733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
Bullerfrågan
Hur hante rades bullerfrågan i Linköping utav de olika nivåerna i det svenska
politiska systemet?
Grupp: E
Amanda Nordström
Linus Emmoth
Louise Malmsten
Zebulon Carlander
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
Innehållsförteckning
Hur hanterades bullerfrågan i Linköping utav de olika nivåerna i det svenska politiska
systemet? ................................................................................................................................ 1
1.
Inledning ............................................................................................................................. 1
2.
Metod och tillvägagångssätt ............................................................................................... 2
2.1 Källkritik........................................................................................................................... 2
3.
Bakgrund ............................................................................................................................ 3
4.
Resultat ............................................................................................................................... 5
4.1. SAAB ............................................................................................................................. 5
4.2. Naturvårdsverket och Boverket ....................................................................................... 5
4.3. Kommunen ..................................................................................................................... 7
4.4. Länsstyrelse ..................................................................................................................... 8
4.5. Regering ......................................................................................................................... 9
5.
Diskussion och slutsatser.................................................................................................. 11
Källförteckning ......................................................................................................................... 14
Bilaga 1..................................................................................................................................... 16
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
1. Inledning
Denna uppsats ämnar utreda hanteringen utav de n flygbullerkomplikation som uppstått i och
med att miljöbalken och plan- och bygglagen är parallellt gällande. Hur har denna komplikation
hanterats utav kommun, länsstyrelse och regering? Vilka verktyg har använts, och hur har de
använts? Uppsatsen ska även analysera hur effektiv hanteringen varit. Vilka aktörer har varit
drivande, och hos vem ligger egentligen ansvaret för att lösa problemet? Varför har regeringen
ingripit först sexton år efter att problemet uppmärksammats?
Gruppen utreder det enskilda företaget SAABs roll i att påskynda ett beslut, kommunens och
länsstyrelsens pådrivande roller i att få fram ett samförstånd mellan de separata myndigheterna,
samt regeringens ingripande. Uppsatsen ämnar även reflektera över hur denna fråga speglar
problematiken med ett decentraliserat statsskick; ineffektivitet och missförstånd som uppstår då
tolkningen skiljer sig åt mellan två myndigheters tillämpning av lag. Legitimitet och effektivitet
ifrågasätts och analyseras ur ett principiellt perspektiv exemplifierat utav denna specifika fråga.
1
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
2. Metod och tillvägagångssätt
Vid uppslutning beslutades att de relevanta parterna i frågan skulle kontaktas. Varje
gruppmedlem fick ett eget ansvarsområde. Anställda på SAAB AB, Linköpings Kommun och
Länsstyrelsen i Östergötland, samt journalister med kännedom i frågan kontaktades och
intervjuades. För att förenkla sammanställning och jämförelse utav respektive rapport fattade
gruppen gemensamma beslut om vissa standardiserade frågor som skulle ligga till grund för
intervjun.
Frågans principiella aspekter analyseras med grund i Ylva Norén Bretzers redogörelse utav det
politiska systemet. Artiklar från lokala tidsskrifter, rapporter från regeringen samt protokoll,
skriftliga brev och interpellationer från politiska myndigheter och departement utgör den
faktagrund som frågan baseras på. Frågeställningen operationaliserades genom diskussion om
hur frågan skulle hanteras och inriktas, där gruppen använde sig utav relevant litteratur för att
specificera uppsatsens syfte.
2.1 Källkritik
De källor som har använts i denna rapport kommer framförallt ifrån de inblandade statliga
myndigheternas sidor, kurslitteratur i form av "Svenska politiska system" av Ylva Norén Bretzer,
samt intervjuer gjorda med Saab och Östgöta Correspondenten.
De metoder som har använts för att inhämta informationen lämnar också utrymme för kritik.
Intervjuerna från Saab och Corren är exempel på fall där en tolkningsfråga kan uppstå i och med
att personen som blir intervjuad kan tolka frågan på ett visst sätt och att personen som frågar ka n
tolka svaren på ett visst sätt. Detta till skillnad från de källor som är skrivna där det endast finns
ett led av tolkning. Således blir intervjuerna mer konkreta men saknar samma trovärdighet som
exempelvis myndigheternas rapporter eller kurslitterature n.
Källorna är tillräckligt tillförlitliga då de alla baseras på material från antingen rapporter som har
belyst området eller intervjuer med människor som är insatta i frågan. Dock går det att
ifrågasätta i vilken grad dessa källor är opartiska. Saab är ett företag som i högsta grad har ett
intresse av att se till att flygningar kan göras i de berörda områdena och deras syn på frågan blir
därmed väldigt onyanserad. Samma faktum gäller givetvis regeringen och i viss mån de
inblandade myndigheter. En annan faktor som bör tas i beaktande är att intervjuer endast gjordes
med Saab och Östgöta Correspondenten vilka hade behövt kompletteras med intervjuer från de
inblandade myndigheterna som hade gjort olika bedömningar och då i synnerhet
Naturvårdsverket som var den enda parten i denna konflikt som hade en avvikande åsikt.
Naturvårdsverket gick dock inte att få tag i då kontaktpersonerna inte har gått att nås. Boverket
ville inte uttala sig i ärendet. Deras tolkning fick istället sammanfattas i det material som stått att
finna på deras egen hemsida men även i de rapporter som arbetet baserats på.
2
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
3. Bakgrund
Flygbullerkonflikten i Linköping börjar på 1990-talet, då SAAB uppmärksammar att de
motstridiga riktlinjer som Naturvårdsverket respektive Boverket ger för flygbuller skapar
problematik för verksamhetsutövande. I Naturvårdsverkets Handbok med allmänna råd för
flygplatser (2008:1) står som följer:
”Målet måste vara att riktvärdena ska uppnås och helst underskridas i alla sammanhang men
ibland kan i enskilda fall vara ofrånko mligt att överväga lägre krav på ljudnivån än den som
riktvärdena ger uttryck för. […] Riktvärdena ger stöd för tillämpningen av miljöbalken som är
avsedd att skydda människors hälsa och miljön. Om målet på en god ljudmiljö ska kunna uppnås
får kraven på ljud miljön inte sättas på undantag när det vägs mot andra intressen.”
Riktvärdena som anges är 70 dB(A) som maxnivå och 55 dB(A) som ekvivalent ljudnivå per
dygn, och dessa får inte överskridas (NFS 2008:6). I en utredning (Naturvårdsverket 2013-0426) på regeringsuppdrag 2013 ändrades detta till 5 tillåtna överskridanden per dag. Boverkets
riktlinjer är liksom Naturvårdsverket 70 dB(A) som maxnivå och 55 dB(A) som medelnivå, men
anger att maxnivån får överskridas som mest 30 gånger per dag samt 3 gånger per natt
(Boverkets allmänna råd 2010:2). I Boverkets handbok Flygbuller i planeringen (2009:1), en
utredning på regeringsuppdrag, anges:
”Bostäder bör lokaliseras så att de blir långsiktigt hållbara från hälsosynpunkt. Den framt ida
ljud miljön bör analyseras i planeringsskedet. Resultatet av analysen bör redovisas tydligt i
beslutsunderlaget för att möjliggöra en väl avvägd konsekvensbedömning.”
I samma handbok klargörs att dessa två parallella lagsystem har olika värderingar och perspektiv
som utgör grunden till skillnaderna i till exempel riktlinjer. Häri ligger grunden för
flygbullerkonflikten i Linköping.
SAABs flygtillstånd är utfärdat utav mark- och miljödomstol och lyder således under
miljöbalken. Samtidigt finns detaljplaner hos Linköpings Kommun på närmare 10 000 nya
bostäder (SOU 2013:67), där främst plan- och bygglagen tillämpas, även om dessa inte får strida
mot miljöbalkens bestämmelser.
”För ko mmunernas planläggning och prövning av ansökan om lov eller förhandsbesked utanför
planlagt område finns särskilda bestämmelser i 2 kap. 1-2 § PBL. Detta innebär att detaljp laner,
områdesbestämmelser, lov och förhandsbesked inte får strida mot M B:s bestämmelser om
hushållning med mark och vatten, däribland riksintressen och miljökvalitetsnormer. Av
miljöbalken framgår att bostäder inte får bru kas så att de utgör fara för människors hälsa.”
(Flygbuller i planeringen, 2009:1)
Bostäder som uppförs skulle alltså uppföras med Boverkets riktlinjer, vilka tillåter 30
överskridanden utav maxnivån 70 dB(A) per dag per kväll.
3
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
SAABs miljöchef Kenth Algotsson meddelar att
”I miljötillstånden föreskrivs det hur många starter och landningar som vi får göra med olika
flygplanstyper, totalt får vi göra 25 000 starter och 25 000 landningar per år. Det anges dessutom
vilka tider vi får flyga på och vilka flygvägar vi ska använda vid start och landning. Tiderna är
uppdelade i dag (07-18), kväll (18-22) och natt (22-07). M iljötillstånden lever under lång tid
såvida verksamheten inte ändras på något påtagligt sätt.”
Tillståndet utfärdades dock 1990 och kommer att behöva omprövas inom kort, speciellt om det
byggs nya bostäder. Eftersom SAABs tillstånd då kommer utfärdas enligt Naturvårdsverkets
riktlinjer, alltså 0 (senare 5) överskridanden per dag, kan SAAB inte fortsätta sina provflygningar
i Linköping. Detta innebär att produktionen skulle behöva flytta och därmed skulle även
Linköpings andra största arbetsgivare försvinna. Enligt kommunalråd Christian Gustavsson är
det uppskattningsvis 30 000 jobb i Östgötaregionen som är kopplade till SAABs verksamhet och
som skulle påverkas utav en flytt. Enligt Per Olsson, journalist på Linköpingsbefästa
dagstidningen Corren, skulle det även bli problem för SAAB att överhuvudtaget fortsätta sin
produktion, då de skulle bli tvungna att uppfylla de i många fall strängare regler som tillkommit,
om de skulle starta om på nytt. SAAB har överklagat de detaljplaner som finns för nybyggande
av bostäder i Linköping. Detta har gjorts för att uppmärksamma det problem som uppstått i och
med dessa två parallella lagsystem och för att SAAB befarar att dessa byggnationer skulle
medföra svåra begränsningar i flygverksamheten. Regeringen tillsatte en nationell utredning och
gav Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att enas om riktlinjerna.
Sten Olsson, verksamhetschef för Länsstyrelsen Östergötland, berättar att Linköpings Kommun,
liksom Länsstyrelsen i Östergötland, önskar att Boverkets regler skall vara gällande även för
SAABs del om inte Naturvårdsverket går med på generösare riktlinjer. Detta skulle innebära att
bostadsbyggandet fortsatte emedan SAAB kunde fortsätta med sin verksamhet.
4
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
4. Resultat
Utredningens resultat redogörs för i nedanstående fem underkategorier.
4.1. SAAB
SAAB AB började med buller och bostadsfrågan redan 1997/98 och tog upp frågan till
Naturvårdsverket och Boverket för att det skulle ske en utredning då det skiljde i
bullergränsvärdena mellan Naturvårdsverket och boverket. Naturvårdsverket tillät att
maxgränsen 70 dB(A) fick överskridas fem gånger per dag medan Boverket tillät att maxgränsen
fick överskridas 30 gånger per dag. (Keneth Algotsson, Miljöchef SAAB AB). SAAB gjorde en
prövning av det kommunala beslutet i frågan om nybyggnationen i Linköping. Dessa
förvaltningsbesvär lämnades till Länsstyrelsen.
Länsstyrelsen gav kommunen rätt i fyra utav fem fall. SAAB överklagade då till markoch miljödomstolen i Växsjö, som även de gav avslag. Samma gjorde mark- och
miljööverdomstolen. SAAB tog då ärendet till Högsta Domstolen, som inte gav
prövningstillstånd, vilket gör miljööverdomstolens beslutande gällande. (Per Olsson)
SAAB som har varit med i processen sedan 1997/98 tycker att det har gått väldigt långsamt
framåt. ”Svenska lagförslag tar ofta lång tid att driva igenom hela det politiska systemet. Men det
man förlorar i beslutshastighet vinner man ofta i genomförandek raft” (Norén Bretzer, s. 85)
SAAB står på Boverkets sida i och med att de anser att deras gränsvärden är mest realistiska.
SAAB behöver bara överskrida maxgränsen 70dB(A) 12 till 16 gånger per dag och Boverket har
som sagt gränsen 30 gånger per dag. SAAB har tillsammans med Linköpings kommun och
Länsstyrelsen varit de drivande huvudparterna. SAAB kan inte själva lösa problemet genom att
ljudisolera sina flygplan som Gripen, för att då skulle de förlora sin prestanda. SAAB måste
kunna få testflyga sina flygplan; annars kan inte Sverige leverera några flygplan. SAAB tycker
att det är orättvist att Sverige ska ha en så låg maxgräns som 70 dB(A) med jämföre lse till andra
länder som endast använder medelvärdet som riktlinje. De anser att Naturvårdsverket och
Boverket måste komma överens om samma riktvärden. SAAB anser att det är statens fel och har
använt sig av kommunen som en slags ”draghjälp” i och med de överklagade byggplanerna.
SAAB har fått uppbackning av ministrar och speciellt av miljöminister Lina Ek men även av
landshövdingen Elisabeth Nilsson. SAAB anser också att det inte skulle vara möjligt att flytta
verksamheten någon annanstans eftersom det skulle kosta för mycket pengar. Det är 250 hus att
flytta på och det skulle inte vara möjligt. SAAB tycker dock att processen funkat bra då de har
varit delaktiga i diskussioner och ingenting har dolts, men de menar på att det har tagit väl lång
tid. Det är bara de två senaste åren som initiativ tagits och problemet givits prioritet.
4.2. Naturvårdsverket och Boverket
Naturvårdsverket är en myndighet som jobbar på uppdrag av regeringen för att följa upp
miljömålen samt att föra miljöarbetet vidare. Detta görs bland annat genom att ta fram bra
5
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
beslutsunderlag till regeringen och att se till så att miljöbalken följs. Naturvårdsverket
befogenheter regleras i det så kallade regleringsbrevet (Naturvårdsverkets hemsida) som i
Naturvårdsverkets fall har utformats av Miljödepartementet. Hä r framgår det när det gäller
riktvärden för flygbuller vad Naturvårdsverket har att förhålla sig till i rollen som statlig
myndighet:
"Naturvårdsverket ska tillsammans med Boverket redovisa en gemensam ståndpunkt avseende hur
riktvärdet för maximalt flygbuller utomhus under dag- och kvällstid bör tolkas och tillämpas i
samband med prövningen enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900). I uppdraget
ingår att redovisa vilka avvikelser från maximalnivån som bör kunna ske. Uppdraget ska redovisas
till Regeringskansliet (Miljödepartementet och Socialdepartementet) senast den 30 april 2013. "
Detta innebär alltså att Naturvårdsverket inte kan handla på egen hand utan måste i samråd med
annan myndighet (i detta fall Boverket) för att hitta en lösning på problemet. Boverket är en
annan statlig myndighet som till skillnad från Naturvårdsverket, som enbart agerar på uppdrag av
Miljödepartementet, agerar på uppdrag av fem olika myndigheter. Boverket har därmed också
fem regleringsbrev att ta hänsyn till.
Det uppdrag som ålades Naturvårdsverket och Boverket uppfylldes dock aldrig då en lösning på
problemet aldrig nåddes. Myndigheterna kom aldrig fram till några gemensamma riktvärden som
kommunen skulle kunna förhålla sig till. Detta ledde i sin tur till besvikna reaktioner hos
länsstyrelsen som ville se en snabb lösning på frågan (Länsstyrelsen 2013-04-30).
Att Naturvårdsverket och Boverket ville se olika riktlinjer beror framförallt på att de har utgått
från olika underlag i sitt beslutsfattande. Naturvårdsverket baserar sitt utlåtande på en studie som
har gjorts av Stockholms universitet och Institutet för miljömedicin vid Karolinska Institutet.
Tack vare denna studie så har Naturvårdsverket kommit fram till att maximal ljudnivå som är 70
dB(A) utomhus samt 45dB(A) inomhus under nattetid är nivåer som endast får överskridas fem
gånger mellan 06.00 och 22.00 vid de bostadshus som avses (Naturvårdsverkets hemsida). Dessa
siffror anser dock inte Boverket bör gälla. Boverket och Naturvårdsverket anger samma siffr or
för vilka maxvärden på ljudnivån men Boverket anser att antalet gånger denna maxnivå bör få
överstigas under dagen ska ligga på 30 och antalet gånger som maxnivån får överstigas under
natten bör ligga på 3 gånger (där Naturvårdsverket anser att siffran bör vara 5). Enligt Boverkets
rapport så har Naturvårdsverket angett så pass låga värden med hänsyn till miljöbalkens
försiktighetsprincip.
Denna innebär att man inte enbart ska förebygga eventuella skador som kan uppstå i och med ett
visst beslut utan även förebygga eventuella risker som kan komma att uppstå. Anledningen till
att Boverket inte har utgått ifrån miljöbalken är att det finns lagar som används parallellt i planoch bygglagen. Miljöbalken och plan- och bygglagen har dock lite olika syften vilket kan göra
att dessa krockar. Plan- och bygglagen har exempelvis till syfte att visserligen aldrig sätta
människans hälsa i fara men också att väga in olika aktörers intressen i eventuellt byggande,
medan miljöbalken snarare tar hänsyn till enskilda fall om människans hälsa kan vara i fara. Att
dessa två lagar existerar parallellt försvåras också av det faktum det idag inte finns några regler
6
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
kring vilka värden som ska gälla och att det är helt upp till myndigheterna att finna en lösning på
problemet. Boverket är även kritiskt till det faktum att en studie på 90 personer om huruvida de
drabbades av akuta effekter till följd av flygbullret, helt förbisågs av Naturvårdsverket i deras
utlåtande (Flygbuller i planeringen, 2009:1).
4.3. Kommunen
I Sverige har kommunen en beslutsmässigt väldigt central och viktig roll. Som Plan- och
bygglagen nedanför visar har kommunen betydande inflyttande i frågor rörande byggandet av
infrastruktur och bostadsbebyggelse.
’’1 kap 2 § Det är en ko mmunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.’’
Plan- och bygglag (1987:10)
Kommunens tolkning av situationen har varit att är att det finns ett starkt lokalt och även
regionalt intresse för Linköping och Östergötland att ha kvar flygindustrin. Många arbetsplatser
är beroende på dess existens. Man anser att problemet är att man har två myndigheter (Boverket
och Naturvårdsverket) som inte har kunnat problemet med flygbuller orsakat av SAAB i
Linköping. Kommunalråd Christian Gustavsson (M) i Linköping har ge tt sin åsikt angående det.
Hans och kommunens uppfattning är att bostäder måste gå att kombinera med flyg. Genom att
två statliga myndigheter haft olika uppfattningar om flygbuller har det skapats ett juridiskt
problem som lagt krokben både för flygets utveckling och för Linköpings utveckling.’’
Den här situationen väcker frågan varför kommunen inte har haft möjlighet att självständigt
(utan regeringens involvering) kunnat lösa frågan rörande flygbuller i Linköping. Svaret kan ges
i miljöbalken och även i plan- och bygglagen (1987:10).
Förklaringsvis behöver kommunen och aktörer i kommunen lyssna på myndigheter (som
Boverket och Naturvårdsverket) som har statliga mandat. Det kommunen (och SAAB) har velat
göra är att följa Boverkets direktiv. Följande citat är av Karin Elfström översiktsplanchef i
Linköpings kommun:
’’I Linköpings kommun tycker v i att Boverket har g jort en bra avvägning mellan hänsyn till hälsa,
mö jlighet till hållbar stadsutveckling och hänsyn till försvarets intressen. Vi är positiva till
Boverkets Allmänna råd.’’
Men på grund utav Naturvårdsverkets striktare utlåtande har man ej varit förmögen att fortsätta
med bostadsbyggande (på den nivån man vill) och fortsatt verksamhet av SAAB. Kommunen har
därför varit en av de mest drivande parterna i att det här behövde lösas. Följande är citat från
Kommunstyrelsens ordförande
’’Det är bedrövligt och oacceptabelt att Naturvårdsverket fortsätter att försvåra och i flera fall
omöjliggöra bostadsbyggande i Lin köping - Sveriges femte största stad. Det är redan idag 1300
lägenheter som stoppats på grund av att Naturvårdsverket ställer fullko mligt orealistiska krav på
7
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
flyget. Nu måste regeringen ta sitt ansvar och klargöra att Boverkets riktlinjer gäller, så att det kan
bli ordentlig fart på bostadsbyggandet i Linköping. Naturvårdsverket förtjänar rött kort, säger Paul
Lindvall (M), ko mmunstyrelsens ordförande i Linköping.’’
2012 fick både Naturvårdsverket och Boverket i uppgift av regeringen att komma fram med en
gemensam ståndpunkt i frågan angående riktvärdena. Dock misslyckades man med att göra detta
och kunde inte nå en överenskommelse. Kommunen tillsammans med SAAB och Länsstyrelsen i
Östergötland gav då kritik till bostadsminister Stefan Attefall och miljöminister Lena Ek och
krävde en riktig lösning. Lösningen kom i form av en Statlig Offentlig Utredning som
publicerades i oktober 2013. Kommunstyrelsens ordförande Paul Lindvall kommenterade
utredningen så här:
’’Vi har länge hävdat att bostadsbyggande och rimliga villkor för flyget går att förena. Det här
förslaget visar att vi haft rätt. Förslaget möjliggör både bostadsbyggande i Linköping och att Saab
får möjlighet att fortsätta att utveckla sin verksamhet. För Saab har den bristande samordningen
mellan olika lagstiftningar varit ett stort problem.’’
4.4. Länsstyrelse
Länsstyrelsen har en väldigt viktig roll i länen. ”Länsstyrelsens viktigaste sakområden är:
regionalekonomi och näringsliv, lantbruk och naturvård och miljöskydd”. I praktiken innebär
detta att Länsstyrelsen det så kallade tillsynsansvaret i länet. Detta tillsynsansvar är väldigt brett
och avser att Länsstyrelsen på uppdrag av förvaltningsmyndigheter och riksdagen uppåt ser till
att lagar gällande förvaltning följs men även nedåt mot kommun och allmänhet i form av en
representerande roll. En konsekvens av länsstyrelsernas ställning blir den att länsstyrelsens roll
blir dubbel. Den måste dels se till att regler följs men också göra det som är till gagn för det län
som den representerar. Detta leder till att Länsstyrelsens professionalitet kan ifrågasättas. (Norén
Bretzer, s. 146-149)
Länsstyrelsen i Östergötland har hela tiden velat ha en snabb lösning på problemet och har hela
tiden propagerat för att Boverkets riktlinjer bör gälla då man ständigt brottas med problemen
kring osäkerheten kring bostadsbyggande och flygindustrin. Detta i kombination med att
länsstyrelsen strävar efter ökad tillväxt för det län det representerar. (Länsstyrelsen 2013-05-14)
Östergötlands landshövding Elisabeth Nilsson är ytterligare en aktör som i egenskap av högsta
chef för länsstyrelsen, gått ut i media och tydligt deklarerat att hon vill se en lösning på
konflikten. Hon har velat att regeringen ska lägga mer resurser för att det här målet ska nås och
skickat en begäran till den ansvariga ministern Le na Ek.
Även SKL (Sveriges kommuner och landsting) har gjort en egen utredning på flygbuller men
denna är mer generell och har analyserat hur detta uppstått och hanterats. I denna rapport har en
stor del lagts på att belysa problemet i just Linköping.
8
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
4.5. Regering
Ämnet flygbuller är bara en liten del utav den stora bullerfråga som regeringen slutligen ingrep i.
Den 24 januari 2013 meddelade regeringen:
”Regeringen har idag beslutat att ge en utredare i uppdrag att se över frågan om buller när det
gäller bostadsbyggande. Målet är att underlätta bostadsbyggande genom att skapa enhetligare
regelverk när det gäller hur höga bullernivåer det får vara i närheten av bostäder. Regeringen ger
samtidigt också uppdrag till både Boverket och Naturvårdsverket, två myndigheter som hanterar
bullerfrågor, att utarbeta vägledningar kring och samordna sina respektive regelverk så att de inte
motverkar varandra.” (Pressmeddelande 2013-01-24)
Regeringen gav klara direktiv om att Boverket och Naturvårdsverket skulle enas om
gemensamma riktlinjer för att underlätta för bostadsbyggande och tillståndsprövning, med
rapportering senast den 30 april. Resultatet kan sammanfattas med orden:
”Boverket och Naturvårdsverket [drar] o lika slutsatser om hur riktvärdet för maximalt fly gbuller
utomhus under dag- och kvällstid bör tolkas och tillämpas i samband med prövning enligt
miljöbalken och plan- och bygglagen. Utifrån de båda lagarnas skilda perspektiv har vi ko mmit
fram till olika ståndpunkter.” (Naturvårdsverket 2013-04-26)
I enkla ordalag kom de överens om att de inte var överens. Det enda de kunde enas om var att de
riktlinjer, som de redan har gemensamma, borde kvarstå. Meningsskiljaktigheterna gällde
tillämpningen, och mer specifikt antalet tillåtna överskridanden. Det är ok lart om det gjordes
någon uppföljning eller om nya krav ställdes på myndigheterna efter denna rapport. Ingen
dokumentation på sådan har funnits, utan uppdraget förefaller avslutats i väntan på den slutliga
SOU som presenterades 5 månader senare, den 2 oktober 2013.
”Formellt sett är det regeringen och dess ansvariga min istrar som beslutar o m att tillsätta en
utredning eller en ko mmitté, och därmed formulera innehållet, avgränsningarna och
förutsättningarna för ett utredningsuppdrag, eller ett så kallat ko mmittédirekt iv” (Norén Bret zer, s.
81).
Bullersamordningsutredningen, som den namngav sig (S 2013:02), hade i uppgift att se över hur
samordningen utav planläggning och lovgivning kunde ökas, analysera aktuell fakta i relation till
det aktuella problemområdet samt utforma nya förslag till ändringar eller tillägg till regler och
dess tillämpning. Rapporten skulle lämnas in 30 april 2013, men slutdatumet för just flygbuller
flyttades fram till den 3 oktober 2013. Enligt Sten Olsson, verksamhetschef på Länss tyrelsen
Östergötland var landshövding Elisabeth Nilsson av stor vikt för att flygbullerutredningen ens
skulle slutföras.
Civil- och bostadsminister Stefan Atterfall tillsatte Anders Lillienau, rådsman vid Nacka markoch miljödomstol, som ledare för utredningen (Regeringens pressmeddelande 2013-01-24).
Utredningen har publicerats i serien Statens offentliga utredningar (SOU). I denna publicerades
9
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
utredningens del- och slutbetänkanden. SOU-publiceringar finns alltid tillgängliga på
regeringens hemsida och på större allmänna bibliotek (Norén Bretzer, s. 82).
Bullersamordningsutredningen resulterade i vissa förslag om tillägg till samt ändringar i de
nuvarande förordningar som gäller, samt att samma flygbullernivågränser införs i plan- och
byggförordningen och förordning som gäller vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken (SOU
2013:67). Enligt utredningen bör de befintliga riktvärdena fortsätta att gälla och utgöra basen för
en ny reglering av författningen men för att det ska fungera krävs att både plan- och bygglagen
och miljöbalken har samma uppfattning om vad gäller maxgränsen för flygbuller och hur många
gånger den gränsen får överskridas. Utredaren understryker värdet utav en sammanfallande
lagstiftning där samma riktvärden bör gälla för de berörda verken.
Utredningen betonar att dessa värden endast är riktvärden som ska hjälpa beslutsorgan i
beslutsfattande i enlighet med miljöbalken och plan- och bygglagen. Dessa förslag rör flygbuller
inomhus och vid bostad utomhus. Riktlinjerna baseras på de nuvarande riktlinjerna samt
forskning från Stockholms universitet och Institutet för miljömedicin vid Karolinska Institutet
(IMM). Resultat användes även från rapporten Enviromental Noise and Health - Current
knowledge and research needs. Maxnivå inomhus föreslås vara 45 dB(A) under natten mellan
22.00–06.00. Nivåerna får överskridas tre gånger per natt. Maxgränsen för bullernivå utomhus är
vid fasad 55 dB(A) och vid uteplats 70 dB(A). Maxgränsen får dock överskridas 16 gånger per
dag och kväll mellan 06:00-22:00 och tre gånger per natt mellan 22:00-06:00. För fallet med
SAAB AB är det de värden som gäller utomhus som är relevanta, nämligen att maxgränsen får
överskridas 16 gånger per dag och tre gånger per natt.
Utredaren beskriver även de konsekvenser som ett strängt riktvärde för antal överskridanden av
den maximala ljudnivån kan innebära. Linköpingsfrågan tas upp specifikt:
”Det som framko mmit under utredningen visar att nuvarande reglering av flygbuller har negativa
effekter för bostadsbyggandet i bl.a . Linköpings ko mmun […] Lin köpings kommun har uppgett att
detaljplaner och bygglov för mer än 10000 bostäder för närvarande har överklagats på grund av
frågan om antalet tillåtna överskridanden av maximala ljudnivån 70 dBA. Frågan om flygbuller är
där främst relaterad till SAA B AB:s verksamhet med stridsflygplanet JAS 39 Gripen.” (SOU
2013:67)
Denna SOU är nu ute på en remisstid vilket innebär att ” vem som helst har rätt att inkomma
med sina synpunkter under remisstiden, som brukar pågå ungefär i tre månader” (Norén Bretzer,
s. 83). I spekulativa termer innebär detta att när remisstiden gått ut och miljödepartementet berett
alla inkomna synpunkter och samrått med utskott och partigrupper, kommer en proposition
förberedas och remitteras till Lagrådet. Den slutliga propositionen läggs sedan officiellt fram för
omröstning i rikskammaren utav regeringen, och slutligen, om de nya förordningar som föreslås i
SOU:n antas, publiceras de i Svensk Författningssamling och börjar därmed gälla (Norén
Bretzer, s. 84).
10
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
5. Diskussion och slutsatser
I inledningen ställdes frågan om effektivitet i processen hos myndigheterna. Bristen på effektiv
hantering har orsakat stora kostnader i form utav domstolsarvoden och inte minst förhindrandet
utav en lösning för den växande bostadsbristen. En undermålig samordning och förmåga att
arbeta över gränserna tycks vara det största problemet, med grund i de diffusa förordningar som
respektive myndighet har att förhålla sig till. Konflikten mellan Boverket och Naturvårdsverket
behandlas i större detalj längre ned i diskussionen.
I det stora hela har processen tagit ungefär 16 år. Inte förrän den 24 januari 2013 meddelar
regeringen att en utredning tillsätts och ställer krav på att Boverket och Naturvårdsverket måste
komma överens om tillämpning utav gemensamma riktlinjer. Kravet på utredning är dock inte
nytt; Trafikverket (Naturvårdsverket grundar sina riktlinjer på Trafikverkets utredning),
Boverket och SKL har alla gjort tidigare utredningar, men ingen utav utredningarna har
resulterat i någon samordning. Processen har kännetecknats utav många resultatlösa försök, som
SAABs överklaganden, kommunens och länsstyrelsens påtryckningar och krav på en lösning i
bullerfrågan och den misslyckade samordningen utav Boverket och Naturvårdsverket.
En intressant fråga i det hela är hur det kom sig att Boverket och Naturvårdsverket inte kunde
komma överens om gemensamma riktlinjer. Två myndigheter som är inom samma departeme nt
borde ha relativt mycket samarbete ändå. Norén Bretzer menar ändå att:
”Inget myndighetssystem kan vara perfekt, och eftersom dessa verkar i ett samhälle so m ständigt
förändras måste även omställningsfunktioner byggas in i systemet, som ser var rutiner behöver
ändras och som ibland kan upptäcka brister i lagstiftningen och påtala detta för beslutsfattarna.
Ibland kan det visa sig att olika lagru m står i konflikt med varandra, att olika myndigheter hanterar
liknande frågor utan att samordna sig eller att ett olämp ligt antal personer hanterar ärenden på ett
inkorrekt sätt.” (No rén Bretzer, s. 130)
Frågan som ställs är då, finns det många fler sådana här liknande brister bland olika
myndigheter? Vad skulle hända om exempelvis justitiedeparte mentet och finansdepartementet
hade olika uppfattningar gällande tillämpning av lag. Det ges inte någon legitimitet när det finns
denna osäkerhet i samhället. Vad ska man lita på? Det är tydligt att olika lagstiftningar står i
konflikt med varandra. Det som dock är anmärkningsvärt är som tidigare nämnt att Boverket och
Naturvårdsverket fick i uppdrag av regeringen att komma överens om gemensamma riktlinjer
men detta nonchalerades och det enda de kom överens om var att de inte var överens. Vad hände
efter detta? Hur kunde oförmågan att komma överens accepteras? Det har varit dålig information
om det har skett någon uppföljning eller inte. Ställdes det nya krav på Boverket och
Naturvårdsverket eller gick man bara och väntade på att SOU:n ska ge utslag? Det verkar som
det i nuläget i alla fall. Man överlät allt till att riksdagen skulle få dra d et största lasset. Detta är
ett glasklart exempel på hur det inte ska gå till mellan två myndigheter. I detta fall har
myndigheterna tappat all effektivitet.
11
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
Naturvårdsverket har inget att vinna på att inte nå en lösning utan gör det för att det har ett
regeringsuppdrag att verka för miljön så de har skött sitt uppdrag bortsett från att det i
regleringsbrevet står att Naturvårdsverket tillsammans med Boverket ska ha nått en gemensam
lösning till den 30 april, något som man inte gjorde. Även Boverket har skött sin uppgift i form
av statlig myndighet.
Tilliten till myndigheterna är en viktig komponent i den svenska demokratin, men den medför
även komplikationer. Den tolkningstilltro som sätts till myndigheterna innebär en risk för skilda
tolkningar och därigenom skillnader i tillämpning utav lagstiftning. Problemet, som kan sägas
härledas ur den problematik som den vertikala maktdelningen i det svenska politiska systemet
och dess decentralisering innebär, befinner sig egentligen i den horisontella maktdelningen
mellan myndigheterna. Det är inte mellan myndigheterna och dess ansvariga departement som
den huvudsakliga konflikten ligger, utan mellan de myndigheter som förhåller sig olika till
samma slags frågor. (Bäck & Larsson 2006:203). Flygbullerfrågan exemplifierar tydligt hur den
decentralisering som det svenska systemet kännetecknas av i specifika fall kan motarbeta den
effektiva demokratin istället för att underlätta den.
Det är dock inte bara i denna olösta konflikt som effektiviteten kan ifrågasättas. I nterpellationer,
skriftliga brev och utnyttjande utav det informella nätverk som ofta anses utgöra den reella
makten (Norén Bretzer, s. 120) åstadkom inte mycket aktion förrän under det senaste året. Var
det den vertikala kommunikationen som brast? När de högre uppsatta politikerna inte lyssnade
på de lokala politiker och tjänstemän som försökte uppmärksamma problemet fungerade
länsstyrelsen sannerligen inte som statens förlängda arm, än mindre kommunen som den ”lokala
staten” (Norén Bretzer, s. 165), och de demokrati- och effektivitetsvärden som legitimerar
decentralisering går helt till spillo. Här ifrågasätts även principen om lokalt självstyre, och
myndigheternas legitimitet. I detta specifika fall tycks inte kompetensen på respektive myndighet
varit den som gynnat folket bäst. Varför får inte kommun och länsstyrelse fatta beslut om
tillstånd för SAAB, när det rimligtvis är de som besitter den lokala kännedom som är nödvändig?
I Linköpings kommun fanns det en klar konsensus för att gå efter Boverkets riktlinjer, vilket
tillät SAAB att fortsätta med testflygningar av JAS 39 Gripen flygplan samtidigt som
byggföretag tilläts inledda bostadsbyggen. I Linköping finns det 18 000 jobb kopplade till
flygindustrin och i hela Östergötland möjligtvis så många som 30 000. Det är helt klart i det
lokala och regionala näringslivets intresse och då de facto nationens intresse.
Både Boverket och Naturvårdsverket saknade riktig lokal förankring, något som kommunen inte
gjorde. Kommunen var alltså den aktör som hade bäst vetskap om situationen, något som kan
tyckas borde ge kommunen den avgörande rollen i dispyten. Eftersom Boverket och
Naturvårdsverket båda är statliga myndigheter har kommunen inget mandat att ge dem några
direktiv. Det är bara regeringen som kan göra det (med vis begränsning pga. Myndigheters
självstyrande).
12
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
Det går slutligen utifrån Länsstyrelsen i Östergötlands ställningstaganden att ifrågasätta dess roll
i konflikten. Instansen har tydligt låtit ett intresse väga över ett annat. Detta strider också mot det
faktum att länsstyrelserna även har en uppgift att verka för det allmännas intresse vilket kan vara
svårt att se när Länsstyrelsen har uttalat sig tillsammans med SAAB som har varit en tung aktör i
denna fråga men som knappast har som syfte att handla utifrån det allmännas bästa utan snarare
för företagets. I och med att länsstyrelserna har två väldigt tydliga uppgifter som har potential att
komma i konflikt med varandra så finns det saker att anmärka på i hanteringen av just detta fall.
Länsstyrelsen ska dels verka för naturskydd och miljövård men också för regionalekonomi och
tillväxt. Just i detta fall så har Länsstyrelsen tydligt deklarerat för att de hellre föredrar tillväxten
före miljövården när de uttryckt sitt missnöje över Naturvårdsverkets kompromissovilja.
13
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
Källförteckning
Inte rvjuer
Algotsson; Kenth, miljöchef SAAB AB, Linköping (2013). Intervju, 4 oktober.
Gustavsson; Christian, kommunalråd, Linköping (2013). Intervju, 14 oktober.
Olsson; Per, reporter Östgöta Correspondenten, Linköping (2013). Intervju 1 oktober.
Olsson; Sten, verksamhetschef Länsstyrelsen Östergötland, Linköpings Universitet (2013).
Föreläsning och intervju, 11 oktober.
Övriga källor
Boverket (2009). Flygbuller i planeringen. Karlskrona: Boverket.
Boverket (2010). Boverkets allmänna råd 2010:02. Karlskrona: Boverket.
Boverket (2012). Instruktion och regleringsbrev. http://www.boverket.se/Om-Boverket/Sa-styrsBoverket/Instruktion-och-regleringsbrev/ (Hämtad 2013-10-15)
Bäck, Henry & Larsson, Torbjörn (2006). Den svenska politiken: Struktur, processer och
resultat. Malmö: Liber.
Kommittéberättelse (S 2013:02). Bullersamordningsutredningen. Stockholm:
Socialdepartementet.
Länsstyrelsen (2013). Inget beslut om riktlinjer för flygbuller.
http://lansstyrelsen.se/ostergotland/Sv/nyheter/2013/Pages/inget-beslut-om-riktlinjer- forflygbuller.aspx (Hämtad 2013-10-15)
Miljödepartementet (2012). Miljöbalken. http://www.regeringen.se/sb/d/15934 (Hämtad 201310-05)
Miljödepartementet (2012). Regleringsbrev. http://www.naturvardsverket.se/upload/omnaturvardsverket/finansiering/regleringsbrev-2013.pdf (Hämtad 2013-10-15)
Naturvårdsverket (2008). Handbok med allmänna råd för flygplatser. Stockholm:
Naturvårdsverket. E-bok.
14
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
Naturvårdsverket, 2013-04-26. Redovisning av regeringsuppdrag - Riktvärden för
flygbuller. Naturvårdsverkets ärendenummer: NV-00321-13 [elektronisk]
http://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete- i-samhallet/miljoarbete- isverige/regeringsuppdrag/2013/riktvarden- flygbuller/riktvarden- flygbuller-130426.pdf
(Hämtad: 2013-10-13)
Naturvårdsverket (2013). Stöd i miljöarbetet. http://www.naturvardsverket.se/Stod-imiljoarbetet/Vagledning-amnesvis/Buller/Buller- fran- flyg/ (Hämtad 2013-10-15)
Naturvårdsverket (2013). Länet vill ha regeringsbeslut i bullerfrågan.
http://lansstyrelsen.se/ostergotland/Sv/nyheter/2013/Pages/lanet- vill- ha-regeringsbeslut-ibullerfragan.aspx (Hämtad 2013-10-15)
Naturvårdsverket (2012). Om Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/OmNaturvardsverket/ (Hämtad 2013-10-15)
NFS 2008:6. Naturvårdsverkets allmänna råd om riktvärden för
Flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser. Stockholm: Naturvårdsverket.
Norén Bretzer, Ylva (2010). Sveriges politiska system. Lund: Studentlitteratur AB
SFS 1998:808. Miljöbalken. Stockholm: Miljödepartementet.
SFS 1987:10. Plan- och bygglag. Stockholm: Socialdepartementet.
Socialdepartementet (2013). Pressmeddelande; Enhetligare bullerregler ska underlätta
bostadsbyggandet. http://www.regeringen.se/sb/d/16772/a/207788 (Hämtad: 2013-10-15)
SOU 2013:67. Bullersamordningsutredningen. Flygbuller och bostadsplanering.
Stockholm: Fritze.
Sveriges Kommuner och Landsting (2011). Utmaningar inom bullerområdet. Stockholm:
Sveriges Kommuner och Landsting. E-bok.
Wik, Cicci (2012). Boverket och Naturvårdsverket tolkar riktvärden olika. Miljö och Hälsa 9-10.
http://forshaga.org/moh/korr/2012/9-10_12/6-7.pdf (Hämtad 2013-10-05)
15
733G16: Det svenska politiska systemet
2013-10-20
Bilaga 1
Standardiserade frågor
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Vad är er ståndpunkt gällande buller- och bostadsfrågan?
Varför är er ståndpunkt just som den är?
Vad tror ni är lösningen?
Vad tror ni att det blir för konsekvenser om det byggs/inte byggs nya bostäder?
Vad tror ni att SOU:s utlåtande blir?
Hur har ni gått till väga?
Vilka är inblandade?
Hur mycket tid har lagts ner?
16