Linköpings Universitet
Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling
Grupparbete i svenska politiska systemet 7,5 HP
Handledare: Ester Andreasson
HT 2013
Nya Karolinska Solna affären
En fallstudie av fördelar samt nackdelar med Landstingets OPSupphandling
Av: Erik Danielsson, Mario Bergbäck samt Erik Anveden
1 Innehållsförteckning
1. Inledning ............................................................................................................................................ 3
1.1 Syfte ...........................................................................................................................................................4
1.2 Frågeställningar .........................................................................................................................................4
1.3 Disposition.................................................................................................................................................4
2. Bakgrund............................................................................................................................................ 4
2.1 OPS- upphandlingen i Nya karolinska Solna ............................................................................................5
3. Metod.................................................................................................................................................. 5
3.1 Strategi .......................................................................................................................................................5
3.2 Avgränsning ..............................................................................................................................................6
3.2 Källdiskussion ...........................................................................................................................................6
4. Resultat............................................................................................................................................... 7
4.1 New Public Management i en global era ...................................................................................................7
4.2 SNUS utredningen 2002............................................................................................................................8
4.3 Landstingets beslut ....................................................................................................................................8
4.4 Oppositionen .............................................................................................................................................9
4.5 Fördelar och nackdelar ............................................................................................................................10
5. Slutsatser och Diskussion................................................................................................................ 11
5.1 Slutsatser .................................................................................................................................................11
5.2 Diskussion ..............................................................................................................................................12
6. Källförteckning................................................................................................................................ 13
2 1. Inledning
Den vedertagna förvaltningsmodellen har under en global tidsålder genomgått drastiska
förändringar med utgångspunkt i de utmaningar som uppkommit. Nationalstaten och dess
styrningsstruktur har modifierats till att innehålla flera styrningsnivåer vilket också är en
naturlig del utifrån det globala perspektiv som också påverkat stater i form av politisktekonomiskt beroendeförhållande.1Globala utmaningar så som konkurrens samt minskade
välfärdsresurser har skapat ett tryck på nationalstaten vilket samtidigt implicerar att
utmaningarna också berör förvaltning på lokal samt regional nivå. För att b la kunna hantera
välfärdsproblematiken i en konkurrensutsatt global miljö har samverkan mellan aktörer i
nätverksliknande konstellationer i högre utsträckning varit en framgångsfaktor samtidigt som
relationen mellan lokal och regional nivå har blivit alltmer angeläget att belysa. Detta för att
skapa förutsättningar för en åstadkomma en mer effektiv och bättre samordnad
utvecklingspolitik på regional nivå.2Landstinget som en regional samordnare har ifrågasatts
med tanke på framtiden vars huvudsakliga utmaning kommer utgöras av ökade
sjukvårdskostnader. Antagonister har argumenterat för att en ökad centralisering skulle kunna
vara en lösning på problemet. En expansion av den offentliga sektorn har också bidragit till
den kritik som framförts då förespråkare av en modifierad förvaltningsstruktur belyser den
ökade svårigheten att styra den offentliga sektorn.3Förändringen av organisationsstrukturen
kom att präglas av New Public Management vågen som var mer inriktad på konkurrens och
valfrihet. Inom ramen av NPM reformen har beställar-utförarmodellen varit en avgörande
förändring i styrningsenheternas maktbefogenheter. Upphandlingspolitiken som
karaktäriseras av ett marknadslikt förhållande mellan köpare och säljare samt en ökad
diffusiering mellan offentlig och privat sektor bidrar också till den politiska komplexiteten
som präglar den moderna nationalstaten.4
Det har sedan milleniumskiftet funnits ett stort intresse för att instifta ett nytt sjukhus i
Sverige. Efter att man belyst frågan under 80 samt 90-talet på grund av bl.a. utökade
kostnader för renovering på grund av att de dåvarande existentiella sjukhusen var gamla och
hade instiftats flera decennium innan. Detta gjorde att man bestämde sig för att göra en
grundlig undersökning i hur man skulle kunna lösa situationen som uppkommit vilket ledde
till Snus Utredningen(2002)5 I efterföljd till den rapport Snus Utredningen gav till landstinget
togs inledande beslut att påbörja planeringen till ett nytt universitetssjukhus. Planeringen
ledde i sin tur fram till att ett avtal slöts enligt OPS-modell med ett projektbolag som
därigenom kontrakterades att genomföra arbetet.6
1
Tallberg Pontus, Von Bergmann Winberg Marie Louise, 2010, Flernivåstyrning – Framgångsfaktorer
för kommuner, regioner och stater, sid 9 2
Tallberg Pontus, Von Bergmann Winberg Marie Louise, 2010, Flernivåstyrning – Framgångsfaktorer
för kommuner, regioner och stater, sid 96, 15 3
Montin Stig, 2010, Moderna kommuner, sid 153 4
Montin stig, 2010, Moderna kommuner, sid 154 5
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf sida 5. 6
http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Dokument/LF-­‐beslut%208%20juni%202010.pdf 3 1.1 Syfte
Syftet med fallstudien är att få en mer ingående syn på hur Landstinget på regional och lokal
nivå inom ramen för den offentliga förvaltningen har hanterat OPS-upphandlingen av nya
karolinska Solna.
1.2 Frågeställningar
*Vilka faktorer ligger till grund för OPS-upphandlingen?
*Vilka för- och nackdelar finns det med OPS-upphandlingen?
1.3 Disposition
Strukturmässigt följer nu en bakgrundsbeskrivning av NKS-affären där vi först beskriver vad
som hänt, hur mycket pengar det rör sig om och vad en OPS-upphandling kan vara för något.
Metodavsnittet följer därefter där vi redogör för vårt metodologiska tillvägagångssätt.
Därefter följer den empiriska redovisningen … Avslutningsvis följer avsnittet Slutsatser och
diskussion där vi redogör för våra slutsatser samt egna reflektioner.
2. Bakgrund
Under framförallt 2010 pågick en kontinuerlig debatt om den subvention landstinget valt att
göra av “Nya karolinska Solna”, syftet var att starta upp ett nytt sjukhus och att “bedriva den
mest avancerade sjukvården samt grundforskning, patientnära klinisk forskning och
utbildning”7, sjukhuset skulle också tilldela patienten en optimal sjukvård. byggprojektet
startades sommaren 2010 och beräknas vara klart 2017 och uppskattas till att resultera i en
320 000 kvadratmeter stor yta8, den 10 juni publicerades landstingsfullmäktiges beslut om att
NKS kommer att uppföras genom en funktionsupphandling, nämligen OPS-upphandling (se
engelska PPP), eller offentlig-privat samverkan där en av förutsättningarna skulle vara att
man fick genom detta beslutsfattande en stadgad konkurrens i förslaget och “att avtalet
mellan landstinget och ett OPS-konsortium innehåller en option som gör det möjligt för
landstinget att i förtid överföra sjukhuset i landstingets ägo”9.
detta innebär att landstinget helt enkelt handlar upp projektet, byggandet samt drift och
underhåll via konsortium mellan byggföretaget Skanska samt Innisfree(ett brittiskt företag
som investerar i infrastruktur inom OPS-sektorn)10.
Bakgrunden för landstingets projekt är, och vi citerar, att “Stockholms läns landsting har
under ett antal år genomfört flera stora utredningar för att kartlägga och analysera hur man
ska kunna möta de krav, som ställs på morgondagens sjukvård. Ambitionen är att skapa en
7
http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Det-nya-sjukhuset/ http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Byggprojektet/ 9
http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Bakgrund/Politiska-beslut/Beslutsarkiv/Landstingsfullmaktigesbeslut-om-upphandlingsform/ 10
http://www.innisfree.co.uk/ 8
4 mer effektiv och säker sjukvårdsstruktur, samt att bygga ett universitetssjukhus i världsklass
från grunden”.11
2.1 OPS- upphandlingen i Nya karolinska Solna fallet
Landstingsfullmäktige valde enligt en fastprismodell OPS-modellen som upphandling för
NKS-affären, detta garanterade Stockholms läns invånares skattepengar emot potentiella
förseningar och fördyrningar, syftet med detta är att det bidrar med en långsiktig
förutsägbarhet vilket är viktigt när det gäller en av Stockholms läns största investeringar
någonsin. Genom att använda OPS tillåts landstinget bestämma ett förutbestämt pris, vilket
bidrar till mindre risker, förseningar och större säkerhet gällande pris, tid, kvalitet och
underhåll. I NKS fallet skulle Skanska förse anläggningen med professionell drift och
underhåll, viket tillåter landstinget att fokusera på vården redan från start. Landstingsrådet
anser att byggnation och investeringar sker helt enligt plan12. Upphandlingen beräknas uppgå
till 52 miljarder svenska kronor13.
Oppositionen har genom hela processen opponerat sig emot landstingsfullmäktiges beslut att
genomföra projekten genom en OPS-modell.14
3. Metod
Strategi
Vi har valt att använda oss av en kvalitativ forskningsstrategi vilket innebär att vårt insamlade
material utgörs av få enheter samt baseras vår metodologiska strategi på kvalitativ analys av
text. Denna metodologiska utformning innebär att forskaren ska ta fram det väsentliga
innehållet genom en noggrann läsning av textens delar, helhet och den kontext i vilken den
ingår. Forskarens förhållningssätt till texten måste innefatta ett tillvägagångssätt som baseras
på en aktiv läsning, med utgångspunkt i att försöka "ställa frågor till texten" för att urskilja
om specifika frågeställningar kan besvaras. Vår metodologiska strategi har valts eftersom
textanalys är en utmärkt metod när det kommer till att försöka hitta dolda budskap i textens
innehåll.15
I kontrast till kvantitativ innehållsanalys vars metodologiska strategi utgörs av många enheter
som sammanställs och struktureras består den primära skillnaden och fördelen i forskarens
möjligheter att söka efter samt framställa särskilda faktorer inom ramen för textens innehåll.
Det är betydelsefullt att kunna fastställa vissa delar av texten som viktigare än andra för att
effektivisera sökprocessen och kunna redogöra för lämpliga delar av texten samt förkasta
textinnehåll som inte är användbart.16
11
http://www.nyakarolinskasolna.se/bakgrund/ http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Rapporter/NKS-­‐rapport%201%20-­‐%20Beskrivning%20av%20OPS-­‐
upphandling.pdf 13
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf, Introduktion, sid 5 14
http://www.dn.se/debatt/nya-karolinska-den-samsta-affaren-i-landstingets-historia/ 15
Metodpraktikan 2007: 237 16
Metodpraktikan 2007: 237 12
5 Avgränsning
Undersökningens tidsram har medfört att vi tvingats till att primärt fokusera på just OPSupphandlingen dvs. frångått att redogöra för upphandlingar i ett större perspektiv. En
avgränsning har också gjorts med tanke på OPS-upphandlingens omfattning, då sekundära
perspektiv som bl.a. förhållandet mellan samtliga inblandade aktörer samt har
sjukvårdssystemet inte tagits med i vidare beaktning. Ett möjligt undersökningsämne skulle
kunna vara en komparativ studie mellan OPS-upphandlingen samt alternativa exempel på
lyckade upphandlingar men har inte varit möjligt med tanke på begränsningarna.
Vidare har vi valt att begränsa antalet faktorer som kan lika till grund för OPSupphandlingen, och valt att förhålla oss till de faktorer vi ansett relevanta, detta för att inte
projektet ska bli allt för omfattande.
Källdiskussion
För att kunna få fram information har vi mailat Stockholms läns landsting och frågat vad de
skulle anse är en säker källa samt ställt en del frågor om OPS-upphandlingar, här föreslogs vi
kolla upp Nya karolinska Solnas hemsida, eftersom landstingets föreslog att vi skulle läsa om
ärendet här bestämde vi oss för att anse sidan som en säker källa. Även de politiska beslut i
källan överensstämmer med andra artiklar i ämnet, vidare öppnade det vårt intresse när vi
upptäckte att även traditionellt mer högerinriktade tidningar som SvD också kritiserade
affären av flertalet anledningar, vad som bekymrade oss här var väl egentligen att missnöjet
låg inte endast i oppositionen. Utan även mer opartiska observationer har lett till att man
upptäckt problemscenarier i situationen.17
Vidare har vi använt 3 artiklar, 2 SvD artiklar, samt en DN artikel. Givetvis kan man inte ta
del av dessa med full säkerhet, men huvudintresset ligger inte i informationen som förmedlas
i dessa artiklar utan budskapet i deras missnöje, vi har dessutom också kollat upp en del av
den information de förmedlat. Och den verkar mer eller mindre stämma överens med de
protokoll, ”Skandalen NKS” analysen och NKS hemsida. Även Budgetrelaterade problem i
den sekretessbelagda delen framkommer också här, Vilket är anledningen till att vi valt att
använda den som artikel som en bas för relevanta delar. Vi anser att författningen av artikeln
sågs mer eller mindre objektivt, dock konstateras författaren vara läkare, vilket är av intresse
eftersom vårdsektorn är något som givetvis påverkats av upphandlingen, och av erfarenhet
finns det också ett missnöje bland läkare som arbetar, eller har arbetat på KS.18Därför
kommer kanske en läkare utgå ifrån ett subjektivt bedömningssätt. Timbro som är en
tankesmedja som i allmänhet brukar uppfattas ligga till höger på den politiska skalan har vi
valt att använda som källa och då OPS-modellen i allmänhet brukar ses i gott ljus av
högerpolitiska aktörer så har vi då valt att någorlunda förlita oss på att kritiken gentemot
NKS affären är mer eller mindre tillförlitlig när den kommer från Timbros håll. Vidare är han
inte kritisk till OPS-upphandlingar i sig.
17
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf Se Skandalen NKS (författaren), men också en annan källa som arbetat inom KS har frågats. 18
6 4. Resultat
4.1 New Public Management i en global era
Globalisering är ett fenomen som utvecklats i takt med den alltmer utbredda
liberalistiska ideologin och växande kapitalism som blivit den nya religionen.
Avreglering uppmjukning och fokus på kapitalackumulation är drivande i detta
system vilket också påverkat stater och inte minst den lokala samt regionala nivån inom
staterna som i allt högre utsträckning får känna på den globala konkurrensen
eftersom kommuner och regioner är del av en världskonkurrens idag. Detta leder
till att aktörer måste samarbeta skapa koalitioner för att helt enkelt
överleva. En naturlig utveckling är att förvaltningen måste anpassa sig till det ökade
trycket och konkurrensen vilket medfört en tydlig övergång till New Public Management.19
NPM är en specifik styrning och ledning av offentlig verksamhet och har under
de två senaste decennierna påverkat kommunerna och landstingen i hög utsträckning. 20
Den organisatoriska förvaltningsstrukturen har utvecklats mot en ökad samordning av olika
enheter inom den offentliga välfärden samt mot en ökad samverkan mellan offentliga och
privata aktörer. Den traditionella kommunala folkstyrelsemodellen har inte längre den
kapacitet som krävs för att uppfylla den politiskt komplexa funktionen som krävs på ett
tillfredställande sätt.21
Mer ingående innebär detta att kommuner samt landsting utmanas av ständiga krav på
effektivisering, minskade resurser och professionalisering. Påverkan har skett i form av en
ökad grad av marknadsorienterad inriktning på förvaltnings verksamhet samt med ett större
fokus på ökad effektivitet och måluppfyllelse. Mer ingående innebär detta att kommunerna
varit tvungna att bortse från samhällsplanering och sociala reformer och istället fokusera på
offentliga kostnadsminskningar och minskad statlig styrning av ekonomin. Enligt NPM är
konkurrens medlet för att nå ökad effektivitet som också är det huvudsakliga syftet.22
Det som blir allt viktigare för kommunerna är samtidigt att konkurrera om samt locka
arbetskraft och primärt människor med spetskompetens.I takt med globaliseringen,
individualiseringen och IT revolutionen blir människan ett fritt kapital som måste lockas,
vilket också kan tolkas ur ett centrum-periferi perspektiv där centrum präglas av fler samt
bättre möjligheter att göra karriär. Ur ett elitistiskt perspektiv konkurrerar storstadsregioner
om att utveckla elitstäder där bara elitmänniskor bor, som utbildar sig på elituniversitet som
19
BaldersheimHarald& E. Rose Lawrence. Andra utgåvan 2005. Det Kommunale Laboratorium - teoretiske
perspektiver på lokal politikkog organisering. Fagbok förlaget, Vigmostad och Björke AS s.5
20
Montin Stig, 2004, Moderna kommuner, Grans tryckeri AB s.110
21
Montin Stig, 2004, Moderna kommuner, Grans tryckeri AB s. 108-109
22
Montin Stig, 2004, Moderna kommuner, Grans tryckeri AB s.111
7 tillsammans med industri samt näringsliv i kluster driver ekonomin framåt mot ständig
tillväxt. 23 Med NPM i åtanke har vi valt att fokusera på den här aspektens inflytande på landstings
fullmäktiges beslut när vi har analyserat samt redovisat för fallet. Vi börjar med att redogöra
för relevanta politiska skeenden i fallet.
4.2 SNUS utredningen 2002
Den 18 december 2001 lyftes frågan om ett nytt universitetssjukhus upp i landstingsstyrelsen.
Landstingsstyrelsen gav landstingsfullmäktige i uppdrag att tillsätta en utredning som skulle
utreda behovet av ett nytt sjukhus liksom möjliga ställen att genomföra projektet och även
utreda olika finansieringssätt.
Utredningen ”Stockholms nya universitetssjukhus” tillsattes under akronymen ”SNUSUtredningen” och en första rapport förväntades den 1 juni 2002.
SNUS-utredningen delades in i tre delprojekt: Struktur, Fastighet samt Finansiering. Sedan
tillsattes även en styrgrupp. Styrgruppen bestod av flera representanter från landstinget bland
annat landstingsdirektören Sören Olofsson och sjukhusdirektören för Karolinska Maj-Len
Sundin.
Utredningen återkom den 15 november med en full rapport innehållande 16 sammanfattade
punkter. Några av dessa punkter lade grunden för de två huvudlinjerna inom det framtida
projektet nämligen behovet av närvård samt stort forskningsfokus. Andra punkter förde fram
exempel på ombyggnad och nybyggnadsplatser och preciserade även att en prisprojektering
var svår att avgöra utan några definitiva byggramar.
Det fördes även upp nödvändigheten att centralisera sjukvården i länet för att bland annat
stödja forskning och hålla nere kostnader. Detta ansågs inte vara en fullkomligt uppnåbart för
stunden eller i relation med uppförandet av ett nytt universitetssjukhus men det ansågs att det
borde utredas huruvida en möjlighet att ge Karolinska sjukhuset och Huddinge
universitetssjukhus en gemensam ledning var en möjlighet tillsvidare.
En punkt som kom att ha stor vikt senare inom projektet var den rörande ett möjligt PPP
(Public-Private partnership) samarbete. Utredningen kom fram till att en sådan
finansieringsmodell inte var av godo då den möjliga ökningen av kostnad som man annars
kunde undvikas samt att det nya universitetssjukhuset skulle agera som pionjärprojekt då PPP
modellen aldrig förut använts i Sverige vilket i sig medförde risker som inte önskades till ett
så viktigt projekt som detta.24
4.3 Landstingets beslut
Landstinget slog senare fast att upphandlingen av Nya Karolinska Solna skulle ske enligt en
så kallad PPP modell eller som det sedan kom att kallas OPS(offentlig-privat samarbete).
Detta bestämdes under kravet att upphandlingen skulle vara tillgång för en konkurrens inom
både kvalitativ som finansiell mening. Den 30e september 2009 la ett företag fram ett anbud
23
Florida Richard, 2005:32 24
http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Dokument/SNUS-­‐utredningen.pdf 8 som kom att bli det enda anbudet gällande Nya Karolinska Solna vilket ledde till att projektet
kritiserades för att inte ha verkat under tillräckligt mycket konkurrens. 2010 slöts ett avtal
med detta företag trots att inget konkurrerande anbud lagts fram av en annan aktör. Det
framfördes av stödjande parter till projektet att även om konkurrensen var bristande så var det
tillåtet enligt lagen om offentlig upphandling25 att sluta avtal med det enda anbudsläggande
företaget.26
4.4 Oppositionen
Det har varit flera debatter kring NKS-affären och i många anständigheter kan den egentligen
anses vara en politisk djungel, oppositionen vill belysa den här som den “sämsta affären i
landstinget historia”. enligt flera källor vill vi också upplysa människor om att det i det sista
skedet av OPS-upphandlingen bara fanns ett alternativ, Swedish Hospital managers AB som
enligt uppgift är dotterbolag till Skanska samt innisfree(ett brittiskt investmentföretag som
fokuserar på infrastruktur inom vård). Att OPS-upphandlingen var en fantastisk statlig miss
finns det ingen tvekan om, syftet var med den öka konkurrens, samt att undvika utökade
kostnader och förseningar, istället resulterade det ironiskt nog i en summa som enligt
opposition i miljardbelopp var för hög samt förseningar som också var berättigade av mer
traditionellt borgerliga tidningar27. Det spekuleras i om det ligger i att Skanskas erfarenhet
gjorde att dem kunde utnyttja sin kunskap i Ops-upphandlingar, som de driver flera av i
nuläget, i framförallt Storbritannien28. Det framkommer inte heller tydligt i den budget som
gjorts vad pengarna kan komma att användas till på grund av sekretessbelagt material, någon
som kom att vara en stor nackdel med upphandlingen29.
Det finns också starka motsättningar i oppositionen som tydligt framkom i de politiska beslut
som tagits, där dem stred emot besluten som gjordes. Att använda sig av OPS-upphandlingen
ansågs olämpligt och man föreslog andra lösningar, något som inte togs hänsyn till, enligt
dåvarande oppositionsledare landstingsrådet.30
Istället resulterade det hela i en katastrofal slutgiltig förlustaffär, förutom för Skanska och
Innisfree förstås, som får en avkastning som anses onormalt hög. Dem kan skatta sig lyckliga
på våra skattepengar menar oppositionen, men det har även bestört opartiska källor.
Landstinget förmedlar alltså helt enkelt att “Att använda OPS innebär att landstinget får ett
förutbestämt pris, mindre risker för förseningar och större säkerhet gällande pris, tid, kvalitet
och underhåll. Dessutom innebär det att vi får en professionell drift från första början och
25
(LOU Lagen om offentlig upphandling(LOU) reglerar avtal som aktörer inom den offentliga sektorn sluter med privata
aktörer och även med offentligt ägda bolag. Inom EU finns det ett direktiv som reglerar offentlig upphandling, dock är den
svenska LOU-lagen med långtgående än vad EU-direktivet kräver vilket kräver mer av företag som sluter avtal med den
offentliga sektorn och vice versa.) – Bretzer Norén, 2010, Sveriges politiska system sid 220-221
26
http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Dokument/LF-­‐beslut%208%20juni%202010.pdf http://www.sll.se/Handlingar/Landstingsstyrelsen/2011/110215/bil20113.pdf
http://www.svd.se/nyheter/inrikes/nya-karolinska-skjuts-upp-ett-halvar_8093202.svd
http://www.svd.se/nyheter/stockholm/mer-pengar-kravs-till-nya-karolinska_7966034.svd 28
http://www.skanska.se/global/Projects/Documents/NKS/Vad%20%C3%A4r%20OPS.pdf 29
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf “Slutsatser” 27
30
http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Bakgrund/Politiska-beslut/
http://www.dn.se/debatt/nya-karolinska-den-samsta-affaren-i-landstingets-historia/ 9 istället kan fokusera på själva vården istället för driften av anläggningen. Vi kan nu också se
att byggnationen och investeringar sker helt enligt plan.”
Trots det verkar det som oppositionen är otroligt oense med den här uppfattningen. Vilket är
av vårt intresse eftersom, enligt källa finns det varken en säkerhet gällande budget, tid,
kvalitet eller underhåll31.
4.5 Fördelar och nackdelar
Nackdelar:
Inom planeringsstadiet för projektet har det framförts oro i att byggnaden av ett nytt
universitetssjukhus inom stockholmsregionen används som ett försök att föra in OPSmodellen i det svenska välfärdsfinansiella klimatet. Det faktum att NKS affären används som
pionjärprojekt medför risker som man annars inte skulle önskas till ett så viktigt institutionellt
inslag som ett nytt universitetssjukhus. Nackdelen som då kan pekas ut är bristen på
erfarenhet i projekt i liknande skala och form32. Visserligen har OPS-projekt använts tidigare
i flera sammanhang, men det är endast på senare tid de framkommit i välfärdssektor33.
Vidare är index för en del kostnader i NKS projektet sekretessbelagda. Som nämns i
exempelvis DN, av IlijaBatlijan (S). Här försöker man också belysa den ofantligt höga
byggkostnad som även trots ansett specialbygge(sjukhus) är oanständigt hög34 Men det
nämns också i annan litteratur35. Medan landstinget menade att man genom en OPSupphandling skulle kunna uppnå en del förutsättningar för projektet. Dessa förutsättningar var
följande:
•
•
•
Projektet förväntandes hålla tidsramen samt hålla sig inom angivna budgetmål
Drift och underhåll skulle förskjutas till privat sektor för att landstinget skulle kunna
fokusera på vårdfrågor istället.
Förväntades hålla god kvalité
Förutsättningarna grundas i att Stockholms invånares skattepengar används som garant
för att projektets förutsättningar ska uppnås.
En av nackdelarna som framkommer tydligt här, är att eftersom delar av projektets budget är
sekretessbelagd, förhindrar offentlig insyn inom essentiella stadium av projektet.
Vidare framkommer det ganska tydligt att projektet var ett påkostat alternativ(52 miljarder
kronor fördelat utöver en 30 årig period) gentemot den budget som landstinget sitter på i
år(2013) som ligger på 79 miljarder kronor36
Detta innebär att en så pass hög kostnadsprioritering oundvikligen minskar stödet till andra
projekt. Ponera att de fanns utrymme för att projektet skulle kosta 3 Mdkr mindre, dessa
31
http://www.dn.se/debatt/nya-karolinska-den-samsta-affaren-i-landstingets-historia/
32
http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Dokument/SNUS-­‐utredningen.pdf http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf sid 8 34
http://www.dn.se/debatt/nya-karolinska-den-samsta-affaren-i-landstingets-historia/
35
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf 36
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf, “ett dyrköpt beslut” 33
10 pengar skulle kunna användas i andra subventioneringar i offentlig sektor. Ett mindre
kostnadsaltarnativ hade helt enkelt gynnat andra områden inom landstingets budget.
Fördelar:
Lättar på det administrativa ansvaret för landstinget samt lättar på exploateringen av
landstingets administrativa resurser då en större del av planeringsarbetet inom projektet sker
under projektbolagets översyn.
Eftersom ansvaret för projektet delas mellan den offentliga aktören och privata aktören sprids
därigenom riskerna mellan aktörer vilket ställer projektet på stabil grund vilket är till godo
vid känsliga och riskfyllda projekt.
I och med användningen av en OPS-modell skapas incentiv för projektbolaget att utföra
arbetet inom tidsplaneringen och att hålla den kvalitativa standarden till den nivå som vore
avtalsgillt. Detta då bolagets betalning från den offentliga aktören är förankrad till dessa och
andra effektivitetskriterier.37
Då NKS projektet inte är slutfört eller ens i sitt slutstadium så är det svårt att bedöma huruvida några
fördelar som har delgivits OPS-modellen har uppfyllts och/eller kommer att uppfyllasefter projektets
avslut(2010-2017) 2017.
5. Slutsatser och diskussion
5.1 Slutsatser
Slutsatserna baseras på vår empiri i förhållande till fallstudiens syfte och frågeställningar. För
att tydliggöra samt erbjuda en direkt återkopplingen till slutsatserna följer härmed syftet samt
frågeställningarna:
Syftet med fallstudien är att få en mer ingående syn på hur Landstinget på regional och lokal
nivå inom ramen för den offentliga förvaltningen har hanterat OPS-upphandlingen av nya
karolinska Solna.
* Vilka faktorer ligger till grund för OPS-upphandlingen?
*Vilka för-och nackdelar finns det med OPS-upphandlingen?
Landstingets beslutsfattande har påverkats av NPM vågen vilket innebär att
förvaltningsstrukturen modifierats till förmån för ett marknadsorienterat förhållningssätt med
privatiseringar inom välfärden med utgångspunkt i införandet av OPS-modellen inom
vårdsektorn. Syftet med OPS-upphandlingen var att privata aktörer som upphandlingsaktörer
skulle erbjuda möjligheter till kostnadseffektiviseringar, måluppfyllelse och professionalism.
Konkurrens mellan olika aktörer är medlet för att nå ökad effektivitet men i NKS fallet fanns
det endast en aktör som var villig att utföra byggnationen av sjukhuset vilket var Swedish
hospital partners AB vilket också troligtvis påverkade effektiviteten negativt. Ett empiriskt
bevis på detta är att tidsramen för byggnation inte följdes samt att kostnaderna inte hölls inom
givna budgetramar. Det finns också en konkurrens om arbetskraft som makthavare på
regional nivå är medvetna om och Landstingets mål att bygga ett världsledande sjukhus bör
vara en del av en regional utvecklingspolitik som vars utgångspunkt är att locka
37
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf 11 världsledande människor och företag för att därigenom skapa förutsättningar för en attraktiv
och konkurrenskraftig region.
Det låg i de borgerliga partiernas intresse i att använda sig av OPS-modellen i upphandlingar
gällande välfärdsfrågor. OPS-modellen skulle då i detta fall tillåta en privat aktör ta ansvar
över ett välfärdsprojekt som traditionellt sett skulle ha legat under övervakning från den
offentliga förvaltningen. Med detta hoppas då den borgerliga majoriteten att NKS affären ska
agera som ett pionjärprojekt som ska bana väg för fler OPS-upphandlingar rörande Sveriges
välfärd.
Oppositionens tillsammans med medias uppgift är att granska och kritisera samt skapa
opinion i politiska skeenden, och det framkommer ganska klart att det är en uppgift som
uppfyllts, oppositionen har även lagt in förslag på hur man skulle kunna hantera situationen
annorlunda, samt motsatt sig besluten som landstinget gjort. De uppfyllde sin del som politisk
opposition.
I syn på resultaten från SNUS-Utredningen där utredningen rekommenderade att inte
använda sig av en OPS-modell till upphandlingen av NKS-projektet då detta kunde visa sig
riskabelt i ett så essentiellt projekt så kan vi då se att den politiska majoriteten i
landstingsfullmäktige valde att bortse från denna rekommendation och valde att istället
fortsätta med en OPS behandling av projektet vilket kan ses som dumdristigt i efterhand.
5.2 Diskussion
Med tanke på den stora kontroversen rörande valet av upphandlingsmodell och oppositionens
motsättning till den kan man framföra att det möjligen hade varit rimligare att hålla sig till ett
finansieringsalternativ som sträckte sig över blockgränserna. Detta kan ha visat sig ännu viktigare i ett
så viktigt samhällsprojekt som uppbyggnaden av ett nytt universitetssjukhus och man kan då tycka att
en finansiell grund med brett politiskt stöd skulle erbjuda projektet stabilitet som den nuvarande
situationen har lidit i brist av.
I de inledande skedena kontrakterades två revisionsbolag som skulle agera konsulter rörandet val av
upphandlingsmodell. De båda bolagen PwC och Ernst & Young stödde OPS-modellen framför en
traditionell upphandling. Detta under omständigheterna att konkurrens var riktigt samt att ingen av de
belånade pengar som projektbolaget troligtvis skulle behöva för att genomföra arbetet skulle komma
från landstinget själva då detta skulle sätta landstinget i en sårbar position. Båda dessa omständigheter
gick landstinget emot i sin upphandling med projektbolaget, de både lånade ut pengar till bolaget och
konkurrensen var ingenstans att finna. På grund av detta kan man tycka att det resulterande projektet
som nu är i full gång troligtvis skulle sket på ett professionellare, effektivare och mer affärsetiskt sett
om dessa omständigheter istället hade uppfyllts.
12 6. Källförteckning
Litteratur
Esaiasson Peter, Gilljam Mikael, Oscarsson Henrik, Wängnerud Lena. Tredje upplagan 2007.
Metodpraktikan – konsten att studera samhälle individ och marknad. Stockholm, Norstedt juridik
Montin Stig, 2004, Moderna kommuner, Grans tryckeri AB
Bretzer Norén, 2010, Sveriges Politiska System, Studentlitteratur AB
Tallberg Pontus, Von Bergmann Winberg Marie Louise, 2010, Flernivåstyrning – Framgångsfaktorer
för kommuner, regioner och stater, Tryck Allokopiering/AM-tryck & reklam, Hässleholm
Florida Richard, 2005. Cities and The Creative Class. New York, Routledge
BaldersheimHarald& E. Rose Lawrence. Andra utgåvan 2005. Det Kommunale
Laboratorium - teoretiske perspektiver på lokal politikkog organisering. Fagbok förlaget,
Vigmostad och Björke AS
Offentligt tryck
Snus utredningen 2002 SLL, Internetkälla: http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Dokument/SNUSutredningen.pdf
Internetkällor
http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Det-nya-sjukhuset/
http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Byggprojektet/
http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Bakgrund/Politiska-beslut/Beslutsarkiv/Landstingsfullmaktiges-beslut-omupphandlingsform/
http://www.innisfree.co.uk/
http://www.dn.se/debatt/nya-karolinska-den-samsta-affaren-i-landstingetshistoria/http://www.nyakarolinskasolna.se/sv/Det-nya-sjukhuset/
http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Dokument/SNUS-utredningen.pdf
http://www.timbro.se/bokhandel/pdf/9175669335.pdf
http://www.sll.se/Handlingar/Landstingsstyrelsen/2011/110215/bil20113.pdf
http://www.svd.se/nyheter/inrikes/nya-karolinska-skjuts-upp-ett-halvar_8093202.svd
http://www.svd.se/nyheter/stockholm/mer-pengar-kravs-till-nya-karolinska_7966034.svd
http://www.nyakarolinskasolna.se/Global/Dokument/LF-beslut%208%20juni%202010.pdf
http://www.skanska.se/global/Projects/Documents/NKS/Vad%20%C3%A4r%20OPS.pdf
13