La Calabria nel panorama italiano della migrazione dei minori soli

La Calabria nel panorama italiano della migrazione dei minori soli:
dalle procedure di “riconoscimento” alla protezione
di
Anna Elia
(in corso di pubblicazione1)
Il quadro giuridico: minore, immigrato o rifugiato?
La condizione di minore non accompagnato in Italia viene riportata nel DPCM 535/99 Art. 1,
comma 2 che definisce «[…] “minore straniero non accompagnato presente nel territorio
dello Stato” […]il minorenne non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell'Unione
Europea che, non avendo presentato domanda di asilo, si trova per qualsiasi causa nel
territorio dello Stato privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri
adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano».
La competenza in materia di MNA RA viene assegnata alla Commissione Nazionale per il
Diritto d’Asilo e tramite di essa alle Commissioni Territoriali. Una particolarità che sancisce
due distinti sistemi di competenze ministeriali e di presa in carico:
 il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – Direzione Generale
dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione per i Minori Non Accompagnati;

il Ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione Direzione Centrale dei Servizi Civili per l'Immigrazione e l'Asilo per i MNA r
Lo status giuridico che il minore si troverà a rivestire nel passaggio alla maggiore età, di
“immigrato” o di “avente protezione internazionale”, influisce quindi anche sulla sua
condizione di minorenne in “situazione di abbandono”, quindi sul diritto di accedere, in una
condizione di parità con i minorenni italiani, al sistema di protezione all’infanzia
La normativa che regola i diritti dei minori non accompagnati, si trova in effetti al confine fra
due legislazioni che agiscono spesso in antitesi:
 la normativa nazionale di tutela e di protezione dell’infanzia: la legge 184/83
sull’affidamento e l’adozione;
 la legislazione in materia di immigrazione: art. 32 Testo Unico sull’Immigrazione del
98 e i suoi decreti di modifica (art. 25 della legge Bossi-Fini del 2002; la legge 94 del
2009; la legge 129 del 2011).
Nel primo caso la legge dispone che il minore straniero non accompagnato, come il minore
italiano in stato di abbandono, dovrà essere segnalato alla Procura della Repubblica presso il
1
Il testo è tratto da Elia A., La Calabria nel panorama italiano della migrazione dei minori soli: dalle procedure
di “riconoscimento” alla protezione, in Immigrati e lavoro in Calabria – II Rapporto, PARTE SECONDA –
APPROFONDIMENTI: “IL SISTEMA DI ACCOGLIENZA E LA TUTELA DEI MINORI NON ACCOMPAGNATI IN EUROPA ED IN
ITALIA”, (in corso di pubblicazione). Il Rapporto è stato promosso dalla Regione Calabria Dipartimento Lavoro e
Politiche Sociali e realizzato dalla Fondazione Field, soggetto in house della stessa Regione, nell’ambito del
progetto “Study in Action: Studi e azioni integrate su Immigrati, ROM e vittime di tratta” finanziato dal POR
Calabria FSE 2007-2013 Asse 3 Inclusione Sociale. La Seconda Parte - Approfondimenti: Il sistema di
accoglienza e la tutela dei minori non accompagnati in Europa ed in Italia, è stata realizzata con il
coordinamento scientifico di Anna Elia docente presso il Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali (DiSPeS)
dell’Università della Calabria.
Tribunale per i minorenni secondo quanto riporta la Legge 184/1983, così come modificata ai
sensi della legge 149 del 2001.
Nel caso dei minori non accompagnati l’identificazione diventa un passaggio fondamentale
che consente loro di divenire visibili alle autorità locali. L’identità è accertata dalle forze
dell’ordine (D.P.C.M. 535/99, art. 5, c. 3), ma i minori non accompagnati, rispetto ai minori
italiani, nel momento della loro presa in carico si distinguono per un altro aspetto. Si tratta
della presenza di un organo ministeriale – la Direzione Generale dell’Immigrazione e delle
Politiche di Integrazione presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (ex. Comitato
Minori Stranieri, come da Legge 135/20122) – preposto appositamente al monitoraggio delle
loro presenze; alla verifica della situazione familiare; alla decisione in merito alla loro
permanenza in Italia e al contatto con le amministrazioni locali coinvolte.
I minori non accompagnati, nel momento in cui viene riconosciuta la loro presenza, devono
essere segnalati alla Direzione Generale (ex Comitato Minori Stranieri) (D.P.C.M. n. 535/99 –
Art. 5 comma 1). La segnalazione alla Direzione Generale coinvolge quindi gli attori
istituzionali locali (Questure, Tribunale per i minorenni, Comune) nel momento in cui il
minore viene “intercettato” sul territorio, ma gli interlocutori privilegiati dell’ente ministeriale
sono i servizi sociali del Comune che prendono in carico il ragazzo e inoltrano le procedure di
“regolarizzazione” che lo riguardano nel momento in cui questi diventa maggiorenne.
L’identificazione svela la particolare condizione di vulnerabilità del minore solo, il quale, nel
dubbio sulla minore età, secondo quanto riporta l’art. 6, c. 4 del TU, può “essere sottoposto a
rilievi segnaletici”. L’utilizzo di questo strumento avviene in diversi casi in assenza del
consenso del minore; in mancanza di un adulto in grado di rappresentarlo; nella violazione del
diritto all’integrità fisica; nell’inosservanza del diritto di non-refoulement nel dubbio sulla
minore età3.
Precisa il Protocollo Ascone del 2009 che “l’accertamento dell’età deve essere considerato
come un processo che non conduce mai a risultati esatti né univoci ed è pertanto necessario
che il margine di errore venga sempre indicato nel certificato medico. La minore età deve
essere sempre presunta qualora, anche dopo la perizia di accertamento, permangano dubbi
circa l’età del minore4”.
La segnalazione del minore alle autorità locali, e quindi l’emersione da una condizione di
invisibilità e di vulnerabilità, presenta ulteriori incognite dovute:
La Legge 7 agosto 2012, n. 135 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, recante diposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”,
all’art. 12 “Soppressione di Enti e società”, comma 20, ha previsto la soppressione degli “organismi
collegiali” operanti presso le pubbliche amministrazioni, in regime di proroga (…) ed ha stabilito il
trasferimento delle attività svolte dagli organismi stessi ai competenti uffici delle amministrazioni
nell’ambito delle quali operano. In applicazione della legge, il CMS è stato soppresso (quale organo
collegiale), e le sue funzioni sono state trasferite alla Dir. Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di
Integrazione presso lo stesso Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
3Giovannetti M.,L’accoglienza incompiuta. Le politiche dei comuni italiani verso un sistema di protezione
nazionale per i minori stranieri non accompagnati, Bologna, Studi e ricerche ANCI, il Mulino, 2008;
Campani G., Lapov Z., Carchedi F.,Le esperienze ignorate. Giovani migranti tra accoglienza, indifferenza,
ostilità, Milano, Franco Angeli, 2002.
4Protocollo su “Determinazione dell’età nei Minori Non Accompagnati”emesso nel giugno 2009 dal
Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali.
2
 alle traiettorie migratorie dei minori soli che li conducono verso i paesi del centro-nord
Europa con un sistema di welfare più avanzato. Un fenomeno dovuto sia all’estensione
delle reti familiari transnazionali5, sia ai circuiti criminali che regolano i flussi
migratori dei minori6;
 alla difficoltà del minore non accompagnato nel dichiarare la propria nazionalità in
virtù di eventuali limiti/opportunità legati alla propria provenienza7;
 all’assenza di un sistema strutturato di informazione e di assistenza nelle zone di
“frontiera” che informi i minori sui loro diritti e ne verifichi la condizione di
richiedente asilo8.
Alla luce di questi aspetti è da segnalare il fenomeno dei minori in transito, in fuga dai centri
di pronta accoglienza siti alle porte d’Europa. Si tratta di minori che non hanno ancora
ultimato le procedure di identificazione o che sfuggono alla protezione delle autorità
nazionali9. Per contrastare il fenomeno della scomparsa dei minori soli nel 2008 viene sancita
una collaborazione tra Save the Children ed il Ministero dell’Interno nel quadro del progetto
Paesidium10 che vede i rappresentanti dell’organizzazione umanitaria impegnati in un’azione
annuale di monitoraggio e di informazione rivolta ai minori non accompagnati nel momento
in cui questi arrivano nelle regioni del sud Italia o nei centri di Pronta Accoglienza della
Sicilia11. Il fenomeno della scomparsa dei minori non accompagnati trova però un
significativo aumento nell’Emergenza Nord Africa12. Sono numerosi i minori segnalati alle
autorità locali che si rendono «irreperibili» prima ancora di avere completato le procedure di
identificazione. Secondo i dati forniti dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al 30
settembre 2011, il 23 per cento (1.641) dei minori non accompagnati presenti presso gli Enti
locali, ma non ancora identificati (4.453 in tutto), figurava come irreperibile.
M., Un'altra globalizzazione. La sfida delle migrazioni transnazionali, Collana “Saggi”, Il Mulino,
2008.
6Miazzi L.,“Minori non accompagnati nella legge 189/2002: un passo avanti e mezzo indietro sulla strada
dell’integrazione”, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 2002, 3, p. 68.
7Ricucci R., I minori stranieri: lo specchio dell’ambivalenza italiana, in Caritas Migrantes Dossier Statistico
immigrazione 2011, 21 Rapporto, Ed. Idos, Roma, pp. 166-173.
8
Elia A., Les enfants derrière les barbelés de l’Europe, in « LES POLITIQUES SOCIALES», vol. 3 & 4, 2011, pp.
118-129 ; UNHCR, France Terre d'Asile, Save the Children and PRAKSIS, Protecting children on the move.
Addressing protection needs through reception, counselling and referral and enhancing cooperation in
Greece, Italy and France
(http://www.unhcr.it/cms/attach/editor/PDF/Protecting%20children%20on%20the%20move%20201
2.pdf).
9
UNHCR, Protecting children on the move, cit., p. 47.
10Il progetto Praesidium mira al rafforzamento delle capacità di accoglienza e dei servizi per coloro che
arrivano a Lampedusa e in altre località del sud Italia. Il progetto è stato avviato nel 2005 dal Ministero
dell’Interno, ed in partenariato con l’UNHCR dal 2006, dall’Organizzazione Internazionale per le
Migrazioni (OIM), la Croce Rossa Italiana (CRI) e, dal 2008, con Save the Children Italia. La prima edizione
del progetto riguardava solo Lampedusa. Le successive edizioni sono state progressivamente estese alla
Calabria, alla Sicilia, alla Puglia, alla Sardegna, alle Marche e alla Campania.
(http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/notizie/immigrazio
ne/00911_2010_04_01_Praesidium_).
11Save the children, L’accoglienza dei minori in arrivo via mare,Progetto Praesidium, Aprile 2010; Save the
children, L’accoglienza dei minori in arrivo via mare - Rapporto di monitoraggio delle comunità alloggio per
minori in Sicilia, Puglia e Calabria, Progetto PraesidiumVII, dicembre 2012.
12Vassallo Paleologo F., Minori stranieri non accompagnati ancora in stato di abbandono, 2011
(www.meltingpot.org.).
5Ambrosini
Dalla protezione al permesso di soggiorno
Riguardo il trattamento del minore la cui presenza è stata rilevata sul territorio italiano il
Testo Unico (D.lgs n. 286 del 25 luglio 1998) prevede il divieto di espulsione. L’art 31,
intitolato “Disposizioni a favore dei minori”, al 4 comma prevede che: “L’espulsione del
minore debba essere disposta solo quando il provvedimento è adottato su richiesta del
Questore, dal Tribunale per i Minorenni”. Nel 1991 l’Italia ha, in effetti, ratificato la
Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia (legge n. 176 del 27 maggio 1991). Nel corso del
tempo sono però state create delle nuove disposizioni che hanno modificato il carattere
dell’inespellibilità come quelle introdotte dall’art.33 T.U. e dall’art.5 del d.lgs. n.113 del 1999
con cui si prevede, tramite un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o di un
Ministro da lui delegato, di delineare tra i diversi compiti del Comitato minori stranieri il
parere in merito al rimpatrio assistito.
Per “rimpatrio assistito” si intende “l’insieme delle misure adottate allo scopo di garantire al
minore interessato l’assistenza necessaria fino al ricongiungimento coi propri familiari […]
Il rimpatrio assistito deve essere finalizzato a garantire il diritto all’unità familiare del
minore e ad adottare le conseguenti misure di protezione.” (Decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 9 dicembre 1999, n. 535, - Regolamento concernente i compiti del
Comitato per i minori stranieri Art. 1 c. 4)
Il tema del rimpatrio, alla luce di diverse analisi condotte da operatori del diritto e studiosi del
servizio sociale, presenta alcuni nodi critici, che vanno dai tempi lunghi per la conduzione
delle indagini familiari, alla mancanza di chiarezza e trasparenza rispetto ai criteri adottati per
la valutazione, sino all’assenza di comunicazione degli esiti delle indagini ai servizi sociali13.
Occorre precisare che le procedure di rimpatrio sono divenute nel corso degli anni sempre più
rare ed inefficaci sia nei processi di reintegrazione sociale nei luoghi di origine dei minori non
accompagnati, sia nella valutazione della volontà del minore di ritornare nel paese di origine.
Il "non luogo a procedere al rimpatrio" per i minori stranieri non accompagnati, mantiene
comunque un carattere vincolante ai fini dell’ottenimento del permesso di soggiorno.
Una volta accertata la minore età, il percorso di tutela dei minori non accompagnati si svolge
in regime di parità normativa con i minori italiani in stato di abbandono e/o privi di tutela.
Quindi al MNA secondo le disposizioni previste dall’ordinamento italiano si garantisce:
 il collocamento in luogo sicuro;
 l’affidamento a una famiglia o a una comunità;
 l’apertura della tutela.
Il Comune è responsabile del collocamento in luogo sicuro del minore (Codice Civile Art.
403) sia dal punto di vista della programmazione, sia della gestione economica dell’impegno.
Nel primo caso il Comune, dopo un periodo di pronta accoglienza che non deve superare i 90
giorni (ex art. 403 C.C), cura l’inserimento dei minori presso strutture comunitarie di tipo
familiare (Art. 6, comma 1 e 2 L. 328 del 2000). Accade di frequente che le stesse forze
13
Giovannetti M., L’accoglienza incompiuta, cit.; Campani G.,Lapov Z.,Carchedi F. (a cura di), cit.
dell’ordine affidano il minore ai servizi sociali o direttamente alla comunità di pronta
accoglienza: strutture del privato sociale attivabili su richiesta dei servizi sociali o
dell’autorità giudiziaria; strutture di emergenza (posti di pronta accoglienza presso comunità
ad hoc o strutture residenziali).
Riguardo l’affidamento a una famiglia o a una comunità, la legge 4 maggio 1983, n. 184
"Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori” come modificata dalla legge 28
marzo 2001, n. 149 prevede che il minore temporaneamente privo di un ambiente familiare
idoneo, e' affidato ad una famiglia, preferibilmente con figli minori, o ad una persona singola,
in grado di assicurargli il mantenimento, l’educazione, l’istruzione e le relazioni affettive di
cui egli ha bisogno. Ove non sia possibile l’affidamento in questi termini è consentito
l'inserimento del minore in una comunità di tipo familiare o, in mancanza, in un istituto di
assistenza pubblico o privato. Di frequente i minori vengono inseriti in strutture di seconda
accoglienza nelle quali possono rimanere sino al raggiungimento della maggiore età,
solitamente strutture per minori di tipo educativo e familiare gestite dal privato sociale
convenzionate con l’ente locale.
Il Comune dovrà segnalare al Giudice Tutelare il minore preso in carico, ai fini dell’apertura
della tutela ai sensi dell’art.343 e 346 del Codice Civile: «Se entrambi i genitori sono morti o
per altre cause non possono esercitare la potestà dei genitori, si apre la tutela presso il
tribunale del circondario dove è la sede principale degli affari e interessi del minore». (…)«Il
giudice tutelare, appena avuta notizia del fatto da cui deriva l’apertura della tutela, procede
alla nomina del tutore […]».
Le disposizioni del Codice Civile indicano che la scelta del tutore debba orientarsi tra queste
diverse possibilità, indicate in ordine di priorità:
 persona designata dal genitore;
 ascendente o altro parente prossimo o affine del minore;
 persona idonea (definita dal codice di ineccepibile condotta).
Nel caso del minore non accompagnato la persona idonea viene generalmente individuata tra:
 Privati cittadini;
 Sindaco o suo delegato;
 Soggetti iscritti agli Albi e/o Associazioni dei Tutori che hanno seguito un corso
specifico di formazione.
Il tutore ha il compito di curare la persona del minore e rappresentarlo negli atti civili; inoltre
dovrebbe rappresentare una figura di supporto e accompagnamento nell’accedere ai servizi e
nella valutazione dei progetti educativi che lo riguardano. La nomina del tutore deve avvenire
nel più breve tempo possibile in quanto da questo dipende il processo di riconoscimento
sociale e giuridico del minore non accompagnato: l’avvio del processo di regolarizzazione o
dell’esamina della richiesta di protezione internazionale. Le analisi dell’ANCI (Associazione
Nazionale Comuni Italiani) in merito alle politiche locali di accoglienza rivolte ai minori non
accompagnati, segnalano tempi di assegnazione del tutore estremamente variabili da contesto
a contesto, della durata anche di mesi, dovuti sia alla difficoltà di ritrovare un tutore di
riferimento, sia al sovraccarico di lavoro per i giudici tutelari che rappresentano questi minori
dai bisogni “speciali”14.
Al momento della segnalazione sul territorio, su richiesta dei servizi sociali del Comune che
ha preso in carico il minore, la Questura procede al rilascio di un permesso di soggiorno per
minore età (D.P.R. n. 394/1999, art. 28) che è valido fino al parere della Direzione Generale
in merito al rimpatrio assistito e fino a quando il Comune non indicherà al Tribunale per i
minori la possibilità di affidare il minore non accompagnato (Legge n.184 del 1983).
Il permesso per minore età non permette in modo automatico il rilascio di un altro permesso
di soggiorno al compimento del diciottesimo anno che consenta passaggi “necessari”, - come
l’autonomia personale e l’emancipazione dai servizi territoriali, - proiettando quindi il minore
non accompagnato dalla dimensione di minore da tutelare a quella di immigrato passibile di
espulsione nell’assenza di un titolo di soggiorno.
Il comma 1 bis dell’art. 32 del TU introdotto dalla l. n. 189 del 2002 (c.d. Bossi-Fini)
prevedeva la conversione del permesso di soggiorno per minore età ai 18 anni in caso di:
 provvedimento di affidamento;
 parere del Comitato per minori stranieri in merito al non luogo a procedere al
rimpatrio;
 la permanenza in Italia da almeno 3 anni e partecipazione a progetti di integrazione da
almeno 2 anni.
L’ex-Comitato minori stranieri (ora Direzione Generale), si è assunto il compito di valutare la
validità del progetto di integrazione documentato dall’ente gestore, quindi dai servizi sociali
del Comune.
La legge n. 94 del 2009 conosciuta anche come “Pacchetto Sicurezza”, stabilisce che il
rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età del minore non
accompagnato è reso possibile solo a condizione che sussistano contemporaneamente (e non
più alternativamente) i requisiti previsti dalla legge n. 189/2002.
La legge del 2 agosto del 2011 n. 129 ristabilisce il principio dell’art. 32 del TU. secondo cui
tutti i minori che non possono dimostrare di essere in Italia da un periodo di almeno tre anni e
di avere partecipato a un progetto d’integrazione per almeno due anni, possono comunque
ottenere un permesso al raggiungimento della maggiore età, a condizione che siano stati
affidati o sottoposti a tutela e che abbiano ricevuto dalla Direzione Generale un parere
positivo.
Il quadro giuridico sin qui delineato ha prodotto dei problemi interpretativi ed attuativi da
parte di istituzioni locali ed enti del privato sociale. Alcune analisi15 hanno evidenziato la non
sostenibilità del lavoro sociale che non riesce a ricoprire di signficato l’attesa del minore nelle
14
Giovannetti M., L’accoglienza incompiuta, cit.; ANCI, IV° Rapporto Anci Cittalia, I minori stranieri non
accompagnati in Italia, 2011.
15
Bichi R. (a cura di), Separated children. I minori stranieri non accompagnati, F. Angeli, 2008; Campani G.,
Lapov Z., Carchedi F. (a cura di), op. cit.; Campani, G., Salimbeni O. (a cura di), La fortezza e i ragazzini,
Franco Angeli, Milano, 2006; Candia G., Carchedi F., Giannotta F., Tarzia G. (a cura di), Minori erranti, op.
cit.; Giovannetti M., Minori stranieri non accompagnati. Secondo rapporto Anci 2007, Dipartimento
immigrazione Anci (http://www.anci.it/Contenuti/Allegati/Secondo%20Rapporto.pdf).
comunità di residenza; i rallentamenti nei processi di regolarizzazione legati ai tempi di
attribuzione della tutela che si aggiungono a difficoltà di concertazione tra gli attori che
agiscono a livello locale (giudici tutelari, questure, servizi sociali). Si potrebbe quindi
interprerare che l’attesa del parere da parte della Direzione Generale, diventi quasi una
ulteriore valutazione sul percorso di accompagnamento finalizzato a consentire al giovane di
acquisire, al diciottesimo anno, un permesso di soggiorno che consenta di lavorare – previo
assolvimento dell’obbligo scolastico – o di studiare. Una sorta di “diritto speciale”16 rivolto al
minore solo al centro di un sistema di controllo plurilivello.
L’accoglienza ai MNA dall’ENA al post-emergenza
I dati di flusso forniti dalla Direzione Generale del Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali riportano al 30 settembre del 2011 che su 525 minori segnalati in Calabria, 160
risultano irreperibili, collocando la regione al sesto posto in Italia come presenze, ma al terzo
per irreperibilità dei minori. Al 31 dicembre 2013 su 436 minori segnalati, più della metà
(282) figurano come irreperibili. La Calabria al 31 dicembre 2013 è la seconda regione
interessata da questo fenomeno al pari della Puglia che però presenta 559 minori.
Un decreto ministeriale del febbraio 2011, nell’intento di ovviare al fenomeno delle fughe dei
minori nella fase dell’identificazione, istituiva le «strutture ponte»: Strutture di Accoglienza
Temporanea (SAT) che avrebbero dovuto farsi carico della prima accoglienza dei minori
nell’attesa di essere inseriti in comunità residenziali o in strutture di seconda accoglienza.
L’OPC n.3948 del 20 giugno 2011, prevedeva che il Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali dovesse occuparsi dell’individuazione dei siti e dell’organizzazione delle strutture
«per accogliere in modo temporaneo i minori», d’intesa con i Comuni e le Regioni. Dal mese
di luglio fino alla fine di settembre 2011, sono state individuate 24 SAT. Il trasferimento da
Lampedusa alle SAT è avvenuto dopo che i minori vi hanno trascorso tra i 10 e i 20 giorni,
ma tanti sono anche quelli che vi sono rimasti tra i 20 e i 30 giorni o tra i 40 ed i 50 17
L’impianto dell’accoglienza temporanea, esonera i comuni dalle responsabilità economiche
nella presa in carico dei ragazzi soli. Nello stesso tempo non vengono rifinanziate forme di
governance nazionale e locale del fenomeno quali quelle maturate nel quadro del Programma
nazionale di protezione per i minori stranieri non accompagnati. Il Programma esprimeva un
sistema di corresponsabilità tra governo centrale (Il Ministero del Lavoro, della Salute e delle
Politiche Sociali ed il Comitato minori stranieri), i comuni rappresentati dall’Associazione
Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) e il Ministero della Solidarietà Sociale. Il Programma
sorto e finanziato nel 2008 attraverso il Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati, ha
permesso di avviare una serie di sperimentazioni in 32 comuni riguardo pratiche di pronta
L., “Il rimpatrio assistito del minore straniero: ancora un caso di diritto speciale?”, in Diritto,
immigrazione, cittadinanza, n. 2, 2000, pp. 34-49; Turri G.C., “I bambini stranieri non accompagnati”, in
Minorigiustizia, n. 3, 1999, pp. 10-22; Bonetti P., “Anomalie costituzionali delle deleghe legislative e dei
decreti legislativi previsti dalla legge sull'immigrazione straniera”, in Diritto, immigrazione, cittadinanza,
n. 3, 1999, pp. 52-83.
17
Save the Children, L’Accoglienza temporanea dei minori stranieri non accompagnati arrivati via mare a
Lampedusa
nel
contesto
dell’emergenza
umanitaria
Nord
Africa,
ottobre
2011
(https://www.savethechildren.it/IT/Tool/Pubblicazioni/Related?id_object=157&id_category=16).
16Miazzi
accoglienza e procedure di affidamento familiare. In Calabria nel 2010 nasce la “Casa di Alì”,
come progetto sperimentale nell’ambito del Programma18.
Il sistema di accoglienza temporaneo rivolto ai minori non accompagnati ripete l’assetto del
sistema di accoglienza «parallelo» strutturato nell’ENA per gli adulti richiedenti asilo.
Save the Children in un rapporto del 2013 ha evidenziato l’inadeguatezza delle condizioni di
accoglienza dei minori nelle SAT: prassi estremamente diversificate rispetto agli standard
minimi da offrire a tutela del minore19. In particolare per la Calabria sono state messe in
rilievo condizioni di isolamento abitativo; attività minime di alfabetizzazione; permanenze
prolungate rispetto a quelli che erano inizialmente gli obiettivi di trasferimento in altre
strutture; lunghi tempi di attesa per l’apertura della tutela e dell’audizione presso la
Commissione territoriale. Significativo anche il fenomeno dei “falsi minori” presenti nei
centri, documentato da Save the Children nel rapporto già citato 20, che ha visto azioni
improprie di concentrazione dei minori dovute ai meccanismi clientelari che hanno
accompagnato la gestione dei fondi dell’ENA: una somma a minore (86 euro) più che doppia
rispetto a quella destinata ad ogni beneficiario dei progetti territoriali dello SPRAR.
Nell’ENA l’accoglienza temporanea dei minori diveniva quindi un sistema che era a metà tra
l’essere pronta e seconda accoglienza, con un’attenzione marginale ai percorsi educativi e di
integrazione che conducono alla “regolarizzazione” del minore alla maggiore età, e a tutelarne
nell’immediato il diritto all’istruzione e all’inserimento lavorativo.
La Legge 7 agosto 2012, n. 135 (Spending Review) in merito al riparto di risorse finanziarie
destinate ai Comuni ai fini dell’accoglienza dei minori non accompagnati, rafforza l’idea di
una precisa distinzione tra i minori segnalati nell’ENA e quelli arrivati nel post-emergenza21.
Il passaggio al post-emergenza segna il “ritorno” delle responsabilità finanziarie e gestionali
ai comuni. Un’ordinanza della Protezione Civile del 28 dicembre 2012, sulla chiusura
I minori stranieri non accompagnati in Italia, Cittaitalia, Roma, 2012.
the Children, L’accoglienza temporanea dei minori stranieri non accompagnati, cit.
20Il Rapporto in particolare rivela i meccanismi clientelari che hanno accompagnato la gestione dei fondi
dell’ENA indirizzati ai minori nella Regione Lazio: “Un aspetto particolarmente critico, rilevato dal team di
monitoraggio fin dalle prime visite svolte nelle strutture emergenziali per minori non accompagnati del
Lazio, è la presenza di migranti di dubbia minore età, in certi casi di migranti palesemente adulti. […] I
responsabili e gli operatori delle strutture ai quali si chiedevano spiegazioni in merito, affermavano che
erano tutti migranti la minore età dei quali era stata certificata con verbale di pronto soccorso, pur
ammettendo di avere essi stessi, nella maggior parte dei casi, dei dubbi […]. Alcuni di loro [i migranti]
sarebbero in Italia già da diversi anni, ma privi di documenti e in una situazione sociale di forte disagio” Save the Children – Garante dell’Infanzia e dell’Adolescenza – Regione Lazio, Le condizioni di accoglienza
nelle strutture emergenziali per minori stranieri non accompagnati in Lazio, aprile 2012.
21
“Per l'anno 2012, la disposizione legislativa ha fissato la dotazione del Fondo a complessivi € 5.000.000,00.
In attuazione della citata disposizione legislativa, con il D.M. del 31.10.2012, registrato dalla Corte dei Conti in
data 13.12.2012, sono state stabilite le modalità di utilizzo del Fondo in parola, incentrate su un sistema di
riparto delle risorse finanziarie tra i Comuni che hanno sostenuto costi per l’accoglienza dei minori stranieri
non accompagnati entrati nel territorio nazionale e segnalati nei primi nove mesi del 2012, con esclusione dei
minori per i quali gli oneri dell’accoglienza sono imputabili all'Emergenza Nord Africa. Il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali si è fatto parte attiva nel richiedere, anche per l'anno 2013, copertura finanziaria per il
suddetto Fondo, prevedendo altresì, d'intesa con le Regioni, di destinare una quota derivante dal riparto del
Fondo nazionale per le politiche sociali alle finalità dell'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati”.
(CIRCOLARE MINISTERO DELL'INTERNO - MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI del 24 aprile
2013. Oggetto: Chiusura dell'emergenza umanitaria Nord-Africa: minori stranieri non accompagnati e minori
stranieri non accompagnati richiedenti asilo.)
18Anci,
19Save
dell’emergenza umanitaria, delibera che la Direzione Generale dell’Immigrazione (ex-CMS) è
competente esclusivamente per i minori stranieri non accompagnati, ma «non è competente
per il collocamento dei minori, né per la copertura degli oneri di accoglienza». La mancanza
di garanzie rispetto alla copertura economica viene puntualizzata da un rapporto di
monitoraggio di Save the Children del 2013 in merito ai fenomeni di irreperibilità dei minori
nel “post-emergenza”, specialmente nelle regioni di “frontiera”, prodotti dal mancato
sostegno ai comuni che non riescono a sostenere il “peso” dell’accoglienza dei minori,
puntualizzando la necessità di dotare di risorse il Fondo nazionale per l’accoglienza dei
minori stranieri non accompagnati. Lo stesso rapporto denuncia notevoli ritardi da parte degli
enti locali nel pagamento delle rette. Ci sono state, infatti, comunità sempre più restie ad
accogliere minori non accompagnati, mentre altre sono state costrette ad interrompere
l’attività di accoglienza22.
La correttezza di questa prassi è dovuta alla necessità di mettere in sicurezza il minore in stato
di abbandono23, ed è consequenziale alla procedura di identificazione che ne accerta la minore
età. Questo passaggio di responsabilità dalle forze dell’ordine ai comuni, svela le debolezze
del sistema di protezione rivolto al minore non accompagnato, riguardo in particolare
l’eterogeneità nelle prassi di presa in carico e sull’esistenza di un reale sistema di
concertazione tra attori locali. Cita un’Interpellanza urgente alla Camera dei Deputati del 25
marzo 2014 : “(...)il comune di Augusta non è più nelle condizioni di mantenere le comunità
che assistono i minori non accompagnati; mancano le strutture ed i mezzi per un trattamento
rispettoso della dignità umana e dei diritti dovuti in special modo ai minori; le comunità
gestite dal terzo settore rischiano di cessare ogni attività; vi è un dato sempre trascurato
nelle azioni politiche nazionali sulla immigrazione, specie con riferimento ai minori non
accompagnati, ovvero che è profondamente iniquo addossare l’onere di sostenimento dei
minori non accompagnati ad un ente locale, anziché all’intera collettività nazionale […]”.24
Il materiale documentativo in merito ai ricorsi da parte delle cooperative sociali25 in credito
verso i comuni e una relazione dell’ANCI rivolta alla Commissione parlamentare per
l’infanzia e l’adolescenza testimoniano il caos che deriva dal trasferimento dei minori soli da
una situazione di estrema provvisorietà, spesso su iniziativa delle Questure che contattano
direttamente le cooperative sociali. Un fenomeno che interessa la Calabria, successivamente
alla riscontrata presenza dei minori nel CARA di Crotone, ma soprattutto i piccoli comuni del
sud Italia, luoghi di primo arrivo dei minori non accompagnati26.
Save the Children, La situazione dei minori stranieri non accompagnati in Italia, cit.
G., “Il minore straniero non accompagnato: quale tutela nel sistema legislativo italiano?”, in Minori
Giustizia, n. 2, p. 196, 2008.
24
Atti di controllo, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Interpellanza urgente (ex articolo 138-bis del
regolamento): Sedutadel 25 marzo 2014
25Sentenza causa civile Tribunale di Agrigento iscritta al numero 2846/2012 R.G.A.C.; Comunicato
Coordinamento Nazionale Comunità di Accoglienza alle istituzioni nazionali, Prot. N. 76/U/IST/A2012,
Roma 26 giugno 2012.
26Riporta la relazione per audizione ANCI: “E’ emblematico il caso del Comune di Pontelandolfo (Bn) in cui,
durante l’estate, sono stati collocati 11 msna, in seguito alla disponibilità offerta dalla struttura di
accoglienza alle questure di Agrigento e Ragusa ma il cui sindaco afferma che “se il comune fosse stato
interpellato preventivamente avrebbe potuto dichiarare queste sue oggettive difficoltà”. Difficoltà connesse
alle dimensioni del comune di 2254 abitanti, e alla disponibilità di un unico assistente sociale. Una situazione
simile a quella che è toccata al Comune di Cutro (KR), […] con il totale trasferimento di 42 minori […] e al
sindaco di Cammarata (AG).” (ANCI, Relazione per audizione ANCI alla Commissione parlamentare per
22
23Tarzia
Il Sistema Informativo Minori: la sperimentazione di una governance territoriale?
Nel 2014, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, acquisito il parere del Tavolo
nazionale sui minori non accompagnati, che ha visto la partecipazione delle Regioni e
dell’ANCI, assegna copertura al Fondo nazionale per l'accoglienza dei minori stranieri non
accompagnati nella Legge di Stabilità in sede di Fondo di solidarietà dei Comuni “al fine di
assicurare la prosecuzione degli interventi a favore dei minori stranieri non accompagnati
connessi al superamento dell’emergenza umanitaria e consentire una gestione ordinaria
dell’accoglienza”. Una forma di “cooperazione interistituzionale tra i diversi livelli di
governo”, riporta il documento, nell’assunzione degli oneri dell’accoglienza dei minori soli
che prevede la ripartizione del Fondo nazionale, pari a 5 milioni di euro, tra i Comuni che, per
un numero minimo di dieci giorni, hanno preso in carico minori non accompagnati tra il 1
gennaio 2012 e il 30 settembre 201327.
Le riflessioni maturate nel periodo post-emergenziale provengono dal mondo del sociale in
merito alla necessità di ritrovare una nuova forma di partecipazione e di azione in grado di
contrastare l’avvio della vera “emergenza minori” nel momento in cui non sono stati assolti
gli impegni di spesa previsti per il 2012 ed il 2013. Le risposte programmatiche elaborate
dalla Direzione Generale comprendono la sperimentazione del Sistema Informativo Minori
non accompagnati (SIM). Un sistema informativo on-line, gestito da Italia Lavoro, agenzia
del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che si pone come obiettivo quello di
“monitorare costantemente” la presenza dei minori non accompagnati sul territorio una volta
che sono stati identificati come tali dalle forze di polizia e non hanno presentato richiesta di
asilo. Al fine di contrastare il fenomeno dei minori “irreperibili”, il Sistema permetterebbe di
disegnare il percorso del minore e renderebbe visibile alle autorità amministrative e
giudiziarie la sua collocazione avvalendosi della condivisione delle informazioni consultabili
sulla banca dati. Questo processo viene facilitato dall’assegnazione al minore, da parte della
Questura, di un Codice identificativo unitario. Il SIM assegna alla Questura il compito di
avviare il procedimento attraverso l’identificazione e l’inserimento dei dati del minore non
accompagnato, ma è il Comune a doversi assumere la procedura di presa in carico.
L’idea di “sistema integrato” di accoglienza potrebbe emergere dalla possibilità di avere
informazioni“in tempo reale sulla disponibilità di posti nelle comunità di accoglienza
presenti sull’intero territorio nazionale”28 e di trasferire quindi i minori a seconda della
disponibilità delle strutture presenti in Italia. Le Amministrazioni regionali sono chiamate ad
inserire nel Sistema le strutture autorizzate/accreditate che sarebbero le uniche a potere
accogliere i minori soli. Una prassi che attribuirebbe all’Ente un compito di sorveglianza e di
monitoraggio che riprende il modello organizzativo delle politiche sociali sussunto dalla
Legge 328/2000. La Legge ha però consegnato alle Regioni la responsabilità e la competenza
l’infanzia e l’adolescenza. La povertà minorile, Area Welfare – Ufficio Immigrazione, Roma, 18 dicembre
2013, p. 10).
27 Misure di riequilibrio della finanza pubblica e in materia di immigrazione, convertito dalla legge 13
dicembre 2013, n. 137 (http://www.camera.it/leg17/465?area=10&tema=65&Immigrazione).
28Documento divulgativo D.G. Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – Italia Lavoro,
Sperimentazione Sistema Informativo Minori stranieri non accompagnati (SIM), Progetto “Programmazione
e Gestione delle Politiche Migratorie”, novembre 2013.
per la pianificazione e la programmazione dei servizi, a fronte della progressiva diminuzione
delle risorse destinate alle politiche sociali che, nel corso degli anni, ha comportato
l’involuzione delle politiche e delle azioni per l’infanzia e l’adolescenza29, con particolari
deficit strutturali nel sud Italia che presenta un debole sistema di servizi rivolti all’infanzia e
ai minori in stato di abbandono30.
Il SIM, potrebbe funzionare come uno straordinario sistema di rilevazione delle presenze dei
minori “non richiedenti asilo” in quanto permette la tracciabilità dei minori all’interno del
sistema residenziale di accoglienza, lo stesso rimanda però ad una governance locale la
risoluzione di alcune questioni che potrebbero rivelarsi fondamentali nel passaggio del minore
da una condizione di “non esistenza”, a quella di minore “presente” sul territorio. Quali, ad
esempio, i servizi e le azioni necessarie a superare le criticità della prima identificazione, ma
anche a supportare le forme di accompagnamento nel processo di regolarizzazione la cui
carenza spesso è all’origine della fuga dei minori ospiti delle comunità residenziali.
29cfr.
Rapporti CRC dal 2004 al 2012 (www.gruppocrc.net) par. “Risorse per l’infanzia e l’adolescenza”.
Chiodo E., “I presidi socio-assistenziali a ciclo residenziale”, in Fantozzi P. (a cura di), Bambini e
ragazzi da non dimenticare, 2010, Rosso Fisso, Salerno; Chiodo E., “Senza tempo. Decisioni e progettualità
nell’affidamento istituzionale”, in Autonomie locali e servizi sociali, n.2, 2012; Fantozzi P. (a cura di),
Bambini e ragazzi da non dimenticare, Rosso Fisso, Salerno, 2010.
30cfr.

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