Elin Wihlborg, [email protected] Avdelningen för Statsvetenskap Inst för Ekonomisk o Industriell utveckling Linköpings universitet Implementeringsloopen – om Projekt som organisationsform i Governance sammanhang Första utkast tänkt till en nordisk/skandinavisk publik, typ tidskriftsmanus Abstrakt Den klassiska föreställningen om implementering som en del i policyprocessen med de givna sekventiella stegen: beslut, genomförande, utvärdering, utvecklades i sammanhang som präglades av government. Men idag då allt mer av offentlig verksamhet präglas av fler‐nivå‐governance, med samverkan, nätverk och allt fler olika aktörer som vardaglig praktik så förändras även implementeringen som process. I governencestrukturer drivs implementeringen ofta som projekt. Sådana projekt inleds med beslut, de genomförs och utvärderas. Implementeringen har således en egen process i policyprocessen, vill jag hävda. I detta paper vill jag dels driva en teoretisk tes om implementeringsloopen och dels visa hur projektformen som loop används för att realisera offentlig politik i första hand kommunalt. Tre empiriska illustrationer används: bredbandsutbyggnad i en kommun, elektroniska patientjournaler i ett landsting samt byggnationen av ett kulturhus i en norrlandskommun. Projektbegreppet är idag mycket frekvent förekommande både som styrmodell och administrativ praktik i offentlig förvaltning, men problematiseras sällan explicit i implementeringsteorier. Däremot finns omfattande litteratur kring projekt som verksamhetsform och styrprincip inom businessforskningen. Slutsatserna kommer således att binda samman dessa teorier för att ge ett teoretiskt bidrag kring projektformer i governcance samt även ge praktiska råd för att driva projekt i nätverksförvaltning. 1 En inledande tankeloop om implementeringsloopen Idag är det helt självklart att offentlig politik utvecklas och implementeras genom intrikata nätverk av organisationer och aktörer. Governance är både en vardaglig praktik kring svensk politik och en teoretisk resonansgrund för analyser av densamma. Särskiljandet mellan governace och government är dock inte en tillräckligt fruktbar analysram, den kompletteras därför ständigt med andra teoretiska begrepp och förhållningssätt. Vi strävar ofta efter en förståelse för samspelet mellan governace och government som strukturer och dess implikationer för organisationer, enskilda aktörer, idéer och verksamheter i det offentliga idag. Dessa kategoriseringar är inte i sig förklaringar, men de kan hjälpa till att ge sammanhang och förståelse för hur andra förklaringar bidrar på olika sätt. Kategoriseringen i government respektive governance har också en stark metaforisk funktion för att tolka förvaltnings som business. En konsekvens av dominansen av governance är att även förvaltningens funktion som implementerings arena förändras och kan därigenom tolkas på andra sätt. Denna workshop vid statsvetenskapliga förbundet som jag skriver denna essä till har titeln ”förvaltning som business” och jag vill därför diskutera två utmaningar. För det första att implementering kan betraktas som en loop på policyprocessen. En loop som på nytt inkluderar faserna av idé, genomförande och utvärdering. För det andra vill jag argumentera kring att denna loop på policyprocessen ofta bedrivs i projektform, vilket är ett begrepp som behöver mer statsvetenskaplig förvaltningsanalys. I denna essä vill jag testa några tankar kring implementeringsloopen och projektformen i governance. Jag har många dolda agendor, även sådana som jag inte ser. En agenda är att argumentera för att implementering som en mer komplex egen process av policyprocessen. En annan agenda är att försöka utmana den businessfokuserade tolkningen av projekt och avsaknaden av demokratiproblematisering i projekt i offentlig sektor och relaterade verksamheter. Syfte I detta papper vill jag dels driva en teoretisk tes om implementeringsloopen och dels visa hur projektformen som loop används för att realisera offentlig politik kommunalt. Empirin kommer dels att hämtas från miljöpolitikens område och dels från IT‐politikens realisering genom e‐förvaltning. Två slags huvudargument vävs samman i denna argumenterande och teoritestande essä. ‐
‐
Implementering särskiljs som en loop ur policyprocessen, där faserna beslut, genomförande och utvärdering relateras till just det som implementeras då. Implementering i loopen tar ofta karaktären av att det formas som projekt. Denna essä är ett allra första utkast att tänka kring dessa frågor och jag vill ha hjälp att tänka vidare och stycka upp och kasta ut tankarna i detta papper så att de kan paketeras till något mer läsbart i ett senare skede. Disposition Detta inledningsavsnitt innehåller även en kortare diskussion om den reflekterande metodens potentialer att utveckla teori och bidra till att skapa nya perspektiv. Därefter kommer jag att samla upp diskussionen om governance som en utgångspunkt för att konkretisera implementering i governance sammanhang. Mot bakgrund av att många goverannce ofta realiseras genom projekt i olika former kommer jag därefter att diskutera projektbegreppet. Sedan använder ja tre empiriska 2 illustrationer för att diskutera resonemanget ovan. Avslutningsvis funderar jag på implikationer av denna argumentation och hur jag skulle kunna leda vidare diskussionen. Närvaro i praktiken – en reflexiv metod för teoriutmaningar De tankar som är bärande i denna text verkligen vuxit fram underifrån genom ett flertal studier av implementering som jag sett som just projekt och där jag i empirin just slagits av det omfattande talet om just projekt eller som oftast Projektet. Trots det empiriska och näst intill induktiva drivet i hur denna tanke vuxit fram så väljer jag här att presentera den i en mer ”deduktiv” approach. Det är för att jag vill visa att bidraget är utmana det teoretiska fokuset på hur implementeringsprocesser betraktas och hanteras. En fråga till seminariet är således om denna disposition håller. Skall jag vända på resonemanget eller kan man göra så här? En annan viktig aspekt av reflexiv metod är att försöka finna en tydlig resonansgrund att ställa sina resonemang i förhållande till. För mig har litteratur som Lundqvist (1992 & 1998) utgjort de grundläggande bottnarna. Men även i kombination med tankar hämtade från nätverksstyrning och utmaningar för den offentliga förvaltning (Sørensen & Gjelstrup2007 samt Sørensen & Torfing 2008). Men denna litteratur refereras inte explicit i resonemanget nedan, dels för att jag tror att ni som kollegor i gruppen är relativt bekanta med resonemangen och dels för att konkreta frågor som jag vill utmana inte heller explicit återfinns där. Jag hoppas således kunna ge ett litet bidrag till denna snabbt växande litteratur inom statsvetenskap och organisationsstudier om vår samtida förvaltning som business. 2. Implementering som genomförandets organisering Implementeringen är den fas då policyer realseras och verkligen förändrar samhället. Tidigare fanns en ”enkel” bild av att förvaltningen gjorde detta och att förvaltningen förvaltade. Policyprocessen Process i begreppet policyprocessen indikerar en tydlig fokusering att det tar tid och att policy förändras över tid. Processer är förlopp över tid. Men att ta tid innebär även att en process äger ett rum under denna tid (Hägerstrand, 2009). Även om faserna i en policyprocess inte alltid är tydligt urskiljbara i praktiken är de analytiskt funktionella. Jag väljer därför att här använda en enkel bild av policyprocessensfaser: idé, beslut, genomförande och utvärdering. Jag vill också peka på att utvärderingsfasen ofta leder till nya idéer som kan leda till nya snurror i policyprocessen. 3 Tanken på policyprocessen som en kedja visar att de länkade i varandra, men då kedjan formas till en spiral så återkommer man till samma position i kedjan. Bytet av metafor från policy som kedja till att se det som en process, en spiral eller liknande påverkar även förståelsen av policy. Om vi talar om en spiral eller en loop så indikerar vi både att varje gång vi återkommer till en del, så gör vi det mot bakgrund av vad som tidigare hänt. Implementering i och av governance Governance utgör både ett sammanhang för offentlig poltik idag och en styrprincip inom densamma. Det är ett mångtydigt begrepp som används för att kategorisera och särskilja processer av mångfald och inklusion av politiska aktörer och ställs ofta i kontrast till government som en modell/kategori för ett mer slutet politiskt system, där implementering skedde inom förvaltningen. Governance är så svårt att översätta att våra kollegor inom statsvetenskap kapitulerat och nyligen gett ut boken ”Governance på svenska” (Hedlund och Montin, 2009). De samlar där karaktärsdragen i governance i fem trender. Först att stater samverkar alltmer internationellt som en konsekvens av globalisering och samverkan. Men samtidigt, eller som en konsekvens av, så stärks de lokala och regionala politiska sammanhangens självbestämmande. För det tredje pekar de på at offentlig politik allt mer sällan arrangeras som system med enhetslösningar. Istället ges möjligheter och flexibilitet för att skapa möjligheter för olika aktörer och organisationer att lösa problem tillsammans på sitt sätt. Den fjärde samverkande trenden de framhåller är de ökade inslagen av marknadsekonomisk styrning i offentliga verksamheter, som exempelvis upphandlingar, kontrakt, valmöjligheter och konkurrens leder till att olika aktörer samverkar och styrs genom formella kontrakt och avtal. Det leder i sin tur, för det femte, till att medborgarna får andra roller som brukare och nästintill som kunder av offentliga verksamheter. På så sätt förändras intresset och formerna för politiskt engagemang och demokratin ideal utmanas. Förändring – policy i praktiken Policybeslut realiseras först då de omstätts i praktiker. Det är när policyer förändrar agerande eller tänkande i ett samhälle som de verkligen har effekter och då utvecklas samhället på et annat sätt i enlighet med policyn. Även om själva beslutet kan vara symboliskt viktigt så är det förändrade beteenden och attityder som eftersträvas genom implementeringen. Idag är det sannolikt allt mindre politik eller i alla fall inom färre politikområden som den offentliga förvaltningen står för förändringen ensam. Allt fler politikområden betingas av att enskilda personer, företag och organisationer ändrar sina beteenden. För att miljömålen skall nås räcker det inte med att förvaltningar på statlig, regional och kommunal nivå agerar annorlunda, utan det är enskilda människor, företag och organisationer som måste ändra sina beteenden för att sådana politiska mål skall implementeras. Det är först när vi cyklar istället för att ta bilen, minskar transporter och energianvändning till exempel som de politiska målen nås. Därför drivs ofta implementeringen av sådan mål som mer avgränsade projekt. En annan konsekvens är det ökade intresset för mätningar och återkopplingar av mätvärden. Den mätbara implementeringsprocessen verkar till synes enklare att styra. Mätbara förändringar blir då eftersträvansvärda för de syns. Ibland till den grad att det kan verka som om mätvärden och ekonomiska analyser överordnas de egentliga målen som skulle implementeras. Själva projektet blir att verifiera och som om mätning eller kunskapen är nog som förändring snarare än en egentlig 4 förändring. Implementeringsprojektet kan således ses som inte enbart förändrande utan det primära kan bli ett sätt att göra det eller ett process som följer en viss utsatt norm. Men som ni förstår så finns det mycket mer att implementera. Det finns en utmaning att se implementering som en egen process som leder till omätbara mervärden. Jag vill därför försöka se implementeringsfasen på policyprocessen som en egenprocess – en implementeringsloop. Genomförandet som policyprocess – implementeringsloopen I modellen nedan finns policyprocessen i den vänstra cirkeln. Det är den traditionella modellen av att förstå hur faserna utvecklas. Men jag vill driva tanken att i implementeringsfasen så vidtar ett nytt konkretiserande beslut, en implementering av ett givet och avgränsat projekt, vilket sedan utvärderas för att eventuellt redigeras genom ytterligare ett varv i implementeringsloopen. I relation till att sådana här policyprocesser allt mer präglas av governance och sker i sammanhang av governance så vill jag först försöka samla ihop den stora statsvetenskapliga diskussionen om governance (se bl a: Kjær 2004; Pierre & Peters … ) genom att försöka samla karaktärsdrag på en generell nivå extremt förenklat och kategoriskt. Jag börjar därför brutalt med denna tabell, som jag hoppas kan öppna för verklig diskussion på seminariet. Jag känner nämligen att argumentationen haltar, men jag vill ändå försöka få grepp om att det finns något som kan särskilja hur samspelet mellan government och governance fungerar genom att tala kring de olika faserna av policyprocessen. Men när man ger sig in i implementeringsloopen verkar det som om policyn släpps och de värderingar som är kopplade till policyn… (se vidare Yannow nedan … = en tanke jag inte får ihop nu)! 5 Tabell X: Governance o government karaktär på policyprocessens faser. Fas Huvudsakligt karaktärsdagar Government/Governance Motiv/tentativ förklaring… Ide Governance Beslut Government Genomförande Governance Utvärdering Government ? I demokratiska samhällen är idéfasen kring politiska beslut öppen för alla aktörer. Formella beslut tas av i demokratiska system utsedda legitima beslutfattare. Även om själva verksamheten präglas av governance tas formella auktoritära beslut i government strukturer. Diskussionen i detta papper kretsar ju just kring hur implementeringsfasens governance karaktär öppnar för projekt och olika samverkansformer. Ju mer governance genomförande fasen präglas av ju viktigare blir det att skapa tydliga och jämförbara utvärderingar som kan relateras tillbaka till de government aktörer som tagit beslutet. Den ökade kontrollfunktionen bl a på skolinspektionen är sannolikt ett uttryck för detta. Men utvärderingar kan utföras av andra aktörer än government aktörer, om så klargöras i beslutsskedet. Med denna tabell tror jag att jag vill visa att även i en governance struktur så är beslutsfasen av processen i hög grad government. Det är genom government som den demokratiska legitimiteten upprätthålls och motiveras. När Sörensen och Torfing (2008) talar om nätverks i governance så finns få hänvisningar till beslut. Jag tolkar detta som att nätverken är inte legitima beslutsfattare och governance inte sträcker sig in i själva beslutsfasen av policyprocessen. Beslut, sannolikt främst om offentliga resurser, lyfts därmed in i de mer slutna government sammanhangen. Jag vet inte om detta är en ovidkommande tanke eller inte men den kändes relevant att stanna upp kring innan jag ger mig in i diskussionen om projekt. 3. Projekt som implementerar I detta avsnitt vill jag stanna upp kring begreppet projekt och tanken om att implementering ofta drivs i projektform. Vardaglig förvaltning eller projektförvaltning? Projektbegreppet inom offentlig förvaltning är inte ny, men intrycket är att projekten blivit mindre och vanligare. Kerstin Sahlin‐Andersson skrev i sin avhandling (1986) om vad hon kallade extraordinära projekt för att synliggöra den specifika beslutsprocessen kring sådana projekt. Projekt blev då det som ”faller vid sidan av den löpande” verksamheten (Sahlin‐Andersson, 1986:9). Mitt argument är att implementering ofta drivs i projektform. Det kräver dock att vi kanske särskiljer förvaltnings förvaltande roll, det vill säga att göra vad de ”alltid” gjort och gör från förändringsarbete. Men å andra sidan så sammanvävs ofta dessa i praktiken. Exempelvis en kommunal förvaltning kan både ha hand om miljö‐ och hälsoskyddslagstiftning, som kontroll av restauranger, men de kan också driva specifika projekt som kontroll av ismaskiner eller informera om energibesparande åtgärder. I förvaltningens praktik är mitt intryck att vardaglig förvaltning och projekt sammanfogas. Men trots 6 det finns oftast i kommuner en tydlig förståelse vad som är den vardagliga förvaltningen och vad som är projekt. Denna skillnad blir sannolikt än tydligare ju ”renare” myndighetsutövning som förvaltningen hanterar. Exempelvis migrationsverkets asylprövning kan inte organiseras som projekt, även om det sannolikt finns interna specifika projekt, utan det är en kontinuerlig och utvecklande process. För att kunna diskutera förvaltning som projekt kommer vi således att kunna konkretisera/definiera vad ”vanlig” förvaltning (som inte drivs i projektform) kan vara. Kontroll av projekt – ansvaret för implementeringsloopen Men ytterligare ett argument för att tala om projekt som förvaltningsform är governance sammanhangets krav på kontroll och uppföljningar. Det är tydligt att i de sektorer där offentlig finansiering på olika sätt finansierar det som bedrivs som ”business” även behöver kontroll och uppföljning. Ett tydligt sådant exempel är den omformade skolmyndigheten kontrollerar skolor i governance strukturen. Kontrollen av skolorna är den samma oavsett driftsform och lokalisering. Men den bedrivs i projektform där varje utvärdering av en skola eller skolorna i en kommun drivs som ett projekt. Sådana former av utvärderingar skulle dock kunna ses som det sisat steget i implementeringsloopen – utvärderingen som återkopplingen till policyprocessen. Detta pekar dock på att vi särskilt även bör utveckla förståelse för ansvarsutkrävande när förvaltning blir businesslik., men det är inte i fokus här. Projekt som tidsrumslig lokalisering av implementeringsloopen Ytterligare en tanke som framträder kring projektet som bas förimplementeringsloopen är att projektet knyter in implementeringen i ett sammanhang. Det kan antingen vara att implementera en generell och eller nationell policy i en viss verksamhet. Men det kan också eller samtidigt vara att förankra policyn i ett lokalt sammanhang. Försäkringskassans implementering av nationell lagstiftning får inte riktigt samma utfall i hela landet (Stensöta Olofsdotter, 2009), det är en lokalisering av policy som äger rum genom implementeringsloopen. Implementering genom projekt skapar samtidigt en tydlig tidsavgränsning av det som implementeras. Tidsdimensionen handlar både om en kontextualisering i tid, alltså att implementeringsprocessen påbörjas vid en tid anpassad i relation till andra aktiviteter i policyprocessen och ofta även för att fogas in i andra projekt som implementeras.1 Men ett annat vanligt empiriskt intryck av projekt i implementering är att andra verksamheter – de ordinarie – stannar upp under ett projekt. Forskning om förändringsarbete i organisationer verkar kunna peka på att endast ett eller par projekt kan drivas samtidigt i en organisation (Elg m.fl. 2007), som om organisationer bara klarar ett par projekt åt gången. Om man då anlägger perspektivet av en implementeringsloop så kan det vara värt att fundera på vad som sker med den ordinarie verksamheten eller om den liksom policyprocessen förväntas ta paus under implementeringsloopen. Businessprojekt som management Inom företagens organisering framstår idag projektorgansiationen som en ”grundbult” och den blir avgörande för företagets effektivitet och konkurrenskraft (Berggren, 2001:11). Karaktären av 1
Här finns en relativt omfattande och växande litteratur om tid och policy, som bygger vidare på Kingdons resonemang om timing av agendasetting. Även om jag inte anser att den passar klockrent in i detta resonemang så ser jag ett behov av att diskutera loopen i relation till temporal kontextualisering. 7 projektledning i företag präglas då av det som Berggren (2001) kallar en projekttriad: tiden, målet och resurserna. Detta bygger han på de fyra begreppen: time, task, team and transition. Extremt förenklat kan således projekt i företag sägas karaktäriseras av att det finns ett tydligt mål för projektet, en avsatt tid och specifika resurser. Resurserna är ofta medarbetarna, men även andra resurser som monetära resurser, organisationens erfarenheter och kompetenser, nätverk, plats, metoder etc inkluderas i detta. Syftet med ett projekt skall vara formulerat som ett tydligt mål. Ett mål som kan uppnås och utvärderas. Men även effekten av förändring och påverkan genom/av projektet framträder som central i projektlitteraturen. Projekt syftande till förändring/förbättring i företag är i sig en del av det ökade kvalitetsarbetet inom industri och näringsliv (Elg m.fl. 2007). Även implementerings av policy har normalt ett sådant övergripande mål. Båda har en normativ implikation. Men en avgörande skillnad, som jag tolkar det, är att förändringar genererade av policyer har en demokratisk förankring och det finns en tydlig motivering av vad som anses bättre och varför. Exempelvis implementeringsprojekt för ökad jämställdhet i skolan har en tydlig normativ grund som motiveras av en stark politisk diskurs kring jämställdhet. Förändring ses således som implementering av en policy formad i andra sammanhang – policy processen – än där den implementeras. Däremot management litteraturen verkar ha ganska oreflekterad tolkning av vilka mål förändringarna syftar till. Inom business litteraturen fokuseras även ofta projekt som ett lednings‐ och organiseringsproblem. Det vill säga hur nyttjas resurser bäst i projektet, hur motiveras medarbetarna etc. Ett vanligt ledningsproblem verkar vara att medarbetare går från projekt till projekt. Det handlar då om att motivera dem för/i varje nytt projekt genom att skapa tillit till projektet och samtidigt tillvarata deras individuella kompetenser (Söderholm & Bredin, 2005). Relationen mellan den enskilde medarbetaren, projektet och organisationen verkar vara en återkommande utmaning. Vilken sannolikt skulle kunna användas för att ytterligare problematisering implementeringsloopen ur ett professionsperspektiv inom offentliga verksamheter. Policy Projekt2 – Implementeringsloopens karaktäristiska Mot bakgrund av detta kanske policyprojekt skulle kunna vara ett begrepp för att anknyta till eller utmana om man så vill företagsekonomernas projektstyrningsanalyser. Det kanske vore möjligt att öppna upp projekt‐forskningen3 genom att analysera hur governance som infrastruktur för offentlig politik i samspel med andra aktörer sätter många projekt i en annan kontext. Governance både öppnar för, försvårar och skapar policy projekt. 2
Jag funderar på om ”policy projekt” (enkelt översatt till policy project) skulle kunna fungera som en bärande tanke mer än implementeringsloopen. Därmed skulle jag kunna argumentera i kontrast till den företagsfokuserade på projekt, projektledning etc att policy projekt har andra grundläggande karaktärsdag och därför fungerar projektmanagement annorlunda i governance sammanhang än i ”rena” marknadsorganiserade sammanhang. Googling på begreppet ”policy project” ger i princip bara ett svar : http://www.policyproject.com/ som är ett nedlagt projekt som drevs av USAid fram till 2006‐06‐30 i hälsofrämjande syfte med fokus på reproduktiv medicin och ADIS/HIV prevention. 3
Vet inte om det finns en sådan kategori… Men var nog och läs inte forskningsprojekt, utan jag menar forskning om projekt alltså. 8 Om loopen ut ur policyprocessen består av de skisserade stegen av beslut, genomförande och utvärdering så ges dock dessa steg andra betydelser i implemtnteringsloopen än i själva policy processen. När implementeringsloopen tar karaktären av ett projekt blir besluten att konkretisera hur och varför policyn implementeras just där och då. Beslutet handlar sannolikt också om att tolka och konkretisera policyn till något genomförbart i relation till den tid och de resurser som står till projektets förfogande. Beslutsskedet är inte det formella beslutet utan själva beslutet att driva implementeringen och beslutet om projektet. Dessa beslut kan då självklart tas på olika nivåer, beroende på projektets karaktär. Oavsett vilket så torde projektet i enlighet med projektlitteraturen inom managementfältet så torde de betingas av att projektet ges resurser, en avgränsade tidsram och ett tydligt syfte för projektet formuleras (Berggren 2001). Projekttriad inom vilken själva projektet förväntas genomföras och som på så sätter gränserna för projektets handlingsutrymme. Men i ett policyprojekt så blir inte detta lika tydligt. Tolkningar av mål och tillgängliga resurser är svårare att synliggöra. Detta talar Yanow (2003) om i termer av ett översättningsproblem. Den applicerade översättningen i praktiken synliggör att olika värderingar kring den aktuella policyn måste synkas i projektet. Implementeringsmisslyckanden pekar hon på som ett uttryck för att översättningen mellan olika aktörer inte skett. ”As implementation problems are often created by different understandings of policy language, it is important for analysts to access these other interpretations” (Yanow 2003:246) Det finns då inte en gemensam förståelse för projektets mål och kanske inte heller för dess resurser och tidsramar. Hon föreslår att en filosofisk översättning, inte bara en språklig, krävs för att en vardaglig och praktisk implementering ska kunna ske (Yanow 2003:246).4 På liknande sätt blir genomförande relaterat till den aktuella policyns karaktär, men här det sannolikt mer likt företagandets projektorganisation och ledning. Utvädring i implementeringsloopen sker sedan mer i relation till policy. Även detta resonemang torde kunna öppnas upp på flera sätt. 4. Tre fall av implementeringslooper – policyprojekt i praktiken För att illustrera resonemanget ovan vill jag nu illustrera och diskutera resonemanget om implementeringslooper med stöd av två fallstudier av implementeringsprojekt som jag varit delaktig i. Det första är en studie av bredbandsutbyggnad (Wihlborg, 2003). Därefter Ester Andreassons avhadlingsprojekt om införandet av elektroniska patientjournaler där jag deltagit mer perifert i de empiriska studierna. Slutligen tar jag upp exempel från en studie av byggnationen av Kulturhuset i Luleå. Bredband till oss – ett kommunalt samverkans projekt i Pajala I början på 2000‐talet var retoriken kring bredband till alla het och riksdagen beslutade att medfinansiera utbygganden av bredband där marknadens aktörer inte byggde spontat (prop 99/00:86). I Pajala kommun, i norrbotten, var det högst osannlikt att någon marknadsaktör skulle se en vinstpotential i att bygga ut bredband till de spridda byarna och de 2100 i tätorten Pajala. Men kommunen tillsammans med de aktiva byalagen lämnade i den första IT‐infrastrukturplanen till 4
Utveckla och diskutera mer i relation till Rövik(2000; 2008) om jag hittar igen den boken. 9 länsstyrelsen i norrbotten. Som grund för motfinansieringen fanns dels medel ur EU‐
strukturfondsprogram och dels omfattande eget arbete som värderades ’in kind’ och enligt utvärderingen också kom att realiseras. För Pajala kommun fanns 34 miljoner kronor i statsbidrag anslaget för områdesnät och ortssammanbindande nät. I programmet redovisades prioritering samt kostnads‐ och investeringsbudgetar. Dessa ekonomiska kalkyler föranledde inte några diskussioner i kommunen eftersom detta anslag inte kunde nyttjas för annan kommunal verksamhet, enligt kommunens projektledare Kostenniemi (intervju 030313). Kommunen formade en projektorgansiation för bredbandsutbyggnaden och engagerade projektledare Kostenniemi, som var uppvuxen i Pajala, men som då var anställd på ett nationellt IT‐företag med placering i Luleå. Kommunen hade ett starkt incitament att utnyttja hela stadsbidraget och därmed möta kraven på motfinansiering. Målsättningen var att koppla upp så många hushåll, företag och delar av offentlig verksamhet som möjligt och även tillfälliga bostäder och sommarstugor erbjöds anslutning då kommunen hoppas att detta kan bidra till viss återinflyttning. Befolkningen i Pajala är samisk, finsk och svensk, vilket innebär att en stor del av kommunens invånare är flerspråkiga, många talar även tornedalsfinska (pajala.se 2003a). Därför fanns starka motiv av att kunna nå finskspråkiga tidningar och hålla språket levande. Bredbandsutbyggnaden ansågs föra med sig framtidstro och möjligheter till bland annat distansarbete (intervju Kosteniemi, 030313). De orter som prioriterades för bredbandsutbyggnad hade alla fler än 300 invånare och en kommunal skola. I varje by skapades en projektgrupp, som genom redovisning av eget arbete (in kind) fick del av statsbidraget och kompetensen hos kommunens projektledare. Arbetet med att bygga ortsnät i byarna inleddes normalt med ett byamöte (ett lokalt beslut). Då överlämnades ansvaret till byborna genom att kommunens representant (och förvaltaren av statsbidraget) frågade byborna om de ville ha ett ortsnät för bredband och om de var beredda att gräva, lägga ledningar, och sedan lägga ingen dikena när en extern entreprenör ”blåst” in själva fibern. I de flesta byarna var ungefär hälften av byborna var intresserade av bredband. Det främsta argumentet var att ett nät skulle öka fastigheternas värde. I de byar där det fanns väl formade byalag höll de samman arbetet och i de flesta byar fanns en “eldsjäl” inom byalaget, som kom att fungera som “byakoordinator” och ledde den lokala arbetsgruppen och entusiasmerade invånarna (intervju Alavaara, 030313). Kommunen hanterade det administrativa arbetet och gav byalaget anvisningar och material, men övriga resurser bekostades av byalagen (t.ex. grävmaskiner, arbetskraft). Kommunens projektledare hade slagits av att den här typen av engagemang och arbetsresurser måste styras på andra sätt än en inhyrd entreprenör. I byn Sattajärvi hann inte byborna gräva allt själva under sommaren och en extern entreprenör fick ta den sista fjärdedelen (Wihlborg, 2003). Kommunen utvärderade således projektet och fann att de fick skjuta till resurser för att få utbyggnaden klar. Implementeringsloppen in i det ideella engagemanget hade således här inte nått ända fram. Men den tydliga återkopplingen till den formella beslutande processen gjorde att det skapades liksom en ny loop där implementeringen av de sista kilometrarna grävdes av en annan aktör. Ett nytt projekt. En ny implemeteringsloop. PJ08 – Elektroniska patientjournaler i ett landstingsbaserat projekt Landstinget i Östergötland har under lång tid varit drivande i utvecklingen och implementeringen av informationstekniska hjälpmedel och administrativa stöd. De har varit drivande såväl på den 10 nationella arenan i utvecklingen av den nationella strategin för eHälsa, som ständigt växer fram (Promemoria S2010.020) och lokalt genoms strategiska satsningar och sedan 2008 genom införandet av elektroniska patientjournaler i projektet PJ08 (Andreasson, 2009). PJ utläses då patientjournaler. Även om patient journaler i pappersform alltid funnits så är detta ett nytt system för att hantera dem. Syftet med projektet är i hög grad effektivisering men även ökad säkerhet framförs som ett återkommande argument för förändringen. Det är ett system som både gör journalerna mer tillgängliga och att säkerheten ökar. Journalerna kan även vara tillgängliga för flera kliniker samtidigt och både för läkaren och andra professioner i relation till patienten (Andréasson och Melin 2010). Det fanns många goda motiv för implementeringen av PJ08 och policyn för ökad och effektivare IT användning i landstinget var tydlig, men trots det så var kritiken inledningsvis massiv. På de så kallade ”pilotklinkerna” som påbörjade implementeringen av Cosmic var kritiken bland läkare och annan personal omfattande. Därför beslutades av projektledningen att förlänga perioden med piloterna för att lära sig mer och hantera den uppkomna kritiken innan fler klinker inkluderades i implementeringen. Den första loopen av implementering utvärderades således och nya beslut togs om den fortsatta implementeringen. Det fanns således en bättre förmåga att introducera projektet på de klinker som kom senare i implementeringsprocessen, med min vokabulär här: i en senare loop. Ytterligare en aspekt av implementeringsloope(r)n(a) kring Cosmic var att företaget Cambio som utvecklat och levererat applikationen Cosmic var nära knuten till projektet. Det fanns således ett projekt på Cambio för Landstinget i östergötland, men dessa projekt var inte de samma. Här fanns således två projektprocesser, ett businessprojekt och ett policyprocess som drevs parallet och delvis synkade i varandra. Den omfattande upphandlingsprocess som föregick PJ08 artikulerade policyer och ledde till ”konkretiserade” beslut (Andreasson, 2009). Valet av leverantör föll på den som redan var inne i organisationen och hade utvecklat och levererat de IT‐system som landstinget redan hade. Således fanns en nära och intrikat sammablandiong av policyprocessen med företaget Cambio. Det var inte bara förvaltnings som business utan mer av business i förvaltning. Kulturhusbygget – offentliga byggprocesser som implementeringslooper Ett tredje empiriskt exempel som varit drivande för min tanke om implementeringslooper och policy projekt är offentliga byggprojekt som jag studerat tillsammans med kollegor på avdelningen för Arkitektur, institutionen för samhällsbyggnad, vid Luleå tekniska universitet. Offentliga organisationer är ofta byggherrar,5 för både lokaler för kommunala verksamheter, för infrastruktur samt i rollen av kommunala bostadsbolag . I det exempel som jag tänkte ta upp här så var det en mycket lång idéfas om att bygga ett kulturhus i Luleå som började redan 1939 och konkretiserades i reellt beslut och start av byggprojekt 2003 för att slutligen öppnas för kulturverksamheter 2006 (Laurell Stenlund och Wihlborg 2010). Inom byggproduktionsforskning jämställs byggherrar av olika karaktärer. Det vill säga ingen, eller nästan ingen, uppmärksamhet fästes vid de offentliga byggherrarnas karaktäristiska. Men karaktären på själva byggprojekten som sådana särskiljs. Men då handlar det om att offentliga byggherrar finansierar offentliga byggnader, öppna byggnader och mer unika byggprojekt. Mitt huvudsakliga 5
Begreppet ”byggherre” används för den som beställer ett byggprojekt och har ingen genusimplikation, även om det sannolikt skulle ha en sådan begreppshistoria för att byggherrar var starka män både i företag och kommuner. Men idag används begreppet byggherre som benämning för den person/organsaisation som beställer ett byggprojekt. 11 påpekande är dock att offentliga byggprojektet är en implementering av ett policybeslut och att på så sätt realiseras policy värderingar och normer. Detta var helt uppenbart i fallet med kulturhuset i Luleå där värderingar om tillgänglighet till kultur, samverkan mellan olika grupper som unga och gamla och olika slags kultur var central. Det fanns en tydlig strävan efter att skapa en inbjudande och attraktiv entré till det lokala och i hög grad också regionala kulturutbudet. Den socialdemokratiska ledningen i Luleå kommun hade under lång tid samverkat med den lokala orkesterföreningen för att stödja dem i sökandet efter en bättre konserthall, då varken folkets hus eller domkyrkan (som användes) uppfyllde önskemålen om god akustik etc. Likaså hade biblioteket dåliga lokaler och det saknades en konsthall. Idéerna fanns där, men beslutet var inte enkelt. Det fanns med på den lokalpolitiska dagordningen i flera val och oppositionen försökte på olika sätt använda frågan för att profilera sig. Men i Luleå kommun sitter socialdemokraterna fortfarande säkert vid styret och den faktiska beslutsprocessen blev inte traditionellt partipolitiskt särskiljande. Men idag finns allt detta och lite till i Luleås kommunala kulturhus. En policy om tillgänglig kultur har realiserats. Men under den fas av genomförandet som utgjordes av att kulturhuset designades och byggdes fanns få kopplingar till de övergripande policymålen. Själva byggprojektet inleddes med en arkitekttävling där tydliga kravspecifikationer om byggnadens storlek, konstruktioner, placering etc framgick. Men de policyrelaterade värderingar som karaktäriserade det kommunala beslutet är mycket diffust formulerade och tolkades olika av de tävlande förslag som inkom till kommunen. De olika intressenter som stått bakom och drivit på det kommunala beslutet hade begränsat inflytande både direkt och indirekt över den slutliga designen av byggnaden (Laurell Stenlund och Wihlborg, 2010). Det intressant med detta fall, och som sannolikt återkommer i relation till andra kommunala och offentliga byggprojekt, är att själva implementeringen särskiljs från policyprocessen och placeras i en helt annan processuell modell för styrning och utvärdering nämligen byggprocessen. Det är en process effektiviserad och organiserad i förhållande till tid, resurser och mål för byggande i allmänhet och inte offentligt byggande. Därför har målbegreppet sällan, eller som i detta fall ingen knytning till de offentligt formulerade mer generella policymål för nyttjande av resurserna. Men här finns en tydlig modell för projektorgansiering genom vilken policymålen realiseras. Men när byggprojektet var avslutat och kulturhuset nyttjas av Luleborna då har de som leder verksamheterna i Kulturhuset återigen lyft in policymål som tillgänglighet, demokrati, öppenhet, regional förankring och mångfald. Erfarenheter av de tre fallen – men hur generalisera? De tre exemplen som diskuterats ovan så framträder några olika särdrag på implementeringsloopen och fokuseringen på projekt organisering. I det första fallet med bredband i Pajala så framträdde lokaliseringen av frågan och policyn och hur den anpassades till lokala resurser och de mål som kunde förankras lokalt. Det fanns också en öppenhet i hur resurser och organisering förhandlades om och öppnande/skapade nya nätverk för samverkan. I det andra fallet blev implementeringen av förändring i en stor offentlig verksamhet organiserad just som ett projekt. Företagandets eller om man skall tala med Røviks språkbruk managementsamhällets organiseringsmodell vägledande. Därigenom fick även det privata företag som utvecklade informationssystemet stort inflytande över implementeringen i den offentliga organisationen Landstinget. De värden och normer som landstingspolitikerna kunde uttrycka begränsades därigenom till det som kunde passas in i företagets 12 tolkning av en offentlig sjukvårdsorganisation. Det tredje fallet – byggnationen av kulturhuset i Luleå – kom på samma sätt att infogas i den ”normal” byggprojektsmodellen och de värden som grundande policyn om att bygga kulturhuset genomsyrade då inte projekt. Men de som idag är verksamma i kulturhuset har på nytt lyft in dessa värden i kulturhuset. Generellt framgår det således att implementeringen sker som en egen process med nya beslut om hur, var, av vem etc som implementeringen sker. De tar projektet ut ur policy processen och de politiska normer och värderingar som präglar idé och beslutsfaserna av policyprocesserna särskiljs därmed från implementeringen som tar en mer neutral prägel. Det finns i dessa projekt en tydlig konsensus när det väl genomförs. Det finns en enighet om hur det skall göras och att det skall göras, även om det fanns konflikter i beslutsfasen. En invändning skulle kunna vara att alla dessa tre fall illustrerar förändringsprojekt som är tidsbegränsade. Det vill säga de handlar om att göra nya saker, skapa nya möjligheter för att göra nya saker eller att skapa nya arbetssätt. Men även för daglig verksamhet, det som utgör ”förvaltningens” vardagliga bas, som att nyttja bredbandet i skolorna i Pajala, att använda Cosmic som journalhanteringssystem och att bedriva och upprätthålla konsertprogrammet är inte lika framträdande en projektorienterad implementeringsloop. Men jag tror att resonemanget i en något devalverad tappning skulle kunna passas in även på sådana verksamheter. Det finns således några återkommande drag i dessa fall, men huruvida de kan ligga grund till för generalisering är inte empirisk utan mer grundad på de teoretiska diskussioner som fördes ovan. Jag ser dem i detta skede av texten därför just som illustrationer av företeelser snarare än bekräftelser av några påståenden, men vill ändå diskutera några mer generella implikationer som man skulle kunna öppna för. Implikationer av att synliggöra implementeringsloopar Vilka skulle då kunna vara konsekvenserna av att betrakta implementering inte bara som ett steg på policyprocessen utan just som en loop inom vilken en ny process av beslut, genomförande och utvärdering skapas? Jag vill i detta avsnitt peka på vad jag ser som tre tydliga bidrag för teorigrundad analys, för praktiker samt för att utveckla implementeringsteorierna. För det första skulle jag vilja hävda att vi kan öppna mer för en teoretiskt grundad processorienterad syn på implementering. Genom att synliggöra att det är en tidsrumsligt förankrad process så framträder förändringar och kontextualisering som med stöd i annan teori kan förklara utfallet. Det kan också vara relevant att se implementering av policyer relaterat till policyprocessens faser så att inte de inom managementteorier och organisationsteorier marknadsorienterade faserna tar över. På så sätt så kan även särskild uppmärksamhet fästas på hur policy formerade värderingar och normer framträder och realiseras genom implementering. Förändringsarbete i ”offentliga” verksamheter6 grundas på värderingar som konkretiserats genom beslut i government strukturer. För det andra har jag ett intryck av detta perspektiv på implementering är högst relevant för ”praktiker” verksamma i offentliga verksamheter eller sådana som relaterar till offentliga verksamheter. Möjligheten att särskilja implementeringen av en policy gör den hanterlig och ”packeterbar” i projektledningsstrukturer för vilka det finns till synes enkla modeller för ledning, 6
Givet diskussionen ovan är det svårt att benämna de governance strukturerade praktiker som implementerar policyer i dess vidaste mening. 13 utvärdering och tydliggörande av uppdrag. Detta underlättar sannolikt även kommunikationen med den beslutsfattande delen av policy processer och de aktörer som är verksamma i den fasen av policy processen, det vill säga de politiskt beslutande organen. För det tredje så ser jag öppningar för mer generellt teoriutveckling kring förståelsen för förvaltningens nya roller i governance strukturer. Det är viktigt att markera skillnaden just mellan förvaltning och business som denna workshop pekar på. Det är högst relevant att specificera dessa skillnader genom att fokusera aspekter av förvaltning som beslutsstrukturer, resurser, utvärderingsfunktioner, ansvarsutkrävande etc. 5. Implemeeringsloopens processuella steg – Slutet på början eller Början på slutet = några funderingar som skulle kunna ledas vidare eller förkastas Detta papper är ett första försöka att närma mig denna diskussion kring implementeringen som en egen loop av policyprocessen, vilken jag konceptuellt vill problematisera. På sikt skulle jag vilja forma diskussionen/analysen mer som en modell sim skulle kunna tillhandahålla verktyg för att analysera implementering som en loopande verksamhet i policyprocess. Men i nu läget har jag inte nått längre än att jag kan peka på några centra drag i denna potentiella analytiska modell och därigenom peka på det specifika med implementeringsloopen. Dessa slutsatser/iakttaganden är här inte alls soreterade utan snarare bara en uppradning av vad jag tänker mig att jag empiriskt, analytiskt och konceptuellt skulle vilja peka på i en konkretisering av denna text till ett artikel manus. 

Policyvärderingar och värdegrunder kommer inte alltid med in i loopen. Beroende på hur beslut utformas och vilka former för implementering som ”tillåts” så öppnas för olika möjligheter att bära med värderingar in i implementerings loopen. o Governmentality som styrprincip kan här ifråga sättas. Om implementering drivs i mer marknadslika sammanhang är det oklart hur governmentality principer som inte ”synkar” med marknadsorientering kan/bör implementeras. En fråga relaterad till värderingar och normer är översättning mellan policyprocessen och implementeringsloopen. Vilka språkbruk används och hur implecerar de olika värderignar o normer. Detta kan inte minst vara en utmaning i relation till rumsliga dimensioner av implementering. Dvs hur implementeras policy i olika rumsliga kontexter, både inom och mellan stater. o Diskussionen om översättning/ translation är central i Rörviks (20…) diskussioner om översättning som organisationsteoretiska sammanhang. o Men ”egentligen” grundas översättning i Actor‐network‐theory ansatsen där även system och koncept blir bärare av översättningen. Som att utformningen av ett valfrihetssystem, ett miljökvalitietssystem etc kan översätta och/eller bära med värden frånpolicyprocessen och in i implementeringsloopen. Detta har både en stor empiriska och analytisk potential att lyfta vidare. o Frågor om översättning skulle även kunna utmana den framväxande fokuseringen på så kallad evidence based policy, vilket i sig nästan kan tolkas som självmotsättning. Men inom socialpolitiska tillämpningsfält så är detta ett mycket starkt växande område som borde utmanas teoretiskt och för att upprätthålla politisk legitimitet i 14 
förhållande till en mkt stark profession som driver på sin medicinvetenskapliga kunskapssyn in i policy formerade/grundade praktiker. En mer generell implikation av resonemanget ovan är att argumentera för att implementering i governance är klart annorlunda än i government. Det kan ju tyckas uppenbart och enkelt. Men det kanske skulle kunna vara värt att fundera på hur sådana generella skillnader kan sorteras och kategoriseras. Hur fungerar styrning olika? Hur kan utvärdering ske? Hur påverkas utfallet? Ansvarsutkrävande? Professionellas kompetenser? Etc etc. Vore det möjligt att sortera i det utifrån olika perspektiv på implementeringsloopen, eller i alla fall synliggörande av skillnader, även om de inte skulle kunna förklaras. Referenser: Andreasson, Ester (2009) “Social entrepreneurship in development of e‐government – how new challenges to local government blur the line between the public and the private sector” accepted for publication in proceedings from The 12th Uddevalla Symposium, Bari, Italy, June 2009. Andréasson, Ester och Melin, Ulf (2010, in progress) Cosmic ‐ syndabock eller frälsare? ‐ En studie av införandet av och arbetet med ett IT‐system för vård‐ och patientadministration inom Landstinget i Östergötland, fallstudierapport under utarbetande för rapportserien på IEI, LiU. Berggren, Christian (2001) ”Om projekt, projektledningslära och andra perspektiv” i Projekt. Organisation för målorientering och lärande. Berggren, Christian & Lars Lindqvist (red.). Lund: Studentlitteratur. Elg, Mattias m.fl. (2007) Att lyckas med förbättringsarbete – förbättra, förändra, förnya. Lund: Studentlitteratur. Hedlund Gun & Stig Montin (2009) Governance på svenska. Stockholm: Santérus Academic Press Sweden. Kjær, Anne Mette (2004) Governance. In the Key Concept series. Cambridge: Polity Press. Latour, Bruno (2005) Reassembling the Social. Oxford: Oxford University Press. Laurell Stenlund, Kristina och Wihlborg, Elin (2010) “A time‐geographical perspective on stakeholders articulating end‐user needs when building houses of culture”, Re‐submitted to: Journal of Building Research and Information. Lundquist, Lennart (1992) Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Studentlitteratur. Lundquist, Lennart (1998) Demokratins väktare – ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Lund: Studentlitteratur. Pierre & Peters … 15 Røvik, Kjell Arne (2000) Moderna organisationer. Malmö: Liber. Røvik, Kjell Arne (2008) Managementsamhället, Malmö: Liber. Sahlin‐Andersson, Kerstin (1986) Beslutsprocessens komplexitet. Att genomföra och hindra stora projekt. Stockholm: Doxa ekonomi. Stensöta Olofsdotter, Helena (2009) Sjukskrivningarna och välfärdens infriare. En studie i svensk sjukvårdsbyråkrati. Stockholm: Hjalmarsson & Högberg. Söderlund, Jonas & Bredin, Karin (2005) Perspektiv på HRM – nya organisationsformer, nya utmaningar. Malmö: Liber förlag. Sørensen, Eva & Gjelstrup, Gunnar (2007) Public Administration in Transition. Theory. Practice. Methodology. Köpenhamn: DJØF Publishing. Sørensen, Eva & Torfing, Jacob (2008) Theories of Democratic Network Governance, Palgrave Macmillan. Wihlborg, Elin (2003) Kommunala Bredbandsbyggen. Lokal politik för IT‐samhället. (Tema‐T Rapport 40). Linköping: Tema Teknik och social förändring, Linköpings universitet. Wihlborg, Elin och Palm, Jenny (2008), “Who is Governing Local Technical Systems – an Issue of Accountability”, I: Local Government Studies, vol 34, nr 3, s 349‐362. Yanow, Dvora (2003) ”Accessing Local Knowledge” I: Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the Networked Society. Hajer, M.A. & Wagenaar H. (ed). Cambridge: Cambridge University Press. Offentligt tryck: Proposition 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla. Promemoria S2010.020 Nationell eHälsa ‐ strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Tillgänglig (2010‐09‐10) på: www.regeringen.se/nationell-e-halsa 16