1. INLEDNING........................................................................................................................................................................2
1.1. INTRODUKTION.............................................................................................................................................................. 2
1.2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ................................................................................................................................ 3
1.3. BEGREPP ......................................................................................................................................................................... 3
1.4. A VGRÄNSNINGAR .......................................................................................................................................................... 3
1.5. M ETOD OCH MATERIAL ................................................................................................................................................ 4
1.6. DISPOSITION ................................................................................................................................................................... 6
2. TEORI....................................................................................................................................................................................7
2.1. W IKLUNDS ANALYSMODELL ....................................................................................................................................... 7
2.2. PREMFORS & ROTHS DEMOKRATIMODELL.............................................................................................................. 9
2.3. TEORETISKT RAMVERK.............................................................................................................................................. 10
3.1. NATIONELL KRISHANTERING..................................................................................................................................... 11
3.2. REGIONAL KRISHANTERING...................................................................................................................................... 11
3.3. KOMMUNAL KRISHANTERING.................................................................................................................................... 12
4. VALDEMARSVIKS KOMMUN..................................................................................................................................14
4.1. BAKGRUND................................................................................................................................................................... 14
4.2. STORMEN GUDRUN ..................................................................................................................................................... 15
4.3. A NALYS ........................................................................................................................................................................ 17
5. YDRE KOMMUN ............................................................................................................................................................18
5.1. BAKGRUND................................................................................................................................................................... 18
5.2. STORMEN GUDRUN ..................................................................................................................................................... 18
5.3. A NALYS ........................................................................................................................................................................ 20
6. ÅTVIDABERGS KOMMUN ........................................................................................................................................22
6.1. BAKGRUND................................................................................................................................................................... 22
6.2. STORMEN GUDRUN ..................................................................................................................................................... 23
6.3. A NALYS ........................................................................................................................................................................ 25
7. ANALYS OCH SLUTSATSER ....................................................................................................................................27
7.1. JÄMFÖRANDE ANALYS AV TRE KOMMUNER............................................................................................................ 27
7.2. SLUTSATSER................................................................................................................................................................. 28
REFERENSER ......................................................................................................................................................................30
1
1. INLEDNING
1.1. Introduktion
I januari 2005 drabbades Götaland samt sydliga delar av Svealand av, vad som kom att kallas,
stormen Gudrun. Stormen medförde bland annat omfattande materiell förstörelse vilket även
drabbade viktiga samhällsfunktioner som exempelvis elförsörjning, telekommunikationer och
trafik. 1 Kostnaden för förödelsen beräknas, vad gäller hela landet, uppgå till inte mindre än 20
miljarder kronor. En mindre del av dessa kostnader kan dock komma att täckas av EU via
dess solidaritetsfond. Till detta ska naturligtvis adderas ett oerhört fysiskt och psykiskt
lidande. 2
En svår händelse av denna art utgör en påfrestning på fler sätt för såväl samhället i stort som
enskilda medborgare. Det är viktigt med god beredskap för att kunna möta svåra händelser.3
Mycket har gjorts inom området på senare år för att utveckla denna del inom förvaltningen.
En särskild myndighet, Krisberedskapsmyndigheten, har bildats liksom införandet av en ny
struktur för krishantering i Sverige där länsstyrelserna i respektive län har till uppgift att
stödja, samverka och samordna insatser i samband med krissituationer. 4
Den kommunala självstyrelsen i Sverige ger kommunerna betydande autonomi vad gäller
beslut i olika frågor. Med denna autonomi följer även ett visst ansvar för kommunerna, vilka
enligt kommunallagen till exempel har skyldighet att tillgodose kommunmedlemmarnas egna
behov. 5 Den 1 januari 2004 ersattes Räddningstjänstlagen av en ny lag; Lagen om skydd mot
olyckor. Denna lag ställer högre krav på kommunerna, exempelvis ifråga om redovisning av
adekvata handlingsplaner samt riskanalyser. 6
Ett län som drabbades av stormen är Östergötlands län. Närmare sju procent av den
stormfällda skogen i hela Sverige föll i länet, och en betydande del av detta skedde i
kommunerna som är belägna i länets södra del. 7 Vi har valt att, inom ramen för denna
undersökning, titta lite närmare på krishanteringen samt förutsättningar för densamma i
samband med stormen Gudrun i tre av dessa kommuner; Valdemarsvik, Ydre samt
Åtvidaberg. Dessa kommuner drabbades i olika stor omfattning av stormen och torde som
studieobjekt betraktat utgöra bra komplement till varandra.
Många olika aktörer är involverade i krishanteringsarbetet. Övergripande ansvar på regional
nivå innehas av Länsstyrelsen. På lokal nivå är aktörerna desto fler. Detta faktum öppnar för
en rad intressanta frågeställningar.
1
Civilförsvarsförbundet <http://www.civil.se/stormen_jan_2005.pbs> hämtat 9 november 2005
Storm – krishantering i kommuner och landsting som drabbats av stormen Gudrun, (rapport ) Sveriges kommuner och landsting s 6
3
Länsstyrelsen i Östergötland <http://www.e.lst.se/e/amnen/Krishantering/krisinformation/roll_i_kris/ansvar_uppgifter.htm> hämtat 9
november 2005
4
Länsstyrelsen i Östergötland <http://www.e.lst.se/e/amnen/Krishantering/> hämtat 9 november 2005
5
Larsson, Torbjörn Det svenska statsskicket (1994) s 39-41
6
Valdemarsviks kommun <http://www.valdemarsvik.se/templates/Page.aspx?id=1255> hämtat 16 november 2005
7
Östgöta Correspondenten <http://www.corren.se/archive/2005/2/21/i24jmhynzys3qtv.xml?category10096984640-&> hämtat 15 november
2005
2
2
1.2. Syfte och frågeställningar
I denna studie ligger fokus på den deliberativa aspekten av krishanteringsprocessen. Syftet
med undersökningen är att, i kommunerna Valdemarsvik, Ydre samt Åtvidaberg, analysera
krishanteringsprocessen i samband med stormen Gudrun utifrån ett deliberativt perspektiv
med fokus på maktneutralitet, autonomi, generalitet och idealt rolltagande.
Följande frågeställningar används som stöd för undersökningen:
-
Hur ser de formella förutsättningarna för det kommunala krishanteringsarbetet ut i de
valda kommunerna?
-
Vilka faktorer utöver de formellt grundade kan sägas ha format krishanteringsprocessen?
-
I vilken mån har kommunernas krishanteringsprocess varit deliberativ utifrån valda
delar?
1.3. Begrepp
Två stycken, för studien, centrala begrepp är kris och extraordinär händelse. För att tydliggöra
vad vi menar med dessa följer nedan definitioner av begreppen.
Kris
Kris betecknar en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället. En
kris hotar grundläggande funktioner och värden som till exempel elförsörjning eller hälsa. Om
samhället utsätts för en kris måste människors liv kunna fungera så normalt som möjligt och
det är därför viktigt att till exempel kommuner, länsstyrelser och centrala myndigheter agerar
tillsammans för att lindra konsekvenserna av en kris. Om de ansvariga misslyckas med detta
kan det leda till att allmänhetens förtroende förloras, vilket i sin tur kan hota nationell
säkerhet och demokrati. 8
Extraordinär händelse
En extraordinär händelse är en händelse som avviker från det normala och innebär en allvarlig
störning, eller överhängande risk för sådan, i viktiga funktioner. Detta kräver brådskande
insatser. 9
1.4. Avgränsningar
Stormen Gudrun slog hårt mot stora delar av södra Sverige. De tre kommuner som valts ut att
ingå i denna studie, Valdemarsvik, Ydre samt Åtvidaberg, råkade tämligen illa ut men är
ingalunda unika i sammanhanget. Denna avgränsning hoppas vi dock ska leda till större
möjlighet att kunna studera ämnet mer detaljerat. Då vi, med hänvisning till begränsning både
vad gäller tid och resurser, valt att fokusera tre stycken kommuner i Östergötlands län anser vi
att valda studieobjekt utgör lämpliga sådana. Dessa tre kommuner drabbades, som nämnts
8
9
Krisberedskapsmyndigheten <http://www.krisberedskapsmyndigheten.se/templates/EntryPage____5749.aspx> hämtat 1 december 2005
Ibid
3
ovan, hårt av stormen. Detta blir inte desto mindre tydligt vid beaktande av det faktum att
stormen, i förhållande till den låga folkmängden i dessa kommuner, drabbade en stor andel av
befolkningen. Vidare anser vi att det inom ramen för denna typ av undersökning torde vara till
fördel för densamma om utvalda kommuner ej, invånarmässigt, är för stora, vilket borde
underlätta möjligheten till överblick över, samt identifiering av, centrala aktörer, liksom
insamling av, för studien, relevant information.
En annan avgränsning ligger i det faktum att vi har valt att begränsa undersökningen till fallet
med stormen Gudrun. Denna avgränsning beror delvis, som diskuteras ovan, på rent tidssamt resursmässiga skäl. Att koncentrera undersökningen kring detta specifika fall kan också
ha fördelar. Denna händelse var av en sådan art att större delarna av krishanteringssystemet
involverades, då i synnerhet lokalt - vilket inte var fallet vid exempelvis den samtida tsunamikatastrofen i Sydost-Asien. Fallet med stormen Gudrun är relativt närliggande i tiden, vilket
bör vara till gagn för inhämtning av information – detta inte minst ifråga om de
samtalsintervjuer som till viss del ingår som underlag för studien. Resultaten av genomförda
intervjuundersökningar torde gagnas av det faktum att ett mer sentida fall behandlas.
1.5. Metod och material
Oklarheter kan råda när det gäller att kategorisera vilken typ av studie man genomför. Vi
bedömer dock denna undersökning som en fallstudie av jämförande karaktär, där syftet, som
nämnts ovan, är att, utifrån ett deliberativt perspektiv, analysera krishanteringsprocessen i
samband med stormen Gudrun i tre östgötska kommuner, Valdemarsvik, Ydre samt
Åtvidaberg. 10
Studien bygger till stor del på insamlat skriftligt material. Detta utgörs bland annat av artiklar
från Internet och i lokal dagspress, officiella dokument (exempelvis utvä rderingar,
handlingsplaner etcetera) från berörda myndigheter samt relevant statsvetenskaplig litteratur.
Dessutom har en betydande mängd information erhållits genom så kallade
samtalsintervjuundersökningar vilket genomförts med ett antal, för analysen, relevanta
aktörer. Då viss begränsning förelegat vad gäller tid och resurser har antalet samtalsintervjuer
kommit att stanna vid fyra stycken vilket medfört krav på strategiskt urval av svarspersoner. 11
Valet föll på Bho Eklund, räddningschef i Valdemarsvik och Åtvidaberg, Pär Fransson, sedan
många år kommunchef i Ydre, Dag Segrell, tillförordnad kommunchef i Åtvidaberg, samt
Karin Palmblad vid länsstyrelsens samhällsbyggnadsavdelning. Information från intervjun
med Palmblad har i studien endast kommit att användas i bakgrundsyfte eftersom
länsstyrelsens roll i samband stormen Gudrun visat sig mer begränsad än vad vi först trott.
Valet av Bho Eklund som intervjuperson föll sig naturligt då denne innehar titeln som
räddningschef i två av kommunerna som ingår i studien; Valdemarsvik och Åtvidaberg. Pär
Fransson är högste ansvarige inom kommunförvaltningen i Ydre och spelade en viktig roll vid
krishanteringsarbetet i samband med stormen. Han har dessutom varit verksam inom Ydre
kommun sedan 1983 vilket ytterligare torde motivera detta val. Dag Segrell är idag (läs
december 2005) tillförordnad kommunchef i Åtvidaberg. Dessutom är Segrell chef för den
tekniska avdelningen vilket han även var vid tiden för stormen och som sådan ingick han i
kommunens ledningsgrupp. Vid intervjutillfällena användes bandspelare, med motivering att
10
11
Esaiasson, Peter, Giljam, Mikael, Oscarsson, Henrik & Wängnerud, Lena Metodpraktikan (2004) s 119f
Ibid s 256
4
undvika risken att information går förlorad, vilket vi anser ger ökad trygghet för intervjuaren.
Svarspersonerna har, relativt fritt, tillåtits redogöra för krishanteringen utifrån sina egna
erfarenheter då intervjuerna inte varit styrda av en strikt samling frågor. Vi hoppas att detta
har minskat risken med så kallade intervjuareffekter. 12
Informationen som har erhållits från dessa intervjuer har till viss del anpassats för att bättre
passa in i texten som helhet. Vi bedömer att resultatet av genomförda samtalsintervjuer kan
bidra till att ge en mer nyanserad bild av krishanteringen i de olika kommunerna. Som
komplement till övrigt material har även två stycken kortare telefonintervjuer genomförts.
Motivet har varit att erhålla kompletterande bakgrundsinformation och av den anledningen
föll valet på kommunsekreterarna i Åtvidaberg och Valdemarsvik, Anita Sjösvärd respektive
Eva Köpberg.
Som val av metod för genomförande av denna studie anvä nds i huvudsak kvalitativ
textanalys. Ett viktigt skäl till detta är att, då vissa delar av texten är av betydligt större vikt än
andra för undersökningen, undvika att bedöma alla delar av den lika. Som ytterligare
motivering till detta metodval anges ofta helhetsbilden av textmaterialet. 13
Ovanstående metodval, tillsammans med det (i sammanhanget) relativt låga antalet
informationskällor, vilket analysen bygger på, ställer höga krav på ett källkritiskt
förhållningssätt. Informationen från samtalsintervjuundersökningarna präglas av trovärdighet
då den har erhållits från primärkällor. Det strategiska urvalet av svarspersoner har tvingat oss
att välja ut aktörer som varit centralt placerade i händelseförloppet. Problem förknippade med
detta finns också – inte minst när det gäller att fastställa graden av oberoende hos dessa
aktörer. Användandet av officiell dokumentation torde dock borga för att en hög grad av
trovärdighet samt oberoende kan upprätthållas. 14
Det kan i många fall vara svårbedömt när det gäller att fastställa hur väl undersökningens
mätinstrument lyckas fånga in vad som utgör målet med studien. 15
I Åtvidabergs kommun har den politiska situationen under senare år spelat stor roll för all
kommunal verksamhet vilket vi anser motiverar det faktum att ge det större utrymme i texten
vilket har varit fallet i kapitel sex. När det gäller Ydre kommun var massmedias roll vid
krishanteringen i samband med stormen Gudrun betydande vilket är skälet till att det ges
förhållandevis stort utrymme i just det aktuella kapitlet.
Vad det beträffar den teoretiska delen har vi utgått från Hans Wiklunds analysmodell om
deliberativ demokrati gällande beslutsprocesser. Modellen är hämtad ur boken Deliberativ
demokrati av Rune Premfors & Klas Roth. Wiklunds analysmodell bygger för det första på en
del angående strukturering av komplexa beslutsprocesser, där fyra kriterier som måste
uppfyllas för att nå deliberation i en process anges; generalitet, autonomi, maktneutralitet
samt idealt rolltagande. Den andra delen går ut på att identifiera areno r för politisk handling,
vilket enligt Wiklund kan företas i antingen, vad han kallar, det parlamentariska komplexet,
det administrativa komplexet eller den offentliga sfären. Sammantaget utgör detta,
tillsammans med ytterligare en modell, den teoretiska ramen för denna analys. Den andra
modellen är Premfors & Roths modell om process och deltagande, vilken har modifierats på
en punkt för att på ett bättre sätt vara till gagn för analysen. Kopplingar mellan teorin samt de
12
13
14
15
Ibid s 293
Ibid s 233
Ibid s 309
Ibid s 61
5
empiriska avsnitten kan möjligen göras i än högre grad än vad som redovisas i de olika
analysdelarna i uppsatsen. Dock ligger fokus i analysen främst på de delar av teorin där ett
specifikt empiriskt fenomen tydligast synliggörs.
1.6. Disposition
Uppsatsens första kapitel utgörs av introduktion, syfte och frågeställningar,
begreppsdefinitioner, avgränsningar samt metod och material. Kapitel två innehåller den
teoretiska delen som avslutas med en redogörelse av det teoretiska ramverk som analysen
grundar sig på. I kapitel tre följer empiri i form utav bakgrund, detta för att ge en bild av i
vilket sammanhang krishanteringsarbetet utförs. I de tre därpå följande kapitlen behandlas de
tre valda kommunerna, Valdemarsvik, Ydre samt Åtvidaberg, i var sitt kapitel. Varje kapitel
avslutas med en kortare analysdel. I det avslutande kapitlet jämförs de olika kommunerna i en
avslutande analysdel. Detta kapitel avslutas med våra egna slutsatser rörande analysen. Allra
sist återfinns referenslista.
6
2. Teori
Vår analys tar sin i utgångspunkt i ett lokalt sammanhang, vilket vi anser motiverar det
faktum att analysen grundas på ett underifrånperspektiv. Avsikten med denna ansats är att
bättre synliggöra förutsättningarna för aktörer på lokal nivå. Peter Bogason hävdar att: ”… the
goal for the bottom-up analysis of an implementation structure or any other collective action
network is to reconstruct the institutional setting within which individuals perform
activities”.16
När det gäller kollektivt offentligt handlande kan det enligt Bogason förväntas ingå: ”… some
degree of deliberation”. 17 Karaktäristiskt för deliberativ kommunikation är det sker ett utbyte
av synsätt. Som bas för det deliberativa samtalet anger Bogason Fox och Millers resonemang
kring diskursen: “… the discourse is an exchange of views, so the participants must be willing
to listen to other points of view”.18 Bogason menar vidare att det är viktigt att inse att
deltagarnas rolltagande samt utbyte av synsätt förändras över tid : “…depending on how the
policy problems develop, and depending on changes in the participants´ expectations of their
own behaviour and of the behaviour of others”.19
2.1. Wiklunds analysmodell
För att bättre kunna analysera empirin med avseende på deliberativa aspekter har vi valt att,
teoretiskt, stödja den på valda delar av Hans Wiklunds analysmodell om deliberativ demokrati
vilket han tillämpade vid sin analys, Deliberation och beslutsfattande i ett infrastrukturprojekt.
Den primära anledningen till detta val är att underlätta för mätbarhet, vad det gäller
deliberativa inslag, i undersökningen. Wiklunds modell består av två huvuddelar vilka
kombinerat bör utgöra goda förutsättningar för bedömning av en demokratisk beslutsprocess
med avseende på dess deliberativa kvalitet. Dels handlar det om, vad Wiklund beskriver som,
tillämpning av en kritisk standard vid analys av politisk praktik vilken härleds ur Habermas
idéer gällande diskursen som: ”… en ideal demokratisk struktur kring vilka analyser av
komplexa beslutsprocesser kan struktureras”, och dels en del där Wiklund, utifrån ur
Habermas tankar om ett sociologiskt informerat radikaldemokratiskt ideal, härleder ett antal
arenor för politisk handling. 20
Denna uppsats teoretiska fokus ligger i högre grad på den förstnämnda delen snarare än på
den senare. Det ska dock nämnas att det, trots avsaknad av den explicita struktur som
Wiklund använder sig av vad gäller identifiering samt kategorisering av arenor för politisk
handling, ändå är motiverat att ge denna del ett visst mått av utrymme i detta kapitel då delar
av analysen bygger på just detta. Wiklund lutar sig mot Habermas diskursiva tolkning
gällande förutsättningar för demokratiskt styre där denna process delas upp i två delar,
livsvärld och system, vilka även fyller olika funktioner i densamma. Den första av dessa,
livsvärld, sägs utgöras av den offentliga sfären vars uppgift är ”… att identifiera gemensamma
16
Bogason, Peter Public Policy and Local Governance – Institutions in Postmodern Society (2001) s 107
Ibid s 109
18
Ibid s 123
19
Ibid s 126
20
Wiklund, Hans Deliberation och beslutsfattande i ett infrastrukturprojekt i Premfors, Rune & Roth, Klas Deliberativ demokrati (red)
(2004) s 166ff
17
7
angelägenheter samt att kritiskt granska och verka som en motkraft till den politiska
makten”.21
Den andra delen benämns system och detta syftar på det politiska systemet vars uppgift
innebär verkställande samt fattande av beslut. Wiklund utgår ifrån Habermas teori när han
identifierar ett antal arenor för politisk handling vilka han kommer fram till genom
resonemanget gällande uppdelningen mellan livsvärld och system. Livsvärlden utgörs av den
offentliga sfären medan det politiska systemet kräver ytterligare uppdelning enligt Wiklund i
vad han kallar ett parlamentariskt-, samt ett administrativt komplex. Genom att dessutom
ytterligare specificera via en åtskillnad gällande på vilken nivå politisk handling företas
lyckas Wiklund identifiera inte mindre än sex arenor. I denna uppsats tillmäts dock det lokala
perspektivet i allmänhet, och det administrativa komplexet i synnerhet, störst intresse. 22
Förutom identifiering av olika arenor för politisk handling påvisar Wiklund, med hjälp av sin
modell, även hur en analys av komplexa beslutsprocesser inom politisk praktik med avseende
på demokratisk kvalitet kan gestaltas – och där den deliberativa aspekten åtnjuter särskilt
fokus. Wiklund för en diskussion kring Habermas beskrivning av demokratisk deliberation
som sägs inkludera olika diskurstyper där följande formulering beskriver dess gemensamma
nämnare: ”… konkreta resultat är sådana som fria och jämlika individer förnuftsmässigt
samtycker till”. Habermas identifierar tre knippen av regler vilka beskrivningen av diskursens
struktur vilar på och ur dessa härleder Wiklund den kritiska standard som utgör grunden för
hans analys av den ideala demokratiska proceduren. 24 (sidan 168)
Den för Wiklunds analysmodell viktigaste uppsättningen regler handlar om diskursens
processuella struktur ur vilken tre av de fyra kriterier som tillämpas i denna del av modellen
kan härledas. Dessa kriterier benämner Wiklund: generalitet, autonomi samt maktneutralitet.
Det fjärde kriteriet härleder han ur diskursens två första knippen av regler vilka har att göra
med vad som krävs för prövning av ett arguments giltighet samt proceduriella förutsättningar
för en förståelseskapande argumentation. Detta kriterium kallar han för idealt rolltagande och
kännetecknande för detta är ord som reciprocitet och opartiskhet. Med reciprocitet menar
Wiklund att ”… deltagarna talar och lyssnar uppriktigt, samt att de inte agerar strategiskt” medan opartiskhet innebär att deltagare i diskursen förväntas ”… betrakta gemensamma
angelägenheter ur varandras perspektiv och att de, mot bakgrund av mångfalden av
perspektiv, försöker finna en oberoende position”. 25 Dessa tankegångar är även Bogason inne
på. Han påtalar vikten av att inse att deltagarnas rolltagande samt utbyte av synsätt förändras
över tid ”… depending on how the policy problem develop, and depending on changes in the
participants´ expectat ions of their own behaviour and of the behaviour of others”.26
De första tre kriterierna i Wiklunds analysmodell grundar sig, som nämnts ovan, på det tredje
knippet regler om diskursens processuella struktur där i första hand nödvändigheten av att
isolera kommunikationen från maktrelaterade störningar påtalas. Det första kriteriet kallar
Wiklund för generalitet. Detta påvisar att öppenhet ska råda ifråga om diskursen gällande ”…
samtliga kommunikatörer vars intressen påverkas av de gemensamma angelägenheter som
ska regleras…”. Vidare stipulerar kriteriet att ”… samtliga berörda aktörer eller åtminstone
deras intressen ska inkluderas i beslutsprocessen”. Nästa kriterium kallas för autonomi och
21
Ibid s 167
Wiklund, Hans i Premfors & Roth (red) s 166f
24
Ibid s 168
25
Ibid s 166ff
26
Bogasson, Peter s 126
22
8
säger, enligt Wiklund, att ”… deltagarna i diskursen ska garanteras rätten att ta ställning för
eller emot resta giltighetsanspråk”. Detta kriterium värnar alltså om att lika rättigheter, när
det gäller ”… att föra fram och ifrågasätta argument och motargument”, ska garanteras de
berörda deltagarna i diskursen. Vad det tredje kriteriet anbelangar så benämner Wiklund detta
maktneutralitet. Här menar han att ”för att generera rationella och legitima beslut måste
asymmetrier av administrativ, ekonomisk och social makt med störande effekter på
deliberationen neutraliseras”. Wiklund utvecklar vidare vad dessa respektive
maktasymmetrier vilar på ”… administrativ makt vilar på formell organisation och reglering,
ekonomisk makt på finansiella resurser, och social makt på kulturellt kapital”. Wiklund
citerar Habermas som mena r att påverkan på deltagarna i diskursen bara får ske genom ”the
forceless force of the better argument”.27
2.2. Premfors & Roths demokratimodell
Det är viktigt att, i olika demokratimodeller, analytiskt göra åtskillnad på begreppen process
och deltagande. 28 Vi anser en sådan uppdelning vara till gagn för denna typ av undersökning
och väljer därför att komplettera teoriavsnittet med, en för denna dimension, lämplig modell –
vilket ytterligare torde nyansera bilden. 29 Premfors & Roth gör, i sin modell nedan, ytterligare
en uppdelning där respektive begrepp tudelas. När det gäller den förstnämnda dimensionen,
det vill säga processen, kategoriseras denna som varande antingen deliberativ eller ickedeliberativ. Begreppet deltagandet delas även in i två delar; representativt samt direkt. På
denna punkt har vi har valt att modifiera modellen en aning. Detta sker genom att ersätta
begreppet direkt deltagande ersätts med ett icke-representativt sådant, vilket vi anser vara till
fördel för en analys av den typ som används i studien. Vid empirisk analys av
beslutsprocesser är det, enligt Premfors & Roth, aldrig fråga om fullständigt renodlade
exempel vad gäller denna typ av kategorisering (I-IV, se modell nedan).
Process
Deliberativ
Icke-deliberativ
Representativt
I
II
Icke-representativt
III
IV
Deltagande
Figur 1. Process och deltagande i demokratimodeller. 30
27
Wiklund Hans s 169
Premfors, Rune & Roth Klas Deliberativ demokrati (red) (2004) s 317-318
Ibid s 317
30
Ibid Omarbetad av Karlsson Emma och Urdell Andreas
28
29
9
2.3. Teoretiskt ramverk
Vi har, utifrån Bogason, valt ett underifrån-perspektiv då vi anser att detta bäst synliggör
förutsättningarna för aktörer på lokal nivå vad det gäller valda kommuners
krishanteringsprocess i samband med stormen Gudrun. Vi utgår från Bogasons tankar
gällande kollektivt handlande och dess deliberativa inslag. Därefter har vi, för att bättre kunna
bedöma processen utifrån deliberativa aspekter, valt att använda oss av Wiklunds modell om
deliberativ demokrati. Modellen bygger på två huvudsakliga delar – dels en strukturering vad
det gäller analys av komplexa beslutsprocesser och dels identifiering av ett antal arenor för
politisk handling. Vad det beträffar den förstanämnda delen av modellen delar Wiklund upp
denna i fyra begrepp – autonomi, generalitet, maktneutralitet samt idealt rolltagande, vilka
anges som kriterier att uppfylla för att nå deliberation i en process.
Generalitet fokuserar öppenhet. Kriteriet stipulerar att samtliga aktörer, eller åtminstone deras
intressen, ska inkluderas i beslutsprocessen.
Autonomi innebär, enligt Wiklund, att deltagarna i diskursen ska garanteras lika rättigheter att
kunna föra fram och ifrågasätta framförda argument. Vi instämmer i Wiklunds definition av
autonomi men har valt, för vår analys, även använda oss av det kompletterande begreppet
självständighet, och rätten till densamma.
Maktneutralitet innebär att asymmetrier av administrativ, ekonomisk samt social makt, vilket
innebär störande effekter på deliberationen, måste neutraliseras för att rationella och legitima
beslut ska kunna genereras. Administrativ makt vilar på formell organisation, ekonomisk
makt på finansiella resurser samt social makt på kulturellt kapital. För att förtydliga kan
nämnas att vår tolkning inbegr iper fenomen som organisations-, och politisk kultur i den
sistnämnda kategorin.
Idealt rolltagande förutsätter, enligt Wiklund, reciprocitet och opartiskhet. Reciprocitet
innebär att deltagarna talar och lyssna uppriktigt samt inte agerar strategiskt, och när det gäller
opartiskhet förväntas deltagare i diskursen betrakta gemensamma angelägenheter ur varandras
perspektiv och utifrån detta försöka finna en oberoende position.
Begreppen process och deltagande bör analytiskt hållas isär i demokratimodeller. Dessa
begrepp kan i sin tur, vart och ett, tudelas. Vi använder Premfors & Roths modell där
processen klassas som antingen deliberativ eller icke-deliberativ. Delen som gäller deltagande
har vi valt att modifiera en aning och detta begrepp delar vi in i en representativ-, och en ickerepresentativ del.
Wiklund delar in den demokratiska beslutsprocessen i två delar, livsvärld och system, utifrån
vilka han sedan identifierar ett antal arenor för politisk handling. Livsvärld utgörs av den
offentliga sfären medan den andra delen, system, sägs åsyfta det politiska systemet, vilket
utsätts för vidare uppdelning i ett parlamentariskt-, samt ett administrativt komplex. Wiklund
gör vidare ytterligare en uppdelning gällande på vilken nivå politisk handling företas,
nationellt eller lokalt. Här har vi valt att fokusera det lokala perspektivet.
10
3. Bakgrund
Svensk krishantering baseras på tre grundläggande principer – närhet, likhet och ansvar.
Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. 31 Den
andra principen är likhetsprincipen vilket innebär att en verksamhets organisation och
lokalisering i så hög utsträckning som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig. 32 Den
sista principen är ansvar, vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet under
normala omständigheter har motsvarande ansvar under en kris. 33 Krishanteringssystemet ska
alltså bygga s utifrån ett underifrånperspektiv, där det bland annat är förmågan på lokal nivå
som utgör grunden för beredskapen. Denna förmåga ska kunna kompletteras med åtgärder på
regional och central nivå. 34
3.1. Nationell krishantering
Krishantering och krisberedskap hanteras på nationell nivå av Räddningsverket samt
Krisberedskapsmyndigheten, KBM. Räddningsverket är en statlig myndighet som arbetar för
att minska antalet olyckor och skapa ett säkrare samhälle. Räddningsverket arbetar även för
att förbättra beredskapen vid störningar i viktiga samhällsfunktioner och vid höjd beredskap.
Mycket av Räddningsverkets uppgifter bygger på samverkan med andra aktörer vilka också
arbetar för säkerhet i samhället. Detta kan röra sig om till exempel andra myndigheter och
kommuner. 35
Krisberedskapsmyndigheten bildades 2002 och är en myndighet vars uppgift är att samordna
arbetet med att utveckla krisberedskapen. 36 Vid en kris ska KBM kunna ge stöd till
kommuner, landsting och myndigheter i frågor som rör till exempel kriskommunikation samt
ledningsmetodik. Utöver detta erbjuder myndigheten utbildning samt uppföljning i form av
till exempel utredningar, och forskning, av berörda aktörers krisinsatser. KBM tar inte över
någon annans ansvar vid en kris och styr inte heller över andra myndigheter. 37
3.2. Regional krishantering
Länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten i länet och ska upprätthålla samt
utveckla samhällets beredskap. Länsstyrelsen ska som områdesansvarig myndighet stödja,
samverka och samordna insatser före, under och efter det att en kris uppstått, samt att vid
stora olyckor även ta över ansvaret för räddningstjänsten i berörda kommuner. 38 En del av
Länsstyrelsens förebyggande arbete består av att analysera risker i samhället samt hur
konsekvenserna av dessa skulle kunna minskas. Länsstyrelsen ansvarar för stöd, tillsyn och
uppföljning av kommunernas arbete med risker och svåra olyckor. 39 Länsstyrelsen har även
31
Krishanteringssystemet (rapport) Länsstyrelsen i Östergötland s 2
Ibid
33
Krisberedskapsmyndigheten <http://www.krisberedskapsmyndigheten.se/templates/Page____554.aspx> hämtat 7 december 2005
34
Sveriges kommuner och landsting <www.skl.se/artikeldokument.asp?C=4157&A=7608&FileID=76927&NAME=20040618.pdf > hämtat
17 december 2005
35
Räddningsverket <http://www.srv.se/templates/SRV_Manual____14898.aspx> hämtat 5 december 2005
36
Krisberedskapsmyndigheten <http://www.krisberedskapsmyndigheten.se/templates/Page____4.aspx> hämtat 17 november 2005
37
Krisberedskapsmyndigheten <http://www.krisberedskapsmyndigheten.se/templates/Page____554.aspx> hämtat 7 december 2005
38
Länsstyrelsen i Östergötland <http://www.e.lst.se/e/amnen/Krishantering/> hämtat 9 november 2005
39
Ibid
32
11
ett informationsansvar, dels för att i förebyggande syfte sprida information om risker,
beredskap och civilt försvar, men även för att kunna ge snabb och saklig information till
allmänheten. 40 Efter stormen har, på initiativ av länsstyrelsen i Östergötland, ett regionalt
krishanteringsråd bildats med uppgift att kartlägga hotbilder och genomföra övningar. 41
3.3. Kommunal krishantering
Enligt lagen om skydd mot olyckor ska kommunen, för att skydda människors liv och hälsa
samt miljö och egendom, se till att åtgärder vidtas för att åstadkomma skydd mot andra
olyckor än bränder. 42
Kommunalt krishanteringsarbete består bland annat av ett förebyggande arbete, då varje
kommun enligt lagen om skydd mot olyckor ska anta handlingsprogram, ett för förebyggande
verksamhet, och ett för räddningstjäns t, alternativt ett gemensamt handlingsprogram för skydd
mot olyckor. 43 Handlingsprogrammet ska antas av kommunfullmäktige, i samråd med berörda
myndigheter, vid varje ny mandatperiod och innefatta målet för kommunens verksamhet samt
risker för potentiella olyckor som finns inom kommunen, och som kan leda till
räddningsinsatser. Programmet ska redovisa hur kommunens förebyggande verksamhet är
utformad och planerad samt vilken förmåga kommunen har, och avser att skaffa sig. 44
Arbetet ska ses som en process med kontinuerlig uppföljning, utvärdering och förbättring.45
Kommunerna får en ökad möjlighet till lokal anpassning av verksamhetens organisering.
Kommunerna blir skyldiga att se till att en olycka som föranlett en räddningsinsats blir
undersökt. 46 Kommunerna ska ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för
förebyggande verksamhet. 47
Lagen om extraordinära händelser innebär att det i fredstid, hos kommuner och landsting,
även åläggs en skyldighet att, för varje ny mandatperiod, fastställa en plan för hantering av
extraordinära händelser. 48 Planen bör baseras på risk och sårbarhetsanalyser för all
verksamhet som måste kunna upprätthållas vid en extraordinär händelse, men det finns ingen
laglig skyldighet. 49 Detta arbete bör samordnas med kommunens övriga förebyggande
verksamhet. 50 Vid extraordinär händelse ska kommunen ha en krisledningsnämnd för att
kunna fullgöra sina uppgifter. 51 Den politiska ledningen av kommunen säkerställs därmed. 52
På begäran får kommuner bistå andra kommuner som drabbats av en extraordinär händelse.53
40
Länsstyrelsen i Östergötland <http://www.e.lst.se/e/amnen/Krishantering/krisinformation/roll_i_kris/ansvar_uppgifter.htm> hämtat 9
november 2005
41
Östgöta Correspondenten <http://archive.corren.se/archive/2005/1/18/i0e57xky0yzdjai.xml?category1=1096984640-4&> hämtat 15
november 2005
42
Lagen om skydd mot olyckor (2003:778) <http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20030778.HTM> hämtat 4 januari 2006
43
Lagstiftning (rapport ) Länsstyrelsen i Östergötland s 9
44
Lagen om skydd mot olyckor (2003:778) <http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20030778.HTM> hämtat 16 november 2005
45
Lagstiftning (rapport) Länsstyrelsen i Östergötland s 9
46
Ibid s 6
47
Lagen om skydd mot olyckor (2003:778) <http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20030778.HTM> hämtat 16 november 2005
48
Sveriges kommuner och landsting <www.skl.se/artikeldokument.asp?C=4157&A=7608&FileID=76927&NAME=20040618.pdf> hämtat
17 december 2005
49
Lagstiftning (rapport) Länsstyrelsen i Östergötland s 3
50
Sveriges kommuner och landsting <www.skl.se/artikeldokument.asp?C=4157&A=7608&FileID=76927&NAME=20040618.pdf> hämtat
17 december 2005
51
Lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting (2002:833)
<http://www.notisum.se/index2.asp?sTemplate=/template/index.asp&iMenuID=331&iMiddleID=285&iParentMenuID=236&iLanguageID=
1> hämtat 21 December 2005
52
Lagstiftning (rapport) Länsstyrelsen i Östergötland s 2
53
Lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting (2002:833)
<http://www.notisum.se/index2.asp?sTemplate=/template/index.asp&iMenuID=331&iMiddleID=285&iParentMenuID=236&iLanguageID=
1 >hämtat 21 December 2005
12
Vid en extraordinär händelse ska kommunen delge länsstyrelsen fortlöpande information om
situationen i dess geografiska område. När hanteringen av en extraordinär händelse slutförts
ska kommunen se till att klarlägga orsakerna till händelsen, förloppet, samt hur insatsen har
genomförts. 54 Kommunen ska svara för att förtroendevalda och anställda får nödvändig
utbildning och att övning av kommunens ledning och berörda förvaltningar sker
regelbundet. 55
Kommunens geografiska områdesansvar innebär att kommunen ska verka för att samordna
förberedelser för, och hantering av, en extraordinär händelse inom dess geografiska område.56
Enligt lagen om skydd mot olyckor ges den enskilde ansvar för sitt liv, egendom och hur
miljön påverkas. Kommunen ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta
för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt samma lag. 57 När den enskildes egen
förmåga inte är tillräcklig träder det offentliga ansvaret in för att vidta åtgärder. 58 Lagen om
skydd mot olyckor tydliggör ansvarsfördelningen mellan enskild, kommun och stat. Den
enskilde har det primära ansvaret. 59 Kommunen måste göra ansvarsfördelningen tydlig. 60
Kommunen har ansvaret för beredskapen inom densamma och för samordning med
exempelvis företag och myndigheter. 61 I Lagen om civilt försvar behandlas kommunens
beredskapsförberedelser i fred. Lagen om civilt försvar har fått stå tillbaka till förmån för
andra bestämmelser när det gäller utveckling av säkerhet, beredskap och krishantering i
kommunerna.
Utvecklandet av en god kommunal krisberedskap är en ständigt pågående process. 62 ”Jag har
fått ett särskilt uppdrag av kommunstyrelsen att se till att förvaltningarna gör vad de ska göra
vilket gör det enkelt för mig att ställa krav ” säger Bho Eklund, räddningschef i Valdemarsviks
och Åtvidabergs kommun, och fortsätter: ”… genom uppföljning och utvärdering, samt
utbildning av inblandade aktörer, strävar processen mot fulländning”.63
”Processen i planeringen är den representativa folkdemokratin…” funderar Eklund, som
vidare för ett resonemang kring påverkan:
”Jag har jobbat i två stora kommuner i vilka folket inte påverkar i samma omfattning som är
fallet i en liten kommun […] att enskilda politiker är inne och petar i saker som tillhör
tjänstemannarollen förekommer nog också i högre utsträckning i en liten kommun. Vid själva
krishanteringsarbetet förekommer sällan beslutspåverkan genom folkopinion då
räddningstjänstutövning knappast är en traditionellt politisk fråga. Detta kan dock vara fallet
vid en pågående debatt om en eventuell förestående nedskärning”. 64
54
Sveriges kommuner och landsting <www.skl.se/artikeldokument.asp?C=4157&A=7608&FileID=76927&NAME=20040618.pdf> hämtat
17 december 2005
55
Ibid
56
Ibid
57
Lag om skydd mot olyckor (2003:778) <http://www.notisum.se/rnp/sls/lag/20030778.HTM> hämtat 16 november 2005
58
Lagstiftning (rapport) Länsstyrelsen i Östergötland s 8
59
Ibid s 7
60
Ibid s 8
61
Länstyrelsen i Östergötland <http://www.e.lst.se/e/amnen/Krishantering/Civilt_forsvar.htm> hämtat 9 november 2005
62
Handlingsprogram Lagen om skydd mot olyckor Valdemarsvik kommun 2005-2006
63
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
64
Ibid
13
4. Valdemarsviks kommun
4.1. Bakgrund
Valdemarsvik är en (invånarmässigt) liten skärgårdskommun belägen i de sydöstra delarna av
Östergötland. För närvarande beräknas antalet invånare uppgå till drygt 8000 stycken varav
huvuddelen är bosatta i någon av kommunens, i folkmängd räknat, tre största tätorter;
Valdemarsvik, Gusum eller Ringarum. Kommunen gränsar bland annat till Åtvidabergs
kommun i väster, som man även ingått visst samarbete med – främst vad det gäller
räddningstjänst.
Den politiska situationen i Valdemarsviks kommun kan beskrivas som stabil. Borgerlig
majoritet råder för närvarande i kommunstyrelse samt fullmäktige, och har så varit fallet ända
sedan tidigt 1980-tal då socialdemokraterna senast styrde kommunen. Under nuvarande
mandatperiod grundar sig den borgerliga majoriteten på endast ett fullmäktigemandats
övervikt. Trots detta faktum kännetecknas kommunens politiska klimat av få kontroverser
vilket, med ett fåtal undantag, även kan sägas vara fallet om man blickar tillbaka ett par
decennier. Vad det beträffar förvaltningen är denna organisatoriskt uppdelad i fyra stycken
delar där cheferna för de olika avdelningarna i hög grad är ansvariga inom sitt respektive
område. Kommunchefen ansvarar för sin avdelning, kommunledningen, men åtnjuter även ett
övergripande ansvar gentemot övriga delar av förvaltningen, vilka består av social-, barn och
utbildnings-, samt teknisk förvaltning (under vilken räddningstjänsten återfinns).
Kommunchefen har innehaft sin post sedan år 2000 och med undantag för denne är övriga
inom förvaltningschefsgruppen relativt nytillträdda på sin poster. 65
I händelse av kris inkopplas en speciell krisledningsstab, bestående av kommunchefen, övriga
delar av förvaltningschefsgruppen samt räddningschefen. Om händelsen skulle betecknas som
en extraordinär sådan kallas kommunens krisledningsnämnd in vilken, i fallet med
Valdemarsvik, utgörs av kommunstyrelsen (eller närmare bestämt dess arbetsutskott). 67
I den process som ständigt pågår, med avseende på att förbättra och utveckla krisberedskapen,
har kommunen, enligt Eklund, som mål att involvera samtliga (vid krishantering) ansvariga
aktörer, vilket i sin tur, fortsätter han, innebär ”… ett bättre lagarbete”.68 Enligt
kommunstyrelsens beslut är kommunchefen ansvarig för genomförandet av denna process och
ska även leda förvaltningschefsgruppens arbete. I räddningschefens roll ingår att biträda, samt
stödja, såväl kommunledning som övriga delar av förvaltningen. 69
Som tidigare nämnts har Valdemarsvik och Åtvidaberg ingått ett nära samarbete vad gäller
räddningstjänstverksamheten i respektive kommun vilket bland annat innebär en gemensam
räddningschef. I föregående kapitel redogörs till viss del för vilka rättsliga förutsättningar som
råder vid samverkan mellan kommuner. Fallet med räddningstjänstsamarbetet mellan
Valdemarsvik och Åtvidaberg är, ur flera aspekter, förknippat med vissa risker – åtminstone
enligt Bho Eklund:
65
Intervju Eva Köpberg 4 januari 2006
Valdemarsviks kommun <http://www.valdemarsvik.se/templates/Page.aspx?id=1255> hämtat 16 november 2005
68
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
69
Valdemarsviks kommun <http://www.valdemarsvik.se/templates/Page.aspx?id=1255> hämtat 16 november 2005
67
14
”Vår organisation, som är en så gott som fullständig gemensam resurs för de båda
kommunerna, är reglerad civilrättsligt, och styrs av två kommuner. Staten ser en risk i detta
exempelvis i form av otydlig styrning, inblandning av flera nämnder med mera. Som det ser ut
idag jobbar vi (läs räddningstjänsten) mot fyra olika nämnder, en konsekvens man från
statligt håll vill undvika genom att påverka kommunerna till att offentligrättsligt reglera
samverkan via förbund eller gemensam nämnd – något som skulle värna den
folkdemokratiska aspekten”.70
I det här specifika fallet kan nämnas att en gemensam nämnd varit på väg att inrättas, en
process som dock bromsats upp vilket kan tillskrivas det politiskt oroliga klimatet i
Åtvidaberg. 71
4.2. Stormen Gudrun
Valdemarsviks kommun drabbades tämligen hårt av stormen . Detta gäller inte minst i termer
av störning beträffande el- och teleförbindelser med mera. Under söndagen den 9 januari
saknade hela 4560 abonnenter el. Denna siffra minskades under de nästkommande dagarna till
att fyra dagar senare, det vill säga torsdagen den 13 januari, komma att stanna vid dryga
tusentalet abonnenter utan el. Stora delar av kommunen var utan telefonförbindelser vilket
från lunchtid på måndagen även innefattade kommunens tre största orter; det vill säga,
förutom centralorten Valdemarsvik, även Gusum och Ringarum. Dessa orter återfick de fasta
teleförbindelserna ett dygn senare och under torsdagen den 13 januari begränsades antalet
abonnenter utan fast telefon till endast 240 stycken. Som mest var hela kommunen utan
telefon i cirka 5-6 timmar. Även mobiltelefonnätet påverkades om än dock inte i lika hög grad
som det fasta telenätet. Måndagen den 17 januari hade samtliga abonnenter återfått såväl
elförsörjning som telefon. 72
Kommunens kostnader för stormen, det vill säga vilka direkt kan relateras till densamma,
uppgick till en halv miljon kronor. 73
Jourhavande räddningschef i Valdemarsviks kommun kontaktade, efter att under natten och
morgonen till (den för stormen aktuella) söndagen ha larmats på mindre uppdrag, jourhavande
tjänsteman på länsstyrelsen för att informera sig om den uppkomna situationen. Denne visade
sig dock inte vara uppdaterad angående det aktuella läget. Vidare kontaktades under söndagen
även
kommunens
tekniske
chef,
kommunchefen
samt
socialförvaltningens
hemtjänstorganisation. På anmodan av räddningschefen samlades på morgonen den 10 januari
en grupp bestående av kommunchef, förvaltningschefer och räddningschef, det vill säga
kommunens krisledningsstab, vilken dessutom kompletterades med kommunalråd samt
oppositionsråd. Denna grupp kom att träffas två gånger dagligen (morgon samt eftermiddag),
under de första kritiska dygnen det vill säga från och med måndag den 10 januari till
onsdagen den 12 januari, och utgjorde en särskild arbetsgrupp under tiden för denna händelse.
Därefter begränsade sig gruppen till att sammanträda endast en gång per dygn (vardagar) fram
till och med tisdagen den 18 januari. Då händelsen inte betecknades som extraordinär blev
kommunens krisledningsnämnd inte inkopplad. 74
70
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
Ibid
72
Ibid
73
Östgöta Correspondenten <http://archive.corren.se/archive/2005/2/21/i24jmhynzys3qtv.xml?category1=1096984640-4&> Hämtat 15
november 2005
74
Utvärdering Stormen Gudrun Valdemarsviks kommun 21april 2005
71
15
Politiker deltog visserligen i den arbetsgrupp som ledde arbetet i kommunen i samband med
stormen men ansvaret för beslutsfattandet kvarlåg på tjänstemannasidan i förvaltningen,
menar Eklund, som fortsätter: ”i denna grupp beslutade chefen för den tekniska avdelningen
om frågor som rörde dennes område och detsamma gällde socialchef med fler. Men vi satt i
gruppen och diskuterade oss fram till enighet ”. 75 Med en skämtsam underton fortsätter
Eklund:
”… Om någon sagt nej hade nog denne fått förklara sig. Om läget bedömts som en
extraordinär händelse skulle krisledningsnämnden ha inkallats vilken består av
kommunstyrelsen – eller rättare sagt dess arbetsutskott – vilken i sin tur bygger på ett
politiskt majoritetsförhållande”.76
Samverkan mellan kommunens egna verksamheter var stor i Valdemarsvik, menar Eklund,
som samtidigt beskiver länsstyrelsens samordningsroll som ganska liten i det här fallet: ”… de
hade ju inget operativt ansvar utan deras roll begränsades till att begära in rapporter och
hålla sig uppdaterade”.77
Beträffande informationshantering rådde god samordning mellan kommunens olika
förvaltningar vad gällde att informera allmänheten. Detsamma var gällande när
kommunledningen delgav de olika delarna av förvaltningen information samt fortlöpande
lägesrapportering. Kommunens hemsida nyttjades för spridning av information från och med
måndagen den 10 januari och som exempel på alternativa informationskanaler kan nämnas
media i form av lokal dagspress samt radio och SOS AB. Dessutom utdelades ett flygblad
under torsdagen den 13 januari, ställt till eventuellt nödställda, med hjälp av postens
lantbrevbärarlinjer vilka även tidigare enligt överenskommelse engagerats som
lägesrapportörer från allmänhet på landsbygden gentemot kommunen. 78 Det ovan nämnda
beskriver Eklund som: ”… det bästa man kunde ha gjort ”. 79
Ifråga om samverkan med externa aktörer pekar Eklund på en rad problem:
”Beträffande extern samverkan med el- och telebolag förelåg problem på regional och central
nivå där det var svårt att få fram våra prioriteringar. Man underskattade det i sammanhanget
relativt låga antalet berörda människor ända tills man insåg att det i själva verket rörde sig
om en hel kommun”. 80
Eklund vittnar om enkelriktad kommunikation med dessa aktörer (läs Sydkraft och Telia):
”Det var svårt att kommunicera uppåt […] även om de här stora kraftbolagen gav rapporter
och det ena med det andra”. Han menar vidare att ett högt tonläge erfordrades innan en
lösning kunde komma till stånd: ”… efter tre dygn fungerade det hyfsat men det var
fortfarande, utifrån kommunens perspektiv, svårt att påverka prioriteringarna – i vilket fall en
god beredskap ej är tillräcklig”. 81
75
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
Ibid
77
Ibid
78
Utvärdering Stormen Gudrun Valdemarsviks kommun 21april 2005
79
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
80
Ibid
81
Ibid
76
16
4.3. Analys
Enligt Wiklund ska processen, för att uppnå deliberation, präglas av öppenhet vilket fokuseras
vad gäller hans analysmodells första kriterium. Det faktum att kommuninvånare på
landsbygden via postens lantbrevbärare gavs möjlighet att informera, och på så vis påverka,
kan ses som tecken på att kriteriet i denna fråga uppfyllts. Denna möjlighet för invånarna kan
även ses utifrån Premfors & Roths uppdelning av processen med avseende på dess
deliberativa kvalitet, och där det i nämnda fall torde vara till gagn för den deliberativa
aspekten.
Valdemarsviks kommun drabbades vid stormen av stora störningar i framförallt el- och
teletrafiken. Kommunens samverkan med externa aktörer lämnar, enligt Eklund, en hel del
övrigt att önska. Med avseende på kriteriet generalitet, vilket i Wiklunds analysmodell anger
att samtliga aktörer som berörs av ett beslut ska inkluderas i processen, torde kraftbolagens
agerande gentemot Valdemarsviks kommun utgöra exempel på en, i hög grad, störande effekt
på deliberationen. Eklund beskriver kommunikationen med dessa som enkelriktad.
I kriteriet autonomi, i Wiklunds analysmodell, ges alla deltagare lika rättigheter till inflytande.
Även här kan Valdemarsviks kontakter med sektorsansvariga organisationer nämnas vad
gäller störning på deliberationen. Först när kraftbolagen insåg att (den i sammanhanget
blygsamma siffran) 8000 personer utan ström var liktydigt med i princip hela Valdemarsviks
kommun kunde en lösning komma till stånd, enligt Eklund. Detta kan ses som ett tecken på
att nämnda kriterium inte uppfyllts då möjligheten att påverka förändrades i och med
kraftbolagens nya kunskaper om kommunen.
Då dessa aktörer besitter stora finansiella resurser i förhållande till kommuner av
Valdemarsviks storlek kan även maktasymmetri av ekonomisk art sägas vara gällande.
Eklund vittnar om svårigheter att nå dessa aktörer på regional- samt central nivå.
När det gäller Wiklunds kriterium om idealt rolltagande kan detta, ifråga om Valdemarsvik,
sägas vara, till stor del, uppfyllt. Valdemarsvik har, vid en jämförelse med andra kommuner, i
hög grad tagit till sig rollen som ålagts dem av staten, anser Eklund.
Eklund betonar vikten av att, i den ständigt pågående processen med att utveckla kommunens
krisberedskapsförmå ga, involvera samtliga inblandade aktörer vilket även inkluderar externa
sådana. Detta kan, utifrån Premfors & Roths modell, ses som positivt med avseende på den
deliberativa aspekten. Vid krishanteringsarbetet i samband med stormen Gudrun
kompletterades förvaltningens krisledningsstab med kommunalråd samt oppositionsråd vilket
torde innebära positiva effekter för processens deliberation då även det representativa
deltagandets företrädare inkluderas.
17
5. Ydre kommun
5.1. Bakgrund
Ydre kommun är beläget i sydvästra delen av Östergötland med ett invånareantal som uppgår
till knappt 4000 invånare. 82 Huvudorter inom kommunen är Österbymo, Hestra och Asby. 83
Den politiska situationen i kommunen är att beteckna som mycket stabil, alla partier är
representerade inom kommunfullmäktige och: ”… det har varit så i nästan alla tider…”.84
Den politiska organisationen ändrades 2003 till endast en kommunstyrelse vilken är ansvarig
för all verksamhet i kommunen. Kommunstyrelsen är även krisledningsnämnd. Förvaltningen
består av 20 stycken administratörer varav de flesta har varit anställda länge. 85
Kommunen har sedan år 2000, inom ramen för Räddsam F, ett samarbete kring
räddningstjänsten med kommunerna i Jönköpings län. 86 Kommunchef Pär Fransson pekar på
de geografiska och sociala banden som kommunen har till Eksjö och Tranås vilket gjorde att
det föll sig naturligt att vända sig dit för samarbete. Samarbetet innebär bland annat att
kommunen köper räddningschef av Tranås, det vill säga det formella ansvaret och det mer
kvalificerade arbetet som kräver kompetens och utbildning. 87
5.2. Stormen Gudrun
I samband med stormen Gudrun drabbades Ydre kommun av omfattande el och teleavbrott.
Det var dock besvärligt för kommunen att få fram uppgifter kring telefoni och el. Det dröjde
flera veckor innan Telia kunde meddela hur många abonnenter som saknade telefon och detta
byggde på statistik från kunder som hade gjort en felanmälan. Det finns fortfarande, ett år
senare, kommuninvånare som har problem med telefonförbindelsen på grund av provisoriskt
lagade kablar. 88 Vad det gäller el upplevde kommunen att det var svårt att få relevant
information från elbolagen, Sydkraft och Tranås Energi. Kommunen fick därför främst
använda sig av informella kontaktvägar. ”Kundtjänst kunde inte svara på någonting. De sitter
så långt ifrån… finns de inte på plats vet de inte vad som händer… men vi fick tag i deras
reparatörer, en del bor ju här. De fick vi daglig information från”.89
Det blev även problem eftersom kommunens geografiska gränser inte sammanfaller med
Sydkrafts gränser. 90 Enligt Fransson så visste inte Sydkraft områdesgränserna och kunde inte
hantera dessa. 91 Fransson menar att Sydkraft la ut felaktig information på sin hemsida och
delgav pressen fel information. Som exempel på detta pekar Fransson på att det i Östgöta
Correspondenten publicerades att det var få elavbrott i Ydre, vilket bidrog till att läsarna fick
uppfattningen att det var lugnt i kommunen. 92 Pär Fransson uttrycker dock förståelse för
82
Ydre kommun <http://www.ydre.se/web/ydre/internet.nsf/0/AA200204191603179929011994747708?OpenDocument> hämtat 15
december 2005
83
Ibid hämtat 8 januari 2006
84
Intervju Pär Fransson 13 december 2005
85
Ibid
86
Räddsam F <http://www.raddningstjansten.com/raddsam-f/ >hämtat 2 januari 2006
87
Intervju Pär Fransson 13 december 2005
88
Ibid
89
Ibid
90
Utvärdering Stormen Gudrun Ydre kommun 28 april 2005
91
Intervju Pär Fransson 13 december 2005
92
Ibid
18
Sydkraft: ”Det är ju så exceptionellt det här […] Man kunde knappast ha förutsett någonting
liknande […] Folk har förståelse för att det faktiskt inte alltid fungerar då”. 93
Kommunen upplevde att kontakten med Tranås Energi fungerade något bättre eftersom det
finns möjlighet att fysiskt besöka deras huvudkontor i Tranås. De anställda på kommunen
känner även till personalen på Tranås Energi. Precis som med Sydkrafts personal fick
kommunen information via reparatörerna på fältet. 94
Dagen efter stormen hade kommunchefen och kommunalrådet vissa kont akter med
räddningstjänsten. Det var dock först på måndagen som bilden av hur situationen såg ut
klarnade. 95 Kommunchefen Pär Fransson kallade då samman en ledningsgrupp bestående av
kommunstyrelsens ordförande, socialchefen, skolchefen, teknisk chef, ingenjör för
kommunens tekniska verksamheter, IT-sekreterare, platschef för räddningstjänsten samt
informatör. Gruppen var bestående till måndagen den 17 januari. Ledningsgruppen hade
under kommande vecka möte två gånger dagligen då rapportering av aktuellt läge lämnades.96
Ledningsgruppen fördelade ansvar till gruppens medlemmar. Krisledningsinsatserna utövades
av ordinarie ledningsgrupp då det inte ansågs att det fanns behov av att använda sig av lagen
om extraordinära händelser. 97 ”Det var inga problem att fatta beslut, den politiska
organisationen drogs inte igång. Vi bedömde att vi klarar av det här inom den organisation vi
har. Det var aldrig några tveksamheter. Jag kan inte se efteråt att det hade lett någon
annanstans”. 98
Vid frågan om det fanns några aktörer som kände sig förfördelade under
krishanteringsprocessen svarar Franson med skämtsam underton: ”Det vet jag egentligen inte,
det är det säkert – någon vi har trampat på tårna […]Det är klart, så är det när man sätter
igång med sånt här – det blir ju lite diktatoriskt”.99
Ledningsgruppen samordnade informationsarbetet som först förmedlades via kommunens
hemsida. Hemsidan uppdaterades dagligen men på grund av el- och teleavbrott var det bara
möjligt att nå ett begränsat antal. 100 På torsdagen skickade kommunen ut ett flygblad via
lantbrevbärarna till de områden som fortfarande saknade el. Det konstaterades i efterhand att
kommunen borde ha gjort detta tidigare, ”Vi var så upptagna med att fixa allting annat, det
gällde att komma igång och göra saker… skaffa information…”.101
Pär Fransson pekar på att människor alltid vill ha mer information och att invånarna hade
velat veta mer, men han kan inte säga att kommunen har fått mycket kritik för att
informationshanteringen sköttes dåligt. Han menar vidare att kommunen inte kunde förmedla
information som var inofficiell. 102
Vad det gäller media så informerades lokalpressen, det vill säga Smålandstidningen och
Östgöta Correspondenten, kontinuerligt efter varje möte i ledningsgruppen. 103 Pär Fransson
menar dock att Östgöta Correspondentens rapportering om läget i kommunen till största delen
93
Ibid
Ibid
Ibid
96
Utvärdering Stormen Gudrun Ydre kommun 28 april 2005
97
Ibid
98
Intervju Pär Fransson 13 december 2005
99
Ibid
100
Utvärdering Stormen Gudrun Ydre kommun 28 april 2005
101
Intervju Pär Fransson 13 december 2005
102
Ibid
103
Utvärdering Stormen Gudrun Ydre kommun 28 april 2005
94
95
19
var felaktig vilket bidrog till att läsarna fick en felaktig bild. Informationen som spreds via
lokalradion visade även den brister då meddelande som skickats till lokalradion gick inte ut i
tillräcklig omfattning. Detta berodde på bristfällig kommunikationen mellan Radio Jönköping
och Radio Östergötland. 104
”Vissa kommuninvånare har Östnytt och Radio Östergötland medan andra har Smålandsnytt
och Smålandsradion. Vi är ålagda att skicka all information till Jönköping vilka sedan ska
sprida den vidare. Vi använde de telefonnummer och de kontakter som vi hade, men detta
fungerade inte vidare i sin tur. Först efter ett tag började det fungera”.105
På söndagen och måndagen fungerade inte mobiltelefonnätet, vilket bland annat ledde till att
det inte fanns någon kontakt med SOS-centralen i Jönköping. Detta, menar Fransson, var
bland det allvarligaste som inträffade. 106 Kommunen anser att Länsstyrelsen i Jönköping var
otydlig kring vad som gällde när SOS-alarmeringen inte fungerade. 107
Ydre kommun tillhör Östergötland administrativt:
”Vi fick information via länsstyrelsen i Jönköping, vilket är administrativt fel. Vi kände, i det
här, ingen samhörighet med norra Östergötland eftersom de inte drabbades på samma sätt.
Länsstyrelsen i Östergötland, vi klagar inte på dem för att jag vet inte vad vi skulle ha fått för
hjälp utav dem egentligen. Det var vi som informerade länsstyrelsen och inte tvärtom”.108
På fullmäktigemöten kommer det emellanåt synpunkter från allmänheten. Fransson berättar
dock att kommunen inte har haft någon medborgarträff just kring stormen. Det har heller inte
kommit in några medborgarförslag angående densamma. Fransson menar att det finns
irritation bland mötesdeltagarna när frågan tas upp vid invånarsamråd och möten. 109
Under intervjun ger Pär Fransson ett antal exempel på hur kommuninvånarna tog på sig
ansvar. Personer som jobbar inom skogsindustrin hjälpte till att röja upp nedblåst skog från
vägarna. Grannar och släktingar tog hand om dem som inte kunde bo kvar hemma.
Kommunen fick även information från elbolagens personal och lantbrevbärarna samt
kommuninvånarna själva. 110
5.3. Analys
Vad det gäller Ydre kommun och dess hantering av stormen Gudrun är det främst
problema tiken med insamling och förmedling av information som framträder. Kommunen
hade dålig kommunikation med Sydkraft centralt och informationen kom främst deras
reparationspersonal. Kommunikationen med Telia var inte heller den oproblematisk. Pär
Fransson uttrycker dock förståelse för Sydkraft och kan sätta sig in i deras roll. Han menar att
stormen var en exceptionell händelse tillika svår att förutse. Detta kan ses som ett exempel på
idealt rolltagande.
104
Ibid
Intervju Pär Fransso n 13 december 2005
106
Ibid
107
Utvärdering Stormen Gudrun Ydre kommun 28 april 2005
108
Intervju Pär Fransson 13 december 2005
109
Ibid
110
Ibid
105
20
Förhållandet till Tranås Energi var, under hanteringen av stormen, präglat av en bättre
kommunikation. Fransson pekar på att det finns närmare band mellan kommunen och Tranås
Energi, dels geografiskt då det går att lättare besöka dem, men även socialt. Personalen inom
den kommunala förvaltningen känner till vilka som jobbar på Tranås Energi. Relationen med
Tranås energi är problematisk då den inte utifrån deliberativa aspekter är maktneutral. De nära
banden mellan kommunen och Tranås Energi, både geografiskt och socialt, skulle potentiellt
sett kunna ses som ett uttryck för social makt. Asymmetrier av administrativ, ekonomisk och
social makt neutraliseras för att uppnå deliberation.
Utifrån vår egen tolkning av autonomi, det vill säga att vara autonom i sin roll, har vi funnit
att eftersom kommunens gränser inte sammanfaller med Sydkrafts och Telia gränser leder
detta till att det blir problematiskt för kommunen då den inte är självständig över sitt
geografiska område.
Wiklund pekar, i sin modell, på att för att processen ska vara deliberativ ska den präglas
generalitet. Detta innebär öppenhet för alla och att samtliga berörda aktörer eller deras
intressen ska inkluderas. I Ydre kan detta påvisas genom det faktum att invånarna kunde
förmedla information via lantbrevbärarna. Det finns även möjlighet att framföra sina åsikter
via fullmäktigemöten och medborgarförslag. Det finns även tecken på att processen inte varit
deliberativ då Pär Fransson pekar på att det gärna blir lite ”diktatoriskt” när något sådant här
händer och att det säkert finns dem som har känt sig förfördelade under processen.
Det finns olika exempel på, vad vi i vår omtolkning menar med, idealt rolltagande.
Kommuninvånare tog hand om sina grannar som inte kunde bo hemma, skogsarbetare hjälpte
till att röja upp vägar. Lantbrevbärare och hemtjänsten hjälpte till att förmedla och samla in
information.
Vad det gäller den politiska arenan finns det stabilitet i kommunens politiska verksamhet och
i förvaltningen. Pär Fransson menar på att den politiska situationen och situationen i
förvaltningen påverkar varandra.
Vad det gäller själva processen kan det sägas att media påverkade, dels indirekt genom att det
gavs felaktig information i pressen. Vad det gäller radio påverkades processen genom att
information inte spreds vidare som den skulle.
21
6. Åtvidabergs kommun
6.1. Bakgrund
Den kommunalpolitiska historien i Åtvidaberg vittnar om ett långvarit socialdemokratiskt
maktinnehav vilket fram till och med mitten av 1980-talet inneburit inte mindre än drygt sju
decenniers oavbrutet (s)-styre. Vad det beträffar senare mandatperioder är situationen en helt
annan. Viss politisk turbulens har varit rådande och det politiska läget kännetecknas numera
knappast av stabilitet – förhållandet är snarare det omvända. Skiftande majoritetsförhållanden
i kommunens fullmäktigeförsamling, spruckna partiallianser samt politiska vildar är
ingredienser som under senare år utgjort ett inte alltför ovanligt inslag på den lokala politiska
arenan i Åtvidaberg. I lokalpressen har exempelvis rubriker av karaktären ”Hela havet
stormar”, ”Cirkus Åtvid” etcetera förekommit vid beskrivning av den politiska situationen i
kommunen. För närvarande upptas inte mindre än tre platser i kommunfullmäktige av så
kallade politiska vildar, och som ytterligare bevis på det instabila lä get kan nämnas att den
majoritetsallians som styrt kommunen under den senaste mandatperioden, nyligen splittrats då
moderaterna beslutat sig för att lämna samarbetet inklusive sina nämndpresidieposter (vilket
för övrigt är mycket ovanligt i Sverige). Det ovan beskrivna har visserligen skett efter stormen
Gudrun men förtjänar ändå att nämnas, inte minst för att kunna ge en bild av i vilket klimat de
lokala politiska aktörerna i Åtvidabergs kommun agerat under senare år. Det senaste valets
stora segrare var Kopparpartiet, ett lokalparti som var resultatet av ett splittrat
socialdemokratiskt parti med tunga, ofta personrelaterade inre stridigheter. Kopparpartiets
ledare Lars Rasch intog efter valet kommunalrådsposten. En allians bild ades inkluderande sju
av kommunfullmäktiges nio partier men har idag (läs december 2005), efter flera avhopp,
reducerats till att endast bestå av fyra partier. Även föregående mandatperiod kännetecknades
av stridigheter där en allians bestående av (s), (c) och (m) till en början styrde kommunen men
senare splittrades, även den gången genom ett beslut av (m) att avbryta samarbetet. 111
Politisk turbulens kan ha betydelse för hanteringen av en kris i en kommun. Detta kan
exempelvis vara fallet om kommunen tvingas fatta kostsamma beslut där en bred politisk
förankring är att föredra. 112
Åtvidaberg har, som tidigare berörts, ett långtgående samarbete med Valdemarsvik angående
räddningstjänst. Eklund nämner det politiskt oroliga klimatet i Åtvidaberg som skälet till att
en gemensam nämnd ännu inte inrättats gällande detta samarbete. 113 Vikten av
mellankommunalt samarbete ökar, enligt Segrell, som vidare menar att: ”… vissa funktioner
måste finnas, till exempel räddningstjänst, men det kanske inte finns arbetsuppgifter nog eller
är svårt att lock a arbetssökande till mindre orter”. 114 I Åtvidabergs kommun ansvarar
kommunstyrelsen övergripande för säkerhets-, och trygghetsfrågor vilket särskilt görs
gällande under kristid där kommunstyrelsen utgör högsta lokala totalförsvarsmyndighet.
Kommunstyrelsens ordförande leder kommunens ledningsgrupp vilken sammankallas i
händelse av större olyckor och katastrofer. Denna grupp utgörs i Åtvidabergs kommun av dels
kommunstyrelsens presidium, bestående av kommunstyrelsens ordförande, förste vice-, samt
andra vice dito, och dels förvaltningschefsgruppen. 115 I den senare ingår cheferna för de olika
111
Intervju Anita Sjösvärd 2 januari 2006
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
113
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
114
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
115
Handlingsplan för psykiskt och socialt omhändertagande vid stora olyckor och katastrofer (POSOM) Åtvidabergs kommun 9 december
2004
112
22
förvaltningsavdelningarna, det vill säga socialchefen, barn- och utbildningschefen, chefen för
den tekniska avdelningen samt kommunchefen. Förvaltningen i Åtvidaberg kan beskrivas som
en så kallad ”platt” organisation där samtliga förvaltningschefer ansvarar för respektive
område. Kommunchefen har dessutom ett övergripande samordnande ansvar. Under denne
lyder även personalchef, ekonomichef, räddningschef samt chefen för kultur- och
fritidsavdelningen. 116
På förvaltningstjänstemannasidan i Åtvidabergs kommun har stor del av personalen varit med
länge. Omsättningen bland chefer inom förvaltningen har dock varit relativt stor på senare år.
Chefen för den tekniska avdelningen, Dag Segrell, som för närvarande även (sedan några
månader tillbaka) innehar posten som tillförordnad kommunchef, har varit med längst vilket i
detta fall innebär fem år. Under stormen Gudrun hette kommunche fen Christer Engström.
Han satt på sin post i fem år. Barn- och utbildningschefen har suttit i fyra år medan
socialchefen endast haft sin position i 3-4 månader. Cheferna för personal- och
ekonomiavdelningen har haft sina positioner i 1-2 år. 117
Vad gäller den ständigt pågående processen att utveckla krisberedskapen i kommunen, vilket
även gäller övriga kommuner, betonas vikten av att involvera alla inblandade aktörer. I
Åtvidaberg har man inte nått lika långt som till exempel i Valdemarsvik vilket, enligt Segrell,
bevisas av det faktum att kommunen inte ansågs mogen att delta i en stor
krishanteringsövning som hölls i november 2005: ”… som det ser ut idag har inte ens alla
inblandade klart för sig att de är en del av kommunens krisberedskap”. Dock kan nä mnas att
beredskapen idag (läs december 2005) är bättre än vid tillfället för stormen Gudrun. Ett arbete
med att uppdatera gamla handlingsplaner samt skapa nya handlingsplaner och program för
krisberedskap har påbörjats: ”detta har tidigare bortprioriterats. Nu tvingas vi agera tack
vare ny lagstiftning”.118
6.2. Stormen Gudrun
De direktrelaterade kostnaderna för stormen beräknas, när det gäller Åtvidabergs kommun,
uppgå till 260 000 kronor. 119 Kommunen drabbades av elavbrott i varierande omfattning från
stormens inträde på natten mellan den 8 och 9 januari fram till tisdag 18 januari. Liknande
scenario kan beskrivas även ifråga om teleavbrott, och i viss mån även mobiltelefontrafiken.
När det gäller elavbrott drabbades dessutom enskilda hushåll under en ännu längre tid.
Avsaknaden av el innebar naturligtvis även påverkan på vattenförsörjningen. Åtvidabergs
tätort kom, i sammanhanget, relativt lindrigt undan medan situationen i kommunens utkanter
var betydligt svårare.
Vad det gäller krisledningsinsatser under stormens första dygn kan nämnas att jourhavande
räddningschef under natten/morgonen var i kontakt med länsstyrelsen och senare under
söndagen även med kommunens tekniske chef samt socialförvaltningens hemtjänst.
Kommunchefen informerades på måndag morgonen om läget varpå denne ansåg sig ”äga
frågan” fram till onsdagen den 12 januari. På onsdagen samlades en ledningsgrupp. 120
116
Intervju Anita Sjösvärd 2 januari 2006
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
118
Ibid
119
Östgöta Correspondenten <http://archive.corren.se/archive/2005/2/21/i24jmhynzys3qtv.xml?category1=1096984640-4&> Hämtat 15
november 2005
120
Utvärdering Stormen Gudrun Åtvidabergs kommun 29 april 2005
117
23
”När det väl kom igång efter några dagar hade vi ett möte (cirka 20 minuter) varje morgon
där vi exempelvis erhöll lägesrapport från Sydkraft och planerade för vilka åtgärder som
skulle vidtas. Det var en beslutsför grupp som träffades varje dag. Det som möjligen skulle
kunna sägas är att det hade varit positivt om denna grupp kommit igång tidigare än vad som
var fallet”.121
I Valdemarsviks kommun samlades en ledningsgrupp, på initiativ från räddningschefen, två
gånger dagligen under de första kritiska dygnen. Eklund jämför hur kris ledningsarbetet
fortgått i de båda samarbetskommunerna: ”Så jobbade vi inte i Åtvidaberg – vi kom inte dit.
Det blev något möte då och då, och där alla ej var närvarande. Räddningstjänsten var
överhuvudtaget inte med någon gång”.
”Kommunchefen fick information på samma sätt som i Valdemarsvik. Vi fick uppfattningen
att kommunchefen visste hur han skulle hantera det här och vi erbjöd oss att arbeta på samma
sätt även i Åtvidaberg. Tyvärr blev inte räddningstjänsten inbjuden i Åtvidabergs kommun.
Man kallade inte till någon ledningsgrupp trots att jag matade kommunchefen med uppgifter
dagligen. En ansats till handling företogs efter tre dygn”.122
Krishanteringsarbetet under de första dygnen, det vill säga innan kommunchefen tog initiativ
till en ledningsgrupp, bestod mestadels av enskilda initiativ vilka i första hand företogs av
anställda inom social- samt teknisk förvaltning. 123 Eklund pekar på betydelsen av detta vid en
summering av krishanteringsarbetet i Åtvidaberg:
”Det var främst de personer som jobbade inom teknisk förvaltning som stod för en rad goda
initiativ – vilket var tur i detta fall. De individuella befogenheterna skiljer sig ej nämnvärt
från de i Valdemarsvik utan man tog på sig ett eget ansvar att lösa situationen då besked från
högre nivå saknades, och detta var positivt. Självbevarelsedriften gjorde att man insåg vad
som helt enkelt var tvunget att göras”.124
Kommunens hemsida användes när det gällde att delge medborgarna information. Detta
skedde från och med måndagen 10 januari. Information spreds även via massmedia, i det här
fallet genom den lokala tidningen och radion som, enligt Segrell, ställde upp på ett bra sätt.125
Som ytterligare informationsspridare användes, på landsbygden, lokala lanthandlare vilka
mottog e-post och fax från kommunen. 126 Informationsspridning via postens lantbrevbärare
var också aktuellt men hann aldrig genomföras i och med den försening som rådde i
krishanteringsarbetet. 127
Segrell menar, angående variationen beträffande krisledningsinsatser i de båda kommunerna,
att några större skillnader beträffande policy inte föreligger:
”Det var väl helt enkelt så att det var två olika personer som gjorde bedömningen.
Kommunchefen ansåg det inte nödvändigt att kalla in någon krisgrupp i ett tidigare skede,
denne bedömde ej situationen så allvarlig att det fanns anledning till detta […] man kan
spekulera i vad som är rätt eller fel. Så här i efterhand kan man konstatera att ingen direkt
121
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
123
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
124
Intervju Bho Eklund 2 december 2005
125
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
126
Utvärdering Stormen Gudrun Åtvidabergs kommun 29 april 2005
127
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
122
24
led nöd så i den meningen kan man säga att bedömningen var riktig – men detta visste man å
andra sidan dock inte när bedömningen gjordes”. 128
Någon nämnvärd kritik från allmänheten angående kommunens krishantering har inte
noterats. 129 Segrell vittnar, liksom varit fallet även med övriga kommuner som ingår i studien,
om enkelriktade kontaktvägar gentemot organisationer med sektorsansvar till exempel Telia,
eller som i fallet med Sydkraft: ”Det tog några dagar innan Sydkraft fick klart för sig
omfattningen, och för vilken man ej hade någon beredskap. Först flera dygn efter stormen
kunde Sydkraft ge information om läget”.130
6.3. Analys
Segrell pekar, i likhet med Eklund, på svårigheter vid kontakter med sektorsansvariga
organisationer, som till exempel Sydkraft och Telia. Kommunikationen beskrivs som
enkelriktad och de första dagarna existerade knappt någon kommunikation överhuvudtaget.
Det första kriteriet i Wiklunds analysmodell, generalitet, stipulerar att beslutsprocessen ska
inkludera samtliga berörda aktörer, eller åtminstone deras intressen, vilket inte kan sägas ha
uppnåtts i detta fall. Kommunen drabbades av el- och teleavbrott men kunde inte påverka sin
situation, exempelvis gällande prioritering, något som både Eklund och Segrell efterlyser
inför framtida händelser. Som ytterligare störande effekt på deliberationen sett utifrån detta
kriterium kan nämnas kommunledningens agerande i det initiala skedet. Kommunchefen
”ägde frågan” om hur krisledningen skulle utformas i Åtvidaberg fram till onsdagen då en
ledningsgrupp kallades in. Denna grupp innefattade inte räddningschefen som trots ett flertal
försök att medverka inte tilläts. Även det faktum att kommuninvånare på landsbygden i ett
tidigt skede inte fullt ut hade möjlighet att informera kommunen om sin situation, exempelvis
genom lantbrevbärare eller liknande, kan äve n detta sägas utgöra störande effekt med
avseende på generalitet.
Instabilitet har kännetecknat Åtvidabergs kommunalpolitiska klimat under senare år vilket,
enligt Eklund (och i viss mån även Segrell), hämmat den pågående processen för utveckling
av kommunens krisberedskapsförmåga. Kommunchefen, som i analysen representerar det
administrativa, ansvarar formellt för processens genomförande tillsammans med det
parlamentariska komplexet, det vill säga kommunens fullmäktige och nämnder. Segrell menar
att politisk turbulens i en kommun kan påverka dess förmåga att hantera kriser.
Asymmetrier av makt innebär störande effekter på deliberationen. Kommunchefens beslut att
”äga frågan” i ett tidigt skede av krisledningsarbetet vittnar om, dels administrativ makt, och i
än högre utsträckning, social sådan. Kommunchefen ansvarar för krisberedskapsprocessen
men då förvaltningen inom Åtvidabergs kommun är att betrakta som en ”platt organisation”,
där kommunchefens maktbefogenheter formellt sett är (relativt) begränsade, kan ovan nämnda
agerande tyda på en beslutskultur som grundas på social makt. Först på onsdagen den 12
januari inkallades, enligt Segrell, en ledningsgrupp.
Denna ledningsgrupp bestod, utöver förvaltningscheferna, även av en grupp politiker. Dessa
utgjordes av en person från den politiska oppositionen plus ordförande, samt förste- och andre
vice ordförande, i kommunstyrelsen, vilka alla tillhör den politiska majoriteten. De tre
128
129
130
Ibid
Intervju Dag Segrell 16 december 2005
Ibid
25
sistnämnda utgör också kommunstyrelsens presidium vilket är den politiska representationen i
kommunens krisledningsnämnd. Kategorisering av politiskt deltagande kan, enligt vår
modifierade variant av Premfors & Roths demokratimodell, ske genom uppdelningen
representativt kontra icke-representativt. Det faktum att kommunstyrelsens presidium endast
består av representanter från den politiska majoriteten torde kunna tyda på icke-representativa
inslag (kolumn 3-4 i modellen). I fallet med ledningsgruppen för krishantering av stormen
Gudrun rör vi oss mot ett mer representativt deltagande (kolumn 1-2) i och med oppositionens
medverkan.
I den ständigt pågående processen av att utveckla krisberedskapsförmågan i kommunen är det,
enligt Segrell, viktigt att involvera alla inblandade aktörer. Staten har delegerat utökat ansvar
till kommunerna vad det gäller dessa (och andra) frågor. Detta har i varierande grad anammats
av de olika kommunerna. I fallet med Åtvidabergs kommun kan, enligt Segrell, inte sägas att
man fullt ut har klivit in i den roll som man ålagts av staten, vilket kan ses som en brist
gällande kriteriet om idealt rolltagande i Wiklunds analysmodell. Beträffande samma
kriterium anges reciprocitet som en förutsättning för detsamma. Detta innebär till exempel att
strategiskt handlande bland deltagarna måste undvikas. I fallet med kommunchefens agerande
i det initiala skedet av krisen skulle kunna tolkas som ett strategiskt sådant. Som skäl kan
tänkas att genom att hålla tillbaka en kostsam krishanteringsapparat på så sätt hålla nere
kommunens kostnader för stormen.
26
7. Analys och slutsatser
7.1. Jämförande analys av tre kommuner
Wiklunds analysmodell, utifrån vilken vår analys i hög grad utgår, ger vid handen fyra
stycken kriterier som mått på graden av deliberation i en process. Enligt Wiklunds första
kriterium, generalitet, betonas vikten av att en beslutsprocess kännetecknas av öppenhet. I
både Valdemarsvik och Ydre gavs kommuninvånarna möjlighet att informera kommunen om
sin situation i vilket hänseende generalitetskriteriet får anses uppfyllt. I Åtvidaberg var
situationen annorlunda. Krishanteringsprocessen i samband med stormen kan, i denna
kommun, knappast sägas vara kännetecknad av öppenhet, och som skäl för detta kan påpekas
det faktum att inte ens chefen för kommunens räddningstjänst hade tillträde till denna
beslutsprocess. Utifrån detta kriterium kan även de stora kraftbolagens agerande gentemot
kommunerna sägas utgöra en störande effekt på deliberationen i denna process.
Valdemarsvik, Ydre och Åtvidaberg vittnar samstämmigt om svårigheter förknippade med
kontakten med dessa bolag, det vill säga Sydkraft och Telia, och kommunikationen beskrivs
som enkelriktad. I Valdemarsvik påtalar man vikten av att kunna påverka prioriteringar vilket
man helt och hållet ansåg sig vara utestängd ifrån. I fallet med Yd re kommun upplevdes inte
relationen till det lokala Tranås Energi som lika problematisk. Vad gäller denna relation kan
den å andra sidan, ur en maktneutral synvinkel, innebära negativ påverkan på processen
utifrån deliberativa aspekter. Det faktum att relationen mellan kommunen och Tranås Energi
är närmare, både geografiskt och socialt, skulle potentiellt sett kunna ses som ett uttryck för
social makt liksom Ydres närmare samarbete med länsstyrelsen i Jönköping (istället för den i
Linköping) under stormen vilket möjligen skulle kunna förklaras på samma sätt.
Enligt Wiklund måste asymmetrier av administrativ, ekonomisk och social makt neutraliseras
för att uppnå deliberation. Social makt kan även sägas ha inneburit störande effekt på
krishanteringsprocessen i Åtvidabergs kommun då en rådande beslutskultur möjligen kan
tillskrivas det faktum att kommunchefen underlät att kalla in någon ledningsgrupp under de
första kritiska dygnen efter stormen. Som exempel på maktasymmetrier av ekonomisk art kan,
även här, nämnas kraftbolagens agerande gentemot kommunerna vilka i en jämförelse på
finansiella grunder står sig tämligen slätt mot de förstnämndas ekonomiska kapacitet.
I den teoretiska ram som ligger till grund för analysen anges ytterligare ett kriterium,
autonomi, vilket ska uppfyllas för att nå deliberation. Vår tolkning inbegriper begreppet
självständighet i denna definition. Autonomi ska ge alla deltagare lika rättigheter till
inflytande. I fallet med Valdemarsviks kommuns kommunikation med kraftbolagen kan
störande effekter på deliberationen identifieras i och med det faktum att kommunen
behandlades olika vid olika tillfällen utifrån kraftbolagens kunskaper om densamma. I Ydre
sammanfaller inte kommunens geografiska gränser med Sydkrafts och Telias. Som exe mpel
kan nämnas att gränsen mellan Sydkrafts två regioner, Malmö och Norrköping, går rakt
igenom Ydre kommun. Kommunens självständighet skulle kunna ifrågasättas vilket i sig
utgör en brist med avseende på deliberativ kvalitet.
När det gäller kriteriet om idealt rolltagande kan Valdemarsviks kommun sägas uppfylla detta
ifråga om arbetet med kommunens krishanteringsförmåga, något som inte kan sägas vara
fallet med Åtvidabergs kommun. Bho Eklund, som är chef för räddningstjänsten i de båda
(främst vad gäller räddningstjänst) samarbetande kommunerna, påtalar att stora skillnader
föreligger beträffande på vilket sätt dessa aktörer har anammat den roll som de ålagts av
staten. I Valdermarsvik har man kommit långt i denna ständigt pågående process medan
27
Åtvidaberg inte fullt ut kan sägas ha tagit till sig denna roll vilket kan ses som en brist utifrån
ett resonemang om idealt rolltagande. I Ydre kommun tog lokalbefolkningen på sig delar av
kommunens traditionella roller genom att exempelvis röja vägar och ta hand om äldre
personer. Kommunchefen Pär Franson uttrycker till viss del förståelse för Sydkrafts situation
och inser, då han sätter sig in i deras roll, att denna händelse, det vill säga stormen Gudrun,
var av exceptionell art. Bogason pekar på vikten av att inse att deltagarnas rolltagande, samt
synsätt, förändras över tid. Påverkan av samma process kan ske utifrån olika roller.
Traditionellt sett var nog tanken att politisk handling enbart var tänkt att företas inom ramen
för det parlamentariska komplexet (spekulation). För att tydliggöra i vilket sammanhang
politiska beslutsprocesser äger rum identifierar Wiklund ett antal arenor för politisk praktik av
vilka vi i denna analys diskuterar de som återfinns på lokal nivå. Det administrativa
komplexet, det vill säga kommunal förvaltning, har i samtliga analyserade kommuner utgjort
själva huvudarenan för beslutsprocesserna kring kommunernas krishantering. Vad det
beträffar fullmäktige och nämnder kan de inte i lika hög grad sägas ha varit att betrakta som
platser där beslutsfattandet ägt rum i denna process. I Ydre kommun påverkades processen i
mycket hög grad av beslut som kan sägas ha fattats inom den offentliga sfären gällande
informationshanteringen inom media.
7.2. Slutsatser
Den kommunala krishanteringsförmågan i Sverige utvecklas genom en ständigt pågående
process. På senare år delegerar ny lagstiftning mer ansvar till kommunerna när det gäller
utveckling av deras förmåga att förbereda sig för samt hantera kriser. I denna studie
synliggörs variatione r gällande i vilken grad de undersökta kommunerna förmått inta den roll
som staten ålagt dem och därmed ges vid handen ett mått på processens deliberativa kvalitet.
Valdemarsviks kommun har nått längst i detta arbete medan Åtvidaberg befinner sig i ett
tidigare skede av denna process. Detta faktum förklaras, anser vi, till stor del av det politiska
klimat som råder, och har varit rådande, i respektive kommun. I Valdemarsviks kommun, och
i minst lika hög grad Ydre, kännetecknas det politiska klimatet av stabilitet vilket ingalunda
kan sägas vara ett faktum i Åtvidaberg.
Krishanteringsarbetet i samband med stormen Gudrun skiljde sig också markant åt mellan de
tre kommunerna – eller närmare bestämt mellan Åtvidaberg och de övriga två. I samtliga
kommuner kan störande effekter på deliberationen skönjas, främst genom kontakten med
externa aktörer. Beträffande Åtvidabergs kommun vågar vi påstå att den deliberativa
kvaliteten påverkades även av relationer mellan interna aktörer. Det faktum att chefen för
kommunens räddningstjänst utestängs från en ledningsgrupp vid denna krisartade händelse
anser vi vara tämligen anmärkningsvärt. Dessutom bildades ingen ledningsgrupp de första
kritiska dygnen och allt detta sammantaget påverkar naturligtvis deliberationen i ne gativ
riktning. Delar av detta agerande kan, anser vi, säkerligen förklaras utifrån ett perspektiv om
olika asymmetrier av makt. Kommunchefens agerande vid tillfället för stormen har knappast
varit till fördel för beslutsprocessen med avseende på dess deliberativa kvalitet.
Den politiska situationen i Åtvidaberg kan säkerligen också den tillskrivas ansvar när det
gäller kommunens agerande under stormen. Det parlamentariska komplexet, det vill säga
kommunfullmäktige och nämnder, utgör en viktig arena för en kommuns
krishanteringsförmåga då exempelvis kommunstyrelsen har ett direkt krisledningsansvar i
samband med en extraordinär händelse. I fallet med stormen Gudrun bedömdes inte händelsen
28
vara av denna art men det fanns politiskt inslag även vid hanteringen av denna kris. I det
politiskt mer stabila Valdemarsvik har man nått längre i sin förmåga att förbereda sig för
kriser. Det politiska styret i Ydre kommun är om möjligt än mer stabilt och inte heller där
rapporterades några störande effekter på deliberationen som berodde på oförmåga att
samverka mellan interna aktörer, utan problemen bestod, i likhet med Valdemarsvik, i
samverkan med externa aktörer, i första hand Sydkraft och Telia. Sydkrafts regiongränser,
vilka delar Ydre kommun rakt av, utmanar kommunens geografiska autonomi och utgör i allra
högsta grad en störande effekt på den deliberativa kvaliteten.
Att öppenhet ska råda för alla att delta i beslutsprocessen kan inte sägas ha varit gällande vid
de tre kommunernas kommunikation med sektorsansvariga organisationer då de alla vittnar
om enkelriktade kontaktvägar gentemot dessa. Vi ser även detta som ett tecken på störande
effekt på deliberationen utifrån kriteriet om maktasymmetrier i Wiklunds modell. I detta fall
rör det sig om ekonomisk makt. Kriteriet generalitet kan inte heller sägas vara uppfyllt då det
anger att processen ska präglas av öppenhet vilket knappast kan sägas vara fallet här.
29
Referenser
Otryckta källor
Intervjuer
Eklund, Bho, räddningschef i Valdemarsviks- och Åtvidabergs kommun, 2 december 2005
Fransson, Pär, kommunchef i Ydre kommun, 13 december 2005
Köpberg, Eva, kommunsekreterare i Valdemarsviks kommun, 4 januari 2006
Palmblad, Karin, avdelningen för samhällsbyggnad vid Länsstyrelsen i Östergötland, 5
december 2005
Segrell, Dag, tillförordnad kommunchef samt chef för tekniska förvaltningen i Åtvidabergs
kommun, 16 december 2005
Sjösvärd, Anita, kommunsekreterare i Åtvidabergs kommun, 2 januari 2006
Internet
Civilförsvarsförbundet. Hämtat från: <www.civil.se>
Krisberedskapsmyndigheten. Hämtat från: <www.krisberedskapsmyndighe ten.se>
Länsstyrelsen i Östergötland. Hämtat från: <www.e.lst.se>
Notisum. Hämtat från: <www.notisum.se>
Räddningsverket. Hämtat från: <www.raddningsverket.se>
Sveriges kommuner och landsting. Hämtat från: <www.skl.se>
Ydre kommun. Hämtat från: <www.ydre.se>
Valdemarsviks kommun. Hämtat från <www.valdemarsvik.se>
Åtvidabergs kommun. Hämtat från: <www.atvidaberg.se>
Östgöta Correspond enten. Hämtat från: <www.corren.se>
Tryckta källor
Litteratur
Bogason, Peter, (2001) Public Policy and Local Governance - Institutions in Postmodern
Society. Cheltenham, UK : Edward Elgar
Esaiasson, Peter, Giljam, Mikael, Oscarsson, Henrik & Wängnerud, Lena (2004)
Metodpraktikan. 2 uppl. Stockholm: Norstedts Juridik
Larsson, Torbjörn, (1994) Det svenska statskicket Lund: Studentlitteratur
Premfors, Rune & Roth, Klas, (red) (2004) Deliberativ demokrati. Lund: Studentlitteratur
30
Rapporter
Krishanteringssystemet, Länsstyrelsen i Östergötland
Lagstiftning, Länsstyrelsen i Östergötland
Kommunala handlingar
Handlingsplan för psykiskt och socialt omhändertagande vid stora olyckor och katastrofer
(POSOM), Åtvidabergs kommun 9 december 2004
Handlingsprogram, enligt Lagen om skydd om olyckor, Valdemarsviks kommun 2005-2006
Utvärdering av stormen Gudrun, Valdemarsviks kommun 21 april 2005
Utvärdering av stormen Gudrun, Ydre kommun 28 april 2005
Utvärdering av stormen Gudrun, Åtvidabergs kommun 29 april 2005
31