Ovdje - Green Council

E
CI
L
GR
COU
N
N
E
www.green-council.org
Uspostava Ministarstva poljoprivrede,
prehrane i ruralnog razvoja BiH i
drugih struktura kao put ka ekonomskom
napretku BiH u procesu evropskih integracija
Green Council / Savjet za zelenu gradnju
Juni 2013, Sarajevo
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
SADŽAJ
Lista skraćenica....................................................................................................................................................... 3
LISTA TABELA/GRAFIKONA.................................................................................................................................... 3
Sažetak.................................................................................................................................................................... 5
1. Uvod.................................................................................................................................................................... 9
1.1. Metodologija........................................................................................................................................................................................9
1.2. Pregled policy studije......................................................................................................................................................................10
2. Policy problem.................................................................................................................................................. 11
2.1. Institucionalni i pravni okvir u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH............................................................11
2.2. Opće karakteristike stanja poljoprivrede u BiH i procesa evropskih integracija u ovoj oblasti............................14
2.3. Poljoprivredna politika u EU, standardi i programi podrške ............................................................................................19
2.3.1. Upravljačko tijelo .......................................................................................................................................................................20
2.3.2. IPARD Agencija ............................................................................................................................................................................22
2.3.3. Šta očekivati nakon ulaska Republike Hrvatske u Evropsku uniju?..........................................................................23
2.4. Propuštene prilike i potencijalne mogućnosti......................................................................................................................26
2.4.1. Napredovanje Hrvatske kroz proces pridruživanja........................................................................................................26
2.4.2. Finansiranje pred IPARD ..........................................................................................................................................................28
2.4.3. IPARD program 2007-2013......................................................................................................................................................29
3. Rezultati istraživanja........................................................................................................................................ 33
3. 1. R
ezultati istraživanja – prikaz objedinjenih stavova ispitanika u istraživanju vezano za
potrebu uspostavljanja Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH............................................33
3.2. Stavovi EU na izostanak reformi u sektoru poljoprivrede..................................................................................................36
4. Policy opcije...................................................................................................................................................... 39
Policy opcija 1. Zadržavanje trenutačnog stanja – status quo..................................................................................................39
Policy opcija 2. Uspostava Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH................................................39
Policy opcija 3: Jačanje institucionalnih kapaciteta Ministarstva za vanjsku trgovinu i ekonomske
odnose tj. Sektora za poljoprivredu, prehranu, sumarstvo i ruralni razvoj............................................40
Odabir policy opcije.................................................................................................................................................................................40
5. Preporuke.......................................................................................................................................................... 41
Zaključak............................................................................................................................................................... 43
Bibliografija.......................................................................................................................................................... 44
Zakoni i podzakonski akti.......................................................................................................................................................................44
Zvanični dokumenti EU...........................................................................................................................................................................44
Izvještaji i druge publikacije..................................................................................................................................................................44
Web stranice................................................................................................................................................................................................45
DODACI.................................................................................................................................................................. 46
Dodatak 1: Lista osoba s kojima su obavljeni intervjui................................................................................................................46
Dodatak 2: Lista organizacija civilnog društva i donatora koji su popunili upitnik..........................................................46
Dodatak 3: Lista osoba koje su učestvovale u konsultativnim sastancima..........................................................................46
2
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Lista skraćenica
ASH
Agencija za sigurnost hrane
BD BiH
Brčko distrikt Bosne i Hercegovine
CAP
Common Agricultural Policy (Zajednička poljoprivredna politika Evropske unije)
DEI BiH
Direkcija za evropske integracije BiH
DEU BiH
Delegacija Evropske komisije u Bosni i Hercegovini
EK
Evropska komisija
EU
Evropska unija
FBiH
Federacija Bosne i Hercegovine
IPA
Instrument pretpristupne pomoći (eng. Instrument for Preaccession Assistance)
IPARDInstrument pretpristupne pomoći za ruralni razvoj (eng. Instrument for Preaccession Assistance for
Rural Development)
FMPVS Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva
MPSV RS Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srpske
MVTEO
Ministartsvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa
OCD
Organizacija civilnog društva
PSP
Proces stabilizacije i pridruživanja
RS
Republika Srpska
SSP
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju
UZZZB BiH Ured za zaštitu zdravlja bilja Bosne i Hercegovine
UzV
Ured za veterinarstvo
VM BiH
Vijeće ministara Bosne i Hercegovine
LISTA TABELA/GRAFIKONA
Tabela 1 – Uvoz iz RH i izvoz u RH u periodu 2008-2010. godine
Tabela 2 – Upoređivanje vremenskih razdoblja u procesu pridruživanja za Hrvatsku i BiH od 2000. do 2013.
Grafikon 1 – Organizacijska struktura MVTEO sa naglaskom na strukture iz oblasti poljiprivrede i ruralnog razvoja
Grafikon 2 – P
regled podrške poljoprivrednim proizvođačima za period 2008-2010. po administrativnim nivoima
u BiH
Grafikon 3 – Godišnja raspodjela CARDS sredstva za period 2001-2005.
Grafikon 4 – Kumulativno trošenje sredstava iz SAPARD & IPARD fondova 2007-2013.
Grafikon 5 – P
regled ulaganja međunarodnih donatora u sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja u periodu
2007-2011. izražen u milionima eura
3
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
4
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
sAžetak
Dodatno, zbog neuspostavljanja IPARD struktura
(IPARD platne agencije i Upravljačkog tijela i donošenja Strategije za ruralni razvoj BiH) Bosna i Hercegovina nije do sada bila u mogućnosti da koristi IPARD
2007-2013. nepovratna sredstva za poljoprivredu i
ruralni razvoj koja idu direktno poljoprivrednicima.
Ako donosioci odluka u Bosni i Hercegovini uskoro ne
uspostave spomenute strukture, Bosna i Herecgovina
neće biti u prilici da koristi ta sredstva za planirani period 2014-2020. godine. Pored toga, usljed kašnjenja u
provođenju mjera i aktivnosti na ublažavanju posljedica ulaska Republike Hrvatske u Evropsku uniju, Bosna i Herecgovina je dovela u pitanje izvoz proizvoda
biljnog i životinjskog porijekla nakon ulaska Hrvatske
u EU i time direktno ugrozila položaj poljoprivrednika i
privrednika iz BiH na inozemnim tržištima i cjelokupni
ekonomski napredak države.
Bosna i Hercegovina nema jasno definiranu poljoprivrednu politiku niti se sektoru poljoprivrede i ruralnog
razvoja pristupa kao strateški bitnoj grani razvoja cjelokupne privrede. Trenutno se poljoprivredena politika vodi
na nivou entiteta, ali su dometi i učinci te politike ograničeni. Domaći poljoprivrednici i domaća prozivodnja nisu
dovoljno stimulisani niti zaštićeni obzirom da BiH nema
razvijene mjere za zaštitu domaće proizvodnje od prekomjernog uvoza određenih proizvoda, a za šta se ima legalno uporište u CEFTA-i. Ovako stanja dovodi do nepovoljnog polažaja domaćih poljoprivrednika na tržištu.
Općenito, sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja u
BiH karakteriziraju nedovoljni institucijski kapaciteti,
preklapanje nadležnosti, nedefinirani lanci komuniciranja i kontrole u skoro svim oblastima poljoprivrede, slaba komunikacija i koordinacija kao i dijeljenje informacija između različitih nivoa vlasti, neujednačeni sistemi
poticaja na različitim administrativnim nivoima koji
nisu dovoljni i koji nisu usklađeni sa poljoprivrednom
politikom Evropske unije.
Provođenje reformi na putu evropskih integracija u
sektoru poljorpivrede i ruralnog razvoja odvija se jako
sporo. Primjera radi, u prvih 12 godina od uspostavljanja procesa stabilizacije i pridruživanja, Bosna i
Hercegovina je ostvarila napredak koji je ekvivalent
napretku Republike Hrvatske za prvih 12 mjeseci.
Donošenje važnih strateških poljoprivrednih i ruralnih
odluka otežano je zbog nedostatka osnovnih informacija
o sektoru, kvalitetnog prikupljanja i obrade podataka o
poljoprivredi te izostanka pouzdane statistike kao i saradnje entitetskih statističkih agencija. Ove informacije
su neophodne poljoprivrednicima da plasiraju adekvatno svoj proizvod, ali isto tako, nedostak ovih informacija
ne stimulira strane investitore za pokretanje razvojnih
projekata u BiH.
Sve ovo gore navedeno predstavlja veliku kočnicu
bržem razvoju i napretku domaćeg poljoprivrednog
sektora i upravo se ovo zaostajanje najviše odražava na
ekonomsku situaciju građana BiH.
Istraživanje je pokazalo da rješenje problema opće
neusklađenosti i nepostojanja koordinacije u implementaciji
5
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
i ruralni razvoj ali sa jasnom vizijom da se tom rješenju pristupa kao isključivom prijelaznom rješenju uz zadržavanje
krajnjeg cilja upostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH
poljoprivredne politike u Bosni i Hercegovini, svakako
treba tražiti u jačanju institucionalnoga ustroja i
nadležnosti državne razine. Bitno je naglasiti da
značajno mjesto u takvom institucionalnom ustroju i
dalje bi imala entitetska i kantonalna nadležna tijela,
ali ovaj put kao dio jasno definirane politike u kojoj su
mjere međusobno usklađene i koordinirane. Sektor
za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj
u okviru Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih
odnosa ne može da odgovori zahtjevnim uvjetima na
uređenju poljoprivredne politike i koordinacije.
U tom smislu, preporuke za unaprjeđenje situacije u
sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja su sljedeće:
• Osnovati jedinstveno Ministarstvo poljoprivrede,
prehrane i ruralnog razvoja BiH, sa nadležnostima za kreiranje, razvoj i koordinaciju agrarnih/poljoprivrednih politika i za postavljanje strateških
ciljeva poljoprivrede i ruralnog razvitka BiH, kreiranje mjera strukturnih poljoprivrednih politika,
tržišno-cjenovnih, carinskih i vanjskotrgovinskih
mjera, zemljišnih, poreznih i mjera podrške za poljoprivredu u skladu sa EU standardima, te druge
dogovorene nadležnosti u vezi s poljoprivredom,
veterinarstvom, zdravljem bilja, sigurnosti hrane,
šumarstvom, vodoprivredom i ruralnim razvojem.
Uspostava ovog ministarstva bi garantirala najsigurnije i trajne promjene. Naime, funkcionalan pravni i
institucionalni okvir koji je usaglašen sa EU standardima i najboljim praksama i koji podrazumijeva usku saradnju državnih, entiteskih i nižih institucija u sektoru
poljoprivrede i ruralnog razvoja, osigurala bi jednakost
poljoprivredne politike u cijeloj državi te i omogućila
efikasnije upravljanje. Jedna dodirna tačka na državnoj
razini između EU i BiH bi pojednostavila komunikaciju i
spriječila dupliranja. Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH ne znači prijenos nadležnosti,
njegova uspostava samo pruža odgovarajuću strukturu za malu zemlju sa malim ali rascjepkanim tržištem i
privredom uz i dalje jako prisustvo entitetskih ministarstava. Dodatno, sva finansijska i druga sredstva koja su
do sada utrošena i koji će se i dalje trošiti na uspostavu
sistema koordinacije koji se pokazao neučinkovitim,
mogu se bolje plasirati na uspostavu funkcionalnog ministarstva sa jasnim nadležnostima.
• Precizirati ulogu koju Sektor za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj u okrviru MVTEO treba
da ima u okviru poljoprivredne politike i jačati njegove kadrovske i stručne kapacitete s ciljem preuzimanja aktivnije koordinacione uloge sa jasnim koordinacionim mehanizmima i planom komunikacije.
• Jačati kapacitete u svim relevantnim državnim i
entitetskim institucijama, posebno analitičkih sposobnosti, te jačati koordinaciju i saradnju u cilju
djelotvornijeg i efikasnijeg provođenja aktivnosti i
izbjegavanja preklapanja u nadležnostima i aktivnostima.
Ipak, zbog nepostojanja političke volje u Republici Srpskoj za uspostavom dodatnih ministarstava na državnom
nivou, nije vjerovatno da će u skorijem vremenu doći do
uspostavljanja Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH. Zbog toga, treba se raditi na jačanju
kapaciteta Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih
odnosa, tj. Sektora za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo
• U potpunosti implementirati Zakon o poljoprivredi,
prehrani i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine u
smislu realizacije ciljeva i mjera politike poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja u BiH, uvažavajući
nadležnosti na svim nivoima vlasti u sektoru poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja.
6
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
biti neovisne i oslobođene od ikakvih političkih stavova te biti isključivo predstavnici struke.
• Hitno izraditi strategiju ruralnog razvoja za BiH kao
prioritet i uvjet budućeg korištenja programiranja
IPA 2 sredstava iz komponente 5.
• Uključiti predstavnike civilnog društva, naročito
stručnjake iz BiH, u procese kreiranja javnih politika
u oblasti poljoprivrede.
• Hitno donošenje odluke o formiranju neophodnih
IPARD struktura koje podrazumijevaju formiranje
upravljačkog tijela, IPARD agencije za plaćanje. (Prijedlog rješenja IPARD struktura pripremljen od strane
IPA 2008 projekta SAPIC.)
• Raditi na izgradnji kapaciteta, ulaganja u formalnu
i neformalnu edukaciju posredničkh tijela (savjetodavnih službi, razvojnih agencija, udruženja, zadruga, formalnih i neformalnih institucija za edukaciju
i sl.) i krajnjih korisnika za buduće pripreme i pisanja
projekata u skladu sa EU zahtjevima
• Podržati rad Ureda za harmonizaciju i koordinaciju
plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju
stavljanjem istog u punu funkciju sa planiranim kapacitetima, te preuzimanje njegove uloge buduće
IPARD agencije za plaćanje.
• Ubrzati aktivnosti na realizaciji SSP-a i ispunjavanju prioriteta Evropskog partnerstva i preuzimanju
acquis-a u skladu s planom preuzimanjа acquis-a.
• Uskladiti zakonodavstva i donijeti podzakonske
akte posebno u oblastima veterinarstva, sigurnosti hrane i zaštite zdravlja bilja, te jačati institucije
odgovorne za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj, jasne strukture kontrole, inspekcija, sistema
akreditacionih laboratorija uz formoranje odgovornog centralnog tijela koje garantira poštivanje svih
standarda i kvaliteta.
• Implementirati preostale aktivnosti iz “Akcionog
plana za prevazilaženje posljedica pristupanja
Republike Hrvatske Evropskoj uniji” kako bi se
ubrzao izvoz u RH.
• Uskladiti mjere ruralnog razvoja, poticaje i sistem
podrške u poljoprivredi BiH u skladu sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom EU (CAP).
• U potpunosti uspostaviti Poljoprivredni tržišni informacioni servis BiH te jačati i dalje kapacitete za
prikupljanje statističkih podataka i analizu politika
u oblasti poljoprivrede u cilju boljeg strateškog planiranja na državnom nivou.
• Tražiti od DEU BiH da ostane dosljedan svojim
prvobitnim stavovima i preporukama i obezbijedi
konzistentnost preporuka u kojem se smjeru
reformski procesi trebaju kretati.
• Osigurati okruženje u kojem OCD koje djeluju i rade
u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja mogu
7
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
8
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
1. Uvod
Cilj ovog dokumenta jeste iniciranje rasprave o potrebi uspostavljanja centralnih struktura u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja, prije svega Ministarstva za
poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj Bosne i Hercegovine (BiH)1 i drugih neophodnih struktura u procesu
evropskih integracija poput IPARD struktura.2
Pitanje uspostavljanja Ministarstva za poljoprivredu,
prehranu i ruralni razvoj na državnom nivou bilo je uvršteno u prijedlog ustavnih izmjena 2006. godine. Naime,
u okviru predloženog “Aprilskog/travanjskog paketa
ustavnih reformi” iz 2006. godine, pored postojećih devet ministarstava na državnom nivou, govorilo se i uspostavljanju još dva od kojih je jedno bilo Ministarstvo
za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH. Međutim,
u konačnici, ovaj paket ustavnih izmjena nije dobio potrebnu većinu za usvajanje.4 Sada, u situaciji kad Republika Hrvatska (RH) ulazi u Evropsku uniju (EU) i kada se već
osjete posljedice nespremnosti države da odgovori činjenici da će na svojim granicama uskoro za susjeda imati Uniju, te kada je ekonomska kriza u BiH sve prisutnija,
ovo pitanje se postavlja kao jedno od posebnog značaja
za poljoprivrednike, ali i za cjelokupno društvo i sve građane BiH i ekonomski napredak cijele države.
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je na
28. sjednici Zastupničkog doma, održanoj 29. aprila
2008. i na 17. sjednici Doma naroda, održanoj 15. maja
2008. godine usvojila Zakon o poljoprivredi, prehrani
i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine. Usvajanjem
ovog zakona, BiH se približila ispunjavanju uvjeta iz
Evropskog partnerstva koji glasi: “Ojačati administrativni
kapacitet na državnom nivou u pogledu poljoprivrede,
prehrane i ruralnog razvoja, kako bi se učinkovito
koordinirala implementacija politika razvoja tržišta i
ruralnog razvoja u cijeloj zemlji. Raditi na uspostavi
Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog
razvoja na državnom nivou sa dovoljnim resursima za
provođenje svojih zadataka.”3
1.1. Metodologija
Istraživanje na temu: Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i drugih struktura kao put
ka ekonomskom napretku BiH u procesu evropskih integracija je rađeno u periodu februar-maj 2013. i korišteni su, kako
primarni, tako i sekundarni izvori informacija. Na samom
početku prikupljeni su i analizirani dokumenti i postojeći
Kada se govori o ruralnom razvoju, najčešće se ovo pitanje veže isključivo za poljoprivredu, dok je ruralni razvoj mnogo širi termin koji,
pored poljoprivrede, uključuje i infrastrukturu, obrazovanje, turizam,
zdravlje, okoliš i mnogo više, te za krajnji cilj ima poboljšanje kvaliteta života u ruralnim zajednicama. Nažalost, BiH nema jasnu viziju
razvoja ruralnih zajednica niti strategiju ruralnog razvoja na državnom nivou.
2
IPARD strukture podrazumijavaju uspostavljene i funkcionalne strukture koje svaka država u procesu pristupanja Evropskoj uniji treba
imati kako bi se kvalificirala za povlačenje sredstava iz IPARD fondova.
3
Prioritet (EP3.KP.083)
1
Predstavnici RS su podržali ovaj paket izmjena i tada bili spremni da
glasaju, između ostalog i za uspostavljanje Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH. Nedostajo je jedan glas iz FBiH.
4
9
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
izvještaji, studije i ostali materijali vezani za sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja. Informacije i znanja koja su dobijena u ovoj fazi dali su ulazne informacije za terensko istraživanje. Prilikom terenskog istraživanja održani su intervjui
sa relevantnim predstavnicima institucija iz oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja, sa parlamentarnim zastupnicima, donatorima i organizacijama civilnog društva (OCD) s
namjerom da se dobiju njihovi stavovi o trenutačnom stanju u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja, izazovima
u funkcioniranju ovog sektora, načinima za prevazilaženje
tih izazova i njihove procjene o (ne)potrebnosti uspostave
Ministarstva poljoprivrde, prehrane i ruralnog razvoja BiH.5
Pored toga, istraživački tim je pripremio polustruktuirani
upitnik i uputio ga nekim OCD i donatorima na ispunjavanje. Upitnik je poslan na ukupno 33 adrese a tačan spisak
OCD i donatora koji su popunili upitnik se nalazi u Dodatku 2.
i ruralnog razvoja, opće karakteristike ovog sektora te
spremnost BiH za ulazak RH u EU kao i poljoprivredna
politika EU, standardi i strukture. U trećem dijelu su
prezentirani rezultati istraživanja sa posebnim osvrtom
na poređenje uspješnosti povlačenja nepovratnih sredstava EU od strane RH i BiH. Isto tako, u ovom dijelu su
prezentirani stavovi ispitanika o (ne)potrebi uspostave
Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja
BiH i neka osnovna zapažanja vezano za stavove EU i
OCD vezano se sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja.
U čevrtom dijelu prezentirane su policy opcije sa kratkim osvrtom na njihove prednosti i ograničenja dok su
preporuke prezentirane u petom dijelu studije. Konačno, šesti dio studije sadrži opće zaključke.
Nakon završetka ove faze istraživanja održani su
konsultativni sastanci u 5 bosanskohercegovačkih
gradova (Mostar, Foča, Banja Luka, Brčko i Zenica)6
gdje su lokalnim OCD, poljoprivrednicima, privrednicima i predstavnicima relevantnih institucija prezentirani
preliminarni rezultati istraživanja, testirane preporuke
i saslušani stavovi i mišljenja o ponuđenim policy opcijama za unapređenje i funkcionalniji ustroj sektora
poljoprivrede i ruralnog razvoja. Svi izneseni stavovi i
mišljenja su objedinjeni u analizi koja slijedi.
1.2. Pregled policy studije
Ovaj dokument je podijeljen u 6 dijelova: prvi dio daje
kratak uvod i namjeru kojom se vodila ova studija, u
drugom dijelu je prezentiran policy problem sa osvrtom
na institucionalni i pravni okvir u sektoru poljoprivrede
Lista osoba s kojima su obavljeni intervjui se nalazi u Dodatku 1.
Lista osoba koje su učestvovale na konsultaivnim sastancima se nalazi u Dodatku 3.
5
6
10
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
2. Policy problem
ministarstva i to: Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva
i vodoprivrede Republike Srpske (MPSV RS), Federalno
ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva
(FMPVS), a u BD BiH je Odjel za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu. Sitaucija je dodatno usložnjena na
nivou FBiH gdje svih 10 kantona imaju uspostavljene
nadležne uprave za pitanja poljoprivrede, veterinarstva, šumarstva i vodoprivrede.
U ovom dijelu dat je osvrt na trenutne izazove u sektoru
poljoprivrede i ruralnog razvoja u smislu institucionalnog
i pravnog okvira, saradnje nadležnih institucija te načina
kako se to odražava na proces evropskih integracija sa
posebnim naglaskom na pitanje spremnosti BiH za
ulazak RH u EU. Također, ovdje će se dati kratak osvrt
na poljoprivrednu politiku EU, standarde i neophodne
strukture.
Na državnom nivou nadležnost u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoj povjerena je Ministarstvu vanjske
trgovine i ekonomskih odnosa (MVTEO) i ona je definirana članom 9. Zakona o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH.7 MVTEO BiH je zaduženo za saradnju
sa EU i drugim međunarodnim organizacijama relevantnim za sektor poljoprivrede, ishrane i ruralnog razvoja,
za međunarodnu poljoprivrednu trgovinu, stvaranje jedinstvenog ekonomskog tržišta, opću legislativu, mjere granične kontrole i inspekcijskog nadzora u oblasti
veterinarstva, identifikaciju životinja kao i za harmonizaciju politika enititskih tijela i vlasti sa politikama na
međunarodnom planu. U tom smislu, u okviru MVTEO
BiH formiran je Sektor za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj.
2.1. Institucionalni i pravni okvir u oblasti
poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH
BiH je, po ustavnom uređenju, suverena država s decentraliziranom političkom i administrativnom strukturom. Izrazito kompleksno i specifično ustavno uređenje
karakterizira se kroz postojanje dva entiteta: Federacije
BiH (F BiH) i Republike Srpske (RS), te Brčko distrikta BiH
(BD BiH), kao posebne administrativne jedinice. Dodatno, F BiH je adminstrativno podijeljena na 10 kantona.
Ustavni sistem BiH se sastoji od ukupno 13 ustava (BiH,
F BiH, RS, i 10 kantona) dok je organizacija vlasti u Brčko distriktu uređena Statutom. Ovako složena državna
struktura u velikoj mjeri se odražava i na pitanje nadležnosti u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH.
U okviru MVTEO-a se nalaze upravne organizacije i to:
Ured za veterinarstvo BiH (UzV BiH) i Uprava BiH za zaštitu
zdravlja bilja (UZZZB BiH) koje imaju svoje nadležnosti u
pogledu zdravlja i njege životinja, odnosno zdravlja bilja.
Naime, institucionalni okvir u oblasti poljoprivrede i
ruralnog razvoja je uređen na način da je većina nadležnosti u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja na
entitetima i BD. Tako su na nivou entiteta za upravljanje
sektorom poljoprivrede i ruralnog razvoja ključna dva
Zakon o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH, Službeni glasnik BiH br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i
103/09.
7
11
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Ove upravne organizacije odgovaraju direktno ministru,
a Sektor poljoprivrede, ishrane, šumarstva i ruralnog razvoja je nadležan za koordinaciju ovih upravnih jedinica.
Dodatno, u okviru MVTEO se nalazi i Ured za harmonizaciju i koordinaciju sistema plaćanja u poljoprivredi, ishrani i
ruralnom razvoju koji, između ostalog, ima nadležnost da
razvija pravni okvir za uspostavu i razvoj institucionalnih
struktura za podršku u provođenju mjera politike i privlačenja sredstava EU i sredstava iz drugih međunarodnih
fondova i da uspostavlja jedinstvene prakse i procedure
odobravanja, izvršenja i računovodstvenih transakcija u
sektoru poljoprivrede, ishrane i ruralnog razvoja, koje će
biti primijenjene u entitetima i BD. Pored toga, nadležnost
nad pitanjima sigurnosti hrane na nivou BiH ima Aencija
za sigurnost hrane BiH (AzSH BiH). AzSH BiH je samostalna
upravna organizacija pod ingerencijom Vijeća ministara
BiH (VM BiH), a sa MVTEO BiH sarađuje u poslovima vezanim za oblast ishrane.
Kad je u pitanju ostvarivanje koordinacije upravnih
oragnizacija od strane Sektora poljoprivrede, ishrane,
šumarstva i ruralnog razvoja (u kojem trenutno u postoji samo jedno radno mjesto za koordinaciju rada UZZB,
UZV i ASH), neminovno se nameće zaključak da u ovom
slučaju koordinacija ne može biti uspješna i treba je unaprijediti. Dalje, postavlja se pitanje hijerarhijskog ustroja u okviru ministarstva i upravih jedinica kojima Sektor
treba koordinirati, tj. mogućnosti koordinacije upravnih
jedinica kojima rukovode direktori, od strane Sektora (državnog službenika) kojim rukovodi pomoćnik ministra.
Tu nastaju izazovi za vršenje koordinacije, ostvarivanje
kvalitetne, brze i učinkovite komunikacije. Zbog toga se
jasno pokazalo da Sektor poljoprivrede, ishrane, šumarstva i ruralnog razvoja sa postojećim kapacitetima nije
u mogućnosti izvršavati zakonom predviđene dužnosti.
U nastavku slijedi organigram MVTEO sa naglaskom na
strukture iz oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja.
Kad se ima na umu ovako složeno administrativno uređenje i podjela nadležnosti iz oblasti poljoprivrede po
različitim nivoima, zatim upravne jedinice koje MTVEO
treba koordinirati, usmjeravati i nadzirati sasvim je razumljivo postaviti pitanje koliko je taj sektor zaista u stanju
da sa svojim kapacitetima (čiji ljudski resursi su u posljednje dvije godine smanjeni)8 koordinira entitetske politike,
planove sa međunarodnim te dvije upravne organizacije
sa kompleksnim aktivnostima i obavezama, posebno uzimajući u obzir kontekst obaveza BiH u pristupanju EU.9
Ovaj sektor trenutno zapošljava svega 25 osoba i mnoge strukovne
oblasti iz sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja nisu pokrivene.
9
Koordinacija je dodatno usložena i usporena osnivanjem Ministarstva
za ekonomske odnose u RS koje predstavlja pandan Direkciji za evropske integracije (DEI) na entitetskom nivou i preko koga teče cjelokupna
komunikacija kad je riječ o pitanjima koja se tiču EU integracija. Sasvim
razumljivo, u tom ministarstvu nisu zaposleni stručnjaci za svaku pojedinu tematsku oblast pa tako ni za poljoprivredu i ruralni razvoj i ne mogu
odmah reagirati i dati svoje mišljenje o traženoj temi, već traže dodatne
konsultacije sa nadležnim tijelima te to dodatno usporava, i ovako već
spor i slabo koordiniran, način rada.
8 12
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa
Agencija za
sigurnost hrane
Uprava za
zaštitu bilja
Ured
ministra
Ured zamjenika
ministra
Ured za harmonizaciju
i koordinaciju
Ured za
veterinarstvo
Ured
sekretara
Sektor za
vanjskotrgovinsku
politiku i strana
ulaganja
Sektor za
međunarodne
trgovinske
odnose
Sektor za
carinsku
politiku i
tarife
Sektor za
ekonomski
razvoj i
poduzetništvo
Sektor za
prirodne
resurse,
energetiku
i zaštitu
okoliša
Sektor za
prave i opće
poslove
Odjel za međunarodne
odnose i koordinaciju
projekata
Sektor za
poljoprivredu,
šumarstvo i
ruralni razvoj
Inspektorat
Odjel za analizu
politike, monitoring,
evaluaciju i
informiranje
Odjel za koordinaciju
politike, poljoprivrede,
ishrane i ruralnog
razvoja
Odjel za koordinaciju
registrara platnih
sistema, inspekcijskih i
savjetodavnih usluga
Državni službenik za
koordinaciju upravnih
jedinica
Grafikon 1. Organizacijska struktura MVTEO sa naglaskom na strukture iz oblasti poljiprivrede i ruralnog razvoja.
Pokazalo se također da u sistemu sigurnosti hrane
postoje problemi institucionalne saradnje, kako vertikalno tako i horizontalano. Delegacija EU u BiH (DEU u
BiH) već duži niz godina zahtijeva uspostavljanje jasnog
lanca komandiranja u sistemu kontrole hrane i stočne
hrane u zemlji po principu “od njive do stola” te definiranja jasne nadležnosti institucija u mreži hrane, kao
jednog od preduvjeta za izvoz proizvoda životinjskog
porijekla, ali ovo pitanje još uvijek nije riješeno i ne zna
se kada će biti. Primjer tzv. higijenskog paketa10 za čije
usvajanje je trebalo više od dvije godine jasno ilustrira
postojanje nejasnoća u oblasti službenih kontrola proizvoda biljnog i životinjskog porijekla, te pitanja ko je za
šta zadužen i nedovoljne koordinacije i saradnje između državnih i entitetskih institucija.11
S druge strane, u Sektoru poljoprivrede, ishrane, šumarstva i ruralnog razvoja postoje primjeri dobre prakse poput
onih koji se tiču ispunjavanja međunarodnih obaveza
BiH kada je u pitanju zaključivanje bilateralnih sporazuma pri čemu entiteti i sve nadležne institucije na vrijeme
Koliko je čitava procedura komplicirana govori i sljedeći podatak:
Propise koje su prethodno pripremili Agencija za sigurnost hrane
BiH i Ured za veterinarstvo BiH iz oblasti službene kontrole hrane
(“Higijenski paket”) odnosno pravni okvir za uspostavu službenog
lanca kontrole hrane je najprije morao odobriti Upravni odbor
Agencije, koji se sastoji od tri predstavnika nadležnih institucija BiH,
devet predstavnika nadležnih institucija entiteta i Brčko distrikta
BiH, kao i tri člana koje na osnovu posebnih propisa imenuje Vijeće
ministara BiH. Danka Savić, Pripreme BiH za ulazak Hrvatske u EU,
Evropski istraživački centar, Sarajevo. (Za vrijeme pisanja ovog rada,
dokumenti koji još nisu objavljeni koriste se uz saglasnost Evropskog istraživačkog centra.)
11
“Higijenski paket” predstavlja set Uredbi EU kojima se daju osnovne
smjernice u oblasti sigurnosti hrane, a proizvođačima okvir kako
proizvoditi hranu sigurnu za zdravlje potrošača, a nadležnim tijelima u oblasti sigurnosti hrane instrukcije kako kontrolirati cjelokupan proces.
10
13
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
dostavljaju tražene informacije i svoja očitovanja odnosno mišljenja (koja su gotovo uvijek pozitivna) na prijedloge teksta ugovora. Isto tako, pozitivno se ocjenjuje
saradnja u okviru Radne grupe za evropske integracije
odnosno Pododbora za poljoprivredu i ribarstvo.
tog strateškog plana bili su cilj već nekoliko projekata
finansiranih iz EU IPA fondova.14
No nedostatak političke volje za usvajanjem dokumenta na državnom nivou je doprinio da projekti ne
ostvare svoje ciljeve i da BiH ostane uskraćena za strateški dokument na osnovu kojeg se vrši programiranje
IPARD-a i tako ne iskoristi dostupna sredstva iz IPARD
fondova. U RS ova strategija postoji dok je na nivou
F BiH proces izrade operativnog plana ruralnog razvoja
u toku. Uvjet pristupa programiranju IPA 2 sredstava za
2014-2020. za BiH izme]u ostalog jeste dogovor o izradi
sveobuhvatne višegodišnje državne strategije ruralnog
razvoja i formiranje IPARD struktura te implementacija
IPA mjera ruralnog razvoja u skladu sa državnom strategijom, Programom ruralnog razvoja, u skladu sa IPA
zahtjevima.
Kad je u pitanju pravni okvir, Zakon o poljoprivredi,
ishrani i ruralnom razvoju BiH12 je okvirni zakon i
uređuje osnovne ciljeve, principe i mehanizme za
razvoj politika i strategija, strukturu i nadležnosti na
svim nivoima vlasti, njihove uloge i veze, mehanizme
monitoringa i evaluacije, te upravni inspekcijski
nadzor. Ovaj Zakon, također, treba olakšati napredak
u procesu evropskih integracija i usklađivanja sektora,
te pripremne faze za predpristupnu pomoć. Ipak,
zakon ne predviđa nikakve mehanizme kontrole niti
posljedice za nadležne organe koji ne ispunjavaju
svoje obaveze. Nadalje, Strategija za ruralni razvoj
na državnom nivou trenutno je u procesu izrade.
Pripremljene su sektorske analize za 5 oblasti koje će
služiti kao osnova za izradu strategije.13 Pregovori su
u toku oko toga je li ona samo okvirna i hoće li imati
jedan akcioni plan za implementaciju Strategije, kako
će se ona vršiti – preko entiteta koji će sami razviti svoje
akcione planove ili će kako je zakonom definirano,
strategija predstavljati zajedničku platformu za cijelu
državu dok će entiteti u skladu sa strategijom razviti
operativne planove. Izrada Strategije ruralnog razvoja
i izrada IPARD struktura i IPARD programa na osnovu
2.2. Opće karakteristike stanja poljoprivrede u BiH i
procesa evropskih integracija u ovoj oblasti
Stanje u poljoprivrednom sektoru u BiH karakterizira
različito pravno reguliranje određenih oblasti, zakonska
preklapanja, ograničeni kapaciteti i kanali za komunikaciju, nepostojanje jasne vizije te izostanak potrebnih reformi. Na državnom nivou ne postoji definirana
poljoprivredna politika u pravom smislu te riječi, iako
poglavlje II Zakona o poljoprivredi, definire okvirne ciljeve i mjere politike poljoprivrede, prehrane i ruralnog
razvoja, te njihove nosioce. Trenutno se poljoprivredna
politika vodi na naivou entiteta ali su dometi i učinci te
politike ograničeni.
Službeni glasnik BiH, br. 50/08
Ove analize su urađene u okviru projekta: Priprema IPARD sektorskih analiza u BiH, 2011-2012 Projekat je implementiran u okviru
programa IPA 2009, a vrijednost istog iznosi 500.000 EUR. Ključni korisnici projekta su MVTEO BiH, FMPVŠ. MPŠV RS, OPŠV BD. Zadatak
projekta je bio analiziranje trenutne situacije u ruralnim područima,
odnosno da se izvrši dubinska analizu sektora mesa, mlijeka, žitarica, povrća, voća, vina i diverzifikacije ruralne ekonomije. Na završnoj
konferenciji koja je održana 02. jula, 2012.godine, prezentovani su
finalni Izvještaji analiza sektora: žitarica, mesa i mlijeka, voća i povrća, vina i diverzifikacije ruralnih aktivnosti.
12
13
Podrška implementaciji preporuka Funkcionalnog pregleda u
sektoru poljoprivrede (SESMARD), 2006-2008. (finansiran iz CRDS
sredstava u iznosu od 1 milion eura), IPA 2007. Jačanje kapaciteta
za programiranje ruralnog razvoja (3P-BHRD) 2009-2011. u iznosu
od 2,2 miliona eura.
14
14
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Domaći poljoprivrednici i domaća prozivodnja nisu
dovoljno stimulirani niti zaštićeni s obzirom da BiH
nema razvijene mjere za zaštitu domaće proizvodnje
od prekomjernog uvoza određenih proizvoda, a za šta
se ima pravno uporište u CEFTA-i.15 Naime, iako Sporazum CEFTA-e i Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju
(SSP) s EU predviđaju određene mogućnosti za zaštitu
domaće proizvodnje u slučajevima kada dolazi do narušavanja domaćega tržišta do sada nisu poduzimane
mjere naše zemlje u tom pravcu. Rezultat takve pasivne politike jeste nemogućnost prodaje domaćih proizvoda na našem tržištu po cijenama koje odgovaraju
specifičnosti domaće proizvodnje, osobito nedovoljnu
tehnološku razvijenost i nedostatne poticaje domaćoj
proizvodnji.16
za proizvode od posebnog interesa za njih. Pored toga,
BiH je ušla u ove aranžmane potpuno nepripremljenih
institucija kojima se mogu uspostaviti recipročne vancarinske mjere, te osigurati izvoz naših proizvoda na
zahtjevna tržišta poput EU. MVTO i Vijeće ministara BiH
nemaju razvijene mjere za zaštitu domaće proizvodnje
od prekomjernog uvoza određenih proizvoda, a za šta
se ima legalno uporište u CEFTA-i. Ovakva pozicija naše
zemlje u vanjskotrgovinskoj razmjeni nije u interesu Bosne i Hercegovine, a posebno njene poljoprivrede.17
Donošenje važnih strateških poljoprivrednih i ruralnih odluka otežano je zbog nedostatka osnovnih informacija o sektoru, kvalitetnog prikupljanja i obrade podataka o poljoprivredi te izostanka pouzdane statistike
kao i saradnje entitetskih statističkih agencija. Naime, u
BiH još uvijek nije usvojena informaciona strategija za
poljoprivredu, kao ni zakon o poljoprivrednom popisu.
Ovako nejasno i neuređeno stanje u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja ne privlači strane investitore
i nove poslovne ideje s obzirom da nemaju potrebne
informacije i sigurnost u slučaju investiranja u sektor
poljoprivrede i ruralnog razvoja.
Stepen liberalizacije uvoza je bez presedana u našem
okruženju, što se vidi iz činjenice da u okviru asocijacije
CEFTA jedino BiH ima nultu carinsku stopu za sve proizvode dok ostale države imaju dogovorene koncesije
CEFTA je Sporazum o slobodnoj trgovini Centralne Evrope koji su
u decembru 1992. godine potpisale tadašnja Čehoslovačka, Mađarska i Poljska. CEFTA-i su 1996. godine pristupile Slovenija, 1997.
Rumunija, 1999. Bugarska, 2003. Hrvatska te 2006. Makedonija.
Osnovni ciljevi CEFTA-e su: usklađivanje razvoja ekonomskih odnosa, osiguranje istovjetnog trgovinskog tretmana te uklanjanje
trgovinskih prepreka između država potpisnica. Također, CEFTA je
djelovala kao jedna od pripremnih aktivnosti država potpisnica na
putu ka punopravnom članstvu u EU. Tako su država potpisnice kao
uvjete pristupanja CEFTA-i postavili: potpisan Ugovor o pridruživanju sa EU, članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO) i pristanak svih članica CEFTA-e. Stupanjem u članstvo u Evropskoj uniji
2004. godine Češka, Mađarska, Poljska, Slovačka i Slovenija povukle
su se iz CEFTA-e. Članice su ostale Bugarska, Rumunija, Hrvatska i
Makedonija Od 1. maja 2007. članice CEFTA-e su: Albanija, Bosna
i Hercegovina, Crna Gora, Hrvatska (članstvo u CEFTA-i Hrvatskoj
prestaje 24 sata prije ulaska u EU), Makedonija, Moldavija, Srbija i
Kosovo (UNMIK).
Više o ovome na: http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=4553
16
Više o ovome: “Poljoprivreda i ruralni razvoj u BiH – Preporuke civilnog društva za brži put prema EU”; dostupno na: http://gradjanizaeuropu.ba/sites/default/files/poljoprivreda_i_ruralni_razvoj_finalne_preporuke_gradjana_za_europu.pdf
15
Ove činjenice također, otežavaju i proces ulaska u
Svjetsku trgovinsku organizaciju (World Trade Organization – WTO) i kasnije pregovore sa EU u vezi sa poglavljem poljoprivrede. Pretpostavka je da će se neke
informacije moći prikupiti, barem djelimično, popisom
stanovništva, planiranim za oktobar 2013. godine.18
Ibid.
Zbog problema sa podacima osnovan je Odbor za koordinaciju podataka o poljoprivredi kako bi se stvorio sistem za pružanje tačnih i
standardizovanih statističkih podataka o poljoprivredi i tržištu, koji
omogućava samo ograničenu analizu u poređenju sa prethodnom
godinom.
17
18
15
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Ovdje treba napomenuti da je EU putem projekta IPA
2007. “Jačanje i harmonizacija BiH informacionog sistema u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja” pružala
tehničku podršku BiH sa ciljem unapređenja prikupljanja
ažuriranih i pouzdanih podataka iz ruralne ekonomije i
poljoprivrednog sektora zasnovanih na metodologiji
koja je standardizirana i usklađena sa EU, a koja će se razviti tokom implementacije pilot projekta za prikupljanje
podataka o poljoprivrednoj proizvodnji, ekonomskim
performansama na farmama i dostupnost tačnih podataka i uzimanja uzoraka. U okviru ovog projekta izrađeni
su različiti strateški dokumenti i analize koji nikad nisu
usvojeni zbog nedostatka političke volje.
EU je finansirala projekt LPIS (Land Parcel Identification System) iz IPA 2009. Ovim sistemom identifikacije
zemljišnih parcela se određuje lokacija i omogućava
fizičko mjerenje zemljišnih parcela, kao i održavanje
jedinstvene serije oznaka za zemljišne parcele. LPIS
evidentira tipove sistema proizvodnje, korištena područja i osigurava osnovu za procjenu rizika koji je povezan sa plaćanjima. Jedan od ciljeva LPIS-a je da spriječi dupla plaćanja koja se mogu desiti za istu parcelu.
Međutim, ovaj projekt je obustavljen od strane DEU u
BiH s obzirom da nije postojao dogovor oko procesa
prijenosa i pohranjivanja podataka i zbog toga sada
BiH gubi mogućnost uspostavljanja ovog važnog informacionog sistema.
Ono što dodatno otežava implementaciju određenih
reformskih procesa u sektoru poljoprivrede i ruralnog
razvoja jeste činjenica da procesi i projekti koji u svrhu
uređenja sistema u određenoj oblasti pa tako i u poljoprivredi i ruralnom razvoju zahtijevaju dijeljenje i prijenos
podataka u jedan zajednički registar ne nailaze na odobravanje u RS-u. Naime, Vlada RS je donijela Instrukciju
institucijama Republike Srpske u pogledu pripreme i realizacije IKT projekata u kojoj se između ostalog kaže da:
”Realizacija projekata koji imaju za cilj pristup bazama ili
prenos baza podataka pod ingerencijom organa i institucija RS na nivo Vijeća ministara BiH (VM BiH) ili koje institucije izvan ustavno-pravnih okvira RS, a bez preciznog
definisanja vlasništva, nadležnosti, prava i politika pristupa, predstavlja u suštini pokušaj rušenja ustavno-pravnog poretka odnosno prenos nadležnosti.”19
entitetski budžeti za poljoprivredu i ruralni razvoj i dalje
mali, poticaji za poljoprivrednike uglavnom u vidu proizvoda i da nisu usklađeni sa acquis-om. Analizirajući
dodjelu poticaja stiče se dojam da se oni najčešće koriste za održavanje socijalnog mira u zemlji, odnosno, nemaju neku stratešku viziju na osnovu koje se odlučuje
koje će se oblasti, na kojem geografskom području, na
koji vremenski period i u kolikom obimu poticati. Vrlo
često su odluke o dodjeljivanju poticaja za određenu
proizvodnju ostavljene na diskrecionu ocjenu malom
broju ljudi.
Ovakvi višestruki sistemi poticaja i različit ambijent
kreiraju nepovoljan i vrlo često nepravedan položaj poljoprivrednika u BiH. Ovo je posebno vidljivo i frustrirajuće u entitetskim pograničnim poljoprivrenim oblastima. Međutim, iako postoje višestruki sistemi poticaja
na različitim administrativnim nivoima u BiH, Izvještaj iz
oblasti poljoprivrede za BiH za 2010. godinu navodi da
je budžetska podrška poljoprivrednim proizvođačima jedini oblik iz seta mjera poljoprivredne politike koji funkcionira u punom smislu u BiH. Drugi oblici kroz koje je
Kad su u pitanju izdvajanja za poticaje poljoprivrednicima, Izvještaj o napretku za BiH 2012.20 navodi da su
Instrukcija institucijama Republike Srpske u pogledu pripreme i
realizacije IKT projekata, Agencija za informaciono društvo, Vlada
RS, 2013.; dostupno na: http://www.aidrs.org/wp-content//files/
Instrukcija_institucijama_Republike_Srpske_u_pogledu_pripreme_i_realizacije_IKT_projekata.pdf
20
Radni dokument osoblja Komisije, Izvještaj o napretku za BiH za 2012.;
dostupno na: http://www.dei.gov.ba/dei/media_servis/vijesti/?id=10835
19
16
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Grafikon 2. Pregled podrške poljoprivrednim proizvođačima za period 2008-2010. po administrativnim nivoima u BiH 21
moguće pružiti podršku poljoprivrednicima u BiH,
svedeni su na minimum ili uopće ne postoje. Ovo se
posebno odnosi na tzv. nebudžetsku podršku koja se
implementira kombinacijom mjera zaštite i intervencija
na tržištu. Na zaštitu domaće proizvodnje u klasičnom
obliku ne može se računati, dok su tržišna uređenost i
mjere intervencija na tržištu nešto što u BiH nije nikada
ni zaživjelo. Imajući u vidu spomenute činjenice, kreatori politika nastoje nadomjestiti ove nedostatke kroz
povećanje podrške putem budžeta. Stoga, ne čudi pozitivan trend povećanja budžetskih izdataka na račun
podrške domaćoj poljoprivrednoj proizvodnji posljednjih godina.
U analiziranom periodu, u ukupnoj podršci poljoprivredi BiH u gotovo istom omjeru učestvovala su oba entiteta (FBiH i RS), za razliku od prethodnih godina kada
to nije bio slučaj. To je rezultat, kako većeg izdvajanja
za poljoprivredu u FBiH, tako i većeg izdvajanja na kantonalnim nivima, ali i posljedica zbira podrške na ova
dva nivoa što u prethodnim izvještajima nije bio slučaj.
Najmanji obim u apsolutnom iznosu je sa nivoa BD BiH,
što je i razumljivo s obzirom na veličinu teritorije Distrikta. Ako bi se u obzir uzimali neki drugi odnosi, posebno
iznos podrške prema hektaru dostupnog obradivog zemljišta, situacija bi bila potpuno obrnuta. Najveći obim
podrške bi imali proizvođači u BD BiH, zatim u FBiH, a
na kraju bi došli proizvođači u RS-u.23
Ukupna izdvajanja za poljoprivredu u 2010. godini
iznosila su nešto više od 165,6 miliona KM, što predstavlja povećanje od oko 7 miliona KM, odnosno 4,5%,
u odnosu na budžet iz 2009. godine.22
Usljed različitih razloga, a prvenstveno zbog toga
što se sektoru poljoprivrede ne pristupa kao strateškoj
grani privrede, učešće poljoprivrede u bruto nacionalnom prihodu BiH je smanjeno u posljednjih dvanaestak
godina sa oko 14% na oko 8%, što je rezultat njene
stagnacije u odnosu na druge privredne grane u ko-
Ibid.
Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za 2010. godinu, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, maj 2011.; dostupan na http://www.
mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/BOS%20Izvjestaj%20iz%20
oblasti%20poljoprivrede%20za%20BiH%20za%202010.%20godinu.pdf
21
22
Ibid.
23
17
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
jima se bilježi određeni napredak.24 BiH je od 2010.
počela proces uspostave harmoniziranih Registara
poljoprivrednih gazdinstava i klijenata (RPG, RK). Nakon realizacije nabavke opreme za potrebe testiranja
i pokretanja pilot projekta u FBiH (općine Hadzići i Kiseljak) i RS (općina Gradiška) nastavljena je registracija
poljoprivrednih gazdinstava i klijenata u 2010. godini
što je u FBiH rezultiralo sa 34 587 podnijetih zahtjeva
u 79 općina.25 No, ovo su tek prvi početni koraci u ovoj
oblasti s obzirom da Izvještaj o napretku 2012. navodi
da sistemi zemljišnih registara i dalje nisu usklađeni, a
upravljanje zemljištem treba poboljšati.
Odsustvo napretka je negativno utjecalo na trgovinu
poljoprivrednim proizvodima, posebno sa EU.”26
Dalje, neusklađenost mjera poljoprivredne politike
u Bosni i Hercegovini na svim nivoima je najveći
izvor problema i izostanka stranih ulaganja u ovaj
sektor. Naime, dok se s jedne strane na državom nivou
potpisuju međunarodni ugovori, kojima se smanjuje
ili u potpunosti ukida carinska zaštita za određene
proizvode, na entiteskim nivoima se izdvajaju sredstva
za poticaje upravo za te iste proizvode. Međutim, zbog
nedostatka sredstava u proračunima i često visokih
subvencija za proizvodne iz uvoza, dolazi se u situaciju
da efekti navedenih mjera budu ispod očekivanja.
Pored toga, sredstva entitetskih proračuna se utroše za
poticaj proizvodnji a često su nedovoljna za izgradnju
prerađivačkih kapaciteta, zbog čega su poljoprivredni
proizvođači prinuđeni prodavati svoje proizvode u
trenutku zasićenja tržišta istim proizvodima iz uvoza po
tržišnim cijenama, bez mogućnosti njihove zaštite.
Izvještaj o napretku 2012. navodi i dodatne nedostake u sektoru poljprivrede i ruralnog razvoja gdje se između ostalog kaže:
“Veća koordinacija između države i entiteta u približavanju acquis-u u oblastima higijene i nadzora nad hranom i dalje je od ključne važnosti. Ovlasti državnog Ureda za veterinarstvo nisu dovoljne da bi Ured djelovao
kao centralni nadležni organ. Državno zakonodavstvo
nije usvojeno niti se implementira na entitetskom nivou. i dalje postoji preklapanje nadležnosti između sektora veterinarstva i sigurnosti hrane. Državni laboratoriji
nisu dalje napredovali kako bi dobili akreditacije i uspostavili efikasne sisteme kontrole kvaliteta. Inspektorima i
nosiocima prehrambene djelatnosti potrebna je daljnja
obuka o posebnim zahtjevima EU vezanim za higijenu.
Sve gore navedeno onemogućava ozbiljno bavljenje
sektorom poljoprivrede i ruralnog razvoja i zbog toga,
sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja veoma zaostaje
u procesu pridruživanja EU kada govorimo o usklađivanju zakona sa pravnom stečevinom EU, procedura i
traženih struktura koje će implementirati razvojne politike u ovom sekoru u skladu sa zahtjevima Evropske
unije. Nedostatak institucijskih kapaciteta za razvoj,
koordinaciju i monitoring poljoprivrednih politika i legislative, velika je kočnica bržem razvoju i napretku domaćeg poljoprivrednog sektora i upravo se zaostajanje
ovog sektora najviše odražava na ekonomsku situaciju
građana BiH.
Podaci preuzeti sa: “Poljoprivreda i ruralni razvoj u BiH – preporuke za brži put prema EU”, Građani za Europu, 2011.; dostupno na:
http://gradjanizaeuropu.ba/sites/default/files/poljoprivreda_i_ruralni_razvoj_finalne_preporuke_gradjana_za_europu.pdf
25
Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za Bosnu i Hercegovinu za 2010.,
Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, maj 2011.;
dostupno na http://www.mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/BOS%20Izvjestaj%20iz%20oblasti%20poljoprivrede%20za%20
BiH%20za%202010.%20godinu.pdf
24
Radni dokument osoblja Komisije, Izvještaj o napretku za BiH za
2012. godinu; dostupno na: http://www.dei.gov.ba/dei/media_servis/vijesti/?id=10835
26
18
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
2.3. Poljoprivredna politika u EU, standardi i
programi podrške
(70%), ukoliko se pridržavaju pravila u vezi okoliša i kvaliteta proizvoda.29
U cilju pristupanja Evropskoj uniji, države moraju
usvojiti i učinkovito implementirati pravnu stečevinu
EU, koja se odnosi na cijelo tijelo evropskog prava.30 Poglavlje 11 Pravne stečevine EU sadrži Zajedničku poljoprivrednu politiku CAP-a, koja regulira evropsko tržište
za poljoprivredne proizvode.31
Poljoprivreda je uvijek bila jedna od značajnijih politika EU i zbog toga je podignuta na nivo Zajednice
odnosno postoji Zajednička poljoprivredna/agrarna
politika EU (Common Agricultural Policy - CAP) kojom
su postavljeni standardi za učešće u zajedničkom poljoprivrednom tržištu svih članica. Od njenog usvajanja, jedinstveno tržište i smanjenje tehničkih prepreka
u trgovini su značajno utjecali na porast trgovine prehrambenim proizvodima u Evropi.27 Politike koje se tiču
koordinacije, usklađivanja i konkurentnosti su uvijek
bile prioritizirane od strane donosioca politika u EU.
To slikovito ilustrira i činjenica da zakonodavstvo EU u
oblasti poljoprivrede zauzima preko 50% ukupnog zakonodavstva. Također, jasan pokazatelj važnosti ovog
sektora na nivou EU jesu i izdvajanja EU za sektor poljoprivrede. Naime, gotovo 35%28 svog budžeta EU izdvaja upravo za oblast poljoprivrede i ruralnog razvoja.
CAP ima dva stuba, koji su formulirani od strane EU i
implementirani od strane država članica. Prvi stub se
odnosi na poljoprivredna tržišta i proizvodne poticaje.
Drugi stub se odnosi na održivi ruralni razvoj putem infrastrukturalnih i okolišnih unapređenja. Prvi stub se u
potpunosti finansira iz budžeta EU, dok se drugi stub finansira iz budžeta EU i država članica. Najviše sredstava
ide na direktnu podršku prihodima za poljoprivrednike
Skoro sve komponente CAP-a zahtijevaju jake državne
poljoprivredne institucije i mehanizme koordinacije. EU zahtjeva od svih zemlja potencijalnih kandidatkinja usaglašenost politika i izgradnju institucija u skladu sa CAP-om.
Konkretno, u slučaju BiH, kako bi se nastavilo sa pridruživanjem EU, morat će se primijeniti CAP, a u toj primjeni, Evropska unije je naročito istakla:
•
•
•
•
•
•
razvoj jednolike administrativne strukture;
prikupljanje informacija;
administracija poticaja;
sigurnost hrane;
veterinarsku i fitosanitarnu politiku (zdravlje bilja);
ruralni razvoj.
Uprkos umjerenom napretku, EU je ocijenila da je napor Bosne i Hercegovine na primjeni CAP-a ograničen
slabom koordinacijom i mehanizmima primjene.32
Ostali dio sredstava se troši za ruralni razvoj (20%) i podršku tržištu
(10%). Evropska Komisija, Zajednička poljoprivredna politika i poljoprivreda u Evropi – Česta pitanja, http://ec.europa.eu/agriculture/faq/index_en.htm#2 (pristupljeno 5. juna 2013. godine)
30
Evropsko vijeće, Santa Maria da Feira Evropsko vijeće 19-20. juni
2000.: Zaključci Predsjedništva, 16 (2000). Dostupno na: http://
www.europarl.europa.eu/summits/fei1_en.htm.
31
Emil Erjavec i Dragi Dimitrievski, EU Common Agricultural Policy and
Accession Tasks for Western Balkan’s Countries, u WESTERN BALKAN
AGRICULTURE AND EUROPEAN INTEGRATION 1, 2. Dostupno na
http://www.agroedu.net/basic/publication/English.pdf#page=6.
32
EU Standards for Regulation of Agriculture, December 2012.
29
Bruno Henry de Frahan i Mark Vancauteren, Harmonisation of food
regulations and trade in the Single Market: evidence from disaggregated data, 33 EUROPEAN REVIEW OF AGRICULTURAL ECONOMICS,
337, 337-360 (2006).
28
U 70-im godinama 20. st. ovaj iznos je bio još veći i ukupni iznos finansiranja poljopivrednih politika iznosio je oko 70% ukupnog budžeta
EU. Ovo smanjenje je uzrokovano ekspanzijom drugih nadležnosti
EU ali i reformama štednje koju su omogućile da EU od 2004. primi
dodatnih 12 članica. Više o ovome na http://europa.eu/pol/agr/index_en.htm
27
19
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Primjena CAP-a zahtijeva od država da uspostve odgovarajuću i funkcionalnu administrativnu strukturu
na državnoj razini. Učinkovita i brza apsorpcija podrške EU zahtijeva adekvatnu institucionalnu sposobnost. Štoviše, daljnje jačanje institucija neophodno je
za potpunu primjenu CAP-a te nedostatak potrebnih
institucionalnih kapaciteta može izazvati izravne negativne posljedice za poljoprivrednike. (EU Standardi
za regulaciju poljoprivrede)
Kako bi olakšala proces uspostave i korištenja sredstava EU pruža podršku državama na putu evropskih integracija kroz IPARD program,33 primjenjiv za zemlje koje
nisu članice Unije putem Okvirnog sporazuma, Sektorskog sporazuma i Višegodišnjeg finansijskog sporazuma
kojima se Komisija pravno obavezuje da će datim državama isplaćivati sredstva. IPARD je pretpristupni program
EU za razdoblje 2007-2013. te IPA 2 za period 2014-2020.
Sastavni je dio IPA-e (Instrument pretpristupne pomoći, eng. Instrument for Preaccession Assistance) odnosno
njegova V. komponenta Ruralni razvoj. Glavni cilj IPARD
programa je unapređenje poljoprivrednog sektora uz
pomoć konkurentnosti poljoprivrednih proizvoda, a ima
tri prioriteta:
1. Poboljšanje tržišne efikasnosti i implementacije EU
standarda.
2. Pripremne aktivnosti za implementaciju poljoprivredno-okolišnih mjera i LEADER-a (program koji
omogućava da se u pojedinim regijama ili mikroregijama, bez obzira na postojeće administrativne granice, stvaraju i sufinansiraju projekti koji uključuju što
više interesnih motiva onih koji žive na tom prostoru.
3. Razvoj ruralne ekonomije.34
IPARD je zasnovan na Uredbi Savjeta 1085/2006. i Uredbi Komisije
718/2007.
34
Više o ovome na http://www.apprrr.hr/ipard-31.aspx
S ciljem osiguranja dosljednosti kod realizacije pretpristupne pomoći za poljoprivredu i ruralni razvoj, te
jednak tretman država, Komisija je usvojila standardni tekst Sektorskog sporazuma. On detaljno definira
sistem upravljanja i kontrole.35 Usvojeni model Sektorskog sporazuma je ustupljen vlastima BiH tokom
posjete predstavnika DG AGRI u aprilu 2009. godine.
Kako bi mogla započeti realizaciju IPARD-a, pod pretpostavkom da će isti principi pravnog okvira za realizaciju IPARD-a važiti i za novi finansijski okvir EU za period 2014-2020., BiH bi tako trebala zaključiti Sektorski
sporazum sa Evropskom komisijom i ispuniti njegove
zahtjeve. Sektorski sporazum definira da se operativna
struktura za IPARD mora sastojati od Upravljačkog tijela
i IPARD agencije. Također, za pristup IPARD programu
neohodno je usvajanje Strategije za ruralni razvoj koja
predstavlja viziju razvoja cijele države sa jasnim prioritetima i ciljevima razvoja te mjerama koje je potrebno
poduzeti da bi se osigurao ravnomjeran, pravičan i transparentan razvoj na cijeloj teritoriji države.
Komisija povjerava upravljanje IPARD programom sistemu upravljanja i kontrole koji je namjenski određen
za IPARD u državi korisnici, pritom zadržavajući sveukupnu konačnu odgovornost za opće izvršenje budžeta.
Nacionalni službenik za ovjeravanje (NAO) snosi ukupnu odgovornost za finansijsko upravljanje sredstvima
EU u državi koja ih koristi i odgovoran je za zakonitost i
regularnost transakcija.
2.3.1. Upravljačko tijelo
Upravljačko tijelo je obično dio strukture državnog
ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede i ruralnog razvoja i u njegovom se sastavu nalazi oko 10
osoba. Ovo tijelo ima sljedeće funkcije:
33
Naknadni sporazumi su zaključeni sa Hrvatskom, Bivšom Jugoslovenskom Republikom Makedonijom i Turskom.
35
20
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
•
•
•
•
•
sačinjavanje IPARD programa,
praćenje i ocjenu realizacije programa,
promoviranje,
izvještavanje
i koordinaciju.
Osnovne funkcije Upravljačkog tijela su izrada IPARD
programa i praćenje programa i ove funkcije se ne
mogu delegirati. Kao dio struktura, predviđen je i Odbor
za praćenje IPARD-a36 koji igra značajnu ulogu u koncipiranju i realizaciji programa. Odbor za praćenje se mora
uvjeriti u djelotvornost i kvalitet realizacije IPARD programa analizirajući pritom rezultate IPARD programa, naročito postizanje zadanih ciljeva u pogledu različitih mjera
i toka korištenja finansijskih izdvajanja za te mjere, kao
i izdvajanja za podmjere tih mjera. Upravljačko tijelo je
dužno osigurati da sve relevantne informacije o napretku mjera i podmjera budu dostupne Odboru za praćenje.
Odbor sačinjavaju predstavnici relevantnih organa vlasti
i tijela, kao i odgovarajućih privrednih, socijalnih i partnera iz oblasti zašite životne sredine.37
Sektorski sporazum podrazumijeva obavezno postojanje jednog IPARD programa i jednog Odbor za praćenje.
Ukupna odgovornost za funkciju promoviranja bi
trebala biti na centralnom nivou, bez delegiranja, kako
bi se osigurala dosljednost distribuiranih informacija u
svim administrativnim jedinicama i na svim nivoima.
Međutim, mogli bi se delegirati određeni elementi
realizacije aktivnosti promovisanja.
U slučaju da se smatra da se delegiranjem pojedinih
zadataka prikupljanja podataka i sačinjavanja izvještaja
može osigurati funkcionalniji sistem, onda se te funkcije i mogu delegirati. Međutim, ukupna odgovornost za
završni izvještaj zadržava se na centralnom nivou.
Kad je u pitanju funkcija izvještavanja, tu se radi o
osiguranju da se o realizaciji programa i napretku pojedinačnih projekata i mjera izvještava na način koji omogućava efektivnu i efikasnu realizaciju mjera, korištenjem adekvatnih sistema informiranja i komunikacije.
U skladu sa Sektorskim sporazumom, neke funkcije
ocjene se mogu delegirati. Ipak, iskustva pokazuju da
ovo i nije najbolji pristup. U slučaju delegiranja određenog dijela zadatka, Upravljačko tijelo i dalje zadržava
potpunu odgovornost za efikasnost i ispravnost upravljanja i realizacije ovih zadataka. Znači, mogu se prenijeti određeni zadaci ali ne i odgovornosti.
član 61Sektorskog sporazuma
član 61.3 Sektorskog sporazuma
36
37
21
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
2.3.2. IPARD Agencija
IPARD agencija je glavno tijelo koje je zaduženo za
sljedeće funkcije:
• realizacije i
• plaćanja.
38
Osim funkcija realizacije, ona je direktno odgovorna za
izbor aktivnosti i dijeli sa Upravljačkim tijelom funkciju
promoviranja. U okviru funkcija plaćanja, ona je zadužena
za odobravanje i kontrolu obaveza, odobravanje i kontrolu isplata (ovu funkciju u određenoj mjeri može obavljati
i Nacionalni fond),39 izvršenje plaćanja, te računovodstvo
za obaveze i plaćanja (zajedno sa Nacionalnim fondom).
Što se tiče funkcije promoviranja ona je direktna odgovornost IPARD agencije, ali načini realizacije se mogu
razlikovati, uključujući i delegiranje određenim podizvođačima.
Funkcija izbora podrazumijeva provjeru aktivnosti u
skladu sa kriterijima, mehanizmima i pravilima koji se primjenjuju na IPARD program, u skladu sa relevantnim EU i
domaćim pravilima. Kriterije izbora kod uspostavljanja za
program odobrava Komisija, kako bi se odredile aktivnosti
IPARD-a koje najbolje odgovaraju potrebama države koje
su definirane u programu. U tu svrhu, o ocjeni (bodovima)
koji se dodjeljuju ovim kriterijima odlučuje Upravljačko tijelo nakon konsultacije sa Odborom za praćenje IPARD-a
i Evropskom komisijom. Funkcija mora i dalje ostati odgovornost IPARD agencije i ne može se delegirati.
Izvršavanje funkcije plaćanja podrazumijeva izdavanje instrukcija bankarima i operativne strukture da se
odobreni iznos isplati. Računovodstvo za obaveze i plaćanja zajednički obavljaju IPARD agencija i Nacionalni
Funcije i nadležnosti IPARD agencije opisane su u članu 14. Sektorskog sporazuma, te u Dodatku 1.
39
Finansiranje projekata iz IPARD sredstava odvija se uz sufinansiranje koje treba osigurati država uplaćivanjem u Nacionalni fond. Taj
omjer finansiranja iznosi 50% prema 50%.
38
fond. To podrazumijeva evidentiranje svih obaveza i
plaćanja u posebnu računovodstvenu evidenciju za
rashode IPARD-a i pripremu periodičnih pregleda potrošnje, uključujući izjave o rashodima za Evropsku komisiju.40 Obje ove funkcije su centralne funkcije IPARD
agencije i ne mogu se delegirati.
Odobravanje i kontrola obaveza41 i plaćanja podrazumijeva proces utvrđivanja da su zahtjevi za odobravanje projekata i naknadni iznosi koji se isplaćuju podnosiocu u skladu sa Okvirnim i Sektorskim sporazumom i
da su kvalificirani za traženu pomoć EU.42
Osim, i uporedo sa navedenim funkcijama, IPARD
agencija na centralnom nivou će tako morati: obavljati
prateće radnje u cilju analize napretka projekata koji su
u realizaciji, izvještavati o napretku mjera koje se realiziraju na bazi indikatora, osigurati informiranje o nepravilnostima i da NAO, Nacionalni fond i Upravljačko
tijelo dobijaju sve informacije koje su im potrebne za
obavljanje njihovih zadataka.
Određene institucije i mehanizmi kao što su IPARD
strukture i fito- i veterinarske strukture sigurno da dovode do direktnih gubitaka na sva tri nivoa. Generalno, do sada smo utrošili mnogo novca na pripremu za
EU ali bez dovoljno vidnih rezultata. Sve je to dovelo
do neoptimističnog stanja u BiH, koje pak dovodi do
toga da BiH gubi finansijere i investitore.
(AECD, Banja luka, popunjeni upitnik u istraživanju)
Član A.2.c Dodatka I Sektorskog sporazuma.
Ove dvije funkcije tijesno su povezane i obuhvataju administrativnu
i terensku kontrolu. Kontrole moraju biti izvršene prije odobravanja
projekta, prije svake isplate po ugovoru (član 20 Sektorskog sporazuma) i naknadno (ex-post) u periodu do pet godina od momenta
završnog plaćanja po projektu (član 21 Sektorskog sporazuma) i
mogu obuhvatati provjere koje prethode izboru projekta, ponovno mjerenje, provjere količine i kvaliteta isporučene robe ili usluga,
provjere koje prethode plaćanju, provjere koje slijede nakon plaćanja itd. (član A.2.a Dodatka I Sektorskom sporazumu).
42
Član A.2.a Dodatka I Sektorskog sporazuma
40
41
22
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Važnost uspostave IPARD struktura je bitno, ne samo radi povlačenja sredstava iz IPARD fondova, već
i zbog postajanja tih struktura kad su državi dostupni struktuirani fondovi koji su puno veći a za koje je
upravljačka struktura ista kao i IPARD struktura. Ono što treba navesti jeste da su to sredstva koja idu direktno
poljoprivrednicima i koja bi tim putem značajno doprinijeli ekonomskom i socijalnom napretku, razvoju ruralnih
zajednica te općenito podizanju kvaliteta života u ruralnim sredinama.
BiH još nije uspostavila tražene IPARD strukture i svakim dodatnim odlaganjem poljoprivrednici, građani i cijela
država trpe enormne ekonomske gubitke.
Projekt “Podrška poljoprivrednoj politici i strukturama usklađenim s IPARD-om” (SAPIC) koji se finansira iz EU IPA
2008. sredstava je, prije nekog vremena, uputio prijedlig rješenja uspostave IPARD struktura kojim je predloženo
da upravljačko tijelo bude MVTEO, konkretno Sektor za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj, a da
Ured za harmonizaciju i koordinaciju plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju preuzme ulogu IPARD
agencije za plaćanje. Kad je u pitanju prijedlog vezano za IPARD agenciju za plaćanje, ovo se nameće kao logično
i prirodno rješenje. Naime po svojim, već utvrđenim, nadležnostima ovaj Ured se može posmatrati kao začetak
IPARD agencije za plaćanje a dodatno Evropsko pratnerstvo isto tako predviđa uspostavu ovog Ureda kao prijelaznog rješenja dok ne preuzme funkciju IPARD Agencije za plaćanje.43
2.3.3. Šta očekivati nakon ulaska Republike Hrvatske u Evropsku uniju?
Republika Hrvatska je, pored Srbije, najznačajniji vanjskotrgovinski partner BiH kada je u pitanju trgovina poljoprivredno-prehrambenim proizvodima. Ukupan uvoz iz Hrvatske je u 2010. godini predstavljao 24% ukupnog
uvoza poljoprivrednih proizvoda, dok je izvoz u Hrvatsku u 2010. godini činio 28% ukupnog izvoza poljoprivredno-prehrambenih proizvoda BiH. 44
OPIS
2008.
2009.
2010.
Rast/pad
2009/2008
Rast/pad
2010/2009
Uvoz iz Hrvatske
625,36
595,83
609,73
–4,72%
2,33%
Izvoz u Hrvatsku
153,48
154,41
171,72
0,61%
11,21%
Deficit
–471,88
–441,42
–438,01
–6.46%
–0.77%
Pokrivenost
24,54%
25,92%
28,16%
5,59%
8,68%
Izvor: Agencija za statistku BiH
*Poljoprivredni proizvodi su
razvrstani u skladu sa WTO klasifikacijom
Tabela 1. Uvoz iz RH i izvoz u RH u periodu 2008-2010.45
Akcioni plan za realizaciju prioriteta iz dokumenta Evropsko partnerstvo sa Bosnom i Hercegovinom, kod EP3.KP.082. “Usvojiti Odluku o
uspostavljanju Ureda za harmonizaciju sistema plaćanja BiH (kao prijelazno tijelo do dogovora o uspostavljanju platne agencije (agencija)).”
44
Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za 2010. godinu, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, maj 2011.; dostupan na: http://www.
mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/BOS%20Izvjestaj%20iz%20oblasti%20poljoprivrede%20za%20BiH%20za%202010.%20godinu.pdf
45
Tabela preuzeta iz: Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za 2010. godinu, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, maj 2011.; dostupan na: http://www.mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/BOS%20Izvjestaj%20iz%20oblasti%20poljoprivrede%20za%20BiH%20
za%202010.%20godinu.pdf
43
23
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Uprkos važnosti RH kao vanjskotrgovinskog partnera
i pravovremenih saznanja o njenom ulasku u EU, BiH to
dočekuje nespremno. Zbog tog kašnjenja u implementaciji pravnog okvira i osposobljavanju nadležnih tijela
da obavljaju svoje poslove, brojke o kojima se spekulira
oko potencijalnih gubitaka kako proizvođača tako i države su izrazito velike.
“Bosna i Hercegovina nije poduzela sve potrebne
mjere kako bi ublažila negativne posljedice koje će
uslijediti ulaskom Hrvatske u EU; nije usaglasila svoje
sisteme zdravstvene, veterinarske i fitosanitarne ispravnosti namirnica s pravilima EU, tako da je dovela
u pitanje izvoz proizvoda biljnog i životinjskog porijekla iz BiH nakon ulaska Hrvatske u EU.” Danka Savić,
Pripreme BiH za ulazak Hrvatske – Radni materijal za
sastanak “Uticaj ulaska Hrvatske u EU na BiH”, Evropski
istraživački centar, Sarajevo.
Vijeće ministara BiH je na 3. sjednici održanoj 07. 03.
2012. godine usvojilo dokument “Akcioni plan za prevazilaženje posljedica pristupanja Republike Hrvatske
Evropskoj uniji“ (u daljnjem tekstu: Akcioni plan). Ovaj
Akcioni plan, između ostalog, sadržava mjere iz oblasti
imovinsko-pravnih odnosa, obrazovanja, trgovinskih
odnosa, rada i zapošljavanja, energetike i drugo. Oblast
koja se tiče poljoprivrede regulirana je u dijelu trgovinskih odnosa i aktivnosti iz Akcionog plana u ovom dijelu
adresiraju problematiku pravnog i institucionalnog okvira sa ciljem osiguravanja uvjeta za izvoz industrijskih i
poljoprivrednih proizvoda u EU. Ova oblast je ujedno i
najveća u samom Akcionom planu i predviđa ukupno
29 aktivnosti nadležnih institucija. Od ovog broja, veliki
dio aktivnosti i podaktivnosti se tiče usvajanja zakonskih akata, pravilnika i odluka. Mnogi akti su usvojeni
dok u nekima ne postoji zajednički stav svih nadležnih
institucija i te aktivnosti nisu ostvarene. Ovo se, između
ostalog, odnosi na pitanje laboratorija i izrade Držav-
nog plana laboratorija, što EU zahtijeva od BiH, a gdje
je RS stavila rezervu na ovu aktivnost zastupajući stav
da su laboratoriji u nadležnosti entiteta i nije potrebno
donošenje ovog plana na državnom nivou. Isto tako,
kad su u pitanju neke nadležnosti Agencije za sigurnost
hrane i obaveze koje su za ovu Agenciju predviđene Akcionim planom i Zakonom o hrani (npr. monitoring Godišnjeg plana hrane, izrada određenih pravilnika), RS je
osporavala ove nadležnosti Agencije pa ove aktivnosti,
shodno tome, nisu ostvarene.
Ono što posebno zabrinjava jeste činjenica da se i pored ogromne tehničke podrške od strane Evropske unije, jako kasno krenulo sa pripremanjem BiH za ulazak
RH u EU.46 Naime, čak i svi potezi koje je VM BiH uradilo
u proteklom periodu, ne mogu biti dovoljni da se nadoknadi izgubljeno vrijeme, ostvare sve norme, usvoji
potrebna regulativa i ispune svi uvjeti sa stanovišta sigurnosnih standarda. Upravo zato što BiH nije poduzela potrebne mjere da uspostavi lanac sigurnosti hrane
prema evropskim standardima, došla je u situaciju da
njen izvoz proizvoda biljnog i životinjskog porijekla
bude doveden u pitanje nakon što RH postane članica
EU, u julu 2013. godine.47
E vropska unija je u svrhu temeljite pripreme BiH tokom deset posljednjih godina osigurala tehničku pomoć, investicije, podršku i
savjete u vrijednosti od 19 miliona eura. Za tehničku pomoć (sigurnost hrane, veterinarska, fitosanitarna kontrola) EU je izdvojila tri
miliona eura, za laboratorije (opremu za potrebe kontrole sigurnosti
hrane, veterinarske i fitosanitarne kontrole) 1,5 mil. eura, kontrolu
bolesti životinja 6 mil. eura, granični prijelaz Bijača – južna granica
sa Hrvatskom (uključujući i kapacitete za veterinarsku, fitosanitarnu
inspekciju) 6 mil. eura, i za sistem za označavanje i praćenje životinja tokom 2001-2002. 2,3 mil. eura. Više o ovome u: Danka Savić,
Pripreme BiH za ulazak Hrvatske u EU, Evropski istraživački centar,
Sarajevo. (Za vrijeme pisanja ovog rada, dokumenti koji još nisu
objavljeni koriste se uz saglasnost Evropskog istraživačkog centra.)
47
Danka Savić, Pripreme BiH za ulazak Hrvatske u EU, Evropski istraživački centar, Sarajevo. (Za vrijeme pisanja ovog rada, dokumenti
koji još nisu objavljeni koriste se uz saglasnost Evropskog istraživačkog centra.)
46
24
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Dodatni problem za izvoz predstavlja nedovoljan
broj akreditiranih laboratorija za ispitivanje hrane.
Naime, Izvještaj o stanju opreme i procesu akreditacije u
laboratorijima BiH, koji je UNDP radio zajedno sa UzV BiH
jasno ukazuje na to da je jedan od glavnih nedostataka
kapacitet laboratorija za kontrolu hrane animalnog
porijekla i njenog testiranja za izvoz. Izvještaj je
potvrdio da postojećih 13 laboratorija u sustavu Ureda
za vetrinarstvo nije u stanju prihvatiti ogroman zadatak
testiranja tih rezidua, ni kadrovski i operativno.48 Ovo
znači da se ovakve vrste testiranja šalju u susjedne ili
druge zemlje čime BiH direktno gubi svoja novčana
sredstva.
Evropske unije. Ovaj ured, recimo, trenutno ne radi direktno na odobravanju privrednih subjekata koji žele
izvoziti u EU, to rade entitetska ministarstva i inspekcije
ili organi Brško distrikta. Zbog toga se postavlja pitanje
kako UzV može garantirati da su evropski standardi zaista i primijenjeni. Evropska unija je dala preporuku da
kontrolni sistem treba izgledati kao piramida, s jasnim
nadležnostima centralnog nadležnog tijela i ostalih koji
su zaduženi za ovu oblast. Ovo se treba riješiti donošenjem određenih zakonskih akata, tehničkih rješenja,
tako da nije potreban prijenos nadležnosti nego samo
pojačana saradnja, koordinacija i razmjena podataka u
vertikalnom lancu. Međutim, po ovom pitanju još ništa
nije urađeno. Također, iz EU stižu konkretni uvjeti koji
kažu da je potrebno postoji centralna baza podataka,
pouzdana strategiju za laboratorije, obuka inspektora i
veterinara te plan kontrole.50
Trenutna situacija je takva da je Institut za akreditiranje - BATA ušao u sistem akreditatora i da može vrši ti
akreditaciju laboratorija u BiH.49 Određena očekivanja i
prognoze su da ćemo za 12 mjeseci od sada uz pomoć
IPA sredstva i SIDA podrške imati neophodne akreditirane laboratorije. Uz to, moramo imati plan praćenja
rezidua uz laboratorija. Npr. sada imao plan praćenja
rezidua za ribu ali nemamo akreditovan laboratorij. Dodatno se treba raditi na organizaciji praćenja rezidua za
ostale proizvode životinjskog porijekla uz akreditacije
laboratorija za iste proizvode. Pred toga, dodatni problem u kompleksnom sistemu laboratorija jeste nedstatak komunikacije između laboratorija, nejasan lanac
odgovornosti kao i izostanak struktura praćenja od početka do finalnog proizvoda.
Kad je u pitanju nadzor nad veterinarskim sektorom,
UzV ima ograničen nadzor i ne može dati garancije da
će potencijalni izvozni kapaciteti ispoštovati standarde
Više o ovome u: “Vlastima otkucava vrijeme za usklađivanje propisa: Izvoznici panično traže druga rješenja”. http://www.abrasmedia.
info/content/vlastima-otkucava-vrijeme-za-uskla%C4%91ivanje-propisa-izvoznici-pani%C4%8Dno-tra%C5%BEe-druga-rje%C5%A1enja.
Pristupljeno 29.april 2013
49
Više o Institutu za akreditiranje na: http://www.bata.gov.ba/index.
php?lang=bs
48
50
25
Danka Savić, Pripreme BiH za ulazak Hrvatske u EU, Evropski istraživački centar,Sarajevo. (Za vrijeme pisanja ovog rada, dokumenti koji
još nisu objavljeni koriste se uz saglasnost Evropskog istraživačkog
centra.)
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Sve su ovo jasni pokazatelji da BiH nespremna dočekuje ulazak RH u EU kad je u pitanju oblast poljoprivrede a koliki će tačno gubici biti za poljoprivrednike ostaje da se vidi. Ono što je vec sada poznato
jeste da od 1. jula 2013. BiH neće izvoziti proizvode
animalnog porijekla (osim ribe51 i meda) u RH odnsno
EU. Ovim se zatvara jedno već uhodano i razvijeno i
značajno tržište za izvoz BiH i upitno je koliko će BiH
proizvođači biti u prilici i kad država stvori uvjete za
izvoz na tržište EU, da se jednako uspješno vrate na
tržište Hrvatske.
Isto tako, Hrvatska je za sada potencijalno izgubljeno tržište ali pretpostavka je da će se vrlo slična situacija postepeno dešavati i sa svim drugim tržištima
zemalja u regionu – članicama CEFTA-e 2006.52 koje
brže napreduju na putu ka Evropskoj uniji i samim
tim i u primjenjivanju EU standarda.
Za izvoz ribe četiri ribarnice već imaju dozvole za izvoz u EU.
CEFTA je Sporazum o slobodnoj trgovini Centralne Evrope koji
su u decembru 1992. godine potpisale tadašnja Čehoslovačka,
Mađarska i Poljska. CEFTA-i su 1996. godine pristupile Slovenija,
1997. Rumunija, 1999. Bugarska, 2003. Hrvatska te 2006. Makedonija. Osnovni ciljevi CEFTA-e su: usklađivanje razvoja ekonomskih odnosa, osiguranje istovjetnog trgovinskog tretmana
te uklanjanje trgovinskih prepreka između država potpisnica.
Također, CEFTA je djelovala kao jedna od pripremnih aktivnosti
država potpisnica na putu ka punopravnom članstvu u EU. Tako
su država potpisnice kao uvjete pristupanja CEFTA-i postavili:
potpisan Ugovor o pridruživanju sa EU, članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO) i pristanak svih članica CEFTA-e. Stupanjem u članstvo u Evropskoj uniji 2004. godine Češka, Mađarska, Poljska, Slovačka i Slovenija povukle su se iz CEFTA-e. Članice
su ostale Bugarska, Rumunija, Hrvatska i Makedonija Od 1. maja
2007. članice CEFTA-e su: Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna
Gora, Hrvatska (članstvo u CEFTA-i Hrvatskoj prestaje 24 sata prije ulaska u EU), Makedonija, Moldavija, Srbija i Kosovo (UNMIK).
Više o ovome na: http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=4553
51
52
2.4. Propuštene prilike i potencijalne mogućnosti
U ovom dijelu će se prezentirati propuštene prilike i
potencijalne mogućnosti u uporednoj analizi uspješnosti povlačenja sredstava iz EU fondova, između RH i BiH.
RH je uzeta kao primjer obzirom da je u proces evropskih
integracija krenula u isto vrijeme kao i BiH i koja je ostvarila značajan napredak u tom procesu. Svjesni smo da se
ustavno uređenje RH ne može porediti sa uređenjem BiH,
međutim ovdje želimo staviti naglasak na propuštene prilike i gubitke koji su opipljivi a za koje nije toliko ključno
državno uređenje već usaglašena politička volja za napretkom zemlje.
2.4.1. N
apredovanje Hrvatske kroz proces
pridruživanja
U nastojanju da se razumiju razlozi bosanskohercegovačkog neuspjeha da se kvalificira za IPARD sredstva,
korisno je porediti nedavnu bosanskohercegovačku
historiju sa onom u Hrvatskoj; posebno u pogledu odnosa svake države u procesu pridruživanja. Pridruživanje je proces sačinjen od brojnih koraka i od svake
države se zahtijeva usaglašenost s ciljem uspješnog
upravljanja tim procesom. Hrvatska se pridružuje EU u
julu 2013. godine što će biti kulminacija od gotovo deset i po godina zajedničkog napora. Poređenja radi, BiH
je napravila nekoliko koraka naprijed u istom razdoblju,
premda je Proces stabilizacije i pridruživanja (PSP) pokrenut u isto vrijeme, kao što se može vidjeti u tabeli u
prilogu.
26
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Hrvatska
Vremenski okvir za pristupanje
2000.
Pokrenut Proces stabilizacije i
pridruživanja
BiH
Fondovi
CARDS
Zemlja postaje potencijalni
kandidat za članstvo u EU
2001.
Potpisan Privremeni Sporazum o
stabilizaciji i pridruživanju (SSP)
2003.
Aplikacija za članstvo u EU
2004.
EU potvrđuje zahtjev za članstvo –
država postaje kandidat
2005.
Na snagu stupa SSP
Počinju pregovori
2006.
Završen screening legislative
2007.
Pokrenut IPA Program
2008.
Pregovori o acquis poglavljima se
nastavljaju
2011.
Potpisan Pristupni ugovor
2012.
Referendum
2013.
Planirani ulazak u EU
Vremenski okvir za pristupanje
Pokrenut Proces stabilizacije i
pridruživanja
Fondovi
CARDS
Zemlja postaje potencijalni
kandidat za članstvo u EU
SAPARD
IPA (samo
komponente
I & II)
IPA (I-V)
Potpisan Privremeni SSP
Tabela 2. Upoređivanje vremenskih razdoblja u procesu pridruživanja za Hrvatsku i BiH od 2000. do 2013. godine
(glavne faze su naglašene istom bojom)
27
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
2.4.2. Finansiranje pred IPARD
U postratnom periodu dominirale su fizičke rekonstrukcije uglavnom finansijski podržane od strane Evropske
unije. Sredstva namijenjena za države bivše Jugoslavije do 2000. godine iznosila su u totalu 5,5 mlrd. eura, a Bosni
i Hercegovini je dodijeljena gotovo polovina tih sredstava (2,16 mlrd. eura).53
SAP je naprije ponuđen 1999. godine s namjerom da posluži kao sredstvo da se stvori put ka procesu pridruživanja za sve države u regionu (Albanija, BiH, Hrvatska, Makedonija, i Srbija/Crna Gora). Konstatovano je da svaka
država ima svoje specifične okolnosti ali se očekivalo da bi svaka država trebala biti u stanju da napravi uglavnom
podjednak napredak u kandidaturi i pridruživanju.
Godine 2000. EU je uspostavila CARDS program da osigura sredstva za podršku procesu stabilizacije i pridruživanja;
sa budžetom u iznosu od 4,65 mlrd. eura do 2006. godine. CARDS program je bio namijenjen uglavnom za izgradnju
državnih kapaciteta i relativno malo je uključivao trošenja u poljoprivrednom i ruralnom sektoru. Međutim, napredak
Hrvatke u procesu pridruživanja je značio da je bila sposobna opravdati povećanje nivoa investicija tokom trajanja
tog programa, uključujući sredstva za veterinarsku inspekciju, sigurne kontrole na granicama i za jačanje poljoprivrednih i ruralnih kapaciteta, dok je nivo sredstava namijenjen za BiH opadao, kao što to pokazuje grafikon 3.
Grafikon 3. Godišnja raspodjela CARDS sredstva za period 2001-2005.
Hrvatska je ostvarila stabilan napredak u procesu stabilizacije i pridruživanja uspješnim uklanjanjem svih tehničkih i političkih faza, uključujući završetak pregovora oko 33 poglavlja koja su u zahtjevu za pridruživanje. U prvih
12 godina od uspostavljanja procesa stabilizacije i pridruživanja, BiH je ostvarila napredak koji je ekvivalent
napretku RH za prvih 12 mjeseci. Implikacije lošeg nivoa napretka prema navedenim ciljevima pridruživanja nisu
samo jednostavno politički ili tehnički; postoje također, i to je najvjerovatnije najvažniji efekat, finansijske implikacije za svaku ruralnu zajednicu, svakog farmera, svakog poreskog obveznika u BiH. Priča o lošim rezultatima Bosne
CARDS Assistance programme to the Western Balkans – Regional Strategy Paper 2002-06; Evropean Commission External Relations DG, executed under Council Regulation (EC) No 2666/2000, December 5 2000.
53
28
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
i Hercegovine u poređenju sa Hrvatskom još uvijek traje. Dok je Hrvatska s druge strane poduzela i niz teških odluka da bi svojim građanima donijela dobrobit članstva u EU, BiH je napravila malo ili nimalo napretka.
2.4.3. IPARD program 2007-2013.
Grafikon 4 pokazuje sredstva koja su angažirana i isplaćena farmerima i drugim ruralnim preduzećima u Hrvatskoj od 2007. godine, stupanjem IPARD programa na snagu. Ukupna investicija tokom trajanja IPARD programa (2007-2013) planirana je da prelazi cifru od €300 miliona koja će biti isplaćena direktno farmerima i ruralnim
zajednicama u Hrvatskoj. Pored toga, kroz SAPARD program u periodu od 2005-2006, izdvojeno je €25 miliona;
znači da će €325 eura biti direktno dostupno hrvatskim farmerima i ruralnim zajednicama u periodu od 2005. do
2013. dok u isto vrijeme EU sredstva nisu na raspolaganju bh. kolegama. Prema Eurostat podacima postoji 132 000
poljoprivrednih gazdinstava (preko €1200 godišnje proizvodnje); što znači da su EU sredstva koja su do danas na
raspolaganju u prosjeku iznose €2 462 po gazdinstvu.
Postoji jednostavan odnos između hronologije odnosa Hrvatske sa EU (prikazano u Tabeli 1) i sredstava koja su
postala dostupna u Hrvatskoj. To znači da, neuspjehom da postigne status za kandidaturu, Bosna i Hercegovina
nije stekla pravo na raspolaganje sredstvima iz IPARD fondova. Nasuprot tome, Hrvatska je ostvarila dovoljan napredak od 2001. godine da bi mogla konkurirati za korištenje IPARD fondova u 2008. godini i time obezbjediti da
sredstva namijenjena farmerima neometano pristižu od tog momenta pa nadalje.
Grafikon 4. Kumulativno trošenje sredstava iz SAPARD & IPARD fondova 2007 - 2013
Sličan grafikon mogao bi biti konstruiran da prikaže i koliko je EU sposobna da više investira u poljoprivredu i
ruralni razvoj uprave u Hrvatskoj nego što je to moguće u BiH. To će pokazati sličnu sliku, kao i hrvatski tehnički i
politički napredak te sporazum koji su omogućili direktno investiranje Unije u strukture neophodne da upravljaju
fondovima.
Treba naglasiti da je IPA program podržao mala investiranja (u totalu €5.5m) u razvoj BiH poljoprivredne i ruralne
administracije/uprave, što je značajno manje nego što je bilo dostupno u Hrvatskoj i postigao znatno manji napredak –
29
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
hrvatski Ured za harmonizaciju i sistem kontrole plaćanja
je akreditiran za pokretanje svih dostupnih mjera dok
BiH mora da savlada veoma značajne izazove prije nego
postigne taj nivo kompetencija/stručnosti.
Ukupne posljedice
Posljedice trenutne situacije u vezi sa PSP i IPARD su:
• Dok BiH farmeri i ruralne zajednice nisu bile u mogućnosti pristupiti IPARD sredstvima do danas, hrvatski farmeri imaju pristup u protuvrijednosti u
iznosu od €2,462 po domaćinstvu.
• Sredstva koja su mogla biti na raspolaganju BiH
farmerima i ruralnim zajednicama su izgubljena,
reapsorbirana u EU budžet bilo da su potrošena na
druge zemlje Zapadnog Balkana, npr. Hrvatsku, ili
negdje drugo u EU.
• Krajnji korisnici imaju malo ili nimalo iskustva o EU
investiranju u poljoprivredni i ruralni razvoj te, u
skladu s tim, ne razumiju njihove potencijalne vrijednosti
• Već od iduće godine hrvatskim farmerima i ruralnim zajednicama će biti omogućeno da pristupe
mnogo većim fondovima; iako iznosi nisu još dogovoreni, godišnje količine sredstava ići će hrvatskim
poljoprivrednim i ruralnim programima i rast će eksponencijalno.
• Sve dok se ne postigne sporazum o IPARD strukturama neće biti moguć protok sredstava; farmeri i
ruralne zajednice će i dalje biti u nemogućnosti da
pristupe ovim sredstvima koja imaju namjenu da
unaprijede njihove socijalne i ekonomske prilike.
• Nizak je nivo povjerenja u sposobnosti BiH institucija da postignu sporazum usklađen sa zahtjevima
EU. U odsustvu promjena neophodnih za ispunjavanje tehničkih zahtjeva EU, koraci u procesu pridruživanja prikazani u tabeli 2 neće se rješavati i
ulaganja dostupna BiH farmerima i ruralnim zajednicama će ostati prikovana na €0.
Kad su u pitanju finansijski gubici u smislu nepovlačenja IPA sredstava, neophodno je napomenuti da će
predviđena sredstva za IPA 2 2014-2020. za BiH biti
manja nego ona za period 2007-2013. Naime, za ovaj
prvi period IPA 1 2007-2013. je bilo predviđeno oko 655
miliona eura za BiH međutim, zadnje procjene pokazuju
da će BiH od ovih sredstava do kraja programskog perioda ukupno povući oko 300 miliona eura što znači da će
preko 355 miliona eura ostati nepotrošeno u BiH. Mnogi
su razlozi za neutrošak ovih planiranih sredstava u BiH,
ipak je nemogućnost da se postigne tehnički dogovor
za uspostavu traženih struktura u sektoru poljoprivrede
i ruralnog razvoja značajan faktor za to.
Zbog toga, iako konačni iznosi za programski period
2014-2020. još nisu utvrđeni u potpunosti, predviđanja
su da će oni biti duplo manji nego za period 2007-2013.
znači oko 300 miliona eura. Ovo je ogromni gubitak za
BiH ako se ima na umu da se ovdje radi o nepovratnim
sredstvima koja idu direktno poljoprivrednicima i za napredak sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja.
Pored ovih konkretnih pokazatelja o propuštenim prilikama za BiH i povlačenje EU sredstava, kao gubitke treba
svakako navesti i projekte koji su bili predviđeni i za koja
su bila osigurana sredstva ali koji su na kraju morali biti
otkazani zbog nepostojanja političke volje da se uspostave sistemi i strukture na državnom nivou. Isto tako, u
BiH se implementiralo više projekata sa istim ili sličnim
projektnim zadacima koji su imali za cilj pripremu za povlačenje IPARD sredstava i općenito unapređenje razvoja
u sektoru poljoprivrede (npr. izrada Strategije za ruralni
razvoj na osnovu koje bi se napravio IPARD program kao
osnova za povlačenje IPARD sredstava).54
To su projekti Podrška implementaciji preporuka Funkcionalnog pregleda u sektoru poljoprivrede (SESMARD), 2006-2008. (finansiran iz
54
30
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Međutim, zbog politike nepodržavanja ikakvog institucionalnog ili pravnog razvoja na državnom nivou nisu
uspijevali da ostvare svoje projektne ciljeve te je EU više
puta za ove ili slične projekte izdvajala finansijska sredstva koja na kraju nisu utrošena na planirani način i od
kojih svi poljoprivrednici i općenito BiH, nisu imali koristi.
prostora Evropskoj uniji da djeluje kao najveći donator
u BiH, doprinijelo je primijetnom povlačenju međunarodnih donatora i smanjenja njihovog ulaganja u sektor
poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH.
Sljedeći grafikon ukazuje na trend smanjenja ulaganja
od strane međunarodnih donatora u sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH u periodu 2007-2011.
“Trenutni gubici koji nastaju se teško mogu izračunati, više zbog nedovoljno razvijenog sistema praćenja pozicija koje dovode do gubitaka ili dobitaka, ali
činjenica da smo postali otvoreno tržište za mnoge
zemlje, a zauzvrat nemamo pristup na njihovo tržište
ide u prilog tome da smo u velikom gubitku. Gubici
farmera danas možda nastaju i indirektno jer postojeći mehhanizmi podrške ih ne stimuliraju da podižu
nivo svoje proizvodnje na viši stepen.”
Grafikon 5. Pregled ulaganja međunarodnih donatora u
sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja u periodu 2007-2011.
izražen u milionima eura55
ACED, Banja Luka, popunjeni upitnik
Dodatno, ovo je samo jedan dio cjelokupne slike jer
su fondovi za ovaj sektor u BiH snačajno smanjeni i od
ostalih međunarodnih finansijskih institucija i donatora. I dok je neizvodivo dati tačnu procjenu tih brojki, činjenica je da su izgubljeni milioni eura s obzirom
da odluke da su ulaže u BiH ili nikad nisu sprovedene
ili su zaustavljene i ta finansijska sredstva usmjerena
na druge države. Naime, neuspostavljanje potrebnih
struktura, neprovođenje reformi i nepostojanje jasnog
opredjeljenja za napretkom rezultirali su stvaranjem
negativnog okruženja za ulaganje u ovaj sektor ali općenito i u BiH. Isto tako, izostanak reformi i određivanje novih strateških pravaca donatora, ali i ostavljanje
Pored finansijskih implikacija koje je ovaj dokument
imao za cilj da sagleda neophodno je te implikacije staviti
i u širi kontekst – u smislu unapeđenja socijalne slike u
Bosni i Hercegovini. Naime, neprovođenjem reformi
i nemogućnošću za povlačenje kako IPARD sredstava
tako i sredstava drugih međunarodnih donatora, BiH je
propustila adresirati pitanje svog siromaštva i razvoja
ruralnih zajednica. Socijalne prilike u BiH su i dalje vrlo
ograničene i kvalitet života u ruralnim zajednicima ali i
cijeloj BiH je na niskom nivou i ostavlja dosta prostora
za unapređenje. Sve navedeno ukazuje na ignorantski
pristup donosilaca odluka u državi prema sektoru
poljoprivrede i ruralnog razvoja i cjelokupnom socioekonomskom napretku Bosne i Hercegovine.
CRDS sredstava u iznosu od 1 milion eura) , IPA 2007. Jačanje kapaciteta za programiranje ruralnog razvoja (3P-BHRD) 2009-2011. u
iznosu od 2,2 milion eura i trenutni projekt Podrška poljoprivrednoj
politici i strukturama usklađenim s IPARD-om SAPIC u iznosu od 1,8
miliona eura i IPA 2010. Pilot podrška IPA merama ruralnog razvoja
(PSIPARD) u iznosu od 3,2 miliona eura koji tretiraju iste teme po
treći put u periodu od 7 godina ne napredovanja na istim pitanjima.
Grafikon preuzet sa: “Pregled aktivnosti donatora 2010-2011.”, Ministarstvo finansija i trezora BiH; dostupno na: http://www.mft.gov.ba/bos/
images/stories/medjunarodna%20saradnja/koordinacija_medjunarodne_pomoci/DMR_2010-2011_BOS.pdf
55
31
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
32
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
3. Rezultati istraživanja
3. 1. Rezultati istraživanja – prikaz objedinjenih stavova ispitanika u istraživanju
o potrebi uspostavljanja Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH
U ovom dijelu dat će se prikaz stavova ispitanika u istraživanju o potrebi uspostavljanja Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH kao i osnovna zapažanja o stavovima EU i OCD-a u sektoru poljoprivrede i
ruralnog razvoja.
Naime, u procesu prikupljanja podataka za ovo istraživanje rađeni su intervjui ili su poslani upitnici za ispunjavanje predstavnicima relevantnih institucija u sektoru poljoprivrede, parlamentarnim zastupnicima i predstavnicima
OCD-a. Između ostalog, ispitanici su zamoljeni da iznesu svoje stavove o potrebi postojanja Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj u BiH.
Ispitanici koji su zastupali stanovište o potrebi uspostavljanja Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni
razvoj u BiH naveli su sljedeće razloge za to:
“Opći stav agronomske struke je da nam itekako tre• Potrebno nam je ministarstvo na državnom nivu koje
ba Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i ruralnog raće kreirati cjelokupnu agrarnu politiku u BiH i koje će
zvoja BiH. Ako EU ima CAP (Zajednička poljoprivredna
osigurati jednak tretman svih poljoprivrednika na cipolitika) i cca 45-50% ukupnog zakonodavstva, pojeloj teritoriji BiH i osigurati pravnu sigurnost.
stavlja se pitanje zašto BiH (cca 4 milijuna ljudi) nema
• U postojećem sistemu teško je da se stvari iskoordiuopće postavljenu agrarnu politiku BiH.”
niraju, jedini način da se stvari centraliziraju na državProf. dr. sc. Marko Ivanković, direktor Federalnog agronom nivou, ali uz postojanje entitskih ministarstava
kao isto tako ključnih institucija. Ta centralizacija tre- mediteranskog zavoda Mostar (konsultativni sastanak
održanu u Mostaru 20. 05. 2013. godine)
ba da se desi i u FBiH.
• P
otrebno nam je državno ministarstvo zbog što
veće koordinacije i harmonizacije na ostavrivanju strategije razvoja poljoprivrede i ostvarivanju međunarodne saradnje
• S postojanjem Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH bilo bi mnogo lakše raditi.
• Ovaj trenutni institucionalni sistem nije sistem logike i sistem koji unapređuje napredak u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja.
33
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
• Stvari će se same nametnuti – logično je kad se počne ozbiljno raditi na razvoju da će se pojaviti potreba za
postojanjem državnom ministarstva za poljoprivredu.
• Potrebno nam je ministarstvo na državnom nivou jer je proces pristupanja EU složen proces i u njemu je jako
bitno imati jedno centralno tijelo, uz entitetske, koje će biti u prilici da iskoordinira sektor poljoprivrede.
• Postojanje državnog ministarstva je čak puno potrebnije u samom procesu približavanju EU nego nego kad
je država već članica Evropske unije.
• Poljoprivreda je jedna od značajnijih politika EU i ona u BiH treba imati posebno mjesto s obzirom na poljoprivrednu strukturu naše zemlje.
• Ako je nešto u nadležnosti entiteta to ne znači da tu nema države.
• Puno je lakše kreirati politike i implementirati mjere kad je sve stavljeno u jednu instituciju, takav sistem je
puno funkcionalniji, brži, troši se manje vremena i novca.
• Grade se paralelni sistemi koji nisu kompatibilni.
• Državno ministartsvo je potrebno jer je ovo trenutno iracionalna politika i ona najviše košta građane a da oni
toga nisu ni svjesni, jer se ciljano plasiraju informacije na osnovu kojih se drže u zabludi.
• Državno ministarstvo treba, također, imati nadležnost nad regulacijom tržišta jer je to u okviru CAP-a.
Ovdje je zanimljivo naglasiti da su neki ispitanici iz RS-a, stručnjaci iz oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja a
koji se nalaze na rukovodećim funkcijama nadležnih institucija u sektoru poljoprivrede i koji su na te funkcije postavljeni na političkoj osnovi i rade na osnovu smjernica političke opcije koju predstavljaju, ipak jasno dali do znanja da je ovako uređen sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja kočnica za razvoj u oba entiteta i da bi uz postojanje
Ministarstva poljoprivrede i ruralnog razvoja BiH bilo dosta lakše raditi i osigurati napredak i razvoj ovog sektora.
Ispitanici koji su zastupali stanovište da nije potrebno uspostaviti Ministarstvo za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH naveli su sljedeće razloge za to:
• To nije u skladu sa ustavnim uređenjem BiH.
• Nismo ubjeđeni da bi državno ministarstvo kao institucija donijelo značajnije pomake– napredak bi
se sigurno postigao kad bi se trenutni rad postojećih relevatnih institucija jasnije definirao i unaprijedio, te kada bi se sektoru poljoprivrede pristupilo
kao strateškoj grani privrede a ne stavci u budžetu
koja je najčešće podložna umanjivanju na uštrb drugih prioriteta.
• Dovoljno je samo da se pojača komunikacija između donosilaca odluka.
• Mi se apsolutno protivimo uspostavi novih državnih
ministarstava.
34
Najčešći razlog za neuspostavljanje Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH koji je istican
tokom istraživanja bio je da to direktno krši ustavni poredak BiH jer je u Ustavu jasno naglašeno koje su kompetencije države a koje entiteta i po toj podjeli nadležnost
nad sektorom poljoprivrede leži na entitetima. Međutim,
član III stav 5, jasno definira dodatne nadležnost države
gdje se kaže da će država preuzeti nadležnost, između
ostalog, nad onim stvarima oko kojih se saglase entiteti.
U tom smislu potrebna je politička volja entiteta za preuzimanje dodatnih nadležnosti od državne razine vlasti
i izostanak te volje ne može se pravdati argumentima o
navodnom narušavanju ustavnog poretka.
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
• Ne mora biti jedna adresa sa kojom EU može da razgovara, dovoljno je da entitetska ministarstva usaglase i
usvoje jedinstvene kriterije za rad a izvještavanje prema EU da rade entiteti naizmjenično na mjesečnoj osnovi.
• Za BiH nije neophodno da ima državno ministarstvo.
• Ne želimo novo ministarstvo jer mislimo da će značajan dio sredstava biti zarobljen u Sarajevu.
• Ne želimo dodatnu administraciju.
Neki od ispitanika koji su bili protiv uspostavljanja ikakvih državnih struktura u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja, posebno ministarstva za poljoprivredu i IPARD struktura, zagovarali su ideju o preslikavanju
modela Belgije u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja na BiH kontekst. Međutim, primjer Belgije ne može
se nikako posmatrati kao primjer dobre prakse i kao iskustvo koje se može prenijeti na druge države. Štaviše
Belgija se smatra krajnje disfunkcionalnom zemljom u tom smislu.
Naime, Belgija je federacija koja se sastoji od dvije regije (jedinice) u okviru kojih se nalazi dosta nadležnosti i
koje unutar sebe veoma slabo sarađuju i po tome je jedino slična BiH. Međutim, po ustavnom uređenju Belgija
je parlamentarna ustavna i nasljedna monarhija sa preko 12 miliona stanovnika. S druge strane, federalni nivo
vlasti funkcionira bolje od regionalnog i na federalnom nivou se nalaze između ostalog i ministarstvo za poljoprivredu i druge institucije. Belgija ima dvije IPARD platne agencije, međutim to se pokazalo kao neuspješan i
skup model i nešto se ne može prihvatiti za države potencijalne kandidate za članstvo u EU koje treba da dokažu svoje kompetencije za upravljanjem ovim procesom. S druge strane, i u Belgiji postoji jedna zajedička platna
agencija koja se između ostalog stara i za transparentnost objavljivanja podataka i informacija o plaćanju.
Ono što je najvažnije, Belgija, kao jedna od osnivača Evropske unije, nije imala potrebe da radi usklađivanje
svog zakonodavstva sa pravnom stečevinom Unije niti da implementira sveobuhvatan proces koordinacije
kakav treba da implementiraju države kanditati i potencijalni kandidati za članstvo u EU. U tom procesu je od
ključne važnosti jedno centralno ministarstvo sa jasnim kompetencijama koje će u saradnji sa nadležnim ministarstvima na nižim nivoima vlasti biti u mogućnosti iznijeti proces koordinacije.
Dodatno, sve preopruke koje dolaze iz zvaničnog Brisela ukazuju na to da BiH treba konsulturati primjere i
iskustva država iz regiona i prilagoditi ih svom kontekstu.
35
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Naime, analizom službenih Izvještaja o napretku Bosne i Hercegovine u zadnjih nekoliko godina vidljivo
je da je Evropska unija kroz ove izvještaje uvijek zagovarala te snažno i odlučno ohrabrivala formiranje
Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH. Konkretno, ovi stavovi bili su jasni zaključno sa Izvještajem o napretku za 2010. godine. Uprkos
izostanku bilo kakvih reformskih procesa i smislenog
i sistematičnog uređenja sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja, prvi put u Izvještaju o napretku 2011.
Evropska unija je propustila da Bosni i Hercegovini
preporuči uspostavu spomenutog ministarstva i na
neki način pitanje uspostave ministarstva na državnom nivou gurnula u drugi plan. Umjesto toga, preporučeni su neiskristalizirani mehanizmi koordinacije
i harmonizacije.
Tokom istraživanja pokazalo se da većina OCD koje
rade u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja nisu
oslobođene političkih stavova i da su značajno udaljene od djelovanja kao civilna društva koje su po svojoj definiciji nezavisna od bilo kojih vanjskih utjecaja,
posebno političkih. Štaviše, u svom radu, vrlo jasno
zagovaraju političke ideje i zadržavanje postojećeg
stanja iako se slažu da nije funkcionalno i ne donosi
dobrobit i napredak sektora poljoprivrede i ruralnog
razvoja. Isto tako, neke OCD su uplašene i nemaju
potrebnu snagu da se usprotive većini i zaista daju
kvalitetan doprinos u smislu prepouka i smjernica
za funkcionalno uređenje sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja jer su uvjetovani podjeljenim lokalnim
fondovima. Ovom ide u prilog i činjenica da je u okviru civilnog društva pokrenuta inicijativa za uspostavljanje mreže OCD za ruralni razvoj koju podržava EU
ali da su organizacije na kraju odlučile da se formiraju
dvije entiteske mreže za ruralni razvoj.
Isto tako, u zadnje tri godine promijenio se jezik koji
se koristi u službenim izvještajima u dijelovima koji se
tiču sektora poljoprivrede i koji je uvijek imao određenu
imperativnu notu. Ova imperativna nota se vremenom
značajno umanjila.
Dobiveni stavovi u istraživanju pokazali su se potpuno suprotstavljenim i na prvi pogled teško pomirljivim.
Međutim, zanimljiva je činjenica da su argumenti protiv
uspostavljanja ministarstva isključivo političke prirode i
gotovo da nemaju tako jako stručno uporište usmjereno
ka boljem funkcioniranju sektora poljoprivrede koje će
doprinijeti razvoju ovog sektora i kompletne privrede BiH.
Naime, iako imperativni jezik nikad nije korišten vezano za konkretno uspostavu spomenutog ministarstva,
od 2005. nepostojanje ovog ministarstva je označeno
kao ozbiljan razlog za brigu. Jasno umanjivanje imperativnog tona po pitanju stanja poljoprivrede u BiH označava ili umanjenje angažmana ili umanjenje očekivanja
za sprovođenje reformi.
3.2. Stavovi EU na izostanak reformi u sektoru
poljoprivrede
Štaviše, kad se posmatra u kontekstu ključnih političkih zbivanja, učestalost korištenja imperativnog tona
upravo reflektira politička zbivanja u BiH. Naime, jezik i
ton je bio najsnažniji u periodu pregovaranja “Aprilskog
paketa ustavnih izmjena” koje su podrazumijevale i uspostavu Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog
razvoja BiH, zatim se taj imperativni ton značajno umanjio dok se opet za vrijeme tzv. “Prudskih i Butmirskih
Predmetom istraživanja također je bio i pristup Evropske unije sektoru poljoprivrede u BiH, odnosno stavovi
prema pitanju uspostave Ministarstva poljoprivrede,
prehrane i ruralnog razvoja BiH te način kako su se oni
vremenom mijenjali.
36
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
reformskih procesa” ponovo povećao, nakon čega je
ponovo smanjen.56
Upravo izostanak konzistentnosti u davanju preporuka i smjernica za provođenje reformi je zasigurno nešto što zabrinjava i unosi nejasnoće kod ključnih aktera
koji se bave poljoprivrednom problematikom. Isto tako,
stiče se dojam da Evropska unija u Bosni i Hercegovini
povremeno i postepeno odstupa od svojih prvobitnih
stavova. Takvo odstupanje od stavova i izostanak jasne
i konzistentne vizije razvoja BiH, odgovara domaćim
političarima i donosiocima odluka koji jasno opstruiraju bilo kakvu vrstu napretka u BiH. Ipak, najnovija
dešavanja usmjerena na suspenziju IPA 2010. fondova
projekata “Pilot podrška IPA mjerama za ruralni razvoj
(PSIPARD)” i IPA 2008. “Podrška poljoprivrednoj politici
i strukturama usklađenim s IPARD-om” (SAPIC) finansiranog iz ovih sredstava, ukazuju na to da Unija u BiH
pokušava ovim putem alarmirati domaće političare i
donosioce odluka o hitnosti uspostavljanja neophodnih struktura, konkretno IPARD struktura. Ipak, pored
svega, pitanje uspostave Ministarstva poljoprivrede,
prehrane i ruralnog razvoja BiH za sada ostaje izvan liste prioriteta.57
Vise o ovome pogledati na: Requirements and Reforms, Cause and
Effect: A Review of the Evropean Union Progress Reports for Bosnia
and Herzegovina for the Fulfillment of the Copenhagen Criteria by
Patrick Dick, Sarajevo, November 2012.; dostupno na: http://democratizationpolicy.org/images/policynote/dpc_policy_note_new_
series_final.pdf
57
U momentu pisanja ovog dokumenta DEU u Sarajevu je donijela
odluku o suspenziji dva projekta zbog neuspjeha vlasti BiH da okonča neophodne pripreme. Trenutno se radi o gubitku od 5 miliona
eura, a nedostatak dogovora mogao bi rezultirati gubitkom od nekoliko desetina miliona eura namijenjenih sektoru poljoprivrede za
period 2014-2020.
56
37
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
38
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
4. Policy opcije
Policy opcija 2. Uspostava Ministarstva za
poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH
U ovom dijelu bit će prikazane potencijalne policy
opcije kojima bi se na jedan učinkovit i smislen način
uredilo pitanje poljoprivrede i ruralnog razvoja. Pružit
će se osvrt na njihove prednosti ali i ograničenja u
implementaciji. Tri opcije koje će biti prezentirane su:
Ova opcija bi garantirala najsigurnije i trajne promjene. Naime, funkcionalan pravni i institucionalni okvir
koji se usaglašen sa EU standardima i najboljim praksama i koji podrazumijeva usku saradnju državnih, entiteskih i nižih institucija u sektoru poljoprivrede i ruralnog
razvoja osigurala bi jednakost poljoprivredne politike u
cijeloj državi i omogućila efikasnije upravljanje. Jedna
dodirna tačka na državnoj razini između EU i BiH bi pojednostavila komunikaciju i spriječila dupliranja.
• Zadržavanje trenutačnog stanja – status quo;
• Uspostava Ministarstva za poljoprivredu, prehranu
i ruralni razvoj BiH;
• Jačanje institucionalnih kapaciteta Ministarstva za
vanjsku trgovinu i ekonomske odnose, tj. Sektora
za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni
razvoj
To bi se moglo uspostaviti ili izmjenama Ustava ili postizanjem saglasnosti između entiteta.
Policy opcija 1. Zadržavanje trenutačnog stanja –
status quo
Prvi pristup može stabilizirati poljoprivredne institucije
i agencije učinkovitije od običnog zakonodavstva. Naprimjer, ovaj pristup može umanjiti učinke budućih političkih sukoba na poljoprivredu i implementaciju CAP-a.
Nadalje, takva struktura može pomoći u unapređenju
prilikom odlučivanja i sprovođenja zakona. Ministarstvo
poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH ne znači
prnos nadležnosti, njegova uspostava samo pruža odgovarajuću strukturu za malu državu sa malim i rascjepkanim tržištem i privredom uz, i dalje jako, prisustvo entitetskih ministarstava. Dodatno, sva finansijska i druga
sredstva koja su do sada utrošena i koja će se i dalje trošiti
na uspostavu sistema koordinacije koji se pokazao neučinkovitim mogu se bolje plasirati na uspostavu manjeg
ali funkcionalnog ministarstva sa jasnim nadležnostima.
Iz svega navedenog u ovom dokumentu, jasan je
zaključak da ova policy opcija ni u kom slučaju ne
može odgovoriti zahtjevima funkcionalnog ustroja
sektora poljoprivrede. Naime, ova opcija je obilježena
stalnim odugovlačenjem procesa evropskih integracija,
neusvajanjem potrebnih reformi, slabom koordinacijom
u institucionalnom sistemu i, naposlijetku, ogromnim
gubicima kako za poljoprivrednike tako i za cjelokupni
ekonomski razvoj Bosne i Hercegovine. Na kraju, ovakvo
stanje je prisutno više od jedne decenije i rezultati su
poražavajući kako za poljoprivrednike tako i općenito za
Bosnu i Hercegovinu.
39
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Drugi pristup, odnosno, postizanje saglasnosti među
entitetima može osigurati manju stabilnost nego ustavna reforma, jer entiteti mogu pokušati ponovo uspostaviti svoj autoritet ili opozvati svoju saglasnost za uspostavom Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog
razvoja BiH. Ograničenje ove policy opcije predstavlja
činjenica da nema političke volje iz Republike Srpske za
uspostavom ikakavih dodatnih tijela na nivou države.
Policy opcija 3: Jačanje institucionalnih
kapaciteta Ministarstva za vanjsku trgovinu i
ekonomske odnose tj. Sektora za poljoprivredu,
prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj
Ova opcija dopušta entitetima da zadrže značajan autoritet nad poljoprivrednom politikom i ona ne može
proizvesti toliko ujednačenosti i učinkovitosti kao alternative. Ova opcija ne može garantirati efikasnost u
postizanju usklađenosti za CAP niti ikakave smislene i
trajne promjene.
za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj i
samostalnih upravnih jedinica (UZV i UZZB) te Ureda za
harmonizaciju platnih sistema u okviru MVTEO, uz pretpostavku i pod uvjetom da se vrlo brzo uspostavi efikasan mehanizam koordinacije koji obuhvata i uspostavu
efikasne koordinacije u sekotoru poljoprivrede. U protivnom, svaka vrtsa IPA podrške planirana za programski period IPA II 2014-2020. dolazi u pitanje. Međutim,
ova policy opcija ne može donijeti trajne stabilne i funkcionalne promjene i nalazi istraživanja i trenutna situacija dokazuju neophodnost ustavnih reformi u sklopu
kojih treba istrajati na uređenje sektora poljoprivrede i
ruralnog razvoja kao važne poluge ukupnog ekonomskog razvoja BiH. U tom smislu, ne smije se iz vida izgubiti uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i
ruralnog razvoja BiH kao krajnji cilj te jačanje kapaciteta
MVTEO tretirati isključivo kao prijelazno rješenje.
Odabir policy opcije
Nakon sagledavanja ponuđenih policy opcija, njihovih prednosti i ograničenja, nameće se zaključak da je za
funkcionalno uređenje sektora poljoprivrede i ruralnog
razvoja, uspostave sistema koji će doprinijeti stvarnom
razvoju ovog sektora i tako doprinijeti konkrektnim
koristima kako za poljoprivrednike tako i za cjelokupni
ekonomski napredak, jedina stvarna opcija je upravo
uspostava Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i
ruralni razvoj BiH. Međutim, imajući na umu trenutnu
političku situaciju u BiH, ova opcija u ovom datom momentu nije izvediva. U tom smislu, kao trenutno realno
rješenje, nameće se opredjeljenje za treću policy opciju,
odnosno za jačanje institucionalnih kapaciteta Sektora
40
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
5. Preporuke
Rješenje problema opće neusklađenosti i nepostojanja
koordinacije u implementaciji poljoprivredne politike u
Bosni i Hercegovini svakako treba tražiti u jačanju institucionalnog ustroja i nadležnosti na državnom nivou. Bitno
je naglasiti da značajno mjesto u takvom institucionalnom ustroju bi i dalje imala entitetska i kantonalna nadležna tijela, ali ovaj put kao dio jasno definirane politike
u kojoj su mjere međusobno usklađene i koordinirane.
• Jačati kapacitete u svim relevantnim državnim i
entitetskim institucijama, posebno analitičke sposobnosti, te jačati koordinaciju i saradnju u cilju
djelotvornijeg i efikasnijeg provođenja aktivnosti i
izbjegavanje preklapanja u nadležnostima i aktivnostima.
• U potpunosti implementirati Zakon o poljoprivredi,
prehrani i ruralnom razvoju Bosne i Hercegovine u
smislu realizacije ciljeva i mjera politike poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja u BiH, uvažavajući
nadležnosti na svim nivoima vlasti u sektoru poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja.
• Hitno izraditi strategiju ruralnog razvoja za BiH kao
prioritet i uvjet budućeg korištenja programiranja
IPA 2 sredstava iz komponente 5.
• Hitno donošenje odluke o formiranju neophodnih
IPARD struktura koje podrazumijevaju formiranje
upravljačkog tijela, IPARD agencije za plaćanje. (Prijedlog rješenja IPARD struktura pripremljen od strane IPA 2008. projekta SAPIC)
• Podržati rad Ureda za harmonizaciju i koordinaciju
plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju
stavljanjem istog u punu funkciju sa planiranim kapacitetima te preuzimanje njegove uloge buduće
IPARD agencije za plaćanje.
• Uskladiti zakonodavstva i donijeti podzakonske akte
posebno u oblasti veterinarstva, sigurnosti hrane i
zaštite zdravlja bilja, te jačati institucije odgovorne
za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj, jasne
Posebnu pažnju svakako treba posvetiti izradi strategije za ruralni razvoj BiH i uspostavi IPARD struktura.
U tom smislu preporuke su sljedeće:
• Osnovati jedinstveno Ministarstvo poljoprivrede,
prehrane i ruralnog razvoja BiH sa nadležnostima
za kreiranje, razvoj i koordinaciju agrarnih/poljoprivrednih politika i za postavljanje strateških ciljeva
poljoprivrede i ruralnog razvitka BiH, kreiranje
mjera strukturnih poljoprivrednih politika, tržišnocjenovnih, carinskih i vanjskotrgovinskih mjera,
zemljišnih, poreznih i mjera podrške za poljoprivredu
u skladu sa EU standardima, te druge dogovorene
nadležnosti u vezi s poljoprivredom, veterinarstvom,
zdravljem bilja, sigurnosti hrane, šumarstvom,
vodoprivredom i ruralnim razvojem.
• Precizirati ulogu koju Sektor za poljoprivredu, ishranu,
šumarstvo i ruralni razvoj unutar MVTEO-a treba imati
u okviru poljoprivredne politike i jačati njegove kadrovske i stručne kapacitete s ciljem preuzimanja aktivnije koordinacione uloge sa jasnim koordinacionim
mehanizmima i planom komunikacije.
41
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
•
•
•
•
•
•
•
•
strukture kontrole, inspekcija, sistema akreditiranih laboratorija uz formiranje odgovornog centralnog tijela koje
garantira poštivanje svih standarda i kvaliteta.
Uskladiti mjere za ruralni razvoj, poticaje i sistem podrške u poljoprivredi BiH u skladu sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom EU (CAP).
U potpunosti uspostaviti Poljoprivredni tržišni informacijski servis BiH te dalje jačati kapacitete na državnom
nivou za prikupljanje statističkih podataka i analizu politika u oblasti poljoprivrede s ciljem boljeg strateškog
planiranja.
Tražiti od DEU BiH da ostane dosljedna svojim prvobitnim stavovima i preporukama i osigura konzistentnost
u preporučavanju u kojem se smjeru reformski procesi trebaju kretati.
Osigurati okruženje u kojem OCD koje djeluju i rade u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja mogu biti nezavisne i oslobođene od ikakvih političkih stavova te biti isključivo predstavnici struke.
Uključiti predstavnike civilnog društva, naročito stručnjake u Bosni i Hercegovini, u procese kreiranja javnih
politika u oblasti poljoprivrede.
Raditi na izgradnji kapaciteta, ulaganja u formalnu i neformalnu edukaciju posredničkh tijela (savjetodavnih
službi, razvojnih agencija, udruženja, zadruga, institucija za formalno i neformalno obrazovanje i sl.) i krajnjih
korisnika za buduće pripreme i pisanje projekata u skladu sa EU zahtjevima.
Ubrzati aktivnosti na realizaciji SSP-a i ispunjavanju prioriteta Evropskog partnerstva i preuzimanju acquis-a u
skladu s planom preuzimanjа acquis-a.
Implementirati preostale aktivnosti iz “Akcionog plana za prevazilaženje posljedica pristupanja Republike Hrvatske Evropskoj uniji” kako bi se ubrzao izvoz u RH.
42
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Zaključak
Bosna i Hercegovina je nedovoljno razvijena i siromašna zemlja koja sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja ne pristupa kao strateški bitnoj grani razvoja cjelokupne privrede. Ovome u prilog govori neprovođenje
potrebnih reformi, neuspostavljanje traženih struktura
za povlačenje nepovratnih IPARD fondova za poljoprivrednike i razvoj ruralnih zajednica te stavljanje domaćih proizvođača u nepovoljan položaj usljed neprimjenjivanja mjera zaštite predviđenih CEFTA sporazumom.
odluka posvete ovom sektoru i pristupe njegovom unapređenju na smislen i funkcionalan način. Ovo između
ostalog podrazumijeva uspostavu Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i nepohodnih
IPARD struktura za povlačenje nepovratnih EU sredstava za period 2014-2020. godine. Proces približavanja
Evropskoj uniji i implementacija obaveza iz ugovora sa
WTO-om koji bi uskoro trebao biti potpisan su zahtjevni procesi u kojima Bosna i Hercegovina mora djelovati
ako jedinstvena cjelina u čemu državni nivo mora preuzeti liderstvo i odigrati odlučnu ulogu.
Dosta vremena i napora je izgubljeno na isključivo kozmetičke promjene u sektoru a bez konkretnih
i vidljivih rezultata i krajnje je vrijeme da se donosioci
43
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Bibliografija
Zakoni i podzakonski akti
• Zakon o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH, Službeni glasnik BiH br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06,
88/07, 35/09, 59/09 i 103/09)
• Zakon o poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju BiH, Službeni glasnik BiH, br. 50/08
• Instrukcija institucijama Republike Srpske u pogledu pripreme i realizacije IKT projekata, Agencija za informaciono društvo, Vlada RS, 2013.; dostupno na: http://www.aidrs.org/wp-content//files/Instrukcija_institucijama_Republike_Srpske_u_pogledu_pripreme_i_realizacije_IKT_projekata.pdf
Zvanični dokumenti EU
• Radni dokument osoblja Komisije, Izvještaj o napretku za BiH za 2012. godine; dostupno na: http://www.dei.
gov.ba/dei/media_servis/vijesti/?id=10835
Izvještaji i druge publikacije
• Akcioni plan za realizaciju prioriteta iz dokumenta Evropsko partnerstvo sa Bosnom i Hercegovinom; dostupno na: http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/najvazniji_dokumenti/?id=554
• Danka Savić, Pripreme BiH za ulazak Hrvatske u EU, Evropski istraživački centar, Sarajevo
• ”Poljoprivreda i ruralni razvoj u BiH – Preporuke civilnog društva za brži put prema EU”; dostupno na: http://
gradjanizaeuropu.ba/sites/default/files/poljoprivreda_i_ruralni_razvoj_finalne_preporuke_gradjana_za_europu.pdf
• Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za 2010. godinu, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, maj 2011.; dostupno na: http://www.mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/BOS%20Izvjestaj%20
iz%20oblasti%20poljoprivrede%20za%20BiH%20za%202010.%20godinu.pdf
• ”Pregled aktivnosti donatora 2010 -2011”, Ministarstvo finansija i trezora BiH; dostupno na: http://www.mft.gov.ba/
bos/images/stories/medjunarodna%20saradnja/koordinacija_medjunarodne_pomoci/DMR_2010-2011_BOS.pdf
• Emil Erjavec i Dragi Dimitrievski, EU Common Agricultural Policy and Accession Tasks for Western Balkan’s Countries, u Western Balkan Agriculture and Evropean Integration 1, 2; dostupno na: http://www.agroedu.net/
basic/publication/English.pdf#page=6.
44
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
• Requirements and Reforms, Cause and Effect: A Review of the Evropean Union Progress Reports for Bosnia and
Herzegovina for the Fulfillment of the Copenhagen Criteria by Patrick Dick, Sarajevo, November 2012, dostupno na: http://democratizationpolicy.org/images/policynote/dpc_policy_note_new_series_final.pdf
• CARDS Assistance programme to the Western Balkans – Regional Strategy Paper 2002-06; Evropean Commission External Relations DG, executed under Council Regulation (EC) No 2666/2000, December 5 2000
Web stranice
•
•
•
•
•
•
http://www.apprrr.hr/ipard-31.aspx
http://www.bata.gov.ba/index.php?lang=bs
http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=4553
http://europa.eu/pol/agr/index_en.htm
http://ec.europa.eu/agriculture/faq/index_en.htm#2,
http://www.abrasmedia.info/content/vlastima-otkucava-vrijeme-za-uskla%C4%91ivanje-propisa-izvoznici-pani%C4%8Dno-tra%C5%BEe-druga-rje%C5%A1enja.
• http://www.eutrio.be/sabine-laruelle
• http://www.belpa.be/pub/EN/index.html
45
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
DODACI
Dodatak 1: Lista osoba s kojima su obavljeni
intervjui
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Hamdija Čivić, Ured za harmonizaciju i koordinaciju
plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju BiH
Seid Uzunović, Uprava za zaštitu zdravlja bilja BiH,
Sandra Memišević, DEI
Dragan Brenjo, Agencija za sigurnost hrane BiH
Halid Genjac, Zajednička komisija za EU integracije
Dušan Nešković, Ministarstvo vanjske trgovine i
ekonomskih odnosa BiH
Šefik Džaferović, poslanik u Parlamentu BiH
Pejo Janjić, Federalno ministarstvo poljoprivrede,
vodoprivrede i šumarstva
Ermina Salkičević-Dizdarević, Ministartsvo vanjske
trgovine i ekonomskih odnosa BiH
Dženana Hodžić, DEU BiH EUSR
Pavo Radić, zamjenik direktora, Kancelarija za
veterinarstvo
Humphrey Abbott i Constantin Leonte, SAPIC projekt
Martin Raguž, poslanik u Parlamentu BiH
Lazar Prodanović, poslanik u Parlamentu BiH
Palle Persson, SIDA
Benjamin Torić, voditelj projekta USAID FARMA
Nagib Hadžić, Zadružni savez BiH
Zihnija Bošnjaković, Zadružni savez FBiH,
Marko Srdić, MPŠV RS,
Mersida Musabegović, OK,
Gordana Đurić, Predsjednica odbora za poljoprivredu
Narodne skupštine RS
Zara Halilović, DEI
Miodrag Matavulj i Slaviša Jovanović, ACED
Dodatak 2: Lista organizacija civilnog društva i
donatora koji su popunili upitnik
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
ACED
SERDA
REDAH
ECO Line
REZ
LIR
OXFAM
Zadružni savez RS
Zadružni savez F BiH
EU Delegacija u BiH, bivši Task manager za poljoprivredu
i ruralni razvoj, Timea Makra
Ambasada Republike Češke
•
Dodatak 3: Lista osoba koje su učestvovale u
konsultativnim sastancima
Konsultativni sastanak u Mostaru, 20. maj. 2013. godine
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Danijel Kordić, Privredna/Gospodarska komora F BiH
Admir Đelmo, Savez poljoprivrednih udruženja, Jablanica
Edin Gorančić, Savez poljoprivrednih udruženja, Jablanica
Frano Planinčić, Turistički informativni centar, Ljubuški
Refik Boloban,Savez poljoprivrednih udruženja, Konjic
Amra Murtić, Savez poljoprivrednih udruženja, Konjic
Perica Bulić, pomoćnik ministra, Ministarstvo
poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Hercegovačko-neretvanska županija
8. Marko Ivanković, Federalni Agromediteranski zavod Mostar
9. Đula Kozarić, Građansko Udruženje žena “Duvanke”
10. Danka Zelić, NVO Udruženje građana, Grahovo
11. Brankica Ćavar, Obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo
Ćavar
12. Ivica Sivrić, Regionalna razvojna agencija za ekonomski
razvoj, Mostar
46
zašto nam je potrebno državno ministarstvo ruralnog razvoja, poljoprivrede i prehrane
Konsultativni sastanak u Banja luci, 23. maj 2013. godine
Konsultativni sastanak u Foči, 21. maj 2013. godine
1. Ostoja Šinik, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i
vodoprivrede Republike Srpske
2. Jovanka Salatić, Privredna komora Republike Srpske,
Područna komora Banja Luka
3. Gordana Rokvić, Poljoprivredni fakultet, Ministarstvo
poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike
Srpske
4. Maja Vujasinović, Opština Laktaši
5. Mira Jović, “Eko Pliva” Jajce
6. Snežana Ružičić, “Dijalog centar” Jezero
7. Edi Haneš, Poljoprivredna škola Banja Luka
8. Miroslav Kozomara, Centar za istraživanje i razvoj, Banja
Luka
9. Alma Mesić, Poljoprivredni zavod Unsko-sanski kanton
10. Edham Hodžić, Poljoprivredni zavod Unsko-sanski kanton
11. Nenad Kesić, Narodna skupština Republike Srpske
Odbor za poljoprivredu
12. Rade Lekić, Udruženje za ruralni razvoj “Ruralna mreža”
Gradiška
13. Slaviša Jovanović, Agencija za saradnju, edukaciju i
razvoj, Banja Luka
14. Nevenko Granolić, Poljoprivredna zadruga “VIP Krajina”Laktaši
15. Danica Bartolić, Udruženje Žena “Osmjeh Laktaši”
1. Igor Ćurčić, načelnik Odjeljenja za privredu i društvene
djelatnosti, Opština Foča
2. Milanka Vladičić, Opština Foča
3. Vitomir Vilotić, Nevladina organizacija
4. Milanko Stanojević, Humanitarno udruženje građana
“Zelengora”
5. Verica Drakul, Udruženje poljoprivrednika
6. Milanka Stanojević, Humanitarno udruženje građana
“Zelengora”
7. Jelena Dostić, Euro Regija Drina
8. Zijad Kunovac, načelnik Općina Foča-Ustikolina
9. Vasilije Čančar, Udruženje pčelara”Polen”
10. Radmila Voljević, Glas Srpske
Konsultativni sastanak u Brčkom, 22. maj 2013. godine
1. Miralem Ikanović, Udruženje poljoprivrednika BiH
Općinsko udruženje Kalesija
2. Mevludin Ikanović, Udruženje poljoprivrednika BiH
Tuzlanski Kanton
3. Abdulah Ribić, Odjeljenje za poljoprivredu, šumarstvo i
vodoprivredu Vlade Brčko Distrikta BiH
4. Vesna Katić, Nevladina organizacija “Sistem”
5. Boro Ilić, Udruženje Građana “Trka za život”
6. Mirela Hanušić, Omladinski centar “Vermont”
7. Jovana Živak, Forum građana
8. Slađana Birčaković, Omladinski centar “Vermont”
9. Suzana Ilić, Omladinski centar “Vermont”
10. Olivera Tadić, Omladinski centar “Vermont”
11. Dejan Joveljić, Vlada Brčko Distrikta BiH
12. Milan R., Omladinski centar “Vermont”
13. Damir Radenković, Omladinski centar “Vermont”
14. Marina Kojić, Omladinski centar “Vermont”
15. Blaženka Blagojević, Omladinski centar “Vermont”
16. Marina Lucić, Omladinski centar “Vermont”
17. Aleksandar Marković, Omladinski centar “Vermont”
18. Mladen Lazić, Udruženje Građana “Razred”
19. Boro Ristić, S.O.S.
20. Drago Knežević, Udruženje poljoprivrednika Zeničko-dobojskog kantona (ZDK)
Konsultativni sastanak u Zenici, 24. maj 2013. Godine
1. Zejnir Halilović, Udruženje pčelara “Pčela” Nemila
2. Senada Sejmenović, Općina Zenica
3. Adžem Mecavica, Naša Riječ
4. Abdulah Tutmić, Udruženje “Bistričak”
5. Agan Valentić, Udruženje građana “Bistričak” Nemila
6. Drago Knežević,Udruženje poljoprivrednika, Žepče
7. Sedin Biogradlija, Udruženje poljoprivrednika ZDK
8. Senad Hodžić, Udruženje poljoprivrednika ZDK
9. Durmiš Redžip, Poljoprivredna zadruga Briznik
10. Mujo Garanović, Udruženje poljoprivrednih proizvođača,
Doglodi Šerići
11. Meliha Muharemović, Privredna Komora ZDK
12. Hamzalija Mandžukić, Privredna Komora ZDK
13. Indira Buza, Privredna Komora ZDK
47
L
GR
CI
E
COU
N
N
E
48

Download Report