行政區域整併為強化區域治理效能的唯一選擇? - 從英國區域政府政策的轉變看行政區變革的挑戰 鄭安廷 1 中文摘要 在二十世紀末，全球社會見證了人類文明史上最大規模的經濟全球化所帶 來的快速變化。這樣的轉變不但造就了各國間貿易量的大幅增長，同時也讓政 府在地理空間上的角色起了微妙的變化。直接而明顯的效應就是全球化所造就 的激烈國際經濟競爭，以及為了提昇競爭力所帶來的行政制度變革。 在這樣的全球發展脈絡下，國內在過去十多年從倡議政府組織再造到中央 地方關係反省乃至於到行政區域與國土規劃的檢討，始終未脫離以制度組織的 變革尋求更有效治理模式以促進發展的目標。而 2009 年 6 月 29 日行政院所拍 板定案的五大新直轄市便是這一連串制度變革以做為因應區域競爭及改善區 域發展失衡問題的最新解決方案。然而，政策還未徹底的執行，各方質疑及反 彈聲浪接踵而至，近日甚有要求重新檢討行政區調整的呼聲出現。 無獨有偶，基於相類似的目的以及城市區域的發展，英國政府從 90 年代 末期開始推動一連串的區域治理制度變革。在 2000 年之後，工黨政府更大膽 的倡議增設全新的民選區域政府以增進區域競爭力並縮短區域差距。這樣的政 策背後所秉持的信念是倚賴整合性區域政府架構的建立，強化區域內部政策及 資源的妥善利用達到有效的區域治理並促進發展。然而，這樣的理性推導在 2004 年底的東北英格蘭區域公投失敗後受到重挫，英國政府也不得不重新檢討 行政區域調整對於強化有效區域治理的可行性。 本文將以英國區域制度的變革談起，藉由歷史法回顧過去十餘年區域治理 議題的發展脈絡並探討其對於英國政府區域政策的影響。透過英國經驗分析台 灣目前的行政區整併，本文主張行政區域整併應視為制度改革手段，而不應該 誤倒為政策目的。同時任何制度上的變革都應具有社會認同作為基礎，這也是 有效治理的根本依據。 關鍵詞：區域治理(Regional Governance)、制度變革(Institutional Change)、區域競 爭(Regional Competition)、城市區域(City Region)、區域政府(Regional Government) 1 作者為義守大學公共政策與管理學系助理教授，英國皇家規劃學會特許規劃師。 壹、前言 過去二十年全球性的經濟競爭態勢以及多元社會變遷的治理需求造就了 近年來的歐洲區域治理的議題興起，歐洲區域治理的重要課題之一就在於國家 行政組織範圍的重新檢討(Deas and Lord, 2009)。整個變遷的過程始終圍繞著全 球地方化的思考邏輯 (glocalisation)：一方面企圖與全球經濟體系接軌；另一方 面又必須落實到地方治理並且正式城市以及區域在經濟發展上所扮演的重要 角色 (Brenner, 2001)。這樣的思惟直接反應在對政府制度以及國家政策的改變 上，當全球的經濟競爭模式介入了國家內部治理，國家機器的應對與調整成了 區域治理不得不去面對的挑戰。 部分的論述指出，經濟全球化對地方發展的強烈壓力已經徹底改變了傳統 的國家公共行政模式，明顯的差異出現在國家對於地區競爭力的重視與焦慮態 度上，而這樣的趨勢也迫使國家必須重新界定行政治理的範圍 (reterritorialisation)，同時將治理的權利適度地下放到區域以及城市 (Amin , 2002；Hudson, 2003；Swyngedouw, 2004 )。這樣的反省過程也造就了公共行政在 範圍以及尺度上的重新定義 (rescaling) 並且將重點放在區域問題上。事實上， 區域的定義以及認同始終模糊而莫衷一是，這樣的特性也給區域治理帶來彈性 與想像的空間。 歐洲都會治理制度研究中英國區域治理研究以及地方政府體制在過去二 十年的重大改變無疑的是特別引人注目的案例。英國區域治理議題形成的背景 一般普遍認為肇因於全球化所造就的激烈國際經濟競爭，而制度與行政變革重 要目的之一即是冀望藉由治理模式變革提昇都會及區域競爭力。因此本文將分 別從英國的政策計劃整合以及區域整併的脈絡談起，藉以了解跨部門以及跨領 域管理變革與區域治理效能論述間的關係。 貳、區域治理與行政區議題的發展脈絡 過去二十年，歐洲區域相關議題討論，諸如治理、經濟和傳統的制度轉型 投注了大量心力在規劃理論與實務在區域發展所扮演的角色上 (Keating, 1997; Lovering, 1999)。這當中關於治理和經濟議題，行政界所注意的焦點主要集中在 於各部門介面的整合以及各行動者夥伴關係的建構上(Bache and Bristow, 2003; Boland, 1999)；亦即是不同政策與計劃間如何協調以及各行動者，包括組織與 個人如何互動以及溝通平台如何建立，或者又是定義在何種尺度規模。簡言 之，跨部門政策的整合以及跨地域行政的管理二大課題始終是區域治理論述的 焦點，而對於關心此議題的人而言，這些焦點與面向都與制度的深厚以及可承 受性有著密切關聯 (Morgan, 1997; Phelps and Tewdwr-Jones, 2000)。 一 區域治理的政策整合以及空間規劃 談到區域治理的論述，不免提到區域議題興起的濫觴：歐盟的空間區域政 策。在歐盟的區域政策架構下，區域的不均衡是急需解決的課題，也因此各會 員國中區域層級政府的角色扮演相形之下更加吃重。另一方面，英國就目前規 劃體系而言並無所謂區域政府的層級，相形於其他以聯邦體制為主的國家，英 國的規劃體系顯得權力較為集中於中央政府，然而這對於以區域作為補助計畫 及指導對象的歐盟來說，現行英國的規劃體系就未來發展空間上，顯然受到相 當限制。 事實上，英國的規劃體系原本僅被定位為一種政策部門，並不具備有政策 整合的功能。同時，英國在 80 年代也見證了因新保守主義(neo-conservatism) 興起所帶動的對政府規劃過程不確定性的質疑與不信任(Healey, 1997a)。當時 也因為對於規劃過程及功能發揮的疑慮，都市及區域規劃被窄化定位是一種土 地使用的管制(Motte, 1994)，進一步的行動也反映在各級政府規劃相關部門的 組織精簡上(Friedman, 2004:64)。 然而由於社會政治發展的日益複雜化，諸如對永續發展強烈渴望、對零碎 化規劃體系的束手無策以及對長期策略思考的需求等趨勢都拓展了原本已被 窄化為土地使用計畫的規劃政策漸漸地必須包容更多整合性的政策議題 (Newman & Thornley, 1996)。這樣的發展趨勢提供了策略性的規劃理念一個醞 釀的氛圍，並影響到政策及規劃界期待一個空間規劃架構的建立能夠提供地方 與區域發展清楚的願景，因此空間規劃的論述得以在 90 年代受到歐洲學術界 的重視(Albrechts et al., 2001; Salet and Faludi, 2000)。 參酌空間規劃的相關議題在當今歐洲國家發展與區域治理論述上佔有的 重要地位，英國學者 Healey (1997b, p.9)認為，空間規劃該是一種在不同的地 方，用不同形式特性實現並且處理的活動，相較於傳統的土地使用規劃，空間 規劃的概念更貼近促進地方發展的一種整合性網絡運作。Healey 的簡短的定義 背後直接指出了規劃體系作為公共政策整合平台的可能性以及整合規劃與有 效治理連帶關係。 整合性的空間政策規劃 20 世紀末開始在英國受到重視，某一方面而言正 巧回應了英國規劃體系當中跨部門協調機制的不足，這也連帶的引領出區域治 理的相關思考。一方面英國政府注意到了行政部門橫向整合以及策略規劃重要 性；另一方面考量部門政策間日益加劇的衝突與不協調，引進一個能夠減低部 門政策間緊張關係的機制將是不可避免（Vigar et al., 2000:272） 。這個問題尤其 出現在缺乏行政執行單位的區域層級，部分的研究主張英國需要一個更整合性 的區域規劃（Stead and Nadin, 1999:357）；「英國皇家城鎮規劃學會」（(Royal Town Planning Institute, RTPI）更建議建立一個國家空間規劃架構，以因應區域 治理議題 (Wong et al., 2000）。 二 學術界對空間規劃的主張與質疑 空間規劃的共同主題之一就是「政策整合」 。 「政策整合」事實上並不是一 個新的概念。就以英國經驗來說，規劃的整合有二種主要途徑：一個方式是建 立一個新的官方政策架構；另一個方式是就現有的各項計畫與政策作協調與整 合(Nadin, 2007)。二者最大差異在於對於空間規劃是否需要創建一個正式架構 的不同認知。前一概念支持者認為強化的空間架構有其必要；而後一概念擁護 者主張就現有法令與計畫做現有資源整合。 其中，第一種方式近年來受到英國主流規劃界的支持，英國皇家規劃學會 (RTPI) 甚至出版了「英國空間規劃架構」(The UK Spatial Planning Framework) 報告，呼籲建立國家空間規劃機制以協調部門間與總體經濟發展衝突(Wong et al., 2000:109)。其主要訴求在於新的空間架構將可以協助地方在全球化及歐盟 垂直尺度上整合並使各部門規劃在水平尺度上取得協調 (見圖一)。 然而，第二種方式的支持者認為最經濟且最有效的方式是藉由現存的行動 網絡(action-network)在現有的制度下建立溝通平台(Carley and Christie, 1998)。 這樣的方式最大好處在於迅速整合既有的資源且對制度衝擊最小。值得注意的 是，溝通平台的建立必須根植於共同學習與協同合作的氛圍，亦即是說，此一 機制的成效會受制於政策參與者的個人影響而充滿不確定性。 此外，並不是所有人都同意空間規劃的重要性。不斷的有學者質疑英國規 劃體系是否足以勝任將規劃做如此廣義的解釋應用，特別是針對傳統上具有非 正式、部門化以及選擇性特點的國家層級規劃。除了針對規劃體系能否勝任的 懷疑外，更令人注意的是部分學者認為空間規劃做為國土規劃的方法，其實不 圖一 英國空間規劃架構的整合治理概念 Wong et al. (2000:99) 是一種規劃的新發展，而是回到過去型態的一種反挫（Madanipour, 2001:4）。 Healey (2001:267)也提醒空間規劃概念的誤用有可能造成部門規劃的弱化以及 一個更中央集權的規劃體系；換句話說，無限上綱的空間架構將會違背原本空 間規劃用以增進區域治理成效的初衷。 作為長期關心歐洲空間規劃的學者，Nadin (2007:56) 近年的研究也點出他 的憂心。他指出過去政府功能的部門化有其存在的必要性，特別是這樣的分工 允許各部門能夠更深入了解議題，甚至在行政管理上也造成部門間良性競爭的 正面效益。空間規劃以土地使用規劃作為基礎去建立一個整合性的規劃架構， 是否會影響到原有部門規劃的運作會是令人留心的課題。 儘管有部分的批評聲浪，空間規劃相對於傳統城鎮規劃具備更策略性、更 長程的特色使得其作為區域治理有效工具的認同卻是越來越被肯定；換句話 說，空間規劃在英國已經被重新定義為一種新的規劃形式。如同 RTPI 在 2003 年 8 月 8 日針對相關議題評論中所言，英國規劃體系的問題在於缺乏國家空間 規劃架構去做有效整合並強化經濟競爭力。也因為空間規劃能夠整合不同的規 劃活動（從設計、住宅到永續發展），所以不受限於傳統土地使用規劃範疇， 它不單重視發展，還重視規劃的品質。換句話說，空間規劃提供解決國家及區 域治理當中，水平整合問題的一種可能性，經過十數年的討論與交流，英國區 域治理機制還是做出了相當巨大改革以作為回應。 三 區域治理的跨域整合論述城市–區域 (city-region)的治理與發展理念 做為歐盟主要會員國之一，英國過去十年在區域治理議題上的論述及制度 上的改變可以說是最為積極與劇烈。如同台灣近年來對於區域發展與跨域治理 制度反省與檢討，英國政府從 90 年代末期開始推動一連串的區域發展與治理 制度的變革，這樣的趨勢在 1997 年工黨取得睽違十餘年的執政權後更加確立， 而且改革幅度愈加明顯。 2000 年之後英國政府從國土空間規劃的觀點重新檢視區域發展與規劃的 治理機制 2 ，經過廣泛徵求學術界及規劃與行政實務界的意見 3 ，工黨政府大膽 的倡議增設全新的民選區域政府以增進區域競爭力並縮短區域差距。這樣的政 策背後所秉持的信念是倚賴整合性區域政府架構的建立，強化區域內部政策及 資源的妥善利用達到有效的區域治理並促進發展。然而，這樣的理性推導在 2004 年底的東北英格蘭區域公投失敗後受到重挫，英國政府也不得不重新檢討 行政區域調整對於強化有效區域治理的可行性。 這次的失敗讓英國政府驚覺到詳細的區域治理論述以及與地方相關團體 保持密切夥伴關係的重要性。在 2006 年副首相辦公室所出版的城市—區域架 構報告中，英國政府提出了城市—區域治理概念的階段與其操作設定，並正式 思考要將區域治理的權利更開放給地方民眾與利益團體 (詳見表一)。自此，區 域治理開始有了清楚的策略推動方向，而城市—區域架構中的各階段原則也成 了英國政府進行區域行政調整的依循準則。 2 詳見鄭安廷 (2009)， 空間規劃- 全球化浪潮下區域治理的解決方案?，全球化下新公共管理趨 勢與挑戰－理論與實踐研討會，台灣公共行政與公共事務系所聯合會 (TASPAA)。 3 其中英國皇家規劃學會 (Royal Town Planning Institute) 在區域政府議題上扮演舉足輕重的角 色。 階段 致力於城市-區域 與城市區域合作 授權給城市-區域 途徑 發展的 轉型的 權力下放 設定 現存的 整合 重組 治理 直接的 訂製的 複雜的 優點 有效並且有效率 潛力的移轉 清楚的課責 國家角色 建立架構並執行 架構分享並共同 產出 為執行設定準則 期程 短期 中期 較長期 表一 建構國家城市-區域架構的三種選項 (ODPM, 2006: 33; 本研究整理) 四 不同研究觀點對城市–區域 (city-region)概念的解讀 即便有 2004 年民選區域政府提案公投失敗的慘痛經驗，英國中央政府基 於城市–區域 (city-region)的規劃與發展理念始終未曾放棄跨域治理整合的可 能性。換言之，城市–區域 (city-region)的規劃發展理念可以說是英國過去十餘 年區域治理改革的中心思想，為了理解英國跨域治理的發展脈絡，本研究有必 要先對於城市–區域定義加以認識。 城市–區域發展理念中的一個最重要命題假設在於城市地區是區域發展 的核心市區並提供區域發展生產所必須之要素。而影響地方資源運作的一個重 要關鍵在於治理尺度與發展規模：英國地方治理若單以次國家區域為單位會因 為太過龐大而不能有效率聯結網絡與資源已達到治理效率，同樣的也不利於生 活圈的塑造；若直接下放到城鎮與鄉市層級又會產生因為規模太小不能有效整 合跨行政區資源，也不利於處理諸如策略性空間規劃、交通運輸、經濟發展與 規劃等問題。在這樣的多重考量下，以核心城市帶動週邊區域發展的想法提供 了一個折衷性的區域發展策略方案，也促使城市–區域理念成為過去幾年英國 政府在跨域治理上的中心思想。 然而，儘管英國的行政規劃界對於城市–區域作為區域發展策略抱持正面 的態度，對於城市–區域一辭的定義卻始終有所差異，主要的原因還是因為區 域發展與治理議題的跨部門性，造成不同學門的研究者對同一課題的不同解讀 4 。從地理學者的觀點來說，地方發展概念始終跟地理的先天結構息息相關，而 最初的城市–區域成形也的確根植於城市作為周邊地區在資本、勞動力以及社 會資源的集中化角色。這樣的互相依存關係使得全球性的城市–區域現象不斷 緊密與擴大，進一步成為國家架構之下一個具有相當自主性的個體5。若從行 政與地方治理的觀點出發，則城市–區域就不僅僅只是一種現象，這樣的治理 過程帶來跨域性整合行政的許多想像。基於這樣的脈絡，Tewdwr-Jones and McNeill (2000) 6 將城市–區域視為一個具有戰略性的行政與政策制定層級。這 個概念跳脫原本單一地方行政觀念並納入了多種機構和代理機制以形塑具戰 略性水準區域發展策略。 對城市–區域發展同樣熱切期待的除了公共行政學者外還有規劃界。長期 以來英國在巨大的中央規劃體系搭配不相襯的小尺度地方行政區，缺發區域中 介架構銜接的事實讓國家規劃不但在垂直整合上出現力不從心現象，更在水平 政策制定與執行上出現紊亂與破碎化的窘境。從規劃的角度來看，將城市–區 域視為一種整合性的行政治理層級，同時進一步形成整體性的區域跨域合作與 共同規劃，讓區域內城市透過對其週邊地區經濟上，社會上，和文化上的影響 而自發性的從形成一個生活依賴圈逐漸深化到一個共同性的規劃及治理的成 形，這樣的發展方向深受國土規劃以及區域發展相關學者的重視 (Davoudi, 2003) 7 。而事實上這樣的思維邏輯的確在過去十年成為英國政府看待區域發展 與跨域治理議題的主要原則，也順著這樣的想法英國政府推動了一連串的區域 治理制度改革。 參、英國區域治理先發變革-規劃體系的重大變革 8 因應整個全球變遷的趨勢，建立區域治理機制的呼聲過去二十年在英國日 益殷切。這當中已規劃體系所扮演的角色最為人所關注，也迫使發展計畫體系 率先針對強化治理有效性以及效率做出回應，並造就了近來陸陸續續所推動的 一系列結構性檢討及大規模的制度修正。 4 Rodriguez-Pose, A. (2005) The city-region approach to economic development. Report to the DfID Urban and Rural Change Team (London: Department for International Development). 5 Scott, A. (2001) Globalization and the rise of city-regions. European Planning Studies 9 (7). 6 Tewdwr-Jones, M. and McNeill, D. (2000) The politics of city-region planning and governance. European Urban and Regional Studies 7, 119-34. 7 Davoudi, Simin. (2003). Polycentricity in European Spatial Planning: From an Analytical Tool to a Normative Agenda. European Planning Studies 11(8), 979-99. 8 本文所指的英國規劃體系主要係指英格蘭規劃體系 (English Planning System)。 一 規劃體系的最早基礎- 英國城鄉規劃法案 在 1930 年代之前,英國的土地所有人大致上是可以依據個人意願對土地作 開發使用。然而，二次大戰以後，英國政府根據巴洛報告（Barlow Report）的 評估，決定著手解決戰前規劃體系不健全所造成的不協調發展現象，遂擬定 1947 年城鄉規劃法案(Town and Country Planning Act 1947)。從此，城鄉規劃法成 為英國國土規劃的基本法源依據，並於 1971 及 1990 年二次被修訂，目前英國 規劃所依循的為 1990 年版城鄉規劃法（Town and Country Planning Act 1990） 。 然而，外在環境的變遷使得英國政府不得不對現有的發展計畫體系作一全 盤的檢視。2001 年 12 月 12 日，工黨政府公佈了規劃綠皮書，正式對發展計畫 的修訂進行事前準備及意見徵詢工作。這個規劃綠皮書是繼 1990 年版法案修 訂以來規劃體系的最大變革，也是後來一系列規劃改革的基礎。 二 英國 2004 以前的規劃體系與精神 英國 2004 以前的規劃體系主要精神依據在於發展計畫架構及發展管制。 前者為整個國土規劃的基本運作基礎，後者則進一步以開發許可為手段落實城 鄉永續發展理念。 現行英國的發展計畫體系大致上是依循 1991 年規劃及補償法案（Planning and Compensation Act 1991）作為新修正架構，主要原則有以下三點： - 行政區依區域範圍擬定地方計畫（Local Plan） ； - 郡級政府制訂結構計畫（Structure Plan）以為地區計畫指導； - 除非有其他重大考量，發展計畫和規劃決策需取得共識。 根據以上的原則，郡及地方規劃主管機關有責任針對地區環境及未來發展 制訂發展計畫。學者 Rydin(1993)認為，發展計畫的運作可以分為二個不同層級 來看：第一，以策略的角度而言，它包含了一般的規劃政策性宣示以及地方性 的土地使用原則；第二，就地方層級而言，其涵蓋細部的開發目標及計畫。除 此之外，中央政府依舊保留相當的權利去管制地方發展計畫及作為上位計畫的 指導。 依照不同地方特性而言，英國發展計畫被劃分為都會地區及非都會地區： - 都會地區－依規定採用單一發展計畫(Unitary Development Plan, UDP)並 擬定策略發展綱領（Strategic Guidance） 。 非都會地區－一般區分為結構計畫及地方計畫二階層式規劃層級。由郡 及特區政府所草擬。 依照計畫施行範圍而言，英國發展計畫共包含三種形式，結構計畫、地方 計畫以及單一發展計畫： 結構計畫： 由郡政府所擬定並必須涵蓋一般性的發展政策聲明以及土地使用構想。其 他方面尚須考量的有： - 住宅、綠帶及保留區 - 都市及地方經濟（包括產業、商業及地方零售機能） - 居民就業及福利創造 - 交通運輸政策旅遊休閒及娛樂規劃（DETR, 1992） 地方計畫： 地方計畫內容繁複，Moore(1997)歸納認為一個地方計畫必須要具體呈現規 劃當局詳細的發展政策及土地使用構想，其包含： - 自然風景保存及適當的土地使用 - 實質環境的改善 - 交通運輸的妥善規劃 在此一層級的計畫中，除了當地特性的考量外，規劃機關還需考量中央規 劃單位的相關指導規定並且配合結構計畫目標的達成。另外，民眾參與亦為地 方計畫制訂過程中重要的一環。 單一特區計畫： 在威爾斯、蘇格蘭及英格蘭都會地區，單一發展計畫取代結構計畫及地方 計畫，為地區發展之依據。在這些地區，特區政府有義務準備單一發展計畫並 將一般性的政策和細部的執行計畫載入其中。 發展計畫的觀念是現行英國規劃體系的核心精神。然而，部分論述認為這 樣的一個規劃制度，將相近的標準一體適用於全部地區，而使計畫推動稍嫌僵 化。冗長及繁複的規劃準備過程，亦令人懷疑計畫的時效性及適宜性，即使定 期的修訂持續進行，卻難以改善其計畫制訂效率。 三 歐盟整合性空間規劃政策衝擊下，英國新工黨規劃體系的重大改革 英國內外在環境在近二十年來不斷地受到全球政經以及環境變遷影響，尤 其歐洲聯盟影響力與日俱增，原有發展計畫體系在激烈區域競爭下已經出現僵 化及效率不彰等問題。在這樣一個時空背景之下，工黨政府於 2001 年 12 月 12 日公佈了『規劃綠皮書』(Planning Green Paper)提供各界對發展計畫未來走向一 個討論參考，並宣示規畫體系將有一個根本性的改變。 對於提出改造計畫的原因，報告中提到幾點現行計畫體系的缺點： - 發展計畫體系過於複雜而難以執行 - 2004 以前的規劃體系被認為對於地方發展造成阻礙 - 現行體系過於專業諮詢導向，而與社區脫節 - 規劃未重視使用者的需要，地方主管機關過份擴權 - 規劃效果未能取得公眾認同 針對以上這些現行制度的缺陷，在計畫體系上建議作一重大變革，其中最 重要的便是原本郡政府所草擬的結構計畫將被廢止。策略性政策將被定位在屬 於區域層級事務，並透過區域空間策略的重新檢討來修訂。同時一個新型態的 計畫－地方發展架構（Local Development Frameworks, LDFs）將被引入發展計畫 體系。這個計畫預計將由區(district)或自治市(borough)政府來擬定，並整合取代 原有的結構計畫、地方計畫及單一發展計畫。綠皮書中提到地方發展架構應包 含： - 核心政策說明(Statement of Core Policies) - 詳細的地區行動計畫(Action Plan) - 行動區域計畫圖 針對歐盟內部區域角色日益吃重的狀況，一系列的強化區域治理的方案將 在地方發展架構下進行，這些包括： - 以區域空間策略(Regional Spatial Strategies, RSSs)取代原有區域規劃綱 領(Regional Planning Guidance, RPG) - 賦予 RSS 法源依據 - 擬定更清楚目標且更具區域整合性政策的 RSS - 確保 RSS 在國家規劃架構下能反映區域多元現況 - 整合 RSS 與相關區域發展策略 - 必要時，推動次區域(Sub-regional)策略制訂 整個的新地方發展架構計畫，與舊有發展計畫體系最明顯的差異在於：新 的架構體認到原有的結構與地方計畫所構成的二層級規劃系統無法確實的配 合且造成執行時效上的延誤。新發展架構一方面以較簡化的計畫作為審核執行 的依據；另一方面較高的基本規劃層級也有利於區域發展整合跳脫原有地方事 務的框架，朝更策略性的方向規劃，提高區域整體競爭力。 對於這項未來可能的被採行的新規劃體系，英國具代表性的皇家規劃學會 (Royal Town Planning Institute)立即表達肯定之意，稱讚這是一個規劃體系中極為 重要的變革，並且對政府認知到規劃在經濟、社會乃至環境整合中所扮演的角 色表示歡迎（RTPI, 2001） 。然而，RTPI 對於現行地方政府是否有足夠的能力進 行綠皮書所提及的改造計畫仍感到憂心，另一方面更提醒策略計畫提升至區域 層級的結果有可能加深發展策略與地方規劃的落差（Dewar, 2001） 。 四 空間規劃論述對英國區域治理模式的影響 如前文所言，面對空間規劃理念在 90 年代歐洲各國風起雲湧的發展，英 國規劃界逐漸興起了對本國規劃的反省熱潮。隨著零碎規劃造成的後遺症日益 嚴重，空間規劃對政策整合的重要性逐漸獲得學術界肯定並促使英國政府於 2004 年 5 月公布全新的英國規劃架構。這個全新的規劃架構可說是英國規劃體 系自 1947 年城鄉規劃法案後最重大的改變 (參見圖四)。相較於原本的制度， 2004 年的規劃體系變革強化了空間規劃的論述並增加了包含策略性空間發展 的國家層級規劃政策聲明(Planning Policy Statement, PPS)。此外，針對歐盟內 部區域角色日益吃重的狀況，將一系列的強化空間規劃的方案放在區域發展架 構下進行，這些包括： - 以區域空間策略(Regional Spatial Strategy, RSS)取代原有區域規劃綱領 (Regional Planning Guidance, RPG) - 賦予 RSS 法源依據 - 擬定更清楚目標且更具區域整合性政策的 RSS - 確保 RSS 在國家規劃架構下能反映區域多元現況 - 整合 RSS 與相關區域發展策略 - 必要時，推動次區域(Sub-regional)策略制訂 除了中央與區域層級規劃強化空間思考面向外，地方層級採用了新的地方 發展架構(Local Development Framework, LDF) 以整合地方各項部門政策；簡單 來說，就是讓地方發展計畫擔負原有各部門計畫的協調工作，並放置在 LDF 的平台下進行空間性的整合，俾使地方各部門計畫能夠在一個清楚策略目標下 推展施行。 新發展架構一方面以較統合的計畫作為審核執行的依據；另一方面拉高策 略規劃層級也有利於區域發展整合跳脫原有地方事務的框架，朝更宏觀方向規 劃，二者都是為了藉由規劃體系的改良提高區域整體競爭力。 在新規劃體系尚未定案之前， 「英國皇家城鎮規劃學會」(RTPI)就已經表達 肯定之意，稱讚這是一個規劃體系中極為重要的變革，並且對政府認知到規劃 在經濟、社會乃至環境整合中所扮演的角色表示歡迎（RTPI, 2001） 。然而，RTPI 對於現行地方政府是否有足夠的能力進行改造計畫仍感到憂心，另一方面更提 醒策略性規劃提升至區域層級的結果有可能加深發展策略與地方規劃的落差。 The Change of UK Planning System (England) Before May 2004 Since May 2004 Planning Policy Guidance (PPG) Planning Policy Statement (PPS) Regional Planning Guidance (RPG) Regional Spatial Strategy (RSS) + Spatial Development Strategy (For London) Structure Plan (County) Local Plan Unitary Development Plan (UDP) Sub-Regional Regional Strategy Local Development Framework (LDF) 圖二 2004 年英國規劃體系變革比較圖 (本文作者整理) 英國新的規劃體系當中一再強調的區域策略與競爭力及規劃效能的提 升，顯示出先前英國的發展計畫體系在歐洲區域的競爭中的確面臨一個瓶頸。 其中，區域經濟發展這幾年來愈受到規劃部門的重視，更反映在歐盟資金自由 流動的架構下，藉由訂定區域發展策略增加地區優勢以吸引投資已遠比傳統性 的實質部門計畫來得更受中央與地方政府關切。區域層級治理的重新被重視， 可以說是英國面對區域競合的現實下最為關鍵性的改革；這樣的一個規劃體系 的變革，其實也正反映了十多年來政策管理思潮的演變。 肆、跨域治理機制的變革 無論行政治理或是國家發展規劃因此都必須面臨一個關鍵問題︰那就是 一個假若新興的區域管理階層順利成形，是否就能有效規劃並執行區域層級的 政府公共服務？儘管有這樣的關切與質疑，這個問題對於歐盟的會員國來說， 是沒有多少選擇餘地的 (Bianconi, Gallent and Greatbach, 2006)。在經濟全球化以 及歐洲政治統合不斷進行下，國家的治理角色在某種程度上受到了僵化的國際 政治牽絆，而地方治理又被認為是過小尺度的規劃，無法因應資源整合以及合 適的經濟規模，介於兩者之間的區域就提供了關切地方競爭議題的各國一個最 適當的規劃與行政尺度 (Brenner, 2003: 302)。這樣的觀念演進在英國愈加明 顯，並直接促進了區域治理研究在過去幾年的勃興。 一 區域發展署—區域經濟治理的先驅 誠如前文所言，英國的區域治理既然與區域經濟發展與競爭力的考量息息 相關，制度上的檢討與改革自然從爭議最小的跨域經濟治理機制開始著手。自 1997 年工黨十多後再度取得執政權開始，區域議題始終是工黨的重要施政目 標，而區域發展署(Regional Development Agency, RDA)的設立即是工黨推動整個 跨域治理機制改造的第一步。 區域發展署設置的目標在於促進區域經濟發展、投資及再生，因此工黨將 其定位為一個整合不同社群的協調性半官方組織 (quango)。在 1998 年的區域發 展署法案(Regional Development Agencies Act 1998)中，明訂所有八個英格蘭區域 外加上倫敦都必須設立區域發展署；同時，另一個平行的經濟發展機構鄉村局 (Countryside Agency)將在鄉村地區扮演和區域發展署相同的角色。 區域發展署的最重要工作其實是準備區域經濟發展策略，同時也協助政府 的區域規劃綱領(Regional Planning Guidance)制定。然而，由於區域發展署半官 方的特性，作為一個協調各地方政府的新設區域組織，它在中央與地方政府間 的尷尬角色很快浮現。如同 Benyon (2000)指出：區域發展署的區域規劃綱領提 供策略性計畫藍圖，這其中和另一項現存的區域經濟發展策略有何異同，而到 底哪一份才具有正式文件效力？另一個矛盾是，區域發展署委員會組成來自商 界、地方政府及利益團體，然而卻受內閣大臣所任命，也因此引起此組織是否 為中央駐地方辦公室的質疑。中央權力的介入與否引起了對區域發展署功能性 定位的關心，也令人對工黨政府是否有意藉由區域發展署的設立而排除地方政 府政策決策權感到關切。 圖三 英國地方與區域行政區圖 資料來源 http://www.communities.gov.uk 2010. 4. 20. 此外，區域發展署的存在有可能使中央與地方的規劃權限之爭更加緊張， 但也可能造成區域更加依賴中央而無法對地方經濟政策負責。有時中央政府堅 持區域規劃應該和國家發展目標相一致，即便那不是一個合理的規劃案。例 如：中央預期發展區和地方新規劃住宅區相差甚遠。這些狀況往往都肇因於中 央及地方政府的規劃單位未能做有效的整合。 二 民選區域政府倡議以及跨地區協議 (Multi-Area Agreement) 與城市區域 (City Region) 機制 儘管有諸多的批評，甚至保守黨在 2010 年大選的政黨區域發展政策明確 宣示要考慮區域發展署的存廢，從區域發展署的設立開始各界對於區域治理及 跨域事務的議題關切度有增無減。批評者依然強調區域發展署等類區域政府在 決策上的過於依賴中央角色，然而這些批評多半基於區域治理機制的課責不 明，而非全盤否定。也正因為跨域治理的課責牽涉到整體性的區域行政機制改 革，促使工黨加強推動民選區域政府政策宣導 9，並於 2004 年 11 月 4 日進行英 格蘭東北民選區域政府議題的公民投票，結果民眾以將近 7:2 的懸殊比數否決 了這次的民選區域政府提案 10 。 2004 年公投的失敗無疑給了區域治理機制的推動一個沉重打擊，但工黨政 府並未放棄整合地方治理機制的信念，並且將努力的重點放在由下而上的地方 政府的整合，一系列區域治理改革的相關行動可以以跨地區協議 (Multi-Area Agreement, MAA) 以及城市區域 (City Region) 機制作為代表。 跨地區協議 (MAA) 是一種地方行政的合作機制，制度的提出起源於 2006 年英國政府所公佈的地方政府白皮書Strong and Prosperous Communities - The Local Government White Paper 11 。此文件宣示地方政府在區域發展中的不可替代 角色，並承諾將同時並進促進城市的復興與區域的發展，而非粗暴的強將區域 行政組織架構於地方政府之上。基於尊重地方意願及多元治理的概念，這個機 制不單單是各地方政府主導並且自願成立，也將納入社會團體包含NGOs及各 種夥伴組織。 形式上，MAA 機制被定位是一種地方合作模式，透過地方政府間主動的 權利釋放，MAA 將能夠有權限處理以下的事務： - 人力資源與技職訓練 - 住宅計畫與配置 - 交通及地方基礎建設 - 經濟發展事務 9 詳見英國政府區域白皮書 DTLR (2002) Your Region, Your Choice: Revitalising the English Regions. London: HMSO. 10 投票數字為 696,519 票贊成 197,310 票反對 (Guardian, 5th November 2004). 11 DCLG (2006) Strong and Prosperous Communities - The Local Government White Paper. London: HMSO. 但是就實質上，藉由地方互信的逐步建立，一個實際運作的區域治理機制 將有機會誕生。也由於地方政府在 MAA 架構下有充分的自主性與彈性，目前 為止已經有 Liverpool, Pennine Lancashire, Leicester and Leicestershire, Greater Manchester 等地區地方政府組織 MAA 架構。 MAA 模式對於區域發展以及跨域治理的影響主要在兩方面：第一，與先 前的民選區域政府倡議相比較，MAA 是一個由下而上的推動過程，地方行政 區整併與否取決於地方政府而非中央；第二，藉由由下而上的操作過程，區域 治理機制的外部衝突因為溝通及政治運作而內化，大幅降低了推動過程的政治 以及社會成本。也因此，儘管 MAA 的推動不過進行了約二年，相當多地方政 府已經計劃籌組相關運作組織，對於英國區域行政組織未來的發展影響值得進 一步關注。 伍、英國區域治理演變脈絡的分析 一 規劃與治理融合的城市—區域發展理念 城市區域顧名思義源自於先前所提到的相關區域發展理念，而被正式當成 一種跨域治理機制開始於 2006 年所出版的State of the English Cities 報告書，內 容從都市所面臨的內外在問題談起，逐步談到國際間的都市競爭以及作為一個 經濟發展區域所需要的策略以及規模。報告最後點出了英格蘭九大核心都市在 區域發展與跨域治理中所扮演的驅動角色，並建議以建立城市區域發展模式作 12 為的跨域治理的首要工作 。 城市區域的模式遠遠超過傳統上的英國地方治理概念，而是把城鎮間用策 略性的空間規劃做一個目標導向的治理，讓區域內各地方能夠有清楚的發展目 標達到跨域治理的功能。有別於 2004 公投時所主張的新設民選區域政府，在 城市區域這樣的機制下，原本地方政府地位及功能並未受到太大的影響，甚至 有機會在新的模式中扮演更積極的工作。因此，城市區域模式可以說是構建在 現有制度上的一種治理變革，而這樣的特性使得新機制能夠延續既有的制度脈 絡並獲得相關人士的認同。地方政府在經過充分討論及授權下，可以聯合提出 城市區域自治體的申請，在 2009 的中央預算報告中已經正式授與Manchester 跟 Leeds二大城市區域的法定地位(Statutory City Region)，而在 2010 年的 3 月， Manchester更是取得區域內十個地方行政區全部的議會通過將成立新的城市區 12 詳見 ODPM (2006) State of the English Cities. London: HMSO 域政府，英國跨域治理至此正式邁向新紀元13。整個城市區域的跨域治理模式 正在成型。 二 跨域治理變革的歷史與制度基礎 區域發展與跨域治理機制的變革在英國正持續不斷的發生，作為一個政府 推動十餘年的治理議題，相關的政策產出在近幾年逐漸出現成果，但事實上變 革的歷史與制度基礎脈絡卻可以回朔數十年。 事實上英國六大都會區域原本設置有都會區域政府，然而在 70~80 年代柴 契爾主義的政府改造浪潮中於 1986 年被廢除。90 年代在野的工黨始終把恢復 區域政府視做為解決跨域治理機制議題的方案。因此，1997 年工黨在大選中取 得執政權後，立刻於隔年 5 月進行倫敦都會政府公投並獲得壓倒性的民意支 持；緊接著於 1999 年通過大倫敦政府法案 (The Greater London Authority Act 1999) 14， 隔年 (2000 年) 以直選的方式選出第一任民選都會政府市長，正式宣 告倫敦都會政府成立。 倫敦都會制度研究的重要性在於它對於區域治理模式所帶來的反省。正因 為倫敦都會政府在區域發展與治理經驗的成功，在 2000 年之後工黨政府才敢 大膽的主張增設全新的民選區域政府以增進區域競爭力並縮短區域差距。這樣 的政策背後所秉持的信念是倚賴整合性城市–區域 (city-region) 政府架構的建 立，強化都會區域內部政策及資源的妥善利用達到有效的區域治理並促進發 展。然而，這樣的理性推導在 2004 年底的東北英格蘭區域公投失敗後受到重 挫，英國政府才不得不重新檢討行政區域調整對於強化有效區域治理的可行 性。整個區域治理的論述發展不論是順利推動抑或是遭遇挑戰，透過討論及辯 證相當程度都替接下來的行政區整併打下了制度基礎，對於傳統上沒有區域認 同的英國而言，這段歷史脈絡至為重要。 三 理性制度設計與地方認同的鴻溝 然而在民主國家，任何一種制度設計不能自外地方文化與認同。以英國為 例，戰後幾十年間地方發展計畫體系中雖然區分為策略性的結構計畫(Structure Plan) 以及市鎮計畫(District Plan)，然而其主要任務仍侷限於土地使用的配置與 管理，至於影響地方經濟發展甚鉅的部門計畫受制於各規劃發展綱領(PPG) 地 方政府難有置喙餘地。直到空間規劃興起，連帶著重視地方跨部門整合策略的 13 相關的程序已進入中央社區及地方政府部(DCLG)的作業流程，新的政府預計最快將在 2011 年 4 月 1 日成立。 14目前依據為 2007 年英國政府新修頒布的The Greater London Authority Act 2007。 理念直接衝擊到中央政府的規劃權力，向來被視為規劃型態中央集權的英國體 系也不得不對此一潮流做出回應。 這樣的爭議同樣發生在跨域治理的議題上：工黨一心致力推動的區域發展 署受到不少地方政府的抱怨，而更大的挫敗則是民選區域政府的公投在 2004 年東北英格蘭區域被率先封殺。區域發展署設立與民選政府公投普遍被認為是 工黨單方面的政策主張，不同的政策行動者(尤其是地方政府)對這樣由上而下 的變革始終抱持懷疑態度。 更精確的分析，工黨一開始亟欲將英國的區域治理畢其功於一役，一連串 推動區域發展署以及民選政府等組織變革，根據的是規劃理性及行政技術設 計。這樣的理性推導在 2004 年底的東北英格蘭區域公投失敗後受到重挫，英 國政府也不得不重新檢討行政區域調整對於強化有效區域治理的可行性。但另 一方面，也正是因為這樣的失敗經驗使得英國區域政策有機會做大幅的檢討， 並將原本忽略的地方意願納入制度設計考量，這也才有近年 MAA 提案在各地 方的廣受歡迎。 陸、結論 本研究一開始介紹英國過去的區域治理變革經驗外，並將重點區分為跨部 門的政策整合及跨地域的行政整併過程，藉以深入描繪英國跨域治理問題的制 度脈絡及政府政策回應。透過完整性的歷史研究法先釐清區域治理改革在英國 社會政治制度過去所遇到的困難，並分析當中英國政府所採取政策途徑的適當 性及有效性。 根據分析結果，本文主張即便區域治理議題點出傳統行政跨部門及跨地域 整合不足的缺失，並提出政策統合及行政區整併等解決方案；倘若這樣的過程 未建立在地方共識基礎上，將不易獲得令人滿意的結果。英國的經驗也證明， 鼓勵地方主動參與區域治理機制的討論與推動，將有效減低過程中所產生的衝 突與不信任感。本研究主張，類似的地方行政區域變革，重點應該放在良好溝 通治理模式上而非理性完美的治理機制建構。 對於正在研究縣市合併課題的國內各級政府及學術單位，面對正在急速變 動的國際經濟及骨國內社會，英國區域治理機制演變過程不斷動態性的政策協 調與修正將提供相當豐富的素材給未來國內行政區調整作為參考。 柒、參考文獻 Albrechts, L., Alden, J. and Da Rosa Pires, A. 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Wong, C., Ravetz, J., and Turner, J. (2000). The UK Spatial Planning Framework. London: Royal Town Planning Institute. Administrative Boundaries Merger- A Solution to Enhance Regional Governance?From the changing English regional policy to the challenge of institutional change An-Ting Cheng Abstract In the end of 20 century, global society witnessed the change of human civilisation led by dramatic economic globalisation. This shift results in not only the growth of international trade but also the transformation of governmental function in geographical space. The change has apparently increased economic competition and brought institutional change of administration worldwide. As a result of the context, there has been a call in Taiwan for making institutional transformation for better governance alongside the process tracing back to government restructuring and national planning review undertaken in last decade. The latest “five municipality issue” is thought as the solution for regional disparities based on a series of institutional transformation, though there have been criticism and scepticism following. Similarly, for the same reason and the concept of city region, British Government has put regional governance institution in transition since the mid 90s. After 2000, Labour Government has even intended to introduce an elected regional government for regional competitiveness and regional development. Such a policy is based on a concept of building up an integrated regional government to enhance internal policy and resource use. However, this theoretical institutional design soon encountered a significant frustration while a referendum for elected Northwest England regional assembly failed in the late 2009. British Government was therefore forced to review the possibility of the administrative boundaries merger for better governance. This article traced back to the change of English regional governance. Through historical research, it explored the context of regional governance over the last decade and analysed its impact on English regional policy. Based on English experience and the analysis of institutional change in Taiwan, this article argues that boundaries merger should be an instrument for institutional transformation, not an aim. Meanwhile, any change must be based on social identity which is also the foundation of governance. Assistant Professor, Department of Public Policy and Management, I-Shou University; Chartered Member of the Royal Town Planning Institute, UK, email: [email protected]. Key words: Regional Governance, Institutional Change, City Region, Regional Competition, Regional Government
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