Il Documento programmatico sui C.I.E. del Ministero dell’interno:
un pessimo programma di legislatura
1. Osservazioni preliminari
Nel giugno del 2012 il Ministro dell’interno istituì una sorta di commissione rigorosamente interna al Dicastero stesso – definita “task-force”, con il compito di
analizzare la situazione in cui versano i C.I.E. italiani, relativamente agli aspetti di
carattere normativo, organizzativo e gestionale, al fine di elaborare proposte normative
atte a migliorare l’operatività dei centri di espulsione ed assicurarne l’uniformità di
funzionamento a livello nazionale. I risultati dell’indagine - resi pubblici nei giorni scorsi
– costituiscono l’oggetto di questo documento.
Non è la prima volta che un governo italiano decide di disporre un’indagine sui C.I.E.,
infatti già nel 2006 venne istituita la “Commissione De Mistura” con decreto dell'allora
Ministro dell'Interno Amato del luglio 2006 dai Ministri Amato e Ferrero il cui rapporto
conclusivo fu depositato il 31.1.2007. Evidenti sono, tuttavia, le differenze tra
quell’indagine e l’attuale: mentre la Commissione precedente era composta sia da membri
ministeriali che da appartenenti all’associazionismo ( una commissione “mista”), l’attuale
è composta esclusivamente da funzionari del Ministero dell’interno che hanno lavorato in
assoluta segretezza, del tutto impermeabili alle pur rilevanti analisi e proposte avanzate
da più parti sul tema dei C.I.E., insomma una sorta di commissione interna al ministero.
La citata Commissione operò con rigore metodologico, visitando tutti i centri, incontrando
le Prefetture, le Questure, ascoltando le associazioni dei vari territori, gli enti locali e le
persone trattenute; inoltre esaminò i documenti che le venivano sottoposti e raccolse
direttamente migliaia di dati, anche attraverso l'utilizzo di apposite schede di rilevazione.
Il tutto con un lavoro pubblico e trasparente.
Inoltre, mentre la Commissione De Mistura,
dopo avere analizzato tutte le criticità
presenti in questi luoghi di detenzione amministrativa, concludeva per il“superamento “
degli allora C.P.T.A. attraverso il loro “svuotamento” 1, l’attuale task force elabora un
“Documento programmatico”volto ad incrementare i centri di detenzione amministrativa in
nome dell’efficienza e del risparmio di spesa, individuando le criticità nella sola (o
prevalente) condotta delle persone trattenute. E’ noto che le conclusioni della
Commissione De Mistura non trovarono attuazione (anche in considerazione della caduta
della compagine governativa dell’epoca) Il documento della Commissione costituisce a
tutt'oggi una posizione ufficiale le cui conclusioni, pur mai attuate anche in considerazione
dell'anticipata fine di quella Legislatura, non sono altresì mai state smentite. Nel volere
riproporre un nuovo documento programmatico sui CIE, l'esecutivo attualmente in
scadenza avrebbe pertanto dovuto doverosamente partire , sia nel metodo che nei
contenuti, dal punto in cui era arrivata la citata Commissione, cosa che non è avvenuta.
1
Cfr. Relazione § 5.2
dopo la lettura del Documento programmatico attuale, non ci resta che auspicare che esso
segua analoga sorte, per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.
Un’ulteriore considerazione preliminare s’impone e riguarda il momento in cui sono state
rese pubbliche le conclusioni della task force ministeriale: una situazione di gravissima
crisi istituzionale, sottolineata dalla rielezione del Capo dello Stato, e di paralisi
dell’attività governativa. Proprio sul tema della detenzione amministrativa, dopo il
rapporto della Commissione De Mistura, negli ultimi tempi si sono succedute analisi e
prese di posizione autorevoli, 2 estremamente critiche verso lo stato della detenzione
amministrativa, ma anche esse sono state completamente ignorate nel lavoro ministeriale,
mentre entro la fine del corrente anno la Commissione europea dovrà verificare lo stato di
attuazione della direttiva rimpatri negli Stati membri.
E’ in questa situazione che si colloca la decisione di pubblicare un documento
programmatico sui C.I.E. da parte di un governo “tecnico” dimissionario, quasi a voler
tracciare un programma ammantato di apparente tecnicismo, e quindi buono per tutte le
incerte stagioni che verranno.
2. L’inquadramento generale
Il primo capitolo del Documento programmatico, costituente la premessa del lavoro, già
contiene numerose inesattezze, funzionali alla semplificazione della successiva analisi. Si
legge infatti a proposito delle proroghe del trattenimento che “gli ultimi 12 mesi possono
essere disposti solo se lo straniero trattenuto non coopera al suo rimpatrio o se si riscontrano ritardi
nell’ottenimento dei documenti di espatrio da parte della competente rappresentanza diplomatica” 3,
quando, invece, l’art. 14, co. 5 T.U. – conformemente alla previsione della direttiva
20008/115/CE – prescrive che il periodo massimo complessivo del trattenimento non
possa superare i 180 gg, e che eccezionalmente possa essere prorogato fino al termine di
ulteriori 12 mesi, solo se e quando “sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo …”. Il carattere
eccezionale del superamento dei sei mesi di trattenimento viene così ad essere
dimenticato, esattamente come accade nella prassi, e ciò pone le basi per giustificare la
proposta, più oltre indicata, di ridurre a 12 mesi il termine massimo di trattenimento, così
violando espressamente la direttiva rimpatri4.
Nel Documento si legge che la necessità della detenzione senza reato sarebbe supportata
da un’analisi storica “più che secolare (il primo Paese europeo a introdurre nel proprio
ordinamento la detenzione amministrativa fu la Francia nel 1810)”e per carità di patria l’analisi
non si estende alle ulteriori drammatiche detenzioni senza processo che hanno segnato la
storia europea del secolo scorso … ma sarebbe seguendo l’esperienza di altri paesi che
l’Italia nel 1998 “ha introdotto la possibilità di limitare i movimenti di stranieri irregolari …”.
2 per la rivista Antigone sono in corso di pubblicazione due numeri monografici sulla detenzione amministrativa;
MEDU (Medici per i diritti umani) pubblicherà a breve un’indagine preziosa sulle condizioni di vita nei CIE, la Scuola
Superiore Sant’Anna di Pisa ha pubblicato una dettagliata ricerca sul tema; il Rapporteur delle Nazioni Unite per i diritti
umani – François Crèpeau - ha reso note le sue raccomandazioni al governo italiano; senza dimenticare
l’importantissima campagna “lasciateCIEntrare” ora passata alla seconda fase “mai più CIE”; il rapporto della
Commissione Diritti umani del Senato, approvato all’unanimità a marzo 2012; i “dieci punti programmatici per la
riforma del diritto dell’immigrazione” a cura di A.S.G.I.; la crescente attenzione dell’Unione camere penali italiane, cfr.
il documento della camera penale di Milano 25.7.2011, pubblicato nel volume “Prigioni d’Italia, viaggio nella realtà
delle carceri”, Pacini editore 2012.
2
3
4
Documento programmatico, pag. 5
Art. 15, § 5,6 Direttiva 2008/115/CE
Analisi distorta rispetto alla realtà e che comunque non tiene conto che la Corte
costituzionale, fin dal 2001, ha collocato la detenzione amministrativa nell’ambito della
limitazione alla libertà personale – garantita dall’art. 13 della Costituzione - e non
all’interno della mera libertà di circolazione5.
Ed ancora, il quadro introduttivo si sviluppa con la sottolineatura che “nella terminologia
delle direttive europee questa politica è denominata < administrative detention> , (mostrando così
di ignorare che tutte le lingue dell’U.E. sono ufficiali ) e con lo straordinario strafalcione
per cui il trattenimento “pertiene alla giurisdizione amministrativa”, quando proprio perché
materia che afferisce alla libertà personale, dal 1998 la giurisdizione sui trattenimenti è
sempre stata devoluta al giudice ordinario e mai a quello amministrativo.
Le conclusioni paradossali a cui giunge il Documento ministeriale è che di fatto ormai i
C.I.E. fanno “stabilmente parte dell’ordinamento”6, cui consegue che risultano “indispensabili
per un’efficace gestione dell’immigrazione irregolare”: qui si dimentica completamente
l’inefficacia dei C.I.E. (dallo stesso documento evidenziata con i numeri delle effettive
espulsioni!) disvelando il reale obiettivo del Documento, che è quello di legittimare i CIE
stessi a fronte delle pesanti e puntuali critiche e delle criticità mostrate nel corso degli anni.
L’analisi, pur ignorando – come già detto - il merito delle critiche della cultura giuridica,
ma anche dell’associazionismo e di parte del mondo politico, alla detenzione
amministrativa italiana, sembra dispiacersi della “sovraesposizione del problema” 7,
rinvenendo la causa dei problemi in fattori contingenti, come la “Primavera araba che ha
comportato un notevole incremento della presenza di immigrati irregolari … creando difficoltà e
nuovi interrogativi sulla gestione dei C.I.E”.
Anche sotto questo profilo il Documento distorce la realtà storica. Infatti, non è vero che
nei centri di detenzione amministrativa siano stati trattenuti la gran parte dei migranti
provenienti dal nord Africa, basti pensare che – in virtù di una precisa scelta politica del
governo – solo i cittadini magrebini sono stati oggetto di respingimento differito (previa
lunga permanenza nei C.I.E., quando non in centri provvisori di dubbia legittimità),
mentre i migranti provenienti dall’Africa sub sahariana sono stati indotti a presentare
domanda di protezione internazionale ed inseriti nell’ENA (Emergenza Nord Africa) con
le conseguenze note a tutti. Il Documento non considera che nei C.I.E. sono da sempre
trattenuti migranti irregolari che hanno perso il lavoro a causa della crisi economica, nei
cui confronti raramente è stato riconosciuto il termine per la partenza volontaria 8 e quasi
mai sono state applicate le misure alternative 9 pur previste dalla legge. Dunque il
sovraffollamento dei C.I.E. è dovuto principalmente alla mancata applicazione di
strumenti alternativi, pur previsti dalla direttiva rimpatri e malamente recepiti dalla
legislazione interna, sicché il trattenimento è rimasto lo strumento principe del contrasto
all’immigrazione irregolare: il che non è affatto una contingenza ma è frutto di una
deliberata scelta politica italiana volta ad applicare in misura omeopatica la direttiva
2008/115/CE. E di questa scelta le responsabilità maggiori gravano sul dicastero
dell’interno, la stessa amministrazione che oggi lamenta la “sovraesposizione” con il falso
alibi della “primavera araba”.
Ed è sulla base di queste “brillanti” ma false premesse che si sviluppa il Documento
programmatico.
5
Corte costituzionale, sentenza 105/2001
Doc. pag. 6
7
Doc. pag. 7
8
Art. 13, co. 5, T.U.
9
Art. 14 co. 1 bis, T.U.
6
3. L’esame delle criticità e le prospettive di riforma
Punto centrale nell’analisi della gestione dei centri e del loro funzionamento è il capitolato
di appalto10, approvato con D.M. 21.11.2008, che “si pone quale innovativo approccio nel
rapporto negoziale con il gestore”. È forse sfuggito ad alcuni osservatori come tutta la
gestione dei centri di detenzione amministrativa sia affidata ad enti gestori ( Croce rossa
italiana o cooperative più o meno misericordiose) in regime di convenzione con le
prefetture. È la detenzione data in appalto ai privati, ovvero la privatizzazione della
detenzione, e l’appalto lo vince chi fa l’offerta più conveniente. Va da sé che i modi della
privazione della libertà personale – che la Costituzione 11 impone che siano previsti dalla
legge – sono in realtà determinati dal capitolato d’appalto, significativamente definito
“innovativo approccio negoziale”. Il capitolato non definisce affatto elementi solo di dettaglio
nei “modi “ della detenzione : fornitura del servizio di gestione amministrativa, minuta
assistenza e manutenzione, assistenza generica alla persona e assistenza sanitaria, servizio
di pulizia e igiene ambientale, sono elementi che determinano le condizioni di vita nei
Centri, costituiscono l’essenza della qualità della detenzione, le condizioni di vita del
trattenuto per la durata massima di un anno e mezzo.
Contenimento della spesa e garanzia di un adeguato livello di qualità dei servizi da
erogare sono l’impossibile binomio che l’amministrazione intende perseguire . Tant’è che
l’attuale capitolato approvato con D.M. del 2008 prevede quel che non esiste in alcun C.I.E.
– come la presenza di personale qualificato, o gli accordi con strutture istituzionali
qualificate – nonostante il prezzo dell’appalto non sia più determinato sulla base del
canone pro die/pro capite, ma con un canone annuo, per tre annualità, tante quante la
durata dell’appalto.12 In questo quadro convenzionale, “alle singole prefetture è affidata
l’attività di controllo e monitoraggio sulla gestione dei centri, con particolare riferimento alla
verifica degli standard di accoglienza fissati nel capitolato stesso”13.
3.1 Le prospettive di riforma dell’ente gestore
Il Documento in esame fa il conto dei Centri attualmente in esercizio: 13 in tutto, di cui 2
chiusi per ristrutturazione, 1 chiuso per inidoneità della struttura e 9 operanti con
capienza ridotta a causa di danneggiamenti durante le rivolte dei trattenuti. La cronica
insufficienza di posti disponibili nei C.I.E. verrebbe risolta, secondo il Documento
programmatico ricorrendo a provvedimenti del Presidente del Consiglio dei ministri: lo
stesso strumento utilizzato per l’emergenza Nord Africa. Infatti, come si ricorderà, il 7
aprile 2011 il Presidente del Consiglio dei ministri decretava lo stato di emergenza
umanitaria nel nord Africa “ritenuta l’ineludibile esigenza di assicurare l’urgente attivazione …
di interventi in deroga all’ordinamento giuridico … per consentire un efficace contrasto
dell’eccezionale afflusso di cittadini nel territorio nazionale”. Vennero così istituiti i CIET
( centri di identificazione ed espulsione temporanei) a Santa Maria Capua Vetere, Palazzo
San Gervasio e Trapani, sempre con decreto presidenziale. La dichiarazione di emergenza
umanitaria costituì il pretesto per il contrasto delle migrazioni di profughi anche con
10
Doc. pag. 9
Art. 13, co. 2, Cost.
12
A titolo di esempio la convenzione tra la Prefettura di Torino e la Croce rossa per la gestione del locale C.I.E. prevede
un prezzo di oltre 3.600.000 € annui.
13
Doc. pag. 10
11
provvedimenti amministrativi in deroga all’ordinamento giuridico, convalidati senza
batter ciglio da Giudici di pace come quello di Palazzo San Gervasio 14 che, in data 9.6.2011
disponeva “la proroga del trattenimento dei 57 tunisini di cui alla richiesta del Questore ”. Ora, si
prevede che con Ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri in corso di
pubblicazione si completino gli interventi già avviati presso i C.I.E di Santa Maria Capua
Vetere e Palazzo San Gervasio istituiti temporaneamente nell’aprile 2011. E’ interessante
notare che l’ordinanza di imminente emanazione intenda “Favorire il regolare subentro del
Ministero dell’interno nelle iniziative finalizzate al superamento della situazione di criticità
derivante dall’eccezionale afflusso di cittadini extracomunitari sul territorio nazionale” 15. Il che
vuol dire che l’emergenza nord Africa ha determinato interventi in deroga
all’ordinamento giuridico di cui si era presa la responsabilità politica il Presidente del
Consiglio dei ministri, ma oggi – passata l’emergenza – quegli stessi interventi vengono
portati a compimento tramite il “regolare subentro del Ministero dell’interno” che si
riappropria delle competenze eccezionalmente sospese.
Passata l’emergenza si completa il lavoro!
Tuttavia, il Ministero rileva talune criticità nel sistema di affidamento a singoli enti gestori
individuati – per ciascun centro – tramite il meccanismo delle gare d’appalto, perché “la
diversificazione dei soggetti non sembra aver prodotto i risultati sperati in termini di efficienza ed
economicità”16. La soluzione prospettata, definita “riforma del sistema”, prevede
“l’affidamento della gestione di tutti i centri a un ente unico a livello nazionale ( eventualmente
strutturato nella forma del raggruppamento temporaneo di imprese ) da individuarsi attraverso
un’unica procedura a evidenza pubblica” . L’accentramento della gestione di tutti i C.I.E. in un
solo soggetto attuatore dovrebbe, secondo le intenzioni del rapporto programmatico,
garantire risparmi sicuri di spesa ed innalzamento del livello qualitativo del servizio.
Come tale esito miracoloso possa avverarsi il Documento non lo spiega, se non
richiedendo requisiti più stringenti di accesso alla gara d’appalto.
Ma vi è di più. Infatti l’accentramento della gestione dei servizi potrebbe addirittura
comportare la “creazione di un corpo di operatori professionali … operatori specializzati,
preparati attraverso corsi specifici di formazione e addestramento, organizzati anche con il
contributo della polizia penitenziaria, che affiancherebbero le forze dell’ordine … “ 17. Una polizia
privata, insomma, un corpo di vigilantes addestrati ad hoc per i C.I.E., sarebbe in fondo, il
logico completamento della privatizzazione della detenzione (e segnerebbe l’ulteriore e
definitiva separatezza tra i C.I.E. e le istituzioni della società civile).
Così il disegno di un diritto speciale per i migranti riottosi a lasciare il Belpaese farebbe un
salutare passo avanti.
3.2 Le prospettive di riforma dei tempi di permanenza
Com’è noto l’Italia si è avvalsa del massimo dei termini di detenzione amministrativa
consentiti dalla direttiva rimpatri: 18 mesi (nonostante la direttiva lasciasse liberi gli Stati
membri di adottare soluzioni meno gravose).
Il Documento programmatico ci svela candidamente i motivi di quella scelta compiuta nel
2011 dal Governo italiano: “l’estensione temporale era giustificata … dall’esigenza di scoraggiare
14
Il testo del decreto è pubblicato in “Diritto, immigrazione e cittadinanza”, 2011, 2, pag. 172, con breve nota di chi
scrive
15
Doc. pag. 10
16
Doc. pag. 12
17
Doc. pag. 13
il calcolo di convenienza spesso compiuto dagli stranieri trattenuti i quali, nella prospettiva di un
tempo breve di permanenza, erano indotti a ostacolare la loro identificazione per poi riprendere a
circolare sul territorio una volta scaduto il termine”18.
E’ l’ammissione di una funzione specialpreventiva del trattenimento, che è propria della
pena in senso stretto. La minaccia di una sanzione al fine di ottenere la condotta dovuta.
Peccato, però, che tale concezione sia diametralmente opposta a quella prevista dalla
Direttiva rimpatri (e almeno formalmente dalla legge italiana) essendo il trattenimento
finalizzato esclusivamente alla rimozione degli ostacoli temporanei che si frappongono
all’esecuzione dell’allontanamento.
Il trattenimento nel C.I.E. non ha (non dovrebbe avere, secondo la legge) finalità punitiva,
né le pene possono esser irrogate senza crimine e senza giudizio, questi sono i capisaldi
dei moderni ordinamenti democratici! Ecco, dunque, che affermare in un documento del
Ministero dell’interno che l’estensione temporale del trattenimento fino a 18 mesi è
giustificata “dall’esigenza di scoraggiare un calcolo di convenienza” significa ammettere di
avere utilizzato strumentalmente la direttiva rimpatri per fini diversi da quelli previsti dal
legislatore comunitario. Una confessione in piena regola della violazione dell’effetto utile
delle direttive e dell’obbligo di leale collaborazione tra gli Stati membri dell’U.E.: non resta
che auspicare che la Commissione europea ne prenda atto, al fine di iniziare una
procedura d’infrazione contro il Governo italiano.
Ma oggi, Il Ministero prende atto – dati alla mano – che “è ragionevole ritenere che il tempo
di permanenza di 18 mesi sia comunque esuberante rispetto alla effettività delle procedure
identificative, essendo pressoché trascurabile il numero degli stranieri identificati trascorso l’anno
di permanenza”19 , sicchè si propone la riduzione del termine massimo a “soli” 12 mesi.
Tuttavia una riduzione a sei mesi sarebbe ben possibile se solo si considera che lo stesso
Documento così recita: “ Ciò va osservato [ l’inutilità del termine di 18 mesi ] anche alla luce
di taluni orientamenti maturati nella giurisprudenza dei giudici di pace a non convalidare il
trattenimento [ più correttamente a non prorogarlo ] se lo straniero non è stato identificato nei
primi 12 mesi, atteso che, a decorrere dal settimo mese, i presupposti che legittimano il
trattenimento cambiano …” : ma allora se si riconosce che dopo il sesto mese i criteri di
proroga mutano, tanto varrebbe fissare il tetto massimo del trattenimento nel semestre.
Un’ultima considerazione pare significativa.
Il Documento riconosce che la durata effettiva della necessità del trattenimento dipende
dal livello di cooperazione offerto dai Paesi di provenienza, il che è ovvio. Tuttavia si cita
ad esempio uno dei casi che ha determinato una delle più gravi violazioni dei diritti
fondamentali compiuti negli ultimi tempi. E’ il caso della Tunisia con cui, in virtù del
processo verbale firmato a Tunisi il 5.4.2011, sono state avviate procedure di rimpatrio
semplificate dei tunisini. “Tali procedure consentono che gli immigrati provenienti dalla Tunisia
non vengano di norma collocati nel C.I.E., bensì nei CSPA ( Centri di primo soccorso e
accoglienza) solo se il rimpatrio è organizzabile in un lasso di tempo ragionevole” 20 .
Ebbene, la nostra Costituzione prevede un unico “lasso di tempo ragionevole” per limitare
la libertà personale ad opera della polizia prima dell’intervento di un giudice: 96 ore
dall’inizio della privazione della libertà 21. Invece, è noto che i tunisini vennero trattenuti
illegittimamente per settimane intere presso i CSPA di Lampedusa (che non è un C.I.E.)
18
Doc. pag. 13
Doc. pag. 14
20
Doc. pag. 14
21
Art. 13, co. 3, Cost.
19
prima di essere rispediti in Tunisia, senza alcun provvedimento di trattenimento e –
ovviamente – senza alcuna convalida, e ciò in palese violazione della Costituzione e della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo 22.
E’ inoltre allarmante che una simile gravissima violazione avvenga sulla base di un
“processo verbale” tra Ministri, non vagliato dal Parlamento.
3.3 Le prospettive di riforma dell’accesso ai Centri
Si ricorderà che la famigerata “circolare Maroni” del 1.4.2011, disposta a fronte del
massiccio afflusso di immigrati dal nord Africa prevedeva “fino a nuova disposizione” che
l’ingresso nei centri per immigrati (CIE, CARA, CID, CSPA) fosse riservato esclusivamente
a “soggetti pubblici”, al fine di non intralciare le attività di accoglienza, facendo così calare
una spessa cortina di silenzio sulla gestione dei centri. Non solo i giornalisti, ma pure
parlamentari e talvolta avvocati si videro negato l’accesso ai centri di detenzione in molte
parti d’Italia. Nel dicembre 2011 il nuovo ministro Cancellieri revocò la circolare Maroni “
atteso il significativo decremento dei flussi provenienti dal nord Africa”, senza smentire
quindi le ragioni che ne avevano determinato l’adozione. Ora il Documento auspica il
mantenimento della circolare Cancellieri suggerendo l’opportunità di accentuare
l’autonomia dei Prefetti nel rilasciare le debite autorizzazioni ma, senza attendere la
decisione del Dipartimento delle libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno.
sarebbe stato opportuno che il Documento invitasse le competenti Autorità non solo a
garantire comunque il libero accesso ai CIE ma anche ad individuare criteri oggettivi per
esso, non lasciati alla discrezionalità dei singoli Prefetti.
3.4 Le prospettive di riforma degli standard sanitari
È noto che la “Commissione De Mistura” identificò nella sanità separata del SSN una delle
maggiori criticità dei Centri di detenzione amministrativa.
Il Documento programmatico non pare porsi il problema dell’effettività del diritto alla
salute, quanto piuttosto si preoccupa degli atti di autolesionismo dei trattenuti finalizzati
al ricovero presso strutture sanitarie esterne al C.I.E. da cui poi tentare la fuga, grazie alla
sorveglianza attenuata. È il pericolo di fuga l’ossessione ministeriale. Allo scopo si
propone di introdurre nei C.I.E. personale “medico con responsabilità direzionali con il quale le
prefetture e le questure possano interloquire e confrontarsi in tempo reale … circa il trattamento
degli ospiti e delle loro esigenze”23 : una sorta di medico di fiducia … della questura.
Il medico interno – in rapporto privatistico di convenzione con la prefettura, quindi al di
fuori della competenza del SSN – dovrebbe poi rapportarsi con le ASL in via
convenzionale grazie ad accordi operativi con laboratori di analisi cliniche, evitando così
di fare uscire gli ospiti dal C.I.E. e di consentire ai medici interni alla struttura detentiva di
formulare le diagnosi e inviare all’ospedale il trattenuto solo in caso di effettivo bisogno
( stabilito dal medico interno di concerto con la questura).
Un’accentuazione della separatezza della sanità nei C.I.E. rispetto al SSN, ovverosia un
ulteriore pezzetto del puzzle di creazione di un diritto sempre più speciale per gli
stranieri.
22
23
Art. 5, co. 1, lett. F) C.E D.U.
Doc. pag. 17
Si propone, inoltre, “l’adozione di criteri oggettivi di esclusione degli ospiti dai C.I.E. per motivi
sanitari univoci: al riguardo non c’è sufficiente chiarezza, e il tutto viene lasciato al buon senso dei
medici, generando spesso diversità di valutazioni” 24. Se da un lato può essere positiva
l'attenzione verso la necessità di evitare la presenza nei CIE di situazioni sanitarie gravi,
l'adozione di una sorta di Una sorta di tabella uguale per tutti relativa alle condizioni di
salute ostative al trattenimento, suscita perplessità per la potenziale lesione del queste
sono le attenzioni che il documento riserva alle categorie vulnerabili, con buona pace del
giuramento d’Ippocrate, e del rispetto del diritto costituzionale alla salute che la
Repubblica riconosce all’individuo come diritto fondamentale 25 in quanto essere umano e
non in quanto partecipe ad una determinata comunità di persone. Diversamente, il
documento avrebbe potuto (ma non lo fa) indicare con chiarezza la necessità di non
disporre affatto il trattenimento ma misure meno afflittive nei confronti di persone affette
da patologie serie, anche di natura psichica, ovvero nei riguardi di persone traumatizzate e
di vittime di tortura (condizione frequente specie tra i richiedenti asilo)
3.5.
Le proposte per superare le promiscuità
Il documento di fatto riconosce, pubblicando un'inquietante tabella 26, come la maggior
parte dei centri sono gravemente danneggiati o inagibili e che in essi vige una pressochè
costante situazione di violenza; tuttavia il documento omette di analizzare le ragioni delle
rivolte nei CIE, segnalate oramai da decenni e da più fonti, e per superare le forti tensioni
nei C.I.E derivanti dall’eterogeneità degli status giuridici dei trattenuti (ex detenuti,
clandestini, irregolari) si propone la differenziazione dei trattenimenti. Aree speciali per
trattenuti speciali, in un’ottica di ulteriore segregazione basata sulla nazionalità e sulla
divisione tra “buoni” e “cattivi”, ciò che neppure nelle carceri avviene!. Al proposito si cita
ad esempio lo straniero irregolare occupato “presso famiglie o microimprese”27 che non
dovrebbe stare a contatto con il “delinquente” … senza minimamente considerare che
costui non dovrebbe stare in un C.I.E. ma potrebbe essere beneficiato del termine per la
partenza volontaria.
L’opzione segregazionista pervade l’analisi ministeriale senza soluzione di continuità,
ignorando sia la direttiva rimpatri che le stesse disposizioni interne di recepimento, oltre
che in violazione del principio costituzionale di non discriminazione.
Si auspica – e forse questo è l’unico aspetto positivo dell’intero documento – l’attivazione
delle procedure di identificazione in carcere del detenuto espellendo, proponendo un
coordinamento delle amministrazioni penitenziarie e gli uffici immigrazione delle
questure. Il documento ripropone una tematica già sollevata più di cinque anni fa dalla
Commissione De Mistura, ma mai realizzata e non fa un solo passo avanti nell'esaminare
le ragioni per cui dette procedure non sono state effettivamente attuate e non indica alcuna
soluzione concreta.
24
Doc. pag. 18
Art. 32, co. 1, Cost.
26
Doc. pag. 11
27
Doc.pag. 19
25
3.6 Le proposte per la miglior tutela della convivenza ( e dell’ordine pubblico nei C.I.E.)
Facendo ricorso a concetti di lombrosiana memoria, il Documento propone di creare, in
ogni C.I.E. , “moduli idonei ad ospitare persone dell’indole non pacifica” 28, anche in funzione
preventiva. Una sorta di gabbia nella gabbia, delle celle di punizione.
Ma v’è di più, perché lo studio programmatico suggerisce interventi normativi al
legislatore. Tra questi spicca l’introduzione (attenzione: nel testo unico immigrazione e
non nel codice penale!) di un’aggravante specifica per i reati commessi all’interno dei
C.I.E. connotati da condotte violente. Il Documento sembra ignorare che i reati in
questione sono tutti già previsti dal codice penale e dunque mostra di volere
implementare quel diritto speciale degli stranieri che viola, clamorosamente, i principi
ordinamentali italiani.
Ma non è tanto il codice penale che interessa il Ministero, infatti l’aggravante servirebbe
all’autorità amministrativa per collocare il portatore di “indole non pacifica” in via
cautelativa e con provvedimento motivato amministrativo, da sottoporre a convalida da
parte del giudice di pace, in aree differenziate della struttura. Non c’è davvero limite alla
fantasia.
In ogni modo, al fine di scongiurare assembramenti e tentativi di fuga si propone
l’incremento di sistemi di difesa passivi ( i c.d. offendicula ) sì da rendere i C.I.E. più protetti
delle galere e sempre più simili a gabbie per “animali umani”.
3.7 Le proposte per un giudice a domicilio
Già la legge 241/2004 – quella che attribuì la competenza in materia di espulsioni ai
giudici di pace al fine di garantire una magistratura domestica – prevede che le questure
forniscano al giudice di pace il supporto occorrente e la disponibilità di un locale per la
celebrazione delle udienze di convalida e proroga dei trattenimenti. Ora si rafforza tale
previsione chiedendo espressamente che presso ogni C.I.E. siano predisposte aule idonee
per la celebrazione di dette udienze (cosa che peraltro già avviene). Vero è che a norma di
Costituzione 29 spettano al Ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei
servizi relativi alla giustizia, mentre i C.I.E. sono dipendono dal Ministero dell’interno, ma
un piccolo strappo alle regole ben si può tollerare se occorre tutelare la sicurezza!
3.8 Le modalità di trattenimento
Argomento cui sono dedicate le pagine finali del Documento programmatico riguarda le
modalità del trattenimento, già disciplinate dal regolamento di attuazione del testo unico
immigrazione30. In buona sostanza il rapporto si limita a sollecitare una stretta
applicazione delle norme regolamentari già esistenti, ma proprio qui si cela uno dei profili
di illegittimità del trattenimento amministrativo: infatti, posto che il trattenimento inerisce
alla restrizione della libertà personale, la Costituzione prescrive 31 che qualsiasi restrizione
della libertà personale possa essere attuata soli nei “modi” previsti dalla legge, mentre i
modi del trattenimento sono determinati solo da norme di rango regolamentare che non
hanno forza di legge.
28
Doc. pag. 22
Art. 110 Cost.
30
Art. 21 D.P.R. 394/99
31
Art. 13, co. 2, Cost.
29
4. Le richieste di ASGI
ASGI chiede che il Ministero dell’interno e le Istituzioni governative e parlamentari non
tengano conto del Documento Programmatico sui CIE, in quanto manifesta la totale
ignoranza delle effettive criticità della detenzione amministrativa e che si palesa avulso da
ogni concreta analisi della realtà migratoria.
Da tempo gli analisti hanno individuato i fattori che maggiormente incidono sulla
irregolarità o illegalità del soggiorno: l’attuale meccanismo legislativo che impone
l’incontro a distanza tra offerta e domanda di lavoro, l’assenza di una effettiva analisi del
fabbisogno di manodopera straniera in Italia, la rigidità normativa e le arbitrarie prassi
delle questure in materia di rinnovo del permesso di soggiorno.
Ignorando tutto ciò il Documento programmatico sui CIE giustifica, con una chiara
impostazione ideologica, luoghi che fin dall'origine sono stati definiti “di non diritto” e
sposta tutta l’attenzione sulle modalità con le quali inasprire il trattenimento invece di
riflettere criticamente sulle ragioni di uno spaventoso fallimento. sulle persone trattenute,
sul loro (sacrosanto) diritto di uscire da luoghi inumani di detenzione, così cercando di
giustificare tautologicamente luoghi che, fin dall’origine, sono stati definiti “di non
diritto”, contenitori umani davanti ai quali l’ordinamento italiano si fermava, si
sospendeva.
Le ragioni di palese contrasto del sistema dei CIE con la Costituzione e il diritto
dell’Unione non sono neppure menzionate.
ASGI chiede che venga istituita una Conferenza nazionale, nella quale siano coinvolte le
associazioni, le Commissioni parlamentari, i partiti, con l’obiettivo di predisporre un
programma serio e concreto di superamento del sistema dei CIE e di riforma della
legislazione in materia di immigrazione.
Torino, 23 aprile 2013
Associazione Studi Giuridici sull'Immigrazione