Statsvetenskap 1 Svenska politiska systemet Seminarieuppgift 2 Vårterminen 2014 Filnamn: Statsvet_SvPol_Sem2_GILS-B
Medborgarförslag – behandling av förslag i stora och små kommuner Susanne Almquist Göran Arleij Leo Backman Ingrid Gustafsson 4568 ord, exklusive dessa J 1 Innehållsförteckning 1. Inledning, bakgrund och syfte
2. Tillvägagångssätt och metoder
3. Redovisning av resultat
4. Slutsatser
5. Referenser och källor
2 1. Inledning, bakgrund och syfte Efter rösträttsreformerna 1909 och 1921 har i Sverige haft i internationell jämförelse ett
högt valdeltagande bland demokratiska stater. Dock har valdeltagandet minskat de senaste
valen, men valdeltagandet ligger fortfarande en hög nivå. Se diagram nedan.1
95,0% 90,0% 85,0% Riksdagsval 80,0% Kommunalval 75,0% 70,0% Vad som har kunnat noteras de senaste decennierna är ett minskat intresse bland medborgare att engagera sig partipolitiskt. I media har man talat om demokratins kris; något som
har föranlett artiklar och analyser. Senast i The Economist (March 1 st – 7 th 2014)
diskuterades detta i en essä,”What´s gone wrong with democracy “.
År 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att belysa det svenska folkstyrets framtida förutsättningar, problem och möjligheter med namnet ”Demokratiutredningen”2.
Denna fick senare i ett tilläggsdirektiv undersöka orsakerna till att valdeltagandet sjönk
och att föreslå åtgärder för att öka medborgarnas deltagande och engagemang i det demokratiska systemet. År 2000 lämnade Demokratiutredningen sitt slutbetänkande.3
Två år senare, 1999, tillsattes ytterligare en parlamentarisk kommitté, ”Kommundemokratikommittén”4 som hade uppdraget att komma med förslag på åtgärder som skulle öka
medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som
stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Kommittén
1
SCB Statistik över valdeltagande 1973 -­‐ 2010 SOU 2000:1 3
Ibid 4
SOU 2001:48 2
3 lämnade sitt slutbetänkande år 2001 med namnet ”Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting”5. Regeringen lade sedan fram en proposition till
Riksdagen där ett av förslagen var att ge kommuner och landsting möjligheter att införa
ett instrument kallat Medborgarförslag. Riksdagen fattade beslut enligt propositionen6 och
ändringarna i kommunallagen trädde i kraft 1 juli 2002. Sedan dess kan kommuner och
landsting med stöd av 5 kap. 23 § i kommunallagen låta medborgare väcka förslag i
kommunalfullmäktige, så kallat medborgarförslag, som ska behandlas som en motion i
fullmäktige.
Den 1 juli 2007 ändrades lagen så att fullmäktige kan delegera ansvaret för vissa av medborgarförslagen till kommunstyrelsen eller någon annan nämnd. Dessutom blev det möjligt för nämnden att, om fullmäktige medgett det, besluta att den eller de som har väckt
ett ärende genom medborgarförslag får vara närvarande när nämnden behandlar ärendet
och delta genom inlägg i överläggningarna men inte i besluten.7
Regeringen var tydlig med att betona att instrumentet är ett komplement till den representativa demokratin, som är fundamentet i Sveriges politiska system. Medborgarförslaget
syftar till att öka medborgarnas delaktighet men även att minska avståndet mellan politiker och medborgare.8
I februari 2013 har 201 av Sveriges 290 kommuner infört möjligheten att lämna medborgarförslag.9
Vi har valt att studera hur processen för medborgarförslag är utformade i fyra kommuner i Östergötlands län. Urvalskriterierna är att undersöka två stora och två små kommuner. Valet av de två stora blir egentligen inget val då Norrköping och Linköping är de två
kommuner som kan betraktas som stora (åtminstone med svenska mått). Valet av de två
små har fallit på Boxholm och Ydre kommuner. Den förra är socialdemokratiskt styrd och
den senare med borgerlig majoritet. Linköping är borgerligt styrd under det att Norrköping
styrs av en allians mellan socialdemokrater och miljöpartiet.
Med tanke på att det är en seminarieuppgift där såväl tid som omfattning blir mer begränsad än i ett regelrätt uppsatsarbete har vi valt att koncentrera oss på själva processen för
5
SOU 2001:48 Proposition 2001/02:80 7
Proposition 2006/07:24 8
Ibid 9
Sveriges kommuner och landsting (SKL) 6
4 instrumentet hos de utvalda kommunerna. Vi kommer utifrån från denna studie och beskrivningen att diskutera medborgarförslag som idé utifrån demokrati- och effektivitetsaspekterna. Se legitimitetstriangeln enligt Ylva Norén Bretzler nedan.10
Politiska rättigheter Demokrati Effektivitet Likhet inför lagen Då processerna är tämligen likaratad mellan kommunerna har vi i slutsatserna valt att även
belysa och diskutera medborgarförslag som företeelse. Detta val har förfallit tämligen naturligt för oss.
2. Tillvägagångssätt och metoder Informationsinsamling Via kommunernas hemsidor har vi tagit del av den information, som visas om medborgarförslag. Dels texten, det vill säga vad informationen innehåller och hur pass lättförståelig den är,
dels hur pass enkla sökvägarna är.
Vi har också kontaktat tjänstemän hos respektive kommun för intervjuer, dels om processen
dels vad för slags medborgarförslag som inlämnas. Intervjuerna har skett antingen genom
besök, per telefon eller mailkontakt. I ett fall, Norrköping, har även en politiker intervjuats.
10
Ylva Norén Bretzer: Sveriges politiska system (2010) 5 Avgränsning I vårt arbete fokuserar vi på processen för medborgarförslag, det vill säga hur förslagen hanteras från att förslagen har inkommit till kommunen till dess de är klara och beslut har fattats.
Vi har inte gått igenom alla förslag, som har inkommit under perioden 2010-10-01 – 2013-1231, utan via intervjuer med tjänstemän undersökt karaktären av förslag och i vilken utsträckning det är en och samma förslagsställare som återkommer. I Norrköping och Linköping har
vi gjort ett urval av medborgarförslag där vi undersökt typ av förslag samt förslagsställarens
kön. Det ska poängteras att urvalet inte är baserat på någon vetenskaplig urvalsmetod. Denna
ansats är vald av tidsskäl och att uppsatsens egentliga syfte är att beskriva själva processen.
För Boxholm och Ydre, totalt ett drygt 20-tal förslag, har vi gått igenom samtliga.
Undersökningen är begränsad till fyra kommuner i Östergötlands län. Kriterierna för urvalet
har varit att belysa processen för medborgarförslag i två större kommuner, Linköping och
Norrköping, samt två mindre kommuner, Boxholm och Ydre.
För att översiktligt belysa karaktären av medborgarförslag och vilka som är förslagsställare
refererar vi till en magisteruppsats i Statsvetenskap11 skriven av Teresa Carvahlo, som lades
fram vid Linköpings Universitet vårterminen 2009. Den statistik som där presenterades torde
även i dag vara relevant.
Definition I vårt arbete definieras Medborgarförslag, som de förslag som inlämnas och som ska behandlas enligt Kommunallagen, se nedan. Förslag, som är mer av informell karaktär, kan inkomma
till kommunerna men de beaktas inte i vår undersökning.
25 § Fullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts enligt 23 §.
Fullmäktige får dock överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att besluta i ett ärende som
har väckts genom medborgarförslag, utom i de fall som anges i 3 kap. 9 §. Lag (2007:68).12
27 a § Ett ärende som väckts genom medborgarförslag skall om möjligt handläggas så att ärendet kan avgöras inom ett år från det att det väcktes i fullmäktige. En nämnd som handlägger sådana ärenden skall minst en gång om året informera fullmäktige om de beslut som fattats i
ärendena. Nämnden skall även informera om de ärenden som inte avgjorts inom den tid som
anges i första stycket. Lag (2007:68). 13
11
Teresa
Carvahlo ”Medborgarförslag i Norrköping och Finspång – ett verktyg för ökat deltagande och stärkt demokrati till gagn för medborgarna?” . 12
Kommunallagen kap 6 (SFS 1991:900) Kommunallagen kap 6 (SFS 1991:900) 13
6 Källkritik Vi beslöt tidigt att de källor vi, på grund av uppgiftens karaktär och tiden för arbetet, måste
fokusera på är personkällor, webbdata och litteratur. Vår analys vilar till en ganska stor del på
Teresa Carvalhos uppsats och detta har blivit ett smärre dilemma eftersom hon fokuserar på
bara två kommuner och endast en som vi också undersökt. Vi har tacklat detta genom att, när
de gäller de andra kommunerna, förlita oss på intervjuer med politiker och tjänstemän. Genom
att både tala med politiker och tjänstemän har vi försökt nå en mera osminkad bild av medborgarförslagen.
Risken för jäv hos dessa personer till trots har vi gjort så eftersom det, enligt vår bedömning,
var det effektivaste sättet att samla data med våra resurser och tiden tillhanda. Vi har noga
övervägt trovärdigheten hos våra personkällor genom att jämföra informationen med data
hämtad ur kommunallagen, respektive kommuns webbsidor och en del media.
Vi har också betraktat en del medborgarförslag direkt ur diariet och således fått en översikt
över hurdana frågor dessa, i allmänhet, berör.
Eftersom vi satt fokus på intervjuer så fanns viss risk för att vi inte hade nog med objektivitet
och därför förlitade vi oss till viss del på statistik till största delen hämtad från SCB.
3. Redovisning och Resultat Kommun
Linköping
Norrköping
Boxholm
Ydre
Kvinnor
Män
Totalt
74 040
67 316
2 602
1 734
76 048
66 380
2 666
1 879
150 088
133 696
5 268
3 613
Utrikes
födda
21905
21657
354
295
Procent
av total
15%
16%
7%
8% Folkmängd 1 november 201314 Norrköping Kommunen är politiskt organiserad, förutom kommunfullmäktige och kommunstyrelse i nio
nämnder.15
Med de korta samtal vi har haft med företrädare för kommunen, två tjänstemän (Per Höglund
kanslichef, Jörgen Jonsson kommunsekreterare, båda på Kommunstyrelsens kansli samt Fredrik Bergquist(M) oppositionsråd) så intar man en positiv inställning till medborgarförslag.
Tyvärr har vi inte haft tillfälle att intervjua kommunalrådet Teresa Carvalho (S), som tillika är
14
SCB: Befolkningsstatistik Norrköpings kommuns hemsida 15
7 förste vice ordförande i Kommunstyrelsen. Vår uppfattning om kommunens inställning bekräftas av hennes D-uppsats, som just behandlar medborgarförslag i Norrköping och Finspång.
Behandlingsprocessen När man öppnar Norrköpings kommuns hemsida så kan man inte direkt finna rutinen för
medborgarförslag. Någon marknadsföring för medborgarförslag görs inte på Norrköpings
hemsida. Hantering av förslagen tar administrativa och politiska resurser i anspråk och en
ökad mängd förslag måste i så fall mötas med en förstärkning med administrativa resurser.16
Sökvägen till medborgarförslag är:
norrkoping.se/politik och organisation/så fungerar kommunen/kommunfullmäktige/medborgarförslag
Det finns en genväg och den är att i sökrutan på första-sidan skriv in ”medborgarförslag”. Då
kommer man direkt till platsen för medborgarförslag. Texten, som beskriver vad ett medborgarförslag är och hur man går till väga för att lämna förslaget är tydlig. Kontaktuppgifter finns
också angivna.
Blanketten för medborgarförslag skrivs ut av förslagsställaren, som undertecknas och sänds in
till angiven adress. Även mail accepteras. För de som inte har tillgång till dator och/eller skrivare finns möjligheten att besöka Rådhuset och få hjälp att fylla i blanketten.
Inlämnat förslag bereds hos kommunfullmäktiges presidium, som föreslår eventuell delegering till nämnd eller Kommunstyrelsen. Det är sedan Kommunfullmäktige som i varje enskilt
ärende beslutar om delegering. Ärenden, som ska behandlas av Kommunfullmäktige beslutar
om ärenden beviljas, kräver vidare utredning eller avslås. Det händer att likalydande förslag
inkommer från flera personer. Dessa behandlas dock som ett ärende. Den enhet till vilket
ärendet har delgerats bereder ärendet vidare och fattar själva beslut i ärendet. Om det är en
nämnd som ärendet har delegerats till och har beviljats är det förvaltningen där som praktiskt
effektuerar beslutet. Två gånger per år ska en rapport sändas till fullmäktige. Rapporten ska
beskriva ärendenas hantering och beslut eller om de är under beredning/utredning. 17
När ett förslag inkommer till kommunens kansli sänds en bekräftelse till förslagsställaren.
Efter det att Kommunfullmäktige har behandlat förslagen sänds ett brev till förslagsställaren
från den enhet förslagen har delegerats. I brevet meddelas vem – nämnd, Kommunstyrelse
eller Kommunfullmäktige - som kommer att behandla ärendet och förslagställaren inbjuds till
16
Jörgen Jonsson Jörgen Jonsson 17
8 sammanträdet där medborgarförslaget tas upp på dagordningen. Förslagsställaren har rätt att
yttra sig under fyra minuter.18
Norrköpings kommun har tolkat Kommunallagen så att det är Kommunfullmäktige som ska
behandla alla inkomna förslag och att det är fullmäktige som har delegationsrätten. Se Kommunallagen 5 kap 25 § samt Proposition 2006/07:24 sid 8 f. Ett medborgarförslag, menar
Norrköpings kommun, kan inte direkt ställas till en nämnd eller Kommunstyrelse. Dock förekommer direkta kontakter via mail, brev och telefon mellan medborgare och nämnd eller förvaltning.19
Målsättningen är att ett förslag ska vara behandlat inom sex månader, något som man menar
uppfylls.20 Enligt Teresa Carvahlo är den gemomsnittliga behandlingstiden 6,2 månader.21
Linköping Kommunen är politiskt organiserad, förutom kommunfullmäktige och kommunstyrelse i nio
nämnder.22
Linköpings kommun har150 000 invånare med snittålder av 39,2 år. Andelen med universitetsutbildning är 34 procent.23 Medborgarförslag infördes till följd av en motion från 2003 och implementerades på prov
2004. Systemet permanentades 2006. Linköpings kommun får in mellan 80 och 90 medborgarförslag i året.24 Vi har inte kunnat få några uppgifter om könsfördelningen på inlämnade
förslag.
Medborgarförslagen berör till största delen väldigt specifika frågor som inte har så mycket
med principer och riktlinjer att göra. Så kallade cykelställsfrågor. Medborgarförslagen har vid
vissa tillfällen börjat agera som namninsamlingar, en del tycks tro att flera exemplar av medborgarförslag innebär större chans att få förslaget igenom. I sådana fall hanteras alla ärenden
enskilt inför kommunfullmäktige men svaren ges kollektivt till alla som gjort förslaget.25
18
Jörgen Jonsson Jörgen Jonsson 20
Per Höglund och Jörgen Jonsson 21
Teresa Carvahlo ”Medborgarförslag i Norrköping och Finspång – ett verktyg för ökat deltagande och stärkt demokrati till gagn för medborgarna?” 22
Linköpings kommuns hemsida 19
23
24
Linköpings kommun fakta om Linköping Bodil Karlsson, Diariet, Linköpings kommunstyrelse Sven Lundberg, kanslichef kommunstyrelsen 25
9 Ett medborgarförslag till Linköpings kommun måste passera ett antal steg och därför uppmanar kommunen till att så kallade cykelställsfrågor kan lämnas direkt till berörd nämnd. Då kan
förslaget handläggas direkt och dras inför kommunfullmäktige endast vid behov. Medborgarförslag anses av en del politiker vara en sekundär utväg för medborgaren om denne känner sig
inte blir hörd. Man vill, från kommunens sida undvika den byråkrati ett medborgarförslag
innebär i den utsträckning det är möjligt.26
Behandlingsprocessen Ett medborgarförslag hanteras först av kommundirektörens stab som går igenom och diarieför
inkomna medborgarförslag på onsdagar. Dessa gör en preliminär bedömning om hur man bör
gå till väga med ärendet och till vilken nämnd ärendet kan tänkas delegeras. Kommunfullmäktiges presidium tar därefter ställning till om medborgarförslaget anses giltigt och, i regel,
följs den bedömning som gjorts av kommunstyrelsen vilken nämnd som får ansvaret för förslaget i fråga. Denna process utesluter det moment där kommunstyrelsen får tillbaka förslaget
och delegerar uppgiften vidare. Detta är ett försök att effektivisera och göra det möjligt att låta
nämnder ta över ärenden direkt utan kommunstyrelsen som mellanhand, kommunstyrelsen
fungerar istället som nämnd och tar emot de förslag som berör dem endast. Eftersom förslagen tenderar vara av mera trivial karaktär anser man på Linköpings kommun att man redan
kan utreda vilken nämnd som berörs hos kommundirektörens stab och fullmäktige endast behöver godkänna detta. Således sparar man på byråkratin och kan tidsmässigt prioritera förslag
som kräver ett beslut av fullmäktige. Detta är hur det sker i praktiken eftersom ytterligare utredning från kommunstyrelsens sida sällan behövs. Den regelrätta ordningen skulle vara att
förslaget efter redovisning för kommunfullmäktige gick tillbaka till kommunstyrelsen som då
utreder förslaget ytterligare och först då avgör till vilken nämnd förslaget bör hamna.
Redundansen och tendenserna till onödig byråkrati gör att många medborgarförslag hinner
svalna under processen innan beslut hunnit fattas. Detta kunde undvikas om cykelställsfrågor
riktades direkt till nämnder. Att ordna en parkbänk till en viss plats är t.ex. något man kan
vända sig direkt till samhällsbyggnadsnämnden om. Då är det dock inte fråga om medborgarförslag enligt lagens mening. Men blotta volymen av medborgarförslag kommunen får ta itu
med årligen resulterar i att vända sig direkt till en nämnd dels kan snabba på processen och
utredning av förslaget(till nämnd) i sig självt men också något som gör det lättare för kommunen att ta itu med alla de medborgarförslag som kräver beslut av fullmäktige eller berör mera
principiella frågor.
26
ISven Lundberg, kanslichef Linköpings kommun 10 Nämnderna fördelar ansvaret för medborgarförslagen på följande sätt: Linköpings kommun
tillämpar det som kallas ”Ettans princip”. Den innebär att det är en person som ansvarar för
beredningen. Han eller hon ska ta de kontakter som krävs för att belysa förslaget från alla håll.
Olika synpunkter ska redovisas och det hela sammanställs till ett förslag. Alla förslag som ska
gå vidare till kommunstyrelsen, ska godkännas av kommundirektören.27 När tjänstemannen och nämnden färdigställt behandlingen av förslaget förs det åter inför
kommunstyrelsen som då kan återremittera frågan eller svara ja eller nej. Ifall förslaget går
igenom kommunstyrelsen tas frågan upp i kommunfullmäktige.
Boxholm I kommunen har socialdemokraterna egen majoritet i fullmäktige. Kommunen är politiskt
organiserad, förutom kommunfullmäktige och kommunstyrelse i tre nämnder samt under
kommunstyrelsen återfinns tre utskott.28
För den som är folkbokförd i kommunen finns möjligheten att lämna medborgarförslag till
kommunfullmäktige. Under perioden oktober 2010 till och med december 2013 har 14 förslag
inlämnats. Av förslagsställarna är tio kvinnor och sju män (några förslag är undertecknade av
fler än en person). Tio av förslagen var inlämnade av en enskild medborgare, två var inlämnade av två eller flera invånare och två var inlämnade av representanter för intressegrupper
(Boxholms Hemträdgårdsförening och Boxholms församlings fastighetsnämnd).29
Medborgarförslagen som kommer in handlar oftast om praktiska frågor, men de har väldigt
olika karaktär, de kan handla om att öppna en biblioteksfilial på äldreboendet, bygga en offentlig toalett, förbättra ett elljusspår och om gator och vägar. Förslagen är i princip alltid relevanta för kommunens ansvarsområden och besvaras inom ett år, även om svarstiden kan
variera kraftigt. Två gånger per år rapporteras vilka medborgarförslag som håller på att behandlas till kommunfullmäktige. 30
Behandlingsprocessen För att hitta information om hur man lämnar medborgarförslag och vad som krävs för att förslaget ska bli behandlat finns flera möjligheter på kommunens hemsida, antingen trycker man
på fliken ”Tyck till och Synpunkter” på första sidan, eller så använder man sökvägen Det
finns också möjlighet att söka via sökrutan. För att lämna ett medborgarförslag måste man
27
http://www.linkoping.se/Demokrati-­‐politik/Sa-­‐styr-­‐politiken/Fran-­‐forslag-­‐till-­‐beslut/ www.boxholm.se/omboxholm/politikorganisation 29
Genomgång av medborgarförslag samt Gunnel Ekström Burenby 30
Gunnel Ekström Burenby 28
11 vara folkbokförd i kommunen, förslaget måste behandla något som finns inom fullmäktiges
befogenhetsområde och ett förslag får bara behandla en fråga.31
På kommunens hemsida finns också möjligheten att berömma, fråga, ge förslag, klaga eller
annat, den möjligheten står öppen för alla, även företag. Sådana inkomna åsikter hanteras inte
av kommunfullmäktige utan skickas direkt till kommunstyrelsen, berörd nämnd eller kommunalt bolag för handläggning.32
När ett förslag har lämnats in till kommunen och registrerats blir förslagslämnaren kontaktad
och informerad om att denne har möjlighet att närvara och lägga fram sitt förslag muntligen
på nästa kommunfullmäktigemöte. På mötet avgör fullmäktige om de ska ta upp ärendet och
skickar det i så fall till kommunstyrelsen för beredning och förslagslämnaren informeras om
beslutet. Kommunstyrelsen skickar förslaget på remiss till berörda aktörer (ofta nämnder, utskott eller kommunala bolag) och informerar förslagslämnaren om detta. Sedan återkommer
kommunstyrelsen med ett beslutsförslag till kommunfullmäktige som oftast följer kommunstyrelsens förslag att bifalla eller avslå förslaget. Förslagslämnaren informeras om beslutet
och det verkställs eller avslås.33
Ydre Ydre är Götalands minsta kommun med cirka 3600 invånare. Kommunen är borgerligt styrd.
Kommunen har inga nämnder men under kommunstyrelsen finns två myndighetsnämnder; en
för socialtjänst och skola och en för byggnation.34
För att kunna lämna ett medborgarförslag ska man vara folkbokförd i kommunen. Eftersom
kommunen är liten är det få förslag som lämnas in. Under perioden 1/10 2010 – 31/12 2013
Har 10 förslag inkommit. De flesta medborgarförslagen är frågor som rör kommunalteknik
såsom installation av gatubelysning, placering av busshållplatser etcetera. Andra områden
förekommer, exempelvis gör Ydre vargfritt(!), etablera någon vänort i USA. Som kuriosa kan
här nämnas att Ydre och Kinda var stora emigrationsorter under 1870-talet.35
Behandlingsprocessen Ett medborgarförslag sänds till kommunfullmäktiges kontor där kontroll sker att förslagsställaren är folkbokförd i kommunen. Beredningen sker hos den nämnd till vilket ärendet anses
31
www.boxholm.se/omboxholm/politikorganisation/medborgarforslag www.boxholm.se/ovrigasidor/tycktill samt Gunnel Ekström Burenby 33
Gunnel Ekström Burenby 34
www.ydre .se 35
Genomgång av medborgarförslag 32
12 höra eller hos kommunstyrelsen. Därefter behandlas ärendet i kommunfullmäktige där beslut
sker. Förslagsställaren inbjuds att vara närvarande när medborgarförslaget behandlas. Kommunen har satt en maxgräns på ett år för processen. Den genomsnittliga behandlingstiden är
cirka sex månader.36
Sökvägen för medborgarförslag är:
ydre/politik och organisation/demokrati/medborgarförslag. Det finns också en snabbsökning
genom att skriva ”medborgarförslag” i sökrutan.
Kommunen har också ett komplement till medborgarförslaget och det är en ruta på hemsidan
med rubriken ”Synpunker om Ydre”. Här kan man mer informellt lämna synpunkter, önskemål och felanmälan.
4. Slutsaser Från början handlade vår undersökning om medborgarförslag i huvudsak om eventuella skillnader mellan stora och små kommuners behandling av förslag. Efter att vi kartlagt behandlingen i de kommuner vi bestämt oss för att betrakta insåg vi en rad saker, men kanske främst
att systemet med medborgarförslag presenteras från kommunernas sida som ett sätt för den
folkbokförde att få sin röst hörd i demokratins anda, ett verktyg för att engagera medborgare.
Flera av våra personkällor har däremot antytt att medborgarförslagen de facto blivit en slags
önskelista där folk kan beställa parkbänkar eller cykelställ. Efter vidare efterforskningar och
med stöd av Teresa Carvalhos D-uppsats styrktes vår slutsats att medborgarförslagen i praktiken inte uppfyller sitt syfte. Parkinsons lag dök upp genom uttrycket ”cykelställsfrågor” i allt
fler av våra diskussioner. Långsamt började vårt arbete genomgå en metamorfos där föremålet
för vår uppmärksamhet blev medborgarförslagen som företeelse istället för de administrativa
skillnaderna angående behandlingen som fanns mellan kommunerna. Vi har genom diskussion gjort en analys av den information vi fått, vi har tolkat materialet och nu följer resultatet
av denna diskurs. Dels våra slutsatser men också lite allmänna iakttagelser som vi gjort under
arbetets gång samt när vi redovisat gruppdeltagarnas material för varandra.
Slutsatser utifrån medborgarförslagens praktiska problematik samt effektivitet Medborgarförslagens långa resa mellan olika nivåer i den kommunala hierarkin innebär en hel
del byråkrati och kötiden blir lång. Kännedom om instrumentet är föga spridd och okunskap
råder hos många medborgare om hur man går till väga när man lämnar ett förslag. Rättshave 36
Helena Eklöf 13 rister kan skicka medborgarförslag i mängder och dessa är tvungna att enskilt gås igenom.
Samma förslag skickas in upprepade gånger av flera personer i tron att fler exemplar ger
bättre chanser. Dessa typer av ”missbruk” bidrar till en ökad administration med köer och
pappersexercisen. Ett medborgarförslag skall tas emot, diarieföras, behandlas, redogöras, delegeras, belysas, bearbetas, beredas och sedan, sent omsider kan förslaget godkännas eller
avslås. Vi menar att det blir en fråga om en stor mängd byråkrati för en cykelställsfråga. Ska
medborgarförslag bli det instrument, som är länken mellan medborgare, som var syftet kommer det att bli en tung administrativ belastning för kommunerna. Därför försöker en del
kommuner såsom Linköping att förmå den som önskar lämna ett förslag att istället vända sig
direkt till nämnder och använda medborgarförslag som sekundär kanal när en individ inte
känner sig hörd.
Men kan man verkligen tala om effektivisering av medborgarförslag när man rundar systemet
genom att färre skall använda sig av instrumentet? Blir det inte snarare en effektivisering av
beslutsfattande processen som sådan?
Demokratibegreppet och medborgarförslag I Ylva Norén Bretzers bok Sveriges politiska system blir vi bekanta med demokratiidealen.
Regeringen är i sin proposition ”Demokrati för det nya seklet” Prop. 2001/02:80 s.27 tydliga
med att den representativa demokratin ska fortsätta vara grundbulten i det svenska systemet,
men de säger också att vi behöver större inslag av medborgerligt deltagande för att vitalisera
systemet. De tar upp tre olika demokratiideal och resonerar utifrån dem. Teresa Carvalho har i
sin D-uppsats (Medborgarförslag i Norrköping och Finspång – ett verktyg för ökat deltagande
och stärkt demokrati till gagn för medborgarna?) beskrivit dessa tre demokratiideal, valdemokrati (även kallat elitistisk demokrati), deltagardemokrati och deliberativ demokrati (även
kallad samtalsdemokrati).
I en ideal valdemokrati gör medborgarna sin röst hörd i valen och däremellan är de passiva
och låter sina representanter hantera alla politiska frågor. Valdemokrati bör inte likställas med
representativ demokrati, den representativa demokratin bygger på valdemokrati men den
kompletteras ofta med andra former av inflytande, till exempel folkomröstningar och möjligheten att kommunicera med de förtroendevalda.
En deltagardemokrati kännetecknas av att medborgarna kan ge uttryck för sina åsikter på
många olika sätt, till exempel genom folkomröstningar, brukarråd och medborgarförslag.
14 Vi har inom gruppen kommit att ifrågasätta huruvida medborgarförslagen verkligen fyller
denna funktion.
Förslagslämnarens dilemma Att de flesta medborgarförslag består av cykelställsfrågor är väldigt tydligt men vi insåg under
arbetetets gång att verkligheten är betydligt mera mångfacetterad. Förutom problematiken
med att cykelställsfrågor äter upp resurser blir den som lämnar ett medborgarförslag i kläm.
Vi tolkar detta fenomen som följd av en djupare problematik med medborgarförslagen i praktiken. Man kan urskilja ett mönster av ”moment 22- karaktär”. Mönstret ter sig på följande
sätt: för att ett medborgarförslag skall ha verklig betydelse och ha en politisk inverkan i helheten bör det beröra frågor av mera principiell karaktär, men om det är av mera principiell
karaktär kan inte ett medborgarförslag som ju undertecknas av endast en person vara avgörande utan en politisk debatt bör föras, men om förslaget istället är av mera trivial karaktär
spenderas mängder av resurser och energi på att föra ett förslag genom flera instanser i onödan när man istället kan vända sig direkt till en nämnd i kommunen. Där kan man också ur
politikernas synvinkel se att beslut angående mera principiella frågor ändå måste ske genom
en allmän debatt och därför måste politiskt och ideologiskt eller principiellt engagerade medborgarförslag avslås om principerna inte är i enlighet med kommunens redan fastslagna mål.
Enligt Teresa Carvalhos uppsats är det vanligt att förslag avslås om dessa innebär för stor
kostnad. Ca 36 % avslås i Norrköping och Finspång. Vår analys är att medborgarförslag bör
handla om cykelställ för att maximera chanser för bifall men då är det inte längre en speciellt
stor del av kommunalpolitiken utan blir istället en typ av önskelista. Se diagram nedan.37 37
Teresa Carvahlo ”Medborgarförslag i Norrköping och Finspång – ett verktyg för ökat deltagande och stärkt demokrati till gagn för medborgarna?” 15 Diagram 1. Vem skriver medborgarförslag i Norrköping?
40
33
30
20,2
Procent (avrundat)
15,5
20
6,7
10
0
Anonyma
förslagsställare: 13
Flera tillsammans:
30
Intressegrupp: 39
Antal
Medborgarförslag
av återkommande
förslagsställare: 63
Vi har gått igenom drygt 40 medborgarförslag i Norrköping från åren 2011 – 2013. Urvalet
har inte skett med någon vetenskaplig urvalsmetod men torde ändå relativt väl spegla förslagsområde och könsfördelning.
Totalt antal 42 Varav män 21 Varav kvinnor 12 Varav dolda inga namn 9 Totalt antal 2011 -­‐2013 samt procent av totalt antal Tekniska nämnden Kommunstyrelsen Övriga Avvisade 19 10 10 3 45,2% 23,8% 23,8% 7,1% Politisk jämlikhet Vi har genom vårt material och arbete också insett att det i regel är mera resursstarka personer
som lämnar och får igenom medborgarförslag. Dels på grund av okunskap och dels därför att
en resursstark person exempelvis kan tala för grupper och formulera sig på ett sätt som tas på
större allvar.
Ponera att alla landets invånare har samma förutsättningar när det gäller ekonomiska resurser,
sociala nätverk och förmåga att entusiasmera andra, då skulle medborgarförslagen inte ha
16 något inflytande på den politiska jämlikheten. Eftersom verkligheten ter sig lite annorlunda
finns ändå en viss effekt. Resursstarka personer har en tydlig fördel, även om mycket annat
spelar in i vilken mån förslaget tas i beaktande, som innebär att de medborgarförslag som betraktas inte är en representation av alla skikt i samhället. Fast frågan är om det kanske inte
skulle kunna vara ok att det bara är resursstarka personer som lämnar in förslag, om förslagen
syftade mot det som är bäst för alla medborgare. Men om denna form av utilitaristisk princip
fanns, skulle medborgarförslagen alls behövas då? Men på samma gång har medborgarförslagen gjort att en enskild medborgare har lättare att få sitt förslag hanterat, på så sätt kan man
säga att ojämlikheten mellan förtroendevalda och väljare minskar. Medborgarförslagen ökar
således den politiska ojämlikheten mellan medborgarna medan de minskar klyftan mellan
väljarna och de valda. För en del av medborgarna är det en outnyttjad källa till följd av förutsättningar och för en annan del blir det ytterligare en kanal att nå beslutsfattarna.
Avslutningsvis Vår konsensus i gruppen är att medborgarförslagen inte genomgående uppfyller sitt syfte i de
kommuner vi undersökt. Kunskapen om medborgarförslag är bristfällig hos medborgarna, och
de tjänstemän och politiker vi talat med tycks inte vara märkbart angelägna om att kommunen
att antalet medborgarförslag skall öka.
17 Referenslista Personer:
Jörgen Jonsson, kommunsekreterare, kommunstyrelsens kansli. Norrköping
Per Höglund, kanslichef, kommunstyrelsens kansli. Norrköping
Fredrik Bergquist (M), oppositionsråd i Norrköping
Sven Lundberg, Kommunstyrelsen, kanslichef. Linköping
Bodil Karlsson, registrator, diariet, Linköpings kommun.
Helena Eklöf, tjänsteman på Ydre kommun.
Gunnel Ekström Burenby registrator på Boxholms kommun
Norrköping:
http://www.norrkoping.se/organisation/kommunen/kommunfullmaktige/forslag/
Linköping:
http://www.linkoping.se/Demokrati-politik/Sa-styr-politiken/Fran-forslag-till-beslut/
http://www.linkoping.se/Demokrati-politik/Kommunfullmaktige/Medborgarforslag/
http://www.linkoping.se/Global/Om%20kommunen/Fakta%20om%20Link%C3%B6ping/Fak
taOmLinkoping.pdf?epslanguage=sv
http://www.linkoping.se/Global/Demokrati%20och%20politik/Ungt%20inflytande/UNG%20
P%C3%85VERKAN2.pdf
http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=160&artikel=365453
http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=160&artikel=802852
Boxholm:
http://www.boxholm.se/omboxholm/politikorganisation/medborgarforslag.4.24364bed12e2ad
493548000254009.html
Ydre:
http://www.ydre.se/politikochorganisation/demokrati/medborgarforslag.4.6c56bd321438bb80
029441f.html
18 http://www.ydre.se/omydre.4.6c56bd321438bb8002941fc.html
http://www.ydre.se/politikochorganisation/politik/namnderochutskott.4.6c56bd321438bb8002
949b1.html
http://www.ydre.se/download/18.6c56bd321438bb80029cdd5/1390129509087/Blankett+f%C
3%B6r+Medborgarf%C3%B6rslag.pdf
http://www.ydre.se/politikochorganisation/demokrati/medborgarforslag.4.6c56bd321438bb80
029441f.html
Text och litteratur:
The Economist (March 1 st – 7 th 2014)
Teresa Carvalho: Medborgarförslag i Norrköping och Finspång – ett verktyg för ökat deltagande och stärkt demokrati till gagn för medborgarna? Magisteruppsats i Statsvetenskap, vårterminen 2009. Linköpings Universitet
Ylva Norén Bretzer: Sveriges politiska system (2010)
Regering, riksdag och lag:
Riksdagens hemsida: www.riksdagen.se
Prop. 2001/02:80 ”Demokrati för det nya seklet”
Proposition 2006/07:24 Förenklad hantering av medborgarförslag.
SOU 2000:1 Demokratiutredningen. En uthållig demokrati på riktigt!
SOU 2001:48 Kommundemokratikommittén Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i
kommuner och landsting
Kommunallagen SFS 1991:900
Statistik:
SCB befolkningsstatistik 2013
SCB valdeltagande i riksdags- och kommunalval 1973 – 2010
Övrigt:
Sveriges kommuner och landsting
19 20