Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe N. º 76920-CO
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$600 MILLONES
A FAVOR DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
PARA FOMENTAR POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADAS AL
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA PROMOCIÓN DE LA
PROSPERIDAD COMPARTIDA
5 de agosto de 2013
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
Unidad de Gestión para Colombia y México
Oficina Regional de América Latina y el Caribe
El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el
desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse en ninguna otra circunstancia sin
autorización del Banco Mundial
COLOMBIA- AÑO FISCAL DEL GOBIERNO
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente a 17 de abril de 2013)
Dólar
estadounidense
US$1,00
Peso colombiano
COP$1849
Pesos y medidas
Sistema métrico
ABREVIATURAS Y SIGLAS
ACV
ALC
APIS
BID
BIRF
CAF
COP
CONPES
CREE
CSS
DANE
DEG
DIAN
DNP
EAP
ECE
FMI
GdC
GEIH
GFP
GSN
IBME
ICBF
ICPC
IFC
IVA
IED
IMAN
IOH
LCF
MESEP
MFMP
MGMP
MHCP
NBI
Auditorías Ciudadanas Visibles
América Latina y el Caribe
Análisis de Pobreza e Impacto Social
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Banco de Desarrollo de América Latina
Peso colombiano
Consejo Nacional de Política Económica y Social
Impuesto sobre la Renta para la Equidad
Contribuciones a la Seguridad Social
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
Derechos Especiales de Giro
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Departamento Nacional de Planeación
Estrategia de Asociación con el País
Evaluación del Compromiso con la Equidad
Fondo Monetario Internacional
Gobierno de Colombia
Gran Encuesta Integrada de Hogares
Gestión de las Finanzas Públicas
Gobiernos Subnacionales
Índice de Bonos de Mercados Emergentes
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Índice de Convergencia de la Prosperidad Compartida
Corporación Financiera Internacional, por sus siglas en inglés,
International Finance Corporation
Impuesto sobre el Valor Agregado
Inversión Extranjera Directa
Impuesto Mínimo Alternativo Nacional
Índice de Oportunidades Humanas
Línea de Crédito Flexible
Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y
Desigualdad
Marco Fiscal a Medio Plazo
Marco del Gasto a Medio Plazo
Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
OCAD
PILA
PKS
PIB
PND
PPD
PPSAM
SENA
SIIF
SINERGIA
USD
VG
Órgano Colegiado de Administración
Plantilla Integrada de Liquidación de Aportes
Servicios de Conocimiento Programático, por sus siglas en inglés,
Programmatic Knowledge Service
Producto Interior Bruto
Plan Nacional de Desarrollo
Préstamo para Políticas de Desarrollo
Programa de Protección Social al Adulto Mayor
Servicio Nacional de Aprendizaje
Sistema Integrado de Información Financiera
Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública
Dólar estadounidense
Violencia de Género
Vicepresidente:
Directora de país:
Director sectorial:
Gerente sectorial:
Economista líder/Líder sectorial:
Líder de proyecto:
Co-líder de proyecto:
Co-líder de proyecto:
Hasan A. Tuluy
Gloria M. Grandolini
Rodrigo A. Chaves
Louise J. Cord
Samuel Freije-Rodriguez
Luis-Felipe López-Calva
Carlos Rodríguez-Castelán
Pedro Arizti
ii
COLOMBIA
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD
COMPARTIDA
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
ÍNDICE
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA ................................................................................... 3
I.
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 6
II. CONTEXTO NACIONAL .................................................................................................................... 11
A. LOS ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA..................... 11
B. EL PANORAMA MACROECONÓMICO Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ..... 14
C. LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA .................. 17
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y EL APOYO DEL BANCO ................................................. 22
A. EL VÍNCULO CON LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN CON EL PAÍS ....................... 22
B. CONCERTACIONES Y DIALOGO ...................................................................................... 22
C. LA COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES ........................................... 23
D. LA RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ........................................... 23
E. LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................................. 24
F. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS .......................................................................................... 25
IV. LA OPERACIÓN PROPUESTA DE POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADAS AL
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD
COMPARTIDA .............................................................................................................................................. 26
A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .................................................................................. 26
B. ÁREAS DE LAS POLÍTICAS ................................................................................................ 26
Área I de las Políticas: mayor equidad de la política y la administración tributaria .................. 26
Área II de las Políticas: la equidad interregional y la ampliación de las fuentes de ingresos
subnacionales .......................................................................................................................... 28
Área III de las Políticas: la equidad del gasto social ................................................................... 29
Área IV de las Políticas: la equidad de género............................................................................. 30
Área V de las Políticas: el acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la gestión
financiera ................................................................................................................................ 31
Área VI de las Políticas: el monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales ...................... 33
V. LA IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN .............................................................................. 33
A. ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL (APIS) ................................................... 33
B. ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES ................................................................................... 34
C. IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN .................................................... 35
D. ASPECTOS FIDUCIARIOS ................................................................................................... 35
E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍAS ....................................................................................... 37
F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS............................................................................ 37
ANEXOS.......................................................................................................................................................... 41
ANEXO 1: EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN
DE LA FISCALIDAD. MATRIZ DE LAS POLÍTICAS DEL PPD ...................................... 41
ANEXO 2: CARTA DE POLÍTICA DE DESARROLLO ........................................................... 44
ANEXO 3: ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ........................................ 54
ANEXO 4: DESCRIPCIÓN DE LAS RELACIONES CON EL FMI .......................................... 57
ANEXO 5. ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL................................................. 59
ANEXO 6: EL PAÍS DE UN VISTAZO ...................................................................................... 78
1
El Préstamo para Políticas de Desarrollo destinado al Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la
Prosperidad Compartida fue preparado por un equipo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD)
integrado por Luis-Felipe López-Calva (líder de proyecto, LCSPP), Carlos Rodríguez-Castelán (co- líder de proyecto,
LCSPP), Pedro Arizti (co- líder de proyecto, LCSPS), Jessica Terry (LCSPP), Daniel Alvarez (LCSPS), Fabiola Altimari
(LEGLE), Arturo Antón (LCSPP), Diomedes Berroa (LCSPT), Cristina Cifuentes (LCSPP), Barbara Cunha (LCSPE),
Cristian D’Amelji (LEGLE), Tania Díaz-Bazan (LCSPP), Ted Enamorado (LCSPP),Bernarda Erazo (LCSPP), Jeannette
Estupinan (LCSFM), Raúl Félix Junquera (LCSPS), Germán Galindo Rozo (LCSPE), Samantha Lach (LCSPP), Gabriel
Lara (PRMPR), Xiomara A. Morel (LCSFM), Miriam Muller (LCSPP), Victor Ordonez Conde (CTRLN), Patricia
Rogers (LCSPS) y Mary Alexander Sharman (LCSPP). El equipo se benefició de los consejos y la orientación de
LouiseCord (LCSPP), Wendy Cunningham (LCSHD), Samuel Freije-Rodríguez (LCSPR), Arturo Herrera (LCSPS) y
Alma Kanani (LCSDE). Los revisores fueron: José A. Cuesta (PRMPR), María B. Orlando (SDV) y Rossana Polastri
(PRMVP).
2
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
COLOMBIA
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADO AL FORTALECIMIENTO DE LA
CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA
Prestatario
Agencia
implementadora
Datos del
financiamiento
Tipo de operación
Principales áreas de las
políticas
Principales indicadores
de resultados
República de Colombia
Ministerio de Hacienda y Crédito Público(MHCP)
Monto del préstamo del BIRD: US$600 millones.
Préstamo para políticas de desarrollo (PPD) independiente y de tramo
único. Responde a una petición del Gobierno de recursos adicionales
para apoyar el presupuesto y sigue una estrategia complementaria
entre los distintos instrumentos del Banco en seguimiento a
operaciones anteriores en los ámbitos fiscal y de gestión del sector
público.
El PPD destinado al Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la
Promoción de la Prosperidad Compartida es congruente con las
prioridades del Gobierno y respalda la implementación de reformas en
seis áreas principales de las políticas:
a) Mayor equidad de la política tributaria y mejor administración de
los recursos;
b) Equidad interregional y expansión de las fuentes de recaudación
locales;
c) Equidad del gasto social;
d) Equidad de género;
e) Acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la
gestión financiera;
f) Monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales.
A diciembre de 2014:
a) Mayor equidad de la administración y la política tributaria:
 Recaudación total de los impuestos directos que son pagados
por el 0,4 por ciento de la población de mayores ingreso como
porcentaje del PIB.
 Recaudación de impuestos del CREE como porcentaje del
PIB.
(b) Mejora de la equidad interregional y aumento de la equidad en el
proceso de toma de decisiones relativas a los proyectos de inversión:
 Número de proyectos aprobados por los OCAD y que estén
bajo un contrato que corresponda al nuevo sistema de regalías.
(c) Mejora de la focalización de las subvenciones a la tercera edad:
 Porcentaje de los beneficiarios elegibles que reciben la
subvención del programa Colombia Mayor.
(d) Mejora de la capacidad del gobierno de proteger a las mujeres
víctimas de violencia de género:
 Presupuesto total asignado para financiar medidas específicas
con el fin de proteger a las mujeres víctimas de la violencia de
3
género como porcentaje de los Gastos Nacionales Actuales.
(e) Expansión del acceso y la cobertura del sistema nacional de
información pública sobre la gestión financiera:
 Porcentaje de información sobre la ejecución del presupuesto
con respecto al monto total del Presupuesto Nacional que se
publica en el portal de transparencia diariamente.
 Porcentaje de información sobre recaudación con respecto al
monto total del Presupuesto Nacional que se publica en el
portal de transparencia diariamente.
(f) Mejora del monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales:
 Aprobación de los indicadores de pobreza monetaria y
multidimensional publicados anualmente y los micro-datos
correspondientes, por parte de los Comités de Expertos sobre
la Pobreza Monetaria y la Pobreza Multidimensional.
Desarrollo de los
Respaldar al Gobierno de Colombia en el mejoramiento de la equidad
objetivos del programa fiscal, territorial y de género mediante acciones específicas en ámbitos
y contribución a la EAP concretos de las políticas, al tiempo que se impulsa el acceso a la
información y la rendición de cuentas del gasto público. Esto es
congruente con los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo del
GdC “Prosperidad para Todos 2010-2014”: i) crecimiento sostenible y
competitividad, ii) igualdad de oportunidades para la prosperidad
social, y iii) consolidación de la paz. Se alinea con el objetivo
estratégico 3 de la EAP del Banco Mundial FY12-16, el crecimiento
inclusivo y el aumento de la productividad, mediante la contribución
en el largo plazo al objetivo de “mejorar la gestión del sector público
y la equidad y la eficiencia de las políticas económicas.”
Riesgos y mitigación de Se considera que el riesgo global es bajo.
riesgos
Riesgos económicos: bajos. El desempeño económico de Colombia
se mantiene sólido en un entorno externo incierto. Las políticas
acertadas han contribuido a obtener resultados positivos pese al
debilitamiento de la demanda externa. La consolidación fiscal redujo
la prima de riesgo-país, fortaleció la resistencia de la economía ante
los choques externos y aumentó la capacidad anti-cíclica de la política
monetaria y fiscal. En la actualidad, Colombia tiene uno de los
diferenciales del Índice de Bonos de Mercados Emergentes (IBME)
más bajos de la región. A pesar de que la apreciación del peso sigue
siendo un motivo de preocupación, ya que se ha fortalecido como
reacción a la reducción de los tipos de interés y las entradas
sustanciales de capitales, el tipo de cambio flexible ha servido para
absorber los choques externos en tiempos de crisis económica e
incertidumbre.
Riesgo político y social: bajo. En general, el riesgo político del país
sigue siendo bajo, dada una mayoría del gobierno en el congreso, que
se espera que garantice la continuidad de las políticas y al mismo
tiempo contribuya a la aprobación de las próximas reformas del
sistema de salud y de pensiones.
Riesgo de implementación: bajo. La elección de una operación de
PPD independiente y de tramo único tiene dos objetivos principales.
4
ID de la operación
En primer lugar, se busca una aproximación complementaria entre
diferentes instrumentos del Banco. Además, este reconoce y apoya las
actuales reformas en curso del país a la vez que logra mitigar el riesgo
de adoptar una estrategia programática en el contexto del calendario
político actual del país. Si bien la evasión fiscal es el riesgo principal
de implementación del IMAN, la reforma aprobada mitiga este riesgo
al invertir la culpa sobre la que recae el peso de la prueba: ahora, los
contribuyentes deben demostrar que no han evadido impuestos.
Además, el GdC ha incorporado en sus proyecciones de recaudación
de impuestos una evasión del 20%. En cuanto al CREE, la
vulnerabilidad de los ingresos frente al ciclo económico supone un
riesgo que puede mitigarse mediante fondos de estabilización
gubernamentales, que compensarían los ingresos no recaudados para
garantizar los recursos para el ICBF y el SENA.
P145605
5
DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF DEL PRÉSTAMO PROPUESTO A
COLOMBIA PARA FOMENTAR POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADAS AL
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA PROMOCIÓN DE LA
PROSPERIDAD COMPARTIDA
I.
INTRODUCCIÓN
1. A pesar del sólido desempeño macroeconómico, las reducciones significativas en los
niveles de pobreza y el progreso de los indicadores sociales en la última década, el
nivel de desigualdad del ingreso en Colombia permanece alto. Entre los años 2002 y
2012, la pobreza medida a partir del ingreso mensual se redujo del 49,7 al 32,7 por ciento,
al tiempo que la pobreza extrema disminuyó del 17,7 al 10,4 por ciento. No obstante, la
tasa de reducción de la pobreza en Colombia continúa limitada por el elevado nivel de
desigualdad y reacciona relativamente poco al crecimiento económico, situándose por
debajo de la de sus pares de la región como Argentina, Brasil y México. La desigual
distribución de la riqueza en Colombia se refleja en su coeficiente de Gini, el cual supera
el promedio regional de América Latina y el Caribe (ALC), ubicándose entre los 10
índices más altos del mundo.
2. Asimismo, la capacidad redistributiva del sistema fiscal (impuestos y transferencias)
de Colombia es limitada, incluso si se la compara con países de ALC. Dicha limitación
es evidente cuando se considera, por ejemplo, a Colombia y a Brasil, que parten de niveles
casi idénticos de desigualdad (Gráfico 1).1 Por un lado, después de aplicar la estructura de
impuestos y transferencias actual, el coeficiente de Gini de Brasil es considerablemente
menor. Sin embargo, una vez que se tienen en cuenta las transferencias e impuestos
directos e indirectos, el coeficiente de Gini del llamado ingreso post-fiscal asciende a
0,569 para Colombia y 0,541 para Brasil.2 Si se consideran las transferencias en efectivo y
en especie la diferencia es sorprendente, pues el coeficiente de Gini del ingreso final
asciende a 0,535 en Colombia y desciende a 0,438 en Brasil. Estos resultados sugieren que
el potencial efecto redistributivo del sistema fiscal en Colombia permanece
desaprovechado.
3. Como respuesta, el Gobierno de Colombia (GdC) ha hecho de la reducción de la
desigualdad una prioridad máxima, centrando su atención en comprender cómo las
reformas, las políticas y las instituciones afectan a los indicadores sociales y, en
especial, a la equidad. Las estrategias y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND)
del GdC “Prosperidad para Todos 2010-2014” reflejan este énfasis. Los tres objetivos del
PND son los siguientes: i) crecimiento sostenible y competitividad, ii) igualdad de
oportunidades para la prosperidad social, y iii) consolidación de la paz.
1
El ingreso de mercado se refiere a los sueldos y salarios, las rentas del capital y las transferencias privadas antes de los
impuestos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias públicas. Para conocer los pormenores metodológicos
consúltese Lustig, N., C. Hurtado y M. Meléndez, 2013, “Gasto Social, Impuestos y Redistribución del Ingreso en Colombia
– Commitment to Equity Assessment (CEQ)”, Mimeo.
2 El ingreso neto se obtiene al restarle al ingreso de mercado los impuestos directos y las contribuciones de los empleados a la
seguridad social. Al añadir las transferencias directas se obtiene el ingreso disponible, mientras que sumar las subvenciones
indirectas y restar las transferencias indirectas da como resultado el ingreso post-fiscal.
6
Gráfico 1. La capacidad redistributiva del sistema fiscal de Colombia comparada con la
de otros países de América Latina (antes y después de impuestos, transferencias y
subvenciones)
Fuente: Lustig et al. (2013), cuyo análisis se basa en datos de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) de 2010.
Nota: El ingreso de mercado se refiere a los sueldos y salarios, las rentas del capital y las transferencias privadas
antes de los impuestos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias públicas. El ingreso neto se
obtiene al restarle al ingreso de mercado los impuestos directos y las contribuciones de los empleados a la
seguridad social. Al añadir las transferencias directas se obtiene el ingreso disponible, mientras que sumar las
subvenciones indirectas y restar las transferencias indirectas da como resultado el ingreso post-fiscal. Al añadir
transferencias de efectivo y en especie, se obtiene el Ingreso final.
4. El préstamo para fomentar políticas de desarrollo (PPD) propuesto y destinado al
Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad
Compartida (US$ 600 millones) respalda reformas cuyo objetivo es reforzar las
mejoras recientes en la reducción de la desigualdad del ingreso y aumentar la
equidad general en varios ámbitos cruciales. El préstamo de tramo único propuesto
apoya las reformas en tres ámbitos fundamentales:

Fomentar la equidad dentro de la estructura tributaria al mismo tiempo que la equidad
entre regiones mediante la reforma del sistema de regalías.

Mejorar la focalización del gasto social, incluyendo componentes de equidad a lo
largo del ciclo vital (mediante políticas de reducción de la pobreza para la tercera
edad) y equidad de género, a través del fortalecimiento de la capacidad del gobierno
para proteger a las mujeres víctimas de la violencia de género.

Ampliar y mejorar las políticas transversales que apoyan la transparencia, la calidad
informativa y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público, así
como la publicación de los índices de pobreza y demás indicadores de bienestar social.
5. El análisis técnico ha revelado que probablemente las reformas tendrán un impacto
positivo sobre la equidad. Para esta operación se llevó a cabo un trabajo analítico como
7
parte del compromiso de conocimiento programático con el GdC y con el Análisis de
Pobreza e Impacto Social (APIS). Partiendo de dicho análisis, se ha concluido que la
implementación de las reformas reducirá la desigualdad en el ingreso después de
impuestos y transferencias, mejorará la capacidad redistributiva del sistema, incrementará
la velocidad de la convergencia regional en el país y reducirá la pobreza para la tercera
edad. Asimismo, las reformas mejorarán la eficiencia y la transparencia de la
administración y la gestión del presupuesto reforzando los requisitos de transparencia y
rendición de cuentas, y respaldarán el monitoreo de los logros en los sectores sociales. Por
otra parte, al reducir los costos de formalización en el sector productivo, es probable que
la reforma tenga un efecto sobre el empleo formal y los salarios. Finalmente, las reformas
fortalecerán el marco para la protección a las mujeres de la violencia de género.
6. Esta operación es completamente congruente con los objetivos del Banco Mundial de
acabar con la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida. Si bien el
crecimiento económico es importante para aumentar el bienestar de la población, las
políticas que buscan mejorar la equidad, como las que esta operación respalda, mejoran la
capacidad de la sociedad de crecer de manera sostenida e inclusiva. Al dotar de
posibilidades a las personas y regiones marginadas para mejorar sus condiciones de vida,
se desencadenará su potencial económico, aumentando la productividad general y
estimulando el crecimiento.
7. La elección de un PPD independiente y de tramo único refleja dos objetivos
fundamentales. En primer lugar, se plantea una estrategia complementaria entre los
distintos instrumentos del Banco (después de operaciones anteriores en los ámbitos fiscal
y de gestión del sector público) al tiempo que se recurre al trabajo analítico y de apoyo
técnico realizado a través de los servicios relativos al compromiso con el conocimiento
programático y otros instrumentos (véase la Tabla 1). Además, se reconocen y apoyan las
actuales reformas en curso del país a la vez que se mitiga el riesgo de adoptar una
estrategia programática en el contexto del calendario político actual del país.
8
Tabla 1. Fases del compromiso con el Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad
Compartida(P145605)
Servicios
de
conocimien
to
Apoyo inicial [1999–2007)
- Servicios de conocimiento y
asesoramiento para mejorar el
monitoreo del impacto social de la
crisis.
- Metodología Revisada para la Medición de
la Pobreza Nacional
- Estudio sobre las Redes de Protección
Social (FY07)
- Estudio Regional sobre los Sistemas de
Protección Social (FY09)
- Proyecto para el Desarrollo Juvenil
(P050576)
- Préstamos I (P079060) & II (P082865)
programáticos para la Reforma Laboral
y el Ajuste Social Estructural
- Préstamo para Políticas de Desarrollo
Social destinado a la Reforma
Laboral(P094097)
Servicios
- Préstamo para Asistencia Técnica
financieros
(P088857)
- Proyecto sobre Redes de Protección
Social (P069964)
- SIL destinado a las Redes de Protección
(P089443) &Financiamiento Adicional
(P104507)
- Proyecto de Trabajo Comunitario y
Empleo (P068762)
- Comunidad Regional de Práctica sobre
Protección Social
Servicios de - Red de Monitoreo y Evaluación de ALC
reunión y
coordinación
Fortalecimiento [2007–2012]
- Proyecto sobre la Justicia (P083904)
- TF Monitoreo del Riesgo Social (TF099763)
- Pobreza, Mercados Laborales, Desigualdad,
Monitoreo y Evaluación (P114478)
- II AAA Programático sobre la Informalidad
en Colombia(P100322)
- La Construcción de PKS de Protección
Social Efectiva e Inclusiva - Fase I
(P114558)
- PKS de Protección Social Efectiva e
Inclusiva - Fase II (P123158)
- APIS sobre Intervenciones en el Mercado
Laboral
- Análisis de las Opciones de Expansión de la
Cobertura de las Pensiones (FY10)
- Estudio de Caso de Género para el WDR
2012 sobre Igualdad de Género y
Desarrollo
Consolidación [2013–]
- PA/PKS sobre Pobreza y Equidad(P133763)
- PA/ PKS sobre el Fortalecimiento del Sector
Público (P127345)
- PKS sobre Fiscalidad y Crecimiento para
respaldar la mejora de la gestión fiscal
incluidos los gastos fiscales y las obligaciones
en materia de pensiones (P124256)
- TF EISP sobre la Reforma Tributaria (COLTAX)
- Efectos de la Reforma Tributaria sobre la
informalidad y los mercados laborales
(P133763)
- Gasto social, impuestos y redistribución del
ingreso (artículo del ECE)
- Servicios de Conocimiento Programático (PKS)
para la Mejora de la Promoción Social III
(P129859)
- La Comprensión de las Brechas en las
Cualificaciones y las Opciones de las Políticas
(estudio global)
- Modelización del Subsidio de Desempleo
- PPD II destinado a la Sostenibilidad Fiscal y
la Resistencia del Crecimiento (FY13)
(P129465)
- Proyecto de Consolidación de los Sistemas
de Gestión de la Información Pública
Nacionales (P106628)
- APL 1 (P083904) destinado a Servicios para
el Fortalecimiento de la Justicia
- SIL destinado al Fortalecimiento de la
Gestión de la Información Pública, el
Monitoreo y la Evaluación de Resultados
(P099139)
- SIL destinado a las Redes de Protección
Social (P101211)
- PPD I destinado a la Promoción de un
Sistema SP Inclusivo y Equitativo
(P106708)
- PPD destinado al Fortalecimiento de la
Capacidad Fiscal para la Promoción de la
Prosperidad Compartida(FY14 P145605)
- SIL destinado al Fortalecimiento de las
Instituciones Subnacionales(FY13 P123879)
- APL 2 destinado al Fortalecimiento de los
Servicios de la Justicia (FY14 P083904)
- IDF para el Fortalecimiento de la capacidad del
Ministerio de Trabajo de diseñar
intervenciones y gestionar los resultados
(P144363)
- Aprendizaje Sur-Sur mediante la Octava
Conferencia Anual de la red de
Monitoreo y Evaluación de América
Latina y el Caribe.
- Evaluación del progreso del trabajo sobre
gestión de riesgo social.
- Seminario para debatir las estrategias para
- Día de la Equidad de Colombia (P133763)
- Participación en el Comité sobre Movilidad
(P133763)
- Diseminación del Informe sobre Embarazo
Adolescente
- Participación en los Comités sobre la Pobreza
(Monetaria y Multidimensional) (P133763)
9
Tabla 1. Fases del compromiso con el Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal para la Promoción de la Prosperidad
Compartida(P145605)
Apoyo inicial [1999–2007)
Fortalecimiento [2007–2012]
mejorar la metodología de evaluación de
los gobiernos subnacionales
- Fortalecimiento del DANE
- Conferencia nacional sobre informalidad
- Comunidad Regional de Práctica para
programas de CCT
- S-S sobre programas de protección social
- Taller nacional sobre Políticas Activas del
Mercado Laboral
Consolidación [2013–]
- Taller sobre Gestión del Riesgo Social
(TF099763)
- Evaluación y plan de mejora de la Encuesta de
Calidad de Vida (ECV)
- Evaluación y plan de mejora de la GEIH
- Comunidad Regional de Práctica sobre
transferencias de efectivo condicionadas
- Intercambio global S-S sobre programas de
asistencia social
- Red internacional sobre la medición de
competencias
- Comunidad Regional de Práctica sobre
intervenciones en el Mercado Laboral
- Estudio Regional sobre Programas de
Protección Social
- Intercambio técnico sobre los ALMP para los
pobres
10
II.
CONTEXTO NACIONAL
A. LOS ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA
Acontecimientos económicos recientes
8. Durante los últimos años, el GdC ha implementado reformas estructurales para
lograr mayor estabilidad macroeconómica y progreso social. El GdC ha adoptado
reformas fiscales estructurales para mejorar la gestión macroeconómica (Ley de
Responsabilidad Fiscal, la Regla Fiscal y una Reforma Tributaria integral), así como una
serie de leyes primordiales como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de junio de
2011, que compensa monetariamente y restituye tierras a las víctimas del conflicto
armado. Embarcada en este buen camino reformista, Colombia ha sido oficialmente
invitada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a
iniciar conversaciones para convertirse en miembro de la organización. Se espera que el
proceso de negociación lleve tres años, en la medida en que se aprueben reformas
adicionales.
9. Colombia ha tenido un sólido desempeño económico y una notable resistencia a los
choques globales gracias a la combinación de un entorno externo positivo y una
gestión adecuada de las políticas. El nivel relativamente bajo de apertura comercial y la
participación limitada en los mercados financieros globales limitaron la exposición de
Colombia a los choques externos de la pasada crisis financiera global. La fortaleza del
marco macroeconómico del país, combinado con la robustez del sector financiero y las
oportunas intervenciones por parte de las autoridades monetarias, ayudaron a la economía
a crear un colchón financiero frente choques externos y a construir el camino hacia una
expansión económica. Además, la economía se benefició de los precios elevados de las
materias primas, recuperándose de la crisis económica global de 2008-09 en solo dos
trimestres, cuando el promedio de tiempo regional para recuperarse de dicha crisis fue de
seis trimestres.3
10. Pese a que el crecimiento se desaceleró del 6,6 por ciento en el 2011 al 4,0 por ciento
en el 2012, este sigue siendo fuerte, ubicándose por encima del promedio regional
(3,6 por ciento) y cerca de la tasa de crecimiento de los mercados emergentes globales
(5,5 por ciento).4 La desaceleración del 2012 se debió a la combinación de una débil
demanda externa (menores precios de las materias primas), choques imprevistos en la
oferta (alteraciones en la producción de carbón), lentitud en la ejecución de las inversiones
públicas y una caída de las ventas de manufacturas y del comercio al por menor. Se espera
que el crecimiento del 2013 sea similar al del 2012, a lo que contribuirán el nuevo
programa de inversión gubernamental y una política monetaria expansiva. Entre los
factores que impedirán que la tasa de crecimiento sea mayor en el corto plazo cabe
destacar el entorno financiero externo desfavorable, los cuellos de botella estructurales y
el débil estado del mercado laboral local.
3
4
Banco Mundial, 2012, “Latin America and the Caribbean: Risk and Resilience in Uncertain Times”, Washington, D.C.
DANE, FMI.
11
11. El Banco Central ha mantenido acertadamente una política monetaria relajada en
respuesta a un nivel de producción menor al potencial. Desde agosto de 2012, el tipo
de interés se ha reducido en 200 puntos básicos y, en abril de 2013, alcanzó el 3,25 por
ciento. Este proceso siguió a un periodo de políticas restrictivas en el que las autoridades
monetarias aumentaron el tipo de interés gradualmente (en 225 puntos básicos desde
principios de 2011) para reducir el riesgo de sobrecalentamiento. La inflación llegó al
límite inferior del rango meta (2 por ciento) en mayo y aumentó ligeramente hasta el 2,2
por ciento en junio de 2013; no se esperan más reducciones del tipo de interés en el corto
plazo.
12. En 2012, el desempeño fiscal de Colombia fue sólido, debido en parte al aumento de
los ingresos fiscales derivados de las reformas fiscales recientes y de los precios del
petróleo favorables. El déficit combinado del sector público se redujo del -2 por ciento
en 2011 al 0,3 por ciento en 2012, al tiempo que el balance primario aumentó del 0,8 por
ciento al 2,9 por ciento del PIB durante el mismo periodo. Este aumento, a su vez,
contribuyó a la reducción de la deuda pública del 36,0 por ciento al 32,7 por ciento del
PIB.5 El motor fundamental de este proceso fue el fuerte aumento de los impuestos
gubernamentales como porcentaje del PIB, incrementándose en un punto porcentual y
alcanzando 14,5 por ciento en 2012.6
13. El aumento considerable de las exportaciones e importaciones a finales del 2011
ampliaron el déficit de cuenta corriente. Sin embargo, la balanza de pagos se
mantiene fuerte gracias al flujo neto de capitales de la inversión extranjera directa
(IED). La subida de la demanda de importaciones en relación a nivel de inversión, y las
cuantiosas repatriaciones de beneficios de las empresas extranjeras se vieron más que
compensadas por las entradas netas de IED, que mantuvieron el balance de la cuenta
corriente externa ligeramente por encima de los niveles de 2011. Los flujos brutos de IED
—originados, en la mayoría de casos, del sector minero y el petrolero— aumentaron más
de un 10 por ciento en 2012, alcanzando US$15 billones (4 por ciento del PIB), y
probablemente mantendrán el peso relativo de Colombia en el nivel global de IED en el
0,8 por ciento.
14. El ciclo de apreciación del peso parece haberse detenido y las cotizaciones nominales
están cerca de los niveles de hace un año. Si bien en los últimos años el peso
colombiano (tanto el nominal como el real efectivo) se ha hecho cada vez más fuerte
como respuesta a las entradas significativas de capital (principalmente IED) y a los
aumentos del gasto gubernamental en un contexto de gran volatilidad, el peso se ha ido
depreciando gradualmente hasta alcanzar un promedio de 1.907 COP por dólar
estadounidense en junio de 2013 (aproximadamente el mismo valor que a comienzos de
2012). La depreciación nominal se ha debido en parte a una reducción de los tipos de
interés y a que el Banco Central ha continuado comprando divisas. Entretanto, la
volatilidad del tipo de cambio flexible ha sido sustancial y ha absorbido choques en
momentos de crisis económicas globales e incertidumbre.
15. En síntesis, el desempeño económico de Colombia es robusto a pesar de la
incertidumbre que predomina en los mercados internacionales. La solidez de las
5
6
Fondo Monetario Internacional, 2011, “Staff Report for the 2011 Article IV Consultation”, Washington DC.
DIAN.
12
políticas ha respaldado estos resultados y ha contribuido a compensar la debilidad de la
demanda externa. La consolidación fiscal redujo la prima de riesgo soberana, fortaleció la
resistencia de la economía frente choques externos y aumentó el poder anticíclico de las
políticas monetaria y fiscal. En la actualidad, Colombia tiene uno de los diferenciales más
bajos del Índice de Bonos de Mercados Emergentes (IBME) de la región. Además, su
gestión de la liquidez es sólida, tal y como pone de manifiesto la rápida acumulación de
reservas, y ha se ha beneficiado del financiamiento externo en condiciones favorables en
los mercados internacionales.
Gráfico 2. Colombia: Indicadores Económicos
a)
Crecimiento económico: Colombia, América
Latina y el Caribe (LCR), y emergentes.
b) Tasa de desempleo (promedio trimestre móvil)
10.0
Emergentes
%
15
8.0
min-max 2005-2010
2011
2012
2013
14
6.0
13
Colombia
4.0
12
LCR
2.0
11
10
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
0.0
9
Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec
-2.0
c)
Colombia: inflación y tasa de política monetaria
CPI
Tasa de Política Monetaria
Real Policy Rate
%
d) Tasa de Cambio: nominal y real efectiva
1600
1700
6
1800
5
Indice de tasa
de cambio
real (eje
derecho)
1900
150
140
130
2000
4
2100
3
2200
2300
2
2400
1
Tasa de cambio
nominal COP
por US$ (eje
izquierdo
invertido)
120
110
100
2500
2600
90
May-05
Dec-05
Jul-06
Feb-07
Sep-07
Apr-08
Nov-08
Jun-09
Jan-10
Aug-10
Mar-11
Oct-11
May-12
Dec-12
Jul-13
Jun-13
Apr-13
Feb-13
Dec-12
Oct-12
Aug-12
Ingresos tributarios brutos
Jun-12
Feb-12
e)
Apr-12
Dec-11
Oct-11
Aug-11
0
f)
Balance fiscal general y estructural del SPC,
2007-11
13
100
90
Billones de oesos (barras)
16%
Ingreso sobre PIB
(linea roja)
15%
80
70
14%
60
13%
50
2007
0.5
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0.0
-0.5
-1.0
40
12%
30
11%
-2.0
10%
-2.5
9%
-3.0
Balance
estructural
SPC
-1.5
20
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0
2000
10
Balance
genral SPC
-3.5
Fuentes: (a) FMI WEO; (b) Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, DANE; (c and d) Banco de
la República y Banco Mundial; (e) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional, DIAN; (f) FMI
B. EL PANORAMA MACROECONÓMICO Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA
DEUDA
16. El sólido marco macroeconómico de Colombia se sostiene en tres pilares que se
refuerzan mutuamente: i) política fiscal responsable basada en la credibilidad del marco
fiscal a medio plazo y respaldada por la nueva Regla Fiscal, ii) política monetaria basada
en un régimen de inflación objetivo y complementada por un tipo de cambio flexible con
moderadas intervenciones del emisor, y iii) políticas macro y micro prudenciales y
oportunas, combinadas con un sólido sistema financiero. Este marco constituye una base
consistente para las perspectivas económicas del país. Entre el corto y el medio plazo, es
probable que la demanda agregada sea estimulada por la mayor confianza inversionista y
de los consumidores, las inversiones en infraestructura y la implementación del Tratado de
Libre Comercio con Estados Unidos.
17. La economía de Colombia no resultaría inmune a una nueva desaceleración global,
pero está bien preparada para reaccionar. Pese a la ligera mejora del entorno
económico global, las perspectivas de crecimiento para 2013 siguen siendo débiles y la
incertidumbre en los mercados continúa siendo elevada. Colombia es vulnerable ante tres
tipos choques externos: una mayor desaceleración de la actividad económica
estadounidense, una fuerte reducción del precio del petróleo y un cambio de dirección en
los flujos de inversión. No obstante, la capacidad de respuesta ante choques imprevistos
mediante políticas monetarias y fiscales anti-cíclicas es buena.
18. Las proyecciones para el corto y medio plazo incorporan las últimas predicciones
sobre la economía global, así como los anuncios recientes del Banco Central
referentes a la política monetaria y el tipo de cambio. A partir del contexto global
actual, se espera que la política económica nacional sea relajada, tanto en el ámbito
monetario como en el fiscal. Tras un largo periodo expansionista, se prevé que la política
monetaria se mantenga en los próximos meses en una tasa del 3,25 por ciento, mientras
que es probable que la política fiscal conserve su flexibilidad conforme el país se acerca a
14
su objetivo de saldo fiscal estructural. En este escenario de referencia, se espera que la
economía colombiana evolucione como indica la Tabla 2.

Crecimiento e inflación. Se espera que el desempeño económico permanezca más
lento en el 2013, en torno al 4 por ciento, y que aumente gradualmente y converja con
la tasa de crecimiento potencial del 4,5 por ciento en el medio plazo. Por el lado de la
demanda, se prevé que el aumento del ingreso de los hogares, el consumo privado y la
inversión sostengan el crecimiento de la demanda interna. Por el lado de la oferta, se
espera que las actividades petroleras y mineras repunten, además de que se consolide
la recuperación del sector cafetero. Por otra parte, y en lo que constituirá una de las
etapas de menor inflación en la historia reciente, se estima que el aumento de los
precios se mantendrá dentro del rango objetivo de 2-4 por ciento durante el periodo
para el que se ha realizado la proyección, los cuales se mantendrán bajo control con
las intervenciones del Banco Central.

Cuentas fiscales. Se prevé que el déficit fiscal del Gobierno Central se mantenga en
2,4 por ciento del PIB en 2013 y que se reduzca ligeramente hasta llegar al 1,7 por
ciento en 2016. Estas proyecciones fiscales reflejan la reducción esperada de los
ingresos tributarios a causa de la eliminación programada de los impuestos sobre la
riqueza y las transacciones financieras, cuyo desmonte está previsto para 2014. Para
que el gobierno central alcance su déficit estructural objetivo de 2,3 por ciento del PIB
en 2014 —tal y como estipula la Regla Fiscal—, esta reducción en los ingresos se
deberá compensar con una disminución del gasto en capital. Al mismo tiempo, y como
parte de los esfuerzos del Gobierno para compensar la reducción de los ingresos, el
Congreso aprobó una reforma fiscal exhaustiva, apoyada por este PPD. Su finalidad es
incrementar el empleo formal y mejorar la equidad dentro del sistema tributario con la
esperanza de que lo anterior también contribuya a aumentar los ingresos.
15
Table 2. Principales indicadores económicos.
2008
3.5
2009
1.7
2010
4.0
2011
6.6
2012
4.0
2013
4.0
2014
4.4
2015
4.5
7.6
3.4
3.6
6.2
2.5
2.6
2.7
3.0
Precio del petróleo, mezcla colombiana (US$/bl)
90.2
56.6
73.1
99.3
104.8
99.9
95.2
91.8
Ahorro nacional bruto
20.6
20.3
19.0
20.6
20.3
19.9
19.6
19.9
23.5
22.4
22.0
23.5
23.4
22.7
22.3
22.5
Crecimiento de las exportaciones (LAB , %)
26.0
-11.7
20.1
42.5
6.0
2.7
6.1
4.8
- Crecimiento de las exportaciones de petróleo (%)
66.8
-16.0
60.7
72.3
11.1
5.6
6.2
3.2
Crecimiento de las importaciones (LAB, %)
20.5
-16.2
22.7
35.1
7.0
2.7
4.9
6.2
Balanza por cuenta corriente
-2.9
-2.1
-3.1
-2.9
-3.1
-2.8
-2.7
-2.6
3.5
1.7
0.1
1.6
4.4
3.5
2.7
2.4
Crecimiento del PIB real (%)
Deflactor del PIB (promedio, %)
Inversión interna bruta
+
Inversión extranjera directa (neta)
Reservas brutas (meses de B&S++)
7.4
6.4
5.5
5.8
6.5
7.2
7.0
6.9
19.7
22.7
22.2
23.2
21.4
21.8
20.9
20.1
Ingresos totales
15.6
15.3
13.8
15.3
16.3
17.0
16.7
16.3
Recaudación impositiva
13.4
12.9
12.3
13.6
14.5
14.6
14.3
14.2
No impositiva
2.2
2.4
1.5
1.7
1.8
2.4
2.4
2.1
Gastos totales
17.9
19.4
17.7
18.1
18.6
19.4
18.8
18.2
14.7
14.9
14.8
Deuda externa total +++
Gobierno Central (% del PIB):
14.4
15.6
14.3
13.8
14.2
- Sueldos y salarios
2.0
2.2
2.1
2.0
2.1
2.2
2.2
2.1
- Bienes y servicios
1.2
1.0
1.0
1.0
0.8
0.8
0.8
0.8
- Intereses
3.2
3.0
2.7
2.7
2.6
2.6
2.6
2.6
9.1
9.3
9.3
Gastos corrientes
-Transferencias
8.0
9.4
8.4
8.1
8.7
Gastos de capital
3.5
3.7
3.3
4.3
4.3
4.7
3.9
3.4
-2.3
-4.1
-3.9
-2.8
-2.4
-2.4
-2.1
-2.0
0.9
-1.1
-1.1
-0.1
0.2
0.2
0.5
0.6
Ingresos totales
26.4
26.7
26.2
26.9
28.3
28.1
27.7
27.1
Gastos totales
26.3
29.3
29.3
28.7
27.8
29.1
28.5
27.9
SPNF, Saldo total
-0.3
-2.8
-3.3
-2.0
0.2
-1.0
-0.8
-0.8
Saldo total
Saldo primario
Sector público combinado (% del PIB):
EAP, Saldo total
-0.1
-2.7
-3.3
-2.0
0.3
-10.0
-0.8
-0.7
Deuda pública
30.9
36.7
36.9
36.0
32.7
32.4
31.7
30.1
de la cual, en moneda extranjera
12.5
16.0
13.9
13.1
12.6
13.4
13.0
12.5
PIB (miles de millones de US$)
235.3
231.6
284.9
327.6
366.8
372.2
395.1
420.9
Nota: +LAB = libre a bordo; ++B&S = Bienes y servicios; +++Deuda externa pública y privada.
Fuente: Proyecciones del Banco Mundial basadas en el DANE (agencia oficial de estadística), Banco de la Republica,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las cifras del FMI son de junio de 2013. Nótese que las cifras presentadas en esta
tabla podrían diferir de las oficiales debido a diferencias en la metodología y las definiciones.
16

La balanza de pagos. Impulsado por el incremento de la inversión privada y las
salidas de las rentas de los factores, el déficit en cuenta corriente ha aumentado
marginalmente después del auge de las importaciones y las exportaciones de 2011. En
el medio plazo, el déficit se reducirá gradualmente conforme las importaciones se
moderan y las exportaciones de materias primas continúan beneficiándose de la
solidez de los precios internacionales y el aumento de los volúmenes comerciales. Se
espera que el déficit se financie completamente a través de entradas de IED elevadas y
continuas.
19. El análisis de sostenibilidad de la deuda indica que esta se encuentra en una
trayectoria decreciente en el escenario base. Este análisis resulta coherente con los
supuestos macroeconómicos resumidos en la Tabla 1 (véase el Anexo 3 para más
detalles). En el escenario base, se prevé que la deuda pública total, como porcentaje del
PIB, se reduzca del 32,4 por ciento al 27 por ciento en 2017. Dado que un porcentaje
elevado de la deuda del Gobierno Central está en moneda nacional y a tasa de interés fija,
el impacto que sobre esta puedan tener los choques en los tipos de interés y el tipo de
cambio será modesto. Igualmente, los choques sobre el crecimiento económico y la
balanza primaria no afectarían de manera importante a la perspectiva actual sobre la
deuda. Los pasivos fiscales contingentes constituyen el riesgo más importante para la
sostenibilidad de la deuda, aunque un choque simulado de un aumento del 10 por ciento
del PIB no modifica su trayectoria hacia la baja. Así pues, la sostenibilidad de la deuda no
supone una preocupación fundamental en el medio plazo.
20. En resumen, la postura de la política macroeconómica de Colombia se considera
adecuada. La política fiscal se mantiene prudente en el medio plazo y los ajustes fiscales
propuestos están bien encaminados. La política monetaria y de tipo de cambio también
respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera, a pesar de que persisten los riesgos
significativos.
C. LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA
21. Durante la década pasada, al crecimiento económico de Colombia lo ha acompañado
una reducción de la pobreza. Entre 2002 y 2012, la pobreza moderada se redujo del 49,4
al 32,7 por ciento, al tiempo que la pobreza extrema disminuyó del 17,6 al 10,4 por ciento
(Tabla 3). Sin embargo, considerando el desempeño económico del país, la tasa de
reducción de la pobreza es menor que la de otros países de la región. La desigual
distribución del ingreso de Colombia explica en parte los niveles relativamente altos de
pobreza (considerando el ingreso per cápita del país).7
Pobreza (%)
Pobreza extrema (%)
Tabla 3. Pobreza y desigualdad en Colombia, 2002-12
2002 2003 2004
2005 2008 2009 2010
49,4 47,7
47,4
45,0
42,0 40,2
37,2
17,6 15,6
14,8
13,8
16,4 14,4
12,3
2011
34,1
10,6
2012
32,7
10,4
7
US$10.110 de PNB per cápita (PPA, US$ internacionales a precios corrientes) en 2012 (base de datos WDI (Indicadores del
Desarrollo Mundial), Banco Mundial, 2013, Washington, D.C.).
17
Coeficiente de Gini
0,57
0,55
0,56
0,56
0,57
0,56
0,56
0,55
0,54
Fuente: DANE (2013).
22. Entre los años 2005 y 2010, la reducción de la pobreza en Colombia se debió al
crecimiento económico, mientras que la contribución de la redistribución fue
relativamente menor. En cambio, en la región de ALC en su conjunto, la redistribución
del ingreso dio cuenta, en promedio, de un 40 por ciento de la reducción de la pobreza
durante el mismo periodo.8 En Colombia, esta tendencia cambió después de la reducción
de la desigualdad que se produjo entre 2010 y 2012 (véase la Tabla 3).
23. Los colombianos menos favorecidos se han beneficiado más del crecimiento que el
individuo promedio. Entre 2010 y 2011, el ingreso real per cápita del 40 por ciento más
pobre de la población —el indicador de prosperidad compartida del Banco Mundial—
creció al 8,1 por ciento, mientras que la tasa de crecimiento media fue del 3,3 por ciento.
Además, entre 2003 y 2011 la tasa de crecimiento anual del ingreso del 40 por ciento más
pobre en Colombia fue del 5,1 por ciento, superior al 4,8 por ciento de ALC.
24. En comparación con ALC, Colombia ha logrado mayores avances en términos de
convergencia con respecto a los países del mundo con mejor desempeño según el
Índice de Bienestar de Sen (una medida del bienestar social global). Este indicador de
convergencia, también conocido como el Índice de Convergencia de la Prosperidad
Compartida (ICPC),9 muestra que, mientras que la región de ALC ha tenido un
desempeño peor en términos de convergencia, Colombia convergió a un ritmo mayor el
año pasado (su mejora en el índice fue del 7,3 por ciento, frente al promedio de ALC del
4,3 por ciento).10 El crecimiento más rápido del ICPC de Colombia puede atribuirse a las
mayores tasas de crecimiento económico y a la reciente disminución de la desigualdad.
25. Sin embargo, la distribución del ingreso del país sigue siendo de las más desiguales
del mundo. El coeficiente de Gini del país está muy por encima del promedio regional de
ALC y se encuentra entre los 10 mayores del mundo. En comparación con los países de la
región y de ingreso mediano y alto, Colombia ocupa el segundo lugar en el ranking. Una
desigualdad tan elevada limita el efecto del crecimiento sobre la reducción de la pobreza
(la elasticidad de la pobreza con respecto al crecimiento). Pese al fuerte crecimiento
económico durante la década, el porcentaje del ingreso total en manos de quienes ocupan
el decil más bajo de la distribución continúa alrededor del 1 por ciento, mientras que más
del 40 por ciento del ingreso total se concentra en el decil superior. No obstante, el
coeficiente de Gini ha empezado a reducirse en los dos últimos años, tal y como muestra
la Tabla 3.
26. Entre las diferentes fuentes de ingreso, la distribución de los ingresos laborales sigue
siendo muy desigual. La persistencia de la desigualdad en el ingreso de los hogares
colombianos se explica en buena parte por la persistencia en la desigualdad de los
Azevedo J.P., Gabriela Inchauste, Viviane Sanfelice, 2012, “Growth without Reductions in Inequality”, artículo para la
Evaluación de la Equidad en Colombia.
9 El Índice de Bienestar de Sen se calcula como el producto del PIB per cápita y la diferencia entre 1 y el coeficiente de Gini
del país. El Índice de Convergencia de la Prosperidad Compartida (ICPC) mide la brecha entre el Índice de Bienestar de Sen
para un determinado país y el promedio del índice de Sen para los diez países del mundo con mejor desempeño en términos
de este índice en el año 2000.
10 Banco Mundial, 2013.
8
18
ingresos laborales, que a su vez refleja las rigideces del mercado de trabajo y la desigual
distribución del capital humano, especialmente de tipo educativo. Mientras que la
dispersión en los rendimientos de la educación cayó entre 2002 y 2011, la escasez de
capital humano cualificado entre los pobres aumentó en términos de su impacto sobre la
desigualdad (Azevedo et al. 2012). Durante la última década, las transferencias públicas
han contribuido a reducir la pobreza y la desigualdad, pero su papel ha sido relativamente
pequeño en comparación con el de los ingresos laborales.
27. Pese a que las mejores condiciones económicas y demográficas han aumentado la
participación laboral en más de medio millón de personas, la tasa de desempleo de
Colombia —del 10,4% en 2012— todavía es una de las más altas de la región.11 Con
este elevado desempleo, los mercados laborales colombianos siguen estando
caracterizados por la generalización de la informalidad, que da cuenta del 50-60 por ciento
de la población activa, dependiendo de la definición utilizada.12 Para quienes viven en
condiciones de pobreza extrema, las oportunidades de generar ingresos son muy limitadas
y la tasa de desempleo se aproxima al 35 por ciento. Cuando los extremadamente pobres
tienen empleo, este suele ser un empleo de baja productividad en el sector informal y la
probabilidad de encontrar empleos mejores es escasa.13 Asimismo, las desigualdades de
género en el mercado laboral contribuyen no solo a la desigualdad en el ingreso, sino
también a agravar las rigideces del mercado de trabajo.14 Algunos de los factores que
contribuyen a explicar estos malos resultados laborales son los salarios mínimos y costos
laborales elevados, las percepciones erróneas sobre los beneficios de la seguridad social,
los desajustes en términos de cualificaciones entre la oferta y la demanda de trabajo y un
débil sistema de intermediación laboral.15
28. La capacidad redistributiva del sistema tributario y de transferencias sociales de
Colombia puede ser mejorada. En concreto, el efecto de las transferencias sociales sobre
la desigualdad en Colombia (una vez se ha descontado el papel de los impuestos) es débil.
Por ejemplo, en el Gráfico 3, los programas sociales del lado derecho son progresivos
sólo en términos relativos con respecto a la distribución inicial (que incluyen las
subvenciones indirectas, el gasto en educación terciaria y los impuestos indirectos),
mientras que los programas del lado izquierdo son progresivos en términos absolutos
(entre estos programas se encuentran los programas de transferencias condicionadas como
Familias en Acción, las subvenciones a la tercera edad de Adulto Mayor, ahora llamado
Colombia Mayor, y el gasto en sanidad y educación primaria).16
Gráfico 3. Coeficientes de concentración y de Gini
11
DANE (2013).
Para un análisis concienzudo de la informalidad y sus vínculos con las políticas sociales en Colombia véase Banco
Mundial, 2010, (Preparado por A. Coudouel, W, Cunningham y A. Mason), “Informality in Colombia: Implications for
Workers’ Welfare and Firm Productivity”, Informe número 42698-CO, Washington, DC.
13 Banco Mundial, 2009. “Oportunidades, Desafíos y Barreras de la Movilidad Laboral en Colombia: Reflexiones para la
Población en Pobreza Extrema y Moderada” Volumen I, II, Non-Lending Technical Assistance Colombia Poverty and Jobs,
Poverty Reduction and Economic Sector Unit, Latin America and the Caribbean Region.
14 El ratio entre la tasa de actividad femenina y la masculina fue de 0,54 en 2006, por debajo del promedio de los países con
ingreso bajo y mediano (World Bank Gender Stats Indicators, http://www.worldbank.org/gender; Data and Statistics).
15 Véase Banco Mundial, 2005.“Spending Wisely – Buying Health Services for the Poor”, Washington D.C.; Banco Mundial,
2009 y Banco Mundial, 2010.
16 Sin embargo, esto no refleja los problemas de acceso a los servicios básicos.
12
19
Fuente: Lustig et al. 2013, cuyo análisis se basa en datos de la ECV 2010.
29. La vulnerabilidad frente a la pobreza continúa siendo un problema importante a
pesar de los avances recientes en la reducción de la pobreza (Banco Mundial, 2012).
Las estimaciones de movilidad del ingreso para el periodo 1992-2008 sugieren que, en
Colombia, solo uno de cada 50 hogares que lograron salir de la pobreza (US$4 al día
PPA) en 1992 consiguieron además superar el umbral de la clase media de US$10 al día
PPA en 2008. Por lo tanto, hay un porcentaje considerable de la población que todavía
corre el riesgo de caer de nuevo en la pobreza.
30. La desigualdad regional todavía es importante en Colombia. Tradicionalmente, las
diferencias en el PIB per cápita entre los departamentos y las regiones colombianas han
sido grandes y persistentes. El PIB per cápita del estado más rico en el año 2000 fue 4,95
veces mayor que el del estado más pobre, y en 2011 este mismo ratio ascendió a 5,48.17
Según los datos correspondientes a 13 zonas metropolitanas para las que la encuesta de
hogares GEIH es estadísticamente significativa, los niveles de pobreza también distan
mucho de ser uniformes en el país. En 2012, las zonas metropolitanas con más pobreza
moderada fueron Montería (36,9%) y Pasto (36,8%), mientras que Bucaramanga (10,4%)
y Bogotá (11,6%) fueron las zonas metropolitanas con menores tasas.
31. La pobreza entre la tercera edad es elevada en Colombia. Según un comunicado de
prensa reciente del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
colombiano,18 la incidencia de la pobreza moderada entre los hogares encabezados por un
ciudadano de la tercera edad (mayor de 65 años) ascendió al 27,6% siendo mucho mayor
en las zonas rurales (42,7%).
17
PIB per cápita en COP reales de 2005. En el año 2000, el departamento más rico fue Bogotá D.C., con 11,5 millones de
COP per cápita, y el más pobre fue Choco, con 2,3 millones de COP per cápita (se omitieron tanto Casanare como Arauca
debido al nivel inusualmente elevado de sus ingresos derivados del petróleo del año 2000). En 2011, el departamento más
rico fue Bogotá D.C., con 15,7 millones de COP per cápita, y el más pobre fue Vaupes, con 2,9 millones de COP per cápita.
18 DANE (2013). Pobreza Monetaria y Multidimensional en Colombia, 2012.
20
32. Aunque se ha progresado hacia la igualdad de género, todavía hay retos importantes.
Como en la mayoría de los países de la región, las brechas de género en la educación se
han reducido e incluso se están invirtiendo. En 2011, las tasas de matriculación para las
niñas se situaron ligeramente por debajo de las de los niños en primaria (86,6 frente al
87,5 por ciento, porcentajes netos), pero fueron más altas en secundaria (78,7 frente al
73,3 por ciento) y terciaria (44,9 frente al 41,0 por ciento).19
33. La mortalidad materna y otros indicadores de la salud de las mujeres han mejorado,
pero sigue habiendo diferencias, incluso en el acceso a los cuidados de salud. El
gobierno ha promovido una política activa sobre la salud sexual y reproductiva; y, durante
la última década, la mortalidad materna y por cáncer de ovarios se ha reducido, al tiempo
que se ha observado una mejora significativa de los cuidados prenatales y durante el parto.
No obstante, el progreso todavía se resiste en términos de otros objetivos en el ámbito de
la salud. Por ejemplo, los embarazos adolescentes han aumentado durante las dos últimas
décadas: en 2010, el 19,5 por ciento de las adolescentes de entre 15 y 19 años declararon
estar o haber estado embarazadas.20
34. Pese a que la participación laboral femenina ha crecido en Colombia, las mujeres
todavía se enfrentan a salarios menores y mayor desempleo que los hombres. La tasa
de actividad femenina aumentó del 51,1 por ciento en el año 2000 al 59,4 por ciento en
2011, pero sigue siendo más baja que las de los hombres (del 82,1 por ciento en 2011).21
Pese a que la brecha salarial se ha reducido algo —sobre todo debido al aumento del nivel
educativo de las mujeres—, las mujeres que trabajan el mismo número de horas que los
hombres y que tienen el mismo nivel educativo siguen ganando menos (Peña et al. 2013).
35. El nivel de violencia doméstica y de género sigue siendo alto en el país. En 2010 hubo
51,000 denuncias de abuso por parte de la pareja, en el 88 por ciento de las cuales la mujer
fue la víctima.22En la Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2010,23 el 65 por ciento
de las mujeres colombianas declararon que su esposo o pareja había tratado de ejercer
algún tipo de control sobre ellas. El porcentaje de mujeres que declararon haber sufrido
violencia física por parte de su cónyuge o pareja se redujo ligeramente: del 39 por ciento
en 2005 al 37 por ciento en 2010. No obstante, es frecuente que no haya denuncias: según
la encuesta, el 73 por ciento de las mujeres que sufrieron violencia física nunca lo
denunciaron ni buscaron ayuda de ningún tipo.
36. El conflicto armado también ha tenido consecuencias serias para las mujeres y las
jóvenes. Cerca del 83 por ciento de las personas desplazadas como consecuencia del
conflicto son mujeres y niños y los hogares encabezados por mujeres representan el 43 por
ciento de las familias desplazadas.24 Los miembros de las fuerzas armadas, los
paramilitares y los miembros de la guerrilla recurren a la violencia sexual con frecuencia.
19
Base de datos WDI (Indicadores del Desarrollo Mundial), actualización del 16 de abril de 2013. Estadísticas de género:
http://databank.worldbank.org/data/home.aspx.
20 Peña, X., J.C. Cárdenas, H. Ñopo, J. L. Castañeda, J. S. Muñoz, C. Uribe, 2013. “Mujer y Movilidad Social”, Universidad
de los Andes-CEDE.
21 WDI 2013.
22UN Women, 2012.Remarks by Michelle Bachelet at the Official Launch of Colombia’s National Public Policy Guidelines
for Gender Equality for Women, septiembre de 2012.
23Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS), 2010, Asociación Probienestar de la Familia Colombiana Profamilia,
February 2011.
24 UNHCR, 2009, “Violencia de género y mujeres desplazadas en Colombia’, ACNUR, Bogotá.
21
El tráfico de mujeres con propósitos sexuales y el turismo sexual siguen suponiendo un
problema, especialmente en las ciudades costeras. Colombia es una fuente importante de
mujeres y niñas para el tráfico sexual en América Latina, el Caribe, Europa Occidental,
Asia y América del Norte, incluidos los Estados Unidos; así como un país de tránsito y
destino para hombres, mujeres y niños que son obligados a trabajar.25
III.
EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y EL APOYO DEL BANCO
37. Durante el pasado año, el Gobierno de Colombia implementó un conjunto exhaustivo
de reformas para alcanzar los objetivos de su plan de desarrollo “Prosperidad para
Todos, 2010-2014”. En conjunto, el programa de reformas ha mejorado la equidad fiscal,
territorial y de género mediante acciones concretas dirigidas a ámbitos específicos de las
políticas, al tiempo que ha aumentado el acceso a la información y la rendición de cuentas
del gasto público. El programa de reformas incluye una serie de medidas que se pueden
agrupar en torno a tres pilares: a) la mejora de la equidad de la estructura tributaria y la
equidad regional mediante la reforma del sistema de regalías; b) la mejora de la
focalización del gasto social, generando equidad a lo largo del ciclo vital y de género,
mediante el fortalecimiento de la capacidad gubernamental para proteger a las mujeres de
la violencia de género; y c) la mejora de las políticas transversales que apoyan la
transparencia, la calidad informativa y la rendición de cuentas de la ejecución del
presupuesto público, así como la información pública sobre la pobreza y otros indicadores
del bienestar social.
A. EL VÍNCULO CON LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN CON EL PAÍS
38. El PPD propuesto se alinea con la estrategia de asociación del país (EAP) propuesta
por el Banco Mundial FY12-16 (Informe N.º 60620-CO, analizado por la Junta de
Directores Ejecutivos el 21 de julio de 2011) y, más concretamente, con el objetivo
estratégico 3, el crecimiento inclusivo y el aumento de la productividad mediante la
contribución en el largo plazo al objetivo de “mejorar la gestión del sector público y
la equidad y la eficiencia de las políticas económicas.” El objetivo es apoyar al GdC en
la mejora de la equidad fiscal, territorial y de género mediante acciones concretas
dirigidas a ámbitos específicos de las políticas, al tiempo que se incrementa el acceso a la
información y la rendición de cuentas del gasto público. Este objetivo es coherente con los
tres pilares del Plan de Desarrollo Nacional del GdC: i) el crecimiento sostenible y la
competitividad, ii) la igualdad de oportunidades para la prosperidad social y iii) la
consolidación de la paz.
B. CONCERTACIONES Y DIALOGO
39. El programa del Gobierno comprende un proceso complejo de consultas y
negociaciones. Además de las medidas participativas vinculadas con el Plan Nacional de
Desarrollo “Prosperidad para Todos, 2010-2014”, todas las acciones previas se sometieron
a consultas que en algunas ocasiones se prolongaron durante más de dos años desde las
conversaciones iniciales con varias de las partes interesadas. El GdC ha recurrido a varios
procesos de concertación para alcanzar acuerdos sobre las reformas respaldadas por este
25US
State Department, 2012, Colombia 2012 Human Rights Report.
22
PPD. En el caso de la reforma tributaria, el MHCP organizó más de 110 reuniones con
una gran variedad de partes interesadas: sindicatos, cámaras de comercio, otras
asociaciones del sector privado, sectores sociales y academia. El DNP lideró la reforma
del Sistema General de Regalías, que proporcionó formación a más de 8,700 oficiales de
entidades a nivel municipal y departamental e incluyó 630 sesiones formativas, talleres y
consultas con agencias de control interno, universidades y la sociedad civil en los 32
departamentos. El proceso de consultas para las reformas de equidad de género duró casi
dos años e incorporó análisis detallados de los expertos (incluidos los donantes
internacionales y las organizaciones de los derechos de las mujeres de todo el país), que
culminaron con la publicación por parte del DNP del CONPES Social 161 sobre la
equidad de género el 12 de marzo de 2013. El proceso de implementación del SIIF II
comprendió sesiones formativas sobre el uso del nuevo sistema SIIF II, conferencias de
prensa y una campaña publicitaria para promover el sistema interna y externamente.
Finalmente, el esfuerzo de mejora de la información pública y la transparencia sobre la
pobreza y los indicadores sociales comenzó con la inauguración de un comité
interinstitucional de expertos en pobreza (MESEP) en 2009.26 El comité se reunió en 45
ocasiones y ha producido 35 informes técnicos, preparados conjuntamente por el DNP y la
secretaría técnica del DANE, que han llevado a la publicación de metodologías oficiales y
acuerdos institucionales para la medición de la pobreza en Colombia, así como al
lanzamiento de un nuevo comité sobre la pobreza en 2012.27
C. LA COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES
40. El equipo del país del Banco ha colaborado estrechamente con el FMI, especialmente
en el análisis de los acontecimientos macroeconómicos, que ha incluido proyecciones
fiscales y el análisis de la sostenibilidad de la deuda. En conjunto, el programa del PPD
propuesto es coherente con las recomendaciones de políticas del FMI. Las dos
instituciones han trabajado juntas en ámbitos relacionados con el programa del PPD, como
la mejora de la administración de los ingresos y la gestión financiera pública (incluida la
gestión de la deuda). El FMI y el Banco también han asesorado al Gobierno en lo
referente a la reforma de las políticas tributarias y la administración de las aduanas.
Dentro del Grupo del Banco Mundial, el equipo del PPD se ha coordinado estrechamente
con la IFC en ámbitos relacionados con la equidad y la eficiencia del sistema tributario.
En concreto, la IFC ha iniciado un programa con la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) sobre la simplificación tributaria, los indicadores de desempeño y los
costos de cumplimiento que complementa los esfuerzos de la reforma tributaria.
Actualmente, ningún otro de los donantes principales como el BID o el CAF está
respaldando ninguno de los ámbitos más importantes de las políticas de esta operación.
D. LA RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
41. El PPD propuesto complementa la importante asociación del Banco con el GdC
sobre la gestión fiscal y del sector público. Tal y como mostró la Tabla 1, el PPD
26
Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP). El comité incluyó
participantes del DNP, UN-ECLAC y el Banco Mundial, así como académicos colombianos y expertos
independientes.
27
El comité está formado por el DANE, que produce los indicadores, el DNP, que es el responsable de
reproducir los cálculos, y el Ministerio de Salud y Protección Social, que se encarga del diseño de la estrategia
de reducción de la pobreza de Colombia.
23
propuesto forma parte de un compromiso estratégico, programático y multisectorial que
comprende operaciones de préstamo, productos de conocimiento y asistencias técnicas:

La formulación de la reforma fiscal y el debate asociado estuvieron respaldados por
una serie de estudios sobre la estructura tributaria llevados a cabo bajo los PKS sobre
Fiscalidad y Crecimiento (P124256).

El préstamo de inversión para el Fortalecimiento de las Instituciones Subnacionales de
Colombia (PI23879), actualmente en preparación por un monto de US$70 millones,
respaldará el aumento de la provisión de servicios públicos en el ámbito subnacional
en las siguientes áreas: la administración tributaria, el gasto público, las adquisiciones,
los recursos humanos, el monitoreo, la evaluación, la transparencia y la participación
social. El PPD propuesto complementa a este préstamo de inversión mediante el
respaldo a las políticas diseñadas para fortalecer el desempeño subnacional en áreas
específicas de la gestión pública, a través de la utilización del Sistema Integrado de
Información Financiera o SIIF (P106628).

Desde julio de 2011, el Banco ha establecido un conjunto programático de PPD para
respaldar las reformas fiscales de Colombia cuyo monto total asciende a US$500
millones. El PPD propuesto se construye a partir del mencionado conjunto programático
de reformas tributarias, que respaldaría.
Se ha puesto énfasis en la utilización de la gama de instrumentos del Banco Mundial para
llenar los vacíos de información cuando fuera necesario, construir sinergias colectivas y
generar conocimiento y servicios financieros acordes con la actual agenda de desarrollo de
Colombia.
E. LECCIONES APRENDIDAS
42. El diseño de la operación propuesta tiene en cuenta las lecciones aprendidas del
programa del Banco con Colombia y de las experiencias del Banco con otros países
de ingreso medio. Entre las lecciones más importantes destacan las siguientes:

Las operaciones deben respaldarse en trabajo analítico sólido. El trabajo analítico
y el diseño de políticas basado en la evidencia constituyen un soporte sólido para la
operación propuesta.

Las operaciones deberían ser concretas y evitar los programas de políticas
amplios y complejos. En lugar de tratar de abarcar una larga lista de medidas, este
PPD se centra en los elementos clave de las reformas gubernamentales de los
impuestos y las regalías y lo hace desde la perspectiva de la equidad e incluyendo en
el programa ámbitos cruciales de las políticas.

Es importante tener en cuenta la economía política de la reforma. Al diseñar una
operación basada en las políticas, los factores políticos y las necesidades legislativas
del país deben comprenderse bien e incluirse en el diálogo con el cliente. Las
lecciones aprendidas con PPD anteriores aconsejan prudencia al incluir medidas
legislativas (especialmente reformas constitucionales) que, aun con la aprobación del
Congreso, podrían enfrentarse a retos legales posteriormente. El PPD propuesto se
centra exclusivamente en medidas administrativas cuyo control está completamente en
manos del Ejecutivo.
24
F. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
43. EL PPD propuesto se basa en trabajos analíticos y asistencias técnicas previas,
especialmente en los resultados del Día de la Equidad de Colombia que el Banco
Mundial organizó en marzo de 2013. Este acontecimiento consistió en un día entero de
debates sobre los retos de la equidad en Colombia en el que participaron académicos,
expertos internacionales y responsables de las políticas al más alto nivel.
44. El marco analítico de esta operación se basa en la idea crucial de que el crecimiento y
la equidad son necesarios para mantener un proceso sólido de prosperidad
compartida. Mientras que el crecimiento económico es importante para incrementar el
bienestar, las políticas basadas en la equidad aumentan la capacidad para crecer de modo
sostenido. Permitir que las personas marginadas mejoren sus condiciones de vida puede
liberar su potencial económico, incrementando así la productividad general y estimulando
el crecimiento. En este marco de prosperidad compartida, las políticas pueden aumentar la
capacidad del sistema a través de cuatro canales principales: a) el mantenimiento de una
política fiscal equitativa, eficiente y sostenible; b) el fortalecimiento de instituciones justas
y transparentes que suministren bienes públicos de calidad; c) el fomento de un entorno en
el que los mercados sean accesibles y funcionen bien; y d) el desarrollo de instrumentos
para mejorar la gestión de riesgos en el ámbito macro y a nivel de los hogares. Estos
canales se refuerzan entre sí y crean un círculo virtuoso (véase el Gráfico 5).
Gráfico 5. El círculo virtuoso de la prosperidad compartida
45. Es importante subrayar que equidad, en este marco, implica un resultado integral:
todos los ciudadanos deben tener el mismo acceso a las oportunidades, deben poder vivir
dignamente y disponer de la autonomía y la voz necesarias para participar plenamente en
sus comunidades y decidir sobre los planes vitales que consideren que valgan la pena. En
el contexto de este marco exhaustivo, el proceso necesario para alcanzar estos resultados
se considera también parte de la agenda de la equidad.
25
IV. LA OPERACIÓN PROPUESTA DE POLÍTICAS DE DESARROLLO
DESTINADAS AL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL Y LA
PROMOCIÓN DE LA PROSPERIDAD COMPARTIDA
A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN
46. El PPD de tramo único propuesto respalda reformas que abordan varios problemas
relacionados con la equidad. Las reformas se pueden clasificar en tres niveles
principales:

La mejora de la equidad horizontal de la estructura de impuestos y de la equidad
interregional mediante la reforma del sistema de regalías.

La mejora de la focalización del gasto social, con el fin de que genere equidad a lo
largo del ciclo vital (mediante políticas para reducir la pobreza en la tercera edad) y
equidad de género (a través del fortalecimiento de la capacidad del gobierno para
proteger a las mujeres de la violencia de género).

La mejora de las políticas transversales que respaldan la transparencia, la calidad
informativa y la rendición de cuentas en la ejecución del presupuesto público, así
como la información pública sobre la pobreza y los indicadores de bienestar social.
Esta sección describe los seis ámbitos de las políticas que abordan estos problemas
relacionados con la equidad; la matriz completa de las políticas se incluye en el Anexo 1.
Los análisis realizados han demostrado que las reformas gubernamentales en estos
ámbitos, tal y como se proponen, aumentarán la equidad y contribuirán al crecimiento
(véase el Anexo 5).
B. ÁREAS DE LAS POLÍTICAS
Área I de las Políticas: mayor equidad de la política y la administración tributaria
Medida Previa 1: el GdC ha mejorado la progresividad del sistema tributario mediante: i) el
establecimiento de un impuesto alternativo sobre la renta, ii) la introducción de un impuesto de
lujo y iii) la simplificación del impuesto sobre el valor agregado, tal y como establece la Ley N.º
1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el
26 de diciembre de 2012.
Medida Previa 2: el GdC ha reducido el costo de la creación de empleo formal mediante: i) la
disminución de las contribuciones de las empresas a las nóminas de los empleados con salarios
por debajo de 10 salarios mínimos y ii) la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios
corporativos, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente
publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012.
47. A pesar del éxito de las reformas recientes, la equidad y la eficiencia del sistema
tributario de Colombia están mermadas por debilidades estructurales. El sistema
tributario que se mantuvo hasta 2012, generó una distribución desigual de la carga fiscal
entre los contribuyentes a través de tasas de impuestos diferenciadas y una cantidad
considerable de tratos especiales y preferenciales (no siempre respaldados por sólidos
26
motivos económicos o administrativos) que beneficiaban a sectores económicos
específicos.
48. En diciembre de 2012, el Congreso aprobó una reforma tributaria exhaustiva
diseñada para mejorar la equidad y la eficiencia, promover las contrataciones en el
sector formal y simplificar el sistema tributario para incentivar así el cumplimento
voluntario del pago de impuestos.28 La Ley N.º 1607 introdujo reformas neutrales en
cuanto a la recaudación de impuestos sobre la renta de las personas y las corporaciones,
las contribuciones a las nóminas, el impuesto sobre el valor agregado (IVA) y otros
aspectos del sistema tributario con un doble objetivo: promover la equidad vertical y
horizontal entre los contribuyentes y fomentar el empleo en el sector formal. La reforma
tributaria también incorpora medidas para fortalecer los poderes de la administración
tributaria y poner freno a la evasión de impuestos. La introducción de esta reforma
tributaria continua con el programa ambicioso de reformas fiscales iniciado por el
Gobierno cuando llegó al poder en agosto de 2010.
49. La legislación introduce los siguientes cambios:

Se aplica un nuevo impuesto alternativo sobre la renta (Impuesto Mínimo
Alternativo Nacional, IMAN) para mejorar la progresividad de la estructura de
impuestos sobre el ingreso de personas físicas. Como resultado, los individuos cuyo
ingreso se sitúa en el 0,4 por ciento más alto de la distribución se enfrentarán a una
mayor carga fiscal que con el sistema anterior, mientras que se espera que el 99,6 por
ciento restante de los contribuyentes experimenten una ligera reducción de su carga
tributaria. Según las estimaciones del Banco Mundial, el IMAN contribuirá a la
equidad al reducir el coeficiente de Gini de los perceptores de ingresos del 0,57 al
0,55.

Se racionalizó la estructura del IVA para reducir los costos administrativos y de
cumplimiento con las obligaciones fiscales. Asimismo, un nuevo impuesto de lujo
introdujo progresividad en el sistema de impuestos sobre el consumo. Las
reformas están diseñadas para resultar neutrales en cuanto a la recaudación, por lo que
se espera que la recaudación del IVA no cambie.

Las contribuciones por nómina se redujeron para aliviar la carga fiscal en el
mercado laboral e incentivar el aumento de la contratación por parte de las
empresas. Según el GdC, esta reducción podría crear entre 400.000 y un millón de
puestos de trabajo en el sector formal.

Se introdujo un nuevo impuesto corporativo (el Impuesto sobre la Renta para la
Equidad, CREE) para trasladar la carga fiscal del factor trabajo al factor
capital. La recaudación se utilizará para financiar programas del Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el
sistema de salud. El CREE también traslada la carga fiscal de los denominados
parafiscales de empresas que operan en sectores intensivos en mano de obra hacia
28
Se espera que la reforma tributaria genere recaudaciones adicionales mínimas. La reforma se puede calificar de estructural,
puesto que afecta al sistema tributario en su conjunto, mientras que las reformas anteriores se centraron en problemas o
elementos concretos del sistema tributario (el Anexo 3 presenta una descripción más pormenorizada).
27
aquellas que lo hacen en sectores intensivos en el uso del factor capital y que obtienen
beneficios elevados (como el petróleo y el gas).29
Área II de las Políticas: la equidad interregional y la ampliación de las fuentes de ingresos
subnacionales
Medida Previa 3: el GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías ordenando que todos
los proyectos de inversión regionales sean aprobados y supervisados por los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), tal y como lo establecen: i) la aprobación
de la Ley N.º 1530 del 17 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del
Prestatario el 17 de mayo de 2012; ii) la aprobación del Decreto N.º 1075 del 22 de mayo de
2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 22 de mayo de 2012; y iii)
la aprobación del Decreto N.º 1949 del 19 de septiembre de 2012, debidamente publicado en la
Gaceta Oficial del Prestatario el 19 de septiembre de 2012.
50. Los gobiernos subnacionales de Colombia (GSN) dan cuenta conjuntamente de un alto
porcentaje del gasto público que alcanzó el 8,1 por ciento del PIB en 2011.30La
recaudación de impuestos de los municipios y departamentos alcanza el 3 por ciento del PIB
y el resto proviene del Sistema General de Participaciones, de los acuerdos de transferencias
del Gobierno Central y de otras fuentes de financiamiento, como los ingresos no tributarios
y las regalías a los recursos naturales.31
51. El gobierno ha adoptado un nuevo planteamiento descentralizador que reconoce la
gran importancia que tiene mejorar el acceso a los recursos de los GSN y fortalecer su
capacidad de suministrar servicios básicos. El GdC ha rediseñado el Sistema General de
Regalías ordenando que todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y
supervisados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), que
están formados por representantes de los gobiernos nacional y subnacionales. Los
esfuerzos se han centrado en la provisión de recursos a los GSN, al tiempo que se generan
capacidades, se fortalecen el monitoreo y asistencia del Gobierno Central a los SNG y se
incrementa la demanda efectiva por un buen desempeño en el ámbito local. Como parte de
la reforma de las regalías se han establecido dos fondos.

El Fondo de Desarrollo Regional tiene como objetivos mejorar la competitividad
de la economía y promover el desarrollo social, económico, institucional y
medioambiental de las entidades territoriales por medio del financiamiento de
proyectos de inversión con impacto regional, sobre los cuales deberán llegar a
acuerdos el Gobierno Nacional y las entidades regionales en un marco de
estrategias de asociación.
29
Simultáneamente, el impuesto a la renta corporativo general se redujo del 33 al 25 por ciento para promover la inversión y
el empleo en el sector formal.
30 Los gobiernos subnacionales son las entidades gubernamentales regionales (los entes territoriales) que están por debajo del
Gobierno Central e incluyen los gobiernos regionales (departamentos) y los municipios. El artículo 286 de la Constitución de
1991 define los entes territoriales como los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
31 De acuerdo con la ley anterior, los recursos de las regalías de distribuían a entidades que producen o transportan recursos
naturales. La nueva ley (Ley N.º 1530/12) aspira a modificar los criterios de distribución.
28

El Fondo de Compensación Regional financiará los proyectos de desarrollo de
impacto local y regional en las regiones más pobres del país.
52. Para mejorar la participación ciudadana, el Banco ha respaldado las Auditorias
Ciudadanas Visibles (ACV) para monitorear el uso de fondos de regalías en los
municipios colombianos. Este trabajo, financiado por el Servicio de Asociación para la
Gobernanza, apoyó a 25 comunidades en la implementación de auditorías que analizaron
25 trabajos públicos vinculados a inversiones por valor de US$75 millones. La evaluación
de impacto de 2012 reveló que las inversiones públicas monitoreadas mediante ACV
dieron mejores resultados que las que carecieron de supervisión ciudadana.32 Los
resultados de esta evaluación se han usado como insumos en el marco general de
descentralización coordinado por el gobierno.
53. Se espera que la operación propuesta permita a los departamentos y municipios más
pobres acceder a recursos y llevar a cabo proyectos que promuevan el desarrollo
regional. Como muestra el APIS (véase el Anexo 5), el ritmo de convergencia del
crecimiento de las regiones se acelerará con la distribución de regalías posterior a la
reforma, reduciendo las desigualdades territoriales.
Área III de las Políticas: la equidad del gasto social
Medida Previa 4: el GdC: i) ha establecido nuevas reglas para la operación Colombia Mayor;
ii) ha aumentado la cobertura y el presupuesto de Colombia Mayor; y iii) ha reforzado la
focalización del programa en la población de la tercera edad en condiciones de pobreza
extrema o moderada, tal y como establecen las siguientes resoluciones del Ministerio del
Trabajo del Prestatario: A) N.º 1370 del 2 de mayo de 2013; y B) N.º 2958 del 23 de
noviembre de 2012.
54. El porcentaje de la población de la tercera edad de Colombia está creciendo. En
2010, los individuos de 59 años o más representaban un 10 por ciento de la población del
país (que asciende a 4,5 millones de personas). Según la Encuesta Nacional de
Demografía y Salud de 2010, un quinto de este porcentaje es analfabeto y un 58 por ciento
tiene solo un nivel de educación primaria. Más de un cuarto (27 por ciento) de la
población de la tercera edad trabaja, la mayoría lo hacen por necesidad y su situación
económica es precaria. Del total de individuos de la tercera edad que trabajan, un 74 por
ciento percibe unos ingresos inferiores al salario mínimo.33
32
Las conclusiones de la evaluación son las siguientes: i) más del 60 por ciento de la población valoró mejor el desempeño
de los proyectos de inversión monitoreados por ACV que el de los proyectos no monitoreados por ACV en su comunidad; ii)
hay un efecto de las ACV sobre el porcentaje de los ciudadanos que declaran que ellos o sus familias se han beneficiado del
proyecto de inversión, lo que demuestra que dotar de voz a la comunidad puede contribuir a mejorar el alineamiento de las
inversiones públicas con las necesidades de los ciudadanos; y iii) más del 30 por ciento de los participantes mantuvieron el
contacto con el gobierno local una vez terminado el programa, lo que indica que el uso de ACV mejora el nivel de
implicación ciudadana con las autoridades municipales.
33 El número promedio de salarios mínimos percibidos por los trabajadores de la tercera edad es 1,3. Los empleados
gubernamentales, los jubilados y los empleadores son los que perciben mayores ingresos. De los trabajadores de la tercera
edad, el 14 por ciento complementa sus salarios con las contribuciones de familiares que viven dentro o fuera del país, el 10
por ciento tienen una pensión de jubilación, el 9 por ciento reciben subsidios de bienestar social y el 61 por ciento no tienen
más ingreso que su salario.
29
55. El Programa de Protección Social al Adulto Mayor se creó para proteger a las
personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza extrema y elevada
vulnerabilidad.34 El programa, actualmente conocido como Colombia Mayor, se ha
expandido: el GdC aumentó el presupuesto para incrementar la cobertura y reforzar la
focalización en la población de la tercera edad que vive en condiciones de pobreza
extrema o moderada. En la actualidad, Colombia Mayor beneficia aproximadamente a un
millón de personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza extrema y se
espera que, para el año 2015, haya logrado cubrir a toda su población objetivo (2,4
millones de personas).
56. Se espera que la expansión de Colombia Mayor planeada mejore la equidad del
gasto social de Colombia al reducir la pobreza de la tercera edad. Véase el APIS
(Anexo 5).
Área IV de las Políticas: la equidad de género
Medida Previa 5: el GdC ha ordenado tomar medidas específicas para proteger a las mujeres
víctimas de violencia de la género, como la provisión de comida, transporte y alojamiento
temporal, tal y como ponen de manifiesto: i) el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012
del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 28 de diciembre
de 2012; y ii) la resolución del Ministerio de Salud y Protección Social N.º 459 del Prestatario
del 6 de marzo de 2012.
57. La violencia de género (VG) es uno de los problemas más importantes para el
bienestar de las mujeres en Colombia. En concreto, la violencia doméstica es endémica
en el país: según la Encuesta Nacional de Demografía y Salud de 2010, el 37 por ciento de
las mujeres colombianas que han tenido pareja declaran que su cónyuge o pareja las
sometió a violencia física. La violencia en el seno de la pareja es ligeramente menor para
quienes han terminado la educación superior y para las mujeres de altos ingresos; sin
embargo dichas, diferencias no son significativas.
58. La violencia doméstica afecta a los indicadores laborales y constituye una violación
de los derechos humanos fundamentales. Los abusos en el hogar violan casi todos los
principios de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y ponen trabas a la
consecución de otros objetivos del desarrollo. Las mujeres que padecen violencia
domestica son más propensas a tener peor salud y percibir ingresos menores (entre un 40 y
un 60 por ciento más bajos en América Latina) que otras mujeres similares que no sufren
abusos. Además, la violencia domestica tiene efectos de largo alcance sobre el bienestar
económico y social de las generaciones futuras. La exposición a la violencia domestica
durante la infancia desencadena multitud de problemas de salud, psicológicos y
comportamentales que a su vez están relacionados con los ingresos más bajos, el abuso de
drogas, el riesgo de violencia y otras consecuencias negativas en la edad adulta.
Ciertamente, la reducción de la violencia doméstica puede contribuir mucho a mejorar
tanto la igualdad de género como otros objetivos del desarrollo.
34
El programa surgió de la Ley 797 de 2003. En el Decreto N.º 3771 de 2007 se fijó la edad mínima para poder acceder a
esta prestación tres años por debajo de la edad de jubilación. En 2014, la edad mínima para acceder al programa será de 59
años para los hombres y 54 años para las mujeres.
30
59. Después de la Ley 1257 de 2008, el GdC aprobó una serie de iniciativas de políticas
para proteger a las mujeres víctimas de violencia de género. La medida más reciente
fue el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012, que ordena la toma de medidas
específicas para proteger a las mujeres víctimas de violencia de género, como la provisión
de comida, transporte y alojamiento temporal. Además, en marzo de 2013, a través del
Documento CONPES Social N.º 161, el Gobierno sentó las bases de la Política Pública
Nacional de Equidad de Género, así como un plan exhaustivo para garantizar que se pueda
vivir sin violencia.
60. Esta operación permitirá la implementación de reformas para proteger a las mujeres
de la VG, lo que se espera que, a su vez, tenga un impacto positivo sobre los indicadores
de la equidad de género (calidad de vida e indicadores laborales).
Área V de las Políticas: el acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la
gestión financiera
Medida Previa 6: el GdC ha tomado medidas para reforzar la operación SIIF Nación y así
aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público,
incluyendo, entre otras, la incorporación de datos referentes a los ingresos y la ejecución del
presupuesto en el Portal de Transparencia Económica, como ponen de manifiesto: i) la Carta
N.º 2-2013-026879 del 29 de Julio de 2013; ii) el Decreto N.º 2674 del 21 de diciembre de
2012 del prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 21 de
diciembre de 2012; y iii) la Ley N.º 16 del Ministerio de Hacienda del 16 de febrero de 2013.
61. Desde el año 2004, Colombia ha mejorado y modernizado sus sistemas de tecnologías
de la información para respaldar la gestión de las finanzas públicas y el presupuesto.
En 2010, un nuevo sistema integrado de gestión de la información financiera, el Sistema
Integrado de Información Financiera (SIIF II), se puso en marcha en todas las entidades
gubernamentales centrales y descentralizadas para: i) incrementar la cobertura
institucional, ii) integrar los módulos administrativos con el Sistema de Cuenta Única del
Tesoro Público, iii) aumentar la seguridad de las transacciones y iv) reducir los costos
operativos. Un equipo ha estado trabajando en la simplificación y la estandarización de
algunos de los procedimientos.35
62. El SIIF II ha contribuido a aumentar la transparencia, el control y la previsibilidad
de la gestión del presupuesto. Ha aumentado la cobertura del sistema gubernamental de
gestión de la información financiera, pasando de 66 a 167 instituciones actualmente (el
100 por cien del Gobierno Central y una porción significativa de las corporaciones
públicas no financieras). Según los cálculos del BHCP, la implementación del SIIF II le
permite al Gobierno ahorrar aproximadamente US$113 millones al año. En 2011, el
35
Este trabajo ha incluido la especificación de las características funcionales que se deben detallar en el contrato con la
compañía de desarrollo del software. El software consiste en módulos independientes y bien integrados que cumplen con los
estándares internacionales de seguridad más estrictos y funcionan en una plataforma completa de red. Estos módulos
incluyen los siguientes: Preparación del Presupuesto, Asignaciones Presupuestarias, Ejecución del Presupuesto, Ejecución del
Ingreso, Contabilidad, Gestión de Pagos y del Efectivo, Ejecución de los Límites Presupuestarios, Gestión de Contratos y
Adquisiciones, Gestión del Inventario y Cuentas y Facturaciones Pendientes de Pago.
31
Gobierno inauguró el Portal de Transparencia Económica,36 que cubre la totalidad del
presupuesto nacional, con el fin de promover la participación ciudadana y el compromiso
social con el uso de los recursos públicos.
63. Pese a que Colombia lleva desde el año 2004 trabajando en mejorar y modernizar
sus sistemas de tecnologías de la información para respaldar la gestión de las
finanzas públicas y el presupuesto, los objetivos planteados no se han alcanzado por
completo. No existe un análisis integrado de los presupuestos de inversión y operativos
que incluya las estrategias y los objetivos ministeriales, así como la información sobre el
desempeño y las asignaciones presupuestarias correspondientes. Los gastos operativos
representan más de la mitad de los gastos del Gobierno Central, pese a lo cual no está
claro si existe un procedimiento formal para la revisión del gasto operativo (y para la
recomendación de cambios en las políticas que podrían ahorrar recursos). El SIIF II no ha
incorporado funcionalidades para la elaboración de presupuestos para los programas, ni ha
incluido objetivos e indicadores para el monitoreo y la evaluación. No contiene
herramientas que analicen el presupuesto desde el punto de vista de distintas
clasificaciones y, como consecuencia, respalda únicamente la gestión de los gastos e
ingresos.37 Asimismo, el SIIF utiliza solo los módulos vinculados con la Cuenta Única del
Tesoro (módulos del 1 al 7), mientras que el resto de los módulos fueron desarrollados
pero no se han llevado a la práctica.38
64. El GdC ha tomado medidas para que la operación del SIIF II mejore la
transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público. En
concreto, está trabajando para mejorar la gobernanza del sistema, armonizar la ejecución
del presupuesto y los procedimientos contables e integrar y mejorar la gestión de las
regalías.
65. Los ajustes necesarios para que el SIIF II sea un instrumento potente para la
implementación de las políticas implicarán cambios en los sistemas informativos que
respaldan la gestión del gasto y el presupuesto. Para apoyar el buen hacer
presupuestario, el SIIF tendrá que mejorarse mediante la incorporación de herramientas
sólidas que faciliten el análisis de la información desde perspectivas distintas y bajo las
predicciones de distintos escenarios.
36www.pte.gov.co
37
El diseño del SIIF II se basó en la codificación (y no en la clasificación) del presupuesto. Pese a que los actuales códigos
presupuestarios identifican a los diferentes niveles de la clasificación, para el SIIF III la composición de estos códigos carece
de significado y se usa solo para identificar a la asignación presupuestaria que debería verse afectada por cada gasto.
38 El MHCP está fortaleciendo el marco normativo y legal para implementar el resto de los módulos y expandir el sistema
hasta convertirlo en un sistema completo e integrado de gestión de la información financiera. El incremento de la cobertura
fue posible gracias a las nuevas tecnologías, como la plataforma completa de red hospedada por el MHCP y los estrictos
estándares de seguridad para la autentificación, las firmas digitales y la custodia de la información, entre otras.
32
Área VI de las Políticas: el monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales
Medida Previa 7: el GdC ha actualizado la metodología para medir la pobreza mediante el
establecimiento de acuerdos institucionales destinados a mejorar la calidad, la transparencia y
la replicabilidad de los indicadores de pobreza, así como de otros indicadores sociales, tal y
como ponen de manifiesto: i) la publicación del Documento CONPES Social N.º 150 del 28
de mayo de 2012; y ii) el establecimiento de: A) el Comité Ejecutivo para la Medición de la
Pobreza Monetaria; y B) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza
Multidimensional, mediante las resoluciones del DANE del 24 de agosto de 2012 No. 871 y
No. 877, respectivamente.
66. Después de revisar la metodología aplicada a mediados de los años 2000, el GdC ha
aumentado la credibilidad y la claridad de las medidas oficiales de la pobreza. En
2006, el DANE revisó la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). No obstante, las
mejoras en la encuesta no se alinearon a la metodología anterior de medición de la
pobreza39 y dilucidar el impacto de la nueva metodología sobre la medición de la pobreza
resultó ser complicado.
67. En 2012, el GdC publicó una actualización oficial de la metodología nacional para la
medición de la pobreza y estableció los acuerdos institucionales necesarios para
mejorar la calidad, la transparencia y la replicabilidad de los indicadores de
pobreza, así como de otros indicadores sociales. Además de las directrices para la
medición de la pobreza monetaria, el marco revisado establece roles específicos para cada
institución: el DANE produce los indicadores, el DNP es la institución que valida
replicando los resultados y el Ministerio se encarga del diseño de la estrategia para reducir
la pobreza de Colombia. Resoluciones posteriores del DANE establecieron dos comités
ejecutivos para la regulación de la producción y diseminación de indicadores como el
índice de pobreza multidimensional.
68. El objetivo de largo plazo de este áreade las políticas es mejorar la transparencia y la
calidad de la información para así monitorear de modo efectivo la pobreza y otros
indicadores de bienestar social en un marco de equidad. Conforme se asiente en
Colombia la metodología de medición de la pobreza monetaria y los progresos se
cuantifiquen de modo transparente y se comuniquen de manera clara y precisa, los
responsables de las políticas podrán concentrarse más en abordar el reto crucial que la
desigualdad supone para el país y en promover la prosperidad para todos.
V.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN
A. ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL (APIS)
69. Se espera que las políticas gubernamentales respaldadas por esta operación tengan
impactos sociales y de pobreza que sean positivos. El Análisis de Pobreza e Impacto
Social (APIS), que fue llevado a cabo con una fuerte asociación con los homólogos del
GdC, proporciona un análisis robusto de los efectos positivos que tienen sobre la equidad
las acciones de las políticas respaldadas, tal y como se explica más adelante (el Anexo 5
presenta un resumen detallado de la EISP).
39Azevedo,
J.P., 2013, “From Noise to Signal: The Successful Turnaround of Poverty Measurement in Colombia”, The
Economic Premise Notes No. 117, Banco Mundial.
33
70. El APIS se estructuró para hacer un seguimiento de los ámbitos de las políticas resumidos
en el Documento Informativo del Programa. En lo referente a los tres primeros ámbitos de
las políticas, se analizaron los resultados potenciales directos. En concreto, en el Área I de
las Políticas, se espera que la implementación del IMAN reduzca el coeficiente de Gini
del ingreso de mercado de una distribución que incluye a quienes mayores ingresos
perciben, en casi un punto porcentual (de 0,586 a 0,579).40 Además, se espera que la
reducción de las contribuciones que las empresas deben hacer sobre la nómina y la
introducción de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos contribuyan a
aumentar el empleo formal en un 10 por ciento y los ingresos laborales del sector formal
entre el 4,8 y el 4,9 por ciento. Se prevé que el Área II de las Políticas, vinculado a la
reforma del sistema de regalías, consiga el objetivo de incrementar la velocidad de
convergencia dentro del país. Se espera que el nuevo sistema de regalías se convierta en
un nuevo motor de la convergencia regional en el periodo de 2012 a 2016 por medio de la
aceleración del acercamiento de los departamentos pobres a los ricos. Se prevé que el
Área III de las Políticas, centrado en la mejora de la equidad del gasto social, en especial
en la tercera edad, tenga impactos en la reducción de la pobreza y la desigualdad. En
concreto, la incidencia de la pobreza para el grupo objetivo en términos de edad e ingreso
se reducirá al máximo cuando la cobertura universal se implemente.
71. En cuanto al área de las políticas cuyo objetivo es mejorar la capacidad del Gobierno para
proteger a las mujeres víctimas de violencia de género, se planea realizar trabajos
cualitativos durante la fase de supervisión de esta operación. Estos trabajos tienen el
objetivo de comprender mejor el impacto de dicha política, que reglamenta la provisión
de alojamiento temporal, comida y transporte para las mujeres víctimas de violencia y/o
sus hijos. Finalmente, este APIS no anticipa efectos negativos de los dos últimos ámbitos
de las políticas relacionados con el acceso abierto a los sistemas de información sobre la
gestión financiera nacional y al monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales, ya
que se espera que estas políticas promuevan la transparencia y la rendición de cuentas
gubernamentales, lo que generará un uso más eficiente de los recursos y la posibilidad de
hacer seguimiento del progreso y evaluar el impacto de las reformas de las políticas.
B. ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES
72. No se prevé que la operación propuesta tenga efectos significativos sobre el
medioambiente, los bosques y otros recursos naturales. Dado que esta operación se
centra en la reforma tributaria, las transferencias a los SNG, la mejora en la cobertura, la
transparencia del gasto social y la gestión financiera y la equidad de género, no se espera
que tenga impacto alguno sobre el medioambiente. Sin embargo, en la medida en que las
acciones respaldadas por el programa del préstamo tengan éxito y atraigan con el paso del
tiempo nuevas inversiones privadas, habrá que continuar reforzando la capacidad
institucional de Colombia para identificar y abordar los problemas regulatorios
relacionados con las políticas medioambientales.
40
Esta reducción del coeficiente de Gini no es trivial, habida cuenta, por ejemplo, de la reducción anual promedio del
coeficiente de Gini en los países de América Latina (1,2 por ciento anual) durante los últimos 10 años (Lustig, N., L.F.
Lopez-Calva y E. Ortiz-Juarez, 2012, “Declining Inequality in Latin America: The Cases of Argentina, Brazil and Mexico”,
World Development, Vol. 44. P. 129-141).
34
73. El GdC está debidamente preparado para abordar impactos medioambientales
potenciales. El nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha priorizado la
implementación de medidas para fortalecer la sostenibilidad de algunos de los sectores
económicos más importantes (la agricultura, la minería y la construcción). El Banco ha
apoyado al Gobierno en este proceso mediante un paquete de servicios que incluye la serie
de PPD Medioambientales, el Préstamo de Inversión para el Desarrollo Sostenible y la
provisión de asistencia técnica focalizada y de apoyo analítico en el ámbito de la gestión
medioambiental.
C. IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN
74. El MHCP, el DNP y el DANE son los responsables de coordinar las acciones de las
agencias implicadas. El Departamento de Crédito Público del MHCP recogerá los datos
necesarios para evaluar el progreso de la implementación, de la cual el MHCP es
responsable, e informará al Banco Mundial. Análogamente, la Dirección de Seguimiento y
Evaluación de Políticas Públicas del DNP, responsable del Sistema Nacional de
Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA), recogerá y proporcionará al Banco
Mundial información relativa al progreso de la implementación de las regalías, Colombia
Mayor y los indicadores de género. Finalmente, el DANE se encargará de distribuir
anualmente a través de internet los micro-datos de las encuestas a los hogares para la
replicación de los indicadores de pobreza y de otros indicadores sociales.
D. ASPECTOS FIDUCIARIOS
Gestión de las finanzas públicas
75. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas son adecuados para el respaldo del
préstamo para las políticas de desarrollo. Los sistemas de gestión de las finanzas
públicas (GFP) tienen un buen nivel de desempeño y se están acercando a las prácticas
internacionales según el Informe sobre Adquisiciones y Gestión de las Finanzas Públicas
más reciente (2009) y los informes subsiguientes del FMI y el Banco Mundial.41 Sin
embargo, existen ámbitos en los que se deben reforzar más los sistemas de gestión de las
finanzas públicas, como los sistemas de información y la gestión del presupuesto. En 2012
un nuevo sistema de administración financiera (SIIF II) se puso en práctica y ya han
comenzado los esfuerzos para lograr adoptar un Sistema Unificado de Inversiones y
Finanzas Públicas. Actualmente, el gobierno está incrementando la cobertura del SIIF II y
dotando de coherencia a las distintas herramientas de la GFP.42 Colombia ya ha
implementado reformas de la GFP con efectividad en el pasado apoyada por el Banco. A
continuación se resumen los principales rasgos de los sistemas de GFP.

El presupuesto es exhaustivo, está bien documentado y se implementa según lo
planeado, de modo que los gastos realizados solo se desvían ligeramente de las
Véase Fondo Monetario Internacional, 2012, “Colombia – Implementing the Structural Balance Rule under GFSM 2001
with improved budget planning tools”, Washington D.C.; y Banco Mundial, 2013, de próxima aparición, “Opportunities for
Budget Reform in Colombia”, Banco Mundial, Washington, D.C.
42 Estas incluyen el Plan Nacional de Desarrollo (PND), las reglas fiscales, el Plan de Inversión Pública (PIP), el MFMP, el
MGMP, el Plan Operativo de Inversión Anual y el plan financiero.
41
35
cifras previstas. La planeación presupuestaria se basa en una perspectiva
multianual43y la formulación anual refleja un sistema basado en las políticas que suele
funcionar bien.44La ejecución de los gastos presupuestados sugiere que el presupuesto
es en gran medida creíble, si bien podrían producirse algunos atrasos. El Prestatario ha
publicado su presupuesto anual con puntualidad (Decreto 1882 del 11 de septiembre
de 2012).

Los controles de los ingresos y los gastos son exhaustivos y se realizan continuos
esfuerzos para mejorarlos. Cabe destacar especialmente las fuertes medidas tomadas
para salvaguardar la integridad global y la precisión de los datos de ingresos mediante
la integración o la reconciliación de los distintos sistemas contables utilizados por la
administración tributaria, lo que garantiza la coherencia de la información procedente
de registros contables y estadísticos, así como el registro puntual de las transacciones.
Los registros y controles de los flujos de efectivo, el saldo presupuestario y la deuda
pública respaldan la gestión fiscal sólida y proporcionan a las instituciones públicas
las herramientas para que realicen predicciones del financiamiento necesario para
ejecutar sus presupuestos de manera ordenada.

Las cuentas públicas consolidadas se preparan durante los seis meses posteriores
al final del año fiscal. Incluyen información completa sobre los ingresos, los gastos, y
los activos y pasivos financieros. La Contabilidad General publica declaraciones sobre
base de devengados a final de año que se presentan el 15 de mayo del año siguiente al
Interventor General para ser auditadas. Las políticas y los procedimientos auditores
del Interventor General permiten la aplicación de procedimientos relativos a las
finanzas, el cumplimiento y el desempeño que se corresponden con los estándares de
auditoría del Gobierno Nacional. Los informes de auditoría se envían antes del 1 de
julio el siguiente año fiscal al Congreso y el Presidente.
76. El GdC está implementando una agenda de reformas sobre la contabilidad y las
auditorías, cuyo objetivo es la adopción de estándares de auditoría y contabilidad
internacionales. Durante los dos últimos años ha habido progresos importantes hacia la
implementación de esta reforma, entre los que se incluyen nuevas legislaciones y una
comisión interinstitucional en la que han participado autoridades gubernamentales con el
objetivo de alcanzar acuerdos de transición durante la fase de implementación. Quedan
unos pocos retos que el GdC debe superar en el proceso de la reforma, como el
establecimiento de indicadores de monitoreo para la medición del progreso durante los
años de transición, la modernización y/o el ajuste de los sistemas de información, la
revisión de los procedimientos de negocios, el establecimiento de mecanismos que
garanticen la calidad de la información financiera de las empresas y las entidades del
sector público, y la definición de una estrategia exhaustiva en el país que busque la
43
El país ha desarrollado herramientas multianuales de GFP cruciales desde 2003, como el MFMP y el MGMP. Sin embargo,
por el momento no se usan de la forma adecuada ya que, en lugar de prepararse de manera secuencial junto con el
presupuesto, se desarrollan en paralelo. Esto impide que el CONPES haga un análisis informado de la dirección estratégica
del presupuesto y del establecimiento de límites de gasto estrictos al principio del año fiscal (FMI, 2012).
44
Como han identificado los análisis del FMI (2012) y el Banco Mundial (de próxima aparición, 2013), las políticas o
prioridades son explícitas, pero no están directamente vinculadas con el presupuesto ni se les otorgan clasificaciones
presupuestarias. Las clasificaciones económicas y funcionales están solo disponibles con fines de planeación, no con
objetivos relativos al seguimiento y la información presupuestaria. Estas clasificaciones deben incluirse como parte del Plan
Contable en el sistema del SIIF II. Los presupuestos ordinario y de inversión se preparan y ejecutan de manera independiente
(incluso desde el punto de vista organizacional/institucional) y la clasificación varía entre ministerios y entre la preparación y
la ejecución, lo que impide que el presupuesto sea una herramienta decisiva de la toma de decisiones políticas.
36
formación de los contadores y funcionarios públicos que forman parte de la
implementación. La implementación de la agenda de reformas contribuirá a aumentar la
competitividad y el acceso a los mercados en el sector privado, así como a mejorar la
gobernanza y la transparencia en el uso de fondos públicos, que a su vez se reflejará en las
cuentas públicas consolidadas cuando termine el año 2015.
Contrataciones
77. La evaluación del sistema público de contrataciones ha concluido que, durante los
últimos cinco años, Colombia lo ha modernizado significativamente, pero aún es
necesario trabajar para consolidar las mejoras y garantizar la sostenibilidad. Uno de
los pasos más importantes fue la creación en diciembre de 2011 de la Agencia Nacional de
Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente), cuyo objetivo es supervisar y liderar
las reformas del sistema de contrataciones. No obstante, quedan retos importantes
pendientes: i) el marco legal debería regular los estándares y no solo los procedimientos,
así como alinear la política de contrataciones con la de gasto; ii) el sistema electrónico de
contrataciones debería actualizarse y convertirse en una plataforma transaccional para
mejorar la transparencia, generar competencia y racionalizar los procedimientos; iii)
habría que conseguir profesionales cualificados, pues el personal de contrataciones carece
del conocimiento y la profesionalidad que hacen falta para lograr los mejores resultados
(como, por ejemplo, estrategias ahorradoras de costos); y iv) se le deberían proporcionar a
la Agencia Nacional de Contratación Pública los recursos suficientes y las capacidades
necesarias para que esta realice esfuerzos adicionales de modernización. En resumen, los
marcos legales, institucionales y operativos se deben dinamizar y adaptar para responder a
los retos del mercado, conforme se desarrollan nuevas tecnologías y maneras de hacer
negocios en Colombia y en todo el mundo.
E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍAS
78. Acuerdos de desembolsos. Una vez que el PPD sea efectivo y el Prestatario cumpla con
los requisitos de desembolso, el Banco, previa petición del Prestatario, depositará los
fondos en una cuenta del Banco de la República denominada en dólares estadounidenses
que posteriormente se abonarán en la Cuenta Única del Tesoro Público del MHCP y así
pasarán a estar disponibles para financiar los gastos presupuestados. El MHCP
proporcionará al Banco una confirmación por escrito de la transacción una vez que el
Banco haya desembolsado los fondos.
79. No hay evidencia de que el entorno de control bancario en que se desarrollará el
PPD no sea adecuado. Esta evaluación se basa en una revisión del informe de auditoría
externa del Banco de la República, la última evaluación de salvaguardia del Banco Central
del FMI (2010) y la Consulta del Artículo IV de 2012 del FMI. Habida cuenta de que los
sistemas de GFP del Prestatario y los acuerdos fiduciarios para este financiamiento se
consideran adecuados, el Banco no requerirá una auditoria de la cuenta designada y en
este momento no se considera necesario establecer acuerdos fiduciarios adicionales.
F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS
80. Este PPD está sujeto a riesgos vinculados al deterioro del entorno económico externo
y de la implementación del programa de reformas. Pese a sus fundamentales sólidos,
37
las perspectivas macroeconómicas de Colombia en el corto plazo podrían resultar
negativamente afectadas por los choques externos. La capacidad de respuesta de las
políticas del país mitiga este riesgo. También existen riesgos de demoras vinculados con
la implementación de los proyectos en el ámbito subnacional debido al aumento de las
regalías. Como estrategia de mitigación, este PPD fue diseñado para respaldar
exclusivamente medidas administrativas que no dependen de los procesos legislativos. Por
todo ello, la clasificación global del riesgo se considera baja.
Riesgos económicos
81. Pese a la elevada exposición a los choques externos, la vulnerabilidad de Colombia es
baja dada su alta capacidad de respuesta por medio de las políticas públicas.
Colombia está expuesta a tres tipos de choques externos: la desaceleración de la actividad
económica en Estados Unidos, la reducción de los precios del petróleo y la agitación de
los mercados financieros globales (Banco Mundial, 2012). Mitigación: la resistencia
macroeconómica del país se basa en unas condiciones iniciales sólidas y en la capacidad
de respuesta de las políticas para amortiguar cualquier condición macroeconómica
adversa. El crecimiento económico es sólido, lo que, sumado a la ausencia de
desequilibrios internos y/o externos contribuye a apuntalar la estabilidad. Los flujos de
entrada de IED, una más que suficiente acumulación de divisas y la Línea de Crédito
Flexible con el FMI protegen la posición externa de Colombia.
82. La apreciación del peso colombiano, que ha sido un motivo de preocupación, cesó a
principios de 2013. El peso colombiano (tanto en términos del tipo de cambio nominal
como real) se ha fortalecido gradualmente en los últimos años debido a la entrada
significativa de flujos de capitales (sobre todo de IED) y a la mejora de la política fiscal.
Sin embargo, la reciente combinación de los tipos de interés más bajos, la compra de
divisas por parte del Banco Central y el cambio en el entorno financiero internacional han
contribuido a la depreciación nominal del peso. El tipo de cambio flexible ha mostrado un
grado elevado de volatilidad y ha ejercido el papel de amortiguador de los choques en
tiempos de crisis económica e incertidumbre.
Riesgos políticos y sociales
83. Durante los últimos meses, en Colombia ha habido malestar en los mercados de
trabajo en varios sectores y se ha incrementado la oposición política por parte de los
grupos vinculados con la administración anterior. Ambos factores han afectado
negativamente a los índices de aprobación del Presidente. No obstante, el riesgo político
global sigue siendo bajo en el país, a lo que ha contribuido la amplia mayoría del
Gobierno en el Congreso. Se espera que esta fuerte presencia garantice la continuidad
política y contribuya a la aprobación de las próximas reformas del sistema de salud y de
las pensiones.
84. El debate político está dominado por los problemas de seguridad. Así, se ha tomado la
iniciativa de reactivar el proceso de paz con la guerrilla (Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia), lo que ha dado lugar a un primer acuerdo referente a la
explotación y la propiedad de la tierra que establece las condiciones para las
38
negociaciones en otras áreas. Las perspectivas de reelección del Presidente Santos
dependen en gran medida del progreso de las conversaciones de paz.
Riesgos de implementación
85. La credibilidad de Colombia en lo que a prudencia fiscal se refiere es elevada. La
elección de un PPD de tramo único complementa las operaciones anteriores en el ámbito
de la gestión del sector público. Además, reconoce y respalda las reformas que están en
curso en Colombia, al tiempo que mitiga el riesgo de un planteamiento programático
sujeto al calendario político del país, donde el próximo ciclo electoral dificultará que se
lleven a cabo reformas de manera inmediata (aunque la siguiente administración podría
profundizar en el actual programa de reformas).
86. Los riesgos de implementación varían según el ámbito implicado, pero en general
son bajos. La evasión fiscal es el riesgo principal de la implementación del IMAN. 45 La
reforma aprobada mitiga este riesgo cambiando el responsable de justificar la evasión:
ahora los contribuyentes deben demostrar que no han evadido impuestos. Además, el GdC
ha incorporado a sus proyecciones de ingresos tributarios una evasión fiscal del 20%. En
cuanto al CREE, la vulnerabilidad de los ingresos frente al ciclo económico supone un
riesgo que puede mitigarse mediante los fondos de estabilización gubernamentales que
compensan los ingresos no recaudados, asegurando los recursos para el ICBF y el SENA.
87. Los riesgos de implementación de la reforma de las regalías están relacionados con la
coordinación efectiva entre las instituciones implicadas, la capacidad de los SNG de
diseñar y llevar proyectos a la práctica, la identificación de proyectos de alcance
regional y el establecimiento de evaluaciones de impacto periódicas. Estos riesgos
pueden mitigarse mediante el fortalecimiento de la red institucional, que incluye el Comité
de Gobierno, el Banco de Proyectos y el DNP. Otros riesgos están relacionados con las
proyecciones de las regalías, que dependen de la velocidad/volumen de la explotación de
los recursos naturales y de los precios internacionales. Sin embargo, las proyecciones para
periodos futuros son conservadoras y se está estableciendo un fondo de ahorros y
estabilización (que recibe el 25-30% de los fondos totales del sistema general de regalías)
como medida de mitigación. También podría producirse una mala reacción pública contra
el sistema (ya que algunos SNG se verán negativamente afectados por el mismo) que
podría traducirse en retrasos en la implementación. Para evitar demoras, el Banco puede
intensificar el apoyo que presta a la nueva operación de préstamo para inversión (que
aumentará las capacidades de gestión de los SNG), al tiempo que continúa trabajando en
las ACV.
88. Los riesgos operativos ligados a la implementación del SIIF II incluyen los fallos del
sistema, el acceso sin autorización a la base de datos y las inconsistencias en los
datos. El equipo del MHCP está llevando a cabo una serie de pruebas para mejorar la
consistencia y está reforzando un segundo sistema de contingencia para el caso en que
haya fallos operativos. Los retrasos en la consolidación del SIIF II también suponen un
reto. No obstante, el Gobierno está trabajando para aumentar la cobertura más allá del
presupuesto nacional, adoptar un Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas y
45
La proyección oficial de recaudación fiscal incluye un 20 por ciento de tasa de evasión, por lo que el objetivo de referencia
es conservador.
39
dotar de consistencia a las distintas herramientas de planeamiento y gestión fiscal. Para
evitar retrasos, el Banco puede intensificar el apoyo que presta mediante la operación de
préstamo para inversión y la asistencia técnica.
89. En términos del monitoreo de la pobreza, hay algunos riesgos vinculados con los
cambios potenciales del personal técnico y gubernamental que podrían dar marcha
atrás en la distribución pública de los datos micro para la reproducción de las cifras de
pobreza y desigualdad. Los Comités de Expertos sobre la Pobreza Monetaria y
Multidimensional, de los que forman parte personal técnico del gobierno, los sectores
sociales, la academia y las organizaciones internacionales, ejercerían como mecanismos
de mitigación.
40
ANEXOS
ANEXO 1: EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD FISCAL PARA LA PROMOCIÓN DE LA FISCALIDAD. MATRIZ DE
LAS POLÍTICAS DEL PPD
OBJECTIVOS
MEDIDAS PREVIAS
INDICADORES DE RESULTADOS
INDICATIVOS
ÁREA I DE LAS POLÍTICAS. MAYOR EQUIDAD DE LA POLÍTICA Y LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Mejorar la progresividad del sistema Medida Previa 1: el GdC ha mejorado la progresividad del sistema tributario  Recaudación total de los impuestos directos
tributario y reducir los costes de
mediante: i) el establecimiento de un impuesto alternativo sobre la renta, ii)
pagados por el 0,4 por ciento de quienes más
creación de empleo formal.
la introducción de un impuesto de lujo y iii) la simplificación del impuesto
ingresan como porcentaje del PIB.
sobre el valor agregado, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de Referencia (2012) = 0,23
diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Objetivo (2014) = 0,28
Prestatario el 26 de diciembre de 2012.
 Recaudación del CREE como porcentaje del PIB
Medida Previa 2: el GdC ha reducido el costo de la creación de empleo Referencia (2012) = 0.0
formal mediante: i) la disminución de las contribuciones de las empresas a Objetivo (2014) = 0,61
las nóminas de los empleados con salarios por debajo de 10 salarios mínimos
y ii) la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos, tal y Fuente: Ministerio de Hacienda
como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente
publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012.
ÁREA II DE LAS POLÍTICAS. LA EQUIDAD INTERREGIONAL Y LA AMPLIACIÓN DE LAS FUENTES DE INGRESOS LOCALES
Reforzar las acciones para reducir
Medida Previa 3: el GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías  Número de proyectos aprobados por los OCAD y
las desigualdades regionales
ordenando que todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y
sujetos a contratos que se corresponden con el
mediante el establecimiento de un
supervisados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
nuevo Sistema General de Regalías
proceso de toma de decisiones más
(OCAD), que están formados por representantes de los gobiernos nacional y Referencia (2012) = 0
equitativo en los proyectos de
subnacionales, tal y como lo establecen: i) la aprobación de la Ley N.º 1530 Objetivo (2014) = 1.500
inversión regionales.
del 17 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del
Prestatario el 17 de mayo de 2012; ii) la aprobación del Decreto N.º 1075 del Fuente: DNP
22 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del
Prestatario el 22 de mayo de 2012; y iii) la aprobación del Decreto N.º 1949
del 19 de septiembre de 2012, debidamente publicado en la Gaceta Oficial
del Prestatario el 19 de septiembre de 2012.
41
ÁREA III DE LAS POLÍTICAS. LA EQUIDAD DEL GASTO SOCIAL
Mejorar la focalización de los
Medida Previa 4: el GdC: i) ha establecido nuevas reglas para la operación
gastos para proteger a los grupos
Colombia Mayor; ii) ha aumentado la cobertura y el presupuesto de
vulnerables mediante la mejora de
Colombia Mayor; y iii) ha reforzado la focalización del programa en la
la identificación de la población
población de la tercera edad en condiciones de pobreza extrema o moderada,
objetivo de las subvenciones a la
tal y como establecen las siguientes resoluciones del Ministerio del Trabajo
tercera edad.
del Prestatario: A) N.º 1370 del 2 de mayo de 2013; y B) N.º 2958 del 23 de
noviembre de 2012.
ÁREA IV DE LAS POLÍTICAS. LA EQUIDAD DE GÉNERO
Contribuir a la reducción de las
Medida Previa 5: el GdC ha ordenado tomar medidas específicas para
desigualdades de género mediante
proteger a las mujeres víctimas de la violencia de género, como la provisión
la mejora de la capacidad del
de comida, transporte y alojamiento temporal, tal y como ponen de
gobierno de proteger a las mujeres
manifiesto: i) el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012 del
víctimas de la violencia de género.
Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 28
de diciembre de 2012; y ii) la resolución del Ministerio de Salud y Protección
Social N.º 459 del Prestatario del 6 de marzo de 2012.

Porcentaje de beneficiarios elegibles que reciben la
subvención de Colombia Mayor
Referencia (2012) = 35
Objetivo (2014) = 42
Fuente: SINERGIA, DNP

Presupuesto total asignado al financiamiento de la
provisión de medidas específicas para proteger a las
mujeres víctimas de la violencia de género (definida
en el Decreto N.º 2734) como porcentaje de los
Gastos Nacionales Actuales
Referencia (2012) = 0
Objetivo (2014) = 0,01
Fuente: Ministerio de Hacienda
ÁREA V DE LAS POLÍTICAS. EL ACCESO ABIERTO A LOS SISTEMAS NACIONALES DE INFORMACIÓN SOBRE LA GESTIÓN FINANCIERA
Mejorar la transparencia y la
Medida Previa 6: el GdC ha tomado medidas para reforzar la operación  Porcentaje de la información relativa a la ejecución
cobertura de los sistemas
SIIF Nación y así aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de la
presupuestaria con respecto al importe total del
nacionales de información sobre la
ejecución del presupuesto público, incluyendo, entre otras, la incorporación
Presupuesto Nacional que se publica diariamente en
gestión financiera.
de datos referentes a los ingresos y la ejecución del presupuesto en el Portal
el portal de transparencia
de Transparencia Económica, como ponen de manifiesto: i) la Carta N.º 2- Referencia (2012) = 85
2013-026879 del 29 de Julio de 2013; ii) el Decreto N.º 2674 del 21 de Objetivo (2014) = 100
diciembre de 2012 del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta
Oficial del Prestatario el 21 de diciembre de 2012; y iii) la Ley N.º 16 del  Porcentaje de la información relativa a la
Ministerio de Hacienda del 16 de febrero de 2013.
recaudación fiscal con respecto al importe total del
Presupuesto Nacional que se publica diariamente en
el portal de transparencia
Referencia (2012) = 0
Objetivo (2014) = 80
Fuente: SIIF, Ministerio de Hacienda
42
ÁREA VI DE LAS POLÍTICAS. EL MONITOREO DE LA POBREZA Y OTROS INDICADORES SOCIALES
Mejorar la transparencia, la calidad
Medida Previa 7: el GdC ha actualizado la metodología para medir la  Aprobación de la publicación anual de los
de la información y la gobernanza
pobreza mediante el establecimiento de acuerdos institucionales destinados a
indicadores
de
pobreza
monetaria
y
del monitoreo de la pobreza, la
mejorar la calidad, la transparencia y la replicabilidad de los indicadores de
multidimensional y sus correspondientes microequidad y otros indicadores
pobreza, así como de otros indicadores sociales, tal y como ponen de
datos por parte del Comité de Expertos sobre la
sociales de bienestar.
manifiesto: i) la publicación del Documento CONPES Social N.º 150 del 28
Pobreza Monetaria y el Comité de Expertos sobre la
de mayo de 2012; y ii) el establecimiento de: A) el Comité Ejecutivo para la
Pobreza Multidimensional
Medición de la Pobreza Monetaria; y B) el Comité Ejecutivo para la Referencia (2012) = 0
Medición de la Pobreza Multidimensional, mediante las resoluciones del Objetivo (2014) = 1
DANE del 24 de agosto de 2012 N.º 871 y N.º 877, respectivamente.
Fuente: DANE
43
ANEXO 2: CARTA DE POLÍTICA DE DESARROLLO
44
45
46
47
48
Bogota D.C., July 29, 2013.
JIM YONG KIM
President
World Bank Group
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Subject: Policy Letter – Enhancing Fiscal Capacity to Promote Shared Prosperity
Dear Mr. Kim,
The economic strategy of President Juan Manuel Santos focuses on maintaining economic
growth and increasing the well-being and equity of the Colombian people. Today, we can
affirm that we have made substantial progress towards the achievement of these targets. The
Colombian economy has macroeconomic and fiscal stability that is recognized worldwide.
GDP growth was 4% in 2012 and is expected to be around 4.5% in the current year, in spite of
a difficult global macroeconomic outlook. This growth has been reflected in the increase in
mean income per capita, which was US$7,800 in 2012, three times the level in the year 2000.
Economic stability has led to the achievement of long-run equilibrium in the country’s
macroeconomic indicators. Unemployment reached one-digit levels towards the end of 2012,
and in May 2013 it was 9.4%, the lowest May figure in the last 13 years. Inflation during the
month of June was 2.2%, within the limits set by the Banco de la Republica. This implies that
there is room to use monetary policy if internal or external conditions deteriorate, and so
guaranteeing the stability of economic growth. The improvement in macroeconomic and
fiscal indicators, in turn, has resulted in an increase in investor confidence in Colombia. Thus,
the country’s investment rate corresponded to 27.7% of GDP, the highest in history and the
second highest in the region. An example of this growth has been the increase in foreign
direct investment, which in 2012 reached a historical high of US$15 billion.
The country’s macroeconomic strength has been reflected in the improvement in its fiscal
stance. The Government of President Santos has committed to keep the public finances in a
healthy state and to achieve manageable levels of debt. At the beginning of this government,
the fiscal deficit of the consolidated public sector was COP$17.7 billion (3.3% of GDP),
while by 2012 there was a surplus of COP$1.8 billion (0.3% of GDP). At the same time, fiscal
consolidation allowed the country to reduce its debt to levels close to 25.1% of GDP at the
end of 2012. The reduction in the debt has meant a decrease in the amount of income that is
used to pay interest, freeing resources to be used for projects of high social impact.
Colombia’s good macroeconomic and fiscal management in recent years has been recognized
by the most important rating agencies in the world, which have upgraded the country’s rating
from “stable” to “positive”: DBRS (February 2012), Standard and Poor’s (August 2012),
Fitch (March 2013), and Moody’s (July 2013). The implementation of the fiscal reforms and
the continuation of the economic policies generate a virtuous circle: a reduction in the level of
49
debt and its interest, contributing to an improvement in the Government’s financial position
and, as a consequence, allowing for a future increase in the rating.
Nonetheless, the Colombian Government recognizes that there are still some aspects of policy
that require further strengthening to ensure a sustained medium-term growth path, in which
increases in productivity and competitiveness translate into job creation, reductions in poverty
and inequality levels, and, thus, improvements in the living conditions of the population. In
2012, the share of the country’s people living in poverty decreased from 34.1% to 32.7%,
while inequality decreased slightly, as the national-level Gini coefficient declined from 0.548
to 0.539. The Government is mindful of the fact that greater reductions in inequality will
strengthen the link between growth and poverty reduction.
The Government is convinced that the most important challenge for the country’s
development continues to be overcoming poverty and reducing inequality. Accordingly, in its
development plan “Prosperity for All,” the Government notes that the road to prosperity for
all must be built on a reduction of the regional inequities and opportunity gaps that exist in
Colombia.
For this reason, the National Government presented to Congress the fiscal reform, approved
by Law 1607 of December of 2012, with the concrete objective of bringing prosperity to each
Colombian citizen. This objective, cutting across all policy initiatives of the current
administration, is reflected by the two pillars of the reform: equality and formalization. This
historical initiative is the first reform to the tax system in over 20 years with an objective that
goes beyond tax collection to address two of the most fundamental problems in the country:
inequality and informality. Indeed, Colombia is one of the most unequal countries in the
world in terms of income, as measured by any methodology, and one of the countries with the
highest level of labor informality.
The first objective of this reform consists of substituting taxes on employment for taxes on
profits, to incentivize formal employment creation. As incentives for capital have been
successfully used in past years to increase the investment rate to record levels, this reform
focuses on incentivizing the creation of modern and formal employment as an indispensable
requirement to reduce inequality. Starting in May 2013, the tax reform exempted employers
from making contributions for the parafiscales (SENA and ICBF) and from health
contributions on behalf of private sector workers with an income of less than 10 times the
minimum wage. This measure reduces employers’ payroll taxes by more than 40%, from
29.5% to 16%. At the same time, to avoid affecting the operation and continuity of the social
programs funded by payroll taxes, the reform introduced the CREE, a tax of 8% on capital
gains.
The second objective of this reform was to create a fairer tax system, in which the base of the
pyramid, 18 million people earning less than COP$3.6 million (US$1,960) per month, would
not pay income taxes, while those earning more than COP$10 million (US$5,500) monthly,
barely 92 thousand individuals, would pay slightly more. Indeed, before the reform, the
average tariff for taxpayers was lower for those with high wages than for those with lower
labor earnings: workers who earned less than COP$1.5 million had tariffs between 5% and
6%, while those who earned more than 9 minimum wages paid effective taxes of only 3% to
4%. With the reform, the IMAN (Alternative Minimum Tax) was created as a mandatory
50
system to define a minimum income tax, which allows workers to deduct from their income
only the mandatory contributions to social security and, in general, expenses related to
compensations, insurance, and catastrophic loses. Thus, although workers will continue doing
their tax returns through the standard system, the final tax cannot be lower than that obtained
through IMAN. And, in addition to other measures, the reform introduced a consumption tax
on luxury goods, such as boats and high-end cars.
The third objective of the reform is to simplify the VAT structure, reducing the number of
rates from seven to three and creating significant relief for agricultural producers, who will
benefit from the reduction or elimination of VAT to their inputs.
With this historical reform, designed to benefit the Colombian people, the country is expected
to gain between 400 thousand and 1 million modern and formal jobs. Moreover, Colombia
aspires to cease to be the second most unequal country in the region by closing, within a short
span of time, the distance to the regional average in terms of income distribution.
Another achievement of the National Government, aimed at decreasing inequality and
creating savings and investment mechanisms contributing to the conditions necessary to
support regional development, is the reform to the royalties system. With this reform,
approved in 2011, the country reduced the Gini coefficient of royalties’ distribution by 53
points. Previously, 80 percent of royalties reached nine departamentos, representing 19
percent of the country’s population. Currently, every one of the 32 departamentos in the
country receives resources from royalties through their participation in the Regional
Development, Regional Compensation, and Science, Technology and Innovation Funds. At
the same time, producing departamentos, municipalities, and ports continue their important
participation within the new redistribution.
To contribute to intergenerational equity, and as a result of the reform, the territorial entities
will reserve a share of royalties to stabilize investment when resources grow scarcer, thus
maintaining public spending over time. Likewise, by investing the royalties, the entities will
develop public works to improve the quality of life of their citizens and the competitiveness of
regions. At the same time, the role of the Organos Colegiados de Administracion y Decision
(OCADs) in approving and monitoring investment projects will contribute to enhanced
coordination between the different levels of government (national and regional), reflected in a
work agenda that develops a vision of regional development in the medium term.
The Government recognizes that a reform of this character represents a great challenge. Thus,
it is working to achieve enhanced institutional coordination, provide training and capacity
building to territorial entities, and oversee each step of the implementation of the General
System of Royalties.
Moreover, the National Development Plan “Prosperity for All 2010-2014” notes that the
country requires a System of Old Age Protection (Sistema de Proteccion para la Vejez, SPV).
Such a system must be universal, inclusive, and equitable, seeking to gradually increase the
coverage of the current mechanisms of old age protection, and ensuring that more and more
people improve their living conditions at the end of their productive cycle through personal
effort and through solidarity schemes defined by the Law. In this context, the National
Government has centered its public policy actions, framed in the Complementary Social
51
Services which aim to contribute to improve quality of life by protecting the vulnerable
population from contingencies that could affect the end of their productive life, on
strengthening the Social Protection Program for Old Age, now known as Colombia Mayor.
This program has the main objective of protecting the elderly against the economic risk of
being unable to generate an income and the associated risk of social exclusion. New operating
rules have thus been established, including the expansion of coverage to older individuals, in
particular, the automatic entry of individuals of 100 years of age or more and prioritized entry
for individuals of more than 81 years of age, as well as for the elderly residing in Centers of
Welfare for the Elderly and indigenous residents in legally constituted shelters.
The fight against poverty and inequality and the promotion of the country’s socioeconomic
development are both strengthened by actions that guarantee the effective enjoyment of
human rights. Thus, the country has carried out institutional adjustments and built a new
framework to promote gender equity, in response to the inequality and discrimination
experienced by women in Colombia. The policy document on Gender Equity for Women
(Conpes Social 161) was launched in March of the present year. The document includes
actions, developed in a participatory fashion, to promote women’s (i) economic autonomy, (ii)
education, (iii) social and political participation, (iv) health, (v) freedom from violence, and
(vi) to achieve a cultural transformation and build peace. In line with this framework to
guarantee women the full enjoyment of their rights, Decree 2734 was enacted in December
2012, establishing procedures, responsible institutions, and resources for women who are
victims of violence.
Lastly, it is important to highlight the Government’s efforts to improve open access to
information and to improve the levels of transparency in its financial and budgetary
management. Measures to improve transparency have included expanding the reach of the
Integrated System of Financial Information (Sistema Integrado de Informacion Financiera,
SIIF) in the Economic Transparency Portal, by incrementally adding information on budget
execution, national expenditures, and incomes.
With the objective of continuing to strengthen policies that help ensure a sustained growth
rate, generate more jobs, reduce the levels of poverty and inequality, and thus improve the
living conditions of the population, the Government of Colombia is requesting from the
World Bank a Development Policy Loan for Enhancing Fiscal Capacity to Promote Shared
Prosperity. This loan will support six key policy areas: (i) more progressive tax policy and
administration, (ii) the strengthening of interregional equity and subnational government
capacity, (iii) improved focus of social spending on the elderly, (iv) the strengthening of the
Government’s capacity to attend to women who are victims of violence, (v) enhanced
transparency in access to information on budgetary and financial management, and (vi)
improvement in the monitoring of poverty and other social indicators.
Thank you for your attention and kind regards.
52
Mauricio Cárdenas Santamaría
Minister of Finance and Public Credit
Mauricio Santa María
General Director
National Planning Department
Reviewed by:
Luis Fernando Mejia
Reviewed by:
Lina Castaño
53
ANEXO 3: ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Tabla 1. Colombia: indicadores económicos y financieros seleccionados
I. Indicadores sociales y económicos
Población (millones), 2012
PIB, 2012
per cápita (US$)
En miles de millones de COP
En miles de millones de US$
Tasa de desempleo, marzo de 2013 (porcentaje)
Esperanza de vida al nacer (años), 2010
Tasa de mortalidad, menores a 5 años (por 1.000 nacidos, 2010)
Inversión extranjera directa neta, 2012 (millones de US$)
Inversión extranjera directa neta, 2012 (en porcentaje del PIB)
46.6
Fisicos (cada 1.000 personas), 2010
Tasa de analfabetismo adultos (15+), 2009
Tasa de matriculación bruta primaria, 2010
Acceso a agua potable, 2006
(porcentaje de la población)
Coeficiente de Gini, 2012
Tasa pobreza (US$2 al día (PPA)), 2010 1/
Tasa pobreza extrema (US$1,25 al día (PPA)), 2010 1/
Deuda pública (en porcentaje del PIB), 2012
de la cual, externa
78,878
656,482
366.8
10.3
73.4
21.7
16,071
4.4
1.47
6.8
115.4
92
53.9
15.8
8.2
32.7
12.6
II. Indicadores económicos
2008
2009
2010
2011
Est.
Proy.
Proy.
2012
2013
2014
(Cambios porcentuales salvo que se indique lo contrario)
Ingreso y precios nacionales
PIB real
Deflactor del PIB
Precios al consumo (promedio)
Precios al consumo (al final del periodo)
3.5
7.6
7.0
7.7
1.7
3.4
4.2
2.0
4.0
3.6
2.3
3.2
6.6
6.2
3.4
3.7
4..0
2.5
3.2
2.4
4.0
2.6
2.2
2.4
4.4
2.7
3.0
3.0
Sector exterior (en $US)
Exportaciones (libre a bordo)
Importaciones (libre a bordo)
Términos de intercambio (deterioro -)
Tipo de cambio efectivo real (depreciación -)
26.0
20.5
10.3
-2.7
-11.7
-16.2
-10.0
4.7
20.0
22.2
10.1
5.1
42.5
35.1
13.2
3.0
6.0
7.0
2.9
6.1
2.7
2.7
-4.8
…
6.1
4.9
-2.1
…
16.0
12.9
2.8
13.6
-2.8
-1.9
25.7
16.4
13.6
9.6
11.1
10.8
5.4
4.1
18.5
14.0
8.1
0.9
11.5
16.8
18.9
22.9
16.1
16.2
10.8
13.8
11.8
12.9
Gobierno central
Ingresos
Gastos
Moneda y crédito
Agregado monetario amplio
Crédito al sector privado
(porcentaje del PIB)
Balance del Gobierno Nacional Central
Balance Secotor Público Consolidado
-2.3
-0.1
-4.1
-2.7
-3.9
-3.3
-2.8
-2.0
-2.4
0.3
-2.4
-1.0
-2.1
-0.8
Deuda pública
Deuda pública, excluyendo Ecopetrol
30.9
30.9
36.7
35.6
36.9
35.7
36.0
35.0
32.7
31.5
32.4
31.4
31.7
30.6
Inversión nacional bruta
Ahorro nacional bruto
Déficit por cuenta corriente (CC)
23.5
20.6
-2.9
22.4
20.3
-2.1
22.0
19.0
-3.1
23.5
20.6
-2.9
23.4
20.3
-3.1
22.7
19.9
-2.8
22.3
19.6
-2.7
Deuda externa
De la cual: sector público
RIB como porcentaje de la deuda a corto plazo 4/
19.7
12.5
207.3
23.2
16.0
242.5
22.7
13.9
198.7
23.2
13.1
142.7
21.4
12.6
164.5
21.8
13.4
185.4
20.9
13.0
172.1
(En porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios)
Servicio de la deuda externa
Del cual: sector público
Del cual: pago de intereses
Del cual: sector público
32.0
12.7
7.7
5.5
37.9
11.7
8.1
5.7
30.2
11.0
7.5
5.4
28.4
8.9
6.0
4.1
39.6
11.5
6.2
4.4
39.2
8.7
6.7
4.1
37.5
9.3
6.1
3.8
6,027
63,326
33,362
1,603
43,025
127
7.8
1,428
67,165
35,426
1,728
44,453
121
7.0
(En millones de dólares estadounidenses)
Cambios en las reservas internacionales brutas
Exportaciones (libre a bordo)
De las cuales: productos petrolíferos
Café
Reservas internacionales brutas
Porcentaje de la deuda a CP con vencimiento residual + déficit CC
En meses de importaciones de bienes y servicios
30,065
38,534
12,204
1,883
23,672
144
7.4
1,321
34,018
10,254
1,543
24,992
131
6.4
3,086
40,828
16,499
1,884
28,078
119
5.5
3,834
58,171
28,421
2,608
31,912
94
5.8
5,086
61,637
31,584
1,910
36,998
112
6.5
Fuentes: Autoridades colombianas; PNUD Informe sobre Desarrollo Humano; Indicadores de Desarrollo Mundial; y estimaciones y proyecciones del
personal del Fondo.
1/ El Banco Mundial calcula las tasas de pobreza y pobreza extrema como el porcentaje de la población que vive con menos de US$2 y US$1,25 al día
en paridad del poder adquisitivo del año 2005, respectivamente. De acuerdo con los umbrales de la pobreza de las autoridades, las tasas de pobreza y
pobreza extrema se situaron en el 32,7 y el 10,4 por ciento de la población, respectivamente.
2/ Se incluyen el saldo cuasifiscal del Banco de la República, el saldo del Fogafin, el coste neto de la reestructuración del sistema financiero y las
discrepancias estadísticas.
3/ Se incluye la deuda externa pendiente de Ecopetrol y el Banco de la República.
4/ Se incluye la deuda pendiente con un vencimiento residual de menos de 1 año.
54
Tabla 8. Colombia: indicadores de vulnerabilidad exterior 1/
(En porcentaje del PIB, salvo que se indique lo contrario)
2008
2009
2010
2011
Est.
2012
Indicadores externos
Exportaciones de BSNF
Importaciones de BSNF
Términos de intercambio (cambio porcentual en 12 meses)
42.7
44.8
10.3
38.2
38.5
-10.0
45.3
46.5
10.1
63.0
61.5
13.2
66.9
66.2
2.9
Saldo por cuenta corriente
En porcentaje del PIB
-6.7
-2.9
-5.0
-2.1
-8.8
-3.1
-9.5
-2.9
-11.4
-3.1
Balanza financiera y de capitales
De la cual: inversión extranjera directa (neta)
De la cual: inversión en cartera (neta)
9.5
8.1
-0.9
6.3
3.8
-2.9
11.8
-0.1
0.1
13.1
5.2
0.8
16.4
16.1
1.0
46.3
195.6
5.6
0.6
5.1
52.5
210.1
3.9
0.3
3.6
63.5
226.3
7.9
1.0
6.9
75.1
235.3
10.6
1.2
9.4
78.6
212.6
10.3
1.0
9.3
12.2
7.7
15.2
8.1
14.1
7.5
9.9
6.0
17.6
6.2
Reservas internacionales brutas 3/ 4/
23.7
En meses de importaciones de BSFN esperadas
7.4
En porcentaje del agregado monetario amplio
28.2
En porcentaje de la deuda externa a corto plazo 2/
421.5
En porcentaje de la deuda a corto plazo con vencimiento residual más déficit por cuenta corriente
144.5
Tipo de cambio nominal (COP/US$, promedio del periodo)
2,041
Tipo de cambio efectivo real (cambio porcentual, + = apreciación)
5.0
25.0
6.4
29.4
633.6
130.7
2,179
-3.3
28.1
5.5
26.0
354.9
118.7
1,909
15.2
31.9
5.8
24.4
301.4
94.5
1,879
2.8
37.0
6.5
23.2
360.5
112.2
1,790
6.4
Total de la deuda externa
En porcentaje de las reservas internacionales brutas
Deuda externa a corto plazo 2/
De la cual: sector público
De la cual: sector privado
Amortización de deuda externa a MLP (en porcentaje de las exportaciones de BSNF)
Pagos de intereses externos (en porcentaje de las exportaciones de BSFN)
Fuentes: Banco de la República y estimaciones del personal del Fondo.
1/ BSNF son los bienes y servicios no factoriales y MLP se refiere al medio y largo plazo.
2/ Vencimiento original inferior a 1 año. Stock al final del periodo anterior.
3/ La estimación de 2009 incluye la asignación de los DEG (US$972 millones).
4/ La definición del FMI excluye la contribución de Colombia al Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) e incluye los cambios de valor de las
reservas nominadas en monedas distintas del dólar estadounidense.
55
Tabla 9. Colombia: el marco de sostenibilidad de la deuda pública, 2009-2017
(En porcentaje del PIB, salvo que se indique lo contrario)
Valores actuales
Estimado
2009
2010
2011
2012
2013
Proyecciones
2014
2015
2016
2017
Linea base: Deuda Pública 1/
de la cual, nominada en moneda extranjera
36.7
16.0
36.9
13.9
36.0
13.1
32.7
12.6
32.4
13.4
31.7
13.0
30.1
12.5
28.6
12.1
27.0
11.6
Cambio en la deuda pública
Flujos generadores de deuda identificados (4+7+12)
Déficit primario
Ingresos y donaciones
Gasto primario (excluidos los intereses)
Dinámica de la deuda automática 2/
Contribución del crecimiento diferencial de los tipos de interés 3/
De la cual, contribución del tipo de interés real
De la cual, crecimiento del PIB real
Contribución de la depreciación del tipo de cambio 4/
Otros flujos generadores de deuda identificados
Ingresos derivados de privatizaciones (negativos)
Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes
Otros (especificar, por ejemplo, recapitalizaciones bancarias)
Residual, incluidos cambios en los activos (2-3) 5/
5.8
-0.3
-0.8
26.7
25.9
0.7
1.9
2.3
-0.5
-1.1
-0.2
-0.2
0.0
0.0
6.0
0.3
0.0
0.2
26.2
26.4
-0.2
0.2
1.6
-1.4
-0.4
-0.1
-0.1
0.0
0.0
0.3
-0.9
-2.8
-1.0
26.9
26.0
-1.8
-1.5
0.6
-2.2
-0.3
0.0
0.0
0.0
0.0
1.9
-3.3
-2.9
-3.2
28.3
25.1
0.4
0.4
1.8
-1.4
…
-0.1
-0.1
0.0
0.0
-0.4
-0.3
-1.0
-1.6
28.1
26.5
0.6
0.6
1.8
-1.2
…
0.0
0.0
0.0
0.0
0.8
-0.8
-1.3
-1.8
27.7
25.8
0.5
0.5
1.8
-1.3
…
0.0
0.0
0.0
0.0
0.6
-1.5
-1.4
-1.9
27.1
25.2
0.4
0.4
1.7
-1.3
…
0.0
0.0
0.0
0.0
-0.1
-1.6
-1.5
-1.8
26.9
25.1
0.3
0.3
1.6
-1.3
…
0.0
0.0
0.0
0.0
-0.1
-1.6
-1.5
-1.9
26.7
24.8
0.4
0.4
1.6
-1.2
…
0.0
0.0
0.0
0.0
-0.1
137.2
141.2
133.8
115.6
115.5
114.4
111.2
106.3
101.0
7.9
18.3
7.4
21.0
6.2
20.3
3.6
13.3
5.2
19.2
4.2
16.6
3.9
16.6
3.1
13.8
3.2
15.4
32.7
32.7
31.5
30.9
30.0
28.7
27.9
25.8
25.8
22.8
23.7
19.9
4.0
8.6
6.0
…
2.6
9.6
-1.6
4.4
8.9
6.2
…
2.7
1.9
-1.8
4.5
9.0
6.0
…
3.0
2.1
-1.9
4.5
8.7
5.8
…
2.9
3.9
-1.8
Razón de deuda pública y el ingreso 1/
Necesidades brutas de financiamiento 6/
En miles de millones de dólares estadounidenses
Escenario con las variables clave a sus promedios históricos 7/
Escenario sin cambio en las políticas (saldo primario constante) en 2012-2017
Saldo primario
estabilizador
de la deuda
10/0,5
0.0
0.4
Principales supuestos macroeconómicos y financieros de la linea base
Crecimiento real del PIB (en porcentaje)
1.7
4.0
6.6
4.0
Promedio de la tasa de interés nominal deuda pública (en porcentaje)11.4
8/
8.5
8.6
7.9
Tasa de interés promedio (tasa nominal menos el cambio en el deflactor
8.0del PIB,4.8
en porcentaje)
2.4
5.4
Apreciación nominal (aumento del valor en dólares estadounidenses de9.8
la moneda
2.7nacional,
2.4en porcentaje)
…
Inflación (deflactor del PIB, en porcentaje)
3.4
3.6
6.2
2.5
Crecimiento del gasto real primario (deflactada usando el deflactor del
15.1
PIB, en porcentaje)
5.9
4.9
0.7
Déficit primario 9/
-0.8
0.2
-1.0
-3.2
4.5
9.0
6.2 .
…
2.9
3.3
-1.9
Fuente: Fondo Monetario Internacional
1/ deuda bruta del sector público combinado, incluida la deuda externa pendiente de Ecopetrol y el Banco de la República. Se asume que no hay retiradas de la Línea de Crédito Flexible ni
pasivos contingentes.
2/ Calculada como [r-p(1+g)-g+ae(1+r)](1+g+p+gp)) multiplicado por el ratio de deuda del periodo anterior, donde r=tipo de interés; p=tasa de crecimiento del Deflactor del PIB; g=tasa de
crecimiento del PIB real; a=porcentaje de la deuda nominada en moneda extranjera; y e=depreciación del tipo de cambio nominal (medida por el aumento del valor en moneda nacional del dólar
estadounidense).
3/ La contribución del tipo de interés real se deriva del denominador de la nota 2/ como r-π(1+g) y la contribución del crecimiento real es –g.
4/La contribución del tipo de cambio se deriva del numerador de la nota 2/ como ae(1+r).
5/ Para las proyecciones en este concepto se incluyen las modificaciones del tipo de cambio.
6/ Definidas como el déficit del sector público más la amortización de la deuda pública a medio y largo plazo y la deuda a corto plazo al final del periodo anterior.
7/ Las variables principales incluyen el crecimiento del PIB real, el tipo de interés real y el saldo primario como porcentaje del PIB.
8/ Calculado como el gasto nominal en intereses dividido por el stock de deuda del periodo anterior.
9/ Se excluyen las discrepancias estadísticas.
10/ Se asume que las variables principales (crecimiento del PIB real, tipo de interés real y otros flujos generadores de deuda identificados) se mantienen al nivel de la última proyección anual.
56
ANEXO 4: DESCRIPCIÓN DE LAS RELACIONES CON EL FMI46
El Consejo Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional aprobó hoy un nuevo acuerdo de dos
años para Colombia en el contexto de la Línea de Crédito Flexible (LCF) por una cantidad
equivalente a DEG 3,87 billones (en torno a US$5,84 billones). Las autoridades colombianas
indicaron que planean comportarse como si el nuevo acuerdo fuese cautelar y no retirar dinero
de la línea de crédito.
La primera LCF de Colombia se aprobó el 11 de mayo de 2009 (véase la Nota de Prensa N.º
09/161) y los dos acuerdos siguientes se produjeron el 7 de mayo de 2010 (véase la Nota de
Prensa N.º 10/186) y el 6 de mayo de 2011 (véase la Nota de Prensa N.º 11/165).
Después del análisis del Consejo Ejecutivo de Colombia, el Sr. David Lipton, Primer
Subdirector Gerente y Presidente Interino del Consejo, hizo la siguiente declaración:
“Los marcos de las políticas son muy sólidos en Colombia e incluyen: un régimen de
inflación-objetivo, un tipo de cambio flexible, una supervisión y regulación efectiva sobre el
sector financiero, y una política fiscal guiada por una regla de balance estructural. Asimismo,
las autoridades tienen un historial prolongado de implementación de políticas muy sólidas que
han apuntalado el fuerte desempeño económico de los últimos años. En lo referente al futuro,
las autoridades están firmemente comprometidas con el mantenimiento de estas políticas y
con la toma de iniciativas de políticas adicionales —como la reforma tributaria aprobada
recientemente— para impulsar el crecimiento, reducir la desigualdad y seguir incrementando
la capacidad de recuperación de la economía frente a algún choque.
Las políticas macroeconómicas de Colombia la protegieron de la crisis financiera global y
permitieron una recuperación fuerte de la economía, que fue de la mano con una
reconstrucción gradual de los amortiguadores de política. El tipo de cambio ha jugado un
papel fundamental en la absorción de los choques y el sistema financiero se ha mantenido
estable. Las autoridades también han aprovechado las sustanciales entradas de capitales para
reconstruir parcialmente la posición de sus reservas internacionales.
No obstante, los riesgos del panorama económico global siguen siendo altos y, si se
materializaran, afectarían a la economía de Colombia y su balanza de pagos. Si así sucede, el
acceso a los instrumentos de la Línea de Crédito Flexible del Fondo seguirá teniendo un papel
importante en el respaldo a la estrategia macroeconómica de las autoridades. Un acuerdo
posterior, que las autoridades planean que continúe como mecanismo de prevención, ayudará
a Colombia a gestionar de manera efectiva los potenciales choques y a mantener la solidez del
desempeño económico mientras las autoridades fortalecen el marco de las políticas y
reconstruyen los amortiguadores de las políticas.”
Antecedentes de la Línea de Crédito Flexible:
La LCF se estableció el 24 de marzo de 2009 y se expandió el 30 de agosto de 2010 (véanse
las notas de prensa N.º 09/85 y 10/321). La LCF está disponible para los países con
fundamentos y políticas sólidos, y un registro que contenga las políticas implementadas, cuyo
46Nota
de prensa “IMF Executive Board Approves Successor Two-Year US$ 5.84 billion Flexible Credit Line for Colombia”,
Nota de prensa del FMI N.º 13/229, 24 de junio de 2013. (Pendiente de actualización).
57
objetivo fundamental es la prevención de las crisis. Los acuerdos de la LCF se aprueban en
aquellos países que satisfacen ciertos criterios preestablecidos. La LCF es una línea de crédito
renovable que puede aprobarse por uno o dos años. Los acuerdos de dos años conllevan una
revisión de la elegibilidad después del primer año. Si el país accede a la línea de crédito el
periodo de reembolso oscila entre tres y cinco años. No existe un límite al acceso a los
recursos del Fondo en el contexto de la LCF y el acceso se determina caso por caso. Los
países que cumplen con los criterios establecidos disponen del importe total desde el principio
y sin condiciones. Hay flexibilidad en cuanto a acceder a la línea de crédito en el momento en
que se aprueba o tratarla de manera cautelar.
58
ANEXO 5. ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL47
1.
El Análisis de Pobreza e Impacto Social (APIS), llevado a cabo de acuerdo con las
pautas del Banco Mundial, está diseñado para analizar de manera robusta los efectos
positivos de la equidad las acciones de las políticas resumidas en el PPD. El APIS
documenta los impactos esperados de cada una de las acciones de las políticas, con resultados
potencialmente no triviales en los ámbitos relacionados con la equidad: la equidad horizontal
de la estructura tributaria, la equidad regional mediante la reforma del sistema de regalías, la
mejora de la focalización del gasto social (que abarca la equidad de género y la equidad a lo
largo del ciclo vital) y las políticas más generales para respaldar la transparencia, la calidad de
la información, la rendición de cuentas en la ejecución del presupuesto público y los informes
sobre los indicadores del bienestar y la pobreza.
2.
Se llevaron a cabo análisis cuantitativos y cualitativos para cada una de las
políticas evaluadas y se recopiló información a partir de revisiones de la literatura y de
entrevistas con funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Nacional de Planeación, la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer y las
partes interesadas más importantes. A través de la colaboración y el suministro de evidencia
empírica, la EISP se utilizó para fortalecer el diálogo político con los homólogos del Gobierno
de Colombia (GdC).
3.
La desigualdad social sigue siendo alta y limita la reducción de la pobreza en
Colombia, por lo que la promoción de la equidad es una prioridad de las políticas. A
diferencia de lo sucedido en la mayoría de los países de América Latina, en Colombia la
desigualdad en el ingreso aumentó rápidamente en los años noventa y 2000, lo que convirtió
al país en uno de los menos equitativos del mundo. Este nivel de desigualdad entorpece la
erradicación de la pobreza, puesto que la tasa de reducción de la pobreza de Colombia es baja
en comparación con la de sus pares en la región (habida cuenta de su crecimiento económico).
La equidad debe ser una prioridad de las políticas para que se promueva el círculo virtuoso de
la prosperidad compartida (en el que son resultados fundamentales la equidad y el
crecimiento) y se reduzca la pobreza extrema. Esta prioridad está reflejada en las estrategias y
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del GdC, “Prosperidad para Todos 20102014.”
4.
Se espera que las políticas del gobierno que son apoyadas por medio del
Préstamo para Políticas de Desarrollo destinadas al Fortalecimiento de la Capacidad
Fiscal para la Promoción de la Prosperidad Compartida en Colombia (PPD P145605)
tengan un impacto positivo en términos sociales y de la pobreza. De acuerdo con el
objetivo principal del préstamo, la promoción de la prosperidad compartida, hay razones para
esperar un impacto positivo de cada una de las reformas respaldadas. Se espera que las
acciones previas relativas a la mejora de la focalización del gasto social reduzcan la pobreza
para la tercera edad y mejoren las condiciones de vida de las mujeres víctimas de la violencia
de género, a través del aumento en la eficiencia en la asignación de recursos hacia los grupos
47Esta
EISP fue preparada por un equipo del Banco Mundial liderado por Luis-Felipe López-Calva (Economista Líder,
LCSPP, TTL) y Carlos Rodríguez-Castelán (Economista, LCSPP, co-TTL) del que también formaron parte: Arturo Antón
Sarabia (Consultor, CIDE-México), Tania Díaz-Bazan (ETC, LCSPP), Ted Enamorado (Consultor), Gabriel Lara Ibarra
(ETC, PRMPR) y Mary Alexander Sharman (JPA, LCSPP). El análisis de la ECE también se basa en el trabajo de Nora
Lustig (Tulane University) y Marcela Meléndez (Econestudio).
59
poblacionales más vulnerables. Finalmente, se espera que las acciones previas relativas al
acceso abierto a los sistemas nacionales de información sobre la gestión financiera y al
monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales, promuevan la transparencia y la
rendición de cuentas por parte del Gobierno, lo cual inducirá un uso más eficiente de los
recursos y posibilitará el seguimiento de los progresos realizados y la evaluación del impacto
de las reformas.
5.
El APIS resume los resultados principales de los estudios que analizan los efectos
potenciales de las reformas del sistema tributario y de regalías, así como de las políticas
que mejoran la focalización del gasto social, sobre la pobreza, la desigualdad y los
indicadores laborales. Está previsto que se realice un estudio cualitativo en el Área de las
políticas de la equidad de género para la fase de supervisión de este PPD. Finalmente, los
ámbitos de las políticas relativas a la transparencia y la rendición de cuentas tienen un
impacto menos directo sobre los indicadores sociales y, por lo tanto, quedan fuera del alcance
del trabajo analítico de este APIS. Sin embargo, está claro que estos ámbitos de las políticas
no tienen un impacto negativo sobre los indicadores sociales y no cabe duda de que
promoverán la prosperidad compartida en Colombia. Este anexo presenta explicaciones sobre
los análisis llevados a cabo y documenta los impactos.
I. LA MEJORA DE LA EQUIDAD HORIZONTAL DE LA ESTRUCTURA
TRIBUTARIA Y DE LA EQUIDAD INTERREGIONAL A TRAVÉS DELA
REFORMA DEL SISTEMA DE REGALÍAS
ÁREA I DE LAS POLÍTICAS: MAYOR EQUIDAD DE LA POLÍTICA Y LA
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Medida Previa1: el GdC ha mejorado la progresividad del sistema tributario mediante: i) el
establecimiento de un impuesto alternativo sobre la renta, ii) la introducción de un impuesto de lujo y
iii) la simplificación del impuesto sobre el valor agregado, tal y como establece la Ley N.º 1607 del
26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de
diciembre de 2012.
6.
La redistribución fiscal puede contribuir a combatir la elevada desigualdad en el
ingreso de Colombia. Una de las causas de la desigualdad en Colombia es la limitada
capacidad redistributiva del sistema fiscal del país. El Gráfico A5.1 sigue la metodología
desarrollada por Lustig et al. (2013) y compara la capacidad redistributiva de Colombia con la
de otros países de América Latina. Por ejemplo, Colombia y Brasil parten de un nivel de
desigualdad casi idéntico (0,575 y 0,574, respectivamente), medido según el ingreso de
mercado.48 Sin embargo, después de poner en práctica la actual estructura de impuestos y
transferencias, el coeficiente de Gini de Brasil se reduce considerablemente. De hecho, una
vez que se tienen en cuenta los impuestos directos e indirectos, las transferencias y las
subvenciones —el coeficiente de Gini del llamado ingreso post-fiscal—, la desigualdad se
sitúa en 0,596 en Colombia y en 0,541 en Brasil.49 Si se consideran las transferencias de
48El
ingreso de mercado se refiere a los sueldos y salarios, las rentas del capital y las transferencias privadas antes de los
impuestos, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias públicas. Para conocer los pormenores metodológicos
consúltese Lustig et al. (2013).
49
El ingreso neto se obtiene al restarle al ingreso de mercado los impuestos directos y las contribuciones de los empleados a
la seguridad social. Al añadir las transferencias directas se obtiene el ingreso disponible, mientras que sumar las
60
efectivo y en especie, la diferencia es sorprendente: el Gini del ingreso final de Colombia se
sitúa en 0,535 y el de Brasil en 0,439. Estos resultados subrayan que el potencial de la
redistribución fiscal en Colombia está en su gran mayoría sin explotar.
Gráfico A5.1. La desigualdad en el ingreso (Gini) como resultado de la política fiscal
Fuente: Lustig et al. 2013, cuyo análisis se basa en datos de la Encuesta Calidad de Vida (ECV) de2010.
Inglés
Traducción
Market income
Ingreso de mercado
Net market income
Ingreso de mercado neto
Disposable income
Ingreso disponible
Post-fiscal income
Ingreso post-fiscal
Final income
Ingreso final
Brazil
Brasil
Note: In the Spanish version decimal dots must be replaced with decimal commas
7.
El objetivo de la reforma tributaria de diciembre de 2012 es mejorar la
progresividad de la estructura tributaria mediante la modificación de los impuestos
directos e indirectos. El nuevo impuesto alternativo sobre la renta, el Impuesto Mínimo
Alternativo Nacional (IMAN), aumenta las tasas de impuestos para el 0,6 por ciento de los
contribuyentes de mayores ingresos, mientras que se espera que el 99,4 por ciento restante de
los contribuyentes paguen menos impuestos que antes. Para mejorar la progresividad de los
impuestos sobre el consumo, se introdujo un impuesto mayor para los bienes de lujo en el
impuesto sobre el valor agregado (IVA), lo que permitió que se redujesen los impuestos para
otros bienes y servicios sin que disminuyese la recaudación. Simultáneamente, la estructura
del IVA se ha simplificado para reducir los costes administrativos y de cumplimiento.
subvenciones indirectas y restar las transferencias indirectas da como resultado el ingreso post-fiscal.
61
8.
El APIS se basó en tres análisis para determinar los efectos distribucionales
potenciales de la reforma tributaria. El primero es una simulación realizada por Lustig et
al. (2013) utilizando la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) que implementa la metodología
de la Evaluación del Compromiso con la Equidad (ECE) (véase el Recuadro A5.1). El
segundo análisis trata de resolver el problema subyacente de los estudios que usan solo el
ingreso de los hogares para estudiar los cambios en el coeficiente de Gini50 (la exclusión de
los individuos de mayores ingresos de las encuestas a los hogares).51 Además, se recurre a
datos de los registros fiscales y de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) para
considerar la distribución completa del ingreso y así reflejar mejor el impacto distribucional
de las reformas del IMAN (véase el Recuadro A5.2). El tercer análisis utiliza datos de la
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIG) y de la ECV de 2011 para evaluar los
cambios en la recaudación de impuestos y el impacto distributivo de las reformas del IVA
mediante un modelo de micro-simulación (LATAX) que se utilizó recientemente para evaluar
el impacto de las reformas tributarias de México y El Salvador (véase el Recuadro A5.3).
Recuadro A5.1. Simulación de la reforma tributaria (metodología ECE)
Lustig et al. (2013) realizan una simulación de los efectos de la reforma tributaria utilizando la ECV
2010. El análisis se desarrolló en el contexto de la preparación del préstamo y recurrió a la
metodología ECE, la cual se basa en el análisis estándar de incidencias para ilustrar los efectos de las
políticas sobre la redistribución y la reducción de la pobreza. Lustig y Higgins (2012) proponen una
guía paso a paso de esta metodología.52
Limitaciones y supuestos: i) se asume que a todos los trabajadores independientes que declaran
ingresos inferiores a 1548 UVT se les devuelve un 11 por ciento de su ingreso; ii) el impuesto mínimo
para todos los trabajadores que declaran ingresos laborales inferiores a 1548 UVT se calcula utilizando
la tabla del IMAN; el impuesto sobre los alquileres se sustituye por su valor esperado cuando el valor
declarado es menor; y iii) si el gasto en un producto cuyo IVA cambió se agrupa con el consumo de
otros productos cuyo IVA no cambió, el tipo previo del IVA es el que se tiene en cuenta.
Recuadro A5.2. El impacto distribucional de las reformas del IMAN (sobre quienes perciben
mayores ingresos)
El estudio recurre a los registros fiscales y a una encuesta a los hogares para evaluar el impacto
distribucional y sobre la recaudación tributaria de la reforma del IMAN. Para entender la evolución de
la desigualdad en el tiempo, es crucial medir con precisión la distribución del ingreso. Debido a que
los ingresos altos se concentran en la parte superior de la distribución, una medición inexacta de los
mismos puede llevar a sesgar los indicadores comunes de desigualdad. A su vez, esto puede afectar de
manera significativa a las políticas gubernamentales llevadas a cabo para mitigar la desigualdad.
Las fuentes de datos analizadas habitualmente para medir la desigualdad son las encuestas de hogares.
Sin embargo, debido a la subdeclaración o no respuesta, las encuestas de hogares no son
representativas del segmento superior de la distribución del ingreso. La alternativa generalmente
utilizada para medir la desigualdad en ingresos altos son los datos impositivos, los cuales solo
Por ejemplo, Gasparini L., G. Cruces y L. Tornarolli, 2009, “Recent trends in income inequality in Latin America”, Society
for the Study of Economic Inequality.
51 En algunos estudios que se centran solo en los individuos de ingresos más altos sucede lo contrario. Véase, por ejemplo,
Atkinson, Anthony B., Thomas Piketty y Emmanuel Saez, 2011, “Top Incomes in the Long Run of History”, Journal of
Economic Literature 49(1), 3-71.
52Lustig, N. y S. Higgins, 2012, “Commitment to Equity Assessment (CEQ): Estimating the Incidence of Social Spending,
Subsidies and Taxes Handbook”, Tulane University Economics Working Paper 1219.
50
62
representan a la fracción de la población que declara impuestos. Así pues, el estudio recurre a los
registros fiscales de la DIAN (2010) y a la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH 2011) para
evaluar el impacto distribucional, así como el impacto sobre la recaudación tributaria de la reforma del
IMAN. Algunos individuos están presentes tanto en la encuesta como en los registros administrativos;
por lo tanto, los individuos cuyos ingresos totales superan los 3.300 UVT (Decreto 4929 Art. 8:
periodo para declarar el impuesto sobre el ingreso) se eliminan de la GEIH para crear una distribución
del ingreso única. A continuación, se calculan el coeficiente de Gini y la recaudación fiscal utilizando
esta distribución combinada.
GEIH + Registros de Impuestos (DIAN)
Fuente: Cálculos de los autores basados en los datos originales de la GEIH de 2011 y en los datos de las
declaraciones de impuestos, DIAN 2010. Las estimaciones se refieren a todos los individuos que declaran
percibir ingresos laborales.
Limitaciones y supuestos: i) el coeficiente de Gini se estima solo para aquellos trabajadores que
declaran tener ingresos laborales; es decir , se estima el Gini de los ingresos laborales ; ii) el análisis se
basa en los datos originales de la GEIH, no en datos de la MESEP (usados actualmente para realizar
estimaciones de la pobreza y la desigualdad); iii) la estimación no da cuenta de los cambios en las
declaraciones de impuestos como reacción ante el cambio legislativo; y iv) se asume que todos los
individuos pagan el IMAN según sus ingresos (es decir, no existe evasión fiscal).
Recuadro A5.3. Evaluación del impacto distribucional del IVA
La metodología aplicada para analizar el impacto distribucional de la reforma del IVA se basa
en un modelo de micro-simulación, el LATAX. Esta plataforma fue originalmente
desarrollada para analizar el impacto de las reformas de los impuestos y las prestaciones de
México y se basó en modelos desarrollados por expertos del Instituto de Estudios Fiscales del
Reino Unido. El modelo LATAX expandido se ha implementado en dos países de América
Latina, México y El Salvador, para evaluar sus reformas tributarias de 2010 y 2011,
respectivamente.53 El programa identifica los cambios en la recaudación fiscal y el impacto
distribucional de las reformas tributarias bajo el supuesto de que los hogares no modifican su
comportamiento como consecuencia de los cambios del sistema tributario. Para evaluar el
Abramovsky L., O. Attanasio y D. Phillips, 2011a. “A tax micro-simulator for Mexico (MEXTAX) and its
application to the 2010 tax reforms”; y Abramovsky L., O. Attanasio y D. Phillips. 2011b. “Demand responses to changes in
consumer prices in Mexico: Lessons for policy and an application to the 2010 Mexican tax reforms.”
53Véanse
63
impacto distribucional de la reforma tributaria de Colombia, el estudio utiliza datos de la
Encuesta de Calidad de Vida (ECV 2011), que recopila información sobre los ingresos netos y
los gastos de los hogares. El estudio simula el sistema tributario colombiano de acuerdo al
código fiscal y genera resultados para el statu quo, la reforma tributaria propuesta y la
reforma tributaria aprobada.
Limitaciones y supuestos: i) El programa no modela el comportamiento de los hogares ni las
reacciones individuales a los cambios en los salarios y los precios; ii) se asume que todos los
individuos que realizan transacciones pagan el IVA; y iii) los datos subestiman a los hogares
cuyo consumo es elevado, por lo que se realizan pruebas de robustez.
9.
Dentro de las Medida Previa 1, se espera que la implementación del IMAN y las
reformas de la estructura del IVA que reducen los costos administrativos y de
cumplimiento e introducen un nuevo impuesto de lujo, contribuyan a incrementar la
equidad.
10.
Los resultados del primer estudio, la Evaluación del Compromiso con la Equidad
(ECE), indican que la reforma tributaria tendrá un impacto positivo sobre la reducción
de la pobreza y la desigualdad del ingreso. En concreto, Lustig et al. (2013) calculan que el
coeficiente de Gini bajará de 0,535 a 0,534, la pobreza moderada (utilizando US$4 PPA) se
reducirá del 33,4 al 33 por ciento y la pobreza extrema disminuirá del 18,2 al 17,7 por ciento
(véase el Gráfico A5.2). Sin embargo, dado que esta metodología no considera a los
individuos de mayores ingresos, es posible que subestime el efecto de las reformas.
Gráfico A5.2. Tasa de pobreza (US$2,50 PPA)
Fuente: Lustig et al. 2013, cuyo análisis se basa en datos de la ECV de 2010.
11.
El segundo estudio, que tiene en cuenta la distribución completa del ingreso
(incluyendo a los individuos con mayores ingresos), concluye que los efectos
redistributivos de la reforma tributaria son mayores. Los resultados revelan que los
cambios relativos al IMAN inducirán una reducción de casi un punto porcentual (de 0,586 a
64
0,579) en el coeficiente de Gini de una distribución del ingreso de mercado que incluye a los
individuos con ingresos más altos, mientras que la recaudación fiscal permanecerá inalterada
(véanse las Tablas A5.1 y A5.2). Esta no es una reducción trivial del coeficiente de Gini,
habida cuenta, por ejemplo, de la disminución promedio anual del coeficiente de Gini en los
países de América Latina (1,2 por ciento al año) durante los últimos 10 años (Lustig et al.
2012).
Escenarios
Gini - statu quo
Gini–Reforma propuesta
Gini–Reforma aprobada
Tabla A5.1. Coeficiente de Gini
Registros de
GEIH + DIAN
Encuesta a los
impuestos
(sin
hogares (GEIH)
(DIAN)
superposición)
0,51845
0,69277
0,58634
0,51025
0,6739
0,57827
0,51434
0,6758
0,57901
TablaA5.2. Recaudación fiscal (miles de millones de COP)
Registros de
GEIH + DIAN
Encuesta a los
Escenarios
impuestos
(sin
hogares (GEIH)
(DIAN)
superposición)
Recaudación - statu quo
1,4
3,7
4,9
Recaudación – Reforma
1,8
3,8
4,8
propuesta
Recaudación – Reforma
1,5
3,6
4,8
aprobada
GEIH + Dian
(con
superposición)
0,61091
0,6004
0,60215
GEIH + Dian
(con
superposición)
5,1
5,6
5,1
Fuente: Cálculos de los autores basados en datos de la GEIH de 2011 y en datos administrativos de 2010.
Nota: Coeficiente estimado para todos los trabajadores que declaran percibir ingresos laborales.
12.
El tercer estudio aplica la metodología del LATAX y revela escasos cambios en la
desigualdad, así como una posible reducción de la recaudación fiscal como consecuencia
de las reformas del IVA. La desigualdad medida según el coeficiente de Gini calculado con
datos de consumo no cambia en más de 0,0004 entre cualquiera de los escenarios (statu quo,
la reforma propuesta y la reforma aprobada). La recaudación fiscal se reduce de 13,7 a 12,9
billones de COP (véanse las Tablas A5.3 y A5.4) cuando se simula la reforma aprobada. Pese
a que estos resultados no apoyan el enfoque equitativo de esta reforma, no indican una
reducción de la equidad; así pues, continuamos analizando su robustez. Además, no tienen en
cuenta los reducidos costes administrativos y de cumplimiento de la racionalización de la
estructura impositiva, que deja más recursos disponibles para el gasto social.
TablaA5.3. Coeficiente de Gini (consumo)
Escenarios
ECV 2011
Gini - statu quo
0,48818
Gini – Reforma propuesta
0,48832
Gini – Reforma aprobada
0,48859
TablaA5.4. Recaudación fiscal (miles de millones de COP)
Escenarios
ECV 2011
Recaudación - Status quo
13,7
Recaudación –Reforma propuesta
13,1
Recaudación –Reforma aprobada
12,9
65
Medida Previa 2: el GdC ha reducido el costo de la creación de empleo formal mediante: i) la
disminución de las contribuciones de las empresas a las nóminas de los empleados con salarios por
debajo de 10 salarios mínimos y ii) la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios
corporativos, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente
publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012.
13.
En el contexto de la Medida Previa 2, se espera que la reducción de las
contribuciones de las empresas a las nóminas de los empleados y la creación de un nuevo
impuesto sobre los beneficios corporativos contribuyan crear empleo formal y aumentar
los ingresos laborales. Al incentivar la creación de empleo formal aumentará la equidad en
Colombia, donde la informalidad laboral está generalizada54 y los niveles de desempleo
siguen siendo altos, sobre todo entre quienes viven en condiciones de pobreza extrema.
14.
Se utilizó un modelo dinámico de equilibrio general para evaluar los efectos de la
reforma fiscal sobre el mercado laboral. La metodología usada consiste en aplicar un
modelo dinámico de equilibrio general con acumulación de capital, evasión de impuestos y
elecciones ocupacionales en la misma tónica que Lucas (1978)55 y Antón y Leal (2012)56
(véase el Recuadro A5.4). El modelo se calibró para ser ajustado a los rasgos principales de la
economía colombiana usando datos recopilados antes de la reforma fiscal aprobada en
diciembre de 2012. El estudio se centra en los efectos potenciales de la reducción de los
parafiscales en el empleo total, la creación de nuevos empleos formales y los salarios. La
fuente principal de los datos de empleo es la GEIH del segundo trimestre de 2012. Se
realizaron simulaciones para medir el impacto de una reducción de los impuestos al trabajo en
dos escenarios: con el tipo corporativo en el 33 por ciento (escenario A) y en el 34 por ciento,
lo que supone un aumento de un 1 por ciento del impuesto sobre los beneficios corporativos
(Impuesto sobre la Renta para la Equidad, CREE) (escenario B).
RecuadroA5.4. Los efectos de la reforma fiscal sobre el mercado laboral
La metodología se basa en un modelo dinámico de equilibrio general (véanse Lucas, 1978 y and
Antón y Leal, 2012) con una familia representativa de varios miembros que maximiza la utilidad a lo
largo del ciclo vital. Los miembros de la familia tienen una dotación de “habilidades gestoras” y de
manera óptima pueden escoger convertirse en empleados por cuenta ajena, por cuenta propia o
emprendedores a tiempo completo (empleadores). Por el lado de la producción, las empresas necesitan
capital, trabajo y habilidades gestoras para producir bienes en un entorno de competencia perfecta.
Cada empresa está liderada por un emprendedor a tiempo completo. Los bienes también pueden ser
producidos por los trabajadores por cuenta propia por medio de una tecnología similar. El gobierno
impone tres impuestos distintos a las empresas: el IVA, el impuesto sobre las rentas corporativas y las
contribuciones a la seguridad social (CSS). Las empresas tienen incentivos a evadir impuestos y, en
caso de hacerlo, se enfrentan a una probabilidad endógena de ser descubiertas por las autoridades, la
cual es proporcional al tamaño de la empresa; en otras palabras, las empresas pequeñas tienen una
probabilidad menor que las empresas grandes de que las descubran las autoridades fiscales. Si son
descubiertas, las empresas deben pagar una multa además de todos los impuestos evadidos. El modelo
también asume que las autoridades fiscales no pueden recaudar impuestos de los trabajadores por
54
Se estima que la informalidad afecta aproximadamente al 50-60 por ciento de la fuerza de trabajo.
R. E., 1978, “On the Size Distribution of Business Firms”, Bell Journal of Economics 9 (2), 508 – 523.
56Antón, A. y J. Leal, 2012, “Aggregate Effects of a Fiscal Reform for Universal Social Insurance”, Mimeo.
55Lucas,
66
cuenta propia, puesto que monitorear las actividades económicas de las personas que trabajan por su
cuenta es complicado y costoso para las autoridades.
Cada empresa elige si evadir las contribuciones CSS para todos o para parte de sus trabajadores. Si
una empresa no cubre las contribuciones CSS para un trabajador, a dicho trabajador se lo denomina
informal; en el caso de que sí las cubra, el trabajador es formal. Habida cuenta de la estructura de los
incentivos, las empresas grandes contratarán sobre todo a trabajadores formales, ya que la probabilidad
de ser descubiertas si evaden las contribuciones CSS es mayor. Las empresas pequeñas contratarán a
más trabajadores informales. Esta implicación concuerda con los datos para México, tal y como
explican Antón, Hernández y Levy (2012).57 La elección óptima de los trabajadores por cuenta propia
consiste en no pagar las contribuciones CSS, por lo que son clasificados como trabajadores informales.
Como consecuencia, la posibilidad de evadir las contribuciones CSS hace que los trabajadores
formales e informales coexistan en el equilibrio.
Las funciones de demanda de trabajo para los trabajadores formales e informales se derivan del
problema de optimización de la empresa y se ven afectadas por la estructura tributaria, de modo que
un cambio en cualquier tipo impositivo puede afectar a la demanda de trabajo. Los trabajadores por
cuenta propia y los miembros del hogar que deciden convertirse en trabajadores por cuenta ajena
determinan la oferta de trabajo de manera endógena: el hogar elige simultáneamente la fracción de
empleados por cuenta ajena que suministran servicios como trabajadores formales e informales. En
conjunto, el modelo determina de manera endógena tanto la función de oferta como la función de
demanda de trabajo para los trabajadores formales e informales y calcula el salario de equilibrio en
cada mercado. Esta estructura permite estimar los efectos de los cambios en la estructura impositiva
sobre los trabajadores formales e informales, así como en los salarios promedio.
Para este estudio, el modelo se calibra para la economía colombiana usando como año de referencia el
2012 o el 2011, dependiendo de la disponibilidad de los datos. Algunos valores de los parámetros del
modelo se observan o se extraen de la literatura académica, mientras que otros no son observables y se
eligen de modo que el modelo replique algunos de los momentos importantes observados en los datos.
Estos momentos incluyen (entre otros) el promedio de trabajadores por establecimiento; el promedio
de trabajadores de establecimientos con 100 trabajadores o más; la fracción de trabajadores por cuenta
propia en la población activa y la recaudación del IVA como porcentaje del PIB.
Limitaciones y supuestos: i) el modelo excluye a los empleados públicos, ya que el análisis se centra
en los agentes privados; ii) los asalariados se consideran formales si están afiliados a un sistema de
salud contributivo (Entidades Promotoras de Salud) y contribuyen a un fondo de pensiones; iii) el
modelo incluye el cambio en el financiamiento del trabajo al ingreso corporativo para el SENA, el
ICBF y las contribuciones del empleador al seguro de salud; y iv) se asume también que se transfiere
un nivel de referencia del 9 por ciento del salario a los trabajadores formales a modo de remuneración
para compensar la reducción de las transferencias debida al cambio en el impuesto al trabajo en forma
del SENA y el seguro de salud.
15.
Los resultados de la simulación revelan que la reforma tributaria aumentó el
empleo asalariado y el empleo total. En el escenario A, el empleo asalariado aumenta más
(7,9 por ciento) que en el escenario B (7,1 por ciento), pero tanto el empleo por cuenta propia
como el informal se reducen más en A que en B; por lo tanto, hay un incremento mayor del
empleo total en el escenario B (0,5 por ciento) que en el escenario A (0,3 por ciento) (véase la
Tabla A5.5). Como la reforma abarata el trabajo asalariado, la demanda de asalariados
aumenta y se reduce el empleo por cuenta propia. La exclusión de los trabajadores asalariados
A., F. Hernández y S. Levy, 2012. “The End of Informality in Mexico? Fiscal Reform for Universal Social
Insurance”, Banco Interamericano de Desarrollo.
57Antón,
67
informales revela que el empleo asalariado formal aumenta en un 10 por ciento en los dos
escenarios. Si bien el efecto total es mayor en el escenario B, los efectos individuales se
anulan: el aumento del impuesto corporativo compensa en parte el incremento de la demanda
de trabajo generado por la reducción del impuesto al trabajo y también compensa en parte la
disminución en el empleo por cuenta propia, ya que puede que algunos empleadores decidan
convertirse en trabajadores por cuenta propia para evitar el impuesto corporativo. Los
aumentos del empleo total y formal generados por la reducción de los impuestos al trabajo
(con y sin incremento de los impuestos corporativos) indican que cabe esperar que esta
reforma aumente la equidad sin ningún tipo de ambigüedad.
16.
El modelo también predice un aumento en los salarios como consecuencia de la
reducción de las contribuciones de las empresas a las nóminas. Tanto los asalariados
formales como los empleadores experimentan un incremento en los ingresos promedio del 4
por ciento o más, como resultado de la reforma tributaria en ambos escenarios (véase la Tabla
A5.5). Si bien los ingresos de los trabajadores por cuenta propia son los que menos cambian,
se incrementan alrededor de un 2,5 por ciento. Para todos los casos excepto para los
empleadores, los ingresos del escenario B aumentan menos que los del escenario A, ya que
parte del incremento en el impuesto corporativo repercute en los asalariados. La razón de que
los ingresos de los empleadores aumenten más en B que en A está en parte relacionada con la
reducción del número total de empleadores en el escenario B, ya que los empleadores se
convierten en trabajadores por cuenta propia. El incremento de los salarios para todos los
trabajadores subraya el impacto positivo de esta reforma, ya que el aumento de los ingresos
contribuirá a reducir la pobreza y la creación de más trabajos y mejor pagados contribuirá a
reducir la desigualdad en el ingreso.
Tabla A5.5. Los efectos de la reforma fiscal sobre el empleo y los ingresos (cambio porcentual
con respecto al nivel de referencia)
Escenario B
Escenario A
Empleo
Empleo asalariado
7,9
7,1
Formal
10,6
10,2
Informal
3,7
2,4
Por cuenta propia
-10,5
-8,4
Empleo informala
-5,3
-4,4
Empleo totalb
0,3
0,5
Ingresos
Salario formal (después de impuestos/subvenciones)
Salario informal (después de
impuestos/subvenciones)
Ingreso promedio después de impuestos, por cuenta
propia
Ingreso después de impuestos, empleadores
4,9
4,8
3
2,9
2,8
2,6
4
4,6
Notas: a) Trabajadores asalariados informales y por cuenta propia; b) Trabajadores por cuenta propia y
asalariados. El escenario A asume una reducción del 22,4 por ciento de los impuestos al trabajo (lo que equivale
a una disminución de 10,5 porcentuales) y una transferencia a los trabajadores formales de un importe
equivalente al 9 por ciento de su salario de referencia. El escenario B asume lo mismo que el A y, además, un
incremento del tipo impositivo corporativo del 33 al 34 por ciento.
68
ÁREA II DE LAS POLÍTICAS: LA EQUIDAD INTERREGIONAL Y LA
AMPLIACIÓN DE LAS FUENTES DE INGRESOS LOCALES
Medida Previa 3: el GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías ordenando que
todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y supervisados por los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión, tal y como lo establecen: i) la aprobación de la
Ley N.º 1530 del 17 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del
Prestatario el 17 de mayo de 2012; ii) la aprobación del Decreto N.º 1075 del 22 de mayo
de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 22 de mayo de
2012; y iii) la aprobación del Decreto N.º 1949 del 19 de septiembre de 2012, debidamente
publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 19 de septiembre de 2012.
17.
La desigualdad regional de Colombia es persistente. El PIB per cápita del estado
más rico en 2000 era igual a 4,95 veces el del más pobre y este ratio ascendió a 5,48 en 2011,
lo que refleja la elevada y persistente disparidad. La disparidad regional también se refleja en
la incidencia de la pobreza en los municipios más pequeños. El 20 por ciento de la población
general tiene una o más necesidades básicas insatisfechas, mientras que esta cifra asciende al
46 por ciento en los municipios de menos de 50.000 habitantes.
18.
El objetivo de la reforma del sistema de regalías es mejorar la equidad regional al
permitir el acceso de los municipios más pobres a los recursos y la implementación de
proyectos que impulsan el desarrollo regional. El cuarenta por ciento de los recursos del
Fondo de Desarrollo Regional se distribuirán anualmente de acuerdo con la comparación
entre el nivel de pobreza de cada departamento medido según el Índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) y el NBI nacional. Los recursos del Fondo Nacional de
Compensación también se distribuirán entre los departamentos de acuerdo a la tasa de
pobreza, la tasa de desempleo relativo y las mediciones de NBI que están relacionadas con la
pobreza. De estos fondos, el 40 por ciento se usarán para financiar proyectos de impacto local.
19.
Se llevó a cabo un análisis de convergencia para evaluar en qué medida los
departamentos pobres se están acercando a los ricos y para estimar los efectos
potenciales sobre la convergencia de la reforma del sistema de regalías. El análisis,
similar al realizado sobre la convergencia regional en Colombia por Cárdenas y Pontón
(1995),58 se basa en las definiciones de Sala-i-Martin de convergencia absoluta y
condicional.59 En primer lugar, el análisis empírico se centra en la tendencia de la
convergencia del PIB entre los departamentos entre 2000 y 2011, para lo cual se recurre a
datos del PIB deflactados con el deflactor regional del PIB publicado por el DANE. Este
análisis determina si los niveles iniciales del PIB están correlacionados con los cambios en el
PIB a lo largo del tiempo. Una correlación negativa indica que las regiones más pobres se
están aproximando a las más ricas. También se analiza la desviación típica del PIB per cápita
de los departamentos cada año para averiguar si la dispersión regional ha aumentado o
disminuido. Además, se analiza la convergencia regional usando datos de ingresos y gastos
del DNP y datos de ingresos con el nuevo sistema de regalías para evaluar el papel de las
Cárdenas, Mauricio y Adriana Pontón. 1995. “Growth and convergence in Colombia: 1950-1990.”Journal of Development
Economics 47(1), 5-37.
59Barro, R. y X. Sala-i-Martin, 1991. “Convergence across states and regions”, Brooking Papers on Economic Activity 1:
107–182.
58
69
regalías anteriores en la convergencia económica y los efectos potenciales de la reforma de las
regalías sobre los patrones de desarrollo regional en el futuro (véase el Recuadro A5.5).
RecuadroA5.5. La convergencia regional y los impactos esperados de la reforma del sistema de
regalías
El estudio tiene un objetivo doble: i) presentar y analizar evidencia empírica sobre la convergencia o
divergencia en el ingreso per cápita en el ámbito regional (de los departamentos) en Colombia y ii)
estimar patrones de convergencia habida cuenta de los cambios recientes en la fórmula de la
distribución del sistema de regalías en Colombia.
El marco analítico principal de este estudio se basa (si bien no de manera exclusiva) en la contribución
de Barro y Sala-i-Martin (1991). El estudio analiza los patrones de desarrollo regional en tres ámbitos
diferentes. En primer lugar, repasa la evidencia empírica sobre la convergencia absoluta en el ingreso
per cápita de los departamentos de Colombia y, para ello, recurre a dos conceptos distintos de
convergencia que se complementan: las denominadas β-convergencia y σ-convergencia. El primer
concepto enfatiza la relación negativa entre los niveles iniciales del ingreso per cápita y las tasas de
crecimiento de la misma variable a lo largo de un determinado periodo, mientras que el segundo se
centra en la evolución de una medida de dispersión (esto es, el coeficiente de variación) del ingreso
per cápita. En ese sentido, el primer concepto se centra en la existencia de un efecto alcance, mientras
que el segundo enfatiza la reducción de la dispersión entre regiones.
El segundo nivel del análisis se centra en el concepto de convergencia condicional y permite
identificar el papel de las regalías y otras transferencias federales a los gobiernos subnacionales en el
proceso reciente de convergencia regional. El tercer nivel del análisis presenta proyecciones del patrón
de convergencia dados los cambios en la fórmula de la distribución de las regalías aprobados en 2012
que se harán efectivos de manera progresiva en los próximos años.
La combinación de los resultados de estos tres niveles del análisis nos permite concluir si existe una
tendencia intrínseca hacia la convergencia del ingreso per cápita en Colombia, si este proceso se ha
visto perjudicado o impulsado por la convergencia en otras variables fundamentales y cuáles serían los
efectos potenciales de la reforma reciente del sistema de regalías.
Para analizar la β-convergencia absoluta estimamos una regresión como esta:
y i,t  yi,t 

=    yi,t  + u i t
(1)
y para analizar la β-convergencia condicional estimamos la siguiente regresión:
yi,t  yi,t 

=    yi,t  +   xi ,t  ui t
(2)
donde yi,t es el logaritmo del ingreso per cápita en el estado o región i en el periodo t, xi,t es una
variable de control, ui,t es un término estocástico y τ es la duración del periodo analizado.
La σ-convergencia es el cambio en la desviación típica del PIB per cápita de los departamentos a lo
largo del tiempo.
Limitaciones y supuestos: i) El periodo analizado está restringido por la disponibilidad de los datos;
ii) todas las variables (excepto las regalías) mantienen la tasa de crecimiento observada en el periodo
2000-2011; iii) las regalías se distribuyen según la fórmula nueva (Fondo de Desarrollo Regional y
70
Fondo de Compensación), esto es, en 2013 los fondos crecerán del 50 al 60%, en 2014 del 65 al 75% y
en 2015 del 75 al 80%; iv) inflación del 3,5% (2014), 3,2% (2015) y 3% (2016); y v) se utilizan
proyecciones poblacionales para calcular el PIB per cápita.
20.
El análisis de la convergencia regional revela que los departamentos han
convergido, aun cuando el sistema de regalías anterior fue un factor de divergencia. El
análisis de la convergencia absoluta muestra que los departamentos se están volviendo menos
dispersos en términos del crecimiento del PIB per cápita y que los departamentos inicialmente
más pobres se han aproximado a los más ricos. Cuando se incluyen en el modelo los efectos
de las regalías y las transferencias, los resultados del estudio de la convergencia condicional
en el ingreso per cápita revelan que el sistema de regalías anterior fue un factor de divergencia
entre los departamentos de Colombia en el periodo 2000-2011.
21.
Se espera que la Medida Previa3, relativa a la reforma del sistema de regalías,
tenga un impacto positivo sobre la equidad regional. En concreto, el análisis revela que el
nuevo sistema de regalías conseguirá el objetivo de incrementar la velocidad de la
convergencia en el país (Gráfico A5.3). Se espera que el nuevo sistema de regalías se
convierta en un factor de convergencia regional para el periodo 2012-2016 mediante la
aceleración del efecto alcance entre los departamentos pobres y los ricos (véase la Tabla
A5.6). La distribución del statu quo implicó que el 20 por ciento de los recursos se los
apropiaron regiones no productoras, mientras que el 80% se quedaron en las regiones
productoras. La distribución posterior a la reforma será la contraria: el 80 por ciento de los
recursos irán a las regiones no productoras y el 20 por ciento a las productoras.
GráficoA5.2. Evolución de la tasa de crecimiento antes y después de la reforma del sistema de
regalías
Fuente: Cálculos de los autores basados en el DANE (2013).
71
TablaA5.6. Convergencia beta condicional, 2012-2016
Fuente: Cálculos de los autores basados en datos del DANE (2013).
Inglés
No reform
Reform
Real income at t-1
Taxes at t-1
Non tax revenue at t-1
Transfers at t-1
Regalias at t-1
Constant
Observations
Traducción
Sin reforma
Con reforma
Ingreso real en t-1
Impuestos en t-1
Ingresos no tributarios en t-1
Transferencias en t-1
Regalías en t-1
Constante
Observaciones
II. LA MEJORA DE LA FOCALIZACIÓN DEL GASTO SOCIAL
ÁREA III DE LAS POLÍTICAS: LA EQUIDAD DEL GASTO SOCIAL
Medida Previa 4: el GdC: i) ha establecido nuevas reglas para la operación Colombia Mayor; ii)
ha aumentado la cobertura y el presupuesto de Colombia Mayor; y iii) ha reforzado la focalización
del programa en la población de la tercera edad en condiciones de pobreza extrema o moderada, tal
y como establecen las siguientes resoluciones del Ministerio del Trabajo del Prestatario: A) N.º
1370 del 2 de mayo de 2013; y B) N.º 2958 del 23 de noviembre de 2012.
22.
La elevada tasa de pobreza de la tercera edad en Colombia distingue a este grupo
como un segmento poblacional especialmente vulnerable, sobre todo teniendo en cuenta
que los activos productivos de este grupo se reducirán con el tiempo. Según el DANE, en
2012 la incidencia de la pobreza moderada para los hogares con un cabeza de familia
72
perteneciente a la tercera edad (mayor de 65 años) es del 27,6%, pero casi se duplica en las
zonas rurales (42,7%) con respecto a las urbanas. Más de un cuarto de la población de la
tercera edad trabaja y, entre estos trabajadores, el 74 por ciento perciben ingresos inferiores al
salario mínimo. Conforme aumenta el peso relativo de la población de la tercera edad, la
reducción de la incidencia de la pobreza para este grupo se vuelve cada vez más importante.
23.
La Ley 797 del año 2003 estableció el Programa de Protección Social al Adulto
Mayor (PPSAM), o Colombia Mayor, para proteger a la población de la tercera edad
que vive en condiciones de pobreza. El GdC aumentó el presupuesto para expandir la
cobertura e incrementar las transferencias a la tercera edad. También se han establecido
nuevas reglas operativas y se ha reforzado la focalización del programa en los miembros de la
tercera edad que viven en la pobreza. Actualmente, Colombia Mayor beneficia a alrededor de
un millón de personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza extrema, y se
espera que para el año 2015, se alcance a toda su población objetivo (personas de la tercera
edad que viven en la pobreza extrema y moderada).
24.
Un estudio llevado a cabo para la EISP recurrió a un ejercicio de microsimulación para analizar los impactos potenciales sobre la pobreza y la desigualdad de
la expansión de la cobertura de Colombia Mayor60 en los años 2013 y 2014. El estudio
utiliza datos de la GEIH 2011 y la base de datos MESEP (DANE) y presenta estimaciones del
empleo, los ingresos y la distribución del ingreso para los años de interés que después se usan
como referencia para estimar los cambios en la pobreza y la desigualdad para la población
total, la población de la tercera edad y la población pobre de la tercera edad que se derivan de
determinadas expansiones simuladas del programa Colombia Mayor (véase el Recuadro
A5.6). Las tres simulaciones consideraron i) una expansión de la cobertura de 45.000
beneficiarios, ii) una expansión de la cobertura de 137.000 beneficiarios y iii) la cobertura
universal de los beneficiarios (2,4 millones en total).
Recuadro A5.6. Los efectos esperados sobre la pobreza y la desigualdad de las reformas del
gasto social
El estudio estima los impactos potenciales sobre la pobreza y la desigualdad de los recientes cambios
relativos a la equidad del gasto social en Colombia. Específicamente, se analiza la expansión
propuesta del programa Colombia Mayor. El programa proporciona ayudas monetarias y en especie a
las personas de la tercera edad que tienen ingresos muy bajos o viven en condiciones de pobreza. A
mediados de 2013, Colombia Mayor cubrió a aproximadamente un millón de colombianos de la
tercera edad y está previsto que el número de beneficiarios aumente hasta 2,4 millones durante los
próximos cinco años.
Se recurre a un ejercicio de micro-simulación para estudiar los impactos potenciales de la expansión
de Colombia Mayor entre 2011 y el final de 2012. El análisis realizado se detalla a continuación. En
primer lugar, se usan datos de la GEIH 2011 para identificar a los actuales beneficiarios y a los
beneficiarios potenciales de Colombia Mayor. En segundo lugar, calibramos el número de
beneficiarios de la encuesta para que refleje el número de beneficiarios del programa en diciembre de
2011. En tercer lugar, usamos los requisitos y las reglas de priorización del programa para simular la
inclusión de beneficiarios nuevos. En cuarto lugar, comparamos la distribución del ingreso que se
60
El programa proporciona ayudas monetarias y en especie a las personas de la tercera edad que tienen ingresos muy bajos o
viven en condiciones de pobreza. A mediados de 2013, Colombia Mayor cubrió a aproximadamente un millón de
colombianos de la tercera edad y está previsto que el número de beneficiarios aumente hasta 2,4 millones durante los
próximos cinco años.
73
deriva de la expansión simulada del programa con la distribución del ingreso de referencia obtenida
con los datos de ingreso de la GEIH. Esta comparación ayuda a estimar los cambios en la pobreza y la
desigualdad generados por la expansión simulada de Colombia Mayor y sus efectos en la población
total, la población de la tercera edad y los miembros de la tercera edad cuyo ingreso está por debajo
del umbral de la pobreza.
Dependiendo de la disponibilidad de datos, el modelo previamente presentado podría modificarse
utilizando resultados de otros modelos de micro-simulación de los cambios recientes del sistema
tributario. En concreto, exploraremos la viabilidad de la incorporación de los efectos sobre el ingreso
disponible de la implementación de las reformas del IMAN y el IVA.
Limitaciones y supuestos: i) Equilibrio parcial sin cambios en el comportamiento (cambios en la
oferta de trabajo de los miembros del hogar); ii) la encuesta a los hogares identifica a un número
menor de beneficiarios; iii) la encuesta a los hogares no incluye el SISBEN III (una herramienta usada
a menudo para identificar a los beneficiarios potenciales de los programas sociales en Colombia) sino
únicamente los estratos basados en el ingreso; y iv) para estimar las tasas de pobreza estimamos un
nuevo umbral de la pobreza para los años de interés proyectados y tenemos en cuenta los cambios
potenciales en los precios.
25.
Se espera que la Medida Previa4, cuyo objetivo es aumentar la equidad del gasto
social haciendo énfasis en la tercera edad, tenga un impacto positivo sobre la reducción
de la pobreza y la desigualdad. En concreto, las micro-simulaciones del efecto de los
cambios en Colombia Mayor muestran una reducción de la incidencia de la pobreza en la
población de 65 años y más. La Tabla A5.6 presenta los resultados de tres simulaciones. La
incidencia de la pobreza en los grupos de edad e ingreso elegibles cambia sustancialmente
cuando se implementa la cobertura universal (simulación 3), lo cual no resulta sorprendente,
dado que los miembros del grupo objetivo de los beneficiarios según los criterios de
estratificación se encuentran, por definición, en situación de pobreza; por lo tanto, se espera
que el asignar transferencias de cobertura universal tendrá un impacto más significativo sobre
la pobreza. De hecho, la priorización en función de la edad, el ingreso, el estatus del cabeza de
familia y si el individuo vive solo aumenta el número de beneficiarios desde los 176.000
identificados por las instituciones existentes a los 672,894 beneficiarios.
74
Tabla A5.6. Pobreza por grupo de edad y elegibilidad
Fuente: GEIH 2011.
ÁREA IV DE LAS POLÍTICAS: LA EQUIDAD DE GÉNERO
Medida Previa 5: el GdC ha ordenado tomar medidas específicas para proteger a las mujeres
víctimas de violencia de la género, como la provisión de comida, transporte y alojamiento
temporal, tal y como ponen de manifiesto: i) el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012 del
Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 28 de diciembre de 2012;
y ii) la resolución del Ministerio de Salud y Protección Social N.º 459 del Prestatario del 6 de
marzo de 2012.
26.
La violencia de género está muy extendida en Colombia, lo que refleja la
situación de desventaja de las mujeres –en términos de sus capacidades para avanzar en
sus metas– tanto en la sociedad como en el hogar. Pese a que la violencia doméstica
presenta altos niveles de subreporte, las estimaciones de la Encuesta Nacional de Demografía
y Salud 2010 indican que el 37 por ciento de las mujeres han sufrido violencia a manos de su
cónyuge o pareja. La violencia en el seno de la pareja, en la mayoría de los casos, conlleva la
victimización de la mujer, lo que refleja la situación de desventaja de las mujeres y no solo
implica, en sí misma, desigualdad y una violación de los derechos fundamentales, sino que
además obstruye el avance en otros indicadores (como los de salud e ingresos), y puede
generar problemas sociales y psicológicos tanto para las mujeres maltratadas como para los
niños que son testigos del maltrato. Estos efectos de largo plazo hacen de la igualdad de
género un tema crucial que debe abordarse en el contexto de la agenda de equidad del país.
27.
Se espera que la Medida Previa5, que respalda medidas legislativas para la
provisión de medios concretos destinados a la protección de las víctimas de violencia de
género, contribuya a la reducción de las desigualdades de género. Se espera que la ayuda
social para las víctimas de violencia de género y sus hijos, que incluye la provisión temporal
75
de alojamiento, comida y transporte por parte de las autoridades judiciales y administrativas
como las Comisarias de Familia, ayude a reducir la incidencia de la violencia de género. Los
receptores de esta ayuda se eligen mediante dos mecanismos: 1) el informe de los proveedores
de servicios, que especifica los efectos sobre la salud física y mental de las mujeres víctimas
de violencia, así como los requisitos de tratamiento médico o psicológico, y 2) la evaluación
realizada por la Policía Nacional del riesgo concreto que afecta a cada mujer.
28.
Se planea realizar trabajo cualitativo para comprender mejor el impacto de la
implementación de las políticas que ordenan la provisión de alojamiento temporal,
comida y transporte para las mujeres víctimas de violencia y/o sus hijos. En concreto, el
objetivo del análisis será identificar qué estrategias de implementación han resultado exitosas
y dónde podrían generarse cuellos de botella. El recuadro A5.7 presenta los detalles del
análisis cualitativo propuesto.
Recuadro A5.7. El análisis cualitativo propuesto de los efectos de la implementación de los
servicios temporales para el tratamiento de las mujeres víctimas de violencia y sus hijos.
El análisis propuesto se basa en un estudio similar para Brasil y consiste en entrevistas en profundidad
con los receptores de estos servicios pertenecientes a distintos grupos socioeconómicos en
determinadas regiones, así como con los proveedores de servicios y el personal de las agencias
implementadoras (personal del sector sanitario, Comisarias de Familia y otros).
La evidencia obtenida de la investigación cualitativa para Brasil y otros países indica que las medidas
que apuntan directamente a la violencia doméstica son más efectivas en contextos en los que las
oportunidades económicas son mayores y las normas sociales son menos rígidas, en especial en las
zonas urbanas. En las zonas rurales, donde la dependencia económica de la pareja es mayor y las
normas sociales son más tradicionales, no se identificó ningún impacto. Otros estudios han
identificado barreras adicionales que podrían reducir la efectividad potencial de este tipo de
programas: la dependencia económica de la pareja (que es a menudo el maltratador), las dificultades
de acceso físico a los servicios y la disparidad en el acceso a la información sobre la ley de violencia
doméstica, que a menudo depende del nivel de ingreso, la educación, la edad y la localización
geográfica, lo cual aumenta las implicaciones en términos de equidad del resultado de la intervención.
El trabajo cualitativo se centrará en las siguientes preguntas: i) ¿Cómo se están implementando los
servicios? ¿Las distintas partes implicadas cooperan y coordinan sus esfuerzos? ii) ¿Cómo abordan los
servicios las necesidades de las mujeres que difieren en términos del nivel socioeconómico, la edad, el
grupo étnico, el estado civil, la zona geográfica, etc.? iii) ¿Cómo perciben la calidad de la intervención
los usuarios/receptores, los proveedores/implementadores y quienes toman las decisiones? iv) ¿Cómo
pueden conectarse varias intervenciones para obtener un impacto? v) ¿Cuáles son los cuellos de
botella más importantes en el proceso de provisión de estos servicios? vi) ¿Cuán bien equipadas (en
términos de recursos, capacidad y apoyo de otras instituciones) están las instituciones
implementadoras para abordar las necesidades de las víctimas?
III. LA MEJORA DE LAS POLÍTICAS TRANSVERSALES QUE APOYAN LA
TRANSPARENCIA, LA CALIDAD DE LA INFORMACIÓN Y LA RENDICIÓN DE
CUENTAS
ÁREA V DE LAS POLÍTICAS: EL ACCESO ABIERTO A LOS SISTEMAS
NACIONALES DE INFORMACIÓN SOBRE LA GESTIÓN FINANCIERA
76
Medida Previa 6: el GdC ha tomado medidas para reforzar la operación SIIF Nación y así
aumentar la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público,
incluyendo, entre otras, la incorporación de datos referentes a los ingresos y la ejecución del
presupuesto en el Portal de Transparencia Económica, como ponen de manifiesto: i) la Carta N.º
2-2013-026879 del 29 de Julio de 2013;ii) el Decreto N.º 2674 del 21 de diciembre de 2012 del
Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 21 de diciembre de
2012; y iii) la Ley N.º 16 del Ministerio de Hacienda del 16 de febrero de 2013.
29.
La mejora de la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del
presupuesto público garantizarán que los fondos se gasten de manera eficiente y acorde
con las prioridades públicas. Según los cálculos del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (MHCP), la implementación del SIIF está ahorrando al Gobierno US$113 millones al
año; estos ahorros adicionales se pueden destinar a otros bienes y servicios, como los que
promueven la reducción de la pobreza y la prosperidad compartida. Además, la mayor
transparencia puede garantizar que el gobierno se haga responsable del gasto de manera que el
contrato social se ratifique.
ÁREA VI DE LAS POLÍTICAS: EL MONITOREO DE LA POBREZA Y OTROS
INDICADORES SOCIALES
Medida Previa 7: el GdC ha actualizado la metodología para medir la pobreza mediante el
establecimiento de acuerdos institucionales destinados a mejorar la calidad, la transparencia y la
replicabilidad de los indicadores de pobreza, así como de otros indicadores sociales, tal y como
ponen de manifiesto: i) la publicación del Documento CONPES Social N.º 150 del 28 de mayo de
2012; y ii) el establecimiento de: A) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza
Monetaria; y B) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza Multidimensional, mediante
las resoluciones del DANE del 24 de agosto de 2012 No. 871 y No. 877, respectivamente.
30.
Se espera que la Medida Previa7 mejore la transparencia, la calidad de la
información y la gobernanza del monitoreo de la pobreza, la desigualdad y otros
indicadores del bienestar social. El establecimiento de nuevos acuerdos institucionales para
el monitoreo de los indicadores sociales pactado por el GdC, académicos y las organizaciones
internacionales será crucial para mejorar la información requerida por las iniciativas de las
políticas futuras destinadas a mejorar el bienestar social.
77
ANEXO 6: EL PAÍS DE UN VISTAZO
Colombia de un vistazo
4/29/14
Co lo mbia
A merica
Latina
& el Caribe
46.9
1,142
1.4
75
589
20,394
1.2
79
2,490
59,328
0.7
61
286.9
6,110
8,780
5,050
8,574
10,442
16,341
6,563
9,014
6.6
4.5
4.3
3.1
6.0
5.3
Tasa de po breza a $ 1,25 po r día (P P A , %)
Tasa de po breza a $ 2,00 po r día (P P A , %)
Expectativa de vida al nacer (año s)
M o rtalidad infantil (po r cada 1,000 nacimiento s)
Desnutrició n infantil (% de niño s meno res de 5 año s)
8
16
74
15
3
6
12
74
16
3
..
..
73
16
3
A lfabetizació n ho mbres (% de 15 año s en adelante)
A lfabetizació n mujeres (% de 15 año s en adelante)
M atriculació n primaria bruta, ho mbres (% del grupo etario )
M atriculació n primaria bruta, mujeres (% del grupo etario )
93
93
114
110
90
89
118
114
94
88
111
111
A cceso a fuentes de agua po tables (% de la po blació n)
A cceso a servicio s de saneamiento básico (% de la po blació n)
92
77
93
77
90
67
Indic a do re s de D e s a rro llo C la v e
Ingreso
M edio
A lto
Distribución de edad, 2010
( 2 0 11)
Hombres
P o blació n, mitad de año (millo nes)
A rea de la superficie (miles de km cuadrado s)
Crecimiento po blacio nal (%)
P o blació n urbana (% po blació n to tal)
Mujeres
75- 79
60- 64
45- 49
30- 34
INB (M éto do A tlas, billio ns de dó lares)
INB per capita (M éto do A tlas, billio ns de dó lares)
INB per capita (P P A , $ internacio nal)
15- 19
0-4
10
Crecimiento del P IB (%)
Crecimiento del P IB per cápita (%)
5
0
5
10
porcentaje de población total
( e s t im a c ió n m á s re c ie nt e , 2 0 0 5 – 2 0 11)
Tasa de mortalidad infantil,
menores de 5 (per 1,000)
40
30
20
10
0
1990
1995
2000
2010
Colombia
F lujo s ne t o s de a yuda
19 8 0
19 9 0
2000
2 0 11
(M illo nes de dó lares )
ODA bruta y do nacio nes o ficiales
To p 3 do nantes (en 2010):
n.a.
n.a.
n.a.
90
89
186
972
-14
1
0
-19
18
7
105
9
13
636
23
85
Do nacio nes (% de INB )
Do nacio nes per cápita (US$ )
0.3
3
0.2
3
0.2
5
0.4
22
Crecimiento del PIB/PIB per cápita (%)
8
6
4
2
0
-2
-4
T e nde nc ia s e c o nó m ic a s de la rgo pla zo
-6
-8
P recio s al co nsumido r (cambio % anual)
Deflacto r implícito del P IB (cambio % anual)
26.5
27.6
29.1
26.1
9.2
31.8
3.4
6.9
Tasa de cambio (pro medio anual, peso s po r dó lar)
Índice de Término s de Intercambio (2000 = 100)
47.3
..
502.3
..
2,087.7
100
1,847.0
160
90
95
00
PIB
05
10
PIB per cápita
19 8 0 – 9 0 19 9 0 – 2 0 0 0
2 0 0 0 – 11
(crecimiento pro medio anual)
P o blació n, mitad de año (millo nes)
P IB (millo nes de dó lares)
26.9
33,401
33.3
40,274
39.9
99,887
46.9
286,911
2.1
3.7
1.8
2.8
1.5
4.3
(% del P IB )
A gricultura
Industria
M anufacturas
Servicio s
19.9
32.5
23.9
47.6
16.7
37.9
20.6
45.4
8.9
29.4
15.0
61.6
6.2
30.7
12.5
53.8
2.9
5.0
3.5
2.9
-2.7
1.5
-2.5
4.1
2.1
4.6
3.6
4.5
Co nsumo final de lo s ho gares
Co nsumo del Secto r P úblico
Fo rmació n bruta de capital
70.2
10.1
19.1
66.4
9.4
18.5
69.2
16.8
14.9
65.2
16.1
27.2
5.1
4.2
1.4
1.1
10.9
2.1
3.9
4.1
10.6
Expo rtacio nes de bienes y servicio s
Impo rtacio nes de bienes y servicio s
A ho rro bruto
16.2
15.6
..
20.6
14.8
..
15.9
16.8
..
17.1
26.0
..
7.5
0.4
5.0
9.3
5.0
9.7
No ta: Las cifras en cursiva co rrespo nden a año s distinto s a lo s especificado s. Dato s de 2011so n preliminares. .. Indica info rmació n no dispo nible.
a. Info rmacio n de do nacio nespara 2010
Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG).
78
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Colombia
Con ob jetivos seleccionados para alcanzar entre 1990 y 2015
(estimacio nes más cercanas a la fecha indicada, +/- 2 año s)
C o lo m bia
O bje t iv o 1: R e duc ir a la m it a d la s t a s a s de po bre za e xt re m a y la de s nut ric ió n
Tasa de po breza a $ 1,25 po r día (P P A , %)
Tasa de po breza a la línea de po breza nacio nal (P P A , %)
P articipació n en el ingreso o el co nsumo de la quintil más po bre (%)
P revalencia de la desnutrició n (% de niño s meno res de 5 año s)
19 9 0
8.2
..
3.6
8.8
19 9 5
13.0
..
2.4
6.3
2000
17.9
49.7
1.9
4.9
2 0 10
11.3
42.0
2.5
5.1
O bje t iv o 2 : Lo gra r que lo s niño s s o n c a pa c e s de c o m ple t a r la e duc a c ió n prim a ria
M atriculació n en la escuela primaria (neta,%)
71
Tasa de finalizació n de la primaria (% del grupo etario co rrespo ndiente)
74
M atriculació n en la escuela secundaria (bruta,%)
53
Tasa de alfabetizació n de jó venes (% de perso nas de 15 a 24)
..
83
87
64
97
94
95
72
..
90
111
91
98
104
49
12
104
48
8
20
17
92
O bje t iv o 3 : E lim ina r la s de s igua lda de s e nt re lo s gé ne ro s e n la e duc a c ió n y la a ut o no m í a de la m uje r
Relació n entre niñas y niño s en la educació n primaria y secundaria (%)
108
105
M ujeres empleadas en secto res no agríco las (% del empleo no agríco la)
42
45
P ro po rció n de escaño s o cupado s po r mujeres en lo s parlamento s nacio nales (%)
5
12
O bje t iv o 4 : R e duc ir la m o rt a lida d de m e no re s de 5 a ño s e n do s t e rc e ra s pa rt e s
Tasa de mo rtalidad, meno res de 5 año s (po r cada 1.000)
Tasa de mo rtalidad infantil (po r cada 1,000 nacimiento s)
Vacunació n co ntra el sarampió n (po rcentaje de niño s de un año inmunizado s,%)
O bje t iv o 5 : R e duc ir la m o rt a lida d m a t e rna e n t re s c ua rt a s pa rt e s
Tasa de mo rtalidad materna (estimació n mo delada, po r cada 100.000 nacimiento s
Nacimiento s atendido s po r perso nal de salud capacitado (% del to tal)
P revalencia de antico nceptivo s (% de mujeres entre 15-49 año s)
34
28
82
29
24
82
25
21
80
170
94
66
130
85
72
130
86
77
O bje t iv o 6 : D e t e ne r y c o m e nza r a re duc ir la pro pa ga c ió n de l V IH / S ID A y o t ra s e nf e rm e da de s gra v e s
P revalencia del VIH (% de la po blació n entre 15-49 año s)
0.2
0.6
Incidencia de tuberculo sis (po r cada 100.000 perso nas)
54
48
Tasa de detecció n de caso s de tuberculo sis (%, to das las fo rmas)
O bje t iv o 7 : R e duc ir a la m it a d la pro po rc ió n de pe rs o na s que t ie ne n ne c e s ida de s bá s ic a s ins a t is f e c ha s
A cceso a fuentes de agua po tables (% de la po blació n)
89
90
A cceso a servicio s de saneamiento básico (% de la po blació n)
67
70
Superficie fo restal (% de la superficie)
56.3
..
Á reas pro tegidas terrestres (% de la superficie)
19.3
19.3
Emisio nes de CO2 per cápita (mt)
1.7
1.6
P IB po r unidad de uso de energía (2005 P P A $ po r kg de petró leo equivalente)
8.4
8.7
O bje t iv o 8 : F o m e nt a r una a s o c ia c ió n m undia l pa ra e l de s a rro llo
Líneas telefó nicas (po r cada 100 perso nas)
Usuario s de internet (po r cada 100 perso nas)
Usuario s de co mputado r (po r cada 100 perso nas)
Subscripto res a telefo nía mó vil (po r cada 100 perso nas)
Indicadores de educación %
7.3
0.0
0.0
Vacunación contra el sarampión (% de
niños de 1 año)
125
100
10.6
0.8
0.2
100
96
78
0.9
43
0.5
36
91
73
55.4
19.4
1.5
9.8
92
77
55.0
20.6
1.5
12.1
18.1
5.7
2.2
17.6
91.9
25.6
Indicadores ICT (por cada 100 personas)
120
100
100
75
75
80
50
60
50
25
0
2000
40
25
20
2002
2004
2006
2008
2010
0
0
1990
1995
2000
2010
2000
2005
2010
Ta sa ne ta de escolar ización pr imaria
Subscr ip tores a telefonia fija y movil
Relación entre niñas y niños en la educación
pr imar ia y secundaria
Colombia
LAC
Usuar ios de intern et
No ta: Las cifras en cursiva co rrespo nden a año s distinto s a lo s especificado s. Dato s de 2011so n preliminares. .. Indica info rmació n
no dispo nible.
Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG).
4/29/14
79
Colombia
B a la nza C o m e rc ia l y de P a go s
2000
2 0 11
Indicadores de gobernanza, 2000 and 2010
(millo nes de dó lares)
Expo rtacio nes to tales de mercancías (fo b)
Impo rtacio nes to tales de mercancía (cif)
Co mercio neto de bienes y servicio s
13,136
10,655
1,411
56,680
50,518
1,540
795
0.8
-9,525
-2.9
1,610
4,168
9,006
31,912
B alance de cuenta co rriente
co mo % del P IB
Est abilidad política
Calidad regulatoria
Est ado de derecho
Remesas de lo s trabajado res y
remuneració n de lo s asalariado s (ingreso s)
Reservas, incluyendo o ro
Rendicion de cuentas
Control de corrupción
0
2010
S e c t o r P úblic o C o ns o lida do
2000
(% del P IB )
Ingreso co rriente (incluyendo subvencio nes)
Ingreso tributario
Gasto co rriente
23.9
14.5
20.7
26.9
19.3
28.7
Déficit/superávit fiscal
-3.0
-2.0
25
50
..
35
33
33
100
Rango percentil de País (0-100)
Los valores más altos implican una mejor calificación
Source: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, Banco Mundial
T e c no lo gí a e Inf ra e s t ruc t ura
Tasa marginal de impuesto s más alta (%)
Individual
Co rpo rativa
75
Carreteras pavimentadas (% el to tal)
Líneas de telefo nía fija y mó vil
subscrito res (po r cada 100 perso nas)
Expo rtacio nes de alta tecno lo gía
(% se las expo rtacio nes manufactureras)
2000
2 0 10
14.4
..
24
110
7.7
3.7
40
55.4
19.4
38
55.0
20.6
D e uda e xt e rna y f lujo s de re c urs o s
M e dio a m bie nt e
(millo nes de dó lares)
Deuda to tal pendiente y desembo lsada
Servicio de deuda
A livio de la deuda (HIP C, M DRI)
33,231
5,021
–
76,918
10,097
–
33.3
28.2
36.0
17.6
Deuda to tal (% del P IB )
Servicio de deuda to tal (% de las exp.)
Inversió n extranjera directa (neta)
Inversió n de cartera (neta)
2,395
17
5,158
130
Tierras agríco las (% del área de tierra)
Superficie fo restal (% de la superficie)
Á reas pro tegidas terrestres (% de la superficie)
Recurso s de agua dulce per cápita (metro s cúbico s)
51,414
47,619
Extracció n de agua dulce (miles de millo nes de metro s cúbico
..
s)
..
Emisio nes de CO2 per cápita (mt)
1.5
1.5
P IB po r unidad de uso de energía
(2005 P P A $ po r kg de petró leo equivalente)
9.8
12.1
Uso de energía per cápita (kg equivalente de petró leo )674
683
Composición de la deuda total
Corto plazo,
10,816
ADI,
0 1,134
BIRF,
7,583
FMI,
Otras
multilaterales,
8,489
P o rt a f o lio G rupo B a nc o M undia l
Privado, 48,388
millones de dólares
2000
Tiempo necesario para iniciar un nego cio (días)
Co sto para iniciar un nego cio (% del INB per cápita)
Tiempo requerido para registrar una pro piedad (días)
Obstáculo s para nego cio s
(% de lo s empresario s encuestado s a favo r)
n.a.
n.a.
Capitalizació n bursátil (% del P IB )
Capital bancario a pro po rció n de activo s (%)
2 0 10
–
–
–
2000
..
..
2 0 10
(millo nes de dó lares)
Bilaterales, 508
D e s a rro llo de l S e c t o r P riv a do
2000
20
13.1
20
2 0 10
34.5
13.0
9.6
11.2
35.7
12.6
B IRF
Deuda to tal pendiente y desembo lsada
Desembo lso s
P ago s a capital
P ago s a interés
1,920
266
242
126
5,438
847
158
241
A DI
Deuda to tal pendiente y desembo lsada
Desembo lso s
Servicio de deuda
7
0
1
2
0
1
107
84
26
895
702
308
20
66
CFI (año fiscal)
To tal de cartera desembo lsada y pendiente
cuenta pro pia de la CFI
Desembo lso s po r cuenta pro pia de la CFI
Ventas de cartera, de anticipo s y
reembo lso s po r cuenta de la CFI
M IGA
Expo sició n bruta
Nuevas garantías
No ta: Las cifras en cursiva co rrespo nden a año s distinto s a lo s especificado s. Dato s de 2011so n preliminares. .. Indica
info rmació n no dispo nible.
97
0
62
0
4/29/14
Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG).
80