1 INLEDNING ............................................................................................................. 2
1.1 Introduktion ................................................................................................................................................... 2
1.2 Syfte och frågeställning ............................................................................................................................. 2
1.3 Avgränsningar .............................................................................................................................................. 2
1.3 Metod och material ...................................................................................................................................... 3
1.5 Disposition .................................................................................................................................................... 3
2 IMPLEMENTERINGSPROBLEMATIKEN INOM OFFENTLIG POLITIK ................ 4
2.1 Teoretisk referensram ................................................................................................................................ 4
2.1.1 Bakgrund ................................................................................................................................................... 4
2.1.2 Vad krävs för implementering av offentlig politik? .................................................................................. 4
2.1.3 Olika slags offentliga åtgärder ................................................................................................................... 7
2.1.4 Styrningens roll för implementeringen ...................................................................................................... 8
2.1.5 Villkor för en lyckad implementering ....................................................................................................... 8
2.2 Vad kan man förvänta sig vid implementering av offentlig politik? ............................................... 9
3 REFORMEN .......................................................................................................... 10
3.1 Propositionen ............................................................................................................................................. 10
3.1.1 Allmän förskolan för fyra- och femåringar ............................................................................................. 10
3.1.2 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga föräldrar .............................................. 10
3.1.3 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnomsorg ........................................................................ 11
3.2 Målen............................................................................................................................................................. 11
3.3 Genomförandet .......................................................................................................................................... 12
4 RESULTAT/ANALYS AV REFORMEN ................................................................ 13
4.1 Avgiftssituationen inom barnomsorgen 1999 .................................................................................... 13
4.2 Situationen inom barnomsorgen efter införandet av reformen ..................................................... 14
4.3 Sammanfattning av reformens resultat ............................................................................................... 16
5 ANALYS ................................................................................................................ 17
6 SLUTSATS ............................................................................................................ 19
REFERENSER ......................................................................................................... 20
BILAGOR ................................................................................................................. 21
1 INLEDNING
1.1 Introduktion
Varje år tas tusentals beslut av politiker på olika nivåer i samhället, på allt från
kommunnämndsnivå till regeringsnivå. Hur ser då relationen mellan alla dessa besluts
intentioner och deras följder ut? Är det så att det alltid faller sig att det blir som man har tänkt
sig eller är det snarare så att det motsatta fallet är vanligt förekommande, och vad har staten
teoretiskt sätt möjlighet att göra? Politiska besluts implementering har länge varit ett stort
forskningsområde och uppgiften för den här uppsatsen är att studera sambandet mellan vision
och resultat.
Den 25 maj 2000 lämnade regeringen över en proposition till riksdagen där den föreslog tre
stora reformer inom barnomsorgen. De tre reformerna var allmän förskola för fyra- och
femåringar, förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga samt
införandet av maxtaxa, det vill säga ett kostnadstak för avgifterna inom barnomsorgen.1
Reformen röstades igenom i sin helhet och genomfördes därmed stegvis från och med 1 juli
2001 till och med 1 januari 2003.2
1.2 Syfte och frågeställning
Syftet med uppsatsen är att belysa problematiken kring besluts intentioner och deras resultat.
Som teoretisk referensram kommer forskning kring implementeringsproblematik att
användas. För att förankra teorin empiriskt kommer en undersökning av reformen Maxtaxa
och allmän förskola m.m. att göras. Reformen kommer att studeras för att utläsa huvudmålen
och ambitionerna med den, utfallet kommer sedan att undersökas genom studie av relevant
statistik samt undersökningar gjorda på området. Detta syfte kan sammanfattas i två
frågeställningar


Hur överrensstämmer de förhoppningar man hade på reformen Maxtaxa och allmän
förskola med utfallet?
Hur väl överrensstämmer resultatet med de förväntningar man kunde ställa ur teoretisk
synpunkt?
Med andra ord, hur väl har implementeringen av reformen fungerat?
1.3 Avgränsningar
Den övergripande frågeställningen är hur relationen mellan besluts intentioner och deras utfall
ser ut. För att avgränsa den har en nyligen genomförd reform valts för att studera
problematiken empiriskt. Den reform som valts är Maxtaxa och allmän förskola m.m. som
riksdagen röstade igenom den 24:e november 2000 och som därmed genomfördes i omgångar
mellan åren 2001 och 2003. Jag har valt att studera hela reformen för att kunna skapa en så
generell slutsats kring implementeringproblematik som möjligt. Vad gäller den teoretiska
1
2
Proposition 1999/2000:129 s. 1
Riksdagsprotokoll 2000/01:33
2
anknytningen finns det väldigt mycket forskning inom området implementeringsproblematik
men jag har i min uppsats valt att begränsa den teoretiska referensramen till studier av Bo
Rothsteins och Anders Sannerstedts forskning.
1.3 Metod och material
För studerande av den övergripande frågeställningen kring implementeringsproblematik
används Bo Rothsteins bok Vad bör staten göra? och Anders Sannerstedts bidrag
Implementering i Bo Rothsteins bok Politik som organisation rörande just denna problematik.
Uppsatsens avgränsade frågställning är huruvida de politiska beslut som togs vid införandet
av reformen rörande allmän förskola, maxtaxa med mera fick det förväntade utfallet. För
studiet av förväntat utfall kommer både politikers ambitioner samt teoretiska förväntningar
skapade utifrån Rothstein och Sannerstedt att användas. För att klargöra de politiska
ambitionerna har i huvudsak propositionen studerats då denna röstades igenom i sin helhet. I
propositionen har huvudmålen studerats; vilka var de och vilka förhoppningar hade
politikerna på reformen vad gäller ett flertal områden så som arbetsmarknad och ekonomi.
Genom att Rothsteins och Sannerstedts argument lyfts fram skapas utifrån dem ett förväntat
utfall, både generellt och vad man med hjälp av det kan förvänta sig av just maxtaxereformen
sett till dess utformning och implementering. Uppgiften för slutsatsen blir sedan att undersöka
huruvida de resultat som reformen visar upp är förenliga med de förväntade utfallen utifrån de
teoretiska utgångspunkterna. Till största del har Skolverkets material och rapporter använts då
dessa i samband med genomförandet fick ett uppdrag av regeringen att årligen utvärdera
reformen.3 Deras utredningar grundar sig på statistik och undersökningar gjorda av SCB, som
jag bedömer som mycket tillförlitliga, samt enkäter ställda till både föräldrar och kommuner.
Även SCB:s egna statistik används för analys av förändringar inom arbetsmarknad och
hushållens ekonomi.
1.5 Disposition
Den första delen av uppsatsen kommer att ägnas åt den generella
implementeringsproblematiken inom offentlig politik. Till att börja med kommer Bo
Rothsteins forskning kring ämnet att användas och analyseras. Efter det görs en studie av
Anders Sannerstedts syn på problematiken. Här skapas en generell bild av vad som krävs för
en lyckad implementering, vilka olika typer av offentliga åtgärder som finns samt vilken roll
styrningen spelar. För att kunna analysera det förväntade utfallet av reformen Maxtaxa och
allmän förskola m.m. kommer båda dessa författares material att vävas samman i en
gemensam utgångspunkt. Efter detta följer ett avsnitt med en genomgång av reformen. I detta
kommer dess innehåll, mål och genomförande att studeras. I det fjärde kapitlet görs sedan en
utförlig analys av reformen där fokus ligger på vilka effekter den fått inom de önskade
områdena. I uppsatsens näst sista kapitel studeras sedan utfallet i förhållande till vad man
kunde förvänta sig enligt tidigare dragna slutsatser. I det sista kapitlet dras sedan de
övergripande slutsatserna och en kort sammanfattning görs utav uppsatsen.
3
Proposition 1999/2000:129 s. 41
3
2 IMPLEMENTERINGSPROBLEMATIKEN INOM OFFENTLIG
POLITIK
2.1 Teoretisk referensram
”Implementeringsproblemet innebär att politiska beslut inte genomförs så som beslutsfattarna
avsett”.4
2.1.1 Bakgrund
I sin bok Vad bör staten göra? tar Bo Rothstein upp problematiken kring implementeringen
av offentlig politik, och det är inom detta forskningsområde denna uppsats har sin
utgångspunkt. Implementerinsforskningen tog sin början i 1960-talets USA. Man tillsatte där
utredningar för att kunna utvärdera de nationella välfärdsprogram som etablerats.5 Även i
Sverige har denna problematik studerats och växt till ett stort forskningsområde. Rothstein
menar att implementeringsforskningen är en till stor del negativ forskning där man endast
studerat implementeringsprocesser som gått dåligt och åtgärder som inte har haft de bästa
förutsättningarna för att lyckas. Dessa negativa resultat menar han vidare beror på att man
dömer ut reformer som misslyckade alldeles för fort och på för lösa grunder samt tar inte
hänsyn till de långsiktiga effekterna. Inte heller är man villig att döma en reform som lyckad
om den inte till 100 procent uppfyller de tidigare ställda kraven.6 Han säger sammanfattande
att ”det blir /.../ inte alltid som man tänkt, men det kan bli bra ändå.”7
Rothsteins bedömning av forskningen kring implementering är, enkelt uttryckt, att den
kommit fram till något den inte riktigt kan förklara. Enligt honom är de faktorer man angett
som viktiga för en framgångsrik implementering ointressanta då man inte i någon större
utsträckning kan använda sig av dessa. En del är svåra att använda, andra benämner han som
triviala.8
2.1.2 Vad krävs för implementering av offentlig politik?
Rothsteins bidrag till implementeringsforskningen är skapandet av ett analysschema med
vilket man kan generalisera olika faktorers betydelse vid implementeringen av offentlig
politik. Utifrån detta schema analyserar han sedan vad staten egentligen har möjlighet att
göra. Enligt Rothstein finns det tre huvudkategorier inom implementeringsforskningen, de två
dominerande, policyutformning och organisering, samt hans eget bidrag legitimitet. Dessa tre
kategorier spelar samtliga en viktig roll för förståelsen för vad staten kan göra. Han menar
vidare att dessa tre kategorier kan ses antingen ur ett substensiellt eller ett processuellt
Sannerstedt, Anders, 2001 ”Implementering - Hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Bo Rothsteins
Politik som organisation - Förvltningspolitikens grundproblem Angered: SNS Förlag s. 19
5
Rothstein, Bo, 2002 Vad bör staten göra?- Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik Angered: SNS
Förlag s.72
6
ibid. s. 76ff
7
ibid. s. 79
8
ibid. s. 83f
4
4
perspektiv. För en lyckad implementering krävs att alla dessa variabler fungerar.9 Schemat
nedan är från boken Vad bör staten göra? och illustrerar detta. Enligt Rothstein måste alltså
kraven för alla sex rutor vara uppfyllda. För vidare analys tilldelas varje ruta en siffra.
Substans
Process
Innehåll
1
2
Organisation
3
4
Legitimitet
5
6
Figur 2.1 Modell för analys av huvudkategorier för implementering av offentlig politik.10
Ruta ett rör kravet på substans vid policyutformningen. En av de huvudfaktorer för lyckad
implementering som den tidigare forskningen kommit fram till att ”målen med policyn måste
vara precisa och klara och att man på förhand har kunskap om relationen mellan insatta
åtgärder och effekter/mål”11 menar Rothstein inte ger en realistisk bild av offentlig politik.
Han menar att även om man vet orsaken till ett problem kan det vara svårt att finna lösningen.
Detta får som konsekvens att många insatser och program blir felkonstruerade med följden att
problemen aldrig går att lösa.12 En orsak till de felkonstruerade lösningarna är att kraven på
att göra något ofta är stora och man gör insatser som man redan på förhand vet kommer att
misslyckas.13 Lösningen på problemet med att inte på förhand veta vilka effekter en viss
åtgärd får, eller vilka åtgärder som krävs för att komma till rätta med ett problem, är enligt
Rothstein att åtgärdsprogrammen är flexibla i sin tillämpning.14
Inom ruta två, policyprocessen, identifierar Rothstein två huvudproblem vid dess utformning.
Det ena är problematiken kring skapandet av generella åtgärdsprogram den andra kring
implementeringen av de samma. För att uppnå en så hög grad av målprecision som möjligt
kan det vara önskvärt att utforma programmen så precist som möjligt för att med säkerhet
uppnå det man ville. Ett sätt att uppnå detta är att utforma dem enskilt efter varje behövande
individ. Problemen kring detta är dock inte svåra att se i dagens samhälle och det är hans
förklaring till att det med nödvändighet i de allra flesta fall slutar med en generell
målsättning.15 Det problem han ser med detta är att en generell utformning kan leda till en
oklar tillämpning.16 Ytterligare ett problem som han lyfter fram kring implementeringen är att
det politiska samhället är uppbyggt av flera olika nivåer, och inte med nödvändighet med
samma politiska representation på alla nivåer. Då den politiska makten och det processuella
genomförandet ligger på olika nivåer kan detta leda till att de som beslutar och de som ska
genomföra inte har samma åsikt och därmed blir inte genomförandet vad man från högre håll
hoppats på.17
9
Rothstein 2002, s. 86ff
ibid. s. 88
11
ibid. s. 91
12
ibid. s. 89
13
ibid. s. 90
14
ibid. s. 92f
15
ibid. s. 100f
16
ibid. s. 104
17
ibid. s. 105f
10
5
Vad gäller organisationen för genomförandet av olika åtgärdsprogram, det vill säga ruta tre,
menar Rothstein att det inte finns ett generellt svar på hur dessa bör se ut.18 Han menar att
detta varierar från fall till fall, från uppgift till uppgift, men han identifierar två huvudkriterier
för bedömning av vad som krävs. Det ena rör uppgiften i sig, om den är uniform eller
standardiserad, det andra rör den insatsteknik som används, standardiserad eller ickestandardiserad. Genom att kombinera dessa fyra variabler skapas fyra olika typer av
organisationer som är lämpliga för implementering av offentliga åtgärdsprogram.19 För att
sammanfatta det skriver Rothstein att ”försök att använda en olämplig organisationsform
inom ett område ofta leder till misslyckanden i implementeringsledet”.20
Ruta fyra i schemat rör problemen vid organisationens genomförande av de offentliga
åtgärdsprogrammen där det ofta inte är staten själv som genomför dem. Istället är själva
producenterna vad Rothstein benämner partiella autonoma institutioner. Dessa institutioner
har ofta ett ganska stort handlingsutrymme för hur de genomför de olika åtgärdsprogrammen.
Vad staten då kan göra menar Rothstein blir en fråga om hur mycket och i hur stor
utsträckning den har möjlighet att påverka dessa institutioner. De partiellt autonoma
institutionerna utgör en slags tredje part för genomförandeprocessen och kan vara såväl
offentliga som privata.21 Denna problematik liknar den vid utformningen av policyprocessen,
där ansvar och maktutövning ligger på olika nivåer i samhället.22 För att överkomma detta
problem ställer Rothstein upp tre kriterier för vad som krävs; man måste strukturera
genomförandeprocessen, det krävs en väl utvecklad yrkesetik hos de genomförande
yrkeskårerna och medborgarna måste ges valfrihet. För att genomförandet ska ske så som
politikerna önskat diskuterar han återigen problematiken kring formella och preciserade
regelverk och menar att det alltid kommer att finnas de som utnyttjar luckor i systemet, både
hos myndigheter och medborgare. Vad gäller yrkesetiken menar han att man måste utbilda
den genomförande yrkeskåren till att handla efter vissa önskvärda, etiska regler. Ett
incitament för att öka deras medvetenhet kring dessa regler vore att låta dem ta mer offentligt
ansvar för sitt handlande. Genom att ge medborgarna en större valfrihet inom till exempel den
offentliga servicen menar Rothstein att producenternas möjligheter att handla oberoende av
vad allmänheten önskar minskar och de centrala beslutsfattarna får samtidigt en uppfattning
om vad som efterfrågas.
Kring diskussionen av politikens legitimitet, det vill säga ruta fem, analyserar Rothstein hur
ett allt större förekommande av ramlagar och målstyrning påverkar statens legitimitet.
Problemet han lyfter fram är att målstyrning, som endast anger vad man från
implementeringsled bör sträva efter, lämnar medborgaren utan formella krav att ställa på
förvaltningen. Medborgaren blir då, enligt hans resonemang rättslös gentemot förvaltningen,
som i sin tur kan ses som godtycklig i sitt maktutövande.23 Mot detta ställer han att genom
ökad målstyrning ökar flexibiliteten och därmed även effektiviteten i genomförandeled.
Den genomförande förvaltningen skulle genom detta bli bättre på att möta de varierande
kraven från allmänheten och på så sätt öka sin legitimitet.24 Vilken som är den sanna bilden
tar Rothstein inte ställning till, istället menar han att olika system kan fungera olika bra på
skilda områden, det finns med andra ord inte ett rätt och ett fel sätt.25
18
Rothstein 2002, s. 107
ibid. s. 108f
20
ibid. s. 110
21
ibid. s. 111f
22
ibid. s. 116
23
ibid. s. 125f
24
ibid. s. 126
25
ibid. s. 127f
19
6
Inom ramen för ruta sex identifierar Rothstein ett antal olika modeller för att skapa legitimitet
vid implementeringen av den offentliga politiken. Vilka de olika modellerna är har jag valt att
inte gå närmare in på då det inte fyller syftet med uppsatsen. Vad som kan konstateras är dock
att han, precis som i fallet med ruta tre och den genomförande organisationen, menar att
vilken typ av organisation som är lämpligast för att skapa legitimitet vid genomförandet av
offentlig politik varierar beroende på vilken typ av åtgärd det rör sig om.26
2.1.3 Olika slags offentliga åtgärder
Rothstein identifierar och analyserar fyra olika typer av offentliga åtgärder som alla kräver
olika genomförandeprocesser och styrning. De fyra kategorierna bestäms efter identifiering av
åtgärdens operativa förhållande och dess typer av insatser. De operativa förhållande, det vill
säga förhållandena kring genomförandet kan antingen vara statiska eller dynamiska.
Insatserna kan vara antingen reglerande eller interventionistiska. Som exempel på statiskt
reglerande åtgärder nämner han generella barnbidrag medan statiskt interventionistiska
åtgärder är till exempel behovsprövade bidrag. Den första kategorin är den kanske mest
okomplicerade då det enda man behöver göra i det givna exemplet är att betala ut samma
summa till alla barnfamiljer. I den andra kategorin, statiskt interventionistisk, har åtgärden
försvårats lite då beslut om utbetalning tas efter en enskild behovsprövning. Ett exempel på ett
dynamiskt reglerande område är civilrätten, där endast en vid ram preciseras medan
utformningen lämnas till individen. Den sista kategorin åtgärder, dynamiskt
interventionistiska, är den Rothstein bedömer som svårast att genomföra. Exempel på åtgärder
han placerar i denna kategori är kurativ socialvård och aktiv arbetsmarknadspolitik. I denna
kategori finns alltså ingen variabel fixerad. Svårigheten med dessa åtgärder är att man
försöker påverka folks beteende med ett knappt kunskapsläge och med stora variationer i
beteende hos individerna.27 Precis som vid beskrivandet av olika krav vid implementeringen
illustreras de olika typerna av offentliga åtgärder i ett schema, det nedan är dock något
modifierat av författaren.
Operativa förhållanden
Reglerande
Typ av
insatser
Statiska
Dynamiska
Generella
Civilrätt
barnbidrag
Interventionistisk
Behovsprövade
Aktiv
bostadsbidrag
arbetsmarknads
politik
Figur 2.2 Dimensioner i offentlig politik.28
26
Rothstein 2002, s. 131
ibid. s. 94ff
28
ibid. s. 95
27
7
Det stora problemet vad gäller implementeringen av offentlig politik är alltså att anpassa den
efter vilken typ av åtgärder man vill åstadkomma samt att den uppfyller de sex ovan ställda
kriterierna.
2.1.4 Styrningens roll för implementeringen
Precis som Rothstein skiljer Sannerstedt på beslutsfattarrollen och verkställarrollen.29
Sannerstedt menar att relationen mellan dessa båda parter bedrivs genom styrning och
kontroll. Styrningen kan bedrivas på ett flertal olika sätt där alla används för att verkställa de
politiska besluten. För att sedan se hur verkställandet genomförts används olika kontroller.
Vad gäller styrningen är två olika aspekter av intresse, dels dess reliabilitet som visar i hur
stor utsträckning verkställaren handlar efter beslutsfattarens styrning, dels rationaliteten som
handlar om i hur hög grad de resultat beslutsfattarna förväntade sig uppnås genom
tillämparens handlande.30 För denna uppsats är det just rationaliteten som är intressant och för
att rationaliteten ska vara så stor som möjligt menar Sannerstedt att det är viktigt att målen är
precisa och inte står i konflikt med varandra, något som dessvärre inte alltid är fallet med
politiska reformer.31 Detta kan jämföras med Rothstein som menar att detta är en orealistisk
förhoppning på offentlig politik.32 Sannerstedt menar att med en rationalistisk syn fungerar
förvaltningen som ett instrument för beslutsfattarna för att få sina mål och önskade
förändringar genomförda.33
Mot det rationella perspektivet ställer han teorin om närbyråkrater, en teori utvecklad av
Michael Lipsky. Inom denna teori menar man att det till stor del är dessa närbyråkrater, till
exempel tjänstemän inom förvaltningen, som tar de beslut som ytterst utformar verksamheten.
Tjänstemännen har ofta en särkompetens inom sitt specifika område som gör det svårt för
politikerna att styra verksamheten på individnivå. Sannerstedt tillägger dock att dessa
närbyråkrater förvisso kan påverka innehållet i verksamheten men förutsättningarna för den
styrs fortfarande av beslutsfattarna, som genom detta indirekt kan påverka utformningen av
den.34
Som ett tredje och sista perspektiv lyfter han fram vad han benämner som
nätverksperspektivet, där flera olika aktörer tillsammans implementerar politiken.
Tillvägagångssättet kännetecknas då av en förhandlingsprocess där de olika aktörernas
intressen ställs mot varandra.35 Liksom Rothstein menar Sannerstedt att alla perspektiv finns
och behövs men vilket som är bäst beror på inom vilket politikområde man rör sig.36
2.1.5 Villkor för en lyckad implementering
För att en lyckad implementering ska kunna ske ställer Sannerstedt upp en rad villkor, både på
tillämparen och på beslutsfattaren. Ett flertal av dessa villkor överrensstämmer med de
faktorer för lyckad implementering som Rothstein förkastar. Exempel på dessa är en lämplig
29
Sannerstedt 2001, s. 20
ibid. s. 20f
31
ibid. s. 30
32
jmf. s. 5, ruta ett
33
ibid. s. 21
34
ibid. s. 21ff
35
ibid. s. 23
36
ibid. s. 26
30
8
direkt och indirekt styrning, minimering av externa aktörers påverkan samt förståelse och vilja
för beslutet hos tillämparen.37
Även Sannerstedt diskuterar problematiken kring oprecisa ramlagar, beslut som syftar till att
förändra samhället, tillämparens motstridiga intressen i förhållande till beslutfattarens och
problematiken kring hur olika organisationer är utformade. Då han i stort för ett resonemang
kring dessa problem liknande det ovan beskriva utav Rothstein har jag valt att inte närmare gå
in på dessa områden.38
Ett citat av Sannerstedt anser jag effektivt belyser och sammanfattar vad de båda författarna
har att säga om implementeringsproblematiken, nämligen att den uppstår:
”som ett normalt inslag i det politiska livet, som en konsekvens av de skilda roller politiker
och tjänstemän har att spela, som en följd av att komplexa organisationer har vissa
egenskaper, som en avspegling av befintliga konflikter i samhället och som ett resultat av
att vissa verksamheter till sin natur ofrånkomligen är svåra att styra och kontrollera”. 39
2.2 Vad kan man förvänta sig vid implementering av offentlig
politik?
Genom att väva samman Rothsteins och Sannerstedts teorier kring implementering skapar jag
här en gemensam utgångspunkt kring vad man kan förvänta sig vid implementering av
offentlig politik samt vad som krävs för att en implementering ska lyckas.
Som utgångspunkt väljs Rothsteins konstaterande att den tidigare forskningen på området är
en eländesforskning som kommit fram till överdrivet negativa slutsatser kring statens förmåga
att genomföra offentliga åtgärder, staten kan enligt hans mening göra en hel del. Vad som
krävs är till att börja med att åtgärdsprogrammen är flexibla när de ska tillämpas. Detta kan
åstadkommas genom att de utformas generellt med målstyrning istället för precist. En fördel
med precisa mål är dock att rationaliteten blir hög. Vad som också är viktigt för att
implementeringen ska fungera är att organisationen som används är lämplig för
genomförandet och att implementeringen som används är lämplig för åtgärden man vill
åstadkomma. Ett av de stora problemen kring implementering av offentlig politik är att
representationen är olika på olika nivåer i samhället, detta blir ett problem då beslutsfattare
och verkställare inte är samma. För att komma till rätta med detta problem är det viktigt att
beslutsfattaren kan styra och kontrollera verkställaren. Vilken typ av åtgärd reformen är och
vad man därmed kan förvänta sig av den analyseras i kapitel fem.
37
Sannerstedt 2001, s. 28f
ibid. s. 30-43
39
ibid. s. 47
38
9
3 REFORMEN
3.1 Propositionen
Propositionen Maxtaxa och allmän förskola m.m. överlämnades den 25:e maj 2000 till
riksdagen utav den socialdemokratiske statsministern Göran Persson och Thomas Östros, då
utbildningsminister. Så som den lades fram för riksdagen hade tre huvudmål; allmän förskola
för fyra- och femåringar, förskoleverksamhet för barn till arbetslösa och föräldralediga samt
det för kommunerna frivilliga införandet av en maxtaxa inom barnomsorgen. De tre
huvudmålen kommer att behandlas utförligt nedan.
3.1.1 Allmän förskolan för fyra- och femåringar
Inom förslaget om allmän förskola för fyra- och femåringar föreslår regeringen att den ska
omfatta minst 525 avgiftsfria timmar per år, vara obligatorisk för kommunerna att anordna
men frivillig för barnen att delta i. Den allmänna förskolan ska gälla från och med hösten då
barnet fyller fyra år.40 Som motivering för reformen nämns särskilt den pedagogiska roll
förskolan har för barn. Då förskolan vid tidpunkten för reformen var avgiftsbelagd och
därmed var en tung ekonomisk belastning för en stor andel av barnfamiljerna ledde detta till
att många barn utestängdes från verksamheten. De barngrupper som särskilt nämns är de barn
bosatta i socialt utsatta bostadsområden, barn med en utländsk bakgrund samt barn vars
föräldrar är arbetslösa.41 Avgiftsfriheten är i propositionen en viktig princip men för
verksamhet som överstiger de garanterade 525 timmarna ska kommunerna, precis som förut
ha rätt att ta ut en skälig avgift.42
3.1.2 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga
föräldrar
Förslaget om förskoleverksamhet för barn med arbetslösa eller föräldralediga föräldrar syftar
till att ge barn till föräldrar inom dessa grupper samma rättighet till plats inom barnomsorgen
som de barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar har. Kommunen ska vara skyldig
att garantera en minsta vistelsetid om tre timmar per dag eller 15 timmar per vecka. Fyra- och
femåringar inom denna grupp omfattas av den allmänna förskolan i samma utsträckning som
barn till förvärvsarbetande eller studerande. Till skillnad från tidigare ger man dessa barn en
rätt att behålla sin plats och även erbjudas en inom skälig tid vid arbetslöshet. Det främsta
skälet till reformen är, precis som i fallet med den allmänna förskolan, barnets eget behov av
verksamheten. Man menar att vissa samhällsgrupper, så som lågutbildade, ensamstående
mödrar och vissa invandrargrupper i högre grad än andra är arbetslösa och att detta därmed
skulle få som följd att deras barn stängs ute från den pedagogiska verksamheten permanent.
Man pekar även på ett effektivitetsskäl utifrån arbetsmarknaden då man menar att en
garanterad förskoleverksamhet ger dessa föräldrar större möjlighet att mer effektivt kunna
söka jobb och vid anställning snabbare kunna börja arbeta. Att barnen i dessa grupper ska ha
40
Proposition 1999/2000:129 s. 18ff
ibid. s. 20
42
ibid. s. 21
41
10
samma garanterade vistelsetid som barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar är
däremot inget krav, en kortare är fullt acceptabelt enligt propositionen.43
3.1.3 Maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnomsorg
Denna del av reformen syftar till att införa en avgift inom barnomsorgen som är kopplad till
föräldrarnas inkomster. Även ett maxtak för hur mycket den får kosta, oberoende av inkomst,
införs. Även inom denna del av reformen är det största motivet barnens eget behov utav
verksamheten. Man menar att det är viktigt att inget barn utestängs från förskola eller fritids
på grund av att avgifterna är för höga. Man pekar även på tendenser som setts där man genom
tidsrelaterade och höga taxor har kunnat styra efterfrågan och att detta har lett till att barnens
närvarotider har blivit splittrade, med risk för att det pedagogiska innehållet blivit lidande.
Man pekar även på familjeekonomiska skäl och menar att de nya, låga och enhetliga
avgifterna kommer att innebära en ökning av standarden hos alla barnfamiljer, den grupp i
samhället som haft den mest negativa inkomstutvecklingen under 1990-talet. Ett annat stort
argument är de så kallade marginaleffekterna, genom att sänka avgifterna kommer en familj
att få behålla mer av sin ekonomiska vinst vid uppgång i arbetstid eller om man går från
arbetslöshet till arbete än vad man tidigare fått på grund av de kostnadsökningar för
barnomsorg som då blivit följden. Detta ser man som viktigt ur ett jämställdhetsperspektiv då
det är vanligare att kvinnor väljer att stanna hemma i större utsträckning än män. Denna del av
reformen menar man ska vara frivillig för kommunerna att genomföra men de som väljer att
göra det ska erhålla ett statsbidrag som kompensation för förlorade intäkter.44
3.2 Målen
Som bakgrund till reformerna nämns ett flertal olika skäl. Min uppgift i det följande är att
identifiera dessa för att sedan kunna utvärdera huruvida de förändringar man hoppades att
reformerna skulle ge verkligen har skett.
En viktig aspekt med reformen var att man ville att de regionala och sociala skillnaderna som
förekom inom barnomsorgen skulle minska. Vad gäller de regionala skillnaderna märks de
både inom avgiftsnivåer och huruvida barn till arbetslösa och föräldralediga har rätt till
barnomsorg. Att avgifter för samma familj kunde variera ända upp till så mycket som 50 000
kronor på ett år beroende på i vilken kommun man bodde bedömde regeringen som ett stort
problem. Man framhäver också problemen med tidsrelaterade taxor, som i familjer med små
marginaler kan få effekten att närvarotiden blir mindre än behovet av verksamheten. Man
menar att avgifterna aldrig får bli så betungande att man avstår.45 I skollagen finns barns eget
behov av verksamheten inskrivet som grund för en rätt till barnomsorg men i praktiken menar
regeringen att de flesta barn som har plats inom barnomsorgen är de som har föräldrar som
arbetar eller studerar. Barn till arbetslösa och föräldralediga, som skulle kunna vara en sådan
grupp av barn som har ett eget behov av verksamheten, ställs ofta utanför den. Tillämpningen
av detta sker dock olika mellan kommunerna på grund av olika tolkning av lagen. Man menar
43
Proposition 1999/2000:129 s. 22ff
ibid. s. 29ff
45
ibid. s. 13f
44
11
i propositionen att föräldrarnas sysselsättning och bostadsort inte ska styra barns närvaro inom
barnomsorgen.46
De sociala skillnaderna inom barnomsorgen syns tydligt. Barn till tjänstemannafamiljer samt
barn i storstadsområden och förortskommuner finns i större utsträckning än andra inskrivna i
barnomsorgen. Man kan även se skillnad i andelen inskrivna barn beroende på föräldrarnas
födelseland, där barn med föräldrar födda utomlands är underrepresenterade. Detta förklarar
man med att förvärvsfrekvensen generellt sett är lägre inom denna grupp.47
En annan aspekt som framhävs som ett problem med dåvarande barnomsorg är de höga
marginaleffekter barnfamiljer har vid en ökning av arbetstid, inkomst och närvarotid inom
barnomsorgen. Vid en ökning av arbetstid och därmed inkomst ”äts” stora delar av
inkomstökningen upp av de höjda barnomsorgsavgifterna som ofta följer, dels på grund av
den vanligt förekommande inkomstrelateringen, dels på grund av ökade närvarotider.48
De effekter man förväntades uppnå med reformen var alltså flera, både för de berörda barnen,
samhällsekonomiskt och på arbetsmarkanden. Min uppgift i det följande är att studera hur
dessa effekter utfallit, har de gått i uppfyllelse eller har de uteblivit? Utvärderingen av
propositionen sker sedan i kapitel fyra.
3.3 Genomförandet
Den 24 november 2000 röstades reformen igenom i sin helhet. Reformen stöddes, förutom av
initierande socialdemokraterna utav vänsterpartiet och miljöpartiet.49 De datum som gällde för
införandet av de olika delarna blev alltså de som föreslagits i reformen;
 barn till arbetslösa gavs rätt till förskoleverksamhet omfattande minst tre timmar per
dag eller 15 timmar per vecka från och med 1 juli 2001
 barn med föräldralediga föräldrar gavs rätt till förskoleverksamhet omfattande minst
tre timmar per dag eller 15 timmar per vecka från och med 1 januari 2002
 rätt till allmän förskola omfattande minst 525 timmar per år för fyra- och femåringar
gavs från och med den 1 januari 2003
 de kommuner som inför maxtaxa gavs rätt till ersättning i form av ett statsbidrag från
och med 1 januari 200250
46
Proposition 1999/2000:129 s. 12
ibid. s. 10
48
ibid. s. 14
49
Riksdagsprotokoll 2000/01:33
50
Proposition 1999/2000:129 s. 5f
47
12
4 RESULTAT/ANALYS AV REFORMEN
4.1 Avgiftssituationen inom barnomsorgen 1999
I mars 1999 utkom Skolverket med en rapport om avgifterna i förskolor och fritidshem. Man
beräknade avgifterna för barnomsorgen för 15 olika typfamiljer baserade på olika
inkomstbelopp, antal barn och barnens vistelsetid inom barnomsorgen.51
I undersökningen konstaterade man att avgifterna varierade både mellan och inom olika
kommuner. För ett flertal av de olika typfamiljerna var skillnaderna i avgifter runt 30 000
kronor per år. Den största skillnaden mellan två kommuner uppgick till 50 400 kronor per år
för en familj med medelinkomst, en deltidsarbetande förälder och två barn i förskola 40
timmar per vecka.52
Till skillnad från tidigare undersökningar som gjorts på området konstaterar man en starkare
relatering av avgifterna till både inkomst och vistelsetider. Vad gäller kopplingen till
vistelsetider har antalet tidsintervall ökat kraftigt. Från 1993 till 1999 ökade andelen
kommuner med fem tidsintervall eller fler, alternativt timtaxa, från 7 % till 47 % och blev
därmed det vanligast förekommande. 1993 var det vanligaste två intervall, 43 %. 1999
tillämpade 98 % av alla kommuner någon form av tidsrelaterad taxa.53 Förekomsten av
inkomstrelatering har mellan åren 1990 och 1999 ökat från att tillämpas i 75 % av alla
kommuner till 90 %.54
En ytterligare aspekt som tagits upp är marginaleffekterna av ökad arbetstid. Vid en
inkomstökning till följd av ökad arbetstid utgår en stor del av ökningen på grund av ökade
vistelsetider inom barnomsorgen och även höjd avgift.55 Tabellen nedan är från utredningen
och illustrerar detta för fyra av typfamiljerna.
Tabell 4.1 Avgiftens förändring vid samtidig ökning av inkomst och vistelsetid för vissa
typfamiljer. Vistelsetiden ökar från 40 till 46 timmar (15 procent).56
Skolverket, 1999 Avgifter i förskola och fritidshem 1999 Stockholm: Edita AB s. 7
ibid. s. 24f
53
ibid. s. 36f
54
ibid. s. 38
55
ibid. s. 47
56
ibid. s. 48
51
52
13
4.2 Situationen inom barnomsorgen efter införandet av
reformen
Reformen syftade, som ovan nämnt, till att ett flertal mål inom olika områden skulle uppnås.
Uppgiften i detta kapitel är att analysera hur det gick med dessa mål och ambitioner. För att
kunna utvärdera dessa används dels statistik, dels Skolverkets utredningar.
I sin rapport Avgifter i förskola och fritidshem 2004 gör Skolverket en uppföljning av den del
av reformen som rör maxtaxa och relaterar den i hög grad till den ovan diskuterade
utredningen från 1999. Man börjar med att konstatera att 2003 hade alla Sveriges kommuner
infört maxtaxa och möjligheten att föra en självständig avgiftspolitik inom barnomsorgen har
därmed begränsats till att endast röra lägre taxor än de föreskrivna.57 Till skillnad från 1999
har tidsrelaterade taxor blivit allt mindre vanligt, cirka 60 % av kommunerna har ingen
tidsrelatering alls och 25 % har endast två tidsintervaller, heltid och deltid.58 Detta gör att man
kan dra slutsatsen att reformen fick önskad effekt vad gäller att begränsa avgifternas koppling
till närvarotiderna. Vad gäller de så kallade 15 timmarsbarnen, d.v.s. barn till arbetslösa eller
föräldralediga, har de en relativt hög avgift i förhållande till deras närvarotid, detta på grund
av att få kommuner erbjuder en kostnadsreduktion för dessa barn.59 Liksom i studien från
1999 har man jämfört kostnader i olika kommuner utifrån typfamiljer. Vad man kan se är att
avgifterna utjämnats beroende på införandet av maxtaxa i alla kommuner från och med
2003.60
Ett av maxtaxans huvudsyften, att minska marginaleffekterna vid inkomstökning, har visat sig
slå väl ut. De som tjänar mest på en inkomstökning är de familjer med en redan hög inkomst,
detta beroende på de avgiftstak för barnomsorgen som maxtaxa innefattar. Inte heller en
ökning av närvaron har visat sig få en betydande ökning av avgifterna. En stor anledning till
detta är att en övervägande del av kommunerna, som ovan nämnt, tillämpar en enhetstaxa.61
I en föräldraenkät som SCB genomförde för Skolverkets räkning 2002 konstaterar man att den
skillnad man tidigare kunde se i deltagandet i förskolan mellan barn med föräldrar födda i
Sverige och barn med föräldrar där en eller båda föräldrarna är födda utomlands helt har
försvunnit. Detta gäller för barn med såväl arbetande eller studerande föräldrar som för barn
med arbetslösa föräldrar.62 I detta avseende kan man alltså konstatera att reformen föll väl ut.
I skolverkets årliga uppföljning av reformen från 2005 kan man se att andelen barn inom både
förskola och fritidshem har ökat sedan införandet 2002. Störst procentuella ökning ser man
mellan åren 2001 och 2002, 4.4% för förskola respektive 6.5% för fritidshem.63 2002 hade
Skolverket, 2005 (1) Avgifter i förskola och fritidshem 2004 Stockholm: Edita AB s. 12
ibid. s. 21f
59
ibid. s. 23
60
ibid. s. 30f
61
ibid. s. 34f
62
Skolverket, 2005 (2) Barns omsorg - Omsorgen om barn 1-12 år. Resultat av 2002 års föräldraenkät
Stockholm: Edita AB s. 23, för tabell se bilaga 1
63
Skolverket, 2005 (3) Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m. Stockholm: Edita AB s. 23f, för
tabell se bilaga 2
57
58
14
skyldigheten för kommunen att erbjuda förskoleverksamhet införts för barn både till
arbetslösa och föräldralediga. Även maxtaxan hade börjat tillämpas av många kommuner.
Såväl innan som efter 2002 ses en ökning av andelen inskrivna barn men inte lika stor och det
är därmed rimligt att anta att den största delen av ökningen inskrivningar hänger samman med
reformen.64
2003 hade alla Sveriges kommuner infört maxtaxa, som man bland annat hoppades skulle
bidra till att fler föräldrar gick upp i arbetstid och från arbetslöshet till arbete när nu inte
längre marginalkostnaderna för att göra så var lika stora. Om man tittar på 2002 var antalet
förvärvsarbetande i hela riket 4 135 698 personer, av dessa var 1 985 380 kvinnor och
2 150 318 män. Samma siffror för 2003 är 4 083 383 i hela befolkningen, varav 1 963 078
kvinnor och 2 120 305 män.65 Antalet förvärvsarbetande har alltså gått ner, för kvinnor med
1.12% och för män med 1.40%.
Om man ser till totalt antal arbetade timmar per vecka för män respektive kvinnor kan man se
att de har minskat för båda könen mellan 2002 och 2003, för kvinnor med 800 000 timmar
och för män med 1 100 000 timmar.66 Dessa siffror är svårtolkade, dels för att de syftar till
arbetade timmar hos hela befolkningen och därmed blir väldigt stora, dels för att de inte gör
någon åtskillnad i ålder hos de båda könen, det skulle därmed kunna vara så att antalet
arbetade timmar har gått upp i de åldersgrupper som har barn inom barnomsorgen.
Ett sätt att komma över detta problem är att studera andelen förvärvsarbetande utifrån olika
familjetyper. Andelen förvärvsarbetande i åldern 16-64 år ökade från 2002 till 2003 med
0.4%. För ensamstående kvinnor med barn är samma siffra 0.9%, en ökning med mer än
dubbelt så mycket alltså. Den nya siffran är 75.4%, samma siffra som för befolkningen i
helhet. För ensamstående män saknas denna siffra men för gruppen ensamstående med barn,
båda könen, är siffran en ökning med 3.7%, från 77.2% till 80.9%. För gruppen
sammanboende med barn ses en ökning i förvärvsarbetarfrekvensen med 0.5%, för männen är
siffran den samma för 2003 som för 2002 och hela ökningen kan därmed tillskrivas kvinnorna
som ökat med 0.9%. I detta avseende kan man kanske därmed dra slutsatsen att reformen
maxtaxa, med minskade marginalkostnader som följd, fallit väl ut då fler kvinnor med barn,
både ensamstående och sammanboende är i arbete.67
I propositionen nämns att barnfamiljer är den grupp som har haft mest negativ
inkomstutveckling av alla under 1990-talet. Genomförandet av maxtaxa menade man skulle
komma att innebära en ekonomisk standardhöjning för merparten inom denna grupp.68 Om
man studerar inkomststatistik utifrån olika typer av hushåll är det lätt att se om deras situation
förbättrats sedan införandet av maxtaxa 2002. här görs dels en jämförelse mellan åren 2001
och 2004 för att få ett längre tidsperspektiv, dels mellan 2002 och 2003 för att kunna studera
den omedelbara effekten efter att alla kommuner infört maxtaxa.
Om man ser till alla hushåll har deras disponibla inkomst mellan åren 2001 och 2004 ökat
från 204 100 kronor till 212 900 kronor, vilket motsvarar en ökning på cirka 4.3%. Om man
Skolverket 2005 (3) s. 23f, för tabell se bilaga 3
SCB Antal förvärvsarbetande (dagbefolkning) per kommun 1999-2004
66
SCB Totalt antal arbetade timmar 1976-2005
67
SCB Tabell SY 13. Förvärvsarbetande personer 16-64 år
68
Proposition 1999/2000:129 s. 30f
64
65
15
ser till gruppen sammanboende med barn har deras ökning varit nästan 4.5%, alltså något
högre än den generella ökningen. Ökningen bland de sammanboende med barn är störst för de
med två eller fler barn. Ensamstående kvinnor med barn är den enda barnfamiljsgrupp som
uppvisar en minskning i disponibel inkomst mellan åren 2001 och 2004, minskningen uppgår
till nästan 1 %, från 200 900 kronor till 199 000 kronor. För de ensamstående männen med
barn har det skett en inkomstökning med drygt 10 %, från 208 200 kronor till 229 400 kronor.
Om man istället endast jämför åren 2002, året innan alla kommuner infört maxtaxa, och 2003
är motsvarande siffror en inkomstökning med 3.2% för samtliga hushåll jämfört med en
ökning på 0.8% för sammanboende med barn. För ensamstående kvinnor med barn ses här en
inkomstökning med cirka 2.2%, för ensamstående män är samma siffra en minskning med
0.1%. Samtliga barnfamiljer har därmed fått en sämre ekonomisk utveckling än snittet för
samtliga hushåll och det blir då svårt att hävda att införandet av maxtaxa har fått avsedd effekt
på just denna punkt.69
Den 1 januari 2002 gavs barn till föräldralediga föräldrar rätt till förskoleverksamhet om
minst tre timmar per dag eller 15 timmar per vecka. Genom att studera statistiken över dessa
barns deltagande i barnomsorgen kan man tydligt se att reformen utnyttjats av denna grupp.
1999 gick 28 % av alla barn mellan ett och fem år med föräldralediga föräldrar i förskola eller
familjedaghem. År 2002 är samma siffra 50 %.70 Fördelarna med denna grupps deltagande
ansågs vara barnens möjlighet att tillgodogöra sig det pedagogiska innehållet som
barnomsorgen erbjuder och effekterna är därmed svåra att mäta.
4.3 Sammanfattning av reformens resultat
Om man ska göra en kort sammanfattning av resultatet av reformen är det övervägande
positiva effekter som kommit fram. Avgiftsskillnaderna mellan olika kommuner har minskat,
de maxtak för avgifterna samt den procentuella begränsningen av avgifterna i förhållande till
inkomsten som infördes i och med maxtaxan har bidragit till att minska marginaleffekterna
när en förälder väljer att börja arbeta eller gå upp i arbetstid. Man kan se en generell ökning
av deltagandet i förskolan som till stor del kan tillskrivas barn till arbetslösa och
föräldralediga. Även skillnaderna som tidigare fanns mellan barn till svenska föräldrar och
barn till föräldrar som är invandrare har försvunnit. Vad som är att se som ett misslyckande
för reformen är att trots att statistiken tyder på att fler kvinnor är i arbete nu än före reformen
har barnfamiljernas ekonomiska ställning ej förbättrats i samma takt som för resten av de
svenska hushållen.
69
70
SCB Disponibel inkomst för hushåll efter hushållstyp
Skolverket, 2005 (2) s. 21
16
5 ANALYS
Reformen Maxtaxa och allmän förskola m.m. bestod, som ovan beskrivet utav tre delar. I
detta kapitel tillämpas de teorier kring beslutsimplementering av Rothstein och Sannerstedt
som beskrivits ovan på de olika delarna i reformen. Vilken typ av åtgärd är den aktuella delen
och i hur stor utsträckning följer den mönstret för implementering?
Den allmänna och avgiftsfria förskolan för fyra- och femåringar placerar jag i den grupp av
åtgärder som Rothstein benämner som dynamiskt reglerande. Dessa åtgärder kännetecknas av
en vid ram medan utformningen lämnas fri på individnivå. Detta stämmer väl överens med
beslutet så till vida att kommunerna är skyldiga att anordna avgiftsfri förskola omfattande
minst 525 timmar per år, men den mer preciserade utformningen lämnas till kommunerna och
de berörda familjerna. De problem som lyfts fram kring olika politisk representation på
beslutsfattarnivå och verkställarnivå överkoms genom att den allmänna förskolan är
lagstadgad. Detta innebär också en högre grad av legitimitet från medborgarna då de kan
utkräva ansvar av kommunen om de skulle brista i sin skyldighet. Reliabiliteten, i hur hög
utsträckning verkställaren handlar efter beslutsfattarens styrning borde på grund av
lagstadgandet vara hög. Rationaliteten har visat sig vara hög i denna del av reformen, fler barn
är idag inskrivna i förskolan än vad det var innan reformen genomfördes. Detta är dessutom
en effekt som kan ses inom flera olika grupper av barn i samhället.
Även den del av reformen som rör rätt till förskola för barn till arbetslösa och föräldralediga
anser jag vara en dynamiskt reglerande åtgärd. Det reglerande ligger i att man ger barn till
arbetslösa och föräldralediga en lagstadgad rätt till förskola om minst tre timmar per dag eller
15 timmar per vecka medan det dynamiska kännetecknas av att utformningen lämnas fri till
att skapas på individnivå. Policyn för denna del i reformen får anses vara precis och klar då
det tydligt poängteras att dessa barn i hög utsträckning blir utestängda från förskolan och att
detta är ett bekymmer främst ur barnets perspektiv. Detta borde därmed leda till en hög
målprecision vilket man också har kunnat se, fler av dessa barn än tidigare finns numera
inskrivna i förskoleverksamheten. Detta ger även stöd för vad Sannerstedt benämner som en
hög rationalitet.
Inte heller i denna del av reformen blir det ett problem att den politiska representationen ser
olika ut på beslutsfattarnivå och verkställarnivå då huvuddragen av den finns reglerad i lag,
vilket med Sannerstedts teori innebär en hög reliabilitet. Just det faktum att reformen är
reglerad i lag bidrar även till att öka legitimiteten i reformen då det innebär att de berörda
medborgarna kan ställa krav på politiker eller tjänstemän som handlar annorlunda samt
genom att det minimerar närbyråkraternas handlingsutrymme. En ytterligare aspekt på detta är
att brister i kravet på vilja och förståelse inte är skadligt och därmed inte innebär en sämre
implementering.
Den sista delen i reformen, införandet av en maxtaxa inom barnomsorgen, menar jag tillhör
två av de olika åtgärdskategorierna då den syftar till ett flertal olika mål och förhoppningar.
Dels är det en statiskt interventionistisk åtgärd där man beräknar kostnaden för barnomsorgen
efter en enskild individbedömning baserad på både föräldrarnas inkomst och antalet barn
17
inom omsorgen, men beräkningen sker på ett lika sätt för alla. Dels är den dynamiskt
interventionistisk på det sätt att den genom att minska marginalkostnaderna mellan arbete och
arbetslöshet samt heltid och deltid försöker ändra folks beteende, det vill säga få dem att
jobba mer och längre. Åtgärder som faller inom den senare kategorin var de som Rothstein
benämnde som de svåraste att genomföra. Statistiken pekar dock på att man har lyckats med
att ändra folks beteende då fler kvinnor i barnfamiljer arbetar efter det att reformen
genomfördes än före.
Målprecisionen inom denna del av reformen är hög inom de kommuner som infört maxtaxa.
Eftersom man måste genomföra reformen precis så som föreskrivet för att få det ersättande
statsbidraget finns det stora incitament för politikerna i de enskilda kommunerna att handla så.
Det faktum att reformen var frivillig att genomföra innebär att chansen till en hög
målprecision blir mindre, men i och med att alla kommuner hade genomfört reformen inom
ett år efter det att statsbidrag började betalas ut kan man därmed anta att målprecisionen blev
hög.
Legitimiteten hos medborgarna borde enligt Rothstein och Sannerstedt bli hög då dem i de
genomförande kommunerna kan ställa krav på politikerna att de följer beslutet. Externa
aktörers makt över implementeringen går inte att minimera i ett sådant här beslut men
tillämparna, det vill säga kommunerna, kännetecknades av en vilja för beslutet, inom ett år
hade, som ovan nämnts, alla kommuner genomfört reformen. Reliabiliteten är för denna del
av reformen hög, alla kommuner handlade så som beslutsfattarna ville. Även rationaliteten för
reformen får anses vara hög då de förändringar man hoppades på har infriats;
avgiftsskillnaderna mellan olika kommuner har så gott som eliminerats och man har lyckats
minska marginaleffekterna mellan arbete och arbetslöshet med fler kvinnor i arbete som följd.
18
6 SLUTSATS
Att man skulle kunna dra några generella slutsatser kring implementeringsproblematik och
hur relationen mellan beslutsfattarnas intentioner och åtgärdernas resultat efter att studera
endast en reform blir svårt att motivera. Vad som däremot kan konstateras efter studiet av
reformen Maxtaxa och allmän förskola m.m. är att det finns belägg för vad Rothstein skriver
om att forskningen i ämnet till stor del är en eländesforskning som bara undersöker dåligt
genomförda åtgärder och därmed kommer fram till nedslående resultat. De resultat som
reformen uppvisar är till övervägande del positiva och därmed ett bevis för att staten inte alls
är maktlös i sina strävanden för ett bättre samhälle. Många av de skillnader inom såväl
samhällsekonomin, arbetsmarknadspolitiken samt olika sociala gruppers deltagande i
barnomsorgen har ändrats in den riktning som man önskade. Vad som särskilt ger stöd för
tesen att staten inte är maktlös är att den inom det område åtgärder som Rothstein bedömer
som det svåraste att genomföra, dynamiskt interventionistiska, lyckats bra. Detta kan ses i att
både sammanboende och ensamstående kvinnor har haft en större ökning av andelen
förvärvsarbetande än snittet.
För att med en mening svara på de inledande frågeställningarna kan man därmed konstatera
att reformens utfall stämmer väl överens med de politiska förväntningarna och med
förväntningar man kunde skapa utifrån implementeringsteorier utav Rothstein och
Sannerstedt.
19
REFERENSER
Tryckta källor
Proposition 1999/2000: 129
Rothstein, Bo, 2002 Vad bör staten göra? - Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik
Angered: SNS Förlag
Sannerstedt, Anders 2001. ”Implementering - hur politiska beslut genomförs i praktiken”, i
Bo Rothsteins Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem Angered: SNS
Förlag
Skolverket, 1999 Rapport 174, Avgifter i förskola och fritidshem 1999 Stockholm: Edita AB
Skolverket, 2005 Fördjupning av rapport 261, Avgifter i förskola och fritidshem 2004
Stockholm: Edita AB
Skolverket, 2005 Rapport 258, Barns omsorg - Omsorgen om barn 1-12 år. Resultat av 2002
års föräldraenkät Stockholm: Edita AB
Skolverket, 2005 Rapport 261, Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m.
Stockholm: Edita AB
Internet
Antal förvärvsarbetande (dagbefolkning) per kommun 1999-2004 SCB
http://www.scb.se/templates/tableOrChart____23044.asp
Disponibel inkomst för hushåll efter hushållstyp SCB
http://www.scb.se/templates/tableOrChart____163552.asp
Riksdagen protokoll 2000/01:33
http://www.riksdagen.se/Webbnav/index.aspx?nid=101&dok_id=GO0933&bet=2000/01:33
Tabell SY 13. Förvärvsarbetande personer 16-64 år SCB
http://www.scb.se/templates/tableOrChart____106411.asp
Totalt antal arbetade timmar 1976-2005 SCB
http://www.scb.se/templates/tableOrChart____23362.
20
BILAGOR
Bilaga 1
Tabell 3.5. Barn 1–5 år vars föräldrar förvärvsarbetar/studerar eller är arbetslösa
efter omsorgsform och föräldrarnas födelseland 2002. Procent
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________
_____
Omsorgsform Förvärvsarbetar eller studerar
Båda födda
i Sverige
En född i
Sverige
Arbetslösa
Båda födda
utomlands
Båda födda
i Sverige
En född i
Sverige
Båda födda
utomlands
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________
_____
Förskola eller
familjedaghem 94
95
95
83
82
81
Privata
lösningar
2
2
2
1
1
0
Hemma
m. förälder
3
3
3
14
15
17
Annat
0
0
0
2
2
2
Summa
100
100
100
100
100
100
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________
_____
Ur Skolverket, 2005 Rapport 258, Barns omsorg - Omsorgen om barn 1-12 år. Resultat av
2002 års föräldraenkät Stockholm: Edita AB
21
Bilaga 2
Urklipp av tabell 1 s. 23
Tabell 1: Förskola. Antal och andel inskrivna barn (av totalt antal barn 1–5 år) samt antal
årsarbetare och personaltäthet 1999–2004.
År
1999
2000
2001
2002
2003
2004*
Andel 1–5 år i
63,8
förskola (procent)
66,1
67,8
72,2
75,1
76,2
*Preliminära
siffror
Ur Skolverket, 2005 Rapport 261, Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förkola m.m.
Stockholm: Edita AB
22
Bilaga 3
Urklipp av tabell 3 s. 24
Tabell 3: Fritidshem. Antal och andel inskrivna barn samt antal årsarbetare och personaltäthet
1999–2004
År
1999
2000
2001
2002
2003
2004*
Andel i fritidshem
6–9 år (procent) 62,2
63,8
66,1
72,6
74,1
74,5
*Preliminära
siffror
uppföljning 2005
Ur Skolverket, 2005 Rapport 261, Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förkola m.m.
Stockholm: Edita AB
23