Linköpings universitet
12/10-2012
733G16 – Det svenska politiska systemet
Kursansvarig: Bo Persson
’
Hörby kommun
& konsten att upphandla konst
Gabriel Forsberg, Pia Gustavsson, Mustafa Hasan och Anna Norstedt
Seminariegrupp 3
Innehållsförteckning
1. Inledning
s. 2
1.1. Bakgrund
s. 2
1.2. Syfte och frågeställning
s. 2
1.3. Metod och material
s. 2
1.4. Disposition
s. 3
1.5. Problem
s. 3
2. Hörby kommun
s. 4
2.1. Utsmyckning av det nyrenoverade kommunhuset
s. 4
2.2. Reaktioner
s. 5
3. Kommunallagen
s. 6
4. Kommunal aktiebolagsrätt
s. 7
4.1. Bildandet av kommunalt aktiebolag
s. 8
5. Lagen om offentlig upphandling
s. 10
5.1. Upphandlingsförfaranden
s. 10
5.2. Ett liknande fall i Uppsala
s. 11
6. Analys
s. 13
7. Källförteckning
s. 16
8. Bilagor
s. 18
1
1. Inledning
1.1. Bakgrund
Vi hade till en början svårt att välja vad vi skulle behandla i detta arbete, dock kom vi relativt
snart fram till att vi var intresserade av att titta närmare på någonting som hade att göra med
kommunernas ekonomi. Efter lite planlös research hittade vi såväl TV-inslag1 och
tidningsartiklar2 om en händelse i Hörby kommun som vi fann intressanta. Inslaget och
artiklarna handlade om en monumentalmålning som från och med slutet av november 2012
ska hänga i Hörbys nyrenoverade kommunhus, en målning som bland annat ska föreställa
Hörbys kommunalråd klädd som en romersk legionär. Kostnaden för målningen är 600 000
kronor och hälften, alltså 300 000 kronor, ska bekostas av kommunen och resterande av det
kommunala aktiebolaget Hörby kommuns industrigastighets AB, hädanefter benämnt HIFAB,
samt genom eventuella sponsorer. Ju mer vi läste om målningen, desto mer komplext blev det.
Beslutet om tavlan har, såvitt vi kunnat se, endast tagits av HIFAB:s styrelse och att den inte
diskuterats i vare sig kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen, trots att kommunen ska
bidra med 300 000 kronor till tavlans finansiering. Det här var någonting vi fann intressant
och därför valde vi att arbeta med detta ämne.
1.2. Syfte och frågeställning
Frågan vi lägger fokus på i arbetet är: Är det önskvärt att ha en kommunallag och lag om
offentlig upphandling som är så allmänt hållna att de öppnar upp för egna tolkningar?
Syftet med arbetet är även att granska om allt har skett enligt lagarna när upphandlingen kring
tavlan skedde samt om ett kommunalt bolag har rätt besluta att med kommunala medel
bekosta en målning.
1.3. Metod och material
Vi har främst använt oss av elektroniskt material till detta arbete då det för oss kändes som det
bästa alternativet. Mycket av informationen om Hörby kommun har vi funnit på kommunens
hemsida och lagarna vi refererar till har vi funnit på Notisums3 och riksdagens hemsidor. Vi
har även mailat politiker i Hörby kommun, men tyvärr har vi bara lyckats få kontakt med ett
fåtal.
Genom mailkontakt med Hörbys kommunchef Arne Bertilsson fick vi tag i protokollet från
det styrelsemöte där HIFAB beslutade om målningen samt det kontrakt som skrevs under av
konstnären Johan Falkman och kommunchefen gällande målningen, dessa dokument finns
som bilagor i slutet av arbetet.
Beträffande de tidningsartiklar vi använt oss av har vi valt att främst använda oss utav artiklar
publicerade av Skånskan då vi tror att den, på grund av tidningens lokala anknytning till
Hörby, ger bäst bild av händelsen.
1
http://www.svtplay.se/klipp/315225/gomorron-sverige-den-skanske-legionaren
http://www.tidningenvision.se/nyheter/portratt-av-kommunalrad-som-romare-kostade-600-000,
http://www.dn.se/ekonomi/politiker-lat-bekant-mala-jatteportratt samt
http://www.skanskan.se/article/20120925/HORBY/709249963/-/kommunalrad-gav-uppdrag-till-bekant
3
http://www.notisum.se/Page.aspx?pageid=14
2
2
Vi har medvetet valt att inte använda oss så mycket av Norén Bretzer och Möller då den
informationen vi fann relevant i deras böcker i de flesta fallen rörde olika lagar. Vi har istället
valt att titta närmare på vad som står själva lagarna och sedan referera till relevanta kapitel
och paragrafer i dem snarare än att referera till Norén Bretzer och Möller.
Övrig litteratur vi refererar till har vi, med hjälp av bibliotekarier, funnit i HumSambiblioteket på Campus Valla.
Fullständig källförteckning återfinns i slutet av arbetet.
1.4. Disposition
Vi kommer att börja med att närmare beskriva fallet med kommunhusets
monumentalmålning, sedan följer redogörelser av vad kommunallagen, lagen om offentlig
upphandling samt aktiebolagslagen säger om detta. Därefter följer vår analys och i slutet av
arbetet återfinns källförteckning samt bilagor.
1.5 Problem
Vi har haft problem med att i kommunstyrelse- och kommunfullmäktigeprotokoll hitta
information rörande tavlan. Eftersom kommunen står för hälften av tavlans kostnad ville vi se
hur och om man tänkt kring detta i kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Vi har dock
inte kunnat se någonting om detta i de protokoll vi har tittat på. Vi har även tittat i
kommunens budget men vi har haft problem att hitta i vilken del av budgeten de 300 000
kronorna är avsatta för tavlan.
Att vi valde att arbeta med ett så pass aktuellt ämne som det här har gjort att det ständigt
kommit fram ny information, vilket har lett till att vi ständigt behövt redigera i redan färdig
text.
Mot slutet av arbetets gång, den 11 oktober, genomfördes en nylansering av Hörby kommuns
hemsida som eventuellt kan ha gjort att vissa länkar vi refererar till inte leder dit de ledde
förut. På grund av tidsbrist har vi inte kunnat dubbelkolla att alla länkar leder rätt, vi ber om
överseende ifall någon av länkarna är felaktig.
3
2. Hörby Kommun
Hörby kommun är en kommun i Skåne med drygt 14 900 invånare år 20124 varav cirka 9 000
bor i tätorten Hörby5. Hörby kommun styrs borgerligt och i kommunfullmäktige finns
representanter från samtliga sju riksdagspartier samt Sveriges pensionärers intresseförbund6.
Hörbys kommunalråd heter Lars Ahlqvist (M) och kommunchefen heter Arne Bertilsson.
Både Ahlqvist och Bertilsson är involverade i det kommunala bolaget HIFAB, Ahlqvist som
styrelseordförande och Bertilsson som extern VD.
2.1, Utsmyckning av det nyrenoverade kommunhuset
En omfattande renovering av Hörby kommunhus, som ägs av HIFAB, har nyligen gjorts då
det tidigare kommunhuset inte ansågs vara tillräckligt funktionsdugligt7. Samlingssalen i det
nyrenoverade kommunalhusen ska prydas av en monumentalmålning på 30 kvadratmeter.
Den så kallade procentregeln rekommenderar att 1 % av den totala byggkostnaden bör
avsättas till konstnärlig utsmyckning. Detta är en statlig rekommendation som följs i olika
utsträckning av olika kommuner8. Målningen ska visa Hörby ur både ett aktuellt och ett
historiskt perspektiv och i målningen ska drygt 200 personer synas9. När man skulle besluta
om vem som skulle få i uppdrag att utsmycka samlingssalen gjordes ingen upphandling eller
undersökning om vilka konstnärer som skulle kunna vara aktuella för uppdraget, utan
uppdraget kom att gå till en konstnär kommunalrådet har träffat ett par gånger. Konstnären
bakom målningen är Johan Falkman som bland annat även står bakom en lite mer än dubbelt
så stor monumentalmålning i Trelleborg10.
Beslutet om att tilldela Falkman uppdraget togs av HIFAB ett styrelsemöte i november
201111. Innan beslutet togs tillsattes inte någon konstnärlig kommitté för bedömning av vilken
konstnär som skulle kunna vara mest lämpad för uppdraget, detta har i efterhand fått kritik.
Valet av konstnär gjordes endast grundat på HIFAB:s styrelseordförandes kontakter med
Falkman. Ahlqvist säger till Skånskan att ” jag trodde att det var kunskap som eftersträvades,
inte utbildning. Jag kan inte se att jag har några bekymmer med kunskapen”12.
I styrelseprotokollet från den 16 november 2011 framgår att den totala kostnaden för tavlan
beräknas uppgå till 600 000 kr och att HIFAB står för halva kostnaden förutsatt att kommunen
står för resterande 300 000 kronor13. Annan extern finansiering, det vill säga sponsring, ska
enligt protokollet sökas men det framgår ingenstans huruvida externa finansiärer har hittats. I
kontraktet som i december 2011 undertecknats av kommunchef Bertilsson och konstnären
4
http://www.ne.se/lang/h%C3%B6rby/209271?i_h_word=h%C3%B6rby%20kommun
http://www.horby.se/ovk/Sidor/default.aspx
6
http://www.horby.se/pop/politiskapartier/Sidor/default.aspx
7
http://www.horby.se/Sidor/Forslagtillframtidakommunhus.aspx
8
http://www.kro.se/4047
9
http://www.horby.se/Sidor/Ksgodkandekonstprojektet.aspx
10
http://www.sydsvenskan.se/omkretsen/trelleborg/den-sista-putsen-pa-100-ar/
11
HIFAB-protokoll från 16/11-2011, se bilaga 1
12
http://www.skanskan.se/article/20120925/HORBY/709249963/-/kommunalrad-gav-uppdrag-till-bekant
13
HIFAB-protokoll från 16/11-2011, se bilaga 1
5
4
Falkman framgår att arbetet med tavlan beräknas till januari-november 2012 och att verket
ska vara färdigställt och på plats den 28 november 201214.
Kommunstyrelsen i Hörby sammanträdde den 8 oktober och godkände då hur hanteringen av
turerna kring monumentalmålningen gått till15.
2.2. Reaktioner
I media har den stora målningen skapat en stor debatt. I rapporteringen om målningen lyfts
ofta kommunalrådet Ahlqvists medverkan fram på ett sätt som kan upplevas som vinklat då
det vid en första anblick kan verka som att målningen enbart föreställer Ahlqvist utklädd till
romersk legionär16. Rubriker om målningen lyder bland annat ” porträtt av kommunalråd som
romare kostade 600 000”17. Andra artiklar beskrev att romaren Ahlqvist skulle få sällskap av
finansmannen Anders Jarlskog (som även är konstnärens mecenat) med fru, föreställande
kung Karl den XI och adelsdamen Eleonora Ulfeldt18. Många tycker, enligt en undersökning
på Skånskans hemsida, att initiativet till tavlan är ”helt sjukt”19 och att pengarna hade kunnat
läggas på exempelvis äldre- och barnomsorg20.
Det har även framkommit att Ahlqvist sedan tidigare kände konstnären Falkman som anlitats
för att uppföra målningen, och det faktum att det inte skedde någon upphandling innan
Falkman tilldelades uppdraget har bidragit till viss misstanke om att allt inte gått rätt till,
något media har spunnit vidare på21.
Den 10 oktober 2012 publicerade Skånskan en artikel där det verkar som att HIFAB och
eventuella sponsorer ska bekosta målningen och att kommunen alltså inte ska bidra med
pengar. Lars Ahlqvist säger att ” jag säger inte att det blir så, men jag har hört mig för och
ambitionen är att kostnaderna ska stanna på HIFAB”22. I skrivande stund (11.28 den 12/1012) finns ingen ytterligare information om detta.
14
Kontrakt mellan HIFAB och Falkman undertecknat 22/12-2011, se bilaga 2
http://www.horby.se/Sidor/Ksgodkandekonstprojektet.aspx
16
För bild av Ahlqvist som romare, se bilaga 3
17
http://www.tidningenvision.se/nyheter/portratt-av-kommunalrad-som-romare-kostade-600-000
18
http://www.svt.se/kultur/konst/konstuppdrag-gick-till-kommunalradets-van
19
http://www.skanskan.se/article/20121003/HORBY/710039871/-/sa-tycker-horbyborna, se även bilaga 4
20
http://www.skanskan.se/article/20121003/HORBY/710039871/-/sa-tycker-horbyborna
21
http://www.skanskan.se/article/20120925/HORBY/709249963/-/kommunalrad-gav-uppdrag-till-bekant
22
http://www.skanskan.se/article/20121010/HORBY/710099878/-/politikerna-backar-om-jattemalningen
15
5
3. Kommunallagen
Portalparagrafen i Regeringsformen lyder som följer: ”All offentlig makt i Sverige utgår från
folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt.
Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom
kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna”23.
Den kommunala självstyrelsen är en stor del i den svenska demokratin, kommunerna och
landstingen sköter på ”demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de
angelägenheter som anges i denna lag (kommunallagen, studenternas anmärkning) eller i
särskilda föreskrifter.”24
Kommunen styrs ytterst av kommunfullmäktige, vilket man kan säga är kommunernas
motsvarighet till riksdagen. Det är de som beslutar om de förslag som kommunen har att ta
ställning till. Sedan finns det även en kommunstyrelse, vilket man kan säga är kommunernas
motsvarighet till en regering. Innan ett beslut tas i Kommunfullmäktige ska kommunstyrelsen
allra minst yttra sig i frågan som man ska besluta om men vanligtvis är det så att det är
kommunstyrelsen som lägger fram ett förslag till vad man ska besluta25.
Kommunallagen är en författning som på ett grundläggande sätt reglerar den kommunala och
regionala verksamheten. Lagen innefattar bestämmelser om kommunernas uppgifter och
maktbefogenheter, bestämmelser om kommuntyper, kommunernas ekonomi och
statskontrollen26.
Kommunallagen från 1991 års kommunallagsreform ökade kommunernas självstyre vilket
betyder att kommunerna själva fick bestämma över sina interna angelägenheter i högre grad
än vad som tidigare varit fallet. 1991 års kommunallag säger att: ”kommuner och landsting
ska själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till
kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas
enbart av staten”27.
Även om kommunerna i mångt och mycket får bestämma över organiserandet av sin egen
verksamhet styrs den ändå ytterst av de lagar som staten bestämmer. Sverige är trots allt en
enhetsstat, vilket innebär att makten utgår ifrån staten och sedan delegeras genom olika lagar
till kommunerna. Kommunalt självstyre förutsätter också att kommunerna kan finansiera sin
egen verksamhet genom beskattning. Denna beskattningsrätt har ansetts vara så viktig att den
finns i grundlagen28.
23
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kungorelse-1974152-ombeslu_sfs-1974-152/
24
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kommunallag-1991900_sfs1991-900/ kap 1, 1§
25
Bretzer Norén, Sveriges politiska system s. 176-177
26
http://www.ne.se/kommunallagen
27
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kommunallag-1991900_sfs1991-900/#K2
28
Westerberg, Sveriges grundlagar och riksdagsordningen s. 20
6
4. Kommunal aktiebolagsrätt
Kommunala aktiebolag har funnits i Sverige under en lång tid. Sedan sent 1800- tal har
kommunala aktiebolag varit tillåtna även fast de många gånger har varit hårt kritiserade. På
1980- och 90-talet under den så kallade avknoppningsperioden ökade den kommunala
aktiebolagsverksamheten lavinartat. Från att ha en omsättning på 15 miljarder så ökade den
under en sex års period (1977-1983) till att omsätta 40 miljarder. Om man ska illustrera denna
ökning vidare kan det vara relevant att tillägga att det år 1965 fanns 274 kommunala
aktiebolag, 10 år efter det (1975) fanns det 731 och 20 år efter det (1996) 1278. År 2007
uppgick antalet kommunala aktiebolag till hela 2000 kommunala och landstingsägda
aktiebolag med en omsättning på 200 miljarder kronor vilket då motsvarade ungefär 7 % av
BNP29.
Kommunala aktiebolag bildas inom kommunens olika verksamhetsområden och då
framförallt inom kommunens näringsverksamhet. De områden det kan omfatta är till exempel
infrastruktur som fastighetsbolag, energianläggningar, hamnar, flygplatser och
transportföretag. Men även kulturverksamhet av olika slag. Några exempel på kommunala
aktiebolag i Linköpings kommun är Tekniska verken AB som förser Linköpingsborna med el,
Stångåstaden AB som är ett fastighetsbolag och Arenabolaget i Linköping AB som bedriver
kulturverksamhet30. Kommunen kan även bedriva verksamhet utanför den sedvanliga
näringsverksamheten om den är kopplad till den eller om det saknas privata aktörer inom det
området31.
Kommunal aktiebolagsrätt regleras av två olika lagar, dels av kommunallagen och dels av
aktiebolagslagen. Kommunallagen reglerar hur kommuner får starta upp aktiebolag och hur
det ska hanteras. ”plus minus noll-principen” är det som ska gälla vilket innebär att man ska
ha som mål att kostnaden för verksamheten ska vara lika mycket som det man tjänar.
Kommunala bolag ska inte drivas av vinstsyfte och eventuella vinster som kan förekomma
skall återinvesteras i företaget för att gynna kommunens invånare32.
År 2006 ändrades aktiebolagslagen, den anpassades då efter hur bolag i praktiken redan
tidigare hade bildats. Numera står det i lagen att uppstartandet av ett bolag ska ske en och
samma gång istället för stegvis, detta kallas simultanbildning. För att göra det ska de som vill
bilda ett bolag bilda något som kallas en stiftelseurkund som ska innehålla en bolagsordning.
En eller flera personer måste sedan köpa upp alla aktier och beroende på hur många andelar
man bestämt att respektive person ska ha får man betala olika mycket. Varje aktie
representerar en viss andel av aktiekapitalet och det är aktiens kvotvärde. Ett krav för att man
ska kunna få starta ett aktiebolag är att man måste ha ett aktiekapital. Ett publikt aktiebolag
måste ha ett aktiekapital på minst 500 000 kronor. Skillnaden mellan ett privat och ett publikt
aktiebolag är rätten för publika aktiebolag att sprida sina aktier till allmänheten vilket ett
privat aktiebolag inte får göra och det finns skarpare regler vad gäller tillsättning av
29
Stattin, Kommunal aktiebolagsrätt, s. 21
http://app.linkoping.se/statdok/sabok/169.pdf
31
Stattin, Kommunal aktiebolagsrätt, s. 25
32
Bretzer Norén, Sveriges politiska system s. 166
30
7
styrelseledamöter, VD etc. Till exempel får den verkställande direktören och styrelsens
ordförande inte vara samma person.
Den nya aktiebolagslagen från 2006 är i stort sett oförändrad vad gäller bolagets organisation
men den har förändrats på några punkter. Bland annat gäller ändringar i bolagsstyrelsens
sammansättning samt beslut att välja eller avsätta den verkställande direktören tidigast från
den tidpunkt då anmälan om registreringen kommer in till bolagsverken. Den del av
aktiebolagslagen som tar upp hur aktiebolag får flytta tillgångar från bolaget till privat
personer kallas värdeöverföringar. Det finns fyra olika sorters värdeöverföringar. Det finns en
direkt vinstutdelning som bestäms av bolagsstämman, förvärv av egna aktier, vilket är att ett
aktiebolag köper en enskild aktieägares andelar i bolaget, det finns en minskning
aktiekapitalet, vilket kan innebära investeringar av olika slag samt andra händelser som gör att
bolagets aktiekapital minskar33.
4.1. Bildandet av kommunalt aktiebolag
Bildandet av ett kommunalt aktiebolag går till så att en eller flera personer i kommunstyrelsen
eller i det kommunala moderbolagets styrelse lägger fram ett förslag om bildandet av ett
kommunalt aktiebolag. Detta röstar sedan kommunfullmäktige om och ifall förslaget antas
börjar man bygga upp verksamhet. För att förslaget ska vara legitimt måste det innehålla
allmänna handlingar som visar skälen till att man vill bilda ett nytt kommunalt aktiebolag,
verksamhetens syfte, verksamhetens mål samt vilket kapital som behövs för att starta
verksamheten. Verksamheten måste innehålla grundhandlingar såsom till exempel
bolagsordningen. Bolagsordning är något alla aktiebolag måste ha och den innehåller regler
och direktiv såsom bolagets namn, syfte, mål, hur styrelsen utses. När det kommer till syftet
med verksamheten är det som står i bolagsordningen i regel väldigt allmänt för att man inte
ska gå in och detaljstyra alltför mycket. Skillnaden mellan kommunala aktiebolag och
privatägda aktiebolag är att i ett kommunalt aktiebolag måste det stå i bolagsordningen i
vilket ändamål verksamheten bedrivs och som tidigare sagts får det aldrig vara ett vinstsyfte.
Syftet i en bolagsordning skulle kunna se ut såhär: ”bolagets syfte är att bereda Storstads
kommun och dess medborgare nytta. För bolaget skall de kommunrättsliga principerna i 2
kap. kommunallagen gälla”34
Ovanpå detta ska det finnas ett verksamhetsföremål vilket är mer precisa direktiv för vad
bolagets verksamhets ska innehålla. I ett verksamhetsföremål skulle det kunna stå någonting
sådant här: ”/…/ tillhandahålla och producera hyreslägenheter och affärslokaler för
uthyrning inom Storstads kommun, ägna sig åt för verksamheten nödvändig kapitalplacering,
och därmed jämförlig verksamhet” 35.
Även om verksamhetsföremålet är mer preciserat än stycket om bolagets syfte är det
fortfarande relativt allmänt och det är på det viset för att man ska ha en viss flexibilitet. Det
står vad verksamheten ska innehålla men det är inte mer konkret än så, det står till exempel
inte konkret hur detta ska uppnås.
33
http://www.regeringen.se/sb/d/5328/a/40192
Stattin, Kommunal aktiebolagsrätt, s. 29
35
Stattin, Kommunal aktiebolagsrätt, s. 29
34
8
För kommunala aktiebolag är det dock väldigt viktigt att vara noga hur man formulerar syfte
verksamhetsföremålet. Det är därför att det står i lagen att kommunen har rätt att överföra
ansvar till kommunala aktiebolag. Det är alltså viktigt ur ett demokratiskt och juridiskt
perspektiv att det är tydligt vilka uppgifter som överlåts av kommunen till det kommunala
aktiebolaget. Om det finns några oklarheter i bolagets syfte eller verksamhetsföremål finns det
möjlighet att överklaga beslutet att bolaget ska få driva sin verksamhet. Sådana överklaganden
har skett i det förflutna och när sådana fall tas upp ska det bolagets verksamhetsföremål tolkas
utifrån är hur de tolkar den och använder den i sin verksamhet. Vad som anses vara ett
acceptabelt verksamhetsföremål varierar alltså mycket beroende på vem det är som har tolkat
den. Det kommunala bolaget är dock ytterst fortfarande skyldiga att följa syftet och
verksamhetsföremålet. Om bolaget skulle fatta beslut som strider emot dessa kan de bli
skadeståndsskyldiga mot bolaget eller mot annan person som tagit skada av det felaktiga
beslutet. Denna är regel är främst till för aktieägarnas skydd. Om de skulle vilja kan syftet och
verksamhetsföremålet frångås men det får enbart ske i specifika fall och får inte ske
upprepade gånger36.
36
Stattin, Kommunal aktiebolagsrätt, s. 30-31
9
5. Lagen om offentlig upphandling
När ett avtal om inköp av varor eller tjänster ska ingås av någon äger vanligtvis en
upphandling rum. En upphandling sker på så sätt att flera aktörer erbjuds att komma med
anbud till den upphandlande aktören och det mest lämpade anbudet tilldelas sedan uppdraget.
Lagen om offentlig upphandling, hädanefter benämnd LOU, reglerar hur upphandling ska gå
till när den upphandlande aktören är en statlig eller kommunal. LOU bygger i till stor del på
ett EU-direktiv gällande offentlig upphandling37.
Kapitel 2 13 § i LOU slår fast att definitionen av offentlig upphandling är ”de åtgärder som
vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal
avseende varor tjänster eller byggentreprenader”38. De som är skyldiga att följa LOU kallas
upphandlande myndigheter, till dessa räknas statliga och kommunala myndigheter såsom
kommuner och landstings beslutande församlingar, flertalet kommunala och vissa statliga
bolag och sammanslutningar av en eller flera upphandlande myndigheter eller offentliga
bolag39.
Anledningen till varför det finns upphandlingsregler är att myndigheter som upphandlar ska
använda de offentliga medel som finansierar offentliga inköp på bästa sätt40, genom att ta in
anbud från flera leverantörer kan man dra nytta avkonkurrensen och få igenom affärer till ett
så bra pris som möjligt. Upphandlingsreglerna ger även leverantörerna möjlighet att i varje
upphandling konkurrera på lika villkor. Den upphandlande myndigheten är dock inte skyldig
att acceptera anbudet med det lägsta priset utan den kan även välja det ekonomiskt mest
fördelaktiga för myndigheten, i de fall myndigheten väljer det senare alternativet måste
myndigheten ange vilka kriterier de kommer att ta hänsyn till vid utvärderingen av de
inkomna anbuden41.
Den upphandlande myndigheten är skyldig att annonsera om alla upphandlingar utom
direktupphandlingar. Dessa annonser ska publiceras i elektroniska databaser som allmänheten
har tillgång till. Själva anbudsansökningarna och anbuden omfattas till dess att den
upphandlande myndigheten beslutat om vilken leverantör som vunnit upphandlingen av
absolut sekretess, detta innebär att uppgifter om anbuden inte får lämnas ut under tiden
upphandlingen pågår42.
5.1. Upphandlingsförfaranden
Det finns två typer av upphandlingsförfarande som den upphandlande myndigheten kan välja
mellan, öppet förfarande och selektivt förfarande. Öppet förfarande innebär att alla
leverantörer som är intresserade är välkomna att lämna anbud43. De intresserade
37
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s. 6
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag-20071091-om-offentligu_sfs-2007-1091/
39
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s. 7
40
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag-20071091-om-offentligu_sfs-2007-1091/
41
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s. 15
42
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s. 19
43
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag-20071091-om-offentligu_sfs-2007-1091/ kap 2, 22 §
38
10
leverantörerna begär ut förfrågningsunderlaget efter att den upphandlande myndigheten
annonserat om upphandlingen, myndigheten får inte förhandla med tänkbara leverantörer44.
Vid ett selektivt upphandlingsförfarande kan de intresserade leverantörerna efter att en annons
publicerats av den upphandlande myndigheten ansöka om att få delta i upphandlingen men
endast de anbudssökande som får en inbjudan från den myndigheten får lämna in anbud.
Myndigheten får inte pröva några andra anbud än de från de inbjudna leverantörerna45.
I vissa särskilda fall kan myndigheten använda sig av förhandlat förfarande. Likt den selektiva
upphandlingen publicerar myndigheten en annons om upphandlingen och alla intresserade
kan lämna in anbudsansökan, myndigheten väljer sedan ut de ansökningar de anser vara mest
kvalificerade att utföra uppgiften och erbjuder dem att lämna anbud. Även efter att
anbudsansökningarna kommit in kan myndigheten fortsätta förfarandet genom att bjuda in
kvalificerade aktörer som vetat delta46. Det förhandlande förfarandet får i tre fall,
specificerade i kapital 4 5§ i lagen om upphandling, ske utan föregående annonsering. Om det
vid ett öppet eller selektivt förfarande inte lämnats några anbudansökningar eller anbud kan
myndigheten välja att själva be leverantörer de tror är kvalificerade för uppdraget att komma
med anbud. Detsamma gäller om de varor eller tjänster som upphandlas på grund av
konstnärliga eller tekniska skäl eller ensamrätt endast kan tillhandahållas av en viss
leverantör. Även om det uppstår en synnerlig brådska som inte kunnat förutses av den
upphandlande myndigheten är det tillåtet att ta till förhandlat förfarande om tidsfristerna inte
kan hållas om man använder öppet, selektivt eller förhandlat förfarande med föregående
annonsering47.
5.2. Ett liknande fall i Uppsala kommun
I februari 2006 avgjorde Regeringsrätten ett fall liknande det i Hörby kommun.
Regeringsrättens dom kom sedan att bli prejudicerande48. I det fallet handlade det om att
Uppsala kommun köpt in konst till ett konsert- och kongresshus utan att någon upphandling
hade utannonserats49.
Den klagande parten som yrkat på att fallet skulle granskas av högsta instans, då lägre
instanser givit kommunen rätt,
menade på att Uppsala kommun, genom att inte utannonsera upphandlingen, inte hade
utnyttjat den konkurrens som fanns på marknaden.
Uppsala kommun hävdade dock att allt hade gått rätt till, i enlighet med LOU (dock en
tidigare version av LOU, 1992:1528, men domen gäller även i enlighet med den aktuella
LOU). Kommunen menade på att när det är konst som upphandlas är det främst en estetisk
44
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s. 27
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s. 27
46
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s. 28
47
http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071091.htm kap 4, 5§
48
http://upphandling24.idg.se/2.1062/1.240908/konkurrensverket-svar-konst-kopa-konst
49
http://www.hogstaforvaltningsdomstolen.se/Domstolar/regeringsratten/Avg%C3%B6randen/2008/December/1
595-06.pdf s. 2
45
11
bedömning som bör ligga till grund för valet av leverantör. De menade också på att det kan
vara svårt att avgöra huruvida ett visst anbud är mer ekonomiskt fördelaktigt än ett annat.
Den utredning av ärendet som Regeringsrätten sedan utförde visade att innan beslut fattades
om vilken konstnär som skulle få utföra den konstnärliga gestaltningen i konsert- och
kongresshuset hade en konstkommitté valt ut fyra konstnärer ur en större grupp. Sedan
bedömde konstkommittén de utvalda konstnärerna och kommittén enades sedan om att föreslå
att en utav de utvalda skulle utföra ett skissuppdrag50. Kommittén rekommenderade sedan
kommunen den utvalda konstnären och kommunens kulturnämnd beslutade sedan att den
konstnären skulle få uppdraget51.
Regeringsrätten bedömde att kommunen i detta fall hade handlat rätt.
Undantagsbestämmelsen i LOU gällande att den upphandlande myndigheten inte måste
utannonsera upphandling gällande konst i detta fall hade tillämpats på rätt sätt i och med att
kommunen tillsatt en särskild kommitté av sakkunniga inom konst. Målet avskrevs därför52.
50
http://www.hogstaforvaltningsdomstolen.se/Domstolar/regeringsratten/Avg%C3%B6randen/2008/December/1
595-06.pdf s. 2
51
http://www.hogstaforvaltningsdomstolen.se/Domstolar/regeringsratten/Avg%C3%B6randen/2008/December/1
595-06.pdf s. 2
52
http://www.hogstaforvaltningsdomstolen.se/Domstolar/regeringsratten/Avg%C3%B6randen/2008/December/1
595-06.pdf s. 3
12
6. Analys
Vid en första anblick var nyheten om den monumentalmålningen i Hörby en väldigt
uppseendeväckande nyhet på många vis. Det var delvis det faktum att Lars Ahlqvist, enligt
media, ensam porträtterades som romersk legionär samt att tavlans beräknade kostnad var
600 000 kronor. Ju mer vi fördjupade oss i den här nyheten desto mer komplex framstod den
och vi insåg att frågan förmodligen inte var så svart och vitt som media gärna vill få oss att
tro.
Till en början trodde vi att Ahlqvist var den enda avporträtterade på den här målningen, sedan
insåg vi att så inte var fallet utan att det skulle vara tre personer på målningen. Förutom
Ahlqvist, en finansman vid namn Anders Jarlskog föreställande Karl XI samt finansmannens
hustru föreställande Eleonora Ulfeldt. Till sist fick vi uppgift om att målningen förutom de här
tre personerna skulle innehålla drygt 200 personer som på olika går att koppla till Hörbys
historia. Vissa porträtterade karaktärer finner vi, trots begränsade kunskaper i Hörbys historia,
svårkopplade till Hörbys historia.
Vi tycker att den här nyheten åskådliggör ett exempel på hur media idag är att betrakta som
den fjärde statsmakten. Vi anser att media i detta fall bara förmedlat delar av sanningen vilket
har skapat en delvis felaktig opinion av det som faktiskt inträffade. Den första bilden av
händelsen media gav fokuserade mestadels på kommunalrådets medverkan i tavlan som delvis
finansierats med skattemedel, vilket vi tror skulle kunna bidra till ökat politikerförakt,
framförallt i Hörby. Visserligen finns Ahlqvist med i målningen, men han är, som vi nämnt
ovan, långt ifrån ensam att bli avporträtterad på den stora målningen och kommunen var inte
ensam finansiär.
Tavlans kostnader har debatterats mycket i media. Först kunde man som läsare uppfatta det
som att Hörby kommun skulle stå för hela kostnaden på 600 000 kronor. Sedan visade det sig
att det kommunala bostadsbolaget HIFAB och kommunen skulle stå för varsin hälft. I vissa
artiklar och även i HIFAB:s styrelseprotokoll påstås även att extern sponsring kan tillkomma.
Varifrån den externa sponsringen skulle komma ifrån var dock, och är för oss fortfarande
oklart. En ren spekulation från vår sida är att finansmannen Jarlskog, tillika konstnären
Falkmans mecenat, skulle kunna vara en av de så kallade externa sponsorerna.
Kommunens ekonomiska inblandning i tavlan har väckt ett stort missnöje i Hörby, invånarna i
kommunen menar bland annat på att pengarna istället borde läggas på exempelvis barn- och
äldreomsorg. Vi tycker att det är konstigt att HIFAB kan fatta beslut om vad kommunens
pengar ska gå till, vi har tittat på såväl kommunfullmäktiges som kommunstyrelsens protokoll
men inte hittat någonting om tavlan och dess finansiering någonstans. Om beslutet endast har
fattats av HIFAB finner vi det synnerligen odemokratiskt!
Den 10 oktober verkade det dock som att kommunen ytterligare ändrat sig beträffande
finansieringen av tavlan. Kommunalrådet sade då att HIFAB, samt eventuella sponsorer,
skulle stå för hela kostnaden. Vi har fått uppfattningen att Ahlqvist backar för att rädda sitt
”eget skinn” i ett försök att framstå i bättre dager, kanske är det även ett försök att dämpa
konsekvenserna av att allt inte gått rätt till vid upphandlingen.
13
I kapitel 4 i LOU säger 5§ att upphandling inte måste utannonseras om det som upphandlas av
konstnärliga skäl och på grund av ensamrätt endast kan fullgöras av en viss leverantör. Detta
har Hörby kommun tagit fasta på då ingen upphandling har skett i detta fall. Detsamma
skedde när Uppsala kommun upphandlade konst till konsert- och kongresshuset. Dock ser vi
en väsentlig skillnad mellan de två fallen; i Uppsala tillsattes en särskild konstkommitté som
ur en grupp på 20 konstnärer valde att rekommendera en lämplig, i Hörby ägde inget sådan
förfarande rum.
Vi tycker att det Uppsala har handlat på ett lämpligare sätt än Hörby, då de använde sig utav
sakkunniga, vilket även Regeringsrätten ansåg. Att man i Hörby inte använt sig av ett
liknande förfarande som Uppsala, utan Hörby har tolkat och tillämpat LOU kapitel 4 5§
bokstavligen. I LOU står dock ingenting om att sakkunniga ska granska konstnärliga
leverantörer, vilket vi tror kan göra det svårt för politikerna.
Vi skulle vilja se att LOU skulle bli mer specifik gällande konstupphandlingar, ett lämpligt
tillägg vore, enligt oss, att sakkunniga ska konsulteras i sådana sammanhang. Hörby har dock
handlat i enlighet LOU och därmed inte begått något lagbrott.
Vi tror att valet av Falkman inte enbart grundades på Falkmans yrkeskunskaper som
monumentalmålare, utan att det även kan ha berott på att Falkmans mecenat Jarlskog bor
granne med kommunalrådet Ahlqvist. Falkman och Ahlqvist hade genom Jarlskog träffat
varandra ett flertal gånger. Falkmans kunskaper om monumentalmålningar är ingenting vi
ifrågasätter, däremot ifrågasätter vi huruvida valet av konstnär grundades på deras bekantskap
eller om Falkman var den enda som kunde utföra en sådan målning. Hörby kommun menar att
allt skett enligt den delen av LOU som säger att upphandlingar av konst inte måste
utannonseras, men Falkmans och Ahlqvists bekantskap gör att vi ifrågasätter ifall så var fallet.
I små kommuner är det naturligt kommunfullmäktige utgörs av ett mindre antal personer.
Makten fördelas därigenom till färre personer, och det är mer vanligt att förtroendevalda
politiker sitter på fler poster samtidigt. Detta förekommer exempelvis i Hörby där
kommunalrådet även är styrelseordförande i HIFAB och kommunchefen extern VD.
1991års kommunallagsreform gjorde att kommunerna fick ökat självstyre genom att lagen
blev mer allmän. Detta tycker vi är bra då det ökade kommunernas handlingskraftighet, men
som vi har påvisat i fallet med konsten, kan ökat självstyre även vara problematiskt då en mer
allmän lag öppnar för fler tolkningsmöjligheter och fler enskilda initiativtaganden.
I och med att Ahlqvist nu ändrat sig och säger att HIFAB ska stå för hela kostnaden blir
förfarandet demokratiskt då HIFAB har rätt att bestämma vad de ska göra med sina
fastigheter och hur dessa ska utsmyckas.
Kommunallagen är på gott och ont allmänt hållen, vi ser att det finns en vits med detta då
kommunerna har väldigt olika förutsättningar, vi ser att det skulle vara sämre om staten
detaljstyrde för mycket.
14
LOU är även den allmänt hållen och vi skulle vilja se att den blev mer specifik, tillägg i lagen
skulle kunna förtydliga att sakkunniga ska granska anbud gällande konstnärliga
upphandlingar.
Vi tror att för allmänt hållna lagar gör det lättare för politiker att plocka godbitarna ur kakan,
som har skett i Hörby.
15
7. Källförteckning
Elektroniska källor
5 oktober 2012
http://www.svtplay.se/klipp/315225/gomorron-sverige-den-skanske-legionaren
http://www.tidningenvision.se/nyheter/portratt-av-kommunalrad-som-romare-kostade-600000
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kungorelse1974152-om-beslu_sfs-1974-152
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kommunallag1991900_sfs-1991-900/
http://www.dn.se/ekonomi/politiker-lat-bekant-mala-jatteportratt
http://www.skanskan.se/article/20120925/HORBY/709249963/-/kommunalrad-gav-uppdragtill-bekant
http://www.horby.se/Sidor/Forslagtillframtidakommunhus.aspx
http://www.sydsvenskan.se/omkretsen/trelleborg/den-sista-putsen-pa-100-ar/
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kungorelse1974152-om-beslu_sfs-1974-152/
http://www.riksdagen.se/sv/DokumentLagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kommunallag-1991900_sfs-1991-900
http://www.ne.se/kommunallagen
http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.
pdf
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag20071091-om-offentlig-u_sfs-2007-1091
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag20071091-om-offentlig-u_sfs-2007-1091
http://www.svt.se/kultur/konst/konstuppdrag-gick-till-kommunalradets-van
http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20071091.htm
http://www.notisum.se/Page.aspx?pageid=14
16
9 oktober 2012
http://www.ne.se/lang/h%C3%B6rby/209271?i_h_word=h%C3%B6rby%20kommun
http://www.horby.se/ovk/Sidor/default.aspx
http://www.horby.se/pop/politiskapartier/Sidor/default.aspx
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kommunallag1991900_sfs-1991-900/#K2
http://www.riksdagen.se/sv/DokumentLagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Kommunallag-1991900_sfs-1991-900/#K2
http://www.kro.se/4047
10 oktober 2012
http://www.hogstaforvaltningsdomstolen.se/Domstolar/regeringsratten/Avg%C3%B6randen/2
008/December/1595-06.pd
http://upphandling24.idg.se/2.1062/1.240908/konkurrensverket-svar-konst-kopa-konst
http://www.notisum.se/Page.aspx?pageid=14
http://www.horby.se/Sidor/Ksgodkandekonstprojektet.aspx
http://www.tidningenvision.se/nyheter/portratt-av-kommunalrad-som-romare-kostade-600000
http://app.linkoping.se/statdok/sabok/169.pdf
http://www.regeringen.se/sb/d/5328/a/40192
http://www.skanskan.se/article/20121003/HORBY/710039871/-/sa-tycker-horbyborna
http://www.horby.se/Sidor/Ksgodkandekonstprojektet.aspx
http://www.skanskan.se/article/20121010/HORBY/710099878/-/politikerna-backar-omjattemalningen
Litteratur
Norén Bretzer, Y (2010) Sveriges politiska system, Studentlitteratur AB, Lund
Stattin, D (2007) Kommunal aktiebolagsrätt, Norstedts juridik AB, Stockholm
Westerberg, P (2007) Sveriges grundlagar och riksdagsordningen, Riksdagens
tryckeriexpedition, Stockholm
17
8. Bilagor
Bilaga 1
Styrelseprotokoll
Tid och plats:
Onsdagen den 16 november 2011, kl 13.00-14.30
Kommunhuset, Ringsjövägen
Närvarande:
Lars Ahlkvist, ordförande
Heidi Laine Lundgren
Olle Aronsson, tjänstgörande suppleant
Brita Larsson, ej tjänstgörande suppleant
Arne Bertilsson, sekreterare
Lars Lagö, projektledare, §§ 56-61
§ 56 Öppnande
Ordföranden hälsar välkommen och förklarar sammanträdet öppnat.
§ 57 Val av justeringsman
Styrelsen beslutar utse Heidi Laine Lundgren att justera dagens protokoll.
§ 58 Godkännande av dagordningen
Styrelsen beslutar godkänna den utsända dagordningen med tillägget Ändring av VDinstruktion.
§ 59 Föregående styrelseprotokoll
Styrelseprotokoll från den 21 september 2011 har varit utsänt.
Styrelsen beslutar att med godkännande lägga protokollet till handlingarna.
18
§ 60 Lägesrapport pågående byggnationer
Projektledare Lars Lagö lämnar en lägesrapport avseende pågående byggnationer Nolato
Meditech, Kommunhuset och Atos Medical.
Styrelsen beslutar att med godkännande notera informationen.
§ 61 Konstnärlig utsmyckning av kommunhuset
Ordföranden och VD informerar om de kontakter som förevarit med Johan Falkman
avseende konstnärlig utsmyckning av stora salen i kommunhuset. Väggytan som är aktuell är
ca 25 kvm. Den totala kostnaden beräknas uppgå till 600 000 kronor. Styrelsen diskuterar ett
första utkast till beskrivning av monumentalmålningen samt möjligheten att erhålla extern
finansiering i form av sponsormedel.
Styrelsen beslutar att uppdra åt VD att i samråd med kommunen teckna avtal med konstnär
Johan Falkman om konstnärlig utsmyckning i kommunhuset under följande förutsättningar:



Den totala kostnaden beräknas till 600 000 kronor
Hifab garanterar halva kostnaden under förutsättning att kommunen står för den
andra halvan
Extern finansiering(sponsormedel) skall sökas. VD återkommer med förslag i denna
delen.
§ 62 Försäljning av fastigheten Slättäng 3
Fastigheten Slättäng 3 är belägen i anslutning till brandstationen och omfattar ca 2 500 kvm.
På fastigheten finns en enkel lagerbyggnad om ca 220 kvm. Värdering av fastigheten
redovisas..
Styrelsen beslutar att uppdra åt VD att undersöka möjligheten att försälja fastigheten i
enlighet med de vid sammanträdet förda diskussionerna
§ 63 Ekonomisk rapport per 31/10 2011 och budget för 2012
Ekonomisk rapport per 31/10 2011 och förslag till budget för 2012 redovisas enligt bilaga.
Styrelsen beslutar att notera den ekonomiska rapporten och fastställa budgeten för 2012 till
1 400 000 kronor.
§ 64 Uthyrningsläget
VD rapporterar att 200 kvm i företagshusen fn är outhyrda. Halva denna yta är reserverad
19
för att användas som ateljé i samband med den konstnärliga utsmyckningen av
kommunhuset. Ytterligare två lokaler om 200 resp 300 kvm är uppsagda till 2013-09-30
respektive 2012-09-30. Den förstnämnda lokalen finns det ny hyresgäst till.
Styrelsen beslutar att notera informationen.
§ 65 Uppdragsavtal med tekniska nämnden för 2012
Förslag till uppdragsavtal för 2012 med tekniska nämnden har varit utsänt. Avtalet omfattar
totalt 1 385 000 kronor varav 1 070 000 för planerat och oförutsett underhåll och 315 000
för administration och driftkostnader.
Styrelsen beslutar att godkänna uppdragsavtalet med tekniska nämnden för 2012.
§ 66 Sammanträdesplan för 2012
Styrelsen beslutar att fastställa följande sammanträdesplan för 2012: Styrelsemöten 18/1,
21/3, 13/6, 19/9 och 21/11, samtliga dagar kl 13.00. Årsstämma 18/4 kl 13.00.
§ 67 Ändring avVD-instruktion
VD föreslår en smärre justering i den VD-instruktion som styrelsen fastställde den 21/9 2011.
Styrelsen beslutar att godkänna VD-instruktion enligt bilaga.
§ 68 Reseberättelse från inspirationsresa
VD redovisar en fotografisk reseberättelse från styrelsens inspirationsresa 18-19/8.
§ 69 Avslutning
Ordföranden förklarar dagens sammanträde avslutat.
Arne Bertilsson
Lars Ahlkvist
Sekreterare
Ordförande
Heidi Laine Lundgren
20
Justeringsman
Bilaga 2
21
Bilaga 3
http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=478&artikel=5283904 hämtad 10/10-2012
Bilaga 4
Omröstning på http://www.skanskan.se/article/20121003/HORBY/710039871/-/sa-tyckerhorbyborna, hämtad 10/10-2012 klockan 16.00
22