Krishantering på
kommunal nivå
Tobias Eriksson
Elie Georges
Johan P. Sandstedt
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
Inledning
3
Syfte
3
Frågeställning
3
Tillvägagångssätt
3
Källkritik
3
Bakgrund
4
Undersökning
5
Vad säger den svenska lagstiftningen?
5
Praktiska fall - Stormarna Gudrun och Per i Linköpings kommun
7
Krisledningsorganisationen - en översikt
9
Slutsats
13
Källförteckning
15
Litteratur:
15
Elektroniska källor:
15
Övriga källor:
15
2
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
Inledning
Krishantering är ett viktigt del av det svenska politiska systemet. Det är en viktig komponent för att
medborgare ska kunna leva tryggt och känna förtroende för det samhälle de lever i samt att kunna
känna förtroende och tillit till de myndigheter som besitter den makt som medborgarna har
anförtrott dem. För att systemet ska kunna fungera måste det nämligen finnas tillit - socialt kapital som utgör grunden för samhällsbygget.
Krishantering är ett komplext område, i och med den mångfald av olika faktorer som kan utlösa och
utmärka en kris samt krisers oberäkneliga natur och de långsiktiga följder som en kris kan medföra.
Det är den påfrestning på samhällets institutioner som kriser innebär, och den utmaning som dessa
ställs inför som har intresserat oss att gå djupare in på ämnet, eftersom detta ger en annars sällsynt
inblick i de politiska institutionernas anpassnings- och arbetssätt.
Syfte
Det här arbetet syftar till att undersöka hur en kommun hanterar kriser. Valet har därför fallit på en
fördjupning i hur den kommunala krishanteringen är uppbyggd, vad som är kommunens ansvar, vad
den har för roll i det svenska politiska systemet och hur krishanteringen praktiskt går till. Syftet med
forskningen är att utifrån ett praktiskt fall få en bättre förståelse i hur den kommunala
krishanteringen går till.
Frågeställning
Hur avspeglas de politiska institutionernas samspel i hanteringen av stormarna Gudrun (2005) och
Per (2007)? Hur har statens lagstiftning, Lag (2006:544) ”om kommuners och landstings åtgärder
inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap” (Med extraordinär händelser
avses kris i fredstid, i form av exempelvis storm), påverkat Linköpings kommuns aktiva
krishanteringspolitik?
Tillvägagångssätt
För att kunna genomföra det här arbetet och för att få en så stor bredd på förståelsen som möjligt så
avser vi att angripa sakfrågan på ett mångfacetterat sätt. Detta avser vi uppnå genom att vi
kombinerar två olika typer av materialinsamling. Vi kommer till en början att begagna oss av
skriftliga källor, vilka inbegriper kurslitteratur, lagtexter, utredningar med ursprung i relevant
myndighet inom offentliga sektorn och elektroniska källor, varefter vi kommer att komplettera detta
material med en muntlig redogörelse från en kommunal företrädare med kompetens på detta
område, varigenom vi också kan få tillgång till en direkt, officiell utsago.
Källkritik
För att kunna uppnå ett så pass utarbetat och korrekt forskningsresultat som möjligt så kommer stor
vikt att läggas på källkritik. Man kan säga att forskningen grundar sig på de två begreppen ”validitet
” och ”reliabilitet”. Dessa begrepp går att beskrivas som vad det är som undersöks och hur det
undersöks. Det är viktigt för forskningen att dessa begrepp står i fokus, så att det material som
studeras är relevant för ämnet samt hur materialet studeras för att slutresultatet ska bli så korrekt
3
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
som möjligt. Det är med andra ord för forskningens resultats skull väldigt viktigt att det material
som valts till ämnet studeras med stor noggrannhet för att inte missuppfattningar ska uppstå. Man
kan säga att målet är att om en annan forskare skulle göra om samma undersökning på precis
samma sätt, med exakt samma material så ska denne komma fram till precis samma resultat.1
Bakgrund
I Sverige finns det 290 kommuner som fungerar som små stater. Kommunerna är uppbyggda på så
sätt att det finns en kommunchef, kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Kommunerna är
självständiga och besitter kommunal beskattningsrätt där varje person som har en inkomst är
skyldig att betala en kommunalskatt till hemkommunen. Kommunerna i Sverige har inte en total
makt som exempelvis i USA, utan det svenska politiska systemet är uppbyggt på så sätt att det ska
finnas ett sort samspel mellan staten och kommunerna. Kommunerna är skyldiga att lyda staten och
samtidigt är staten skyldig att hjälpa kommunerna att nå de obligatoriska uppgifterna om de inte
klarar av dessa uppgifter själva2
Kommunerna har någonting som kallas för kommunala kompetens. Detta består av två delar; den
speciallagsreglerande kompetensen samt den allmänna kompetensen. Den speciallagsreglerande
kompetensen innefattar obligatoriska uppgifter, som ovan nämnts, som staten avser att varje
kommun ska utföra. Detta är alltså krav som kommunerna måste uppfylla, i form av till exempel
vård, skola, socialtjänst, barnomsorg. Dessa uppgifter tar cirka 80 % av kommunernas resurser.
Kommunerna har rätt att använda resten av resurserna till de allmänna kompetensen efter att de har
uppfyllt de obligatoriska uppgifterna. Allmänna kompetensen är sådana uppgifter som handlar om
kommunens egna angelägenheter och som har anknytning till kommunens område eller
medlemmar, exempelvis i form av simhallar, lekparker eller festivaler.3
Kommunerna har frihet att bestämma på vilket sätt de obligatoriska uppgifterna uppfylls, så länge
de når målen som staten kräver. Kommunerna får till exempel fritt bestämma hur läroprocessen ska
vara i skolorna så länge de uppfyller målen. Men staten har alltid det avgörande och slutliga ordet
när det gäller hur landet ska styras. Om staten anser att ett visst beslut gynnar landet i helhet så är
kommunerna tvungna att följa statens beslut. Man kan med andra ord säga att det kommunala styret
i praktiken handlar om de ekonomiska ramar, som kommunen tillhandahåller efter att de
obligatoriska uppgifterna fullföljts.4
Till de obligatoriska uppgifterna som kommunen är tvungen att utföra hör ”krisberedskap,
förordning om krisberedskap och höjd beredskap”5 Detta betyder att kommunen har lika stort
ansvar för krishanteringen under krisen, som före den brutit ut, enligt ansvarsprincipen.6
1 Bjereld, Ulf, Demker, Marie & Hinnfors, Jonas, Varför vetenskap?: om vikten av problem och teori i
forskningsprocessen, 3., [omarb.] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2009, s. 112- 117
2 Norén Bretzer, Ylva, Sveriges politiska system, 1. uppl., Studentlitteratur AB, Lund, 2010 s. 165-189
3 Ibid., s. 165-189
4
Ibid., s. 165-189
5
Ibid., s. 169
6 Krisberedskap inom socialtjänstens område - Vägledning för planering - 2009
4
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
Lördagen den 8 januari 2005 sattes denna struktur på prov. Södra Sverige drabbades av stormen
Gudrun, efter att ett djupt lågtryck hade byggts upp över Atlanten dagen innan. I samband med
stormen miste sju personer livet och 75 miljoner kubikmeter skog ödelades. Stormen orsakade
avbrott i elförsörjningen och i telefonin. Räddningstjänsten hade transportproblem och invånarna
vaknade till ett landskap i kaos och förvirring.7
Denna katastrof underströk vikten av en god samhällelig beredskap i oförutsedda nödlägen. Den
första juni 2006 trädde Lag (2006:544) ”om kommuners och landstings åtgärder inför och vid
extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap” i kraft. 8
Den 14 januari 2007, två år efter att Gudrun hade dragit in över södra Sverige, drabbades ungefär
samma område av ännu ett oväder. Denna storm fick namnet Per, och hade liknande följder som
Gudrun; hundratusentals hushåll blev strömlösa, miljontals kubikmeter skog fälldes, störningar
uppstod i telefonin och tågtrafiken och två personer miste livet.9
Det är kring dessa tre händelser som arbetet kommer att kretsa.
Undersökning
Vad säger den svenska lagstiftningen?
Den 1 juni 2006 trädde en ny lagstiftning i kraft, Lag (2006:544) ”om kommuners och landstings
åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap”, som reglerar hur
kommuner och landsting ska agera då de drabbas av extraordinära händelser i fredstid och då höjd
beredskap råder. Lagens syfte är att minska sårbarheten i den verksamhet som kommuner och
landsting utför samt att kunna hantera krissituationer som uppstår i fred. Lagen reglerar också
kommuner och landstings grundläggande förmåga till civilt försvar. 10
Det ansvar kommuner och landsting har innan en extraordinär situation inträffar är att de ska ha
utfört analyser och planering där de undersöker vilka typer av extraordinära händelser i fredstid som
skulle kunna inträffa i respektive kommun och landsting. Detta sammanställs i en risk- och
sårbarhetsanalys. För varje mandatperiod skall kommuner och landsting utforma en plan för hur
hanteringen av händelser av det extraordinära slaget ska hanteras.11
Syftet med kommuner och landstings risk- och sårbarhetsanalyser är att de beslutsfattare och
verksamhetsansvariga ska ha material, beslutsunderlag, att fatta beslut på. Men detta underlag
används också som material till allmänheten, där man informerar om samhällets risker. I och med
att det är ett krav för varje kommun och landsting att utförda en analys av detta slag, så bidrar det
till en förstärkt riskbild över hela samhället.12
7 Webbsidan ”Krisinformation.se” - Händelser - ”Gudrun, stormen som förändrade Sverige” - 2012-08-03 13.50
8 Lag (2006:544)
9 Webbsidan ”Krisinformation.se” - Händelser - ”Januaristormen 2007: Stormen Per” - 2012-11-20 07.54
10 Lag (2006:544)
11
Ibid.
12
Krishantering i kommuner och landsting - Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB
5
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
En krisledningsnämnd ska finnas i kommuner och landsting för att verkställa de uppgifter som
krävs under extraordinära händelser. Denna nämnd har befogenheter att helt eller delvis överta
verksamhetsområdet från andra nämnder i kommunen eller landstingen om så krävs på grund av
omständigheterna.13
Enligt lagen så besitter kommuner ett geografiskt områdesansvar. Med detta menas att under
extraordinära händelser i fredstid så ska kommunen inom detta område arbeta för att:
1. ”Olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och
förberedelsearbetet.”
2. ”De krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas.”
3. ”Informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas.”14
Med det geografiska områdesansvaret tillkommer en del särskilda uppgifter. Kommunen ska enligt
MSB (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) även:
1. ”Ha en samlad analys av risker och sårbarheter i kommunens geografiska område”.
2. ”Kunna ge samlad information till länsstyrelsen”
3. ”Ha sammankallande i ett krishanteringsråd eller motsvarande funktion med representanter för
till exempel kommunen, landstinget, Polisen, trossamfunden, Försvarsmakten,
frivilligverksamheten och näringslivet.”15
Det är kommunens eller landstingets ansvar att se till att utbildning och övning utförs för de
förtroendevalda och annan anställd personal. Det är även kommunen eller landstingets uppgift att
meddela regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämt, information i form av
lägesrapporter om händelseutvecklingen under en extraordinär händelse.16
Kommunen rapporterar förberedelser och extraordinära händelser till länsstyrelsen. Landstinget i
sin tur rapporterar förberedelser till socialstyrelsen och MSB, samt extraordinära händelser till
socialstyrelsen och länsstyrelsen.17
Kommuner och landsting har befogenhet att, om andra kommuner eller landsting har drabbats av
extraordinära händelser, få hjälp av eller bistå dessa; därmed tillkommer rätt till rimlig ersättning
för detta. En kommun eller ett landsting har även befogenheter att bistå med ekonomiskt stöd till
13
Lag (2006:544)
14
Ibid.
15 Krishantering i kommuner och landsting - Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB
16
Lag (2006:544)
17
Krishantering i kommuner och landsting - Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB
6
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
enskilda som drabbats av extraordinära händelser. Kommuner och landsting har också rätt till
ersättning från staten för de förberedelser som ovan nämnts.18
För att sammanfatta så kan man här se att kommuner och landsting i princip har lika krav på sig
under kris i form av extraordinära händelser i fredstid. De är belagda med samma krav på planering
och förberedelser, samma krav på beslutsfattande organ under krisen samt samma befogenheter till
bistånd. Den största skillnaden är att kommuner har ett särskilt geografiskt områdesansvar.
Vilka bestämmelser som gäller för elproduktionen under extraordinära händelser och under höjd
beredskap regleras närmare under Elberedskapslagen (1997:288), varvid även fastslås hur lagring
av reservbränsle för elproduktion skall gå till.19 Hur kommuner och landsting får begära att resurser
inom hälso- och sjukvårdsområdet ställs till deras förfogande styrs däremot av Hälso- och
sjukvårdslagens (1982:763) bestämmelser.20
Praktiska fall - Stormarna Gudrun och Per i Linköpings kommun
Det material som nedan kommer redovisas är sammanställt efter intervju med Sofia Karlsson,
säkerhetsanordnare i Linköpings kommuns säkerhets grupp, samt hennes kollega, Anders Lindkvist.
Detta material kompletteras sedan med ytterligare information om de två stormarna.
Händelseförloppet förflöt annorlunda under Gudrun vad angår den skada som åsamkades. Medan
störningarna i strömförsörjning blev likartade, var fällningen av skog mer begränsad, och
förutsättningarna skilde sig därför åt. 21 Orkanens fulla styrka kom till uttryck allra mest söder om
kommunen, på det småländska höglandet. Detta kraftigt skogsbevuxna område utsattes även för ett
delvis annat tryck på sin infrastruktur än Linköping, vars kommun i betydligt högre grad utmärks av
slättland och vars vägar, kraftledningar, övrig infrastruktur och inte minst befolkning i högre grad
än i tidigarenämnda område utmärks av koncentration kring en centralort, varför problemet i mindre
grad torde ha kretsat kring röjningsarbete i skog och mark och därmed förbundna utmaningar, och
mer kring allmänna spörsmål. Med liknande vindhastigheter under bägge stormarna i kommunen
och dess omedelbara omnejd var emellertid det tryck och utmaningar som myndigheternas
krishantering utsattes för mycket likartade. 22
Kommunens beredskap var under föregående tid i huvudsak inriktad på frivilliga, lokala initiativ
som inte var bundna av lagen om beredskap vid extraordinära händelser. 23 Betecknande för
insatserna vid Per var den högre graden av förberedelser och effektivitet i det omedelbart följande
krishanteringsarbetet, vilket tydligt framgår i den allmänheten tillhandahållna löpande
informationen.24 Arbetet med att fastställa skadeomfattningen klarades av vid ett betydligt tidigare
18
Lag (2006:544)
19 Lag (1997:288)
20 Lag (1982:763)
21 Krishantering i verkligheten – Återställningsarbetet efter stormen Per, Myndigheten för samhällsskydd och
beredskap, juli 2007
22 SMHI:s faktablad nr. 33, Januaristormen 2007
23
Lag (2006:544)
24 jfr. Linköpings kommuns lägesrapport av den 10/01/2005 resp. av den 15/01/2007
7
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
stadium, trots den relativt större påverkan som Linköpings kommun utsattes för av de dåvarande
väderförhållandena (såsom bekräftat av dåvarande säkerhetsansvarige i Linköpings kommun,
Anders Lindkvist). Andra exempel härpå är den beredskap med mobila elverk som användes på ett
flertal utsatta orter under de på stormen omedelbart följande dygnen, samt den skyndsamhet,
varmed uppsökande arbete inleddes och bedrevs. Medan resurserna och insatserna i bägge fallen
var tämligen likartade, är skillnaden i organisation och effektivitet i användningen av dessa tydlig.25
I samtal med Lindkvist förklarades att:
-
Kommunen var fortfarande utmattad efter tsunamin 2004 när Gudrun kom 2005, den kom
som en ovälkommen gäst. Linköpings kommun var inte särskild drabbad egentligen jämfört
med exempelvis många av Smålands kommuner.
Den nytillträdda säkerhetsansvariga, Sofia Karlsson, fyllde i:
-
Gudrun var lindrigare än Per, men var mer förödande, eftersom kommunen som sagt var
ansträngd efter tsunamin, och dessutom hade kommunen dragit lärdom av bristerna under
Gudrun och förberett sig mer under stormen Per.26
Det är i just beredskapen, framför allt vad gäller informationsinsamling och –fördelning till
allmänheten, samt de samordnande åtgärder som vidtagits som störst behov har kunnat identifieras.
Upprättandet av utökat lokalt engagemang i formulering och samordning av beredskapsplaner lyftes
från myndighetshåll fram såsom varande av avgörande vikt, liksom att samarbete utökades även
mellan statliga myndigheter för att upprätta en robust krisberedskap.27
Lindkvist tillfogade:
-
25
Under stormarna fanns inte det här systemet, någon sort krishantering fanns det förstås, men
lagen om extraordinära händelser var ”nybakad” och den strategiska ledningen fanns inte
heller, så de ansvariga och tjänstemän sprang omkring och det var lite rörligt, så det har
blivit mycket bättre sen dess. 28
Ibid.
26 Intervju med Sofia Karlsson och Anders Lindkvist
27 Skogsstyrelsens slutsatser och rekommendationer, Projekt Stormanalys, januari 2006
28
Intervju med Sofia Karlsson och Anders Lindkvist
8
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
Krisledningsorganisationen - en översikt
Såsom antyddes under intervjun så vilar det nya systemet på en tydlig politisk ledning med en
krisledningsnämnd med omfattande befogenheter att styra processen över de enskilda nämndernas
område. På så sätt har man skaffat sig en bättre strategisk överblick och en förbättrad förmåga till
koordination mellan berörda parter.29
30
I krisledningsnämnden sitter kommunstyrelsen. Det är en politisk nämnd som anförtros
befogenheter vilka den i normalfall inte har, och som kan ta beslut utan att fråga
förvaltningsnämnden. Den tar över ansvaret. Dess uppgift är att fatta normativa beslut, det vill säga
beslut som är nya och kräver politiskt ansvar.31
Som krisledningsnämnden betecknas den strategiska ledningen, den strategiska nämnden samt
krisledningsstaben. Oftast består dessa av en kommunikatör och en säkerhetschef, samt några
representanter från olika förbund. Den strategiska ledningen och krisledningsstaben ska kunna
fördela information och tillämpa beslut.32
29
Intervju med Sofia Karlsson och Anders Lindkvist
30
Utdelat material under intervjun med Sofia Karlsson och Anders Lindkvist
31
Intervju med Sofia Karlsson och Anders Lindkvist
32
Ibid.
9
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
POSOM (Psykiskt och socialt omhändertagande vid stora olyckor) - ledningsgruppen är den
operativa ledningen, den som säkerställer att resurser för åtgärder till stöd för allmänheten
mobiliseras och sätts in. Olika myndigheter kan kopplas in beroende på de aktuella
omständigheterna, däribland exempelvis länsstyrelsen (vid mer omfattande kriser med större
geografiskt spridning), polisen, landstinget etc. 33
De frivilliga resursgrupperna var inte något som fanns under stormen Gudrun, men däremot under
stormen Per. Dessa gjorde en väsentlig skillnad för effektiviteten i krishanteringen. Det kommunala
ansvaret på detta område bärs av socialtjänsten; om den normala bemanningen inte räcker till så kan
man kalla in ytterligare personal, det finns cirka 20 personer i beredskap som kan infinna sig
snabbt.34
Ett effektivt krishanteringsarbete förutsätter en rad egenskaper och på förhand befintliga
åtgärdsmekanismer hos offentliga institutioner, och inte minst en effektiv samordning och tydligt
samarbete mellan olika beslutsfattare och myndighetsutövare. Det gäller framför allt att visa
förmåga och handlingskraft i de begynnande förberedelserna, skapa institutionella förutsättningar
för att förutspå och kreativt finna lösningar på möjliga krissituationer (framför allt genom
anställning av kunnig personal och utbildning av befintlig) och att genom effektivitet och
konsekvent arbete upprätta förtroende bland medborgarna för de av det offentliga vidtagna
åtgärderna, utan vilket framgångsrik krishantering knappast kan anses möjlig.35
Efter de omfattande problem med att återställa regionala elnät som uppkom efter Gudruns
härjningar hade en omfattande dialog upprättats med de privata aktörer som bedriver verksamhet av
samhälleligt intresse, företrädesvis de i kommunen verksamma stora elbolagen utom kommunal
regi (Eon och Vattenfall).36 Detta är klart märkbart i den betydande förkortning av den maximala
reparationstiden gällande regionala elnät som skedde vid Per jämfört med vid Gudrun (från sju till
en dag), en minskning som inte kan förklaras med den härvid lindrigare skadegörelsen. Detta kan
härledas till att ökad samordning, inte minst förebyggande, alltså kontakter mellan sannolikt
berörda områden, myndigheter och av myndighetsbeslut berörda och till samhällets grundläggande
funktioner knutna privata aktörer, redan ett till ett par dygn innan Pers första verkningar blev
märkbara på infrastrukturen, varefter elförsörjning och skador på distribution och drift kunde
avhjälpas i ett tidigare skede, varför bland annat betydliga ekonomiska värden kunde räddas. 37
Den tidiga planeringen lade grunden till förutsättningarna för en framgångsrik proaktiv hellre än
enbart reaktiv hantering av ovädrets inverkningar på samhälle och natur; man kunde aktivt sätta in
åtgärder där de mest behövdes, nästan direkt efter att ovädret avklingat, och risken för överlappning
och resursslösande förvirring i de tillämpade åtgärderna kunde på så vis begränsas. Dessa
förbättringar var ett kvitto på att de av de olika myndigheterna föreslagna åtgärderna inte bara hade
33
Ibid.
34
Ibid.
35 Boin, Arjen, The politics of crisis management: public leadership under pressure, Cambridge University Press,
Cambridge, 2005
36
Intervju med Sofia Karlsson och Anders Lindkvist
37 Energimyndigheten, Stormen Per; Lärdomar för en tryggare energiförsörjning efter 2000-talets andra stora storm
10
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
satts in med god tidsmarginal, det vill säga skyndsamt införts som en del i kommunens hantering,
utan även visat sig vara riktiga och verkningsfulla. 38
Under loppet av intervjun framgick vidare, att Linköpings kommun efter stormen Gudrun hade
gjort olika insatser för att minska sårbarheten för liknande kriser. De har till exempel installerat ett
antal reservaggregat för att minska risken för långvarig avsaknad av ström. Kommunen får också,
liksom påpekat ovan, varningar från SMHI 24 timmar innan större oväder närmar sig, av vilken
anledning förberedande arbete inta bara kan vidtas direkt, utan också på ett tidigt skede riktas mot
särskilt sårbara hushåll och sträckor. Detta sker efter ett lättförståeligt treklass-system39
Man har också nationellt börjat gräva ner en stor del av landets elkablar, så istället för att gå längst
vägen ligger de under jord. Detta för att förhindra att träd faller över dem, en åtgärd som kraftigt
underlättat röjnings- och skadebegränsnings-arbetet i stormens spår. Löpande röjningsarbete kring
vägarna, med bl.a. fokus på att begränsa förekomsten av träd i väggrenarnas omedelbara närhet, har
också ingått som ett led i denna skadebegränsnings-politik. Med tanke på att det just är
elförsörjning och vägtransporter jämte denna samhälleliga infrastrukturs beskaffenhet som är det
område vari Linköpings kommun mött de största utmaningarna när det gäller att bemästra
uppkomna störningar och röjningssvårigheter har detta varit av stor vikt.40
Såsom tidigare konstaterat är en avgörande utmaning för alla offentliga institutioner i krissituationer
att de institutionella svagheter som uppstår på grund av brist på kompetens och ovan personal, samt
det faktum att de saknar en uppbyggnad som är inriktad på att förutse och undvika riskfyllda
situationer (de eftersträvar det goda hellre än förebygger det dåliga). Detta har man mycket
specifikt sökt tackla genom fortlöpande utbildning och simulationsträning av de inom kommunen
berörda anställda, så att en sådan kompetens kan skapas och brister beroende på okunskap och
begränsad erfarenhet inte uppkommer i kritiska lägen liksom när förebyggande arbete bedrivs.
Erfaret och kunnigt ledarskap är också av nöden, då inga mått av grundliga förberedelser kan
kompensera en avsaknad av tydliga instruktioner och en väl uppbyggd styrning vid händelser som
dessa. Ett effektivt ledarskap är dessutom tätt knutet till god uppfattningsförmåga och
situationsanalys, varför ett väl fungerande utbyte av information och nya uppgifter, samt en
träffsäker och korrekt bedömning av nyhetsvärdet i dessa uppgifter, är av nöden. Länsstyrelsen och
kommunen har därför inlett ett nära samarbete gällande informationsutbyte, där kommunen skall
rapportera regelbundet till länsstyrelsen och förse denna med aktuell information och upplysningar
angående det rådande läget. När denna information väl har förmedlats blir det nämligen möjligt för
länsstyrelsen att på ett effektivt och väl underbyggt sätt samordna de enskilda lokala kommunernas
de gemensam överskridande hanteringsarbete; en faktor som givetvis är av yttersta betydelse för
huruvida det akuta arbetet kan visa sig effektivt och kan utföras under kortast möjliga tid.41
I detta ingår bland annat en övning där personalen i kommunen tränar hur de fysiskt ska agera under
en krissituation, så att att rätt person är på rätt plats i rätt ställning vid rätt tid. Övningarna utförs
ofta i rum utrustade med högteknologiska hjälpmedel. De personer som blir placerade i dessa rum
håller positionen under hela krisen. Dessa grupper består av olika sektionschefer och även ett antal
38
Ibid.
39
Intervju med Sofia Karlsson och Anders Lindkvist
40
Ibid.
41
Ibid.
11
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
personer som dokumenterar all information, samt alla beslut och händelser. Detta för att man ska ha
möjlighet att följa krisens händelseförlopp. Krisledningsstaben sitter och kommunicerar med
räddningstjänsten i Lambohov, via Skype. Under övningar och i skarpa situationer finns även
sakkunnig personal gällande hur kommunen är kartlagd, samt representanter från exempelvis
tekniska verket. Dessa representanter kan också variera beroende på vilka myndigheter det är som
berörs av krisen. 42
Kommunen placerar ansvarig personal i ett eget avskilt rum, där den skall fatta beslut. Man gör
detta för att inte låta all information som strömmar in under en kris störa den. Under en krissituation
får kommunen in väldigt många samtal från olika håll. Samtal från privatpersoner som fått problem
med bilen, på grund av till exempel oväder, eller från personer som har fått vatten i sin källare. För
det är viktigt att skilja på vad kommunen är ansvarig att göra och bistå med under en kris. Det är lätt
att tro att man kan ringa till kommunen och be om understöd så fort problem uppstår. Därför
försöker man skilja den beslutsfattande instansen från den grupp som tar emot inkommande samtal.
Vissa samtal kan besvaras direkt av upplysningscentralen eller i telefonsvararen där de förklarar de
fall där kommunen inte kan bistå med någon hjälp. Kommunen har ansvar för invånarna, de som är
bosatta i kommunen eller verksamma däri, men kommunen är inte ansvarig för invånarnas
egendom. Däremot i sådana fall där invånare har förlorat sitt hus eller varit tvungna att lämna sin
bostad under krisen, som i vårt fall under eller på grund av en storm, så är kommunen skyldig att se
till att dessa personer har mat och någonstans att sova, det vill säga att de får sina grundläggande
behov tillfredsställda. Mer än så kan man inte förvänta sig i bistånd av kommunen. 43
Det finns något som kallas för, som ovan nämnts, risk- och sårbarhetsanalys. Det är något som varje
kommun måste ha gjort. I den ska det finnas en handlingsplan för de extraordinära händelser som
skulle kunna påverka kommunen. Denna handlingsplan kan vara offentlig, enligt
offentlighetsprincipen. Det är dock så att i vissa kommuner så är denna handlingsplan
sekretessbelagd. Detta för att vissa kommuner har områden som man inte får lämna ut så mycket
information om. Huruvida hemligstämpling förekommer är i hög grad motiverat av säkerhetsskäl; i
en kommun som Norrköping, vari det finns anläggningar av industri- eller försvarsmässigt intresse
(hamnar, kemisk produktion osv.), är planerna hemligstämplade, medan detta ej är fallet i en i dylikt
hänseende betydligt mindre sårbar kommun som Linköping. 44
I och med att det inte bara är kommunens ledning som är ovan vid kriser av olika slag, utan även
övrig personal - de anställda -, så är det viktigt att utföra övningar olika slag. Att öva på scenarier
som skulle kunna inträffa ger er en mer naturlig och strukturerad hantering av oförutsägbara
händelser, ifall en kris inträffar. 45
Under intervjun framgick det att ett system, så kallat ”Vis-systemet” hade utvecklats. Det är ett
informationssystem där det sker ett utbytte av uppgifter mellan Schengenländerna. Systemet
underlättar processen att få hjälp från andra organisationer, som till exempel försvarsmakten. Via
42
Ibid.
43
Ibid.
44
Ibid.
45
Ibid.
12
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
systemet så meddelar kommunen sina behov, som då länsstyrelsen tar upp och avgör om det finns
behov till bistånd.46
I vissa allvarligare lägen har räddningstjänsten möjligheten att kontakta försvarsmakten och kalla in
hjälp vid exempelvis räddningsinsats. Det kan inte kommunen göra på samma sätt eftersom den i
sådana fall skulle bli kostnadsansvarig, något som starkt avråddes ifrån på grund av risken för
omfattande extrakostnader. Processen går smidigt och fort eftersom räddningstjänsten är van vid att
åtgärder måste vidtas skyndsamt och är minutoperativ. Detta till skillnad från kommunen, som inte
skall vara - och inte heller kan förväntas vara - helt minutoperativ. Därutöver har en
överenskommelse upprättats mellan kommunen och räddningstjänsten där kommunen har rätt att
kalla in personal från denna när en nödsituation väl har uppstått.47
Slutsats
Under arbetets gång har, som ovan nämnts, dessa två frågor behandlats:
Hur avspeglas de politiska institutionernas samspel i hanteringen av stormarna Gudrun (2005) och
Per (2007)? Hur har statens lagstiftning, Lag (2006:544) ”om kommuners och landstings åtgärder
inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap” (Med extraordinär händelser
avses kris i fredstid, i form av exempelvis storm), påverkat Linköpings kommuns aktiva
krishanteringspolitik?
Utfallet av undersökningen är följande.
Det har uppenbarat sig att den nya lagstiftningen som behandlar extraordinära händelser inte
påverkade Linköpings kommuns sätt att hantera stormen Per 2007. Däremot har det visat sig att på
grund av att man var så pass oförberedd när stormen Gudrun kom, så började en ny typ av
krishantering ändå att växa fram, utan nämnvärd påverkan från lagstiftningens sida. Det visade sig
att även fast stormen Per drabbade Linköpings kommun värre än stormen Gudrun, så klarade man
av den krisen bättre än man gjorde 2005. Mycket, som ovan nämnt, tack vare de
frivilligorganisationer som inte fanns med under stormen Gudrun.
Men det går också att se att kommunerna påverkats av den lagstiftning som trädde i kraft år 2006, i
hur krishanteringen ser ut idag. Linköpings kommun har idag, som alla andra kommuner också är
tvungna att ha, tydliga förberedelser inför en kris, och väl planerat hur krishanteringen under själva
krisen skall gå till samt att man vet hur de efterverkningar som följer efter en kris skall hanteras.
Det är alltså tydligt av de under analysen framkomna uppgifterna att utformningen av den praktiska
poltiken ganska tydligt avspeglar de svenska politiska institutionernas sätt att fatta beslut och
anpassa dessa efter skiftande omständigheter och påfrestande händelser. Det är värt att för ett
ögonblick beakta de huvudsakliga dragen i vårt statsskick; en stark statsmakt besitter all lagstiftande
makt, men den huvudsakliga förvaltningsmässiga ansvarsbördan ligger på de lokala myndigheter,
vilka därigenom är tillerkända ett mycket betydande mått av självstyre. Att detta självstyre inte bara
finns på pappret utan också i praktiken, och att kommunala myndigheter trots statens privilegium att
46
Ibid.
47
Ibid.
13
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
stifta lagar ändå har beaktansvärt svängrum i sitt arbete oberoende denna högre makt, framgår
tydligt i de fynd som gjorts i ovanstående analys.
Såsom omnämnt ovan hade lagstiftningen endast begränsad betydelse för det förbättringsarbete som
bedrevs i Linköpings kommun mellan stormarna, och huvudparten av åtgärderna sattes i verket av
kommunen utan att lagstiftningen behövde spela en aktiv roll. Lagen bidrar endast med ett yttre,
bindande, men samtidigt rymligt ramverk för i huvudsak självstyrande lokala institutioner. Detta
överensstämmer tämligen väl med ett av de uttalade syftena med detta något säregna statsskick,
nämligen att att låta besluten fattas så att kommunernas detaljkunskap i lokala angelägenheter - som
krävs för effektiv förvaltning - kommer till uttryck, medan staten har det allmänna ansvaret att sörja
för likvärdiga villkor över hela landet genom välformulerade nationella riktlinjer.
Den övergripande slutsatsen som kan dras av dessa iakttagelser ger vid handen att den
självmotsägelse som kombinationen stark centralmakt/starkt lokalt självstyre kan tyckas vara, i
själva verket mycket väl kan fungera effektivt i praktiken, och även synliggöras i konkreta exempel
såsom det som tagits upp i detta arbete. Med väl definierade ansvarsområden kan två starka
maktcentra samexistera utan att utgöra varandras motpoler, och genom att kompensera för
varandras institutionella begränsningar, såsom exempelvis förmågan att på vart sitt håll tillgodose
nationella respektive lokala intressen, bidra till en effektiv förvaltning samt vara förmögen till
framgångsrik anpassning efter skiftande förhållanden och oväntade hot. I denna kommuns
krishantering åskådliggörs således tydligt hur de officiella målsättningarna återspeglas i
statsskickets uppbyggnad och praktiska agerande.
14
Kurskod 733G16 - Politices kandidatprogram - Det svenska politiska systemet - Linköpings Universitet - 18/10 2013
Källförteckning
Litteratur:
Norén Bretzer, Ylva, Sveriges politiska system, 1. uppl., Studentlitteratur AB, Lund, 2010
Boin, Arjen, The politics of crisis management: public leadership under pressure, Cambridge
University Press, Cambridge, 2005
Bjereld, Ulf, Demker, Marie & Hinnfors, Jonas, Varför vetenskap?: om vikten av problem och teori
i forskningsprocessen, 3., [omarb.] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2009
Elektroniska källor:
Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
fredstid och höjd beredskap
Elberedskapslag (1997:288)
Hälso- och sjukvårdslag (1982:763)
Krishantering i verkligheten – Återställningsarbetet efter stormen Per, Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap, juli 2007
SMHI:s faktablad nr. 33, Januaristormen 2007
Jfr. Linköpings kommuns lägesrapport av den 10/01/2005 resp. av den 15/01/2007
Skogsstyrelsens slutsatser och rekommendationer, Projekt Stormanalys, januari 2006
Energimyndigheten, Stormen Per; Lärdomar för en tryggare energiförsörjning efter 2000-talets
andra stora storm
Övriga källor:
Krishantering i kommuner och landsting - Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB Power Point
Intervju med Sofia Karlsson, säkerhetsanordnare i Linköpings kommuns säkerhets grupp, samt
hennes kollega, Anders Lindkvist.
15