IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
REACH
- En undersökning av tillämpningen av EU:s
kemikalielagstiftning på regional och lokal nivå
Fredrik Envall
Viktor Friberg
Catherine Athembo
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
1. Inledning
Miljöövervakning är något som har bedrivits sedan miljöfrågor vann politisk aktualitet under 1960talet och har sedan 1978 bedrivits i Naturvårdsverkets regi (Haikola, 2012). Generellt brukar sägas att
miljöövervakning är en aktivitet eller verksamhet som söker identifiera tillstånd och förändringar i
miljön, framförallt genom mätningar av olika ämnens halter i naturen. Sorterat under den bredare
verksamheten miljöövervakning återfinns den mer specifika miljögiftsövervakningen, vilket fokuserar
spridning av bland annat ekotoxiska och bioackumulerande ämnen.
Inom EU finns sedan 2007 en förordning kallad REACH (Registration, Evaluation, Authorization of
Chemicals) som syftar till att skapa ett harmoniserat regelverk kring miljögiftsövervakning
(Regeringen, 2012). REACH baseras på försiktighetsprincipen, ett utmärkande drag för EU:s
miljöpolitik vilken enligt NE (2013) innebär att om osäkerhet föreligger kring ett ämnes miljö- och
hälsoskadlighet skall försiktighet iakttas. I praktiken innebär det exempelvis att om ett ämne inte
vetenskapligt kan bevisas vara oskadligt för hälsa och miljö får det inte säljas (NE, 2013). Enligt
REACH ligger det primära ansvaret för att ämnen som släpps ut på marknaden eller används inte har
skadliga miljö- och hälsoeffekter på tillverkare, importörer och nedströmsanvändare, dvs.
huvudsakligen företag (Miljöstyrningsrådet, u.d.). REACH sammanfaller även med en annan EUförordning som kallas CLP (Control, Labelling, Packaging) vilka sammantaget innebär att
nytillverkade kemiska ämnen såväl som ämnen som redan finns på marknaden skall registreras,
riskbedömas och godkännas.
REACH är direkt införlivad i svensk lagstiftning eftersom det är en EU-förordning, i enlighet med
lojalitetsplikten i artikel 4.3 EUF. Sedan tidigare finns svensk lagstiftning gällande kemikalier i
miljöbalken (1998:808) kapitel 2 och 14 och dessutom finns en förordning (2008:245) om kemiska
produkter och biotekniska organismer. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen har det
övergripande ansvaret för miljögiftsövervakningen i Sverige och är därmed centrala aktörer vad gäller
implementeringen av REACH. Naturvårdsverkets roll består främst i det som av Haikola (2012)
benämns passiv övervakning, med vilket han åsyftar att genomföra mätningar i naturen och se hur de
uppmätta halterna förhåller sig till gränsvärden. Kemikalieinspektionens roll karaktäriserar han som
mer aktiv där tillsyn av framförallt företags produktion men även hantering av kemikalier står i fokus.
På regional och lokal nivå är det Länsstyrelserna och kommunernas miljökontor som ansvarar för
tillsyn av hantering av kemikalier enligt REACH i verksamheter.
Eftersom miljögiftsövervakning i sig är en komplex verksamhet och som beskrivits regleras genom
flera olika lagstiftningar, där olika instanser har olika tillsynsansvar och företagen får en framträdande
roll, ryms såväl problematik kring gränsdragningar som administrativa och organisatoriska problem.
1.1 Syfte
Syftet med denna rapport är således att undersöka Reach ur ett myndighetsperspektiv genom att belysa
hur Länsstyrelsen Östergötland och miljökontoret i Linköping arbetar med Reach, samt att lyfta
problematik och möjligheter med lagstiftningen utifrån nämnda förvaltningsmyndigheters perspektiv.
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
1.2 Frågeställningar:
-
Hur arbetar Länsstyrelsen Östergötland och miljökontoret vid Linköpings kommun med
Reach riktat mot kemikalieanvändande industri?
-
Vilka problem och svårigheter samt möjligheter och fördelar med Reach-förordningen kan
identifieras utifrån Länsstyrelsens och kommunens perspektiv?
2. Metod
Vi ämnar nå syftet med rapporten genom en litteraturstudie, framförallt baserad på dokument från
Länsstyrelsen Östergötland, Miljökontoret Linköping och Kemikalieinspektionen. Huvudparten av
dokumenten har hämtats från respektive aktörs hemsida. Vi har extensivt använt oss av SOU:er,
faktablad, lagtext, delegationsordning, samt generell information som återfinns på respektive aktörs
hemsida.
Utöver detta har vi använt Norén Bretzer (2010) som referensram och för att lyfta principiella aspekter
i det svenska politiska systemet. En avhandling författad av Haikola (2012) har även använts i delar av
rapporten, framförallt som faktaunderlag men även som stöd i reflektionsavsnittet för att
problematisera den svenska kemikalieövervakningen enligt REACH. Johansson (2006) har också
använts för att olika problem och möjligheter med REACH skall kunna beaktas och analyseras.
Vårt val av metod tillhandahåller verktyg för en innehållsrik och informativ analys, dock innebär
avsaknaden av fysiska intervjuer av anställda på exempelvis Länsstyrelsen att en viss nyans kan gå
förlorad. Anledningen till att inga fysiska intervjuer har genomförts beror på tidsbrist. Vi har sökt
parera detta genom att skicka ut en mejlenkät till en anställd vid miljökontoret och en anställd vid
Länsstyrelsen, samt genom att nyttja Johansson (2006) och Haikola (2012) för att belysa olika
perspektiv och nå en så nyanserad diskussion som möjligt.
3. Bakgrund
Enligt SOU 2007:80 är det överordnade syftet med REACH
”att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljö samtidigt som den europeiska
kemikalieindustrins konkurrenskraft främjas”(SOU 2007:80 s.126)
Förkortningen REACH innefattar enligt SOU 2007:80 lagstiftningens fyra grundbultar, nämligen
registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar. Importörer och tillverkare av ett ämne är
skyldiga att registrera ämnet hos den europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA), förutsatt att den
tillverkade eller importerade ämnesmängden övergår ett ton per år. Om ett ämne som omfattas av
kraven inte registreras hos ECHA får ämnet inte släppas ut på marknaden inom EU. Registreringen
innefattar ett informationskrav som innebär att tillverkaren eller importören är skyldig att upplysa om
ämnets inneboende hälso- och miljöpåverkande egenskaper. Det ställs dessutom ökade krav på
information i korrelation till hur stora ämnesmängder som tillverkas eller importeras (SOU 2007:80).
Utvärdering innebär en systematisk granskning av registreringsanmälningarna, utförd av ECHA. I
utvärderingsprocessen skall testförslag av ämnen som potentiellt innebär stora miljö- och hälsorisker
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
samt vars användning leder till diffus spridning prioriteras (SOU 2007:80). Även de nationella
myndigheterna, i Sverige framförallt Kemikalieinspektionen, har ett ansvar gällande
utvärderingsprocessen. Enligt SOU 2007:80 består deras uppgift i att genomföra djupare
ämnesutvärderingar exempelvis när beslut behöver tas om begränsningar eller tillstånd. ECHA är dock
ytterst ansvariga för koordineringen av detta arbete.
Vissa ämnen som bedömts ha mycket farliga inneboende egenskaper krävs det tillstånd för att hantera
det. Dessa finns upptagna i en särskild bilaga till REACH-förordningen (SOU 2007:80). Ett ämnes
mängd är inte avgörande för huruvida det krävs tillståndsprövning eller ej. I det svenska politiska
systemet är Länsstyrelsen ansvarig för dessa tillståndsprövningar, i enlighet med MB 14:4 som
hänvisar till förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer, 11§.
Enligt SOU 2007:80 kan ett ämne även komma att begränsas om det bedöms föreligga en oacceptabel
risk med ämnet. Denna typ av beslut fattas av Europeiska kommissionen.
I det svenska politiska systemet sker arbetet med kemikaliereglering inom ramen för
miljömålssystemet, vilket är den primära formella institutionen för miljöpolitikens organisation och
genomförande. En annan central institution i kemikaliehanteringen i det svenska politiska systemet är
naturligtvis den detaljerade kemikalielagstiftningen.
, ge produktinformation
och besitta en god kunskap om kemikaliernas inneboende egenska
.
–
)f
–
och tystnadsplikt (26 kap. MB) i samband med tillsyn.
(28 kap. MB)
Miljömålen och kemikalielagstiftningen är fastställda av riksdagen, och regeringen har som exekutiv
makt det övergripande ansvaret för målen (Naturvårdsverket, 2012). Regeringen har i sin tur utsett
ansvariga myndigheter för att tillse de olika målen och efterlevnad av kemikalielagstiftningen,
myndigheter som i de allra flesta fall sorterar under Miljödepartementet. Vad gäller just
kemikaliehantering är det miljömålet Giftfri miljö som är den primära arenan.
Det är Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket som har det övergripande ansvaret på nationell
nivå för att se till att REACH implementeras och efterlevs (Haikola, 2012). På ett övergripande plan är
Kemikalieinspektionen en central myndighet som sorterar under Miljödepartementet, och ansvarar för
att såväl samhällets som företags kemikaliehantering sköts på ett tillgodoräkneligt vis utifrån såväl ett
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
miljö- som hälsoperspektiv. I och med EU:s gemensamma kemikalielagstiftning, framförallt REACH
och CLP, kretsar en stor del av Kemikalieinspektionens arbete kring just implementering av och
tillsyn enligt REACH (KemI, 2013a). Vad gäller just REACH är Kemikalieinspektionen myndigheten
som innehar det huvudsakliga ansvaret för att genomföra REACH i Sverige, i samarbete med ECHA.
Kemikalieinspektionens roll innefattar såväl övergripande frågor som riskbedömning, riskbegränsning,
klassificering, märkning, samhällsekonomiska analyser och tillsyn (KemI, 2013b). De tillhandahåller
även vägledning för företag angående hur REACH påverkar dem. Det är därmed legitimt att som
Haikola (2012) tala om Kemikalieinspektionen som den aktör på nationell nivå som har det mest
aktiva ansvaret för REACH.
Inom ramen för REACH ansvarar Naturvårdsverket huvudsakligen för att tillhandahålla
tillsynsvägledning gällande hantering av kemikalier, riktat mot yrkesmässig verksamhet
(Naturvårdsverket, 2013). Naturvårdsverket ger även tillsynsvägledning till Länsstyrelser och
kommuner (SFS 2011:13).
Tillsynsansvaret i det svenska politiska systemet är uppdelat mellan Kemikalieinspektionen,
Länsstyrelserna och kommunerna enligt miljötillsynsförordningen (SFS 2011:13).
4. Resultat
Den här delen utgår från våra frågeställningar:
-
Hur arbetar Länsstyrelsen Östergötland och miljökontoret vid Linköpings kommun med
Reach riktat mot kemikalieanvändande industri?
Vilka problem och svårigheter samt möjligheter och fördelar med Reach-förordningen kan
identifieras utifrån Länsstyrelsens och kommunens perspektiv?
I första delen återfinns en löpande text där båda frågeställningarna avhandlas utifrån Länsstyrelsen i
Östergötlands perspektiv, medan samma modell figurerar i andra delen men med fokus på Linköpings
kommun (miljökontoret). Detta upplägg valdes för att skapa och behålla en röd tråd genomgående i
resultatdelen.
4.1 Länsstyrelsen
Enligt SFS 2011:13 har Länsstyrelserna det huvudsakliga ansvaret för tillsyn på regional och lokal
nivå för tillståndspliktig verksamhet, men de har möjlighet att överlåta ansvar på kommunen.
Länsstyrelsens uppgifter i tillsynsprocessen är uppdelade i två huvudsakliga kategorier, nämligen
operativ tillsyn och tillsynsvägledning.
Den operativa tillsynen innebär att Länsstyrelsen kontrollerar kemikaliehanteringen hos företag som
omfattas av tillståndsplikt, samt granskar egenkontrollen hos företag (SFS 2011:13). I praktiken
innebär det bland annat att Länsstyrelsen ser till att korrekta riskhanteringsåtgärder för de kemikalier
företagen hanterar är implementerade, samt att det finns rutiner för kemikaliehantering och att de
efterlevs (Kemikalieinspektionen, 2011a).
Som nämnt utgår Reach-förordningen från föreställningen att en stor del av ansvaret i uppfyllandet av
lagstiftningen ligger hos företagen själva, dvs. den är grundad i föreställningen om egenkontroll (SOU
2008:73). Detta innebär bland annat att företagen själva ansvarar för att det finns en ansvarsfördelning
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
för att hantera frågor som rör miljölagstiftning, samt rutiner för att kontrollera verksamheten ur detta
hänseende och registerföring och rutiner kring kemikalier som hanteras av företaget (SFS 1998:901).
Det finns även krav på att företagen skall samverka med varandra, för att uppfylla sina skyldigheter
(SOU 2008:73). Länsstyrelsens roll består här alltså av att kontrollera att företagens egenkontroll sker
i enlighet med gällande bestämmelser, och enligt vad företagen själva anger (Kemikalieinspektionen,
2011a).
Länsstyrelsens vägleder även kommunerna i deras tillsynsuppdrag, vilket är ett utmärkt exempel på
hur dessa aktörer på den regionala och kommunala nivån samverkar med varandra.
Enligt Länsstyrelsen i Östergötlands hemsida (Länsstyrelsen, u.d.a) finns det dock viss oklarhet kring
Länsstyrelsens uppgifter och roll utifrån Reach-förordningen. De påskiner dock själva att
Länsstyrelsernas tillsyns- och tillsynsvägledningsansvar sannolikt kommer att breddas framöver, dock
utan att ange tidpunkt för när detta kan tänkas ske.
Utifrån svaren på den mejlenkät vi skickade till Länsstyrelsen kunde ett antal svårigheter och problem
med Reach identifieras. Enligt vår informant på Länsstyrelsen (intervjuenkät, 2013a) upplevs det som
att kemikalielagstiftningen i dagsläget är mycket komplex och ställer stora krav på
tillsynsmyndigheten, dvs. Länsstyrelsen, vad gäller kompetens. Som en konsekvens av att
lagstiftningen är ny saknas dessutom praxis, vilket innebär komplikationer för Länsstyrelsens i deras
utredningsarbete eftersom de måste utreda varje enskilt fall från grunden. Detta blir enligt vår
informant än mer problematiskt då ett stort tillsynsområde tillfallit Länsstyrelsen i och med Reachförordningen, vilket skall utföras inom befintlig budget. Detta leder alltså till att Länsstyrelsen som
organisation blir lidande av resursbrist. I likhet med vad som anges på hemsidan (Länsstyrelsen, u.d.)
anser vår informant att det fortfarande finns en del oklarheter kring tillsynsansvaret, gällande vilken
aktör som har vilket ansvar samt hur det ska samordnas på bästa sätt när det är flera myndigheter
inblandade. Vår informant anger även den etappvisa implementeringen av lagstiftningen som ett
problem, då det anses kunna skapa förvirring och viss otydlighet.
Informanten anser det dock finnas ett flertal fördelar med lagstiftningen, och att den för flera positiva
effekter med sig. I första hand anger vår informant att lagstiftningen i sig innebär ett mer långsiktigt
förhållningssätt till användandet av kemikalier totalt sett hos samtliga involverade aktörer. Ytterligare
en positiv effekt som lagstiftningen för med sig, enligt vår informant, är att den sätter ett tydligt fokus
på kemikalier vid exempelvis tillståndsprövning och tillsyn, något som inte var självklart tidigare.
Informanten anser det även vara ett bra, riktat sätt att jobba mot miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Överlag uppger vår informant att Reach-lagstifrningen troligtvis kommer ha stor positiv effekt på
kemikaliehanteringen.
4.2 Kommunen
Kommunerna ansvarar enligt SFS 2011:13 huvudsakligen för verksamheter som inte är
tillståndspliktiga, samt för tillståndspliktiga verksamheter där Länsstyrelsen överlåtit tillsynsansvar.
IKommunernas ansvar för sina tillsynsobjekt är identisk med Länsstyrelsens, så som beskrivits ovan
(Kemikalieinspektionen, 2011a). Med andra ord kontrollerar kommunen hanteringen av kemikalier
hos verksamheterna, samt kontrollerar verksamheternas egenkontroll. Tack vare den kommunala
självstyrelsen har kommunerna inom kommunallagens möjlighet att själva besluta om organisation av
verksamheten (SFS 1991:900). I Linköpings kommun finns en nämnd som heter bygg- och
miljönämnden, vilken sorterar under kommunfullmäktige (Linköpings kommun, 2013). På uppdrag av
denna nämnd bedriver miljökontoret, som sorterar under miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen,
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
tillsyn över kommunens tillsynsobjekt (Linköpings kommun, 2012). Enligt bygg- och miljönämndens
delegationsordning (bygg- och miljönämnden, 2011) så ansvarar miljökontoret för tillsyns- och
tillståndsärenden som rör kemiska produkter generellt, och således omfattas av Reach.
Kommunerna ansvarar dock, till skillnad från Länsstyrelsen, även för detaljhandelsledet, dvs. för att
kontrollera varor som grossister och detaljhandeln tillhandahåller (Kemikalieinspektionen, 2011a).
Däremot ansvarar kommunerna inte längre för primärleverantör, vilket de tidigare gjorde.
På miljökontorets hemsida (miljökontoret, 2013) står ej mycket att finna i termer av vad som anses
vara fördelar eller möjligheter med Reach-förordningen och nationell kemikalielagstiftning. Det finns
å andra sidan inte heller någon information som tyder på att miljökontoret anser att det finns nackdelar
eller problematik med lagstiftningen.
Däremot indikerar svaren på vår intervjuenkät att miljökontoret anser det finnas såväl för- som
nackdelar med Reach-förordningen (intervjuenkät, 2013b). Vad gäller nackdelar och svårigheter
upplever vår informant på miljökontoret det problematiskt att implementeringen av Reach sker
stegvis, eftersom det bland annat leder till att Reach-lagstiftningen kolliderar med befintlig nationell
kemikalielagstiftning. Vår informant pekar på att detta innebär vissa svårigheter exempelvis när
miljökontoret genomför tillsyn och skall kontrollera säkerhetsdatablad, eftersom leverantörer inte
ligger i fas med lagstiftningen eller har för dålig kunskap om lagstiftningen. Detta gäller enligt
intervjuenkätsvaren i synnerhet småföretagare, vilka enligt vår informant har svårt att ta till sig
lagstiftningen. Kopplat till detta hävdar informanten att Reach-förordningens komplexitet och
omfattning innebär svårigheter, såväl för företagen som för miljökontoret och andra berörda aktörer.
Fördelningen av tillsynsansvar mellan kommun, Länsstyrelse och Kemikalieinspektionen upplevs till
viss del som diffus och oklar, vilket innebär komplikationer.
Utöver detta ser vår informant även en viss problematik i själva uppbyggnaden av lagstiftningen vad
gäller vissa lagtekniska detaljer. I synnerhet pekas på det faktum att Reach-förordningen är på
ämnesnivå, vilket således inte synkar fullt ut med förordningen om företagens egenkontroll där det
ställs krav på kemikalieförteckning. Enligt förordningen finns inga krav på att förteckningen ska vara
på ämnesnivå. Dessutom saknar Reach, utöver begräningslistan, specificerade krav vad gäller varor.
Som fördelar med Reach-förordningen nämner vår informant, paradoxalt nog, att Reach är på
ämnesnivå. Detta innebär att det finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att ställa högre krav på
företagens kunskap om ingående ämnen i deras produkter, vilket innebär att företaget måste känna till
ingående ämnen för att kunna kontrollera inköpta produkter mot bl.a. begränsningslistan i Reach och
kandidatförteckningen. Vår informant anser att Reach-förordningen har bidragit till tydligare krav på
nedströmsanvändare vad gäller informationsplikt i distributionskedjan, något som upplevs som
positivt. Överlag anser informanten att en enhetlig lagstiftning för hela EU är positivt i sig.
4.3 Resultatsammanfattning
Reach är implementera på the lokal and regional nivå med national krav företag att lamna
uppgifter av deras producter i myndigheter deras product och register dem.g av och de produkt
registerad skulle vara ett verktyg vid den svenska kemikalietillsynen. kemikalinspektionen är
tillampligäst att identifera och genomföra sådana förenklingar. regeringen ger kemikalinspectionen i
uppdrag att undersöka hur det går att anpassa sättet för uppgiftlämnade och uppgifterna i produkt
registering i reach( sou).
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
questions:
- How does the County Board / Environmental Office of REACH against chemical using industries?
information som lämnas av tillverkare och (sou cap29)
Importörer vid registreringen kan utvärderas av myndigheterna. värje kommun utövar genomfor den
eller de nämnder som fullmäktinger bestämma tillsyns inom kommunen över miljo hälsoskydet 26
cap( sou).
Länsstyrelsen jobbar med frågan hur gifter sprids med varor genom tillsyn. Det illustration
att kemikalieanvändandet per person har ökat.Myndighetens jobb är grundskydd. mydigheter och
andra aktorer.t hur tillsynsmyndigheter kan
stödja och granska företagen.n. viktiga aktörsgrupper är
kommunernas miljö- och hälsoskyddsinspektörer och länsstyrelsernas handläggare
Flertalet länsstyrelser och kommuner har försökt konkretisera miljömålen genom att
identifiera sina lokala/regionala problemområden och göra prioriteringslistor över de områden
som är mest akuta. Därefter behandlas de olika områdena på projektbasis. Dock har
regionaliseringen av miljömålen inte fungerat problemfritt i alla fall. Det är upp till varje län
att utarbeta handlingsprogram. Miljömålen används i regel som ett ramverk utifrån vilket länsstyrelser
och kommuner på eget initiativ driver kemikaliefrågorna mer eller mindre aktivt. Miljömålen används
ibland som en typ av checklista för att kontrollera hur pass väl tillsynsarbetet stämmer överens med
det uttalade miljömålet. Inom vissa län hänvisas företagen till att själva tolka och arbeta med
miljömålen samt att använda sig av Kemikalieinspektionens databaser, då länsstyrelsen själv
inte har några utarbetade riktlinjer inom kemikaliefråga upplevs som att fokus har lagts på
länsstyrelsen själv tar betandet och övervakning av miljömålen som sådana medan det saknas resurser
för konkreta åtgärder såsom t.ex. att genom tillsynsverksamhet brygga över till företagens miljöarbete
och därigenom uppfylla målen(www.kemi.se) Lagstiftning skulle också kunna användas för att
förbättra säkerhetsdatabladens innehåll.
problem
Många inspektörer anger att den svenska lagstiftning skulle kunna
stärkas inom detta område. De upplever sig t.ex. sakna mandat att kräva fullständiga
kemikalieförteckningar från företagen när de uppfattar det lämpligt. De hävdar att det är
relativt svårt att använda hänsynsregler med någon större tyngd i tillsynsarbetet och istället
central role of kemicalinspectoret
Kemikalieinspektionen har givetvis en central roll i delgivning av information, utarbetande
och utveckling av verktyg t.ex. PRIO, vägledningar samt att initiera centrala rikstäckande
projekt.Kemikalieinspektionen ska ta fram en fördjupad analys och förslag till handlingsplan .
Likaså kan inspektionen verka för en förbättring av produktsäkerhetsdatabladens
kvalitet. Genom en ökad dialog med andra centrala myndigheter t.ex. Arbetsmiljöverket samt
regionala och lokala myndigheter skulle gemensamma projekt för att främja substitution
kunna utvecklas.
Arbetsmiljöverket och Arbetsmiljöinspektionen kan bidra till ökat arbete med
kemikaliesubstitution från ett arbetsmiljöperspektiv. Genom att aktivt informera om olika
ämnens effekt och skadlighet kan substitution få en högre prioritet i företagen. Verket kan
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
också ha en viktig roll i utarbetandet av olika redskap och handledningar.Andra centrala myndigheter
som Livsmedelsverket och Socialstyrelsen har också nämnts som
viktiga för att bidra till informationsspridning, kompetenshöjning samt genom ökat samarbete
med andra centrala myndigheter verka för att samordna regelverket inom området tillsynsmyndigheter.
Regional miljösamverkans :Dessa organisationer starkt bidra till samordning och utgöra ett stöd för
tillsynsmyndigheterna i sin kemikalietillsyn samt driva regionala projekt inom området. Överlag
har tillsynsmyndigheternas representanter upplevt regionalt samarbete som mycket positivt.
5. Diskussion
För att återknyta till våra frågeställningar:
-
Hur arbetar Länsstyrelsen Östergötland och miljökontoret vid Linköpings kommun med
Reach riktat mot kemikalieanvändande industri?
Vilka problem och svårigheter samt möjligheter och fördelar med Reach-förordningen kan
identifieras utifrån Länsstyrelsens och kommunens perspektiv?
I resultatdelen presenteras hur såväl Linköpings kommun som Länsstyrelsen Östergötland arbetar med
Reach, och härvid blir det uppenbart att det utifrån dessa aktörers perspektiv finns en rad för- och
nackdelar med lagstiftningen samt att själva implementeringen inte är helt oproblematisk. Först och
främst blir det tydligt att detta område präglas av stor fragmentisering. Den samlade bilden av vårt
resultat är att det råder oklarheter i ansvarsfördelning och i vad som förväntas av varje aktör. På ett
principiellt plan är det inte otänkbart att detta på sikt kan skada systemets legitimitet, då tilliten mellan
aktörerna potentiellt kan tänkas minska om systemet upplevs som alltför komplext av samtliga aktörer
(Norén Bretzer, 2010). På den statliga, eller offentliga, arenan konstateras i resultatdelen att den
komplexa lagstiftningen innebär otydligheter i vilken myndighet som ansvarar för vad. Detta riskerar
också att urholka legitimiteten i systemet för kemikaliehantering och kontroll, då ärenden riskerar att
falla mellan stolar, det kan uppstå missförstånd mellan myndigheterna samt att företagen inte känner
förtroende för att experterna (dvs. myndigheterna) har en enhetlig och fullständig uppfattning om vad
som gäller. För att förebygga denna problematik och informationsassymetrier mellan aktörerna på den
offentliga arenan krävs god kommunikation mellan Kemikalieinspektionen, Länsstyrelserna och
kommunerna. Detta ställer i sin tur stora krav på goda kommunikationsvägar mellan myndigheterna,
på såväl horisontell som vertikal nivå.
På den horisontella nivån sker idag samverkan exempelvis kommunerna emellan genom
miljösamverkansprojekt såsom MÖTA Östergötland (Länsstyrelsen Östergötland, u.d.b). Detta går
dock även att betrakta som vertikal samverkan, då Länsstyrelsen Östergötland administrerar projektet.
Det är dock viktigt att notera att detta projekt inte uteslutande fokuserar på Reach och kemikalietillsyn,
utan behandlar kommunernas miljöansvar ur ett bredare perspektiv. Utifrån ett legitimitetsperspektiv
är det positivt då det tillhandahåller en arena där informationsassymetrier potentiellt kan förebyggas.
Det kan i bästa fall innebära ökad effektivitet vid tillsyn genom samordning, och således innebära en
enhetlig tillämpning av regelverket. Utifrån våra intervjuenkätsvar är det dock ingalunda självklart att
så är fallet i dagsläget, då det som sagt upplevs av såväl Länsstyrelsen som kommunen som att det
finns en hel del oklarheter i ansvarsfördelning och lagstiftningens innebörd. Därmed inte sagt att det i
sig berättigar en kritik av MÖTA och dylika projekt, då komplexiteten i frågan knappast uteslutande
kan härledas till Länsstyrelsens och kommunens osäkerhet.
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
Något som är intressant att reflektera kring utifrån ovanstående resonemang är rättsäkerheten så som
den definieras av Norén Bretzer (2010) i den modell hon kallar för legitimitetstriangeln. Av vår
intervjuenkät framgår nämligen att vissa moment i tillsynsprocessen inte är lagreviderade då Reachförordningen är en ny lagstiftning, och således saknas praxis. Detta kan i värsta fall leda till olika
beslut av olika kommuner och Länsstyrelser vilket i sin tur komprometterar den grundläggande
principen om att lika fall skall behandlas lika, dvs. det som rättsäkerheten bygger på (Norén Bretzer,
2010). I förlängningen kan detta äventyra förtroendet för demokratin som sådan. Detta kan potentiellt
åtgärdas genom god kommunikation mellan myndigheterna på de olika nivåerna, vilket vi nämnt
tidigare, men som ingalunda är en självklar lösning på problemet. Juridiskt kompliceras fallet av att
Riksdagen inte har möjlighet att helt sonika reglera området genom att lägga till en bestämmelse, då
Reach är en EU-förordning som tillämpas oavkortat.
Vår informant på miljökontoret vid Linköpings kommun uppmärksammade ytterligare en
problematisk aspekt med implementeringen av Reach-lagstiftningen, nämligen att eftersom Reach är
uppbyggd på ämnesnivå uppstår förvirring då egenkontrollförordningens krav på kemikalieförteckning
inte är uppbyggd på ämnesnivå. Detta orsakar förvirring hos såväl tillsynsmyndigheter som företag, då
det blir oklart hur frågan bör hanteras. Det går naturligtvis att koppla detta till problematiken med att
det ej heller finns några prejudicerande rättsfall som kan vägleda bedömningar vid tillsyn. På ett
principiellt plan riskerar således även detta att urholka legitimiteten i så måtto att företag och
medborgare förlorar tillit för beslutsfattarnas kompetens. Ytterligare en aspekt som bör beröras i detta
sammanhang är stycket i Reach-förordningen som påtalar att särskilt farliga ämnen bör bytas ut om
det kan anses teknisk och ekonomiskt möjligt (Kemikalieinspektionen, 2011b). Detta innebär i
praktiken en mycket subjektiv bedömning, vilket kan skapa svårigheter i synnerhet i kombination med
avsaknad av praxis inom området.
En intressant aspekt som ofta aktualiseras på miljöområdet är att det skapas en slags politisk arena hos
företagen själva, eftersom det explicit uttrycks att en stor del av ansvaret för i vårt fall
kemikaliehanteringen bör ligga hos företagen. Enligt Haikola (2012) grundas detta på
kemikalieområdet i föreställningen att myndigheterna är överbelastade. Enligt SOU 2008:73 finns
även en viktig poäng med denna modell, då företagen själva anser att det finns ett intresse för
säkerhets- och miljöåtaganden ur en rent kommersiell synpunkt. Systemets framgång bygger dock på
ständiga, goda informationsflöden från myndigheterna till företagen.
Dessutom finns ytterligare problematik av mer teknisk karaktär, nämligen att Reach-förordningens
bestämmelser kring registrering är uppbyggd kring ämnesmängd. Som skrivs i Johansson (2006) finns
det flera problem med detta. Ett tydligt problem är att de farligaste kemikalierna vanligtvis inte
tillverkas i några större kvantiteter, vilket i sig inte på något sätt begränsar riskerna med dem.
Det som kanske är mest intressant i analyshänseende är att den här typen av frågor ställer flera
institutioner och vedertagna sanningar i det politiska systemet på sin spets. Går det exempelvis att
betrakta miljön som en medborgare? Reach-förordningen och annan kemikalielagstiftning syftar som
bekant till att skydda såväl människors hälsa som miljön, och i det avseendet blir miljön ett
skyddssubjekt. Kan denna typ av samhällsgenomgripande, komplexa problematik hanteras inom
etablerade institutioner som just kemikalielagstiftningen på ett tillfredsställande sätt? Kan den
inneboende osäkerheten i ett så svårkontrollerat område institutionaliseras i Kemikalieinspektionens,
kommunernas och Länsstyrelsernas övervaknings- och kontrollarbete, och vad blir i så fall
konsekvensen av detta? (För en intressant diskussion kring detta se Haikola, 2012)
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
Det finns även intressanta aspekter som aktualiseras utifrån den klassiska statsvetenskapliga
uppdelningen av samhället i offentlig sektor, marknad och civilsamhälle som återfinns i Norén Bretzer
(2010). Framförallt blir gränsdragningarna mellan de tre sektorerna något otydliga inom
kemikalieområdet. Dels innebär lagstiftningen att företagen själva åläggs ansvar som traditionellt sett
legat på den offentliga sektorn, under förevändning att myndigheterna är överbelastade. Detta innebär
att företagen i praktiken har tilldelats stora friheter för att Reach skall genomföras på ett korrekt sätt.
Dessa friheter kan dock potentiellt inskränkas p.g.a. myndigheternas omfattande kontroll och tillsyn,
vilket i sin tur aktualiserar frågor kring hur långt det bör anses grundat att legitimt att den offentliga
sektorn inträder på marknadssektorn och reglerar företagens rörelseutrymme till förmån för
civilsamhället och samhället i stort. Kort sagt är gränsdragningarna i modellen inte helt självklara.
6. Slutsatser






Det finns en stor komplexitet i kemikaliehanterings och lagstiftningsområdet.
Området ställer stora krav på god kommunikation såväl inom som mellan myndigheter, mellan
företag samt mellan myndigheter och företag.
I dagsläget är området fragmentiserat.
Området ställer en del vedertagna företeelser på sin spets; går det exempelvis att betrakta
miljön som ett subjekt eller som en medborgare?
Gränserna mellan den offentliga sektorn, den privata sektorn och civilsamhället blir otydliga
utifrån vårt problemområde.
Det finns flera aspekter som potentiellt kan tänkas äventyra legitimiteten i såväl
kemikaliehanteringssystemet som det politiska systemet som sådant.
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
Referenser
Bygg- och miljönämnden (2011) Delegationsordning. [Elektronisk referens]
Tillgänglig:
http://www.linkoping.se/Global/Demokrati%20och%20politik/N%C3%A4mnder/Bygg_och_miljona
mnden/Delegationsordning_bmn.pdf?epslanguage=sv [2013-03-19]
Förordning (SFS 2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer, 11§
Förordning (SFS 1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll
Haikola, Simon (2012). Bortom kontroll?: den svenska kemikalieövervakningens logik. Diss.
Linköping : Linköpings universitet, 2012
Intervjuenkät (2013a), anställd vid Länsstyrelsen. 2013-03-15.
Intervjuenkät (2013b), anställd vid miljökontoret. 2013-03-18.
Johansson, Birgitta (red.) (2006). Giftfri miljö - utopi eller verklig chans?. Stockholm: Formas
Kemikalieinspektionen (2013a) Om Kemikalieinspektionen. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.kemi.se/Om-Kemikalieinspektionen/ [2013-03-14]
Kemikalieinspektionen (2013b) Kemikalieinspektionen är drivkraften i arbetet för en giftfri miljö.
[Elektronisk referens]
Tillgänglig:
http://www.kemi.se/Documents/Publikationer/Trycksaker/Broschyrer/Presentation_KemI_jan09.pdf
[2013-03-15]
Kemikalieinspektionen (2011a) Ny miljötillsynsförordning. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.kemi.se/sv/Innehall/Nyheter/Ny-miljotillsynsforordning/ [2013-03-15]
Kemikalieinspektionen (2011b) Tillstånd för ämnen med särskilt farliga egenskaper. [Elektronisk
referens]
Tillgänglig: http://www.kemi.se/Documents/Forfattningar/Reach/REACH_Tillst%C3%A5nd.pdf
[2013-03-19]
Linköpings kommun (2013) Linköpings kommuns organisation. [Elektronisk referens] Tillgänglig:
http://www.linkoping.se/Global/Om%20kommunen/Organisation/KommunensOrganisation.pdf?epsla
nguage=sv [2013-03-19]
Linköpings kommun (2013) Miljökontoret. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.linkoping.se/miljokontoret [2013-03-19]
Länsstyrelsen Östergötland (u.d a) REACH-Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of
Chemicals. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.lansstyrelsen.se/ostergotland/Sv/miljo-och-klimat/verksamheter-medmiljopaverkan/kemikalier/Pages/REACH.aspx?keyword=Reach [2013-03-16]
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
Länsstyrelsen Östergötland (u.d. b) Miljösamverkan. [Elektronisk referens]
Tillgänglig:http://www.lansstyrelsen.se/ostergotland/Sv/miljo-och-klimat/verksamheter-medmiljopaverkan/miljosamverkan/Pages/index.aspx [2013-03-19]
Miljöbalken (1998:808)
Miljökontoret (2013) Kemikalier. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.linkoping.se/Miljo-halsa/Miljoskydd/Kemikalier/ [2013-03-19]
Miljöstyrningsrådet (u.d.) REACH. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.msr.se/sv/Upphandling/Kriterier/Lagkrav/REACH/ [2013-03-13]
Miljötillsynsförordning (SFS 2011:13)
Naturvårdsverket (2013) Reach – EU:s kemikalielagstiftning. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledning-amnesvis/Industri/Reach/
[2013-03-15]
Naturvårdsverket (2012) Vem gör vad?
Tillgänglig: http://www.miljomal.nu/sv/Vem-gor-vad/ [2013-03-18]
NE (2013) Försiktighetsprincipen. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.ne.se/lang/försiktighetsprincipen/178484
Nationalencyklopedin [2013-03-13]
Norén Bretzer, Ylva (2010). Sveriges politiska system. 1. uppl. Lund: Studentlitteratur AB
Regeringen (2012). Kemikaliepolitik inom EU. [Elektronisk referens]
Tillgänglig: http://www.regeringen.se/sb/d/6043 [2013-03-13]
SFS 2011:13 Miljötillsynsförordningen
SFS 1991:900 Kommunallag
SOU 2007:80 Reach- genomförande och sanktioner
SOU 2008:73 Kemikalietillsyn – organisation och finansiering
IEI
Statsvetenskap
Det svenska politiska systemet
2013-03-19
Seminariegrupp 1E
Bilaga 1. Intervjuguide
Följande frågor skickades per e-post till Länsstyrelsen Östergötland:
7. Vad upplever du att det finns för svårigheter och problem med implementeringen av och
arbete med REACH-förordningen utifrån Länsstyrelsens perspektiv och ansvarsområden?
8. Ser du några positiva effekter och möjligheter som REACH-förordningen för med sig utifrån
Länsstyrelsens perspektiv och ansvarsområden?
Följande frågor skickades per e-post till miljökontoret vid Linköpings kommun:


Vad upplever Ni att det finns för svårigheter och problem med implementeringen av och
arbete med REACH-förordningen utifrån miljökontorets perspektiv och ansvarsområden?
Ser Ni några positiva effekter och möjligheter som REACH-förordningen för med sig utifrån
miljökontorets perspektiv och ansvarsområden?
Observera att frågorna skiljer sig i att till Länsstyrelsen fick vi kontaktuppgifter till en specifik person,
medan vi till miljökontoret hade en mer öppen ingång.