Izvješde br.
60078-ECA
Gospodarenje krutim otpadom
u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj
Analiza sektorskih izazova po državama na putu usklađivanja
s EU-om
Listopad 2010
Dokument Svjetske banke
Odjel za održivi razvoj
Regija Europe i Središnje Azije (ECSSD)
© 2011 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank
1818 H Street, NW
Washington DC 20433
Telephone: 202-473-1000
Internet: www.worldbank.org
Email: [email protected]
Sva prava pridržana
Ovaj je izvještaj proizvod osoblja Međunarodne banke za obnovu i razvoj / Svjetske banke. Nalazi,
tumačenja i zaključci izneseni u ovom izvješdu ne oddražavaju nužno poglede Izvršnih direktora
Svjetske banke ili vlada koje predstavljaju.
Svjetska banka ne jamči za točnost podataka koji su uvršteni u ovo izvješde i ne prihvada bilo kakvu
odgovornost za posljedice njihovog korištenja. Granice, boje, denominacije i druge informacije
prikazane na bilo kojoj karti u ovom izvješdu ne podrazumijevaju nikakav sud Svjetske banke u vezi s
pravnim statusom bilo kojeg teritorija niti podršku ili prihvadanje takvih granica.
Prava i dopuštenja
Materijal u ovoj publikaciji zaštiden je autorskim pravom. Kopiranje i/ili prenošenje dijelova ili cijelog
rada bez dopuštenja može biti kršenje primjenjivog zakona. Međunarodna banka za obnovu i razvoj /
Svjetska banka ohrabruju diseminaciju svojih radova i obično ažurno daju dopuštenja za
reproduciranje dijelova radova.
Za dopuštenje da fotokopirate ili ponovno tiskate bilo koji dio ovog rada, molimo vas pošaljite zahtjev
s punim informacijama na sljededu adresu: Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive,
Danvers, MA 01923, USA; telefon: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internetska stranica:
www.copyright.com.
Sve druge upite u vezi s pravima i dozvolama, uključujudi subsidijarna prava, treba uputiti na sljededu
adresu: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC, 20433, USA;
fax: 202-522-2422; email: [email protected].
Dizajn naslovnice: George Maier ([email protected])
GOSPODARENJE KRUTIM OTPADOM U BUGARSKOJ, HRVATSKOJ,
POLJSKOJ I RUMUNJSKOJ: ANALIZA PO DRŽAVAMA
SADRŽAJ
ZAHVALE ............................................................................................................................................ i
PREDGOVOR ..................................................................................................................................... ii
SAŽETAK ........................................................................................................................................... iii
I.
UVOD ...................................................................................................................................... 1
II.
EU-OVA POLITIKA ZA GOSPODARENJE OTPADOM: POTICAJNI OKOLIŠ I POKRETAČ REFORMI 2
A. Okvir politike i relevantne direktive EU-a ............................................................................... 2
Šesti akcijski program za zaštitu okoliša 2002-2012 ........................................................... 2
Relevantne direktive EU-a ................................................................................................... 3
Ciljevi gospodarenja krutim otpadom ................................................................................. 4
B. Uloga Europske komisije u financiranju politika gospodarenja krutim otpadom .................. 6
C. Provedba u zemljama članicama: Operativni planovi sektora............................................... 9
Provedba EU-ovih direktiva u pojedinačnim zemljama članicama ..................................... 9
Sektorski operativni programi (SOP) kao tranzicijski i provedbeni planovi ......................... 9
III.
NACIONALNE STRATEGIJE I PROVEDBENI PROBLEMI ............................................................. 11
A. Rumunjska ............................................................................................................................ 11
Pozadina............................................................................................................................ 11
Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 11
Nacionalna strategija ........................................................................................................ 12
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 12
Glavni izazovi .................................................................................................................... 13
B. Bugarska ............................................................................................................................... 14
Pozadina............................................................................................................................ 14
Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 15
Nacionalna strategija ........................................................................................................ 15
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 16
Glavni izazovi .................................................................................................................... 17
C. Poljska................................................................................................................................... 18
Pozadina............................................................................................................................ 18
Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 19
Nacionalna strategija ........................................................................................................ 20
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 20
Glavni izazovi .................................................................................................................... 21
D. Hrvatska ................................................................................................................................ 22
Pozadina............................................................................................................................ 22
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a .................................................................. 23
Nacionalna strategija i regulatorni okvir .......................................................................... 24
Institucionalni aranžmani ................................................................................................. 24
Glavni izazovi .................................................................................................................... 25
i
IV.
ANALIZA PO DRŽAVAMA: KLJUČNI ELEMENTI KOJI UTJEČU NA SEKTORSKU USPJEŠNOST ..... 26
A. Institucionalni sustavi i sektorsko planiranje........................................................................ 27
Kreiranje politike i pravni okvir ......................................................................................... 27
Regulativa, nadzor i primjena .......................................................................................... 28
Planiranje i lociranje odlagališta ....................................................................................... 29
Administriranje i isporuka usluga ..................................................................................... 31
Monitoring/nadzor i informiranje javnosti ....................................................................... 31
B. Ekonomska i financijska održivost ........................................................................................ 32
Nedostatak podataka ....................................................................................................... 32
Prihodi ne pokrivaju troškove............................................................................................ 32
Fokus je na maksimiziranju investicija, ne na ekonomskoj održivosti ............................... 33
Kako bi se postigla financijska održivost potrebno je pokrenuti ekonomsku tranziciju .... 34
Poboljšanje uvjeta za uključivanje privatnoga sektora može biti od pomodi .................... 35
Fondovi za zaštitu okoliša mogli bi biti koristan alat ........................................................ 36
Implikacije globalne financijske krize ................................................................................ 36
Recikliranje otpada i sredstva od prodaje smanjenja emisija stakleničkih plinova (Carbon
Finance)............................................................................................................................. 37
V. ZAKLJUČCI I PUT NAPRIJED ......................................................................................................... 39
A. Pogled u bududnost: pristupi kojima bi se mogla optimzirati sektorska uspješnost ............... 39
Prva dimenzija: Poboljšanje institucionalnih aranžmana ................................................. 39
Druga dimenzija: Operacionalizacija planova za gospodarenje otpadom ........................ 40
Treda dimenzija: Napredak prema srednjoročnoj ekonomskoj i financijskoj održivosti .... 41
B. Zaključak i put naprijed............................................................................................................ 42
LITERATURA .................................................................................................................................... 45
Aneks 1: Popis predstavnika i institucija s kojima su održani sastanci ............................................. 48
Aneks 2: Pregled institucionalnih aranžmana .................................................................................. 52
Aneks 3: Slovačka – Analiza slučaja najboljih praksi ........................................................................ 55
Aneks 4: Kombiniranje JPP-a i sredstava EU-a za projekte GKO ...................................................... 59
Aneks 5: Mehanizmi financiranja Carbon Finance za gospodarenje krutim otpadom ...................... 62
Aneks 6: Pregled fondova za zaštitu okoliša u zemljama središnje i istočne Europe (CEE) ............... 64
Aneks 7: Instrumenti Svjetske banke za potporu............................................................................. 67
u sektoru gospodarenja krutim otpadom ........................................................................................ 67
ii
ZAHVALE
Ovo izvješde sastavljeno je kao osnovna analiza čiji je cilj informirati o dijalogu o politikama kojeg
Svjetska banka trenutačno vodi s Bugarskom, Hrvatskom, Poljskom i Rumunjskom, a vezano za
gospodarenje komunalnim krutim otpadom i apsorbiranje strukturnih fondova Europske unije.
Izvješde je osmišljeno prema uputama Orsalije Kalantzopoulos i Petera C. Harrolda (regionalni
direktori Svjetske banke), a sastavljeno pod vodstvom Waela Zakouta (voditelja sektora).
Studijski tim vodili su Frank van Woerden i François Boulanger, a u njemu su još bili Björn Philipp,
Karin Shepardson, Marcel Ionescu-Heroiu i Yarissa Lyngdoh Sommer. Za doprinos i komentare dane
tijekom rasprava u različitim fazama pripreme, članovi tima zahvaljuju svojim kolegama, a naročito
Anni Georgievoj i Eolini Petrovoj Milovoj (Bugarska), Nataši Vetmi (Hrvatska), Radoslawu Czapskom
(Poljska) i Cesaru Niculescuu (Rumunjska). Elisabetta Capannelli dala je timu vrijedan doprinos i
upute. Izvješdu su pridonijeli i komentari kolega koji su ga recenzirali: Daniela Hoornwega, Holgera A.
Kraya i Hocine Chalal. Bonita Brindley je uredila izvješde.
Zaključci i nalazi ovog izvješda temelje se na podacima i dokumentima koji su bili dostupni do
listopada 2010. Prva verzija izvješda razmotrena je zajednos s predstavnicima Europske komisije u
Bruxellesu tijekom ožujka 2010. U siječnju 2011., finalna verzija nacrta izvješda na engleskom jeziku,
te prevedena na bugarski, hrvatski, poljski i rumunjski postala je dostupna online predstavnicima
zemalja kako bi je mogli komentirati. Zahvalni smo za komentare koje smo dobili od kolega iz opdih
uprava za regionalnu politiku, okoliš i proširenje, kao i iz Ministarstva za okoliš Poljske.
i
PREDGOVOR
Smanjivanje štetnih utjecaja koje na okoliš ima stvaranje krutoga otpada i dalje de biti jedan od
prioriteta politike Europske unije za zaštitu okoliša. Sukcesivne direktive o gospodarenju krutim
otpadom učvrstile su provedbene norme i smjernice politike za članice EU-a, a potporama za članice i
zemlje kandidate, EU podupire razvoj ovoga sektora do traženih standarda. Međutim, unatoč
značajnim financijskim sredstvima koja su izdvojena za ovaj sektor, mnoge zemlje kasne u
ostvarivanju ambicioznih ciljeva.
Europska je komisija izdvojila 2,45 milijarde eura kako bi poduprla provedbu nacionalnih strategija
gospodarenja krutim otpadom u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Međutim, kada se uzme
u obzir usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a, provedba gospodarenja krutim otpadom u ove četiri
države znatno zaostaje. Prvi su rokovi iz sporazuma o pristupanju nastupili, kao na primjer oni za
zatvaranje neusklađenih odlagališta otpada, a ciljevi nisu ispunjeni. Novim zemljama članicama
prijete postupci zbog povrede prava, od kojih su neki ved u tijeku. Koji su razlozi za slabu uspješnost u
ovome sektoru?
Ova studija analizira napredak u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj te identificira važne
propuste u nastojanjima da se ispune zahtjevi pravne stečevine EU-a. Sve četiri države imale su
pristup značajnim financijskim sredstvima iz programa EU-a i europskih financijskih institucija, koja su
u najvedem dijelu ostala neiskorištena. Ova studija identificira snage i slabosti nacionalnih
institucionalnih aranžmana. Proučava ekonomiju i financiranje ovoga sektora, uključujudi i utjecaj
trenutačnih poticajnih mehanizama na srednjoročnu i dugoročnu financijsku održivost ovoga sektora.
I naposljetku, sažima naučene lekcije u vezi s pristupom ključnim pitanjima i optimiziranju uspješnosti
sektora.
ii
SAŽETAK
I. EU kao pokretač reformi
1.
Europska unija osigurava okvir politika za gospodarenje komunalnim krutim otpadom koji
potiče reformske inicijative u novim članicama EU i zemljama kandidatima za članstvo. Politike,
provedbeni ciljevi i potpore EU stvaraju okružje koje transformira sektor gospodarenja krutim
otpadom u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. «Direktive» EU vode zemlje članice prema
dogovorenim ciljevima bez da im detaljno propisuju način provođenja konkretnih mjera. Različite
direktive uspostavljaju pravni okvir za gospodarenje krutim otpadom, određuju pojedinosti i
vremenski okvir za provedbu. To su Okvirna direktiva o otpadu, Direktiva o odlagalištima i Direktiva o
spaljivanju otpada.
2.
U listopadu 2008. godine, EU je usvojila novu i pojednostavljenu Okvirnu direktivu o otpadu,
koja je istovremeno odredila ciljeve zemljama članicama. Ciljevi su obvezni za sve zemlje članice, no
pregovori o pristupanju uključivali su prijelazna razdoblja za nove zemlje članice kako bi im se pružilo
dovoljno vremena za provedbu. No, kako se približavaju prvi zadani rokovi i kako se čak i starije,
bogatije zemlje članice još uvijek bore s postizanjem tih ciljeva, postavlja se pitanje jesu li ta prijelazna
razdoblja realna.
3.
Sredstva EU za financiranje projekata gospodarenja krupnim otpadom dolaze iz različitih
izvora. Za plansko razdoblje od 2007. do 2013. godine, zemljama članicama na raspolaganju je
ukupno 277 milijardi eura iz strukturnih fondova i 70 milijardi eura iz Kohezijskog fonda. Zemlje
članice razvijaju operativne programe (OP) kojima se određuju se regionalni i sektorski prioriteti u
skladu s nacionalnim ciljevima. Iznos od 2,45 milijardi eura EU-ovih potpora dodijeljen je za ulaganja u
gospodarenje krutim otpadom u Bugarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Hrvatska, kao zemlja kandidat,
prima financijsku potporu kroz Instrument za pretpristupnu pomod (IPA). U IPA je za Hrvatsku u
razdoblju 2007-2009. dodijeljeno 26 milijuna eura za gospodarenje otpadom.
II. Provedba politika EU: pregled po zemljama
4.
Sve četiri zemlje sastavile su nacrte svojih nacionalnih strategija za gospodarenje otpadom u
kojima se izlažu smjernice za politike i sveobuhvatni pristupi kojima se politika EU vezana uz
gospodarenje krutim otpadom primjenjuje na nacionaloj razini. No, u svakoj od četiri zemlje došlo je
do kašnjenja u provedbi, a žurba da se apsorbiraju potpore EU dovela je do sektorskih poremedaja
koji bi dugoročno mogli utjecati na financijsku održivost.
5.
Rumunjska. Do 2015. godine, Rumunjska mora zatvoriti 150 starih komunalnih odlagališta
otpada i 1.500 ilegalnih, «divljih» odlagališta te uspostaviti 30 nacionalnih integriranih sustava
gospodarenja krutim otpadom. Zakoni i standardi koji se odnose na gospodarenje otpadom preneseni
su u nacionalno zakonodavstvo, uz određeno prijelazno razdoblje do pune primjene: 2017. godina za
komunalna odlagališta, 2009. za privremeno skladištenje opasnog industrijskog otpada i 2013. za
neopasni industrijski otpad. Oko 90 posto stanovnika gradskih naselja i samo 6,5 posto stanovnika
sela ima pristup organiziranim uslugama gospodarenja komunalnim otpadom. Prema podacima
Vlade, procijenjeni troškovi zadovoljavanja standarda EU iznose 1,8 milijardi eura. To znači ulaganje
od oko 25-30 milijuna eura po svakoj županiji. Za pokrivanje tih potreba nedostaje najmanje 870
milijuna eura. Potpore ERDF-a osigurat de najviše 930 milijuna eura za provedbu osi komunalnog
iii
otpada OP za okoliš. Neizvjesno je, međutim, mogu li se potpore ERDF u potpunosti apsorbirati;
naime, zbog premalih institucionalnih kapaciteta za pripremu projekata u opdinama, premalo je
projekata spremnih za financiranje. Iskustva s pretpristupnim programima pokazala su da raspoloživa
sredstva daleko nadilaze sposobnost apsorpcije na lokalnoj razini, a da je prikupljanje doprinosa
samih zemalja o kojima je riječ teško.
6.
Bugarska. Bugarska je postigla napredak u zadovoljavanju zahtjeva pravne stečevine EU, ali
još su potrebna znatna ulaganja da bi se sustav gospodarenja otpadom doveo u stanje u kojem de u
potpunosti zadovoljavati standarde. Ukupni troškovi zadovoljavanja standarda EU procjenjuju se na
370 milijuna eura, što iznosi 20 posto od ukupnih sredstava OP-a za okoliš. Unatoč velikodušnom
financiranju iz strukturnih fondova EU koje pokriva 85% svih ulaganja potrebnih u sektoru otpada u
razdoblju od 2007. do 2013. godine, potrebno je još i nacionalno javno sufinanciranje u iznosu od 55
milijuna eura, kao i tehnička pomod za pripremu i nadziranje investicijskih projekata. U studenom
2009. godine, na snagu je stupio novi mehanizam za razvoj infrastrukture za gospodarenje otpadom u
okviru SOP-a za Okoliš. U skladu s tim novim mehanizmom, Vlada de izravno iz nacionalnog proračuna
osigurati financijska sredstva za zatvaranje regionalnih odlagališta koja ne zadovoljavaju standarde te
financirati postrojenja za preliminarnu obradu, a sredstva iz SOP-a bit de usmjerena na izgradnju
regionalnih sustava za gospodarenje otpadom. Cilj je, također, uvesti instrumente za potporu procesu
pripreme projekata. Unatoč nedavno ostvarenom napretku, glavni problemi i dalje postoje: treba
zatvoriti divlja odlagališta koja nisu u skladu s postojedim zakonima, ostvariti ciljeve EU vezane za
recikliranje i smanjivanje količina otpadana odlagalištima te osigurati dugoročnu financijsku održivost
sektora.
7.
Poljska. Strateške upute za gospodarenje krutim otpadom u Poljskoj izložene su u planovima
gospodarenja otpadom (PGO) na tri različite razine – nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj – pri čemu je
ostavljeno dovoljno prostora za slobodu odlučivanja. Novi nacionalni plan gospodarenja otpadom
(NPGO) do 2014., pripremljen je za usvajanje krajem 2010. Tim se planom nastavljaju smjernice
politike zacrtane u NPGO-u do 2010. koji je usvojen u prosincu 2006. godine, koji je bio posljednji
usvojeni dokument koji regulira primjenu nacionalne strategije za gospodarenje krutim otpadom i
1
najnoviji postojedi podaci o tom sektoru još uvijek dolaze iz njega. Odvajanje i recikliranje otpada
predstavljaju ključno pitanje i tu Poljska mora pokazati najvedi napredak. Neslužbeno se procjenjuje
da se i do 95 posto otpada još uvijek odlaže na deponije koji ne zadovoljavaju standarde, a EU sumnja
da Poljska do isteka roka 2012. godine može zadovoljiti uvjete iz Okvirne direktive o otpadu. Spori
napredak prvenstveno je posljedica nerješenog pitanja vlasništva nad komunalnim krutim otpadom, a
ograničeni lokalni kapaciteti za pripremanje i provedbu projekata uzrokuju dodatno kašnjenje. Unatoč
značajnim nerješenim pitanjima vezanim za gospodarenje otpadom, Poljska je ovom sektoru
dodijelila manje sredstava iz kohezijskih fondova EU i nacionalnih javnih fondova nego Bugarska i
Rumunjska. U sklopu Operativnog programa za infrastrukturu i okoliš za razdoblje od 2007. do 2013.,
za gospodarenje otpadom dodijeljeno je 1,43 milijarde eura. Od tog iznosa, EU de financirati 1,2
milijarde eura, što je samo oko 4,35 posto ukupnih sredstava iz kohezijskih fondova koja su Poljskoj
na raspolaganju za to razdoblje. No, znatne potpore EU-a koje su Poljskoj na raspolaganju iz
Kohezijskog fonda još uvijek nisu dovoljne da pokriju sva kapitalna ulaganja koja su potrebna da bi se
zadovoljili ciljevi postavljeni od strane EU. Poljska zaostaje za drugim novim zemljama članicama EU u
kreiranju poticaja za mobilizaciju privatnih sredstava za financiranje infrastrukture za zaštitu okoliša.
Sektor previše ovisi o javnim izvanproračunskim sredstvima za zaštitu okoliša i instrumentima EU, koji
su nedovoljni za potrebnu razinu ulaganja.
1
Nacionalni plan gospodarenja otpadom do 2014. usvojen je 24. prosinca 2010. i stupio je na snagu u siječnju
2011., međutim nije bio dostupan u vrijeme pripreme ovog izvješda.
iv
8.
Hrvatska. U sklopu procesa pristupanja EU, Hrvatska aktivno reformira svoj sektor
gospodarenja otpadom. Procjenjuje se da je 35 milijuna eura dodijeljeno za razvoj integriranog
sustava gospodarenja otpadom od 2007. do 2009. godine, od čega 75 posto otpada na sredstva EU iz
IPA fondova. Vedina sredstava koristit de se za uspostavu novih županijskih (regionalnih) centara za
gospodarenje otpadom, no glavni problem predstavljaju određivanje lokacija ua odlagališta i javno
protivljenje novim lokacijama, naročito kada je riječ o spalionicama. Aktivnosti podizanja svijesti i
priopdavanja morat de se znatno proširiti paralelno s planovima za ulaganje u sektor otpada. Na vedini
službenih odlagališta ne postoje mosne vage i ne obavlja se inventura, tako da ne postoje precizni
podaci o protoku i sastavu otpada koji su potrebni za detaljno planiranje i projektiranje. U prosjeku,
oko 93% stanovništva obuhvadeno je organiziranim prikupljanjem i odlaganjem komunalnog otpada.
Veliki dio otpada odlazi na odlagališta, od kojih vedina nije sanitarna, iako se neka sanitarna
odlagališta grade. Obnova i zatvaranje odlagališta započeli su 2004. godine, no moraju se koordinirati
s novim odlagalištima koja se grade u skladu sa standardima EU-a. Posebni izazov za Hrvatsku de
predstavljati prikupljanje otpada na otocima: na više od 1.000 otoka ima malo stanovnika, a puno
turista, što prikupljanje otpada čini skupima i logistički složenim.
III. Uspješnost sektora: analiza po zemljama
9.
U usporedbi s napretkom postignutim u provedbi pravne stečevine u sve četiri zemlje,
gospodarenje krutim otpadom dosta kasni. Koji su razlozi za slabu uspješnost u tom sektoru? Da bi
odgovorila na to pitanje, studija je analizirala nacionalna institucionalna rješenja kako bi identificirala
snage i slabosti i detaljno proučila ekonomiju i financiranje ovog sektora, uključujudi i utjecaj
trenutačnih političkih mehanizama na srednjoročnu do dugoročnu financijsku održivost sektora.
10.
Institucionalna rješenja puna su jazova i nedosljednosti. Pod utjecajem standarda EU i
primjera koji daju druge zemlje EU, pravni okvir i institucionalna struktura u sektoru krutog otpada
prilično je slična u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Odgovornost za gospodarenje krutim
otpadom na lokalnoj razini obično je decentralizirana i delegirana opdinama. No, opdinama u nekim
zemljama nedostaje pravna osnova za pružanje dobrih usluga. Osim toga, nacionalne strategije za
gospodarenje otpadom ne osiguravaju uvijek dosljednost na svim razinama vlasti. Ponekad su uloge
regija, odnosno županija nejasne, a odgovornost ministarstva za zaštitu okoliša preklapa se s
odgovornošdu drugih nadležnih ministarstava. Prioriteti se često razlikuju, a opdine uslijed nedostatka
koherentnosti između razina vlasti nemaju jasne smjernice za politike u tom sektoru. Pravni okviri ne
podupiru uvijek snažne, funkcionalne međuopdinske subjekte od kojih se zahtijeva da ostvare
optimalnu rentabilnost u vedim, integriranim sustavima.
11.
Ključni kapaciteti za nadzor i provedbu i dalje su slabi. Nacionalna primjena stnadarda
važna je za usklađivanje sa standardima EU; opdine same ne mogu provoditi visoke ekološke
standarde u sektoru. Sve četiri zemlje uspostavile su regulatorne režime koji prividno zadovoljavaju
zahtjeve EU. Ministarstva za zaštitu okoliša određuju sektorske standarde, uspostavljaju sustav
licenciranja i izdaju dozvole. Dekoncentrirane, ponekad neovisne regionalne uprave ili inspekcijske
službe za okoliš podupiru ministarstva za zaštitu okoliša u nadzoru i provedbi. No, kapacitet za
provedbu u tim zemljama i dalje je kritično malen, a pradenje i prikupljanje podataka su ograničeni. U
isto vrijeme, zemlje koje su uspješno poboljšale i sa standardima uskladile svoje sustave za
gospodarenje krutim otpadom oslanjale su se na snažne programe za provedbu i poticaje.
12.
Nedostatak koherentnog planiranja i slabe konzultacijske procedure. Kvaliteta i
koherentnost planova za gospodarenje otpadom vrlo se razlikuju na različitim razinama vlasti. Čini se
da mnogi sveobuhvatni nacionalni planovi zanemaruju realnost na terenu; regionalno planiranje je u
sve četiri zemlje još uvijek slabo, a zakonske ovlasti potrebno je ojačati kako bi se osiguralo lokalno
v
vlasništvo. Slabi procesi regionalnog planiranja najuočljiviji su u problemima vezanim za pronalaženje
lokacija za regionalna odlagališta. To je najveda pojedinačna poteškoda uprovođenju planiranih
ulaganja. Iako djelotvorno regionalno planiranje – uključujudi tehnički solidne studije utjecaja na
okoliš, opsežne konzultacije i informiranje javnosti – ne jamči uspjeh, omo je ključno za borbu protiv
kašnjenja uzrokovanog stavom «nije moj problem». . Javne konzultacije naročito zahtijevaju više od
pomodi samo na riječima koja je uočena u tim četirima zemljama.
13.
Usredotočenost na ulaganja zasjenila je potrebe za povratom troškova. Pridržavanje
standarda EU u operacijama s krutim otpadom je skupo, čak i kada je riječ o manje strogom
pridržavanju standarda. U zapadnim zemljama EU, ukupni troškovi gospodarenja otpadom prelaze
100 eura po toni. Usprkos tome, niti jedna zemlja još nema plan za rješavanje suštinski važnog pitanja
povrata troškova. Vedina lokalnih tarifa je nedovoljna, čak i za pokrivanje tekudih troškova. U sve
četiri zemlje, nacionalne strategije usredotočene su na ulaganja koja su potrebna za ostvarivanje
ciljeva iz pristupnih sporazuma, a naročito na apsorbiranje namijenjenih sredstava potpora EU-a. To je
rezultiralo nedovoljnom pažnjom koja se posveduje srednjoročnoj gospodarskoj održivosti.
Usmjeravanje potpora na «čvrsta» ulaganja poticaj je čiji je cilj maksimalno povedati vrijednost
ulaganja i priljev potpora u lokalno gospodarstvo, to je primjer sub.optimalnog korištenja resursa.
Jedan od primjera je broj stanovnika po jednom odlagalištu; neki regionalni sustavi uslužuju manje od
100.000 ljudi – što je mnogo manje od brojke koja se inače smatra gospodarskim minimumom.
Odluka da se izgradi vedi broj odlagališta pojednostavljuje teške međuopdinske pregovore o
određivanju lokacija odlagališta, ali zato nepotrebno povedava budude operativne troškove.
14.
Financiranje uz polugu zahtijevat de poboljšane uvjete u privatnom sektoru. Sustavi koji
stvaraju prihode obično privlače financijska sredstva. Međutim, globalna financijska kriza otežava
lokalnim vlastima da pronađu financijska sredstva za ulaganja u javne službe sa svojstvenim rizikom
koji marginalizira privlačnost za ulagače iz privatnog sektora. Da bi postigle financijsku održivost,
zemljama de biti potreban savjet o najboljem načinu korištenja javno-privatnog partnerstva. Vlade
moraju smanjiti rizik za ulagače u sektoru krutog otpada, počevši s osnovnim tehničkim rizicima kao
što su povedanje znanja i količine podataka o predvidljivosti protoka otpada, odmah uz finanicjske i
regulatorne rizike.
IV. Pristupi za optimizaciju sektora: tri ključne dimenzije za poboljšanja:
15.
Na temelju ove analize, ova studija sažima naučene lekcije u vezi s pristupom ključnim
pitanjima i završava s preporukama o politici i optimiziranju uspješnosti sektora. Potrebne su reforme
u tri ključne dimenzije: (i) poboljšavanje institucionalnih aranžmana; (ii) operacionalizacija nacionalnih
planova za gospodarenje otpadom, te (iii) napredovanje prema srednjoročnoj ekonomskoj i
financijskoj održivosti.
Poboljšavanje institucionalnih aranžmana
16.
Izgradnja snažnih provedbenih kapaciteta. Usklađivanje s važedim zakonodavstvom za
zaštitu okoliša najbolje se primjenjuje putem pravilno neovisnih tijela koja mogu samostalno djelovati
i poduzimati odgovarajude korake protiv prekršitelja, to jest, aktivirati kazne i druge sankcije i podizati
prijave. Cilj je provedbe izbjegavanje potencijalno visokih kazni zbog kršenja procedura EU-a. Ali osim
toga, djelotvorna primjena zakona nužna je za poticanje nadležnih tijela i njihovih izvođača da
planiraju, provode i održavaju integrirani sustav gospodarenja krutim otpadom. Sustavi provedbe
osiguravaju i javne mehanizme za žalbe građana i dugoročno jačaju odobravanje konačnog odlaganja i
drugih rješenja za obradu otpada.
vi
17.
Jačanje lokalnog prava vlasništva. Ambiciozni nacionalni planovi za gospodarenje otpadom
tek se trebaju prenijeti u regionalne i lokalne planove. Kao glavni pokretači provedbe, lokalne vlasti
još nisu prikupile dovoljnu razinu vlasništva potrebnu za ambiciozne planove koji obuhvadaju značajna
ulaganja u infrastrukturu, politički osjetljivo određivanje lokacija odlagališta i povedavanje tarifa; sve
je to često nepopularno kod lokalnog stanovništva. Za stvaranje zamaha na opdinskoj razini bit de
potrebne dodatne inicijative za uspješne izvođače i oštrije sankcije za nepridržavanje standarda i loše
izvođače, ali i bolje kampanje javnog informiranja kako bi se uključilo lokalno stanovništvo.
18.
Više vremena i sredstava za procedure određivanja lokacija odlagališta. Dobra praksa
upuduje na važnost konzultativnog određivanja lokacija za odlagališta utemeljenog na solidnim
tehničkim procjenama u iterativnom postupku koji uključuju sudjelovanja javnosti u svakoj fazi.
Tehničke studije trebale bi biti sekvencionirane i ocjenjivati mogude lokacije odlagališta zajedno s
jasnim studijama o utjecaju na okoliš (EIA), snažnim uključivanjem javnosti i alternativnom analizom
lokacija koje uđu u uži izbor. I na kraju, EIA za konkretnu lokaciju trebala bi na transparentan način i
uz uključenost javnosti biti povezana s procesom dobivanja dozvola vezanih za zaštitu okoliša. To
može uključivati više početne troškove i duži vremenski rok, ali time se osigurava napredovanje
procesa bez neočekivanih koraka unatrag.
Operacionalizacija nacionalnih planova za gospodarenje
19.
Jačanje kapaciteta za provedbu na središnjoj razini. Za dramatična poboljšanja koja
zahtijevaju ciljevi EU potreban je snažan poticaj odozgo prema dolje u obliku pravilnog upravljanja
programom, planiranja i poticajnih mehanizama, no kapaciteti na središnjoj razini nedostatni su za
operacionalizaciju nacionalnih strategija. Središnjim ministarstvima potrebno je dovoljno osoblja za
djelotvorni rad, uz realistične planove, mjerljive ciljeve i prijelazne rokove. No, razvoj kapacitetea na
srednjoj razini ne znači i povratak na stari stil centraliziranog planiranja. Na primjer, u Bugarskoj je za
vrijeme prve faze provedbe nacionalnog plana za gospodarenje otpadom apsorpcija sredstava tekla
sporo. Stoga je u drugoj fazi Vlada odlučila dodijeliti sredstva za regionalna sanitarna odlagališta
putem odlučivanja na nacionalnoj razini, a Ministarstvo za zaštitu okoliša je čak sudjelovalo u izboru
lokacija za odlagališta. I dok ovo može pomodi opdinama u pripremnoj fazi, nedostatak vlasništva nad
projektom vjerojatno de uzrokovati kašnjenje provedbe i može u bududnosti izazvati dodatne
probleme s lokalnim stanovništvom, čija de potpora biti potrebna kad odlagališta počnu primati vede
količine otpada iz drugih regija.
20.
Jačanje međuopdinskih tijela za regionalno gospodarenje otpadom. Integrirano
gospodarenje krutim otpadom ovisi o učinkovitoj provedbi i koordinaciji na regionalnoj razini.
Međunarodno iskustvo pokazuje da su snažna međuopdinska tijela ključna za regionalno planiranje i
upravljanje uslugama. Njima je potrebna solidna institucionalna, tehnička i financijska operativna
baza i često djeluju kroz regionalno javno poduzede koje ima dovoljno autonomije i sredstava, a
nadziru ga opdine koje su ga osnovale. Pomod je potrebna u izradi čvrstih međuopdinskih ugovora koji
de predstavljati «institucionalnu okosnicu» regionalnog integriranog sustava za gospodarenje krutim
otpadom. Ti ugovori moraju precizirati odgovornost, raspodijeliti rizik i dijeliti profit među ugovornim
stranama
21.
Osiguravanje potpore za pripremu projekata. Nedostatak financijske, tehničke i
organizacijske pomodi u pripremi projekta sprečava korištenje raspoloživih investicija i provedbu
postojede politike. Programi potpora i tehničke pomodi trebali bi naglasiti to očito usko grlo. Od
administrativnih jedinica na lokalnoj i međuopdinskoj razini očekuje se da osiguraju funkcioniranje
integrrianih sustava za gospodarenje krutim otpadom. Te se jedinice kandidiraju za sredstva na
temelju prijedloga projekata koje izrađuju i šalju tijelima zaduženim za upravljanje fondovima.
vii
Međutim, nedostaju im kapaciteti i sredstva za podnošenje prijedloga projekata, naručivanje studija
izvodivosti i tehničkih projekata, pripremu natječajne dokumentacije i ugovora za nabavu roba,
radova i usluga. Ranije nove članice EU-a, poput Irske, iskoristile su dostupna bespovratna sredstva za
snažnu potporu pripremi projekata i uspješno mobilizirale privatni kapital za kasniju provedbu
projekata.
Napredak prema srednjoročnoj ekonomskoj i financijskoj održivosti
22.
Povedavanje udjela i poboljšavanje uvjeta za sudjelovanje privatnog sektora. Sudjelovanje
privatnih poduzeda u gospodarenju otpadom može koristiti sustavu kao cjelini. Javni se proračuni ne
koriste za neophodna ulaganja u sustave za gospodarenje krutim otpadom, privatna poduzeda mogu
donijeti stručnost i inovacije u upravljanju, umanjuju mogudnost pokroviteljske politike i brinu se da
pružatelj usluge izravno odgovara klijentima, posebno u situacijama u kojima Vlada ne osigurava
subvencije za pružanje usluga. Dobro sastavljeni ugovori s odgovarajudom raspodjelom rizika za koje
se raspisuju natječaji putem transparentnih mehanizama mogu značajno pridonijeti poboljšanju
troškovne učinkovitosti sustava kao cjeline.
23.
Gdje je to mogude, povezati poboljšanje usluge s povedanjem tarifa. Vlade često
subvencioniraju pružanje usluga putem sustava niskih naknada kako bi si usluge mogle priuštiti i
skupine s niskim dohotkom. Međutim, nedovoljne tarife ne pokrivaju tekude troškove i čine
gospodarenje otpadom manje privlačnim privatnim operaterima, a mogu i umanjiti odgovornost
prema klijentima. Ako naknade ostanu niske radi kratkoročnog političkog dobitka, pružatelj usluge
treba Vladine potpore da bi pokrio nedostatak financijskih sredstava; u suprotnom, smanjit de
kvalitetu usluge. Istovremeno, povedanje tarifa teže je opravdati u kasnijoj fazi ako pritom nema i
povedanja kvalitete usluge. Vede recikliranje može donijeti dodatne prihode privatnim operatorima,
no, usprkos vitalnom reciklažnom sektoru u sve četiri zemlje, potrebna je jača edukacija i informiranje
javnosti kako bi se recikliranje poboljšalo.
24.
Definiranje jasnih granica financijske pristupačnosti, ali i poboljšavanje pristupa uslugama.
U mnogim zemljama, niže dohodovne skupine primaju nerazmjeran udio neučinkovitih usluga i
pladaju više cijene od bogatijih kudanstava. Kudanstva s niskim dohotkom, na primjer, ona u ruralnim
područjima, rijetko profitiraju od ekonomije razmjera i mrežnih eksternalija te ih pojedinačni
pružatelji usluga često iskorištavaju (posebno od strane onih koji imaju monopol u nekom području).
Uslijed toga, skupine s niskim dohotkom obično troše vedi dio svojeg proračuna na usluge niže
kvalitete. Vlada i regionalne vlasti mogu pomodi siromašnijim krajevima tako što de ih povezati i
pomodi da s pojedinačnim pružateljima usluga pregovaraju kao skupina.
IV. Zaključci i put k napretku
25.
Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju pristup velikim iznosima bespovratnih
sredstava iz EU i potpora iz Europskih financijskih institucija, no one vedinom ostaju nepotrošene.
Usprkos izdašnoj financijskoj pomodi za usvajanje nacionalnih strategija o otpadu, čini se da postojedi
vid međunarodne pomodi ne uspijeva riješiti suštinska sistemska pitanja. Nijedna od tri nove članice
EU nije još na putu da u ciljanom roku iskoristi sva sredstva ERDF-a za gospodarenje krutim otpadom.
Trenutačno raspoloživi izvori financiranja nisu korišteni ili dodijeljeni za optimiziranje uspješnosti
sektora, ved, uz svega nekoliko iznimki, za financiranje projekata ili pripreme projekata. Pa ipak,
tijekom zadnjih deset godina pokazalo se da pristup «projekt po projekt» ne dopušta novim
članicama EU-a da dosegnu opseg ulaganja koji im je potreban da bi imali šansu ostvariti ciljeve
politike EU o otpadu.
viii
26.
Da bi se povedala uspješnost u gospodarenju krutim otpadom, bit de potrebni sektorski
pristupi koji su sistemskiji od onih korištenih do sada. Intervencije u sektorima pojedinačnih zemalja
zahtijevale bi prilagođena rješenja koja odgovaraju problemima identificiranima u ovom izvješdu, ali i
uravnoteženi specifični kapacitet za provedbu. Zemlje članice EU uskoro de morati potaknuti izradu
Operativnih programa za nove strukturalne fondove u razdoblju od 2014. do 2020. godine. Rezultati
tog procesa definirat de hode li raspoloživi izvori bespovratnih sredstava EU-a biti iskorišteni mudro i
na ekonomski i financijski održiv način. Moglo bi se ispostaviti da su rezultati ovog izvješda objavljeni
u pravi čas da podrže taj proces.
ix
I. UVOD
1.
Politike i potpore Europske unije (EU) ključni su pokretači transformacije komunalnoga
gospodarenja krutim otpadom u novim EU-ovim članicama i državama kandidatima. Smanjivanje
utjecaja koji na okoliš ima stvaranje krutoga otpada i dalje de biti jedan od prioriteta politike Europske
unije o zaštiti okoliša. Sukcesivne direktive o gospodarenju krutim otpadom učvrstile su provedbene
norme i smjernice politike za članice EU-a. Međutim, mnoge nove članice kasne u ostvarivanju
ambicioznih ciljeva usklađivanja.
2.
Svjetska banka posjeduje bogat portfelj aktivnosti kojima podupire razvoj u sektoru
gospodarenja krutim otpadom, uključujudi i za regiju Europe i Središnje Azije. Međutim, što se tiče
potpora i drugih raspoloživih opcija za financiranje, ovih godina Svjetska banka gotovo da i nije bila
uključena u ovaj sektor u novim članicama EU-a ili zemljama kandidatima. Cilj je ove studije da
razmotri je li ova pozicija opravdana i postoji li, s obzirom na izazove u nastojanjima sektora da se
uskladi s pravnom stečevinom EU-a, potreba i uloga Svjetske banke da se ponovno uključi u ovaj
sektor.
3.
Iz toga kuta ovo izvješde analizira napredak u provedbi strategija gospodarenja krutim
otpadom u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj te identificira ključne propuste u provedbi
zahtjeva pravne stečevine Europske unije. Drugo poglavlje opisuje EU-ov okvir i poticajni okoliš kao
pokretače reformi u izabranim zemljama. Trede poglavlje preispituje kako su ove četiri države
prilagodile EU-ov program svojim nacionalnim sustavima te ocjenjuje njihov napredak u ostvarivanju
ciljeva i uporabi EU-ovih fondova. Četvrto poglavlje analizira rezultate prilagodbe toga procesa, te
identificira ključne nedostatke koji utječu na uspješnost sektora. Peto poglavlje razmatra što bi
Svjetska banka mogla učiniti kako bi se ti nedostaci uklonili, kroz izravnu uključenost pojedine zemlje i
pojačan dijalog s Komisijom.
4.
Podaci, analize i nalazi ovoga izvješda temelje se na istraživanju pisanih dokumenata,
opsežnim razgovorima s predstavnicima nacionalnih i lokalnih služba ovoga sektora u četiri države te
sastancima s predstavnicima Europske komisije (vidi Aneks 1).
1
II.
EU-OVA POLITIKA ZA GOSPODARENJE OTPADOM: POTICAJNI
OKOLIŠ I POKRETAČ REFORMI
5.
Politike Europske unije (EU) ključni su pokretači gospodarenja krutim otpadom u zemljama
članicama, a dodjela značajnih potpora za provedbu tih politika od posebne je važnosti za nove
članice, zemlje kandidate i potencijalne kandidate. Zadada je Europske komisije da postavi jasne
ciljeve u vezi s okolišem i standarde za zemlje članice, te da nadzire usvajanje i provedbu EU-ovih
direktiva. EU-ova politika za gospodarenje otpadom zahtijeva dugoročni sustavni pristup, uključujudi
investiranje u regionalne sustave za prikupljanje otpada, recikliranje, odlaganje, te zatvaranje
neusklađenih odlagališta i spalionica. Te su politike i instrumenti financiranja opisani u ovome
poglavlju. Posebna je pozornost posvedena Bugarskoj, Poljskoj, Rumunjskoj i Hrvatskoj, koje su
predmet ove studije.
A. Okvir politike i relevantne direktive EU-a
Šesti akcijski program za zaštitu okoliša 2002-2012
6.
Razvoj EU-ova zakonodavstva za zaštitu okoliša, posebno na području gospodarenja
otpadom, dinamičan je proces koji traje ved više od 30 godina. Šestim Akcijskim programom za zaštitu
2
okoliša (EAP) Zajednica postavlja temeljna načela i ciljeve politike za zaštitu okoliša do 2012. te
specificira korake koje potrebno poduzeti.
7.
Glavna je svrha 6. EAP-a da omogudi da gospodarski rast bude u skladu s ograničenjima
potrošnje prirodnih izvora te održiv uz minimalizirano stvaranje otpada. Ovaj program zahtjeva
ukupno smanjenje stvaranja količine otpada putem usavršavanja prevencije nastanka otpada, bolje
uporabe resursa i tranzicije na održiviju potrošnju i proizvodnju. U području sprečavanja nastajanja
otpada, 6. EAP identificira povedanu količinu nastalog otpada kao ključni izazov. Za izgradnju
postrojenja za zbrinjavanje otpada potrebne su velike površine, a i gospodarenje otpadom rezultira
zagađenjem zraka, vode i tla. U vezi s bududim nastankom otpada, EAP namjerava postidi sljedede
ciljeve: :
(i)
Opasna su svojstva generiranoga otpada minimalna i predstavljaju ograničen rizik za
zdravlje ljudi te za okoliš;
(ii)
Postidi značajno smanjenje volumena generiranog otpada putem preventivnih
inicijativa;
(iii)
Poticati ponovnu uporabu ved generiranoga otpada;
(iv)
Količina otpada, koja se na kraju nužno mora odložiti, svedena je na apsolutni
minimum i takav je otpad odložen na siguran način;
(v)
Otpad se obrađuje u najbližim odgovarajudim postrojenjima tako da se ne umanji
učinkovitost obrade.
2 Šesti Akcijski program za zaštitu okoliša “Naša bududnost, naš izbor”.
2
8.
U skladu s ciljevima i opdom strategijom za porast recikliranja i sprečavanje nastanka otpada,
nužno je značajno smanjiti preostalu količinu otpada koja se mora odložiti. I količine generiranog
opasnog otpada moraju se svesti na minimum.
Relevantne direktive EU-a
9.
Različite direktive EU-a utvrđuju pravni okvir za gospodarenje krutim otpadom te nalažu
3
pojedinosti i rokove za provedbu . Najznačajnije direktive o otpadu su: Okvirna direktiva o otpadu
(2008/98/EC), Direktiva o odlagalištima (1999/31/EC) i Direktiva o spaljivanju otpada (2000/76/EC).
Dodatne direktive vezane uz Okvirnu direktivu o otpadu specificiraju detalje za pojedine tokove
otpada. Međutim, ne postoji niti jedna direktiva namijenjena samo gospodarenju komunalnim
otpadom, iako opde odredbe o gospodarenju otpadom važe za komunalni otpad i gotovo sve
direktive o otpadu imaju konkretne odredbe koje se odnose na komunalni otpad (npr. Otpad iz
kudanstava).
10.
Pravni okvir. Okvirna direktiva o otpadu (WFD) daje ključna načela te specificira odredbe i
zahtjeve u vezi s gospodarenjem otpadom koje moraju primjenjivati sve zemlje članice. Provedba tih
zahtjeva varira od zemlje do zemlje. Rokovi su kradi za naprednije zemlje kao što je Poljska, a duži za
Rumunjsku, Bugarsku i Hrvatsku kao zemlju kandidata.
11.
Zajednica je usvojila pojednostavljenu verziju WFD-a u listopadu 2008. Bitna izmjena koja je
uključena u novi WFD odnosi se na mjere promidžbe ponovne uporabe i recikliranja otpada.
Ukidanjem WFD-a (2006/12/EC), direktive o opasnom otpadu (91/689/EEC) i dijela direktive o
odlaganju otpadnih ulja (75/439/EEC), revidirani WFD pojednostavnjuje EU-ovo zakonodavstvo o
otpadu. Ključne direktive iz pravnoga okvira, koje propisuju zahtjeve za gospodarenje otpadom, nisu
revidirane. Riječ je o Direktivi o odlagalištima i Direktivi o spaljivanju otpada koje se bave razlikama u
(i) obradi otpada i (ii) tokovima otpada. Standardi za recikliranje obrađeni su u EU-ovoj strategiji
recikliranja. Ona nije direktiva, nego priopdenje te zemlje članice nemaju zakonsku obvezu da je i
primijene (vidi Sliku 1).
(i)
Direktiva o odlagalištima utvrđuje stroge uvjete koje odlagališta moraju zadovoljiti
kako bi se spriječili i umanjili štetni utjecaji na okoliš. Direktiva specificira mjere za
prikupljanje procjednih voda, kontrolu plinova na odlagalištima i zaštitu podzemnih
voda. Uz ostale uvjete, Direktiva o odlagalištima propisuje obradu otpada prije
odlaganja te da se biorazgradivi otpad koji se odlaže, mora postupno smanjiti na 35%
od razine ukupne količine biorazgradivog komunalnog otpada nastalog 1995. (vidi
Tablicu 1).
(ii)
Direktiva o spaljivanju otpada nastoji, što je više mogude, spriječiti ili umanjiti štetne
utjecaje koje na okoliš može imati spaljivanje ili suspaljivanje otpada. Ova direktiva
posebno propisuje redukciju zagađenja koje nastaje emisijom u zrak, tlo, nadzemne i
podzemne vode kako bi se umanjio rizik koje takvo zagađenje predstavlja za ljudsko
zdravlje. Ovo se mora postidi putem osiguravanja operativnih uvjeta, tehničkih
zahtjeva i primjenom graničnih vrijednosti emisije u spalionicama i suspalionicama
otpada unutar Zajednice.
3
EU-ove direktive zakonodavni su dokumenti koje zemlje članice moraju transponirati u nacionalno
zakonodavstvo.
3
(iii)
U Strategiji za recikliranje, ponovna upotreba i recikliranje otpada navode se kao
važni alati u procesu ublažavanja štetnih utjecaja na okoliš i smanjenja potrošnje
vrijednih resursa. “Ograničavanje količine otpada i promidžba ponovne uporabe,
recikliranja i oporabe” ciljevi su EU-ove Strategije o prevenciji i recikliranju otpada
(COM 2005/666). Nedavno postavljeni ciljevi u vezi s recikliranjem komunalnog i
građevinskog otpada, te šute uključeni su u EU-ov WFD revidiran 2008. On propisuje
da do 2020. godine barem 50 posto materijala poput stakla, metala plastike te stakla
iz kudanstava i drugih mogudih izvora mora biti osposobljeno za ponovnu uporabu i
recikliranje (vidi Tablicu 1). Smanjenje od 70 posto građevinskog otpada i šute cilj je
predviđen za istu godinu. Osim ovih opdih ciljeva, WFD ne postavlja ciljeve za
pojedinačne materijale u otpadu kudanstava. WFD upuduje na zasebne direktive
kojima se regulira minimiziranje otpada određenih kategorija kao što su ambalažni
otpad i otpadna vozila.
Slika 1: Pregled EU-ova zakonodavstva o otpadu
Pravni okvir
Okvirna direktiva o otpadu
(Dir.2008/98/EC)
Odredba za transport
otpada(Reg. (EEC) 259/93)
Revidirana – Reg. (EC) 2006…
Obrada otpada
Spaljivanje
Odlaganje
2000/76/EC
Revidirana 2000/76/EC
99/31/EC
Recikliranje
EU-ovi standardi (kao
sastavni dio Strategije za
recikliranje)
Tokovi otpada
Otpadne
vode
Dir. 86/278/EEC
Ažurirano
2007
Baterije i
akumulatori
Dir. 91/157/EEC &
93/86/EEC
COM(2003)723
Ambalaža i
ambalažni
otpad
Dir. 94/62/EC
PCBotpad
Vozila za
otpad
Dir.96/59/EC
Dir 2000/53 EC
Otpadni
električni i
elektroničk
i uređaji
Restrikcija
opasnih
tvari
Rudarski
otpad
Dir 2006/21/EC
Dir.2002/95EC
Dir.2002/95EC
Novi prijedlog u
fazi su-odlučivanja
Ciljevi gospodarenja krutim otpadom
12.
WFD definira otpad kao “bilo koju tvar ili predmet koji vlasnik odbaci ili ga mora odbaciti, a
gospodarenje otpadom jest prikupljanje, prijevoz, oporaba i odlaganje otpada, uključujudi i nadzor
ovih operacija te naknadnu brigu za odlagališta“. Snažan se naglasak stavlja na prevenciju nastanka
otpada te se potiče sljededa hijerarhija aktivnosti:
a) prevencija
b) priprema za ponovnu uporabu
c) recikliranje
4
d) druge vrste oporabe (npr. dobivanje energije od spaljivanja otpada)
e) odlaganje
13.
U skladu s načelom “onečišdivač plada”, troškove gospodarenja otpadom mora snositi
proizvođač otpada (ili trenutačni ili prethodni posjednik otpada). Stoga zemlje članice moraju stvoriti
odgovarajudi institucionalni okvir kako bi se osiguralo da otpad obrađuje proizvođač otpada (ili
posjednik) ili unajmljeni posrednik ili nakupac.
14.
U skladu s načelima samodostatnosti i blizine, mreža odlagališta mora se uspostaviti diljem
zemlje, služiti svim zajednicama i zadovoljiti sve njihove potrebe za gospodarenjem otpadom.
Nadalje, svaka zemlja mora imati plan za gospodarenje otpadom te osnovati programe za prevenciju
nastanka otpada najkasnije četiri godine nakon što je Direktiva stupila na snagu. Programi za
prevenciju nastanka otpada mogu biti sastavni dio plana za gospodarenje otpadom, a mogu
funkcionirati i zasebno.
15.
U zemljama članicama ovlašteni su organi zaduženi da provode periodički nadzor ustanova ili
projekata koji su uključeni u proces gospodarenja otpadom. Ovi potonji obvezni su voditi evidenciju o
količini, prirodi, izvoru i obradi otpada.
16.
Ciljevi EU-ova zakonodavstva o otpadu u vezi s gospodarenjem krutim otpadom odnose se
na odlagališta, otpadna vozila, otpadne električne i elektroničke uređaje, baterije i ambalažu.
17.
Ciljevi recikliranja. Do 2020. godine zemlje članice moraju ponovno upotrebljavati ili
reciklirati 50 posto ukupne mase specificiranih kategorija otpada iz kudanstava (a po mogudnosti i
otpada sličnih tokova iz drugih izvora). Nadalje moraju ponovno upotrebljavati, reciklirati ili
oporabljivati 70 posto mase neopasnog građevinskog otpada i šute.
18.
Iako cilj minimalizacije otpada nije uključen u WFD, zemlje članice moraju pokrenuti
programe za prevenciju nastanka otpada najkasnije do 2013. godine, odnosno u roku od pet godina
nakon što je revidirani WFD stupio na snagu.
Tablica 1: Glavni ciljevi smanjenja otpada i recikliranja u skladu s EU-ovim zakonodavstvom o otpadu
Ambalaža
2008.
Minimalna oporaba
60%
Vozila
2006.
2015.
2006.
85%
95%
70%
Elektronika
Baterije
Gume
Biorazgradivi
komunalni otpad
2010.
2016.
2006.
2010.
2013.
Otpad iz kudanstava
Odlagališta
2020.
2020.
2009.
Minimalno recikliranje
55%-80%
(određene materijalne
stope)
80%
85%
50%
Stopa prikupljanja
100%
Minimalno 4 kg po
stanovniku na godinu
50% to 75% (učinkovitost)
45%
Nulta stopa odlaganja guma
Smanjenje odlaganja na 75% od razine u 1995. g.
Smanjenje odlaganja na 50% od razine u 1995. g.
Smanjenje odlaganja na 35% od razine u 1995. g.
50% recikliranja
Usklađivanje postojedih odlagališta sa zakonskim odredbama
Izvor: Prezentacija “Gospodarenje komunalnim otpadom u EU. Opda uprava za okoliš, Europska zajednica” na radionici Svjetske
banke, Bruxelles, svibanj 2009; vlastite revizije.
5
B. Uloga Europske komisije u financiranju politika gospodarenja krutim otpadom
19.
Financiranje projekata gospodarenja krutim otpadom mogude je iz različitih izvora, ali
najvažnije su dvije Opde uprave (DG – Direction Générale) pri Europskoj komisiji: Opda uprava za
regionalnu politiku i Opda uprava za proširenje. Ukupan iznos od 277 milijarda eura iz Strukturnih
fondova i 70 milijarda eura iz Kohezijskog fonda na raspolaganju su zemljama članicama u planskom
razdoblju od 2007. do 2013. Iznos od 2,45 milijarda eura EU-ovih potpora dodijeljen je za investicije u
gospodarenju krutim otpadom u Bugarskoj, Poljskoj i Rumunjskoj (vidi Tablicu 2). Cilj je Strukturnih
fondova da premoste razlike među regijama i podupru one gdje je BDP po stanovniku manji od 75%
EU-ova i europskih prosjeka. Kohezijski je fond namijenjen projektima za zaštitu okoliša i projektima
za transport u onim zemljama gdje je BDP po stanovniku manji od 90 posto od EU-ova prosjeka (nove
zemlje članice, Grčka i Portugal). Kohezijski fondovi namijenjeni su prije svega za opskrbu pitkom
vodom, obradu otpadnih voda i odlaganje krutog otpada.
20.
Strukturni fondovi imaju dvije glavne komponente: Europski fond za regionalni razvoj (ERDF)
i Europski socijalni fond (ESF). ERDF glavni je fond za projekte gospodarenja krutim otpadom jer
podupire programe za regionalni razvoj, gospodarske promjene i konkurentnost kroz regionalne
operativne programe (OP) koji su odraz regionalnih investicijskih prioriteta.
21.
Regionalni operativni programi mogu biti fleksibilni, ali njihovi prioriteti moraju biti skladu s
prioritetima Nacionalnog strateškog referentnog okvira te ih Komisija mora odobriti prije provedbe.
Regionalni su prioriteti operativnih programa prilično slični, ali sheme OP-a te očekivani rezultati
značajno se razlikuju od zemlje do zemlje. Na primjer, u Bugarskoj i Rumunjskoj, Prioritetna os 2
Operativnog programa za okoliš osigurava sredstva za projekte gospodarenja krutim otpadom. U
Poljskoj, sredstva za gospodarenje krutim otpadom osiguravaju se kroz Prioritetnu os 2 Operativnog
programa za infrastrukturu i okoliš.
22.
U Hrvatskoj Instrument pretpristupne pomodi (IPA) može se upotrijebiti kao fleksibilan alat
za financiranje te osiguravanje tehničke pomodi u projektima gospodarenja krutim otpadom. U
razdoblju od 2007. do 2009. Hrvatskoj je kroz IPA-u dodijeljeno 26 milijuna eura za gospodarenje
otpadom.
23.
Uz izravnu raspodjelu sredstava, EU ima niz programa koji nude neizravnu potporu
projektima za gospodarenje krutim otpadom kao što je Zajednička pomod za potporu projektima u
europskim regijama (JASPERS). Fondovi JASPERS-a, namijenjeni za pripremu projekata, pomažu novim
članicama da ubrzaju postupak odobravanja za projekte pripremljene u proračunskom razdoblju
2007. – 2013. Cilj je poboljšati kvalitetu i povedati broj projekata koji de se prijaviti za financiranje iz
Strukturnih i Kohezijskih fondova. JASPERS-om upravlja Europska investicijska banka (EIB), a
zajednički ga sponzoriraju Europska komisija, Europska banka za obnovu i razvoj (EBOR) i Njemačka
razvojna banka (Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)). Njegovi su ciljevi veliki projekti koje financira
EU. Minimalni iznos za financiranje projekata za zaštitu okoliša iznosi 50 milijuna eura.
24.
I EIB je značajan izvor financiranja projekata za gospodarenje krutim otpadom. EIB je
investicijska banka Europske unije, ali djeluje i izvan EU-a, s posebnim fokusom na zemlje kandidate i
potencijalne kandidate, te regije koje graniče s EU-om. EBOR također ima aktivnu ulogu u financiranju
projekata za gospodarenje krutim otpadom. Vidi pregled u Tablici 3.
6
Tablica 2: Sredstva za gospodarenje krutim otpadom dodijeljena izabranim zemljama
Država
Ukupna EU-ove
potpore
Sredstva za zaštitu
okoliša (UKUPNO)
Sredstva za zaštitu
okoliša (EU-ove
potpore)
Sredstva za
gospodarenjem
otpadom (UKUPNO)
Rumunjska
19,6 milijarda €
(2007-2013)
5,6 milijarda € (20072013)
4,5 milijarda € (20072013); (14,29%
ukupnih EU-ovih
potpora)
1,17 milijarda €
(2007-2013)
Bugarska
6,7 milijarda € (20072013)
1,8 milijarda € (20072013)
1,46 milijarda € (20072013); (11,.41%
ukupnih EU-ovih
potpora)
0,36 milijarda €
(2007-2013)
Poljska
67,2 milijarda €
(2007-2013)
37,6 milijarda € (20072013) (Infrastruktura i
okoliš); €6.13 milijarda
(samo za okoliš)
27,9 milijarda € (20072013) (Infrastruktura i
okoliš) (41,52%
ukupnih EU-ovih
potpora)
1.19 milijarda €
(2007-2013)
Hrvatska
0,9 milijarda € (20072012); 0,4 milijarda €
(2007-2009)
0,071 milijarda €
(2007-2009)
4,84 milijarda € (samo
za okoliš)
(7,2% ukupnih EU-ovih
potpora)
0,053 milijarda €
(2007-2009);
(13,25% ukupnih EUovih potpora)
0,035 milijarda €
(2007-2009)
Sredstva za
gospodarenjem otpadom
(EU-ove potpore)
0,93 milijarda € (20072013) 2,95% ukupnih EUovih potpora; 20,.67% EUovih potpora za zaštitu
okoliša;
80% ukupnih sredstava za
gospodarenje krutim
otpadom
0,31 milijarda € (20072013) 2.42% ukupnih EUovih potpora; 21.23% EUovih potpora za zaštitu
okoliša;
85% ukupnih sredstava za
gospodarenje krutim
otpadom
1,02 milijarda € (20072013) 1,80% ukupnih EUovih potpora 4.34% of EUovih sredstava za
infrastrukturu i zaštitu
okoliša 25,0% EU-ovih
potpora za zaštitu okoliša;
85% ukupnih sredstava za
gospodarenje krutim
otpadom
0,026 milijarda € (20072009) 6,5% ukupnih EUovih potpora; 49,06% EUovih potpora za zaštitu
okoliša;
75% ukupnih sredstava za
gospodarenje krutim
otpadom
Vrsta EU-ovih potpora
ERDF 2007-2013 – Operativni
program za zaštitu okoliša –
Prioritetna os 2: Razvoj integriranih
sustava za gospodarenje otpadom i
sanacija dugotrajno zagađenih
lokacija
ERDF 2007-2013 – Operativni
program za zaštitu okoliša –
Prioritetna os 2: Poboljšanje i razvoj
obrade otpada
Kohezijski fon 2007-2013 –
Operativni program za infrastrukturu
i zaštitu okoliša - Prioritetna os 2:
Gospodarenje otpadom i zaštita
Zemlje
IPA 2007-2009 – Operativni program
za zaštitu okoliša - Prioritetna os 1:
Razvoj infrastrukture za
gospodarenje otpadom radi
uspostave integriranog sustava
gospodarenja otpadom u Hrvatskoj
Izvori: SOP-ENV 2007.-2013 Rumunjska (2007.); SOP-ENV 2007.-2013. Bugarska (2007.); SOP-Infrastruktura i okoliš 2007.-2013. Poljska (2007.); SOP-ENV 2007.-2009. Hrvatska (2007.)
7
Tablica 3: Projekti za gospodarenje krutim otpadom koje su financirale europske financijske institucije
Naziv projekta
Država
Opis
Godina potpisa
Iznos (EUR)
2010.
50.000.000
2009.
120.653.459
2008.
250.000.000
2008.
31.101.415
2007.
12.223.500
EIB
Komunalni otpad u Sofiji
Fond za nacionalnu zaštitu okoliša
(Voda, kanalizacija, kruti otpad)
NSRO - sufinanciranje postrojenja
(voda, kanalizacija, kruti otpad)
Opdinska infrastruktura za zaštitu
okoliša
Opdinska infrastruktura za zaštitu
okoliša
Bugarska
Poljska
Rumunjska
Rumunjska
Rumunjska
Uspostava integriranog sustava za obradu komunalnog
krutog otpada u Sofiji
Investicija u vodnu i sanitarnu infrastrukturu
Sufinanciranje sektora operativnih programa za zaštitu
okoliša, gospodarsku konkurentnost i transport
Opdinska ulaganja u vodu, sanitaciju i gospodarenje
krupnim otpadom
Opdinska ulaganja u vodu, sanitaciju i gospodarenje
krupnim otpadom
EBOR
Gospodarenje krutim otpadom u
Zagrebu
Gospodarenje krutim otpadom u
Zagrebu
Multi-sektorska komunalna
infrastruktura u Wroclawu
Regionalni kruti otpad u županiji
Arges
Gospodarenju krutim otpadom u
Bacau
Zajam za komunalnu zaštitu okoliša
Hrvatska
Zatvaranje dva odlagališta
2003.
17.100.000
Hrvatska
Zatvaranje dva odlagališta
1998.
23.974.000
Modernizacija postrojenja za pitku vodu i kanalizacijske
mreže te modernizacija odlagališta za kruti otpad
Izgraditi novo odlagalište i poboljšati postrojenja za
prikupljanje voda
Izgraditi novo odlagalište i poboljšati postrojenja za
prikupljanje voda
Osigurati sufinanciranje investicija koje financira EU-ISPA u
sektorima za gospodarenje vodom, otpadnom vodom i
krutim otpadom
2000.
5.460.000
2006.
6.125.000
2006.
5.000.000
2000.
130.000.000
Poljska
Rumunjska
Rumunjska
Rumunjska
Izvori: EIB i EBOR
8
C. Provedba u zemljama članicama: Operativni planovi sektora
Provedba EU-ovih direktiva u pojedinačnim zemljama članicama
25.
EU-ove direktive zemljama članicama postavljaju pravac djelovanja, a da pri tom ne
propisuju metode. Zemlje odlučuju kako de ih transponirati u svoja nacionalna zakonodavstva. Ne
transponira li zemlja članica EU-ove direktive u svoje nacionalno zakonodavstvo, Komisija mora
pokrenuti postupak na Europskom sudu pravde. Ako se EU-ova direktiva ne uključi u nacionalno
zakonodavstvo ili se ne usvoji u cijelosti, ili se pak kasni s usvajanjem, građani se i dalje mogu na nju
pozivati u slučajevima na svojim nacionalnim sudovima.
26.
Direktive su za zemlje članice obvezujude. Vedina ih se odnosi na sve zemlje članice, osim
onih vezanih za Zajedničku poljoprivrednu politiku. Nakon što EU usvoji direktive, ciljane zemlje
članice imaju rok za uključivanje tih direktiva u svoje nacionalno zakonodavstvo. Katkada je
nacionalno zakonodavstvo zemalja članica u skladu s direktivama, ali češde moraju izmijeniti svoje
zakone i, kroz proces koji se naziva transponiranje, uskladiti nacionalno zakonodavstvo s direktivama.
Ako zemlje članice ne transponiraju EU-ove direktive u nacionalno zakonodavstvo, ili ako donesu neke
druge zakone koji nisu posve usklađeni, ili ako ne primjenjuju usvojene zakone, Europska komisija
može pokrenuti postupak na Europskom sudu pravde.
Sektorski operativni programi (SOP) kao tranzicijski i provedbeni planovi
27.
Strateške smjernice zajednice (CSG) postavljaju EU-ove prioritete i okvir za upotrebu EUovih fondova. U skladu s njima svaka zemlja članica posjeduje Nacionalni strateški referentni okvir
(NSRO) s prioritetima koji su povezani s nacionalnim politikama. Regionalni operativni programi
zemalja članica usklađuju regionalne potrebe s NSRO-om.
Razina
Planski instrument
EU
Strateške smjernice zajednice
Nacionalna
Nacionalni strateški referentni okvir zemlje članice
Regionalna
Operativni program
28.
Strateške smjernice zajednice utvrđuju načela i prioritete kohezijske politike te predlažu
kako europske regije mogu upotrijebiti iznos od 308 milijarda eura koji je raspoloživ za nacionalne i
regionalne programe u razdoblju od 2007. do 2013. Prioriteti zemalja članica za upotrebu EU-ovih
strukturnih fondova u razdoblju do 2007. do 2013., utvrđeni su u njihovim Nacionalnim strateškim
referentnim okvirima (NSRO), u skladu sa zahtjevima novih odredbi Strukturnih fondova s ciljem
izrade visoko-kvalitetnih strategija za regionalne i sektorske operativne programe. NSRO ocjenjuje
ekonomske snage i slabosti te precizira prioritete za budude strukturne fondove.
29.
Operativni programi. Operativni program (OP) utvrđuje regionalne i sektorske prioritete za
oslobađanje EU-ovih strukturnih fondova i mora biti u skladu s NSRO-om zemalja članica. Svaka EUova regija ima svoj OP koji Komisija mora usvojiti prije provedbe. U svakoj zemlji članici Operativni
programi razrađeni su i za prioritetne sektore. Na primjer, Bugarska ima sedam sektorskih operativnih
programa (SOP): transport, okoliš, konkurentnost, regionalni razvoj ljudskih potencijala, kapaciteti
9
uprave i tehnička pomod. Oni su izrađeni u skladu s NSRO-om za razdoblje od 2007. do 2013. Svaki
SOP navodi prioritete ili prioritetne osi za investicije.
30.
Opdenito, Sektorski OP za zaštitu okoliša, poznat i kao OP-zaštita okoliša, glavni je dokument
zemlje članice za provedbu nacionalne politike za zaštitu okoliša. Obično je “gospodarenje krutim
otpadom i obrada otpada” prioritetna os, osim u Poljskoj, gdje je gospodarenje otpadom prioritetna
os u “Operativnom programu za infrastrukturu i zaštitu okoliša”. Prioritetna os sektorskoga OP-a
može se financirati iz jednoga fonda, kao što je Kohezijski fond, ili iz kombinacije fondova, kao što su
ERDF, Kohezijski fond, nacionalni fondovi. Prioritetne investicije mogu se financirati iz IFI-jevih
fondova. Tijek provedbe mjeri se rezultatima i pokazateljima učinka.
31.
Strategija, ciljevi, prioriteti, financiranje i provedbeni okvir operativnoga programa temelji se
na usporedbi sektorske analize SOP-ova okruženja, uključujudi i analizu SWOT, s disparitetom
osnovnih pokazatelja zaštite okoliša između nacionalnih i EU-ovih prosjeka.
10
III. NACIONALNE STRATEGIJE I PROVEDBENI PROBLEMI
32.
Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska izradile su nacionalne strategije gospodarenja
otpadom. Vedina strategija uključuje smjernice politike središnje Vlade koje je razradilo Ministarstvo
okoliša (MO). Sve strategije uključuju sveobuhvatne pristupe kojima se politike EU-a o gospodarenju
krutim otpadom prenose u nacionalne pristupe i usvajaju glavne smjernice EU-a: onečišdivač plada,
prioriteti smanjenja količine otpada i recikliranja, te regionalni pristup integriranom gospodarenju
krutim otpadom.
33.
U proračunu EU izdvojeno je 2,5 milijardi eura (2009-2013.) za potpore za provedbu
nacionalnih strategija gospodarenja otpadom. Unatoč dostupnosti tako velikih iznosa sredstava za
potpore (vidi Tablicu 2), provedba gospodarenja krutim otpadom zaostaje za vedinom drugih
prioritetnih područja OP-a Sektora okoliša u tri od četiri zemlje. Prvi rokovi za GKO koji su bili
uključeni u ugovore o pristupanju samo što nisu istekli, ciljevi nisu postignuti, te se prijeti postupcima
4
zbog kršenja, ili su, u nekim slučajevima, ved pokrenuti. Ovo poglavlje ispituje situaciju u svakoj od
četiri zemlje, a sljedede poglavlje analizira probleme koji pridonose kašnjenju po zemljama.
A.
Rumunjska
Pozadina
34.
Rumunjska je pristupila EU 1. siječnja 2007. Zahtjevi za pristupanje u vezi s propisima za
zaštitu okoliša koji se odnose na gospodarenje otpadom uključivali su zahtjev da do 2015., postupno
mora biti zatvoreno 150 komunalnih odlagališta i 1.500 ilegalnih 'divljih' odlagališta, te mora biti
uspostavljeno 30 nacionalnih integriranih sustava gospodarenja krutim otpadom. Zakoni i standardi
EU-a koji se odnose na gospodarenje otpadom preneseni su u nacionalna zakonodavstva, uz
5
određeno tranzicijsko razdoblje do pune primjene: 2017. za komunalna odlagališta ; 2009. za ilegalna
6
'divlja' odlagališta i privremeno skladištenje opasnog industrijskog otpada; i 2013. za neopasni
industrijski otpad. Godine 2005., Rumunji su proizveli oko 8 milijuna tona komunalnog otpada (oko
450 kg/osoba); vedina je odložena u 234 neodgovarajuda komunalna odlagališta i 2.700 ilegalnih
'divljih' odlagališta; ništa nije spaljeno, a manje od 2 posto je reciklirano. Oko 90 posto stanovnika
urbanih sredina imalo je pristup organiziranim uslugama gospodarenja krutim otpadom, ali samo 6,5
posto stanovnika ruralnih područja.
Institucionalni aranžmani
35.
U gospodarenju otpadom Rumunjska se oslanja na tijela na tri razine: Ministarstvo okoliša
(MO) i Ministarstvo uprave i unutarnjih poslova (MUUP); Županijska vijeda; i opdine, koji moraju
osigurati da sva neusklađena odlagališta i ilegalna 'divlja' odlagališta budu zatvorena, postojeda
komunalna odlagališta sanirana ili proširena, a nova odlagališta izgrađena gdje je to potrebno. Osam
regionalnih Agencija za zaštitu okoliša (regionalne AZO) pripremaju regionalne planove gospodarenja
otpadom; Županijska vijeda pripremaju planove gospodarenja otpadom na razini županija. Regionalne
asocijacije koje se sastoje od opdina i županijskog vijeda odgovorne su za upravljanje konačnim
odlagalištima i pretovarnim stanicama. Ova je funkcija delegirana Županijskom vijedu, kao i sklapanje
ugovora o ulaganjima i operacijama. U malim gradovima i ruralnim područjima, gdje je teško
4
5
6
Kao što je zatvaranje odlagališta koja ne odgovaraju standardima.
Za individualna komunalna odlagališta rokovi su prilagođeni
Ilegalna ‘divlja’ odlagališta mogu biti zatvorena kasnije, ali moraju se prestati koristiti
11
održavati infrastrukturu za gospodarenje krutim otpadom, Županijsko vijede može biti zaduženo i za
nabavu i druge administrativne poslove. Veda odlagališta u blizini vedih urbanih područja primaju
otpad proizveden u cijeloj županiji; a pretovarne stanice u blizini vedih urbanih središta skupljaju
otpad proizveden u okolnim regijama.
36.
Usluge gospodarenja krutim otpadom mogu pružati opdine, privatnici, ili mogu biti osigurane
putem javno-privatnog partnerstva. Lokalne vlasti imaju zakonsku obvezu organizirati prikupljanje i
prijevoz otpada, što može vršiti jedna sanitarna tvrtka u malim gradovima, ili više tvrtki u vedim
gradovima. Ipak, u vedini ruralnih područja, te su usluge uglavnom neadekvatne osim ako se ruralno
područje ne nalazi u blizini urbanog središta. MUUP osigurava - putem županijskih vijeda – da vedina
stanovnika ili proizvođača komunalnog otpada budu povezani s regionalnom infrastrukturom za
gospodarenje krutim otpadom. MO uspostavilo je sustav nadziranja aktivnosti komunalnog
gospodarenja otpadom u skladu sa zahtjevima EU-a koji se odnose na podnošenje izvješda, a također
ima obvezu vršiti godišnje inspekcije sanitarnih službi. Podatke skupljaju operateri odlagališta,
obrađuje ih i pohranjuje Nacionalni statistički institut (NSI), a analizira Rumunjsko udruženje za
gospodarenje krutim otpadom (ARS). Neki se podaci objelodanjuju u izvještajima MO ili ARS-a, ili
publikacijama NSI-a.
37.
MO surađuje s MUUP-om, lokalnom upravom, stručnim udruženjima i NVO-ima kako bi
usavršilo komunikacijske i edukacijske planove na svim razinama, koristedi masovne medije, web
izdavaštvo, revizije, te kampanje javnog informiranja i aktivnosti za podizanje svijesti.
Nacionalna strategija
38.
Gospodarenje krutim otpadom smatra se problemom zaštite okoliša koje Rumunjska mora
najhitnije riješiti. MO izradilo je Nacionalni plan gospodarenja otpadom s konkretnim odgovornostima
i ciljevima. Svaka de županija imati integrirani sustav GKO, a županijska vijeda de izraditi planove za
gospodarenje komunalnim otpadom. Prema takvoj strategiji, za 42 rumunjske županije, uključujudi
opdinu Bukurešt, potrebno je oko 57 odlagališta koja odgovaraju standardima EU-a i koja de
opsluživati u prosjeku 400.000 ljudi. Međutim, u svibnju 2009., samo 18 od planiranih 57 odlagališta
bilo je u skladu sa standardima EU; 7 odlagališta bilo je u izgradnji; za 18 je bila ustanovljena lokacija;
a 12 je još bilo u fazi pripreme projekta, bez ustanovljene lokacije. S obzirom da Rumunjska kasni u
odnosu na plan izgradnje odlagališta, u srpnju 2009. bila je vrlo blizu tome da bude optužena zbog
kršenja politike EU-a s obzirom na daljnje korištenje ilegalnih odlagališta otpada, s globom od 200.000
eura za svaki dan prekoračenja roka. Vedinu troškova penala moraju snositi lokalne vlasti kojima
7
ionako nedostaju sredstva, premda je moguda odgoda pladanja od 1,5 godine.
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a
39.
Prema podacima Vlade, ukupni procijenjeni trošak zadovoljavanja standarda EU-a iznosi 1,8
milijardu eura. To iznosi oko 25-30 milijuna eura po županiji kako bi se sva odlagališta uskladila sa
standardima EU-a i unaprijedili postupci gospodarenja otpadom. Međutim, procjene su nepotpune
jer de biti potrebne dodatne investicije za sanaciju onečišdenih odlagališta.
40.
Da bi se pokrile ukupne investicijske potrebe nedostaje 0,87 milijardi eura. Potpore ERDF-a
osigurat de najviše do 0,93 milijardi za provedbu osi komunalnog otpada SOP-ENV. Osim toga, isplata
je uvjetovana doprinosom lokalnih ili državnih vlasti od 20 posto za projektne troškove, što je
7
Države članice kao što su Poljska ili Irska izbjegle su novčane kazne rješavajudi zahtjeve direktiva dok je
postupak zbog kršenja još bio u tijeku. Do sada je samo Grčka morala platiti kaznu zbog nepridržavanja.
12
ekvivalentno iznosu od 0,23 milijarde eura. Putem potpora Vlade može se osigurati maksimum od 18
posto; preostala 2 posto moraju pokriti županije-korisnici.
41.
Neizvjesno je mogu li potpore ERDF-a biti u potpunosti apsorbirane jer postoji premalo
projekata spremnih za financiranje zbog nedovoljnih institucionalnih kapaciteta u opdinama koji bi ih
mogli pripremiti. Iskustva s pretpristupnim programima pokazala su da su razine apsorpcijskih
kapaciteta niže od raspoloživih financijskih sredstava. Prikupljanje doprinosa same zemlje
(counterpart contribution) često je teško. Na karti u nastavku prikazane su raspoložive vrste
financiranja za projekte gospodarenja otpadom po županijama, kao i 18 opdina s odlagalištima koja
su ved usklađena sa SOP Okoliš 2007.
Rumunjska: Vrste financiranja za projekte gospodarenja otpadom
Glavni izazovi
42.
Rumunjska je postigla značajan napredak u gospodarenju krutim otpadom, ali neki problemi
i dalje postoje – prvenstveno nedostatni kapaciteti za provedbu i upravljanje projektima. Kako se
ekonomija razvija i potrošnja povedava, količina otpada postojano raste, a proširenje odlagališta ne
drži korak. U mnogim područjima nedostaje adekvatna infrastruktura za GKO, posebno u udaljenim
ruralnim područjima, a čak i ondje gdje infrastruktura postoji, uspjeh izmiče. Na primjer, stope
usvajanja prakse recikliranja u kudanstvima niske su čak i u najvedim gradovima, te se čini da je
postizanje cilja u recikliranju otpada od 55% do 2013. godine nije vjerojatno s obzirom da je u 2010.
reciklirano manje od 5% otpada. Da bi se postiglo poboljšanje u ovom aspektu bit de potrebne
13
sveobuhvatne kampanje podizanja svijesti i informiranja uz unaprjeđenje infrastrukture. U cjelini, i
tržišta za ekstrakciju i za prodaju materijala koji se mogu reciklirati i komposta moraju se dalje
razvijati. Na primjer, planovi u vezi s otpadom na županijskoj razini uključuju inicijative za
kompostiranje, uglavnom za postrojenja za kompostiranje u urbanim područjima i otvoreno
kompostiranje u ruralnim područjima, ali tržišta koja bi mogla apsorbirati taj materijal jedva da su
uspostavljena.
43.
Opdenito govoredi, postoji snažna politička volja da se promoviraju zdrave prakse GKO;
gospodarenje otpadom jedan je od glavnih rumunjskih problema koji se odnose na zaštitu okoliša.
Ipak, institucionalni okvir još treba usavršiti kako bi mogao u potpunosti provesti Nacionalnu
strategiju gospodarenja otpadom, i posebno, nadi rješenja za ekonomije razmjera u malim raštrkanim
ruralnim naseljima. Neke su opdine sklopile pogodbe i uspjele angažirati privatne tvrtke po
prihvatljivoj cijeni. Ipak, vedina još uvijek baca otpad u neusklađena odlagališta. Izmjene i dopune
postojedih ugovora o uslugama kako bi uključivali potrebna unaprjeđenja sustava dopuštena su samo
za ugovore nakon 2007., što de biti problematično za mnoge opdine.
44.
U takvoj situaciji postavlja se pitanje provedbe: ljudi koji nemaju kontejnere za recikliranje
ne mogu reciklirati. I dok provedba zdravih praksi GKO nije naročito uspješna u Rumunjskoj, provedba
ne može postati striktnija dok ne postoji odgovarajuda infrastruktura. Međutim, implementacija
infrastrukture je spora zbog ekonomskih, socijalnih i političkih 'uskih grla'. Izbor lokacija odlagališta,
na primjer, kasni zbog dugotrajnog otpora zajednica kao i političkih otpora. Na nekim lokacijama,
postupci izbora traju četiri i više godina. Županijska vijeda imenovana političkom odlukom izrađuju
regionalne planove GKO, a opdine koje podupiru druge političke stranke pružaju otpor odlukama
vijeda. Promjene u Vladi često imaju za posljedicu promjenu politike, a od projekata koji je započela
prijašnja administracija se odustaje. Ti ciklusi ometaju dugoročno planiranje GKO-a.
B. Bugarska
Pozadina
45.
Bugarska je postigla napredak u zadovoljavanju zahtjeva pravne stečevine EU-a, ali još su
potrebna znatna ulaganja da bi se sustav gospodarenja otpadom doveo u stanje da u potpunosti
zadovolji standarde. Znatna pretpristupna ulaganja iz državnog proračuna i programa EU-a kao što je
Instrument za strukturne politike u pretpristupnom razdoblju (ISPA) učinila su napredak Bugarske
bržim od zemlje partnera u postupku pristupanja, Rumunjske. Ipak, unatoč velikodušnom
strukturnom financiranju EU-a koje pokriva 85% svih ulaganja potrebnih u sektoru otpada tijekom
razdoblja od 2007. do 2013., još je potrebno državno javno sufinanciranje u iznosu 55 milijuna eura,
plus tehnička pomod kako bi se pripremili i nadzirali investicijski projekti. U studenom 2009., na snagu
je stupio novi mehanizam za razvoj infrastrukture gospodarenja otpadom u okviru SOP-a Okoliš (SOPENV). Novi mehanizam uzima u obzir odluku Vlade iz kolovoza 2009. da osigura financijska sredstva
izravno iz nacionalnog proračuna kako bi zatvorila regionalna odlagališta koja ne zadovoljavaju
standarde i da financira preliminarna postrojenja za obradu. U skladu s novim mehanizmom, sredstva
SOP-ENV-a bit de usredotočena na izgradnju regionalnih sustava gospodarenja otpadom; cilj je i
uvesti instrumente kako bi se pružila potpora procesu pripreme projekata da bi se spriječio gubitak
financijskih sredstava u okviru SOP-ENV-a.
46.
Godine 2004., u Bugarskoj je proizvedeno 14,7 milijuna tona otpada; 3,7 milijuna tona bio je
komunalni otpad, čija se količina pala s 4 milijuna tona u 2001. Vedina otpada bio je industrijski otpad,
koji je porastao s 8,2 milijuna tona u 2001. na 10,5 milijuna tona u 2004. zbog vede ekonomske
14
aktivnosti. Ipak, količine prikupljenog opasnog i komunalnog otpada pale su u razdoblju od 2001. do
2004., unatoč tomu što su usluge prikupljanja otpada proširene na vedi udio stanovništva.
Institucionalni aranžmani
47.
U gospodarenju otpadom Bugarska se oslanja na šesnaest Regionalnih inspektorata za okoliš
i Regionalne opdinske asocijacije. Inspektorati osiguravaju da se 55 regija gospodarenja otpadom pod
njihovim nadzorom pridržavaju standarda zaštite okoliša. Ipak, zbog ograničenih provedbenih
kapaciteta Inspektorata zatvaranje svih od oko 200 neusklađenih odlagališta bit de problematično.
Regionalne asocijacije formalno su odgovorne za svakodnevno upravljanje poslovima pružanja usluga
gospodarenja krutim otpadom, uključujudi poslove nabave i izdavanja ugovora, premda je u praksi
njihova uloga neizvjesna. Prema novom mehanizmu uvedenom 2009. godine, sredstva za regionalna
ulaganja u regionalne sustave sada se dodjeljuju odlukom središnjih vlasti.
48.
Kapitalna ulaganja financiraju se i nacionalnim sredstvima i sredstvima EU-a. Sufinanciranje
se provodi izravnom raspodjelom iz nacionalnog proračuna ili sredstava Poduzeda za zaštitu okoliša,
tijela povezanog s Ministarstvom za zaštitu okoliša koje skuplja pristojbe i sufinancira projekte zaštite
okoliša. Bugarski privatni sektor počeo je pružati znatne usluge gospodarenja krutim otpadom,
posebno prikupljanja i prijevoza otpada u vedim gradovima, kao i recikliranja, i čini se da tržište u tom
smislu postaje aktivno. Iako privatni sektor upravlja nekim odlagalištima, vedinom ipak upravljaju
javne tvrtke iz opdina u kojima se odlagališta nalaze. Opdine nadziru pružanje usluga u svojoj
nadležnosti, a od operatera se očekuje da podnose redovna izvješda. Ne postoji organizirani sustav
zaprimanja pritužbi potrošača ili povratnih informacija; dvostrana komunikacija s potrošačima
sporadična je i razlikuje se od opdine do opdine.
Nacionalna strategija
49.
Napredak u postizanju ciljeva EU-a. Pravni okvir postoji, a provedba je u toku na temelju
sustava komunalnog gospodarenja otpadom uz regionalna odlagališta i postrojenja za obradu.
Formirana su međuopdinske asocijacije za regionalno gospodarenje otpadom, i do srpnja 2009.
počelo je djelovati 27 regionalnih sanitarnih odlagališta usklađenih s direktivama EU-a; do kraja 2009.,
još šest regija očekivalo je otvaranje potpuno usklađenih odlagališta.
50.
Nacionalni program gospodarenja otpadom (NPGO) nedavno je ažuriran. Program za
razdoblje od 2009. do 2013. inkorporirao je najnoviju Okvirnu direktivu EU-a o otpadu (2008/98/EC),
uključujudi indikativne ciljeve za recikliranje, i ima za cilj da se sustav odlaganja pridržava propisa o
zaštiti okoliša i da se smanji otpad u odlagalištima. NPGO ima za cilj punu apsorpciju sredstava EU-a
dodijeljenih sektoru krutog otpada u Operativnom programu Okoliš (OPE) za razdoblje 2007-2013.
Prema ažuriranom programu, planira se izgradnja 23 dodatna regionalna odlagališta. Program
predviđa završetak sustava gospodarenja otpadom do 2013. godine s 55 regionalna sanitarna
odlagališta.
51.
Bugarski privatni sektor počeo se angažirati na recikliranju. Šest operatera za skupljanje i
recikliranje dominira nacionalnim tržištem materijala koji se mogu reciklirati. Sve vedi broj opdina
uvodi odvojeno prikupljanje kojim rukovode privatni operateri, a mnoge tvrtke vode kampanje
podizanja svijesti u zajednicama. Broj postrojenja za oporabu je ograničen. Međutim, nema
raspoloživih nacionalnih podataka o recikliranju, i prevladava ozbiljna zabrinutost da de se privatni
sektor prvenstveno usmjeriti na reciklažne materijale vede vrijednosti što nede biti dostatno za
postizanje ambicioznih ciljeva koji se odnose na recikliranje.
15
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a
52.
Procjenjuje se da de zadovoljavanje standarda EU-a u razdoblju od 2007. do 2013. stajati 370
milijuna eura (20% od ukupnih sredstava SOP-ENV-a); EU de pokriti 85% tih troškova (uglavnom kroz
strukturne fondove); preostalih 15% osigurat de se putem nacionalnog javnog sufinanciranja. Tijekom
pristupnog postupka, u pregovorima između Bugarske i EU-a ustanovljeno je da Bugarska nema
dostatna sredstva da u potpunosti provede direktive EU-a unutar definiranih rokova. Stoga su
određena posebna tranzicijska razdoblja za 10 ‘teških direktiva’ europskog Zakona o okolišu. Ipak, za
komunalna odlagališta nisu odobrena tranzicijska razdoblja. Za prioritetnu os 2 dodijeljeno je
relativno više sredstava EU-a (21,3% ukupnih sredstava EU-a za SOP-ENV), dok je nacionalni i lokalni
proračun u manjoj mjeri optereden nego za druge prioritetne osi (16,5% ukupnog nacionalnog javnog
sufinanciranja za SOP-ENV). Novim mehanizmom sada se sredstva dodjeljuju izravno iz nacionalnog
proračuna s ciljem ubrzavanja pripreme projekata i provedbe prema SOP-ENV-u. Sve aktivnosti
zatvaranja i financiranja pred-obrade razmatraju se za djelomično financiranje kroz sredstva EU-a.
Nakon što bude donesena odluka potrebnim sredstvima za izgradnju 23 dodatna regionalna sustava
i/ili ta sredstva budu ugovorena, sredstva koja preostanu iz prioritetne osi bit de u potpunosti ili
djelomično dodijeljena putem natječaja za podnošenje prijedloga za zatvaranje komunalnih
odlagališta.
53.
U tablici u nastavku prikazani su ukupni investicijski troškovi koji su podržani prijašnjih
godina i koji se očekuju narednih godina. Javni je sektor bio manje optereden u razdoblju odmah
nakon pristupanja, ali, prema planu, ritam ulaganja se nakon 2009. mora ubrzati.
Tablica 4: Ukupni investicijski troškovi programa provedbe za javni sektor u
Bugarskoj (u milijunima eura)
Sektor
Ukupni
SOP-ENV
2005
2006
2007
2008
2009
2005 2009
Investicijski
troškovi
nakon
2009.
350
343
405
396
245
274
1.663
1.353
445
53
51
52
54
29
31
216
176
13,2
15,1
14,9
12,8
13,6
11,8
11,3
13,0
13,0
Ukupni
investicijski
troškovi
Investicijski
troškovi do
2005.
3.367
Otpad
% ukupnog
iznosa
Investicijski troškovi od 2005. do 2009. (godišnji i kumulativni)
Izvor: SOP-ENV Bugarska
54.
Prije članstva u EU-u, Bugarska je primila znatnu potporu za projekte u vezi s otpadom kroz
pretpristupne instrumente (PHARE, ISPA i SAPARD), a također je koristila zajmove IFI (međunarodnih
financijskih institucija) i tehničku pomod. U karti u nastavku prikazana su područja odlagališta i usluga
koja su dobila financijska sredstva, ili su očekivala da ih dobiju.
55.
Sektor krutog otpada suočava se s velikim izazovima u kratkoročnom, srednjoročnom i
dugoročnom razdoblju. Unatoč napretka postignutog u posljednje vrijeme, mnogi problemi i dalje
postoje: (i) zatvaranje divljih odlagališta koja nisu u skladu sa zakonskim propisima; (ii) zadovoljavanje
ciljeva EU-a u vezi s recikliranjem i smanjivanjem količina otpada na odlagalištima; i (iii) osiguranje
dugoročne financijske održivosti sektora.
16
Bugarska: Financijska sredstva za projekte odlagališta
Glavni izazovi
56.
Zatvaranje divljih odlagališta zahtijevat de povedanje kapaciteta postojedih odlagališta.
Prema postojedim zakonskim propisima, od opdina se očekivalo da zatvore sva divlja odlagališta do
srpnja 2009. Kako bi izbjegle sankcije, regije bez funkcionalnog sanitarnog odlagališta morat de
zbrinjavati otpad na postojedim odlagalištima koja su u skladu sa standardima EU o zaštiti okoliša.
Međutim, ovaj aranžman povedava troškove prijevoza, i pretpostavlja da de opdine prihvatiti otpad iz
drugih regija. Stoga, osim u slučaju da lokalne zajednice na to pristanu, smatra se ovakvi aranžmani
nede biti mogudi.
57.
Nepostojanje lokalnog prava vlasništva ograničava provedbu u regijama. Iako su formirane
regionalne asocijacije za gospodarenje otpadom, ostaje nejasno u kojoj su mjeri one funkcionalne,
jesu li aktivne u regionalnom planiranju gospodarenja otpadom, i u kojoj mjeri je javnost bila
uključena u izbor lokacija odlagališta. S obzirom da opdine pokredu provedbu sustava regionalnog
gospodarenja otpadom, slabe regionalne asocijacije i mali kapaciteti ometaju postizanje ciljeva EU-a,
apsorpciju raspoloživih kohezijskih fondova, ili ostvarivanje suradnje građana u prihvadanju otpada s
drugih lokaliteta, što je od presudne važnosti za sustav gospodarenja otpadom koji se temelji na
među-opdinskim dogovorima. Lociranje regionalnih odlagališta zahtjeva intenzivne javne konzultacije
kako bi se prevladao poznati problem 'Ne-u-mojem-dvorištu' (NUMD). Premda postoji formalni
zahtjev za javnim konzultacijama, provedba lokalnih vlasti je slaba.
58.
Poticaji za smanjenje otpada i odvajanje na izvoru i dalje su mali. Unatoč rastudem tržištu
recikliranih materijala, postoji malo ili nimalo poticaja za kudanstva za odvajanje otpada. Uvođenje
kontejnera za recikliranje na točkama skupljanja otpada dalo je neke rezultate, ali ukupni udio
17
odvojenog prikupljenog otpada još je mali, i bit de potrebna dodatna edukacija javnosti i kampanje
informiranja javnosti. Opdine su, u zakonskom smislu, dobile mogudnost povedanja pristojbi, ali nisu
ih sklone povisiti zbog nespremnosti javnosti za takvo pladanje. Stoga pristojbe za prikupljanje otpada
ostaju niske i ne postoje financijski poticaji za odvajanje ili smanjenje otpada iz kudanstava, i čini se da
nije vjerojatno da de ambiciozni ciljevi EU-a u vezi s recikliranjem i smanjenjem otpada biti postignuti.
59.
Mnoga planirana i postojeda odlagališta premala su da bi bila financijski održiva. Sudedi po
količinama otpada, mnoge od bugarskih regija za gospodarenje otpadom premalene su. Potrebni su
značajni kapitalni investicijski troškovi za izgradnju odlagališta u skladu s visokim standardima zaštite
okoliša, a operativni troškovi su visoki. Stoga, regionalna odlagališta koja poštuju zaštitu okoliša
moraju biti određene minimalne veličine da bi generirala ekonomiju razmjera i postala financijski
8
održiva. Tipično, kapacitet ne bi smio biti manji od približno 50.000 tona godišnje . U Bugarskoj su,
međutim, sredstva potpora EU-a, čini se, išla u prilog sustavu manjih odlagališta lociranih na manjoj
udaljenosti, tj. vedem investicijskom trošku po toni, a manjim troškovima prijevoza. Premda se
kratkoročno čini racionalnim upotrijebiti raspoložive izvore financijskih sredstava samo za ulaganja, to
sprječava dugoročnu financijsku održivost sektora. Aktualan sustav podiže troškove za kapitalna
ulaganja i usklađeno funkcioniranje. Da bi se postojeda struktura mogla održati, pristojbe bi se morale
znatno povisiti, posebno s obzirom na to da su prosječne cijene prikupljanja otpada i ulazne pristojbe
9
vrlo niske u usporedbi s drugim zemljama u regiji.
C. Poljska
Pozadina
60.
Velika količina podataka o krutom otpadu u Poljskoj korištena u ovom izvješdu podaci su iz
Nacionalnog plana gospodarenja otpadom (NPGO) do 2010. koji je usvojen 2006. godine. Novi
Nacionalni plan gospodarenja otpadom do 2014. bio je 2010. u pripremi i Vijede ministara usvojilo ga
10
je 24. prosinca 2010., te je stupio na snagu u siječnju 2011. Prema podacima od 31. prosinca 2005.,
11
u Poljskoj su djelovala 762 legalna odlagališta. Godine 2004., ukupna količina otpada procijenjena je
na 11,8 milijuna tona. Privatni operateri i opdine prikupili su 9,8 milijuna tona (dakle manju količinu
od 12,2 milijuna tona u 2000.); od toga je odvojeno samo 0,24 milijuna tona. Poljska je još daleko od
postizanja ciljeva EU-a u odvajanju otpada i recikliranju, što je glavno pitanje prioritetne osi 2 OP-a za
infrastrukturu i okoliš. Godine 2004., 2,5 % otpada je odvojeno, što je vedi postotak od 0,1% u 2000.;
do kraja 2005., u Poljskoj je funkcioniralo 59 postrojenja za sortiranje i 58 postrojenja za
kompostiranje.
61.
Ipak, u Poljskoj je teško dobiti precizne podatke o gospodarenju otpadom, i u NPGO-u
priznate su poteškode u vezi s podacima o pradenju gospodarenja otpadom. Do brojčanih podataka o
količini otpada dolazi se vaganjem vozila koja dovoze otpad na odlagališta, i postrojenja za sortiranje
8
Optimalni kapacitet regionalnih odlagališta ovisi o mnogim parametrima kao što su gustoda naseljenosti,
kvaliteta infrastrukture i lokalni krajobraz. Odlagališta koja opslužuju manje od 100.000 ljudi (ili približno 40.000
tona otpada godišnje) obično se preferiraju samo onda kad jedan od tih parametara ili više njih diktira takav
izbor.
9
Pristojbe se ne računaju po količini otpada, ved se temelje na fiskalnoj procjeni. Prosječna mjesečna pristojba za
prikupljanje otpada u Sofiji iznosi oko 5-6 eura po domadinstvu (ili približno 40 eura/tona). Ulazne pristojbe
odlagališta u rasponu su od 5-20 eura/ tona, dok se u međunarodnoj zajednici smatra da je približno 20
eura/tona minimum koji je potreban za rad sanitarnog odlagališta srednje veličine.
10
Međutim, plan nije bio dostupan u vrijeme pripreme ovog izvješda.
11
Brojka ne uključuje opasni i inertni otpad; Nacionalni plan gospodarenja otpadom, 2010., Varšava, prosinac
2006.
18
ili kompostiranje. Nekoliko privatnih tvrtki prikuplja otpad iz stambenih četvrti kao i trgovački otpad,
često paralelno unutar istih četvrti, i odlaže ga u nekoliko odlagališta. Premda imaju obvezu podnositi
izvješda o sastavu i količini otpada, poštivanje te obveze se ne provodi, pa opdine rijetko raspolažu
vjerodostojnim podacima. Osim toga, u mnogim poljskim odlagalištima nedostaju platforme za
vaganje, što omoguduje tvrtkama da podcijene teret što odgovara neformalnoj trgovini među
tvrtkama i smanjenju poreza za odlagališta, trenutačno 100 PLN po toni otpada. Lokalna Banka
podataka Središnjeg statističkog ureda Poljske prikuplja osnovne podatke o otpadu na opdinskoj razini
(NUTS 4), ali nejasno je u kojoj su mjeri ti podaci točni.
Institucionalni aranžmani
62.
Regionalni planovi gospodarenja otpadom moraju biti usklađeni s planovima više razine i
Nacionalnom politikom za zaštitu okoliša koju je usvojio poljski Parlament. Kako bi se osigurala
koherentnost, konzultacije o nacrtima planova vode se s vlastima više razine. Npr. Ministarstvo
okoliša organizira redovne sastanke s predstavnicima središnjih i regionalnih tijela za zaštitu okoliša
kako bi se raspravljalo o pitanjima gospodarenja otpadom, konzultiralo o nacrtima planova
gospodarenja otpadom vojvodstava i osiguralo koherentno tumačenje pravnih odredbi kao i
provedba politike zaštite okoliša. Godine 2010., ova suradnja institucionalizirana je putem Nacionalne
mreže tijela (vlasti) za zaštitu okoliša i institucija za gospodarenje europskim fondovima nazvane
„Okoliš za razvoj“, koja je poljski ekvivalent Europske mreže tijela za gospodarenje i zaštitu okoliša
(ENEA-MA). Jedna od radnih skupina bavi se gospodarenjem otpadom i očekuje se da znatno
unaprijedi suradnju između središnjih i regionalnih tijela vlasti koja su odgovorna za okoliš i regionalni
razvoj.
63.
Poljske opdine su prema zakonu odgovorne za gospodarenje krutim otpadom unutar svoje
nadležnosti. Ipak, zakonski okvir dodjeljuje vlasničko pravo na otpad posjedniku otpada koji izabire
izvođača usluga prikupljanja. Posljedica je da privatni sektor djeluje na vedini ekonomski održivih ruta
i odvaja isplative tokove otpada za ponovno korištenje, dok javne komunalne tvrtke opslužuju
12
uglavnom udio tržišta gdje nema pokrida troškova. Opdine upravljaju odlagalištima, osim u slučaju
nekih regionalnih odlagališta, kojima zajednički upravljaju međuopdinske asocijacije, ili regionalna
komunalna poduzeda. Recikliranjem upravljaju privatni operateri.
64.
Ministarstvo regionalnog razvoja (MRR) prvenstveno je odgovorno za utvrđivanje prioriteta
za kapitalna ulaganja u sektoru i gospodari strukturnim fondovima za sufinanciranje kapitalnih
ulaganja u sektoru. Ministarstvo okoliša (MO) ima samo ulogu koordiniranja. Nacionalni fond za
zaštitu okoliša (Nacionalni fond za zaštitu okoliša i gospodarenje vodama NFZOGV), i 16 financijski i
institucionalno neovisnih regionalnih fondova provedbene su agencije za sredstva EU-a, i osiguravaju
potpore i zajmove za financiranje projekata. NFZOGV upravlja svim projektima iznad 25 milijuna
eura; regionalni fondovi upravljaju svim drugim projektima.
65.
Kapaciteti reguliranja, supervizije i provedbe propisa iznimno su fragmentirani među raznim
institucijama i razinama vlasti. Opdine su odgovorne osigurati da se privatni operateri pridržavaju
standarda za odlagališta, ali nemaju dostatne provedbene kapacitete i instrumente, što često ima za
posljedicu odlaganje na otvorenim divljim odlagalištima. Regionalne vlasti, ili vojvodstva, nadziru
mjere poduzete temeljem pritužbi primljenih na opdinskoj razini. Inspektorati za zaštitu okoliša koji
djeluju na nacionalnoj razini (Glavni inspektorat) i regionalnoj razini (Inspektorati za zaštitu okoliša u
12
U Europi, samo na Malti i Kosovu postoje usporedivi aranžmani. U Irskoj je jednogodišnji spor između
opdinskih vlasti i privatnih operatera završio pravomodnom sudskom odlukom. Poljski Parlament trenutačno
razmatra prijedlog amandmana na zakonski okvir koji bi također razjasnio vlasništvo nad komunalnim otpadom.
19
vojvodstvima) nadgledaju praksu gospodarenja otpadom. Ipak nema raspoloživih informacija o
nadzoru na državnoj razini..Da bi nadziralo glavne ciljne indikatore, MO uglavnom se oslanja na
provedbena izvješda vojvodstava, županija i opdina, te informacija prikupljenih iz drugih
ministarstava. U NPGO-u za 2010. izražena je dvojba u vezi s tim razumiju li i primjenjuju li operateri i
vlasti zakonske propise o gospodarenju otpadom, ali prepoznata je i činjenica da nedostaju kapaciteti
za njihovu provedbu. Trenutačno, Vlada razmatra mogudnost uspostavljanja neovisne Agencije za
zaštitu okoliša.
Nacionalna strategija
66.
Strateške smjernice gospodarenja krutim otpadom u Poljskoj izložene su u nacionalnim,
regionalnim i lokalnim planovima gospodarenja otpadom (PGO). Novi Nacionalni plan gospodarenja
otpadom do 2014. (NPGO) pripremljen je za usvajanje krajem 2010. Tim se planom nastavljaju
smjernice politike zacrtane u NPGO-u do 2010. koji je usvojen u prosincu 2006., odnosno posljednjem
ranijem dokumentu koji je regulirao provedbu nacionalne strategije gospodarenja krutim otpadom i
pružio najnovije raspoložive podatke o tom sektoru. Iako Ministarstvo okoliša ima obvezu razvijati
politike, određivati prioritete i uspostaviti strateško usmjerenje za gospodarenje krutim otpadom, na
regionalnoj razini (razini vojvodstava) i na lokalnoj (opdinskoj) razini postoji znatna sloboda
odlučivanja. Svako od 16 vojvodstava pripremilo je regionalni plan, ali samo su vedi gradovi i
naprednije opdine izradili svoje vlastite planove o moderniziranju odlagališta otpada u njihovoj
nadležnosti. Prema poljskom zakonu, planovi gospodarenja otpadom moraju se ažurirati svake četiri
godine, ali njihovo poštivanje je sporadično, a vedinu raspoloživih planova karakterizira nedostatak
koherentnosti među razinama.
67.
NPGO konkretno navodi ciljeve gospodarenja otpadom i izlaže opdi plan kako ih postidi, ali
prepušta regionalnim PGO da odrede pojedinosti. Tijekom razdoblja od 2005. do 2014., broj od 764
komunalnih odlagališta treba reducirati na 200 regionalnih odlagališta, a udio otpada u tim
odlagalištima morat de se smanjiti s 95,3% na 85%. Do 2010., komunalni biorazgradivi otpad odložen
u odlagalištima treba biti smanjen na 75% količine proizvedene 1995. (4381 tona), 2013. godine treba
biti smanjen na 50%, te 2020. na 35%. NPGO imao je cilj postidi do 2007. stopostotnu nacionalnu
pokrivenost za usluge prikupljanja otpada. Međutim, prema najnovijim procjenama, najviše 90%
stanovništva ima formalnu uslugu prikupljanja otpada. Novi NPGO do 2014. slijedi politiku zacrtanu u
Planu za razdoblje do 2010. Jedna od odredbi zahtijeva da se u planovima vojvodstava za
gospodarenje otpadom navedu regije gospodarenja komunalnim otpadom s najmanje 150.000
stanovnika, ili s najmanje 300.000 ako se predlaže izgradnja spalionce. Tijekom 2007. i 2008., planovi
vojvodstava definirali su 123 takve regije od kojih svaku treba opsluživati regionalno postrojenje za
gospodarenje komunalnim otpadom. U Nacionalnom planu navode se vrste postrojenja koja bi
trebalo izgraditi. Temeljem hijerarhije otpada i obveze da se odlaže samo obrađeni otpad, glavni je cilj
izgradnja postrojenja koja nisu odlagališta.
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a
68.
Unatoč značajnim neriješenim pitanjima gospodarenja otpadom, Poljska je dodijelila manje
sredstava ovom sektoru nego Bugarska i Rumunjska. ‘Operativi program – infrastruktura i okoliš’ za
razdoblje od 2007. do 2013. ina ukupni proračun od 37,56 milijardi eura, od čega pomod EU-a iznosi
27,92 milijardi eura - što je najvedi OP u Poljskoj, i najvedi uopde u EU-u. Iznos od 1,43 milijarde eura
dodijeljen je Prioritetnoj osi 2 “Gospodarenje otpadom i zaštita tla” od čega de 1,2 milijardi eura
financirati EU - samo oko 4,35% ukupnih kohezijskih fondova dostupnih Poljskoj za to razdoblje.
Konkretni projekti imaju za cilj gospodarenje otpadom iz domadinstava i industrijskim otpadom (79%),
saniranje industrijskih lokacija i zagađenog zemljišta (17%), te smanjenje rizika (4%).
20
69.
Međutim, značajna financijska sredstva ERDF-a dostupna Poljskoj i dalje nisu dostatna da
pokriju sva potrebna kapitalna ulaganja kako bi se postigli ciljevi EU-a. Vlada je očekivala da de
financijski jaz biti premošten sredstvima opdina i komercijalnim kreditima s kamatnim stopama
subvencioniranim od strane Fondova za zaštitu okoliša, te ulaganjima privatnog sektora. Poljska ima
ambiciozne ciljeve u vezi s povedanom participacijom privatnog sektora prema nedavno izmijenjenom
i dopunjenom zakonu o JPP-u, kako bi zadovoljila investicijske i infrastrukturne potrebe gospodarenja
krutim otpadom. Od 9,32 milijardi PLN (2,4 milijarde eura) dodijeljenih investicijskim projektima u
NPGO-u, procijenjenih 2,11 milijarde PLN (0,55 milijarde eura) očekuju se iz privatnog sektora. Ipak,
Poljska zaostaje za drugim novim članicama EU-a u kreiranju poticaja za mobilizaciju privatnog
financiranja infrastrukture za zaštitu okoliša. Sektor u prevelikoj mjeri ovisi o javnim
izvanproračunskim sredstvima za zaštitu okoliša (Fondovima) i instrumentima EU-a, koji su nedovoljni
za potrebne razine ulaganja.
70.
Apsorpcija sredstava u Prioritetnoj osi 2 napreduje sporo. Do prosinca 2008., nijedan zahtjev
nije podnesen Europskoj komisiji (EK). Prema Ministarstvu okoliša, pripremljen je indikativni popis
projekata koje treba financirati i za 14 projekata potpisani su pred-sporazumi. Prvi i jedini zahtjev
dosad podnesen je EK u ožujku 2009., a Ministarstvo financija nije očekivalo da provedba projekta
započne prije listopada 2009. Vedina predloženih projekata sada je usredotočeno na objekte za
pretvaranje otpada u energiju (spaljivanje) i suočava se s otvorenim otporom javnosti što dodatno
usporava provedbu. Postoji ozbiljna zabrinutost da su prijedlozi podcijenili vrijeme koje je obično
potrebno za dugotrajno planiranje i razvoj projekata spalionica. Vrlo je vjerojatno da de samo dva od
projekata možda biti financirana tijekom aktualnog razdoblja financiranja i možda de biti potrebna
preraspodjela sredstava.
Tablica 5: Procijenjena ulaganja za OP Infrastruktura i okoliš u Poljskoj,
za razdoblje od 2007. do 2013. (u milijunima eura)
Doprinos
Zajednice
Ukupno OP Infrastruktura i
okoliš
Prioritetna os II –
Gospodarenje otpadom i
zaštita tla
Gospodarenje otpadom
iz kudanstava i
industrijskim otpadom
(79%)
Saniranje industrijskih
lokacija i zagađenog
zemljišta (17%)
Sprječavanje rizika (4%)
Nacionalni doprinos
Javni
Privatni
1
27.848,3
Ukupno
2=3+4
8.537,0
3
6.616,2
4
1.920,8
1.190,0
210,0
940,1
Ukupno
Indikator
doprinosa
fondova EU
5=1+2
36.385,3
6=1/5
0,77
210,0
1.400,0
0,85
165,9
165,9
1.106,0
0,85
202,3
131,1
131,1
333,4
0,60
47,6
103,5
103,5
151,1
0,32
Izvor: Ministarstvo regionalnog razvoja Poljske. 2006. Operativni program – Infrastruktura i okoliš. Varšava.
Glavni izazovi
71.
Razlog sporog napretka prvenstveno je neriješeno pitanje tko je vlasnik komunalnog krutog
otpada, a ograničeni kapaciteti na lokalnoj razini za pripremu i provedbu projekata stvaraju daljnje
zastoje. Opdenito, opdine su opteredene manje profitabilnim tokovima otpada ili rutama
21
prikupljanja, imaju ograničeni potencijal generiranja prihoda, ali od njih se zahtjeva da ulažu u
prikupljanje, pretovar i infrastrukturu za odlaganje koja je u skladu sa standardima zaštite okoliša uz
značajne operativne i kapitalne troškove.
72.
Opdinama nedostaju poticaji za provedbu planova gospodarenja otpadom, te imaju slabi
provedbeni kapacitet. Međuopdinske asocijacije odgovorne su za provedbu regionalnih PGO-a, ali
malo ih djeluje, a vedina poljskih odlagališta ne zadovoljava standarde EU-a. Prema neslužbenim
podacima procjenjuje se da se do 95% otpada još odlaže na neusklađena odlagališta, a EK sumnja da
de Poljska zadovoljiti zahtjeve Okvirne direktive u vezi s otpadom do 2012. Više od 300 komunalnih
odlagališta ne zadovoljava standarde EU-a i trebalo bi biti zatvoreno do srpnja 2012. Protiv
destimulirajudih čimbenika na lokalnoj razini moglo bi se djelovati putem akcije na višoj razine u
vojvodstvima, ali nedostatak koordinacije između razina vlasti usporava pripremu projekata.
Regionalne vlasti sa svoje strane sklone ukazivati na zakonsku odgovornost opdina za gospodarenje
krutim otpadom.
73.
Poljska politika razvijanja shema pretvaranja otpada u energiju kako bi se dosegli ciljevi
minimalizacije odlaganja i količina otpada susrede se sa snažnim otporom javnosti i NVO-a koji su
zabrinuti zbog negativnih učinaka na okoliš.
74.
Opdi problem je nestašica pouzdanih podataka i informacija koja stvara poteškode i
nacionalnim vlastima i Europskoj komisiji. Nema jedinstvenog sustava pradenja koji raspolaže
podacima potrebnim da bi se procijenile postojede količine otpada, a kamoli provjerio napredak u
odnosu na ciljeve. S obzirom da su države članice odgovorne za prikupljanje podataka, EK kroz Opdu
upravu za okoliš može inicirati prikupljanje podataka tek nakon što su pokrenuti postupci zbog
povrede kršenja, kako bi provjerilo nepridržavanje ciljeva EU-a.
D. Hrvatska
Pozadina
75.
Pripremajudi se za pristupanje EU, Hrvatska provodi reformu svog sektora gospodarenja
otpadom. Procjenjuje se da zemlja proizvodi 1,4 milijuna tona godišnje komunalnog krutog otpada,
odnosno 327 kg per capita godišnje na 4,4 milijuna stanovnika, ili prosječno 0,90 kg per capita po
13
danu. Oko 93% stanovništva obuhvadeno je organiziranim prikupljanjem i odlaganjem komunalnog
otpada koje provodi 199 komunalnih tvrtki. Ipak, situacija u vezi s otpadom u Hrvatskoj razlikuje se
sezonski i geografski zbog turizma i proizvodnja otpada može iznositi i visokih 1,9 kg po turistu po
danu u nekim obalnim područjima. Precizni podaci o tokovima i sastavu otpada potrebni za detaljnije
planiranje i projektiranje oskudni su jer vedina službenih odlagališta nema platformu za vaganje i ne
radi inventure.
76.
Sustavi odvojenog prikupljanja otpada postupno se u Hrvatskoj razvijaju za papir, karton,
ambalažni otpad (staklo, PET i metal), zeleni otpad, baterije, lijekove, ulja, automobilske gume,
glomazni metalni otpad i građevinske materijale; osnovani su neki centri za reciklažu i «zeleni otoci».
Hrvatska je uvela razne poreze za zaštitu okoliša za određene vrste otpada uključujudi ambalažu što je
potaknulo recikliranje i ponovnu uporabu. Porezni prihodi važan su izvor financiranja za Fond za
zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU), i poticaj za ulaganja u gospodarenje krutim
otpadom.
13
Količina se krede od 0,56 do 1,28 kg/capita/dan.
22
77.
Veliki udio proizvedenog krutog komunalnog otpada (KKO) odlaže se u odlagalištima; vedina
službenih odlagališta nisu sanitarna odlagališta, iako postoje i neka sanitarna odlagališta u skladu sa
standardima EU-a, a neka se grade. Obnova odnosno zatvaranje odlagališta započelo je 2004., i
nastavit de se u doglednoj bududnosti jer se zatvaranja moraju koordinirati s novim odlagalištima koja
se grade u skladu sa standardima EU-a. Mnoga stara odlagališta postat de pretovarne stanice i centri
za reciklažu, a ostala de biti zatvorena u roku od pet godina. Osim toga, na više od 3000 ilegalnih
odlagališta započeti su remedijacija i zatvaranje.
Investicijski trošak i financijska sredstva EU-a
78.
Procjenjuje se da sveukupno ulaganje potrebo za osnivanje regionalnih centara za
gospodarenje otpadom u Hrvatskoj iznosi 397 milijuna eura, uključujudi odlagališta, postrojenja za
mehaničko-biološku obradu otpada, pretovarne stanice, i drugu pomodnu infrastrukturu. Predviđa se
da de financijska sredstva biti osigurana iz fondova IPA EU-a, Fonda za zaštitu okoliša i energetsku
učinkovitost (FZOEU), sredstava lokalnih i regionalnih vlasti, IFI, i privatnih ulaganja.
Hrvatska: Glavni izvori financiranja za projekte gospodarenja otpadom
79.
Hrvatskoj su za razdoblje od 2007. do 2011. na raspolaganju sredstva IPA u iznosu od 47
milijuna za ulaganja u gospodarenje otpadom. Tijekom razdoblja od 2007. do 2009., procijenjeni iznos
od 35 milijuna eura dodijeljen je za razvoj integriranog sustava gospodarenja otpadom. Otprilike 75%
bili su doprinosi EU-a kroz Instrument za pretpristupnu pomod (IPA), a ostalo je bilo javno
financiranje. Vedina sredstava koristit de se za uspostavu novih županijskih/regionalnih centara za
gospodarenje otpadom, a ostatak de se koristiti za saniranje odlagališta visokog stupnja zagađenosti
23
(‘crnih točaka’). Tijekom razdoblja od 2004. do 2006., odnosno prve tri godine djelovanja FZOEU-a,
Fond je dodijelio gotovo 9,0 milijuna USD za sanaciju 139 ilegalnih odlagališta. Za usporedbu, 280,39
milijuna USD dodijeljeno je za sanaciju službenih nesanitarnih odlagališta komunalnog krutog otpada.
80.
Karta u nastavku prikazuje županije u kojima su projekti gospodarenja otpadom započeti ili
planirani, te glavne vrste traženih financijskih sredstava.
Nacionalna strategija i regulatorni okvir
81.
Usvojeno je nekoliko strateških dokumenata politike: Nacionalna strategija zaštite okoliša i
Akcijski plan 2002,; Strategija gospodarenja otpadom Republike Hrvatske 2005. i Nacionalni plan
gospodarenja otpadom (NPGO) 2007. koji utvrđuje glavne sektorske reforme. Glavne inicijative
istaknute u NPGO-u uključuju sljedede:
(i)
Uspostava županijskih ili regionalnih Centara za gospodarenje otpadom (CGO) širom
Hrvatske.
(ii)
Izrada planova lokalnog gospodarenja otpadom usmjerenih na rješenja integriranog
gospodarenja otpadom i minimalizaciju otpada.
(iii)
Izrada plana financiranja za provedbu projekata, uključujudi privatne izvore
financiranja i javno-privatno partnerstvo (JPP).
82.
Primarni zakonski akt Hrvatske koji regulira gospodarenje otpadom je Zakon o otpadu,
izmijenjen i dopunjen 2004., 2006. i 2008., kako bi se osigurala iterativna harmonizacija s Okvirnom
direktivom EU-a o otpadu. Verzija zakona iz 2008. promovira izbjegavanje proizvodnje otpada i
povedanje prikupljanja odvojenog otpada radi recikliranja i oporabe materijala. Više od 23 različita
sekundarna propisa, uredbi i odluka Vlade koji se odnose na otpad podupiru Zakon o otpadu. Krajem
2008., usvojeni su novi Zakon o javno-privatnom partnerstvu i novi Zakon o koncesijama koji
definiraju i propisuju sporazume o JPP-u, uključujudi i one koji se odnose na sektor krutog otpada.
83.
U pregovorima s EU-om, Hrvatska traži tranzicijsko razdoblje do prosinca 2015. za punu
provedbu Članka 14 ('onečišdivač plada') Okvirne direktive o otpadu, te do prosinca 2020. za punu
provedbu Članka 5 (nusproizvodi otpada). Ipak, pregovori o tranzicijskim razdobljima, uključujudi ona
za sanitarno odlaganje, još nisu finalizirana i o njima se još razgovara.
Institucionalni aranžmani
84.
Vlada se u gospodarenju krutim otpadom oslanja tri agencije: županijski Upravni odjeli
odobravaju planove gospodarenja otpadom na županijskoj razini, opdine odobravaju lokalne planove
gospodarenja otpadom, a Inspektorat za zaštitu okoliša izdaje i ovjerava licencije i dozvole. Osim toga,
privatna hrvatska Agencija za zaštitu okoliša (AZO) prikuplja podatke u skladu sa Zakonom o otpadu i
podzakonskim propisima, razvija i održava nacionalni informacijski sustav zaštite okoliša, priprema
indikatore i izvješda o gospodarenju otpadom i promovira javni pristup informacijama.
85.
Hrvatska strategija gospodarenja otpadom promovira javno-privatna partnerstva, i jednake
javne subvencije, iz različitih izvora, za centre gospodarenja otpadom na županijskoj i višoj razini.
Novoj Agenciji za JPP osnovanoj je u skladu s novim zakonom dodijeljen je cijeli niz odgovornosti
uključujudi uspostavu registra projekata JPP-a. Tvrtke za gospodarenje otpadom na županijskoj razini
ili razini više županija izvode pripremu projekata, uključujudi sklapanje ugovora za studije izvodljivosti
24
i tehničko projektiranje. Tvrtke pružaju usluge prvenstveno putem međužupanijskih i međuopdinskih
sporazuma. Mješavina javnih i privatnih davatelja usluga prikuplja, pretovaruje, sortira, reciklira te
vrši pred-obradu i konačnu obradu otpada.
86.
Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost pomaže u sufinanciranju projekata
gospodarenja otpadom na lokalnoj razini i određuje uvjete za raspodjelu resursa, kao što su, među
ostalim, saniranje odlagališta, promoviranje smanjenja količine otpada, obrada i ponovna uporaba
otpada. FZOEU ovlašteno je državno tijelo za ulaganja u sektor otpada iz IPA-e. Fond vodi i nadzire
korištenje resursa za gospodarenje otpadom iz potpora EU-a, te daje potpore, zajmove i jamstva ako
je potrebno. Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (MZOPUG) zaduženo je
za sredstva iz državnog proračuna i može naložiti Agenciji za okoliš da provede komunikacijske
programe.
Glavni izazovi
87.
Lociranje odlagališta i javno protivljenje u vezi s lokacijama novih odlagališta, te posebno
spalionica i dalje ostaje problem. Plan da se u Zagrebu uspostavi postrojenje za pretvaranje otpada u
energiju na temelju spaljivanja susrede se samo sa snažnim otporom. Gotovo svako odlagalište i
lokacija gospodarenja otpadom u nekom se trenutku suočilo s političkim otporom ili otporom
zajednice. Aktivnosti podizanja svijesti i informiranja morat de se znatno proširiti paralelno s
planovima za ulaganje u sektor otpada.
88.
Prikupljanje otpada na otocima je skupo i njegova provedba je logistički komplicirana.
Hrvatska ima više od 1.000 otoka s malobrojnim stalnim stanovništvom, ali velikim brojem turista u
prolazu. Prikupljanje otpada na otocima bit de skupo i njegova provedba logistički komplicirana
posebno s obzirom da prema Strategiji gospodarenja otpadom na otocima nede biti odlagališta, ved
se predviđa korištenje trajekata za prijevoz otpada na kopno.
89.
Slabi kapaciteti lokalnih tvrtki za gospodarenje otpadom za razvoj i upravljanje projektima.
Lokalnim de tvrtkama biti potrebna znatna institucionalna potpora i osnaženje zajedno s
infrastrukturnim ulaganjima u sustav. Hrvatska tek treba razviti snažnu mrežu projekata za apsorpciju
raspoloživih financijskih sredstava. Premda JASPERS može pružiti tehničku pomod opdinama, mnogi
su projekti malog opsega, pa de potpora biti ograničena na najviše 12 projekata. U tandemu, trebat de
dalje ojačati kapacitete provedbe zaštite okoliša, posebno kontrolu ilegalnog odlaganja otpada.
90.
Neadekvatni podaci o tokovima i sastavu otpada destimuliraju privatne operatere u
sektoru otpada. Da bi se privukla financijska sredstva privatnog sektora i korištenje financijske
poluge, mnogi de operateri tražiti jamstva za minimalne količine i sastav otpada u sporazumima koje
de sklapati. Osim toga, osjetljiva krška područja na velikom dijelu teritorija zahtijevaju mnogu viši
stupanj zaštite okoliša i kontrole, te de stoga troškovi za odlagališta biti viši.
91.
Pitanje financijskih mogudnosti domadinstava. Mnoga hrvatska domadinstva imat de
problema s podmirivanjem viših troškova gospodarenja otpadom. Premda postoje razlike, to de
posebno biti problem u određenim geografskim područjima s niskim dohotkom.
25
IV. ANALIZA PO DRŽAVAMA: KLJUČNI ELEMENTI KOJI UTJEČU NA
SEKTORSKU USPJEŠNOST
92.
Ovo poglavlje analizira dosadašnje rezultate i identificira ključne propuste koji obilježavaju
trenutačnu i bududu uspješnost sektora. Prvo, poglavlje ocjenjuje institucionalne sektorske
aranžmane u sve četiri zemlje te identificira njihove snage i slabosti. Za svaku od zemalja utvrđuje tko
nosi glavne uloge i odgovornosti u funkcijskim dimenzijama koje oblikuju uspješnost isporuke usluga
unutar decentralizirana okvira. Izabrano je jedanaest dimenzija kako bi se usporedila ključna svojstva
u ovim zemljama međusobno, ali i s uspješnim međunarodnim praksama u sektoru. (Tablica 6).
Drugo, poglavlje pozornije razmatra sektorsku ekonomiju i financiranje, kako trenutačni poticajni
mehanizmi pokredu sektorske investicijske odluke i kako to utječe na srednjoročnu i dugoročnu
financijsku održivost. Ovdje de se, također, analizirati i mogudnosti za financiranje, uključujudi
sudjelovanje privatnoga sektora, recikliranje i financiranje smanjenja emisije ugljičnog dioksida.
Tablica 6: Funkcijske dimenzije unutar okvira decentralizirane isporuke usluga
FUNKCIJA
OPIS
Izrada politike
Tko postavlja glavne smjernice politike?
Pravni okvir
Koji su ključni pravni parametri sektora? Tko snosi odgovornost za gospodarenje
komunalnim krutim otpadom? Tko je posjednik otpada?
Propisi
Tko regulira sektor? Ovo obuhvada režim licenca, dozvole, donošenje standarda,
mehanizme sankcioniranja itd.
Nadzor
Tko nadzire usklađenost s propisima sektora? Ovo podrazumijeva verifikaciju licenca,
analizu podataka, redovno testiranje i druge kontrolne mjere.
Sankcije
Tko provodi sankcije ako se ustanovi neusklađenost s usvojenim standardnima?
Planiranje
Tko planira provedbu? Tko odobrava / ne odobrava planove? Ovo uključuje planiranje
lokacija za odlagališta, izbor tehnologije, sklonost javnim / privatnim operacijama,
kombinacije izvora financiranja itd.
Financiranje
Tko financira isporuku usluga? Ovo uključuje kapitalne investicije, plade, operacije i
održavanje, troškove zatvaranja / remedijacije itd.
Upravljanje
Tko upravlja uslugama? Ovo podrazumijeva raspisivanje natječaja, ugovaranje te
dnevne obveze.
Isporuka usluga
Tko isporučuje usluge? Javni ili privatni operateri, ili i jedni i drugi? Ovo obuhvada
prikupljanje, prijevoz, sortiranje, recikliranje, predobradu i konačnu obradu. Javna
ustanova može imati pravnu odgovornost, a privatno poduzede može isporučivati
uslugu.
Monitoring/pradenje
Tko nadzire isporuku usluge? Ovo uključuje redovno izvještavanje, evaluaciju rezultata,
prikupljanje podataka, statistiku i povratne informacije od korisnika.
Informiranje javnosti
Tko je odgovoran za financiranje, dizajniranje i provedbu marketinške edukacije i drugih
kampanja za informiranje javnosti?
93.
Aneks 2 predstavlja institucionalni sustav koji je svaka od zemalja usvojila kako bi
operacionalizirala funkcije opisane u gornjoj tablici.
26
A. Institucionalni sustavi i sektorsko planiranje
94.
Na temelju EU-ove prakse i po uzoru na primjere iz drugih EU-ovih zemalja, pravni okvir i
institucionalni sustavi u sektoru gospodarenja krutim otpadom slični su u Bugarskoj, Hrvatskoj,
Poljskoj i Rumunjskoj. Kreiranje politike uglavnom je odgovornost Ministarstva za zaštitu okoliša ili
neke slične agencije. U vedini su zemalja i druge vladine agencije, uz različit stupanj izvršne modi i
mandatnih odgovornosti, također uključene u reguliranje sektora, donošenje standarda za zaštitu
okoliša, promicanju regionalne koordinacije za gospodarenje krutim otpadom, revidiranje i izdavanje
dozvola i identifikaciju prioriteta za kapitalne investicije. Nacionalni planovi za gospodarenje otpadom
skiciraju politiku i strategiju sektora. Lokalna je odgovornost za provedbu gospodarenja krutim
otpadom uglavnom decentralizirana na opdine, koje provode zadade iz Nacionalnih planova za
gospodarenje otpadom.
95.
Kao što je propisano EU-ovim direktivama, lokalna tijela odgovorna za gospodarenje
otpadom utječu na pravne, ekonomske i političke aspekte resursa i gospodarenja otpadom. Ona
prikupljaju otpad od kudanstava i industrije, brinu se za učinkovito odvajanje i prikupljanje otpada,
podižu svjesnost kod građana, primaju povratne informacije od lokalnih dionika, odnosno
proizvođača otpada koji obuhvadaju stanovnike, proizvođače, trgovce, organizacije. Lokalne su vlasti
također proizvođači otpada i od njih se očekuje da u svojim zajednicama budu uzor u dobru
gospodarenju otpadom.
96.
Ključni institucionalni izazovi pojavljuju se u procesu planiranja i provedbe Nacionalnog
programa za gospodarenje otpadom (NPGO), provedbe nacionalnih ciljeva na lokalnoj razini i
usklađivanja s EU-ovim direktivama. Sljededi odlomak govori o tim izazovima.
Kreiranje politike i pravni okvir
97.
Opdine snose pravnu odgovornost za gospodarenje krutim otpadom i moraju biti glavni
pokretač pružanja dobre usluge. Sve su zemlje zadužile opdine da na svojemu teritoriju omogude
redovno prikupljanje otpada te njegov transport do postrojenja za odlaganje ili obradu. Lokalne su
vlasti motivirane i znaju kako pružiti dobru uslugu svojim građanima. Međutim, u nekim zemljama
nejasne su nadležnosti unutar pravnoga okvira. U Poljskoj otpad posjeduju proizvođači otpada te za
njegovo prikupljanje mogu unajmiti privatna poduzeda, koja se natječu na, ali ne i za ovo unosno
tržište, a javnim poduzedima preostaju samo financijski neučinkoviti pravci. U ovakvu sustavu, gotovo
jedinstvenom u zapadnoj Europi, opdine ne mogu nametnuti primjenu lokalnih planova za
gospodarenje otpadom pa tako ni usmjeravati prikupljanje otpada. Stoga su lišene značajnog izvora
14
opdinskoga prihoda.
98.
Strategije za gospodarenje otpadom morale bi omoguditi dosljednost na svim državnim
razinama. Što često nije slučaj u ovim zemljama. Prilično su nejasne uloge među regijama ili
županijama te ministarstvima za regionalni razvoj. Na primjer, poljski institucionalni okvir prenosi
značajne ovlasti za upravljanje strategijama na 16 regionalnih vlada (vojvodstva). Prioriteti u
vojvodstvima često su različiti pa nedostatak usklađenosti među različitim vladajudim razinama
rezultira nejasnim smjernicama za sektorsku politiku u opdinama. Osim toga, Ministarstvo za
regionalni razvoj postavlja prioritete u vezi s kapitalnim investicijama za gospodarenje krutim
otpadom, dok je Ministarstvo za zaštitu okoliša odgovorno za sektorsku politiku, što povedava
14
U Europi jedino Malta i Kosovo imaju usporedive sustave. U Irskoj je upravo donesena končana sudska odluka
u jednogodišnjem postupku između opdinskih vlasti i privatnih operatera.
27
nedosljednost. Ove nedosljednosti podrivaju financijsku učinkovitost koja ovisi o integriranim i
snažnim regionalnim aranžmanima.
99.
Integrirani sustavi trebali bi se oslanjati na snažne regionalne aranžmane. Regionalna
odlagališta i postrojenja za obradu okosnica su integriranog, odgovarajudeg za okoliš i financijski
opravdanog gospodarenja krutim otpadom. Kako bi se riješio institucionalni problem razvoja
integriranog regionalnog sustava, pravni okvir mora omoguditi stvaranje snažnih, funkcionalnih
među-opdinskih tijela, kao što su udruženja, osnivanje ili angažiranje operatera. Ili, kao u Hrvatskoj,
prenijeti ovlasti za gospodarenje krutim otpadom na regionalne vlasti (županije). U Bugarskoj je
zamišljeno da regionalna udruženja planiraju i administriraju gospodarenje otpadom, ali ta su
regionalna udruženja osnovana na nacionalnoj razini te su slaba, gotovo neoperativna, a lokalne im se
vlasti snažno suprotstavljaju. U Poljskoj regionalne samouprave imaju značajnu ovlast, uključujudi i
zakonodavnu, ali je u praksi ovo dovelo do preklapanja ovlasti i do situacije u kojoj opdinska i
regionalna udruženja nevoljko preuzimaju svoje uloge. Brojnost drugih dionika, uključujudi privatni
sektor i nevladine udruge, čini situaciju još složenijom.
Regulativa, nadzor i primjena
100.
Primjena na nacionalnoj razini kritična je za usklađivanje sektora. Opdine ne mogu same
primjenjivati propisane standarde za zaštitu okoliša. Snažne, neovisne regionalne i nacionalne
institucije morale bi biti odgovorne za primjenu. Sustavi za donošenje propisa u sve četiri zemlje u
skladu su s EU-ovim zahtjevima. Ministarstva za zaštitu okoliša donose sektorske standarde,
uspostavljaju sustav za licenciranje i izdaju dozvole. Međutim EK izvještava da su procedure dodjele
ovlasti na području zaštite okoliša uglavnom vrlo spore u sve četiri države. Raspršene, katkada
neovisne regionalne uprave i inspektorati za zaštitu okoliša pomažu ministarstvima za zaštitu okoliša
u nadzoru i provedbi. Razmatraju prijave te, tijekom terenskih posjeta odlagalištima i postrojenjima
za obradu, utvrđuju usklađenost.
101.
Odlučno je provođenje ključno za uspješnu usklađenost gospodarenja krutim otpadom.
Međunarodna iskustva iz Irske i Slovačke naglašavaju važnost snažnih sustava za primjenu. Bugarska,
Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju dobre regulatorne sustave, ali kapaciteti za provođenje i dalje su
slabi. Problem, uglavnom, leži u regionalnim upravama, ključnim za primjenu sektorskih propisa, koje
još ne raspolažu odgovarajudim brojem i kvalitetom zaposlenih kako bi se nosili s velikom obimom
poslova nadzora, a pogotovo sankcioniranjem zbog neusklađenosti. U Bugarskoj 16 regionalnih
inspektorata za zaštitu okoliša nadzire 55 regija za gospodarenje otpadom i izvještava Ministarstvu za
zaštitu okoliša, koje za obavljanje nadzora usklađenosti s EU-ovim pravnim okvirom direktive o
odlagalištima zapošljava samo 17 osoba. Krajem srpnja 2009. pred Bugarskom se suočila s
nesavladivom zadadom: zatvoriti preko 200 neusklađenih odlagališta, organizirati prijevoz otpada s tih
odlagališta na neka od 27 funkcionalnih regionalnih odlagališta, od kojih su mnoga vrlo udaljena i
nespremna za prihvat otpada s drugih lokacija te sve ovo izvesti s vrlo ograničenim kapacitetima.
Usporedbe radi, u Irskoj, zemlji s manjom populacijom, Agencija za zaštitu okoliša zapošljava 340
osoba od kojih 85 posto radi na tehničkim poslovima.
102.
Ograničeno pradenje i prikupljanje podataka sprečavaju primjenu. U svim zemljama
izvođači moraju izvještavati opdinskim i regionalnim vlastima, koje podatke prosljeđuju Ministarstvu
za zaštitu okoliša (Bugarska i Rumunjska) ili Agenciji za zaštitu okoliša (Hrvatska). Često i državni
zavodi za statistiku pohranjuju i procesuiraju podatke. Međutim, svi napori u vezi s gospodarenjem
krutim otpadom trpe štetu zbog nedostatka pouzdanih podataka, posebno u Poljskoj. Obveze u vezi s
izvještavanjem, prikupljanjem i obradom podataka zanemaruju se. Pristup podacima i dalje je loš, a
28
javne se debate ne temelje na pouzdanim informacijama. Na primjer, vedina odlagališta radi bez vaga
te stoga ne mogu precizno izvijestiti o tokovima otpada.
103.
Institucionalna rascjepkanost podriva primjenu. Osim činjenice da raspolažu ograničenim
kapacitetima, regionalne strukture odgovorne za provedbu dodatno su onemogudene
institucionalnom podijeljenošdu odgovornosti. U Rumunjskoj Ministarstvo za zaštitu okoliša, kroz
svoje regionalne urede, i Ministarstvo uprave i unutarnjih poslova, kroz Nacionalnu regulatornu
instituciju za komunalne i javne usluge, dijele regionalnu odgovornosti za nadzor. Ovo dovodi do
jazova, preklapanja, nejasnih odgovornosti i oslabljene provedbe.
Planiranje i lociranje odlagališta
104.
Kvaliteta i usklađenost planova za gospodarenje otpadom variraju. Iako je, načelno,
supsidijarno planiranje dobra praksa, kvaliteta i usklađenost planova za gospodarenje otpadom
značajno variraju, što dovodi do neravnomjernih rezultata na terenu. Sve četiri države imaju
Nacionalne planove za gospodarenje otpadom, obično za razdoblje od četiri godine. Planovi prevode
strateške prioritete u djela, specificiraju kako se sektorska sredstva raspoređuju po regijama, navode
preferirane tehnologije obrade i identificiraju preferirane lokacije za konačno odlaganje. Nacionalni
su planovi uglavnom sveobuhvatni, ali odvojeni od lokalne stvarnosti. Regionalni planovi postoje
samo do ograničene razine. Neke opdine izrađuju svoje planove, posebno vedi gradovi i bogatije
urbane sredine. Međutim, manje, siromašnije i ruralne sredine obično nemaju planove za
gospodarenje otpadom.
105.
Regionalne ili županijske vlasti igraju ključnu ulogu u planiranju integriranog gospodarenja
krutim otpadom. Nacionalni planovi donose ukupnu strategiju, ali s obzirom da se sustav oslanja na
regionalna postrojenja za odlaganje i obradu, planiranje mora uključiti i među-opdinska ili regionalna
tijela jer uspjeh ovisi o lokalnim dionicima koji moraju preuzeti vlasništvo nad ovim problemom i
osigurati potporu. Vedina je zemalja ovo shvatila. Regionalne vlasti, županije u Hrvatskoj i vojvodstva
u Poljskoj, imaju pravnu odgovornost i obveze. U Rumunjskoj Agencija za zaštitu okoliša izrađuje
regionalne planove za gospodarenje otpadom, a u Bugarskoj bi regionalne organizacije trebale voditi
proces planiranja.
106.
Međutim, regionalni se planovi moraju ojačati i omoguditi preuzimanje vlasništva u sve
četiri zemlje. Učinkovit plan zahtijeva vrhunske operativne stručnjake i regionalne ili među-opdinske
provedbene kapacitete. Vojvodstva trebaju dominirati u planiranju gospodarenja otpadom u Poljskoj,
ali osnovano je nedovoljno među-opdinskih organizacija koje bi preuzele posao. Ovlasti se nerado
delegiraju. Koordinacija između regionalnih vlasti i opdina sporadična je, a sustav je prožet
nedosljednostima i nemotiviranošdu. Bugarska prenosi ovlasti za planiranje na regionalnu razinu kroz
regionalna udruženja, a Rumunjska kroz regionalne institucije za zaštitu okoliša. Međutim, u praksi na
toj razini još nema pravog vlasništva nad procesom planiranja gospodarenja krutim otpadom.
Nacionalne bi vlasti morale potaknuti planiranje na regionalnoj i opdinskoj razini te osigurati
usklađenost i dosljednost nacionalnih, regionalnih i lokalnih planova.
107.
Izbor lokacija za regionalna odlagališta i dalje je najveda prepreka u provedbi planiranih
investicija. Javne rasprave ne smiju biti samo prazna obedanja, kao što je primijedeno u ove četiri
zemlje. Uspješna regionalna provedba gospodarenja krutim otpadom zahtijeva detaljno planiranje,
tehnički izvedivu Procjenu utjecaja na okoliš (EIA) te intenzivne javne rasprave i informiranje kako bi
se spriječila odugovlačenja zbog sindroma „ne u mojemu dvorištu“. Postoji golem potencijal za
jačanje uloge javnosti u planiranju i lociranju odlagališta potrebnih za gospodarenje krutim otpadom.
Lokalne zajednice, uglavnom, nerado prihvadaju otpad izvana, ali među-opdinski sustavi za
29
gospodarenje otpadom trebaju regionalna odlagališta. Iako su sve četiri zemlje uspostavile procedure
za uključivanje javnosti, prije svega na regionalnoj razini, prilično je nejasno kako to funkcionira u
praksi i do koje je mjere javnost aktivno uključena u proces lociranja odlagališta.
108.
Slabe procedure za izbor odlagališnih lokacija rezultiraju značajnim gubitkom vremena i
financijskih resursa. Prema izvještavanju hrvatskih sredstava javnog priopdavanja, lokalne su se
zajednice suprotstavile gotovo svim predloženim lokacijama za gospodarenje otpadom. Bugarske i
rumunjske službe izvještavaju o značajnom otporu javnosti prema regionaliziranim investicijama.
Dužnosnici Opde uprave za regionalnu politiku izvještavaju o značajnim problemima u procesu
raspisivanja javnih natječaja zbog nepravilnosti kod izdavanja dozvola, upitne kvalitete Procjene
utjecaja na okoliš i osiguravanja pravnog statusa zemljišta. Lokalne vlasti zadužene za razvoj
izvještavaju o svojoj frustraciji u vezi s problemom “kokoš ili jaje”, odnosno odlukom o tome koliko
daleko trebaju idi s lociranjem odlagališta koja onda može biti premješteno zbog jakog otpora
lokalnoga stanovništva ili nestabilnosti lokalne politike i učestalih izmjena javnih službenika koji
sudjeluju u procesu odlučivanja. Često se smatra da lociranje odlagališta zahtijeva prije svega
“političko” rješenje, a tek onda tehnički prihvatljiv proces iteracijskog lociranja. Međutim, u usporedbi
s investicijskim planskim ciklusima za kruti otpad, politički su ciklusi kratki. Stoga bi jačanje potpore
među lokalnim dionicima trebao biti sastavni dio svakoga koraka iteracijskog procesa lociranja, a kako
bi se umanjio rizik od odgoda investicijskog planiranja za kruti otpad.
109.
Alternative odlagališnih lokacija morale bi se unaprijed razmotriti. Nacionalni propisi u vezi
s EIA u vedini zemalja zahtijevaju analizu „alternativa“, što znači procjena i izvještavanje o
alternativnim lokacijama. Međutim u ove se četiri zemlje alternative u konzultacijskim procesima ne
upotrebljavaju strateški, nego se EIA koristi tek nakon odabira lokacije, jer se nadležni oslanjaju na
politički utemeljene odluke o lokacijama. U vedini zemalja Strateška procjena o utjecaju na okoliš ne
specificira da se EIA mora koristiti za lociranje postrojenja za gospodarenje otpadom, jer je fokus
prvenstveno bio na vede planske strategije. Politički pritisak na proces odabira lokacija oslabljuje ovaj
dio Procjene o utjecaju na okoliš, kojoj često nedostaje rigorozna usporedba tehničkih vrijednosti.
Umjesto toga, koristi se retroaktivno izvještavanje o lokacijama kako bi se opravdao proces odabira.
110.
Suprotstavljanje planovima za spaljivanje zahtijevaju opsežnije i intenzivnije konzultacije.
U Poljskoj i Hrvatskoj počele su se razvijati inicijative „energija iz otpada“, koje se temelje na
spaljivanju. Ova se tehnologija uvelike upotrebljava u drugim EU-ovim članicama, a visoki standardi
kontrole za zaštitu okoliša razvili su tehnologiju koja se dokazala. Međutim, javnost se snažno
suprotstavlja ovoj inicijativi jer se percepcije često temelje na iskustvima iz prošlosti kada su
spalionice bile loše te strahu od štetnoga utjecaja na okoliš, posebno od emisija u zrak. Pažljivo
tempirane, otvorene, transparentne i intenzivne rasprave potrebne su kako bi se svi dionici
obavijestili o koristima i rizicima te kako bi se javnost uključila u proces planiranja i odlučivanja.
30
Uokvireni tekst 1: Dublin, Irska – Iskustva lociranja odlagališta
Proces lociranja odlagališta za dablinski Arthurstown bio je dugotrajan, politički proces, te je rezultirao bizarnim
koncesijama i troškovima kako bi se smirile grupe građana koje su prosvjedovale. Konačni je izbor pao na bivši
kamenolom izvan jurisdikcije Dublina, u relativno bogatom susjednom prigradskom/ruralnom području u pokrajini
Kildare, poznatoj po uzgoju visoko-kvalitetnih trkadih konja. Gradsko je vijede Dublina otkupilo teren 1992., a lokalne
vlasti, Vijede pokrajine Kildare, smjesta su pokazale svoje neslaganje i odbile izdati dozvolu za izgradnju odlagališta. Dvije
godine poslije, dugotrajan pravni postupak riješen je u korist Dublina na lokalnome sudu, pod uvjetom da prihvati 26
ublažavajudih mjera. Vijede Kildarea i dalje se protivilo ovoj odluci te je 1996. napokon uspjelo pokrenuti parnicu na
višem sudu, a 1997. i na Vrhovnome. Oba su viša suda poduprla odluku suda niže instance i dopustila gradnju odlagališta
na pokrajini čiji su stanovnici i dalje negodovali.
Problemi na koje se zajednica žalila uključivali su pojačan promet, neatraktivne prizore, nekontroliran otpad i smede koje
raznosi vjetar, pojavu gamadi i štetočina, mogudnost požara i smrad. U tom smislu, ublažavajude mjere uključile su
sljedede: (i) osnovati interesnu skupinu u zajednici; (ii) skupocjeno slaganje otpada u bale prije dovoza na odlagalište; (iii)
osiguranje odlagališta / pretovarnih stanica koje moraju biti udaljene od odlagališta; (iv) dresirane ptice grabljivice tragat
de za štetočinama od zore do sumraka; i (v) promet preusmjeren oko lokalnoga sela Kill, što se prati uz pomod sustava za
pradenje vozila. Operativni timovi odlagališta rutinski odgovaraju na žalbe i upite lokalnih sredstava javnog priopdavanja.
Uspostavili su i brojne izvore javnoga informiranja uključujudi i snimke operacija odlaganja, panele s fotografijama,
brošure i 3-D edukacijski model. Procijenjeni dodatni trošak pakiranja otpada u bale, što se izvodi kao odgovor na pritisak
zajednice, iznosi oko 100 eura na tonu.
Naučene lekcije i naknadne mjere uključuju sljedede:

Značajno se vrijeme mora utrošiti na javne rasprave, informiranje i podizanje svjesnosti.

Što su ljudi bolje upoznati, lakše de se složiti. Percepcija se javnosti obično temelji na malobrojnim činjeničnim
i tehničkim informacijama pa su informiranje i edukacija ključni.

Prema zajednici budite transparentni i otvoreni u svakome trenutku.

Lociranje odlagališta na području gdje otpad nije generiran i izvan političke jurisdikcije uvedava politički rizik
te mogudnost protivljenja i nije preporučljivo. Dablinsko je Vijede odlučilo da de sva bududa postrojenja za
otpad locirati u granicama svoje političke jurisdikcije.

Irska je odlučila “depolitizirati” proces lociranja oduzevši lokalnim političarima odgovornost za odlučivanje o
lokacijama odlagališta i postrojenja za gospodarenje otpadom; zakonodavna su se tijela složila da je to jedini
način za napredak.
Administriranje i isporuka usluga
111.
Isporuku usluga mogu obavljati javna i privatna poduzeda. Gospodarenjem krutim otpadom
ostvaruju se prihodi i otvaraju veliki potencijali za sudjelovanje privatnoga sektora i to u svim fazama:
prikupljanju, prijevozu, recikliranju, obradi i odlaganju. U četiri promatrane zemlje privatna se
poduzeda angažiraju za isporuku nekih od ovih usluga ili svih. Neke usluge isporučuju isključivo javna
poduzeda, neke privatna ili kombinirano. Sve zemlje imaju tržišne modele privatnoga recikliranja. Sa
šest privatnih poduzeda, Bugarska ima najaktivniju industriju recikliranja. Mnogi gradovi i vede opdine
angažiraju privatni sektor za prikupljanje i odvoz otpada. Javna poduzeda upravljaju vedinom
odlagališta, unatoč interesu privatnoga sektora u profitabilnim slučajevima. Spalionice i druga
postrojenja koja funkcioniraju prema načelu “energija iz otpada” gotovo isključivo vodi privatni sektor
jer tehnologija zahtijeva posebnu stručnost i značajne investicije.
Monitoring/nadzor i informiranje javnosti
112.
Povratna informacija javnosti i mehanizmi za žalbe još nisu institucionalizirani. Lociranje
regionalnih odlagališta uvelike ovisi o proaktivnim javnim raspravama i informacijama. A smanjenje
31
količine otpada na odlagalištima može se postidi samo javnim obrazovnim kampanjama kojima de se
promicati individualna i kolektivna korist od sortiranja i recikliranja. Do sada mogudnost da se politički
rizik umanji putem informiranih javnih rasprava za vrijeme lociranja i operacionalizacije regionalnih
odlagališta, nije dovoljno prepoznata. Umjesto toga, čini se da je industrija - aktivna u području
profitabilnijeg dijela recikliranja - glavni pokretač u informiranju javnosti o koristima sortiranja i
odvajanja otpada. Neka ministarstva za zaštitu okoliša provode nacionalne kampanje, ali fondovi za
zaštitu okoliša, ondje gdje postoje i gdje su funkcionalni, kao što je FZOEU u Hrvatskoj, uspješniji su u
području edukacije javnosti.
B. Ekonomska i financijska održivost
113.
EU-ove su politike za gospodarenje otpadom skupe. Troškovi gospodarenja krutim otpadom
u drugim zemljama članicama obično stoji više od 100 eura po toni. Iako slaba provedba tijekom
tranzicijskih razdoblja znači da de se troškovi do ovih razina penjati postupno, širok je jaz između
trenutačne situacije, u kojoj vedi dio prikupljenog, nesortiranog otpada završava na nekontroliranim
divljim odlagalištima i potpune usklađenosti s EU-om. Unatoč tomu, ni jedna od ove četiri zemlje nije
izradila plan kako bi se pozabavila ovim apsolutno kritičnim pitanjem.
Nedostatak podataka
114.
Na nacionalnoj razini gotovo i da ne postoje pouzdani podaci. To se posebno odnosi na
pouzdane podatke o troškovima i prihodima, što je temelj za usklađivanje s EU-om. Kao što je prije
navedeno, ograničena je provedba normi za zaštitu okoliša, pradenje i prikupljanje podataka, dijelom
jer se nikada nije uvidjelo kako je tijelo za reguliranje opdinskog gospodarenja otpadom potrebno, za
razliku od drugih usluga kao što su opskrba vodom, kanalizacija ili opskrba strujom. Agencije za zaštitu
okoliša obično ne prikupljaju podatke o otpadu. Ako ih i prikupljaju, ne postoje jasni standardi koji bi
objedinili prikupljene podatke. Što se tiče prihoda, naknade za prikupljanje otpada su negdje sastavni
dio lokalnih poreza, kao u Bugarskoj; negdje ih izravno napladuju privatna poduzeda, kao na primjer u
Rumunjskoj i Poljskoj ili su uključene u opde lokalne poreze. Kad opdine izravno pružaju usluge vezane
uz otpad, troškovima se među komunalnim kontima često ne može udi u trag jer ne evidentiraju
suportivne troškove, a uključuju neusklađena zaostala pladanja. Privatna poduzeda, pak, rijetko
otkrivaju svoje prihode.
115.
Raspoložive procjene troškova i prihoda variraju u četiri zemlje. Prema intervjuima
obavljenim na terenu, naknade za odlaganje iznose od npr. nekoliko eura po toni u gradu Gorna
Malitsa (oko 15.000 stanovnika) na periferiji Sofije do približno 40 eura u Zagrebu (Hrvatska).
Prihodi ne pokrivaju troškove
116.
U mnogim slučajevima lokalne tarife ne pokrivaju troškove. Kako se usluga napladuje
prema načelu “onečišdivač plada”, tekudi prihodi od prikupljanja otpada i odlaganja trebali bi pokriti
sve troškove operacija i održavanja, uključujudi i troškove zatvaranja odlagališta i rekultivacije. Sve
četiri zemlje primjenjuju ovo načelo, ali vedina je tarifa preniska da bi se pokrili troškovi. Tarife se
obično formiraju na lokalnoj razini, ali opdinske vlasti ne žele ih povisiti jer bi stanovništvo nerado
pladalo. Opcije za smanjenje troškova još nisu u potpunosti istražene, a potencijalni profiti od
sudjelovanja privatnoga sektora još ne funkcioniraju kao financijska poluga. U Poljskoj, neriješeno
pitanje vlasništva nad otpadom prema važedim zakonima, umanjuje sektorsku financijsku održivost
jer privatna poduzeda zarađuju od prikupljanja otpada u profitabilnim područjima, dok opdinska
poduzeda uglavnom moraju pružati usluge u neprofitabilnima. Privatna poduzeda, ondje gdje ih ima,
obično ostvaruju dostatne prihode kako bi pokrili postojede operacije, ali rijetko dostatne za
32
investicije jer vedina ugovora javno-privatnog partnerstva uključuje početnu subvenciju kojom se
mogu pokriti inicijalne investicije, ali ne posjeduju rezervne mehanizme za budude investicije. Što se
odlagališta tiče, početna subvencija iz IPA-e ili drugih pretpristupnih fondova obično pokrivaju jednu
ili dvije delije. Međutim kada se te delije napune, bududnost odlagališta postaje neizvjesna. Tako se
čini da su operativni troškovi pokriveni, ali u mnogim slučajevima nisu.
Fokus je na maksimiziranju investicija, ne na ekonomskoj održivosti
117.
U sve četiri zemlje nacionalne su se strategije usredotočile na investicije potrebne da se
ispune ciljevi pristupnih ugovora, posebno da se iskoriste namijenjena EU-ova sredstva. Cilj je ove
strategije bio da se maksimiziraju velike investicije u najkradem mogudem roku, ali uspjeh varira od
zemlje do zemlje. Poljska de iskoristiti najmanje, a Bugarska vjerojatno naviše značajnih sredstava.
Međutim, takva je strategija potkopala srednjoročnu ekonomsku održivost.
118.
Prvo, kratkoročan fokus na apsorpciju potpora za “teške” investicije nije optimalna
upotreba resursa. Dok ova strategija može maksimizirati dotok resursa u lokalnu ekonomiju, ona
također potiče ekonomski neoptimalnu dimenziju ulaganja. Prema tvrdnjama EU-ovih službenika,
troškovi investicija per capita bili su prilično visoki za vrijeme prvoga kruga dodjele potpora za
investicije vezane uz otpadne vode u Rumunjskoj i Bugarskoj. Drugi primjer ovoga jest broj stanovnika
po odlagalištu. U Bugarskoj gotovo polovica od 23 regionalna sustava koja su do danas uspostavljena
opslužuju manje od 100.000 stanovnika - što je mnogo manje od onoga što se smatra ekonomskim
minimumom. A mnoga od 55 planiranih odlagališta nede premašiti prosjek. Izgradnjom više
odlagališta nego što je to potrebno, Bugarska izbjegava teške među-opdinske pregovore o lociranju
odlagališta, ali nepotrebno povedava budude operativne troškove. Za 5 ili 10 godina za investicije u
dodatne delije, bez pomodi strukturnih potpora, nede biti novca, tako da se ovaj pristup mora
revidirati.
119.
Fokus na apsorpciju potpora zasjenio je održivost. Sve investicije u infrastrukturu za kruti
otpad, uz pomod EU-a, pripremljene su na temelju analize troškova i koristi (ATK), bez koje se nije
mogude ni konkurirati za EU-ove strukturne potpore. U neto sadašnjoj vrijednosti metodologija ATK
utvrđuje dio ukupnih troškova uključujudi investicijske i operativne troškove koji se nede modi pokriti
iz prihoda. Taj nepokriveni dio predstavlja financijski jaz, koji se u dogovorenom postotku, obično
između 80 i 85, financira iz EU-ovih potpora. Pod pretpostavkom da se prihodi ostvareni od korisnika
ne mogu podizati iznad društveno-prihvatljive razine, analiza priuštivosti određuje razinu maksimalnih
tarifa koje de se koristiti za izračunavanje manjka sredstava. Analiza priuštivosti temelji se na
nacionalnim parametrima, koji su često vrlo niski, kao na primjeru Rumunjske gdje je kao referentna
točka upotrijebljen najniži dohodovni decil. Tada se postotak sredstava koji se osigurava koristi za
financiranje manjka, ali ne smije prekoračiti ukupan iznos prihvatljivih troškova, koji u praksi uključuju
uglavnom samo investicijske troškove. S obzirom da je manjak sredstava obično velik, što je viši iznos
početne investicije, to je viši iznos potpore. Zbog toga što je iz makro-ekonomskih razloga apsorpcija
potpora cilj sama po sebi, sustav usmjerava inicijative prema vedim investicijama s višim troškovima
za operacije i održavanje nauštrb dugoročne održivosti tih investicija.
120.
Suprotni se primjeri pojavljuju u zemljama koje su se, bez upotrebe strukturnih fondova za
investicije, uspješno uskladile s EU-ovim zahtjevima za gospodarenje otpadom. Irska je iskoristila
značajne potpore za pripremu investicija: za studije, dugoročno angažiranje savjetnika, javnu
edukaciju, informiranje i konzultiranje kako bi se umanjili politički rizici koji uvedavaju troškove GKO i
tehničku pomod za razvoj kapaciteta za lokalno planiranje (vidi Uokvireni tekst 2). Ulaganja u
odlagališta Irska je financirala uglavnom kroz aranžmane JPP-a, bez EU-ovih sredstava, ali s prihodom
zajamčenim od strane lokalnih vlasti. U ovakvom aranžmanu sustav GKO mora ostvariti dostatan
33
prihod koji pokriva ukupne troškove, uključujudi i investicijske troškove. Slovačka (vidi Aneks 3) je
investicije za GKO gotovo u cijelosti financirala iz zajmova i ulaganja privatnoga sektora, financijskih
poticajnih mehanizama (odlagališni porezi), koji su u obzir uzeli ukupan trošak.
121.
Drugo, ni jedna od četiri zemlje nije izradila plan za postupno uvedavanje prihoda do razine
pokrida troškova sustava za gospodarenje otpadom. Npr., u Rumunjskoj je dogovoreno da de razina
tarife koja se koristi za izračun manjka sredstava u analizi ATK (tj. analizi priuštivosti) biti postavljena
na 1,8 posto od prosječnog dohotka kudanstva u najnižem dohodovnom decilu, 10% najsiromašnijih.
Ovo je uglavnom pretvorenu u paušalne tarife. Postojedi bi se planovi trebali prebaciti na mehanizme
priuštivosti koji subvencioniraju siromašne, ali maksimaliziraju prihode od onih koji mogu platiti,
umjesto što oskudna javna sredstva dijele ravnomjerno u cijeloj populaciji. Sadašnja primjena
ograničenja priuštivosti ne dopušta takvu diferencijaciju.
Kako bi se postigla financijska održivost potrebno je pokrenuti ekonomsku tranziciju
122.
Čisti operativni troškovi još su mnogo niži nego u zapadnim članicama EU-a, čak i u onim
zemljama u kojima su realizirane investicije za usklađivanje s EU-om. Posjeti terenu otkrili su kako
specifikacije odlagališta na papiru odgovaraju EU-ovim standardima, ali ne i kvaliteti koja se nalazi u
bogatijim zapadnim zemljama. Vedinu tekudih investicija financira EU kroz IPA-ine ili kohezijske
fondove ili druge donatorske fondove, ali financiranje obično pokriva samo prvu fazu investicije u
trajanju od možda pet godina. Kad se međunarodne potpore prorijede, visoka poskupljenja tarifa ili
neodrživo zaduživanje postat de neizbježno, jer nije vjerojatno da de donatori osigurati nove potpore
za ekspanziju odlagališnih kapaciteta nakon što su financirali inicijalnu pretvorbu divljih odlagališta u
usklađena odlagališta.
123.
I postojede su investicije u opasnosti. Provedba je gospodarenja krutim otpadom u skladu s
EU-ovim normama skupa, čak i u slučaju ne tako stroge primjene norma. Ne pokriju li prihodi uvedane
operativne troškove, investicije koje je financirao EU mogu biti u opasnosti zbog neadekvatna
održavanja, odnosno odlagališta opet mogu postati neusklađena.
124.
Potrebni su jasni planovi kako bi se ostvarili viši prihodi. Ovo zahtijeva pradenje troškova na
nacionalnoj razini i intenzivno informiranje javnosti. Ako se ulaganja realiziraju iz potpora, a bez
paralelna povisivanja tarifa, u bududnosti de biti politički teško povisiti te tarife do održivih razina.
Međutim, ako su više tarife popradene boljom uslugom i odlaganjem, javnost de lakše prihvatiti
poskupljenje naknade kao opravdano. Ovo je otvorena prilika koja se mora popratiti snažnom javnom
kampanjom i edukacijom. Bugarsku i Poljsku čekaju najvedi izazovi jer su njihove trenutačne tarife
vrlo niske. Poskupljenje tarifa obično je teško postidi, a očigledno poboljšanje uspješnosti sustava za
otpad ili kvalitete infrastrukture možda stvara priliku za poskupljenje naknada i smanjenje jaza do
punog pokrida troškova. Ove prilike često ostaju neiskorištene. Javnost često očekuje da se naknade
umanje ako se investicije financiraju iz EU-ovih potpora. Stoga je kontinuirano informiranje javnosti o
stvarnim i dugoročnim troškovima vitalno za povedavanje naknada i napora da se postigne financijska
održivost.
125.
Ugovori oblikuju uspješnost isporuke usluge. Ugovori o pružanju usluga specificiraju
standarde uspješnosti, raspodjelu rizika i prihoda za javne i privatne angažirane operatere.
Specifikacije ugovora o pružanju usluga određuju jesu li privatni operateri zainteresirani i zadovoljava
li isporuka usluge korisnike. Za uspješnu realizaciju ugovora o pružanju usluga potrebna je visoka
razina znanja i stručnosti na razini tijela koje ugovara usluge, što naglašava važnost snage kapaciteta
na razini upravljanja uslugama. Kreatori politike obično imaju ambiciozne planove unaprjeđenja
34
privatnog financiranja i ekspertize, ali često precjenjuju interese privatnoga sektora. Ako je percepcija
rizika visoka, a potencijali za prihod niski, privatni operateri ne mogu se mobilizirati.
Uokvireni tekst 2: EU-ova uloga u gospodarenje komunalnim otpadom u Irskoj:
Postavljanje ciljeva i osiguravanje sredstava
Za populaciju od 6 milijuna ljudi Irska je 1986. imala oko 300 nekontroliranih odlagališta, otpad se nije
razvrstavao na izvoru. Do 1995. ostalo je samo 95 odlagališta, ali se i dalje samo 8% komunalnog otpada
recikliralo. Zakon o gospodarenju otpadom usvojen je 1996. i transponiran u nacionalnu politiku. Snažna
informativna javna kampanja pod nazivom “Mijenjajmo svoje navike” uslijedila je 1998. Niz nacionalnih i
regionalnih programa koji su uslijedili nastavili su podizati ljestvicu i mijenjati operativni sustav. Do 2005.
godine 36 % otpada recikliralo se, vrlo blizu prosjeka EU-ove 15-orice, a više nego u Finskoj, Francuskoj,
Velikoj Britaniji, Grčkoj i Portugalu. Pojačana primjena AZO-vih odredbi ubrzala je zatvaranja odlagališta (u
2002. ostalo ih je 39), nametnute se visoke kazne i rutinsko pokretanje sudskih postupaka u slučaju
prekršaja.
Svi se slažu da je EU-ova politika donijela ove promjene jer bilo bi neprihvatljivo da je Irska kršila europske
norme za zaštitu okoliša. Zakon o gospodarenju otpadom obuhvatio je hijerarhiju EU-ove politike o otpadu
(prevencija i smanjivanje količine otpada, preobrazba odlagališta kroz kombinaciju ponovne upotrebe,
recikliranje i obnova energije). Nacionalni su ciljevi preslikali EU-ova programska razdoblja (do 2013.). Osim
toga, u prvoj fazi, odlučna je primjena norma za tekudi otpad podigla tehnološke troškove za odlagališta,
zatim su se ciljevi vezani za recikliranje i smanjenje količine otpada počeli ostvarivati; realizirani su i
financijski poticaji kao što je odlagališna naknada od 20 eura po toni, porez na plastične vredice, fond za
zaštitu okoliša, i najzad sustav “plati-po-težini”. Zbog svega toga odlagališta su postala manje atraktivna.
Na nacionalnoj razini, EU-ovi ciljevi transponirani su kombiniranim planiranjem (Nacionalni plan za
gospodarenje otpadom); provedbom (usklađenost koju nadzire AZO); i financijskim mjerama (odlagališni
porezi). Međutim, u Irskoj je sektor za gospodarenje otpadom potencirao usklađenost i inicijative. Za vrijeme
deregulacije i privatizacije tijekom osamdesetih i početkom devedesetih, Irski su građani mogli prema
zakonu odlagati otpad kako god su htjeli. Privatna su se poduzeda natjecala na tržištu, ne za tržište i koristili
se najjeftinijim načinima odlaganja. S obzirom na nedostatak kapaciteta za provedbu na lokalnoj razini,
provedba u Irskoj se uspješnijom pokazala provedba koja se temelji na kaznama ili porezima. Još jedan
pažnje vrijedan aspekt EU-ove provedbene politike u Irskoj je i kvaliteta nadzora napretka, uključujudi
godišnje izvješde o napretku u odnosu na nacionalne ciljeve koje daje projekciju značenja trenutačne
situacije za 2013. - koristan alat za osiguravanje političke podrške.
U drugim se EU-ovim zemljama lokalne vlasti oslanjaju na tradicionalno planiranje i javne investicije, kao što
je reguliranje odlaganja krutog otpada putem ugovora za gospodarenje otpadom.
Poboljšanje uvjeta za uključivanje privatnoga sektora može biti od pomodi
126.
Razina razvoja privatnoga sektora u Poljskoj, Rumunjskoj i Bugarskoj može biti snaga. Ovo
je manje slučaj u Hrvatskoj, koja se još oslanja na komunalna poduzeda naslijeđena od bivše
Jugoslavije. I privatni je sektor pokazao da može investirati, kao što potvrđuju neki primjeri iz
Rumunjske. Revidiranje bi uvjeta za uključenje privatnoga sektora bilo dragocjeno te bi moglo
pokazati kako povedati kvalitetu ugovora i unaprijediti natječajne procedure kako bi se možda
povedala troškovna učinkovitost. Istovremeno, opdinama često nedostaju kapaciteti za adekvatno
upravljanje ugovorima.
127.
Paradoksalno, ali EU-ovo je uključenje srušilo rast sudjelovanja privatnoga sektora.
Korištenje EU-ovih fondova izaziva jedan temeljni problem u pokušajima da se kombinira javno-
35
privatno partnerstvo koje privlači ulaganja privatnoga sektora u infrastrukturu i može umanjiti
troškove. EU-ove potpore obično pokrivaju troškove inicijalnih investicija i moraju se u potpunosti
rasporediti u relativno kratkom roku, dok modeli javnog-privatnog partnerstva pokrivaju troškove
usluga koje se pružaju u operativnoj fazi (vidi Aneks 4). Izazov, dakle, predstavlja kombinacija
pokrivanja ulaznih troškova (za ulaganje) s troškovima za pružanje usluga. Kako bi postigli financijsku
održivost, zemlje de trebati savjete o tome kako da pristupe ovoj kombinaciji i najbolje iskoriste
javno-privatno partnerstvo (JPP).
Fondovi za zaštitu okoliša mogli bi biti koristan alat
128.
Fondovi za okoliš mogu se iskoristiti kao financijska poluga za financiranje sektora. Fondovi
za zaštitu okoliša mogu prikupljati poreze na odlagališta te druge pristojbe, sufinancirati sektorske
kapitalne investicije, podupirati aktivnosti recikliranja, financirati kampanje za informiranje javnosti i
jačati kapacitete za provedbu. Hrvatski FZOEU postao je ključna institucija u oblikovanju financiranja
sektora. FZOEU generira značajne prihode i sredstva reinvestira u projekte za integrirano
gospodarenje otpadom. Početo je upravljati IPA-inim potporama. Može ispladivati potpore, zajmove i
osiguravati jamstva. Sedamnaest poljskih Fondova za zaštitu okoliša (FZO) pokušava osigurati
financijsku polugu za financiranje gospodarenja krutim otpadom iz privatnoga sektora putem
subvencija za komercijalne kamatne stope, ali zbog svoje rascjepkanosti nisu postigli značajne učinke.
Bugarska nije osnovala neovisan fond za zaštitu okoliša, ali prihode iz naknada reinvestira putem
javnog poduzeda za zaštitu okoliša, tj. grane Ministarstva za zaštitu okoliša koja djeluje unutar istoga
proračuna, no poluga sektora vrlo je slaba. Rumunjska je osnovala fond, ali on još ne utječe na
financiranje ulaganja u gospodarenje krutim otpadom.
Implikacije globalne financijske krize
129.
Opdenito, sustavi koji ostvaruju prihode privlače financiranje. Međutim, globalna je
financijska kriza umanjila mogudnosti lokalnih vlasti da pronađu financijska sredstva za ulaganja u
javne usluge i učinila ih manje privlačnim za privatni sektor. Na primjer, nakon nastupa financijske
krize, Hrvatskoj je bilo teško privudi interes velikih operatera čak i za radionicu na kojoj bi se
predstavila ulaganja u postrojenja za gospodarenje otpadom u sjevero-zapadnoj regiji. Stoga se u
nekim zemljama, ovisno o lokalnom tržištu, javno-privatna partnerstva oportunistički smatraju
načinom za privlačenje financiranja. Vlade moraju raditi na smanjenju investicijskih rizika u sektoru
krutoga otpada. Prvi su korak osnovna tehnička poboljšanja kao što je prikupljanje preciznih podataka
kako bi se poboljšalo poznavanje i predvidljivost tokova otpada. Sljedede reforme moraju imati za cilj
smanjenje financijskih i regulatornih rizika.
130.
Ako investicije privatnoga sektora nisu izvedive ili priuštive, mnoge se opdine mogu
komercijalno zadužiti. Dok globalna financijska kriza nije presušila raspoloživa sredstva, mnoge su
opdine u Poljskoj i Rumunjskoj uzimale komercijalne zajmove na snažnim domadim tržištima za
opdinsko pozajmljivanje. U Hrvatskoj i Bugarskoj, lokalne vlasti mogu, u principu, bez prepreka
osigurati komercijalno financiranje. Primjeri zaduživanja lokalnih vlasti postoje, iako manje nego u
Poljskoj i Rumunjskoj. Ali kriza je nesumnjivo uzela svoj danak na tržištu financiranja opdina, kruti je
otpad pogođen snažnije od drugih komunalnih usluga, kao što je vodoopskrba, jer su pretpostavljeni
rizici vedi, a profitabilnost marginalnija. Pretpostavlja se da de se stanje popraviti čim se povedaju
opdinski prihodi i povrati likvidnost banaka. U međuvremenu, EU-ova bespovratna sredstava ključna
su potpora u sufinanciranju opdina. A EIB je na raspolaganje stavio značajna sredstva.
36
Recikliranje otpada i sredstva od prodaje smanjenja emisija stakleničkih plinova (Carbon Finance)
131.
Recikliranje i prihodi od Carbon Finance-a mogu poboljšati financijsku održivost sektora.
Carbon Finance, posebno prikupljanje odlagališnog plina i odvojena obrada dijela biološkog otpada,
npr. kompostiranje, mogu sektoru osigurati dodatna sredstva. U praksi Carbon Finance nije imalo
gotovo nikakvu ulogu u recentnim usavršavanjima infrastrukture za gospodarenje otpadom, a
njegova primjenjivost neizvjesna je u Bugarskoj, Hrvatskoj, Rumunjskoj i Poljskoj. To je, najprije, zbog
toga što odredba Direktive o odlagalištima implicira da se prikupljanje na odlagalištu smatra baznim
slučajem. Stoga se u drugim regijama sheme koje ostvaruju sredstva Carbon Finance putem
prikupljanja i paljenja plinova, ne mogu smatrati kao “dodatno” smanjenje emisije stakleničkih
plinova u EU-ovoj članici ili zemlji kandidatu. Upotreba odlagališnih plinova, na primjer za proizvodnju
struje, isplativa je samo na velikim odlagalištima. Mogudnosti Carbon Finance-a mogu se detaljnije
testirati u svijetlu razvoja instrumenata nakon završetka razdoblja Kyoto protokola (vidi Aneks 5 u vezi
s mogudim mehanizmima). Europski sustav za trgovanje emisijama (ETS) izrađen je za industrijska i
energetska postrojenja sektora i za sada je gotovo nevažan za gospodarenje krutim otpadom u
zemljama pokrivenim ovom studijom.
132.
Osim u Hrvatskoj, recikliranje u promatranim zemljama primarno je usredotočeno na
relativno vrijedne predmete koji se mogu reciklirati, a za koje, uz nešto potpore, privatni sektor može
vrlo lako organizirati sheme. Vedina velikih gradova na strateškim lokacijama ima kontejnere gdje
građani mogu odložiti različite materijale kao što je staklo, metal, plastika i papir. Glavna je vrlina
ovoga sustava je to što smanjivanjem količine otpada za odlaganje, smanjuje ukupne troškove
gospodarenja otpadom. Ovakvi su aranžmani, obično, samoisplativi i sve promatrane zemlje imaju
dobro razvijen privatni sektor u ovome području. Hrvatska je napravila i korak više napladivanjem
poreza proizvođačima određenih proizvoda i ambalaža, kao što su gume i napitci te tim prihodima
podupire inicijative za gospodarenje otpadom. Pad globalnih cijena recikliranog materijala nanio je
štetu. Čini se da u socijalnom smislu nema značajnih potresa. Na primjer, nema značajnih posljedica
na relativno brojnu populaciju Roma koji rade u ovom sektoru.
133.
U nekim od promatranih zemalja primijedeni su pokušaji da se stanovništvo prihvati
odvajanja i sortiranja otpada iz kudanstava, ali te su inicijative vrlo ograničene. Tako su, što se tiče
ukupnih tokova otpada i EU-ovih ciljeva u vezi s recikliranjem, rezultati recikliranja ograničeni. Podaci
su ograničeni, a procjenjuje se da je riječ o jednoznamenkastim postocima. Na primjer, EUROSTAT
izvještava o 1 posto za Bugarsku i 7 posto za Poljsku u 2008. godini. Druge brojke, na primjer
ETC/RWM, govore o 20 posto za Bugarsku (2006.) i 31 posto za Rumunjsku (2005.) na temelju
indirektnih podataka, odnosno na temelju razlike između generiranog otpada i drugih odlagališnih
ruta, a ne na temelju podataka o recikliranju. Unatoč nesigurnosti u pouzdanost podataka, očito je da
su u narednim godinama potrebni daljnji napori u informiranju javnosti, uvođenje odvajanja otpada
na izvoru otpada i nove investicije u obradu otpada kako bi se razvio sustav gospodarenja otpadom u
skladu s EU-ovim ciljevima za recikliranje. Smjer djelovanja u Hrvatskoj mogao bi biti važan korak u
pravcu ostvarivanja ovih ciljeva, ali sustav je još relativno mlad.
134.
Slika 2 ilustrira napredak koji su članice EU-a postigle kako bi zadovoljili zahtjeve Direktive o
odlagalištima u vezi sa smanjenom količinom odloženog otpada i povedanjem količine recikliranoga
otpada do razine od 50 posto (2020.). Iako su stare članice uglavnom zadovoljile tehničke zahtjeve
Direktive o odlagalištima, odnosno kontrolne mjere za zaštitu okoliša, Slika 2 pokazuje da ciljevi
minimizacije otpada i recikliranja nisu izazov samo za nove zemlje članice. Postignuda u recikliranju i
smanjenje odložene količine otpada znatno variraju u zemljama članicama.
37
Slika 2: Smanjenje količine otpada i recikliranje (Direktiva o odlagalištima, EU-ova strategija o
otpadu) – udaljenost od cilja (2005.)
Izvor: Warmer Bulletin 2005.
38
V. ZAKLJUČCI I PUT NAPRIJED
135.
U prethodnim poglavljima ustanovljeni su glavni nedostaci u provedbi strategija o
gospodarenju krutim otpadom i ostvarivanju ciljeva navedenih u pravnoj stečevini EU u Bugarskoj,
Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj. Sljededi odjeljak izvlači pouku o načinu rješavanja problema koji se
dotiču više područja, a koji su otkriveni u navedene četiri zemlje, te o načinu povedavanja uspješnosti
tog sektora. Ovaj završni odjeljak predstavlja predložena područja djelovanja, no ni u kom slučaju ne
obuhvada sve njih. U ovom poglavlju navode se preporuke za politike koje de optimizirati uspješnost
na ključnim dimenzijama, ali se ne daju preporuke o tome kako razvijati strategije prilagođene
pojedinačnim zemljama. Za razvijanje prilagođenog pristupa za svaku zemlju bila bi potrebna
dubinska analiza. O rezultatima ovog izvješda raspravljalo se s predstavnicima Europske komisije,
uključujudi Opdu upravu za regionalne politike, Opdu upravu za okoliš i Opdu upravu za proširenje, koji
su toplo pozdravili izvješde i složili se s njegovim glavnim rezultatima. Međutim, na osnovu te analize,
izvješde ima za cilj širi dijalog s predstavnicima EU i zemlje kako bi prioritizirao ciljane intervencije.
A. Pogled u bududnost: pristupi kojima bi se mogla optimzirati sektorska uspješnost
136.
Analiza predlaže poboljšanja u tri ključne dimenzije:
(i)
(ii)
(iii)
Stvaranje povoljnih institucionalnih aranžmana;
Operacionalizacija nacionalnih planova za gospodarenje otpadom i
Postizanje srednjoročne ekonomske i financijske održivosti.
Prva dimenzija: Poboljšanje institucionalnih aranžmana
137.
Izgradnja snažnih provedbenih kapaciteta. Usklađivanje s važedim zakonodavstvom za
zaštitu okoliša najbolje se primjenjuje putem pravno neovisnih tijela koja mogu samostalno djelovati i
poduzimati odgovarajude korake protiv prekršitelja, to jest aktivirati kazne i druge sankcije te podizati
prijave. Izbjegavanje naplate visokih kazna zbog kršenja EU-ovih procedura jasan je cilj provedbe.
Međutim učinkovita je primjena zakona ključna za poticanje nadležnih tijela i ugovornih operatera da
planiraju, provode i održavaju integrirani sustav gospodarenja krutim otpadom. Također, osigurava i
uspostavu mehanizma za žalbe građana, a dugoročno jača odobravanje konačnog odlaganja i drugih
rješenja za obradu otpada.
138.
Jačanje lokalnoga prava vlasništva. Ambiciozni nacionalni planovi za gospodarenje otpadom
još nisu preneseni na regionalne i lokalne planove. Lokalne vlasti, koje su glavni pokretači provedbe,
tek moraju shvatiti koja je razina vlasništva potrebna za ambiciozno planiranje koje uključuje značajna
ulaganja u infrastrukturu, politički osjetljiva lociranja odlagališta i povedavanje tarifa. Za razvoj
opdinskih razina u ovom smislu bit de potrebni dodatni poticaji za dobre operatere i oštrije sankcije za
neusklađivanje i loše operatere, ali i bolje kampanje javnog informiranja kako bi se uključilo i lokalno
stanovništvo.
139.
Više vremena i sredstava za procedure lociranja odlagališta. Dobra praksa integriranja
procjene okoliša (EA) u ranoj fazi, i EIA u kasnijim fazama procesa lociranja odlagališta i drugih
postrojenja za gospodarenje otpadom razvila se i izvodi se danas u Irskoj, nakon mnogo godina teških
lekcija naučenih iz sustava koji se nekad snažno oslanjao na političke procese. Poziv na uzbunu bio je
izbor lokacije za odlagalište u Dublinu (Uokvireni tekst 3), kada su nadležni shvatili da proces izbora
lokacije mora biti depolitiziran. Parlament je lokalnim političarima oduzeo ovlasti za izbor lokacija i
dodijelio ih višoj razini tehničkih služba. Irska je također provela i nacionalne smjernice dobre prakse
39
za izvođenje tehničkih ispitivanja kako bi procijenila opcije za odlagališta zajedno sa SEA-om: izvedba
stroge EIA-e koja daje “alternativnu analizu” uže liste lokacija uz snažno uključivanje javnosti i izvedba
EIA-e za određene lokacije uz uključenje javnosti u vezi s izdavanjem dozvola. Ove nacionalne
smjernice naglašavaju važnost tehnički razumnog iterativnog procesa koji uključuje javnost u svakoj
fazi. Viši početni troškovi i duži vremenski rok na kraju se isplate, jer proces odlučivanja napreduje i
ne vrada se na početne pozicije. Sustavi za spaljivanje otpada, u ovom smislu, mogu biti vrlo
problematični, jer se njihov razvoj sučeljava sa snažnim negodovanjem javnosti. Proces planiranja i
procedure konzultacija moraju biti pažljivo razrađeni te mogu dugo trajati.
Druga dimenzija: Operacionalizacija planova za gospodarenje otpadom
140.
Ojačati kapacitete na središnjoj razini. Za dramatična poboljšanja koja zahtijevaju EU-ovi
ciljevi, potrebna je snažna poticaj odozgo prema dolje u obliku adekvatnog upravljanja programom,
planiranja i poticaja. Međutim kapaciteti na središnjoj razini nedostatni su za operacionalizaciju
nacionalnih strategija. Ministarstva bi na raspolaganju trebala imati dovoljno zaposlenih kako bi bila
mogla djelovati učinkovito, uz realistične planove, mjerljive ciljeve i rokove. Međutim, razvoj
kapaciteta na centralnoj razini ne znači i povratak na stari stil centraliziranoga planiranja. Na primjer,
u Bugarskoj je za vrijeme prve faze provedbe nacionalnoga plana za gospodarenje otpadom
apsorpcija fondova tekla sporo. U drugoj je fazi vlada odlučila dodijeliti sredstva za regionalna
odlagališta na nacionalnoj razini, a Ministarstvo za zaštitu okoliša čak je sudjelovalo u izboru lokacije
za odlagalište. I dok ovo može pomodi opdini za vrijeme pripremne faze, nedostatak vlasništva nad
projektom vjerojatno de odgoditi provedbu te može izazvati dodatne problem među lokalnim
stanovništvom, čija de potpora biti potrebna kada odlagališta počnu primate vede količine otpada iz
drugih regija.
141.
Ojačati među-opdinska tijela za regionalno gospodarenje otpadom. Integrirano
gospodarenje krutim otpadom ovisi o učinkovitoj provedbi i koordinaciji na regionalnoj razini.
Međunarodno iskustvo pokazuje da su snažna među-opdinska tijela ključna za regionalno planiranje i
upravljanje uslugama. Njima je potrebna solidna institucionalna, tehnička i financijska operativna
baza i često djeluju kroz regionalno javno poduzede koje ima dovoljno autonomije i sredstava, a
nadziru ga opdine koje su ga osnovale. Pomod je potrebna u izradi čvrstih među-opdinskih ugovora
koji de predstavljati “institucionalnu okosnicu” regionalnoga integriranog sustava za gospodarenje
krutim otpadom. Ti ugovori moraju specificirati odgovornosti, raspodijeliti rizike te dijeliti profite
među strankama potpisnicama.
142.
Osigurati potporu za pripremu projekata. Jedan od glavnih problema u upotrebi dostupnih
investicijskih sredstava i provedbi postojede politike jest nedostatak potpore u fazi projektne
pripreme, financijske, tehničke i organizacijske. Administrativne jedinice lokalne i regionalne razine
zadužene su dnevno funkcioniranje integriranog gospodarenja krutim otpadom u praksi. Oni se
kandidiraju za sredstva na temelju prijedloga projekata koje izrađuju i šalju tijelima zaduženim za
upravljanje fondovima. Međutim, nedostaju im kapaciteti i resursi za izradu takovih prijedloga
projekata, studija izvodljivosti i tehničkih projekata, za pripremu natječajne dokumentacije i ugovora
za nabavu roba, rada i usluga. Ranije su nove članice EU-a poput Irske iskoristile dostupna
bespovratna sredstva za snažnu potporu pripremi projekata i uspješno mobilizirali privatni kapital za
kasniju provedbu prosjeka. (vidi uokvireni tekst 3). Potpore i tehnička pomod programima trebale bi
se intenzivnije koristiti za ovo početno usko grlo.
40
Uokvireni tekst 3: Upotreba EU-ovih strukturnih fondova u Dublinu
Irska je EU-ove fondove koristila kako bi provela EU-ovu politiku o otpadu. Zemlje poput Rumunjske, Bugarske ili Poljske
planirale su koristiti sredstva Europskog fonda za regionalni razvoj kako bi prije svega do 97 posto subvencionirala
ulaganja u usklađena postrojenja za odlaganje. Međutim, ove se zemlje bore s izradom programskih dokumenata i
finaliziranjem lokacija za među-opdinska postrojenja. Irska je primjer jednog posve drukčijeg pristupa: Dublin je primijenio
javno-privatno partnerstvo kako bi isfinancirao novu spalionicu, što omogudilo optimizaciju kapaciteta i pripremu
projekta, uključujudi i intenzivne javne konzultacije i informiranje. Utrošili su visok iznos od 8 milijuna eura iz ERDF-ovih
potpora, iznos koji bi bilo teško izdvojiti iz proračunskih sredstava.
Treda dimenzija: Napredak prema srednjoročnoj ekonomskoj i financijskoj održivosti
143.
Uvedati udio i poboljšati uvjete za sudjelovanje privatnog sektora u pružanju usluga.
Sudjelovanje privatnih poduzeda u gospodarenju otpadom može koristiti sustavu kao cjelini. Javni se
proračuni ne koriste za neophodna ulaganja u sustave za gospodarenje krutim otpadom, privatna
poduzeda mogu donijeti inovacije i stručnost u upravljanju, umanjuju mogudnost pokroviteljske
politike i brinu se da pružatelj usluge direktno odgovara klijentima, posebno u situacijama kada vlada
ne osigurava subvencije za pružanje usluga. Dobro sastavljeni ugovori s odgovarajudom raspodjelom
rizika za koje se raspisuju natječaji putem transparentnih mehanizama, mogu značajno doprinijeti
poboljšanju troškovne učinkovitost sustava kao cjeline.
144.
Ako je mogude, povezati poboljšanje usluge s povedanjem tarife. Vlade često
subvencioniraju pružanje usluga putem sustava niskih naknada kako bi si usluge mogli priuštiti i
skupine koje ostvaruju nizak dohodak. Međutim, time gospodarenje otpadom može postati
neatraktivno privatnim poduzedima koja ne žele ovisiti o hirovima javnoga sektora. A pružatelji su
usluga na kraju odgovorni kreatorima politike, umjesto svojim klijentima. Kako političari, zbog
kratkoročne koristi, često drže naknade za gospodarenje otpadom ispod granice povrata troškova,
mogu učiniti pružatelje usluga ovisnima o vladinim potporama i/ili nekažnjivom ukidanju usluga.
Istovremeno, povedavanje naknada u kasnijoj fazi, kada se to ne može opravdati poboljšanjem
kvalitete usluge, postaje još teže. Izvori dodatnih sredstava ili smanjenja troškova mogu se potražiti i
u poboljšanju razina recikliranja. Iako sve četiri zemlje imaju vitalan sektor recikliranja, snažnija
edukacija i informiranje javnosti potrebno je kako bi se postigli ciljevi.
145.
Potraga za dodatnim izvorima prihoda ili smanjenje troškova poboljšanjem razina
recikliranja. Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju privatni sektor za recikliranje, ali snažnija
edukacija i informiranje javnosti potrebni su kako bi se postigli ciljevi.
146.
Definiranje jasnih granica priuštivosti. U mnogim zemljama niže dohodovne skupine primaju
nerazmjeran udio neučinkovitih usluga i pladaju više cijene od bogatijih kudanstava. Kako oni često ne
profitiraju od ekonomije obujma i mrežnih eksternalija (npr. u ruralnim područjima) te ih pojedinačni
pružatelji usluga često iskorištavaju (posebno kada jedan pružatelj usluga ima monopol u području),
ne samo da na usluge moraju potrošiti vedi udio svojega budžeta, nego često primaju i lošije usluge.
Vlada i regionalne vlasti mogu siromašnijim krajevima pomodi da riješe ovaj problem tako de ih
povežu i pomognu im da stvore zajednički front za pregovaranje s pojedinačnim pružateljima usluga.
41
B. Zaključak i put naprijed
147.
Bugarska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska imaju pristup velikim iznosima bespovratnih
sredstava iz EU i potpora iz Europskih financijskih institucija, no oni vedinom ostaju nepotrošeni.
Usprkos izdašnoj financijskoj pomodi za usvajanje nacionalnih strategija o otpadu, čini se da postojedi
vid međunarodne pomodi ne uspijeva riješiti suštinske sistemske probleme. Nijedna od tri nove
članice EU nije još na putu da u ciljanom roku iskoristi sva sredstva ERDF-a za gospodarenje krutim
otpadom. Trenutačno raspoloživi izvori financiranja nisu korišteni ili dodijeljeni za optimiziranje
uspješnosti sektora, ved, uz svega nekoliko iznimki, za financiranje projekata ili pripreme projekata. Pa
ipak, tijekom zadnjih deset godina pokazalo se da pristup «projekt po projekt» ne dopušta novim
članicama EU-a da dosegnu opseg ulaganja koji im je potreban da bi imali šansu ostvariti pokretni cilj
politike EU o otpadu.
148.
Nalazi ove analize po zemljama i konzultacije s Europskom komisijom sugeriraju da je
potrebno povedati potporu kako bi se povedala uspješnost gospodarenja krutim otpadom u nekim
novim članicama EU-a ili zemljama kandidatima. Niže prikazana Tablica 7 daje pregled značajnijih
nedostataka utvrđenih u Bugarskoj, Hrvatskoj, Poljskoj i Rumunjskoj te trenutačna neraspoloživost
sredstava i drugih oblika pomodi potrebnih za rješavanje tih problema. Iako bi oblik i modaliteti
varirali prema različitim potrebama svake zemlje, iskustva Svjetske banke iz regije Europe i srednje
Azije i drugih regija upuduju na mogude načine potpore (vidi Uokvireni tekst 4).
149.
Da bi se povedala uspješnost u gospodarenju krutim otpadom, bit de potrebni sektorski
pristupi koji su sistemskiji od onih korištenih do sada. Intervencije u sektorima pojedinačnih zemalja
zahtijevale bi prilagođena rješenja koja odgovaraju problemima identificiranima u ovom izvješdu, ali i
uravnoteženi specifični kapacitet za provedbu. Zemlje članice EU uskoro de morati potaknuti izradu
Operativnih programa za nove strukturalne fondove u razdoblju od 2014. do 2020. godine. Rezultati
tog procesa definirat de hode li raspoloživi izvori bespovratnih sredstava EU-a biti iskorišteni mudro i
na ekonomski i financijski održiv način.
150.
Moglo bi se ispostaviti da su rezultati ovog izvješda objavljeni u pravi čas da podrže taj
proces. Oni mogu pružiti materijal za ciljani dijalog s kreatorima politika na nacionalnoj i podnacionalnoj razini i višim dužnosnicima čiji je zadatak provedba Operativnog programa i razvoj novog
programskog razdoblja koje de biti pokrenuto uskoro. Takav dijalog bi u početku tražio povratne
informacije o rezultatima i preporukama ove analize, ali bi i pružao priliku za učenje iz sektorskih
praksi u naprednijim zemljama članicama EU te, naposljetku, doveo do prioritizacije ciljanih inicijativa
u novim članicama EU i zemljama kandidatima.
42
Uokvireni tekst 4: Svjetska banka i gospodarenje krutim otpadom
Prema podacima iz 2008., Svjetska banka podupire razvoj gospodarenja krutim otpadom u 72 projekta diljem svijeta. Ova
brojka obuhvada projekte koji su u potpunosti usredotočeni na ovaj sektor kao i projekte (ili programe) čiji je razvojni cilj
samo djelomično gospodarenje krutim otpadom. Ukupna vrijednost ulaganja i razvojnih aktivnosti sektora iznosila je 613
milijuna USD. Angažiranost u sektoru u regiji Europe i središnje Azije (ECA) ukupno se odnosila na aktivnosti u vezi s krutim
otpadom u 16 projekata ukupne vrijednosti 173 milijuna USD.
Ovim se projektima financira niz aktivnosti, ulaganja kao i programi tehničke pomodi. Tipični primjeri aktivnosti u području
gospodarenja krutim otpadom koji se redovno pojavljuju u projektima koje financira Banka, te u kojima je ekspertiza
stečena u više zemalja sljededi su:









Razvoj i jačanje institucionalnih aranžmana
Priprema pravnog okvira i reforma politike
Uključenje privatnog sektora
Povrat troškova, tarifna reforma i financijska održivost
Međuopdinski aranžmani u vezi sa skupljanjem otpada i regionalnim odlagalištima
Sustavi skupljanja i recikliranja otpada
Pretotovar, odlagališta, kompostiranje i zatvaranje ilegalnih odlagališta
Unaprjeđenje životnh uvjeta sakupljača otpada
Ekonomski instrumenti i među-vladini transferi
Ove se aktivnosti poduzimaju i financiraju u okviru raznovrsnih projektnih koncepcija. Uobičajeni su projekti koji su u
potpunosti osmišljeni s ciljem poboljšanja u sektoru gospodarenja krutim otpadom. U regiji ECA, više projekata se odnosi
na programe ulaganja za regonalna odlagališta otpada. Jedan primjer integriranijeg pristupa jest nedavni Bankin projekt
gospodarenja krutim otpadom u Azerbajdžanu. Za područje oko glavnog grada (šire područje Bakua), ovim se proektom
provodi značajni program tehničke pomodi u reformi sektora u kombinaciji s ulaganjima u pokretanjeusluga skupljanja,
unaprijeđenja odlagališta, zatvaranje nereguliranih odlagališta te razvoj novih ulaganja u pretovar otpada i naprednije
pristupe minimizaciji otpada i odlaganja. Program tehničke pomodi usmjerava reformu sektora, podupire opracionalizaciju
nove velegradske ustanove za gospodarenje krutim otpadom i razvija financijski održive tarifne strukture i operativne
modele sa sustavima podataka i napladivanja usluga.
U drugim je projektima gospodarenje krutim otpadom komponenta šireg projekta ili programa. U Turskoj, na primjer,
ulaganja u gospodarenje krutim otpadom dio su programa ulaganja u komunalne usluge kojima upravlja gradska
investicijska banka u kojoj lokalne vlasti mogu zatražiti sredstva za projekte sanitacije, lokalne infrastrukture i
gospodarenja krutim otpadom. U drugim zemljama djelomične investicije u gospodarenje krutim otpadom odnose se na
programe urbanističog razvoja ili programe ublažavanja klimatskih promjena (skupljanje deponijskog plina i uporaba biogoriva za proizvodnju energije).
Tipidni financijski instrumenti kojima Banka osigurava sredstva su investicijsko kreditiranje i kreditiranje za tehničku
pomod. Detaljniji pregled instrumenata nalazi se u Aneksu 7.
Uz zajmove iz vlastitih sredstava, u sektoru gospodarenja krutim otpadom, Banka također pomaže sufinanciranjem
instrumenata kao što su aranžmani carbon finance i potpore Globalnog fonda za okoliš (GEF, kao npr. u projektima
polikloriranih bifenila (PCB).
43
Tablica 7: Glavni nedostaci i moguda područja angažmana
Potrebe za tehničkom pomodi
Moguda uloga Svjetske banke
Rumunjska
Zemlja
Slabi lokalni kapaciteti za pripremu i
provedbu projekata
Odgovornosti se preklapaju na
županijskoj (regionalnoj) razini
Ograničeni kapaciteti za nadzor i
upravljanje projektima na središnjoj
razini
Nerazvijeno tržište recikliranja i
kompostiranja
Problemi u sektoru
Nedostaje ukupno 870 milijuna eura
Potrebno sufinanciranje od 230
milijuna eura kroz
Potrebna ulaganja
Lokalno i regionalno gospodarenje
Upravljanje projektima na središnjoj
razini
Savjeti u vezi s JPP-om
Razvoj tržišta materijala koji se mogu
reciklirati
Zajmovi za financijsko posredovanje i
tehničku pomod
Bugarska
Nedostatan izbor lokacija odlagališta
Slabe regionalne asocijacije i
nedostatak lokalnog prava vlasništva
Vrlo slabi kapaciteti provedbe
Dugoročna financijska održivost
Ograničena dostupnost podataka
Potrebno sufinanciranje od 55 milijuna
eura
Optimizacija sektora
Financijska održivost
Provedba
Izbor lokacija odlagališta
Zajmovi za razvoj politika
Ekonomski i sektorski rad
Snažan interes OU za regionalni razvoj
EU-a za tripartitni dijalog EU-VladaGrupa Svjetske banke
Poljska
Trajni nedostatak podataka
Fragmentirani institucionalni okvir i
slabi kapaciteti provedbe
Struktura vlasništva nad otpadom
I lokalnih poticaja
Vrlo spora priprema projekata i slabi
lokalni kapaciteti
Nedostatne javne konzultacije i snažno
lokalno protivljenje
Veliki udio ilegalnog odlaganja
Nedostaje 550 milijuna eura
Izbor lokacija odlagališta
Javne konzultacije
Regionalna strategija i planiranje
Zajmovi za razvoj politika i ulaganja
Ekonomski i sektorski rad
Povoljni trenutak: lipanj 2010.
razgovori na visokoj razini EU-Vlada
Hrvatska
Slabe procedure izbora lokacija
odlagališta i snažno lokalno
protivljenje
Ukupno potrebno 350 milijuna eura
Savjeti u vezi s JPP
Izbor lokacija odlagališta
Regionalno gospodarenje
Zajmovi za ulaganja (gdje financiranje
od strane EBRD-a ili EIB-a nije
mogude)
Dijalog u tijeku i blisko partnerstvo s
nacionalnim i lokalnim klijentima
Nedostatak regionalnih kapaciteta za
upravljanje projektima
Prikupljanje otpada na otocima u
turističkoj sezoni
Nedostatak iskustva u JPP
44
LITERATURA
BUGARSKA
Hadjieva-Zaharieva R., E. Dimitrova, Francois Buyle-Bodin. 2003. Building waste management in
Bulgaria: challenges and opportunities. Waste Management 23, pp. 749-761.
Ministry of Environment and Water. 2000. National Strategy – Environment Sector.
Ministry of Environment and Water. 2001. National Strategy for the Environment and Action Plan
2000-2006.
Ministry of Environment and Water. 2003. National Waste Management Programme, 2003-2007.
Ministry of Environment and Water. 2003. ISPA Strategy for Environment.
Ministry of Environment and Water. 2006. Development of a national strategy for reducing the
quantities of municipal biodegradable waste constituents for deposition on landfill sites – Bulgaria.
Ministry of Environment and Water. 2007. Operational Programme – Environment, 2007-2013.
World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Municipal Infrastructure Development Project. Report
No: 42122-BG
HRVATSKA
European Commission. 2007. Croatia 2007 Progress Report.
Government of the Republic of Croatia. 2000. National Waste Management Priority Plan.
Government of the Republic of Croatia. 2000. Strategy and National Environmental Action Plan.
Government of the Republic of Croatia. 2001. NEAP - Priority Action Plan. Development of the
National Waste Management Strategy.
Government of the Republic of Croatia. 2006. Strategic Development Framework for 2006-2013.
Krajnc, N. and J. Domac. 2007. How to model different socio-economic and environmental aspects of
biomass utilization: Case study in selected regions in Slovenia and Croatia. Energy Policy 35, pp. 60106020.
Marinkovic, Natalija et al. 2008. Management of hazardous medical waste in Croatia. Waste
Management 28, pp. 1049-1056.
Ministry of Environmental Protection and Physical Planning. 2001.Waste Management – Legislation
Gap Analysis.
45
Ministry of Environmental Protection and Physical Planning. 2001. National Environmental Data
Gathering Capacity.
Ministry of Environmental Protection, Physical Planning and Construction. 2007. Environmental
Operational Programme, 2007-2009 (Instrument for Pre-Accession Assistance).
World Bank. 2004. Project Appraisal Document: Coastal Cities Pollution Control Project. Report No:
27759-HR
POLJSKA
Grzesik, K. 2005. Waste Management Plans: Tools for Sustainable Development. Polish Journal of
Environmental Studies, vol. 14, no. 5, pp. 703-706.
Ministry of Regional Development. 2007. Operational Programme – Infrastructure and Environment.
The National Strategic Reference Framework for the years 2007-2013.
Ministry of Environment. 2006. The 2010 National Waste Management Plan.
World Bank. 2004. Project Appraisal Document: First Hard Coal Mine Closure Project. Report No:
29070-POL
RUMUNJSKA
Ionita, Sorin and Anca Voinea. 2008. Review of EU Structural Fund Absorption Capacity in Romania.
Ministry of Economy and Finances. 2006. Solutii Alternative la Fabricarea Ambalajelor pentru
Conformare cu Cerintele Europene (Alternative Solutions to Packaging Production, following EU
requirements).
Ministry of Environment and Water Management. 2004. National Waste Management Plan.
Ministry of Environment and Water Management. 2004. National Waste Management Strategy.
Ministry of Environment and Sustainable Development. 2007. Sectoral Operational Programme –
Environment, 2007-2013.
Ministry of Environment and Sustainable Development. 2008. Sectoral Operational Programme –
Environment, 2007-2013. Annual Implementation Report 2007.
Ministry of Environment and Sustainable Development. 2008. Action Plan for Waste Temporary
Storage.
Ogak, Mitsuharu et al. 2006. Studies on the Environmental Improvement in Romania. International
Journal of Modern Physics B, vol. 20, Nos. 25, 26, and 27, pp. 4243-4248.
Romanian Association of Solid Waste Management (ARS). 2007. Private Competition: How to achieve
fair competition in the waste management sector? (PPT presentation).
46
World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Integrated Nutrient Pollution Control Project. Report
No: 41094-RO
World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Municipal Services Project. Report No: 35843-RO
OPDENITO
Business and the Environment. 2003. New EU Members Fall into Line on Packaging. Vol. 14, issue 12,
p. 12.
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the Interpretive
st
Communication on waste and by-products, March 1 , 2007.
rd
Directive of the European Parliament and of the Council on Waste, February 23 , 2008.
European Commission. 2007. End of Waste – Aggregates Case Study (Working Document).
European Commission. 2007. End of Waste – Compost Case Study (Working Document).
European Commission. 2007. End of Waste – Scrap Metal Case Study (Working Document).
European Commission. 2007. Territorial Agenda of the European Union – Towards a More
Competitive and Sustainable Europe of Diverse Regions.
European Commission. 2008. Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection.
Koneczny, Karol and David W. Pennington. 2007. Life cycle thinking in waste management: Summary
of European Commission’s Malta 2005 workshop and pilot studies. Waste Management 27, pp. S92S97.
UNEP-MAP. 2005. Mediterranean Strategy for Sustainable Development. A Framework for
Environmental Sustainability and Shared Prosperity.
47
Aneks 1: Popis predstavnika i institucija s kojima su održani sastanci
Institucija
Ime i titula
Bugarska (lipanj 2009.)
Ministarstvo za zaštitu okoliša i vodne resurse
Emilia Stoyanova
Executive Director, Enterprise for Management of Environmental
Protection Activities
Maria Krusteva-Ninova
Head of Department, Waste Management Directorate
Shteryo Nozharov
Director, Climate Change, Investment Policy and PP Department
Nacionalno udruženje opdina
Ginka Tchavdarova
Executive Director
Bugarsko udruženje za recikliranje otpada
Temenuzhka Kostova
Executive Director
ECOPACK
Kiril Zdravkov
Executive Director
Tihomir Lazarov
Technical Director
Monika Romenska
Manager Regulations, Municipal and Public Affairs
Ekobulpack
Vidio Videv
Executive Director
Milen Dimitrov
Procurist
Opdina Gorna Malina
Emil Naidenov
Mayor
Ekološka udruga «Za Zemlju»
Anton Tzanev
Zaklada «Pozajmjljena priroda»
Stoyan Yotov
Executive Director
Ekološka udruga «Za Zemiata»
Venelina Velichkova
Hrvatska (prosinac 2008. i veljača 2009.)
Ministarstvo za zaštitu okoliša, prostorno planiranje i
građevinarstvo
Nikola Ruzinski
State Secretary
Vlatka Lucijanic Justic
Head of Department for EU Infrastructure Development Programs
Mladen Glavocevic
Department for EU Infrastructure Development Programs
Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost
Vinko Mladineo
Director
Sandra Prskalo
Head of Director’s Office
Ministarstvo gospodarstva
Drazen Ivanusec
Head of Department for the Public Procurement System
Teja Kolar
Department for the Public Procurement System
Maja Kust
Department for the Public Procurement System
48
Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju
fondova EU
Hrvoje Dolenec
State Secretary
Damir Tomasovic
Head of Department, EU Programs, Economic and Social Cohesion
Agencija za javno-privatno partnerstvo
Kamilo Vrana
Director
Mario Turkovic
Senior Advisor
GumiImpex
Damir Kiric
Director
Patrick Stadaas
Chief Accountant
ČISTODA, Zagreb Holding
Marko Melcic
Director
Dinko Sincic
Assistant Director
Delegacija Europske komisije
Davor Percan
Task Manager, Environment and Energy
Zeljka Zgaga
Task Manager, Infrastructure and Competitiveness
Javna ustanova za odlaganje komunalnog i neopasnog
tehnološkog otpada sjeverozapadne Hrvatske (JUSZH)
Nedo Cepic
Director
Zagrebačka županija
Ljerka Rajakovid
Varaždinska županija
Nevenka Krklec, Ivana Dukši
Sisačko – moslavačka županija
Ante Rajid
Vukovarsko -srijemska županija
Tamara Šarid,Mario Naglid
Krapinsko -zagorska županija
Stjepan Bručid
Međimurska županija
Mr. Baranašid, Sandra Golubid
Koprivničko – križevačka županija
Darko Koren, Marijan Štimac, Zlatko Filipovid
Virovitičko-podravska županija
Iva Šarid Srzid, Dubravka Repid
Bjelovarsko - bilogorska županija
Ivo Vatrov
Grad Zabok
Željko Tomek
Grad Varaždin
Antun Mišanovid
Grad Prelog
Željko Poredoš, Siniša Radikovid
Grad Zagreb
Goran Šarid
Grad Ludbreg
Darko Crnkovid
Grad Đurđevac
Tomislav Sardelic, Mario Mahovlic
Grad Krapina
Marko Ljubid
Grad Oroslavje
Ivan Tuđa
Poljska (prosinac 2008.)
49
Ministarstvo za zaštitu okoliša
Aleksandra Malarz
Director, Department for Operational Program Infrastructure and
Environment
Nacionalni fond za zaštitu okoliša i gospodarenje vodama
Malgorzata Skucha
Deputy President and Responsible for waste management
Jerzy Swaton
Director, Soil Protection Department
Edyta Stankiewicz
Deputy Director, Soil Protection Department
Price Waterhouse Coopers
Alina Sarnacka
Manager, Transport, Infrastructure and Public Sector Department
Maciej Czura
Associate, Transport, Infrastructure and Public Sector Department
Romania (December 2008 and February 2009)
Ministarstvo za zaštitu okoliša i održivi razvoj
Nicoleta Chiriac
General Director, Directorate of Soil, Subsoil, and Waste Management
Liliana Chirila
General Director, Managing Authority for SOP Environment, General
Directorate for Management of Structural Instruments
Nacionalna agencija za zaštitu okoliša
Brandusa Petroaica
Director, Waste and Chemical Dangerous Substances
Rumunjsko udruženje za gospodarenje krutim otpadom
Viorel Marcu
Director
Alexei Atudorei
Advisor
ECOROM Ambalaje (udruženje reciklažne industrije)
Sorin Popescu
General Manager
Liliana Nichita
Director, Department of Technical Assistance
Opdina Piatra Neamt/ Županija Neamt
Lucia Popirda
Executive Director, Project Implementation Unit, City Hall Piatra Neamt
Europska komisija (prosinac 2008. i ožujak 2010.)
Opda uprava za regionalnu politiku
Anastassios Bougas
Head of Unit, Romania
Benoit Nadler
Desk Officer, Romania
Panayotis Thanou
Desk Officer, Croatia (IPA/ISPA)
Hanna Dudka
Desk Officer
Renaldo Mandmets
Head of Unit, Bulgaria
Carsten Rasmussen
Deputy Head of Unit, Bulgaria
Stavroula Pelekasi
Desk Officer, Bulgaria
Valeri Natan
Desk Officer, Bulgaria
Marek Teplanski
Desk Officer, Poland
50
Opda uprava za okoliš, međunarodne odnose i proširenje
Joanna Fiedler
Policy Officer
Francois Delcueillerie
Desk for Croatia
Karolina Fras
Waste Management
Michail Papadoyannakis
Waste Management
Rosalinde Van Der Vlies
Waste Management
Opda uprava za okoliš, kohezijsku politiku i procjenu utjecaja
na okoliš
George Kremlis
Manager
Anastatios Nychas
Policy Officer
Katarzyna Charzynska
Policy Officer
Katarzyna Kot
Policy Officer
Daniele-Veleria Andrei
Policy Officer
Milena Novakova
Policy Officer
Opda uprava za okoliš, održivu proizvodnju i potrošnju
Hans Christian Eberl
Policy Officer
Opda uprava za proširenje
Noora Hayrinen
Desk Officer, Croatia
Rachele Gianfranchi
Gordon Purvis
Infrastructure and IFI, IFI Advisory Group
51
Aneks 2: Pregled institucionalnih aranžmana
FUNKCIJA
INSTITUCIJA
BUGARSKA
HRVATSKA
POLJSKA
RUMUNJSKA
Kreatori politike
Ministarstvo okoliša (MO)
određuje prioritete i strateško
usmjerenje u Nacionalnom
planu gospodarenja otpadom
(NPGO)
Ministarstvo zaštite okoliša,
prostornog uređenja i
graditeljstva (MZOPUG)
odgovorno je za Strategiju
gospodarenja otpadom i
Nacionalni plan gospodarenja
otpadom (NPGO)
Ministarstvo okoliša (MO)
određuje nacionalno strateško
usmjerenje; ali regionalne vlasti
(vojvodstva) imaju znatnu
slobodu odlučivanja i prioriteti
se mogu razlikovati;
Ministarstvo regionalnog
razvoja (MRR) određuje
prioritete za kapitalna ulaganja
u skladu s NPGO-om
Ministarstvo okoliša (MO)
odgovorno je za Strategiju
gospodarenja otpadom 20032013. i Nacionalni plan
gospodarenja otpadom (NPGO)
Zakonski okvir
Opdine su zakonski odgovorne
za GKO; od njih se zahtjeva da
uspostave regionalne asocijacije
za gospodarenje otpadom
Opdine su zakonski odgovorne
za pružanje komunalnih usluga
GKO; županije imaju zakonsku
obvezu organizirati
gospodarenje otpadom na
regionalnoj razini.
Opdine su zakonski odgovorne
za lokalno GKO, ali vlasnička
prava nad otpadom pripadaju
posjedniku otpada koji odlučuje
čije de usluge prikupljanja
ugovoriti
Opdine su zakonski odgovorne
za GKO, ali obveze imaju i
županijske (regionalne)
administrativne jedinice
Regulacija
MO određuje standarde i izdaje
dozvole; regionalni inspektorati
za okoliš provjeravaju dozvole
MZOPUG određuje uvjete za
licencije, dozvole, te standarde;
inspektorati za okoliš izdaju i
verificiraju dozvole
Nema raspoloživih informacija
MO određuje standarde zaštite
okoliša, a Ministarstvo uprave i
unutarnjih poslova (MUUP)
regulira standarde javne uprave.
Licencije i dozvole izdaje MUUP
Nadzor
16 regionalnih inspektorata za
okoliš nadzire pridržavanje
propisa u 55 regija gospodarenja
otpadom
Inspektorat za okoliš sa
središnjim uredom i
decentraliziranim uredima pod
nadzorom je MZOPUG-a;
Hrvatska agencija za okoliš
(AZO) prikuplja podatke i
održava državni informacijski
sustav o otpadu
Inspektorati za zaštitu okoliša na
nacionalnoj i regionalnoj razini
nadgledaju praksu gospodarenja
otpadom. Opdine nadgledaju
operatere pod nadzorom
vojvodstava, .
Neovisna Garda za okoliš s 8
regionalnih i 42 županijska
povjerenstva pridružena je MOu; Nacionalna regulatorna
agencija (NRA) za usluge u
zajednici i komunalna poduzeda
povezana je s MUUP-om
Provedba/izvršenje
Regionalni inspektorati su
također zaduženi za provedbu,
Inspektorati za okoliš obilaze
odlagališta kako bi provjerili
Opdine imaju odgovornost
osigurati da odlagališta poštuju
Garda za okoliš i NRA vrše
inspekcije na terenu i zadužene
52
uključujudi zatvaranje divljih
odlagališta
pridržavanje propisa, određuju
pristojbe i novčane kazne, te
iniciraju sudske postupke ako je
potrebno
propise, ali imaju vrlo slabe
kapacitete provedbe i/ili im
nedostaju instrumenti
su za primjenu mehanizama
sankcioniranja
Planiranje
MO izrađuje NPGO; regionalne
asocijacije s ograničenom
ulogom planiranja u praksi; vedi
gradovi pripremaju svoje
vlastite planove
MZOPUG izrađuje NPGO,
određuje tehnološke prioritete, i
odobrava lociranje odlagališta;
Županijski upravni odjeli
odgovorni su za dokumente
prostornog uređenja i određuju
lokacije postrojenja, uključujudi
odlagališta; opdinski uredi
zaduženi su za lokalna
odlagališta/postrojenja
MO izrađuje NPGO; 16
regionalnih planova
gospodarenja otpadom
odgovornost su vojvodstava, a
za lokalne planove zadužene su
opdine; Odluke o lociranju
odlagališta kao i odluke o
sanaciji donose se na
regionalnoj razini.
MO izrađuje NPGO; 8
regionalnih planova
gospodarenja otpadom izrađuju
Regionalne agencije za zaštitu
okoliša (RAZO) čiji su kapaciteti
slabi; lokalne planove izrađuju
županijska vijeda, te donose
odluke o lociranju odlagališta,
tehnologiji i financiranju
Financiranje
Mješavina sredstava EU-a i
nacionalnih fondova za
kapitalna ulaganja – dodjeljuju
se kroz MO; sufinanciranje
dostupno kroz Poduzede za
zaštitu okoliša; O&M iz tekudih
prihoda; pristojbe određuje
lokalno, opdinsko vijede
Tvrtke za gospodarenje
otpadom i odgovarajuda
Vladina tijela odgovorna su
O&M, kao i za zatvaranje i
rekultivaciju terena; Fond za
zaštitu okoliša i energetsku
učinkovitost (FZOEU) sufinancira
kapitalna ulaganja i upravlja
raspoloživim sredstvima IPA
Sredstvima EU-a za kapitalna
ulaganja upravlja MRR, a
projekti se provode kroz
Nacionalni fond za zaštitu
okoliša i gospodarenje vodama
(NFZOGV), i 16 neovisnih
regionalnih fondova; MO ima
ulogu koordiniranja; fondovi
također osiguravaju
subvencionirane kamatne stope
koje se financiraju iz naknada za
zagađenje
Sredstva EU-a za kapitalna
ulaganja uz sufinanciranje iz
nacionalnog i lokalnog
proračuna; O&M kroz tekude
prihode; troškove zatvaranja i
rekultivacije snosi vlasnik
odlagališta; pristojbe određuju
opdine na temelju strukture koju
je uspostavilo MO; i RAZO
mogu napladivati dodatne
pristojbe; funkcionalnost Fonda
za zaštitu okoliša je ograničena
Administracija
Međuopdinske asocijacije
odgovorne su za regionalna
odlagališta, ali u praksi njih
često vode opdine na čijem je
terenu odlagalište; MO često je
glavni pokretač pripremnih
radova, posebno na postojedim
regionalnim lokacijama;
prikupljanje i prijevoz vrše
opdine
Regionalne tvrtke za
gospodarenje otpadom
osnovane kroz među-županijske
i među-opdinske sporazume
odgovorne su za vođenje i
pripremu projekata uključujudi
sklapanje ugovora za izradu
studija izvodljivosti i tehničke
planova
Među-opdinske asocijacije
zadužene su za sklapanje
ugovora s izvođačima,
uključujudi studije izvodljivosti i
tehničke projekte; preklapanja
između opdinske i regionalne
razine (vojvodstva) kad se radi o
pitanju prava vlasništva nad
otpadom smanjuju poticaje i
čine nejasnom aktualnu
odgovornost za svakodnevne
Opdine su odgovorne za
raspisivanje natječaja i sklapanje
ugovora s izvođačima,
uključujudi pripremu projekata,
studije izvodljivosti i tehničke
projekte; županijska vijeda
mogu rukovoditi pribavljanjem
regionalnih usluga
53
zadatke
Pružanje usluga
Odlagališta vode javne i privatne
tvrtke; javne tvrtke
uspostavljene na opdinskoj
razini; privatnici imaju vedi udio
u prikupljanju i prijevozu;
recikliranjem se bave samo
privatne tvrtke
Regionalne tvrtke trebale bi
pružati usluge ali to su još uvijek
prvenstveno opdine; mješavina
javnih i privatnih operatera za
prikupljanje, pretovar,
sortiranje, recikliranje i obradu
Privatni operateri recikliraju i
prikupljaju na ekonomski
održivim rutama, a javna
komunalna poduzeda opslužuju
udio u kojem nema pokrida
troškova; vedinom odlagališta
upravljaju lokalna komunalna
poduzeda, samo nekima
regionalna
Opdine, županijska vijeda ili
među-opdinske asocijacije
sklapaju ugovore s javnim ili
privatnim operaterima; male
opdine u ruralnim područjima
ovise o javnim poduzedima iz
obližnjih urbanih središta
Monitoring/nadzor
Operateri podnose izvješda
opdinama i inspektoratima za
zaštitu okoliša; ograničeni
mehanizmi podnošenja pritužbi
ili za povratne informacije
javnosti
Operateri podnose izvješda
regionalnoj tvrtki; AZO prikuplja
podatke, priprema indikatore i
izvješda o gospodarenju
otpadom
Nedostatak pouzdanih podataka
jedan od glavnih problema
sektora; niže razine vlasti
podnose izvješda na nesustavan
način; aktivnosti pradenja viših
razina ograničene
Operateri odlagališta prikupljaju
podatke, obrađuje ih i
pohranjuje Nacionalni institut
za statistiku (NSI), a održava
MO; analize vrši Rumunjsko
udruženje za GKO
Komunikacija s
javnošdu
Tvrtke za recikliranje u
opdinama; MO na državnoj
razini
Regionalne tvrtke na lokalnoj
razini; MZOPUG kroz Agenciju za
zaštitu okoliša na državnoj
razini; FZOEU pruža potporu na
lokalnoj razini; javni pristup
informacijama kroz AZO
MO i NFZOGV vode kampanje
podizanja svijesti u vezi sa
zaštitom okoliša
MO u suradnji s MUUP-om,
lokalnim upravama, stručnim
udruženjima, i NVO-ima izrađuju
komunikacijske i obrazovne
planove na svim razinama
54
Aneks 3: Slovačka – Analiza slučaja najboljih praksi
Među zemljama središnje i istočne Europe, Slovačka je često hvaljena kao primjer najboljih praksi
zbog svojeg napretka u gospodarenja krutim otpadom (GKO). Promjene u zakonodavstvu i
ekonomskoj politici promovirane su odmah nakon pada Željezne zavjese, a tranzicija prema održivim
praksama GKO gotovo je završena do trenutka kad je Slovačka pristupila Europskoj uniji. Još je
dostojnija hvale činjenica da su politike izradili lokalni nositelji interesa, bez proračunske potpore i
subvencija. Slovački kreatori politika prvenstveno su se oslanjali na ekonomske poticaje kako bi
potaknuli privatna ulaganja u industriju otpada i motivirali unaprjeđenje praksi gospodarenja
otpadom.
Pozadina
Početkom 1990-ih, Slovačka je imala više od 5.000 lokalnih odlagališta i nepropisnih odlagališta
15
(mnoga su bila vrlo malena) koje je željela zamijeniti manjim brojem modernih regionalnih
odlagališta. Kako bi postigla taj cilj, usvojeni su odgovarajudi zakonski propisi i poduzete su akcije u
dva glavna smjera:
-
aktivni proces zatvaranja ilegalnih odlagališta kroz niz administrativnih uredbi
poticanje moderniziranja odlagališta i izgradnje novih u skladu sa standardima EU-a.
Praktički sva divlja odlagališta i mnoga mala odlagališta zatvorena su do 1992. (90% svih koja su
16
ranije postojala) . Drugim odlagalištima dopušten je rad s privremenim dozvolama, i ona su ili
modernizirana ili zatvorena tijekom narednih godina (vidi tablicu dolje). Godine 1991., kad je proces
17
započeo, samo su dva odlagališta bila usklađena sa standardima EU-a.
Godina
Odlagališta pod posebnim uvjetima
Odlagališta u skladu sa zakonskim
odredbama
Broj funkcionalnih odlagališta
Funkcionalna neuključena u procjenu
Slovačka odlagališta
1994. 1995. 1996. 1997.
408
436
424
416
31
102
114
124
617
178
538
538
540
1998.
429
139
1999.
362
141
31.7.2000
159
141
1.8.2000.
0
141
568
503
300
141
Izvor: Izvješde o stanju okoliša Slovačke Republike 1994-2000. (dostupan na: http://enviroportal.sk/pdf/spravy_zp/svk00e.pdf)
Mjere politike
Jedna od najzanimljivijih mjera koju je uvelo Ministarstvo okoliša bio je Zakon o pristojbama za
odlaganje otpada. I motivacija i provedba bili su relativno jednostavni i domišljati: uvedene su vrlo
različite pristojbe za odlaganje kako bi se opdine potaknule da moderniziraju postojeda odlagališta ili
izgrade nova. Na taj način, odlagališta koja su zadovoljavala novo-nametnute tehničke standarde
odnosno standarde zaštite okoliša morala su pladati mnogo niže pristojbe od ostalih (vidi tablicu
dolje). Lokaliteti na kojima su radila usklađena odlagališta imali su najviše koristi od tog sustava
diferenciranih pristojbi – prikupljene pristojbe izravno su se slijevale u njihove proračune.
15
Tothova, Slavka, Milan Lalkovic, i Milan Oravec. 2007. Pošumljavanje lokacija starih odlagališta (dostupno na:
http://www.sufalnet.net/get.php?f.643)
16
Analiza slučaja gospodarenja otpadom – Slovačka (dostupna na: http://www.misp-serbia.rs/en/reports.php).
17
Ibid.
55
Uz to, ta je mjera potaknula opdine da prihvate odlagališta na svojem teritoriju, omogudivši im da
napladuju pristojbe za njihov rad i na dobit od ulaganja.
Slovačka – Pristojbe za odlagališta (SKK/tona u 1991.)
Vrta otpada
Usklađena odlagališta Neusklađena odlagališta
Otpadna zemlja
1
3
Druge kategorije otpada
10
100
Komunalni kruti otpad (KKO)
20
300
Opasni otpad (OO)
250
3500
Specijalni otpad (osim KKO i OO)
40
480
Izvor: Analiza slučaja gospodarenja otpadom – Slovačka (dostupno na: http://www.misp-serbia.rs/en/reports.php).
Neusklađena odlagališta (s privremenim dozvolama) morala su platiti dodatnu pristojbu (osim
osnovne pristojbe), koju je prikupljao operator. Državni Fond za okoliš bio je glavni korisnik ove
dodatne pristojbe i tako dobiveni prihod koristio je za projekte zaštite okoliša. Cilj dodatne pristojbe
bio je eliminirati manje troškove koje su neusklađena odlagališta imala u usporedbi s usklađenima
(vidi prikaz dolje), te je opdinama davao poticaj da koriste usklađena odlagališta. Tako je čak i za
opdine koje su imale neusklađena odlagališta postojao ekonomski poticaj da prevoze svoj otpad u
regionalna odlagališta koja su zadovoljavala tehnološke standarde i standarde zaštite okoliša.
SKK/ton
Dodatna pristojba na
osnovnu
Operativni troškovi I
amortizacija
Operativni troškovi
Costs
Osnovna pristojba
Osnovna pristojba
Neusklađena odlagališta
Usklađena odlagališta
U mnogim slučajevima, operateri odlagališta su same opdine, i u takvom se slučaju osnovna pristojba
koja se napladuje za usklađeno odlagalište samo prebacuje iz jednog opdinskog odjela u drugi.
Međutim, dodatna pristojba koja se napladuje za neusklađena odlagališta opdinama je dodatni trošak
56
i djelovala je kao poticaj da moderniziraju/zatvore postojeda odlagališta, te uključe privatni sektor u
taj proces.
Rezultati
Do 2002. bilo je 156 usklađenih odlagališta koja su se mogla pohvaliti visokim stupnjem tehnološke i
organizacijske sofisticiranosti. Kao što je prikazano u tablici u nastavku, privatni je sektor bio aktivan
partner u uspostavljanju sustava gospodarenja otpadom koji su bili održivi u smislu zaštite okoliša.
Polovica djelatnih odlagališta bila je u vlasništvu lokalne zajednice, a druga polovica u privatnom
vlasništvu ili se radilo o zajedničkom ulaganju.
Usklađena odlagališta prema vlasništvu, 2002.
Vlasništvo
Broj odlagališta
Zajedničko ulaganje opdina i stranih investitora
20
Zajedničko ulaganje opdina i lokalnih investitora
8
Privatna tvrtka (lokalna i strana)
30
Tvrtke potpuno u vlasništvu opdina ili opdinskih odjela
76
Odlagališta industrijskih tvrtki uglavnom za njihovu vlastitu
22
uporabu
UKUPNO
156
Izvor: Analiza slučaja gospodarenja otpadom – Slovačka (dostupno na: http://www.mispserbia.rs/en/reports.php).
Sustav GKO u Slovačkoj danas ne samo da je vrlo dinamičan, ved pokazuje i znakove zrelosti – s
odlagalištima koja se kupuju i prodaju i operaterima koji se mijenjaju prema načelu djelotvornosti.
18
Broj funkcionalnih odlagališta bio je još relativno visok u odnosu na veličinu zemlje (165 u 2005. ), ali
nekoliko ih je trebalo biti zatvoreno, ali regionalna odlagališta počela su konsolidirati tržište, a uloga
privatnog sektora ili JPP postojala je sve veda u sektoru. Do 2008., trebalo je zatvoriti oko 50
19
odlagališta – vedinom usklađena komunalna odlagališta, ali koja su primala male količine otpada .
Kao što se vidi u tablici u nastavku, 65 odlagališta primalo je manje od 10.000 tona otpada godišnje.
Komunalna odlagališta prema količini odloženog otpada, 2005.
Količina odloženog otpada
(tona/godina)
Broj odlagališta komunalnog otpada
Manje od 10.000
t/g
65
10.000-50.000
t/g
48
50.000-100.000
t/g
4
100.000-200.000
t/g
4
Izvor: Okolicanyiova, Milena. 2007. Smanjenje broja funkcionalnih odlagališta i unaprjeđenje njihove tehničke razine u razdoblju
1991-2009. (dostupno na: http://www.bipro.de/waste-events/doc/events07/sk_presentation_7cohem_mo.pdf).
Bududi ciljevi
Osim konsolidacije regionalne mreže odlagališta, Slovačka podliježe Direktivi 2000/76/EC Europskog
parlamenta i mora zatvoriti svoje spalionice otpada (45 u 2005.), ili ih uskladiti sa standardima. Osim
toga, postavljeni su ambiciozni ciljevi u vezi s recikliranjem i oporabom za 2010. (vidi tablicu u
nastavku).
18
EIONET - http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia
Okolicanyiova, Milena. 2007. Smanjenje broja funkcionalnih odlagališta i unaprjeđenje njihove tehničke razine
u razdoblju 1991-2009.
19
57
Ciljevi GKO za 2010.
Recikliranje
Ponovno
iskorištavanje u vidu
energije
Spaljivanje
Odlagališta
Druge metode
Opasni otpad
40%
25%
Neopasni otpad
70%
10%
0%
34%
1%
0%
19%
1%
Izvor: EIONET http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia
Nadalje, kako bi se osigurala održivost mreže krutog otpada, pristojbe za odlaganje su povedane, a
prihodi namijenjeni opdinama u kojima su odlagališta smještena (vidi tablicu dolje). Izvanproračunski
prihodi mogu se koristiti samo u svrhu gospodarenja otpadom, te se tako stvara poticaj za održive
najbolje prakse u sektoru GKO.
Pristojbe za odlaganje (u eurima)
Vrste otpada
Opasni
Komunalni
neodvojen
1 komponenta odvojena
2 komponente odvojene
3 komponente odvojene
4 komponente odvojene
5 komponente odvojene
Drugo
2004.
6,6
0,79
0,71
0,63
0,55
0,47
0,39
0,52
2008.
26,3
7,89
7,1
6,32
5,53
4,74
3,95
5,26
Source: EIONET http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia
Pouka za druge zemlje
Premda je sektor krutog otpada u Slovačkoj, i način na koji se razvijao, u mnogim aspektima
specifičan, ipak je vrlo poučan za države nove članice EU-a i zemlje izgledne kandidate (kao što je
Hrvatska). Mreža gospodarenja otpadom gotovo je potpuno neovisna o sredstvima EU-a, sudjelovanje
privatno sektora je vrlo veliko, te se potiče napredno i održivo razmišljanje u javnom sektoru.
58
Aneks 4: Kombiniranje JPP-a i sredstava EU-a za projekte GKO
Europska komisija (EK) definira javno-privatno partnerstvo (JPP) kao “ugovorni sporazum između
javnog i privatnog sektora prema kojem privatni sektor osigurava usluge koje je tradicionalno pružao
javni sektor”. JPP mogu biti vrlo različitog stupnja složenosti, od jednostavnih ugovornih odnosa
između javnih i privatnih subjekata do institucionaliziranih JPP-a (EK), u kojima dvije strane blisko
surađuju u svim važnim fazama projekta. Propisi EU-a (posebno Članak 87 EK o konkurenciji)
ograničavaju obujam JPP-a zabranjujudi javne financijske i fiskalne poticaje za privatne subjekte.
JPP za projekte gospodarenja krutim otpadom (GKO) u EU i kontekstu zemalja u pretpristupnom
razdoblju mogu se svrstati u tri prototipa:
 O: Ugovor o radu (operations) (i održavanju)
 DBO: Ugovor o projektiranju-izgradnji-vođenju poslova
 DBFO: Ugovor o projektiranju-izgradnji-vođenju poslova-financiranju
Sredstva EU-a dodjeljuju se kroz programe IPA zemljama u pretpristupnom razdoblju, te kroz fondove
za regionalni razvoj i kohezijske fondove zemljama novim članicama. Ove se potpore temelje na
inputu i obično pokrivaju početna ulaganja i izgradnju. Zahtjeva se financijska participacija središnje i
lokalnih vlasti koje primaju financijska sredstva EU-a – obično između 15% i 25% konačnih troškova
projekta. Nadalje, korisnici moraju osigurati održavanje i vođenje poslova novih projekata.
Kooptiranje privatnog sektora u projektima koje financira EU stoga postaje i potreba i prilika –
središnje i lokalne vlasti često nemaju sredstva, ekspertizu, i dugoročnu viziju da osiguraju
profitabilnost novih zahvata.
Kao i svako partnerstvo, i JPP sadrži inherentne izazove – javna je strana zainteresirana za povedanje
socio-ekonomskih koristi, dok privatna strana želi povedati profitabilnost. Također, potporama EU-a
obično se financiraju inicijalna ulaganja i ta se sredstva moraju u potpunosti isplatiti u kratkom roku,
dok pladanje modela JPP-a pokriva usluge pružene u fazi operativnoj fazi. Stoga je izazov kombinirati
pladanja za inpute (ulaganja) s pladanjima za usluge. Vidi primjere u Uokvirenom tekstu na sljededoj
stranici.
59
JPP Upravljanje korištenjem i održavanje
To je najjednostavniji model JPP-a koji ne zahtijeva privatna
sredstva za izgradnju. Pripremaju se dva odvojena ugovora –
jedan za fazu izgradnje i drugi za upravljanje i održavanje.
Premda se mogu pojaviti neki problemi preklapanja između
izvođača radova i operatera, ova shema koja kombinira JPP i
potporu najvedim dijelom nije problematična.
JPP Projektiraj-izgradi-upravljaj korištenjem
Slično prijašnjem modelu, ovaj model ne zahtijeva privatno
financiranje izgradnje, ali izrađuje se samo jedan ugovor – za
izgradnju, upravljanje korištenjem i održavanje. Na taj se način
eliminiraju problemi preklapanja i omogudava pristup
projektiranju koji uzima u obzir vijek trajanja. Korištenje EUovih potpora ograničeno je samo na ulaganja, ali u cjelini ovaj
model nije problematičan.
DBFO s paralelnim sufinanciranjem ulaganja
Ovaj aranžman zahtijeva izradu dva ugovora: jednog za
komponentu projektiraj-izgradi, i drugog za komponentu
DBFO (uključujudi upravljanje Komponentom 1). Postojanje
dva odvojena ugovora olakšava podnošenje zahtjeva za EUovu potporu, ali mogu se pojaviti problemi preklapanja
između dvije komponente. Nadalje, nije lako strukturirati
natječaje za ponude za DBFO, te se mogu pojaviti rizici u vezi
s proračunom.
DBFO sa zajedničkim financiranjem ulaganja
Izrađuje se samo jedan ugovor: projektiraj-izgradi-djelomično
financiraj privatnim sredstvima-upravljaj korištenjem. Zahtjev
za potporu je kompliciraniji jer uključuje troškove privatne
investicije. S javnim sredstvima sufinanciranja, dovoljan dio
rizika mora biti prebačen na privatni sektor.
DBFO i ‘puno’ JPP
Izrađuje se samo jedan ugovor: projektiraj-izgradi-u
potpunosti financiraj privatnim sredstvima-upravljaj
korištenjem. S obzirom da nema sudjelovanja javnog sektora,
prema postojedim EU-ovim propisima, ne mogu se dobiti
potpore. Nedostatak javnog ulaganja znači da je visoki rizik
transfera u privatni sektor.
60
Sudjelovanje privatnog sektora u industriji recikliranja u južnoj Europi
Međunarodna financijska korporacija (IFC) smatra da je recikliranje aktivnost koju golemom vedinom pokrede privatni
sektor i koja može promovirati rast zapošljavanja, više porezne prihode, održive prakse zaštite okoliša, čišde i zdravije
lokalitete, i snažnije zajednice. U državama članicama EU-a, sektor recikliranja održava 500.000 radnih mjesta s punim
radnim vremenom, a smatra se da svaka tona plastike ušteđuje 3.000 litara goriva (IFC. 2008. Model za globalni razvoj
djelatnosti vezanih uz recikliranje (Ocjena savjetodavnog tijela IFC-a: Program djelatnosti vezanih uz recikliranje za Južnu
Europu i stvaranje replikativnih modela projekata)).
Od siječnja 2006. uz potporu austrijske Vlade, IFC upravlja provedbom Programa djelatnosti vezanih uz recikliranje u južnoj
Europi, prepoznavši stratešku važnost ovog sektora za ekonomije u regiji. Ustanovljeno je da unatoč tome što je
recikliranje u vrlo ranoj fazi razvoja u regiji, privatna poduzeda dobro dopunjuju javni sektor. Nadalje, ova poduzeda mogu
biti vrlo profitabilna ako se prepoznaju i njeguju vrijednosni lanci i tržišta, ako se provode podupirude politike, te ako
zajednice i lokalne vlasti aktivno sudjeluju u procesu. Na kraju, treba potaknuti pokretanje industrije recikliranja (npr.
povedanjem tarifa zajedno s povedanjem usluga, kao poticaj recikliranju), te učinkovitom i trajnom komunikacijom s
proizvođačima otpada.
Koristedi tržišne mogudnosti, recikliranje u južnoj Europi počinje se širiti i napredovati – bez obzira radi li se o
novopokrenutim poduzedima koja djeluju na novostvorenim tržištima ili postojedim tvrtkama koje se šire u ovo područje.
Tako su uspješna poduzeda za recikliranje papira i akumulatora formirana u Albaniji, Makedoniji i Srbiji. Bosna i
Hercegovina se može pohvaliti tvornicom koja reciklira tekstil, koja je stvorila svoje vlastito lokalno tržište i mrežu
prikupljanja i koristi reciklirani tekstil kako bi proširila svoje kapacitete proizvodnje madraca. Tvrtka koja reciklira plastiku u
Srbiji uvela je inovacije koje omoguduju djelotvornije prikupljanje plastičnih boca, i 2006. preradila je gotovo tredinu (4.500
tona) sve plastike prikupljene u zemlji. Jedna druga srpska tvrtka bavi se recikliranjem električnog i elektronskog otpada
(WEEE), blisko surađujudi s lokalnim institutom za znanstvena istraživanja i dobavljačima električnog i elektronskog
otpada.
61
Aneks 5: Mehanizmi financiranja Carbon Finance za gospodarenje krutim otpadom
Kruti komunalni otpad sadrži znatan udio organskih tvari. Kad se odlaže na odlagališta, zbog bioloških
i kemijskih reakcija te se organske tvari razgrađuju i proizvode niz plinovitih proizvoda, prvenstveno
ugljični dioksid (CO2) i metan (CH4). Proizvodnja plina obično započinje godinu dana nakon odlaganja
otpada, a može trajati i do 50 godina nakon zatvaranja odlagališta.
Deponijski plin znatno pridonosi emisiji stakleničkih plinova, ako se ne skuplja i ne koristi. To se može
postidi instaliranjem sustava za prikupljanje i spaljivanje (baklje) deponijskog plina koji pridonosi
značajnom smanjenju emisija. Ili se u odlagalištu može instalirati mreža za prikupljanje i dio
skupljenog plina iskoristiti za proizvodnju električne i/ili toplinske energije. Ova druga opcija
osigurava produktivno korištenje metana, i još jednu korist za zemlju u usporedbi samo s prihodima
ostvarenim od ugljičnog dioksida putem skupljanja deponijskog plina bakljama.
Održivost projekta ovisi o prihodima proizašlim iz korištenja deponijskog plina. Procijenjeni prihodi
od proizvodnje električne i/ili toplinske energije, zajedno s prodajom jedinica za smanjenje emisija
stakleničkog plina (GHG) korištenjem fleksibilnih mehanizama Protokola iz Kyota, omoguduju održivo
funkcioniranje uz niže troškove nego što iznose tradicionalna ulaganja u sanitarna odlagališta.
Potencijalno se mogu koristiti sljededi mehanizmi Protokola iz Kyota:
 Mehanizam čistog razvoja (CDM; Članak 12 Protokola iz Kyota (KP)) i Zajednička provedba
(JI; Članak 6 KP-a). CDM omogudava zemlji s obvezom smanjenja ili ograničenja emisija
prema KP (Aneks B) da provede projekt smanjenja emisija u zemljama u razvoju. JI se koristi
za trgovanje emisijskim kreditima (GHG) koje se temelji na projektima među
industrijaliziranim (Aneks B) zemljama. Projekti skupljanja i spaljivanja deponijskog plina u
industrijaliziranim zemljama ECA mogu koristiti ovaj mehanizam i dobiti priljev prihoda na
osnovi godišnjih smanjenja emisija deponijskih plinova. Prema JI, priljev prihoda, međutim,
može biti osiguran samo u tekudem razdoblju kreditiranja, tj., do 2012., odnosno do kraja
prvog razdoblja obveza Protokola iz Kyota. Također, transakcijski troškovi obrade projekta JI
isplativi su za vede projekte (npr. odlagališta koja opslužuju gradove od milijun stanovnika ili
više), a postupak je dugotrajan i složen.
 (Dodatna sredstva (dopuna izdvojenim nacionalnim sredstvima) važna su samo za
mehanizme JI i CDM koji se baziraju na projektima, pa subjekt dobiva beneficije ($ tvrtka); vlada ima krovni sporazum s kupcem)
 Međunarodno trgovanje emisijama (IET; Članak 17 Protokola iz Kyota) oslanja se na
trgovanje jedinicama nacionalnih emisijskih ”kvota”, koje se nazivaju dodijeljene količinske
jedinice (AAU), među industrijaliziranim zemljama koje zadovoljavaju uvjete (Aneks B).
Mnoge zemlje potpisnice Protokola iz Kyota izrazile su zabrinutost da bi IET moglo narušiti
integritet zaštite okoliša Protokola iz Kyota ako transferi AAU ne budu povezani sa stvarnim
smanjenjima emisija. Stoga kupci i prodavatelji AAU koriste Shemu zelenih ulaganja (Green
Investment Scheme) (GIS) – transparentan i vjerodostojan mehanizam koji koristi prihode iz
trgovine AAU kako bi podržao domade smanjenje emisija ili druge mjere zaštite okoliša. KP
ne propisuje nikakva pravila u vezi s GIS-om. Stoga se kupci i prodavatelji mogu bilateralno
dogovoriti o vrstama aktivnosti (programa) koji de se financirati iz GIS-a, ‘zelenim’ kriterijima,
i razdoblju provedbe programa koji može trajati i nakon kraja 2012. Ovaj bi mehanizam
omogudio ulaganja u manja odlagališta. Transakcijski bi troškovi bili niži, a obrada manje
složena u usporedbi s CDM/JI jer se ne zahtjeva prethodna provjera smanjenja emisija.
Nedavno je zaključeno više transakcija GIS-a, a o vedem broju se trenutačno pregovara.
Projekti odlagališta mogli bi biti uključeni u program financiranja iz GIS-a. (Ovi projekti ne
62

moraju dokazati posjedovanje dodatnih sredstava ali mogu to učiniti retroaktivno zbog
zaštitnih mehanizama Banke itd.;
(Ugovor o kupnji između 2 vlade – kupac ili fond Carbon Fund Svjetske banke osigurat de
postojanje sporazuma da kroz posrednika, npr. Fond za zaštitu okoliša, sredstva stignu
određenim projektima)
Druga opcija koja bi mogla biti prikladna npr. za projekt regionalnog odlagališta je novosnovano
partnerstvo Carbon Partnership Facility (CPF) kojim upravlja Odjel Carbon Finance Svjetske banke
(ENVCF) ali o pojedinostima o tome koje zemlje mogu biti izabrane i minimalnoj veličini projekta tek
treba odlučiti. CPF de podržati razvoj programatskih i sektorskih pristupa za Carbon Finance. CDM i
JI uspješni su mehanizmi temeljeni na projektima, ali nisu osmišljeni za omogudavanje velikih
promjena industrijskih, urbanih i prijevoznih infrastruktura ili dugoročnih ulaganja potrebnih za
smanjivanje ugljičnih emisija u ovim zemljama. CPF de podržati ulaganja i programe koji imaju
potencijalno dugoročni i opsežni učinak na smanjenje emisija. S tim ciljem, CPF namjerava udi u
sporazume o kupnji inicijalno do 2022., a potencijalno i nakon tog datuma.
Metodologije: Izbjegavanje stakleničkih emisija (npr. spaljivanje) ili skupljanje stakleničkih emisija
(npr. skupljanje metana)
63
Aneks 6: Pregled fondova za zaštitu okoliša u zemljama središnje i istočne Europe (CEE)
Zemlja
Ime fonda
Bugarska
Nacional fond za
zaštitu okoliša
Češka
Republika
Godina
osnivanja
1995., od 1997. u
okviru MO,
zatvoren 2002.
Poduzede za
upravljanje
aktivnostima
zaštite okoliša
2003.
Nacionalna eko
zaklada
1995.
Državni fond za
okoliš
1991.
Izvori prihoda
















60% iz pristojbi za zagađivanje iznad dopuštenog
70% iz novčanih kazni
Pristojbe za usluge Ministarstva za okoliš i vode
ciljni fondovi državnog proračuna
donacije
privatizacija
porezi na gorivo
drugo
pristojbe
ciljni fondovi državnog proračuna
kamate na depozite
donacije
novčane kazne i sankcije za kršenja zakona o zaštiti okoliša
prihodi od aktivnosti poduzeda
drugo
Sporazum o zamjeni "Dug-za-okoliš" između Vlada Švicarske i
Bugarske





Pladanje za ispuštanje otpadne vode u površinske vode
Pristojbe za ispuštanje štetnih tvari u atmosferu
Pristojbe u skladu sa Zakonom o odlaganju otpada
Pristojbe u skladu sa Zakonom o odlaganju ambalažnog materijala
Davanja za trajno ili privremeno korištenje tla u nepoljoprivredne
svrhe
Pristojbe za proizvodnju i uvoz tvari štetnih za zemljin ozonski
omotač, kazne određuje MO i CEI
Pladanje zajmova
Sredstva prebačena Centru po osnivanju;
Godišnji transferi iz državnog proračuna;
Sredstva dodijeljena iz proračuna ruralnih opdina i gradova;
zajmovi(koje je ugovorila Vlada);
međunarodne organizacije;
potpore;
vradanje zajmova i kamata;
davanja i kazne za zagađivanje;
pristojbe za neovlašteno uzimanje vode;

Estonija
EIC - Centar za
ulaganja u zaštitu
okoliša
(pravni slijednik
Estonskog fonda
za okoliš koji je
rasformiran u
lipnju 1999.)
2000.
Proračun










64
Djeluje li fond
još uvijek?
Ne
Upravlja li fond
strukturnim fondovima?
Nije relevantno (Bugarska
još ne zadovoljava uvjete
za SF)
Proračun
predviđen
unutar
državnog
proračuna
Da
Nije relevantno (Bugarska
još ne zadovoljava uvjete
za SF)
Proračun
odvojen od
nacionalnog
proračuna
Izvan
proračunski
Da
No
Da
Djelomično,
upravlja OP-om
Infrastruktura, OP-om
Okoliš i kohezijskim
fondom
EIC je kao
posebna
proračunska
stavka unutar
proračuna
Ministarstva
financija
Da
Da
Provedbena agencija za
mjere za okoliš Europskog
fonda za regionalni razvoj
i kohezijske fondove
Proračun
predviđen
unutar
državnog
proračuna.
Zemlja
Ime fonda
Godina
osnivanja
Izvori prihoda
Proračun
Djeluje li fond
još uvijek?
Upravlja li fond
strukturnim fondovima?
Ne, zatvoren
2005. i
integriran u
sustav
civilnog
društva
Da
Ne
Da
Ne
U okviru
državnog
proračuna
Da
Ne
Izvanproračuns
ki
Da
Da
Izvan
proračunski
Da
Ne
 davanja za vađenje minerala;
 trošarina na ambalažu, itd.
Mađarska
Fond za zaštitu
okoliša
2000.
 Pristojbe za zaštitu okoliša
 Kazne u vezi sa zaštitom okoliša
Izvan
nacionalnog
proračuna
Latvija
Latvijski fond za
zaštitu okoliša
(LEPF),
transformiran u
Upravu za LEPF
2004.
Latvijski
investicijski fond
za okoliš, Državni
kapitalni fond
1996.
Strukturne
promjene, novi
subjekt 2004.
 Porezna prirodne resurse ( do 2004.)
1997.
(ponovno
registriran
2004.)
Litvanski
investicijski fond
za zaštitu okoliša
(LEIF)
Nacionalni fond
za zaštitu okoliša i
gospodarenje
vodama
Eko Fond
1996.
Ugovorni sporazumi o predviđenim shemama zajmova za
podnositelje zahtjeva, uglavnom opdine ( vidi pojedinosti u
izvješdu???)
Donatori uključuju:
 Nordijska Financijska korporacija za okoliš (NEFCO)
 EU PHARE (Ministarstvo financija)
 Danska agencija za zaštitu okoliša (DEPA)
 Program za razvoj Ujedinjenih naroda
 Njemačko savezno ministarstvo za okoliš, očuvanje prirode i
nuklearnu sigurnost
 EBOR
 Inicijalno, podržala ga je EK i Agencija za međunarodni razvoj SAD-a
 Kapitalna potpora PHARE-a
Porez na zagađenje okoliša
Nakon 2004.
posebna
proračunska
stavka u
državnom
proračunu
Izvan
proračunski
izvori:
međunarodni
investitori, EU
Litva
Poljska
1989.
1992. kao
fondacija s
mehanizmom
 Pristojbe za zaštitu okoliša
 Kazne u vezi sa zaštitom okoliša
Inozemni dugovi iz SAD-a, Francuske, Švicarske, Italije, Švedske
(trebali su istedi krajem 2003.), i Norveške
65
Ne
Zemlja
Ime fonda
Rumunjska
Nacionalni fond
za okoliš (NEF)
Slovačka
Državni fond za
okoliš
Slovenija
Fond za razvoj
zaštite okoliša
Godina
osnivanja
“zamjena dugaza-okoliš”
2000.
Zatvoren 2002.,
ponovno
osnovan 2005.
kao Fond za
okoliš
1993.
Izvori prihoda
Proračun
Djeluje li fond
još uvijek?
Upravlja li fond
strukturnim fondovima?
Razni porezi koje pladaju zagađivači, sredstva dodijeljena iz državnog
proračuna, donacije, sponzorstva, financijska pomod raznih fizičkih i
pravnih osoba ili međunarodnih organizacija, pristojbe za izdavanje
ovlasti kao i otplata glavnice i kamata od strane korisnika sredstava
fonda.
kazne; pristojbe; subvencije; potpore; i kamate na zajmove
Izvan
proračunski
Da
Ne
Da
Ne
Da
Ne
8,5% vrijednosti javnih tvrtki koje su uspješno privatizirane. Drugi
izvori su zajmovi Međunarodne banke za obnovu i razvoj (MBOR),
Europske investicijske banke (EIB) i programa Phare EU-a
66
Izvan
proračunski
Izvan
proračunski
Aneks 7: Instrumenti Svjetske banke za potporu
u sektoru gospodarenja krutim otpadom
Svjetska banka koristi širok raspon alata u svojem djelovanju u gospodarenju krutog komunalnog
otpada: zajmove za konkretna ulaganja (SIL), zajmove za tehničku pomod (TAL), SIL preko financijskog
posrednika (FI), sektorima prilagođene zajmove za razvojne politike (DPL), operacije kupnje smanjenja
emisija stakleničkih plinova (CF) i subnacionalno financiranje (SF). Izbor najprikladnijeg instrumenta
mogud je samo na temelju uske suradnje sa zemljom – klijentom. No, mogude je izvršiti određene
preliminarne analize.
Investicijsko kreditiranje
Klasični SIL (ulaganje projektnog tipa, neke vrste tehničke pomodi, koje provodi jedinica za vođenje
projekta) je izravni, tradicionalni alat u sektoru gospodarenja krutim komunalnim otpadom. Alati SIL
postigli su izvrsne rezultate, na primjer, Projekt gospodarenja krutim otpadom u Bosni i Hercegovini, s
jakim naglaskom na pitanja vezana za politički rizik. Kod tog bosansko-hercegovačkog projekta
postojao je težak problem suradnje između opdina.
Korištenje subnacionalnog financiranja bez državnog jamstva (SNF), koje nudi zajednički
subnacionalni financijski odjel IBRD-IFC, može biti koristan za uključivanje na razini projekta, a za
financiranje lokalnog dijela ulaganja u sklopu bespovratnih sredstava iz EU. Taj tip financiranja, uz
uvjete i odredbe koje su slične proizvodu Svjetske banke, EBRD koristi u Srbiji, za potrebe zajedničkog
odlagališta za više opdina. Banka o sličnom projektu pregovara s gradom Inđija u Vojvodini. Opcija
SNF u igri je i za Centar za gospodarenje otpadom sjeverozapadne Hrvatske, gdje Banka osigurava
tehničku pomod. Opcije SNF nude vedu fleksibilnost nego IBRD SIL: sredstva se obično ispladuju
izravno u opdi proračun opdine ili komunalnih poduzeda, a za nabavu se koriste propisi nacionalnog
sustava; tako se izbjegavaju poteškode do kojih dolazi kad se pravila IBRD SIL kombiniraju s pravilima
za dodjelu bespovratnih sredstava EU. SNF aranžman omogudava Banci da podupire pristup jedinica
lokalne samouprave komercijalnom tržištu pod prihvatljivim uvjetima i njihovu financijsku
20
autonomiju. Međutim, kad se koriste za jedan ili nekoliko projekata, ni SIL ni SNF nisu dovoljni za
rješavanje sistemskih problema sektora.
Kreditiranje pojedinaca (Retail Investment Lending. I IBRD-ovo investicijsko kreditiranje i SNF mogu se
vršiti na nacionalnoj razini putem financijskog posrednika (FI). Ako klijent želi investicijsko
financiranje, taj pristup može uključivati izgradnju kapaciteta za upravljanje programima u sklopu
odabranog posrednika. Banka koristi taj pristup u sektoru krutog otpada u Brazilu i Turskoj. I poluga
politike može biti uključena kroz mehanizme financijskih poticaja. To posebno vrijedi za postojede
fondove za zaštitu okoliša u četiri zemlje (vidi inventar i značajke svake od tih zemalja u Prilogu 6), koji
se mogu koristiti kao financijski posrednici za sredstva IBRD-a ili IFC-a. Vedina fondova za zaštitu
okoliša su izvanproračunski nacionalni fondovi, što obično izaziva oprez kod predlaganja povedanog
iznosa, uloge ili izvora financiranja. U tom slučaju, međutim, korištenje izvanproračunskih posrednika
omogudava EU-ovo načelo «zagađivač plada», čime se smanjuju kontroverzni aspekti.
Tehnička pomod
20
SNF se ne računa u postojeda ograničenja u kreditiranju dane zemlje od strane IBRD-a.
67
Zajam za tehničku pomod mogao bi biti alat za razvijanje kapaciteta za upravljanje programima na
središnjoj razini i za financiranje pripreme projekata za apliciranje za bespovratna sredstva EU. Taj je
pristup korišten u rumunjskom Projektu komunalnih usluga (koji je inače tipa SIL). Jedna komponenta
u sklopu tog projekta financira tehničku pomod za pripremu glavnih financijskih planova, studija
izvodivosti, natječajne dokumentacije i aplikacija za bespovratna sredstva EU za ulaganja u
gospodarenje vodama i otpadnim vodama u 10 rumunjskih županija. To bi trebalo potadi ulaganja u
iznosu od oko 1 milijarde eura, pri čemu fondovi za regionalni razvoj financiraju do 85% tog iznosa,
predstavljajudi značajnu polugu. No, tehničkom pomodi (TA) ne rješava se presudni nedostatak
provedbenih kapaciteta na središnjoj razini.
Zanimljiv program predstavljali su oblikovanje i provedba regionalne inicijative za izgradnju kapaciteta
i razmjenu znanja u sektoru krutog otpada koji su bili razvijeni u sklopu Mediteranskog programa za
zaštitu okoliša i tehničku pomod (METAP). Kako su METAP zajednički financirale Svjetska banka i
Europska komisija, može se razmotriti korištenje nečeg sličnog. METAP je promicao načelo «razmišljaj
regionalno, djeluj lokalno» i pozivao je nacionalne institucije da osiguraju koordinaciju i svakodnevno
upravljanje programom. Banka se pobrinula za osiguranje kvalitete, a jedan međunarodni konzorcij za
ekspertizu i usluge tehničkog savjetovanja. Ta regionalna inicijativa promicala je upravljanje
komunalnim krutim otpadom kao ekonomsku agendu, stvorila je mogudnost kupnje vedih količina za
tu agendu na najvišoj razini te je ostavila u nasljeđe održivu regionalnu mrežu stručnjaka. METAP je
obuhvadao opsežni rad na području nacionalnih politika, pomogao je u sastavljanju nacrta zakona i
propisa i, konačno, u oblikovanju politika. Sa stanovišta Bančinog klijenta, METAP je imao ključnu
ulogu u pripremi projekta u sektoru krutog otpada MENA.
Kreditiranje politika
I konačno, potreba za radom na sistemskim pitanjima na nacionalnoj razini, onako kako su definirana
u zadnjem odlomku Poglavlja III, najbolje se može zadovoljiti pomodu Zajma za razvoj sektorske
politike (DPL), kao što je onaj koji je potpisan u Maroku 2009. godine (vidi Uokvireni tekst 6). Tri
sistemska pitanja prepoznata u Poglavlju III – institucionalni okvir, srednjoročna gospodarska
stabilnost i operacionalizacija nacionalnih strategija – mogla bi predstavljati tri stupa takvog DPL-a
koji je prilagođen danom sektoru. No da bi to bilo uspješno, potrebna je snažna predanost na razini
vlade i odgovarajudi početni rad u sektoru.
68
DPL-a u Maroku
Godine 2009. Banka je potpisala prvi DPL kreiran za potrebe sektora gospodarenja krutim otpadom u Maroku. To je
zajam iz programatske serije od dviju operacija (svaka od po jedne tranše), a sada počinje priprema za drugu operaciju.
Njegov je cilj povedati financijsku, ekološku i socijalnu uspješnost sektora krutog otpada. Cilj su mu tri područja reformi:



Poboljšavanje upravljanja u sektoru
Jačanje održivosti usluga
Uključivanje ekoloških i socijalnih razmatranja u redovitu proceduru
Uz njega ide i nekoliko programa tehničke pomodi koje financiraju drugi donatori (bilateralni i PPIAF). Tu je također i
snažni program reforme te nacionalni plan ulaganja, “Plan National des Déchets Ménagers” (Nacionalni plan za kruti
otpad iz kudanstava). Razlozi za odabir ovog instrumenta su sljededi:




Postojao je jasan zahtjev Vlade koji je bio poduprt dobrim sektorskim strateškim planom i dobrim reformskim
okvirom s jasno definiranim pokazateljima rezultata;
Za tako novi problem u Maroku, osim ukoliko se pravila igre ne institucionalizitaju i Vlada ne počne učinkovito
regulirati sustav, ne bi došlo do rješavanja dubinskih uzroka problema, a modernizacija sektora vjerojatno bi
se provodila ad hoc te bi bila financijski i socijalno nestabilna;
On bi tržištu krutog otpada mogao poslati snažan signal za stvaranje povjerenja, što bi moglo pomodi u
smanjivanju percepcije rizika i jačanju volje donatorske zajednice da podupre program reformi te poveda
sudjelovanje privatnog sektora;
Mogao bi pomodi Vladi da se nastavi pridržavati ovog plana reformi tijekom idudih 4-5 godina, a posebice da
pospješuje održiva partnerstva između središnjih i lokalnih vlasti.
Što se tiče angažmana Banka-klijent, pogodnosti od korištenja DPL-a u Maroku mogu se okarakterizirati na sljededi način:




Ispunjavanje mjerila i pradenje zajedno s Vladom
Dinamični i neprekidni dijalog o politikama
Prioritizacija potreba za izgradnjom kapaciteta i produbljivanje reformi na regionalnoj i lokalnoj razini
Povezivanje pokretača s kapacitetima i ekonomijom reformi
I konačno, treba napomenuti da je za pripremu DPL-a od velike koristi bio sektorski rad koji je obavljen pod METAP-om,
naročito zato što je jedan od planiranih rezultata sektorskog rada bio postizanje konsenzusa među ministarstavima o
potrebi za reformom.
69

zaštitaokolišai održivogospodarenjeresursima

zaštitaokoliša i održivogospodarenjeresursima

pametno gospodarimo otpadom 365 dana u godini pilot projekt tako

Izgradnjom novog centra na Bikarcu riješili smo odlaganje otpada

Operativni program za zaštitu okoliša (ažurirano u lipnju

postupanje s otpadom 1 str