Det svenska politiska systemet
Politik och förvaltning
Uppläggning
• Centrala begrepp: byråkrati och offentlig förvaltning
• Teorier om förvaltningens roll
• Legitimitet och offentlig förvaltning
Byråkrati – ett sammansatt begrepp
•
•
•
•
•
•
•
Rationell organisation
Organisatorisk ineffektivitet
Tjänstemannastyre
Offentlig förvaltning
Tjänstemannaförvaltning
Organisationstyp
Det moderna samhället
Weber och byråkratiseringen
Weber förknippade byråkrati och byråkratisering med den legal‐byråkratiska modellen för styrning – hierarki, regler, förutsägbarhet‐ till skillnad från karismatiska eller feodala modeller
Weber ansåg att byråkratiseringen av samhället var starkt sammankopplad med kapitalismens framväxt – ett kapitalistiskt samhälle krävde en stark byråkrati
Max Weber och den legal‐byråkatiska modellen (Byråkratin)
Tjänstemännen tillsätts och utövar sin tjänst enligt följande kriterier
• Personligen fria och endast underkastade formella ämbetsplikter
• Organiserade i en klart definierad tjänstehierarki
• Ämbetsmännen kontraktsanställda
• Kandidater utsedda baserade på tekniska kvalifikationer
• Reglerad lön i pengar
• Ämbetet som huvudsakliga yrke
• Tjänsten utgör en karriär
• Tjänstemännen fria från ägandet av produktionsmedel
• Underkastad strikt, systematisk disciplin ock kontroll under tjänsteövning
Vad är offentlig förvaltning? • Offentlig organisation för att bereda och genomföra politiska beslut
• Förvaltning i bred bemärkelse (den offentliga sektorn): alla anställda i offentlig sektor (även t.ex. lärare, vårdpersonal etc.)
• Förvaltning i smal bemärkelse (Byråkratin): tjänstemän (ämbetsmän) ansvariga för beredning och implementering av politiska beslut
• Gränserna mellan de båda definitionerna flytande
• Icke‐offentliga organisationer har blivit vanligare
Varför är förvaltningens organisation viktig att studera?
• Förvaltningens expertis gör dem till starka politiska aktörer som kan påverka politiska beslut
• Politiker kommer och går men förvaltningen består
• Politiken utformas ofta i genomförandeledet
• Förvaltningen utgör ett institutionaliserat intresse
• Utformningen av förvaltningens organisation och utnämningar av förvaltningschefer viktiga styrinstrument Förvaltning i ett statsvetenskapligt perspektiv. Skärningspunkten förvaltning‐politik
• Relationen politik‐förvaltning: Vilken makt skall tjänstemän ha i ett politiskt system? Vilka beslut är administrativa, vilka är politiska?
• Demokrati‐förvaltning/byråkrati: Expertstyre eller folkstyre? effektivitet eller representativitet? • Offentligt‐privat: Vad skall organiseras av staten, vad skall organiseras privat? • Styrning, organisering, reglering och finansering av den offentliga förvaltningen
• Förvaltningspolitik: Handlar om ”idédebatten och maktkampen kring hur den offentliga förvaltningen skall utformas…”
• Empirisk‐ normativa frågor:
– Empiriska: vad är förvaltningens roll i det politiska systemet? – Normativa: hur bör förvaltningens utformas (utifrån värderingar och empiriska resultat).
Byråkratin som budgetmaximerare: Principal‐agentperspektivet • Studerar relationen mellan en principal (beställare) och agent (utförare)
• Centralt problem: informationsassymetri
• Relationen antas karaktäriseras av kontrolldilemman:
– Adverse selection
– Moral hazard
• Förvaltningens resurser: expertis, institutionell stabilitet, ekonomiska resurser, nätverk
• Men även beställaren (politiken) har resurser i interaktionen: ”the power of the purse”, demokratisk legitimitet, utnämningsmakt, makt över organisationsförändringar
• För att undvika ineffektiva utfall krävs institutionell design
Byråkratin i nätverkens garn
• Beroendet mellan byråkratier och intressegrupper: korporatism och pluralism
• Förhandling utifrån ömsesidiga intressen och gemensamma idéer och värderingar
• Sektoriella nätverk
• Den infångade eller mobiliserande myndigheten
Byråkratin som institution
•
Medlemmar i förvaltningen styrs av en institutionell logik. •
”Lämplighetslogik” snarare än ”konsekvenslogik” (roller och plikter snarare än kalkylerad nytta)
•
Legitimitet snarare än effektivitet
– Vikten av ritualer och symboler
– Särkopplade verksamheter (hyckleri)
•
Vikten av förvaltningens historiskt framväxta roll
•
Dialektiskt förhållande mellan intressen och institutioner
•
Processer stigberoende. Formativa moment En legitim förvaltning
Förvaltningen är politikens direkta fortsättning, men under andra förutsättningar. Politiken, beslut av förvaltningen, måste därför rättfärdigas (erhålla legitimitet) på andra sätt. •
•
•
•
•
•
den legal‐byråkratiska
den professionella
den korporativa
den brukarorienterade
den politikerorienterade
den lotteribaserade
Den legal‐byråkratiska
• Den centrala iakttagelsen: bygger på förvaltning genom beslutade enhetliga regler.
• Förutsägbara regler. Rättssäkerhet den centrala egenskapen och det som skapar legitimitet. • Belönad, ej beroende, tjänstemannakår. Oberoende tjänstemän. Ämbetstjänstemän, domare, (Polistjänstemannen. Skall ej lyda chefen utan lagen. • Problem: På områden med hög situationsanpassning leder detta till regelrytteri, oflexibelt agerande, etc. • På många områden en bra metod. En legitim och viktig princip vid uppbyggandet av den svenska generella välfärdsstaten (exemplet barnbidraget)
Den professionella
• Implementering sker utifrån någon form av vetenskapligt grundad kunskap. • Legitimation. Klara regler för vad som är kunskap och hur denna kan erhållas, mätas finns. Kunskapsgrunden, ej demokratiskt fattade regler utgör grunden för modellen (Läkare, forskningsråd)
• Bygger på att medborgarna har förtroende för professionens kunskap.
• Problem (1): semiprofessionella grupper utan legitimation (Socialarbetare)
• Problem (2): statsmakternas intresse och professionens, liksom medborgarnas, överensstämmer inte alltid. • Ett sätt att lösa detta är att ge medborgare viss valfrihet
Den korporativa förvaltningen
• Implementeringen i genomförandeledet utövas av representanter som företräder de grupper som är direkt berörda av politiken ifråga. • Effektiv för att hantera motsträviga intresseorganisationer och konfliktfyllda politikområden
• Svåra beslut legitimeras genom att intresseorganisationer deltar
• Korporativa förvaltningsformer har både uppkommit genom att intresseorganisationer kräver att bli representerade men också
genom att staten skapar intresseorganisationer för legitimitet.
• Problem (1): producentintressen starkare än konsumentintressen. Redan organiserade intressen. Problemet med kollektivt handlande/mobilisering.
• Problem (2): intresseorganisationen kan förlora i förtroende hos sina medlemmar om dess gemenskap med staten blir för tät. Den brukarorienterade förvaltningen
• ....de medborgare som direkt använder sig av eller kommer i kontakt med en offentlig serviceverksamhet också ges inflytande över verksamhetens utformning
• framtaget som alternativ till valfrihetsreformer
• liksom korporativa formen, brukaren blir koopterad i systemet.
• Stormötesproblem
• Redan starka grupper tenderar att gynnas
Den politikerorienterade förvaltningen
• Politiker ges direkt inflytande över implementeringen. Ger en direkt möjlighet att utverka ansvar • Exempel: vanligt i USA, men inslag även i svenska kommuner. • Problem (1): skapar dålig stabilitet i administrativ kapacitet (kontinuerliga byten)
• Problem (2): De valda ej representativa för alla medborgare. Marknadsorienterad modell
• Marknadifiering av offentlig sektor (flera konkurrerande utförare)
• Legitimitet ökas genom att införa valfrihet; medborgarna/stat har möjlighet att välja bort alternativ som inte fungerar
• Problem: har alla medborgare samma möjlighet att välja?