negli anni passati si collocava tra le
maggiori consumatrici, con conseguenziali livelli di spesa, ad un sostanziale
allineamento con le altre regioni.
Quanto ai costi per il personale ed alla sua incidenza sul bilancio generale del
Servizio Sanitario Regionale, occorre riconoscere che le economie realizzate
superano percentualmente quelle di altre Regioni (in Campania, alla fine del 2012, si
registra una incidenza del costo del personale pari al 30% che rappresenta un risultato
sOIprendentemente positivo rispetto alla media nazionale attestata attorno al 36%
(fonte dati NSIS).
Sul punto non si può non rilevare, però, che alla riduzione del
costo del personale fanno riscontro le più volte evidenziate criticità dovute alla
carenza di personale in tutti i settori (circa 8.000 unità in meno negli ultimi cinque
anni) che rendono non praticabili processi di mobilità e difficilmente attivabili nuove
attività (le ipotesi di sblocco del turnover mediante riconversione di costi di lavoro
straordinari e di prestazioni aggiuntive non sono state condivise dai tavoli
ministeriali).
Da ultimo, al fine di potere valutare complessivamente la qualità del rimedio del
commissariamento, merita un accenno l'attuazione del Piano dei pagamenti.
Si è
finalmente dato corso al processo per la rico~one e il pagamento dei debiti verso i
fornitori di beni e servizi del SSR campano al 31 dicembre 2012 al preciso scopo di
garantire, l'ordinato e regolare pagamento dei "Crediti Pregressi" e per evitare il già
denunciato fenomeno dei doppi pagamenti nonché per scongiurare il reiterare di
azioni giudiziarie (spesso promosse al solo fine di "arricchire" il credito con le spese
legali).
La Struttura Commissariale, ha quantificato l'ammontare delle disponibilità
finanziarie disponibili da utilizzare ed ha promosso tra creditori singoli ed associati,
associazioni di categoria, accordi, transazioni ed accordi quadro (a tutt'oggi in
numero di 38) dirette a scadenzare i pagamenti nel tempo ed ad abbattere gli altri
oneri derivanti dagli interessi e dalle spese legali. Secondo quanto è stato dato
evincere dalle istruttorie in corso presso 1'Ufficio di Procura per l'accertamento dei
maggiori danni derivanti dal pagamento di questi oneri accessori, la politica del Piano
dei pagamenti sembra stia dando risultati positivi perché ha già fatto registrare la
rinuncia da parte dei creditori degli interessi di mora maturati o maturandi nonché
l'assicurazione del rispetto della moratoria di 12 mesi di sospensione delle azioni
legali intraprese per il recupero dei crediti. Occorre ora favorire le procedure di
svincolo delle somme sottoposte a pignoramento, rimettendo nella disponibilità delle
AA.SS. le somme medesime e destinarle all'estinzione
delle ulteriori posizioni
debitorie pregresse ancora in essere. Parallelamente nel maggio 20 Il è stato stipulato
un accordo tra la struttura commissariale e le categorie di erogatori di servizi sanitari
per definire una tempistica concordata per il pagamento delle spese correnti. Restano
ferme le responsabilità derivanti dai maggiori oneri dovuti sostenere dalle varie
strutture a causa della disastrosa gestione delle partite contabili.
Riguardo ai tempi medi di pagamento, fermo restando che la "nonna)jzzazione" non
può ancora dichiararsi conclusa, occorre registrare significativi miglioramenti perché
si
~
passati dai tempi medi di 438 giorni vigenti nel 2010, agli attuali giorni 168 del
2013. Nel 2012, giorni 336.
******
Conclusivamente, i dati e le proiezioni come sopra riportate, illustrano un andamento
della spesa certamente indirizzato verso la nonna1izzazione. Occorre dare atto che le
misure prese con il Piano di rientro e la gestione commissariale hanno dato una
scossa al sistema che soltanto qualche anno fa sembrava correre solo nella direzione
di
progressive
accelerazioni
di
spesa
e
di
un
incontrollabile
aumento
dell'indebitamento. La lettura "storica" della sanità, come sopra proposta è
testimonianza di questo trend di
risan~ento
anche se, è fuori di dubbio che le
criticità storiche della sanità campana non sono ancora risolte.
Rimane ancora molto da fare sul piano delle procedure contabili, degli adempimenti
di riorganizzazione amministrativa e di e1iminazione delle sacche di inefficienza dove
alligna la mala sanità accompagnata dal permanere delle posizioni di potere che si
esprimono ancor oggi con le baronie, le protezioni, le procedure di gara gui~te, gli
appalti troppo onerosi, l'intreccio degli interessi privati con quello pubblico, la
debolezza dei controlli. Il sistema Sanità Campania, un sistema che, peraltro, è assai
oneroso per i cittadini della Regione, sembrava non potersi sollevare; oggi i risultati
ottenuti sembra tracciare strade di speranza. Ma ancora, una volta, occorre fare
affidamento sul sistema dei controlli.
6.3) Le società Partecipate
Il fenomeno delle società direttamente partecipate dalla regione Campania, sia in
misura totalitaria, sia superiore al 50%, sia inferiore al 50% e di quelle partecipate via
solo indiretta, ha ormai acquisito proporzioni tali da rappresentare una voce di costo
determinante nella gestione delle finanze regionali, di certo in grado di influenzame
l'andamento degli equilibri.
Basti considerare che il capitale sociale investito a tale fine dalla Regione è pari, al
31.12.12, a 113,03 Meuro. I trasferimenti di fondi dalla Regione a tali enti, al netto
di quelli in favore della SORESA, sono stati pari, nell'ultimo triennio, a 1.320
Meuro e solo nel 2012 a 393/87 Meuro.
Rilevano, infine, perdite che per l'anno
2011 ammontano a 40,75 Meuro, dato questo riportato anche nella relazione annuale
della sezione· regionale di controllo per la Campania inerente "i risultati
della
gestione finanziaria della regione Campania - esercizio finanziario 2011", al
netto però dei dati relativi alla società EAV, in quanto a quella data non ancora
disponibili.
Una disamina oggettiva degli atti di indirizzo da ultimo posti in essere dal Governo
regionale, non può non evidenziare una chiara volontà, sebbene indotta anche dal
legislatore nazionale con la previsione di cui all'art. 14 comma 22 di 78110, nel porre
m essere ogni sforzo al fine di addivenire ad una razionalizzazione delle
partecipazioni e ad una riduzione delle sacche di inefficienza e spreco di risorse
pubbliche.
In via di mera sintesi, onde evitare ridondanti ripetizioni di quanto già esposto in sede
di relazione della sezione regionale di controllo, si fa riferimento, alla nomina di un
commissario ad acta, in data 9.11.12, in ossequio al suddetto disposto normativo, alla
adozione della delibera di giunta regionale 752/12, con cui si è individuato in capo al
Presidente della Giunta regionale la titolarità di poteri propulsivi di atti di
programmazione ed indirizzo ed in capo ai dipartimenti la titolarità di poteri di
controllo delle strategie delle singole partecipate. Con l'articolo 7 del regolamento
approvato con delibera di giunta regionale n 12/2011, si sono distribuite più nel
dettaglio in capo ai singoli dipartimenti della giunta regionale della Campania, le
funzioni di vigilanza e controllo delle società partecipate dalla regione stessa. Ancora
con delibera di GRC n. 21/13 sono state dettate le direttive per l'esercizio del
controllo analogo nei confronti delle società in regime di in house providing, affidato
ai capi dipartimento competenti per materia Con legge regionale n. 15 del 30.10.13,
infine, si è individuata la società Sviluppo Campania spa. quale società regionale
istituzionalmente deputata a supportare il processo di attuazione del piano di
stabilizzazione delle società partecipate, oltre che soggetto di riferimento per
l'attuazione delle politiche inerenti lo sviluppo economico e quello del territorio
regionale.
A fronte dell' articolato quadro normativo e provvedimentale appena esposto, deve,
però, evidenziarsi la ormai imprescindibile necessità che venga concretan1ente posto
in essere, un osservatorio unico, dotato di poteri reali, di effettivi controlli e soggetto
a precise responsabilità, che sia effettivamente in grado di evitare uno scarto tra
legge formale e realtà concreta. Uno iato tra buone intenzioni e volontà di intervenire
sui punti più delicati. Ad oggi, infatti, emerge, a parere dell'Ufficio di Procura, una
perdurante ·e preoccupante incapacità della Regione Campania a garantire un
controllo dell'intero mondo delle proprie società partecipate. I dati sui quali fonda la
relazione predisposta dalla seZIOne di controllo ai fini del presente giudizio di
parifica, sono infatti parziali, non essendo stato possibile disporre di quelli delle
società ARCSS, ASTIR, ART SANNIO, BAGNOLI FUTURA,
PST e TESS.
Società peraltro che, come nel caso della TESS, so~o state segnalate, nella richiamata
relazione della sezione regionale di controllo su1l' esercizio finanziario 20 Il della
Regione Campania, come connotate da reiterate ingenti perdite.
La mancanza di conoscenza, i rilevati atteggiamenti non collaborativi del personale
delle società stesse, in disparte gli eventuali profili di responsabilità patrimoniale per
danno all'erario, impediscono in modo assoluto l'avvio di quel processo di
razionalizzazione e riorganizzazione del mondo delle partecipate regionali,
indispensabile al fine di giungere ad una riduzione dei costi e delle inefficienze.
Situazione che, attesa la pesante incidenza del fenomeno sugli equilibri di bilancio
della Regione, appare, ormai, non più sostenibile.
Si impone, pertanto, una atteggiamento deciso e concreto, orientato alla effettiva
attuazione di tutte le direttive emanate, all' effettivo esercizio del controllo della
governance delle società, riaffermando il proprio ruolo di socio e garantendo un reale
monitoraggio delle gestioni sotto il profilo della efficienza.
I fenomeni finiti sotto la lente di questa Procura regionale, hanno, infatti, confermato
un preoccupante trend improntato a canoni di gestione inefficaci, inefficienti e privi
di un reale interesse per la tutela di risorse sostanzialmente pubbliche, catalogando,
sempre più spesso, il ricorso allo strumento societario, quale mero espediente
finalizzato a tentare, pur nell 'uso di risorse della collettività, la elusione dei vincoli di
finanzapubblica.
Da quanto sopra emerge che il sistema delle partecipate rappresenta, assieme a quello
della sanità il nodo centrale del risanamento economico-finanziario dell'Ente
Regione. Un risanamento, tuttavia, che allo stato attuale appare di assai difficile
attuazione atteso gli elementi di rigidità ormai facenti parte del sistema e che
rappresentano veri e propri ostacoli ad un razionale ed economico processo di
riordino. Ci si riferisce, in particolare, al problema della ricollocazione del personale
delle varie società, a suo tempo assunto facendo ricorso a vicinanze, pressioni e
clientele e, comunque, a metodi diversi e contrastanti con le procedure previste per il
pubblico impiego. Ora gli sforzi per la ricomposizione del settore e per riportare il
sistema sotto il pieno controllo della Regione tutte le varie realtà che rappresentano il
variegato mondo delle partecipate, si devono confrontare con questo rilevantissimo
elemento di rigidità e con le pressioni sociali che vorrebbero in ogni caso mantenere
l'attuale livello occupazionale e trasferire, mediante azioni di mera internalizzazione,
e senza altre verifiche e concorsi, tutto il personale negli organici degli Enti locali
(non solo della Regione ma anche dei Comuni). Una operazione che allo stato degli
atti, non appare possa essere consentita perché in contrasto con la normativa generale
che regge il pubblico impiego. Allo stato attuale, occorre prendere atto che l'Ente
Regione sta cercando soluzioni "a regime" con una politica di riordino del mondo
delle partecipate per il governo dei settori della comunicazione, ricerca, innovazione
tecnologica, sistema informativi ed informatici. A tale operazione si vuole
provvedere, come sopra accennato, mediante la legge regionale n. 15 del 30 ottobre
2013, che individua nella società regionale Sviluppo Campania, la finanziaria che
provvederà alle varie fusioni, incorporazioni e trasferimenti previsti dalla norma. Sul
punto lo scrivente non ha motivi per manifestare dissensi
O
scetticismi; conviene,
tuttavia, con le prudenze espresse dalla Sezione del controllo circa la reale fattibilità
del progetto che potrebbe semplicemente trasformarsi in uno mero passaggio, da una
società all'altra, di passività e di inefficienze.
6.4) I cc.dd. costi della politica
Proprio a causa del permanere delle descritte situazioni di squilibrio, la Regione
Campania si trova, necessariamente, ad affrontare, senza ulteriori ritardi, una non
facile fase di profondo cambiamento e di rigore finanziario; una fase che si prospetta
assai complessa a causa anche del concomitante stato di crisi a livello nazionale e
della difficolta-incapacità di reperire risorse diverse da quelle delle imposizioni
fiscali e della tassazione delle unità immobiliari. Sul punto, un serbatoio significativo
(anche se certamente non risolutivo) potrebbe essere reperito attraverso il
contenimento dei cc.dd. costi della politica. Su questo fronte, tuttavia, la Regione
Campania non sembra volere attuare decisi interventi e tutti i tentativi, da parte della
Procura Contabile e della stessa Procura Ordinaria, messi in opera per fare luce su
fenomeno del funzionamento, ad esempio, dei Gruppi consiliari, non hanno, sino ad
oggi, prodotto soddisfacenti risultati: è stato infatti opposto alla conoscenza del
fenomeno il facile schermo della impossibilità di indagare sulle spese dei Gruppi e
dei
singoli
consiglieri
regionali
che,
secondo
quanto
prospettato
dall'
Amministrazione, non sarebbero tenuti a rendi contare sulle somme loro assegnate.
Questo, in nome dell'autonomia e della democrazia rappresentativa che, alzando la
bandiera dell'insindacabilità dell'azione politica, è insofferente a qualunque tipo di
controllo !!
Particolarmente significativa, in tal senso, appare l'evoluzione della legislazione
regionale sul punto. Emblematico il caso dell'art. 40 della L.R. n. 18 del 6.12.2000,
istitutivo del Fondo dell'assistenza alle attività istituzionali dei titolari del diritto di
iniziativa legislativa. Le somme relative a detto fondo, inizialmente assoggettate ad
un preciso vincolo di destinazione dal comma 3 della norma ("il fondo potrà essere
utilizzato per la stipula di contratti privatistici a termine, per la collaborazione, per
la fornitura di beni e servizi specifici occorrenti e per l'assistenza ai Consiglieri non
previsti tra quelli di cui alla L.R. 5 agosto 1972, n. 6 e s.m.") risultano, oggi, del tutto
svincolate da ogni finalità specifica, essendo intervenuta, con L.R. 27 gennaio 2012,
n. 1 (art. 52, comma 16, lett. b), l'abrogazione di questo comma. Se, quindi, per un
verso, è dato registrare un progressivo sforzo per il contenimento di tale spesa (con
art. 5, comma 1, L.R. 9 ottobre 2012, n. 29 lo stanzi amento relativo al fondo in esame
è stato ridotto del 50%), dall'altra, lo svincolo dell'utilizzo di dette somme da
qualunque specifica finalizzazione, congiuntamente al sistema della loro liquidazione
(rimborso forfettario, su semplice richiesta del singolo Consigliere; previa
autocertificazione) vulnera fortemente, per non dire vanifica, le insopprimibili
esigenze di trasparenza, rendicontazione, responsabilità immanenti all'attività di
gestione di tutte le risorse pubbliche. Originariamente, preme rilevare, era prevista
una qualche (sia pur timida) procedimentalizzazione per il conferimento di questi
contributi; il testo della norma era cosi formulato: «4. L'accesso a detto fondo
perviene, su richiesta del Presidente del Gruppo o forza politica all'Ufficio di
Presidenza che provvede entro il termine di quindici giorni dalla richiesta. Entro un
periodo massimo di trenta giorni, l'Ufficio di Presidenza, su proposta dei Presidenti
di Gruppo e delle Forze Politiche fissa la modalità attuative».
La tendenza
manifestata dal legislatore regionale, dunque, lungi dal porsi in linea con l'esigenza
di tutela della legalità fortemente espressa, specialmente in tempi recenti, oltre che
dalle Magistrature ordinaria e contabile /anche da parte dello Stato-comunità, sembra
muoversi nell' opposta direzione della crescente ed anacronistica
ricerca di
allontanamento dai controlli sulla spesa delle risorse pubbliche.
Attualmente sono in fase di ultimazione alcune istruttorie della Procura contabile
dirette ad accertare le spese effettuate sul cosi detto "fondo di assistenza per le attività
istituzionali" caratterizzato da specifiche destinazioni di spesa. Alle richieste di
chiarimenti formulate dalla Guardia di finanza, delegata alle indagini, è stato opposto
il non obbligo di rendicontare tali spese e, quindi, non è stato fornito alcun elemento
idoneo a fare chiarezza su come le cospicue somme (solamente per questa voce oltre
€ 2.500 mensili per ciascuno dei 61 consiglieri regionali) corrisposte a tale titolo,
siano state effettivamente impegnate.
Di non particolare rilievo, ma significativo di come da parte degli Amministratori
regionali vengono (si confida "venivano") inteIpretate le guarentigie connesse alla
funzione di parlamentare regionale, si ricordano anche i casi (giudizi di recente
celebrati) degli indebiti rimborsi per spese chilometriche mai sostenute da tre
consiglieri regionali (condanna risarcitoria di 40.000,00 euro di due consiglieri e
c
restituzione della stessa somma da parte del terzo). Altre indagini riguardano le spese
erogate ai Gruppi consigliari (altra voce per compensare gli oneri derivanti dalla
politica locale).
Altre fattispecie di danno riguardano illegittimi, inutili e clientelari comandi di
personale proveniente da altre amministrazioni nonché il riconoscimento di elevate
ed ingiustiticate somme a titolo di retribuzione accessoria a personale comandato.
Per altri profili, sono continuate le indagine concernenti le cc.dd. esternalizzazioni e
gli incarichi e le consulenze conferite a personale estraneo all' Amministrazione
regionale. Sull'argomento, dopo i decisi interventi della Procura, deve registrarsi un
significativo rallentamento del fenomeno. In sede di esame delle singole fattispecie,
l'Ufficio inquirente accerta sempre che l'attività per l'espletamento della quale viene
conferito l'incarico e/o la consulenza, non possa essere più economicamente esperita
da personale in servizio e che (ferme restando le rigidità che derivano dalla non
ancora attuata politica di mobilità interna) non vi siano nell'ambito dell'intera
Amministrazione regionale, soggetti idonei ai quali affidare le attività che si
intendono "esternalizzare".
Gli eccessivi costi non riguardano, tuttavia, soltanto la "politica" in senso stretto
perché il tema degli ingiustificate posizioni di vantaggio che si risolvono in veri e
propri sprechi riguarda anche il mondo del personale dirigenziale. Vale la pena
ricordare, in proposito, la specifica indagine comparativa effettuata, nell' ambito di
una verifica amministrativo-contabile alla Regione Campania, dal Servizio Ispettivo
di Finanza Pubblica dell'LG.F., Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato,
Ministero dell'Economia e delle Finanze dalla cui relazione conclusiva emerge che,
relativamente all'anno 2007, la retribuzione media
n~ionale
annuale del personale
dirigente del comparto Regioni-Enti locali era pari a € 59.402 e quella del non
dirigente di € 20.196, mentre' l'importo medio riferito alla Regione Campania per i
dirigenti è di € 129.061 (Giunta) e € 160.226 (Consiglio) e per i non dirigenti è di €
35.981 (Giunta) e € 52.223 (Consiglio). Un dato sconcertante ed una anomalia che
non trova precedenti nell'intero comparto degli enti locali. Non risulta che nel corso
di questi Ùltimi anni la Giunta regionale abbia operato per riallineare i compensi al
dato nazionale; un ulteriore vulnus al bilancio regionale ed un ulteriore strappo al
sistema (tengasi presente che la stessa Corte costituzionale ha, in più occasioni,
precisato che la disciplina del trattamento economico dei dirigenti e del personale del
comparto deve essere ritenuta compresa nella materia dell'ordinamento civile, di
esclusiva competenza statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost.,
con conseguente dichiarazione d'illegittimità delle norme regionali approvate in tale
materia in contrasto con le previsioni di cui all'art. 40 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165.). Ne deriva che sarebbero da considerarsi affette da illegittimità
costituzionale le norme che incidono sul trattamento economico e producono livelli di
spesa che si pongono in contrasto con i principi di equilibrio del bilancio e di
sostenibilità del debito di cui all'art. 81 Cost..
Forte della sua legittimazione a
muoversi a tutto campo sul terreno del sindacato generale sull'intera attività
legislativa e gestoria, si lascia alla Sezione del controllo di valutare la opportunità di
investire, nella stessa sede di questo giudizio di parifica, la Corte costituzionale sulle
richiamate leggi
di spesa (art. 23 della L.R. n.
1/2012 e il Regolamento contenente il
nuovo Ordinamento del Co~glio regionale (U.P. 19.2.2013, n. 211) e le altre norme
connesse.
6.7) Le politiche del Personale
A quanto è dato evincere dallo schema di relazione inviato allo scrivente, la Sezione
del controllo non ha proceduto ad una specifica analisi delle politiche del personale
con particolare riferimento ai trend in aumento e/o in diminuzione del numero degli
addetti e della spesa complessiva sostenuta.
A giudizio della Procura si tratta di dati ed elementi assai utili non solo per una più
piena comprensione della gestione complessiva dell'Ente Regione, ma anche per la
esatta quantificazione del rapporto percentuale spesa personale/bilancio complessivo,
da varie norme richiesto per consentire o vietare, tra le altre, operazioni di eventuali
nuove assunzlom.
In data 7 gennaio 2014, l'Ufficio di Procura ha promosso apposita istruttoria presso
la Sezione del controllo per conoscere quantità e trend delle spese del personale, ma
alla richiesta non ha fatto seguito alcun riscontro.
Parimenti per le notizie richieste
in merito alle esternalizzazioni dei servizi (outsourcing), in termini di spesa, della
Giunta e del Consiglio regionale, nonché per gli incarichi e le consulenze, e per le
somme erogate ai Gruppi consiliari ed ai singoli consiglieri regionali.
7)
n controllo sui finanziamenti pubblici alle attività produttive
A conclusione della memoria vale, da ultimo, riferire sullo stato attuale dei controlli
che la Regione pone in essere per verificare, in termini di fedeltà ai progetti e di
efficacia della propria azione, i risultati che derivano dai finanziamenti erogati a
sostegno delle attività produttive.
In precedenti referti, questo Ufficio inquirente ebbe a denunciare il fatto che, dalle
massiccia ed onerosa azione di finanziamento all'imprenditoria privata proveniente
dagli interventi dallo Stato, dalla Regione e dall'Unione Europea, non derivavano
significativi vantaggi all'economia nazionale, né in termini della messa in moto di
moltiplicatori economici, né in termini di occupazione. Le indagini avviate dalla
Procura della Corte dei conti, avevano portato all'emersione di diffuse illegalità
concretatesi, in moltissimi casi, in totale o parziale appropriazione dei contributi,
senza alcuna realizzazione che potesse giustificare la pubblica erogazione. In alcuni
settori l'imprenditoria privata veniva attivata solo per l'ottenimento della provvidenza
pubblica. Quale causa principale del gravissimo fenomeno, secondo le analisi a suo
tempo fatte (ved. le requisitorie del Procuratore regionale della Corte dei conti
Campania tenute per l'inaugurazione degli anni giudiziari 2012 e 2013) veniva
indicata la mancanza e la cattiva organizzazione dei controlli' effettuate
daTI' Amministrazione regionale.
La Procura contabile, pertanto, prendendo lo spunto dalle numerose fattispecie di
sperperi e di profittamenti intercettate negli ultimi anni, ha sollecitato la Presidenza
della Giunta Regionale a porre in essere misure più efficaci di controllo atte non solo
a reprimere le ipotesi criminose, ma anche ad indirizzare la propria azione di
finanziamento con strumenti più incisivi che mettessero in grado lo stesso legislatore
regionale di meglio mirare e calibrare la propria attività.
La Regione ha prontamente riconosciuto l'esigenza come sopra rappresentata quale
suo vitale interesse ed ha creato un tavolo di lavoro per la individuazione delle
problematiche, dei soggetti da coinvolgere nell' attività di controllo e per la
definizione delle modalità di controllo. Il terreno di indagine ha, ovviamente,
interessato l'attività conclusa con la deludente gestione dei fondi Europei di cui al
POR 2000-2006 e quella, ancora in atto che interessa l'attuazione del POR - FERS
2007/2013. L'analisi del passato ha fatto emergere con maggiore lucidità le criticità
denunciate dalla Procura contabile.
Oggi, la Regione Campania, come anche emerge dall'osservatorio dell'Unione
Europea, non ha ancora pienamente assorbito i ritardi e le cattive gestioni del passato.
Tuttavia è fortemente impegnata in una serie di azioni volte, per un verso,
all'accelerazione della spesa ed al rispetto dei tempi di realizzazione degli interventi,
e, dall'altro, ad accertare la corrispondenza dell'intervento al progetto e la sua
economicità in termini di produzione e occupazione.
Quali soggetti protagonisti dei controlli sono stati individuati van attori che
costituiscono ora un'organica ed autonoma struttura organizzativa Tali sono
l'Autorità di Gestione; l'Autorità di Certificazione; l'Autorità di AUDIT.
Ferma restando la novità della nuova "impresa controlli" occorre riconoscere che il
nuovo approccio sistematico all'osservazione di questo importante centro di spesa, ha
già portato a significativi risultati. Nel ' corso delle proprie indagini, la Procura
contabile e la Guardia di finanza, cui le indagini stesse vengono affidate, riescono ad
acquisire in temi brevi i dati e gli elementi necessari per l'avvio, in caso di
,.
accertamento di danni erariali, dell'azione di responsabilità di competenza. Peraltro,
l'osservazione sul ciclo continuo dei controlli, consente oggi, più agevolmente che
nel passato, di aggredire le situazioni di danno non solo quando tutte le fasi del
finanziamento si siano concluse (e quindi, il più delle volte, in tempi non più utili per
i recuperi) ma anche nelle fasi intermedie e nella stessa fase iniziale con controlli non
meramente formali sull' effettività dei progetti.
OSSERVAZIONI FlNAU
l) Una prima osservazione riguarda i tempi di approvazione del rendiconto regionale.
Ritiene lo scrivente che una pronuncia che interviene a distanza di 14 mesi dalla
chiusura di un esercizio finanziario, equivale ad una sostanziale sottovalutazione
dell' attività di rendicontazione. Con questi tempi, sostanzialmente, vengono posti in
evidenza profili soltanto formali di regolarità e di rispondenza delle varie partite di
entrata e di spesa. Per contro, vengono a perdersi le motivazioni più profonde del
racconto finale sull' attività gestoria compiuta nell' anno di riferimento; si mortifica la
finalizzazione dell'esame finale che dovrebbe portare ad un giudizio su11' efficienza,
sull'efficacia e sulla economicità dell'intera gestione; un giudizio, peraltro, destinato
ad essere raccolto, secondo le indicazione del legislatore,2 anche al di fuori del
sistema regionale per gli interventi che il Parlamento pone in essere per indirizzare,
finanziare o, comunque,
sostenere le politiche di entrata e di spesa regionale.
Occorre poi che l'intera comunità regionale, che esprime le maggioranze e le
minoranze consiliari, abbia tempestivamente a disposizione tutti gli elementi di
informazione e giudizio per conoscere come sia stata governata ed amministrata.
Alla Corte dei conti è demandata la lettura neutrale ed indipendente della realtà
osservata. Per tali ragioni il Procuratore regionale auspica che vengano rivisitate le
procedure e vengano fissati precisi termini per il giudizio di parificazione e per la
definitiva utile approvazione del rendiconto.
2) La seconda osservazione riguarda ancora profili processuali (ma, si è visto, con
rilevanti implicazioni di carattere sostanziale) sul ruolo che, in questo peculiare
giudizio, viene affidato al Pubblico Ministero contabile.
E' da ricordare, che è lo stesso legislatore a chiedere questi elementi di giudizio perché la fondamentale funzione di
coordinamento della finanza pubblica demandata al giudizio di parificazione non è solamente diretta alle Assemblee
Regionali. "Le relazioni redatte dalle Sezioni Regionali di controllo della Corte vengono trasmesse alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri e al Ministero dell'Economia e delle Finanze per le valutazioni di competenza" recita, quale
norma di chiusura, il D.L. 174, confermando, cosi, la funzione ausiliaria e di ponte conoscitivo che viene ad assumere
la Corte dei conti per gli indirizzi e le politiche regionali
2
Si è già fatto cenno alle discrasie, registrate anche in altre realtà regionale, che
derivano, non tanto dalla normativa che ha instaurato il giudizio di parificazione
anche nelle Regioni a statuto ordinario, quanto dalle modalità del suo svolgimento
cosi come sono state sono state indicate dalle SS.RR. della Corte dei conti. Il
peculiare modo di interpretare il contradditorio con l'Amministrazione regionale
(eventuale e solo in sede di istruttoria) non soddisfa certamente l'esigenza di un pieno
costruttivo confronto tra l'Organo di controllo istruttore (la Sezione di controllo), il
Giudice del rendiconto (la stessa Sezione di controllo) e l'Amministrazione regionale
la quale dispone di limitati poteri di replica e non interviene in sede dibattimentale.
Peraltro, neppure al P.M. viene riconosciuto il ruolo di contraddittore né la possibilità
di procedere ad autonoma attività istruttoria. Per di più il suo intervento è circoscritto
nell'ambito della relazione predisposta dalla Sezione (una relazione, peraltro,
trasmessa soltanto in bozza e ad "istruttoria chiusa" quando viene comunicata la data
di fissazione udienza) e, quindi, non all'intero documento regionale. Sembra allo
scrivente che con tale costruzione vengano a cadere non tanto le garanzie connesse
alla regolarità del contraddittorio, quanto le stesse logiche di una presenza che,
destinata a assumere il "ruolo di garanzia dell'ordinamento" dovrebbe essere
chiamata a pronunciarsi sull'intero documento da esaminare non solo sulle
osservazioni che su di esso fa la Sezione del Controllo.
3) Per quanto riguarda i meri
pro~
che riguardano le poste rappresentate nel
rendiconto regionale, lo scrivente, ripropone le osservazioni sopra svolte sugli
intercettati fenomeni dell'indebitamento per spese correnti e non per investimento. In
proposito, si deve rilevare che, nonostante i chiari enunciati e gli interventi cassatori
della Corte costituzionale, colpisce come ancora non sia presente nel legislatore
regionale la coscienza che il destinare risorse vincolate a questo o a quel progetto di
sp~sa,
non è un'opzione che contiene momenti di discrezionalità. Le eventuali
deviazioni non rappresentano solo irregolarità contabili, ma fatti costituenti ipotesi di
danno con le connesse responsabilità.
4) Ulteriore richiamo ad una criticità di conoscenza che rende non completa la lettura
del documento di rendicontazione finale, la si ravvisa nel fatto che in esso non viene
fatto cenno alle partite che si riferiscono ai cc.dd costi della politica. Non è stato
rinvenuto alcun riferimento di bilancio che illustri in modo trasparente le varie voci di
finanziamento destinate a qualsiasi titolo al sostegno dei gruppi consiliari, della
giunta e dei singoli consiglieri regionali. Tali finanziamenti, com'è noto, hanno
rappresentato rilevanti criticità in molte realtà regionali ed hanno dato luogo a
svariate iniziative da parte delle Procure regionali della Corte dei conti (oltre che
dalle Procure della Repubblica). Il sistema legislativo regionale campano sembra non
abbia voluto contemplare obblighi di rendicontazione, quanto meno per le spese (a
destinazione vincolata) dei singoli consiglieri regionali ed alle indagini delegate da
questo Ufficio alla Guardia di finanza non è stato fornito alcun elemento utile per i
necessari controlli sulla regolarità delle spese autocertificate.
Ritiene lo scrivente che questo profilo di conoscenza, abbia rilievo non tanto (ovvero
non solo) per individuare eventuali comportamenti deviati nella spendita di denaro
pubblico che anziché essere destinato alla missione istituzionale dei gruppi
parlamentari e dei singoli consiglieri, potrebbe venire utilizzato per altri fini. La
trasparenza nella gestione di queste ingenti risorse, sulla cui misura c'è grandissimo
fermento nell'opinione pubblica ed anche nelle stesse forze politiche, è soprattutto
necessaria per mantenere saldo il rapporto di fiducia tra cittadini e rappresentanze
politiche-amministrative.
Se è vero che alle Procure contabili viene affidato il
compito di garanzia dell'ordinamento e, quindi, di tutela degli interessi non solo
dell'integrità dei patrimoni degli enti territoriali, ma anche e soprattutto delle
comunità degli amministrati, occorre che la voce di questo Inquirente possa essere
supportata da sistemi contabili trasparenti; certamente no da norme interdittive dei
suoi poteri di conoscenza.
5) Sugli altri rilievi ed osservazioni mossi dalla Sezione del controllo al rendiconto
regionale per l'anno 2012, la Procura contabile nulla ha da osservare e dichiara di
concordare con le analisi ivi contenute.
********
Con queste osservazioni, in linea con le premesse che hanno ispirato la presente
memoria, a conclusione del proprio intervento il Pubblico Ministero intende offrire a
tutti i soggetti verso i quali' ha obblighi di referto - ivi compresa la comunità degli
ammini strati - valutazioni finali che, pur partendo dalle accurate analisi fatte dalla
Sezione del controllo, superino la "tecnicità" delle stesse per guidare tutti gli
interessati verso la risposta finale alla semplice, lineare e centrale domanda del
come siano stati amministrati nell'anno di riferimento. Domanda semplice che
richiede, però, letture complesse in grado di fotografare, in modo chiaro e sintetico,
punti di partenza e di arrivo e tracciare il percorso fatto. Per questo, con il proposito
di mantenere il doveroso distacco dell'osservatore indipendente e neutrale che
caratterizza il magistrato inquirente, si tornano a proporre letture "storiche" dei
fenomeni che hanno caratterizzato la gestione della Regione Campania, tenendo
anche conto del contesto nazionale ed europeo in cui ha operato e dello scenario di un
presente in gran parte compromesso da un passato rovinoso per la pesantezza
dell'indebitamento, e per la rigidità dei moduli organizzativi.
Certamente, com'è ovvio, la Procura contabile deve tenere doverosamente fermi i
rigorosi parametri di giudizio con i quali valuta i comportamenti dei soggetti che
producono danno pubblico e, di fronte a gestioni deviate non può lasciarsi andare a
giudizi sociologici o, semplicemente, storici. Ma le devianze appartengono al mondo
delle indagini e del processo e spetta al giudice giudicarle con i parametri di legge.
Altre cose sono i fenomeni, le eredità del passato, quello che occorre fare e quello che
si può fare tenendo conto di tutte le innumerevoli varianti che influiscono sulle scelte.
La valutazione di queste varianti non spetta al P.M. contabile quando questi esercita
l'azione di responsabilità di competenza.
Questi però, in questa sede di referto
riassuntivo sull'intera gestione del rendiconto, deve doverosamente accompagnare
l'utente finale della propria osservazione (il Parlamento e i Governi, nazionale e
regionale, i cittadini) a comprendere ed a scegliere.
Le chiavi di lettura che si ritengono utili per la valutazione finale appartengono ai
centri di spesa esaminati i quali, quasi tutti, presentano significativi successi sia sul
piano economico (nella sola sanità si è passati dall'indebitamento di 497 Meuro del
2010 ai 55 Meuro del 2013) sia sul pim1:0 della riorganizzazione dei servizi (vedasi
legge di riordino delle società partecipate e l'opera compiuta dal Commissario
dell'E.A.V per il ripristino del servizio di trasporto pubblico) sia sul piano dei
controlli (vedasi le nuove metodologie di controlli sui finanziamenti pubblici in
favore dell'imprenditoria privata).
Rimangono, come chiaramente esposto nel corpo della requisitoria, criticità (ved.
costi della politica);
resistenze ai cambiamenti (ancora nel mondo della sanità
convenzionata per coniugare gli interessi pubblici con gli interessi privati del
personale sanitario); elementi di rigidità (mobilità del personale, valutazione degli
esuberi, intemalizzazioni); nubi che offuscano la piena trasparenza dell'operato del
Consiglio e della Giunta (estemalizzazioni).
Ma per tali fattori sembrano oggi
profilarsi, più che nel passato, ipotesi di soluzioni.
Ora il processo di risanamento sembra avviato e, occorre riconoscere che, anche
grazie alle incisive azioni promosse da questo Inquirente, oltre che il contenimento
delle fonti di spreco emergono anche effetti conformativi i cui risultati, in termini di
legalità e virtuosità dell'azione dell'amministrare potranno essere certamente letti
soltanto nei rendiconti futuri.
Ma per tali processi, l'opera attenta della Sezione del controllo e della Procura
contabile dovrà essere accompagnata dal controllo democratico del popolo degli
amministrati e essere supportata dal mondo dell'informazione che dovrà fornire, con
misura e senza faziosità, i necessari elementi d'informazione e giudizio per operare le
scelte migliori.
Tutto quanto sopra premesso e considerato,
n Procuratore Regio~ale
rappresentante
il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti
Visti gli articoli 97, 100, comma 2 e 103, comma 2 della Costituzione della
Repubblica italiana;
Visti gli artt. 40 e 72 del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti,
approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; art. 1, comma 5 della legge 7
dicembre 2012 n. 213; l'art. 190 del codice procedura civile e gli artt. 4 e 26 R.D. 13
agosto 1933, n. 1038, nonché la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e la legge 20 dicembre
1996 n. 639;
Esaminato il documento recante il rendiconto regionale per l'anno 2012 e le
integrazioni, modifiche ed osservazioni prodotte dalla Regione Campania in data 21
gennaio 2014;
Esaminato lo schema di relazione redatto dalla Sezione del Controllo per la
Regione Campania pervenuto in data 3 gennaio 2014;
dichiara
di ritenere fondate e condivisibili le rilevazioni contenute nello schema di relazione
della Sezione di controllo. Ciò, ai fini dell'approvazione della relazione definitiva e
della decisione di parifica che il Collegio riterrà di adottare
Napoli, 13 febbraio 2014
TI Procuratore Regionale
(dott. Tommaso Cottone)
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