Integrerad styrning - en studie av verktyg för kommuners systematiska arbete med miljö – och hållbarhetsledning Avdelningen för Industriell Miljöteknik Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling Arbetsnotat LIU-IEI-R-11/0136--SE Caroline Rydholm & Sara Gustafsson (fd Emilsson) Linköping 2011-02-22 2 Sammanfattning Den här rapporten presenterar resultaten från en dokument- och intervjustudie som genomfördes inom ramen för forskningsprojektet ”Effektivitet och verkningsfullhet i kommuners strategiska hållbarhetsarbete. Utgångspunkten för studien var att kommuner är viktiga aktörer på miljöområdet eftersom de fattar och genomför en stor mängd beslut som direkt eller indirekt har en inverkan på miljön. Ett stort antal olika system och verktyg har utvecklats för att stötta kommunernas miljöarbete. Syftet med den här studien är att inventera vilka verktyg/riktlinjer som finns för att stötta kommunerna i detta arbete samt att studera några av verktygen lite mer grundligt. Dessa verktyg eller riktlinjer är: ecoBUDGET, Balanserad styrning, Aalborgåtagandena, ILS (Integrerat ledningssystem à la MUE 25), Miljödiplomering och Miljøfyrtårn. Intervjuer har gjorts med tjänstemän i kommuner som använder någon eller flera av de just nämnda verktygen i syfte att öka förståelsen av hur verktygen tillämpas och hur de upplevs av kommunerna. Genom att ha ett integrerat angreppssätt finns det goda möjligheter för ett mer verkningsfullt miljöarbete. Många svenska kommuner har en lång tradition av att arbeta med miljöledningssystem och tidigare studier har visat att dessa miljöledningssystem med tiden ofta utvecklas till att även omfatta den sociala - och den ekonomiska dimensionen i hållbar utveckling. Resultat från studien visar att de studerade verktygen framförallt tillämpas med ett miljöfokus och att andra aspekter endast inkluderas indirekt. Kommunerna upplever det svårt att styra utifrån hållbar utveckling eftersom komplexiteten i begreppet gör det svårt att kommunicera och definiera. I studien identifieras ett antal framgångsfaktorer som utgör viktiga förutsättningar för att utveckla och införa ett verkningsfullt integrerat ledningssystem för hållbar utveckling. Det är bl.a. viktigt att systemen är utvecklade enligt grundprinciperna för PDSA-cykeln för ett systematiskt och kontinuerligt hållbarhetsarbete. Uppföljning är en viktig del i detta. Vidare är politisk förankring en viktig framgångsfaktor eftersom det är svårt att bedriva ett förbättrings- och förändringsarbete av den här typen utan stöd från högsta ledningen. För ett verkningsfullt miljö-och hållbarhetsledningsarbete är samverkan och kommunikation två centrala begrepp eftersom hållbar utveckling inte är en intern angelägenhet. Dessutom är det centralt att arbetet har en balans mellan de olika dimensionerna i hållbar utveckling samt att det system som utvecklas integreras med redan existerande verksamhetsstyrningssystem och budgetarbete. Annars blir det svårt att få legitimitet och prioritet för detta arbete. Studien visar att val av verktyg för att utveckla och införa integrerade ledningssystem är av mindre betydelse eftersom få kommuner använder verktygen slaviskt. Istället är det vanligt att plocka de delar som känns relevanta och det man behöver stöd för. Det betyder att systemets uppbyggnad och dess tillämpning har större betydelse än vilket verktyg man väljer att använda sig av. Slutligen är det viktigt att definiera vad det är som ska styras och vad man vill uppnå med sina hållbarhetssatsningar. Annars är det väldigt svårt att veta vilka mål man har och vilken väg man ska gå. 3 4 Förord Denna rapport är resultatet av en delstudie inom forskningsprojektet ”Effektivitet och verkningsfullhet i kommuners strategiska hållbarhetsarbete” som finansierats av Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) vid Linköpings universitet. Rapporten bygger på intervjuer och dokumentstudier i ett antal svenska och norska kommuner som har lång erfarenhet av att arbeta med miljöledningssystem och med att utveckla dem genom att integrera de olika aspekterna i hållbar utveckling. Syftet med att presentera resultaten i ett arbetsnotat är att ge återkoppling till de respondenter som ställt upp på intervjuer och andra intresserade. Datainsamlingen för studien har gjorts i två etapper. En övergripande inventering av angreppssätt och verktyg för kommuners systematiska hållbarhetsara under våren 2009 och under 2010 gjordes intervjuer i ett antal svenska och norska kommuner för att göra djupare studier av några av de identifierade verktygen. Vi är medvetna om att det har hänt en del i dessa kommuner sedan datainsamlingen gjordes (både inom politiken och verksamhetsmässigt), vilket betyder att de beskrivningar som presenteras i rapporten inte stämmer till 100 % med hur det ser ut i kommunerna i dagsläget. Trots detta bedömer vi det värdefullt att presentera resultaten. Vi vill passa på att rikta ett stort tack till de tjänstemän som ställt upp på intervjuer för den här studien. Vi vill också tacka CKS för det ekonomiska stödet. Om ni har några kommentarer eller ytterligare erfarenheter som ni vill dela med er kan ni höra av er till Sara Gustafsson (tidigare Emilsson), tel. 013-28 66 02 eller [email protected]. Linköping 2011-02-22 Sara Gustafsson Caroline Rydholm 5 6 Innehållsförteckning Inledning ........................................................................................................................... 9 Metod .............................................................................................................................. 11 Inventering av hållbarhetsverktygen .......................................................................... 11 Intervjustudie .............................................................................................................. 12 Analysmetod ............................................................................................................... 16 Resultat ........................................................................................................................... 17 Miljödiplomering ........................................................................................................ 17 Tillämpning av Miljödiplomering i Jönköping, Göteborg och Kristiansand ............. 20 Aalborgåtagandena ..................................................................................................... 25 Tillämpning av Aalborgåtagandena i Lycksele, Umeå och Stavanger ....................... 27 ecoBUDGET .............................................................................................................. 33 Tillämpning av ecoBUDGET i Växjö och Borlänge.................................................. 35 Balanserad styrning .................................................................................................... 40 Tillämpning av Balanserad styrning i Göteborg, Eskilstuna och Oppegård .............. 42 Integrerat ledningssystem (ILS) ................................................................................. 46 Tillämpning av ILS i Växjö, Stockholm och Oslo ..................................................... 48 Framgångsfaktorer för ett verkningsfullt integrerat ledningssystem .......................... 51 Analys ............................................................................................................................. 54 PDSA – cykeln ........................................................................................................... 54 Uppföljning................................................................................................................. 55 Politisk förankring ...................................................................................................... 57 Kommunikation och samverkan ................................................................................. 58 Balans mellan hållbarhetsaspekter.............................................................................. 60 Flexibilitet vid tillämpning av verktyg/riktlinjer och initiativ .................................... 61 Diskussion ...................................................................................................................... 63 Varför så många verktyg och vad kan de bidra med? ................................................ 63 Faktorer som kan påverka val av verktyg ................................................................... 65 Spelar det någon roll vilket verktyg man väljer? ........................................................ 66 Komplexiteten kring styrning av hållbar utveckling .................................................. 66 Referenser ....................................................................................................................... 68 Bilaga 1. .......................................................................................................................... 72 Bilaga 2 ........................................................................................................................... 75 7 8 Inledning Under de senaste årtionden har en uppsjö av verktyg för att stötta organisationer i deras strävan för hållbar utveckling utvecklats (t.ex. Levett, 1997; Dale & English, 1999). Det finns verktyg som används för att mäta hållbarhetsprestanda (t.ex. Global Reporting Initiative, ekologiska fotavtryck) och det finns verktyg som fokuserar hur hållbarhetsarbetet organiseras och struktureras (t.ex. standarder för integrerade ledningssystem). Begreppet verktyg kan ha många olika betydelser, det kan vara allt från fysiska verktyg (som hammare och såg) till metoder och processer (English, 1999). Något som förenar de olika betydelserna av verktyg är att de är utformade för att underlätta genomförandet av en uppgift eller arbete (Cambridge Advanced Learners’ Dictionary, 2010). I den här rapporten betraktar vi verktyg ur den vidare bemärkelse där verktyget är en metod eller process för att underlätta för organisationer att få ett mer strukturerat och systematiskt miljö- och hållbarhetsarbete, eller integrerad styrning. Några verktyg är eller upplevs vara utvecklade för företag medan andra är utvecklade för politiskt styrda organisationer. En del verktyg är främst riktade för att stötta det interna hållbarhetsarbetet och att systematisera organisationens ansträngningar och åtgärder för att bidra till ett mer hållbart samhälle. Andra verktyg har ett mer utåtriktat hållbarhetsfokus där det är centralt att intressenterna samarbetar/involveras i arbetet och där samverkan ses som nyckeln till en hållbar utveckling. Den här rapporten fokuserar hur kommuner organiserar sitt arbete för en hållbar utveckling samt studerar några av de verktyg som finns på marknaden vars syfte är ett bidra till ett integrerat och systematiskt arbete inom detta område. I tidigare studier har vi noterat att många kommuner har infört miljöledningssystem inspirerade av t.ex. ISO 14001 och EMAS, som bygger på den s.k. PDSA- cykeln1. Kommunernas miljöledningssystem har med tiden och med organisationernas mognad en tendens till att utvecklas till något vi kan kalla för hållbarhetsledningssystem, då de kopplas tydligare till de ekonomiska och sociala aspekterna i hållbar utveckling (Emilsson & Hjelm, 2009). Dessa system har ett tydligt integrerat angreppssätt och är oftast (men inte alltid) kopplade till organisationernas verksamhetsledningssystem. Om man ser till trenden i stort har CSR (Corporate Social Responsibility, eller socialt ansvarstagande, som det ofta kallas på svenska) blivit ett allt viktigare begrepp inom såväl privat som offentlig sektor (se t.ex. Nelson, 2008, UNIDO, 2011). ISO har nyligen lanserat en vägledningsstandard för socialt ansvarstagande, ISO 26 000, som även inkluderar de ekologiska och ekonomiska dimensionerna i hållbar utveckling (ISO, 2010). Som ett led i denna trend håller en svensk nationell vägledningsstandard för systematiskt arbete för hållbar utveckling i kommuner, landsting och regioner på att utvecklas (SIS, 2011). Denna har sin utgångspunkt i ISO 26000. Detta är delvis en respons på att kommuner och andra offentliga organisationer ofta upplever att det behövs mer anpassat stöd för politiskt styrda organisationer och att ISO-standarderna ofta upplevs som krångliga. Ett integrerat angreppsätt av verksamhetsstyrningen har visat sig medföra flera fördelar, som exempelvis ökad helhetssyn av verksamheten, minskat dubbelarbete och lättare att prioritera vid beslut (Emilsson och Hjelm, 2009). Det finns givetvis risker med integrerad styrning, t.ex. att de system man skapar blir för komplexa och svåra att hantera och överblicka (Hjelm et. al, 2011). Det är därför viktigt 1 PDSA står för Plan (Planera), Do (Utföra) Survey/Study (studera/analysera), Act (Handla), och kan ses som ett verktyg för ett strukturerat och systematiskt angreppssätt till en organisations förbättringsarbete. 9 att system och verktyg som en organisation väljer att använda sig av har ett användarperspektiv. Syftet med den här rapporten är att studera verktyg som kommuner använder för att styra och organisera sitt hållbarhetsarbete i form av integrerade ledningssystem. Viktiga frågor för att belysa kommunernas systematiska hållbarhetsarbete har varit: Vilka verktyg finns och används för systematiskt hållbarhetsarbete i kommuner? Skiljer sig verktygen åt vad gäller inriktning, syfte och metod? Vilka svårigheter upplever kommunerna med integrerad styrning för hållbar utveckling? Vad är viktigt för ett verkningsfullt arbete med integrerade ledningssystem? Avgränsningar och begränsningar Den här rapporten fokuserar kommuners systematiska miljö- och hållbarhetsarbete och hur det organiseras. Det betyder att styrning och ledning har varit viktiga ledord och därmed även ledningssystem för miljö och hållbar utveckling. Den övergripande inventeringen avgränsades till verktyg som används i Europa. Intervjustudien fokuserade verktyg som används i norska och svenska kommuner. Den främsta anledningen till detta var att det kommunala självstyret är unikt för dessa länder vilket underlättar för en jämförelse. I den övergripande inventeringen identifierades 14 verktyg som relevanta för studien, men den fördjupade studien inkluderar enbart fem av dessa. Dessa fem verktyg används av flera kommuner och var därför intressanta att studera vidare. Den här studien gör inte anspråk på att vara generell för hur de utvalda verktygen används, det är möjligt att ett annorlunda urval, vad gäller såväl kommuner som verktyg hade resulterat i andra resultat och slutsatser. Den här studien har genomförts i flera etapper och den initierande inventeringen gjordes våren 2009. Intervjustudien genomfördes under 2010. Eftersom miljö- och hållbarhetsarbetet i kommunerna är i ständig utveckling är det mycket möjligt att såväl inventering som intervjusvar skulle se annorlunda ut om denna studie skulle göras igen. Det betyder att de resultat som presenteras i den här rapporten representerar kommunernas situation under 2010. Däremot tror vi att diskussionen och slutsatserna är av en mer allmän karaktär. Läsanvisningar Den här rapporten kan läsas på olika sätt och med olika ingångar. Dels kan den ses som en exempelsamling där några miljö- och hållbarhetsledningsverktyg som används i svenska och norska kommuner beskrivs samt som illustrerar hur några av användarna upplever verktygen i praktiken (se resultatkapitlet). Dels är rapporten en analys av vad de studerade verktygen kan bidra med i ett hållbarhetsperspektiv och vad som är viktiga framgångsfaktorer för ett systematiskt hållbarhetsarbete (se analyskapitlet och diskussionen). För den läsare som är insatt i hur de olika verktygen fungerar kan denne med fördel välja att enbart läsa analys och diskussionskapitlen. 10 Metod Undersökningen som den här rapporten baseras på är uppdelad i två steg. Först genomfördes en inventering av vilka miljö – och hållbarhetsverktyg som finns för organisering av miljö - och hållbarhetsarbete i Europa. Fem av de identifierade miljöoch hållbarhetsledningsverktygen valdes ut för närmre analys genom en intervjustudie. Nedan beskrivs metod och urval för inventeringen av hållbarhetsverktygen och för intervjustudien. Inventering av hållbarhetsverktygen Under 2009 genomfördes en inventering av vilka hållbarhetsledningsverktyg som används inom offentlig sektor i Europa. Syftet med inventeringen var att få en uppfattning om vilka verktyg som finns för att hjälpa kommuner att göra deras hållbarhetsarbete mer systematiskt i något vi kallar för hållbarhetsledningssystem. Det finns en uppsjö av verktyg för detta med varierande inriktning och syfte och därför var det viktigt att identifiera kriterier för vad som kan klassas som ett hållbarhetsledningssystem. Innan inventeringen initierades togs därför ett antal kriterier fram för vad som är viktigt i ett ledningssystemssammanhang. Dessa togs fram utifrån vad som är hörnstenar i ledningssystem generellt (delvis baserat på hörnpelarna i ISO 14 001 och EMAS), samt utifrån vad som är viktigt utifrån ett integrerat ledningsperspektiv. Följande kriterier identifierades som viktiga: Hållbarhetsverktyget/systemet ska vara dokumenterat. Det ska ha gjorts någon slags nulägesanalys innan systemet infördes och innan mål antogs (kan baseras på exempelvis Agenda 21-processen eller liknande). Behöver inte vara så strukturerad, men ändå fastställas. Högsta ledningen ska ha antagit systemet. Det ska finnas en policy, inte nödvändigt med hållbarhetspolicy. Systemet skall bygga på PDSA – cykeln. Systemet ska vara kvalitetssäkrat på något vis (bygger på tydlig dokumentation). Uppföljningen av miljö – och hållbarhetsfrågorna ska vara tydligt beskriven. Systemet ska sträva efter ständig förbättring i hela organisationen. Miljö-, social-, kvalitets-, ekonomiaspekter ska vara integrerade i ett gemensamt system (minst två av dessa aspekter ska vara integrerade). Med ovanstående kriterier som utgångspunkt gjordes sedan en inventering av kommunrelevanta hållbarhetsledningsverktyg i Europa. Inventeringen baseras främst på internetsökningar, litteratursökning i artikeldatabaser, men är även baserad på information som samlats in via redan etablerade personliga kontakter med kommuner och kommunövergripande organisationer som t.ex. ICLEI (Local Governments for Sustainability) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). En liknande inventering som gjorts på uppdrag av DG Environment har också använts som viktig källa av information (se EU, 2010). Inventeringen resulterade i en lista av olika verktyg som används av kommuner (se Bilaga 2). 11 Intervjustudie Intervjustudien genomfördes under våren 2010. Huvudsyftet var att undersöka hur ett antal utvalda verktyg tillämpas praktiskt av kommuner. Följande avsnitt beskriver urval samt hur intervjustudien genomförts. Urval av verktyg för fördjupade studier Utifrån resultatet från inventeringen av hållbarhetsledningsverktyg valdes fem verktyg ut för djupare studier. Det viktigaste urvalskriteriet var att verktyget skulle användas i mer än en kommun och att det helst skulle användas i både Norge och Sverige. Riktlinjerna för några av verktygen som valts ut fokuserar främst på den miljömässiga dimensionen i hållbar utveckling. Dessa har dock identifierats för att vi i tidigare studier har sett tendenser till att miljöledningsarbetet i många kommuner vidgas till att omfatta andra perspektiv än bara miljöperspektivet, men att det då fungerar som bas för att utforma integrerade ledningssystem för hållbarhetsstyrning (Emilsson & Hjelm, 2009). Eftersom forskningen bedrivs i ett svenskt sammanhang och förhoppningen är att resultaten ska komma svenska kommuner till nytta, gjordes en avgränsning till att fokusera på hållbarhetsverktyg som används i Norge och i Sverige. Anledningen till det är att kommuner har olika mycket självstyre i olika europeiska länder och det kan innebära att det blir svårt att jämföra tillämpningen av de olika verktygen mellan olika länder i olika delar av Europa. Norge och Sverige har liknande förutsättningar vad gäller det kommunala självstyret. Denna avgränsning medförde att utbudet av möjliga verktyg att studera begränsades något. Baserat på kriterierna för hållbarhetsledningsverktyg avgränsningen valdes följande verktyg ut: och den geografiska Aalborgåtagandena Balanserad styrning ecoBUDGET Miljödiplomering/Miljøfyrtårn Integrerat ledningssystem (ILS) á la EU-projektet Managing Urban Europe 25 ISO 14001 och EMAS finns också med i positioneringsanalysen av de olika verktygen (se analyskapitel). Anledningen till att de inte valdes ut för fördjupade studier men ändå finns med i denna analys är att det redan finns kunskap kring hur kommuner använder miljöledningssystem baserade på eller inspirerade av ISO 14001 och EMAS (se Emilsson & Hjelm 2002, 2004, 2005, 2007, 2009). Urval kommuner och respondenter För att undersöka hur verktygen används och tillämpas praktiskt utfördes intervjuer med kommuner som använder sig av miljö – och hållbarhetsverktygen. Målet var att intervjua tre kommuner per verktyg och 15 kommuner totalt (se tabell 1). Eftersom fokus för studien är på Norge och Sverige var målet att genomföra intervjuer med två svenska - och en norsk kommun. Inventeringen av verktyg visade att ecoBUDGET endast används av två kommuner i Sverige, därför begränsades studien till dessa. Kartläggningen visade också att kommunerna i Norge inte använder samma Miljödiplomeringsmodell som kommunerna i Sverige (Göteborgs Miljödiplomering) utan använder sig av miljödiplomeringen Miljøfyrtårn. Det finns många likheter mellan 12 modellerna och resultatet för Miljøfyrtårn bör därför ändå vara jämförbart med den svenska Miljödiplomeringen. Kommuner som använde verktygen lokaliserades genom redan existerande kontakter (sedan tidigare forskning), nätverk, genom kommuners hemsidor samt genom snöbollsmetoden. Snöbollsmetoden innebär i detta fall att nya kontakter etablerades genom tips vid intervjutillfällena (Halvorsen, 1992). De kommuner som valdes ut för intervju skulle arbeta/ha arbetat aktivt med verktyget och integrerat det i sin organisation. Även kommuner som inte längre tillämpade verktyget var av intresse för studien eftersom det var intressant att undersöka vilka effekter arbetsmetoden haft på organisationen. Det var också intressant att undersöka varför de slutat använda metoden. Intervjuerna genomfördes med två personer per kommun som hade god inblick i kommunens miljö- och hållbarhetsarbete. För att få överblick av kommunernas arbete med verktygen intervjuades personer med koordinerande ansvar på förvaltningsnivå eller på central nivå i varje kommun, i huvudsak miljösamordnare eller miljöstrateger. Kravet på respondenten var insyn och förståelse för verktyget i förhållande till kommunens miljö- och hållbarhetsarbete. Motivet till att två personer intervjuades per kommun var att få ett mer omfattande material för analys samt två olika personers uppfattning om verktygets arbetsmetod, funktion och uppbyggnad. Totalt genomfördes 23 intervjuer med 12 olika kommuner. I en del kommuner genomfördes endast en intervju på grund av svårigheter i att boka intervju med den aktuella kommunen. I en del fall studerades samma kommun för olika verktyg, som exempel studerades Göteborgs kommun för både Miljödiplomering och Balanserad styrning. 13 Tabell 1. Kortfattad sammanställning av kommunerna som deltagit i studien, deras systematiska miljö- och hållbarhetsarbete samt vilka som intervjuats. Kommun (antal invånare) Borlänge (48 681) Växjö (82 023) Verktyg som studerats ecoBUDGET ILS, ecoBUDGET Poster som intervjuats Uppstart av arbete Strateg på förvaltningen för hållbar samhällsbyggnad, Miljösamordnare Miljöhandläggare, Utredare utvecklingsenheten, Projektledare ecoBUDGET Lokal agenda 21 koordinator Oslo (572 872) Stockholm (829 417) Lycksele (12 427) Umeå (114 075) ILS, Miljøfyrtårn ILS Aalborgåtagandena Aalborgåtagandena 2st anställda på Miljöförvaltningen, Kontroller stadsledningskontoret Anställd samhällbyggnadsförvaltninge n på planeringsenheten, Kommunekolog Utvecklingsstrateg, Miljöstrateg 2st Miljörådgivare Stavanger (119 276) Jönköping (126 331) Aalborgåtagandena Agenda21 samordnare, Miljöstrateg Miljödiplomering Miljörådgivare Kristiansand Miljøfyrtårn (80 109) Göteborg (507 330) Miljödiplomering, Balanserad styrning Eskilstuna Balanserad styrning (95 577) Oppegård (24 122) Miljödiplomerare, Miljöinspektör, Samhällsanalytiker stadskansliet Kommunstrateg Exempel på andra hållbarhetsåtaga nden Började arbeta med Agenda 21, ISO 9000, ecoBUDGET 2008. ISO 14 001. ecoBUDGET pågick 2001-2004. MUE-25 i pågick mellan 2005-2007. Gick med i projektet (20052007)som resurs för andra städer. Projektet pågick mellan 2005-2007. Aalborgåtagandena, Agenda 21 Skrev under augusti 2008. Agenda 21, Borgmästaravtalet, jämnare kommun. Miljøfyrtårn, Agenda 21, ISO 14 001, Grön flagg. Miljöbarometern, ISO 14 001, Agenda 21 Skrevs under i september 2007. Balanserade styrkort, ISO 9001, Miljöbarometern. (Agenda 21?) Arbetat sedan Agenda 21, Grön 2006, har dock inte flagg, grön vardag arbetat aktivt de senaste åren. Arbetat med Agenda 21, Miljödiplomering i Aalborgåtagandena mer än 10 år. och ISO 14 001. Webbverktyget "hur mår Jönköping". Startade 1996, blev Agenda 21, 2002 ett nationellt Miljöfyrtorn, ISO 14 projekt och 2003 001, Miljöpolicy. en stiftelse. Utvecklades i ISO 14 001, EMAS. samband med friidrotts-VM 1995. Utvecklade sitt ISO 14 001, EMAS, egna styrsystem ekokommun. 2008. Rådgivare miljö – och hälsa, Använt Balanserad Miljöfyrtorn, Agenda målstyrning sedan 21, grön flagg. Balanserad styrning Kommunchef 2001. (Uppgifterna angående Sveriges kommuners befolkning 31 december 2009 (scb.se). SKL. Uppgifterna för Norges kommuners befolkning 1 januari 2009(ssb.no).) 14 Semistrukturerad intervjumetod I den här studien valdes semistrukturerade intervjuer som metod för att bibehålla en flexibilitet i intervjun samt för att öka öppenheten från respondenten. Syftet var att hålla intervjun så öppen som möjligt utan att tappa fokus på det väsentliga för studien. Öppenhet var viktigt för att få en bred bild av kommunernas hållbarhetsarbete samt för att belysa verktygets verkliga funktion i organisationen. Den semistrukturerade intervjun gav även respondenten möjlighet att ta upp teman/frågor som var speciellt viktiga för just dennes kommun. Intervjuerna utgick från en intervjuguide som var uppbyggd enligt följande teman (för exempel på frågor se Bilaga 2) Syfte och mål med verktyget i kommunen Struktur och organisering av miljö – och hållbarhetsarbetet Politisk förankring och verktygets roll i kommunen Upplevda styrkor och svagheter med verktyget Framtida utveckling av verktyget Intervjuguiden agerade utgångspunkt vid intervjuerna även om en del frågor ströks eller lades till beroende på dess relevans vid just det tillfället. Intervjuerna spelades in och transkriberades kort efter intervjutillfället. Därefter skickades transkriberingen till respondenten för godkännande och eventuella kommentarer. 15 Analysmetod När verktygens riktlinjer och deras tillämpning analyserades, identifierades ett antal framgångsfaktorer för ett verkningsfullt integrerat och systematiskt angreppssätt för hållbarhetsarbete. Dessa är: PDSA - cykeln Uppföljning Politisk förankring Kommunikation och samverkan Balans mellan hållbarhetsaspekter Flexibilitet vid tillämpning av verktyg/riktlinjer och initiativ Dessa identifierades med stöd utifrån de studerade miljö- och hållbarhetsverktygens riktlinjer, resultat och slutsatser från tidigare studier och litteratur, samt resultat från de intervjuer som genomfördes inom ramen för den här studien (se s 47- för en beskrivning och motivering). Genom att analysera de olika verktygen och hur de används i kommunerna identifierades styrkor och svagheter med angreppssätten och utifrån detta bedömde vi några som extra viktiga för ett verkningsfullt hållbarhetsarbete. Vi är medvetna om att olika organisationer har olika förutsättningar och behov, men utifrån det vi sett i denna studie och tidigare studier kan dessa framgångsfaktorer ses som grundläggande för ett systematiskt hållbarhetsarbete. Framgångsfaktorerna har också använts som utgångspunkt för analysen i den här rapporten. Verktygen har analyserats utifrån varje framgångsfaktor samt möjliggjort en jämförelse verktygen emellan. Som nämnts tidigare i metodkapitlet är ISO 14 001 och EMAS inkluderade i analysen trots att verktygen inte undersökts inom detta projekt. Det är motiverat eftersom det redan finns kunskap kring hur kommuner använder miljöledningssystem baserade på eller inspirerade av ISO 14 001 och EMAS (se Emilsson & Hjelm 2002, 2004, 2005, 2007, 2009). Resultatet av intervjustudien visade att ingen av de undersökta kommunerna som deltog i MUE – 25 projektet strikt tillämpar ILS enligt riktlinjerna. Det behöver inte betyda att projektdeltagarna inte låtit sig inspireras av grundidén. 16 Resultat Följande avsnitt redogör för studiens resultat. Först beskrivs de fem utvalda verktygen utifrån riktlinjer och annan, för verktyget, relevant litteratur. Därefter beskrivs kommunernas tillämpning av verktygen. Sist presenteras och motiveras de faktorer som identifierats som viktiga för ett verkningsfullt hållbarhetsledningssystem i kommunsammanhang. Miljödiplomering Uppkomst och syfte Miljödiplomering är en process för att bygga upp ett miljöledningssystem som syftar till ständig förbättring av verksamheters miljöprestanda. Från början utvecklades miljödiplomering för att garantera en grundnivå på miljöarbetet i SMEs (små – och medelstora företag). Sedan början av 90-talet har dock allt fler kommuner börjat använda sig av miljödiplomering både i det interna och externa miljöarbetet (Svensk miljöbas, 2010). Diplomeringen kan ses som ett alternativ till miljöledningsstandarderna ISO 14 001 och EMAS. Verktyget är enklare och mindre resurskrävande och kan utgöra ett första steg till en certifiering enligt standarderna (EU, 2010a). Det finns en uppsjö av olika miljödiplomeringsverktyg runt om i Europa och Skandinavien. ”Key2Green” i Danmark, ”Miljøfyrtårn” i Norge, Göteborgs Miljödiplomering (Göteborgmodellen) i Sverige, ”EcoCompass” i Finland är några exempel på dessa. Finland, Danmark, Norge och Sverige är alla medlemmar i det Nordiska nätverket ”Nordic Environment Network” . Nätverket arbetar för att utveckla gemensamma grundkrav och strategier för icke- formella miljöledningssystem inom Norden (Nordic Environment Network, 2010). I Sverige finns Svensk Miljöbas som är en förening som flera kommuner och organisationer står bakom för att samordna och standardisera olika diplomeringssystem som finns i Sverige. Göteborgs Stad har tillsammans med Järfälla kommun, Stockholms Stad, Stiftelsen Håll Sverige Rent m.fl. utvecklat standarden (Svensk Miljöbas, 2010). Göteborgs Miljödiplomering skapades av Göteborgs kommun i samband med friidrotts-VM 1995. Diplomeringen var från början ett delprojekt med syfte att miljöanpassa evenemanget men då verksamheter som deltog uppskattade diplomeringen beslutade kommunen att vidareutveckla verktyget. Idag är diplomeringen anpassad för att uppfylla kraven för den nationella föreningen Svensk Miljöbas. Göteborgs Miljödiplomering används inte bara i Göteborgsområdet utan används även i t.ex. Jönköping, Örebro och Strängnäs (Göteborgs kommun, 2010). Miljøfyrtårn är ett diplomeringssystem som utvecklades utifrån den Kristiansands kommuns Agenda 21 arbete 1996 (EU, 2010a). Certifieringen riktade sig i inledningsskedet mot SMEs i det privata näringslivet. Miljøfyrtårn har sedan dess utvecklats till att passa olika typer av verksamheter. Från att endast inneburit generella branschkrav finns det idag 2010 ca 40-50 olika specifikt utformade branschkrav och ca 2000 certifierade verksamheter i Norge. 2003 skapades en landsomfattande stiftelse för Miljøfyrtårn (Miljøfyrtårn, 2009). Stiftelsens huvuduppgifter är att; få fler kommuner att ansluta sig till diplomeringen, få kommuner att samarbeta regionalt, bistå kommuner i arbetet med diplomeringen samt att tillsammans med konsulter utveckla branschkrav (Miljøfyrtårn, 2010). 17 Krav i system, struktur och ramverk Miljøfyrtårn och Göteborgs Miljödiplomering bygger på ett antal, i förväg, specificerade krav som en verksamhet måste uppfylla för att bli diplomerad/certifierad (EU, 2010a). I regel är det kommunen som ansvarar och samordnar arbetet med miljödiplomering. Kommunen utfärdar diplom/certifikat men tar ofta hjälp av externa revisionsbyråer eller konsultfirmor vid revision av företag (Svensk miljöbas, 2010). Nedan beskrivs ett antal utvalda gemensamma nämnare för Miljøfyrtårn och Göteborgs Miljödiplomering. Därefter beskrivs de specificerade kraven för respektive verktyg (Göteborgs kommun 2010; Miljøfyrtårn 2010). Det tar i regel ca 3-6 månader för en verksamhet att bli certifierad/diplomerad. MLS enligt PDSA – cykeln. Innebär en förenklad och mindre resurskrävande process jämfört med ISO 14 001 och EMAS. Kan ses som ett första steg till en ISO 14 001 eller EMAS certifiering. Kommunen samordnar i regel arbetet och utfärdar diplom/certifieringar (ofta med konsulter till hjälp). Innebär i regel externrevision. Strävar efter ständig förbättring av verksamheters miljöprestanda. Krav Göteborgs Miljödiplomering Grundvillkoret i Göteborgs Miljödiplomering är att verksamheter som vill bli diplomerade ska följa miljöbalken, livsmedelslagen och andra för verksamheten aktuella lagar. Kriterierna består av grundvillkor, obligatoriska miljöledningspunkter och praktiska åtgärdspunkter (Göteborgs kommun, 2010). Det finns tio obligatoriska krav (NUTEK, 2006): Miljöansvarig person Dokumenterad miljöutredning Miljöpolicy Miljöplan Miljöutbildning Kemikalieinventering Skriftliga rutiner för miljögranskning vid inköp Skriftlig miljödeklaration från leverantörer och entreprenörer Avfallsredovisning Regelbunden miljöinformation inom företaget Utöver de obligatoriska grundkraven finns ca 80 frivilliga punkter, varav 75 % måste uppfyllas för att en verksamhet ska bli diplomerad. Miljödiplomet gäller i 12 månader och förnyas genom en omdiplomering då verksamheten ska redovisa sin miljöberättelse (årets miljöarbete och uppföljning). Verksamheten ska i samband med omdiplomering upprätta en miljöplan för nästkommande år. Utfärdande av diplom och omdiplomering sker efter att miljöförvaltningen granskat material och genomfört en platsrevision (Göteborgs kommun, 2010). 18 Krav Miljøfyrtårn Miljøfyrtårn har en rad grundkrav som alla verksamheter måste uppfylla för att erhålla en certifiering. Grundkraven är uppdelade enligt följande teman: Generella krav (exempel på generella krav är att Miljøfyrtårn skall vara förankrat hos ledningen i verksamheten, det skall finnas en miljöansvarig eller krav angående tillvägagångssätt vid rapportering) Arbetsmiljö Inköp Energi Transporter Avfall Utsläpp till vatten Estetik Under varje tema finns det ett antal krav som alla verksamheter inom alla branscher bör uppfylla. För varje bransch finns sedan specifikt utvecklade branschkrav som tagits fram av Miljøfyrtårns stiftelse tillsammans med relevanta branschorgan (Miljøfyrtårn, 2010). Verksamheter måste förnya sin certifiering vart tredje år och årligen rapportera miljöhistorik och framtida handlingsplan (EU, 2010). Certifiering verkställs först efter att en verksamhet genomgått en revision av en godkänd konsult från Miljøfyrtårns stiftelse (Miljøfyrtårn, 2010). Användningsområde och utbredning Både Miljøfyrtårn och Göteborgs Miljödiplomering är välanvända verktyg i respektive land. I Norge var det i april 2009 över 170 kommuner med i nätverket för Miljøfyrtårn (Miljøfyrtårn, 2009). Göteborgs Miljödiplomering har fått stor genomslagskraft och används idag av verksamheter både i och utanför Göteborgsområdet. Sedan 1996 har ca 500 verksamheter inom Göteborgsområdet blivit diplomerade och ytterligare ett hundratal i andra kommuner (Göteborgs kommun, 2010). Som princip diplomeras/certifieras hela verksamheter. Skall endast delar certifieras skall det uttryckligen specificeras vilka delar av verksamheten som ingår i certifikatet och vilka delar som är exkluderade (Göteborgs kommun, 2010; Miljøfyrtårn, 2010). Det är möjligt att diplomera hela förvaltningar och stadsdelar eller endast delar av förvaltningar. Exempel på kommuner som har miljödiplomerade förvaltningar är Göteborg och Kristiansand. I Göteborg är bland annat stadsdelsförvaltningen för Tuve-Säve och Tynnered miljödiplomerad enligt Göteborgs Miljödiplomering (Göteborg, 2010; Svensk Miljöbas, 2010; Kristiansand, 2007). I Kristiansand finns ett beslut att diplomera kommunens alla förvaltningar till 2011 (Kristiansands kommun, 2007). Inriktning och förhållningssätt till andra hållbarhetsverktyg/åtaganden Diplomeringarna tar i huvudsak upp miljöaspekter även om andra hållbarhetsaspekter berörs indirekt genom en del av miljökraven. Den sociala aspekten berörs exempelvis, inom båda diplomeringarna, genom krav på arbetsmiljön. Människors hälsa påverkas dessutom indirekt genom förbättrade miljöprestationer genom minskat buller och minskade utsläpp. För Göteborgs Miljödiplomering finns det utöver miljökraven krav på etiskt hänsynstagande vid 19 inköp. I övrigt berörs inte andra hållbarhetsaspekter utan Göteborgs Miljödiplomering och Miljøfyrtårn är främst standarder för miljöledningssystem (EU, 2010). Tillämpning av Miljödiplomering i Jönköping, Göteborg och Kristiansand Syfte och mål Göteborg, Jönköping och Kristiansand har tillhandahållit miljödiplomering/miljöcertifiering sedan mitten av 90-talet. Kommunerna vill genom verktygen få SME:s att arbeta strukturerat med miljö. De vill ge företag och verksamheter ett förenklat MLS- verktyg som inte är lika komplicerat eller resurskrävande som ISO 14 001 eller EMAS. ”Det fanns ett behov men inga verktyg för det arbetet, ISO 14 001 är ju kostsamt i både pengar och andra resurser, det är också anpassat till lite större verksamheter” (Samordnare miljödiplomering, Göteborg) Kommunernas förhoppning är att det strukturerade arbetssättet ska leda till förbättrade miljöprestationer i de diplomerade/certifierade verksamheterna. Verktygen skall också ge ett bevis utåt att den diplomerade/certifierade verksamheten har ett organiserat miljöarbete. ”Vi vill tillhandahålla ett verktyg för företagen som gör att de kan arbeta med miljö på ett enkelt och bra sätt. Det ger även ett sätt för företagen att visa det utåt, det får ett slags kvitto på att det arbetar med miljö på ett strukturerat sätt” (Samordnare miljödiplomering, Göteborg) Kommunerna har i olika grad valt att diplomera/certifiera egna förvaltningar eller delar av förvaltningar. Genom diplomeringen/certifieringen vill kommunerna minska sin egen miljöpåverkan och framförallt föregå med ett gott exempel. Exempelvis i Kristiansand nämner en av de intervjuade miljörådgivarna att certifieringen av de egna förvaltningarna framförallt hänger samman med behovet av att framstå som en ”städad” organisation som går i fronten när det gäller miljöarbete. Kristiansands kommun utvecklade sin miljöcertifieringsmodell Miljøfyrtårn 1996 i anslutning till kommunens Agenda 21 arbete. Det hela började med att en trappläggare ville ha ett bevis på de miljöförbättringar han hade gjort i sin verksamhet. Kommunen möte trappläggarens krav genom att utveckla miljöcertifieringen Miljøfyrtårn. I Göteborg kom behovet av ett miljödiplomeringsverktyg inte endast från företagen utan också från den egna kommunen. Kommunen ville inte enbart inspektera företag utan också engagera. Kommunen hoppas engagera verksamheter att bli mer miljöanpassade genom miljödiplomeringen. I samtliga kommuner som undersökts går Miljödiplomering och Miljøfyrtårn runt finansiellt, de inkomster kommunerna får in genom diplomeringen/certifieringen täcker de utgifter kommunerna har som organisatör. De interna verksamheterna, får liksom alla andra verksamheter, betala en avgift för diplomeringen/certifieringen. Varken de externa - eller interna verksamheterna har, enligt respondenterna, haft invändningar om prissättningen. I Göteborg, Jönköping och Kristiansand är Miljödiplomeringen och Miljøfyrtårn främst miljöledningssystem som syftar till ständig förbättring i verksamheters miljöarbete. För Göteborgsmodellen har möjligheten att utöka/omarbeta kraven varit uppe för diskussion. 20 Frågan har då framförallt gällt möjligheten att införa sociala krav i diplomeringen. Den intervjuade miljöinspektören i Göteborg tror att kravlistan kommer att utvecklas i framtiden men att det kan vara svårt att realisera och formulera krav som är mätbara för andra aspekter än miljö. ”Det är lätt på miljösidan att sätta krav som man kan revidera på ett bra sätt, det är vi bekanta med, de sociala frågorna är svårare och dessutom har vi inte den kompetensen. Så det krävs att vi höjer vår kompetens eller att vi tar in någon annan med den kompetensen.” (Miljöinspektör, Göteborg) Den intervjuade Agenda 21 samordnaren i Jönköping vill inte att man särskiljer miljöfrågan från andra frågor eftersom miljöaspekten ständigt är närvarande. Lika gärna som att inkluderar t.ex. mångfald, jämställdhet, ekonomi i varje enskilt beslut borde även miljö vara inkluderat. ”Problemet är att man arbetar särskiljt med det idag men det blir ju inte mindre särskiljt för att man hakar på andra delar. Målet är att få in miljöfrågan i helheten och inte haka på mer saker på miljöfrågan” (Agenda 21 samordnare, Jönköping) Enligt en av miljörådgivarna som intervjuats i Kristiansand utgör Miljøfyrtårn en viktig del i kommunens hållbarhetsarbete eftersom verktyget spelar en viktig kommunikativ roll. ”När vi pratar om hållbar utveckling internt är det framförallt Miljøfyrtårn som människor tänker på. Det är ett väldigt konkret verktyg, det är lättförståligt och lätt att kommunicera ut. Det är lättare för oss att kommunicera ut Miljøfyrtårn än det är att kommunicera ut hela strategin för hållbar utveckling. (Miljörådgivare, Kristiansand; Författarnas översättning) I Kristiansand är de intervjuade nöjda med utformningen av Miljøfyrtårn och de upplever inget behov av att expandera verktyget. Miljøfyrtårn ska, enligt en av respondenterna, endast fokusera på verksamheters miljöprestationer eftersom det skulle bli för komplext och utvattnat att införa sociala - eller ekonomiska faktorer i samma system. Struktur och organisering Det finns i Göteborg och Kristiansand krav på miljöledningssystem i alla förvaltningar men det är inte preciserat vilket eller om förvaltningarna ska diplomeras/certifieras. I Jönköping är det upp till förvaltningarna själva att ta initiativ till miljödiplomering. I samtliga kommuner är det personal på miljöförvaltningarna som ansvarar för miljödiplomeringen. De samordnar arbetet, utfärdar diplom/certifikat och utför revisioner. För Göteborgs Miljödiplomering finns det krav på årlig uppföljning och inom Miljøfyrtårn görs omcertifiering vart tredje år. I regel tar kommunerna hjälp av konsultfirmor vid tredjepartsrevisioner och i en del fall köper miljöförvaltningarna in tid från andra avdelningar. Anledningen till att miljöförvaltningarna köper in tid och anlitar konsultbyråer är framförallt tidsbrist. Det finns inte bemanning nog för att administrera hanteringen av alla diplomeringar/certifikat. I Kristiansand nämner man att det framförallt är i de små kommunerna som resurserna saknas. I Göteborgs stads miljöpolicy finns det krav på att alla förvaltningar ska ha ett miljöledningssystem. Det är inte direktstyrt mot miljödiplomering och 21 certifiering/diplomering är valfritt. Runt hälften av förvaltningarna i Göteborg har idag någon form av certifierat/diplomerat system varav en del väljer EMAS eller ISO istället för miljödiplomering. I regel diplomeras en enhet i taget eller etappvis eftersom miljödiplomering är en arbetsam och kostsam process även om den är förenklad, både vad gäller arbetsinsatser och budget, i jämförelse med ISO 14 001 eller EMAS. Verksamheters miljödiplom skall revideras årligen inom Göteborgs Miljödiplomering. Kommunen har dock infört förlängda revisionsavtal för de verksamheter som varit diplomerade under en längre tid. Även dessa verksamheter ska dock redovisa miljöberättelse årligen. Göteborg är med och leder arbetet i Svensk Miljöbas som är ett samarbetsnätverket bestående av närmre 30 kommuner i och utanför Göteborgsområdet. Inom nätverket förs diskussioner kring miljödiplomeringens krav och utformning. Genom Svensk Miljöbas har krav på tredjepartsrevisioner införts i Göteborgmodellen. Jönköping och Göteborg tar in konsulter vid dessa revisioner. Jönköping arbetar efter Göteborgsmodellen och är medlemmar i Svensk Miljöbas. Kommunen följer alltså samma riktlinjer som Göteborg i fråga om diplomeringens krav och uppföljning. Göteborgs kommun är ansvarig för miljödiplomeringen men är, enligt Agenda 21 samordnaren i Jönköping, lyhörda för tips och idéer angående diplomeringens utformning. ”Göteborg äger konceptet som vi köper in oss på […] de är lyhörda för våra tips och idéer men det är dem i Göteborg som bestämmer. Vi har ändå känt att de fram till idag tagit vettiga beslut när de gäller förändringar. Man kan ju inte bestämma allt, vi känner ändå att de lyssnar på oss.” (Agenda 21 samordnare, Jönköping) I Jönköping finns det inget beslut angående miljöledningssystem i förvaltningarna utan det sker på eget initiativ. Idag är miljökontoret, fritidsförvaltningen (både den administrativa delen och alla anläggningar), delar av socialförvaltningen, delar av det tekniska kontoret (har som mål att diplomera hela), upphandlingsavdelningen och två gymnasieskolor miljödiplomerade. Intresset varierar, enligt respondenterna i Jönköping. ”Man har kommit lite olika långt på olika förvaltningar, den tekniska har arbetat länge med kvalitet och miljö. Det finns inget helhetsgrepp när det gäller miljöledning eller verksamhetsstyrning i Jönköpings kommun utan det hänger på förvaltningarna själva om man har drivit den typen av frågor.” (Miljöstrateg, Jönköping) I Kristiansand finns det sedan 2010 beslut om att alla förvaltningar ska införa miljöledningssystem till 2011. Alla ska införa ett miljöledningssystem men det är inte preciserat vilket. En av de intervjuade miljörådgivarna i Kristiansand menar att beslutet har skapat en större drivkraft i certifieringsarbetet. ”Vi har fått en samlad process för att få alla sektorer certifierade. Tidigare har det varit varje enhetschef som kunde avgöra om han/hon ville göra detta eller inte, nu är det mer; detta ska du göra och vi ska visa hur.” (Miljörådgivare, Kristiansand; Författarnas översättning) Större delen av verksamheterna har, enligt en av de intervjuade miljörådgivarna, valt eller kommer att välja Miljøfyrtårn med undantag för de större industrierna som väljer ISO 14 001 eller EMAS. Att större delen av verksamheterna väljer Miljøfyrtårn tros bero på kommunens marknadsföring av verktyget. 22 ”Det blir oftast Miljøfyrtårn eftersom det är det som folk känner till och det är ofta det som vi marknadsför också. Vi anser att den har mest relevans för flest verksamheter.” (Miljörådgivare, Kristiansand; Författarnas översättning). Politisk förankring och roll i organisation I samtliga kommuner nämns vikten av politisk förankring för att få resurser till - och effektivitet i arbetet. Det finns, enligt de intervjuade, en stark politisk förankring för miljödiplomeringen i de tre kommuner som undersökts. I Göteborg nämns det dock att framtiden alltid är osäker eftersom stödet kan förändras efter val. Politikerna har ingen roll i kravens utformning även om införandet av diplomeringen bygger på politiska beslut. Miljödiplomering/miljöcertifiering har, enligt de intervjuade, en betydelsefull roll i kommunernas sammantagna miljö – och hållbarhetsarbete. Miljøfyrtårn utgör, som tidigare nämnt, ett viktigt kommunikationsverktyg i Kristiansand. Det upplevs som ett lättförståeligt och tydligt verktyg som allmänheten lätt kan ta till sig. Upplevda styrkor och svagheter Den främsta styrkan med Miljödiplomeringen och Miljøfyrtårn är enligt kommunerna dess enkelhet, att verktyget är konkret och pedagogiskt utformat. ”Man gör faktiskt saker och det händer saker rent konkret, det är inte bara en massa dokumentation. Vi har arbetat mycket med att det ska vara lättförståeligt och lätt att ta till sig, det tror jag också att verksamheterna tycker att det är.” (Samordnare miljödiplomering, Göteborg) Det ses också som en fördel att kraven för en diplomering/certifiering ständigt utvecklas och uppdateras efter synpunkter från intressenter. Inom Miljøfyrtårn ser man de specifikt utvecklade branschkraven som en stor tillgång. Branschkraven anpassas efter synpunkter som kommer in till kommunen. Det nämns i kommunerna att det är positivt med en gemensam modell för diplomering/certifiering mellan kommunerna. Det är bra om krav och utformningen av verktygen överensstämmer mellan kommuner och länder. Det ses som en svaghet om grannkommunen sköter verktyget på ett annat sätt i fråga om krav och revision. En annan svaghet är, enligt de intervjuade i kommunerna, att det är svårt att avgöra om diplomeringen verkligen leder till förbättrade miljöprestationer. ”Vi har vår dokumentation om man ser från företag till företag, men vi har ingen sammanställning som säger hur mycket energi vi sparat eller liknande. Det finns inga konkreta mätetal på att det faktiskt har förbättrats.” (Samordnare miljödiplomering, Göteborg) I övrigt menar den intervjuade miljöinspektören i Göteborg att miljödiplomering väger mindre än exempelvis en ISO 14 001 certifiering vid upphandling. ”Diplomeringen får ibland lägre betyg än en del andra system. Det hänger på upphandlarna, de ser ISO som ledstjärnan och det svåraste att uppnå. De anser att det är enklare att uppnå 23 en miljödiplomering och därmed medför det en lägre poäng, det behöver inte vara en svaghet i systemet men företagen kan uppfatta det som en liten nackdel.” (Miljöinspektör, Göteborg) Eftersom miljödiplomeringen och Miljøfyrtårn främst är utvecklat för små – och medelstora verksamheter kan det, enligt en av de intervjuade miljörådgivarna i Kristiansand, lämpa sig sämre för stora verksamheter och organisationer. En av respondenterna i Jönköping anser i motsats att det passar alla typer av verksamheter oberoende storlek eller inriktning. Personen nämner dock att diplomeringen/certifieringen inte ersätter ISO 14 001 eftersom miljödiplomering är en nationell och begränsad företeelse. Framtida utveckling Göteborg, Jönköping och Kristiansand uppger att de kommer att tillhandahålla miljödiplomering/miljöcertifiering så länge det finns en efterfrågan och fyller en funktion. Kommunerna tror inte att populariteten kommer att minska inom de närmaste åren. En av respondenterna i Göteborg är dock inte säker på att Miljödiplomeringen kommer att finnas kvar i sin nuvarande form. ”hur man genomför detta kan nog bli förändrat med tanke på konkurrenslagstiftning men det är inget som hindrar att man står som ansvarig utfärdare men att man tar hjälp av konsulter. Det finns säkert sätt att anpassa det på för att de ska kunna finnas kvar.” (Miljöinspektör, Göteborg) Enligt de intervjuade är förhoppningen är att fler kommuner ska ansluta sig till Svensk Miljöbas och nätverket för Miljøfyrtårn. Inom det Nordiska nätverket ”Nordic Environment Network”, som både Göteborgs miljödiplomeringsmodell och Miljøfyrtårn är anslutna till, utvecklas gemensamma strategier för icke- formella miljöledningssystem. Förhoppningen är att det i framtiden skall finnas gemensamma grundkrav som gäller i hela Norden. 24 Aalborgåtagandena Uppkomst och syfte Tanken att kommuner spelar en stor roll i arbetet med hållbar utveckling väcktes bl.a. under 1992 då FN höll sin konferens om miljö- och hållbar utveckling i Rio de Janeiro (UNCED, 1993). Agenda 21 antogs under toppmötet och tillsammans med Brundtlandrapporten (1987) var dessa dokument katalysatorer för det globala arbetet för en hållbar utveckling (Zilans & Abolina, 2007). Agenda 21 påvisade vikten av lokala ansträngningar i hållbarhetsarbetet. Utifrån dessa erfarenheter och kunskaper skapades ”the Aalborg Charter” 1994 vid European Sustainable Cities & Towns Campaign i Danska Aalborg. 2004 upprättades Aalborgåtagandena i samband med ”the June 2004 Aalborg+10 Conference” (ICLEI, 2007). Kommuner förbinder sig genom Aalborgåtagandena till att upprätta en lokal Agenda 21och ge lokalt stöd i förverkligandet av strategier och politik på europeisk nivå. Aalborgåtagandena har därför en tydlig koppling till lokal Agenda 21 (Aalborg+10dk, 2010). Åtagandena ställer upp riktlinjer för arbetet med lokal hållbarhet och är formade för att styrka pågående hållbarhetsarbete och Lokala Agenda 21 processer (ICLEI, 2007). Aalborgåtagandena har framförallt två syften; för det första ska åtagandena öka medvetenheten om hållbar utveckling och belysa behovet av gemensamma strategier och för det andra ska åtagandena tillhandahålla ett verktyg för arbetet med hållbar utveckling på lokal nivå (ICLEI, 2010a). Krav i system, struktur och ramverk Kriterierna och villkoren som åtagandena innebär åtar sig kommuner och regioner på frivillig basis för att bryta ned visionen av en hållbar utveckling till lokala mål och handlingstaganden (Aalborg+10, 2010; Zilans & Abolina, 2007). Åtagandena innebär en rad förpliktelser fördelade över tio olika teman. Kommuner som använder sig av Aalborgåtagandena arbetar cykliskt med åtagandena enligt en årlig hållbarhetscykel (ICLEI, 2007). Syftet är att åtagandena ska anpassas efter olika förhållanden för att styrka arbetet med lokal hållbarhet både i idag och i framtiden. Åtagandena består av följande tio temaområden (ICLEI, 2007) 1. Styrning och förvaltning 2. Lokal styrning i riktning mot hållbarhet 3. Naturliga gemensamma nyttigheter 4. Ansvarsfulla konsumtionsmönster och val av livsstil 5. Planering och stadsbyggnad 6. Bättre framkomlighet, mindre trafik 7. Lokala hälsofrämjande insatser 8. Livskraftig och hållbar lokalekonomi 9. Åtagande jämlikhet och social rättvisa 10. Lokalt och globalt För varje tema finns fem åtaganden (sammanlagt 50 åtaganden) som skall verka som riktlinjer i planering, implementering och utvärdering i kommuners hållbarhetsarbete (IDEMS, 2008). Aalborgåtagandena tillhandahåller ett ramverk eller en hållbarhetscykel som bygger på fem 25 steg. Stegen beskrivs närmre nedan utifrån Aalborgåtagandenas implementeringshandbok (ICLEI, 2007). 1. Nulägesanalys (inom 12 månader från underskrift): Analys av den lokala situationen, all relevant information samlas ihop och man väljer ut huvudteman som kommunen vill fokusera på. Analysen består av att definiera avgränsningar och hitta indikatorer för fokusområden. 2. Målsättning (inom 24 månader från underskrift): Innebär att mål preciseras utifrån nulägesanalysen, målen skall vara realistiska och möjliga att uppnå. 3. Politisk delaktighet (inom 24 månader från underskrift): Aalborgåtagandena kräver politisk förankring och delaktighet, de bör därför diskuteras och godkännas av kommunstyrelsen. Det är viktigt att få med politikerna i ett tidigt skede för att öka deltagandet senare i arbetet. 4. Implementering och övervakning: I denna fas initieras implementering, övervakning och alla eventuella organisatoriska förändringar som verktyget innebär fastställs. Övervakningen sker kontinuerligt och rutinmässigt. Ett hållbarhetsprogram innehållande handlingsplaner för att uppnå åtagandena upprättas. Det handlar om att hitta påverkansfaktorer och förhindra dessa. 5. Utvärdering och rapportering (utvärdering i cyklar på fem år): Utvärdering sker i själva verket inte endast i slutet av cykeln utan görs innan, under och efter implementering. Innan implementering utvärderas vilka effekter de planerade åtgärdarna kan ha ur ett kort- och långsiktigt perspektiv. Under implementeringen övervakas effekterna och efter utvärderas implementeringens effekter. Utvärderingen av åtgärdernas effekter kan komma att påverka den framtida utvecklingen av åtagandena. Utvärderingen resulterar i en utvärderingsrapport som summerar och utreder resultat för varje enskilt åtagande. Rapporten skall göras tillgänglig för kommunledning och allmänhet. Efter utvärdering och rapportering börjar cykeln om, förhoppningen är att processen efter den första cykeln skall gå smidigare och mer rutinmässigt. Alla fem steg i cykeln upprepas fullständigt vart 3-5 år och varje år görs en mindre process beroende på kommunens behov. Användningsområde och utbredning Åtagandena berör både den interna kommunorganisationen, övriga verksamheter och allmänheten i kommunen. Aalborgåtagandena kräver stöd från allmänhet och olika intressenters synpunkter bör inkluderas i utformandet av åtagandena på lokal nivå. Stor vikt läggs vid att alla delar av lokalsamhället är innefattade i styrning och förvaltning av verktyget, arbetet skall dessutom vara transparant och lättförståligt för utomstående (ICLEI, 2007). Aalborgåtagandena hade 2010 skrivits under av ca 600 kommuner och andra lokala myndigheter runt om i Europa. Kommuner av olika storlek och olika befolkningsmängd har åtagit sig att arbeta med åtagandena, exempel på dessa är; Riga (Lettland), Almada (Portugal), Stockholm (Sverige), Kristiansand (Norge) och Odessa (Ukraina) (Aalborg+10dk, 2010). 26 Inriktning och förhållningssätt till andra hållbarhetsverktyg/åtaganden Aalborgåtagandena, precis som Agenda 21, bygger på idén att lokala myndigheter är av stor vikt i det globala arbetet för hållbar utveckling. Åtagandenas tematik och struktur ska hjälpa myndigheter att gå från ord till handling i det lokala hållbarhetsarbetet. Åtagandena är inte fokuserade på någon specifik aspekt av hållbar utveckling utan ska vara heltäckande och anpassningsbart beroende på lokala förhållanden. Åtagandenas tio teman är spridda över olika ämnesgrupper och ambitionsnivån är flexibel (ICLEI, 2007). Tillämpning av Aalborgåtagandena i Lycksele, Umeå och Stavanger Syfte och mål Arbetet med Aalborgåtagandena är relativt nystartat i samtliga tre kommuner som undersökts. I Umeå och Lycksele startade arbetet med åtagandena under 2007. I Stavanger har man arbetat med åtagandena sedan 2000 även om arbetet satte ordentlig fart först under 2006. I samtliga studerade kommuner valde man att arbeta enligt Aalborgåtagandena eftersom kommunpolitikerna tyckte att syfte, tematik och utformning verkade bra. Åtagandena ses som en bra metod för att väga samman olika aspekter och mål där det ingår att skapa ett ledningssystem. Kommunerna har haft som mål att väva in Aalborgåtaganden i redan existerande planer och dokument. Umeå kommun började arbeta med Aalborgåtagandena för att hitta förbättringar i det redan existerande arbetet. De ville inte vända upp och ned på kommunens existerande organisation utan hade som mål att hitta förbättringar och konkretisera mål och åtaganden i det redan befintliga arbetet. Förhoppningen är att arbetssättet ska leda till ett hållbarare Umeå där man ser till helheten snarare än till separata aspekter och företeelser. "Jag ser Aalborgåtagandena som ett verktyg för kommuner och regioner att konkretisera arbetssättet för hållbar utveckling" (Miljöstrateg, Umeå). De intervjuade i Umeå nämner att Aalborgåtagandena innebär profilering och marknadsföring av kommunen. Aalborgåtaganden ligger i linje med många EU-strategier och med regeringens prioriteringar kring hållbar stadsutveckling. Miljöstrategen i Umeå menar att kommunen i och med Aalborgåtagandena blir mer konkurrenskraftig. Umeå kommun avsatte under 2009 en halv miljon kronor för att genomföra arbetet med Aalborgåtagandena. Medlen används till att kommunicera till allmänheten för att tydliggöra vad hållbar utveckling innebär. I förhållande till den totala budgeten är det en ytterst liten del som avsätts till Aalborgåtagandena. De intervjuade i Umeå anser att balansen är bra i åtagandena. ”Det finns nog en övervikt i de miljömässiga åtagandena men de speglar också väldigt bra de sociala och ekonomiska aspekterna. Det är fullt tillräckligt för att man ska kunna ställa de kritiska frågor som krävs när det gäller nulägesbeskrivning och liknande. ” (Utvecklingsstrateg, Umeå) Kommunens prioriterade områden ”hälsa på lika villkor”, ”jämställdhet”, ”tillgänglighet”, ”mångfald”, samt ”energihushållning” togs fram i nulägesanalysen för Aalborgprocessen. I övrigt arbetar Umeå kommun mycket med kulturfrågor som inte berörs inom Aalborgåtagandena. 27 Lycksele kommun började arbeta med Aalborgåtagandena för att få en sammanhållen strategioch ett modernare förhållningssätt till hållbar utveckling. De såg även att många andra kommuner, som exempelvis Umeå, använde åtagandena. ”Det verkade också smart att gå in i ett system som stöttades av EU och så var många andra kommuner i färd med att upprätta ett sådant arbete. ” (Kommunekolog, Lycksele) Tidigare fanns det, enligt kommunekologen, ingen helhetssyn i Lycksele, de hoppas genom Aalborgprocessen få ett mer genuint helhetstänk som sträcker sig över de olika dimensionerna i hållbar utveckling. En kritik till utformningen av åtagandena är att de upplevs ha lite stor tyngdpunkt på de sociala - och miljömässiga dimensionerna. Utveckling och tillväxt är, enligt kommunekologen, viktigt i en liten kommun som Lycksele. Det måste finnas arbeten för att invånarna inte ska lämna kommunen. Tillämpningen av verktyget bedöms inte som betungande i Lycksele, Aalborgåtagandena beräknas endast medföra en viss merkostnad för anställningar. Förhoppningen är att kommunens ekonomi förbättras i framtiden då Aalborgprocessen gör det lättare att identifiera fokusområden. Respondenterna i Stavanger vet inte varför kommunen började arbeta med Allborgåtagandena. En av respondenterna nämner dock att en anledning kan ha varit att många andra kommuner arbetade med åtagandena. Aalborgåtagandenas tematik och ämnesuppdelning uppskattas av de intervjuade miljörådgivarna och strukturen har haft en stor del i utformandet av kommunens miljö- och klimatplan. I övrigt har arbetet med åtagandena legat lite på is de senaste åren och endast spelat en indirekt roll. I Stavanger utgörs hållbarhetsarbetet framförallt av miljödimensionen. En av de intervjuade miljörådgivarna nämner att då man talar om hållbar utveckling i Stavanger syftas det egentligen främst på miljöarbetet i kommunen. Struktur och organisering Aalborgåtagandenas tematik uppskattas av kommunerna och ämnesuppdelningen används i kommunernas planer och program. Det ses som en fördel att systemet är välanvänt och att verktyget främjas av EU. Aalborgåtagandena var lätta att komma in i, säger den intervjuade miljöstrategen i Umeå, eftersom kommunen kunde tjuvtitta lite på hur andra städer i Europa hade gjort var gäller struktur och organisering. Åtagandena upplevs ha en enkel terminologi och vara lättförståeliga. Närings- och planeringsutskottet i Umeå är ansvarig för Aalborgåtagandena och ytterst ansvarig är kommunfullmäktige. Alla förvaltningar var involverade i arbetet när kommunen tog fram nulägesbeskrivningar och fokusområden. Vem som ska ansvara för och hur uppföljningen ska gå till var, vid tiden för den här studien, ännu inte fastlagt. Kommunen vill undvika att skapa parallella system och tanken är att åtagandena i framtiden skall integreras med budgetarbetet. Umeå kommun försöker engagera medborgarna genom olika aktiviteter i staden som exempelvis en hållbarhetsvecka, seminarier, föreläsningar samt genom kommunens webbplattform ”Umeå mer miljö”. 28 I Umeåregionen finns ett nätverk för små kommuner som arbetar med Aalborgåtagandena som finansieras genom externt stöd från Tillväxtverket. Arbetet leds av Umeå kommun och Utvecklingsstrategen i kommunen nämner att nätverket varit viktigt för Aalborgsarbetet i småkommunerna i området. ”nätverket känns väsentligt för att de små kommunerna ska kunna hantera det här. Strategiska initiativ kräver trots allt resurser och det är lättare att hitta sådana resurser i större kommuner.” (Utvecklingsstrateg, Umeå) Aalborgåtagandena är inte det enda initiativet för arbete med hållbar utveckling. Det finns t.ex. ett kvalitetsledningssystem i kommunen och delar av kommunen är certifierad enligt ISO 9001(inte kommunen som helhet). Nyligen började kommunen använda sig av Balanserade styrkort inom hållbarhetsarbetet och kvalitetsarbetet. Innan arbetet med Aalborgåtagandena initierades tog kommunen fram nya miljö- och folkhälsomål. Den intervjuade miljöstrategen hade önskat att de kunnat utgå ifrån Aalborgåtagandenas tematik när de utformade miljö- och folkhälsomålen. Han/hon anser att Miljömålen, som det är nu, hamnar utöver det övriga arbetet. I Lycksele är alla fyra förvaltningar inkluderade i arbetet med Aalborgåtagandena. Den politiska styrgruppen består av kommunstyrelsens strategiska utskott. Handlingsprogrammet för Aalborg utgörs i Lycksele av det lokala utvecklingsprogrammet. Vid tiden för studien hade kommunen endast utformat en nulägesbeskrivning. Det finns planer på att uppföra grupper med inspiratörer där intresserade och berörda ska ha möjlighet att diskutera åtgärdsförslag. Lycksele har haft problem med att förankra arbetet hos medborgarna, en av de intervjuade tror att det beror på att Lycksele är en så liten kommun. Det kommer inte speciellt många medborgare till möten som anordnas av kommunen. ”Vi arbetar dock mot detta genom föreningar och andra redan befintliga sammanhang där människor redan dyker upp och känner sig bekväma. Man får vara lite klurig för att nå den bredda massan i mindre kommuner.” (Anställd, planeringsenheten på Samhällbyggnadsförvaltningen, Lycksele) Lycksele hade från början tänkt samarbeta med Umeåregionen i arbetet med Aalborgåtagandena, så blev det inte även om man anser sig ha fått ett stort stöd därifrån. De intervjuade i Lycksele anser inte att Aalborgåtagandena är svåra att förstå på tjänstemannanivå. De nämner också att det är viktigt att anpassa kommunikationen utåt beroende på vilket forum man befinner sig i. "Att det [Aalborgåtagandena] är skapat av kommuner och regioner i Europa har gjort att det är väldigt lätt att ta till sig." (Anställd, planeringsenheten på Samhällbyggnadsförvaltningen, Lycksele) I Stavanger är det Miljösektionen som driver kommunens miljöarbete och arbetet med Aalborgåtagandena. Många andra verksamheter har operationellt ansvar för Aalborgarbetet och skall årligen rapportera vad de gjort på respektive område. Stavanger följer bland annat upp arbetet genom indikatorer varje månad. Stavanger arbetar mycket aktivt med förhållningssätt, de vill få människor att tänka mer hållbart och långsiktigt. Viktiga delar i det arbetet är Miljøfyrtårn, Lokal Agenda 21, Grønn Hverdag och Grønn by. Inom Miljöcertifieringen ska kommunen stötta småföretag 29 ekonomiskt i certifieringen och ge bidrag till privata företag. Inom Lokala Agenda 21 samarbetar kommunen aktivt med Grønn vardag och den lokala satsningen Grønn by. Grønn by är en lokal företeelse i Stavanger riktad mot näringslivet och genom Grønn Hverdag arbetar man för att hitta miljöanpassade lösningar i vardagen. Även genom Grønn Hverdag är en del arbete riktat till myndigheter, bostadsbolag, näringsliv, kommunala verksamheter, andra kommuner och nätverk osv. Politisk förankring och roll i organisation I Lycksele och Umeå har Aalborgåtagandena en stor roll i kommunorganisationen enligt de intervjuade i kommunerna. De har vid tiden för undersökningen inte kommit så långt i arbetet med Aalborgåtagandena men nämner att det ska utgöra grunden i det framtida hållbarhetsarbetet. I Stavanger har åtagandena endast en indirekt roll då de ligger till grund för kommunens miljö- och klimatplan. Åtagandena spelade alltså ingen aktiv roll i kommunen vid tiden för undersökningen. I samtliga tre kommuner understryker man vikten av förankring hos politiker och tjänstemän, det är en förutsättning för att arbetet skall vara effektivt. Förankringen varar, enligt de intervjuade, inte för evigt utan är något som hela tiden behövs utvecklas och uppmärksammas. Det är av yttersta vikt att ha politikerna i ryggen, utan det får ingenting någon slagkraft.” (Miljörådgivare, Stavanger; Författarnas översättning) I Umeå kommer Aalborgåtagandena vara en given utgångspunkt när kommunen i framtiden ska utveckla ett nytt ledningssystem. Kommunens strategi har varit att undvika att skapa parallella system i arbetet med åtagandena. Det ska in i redan befintliga dokument. Det finns, enligt utvecklingsstrategen, dåliga erfarenheter i Umeå kommun av att skapa parallella styrdokument eftersom det blir svårhanterligt rent politiskt. I Lycksele finns en politisk styrgrupp för Aalborgåtagandena bestående av kommunstyrelsens strategiska utskott. Aalborgåtagandena har idag ingen större roll i Lycksele eftersom kommunen nyligen har initierat Aalborgprocessen. Rollen beräknas dock utvecklas och bli viktigare i framtiden när åtagandena integrerats mer i verksamheten. Det finns ett starkt stöd för Aalborgåtagandena hos både tjänstemän och politiker. Politikerna valde att införa Aalborgåtagandena för att få stöttning i att på sikt utveckla en sammanhållen strategi för hållbar utveckling. Som nämnts tidigare arbetar inte Stavanger aktivt med Aalborgåtagandena utan de är en del av kommunens övergripande arbete. Åtagandena är ingen separat del utan ligger inkluderat i allt arbete eftersom hållbar utveckling ska ange basen i kommunens verksamhetsstyrning. Styrkor och svagheter I de tre kommunerna uppskattar man Aalborgåtagandenas tematik och uppbyggnad. Det tar upp relevanta punkter som gör det möjligt för kommuner att hitta egna fokusområden. ”Det finns ju inga jättespecifika krav förutom att man ska arbeta utifrån de 10 områdena. Vi måste tolka in de problem vi har. Det finns något om stadsutbredning men det är kanske inte så relevant för oss, men så har vi gruvområdet Kristineberg som förfaller. Vi måste tolka in de problembilder som finns här. ” (Kommunekolog, Lycksele) 30 De intervjuade i kommunerna anser också generellt att åtagandena är balanserade mellan de tre dimensionerna i hållbar utveckling. Det råder delade meningar huruvida det är bra att verktyget är utformat ur ett Europeiskt perspektiv. Det är bra att gå in i ett system som många använder och som stöttas av EU men samtidigt kan ett Europeiskt perspektiv innebär att frågor som är viktiga i Sverige kompromissas bort. Utvecklingsstrategen i Umeå menar att Aalborgåtagandena passar bra i en kommun liknande Umeås typ. I projektet Hållbara Umeåregionen har samtliga sex kommuner i regionen (däribland Bjurholm som är Sveriges minsta kommun) arbetat med åtagandena och med mindre anpassningar upplevs det ha fungerat bra. Utvecklingsstrategen nämner att kommunerna helt enkelt bortprioriterat icke relevanta frågeställningar och åtaganden (t.ex. har stadsutbredning som nämns i Aalborg 5.2 bortprioriterats i landsbygdskommuner). Samma person nämner dock att samarbetet inom Hållbara Umeåregionen varit en klar fördel för de små kommunerna. Strategiska initiativ kräver resurser som kan vara svåra att finna i de små kommunerna. Även de intervjuade i Lycksele anser att Aalborgåtagandena passar små kommuner bra även om de anser att åtagandena är sparsamma i riktlinjer för utveckling och tillväxt. ”Vi har fått skarva på verktyget för att få med mer. Jag tycker det har lite för stor tyngdpunkt på de sociala - och de miljömässiga dimensionerna. Inriktningen är lite mer mot storstaden än småstaden. Det funkar på kommuner där man har en naturlig utvecklingskraft, där utveckling inte är ett problem.” (Anställd, planeringsenheten på Samhällbyggnadsförvaltningen, Lycksele) En annan svaghet är, enligt de intervjuade i Umeå, att det enda stöd man kan få i arbetet kommer från andra kommuner och kollegor, man upplever att det inte finns något processtöd att få från varken staten, SKL eller från Europeisk nivå. ”Det hade nog underlättat för väldigt många städer om det hade funnits […] om man hade kunnat få hjälp med vissa saker.” (Utvecklingsstrateg, Umeå) I Lycksele upplever man att Aalborgåtagandena gör hållbarhetsarbetet lättöverskådligt eftersom de inkluderar många områden och går att rikta till befintliga problemområden. En upplevd styrka är att kommunen tvingas ta ställning till frågor som man tidigare inte lagt så stor kraft vid. Uppföljning är en annan aspekt som, enligt de intervjuade i Lycksele, är bra med Aalborgåtagandena. Åtagandena innebär årlig uppföljning, koppling till mål och budget och vart tredje år görs en större översyn. I Stavanger har hållbar utveckling legat som bas i tankesättet i många år enligt kommunens miljörådgivare. Miljörådgivarna har haft stor nytta av tematiken i Aalborgåtagandena eftersom de ligger i linje med vad som är prioriterat i Stavanger. Kommunen har inte varit aktiv i något nätverkssamarbete i Norden vilket varken nämns som styrka eller brist. En svårighet som kommunen upplevt är att det kan vara svårt att kommunicera ut hållbar utveckling i kommunen och att få med alla i arbetet. Framtida utveckling I både Umeå och Lycksele kommer Aalborgåtagandena, enligt de intervjuade, ha en stor roll i kommunernas framtida hållbarhetsarbete. Förhoppningen är att det ska bli en integrerad del i kommunernas verksamhet. I Stavanger är det oklart huruvida åtagandena kommer att ha 31 någon roll utöver den indirekta roll de spelar som grund i klimat- och miljöplanen. I Umeå ska kommunorganisationen göras om i inom några år. Två av de intervjuade respondenterna kommenterar den framtida utvecklingen enligt följande: ”Hela kommunorganisationen ska göras om till en enda stor förvaltning med ca 11 000 anställda, Aalborgåtagandena kommer att spela en stor roll som beslutsmaterial vid omorganisationen.” (Utvecklingsstrateg, Umeå) ”Om vår vision, om verktygets användning, slår in kommer det att märkas att vi arbetat med Aalborgåtagandena trots att det är på basis av befintliga dokument. Förhoppningen är att programmet för utveckling och tillväxt kan bli ett sådant brett och värdefullt dokument att vi lättare kan nå ut med tankar om hållbar utveckling. När vi är klara med det här gör det inte mig något om folk inte vet vad Aalborgåtagandena är för något, det viktiga är att vi har ett arbetssätt som är hållbart och fungerar som det är tänkt.” (Anställd, planeringsenheten på Samhällbyggnadsförvaltningen, Lycksele) 32 ecoBUDGET Uppkomst och syfte ecoBUDGET är ett standardiserat system utvecklat av ICLEI (the International Council for Local Environmental Initiative) tillsammans med Europeiska städer och kommuner (ICLEI, 2010b). Verktygets huvudidé lanserades av ICLEI för första gången 1987 och testades därefter av ett antal europeiska städer och länder. Syftet var att utveckla en metod som passade olika förhållanden, oberoende storlek, kulturella förhållanden eller miljömässig bakgrund. ecoBUDGET skall passa olika typer av kommuner och skall gå att anpassa efter olika förhållanden (IDEMS, 2008). ecoBUDGET blev stärkt av UN: s World Summit on Sustainable Development i Johannesburg 2002 då verktyget sågs som ett passande komplement för att stödja Lokala Agenda 21-processer (ICLEI, 2010b). ecoBUDGET var ett av de första miljöledningssystemen som utvecklades för politiskt styrda organisationer. Verktyget utarbetades särskilt för lokala myndigheter i syfte strukturera hanteringen av miljömässiga resurser. ecoBUDGET applicerar finansiella principer på hanteringen av miljömässiga resurser då målet är att den politiska organisationen ska hantera dessa resurser på samma sätt som finansiella resurser hanteras. Kopplingen till det finansiella systemet minimerar arbetet vid införandet av verktyget eftersom det bygger på redan etablerade rutiner (IDEMS, 2008). ecoBUDGET skall inte vara något som ligger avsides utan skall integreras med redan befintliga system. Kopplingen till budgetsystemet skall bidra till att ge ecoBUDGET och miljöfrågor en högre status (ICLEI, 2010b). Krav i system, struktur och ramverk Grundtanken med ecoBUDGET är att skapa ett balanserat system med en tydlig politisk förankring och medvetenhet. Verktyget skall stödja miljöarbetets styrning och uppföljning och genom tydliga mål och genom mätbara resultat ska miljöarbetet vara uppföljningsbart från år till år (ICLEI, 2004). Verktyget bygger framförallt på följande tre principer (ICLEI, 2004) ecoBUDGET skall baseras på den finansiella budgetens uppbyggnad och förfaranden. Verktyget bygger på PDSA - cykeln. Hållbar utveckling är vägledande och mål och åtgärder skall sträva mot lokal hållbarhet. Som namnet på verktyget antyder har ecoBUDGET sin utgångspunkt i kommunens budgetoch redovisningssystem och följer budgetcykeln (IDEMS, 2008). ecoBUDGET består av 9 olika steg som förenklat sätt kan delas in i tre olika faser. Stegen beskrivs utifrån ecoBUDGET: s manual (ICLEI, 2004); 1. Förberedelse: Systemet kräver ett politiskt beslut innan den ekologiska budgeten kan utformas. I den första fasen är det viktigt att utreda vem som är ansvarig för vad, utforma roller/ansvarsområden samt utarbeta rutiner för rapporteringen inom verktyget. I övrigt handlar Fas.1 främst om att identifiera naturresurser och hitta indikatorer som gör resurserna kvantifierbara. Naturresurserna skall, i enlighet med princip 3 i ecoBUDGET, vara viktiga idag men också ur ett framtida perspektiv. Utifrån de valda resurserna och indikatorerna skall både långsiktiga - och kortsiktiga 33 mål utformas. De långsiktiga målen byggs på nationella rekommendationer, politiska beslut och forskning och de kortsiktiga målen upprättas i förhållande till planerade åtgärder för nästkommande budgetår som kan komma att påverka naturresurserna. Därefter sprids budgeten till alla inblandade för diskussion kring dess upplägg och inriktning. Ett politiskt beslut gör slutligen ecoBUDGET bindande. 2. Implementering: Implementeringsfasen handlar om att dra upp riktlinjer och göra tidsplanering för rapportering och hantering av inkommande statistik. Övervakning och insamling av data är en viktig del i implementeringsfasen. 3. Utvärdering: I slutet av budgetåret görs en redovisning av den ekologiska budgeten. Den årliga balansen återges i en form av balansrapport. Den årliga balansen jämförs med andra års balans och målen för naturresurserna jämförs med årets faktiska resultat. Detta ger en indikation för ställningen med de långsiktiga målen. Slutligen godkänns balansrapporten och allmänheten informeras om resultaten för ecoBUDGET. Balansrapporten som görs i samband med utvärderingen ger en start för nästkommande cykel. Uppföljning och revidering av målen görs därefter årligen, ibland även två gånger per år. Någon extern uppföljning eller revidering krävs inte. Utöver de tre principerna kräver ecoBUDGET under hela cykeln en stark politisk förankring för att vara verkningsfullt som ledningssystem. Det största ansvaret ligger för politikerna i att diskutera och anta den ekologiska budgeten. Målet är att miljö- och hållbarhetsfrågor skall bli en integrerad del i den politiska vardagen. Genom att ratificera budgeten sänder politikerna dessutom ett budskap till allmänheten att miljö och hållbarhet är prioriterade frågor (ICLEI, 2004). Användningsområde och utbredning Tanken är att ecoBUDGET ska vara användbart för olika kommuner oberoende kommuners bakgrund. Verktyget är flexibelt och myndigheter kan själva utforma och anpassa det efter den egna kommunens förutsättningar (ICLEI, 2004). Målet med verktyget är ständig förbättring i hela kommunens geografiska område för såväl invånare och företag som för den interna organisationen (IDEMS, 2008). ecoBUDGET strävar efter att förankra miljöfrågor i samhället genom att inkludera intressenter och allmänhet i kommunens miljö- och hållbarhetsinitiativ (ICLEI,2004). Var gäller tillämpning av verktyget är det främst kommuner i Europa, exempelvis; Bologna (Italien), Växjö (Sverige), Heidelberg (Tyskland), som använder/ har använt ecoBUDGET (ICLEI, 2010b). Inriktning och förhållningssätt till andra hållbarhetsverktyg/åtaganden I enlighet med den tredje huvudsakliga principen för ecoBUDGET skall verktyget utformas för att gynna lokal hållbarhet. Verktyget kan bidra till övervakning och rapportering i arbetet med hållbar utveckling även om fokus för ecoBUDGET ligger på ekologiska - och miljömässiga aspekter (ICLEI, 2004). Verktygets flexibilitet gör det möjligt för kommuner att inkludera olika aspekter beroende på lokala förhållanden. En del kommuner har exempelvis prövat att införa andra hållbarhetsaspekter som sociala aspekter i ecoBUDGET (MUE-25, 2008; ICLEI, 2004, Emilsson & Hjelm, 2009, ecoBUDGET, 2010). 34 ecoBUDGET kan ge andra angreppssätt eller ledningsinitiativ en struktur att arbeta emot och går att länka samman med flertalet av verktyg. Exempel på sådana verktyg är indikatorer, ISO 14 001, EMAS, EIA (Environmental Impact Assessment), SEA (Strategic Environmental Assessment) och Lokal Agenda 21. ecoBUDGET kan med fördel länkas till en del element i Lokal Agenda 21då verktyget strävar efter att inkludera olika intressenter i hållbarhets- och miljöarbetet (ICLEI, 2010a). Tillämpning av ecoBUDGET i Växjö och Borlänge Syfte och mål Växjö har arbetat med ecoBUDGET sedan 2001 och Borlänge introducerade verktyget i sin organisation 2008. Syftet med att införa ecoBUDGET var att kommunerna var i behov av att få struktur på sitt miljöarbete. Kommunerna valde verktyget eftersom de uppskattar strukturen på ecoBUDGET och för att de följer den ekonomiska tidsplanen. Växjö har haft ett nära samarbete med ICLEI i arbetet med ecoBUDGET medan Borlänge framförallt arbetat på egen hand. Kommunledningen i Växjö blev 2001 tillfrågad av ICLEI att delta i ett projekt som gick ut på att införa ecoBUDGET i kommunens verksamhet. ICLEI och Växjö kommun hade därefter ett nära samarbete i utvecklingen av konceptet ecoBUDGET och en stor del av arbetet med att implementera arbetssättet i Växjö var från början finansierat av ICLEI. Efter implementeringen har arbetet med ecoBUDGET finansierats genom andra EU-projekt som kommunen deltagit i. Hanteringen är, enligt Miljöhandläggaren i Växjö, kostsam men samtidigt finns det ingen certifiering för ecoBUDGET och systemet kräver ingen externrevision. Syftet med att införa ecoBUDGET var för Växjös del att få struktur på arbetet med miljömålen. Kommunen hade ett uttalat behov av ett verktyg för styrning och uppföljning av miljömålen, ecoBUDGET ger en tydlig styrning eftersom det följer det ekonomiska systemet. I Borlänge var det en lång process att implementera ecoBUDGET i verksamheten. Beslutet att kommunen ska arbeta med ecoBUDGET kom först 2010 trots att kommunen arbetat med verktyget sedan 2008. ”Egentligen är processen viktigare än beslutet.[…] så egentligen har vi arbetat med det i två år även om beslutet kom nu”. (Miljösamordnare, Borlänge) Borlänge har inte haft kontakt eller samarbete med ICLEI för utvecklingen av deras arbete med ecoBUDGET, utan frågan väcktes inom miljöledningsarbetet i kommunen. Den intervjuade miljöstrategen tycker inte att kommunen saknat utomstående stöd. Kommunen har inte fått eller ansökt om några bidrag för implementeringen av ecoBUDGET och man har inte följt upp om arbetssättet är kostsamt eller ej. Miljösamordnaren i Borlänge hoppas och tror dock att kommunen sparar pengar genom den effektivisering som ecoBUDGET innebär. Innan Borlänge införde ecoBUDGET gjorde kommunen en undersökning av olika verktyg för styrning av miljö- och hållbarhetsfrågor. ecoBUDGET ansågs passa kommunens ändamål bäst och valdes eftersom de följer budgetarbetets årscykel. Miljösamordnaren i Borlänge 35 nämner att kommunen endast använder de delar av ecoBUDGET som de tycker passar dem. Med detta menas att kommunen endast anammat det faktum att de synkroniserar mål och uppföljning med den ekonomiska styrningen (framförallt tidsmässigt). Syftet med ecoBUDGET är att få mer rutin på miljöarbetet, få en central uppföljning och centrala mål för att alla ska sträva åt samma håll. Sedan 2009 finns det ett beslut om att alla i kommunen ska arbeta utifrån ett miljöledningssystem. "Egentligen skall man säga att ecoBUDGET bara är till för att förverkliga det som finns i övrigt. […] Alltså förverkliga den interna delen och styra upp det. " (Miljösamordnare, Borlänge) ecoBUDGET är idag inriktat mot miljö i både Växjö och Borlänge. Växjö har tidigare gjort ett försök med att utöka systemet till ett hållbarhetsledningssystem och Borlänge har planer på att i framtiden utöka systemet och även inkludera andra hållbarhetsaspekter. Växjö började under ecoBUDGET – projektet (2001-2004) att arbeta med Aalborgåtagandena och med hållbarhetsindikatorer. Hållbarhetsfrågan hamnade, enligt utredaren på planeringskontoret, i fokus i kommunen och de började diskutera hur ett miljöledningssystem kan utvecklas till ett hållbarhetsledningssystem. Efter att projekttiden för ecoBUDGET gått ut deltog Växjö i EUprojektet ”Managing Urban Europe-25” (MUE-25: 2005-2007), som för Växjös del syftade till att integrera uppföljningen av sociala mål och utöka ecoBUDGET till ett hållbarhetsledningssystem. Kommunen ville införa en social budget på samma sätt som de hade en ekologisk budget. Det visade sig dock vara svårare för Växjö kommun att arbeta med de sociala frågorna inom samma ramar som de ekologiska. Inom kommunen upplevdes det som problematiskt att arbeta med indikatorer, detta blev extra tydligt i den sociala budgeten. En av personerna som var delaktig i ecoBUDGET - projektet upplevde att man vid det tillfället kände sig utlämnad till det kvantitativa och mätbara. ”Då blir det egentligen inte så att man styr det som man vill styra utan då blir det slumpen som avgör vad man styr. Man får använda de indikationer som finns och så får man styra därefter”. (Utredare planeringskontoret, Växjö) Samtidigt tror en av de intervjuade på kommunen att den nya budgeten övergavs för snabbt: ”efter två år bestämde politikerna att det skulle slopas. Hade man gett det mer tid hade det kanske varit mer inarbetat, det tar tid att inarbeta rutiner. Samordningen var också bristfällande, det var två olika personer som gjorde den sociala och den ekologiska budgeten”. (Miljöhandläggare, Växjö) I Borlänge fokuserar systemet endast på gröna nyckeltal. Kommunen började arbeta med miljö men vill i framtiden utöka systemet. För 2009 publicerade kommunen för första gången ett hållbarhetsbokslut. Miljösamordnaren i kommunen vill ha ecoBUDGET, miljöprogrammet, folkhälsobokslut och barnbokslut i samma uppföljning. ”Vi började göra det [bokslut] på miljösidan för att det kändes enklast, så försöker vi foga in de andra delarna senare”. (Miljösamordnare, Borlänge) I både Växjö och Borlänge nämner man att det inte är självklart hur man översätter ett miljöledningssystem till ett hållbarhetsledningssystem. Miljöledning är komplext i sig och att utöka systemet fungerar inte alltid. I Växjö poängterar utredaren på planeringskontoret att det 36 är en stor skillnad på miljöfrågor och sociala frågor. Han/hon menar att det genast blir mer politiskt när det handlar om välfärdsfrågor. Struktur och organisering Växjö och Borlänge följer riktlinjerna för ecoBUDGET i olika utsträckning och ingen av kommunerna anser sig följa riktlinjerna till fullo. Växjö har genom sin kontakt med ICLEI fått stöd i utformningen av ecoBUDGET medan Borlänges kommun har utformat systemet på egen hand. I båda kommunerna följer ecoBUDGET budgetcykeln och det finns mål både internt och externt. I Växjö är det kommunstyrelsen som genom kommunledningsförvaltningens planeringskontor har ansvar för det strategiska miljöarbetet med exempelvis lokala miljömål och ecoBUDGET. Alla omfattas av ecoBUDGET förutom de bolag som inte ägs till 100 procent av kommunen. Företag, organisationer och medborgare berörs på det sättet att det finns mål kopplade till deras verksamhet, men de är inte delaktiga i rapporteringen. En positiv aspekt med ecoBUDGET är, enligt Miljöhandläggaren i kommunen, att det går att ha mål på olika nivåer. Ett exempel är att Växjö har ett mål som politisk organisation angående utsläpp från interna transporter samtidigt som det finns ett mål angående utsläpp i hela det geografiska området. Andra exempel på mål som berör den geografiska kommunen är trafikfrågor, luftkvalitetsfrågor och vattenkvalitetsfrågor. I dessa frågor är kommunen endast en aktör av flera; privata organisationer, medborgare och förtagare bidrar också till att dessa mål nås eller inte nås. I Växjö nämner man att ecoBUDGET kräver ett styrdokument där man har budgeterbara mål och att det i Växjös fall är miljöprogrammet med miljömål som antagits av kommunfullmäktige. Miljöprogrammet bygger i sin tur på kommunens tidigare arbete med Agenda 21. I Växjö följs arbetet upp två gånger per år i ett delårsbokslut och i en årsredovisning. I Borlänge är det förvaltningen för hållbar samhällsbyggnad, vilken är direkt placerad under kommunstyrelsen som ansvarar för ecoBUDGET. Fokus för ecoBUDGET ligger på att minska den interna organisationens miljöpåverkan. Det handlar då om att minska de egna verksamheternas miljöpåverkan från exempelvis tjänsteresor. Många av verksamheterna arbetar dock med indirekta miljöaspekter, gränsdragningen är därför inte helt tydlig. Organisationer, företag och medborgare är inte inkluderade men påverkas indirekt av mål som kommunen sätter upp. Borlänge har lagt skolorna utanför ecoBUDGET eftersom kommunen arbetar med Skolverkets ”Skola för hållbar utveckling ”samt ”Grön flagg”. I Borlänge formas mål för nästkommande år i samband med att budgeten antas. Verktygets utformning och struktur utvecklas kontinuerligt. Uppföljningen är, enligt miljösamordnaren, något som har blivit bättre och mer strukturerat under tiden som kommunen har arbetet med ecoBUDGET. Det är dessutom något som kommunen kommer att vidareutveckla genom mer precisa och mer verkningsfulla indikatorer och nyckeltal. Borlänge arbetar för att komma ifrån den traditionella målstyrningen, i stället för målformulering har kommunen försökt bygga upp ett uppföljningssystem som ska fungerande målstyrande. De arbetar för att minimera antalet måldokument och försöker alltid bygga på de dokument som redan finns: 37 ”Det är jätte- jätteviktigt att det är förankrat i verksamheten och att målen inte bara tas centralt tagna ur luften, det måste finnas någon form av realism i dem”. (Miljösamordnare, Borlänge) Målen och indikatorerna som Borlänge kommun sätter upp inom ecoBUDGET bygger på miljöprogrammet där de nationella miljökvalitetsmålen ingår, i vissa fall även på mål som finns i kommunens bolag. I Borlänge upplever de att miljömålen i och med ecoBUDGET blivit integrerade i hela budgetprocessen. Politisk förankring och roll i organisation I Borlänge och Växjö anser man att arbetssättet är välförankrat i organisationen tack vare kopplingen till budgetprocessen. Det fanns ett tydligt stöd för implementering av ecoBUDGET i båda kommunerna. Samtliga respondenter poängterar vikten av politiskt stödoch förankring för att systemet skall fungera verkningsfullt. En positiv aspekt som nämns med ecoBUDGET i Växjö är att man genom systemet håller miljömålen aktuella genom att de flera gånger per år kommer upp på politikernas agenda. Försöket med att införa sociala nyckeltal i Växjö var välförankrat politiskt, det fanns framförallt ett tydligt politiskt stöd i inledningsskedet. Stödet minskade dock när de sociala aspekterna skulle inkorporeras i budget. ecoBUDGET har spelat roll I Växjö så till vida att de har tagit ett nytt grepp om styrning och ledningsprocesser i kommunen. Det kan i sin tur innebära att miljöledningssystemet utvecklas till ett mer enhetligt verksamhetsledningssystem i framtiden: ”Försöket med att införa sociala mål väckte tankar kring att det inte går att styra på det sättet men att man måste styra på något sätt. Det satte också fokus på brister i den generella styrningen i kommunen vilket gjorde att vi blev mer ifrågasättande”. (Utredare planeringskontoret, Växjö) Miljösamordnaren i Borlänge är osäker på om det går att uttala sig om det är ecoBUDGET som styr eller om ecoBUDGET är en del av det övriga miljöledningsarbetet i kommunen. Inom miljöledningsarbetet och arbetet med ecoBUDGET har kommunen skapat en tjänstemannastyrgrupp kallad Miljöledningsgruppen som består av olika tjänstemän. Gruppen ses som en styrka för miljöledningsarbetet eftersom personerna som sitter i gruppen har strategiska positioner som sätter höga krav på verksamheten. ”De som sitter i de positionerna kan trycka på rätt bra, de sätter höga krav på både politiker och på verksamheterna. Det har varit jättebra”. (Miljösamordnare, Borlänge) Styrkor och svagheter Den främsta styrkan med ecoBUDGET är, enligt de intervjuade, att det följer den ekonomiska tidsplanen. Både i Växjö och i Borlänge upplever man att systemet är strukturerat och har en hög status i och med kopplingen till det ekonomiska styrsystemet. I Växjö är det ekonomikontoret som samordnar alla utskick och mallar för ecoBUDGET. Miljöhandläggaren i kommunen tror att det är en fördel att allting kommer från samma ställe och att frågorna därmed får en högre status. I Borlänge skickar man inte uppföljningen för ecoBUDGET tillsammans med den ekonomiska uppföljningen. Integreringen är, enligt Miljösamordnaren, bristfällig och man vill i framtiden öka integreringen mellan ecoBUDGET och andra delar. 38 I Växjö tror utredaren på planeringskontoret att det var nödvändigt att kommunen började med ett hårt styrande system som ecoBUDGET för att kommunen skulle komma vidare i arbetet. Kommunen hade inte fått de resultat man fått utan den hårda styrningen. ”Man måste säga att nu ska ni göra det här, det är inte frivilligt. Jag tror att det har varit nödvändigt att ha den tydligheten och den hårda styrningen under en period”. (Utredare planeringskontoret, Växjö) Brister som nämns med ecoBUDGET i Växjö är att de har för många mål och att majoriteten av mål hamnar under den tekniska nämnden eller i kommunstyrelsen. Nämndernas insatser blir därmed olika stora. Miljöhandläggaren i Växjö tror att det är oundvikligt men att det är viktigt att hitta mål som hela organisationen kan bidra till. ”I målen för vår interna organisation känns det som att ecoBUDGET kan göra nytta. I det geografiska området är det inte lika självklart att just det här budgeteringssystemet har lika stor verkan.” (Miljöhandläggare, Växjö) En annan brist som kommunen upplever är att man inom verktyget blir utlämnad till det mätbara och kvantifierbara. Det finns indikatorer som kommunen inte har rådighet över, som följer den nationella utvecklingen. En av de intervjuade i Växjö tycker att riktlinjerna i visa fall kan vara svårförståeliga. Samma person tror dessutom att systemet hade fått bättre status om det hade funnits en externrevision, att det hade varit bättre ur kvalitetssynpunkt med en utomstående granskning. Framtida utveckling Växjö kommer under 2011 fasa ut ecoBUDGET för att skapa ett heltäckande styrsystem. Målet är att kommunen ska bli bättre på att styra de beslut som fattas för medborgarna och att service och tjänster ska ha en större del i beslutsprocessen. Det är oklart vilken roll ecoBUDGET kommer att ha i det nya systemet. De intervjuade nämner att ecoBUDGET spelat en roll i utvecklingen till det system de nu står inför att utveckla även om kopplingen inte är självklar. ”Vi hade bara budgeten till en början och sedan arbetade vi in den ekologiska budgeten och efter det den sociala budgeten […] då insåg man någon gång att budgeten som ledningssystem är ett ganska trubbigt instrument. Man började då fundera över om det fanns andra varianter som är bättre. Vi behöver kanske ett ledningssystem för samtliga frågor.” (Projektledare ecoBUDGET, Växjö) Borlänge kommer att fortsätta att arbeta med ecoBUDGET men är inte säkra på om de ska fortsätta använda samma benämning. De kommer fortsätta arbeta med integreringen och se över om det går att införa andra delar i systemet. ”Vi ser uppföljningen som en väldigt viktig del för att det är det som får en att veta vad man ska jobba vidare med. Jag hoppas att det sättet som vi arbetar på nu kommer göra att vi arbetar effektivare i framtiden med de här frågorna.” (Miljösamordnare, Borlänge) 39 Balanserad styrning Uppkomst och syfte ”The Balanced Scorecard” eller ”balanserade styrkort” ingår under benämningen flerdimensionella styrmodeller. En flerdimensionell styrmodell kan definieras som en styrmodell där finansiella och icke finansiella mål och prestationsmått är integrerade. Det finns flera olika typer av flerdimensionella styrmodeller, utöver balanserade styrkort, som exempelvis ”the Results and Determinands Framework”, ”the Performance Pyramid” (Nilsson, 2005) och även svenska kommunförbundets flerdimensionella styrmodell ”Balanserad Styrning” som utvecklats för styrningen av kommuner (Svenska kommunförbundet, 1998; Nilsson, 2005). Balanserade styrkort är dock den mest framträdande och använda av modellerna (Nilsson, 2005). Fokus ligger fortsättningsvis på Balanserade styrkort eftersom många av de flerdimensionella styrmodellerna liknar och utgår ifrån styrkortens utformning. Balanserade styrkort utvecklades under början av 1990-talet i USA av David Norton och Robert Kaplan i samband med ett forskningsprojekt gällande företags styrning. Utgångspunkten för projektet var att den tidens finansiella styrmodeller inte räckte till för att göra företag konkurrenskraftiga på den globala marknaden (Hettefelt & Karlén, 2002; Kaplan & Norton, 1996). Balanserade styrkort eller balanserad styrning är en form av målstyrningsmodell där man styr utifrån fler perspektiv än det ekonomiska. Vanligen ingår perspektiv som processer, kund, ekonomi och lärande (Kaplan & Norton, 1996; Nilsson, 2005). Syftet är att genom de olika perspektiven hitta en balans i styrningen av verksamheten (Kaplan & Norton, 1992). Under 1980-talet kom den offentliga förvaltningen världen över att genomgå stora förändringar. Förändringarna har kommit att kallas för ”The New Public Management” (NPM) och bidrog i bl.a. Sverige till att den offentliga förvaltningen allt mer närmade sig företagen och företagens sätt att styra. Den flerdimensionella styrningen och Balanserade styrkort utvecklades till en början för det privata näringslivet men kom allt mer att användas av offentlig förvaltning och kommuner i samband med NPM (Nilsson, 2005; Hettefelt & Karlén, 2002). Idag använder ungefär en fjärdedel av Sveriges kommuner Balanserade styrkort i sina verksamheter eller delar av sina verksamheter (Hållbarhetsrådet, 2006). Krav i system, struktur och ramverk Balanserade styrkort ska förenkla för en verksamhet att tydliggöra sin strategi, det är en modell och ett hjälpmedel för att ta fram, mäta och följa upp mål. Balanserade styrkort kan ses om ett verktyg för planering, uppföljning och verksamhetsanalys och kan dessutom utgöra en grundläggande bild av hur ledning och medarbetare vill styra och utveckla verksamheten (ESV, 2006). Balanserade styrkort kan se olika ut i olika kommuner och företag beroende på den individuella organisationens syfte med styrkortet. Nedan beskrivs utformningen av styrkort oberoende typ av verksamhet. Huvuddragen, de fyra perspektiven samt implementering och användning av styrkort redogörs. 40 1. Utformning: Balanserade styrkort utgår vanligtvis från följande fyra perspektiv: Ekonomiska perspektivet: Indikerar huruvida en verksamhets strategi leder till finansiella vinster eller inte. I kommuners fall handlar det om att på ett kostnadseffektivt sätt nå effekter i samhället (ESV, 2006; Kaplan & Norton 1996). Kundperspektivet: Bygger på hur verksamheten ska se ut för att tillfredställa kundernas (i kommunernas fall invånarnas) förväntningar på verksamheten. Mättalen ska spegla det kunderna/invånarna anser viktigast (ESV, 2006; Kaplan & Norton 1996). Det är mer komplicerat när det gäller styrkort för en myndighet då relationer kan vara både tvingande och frivilliga eftersom en myndighet inte alltid behöver ha kontakt med en aktör för att påverka den (Nilsson, 2005). Lärandeperspektivet: Handlar om hur verksamheten kan fortsätta utvecklas. Vad är nödvändigt för att prestera inom övriga tre perspektiv? Viktiga områden är kvalifikation och motivation. ”Innovation - och lärandeperspektivet identifierar och hjälper till att utveckla och förbättra den infrastruktur som ett företag måste investera i för att möjliggöra långsiktiga förbättringar och tillväxt. ” (Kaplan & Norton, 1996). Processperspektivet: Identifierar interna processer som påverkar verksamhetens vision. De processer som har störst betydelse för att verksamheten ska nå sina målsättningar identifieras. Styrtal för detta perspektiv tas oftast fram efter att man tagit fram målsättningar inom andra perspektiv) (Kaplan & Norton 1996). I Sverige används ofta ett femte perspektiv som benämns medarbetarperspektivet. Till det perspektivet hör mål och prestationer som har med personalens välbefinnande att göra. I Kaplan och Nortons modell ingår det under processperspektivet (Nilsson, 2005; ESV, 2006). Balanserade styrkort går ut på att hitta en balans mellan olika perspektiv, både långsiktigt och kortsiktigt. Utifrån de olika perspektiven utformas mål och prestationsmått. Antalet mål och prestationsmått kan variera mellan organisationer men Kaplan och Norton förespråkar mellan 4- och 7 mått per perspektiv (Kaplan & Norton, 1996). Efter att man har utformat mål och prestationsmått sammanställs dessa i ett styrkort. Ofta har stora organisationer styrkort på olika hierarkiska nivåer. Detta för att olika förvaltningar ska kunna fokusera på olika saker (Nilsson, 2005). 2. Implementering: Mål och prestationsmått kommuniceras ut och distribueras till verksamhetens aktörer. Det är viktigt att det finns en dialog mellan aktörer och ledning samt att alla aktörer haft en hög delaktighet i utformandet av styrkortet (Nilsson, 2005). 3. Användning: Efter utformning och implementering kan verksamheten börja använda styrkortet. Utvärderingar, mätningar och andra typer av kontroller av måluppfyllelsen ska utföras regelbundet. Resultatet av dessa mätningar är bland det viktigaste med styrkortet eftersom de kan utgöra beslutunderlag. Mätningarna kan också ligga tillgrund till att nya mål och prestationsmått tas fram (Nilsson, 2005; ESV, 2006). 41 Användningsområde och utbredning Som tidigare nämnt utvecklades det balanserade styrkortet främst för det privata näringslivet. Verktyget har sedan dess förgrenat sig i olika inriktningar och idag använder även offentliga organisationer balanserade styrkort (Nilsson, 2005). Exempelvis använder kommuner som Göteborg, Järfälla, Luleå och balanserade styrkort i olika omfattningar (Hållbarhetsrådet, 2006; ESV, 2006). Kommuners styrkort skiljer sig från ett företags. Kommuner är inte vinstdrivande på samma sätt som företag och kommuners verksamhet existerar endast inom en begränsad geografisk yta. Inom kommuner blir ansvaret gentemot invånarna och samhället det väsentligaste medan det viktigaste inom företag är finansiella prestationer. Det är extra viktigt att kommuner som vill använda balanserade styrkort preciserar användningsområde och strategi (Nilsson, 2005;Olve et. al, 1999). Inriktning och förhållningssätt till andra hållbarhetsverktyg/åtaganden Balanserade styrkort introducerades som ett verktyg för verksamhetsledningssystem med fokus på kvalitet, och det har först under de senaste åren utvecklats med sociala - och miljömässiga aspekter (ESV, 2006). Eftersom verktyget är anpassningsbart och bör anpassas är det för en verksamhet möjligt att på olika sätt inkludera andra perspektiv än de fyra som beskrivits ovan. Det finns tre alternativa lösningar på hur sociala – och miljömässiga aspekter kan bli en del i en verksamhets styrkort. Det är möjligt att integrera sociala - och miljömässiga aspekter i de redan befintliga perspektiven eller så kan verksamheten byta ut ett av perspektiven och istället formulera ett perspektiv för sociala - och miljömässiga aspekter. Slutligen är det också möjligt att formulera ett speciellt styrkort för sociala - och miljömässiga aspekter (Figge et. al, 2002). Tillämpning av Balanserad styrning i Göteborg, Eskilstuna och Oppegård Syfte och mål Göteborg, Eskilstuna och Oppegård arbetar i olika utsträckning och på olika sätt med balanserad styrning. Det visade sig under intervjuerna att Eskilstuna och Oppegård inte använde Balanserade styrkort på det traditionella sättet. Framförallt i Eskilstuna skiljer sig arbetet mycket från de traditionella styrkorten. Eskilstuna har utvecklat ett eget styrsystem med hållbar utveckling som ram och Oppegårds kommun använder sig av balanserad målstyrning (BMS) med hållbar utveckling som grund. Göteborg använder sig av mer traditionella styrkort med perspektiven kund, medarbetare, process och ekonomi. Samtliga kommuner upplevde ett behov av att styra utifrån andra värden en endast ekonomi. De upplevde att finansiella aspekter fick för stort utrymme i styrning - och uppföljningsprocesser. Med den ”balanserade styrningen” hoppas kommunerna kunna balansera upp den bilden, de vill inkludera andra värden som t.ex. miljömässiga värden. Eskilstuna utvecklade under 2008 ett eget styrsystem som de använder i hela kommunkoncernen. Under 2009 genomförde kommunkoncernen sitt första hela verksamhetsår med den nya visionen och styrsystemet som grund. Eskilstunas vision är att skapa en hållbar och trygg situation för sin medborgare och då måste man, enligt utvecklingsstrategen på kommunen, ha en helhetssyn på kommunens arbete. 42 ”Vi kan inte endast fokusera på den ekonomiska delen utan vi måste också se till hur människorna och vår miljö mår. Det är en framgångsfaktor att lyckas få samman det här och för att klara det måste vi skapa en effektiv organisation som stödjer en sådan utveckling. ” (Kommunstrateg, Eskilstuna) Göteborg har en lång tradition av att arbeta med Balanserade styrkort och började redan under början av 90- talet använda verktyget i sina verksamheter. ”Styrkorten kom ju till pågrund av ett missnöje med att det i princip endast var ekonomi som följdes upp och att ekonomi fick för stort utrymme. Man balanserade inte ekonomin mot det man faktiskt ville uppnå, andra värden osv.” (Samhällsanalytiker, Stadskansliet Göteborg) Balanserade styrkort har egentligen ett dubbelt syfte i Göteborg. För det första ska styrkorten vara organisationens kompass. De som är involverade i styrningen av kommunen ska genom styrkorten känna av om de är på rätt väg och om styrningen behöver balanseras upp någonstans. För det andra ska styrkorten ge information till invånare och kommunledning angående utvecklingen i Göteborg. Styrkorten ska bidra med information om hur kommunen ligger till på olika områden. Även i Oppegård talar man om ett liknande syfte med sin styrmodell BMS, kommunledningen såg att ekonomi i många fall fick ett för stort utrymme. ”Motivet var att man såg att ekonomi fick ett väldigt stort fokus i de flesta beslutsprocesser och att det finns ett behov både av att styra och presentera en lite bredare och mer balanserad bild som handlar om vår roll som samhällsutvecklare och vår roll som tjänstemän ut mot allmänheten.” (Kommunchef, Oppegård; Författarnas översättning) I Göteborg är budgeten det överordnande styrdokumentet. I första kapitlet i budget står det att kommunens vision och förhållningsätt utgår ifrån de tre dimensionerna i hållbar utveckling. Under de olika dimensionerna finns det prioriterade områden och mål vilka kommunstyrelsen vill se särskild aktivitet kring tills nästkommande budget. Balanserade styrkort används av förvaltningarna som kvalitativt verktyg i rapportering och uppföljning av de prioriterade områdena eller målen. Styrkorten har i sin tur de fyra perspektiven; kund, medarbetare, process och ekonomi, att balansera mellan. Oppegård har kopplat sitt arbete med hållbar utveckling till kommunens styrsystem. Kommunen har ett politiskt fokusområde som de kallar folkhälsa - miljö och samhällsutveckling. Fokusområdet ska genomsyra kommunens planer, styrdokument, projekt och nätverkssamarbeten. Alla ska genom styrsystemet definiera hur de bidrar till en hållbar utveckling och genom målindikatorer följer kommunen upp utvecklingen. Utöver kopplingen mellan folkhälsa - och miljö är ett annat fokusområde kommunens geografiska område, transporter och samhällsplanering, samt klimatkonsekvenser av dessa. Kommunen är dessutom ansluten till nätverket Miljøfyrtårn och arbetar aktivt med miljödiplomering. Struktur och organisering Tillämpningen av Balanserade styrkort skiljer sig mellan Göteborg, Eskilstuna och Oppegård trots att det övergipande syftet är ungefär detsamma. Kommunerna vill inte att endast att ekonomi ska styra kommunen utan att även andra aspekter skall inkluderas. Gemensamt för kommunerna är att övergripande strategier och mål bryts ned på olika hierarkiska nivåer till 43 mål, åtgärder och handlingsplaner. Ansvaret delegeras sedan ut till verksamheter medan det överordnade ansvaret för rapportering och att kommunerna utvecklas i rätt riktning ligger på kommunledningen. I Göteborg finns en kvalitetsgrupp på stadskansliet som hjälper till i utformningen av de Balanserade styrkorten, de skriver det tekniska stödet när det gäller uppföljningen och inrapporteringen av siffror. Sedan finns det för varje styrkort ett styrkortsansvarsforum som består av anställda som är berörda av det styrkortet mäter. Det yttersta ansvaret för de Balanserade styrkorten är ett ledningsuppdrag och en del av de uppdrag som man har på varje förvaltning. Förvaltningschefen ska se till att styrkortet uppdateras. Förvaltningarnas arbete följs upp varje kvartal samt i en årlig redovisning, då skickas alltid styrkortet med så man kan se hur respektive förvaltnings styrkort har utvecklats. Eskilstuna kommun har sedan 2008 använt sig av ett egenutvecklat styrsystem. Styrsystemets strategiska inriktning utgår från de två värdena hållbar utveckling och effektiv organisation. Utifrån dessa värden fördelas kommunens totalt åtta målområden Hållbar utveckling ska utgöra ram för arbetet och ett antal strategiska mål upprättas inom de olika aspekterna (hållbar tillväxt, sociala aspekter och miljömässiga). 2009 presenterade Eskilstuna för första gången sin årsredovisning enligt den nya styrmodellen. För vart och ett av de åtta målområdena redovisar de utfallet med olika indikatorer för att man ska kunna bedöma effekterna och resultatet av arbetet i kommunen. Styrsystemet omfattar alla i kommunen och målen lyfts och följs upp i 4 till 5 årscyklar. Oppegårds kommun kopplade under 2001 sitt arbete med hållbar utveckling till sitt styrsystem där de använder sig av balanserad målstyrning. Det styrande dokumentet i kommunen är uppdelat i fyra fokusområden; Folkhälsa, miljö och samhälle, Brukare av kommunala tjänster, Medarbetare och arbetsformer samt Ekonomi. Ansvaret är till stor del delegerat till verksamhetsledaren (kan exempelvis vara rektorn för en skola eller verksamhetsansvarig på en förskola). De har alla ett ansvar att förhålla sig och rapportera på fokusområdena. Sedan har kommunen även några genomgående indikatorer som alla förvaltningar och verksamheter ska rapportera på, ett exempel är antalet miljöcertifieringar enligt Miljøfyrtårn. Alla rapporterar i tertialrapporter, i tre delrapporter samt i en mer omfattande årsberättelse. Politisk förankring och roll i organisation De Balanserade styrkorten spelar en relativt stor roll i Göteborg. Det är svårt att avgöra motsvarande roll i Eskilstuna och Oppegård eftersom deras modeller skiljer sig från de traditionella styrkorten. Enligt samhällsanalytikern på stadskansliet i Göteborg är de Balanserade styrkorten välförankrade i organisationen i Göteborgs kommun. Kommunen har använt verktyget länge och det finns ett tydligt politiskt stöd för styrkorten. ”Det är mycket förankrat hos socialdemokraterna och miljöpartisterna av tradition, det är ett sätt som passar bra med den målstyrning och det decentraliserade sätt som vi har att styra vår verksamhet på. Jag tror inte att det bara skulle ändras, det skulle i sådant fall vara kopplat till ett maktskifte” (Samhällsanalytiker, Stadskansliet Göteborg) 44 Verktyget upplevs som väletablerat i Göteborgs stads verksamheter. De flesta känner till att styrkorten existerar även om kännedomen varierar mellan olika verksamheter. Styrkorten finns tillgängliga via nätet och det skickas ofta med i rapporter för att synas. Balanserade styrkort ses dock inte som något heltäckande system i Göteborg. ”I min värld är detta ett komplement, ett sätt att systematisera kvantitativ information om hur verksamheten bedrivs och vad den uppnår. Det står inte i motsats till ett mer kvalitativt sätt att följa upp på, varken via text eller via samtal. Detta bör ses som ett komplement i en större palett av uppföljningsverksamheter. Det har aldrig för mig varit ett heltäckande system utan det är ett verktyg av flera.” (Samhällsanalytiker, Stadskansliet Göteborg Styrkor och svagheter Kommunerna uppskattar de balanserade styrkortens vidd. Det upplevs som ett enkelt sätt att systematisera och skapa en balanserad överblick av perspektiven. Det upplevs även som positivt att det går att härleda förändringar mellan perspektiven. ”Det du gör i ett perspektiv lämnar inte de övriga perspektiven oberörda, precis så är det i ett styrkort som är bra utformat. Man ska kunna förutse att förändringar som görs inom ett område kan ge förändringar inom ett annat. Man ska kunna härleda om något förändrats från de andra perspektiven.” (Samhällsanalytiker, Stadskansliet Göteborg) Svagheten i styrkorten upplevs ligga i att det ofta kan vara svårt att finna förtroende bland de anställda som inte själva varit med och tagit fram styrkortet. ”Om man inte lyckas förklara för människor utanför systemet, relevansen i syftena eller varför du gjort det urval du gjort eller om du inte kan påvisa att det spelar roll vilket resultat man uppnår. Om det inte verkar göra någon skillnad kan jag förstå varför människor ibland ställer frågan vad det spelar för roll, varför ska vi bry oss och varför är det viktigt?” (Samhällsanalytiker, Stadskansliet Göteborg) I Eskilstuna och i Oppegård där man arbetar med balanserad styrning inom ramen för hållbar utveckling upplever man att det finns brister i kompetens och i kunskap om själva begreppet hållbar utveckling samt att det långa tidsperspektivet gör arbetet svårare. ”Visst man pratar om hållbar utveckling men det som vi ser som komplicerat är att hållbar utveckling är en så långtgående process att man inte bara kan mäta från det ena kvartalet till det andra.” (Kommunchef, Oppegård; Författarnas översättning) Framtida utveckling Den framtida utvecklingen diskuterades inte under intervjuerna i någon av kommunerna som undersökts. 45 Integrerat ledningssystem (ILS) Uppkomst och syfte MUE-25 (Managing Urban Europe-25) är ett europeiskt projekt som pågick mellan 2005 och 2008. Projektet finansierades av Europeiska kommissionen (generaldirektoratet för miljö) och låg i linje med EU: s tematiska strategi för stadsmiljön (MUE-25, 2010). Projektet har även en tydlig förankring i Aalborgåtagandena och ecoBUDGET. MUE- 25 syftade till att förbättra regioners och kommuners miljö- och hållbarhetsprestanda. 25 europeiska kommuner och regioner som kommit olika långt i sitt miljö- hållbarhetsarbete deltog. Projektet och kommunernas bidrag resulterade i modellen för integrerat ledningssystem (ILS) (ICLEI, 2008). Deltagarna hade olika förutsättningar och utgångspunkter, där en del hade etablerade miljöledningssystem medan andra var i startgroparna för att införa miljöledningssystem. Dessa skulle sedan stegvis utöka systemen till integrerade ledningssystem för hållbar utveckling. Inom projektet utarbetades förbättringar i de redan existerande miljöledningsstandarderna genom att kommunerna och regionerna som deltog fick rapportera upplevda brister och styrkor med de system de hade erfarenhet av. Modellen för ILS tillhandahåller kommuner och regioner en metod för integrering av olika hållbarhetsaspekter i styrningen av kommunen/regionen (MUE-25, 2010). ILS är en strukturerad femstegsmetod som återkommer i årliga cykler. Det är en metod som syftar till att förbättra samstämmigheten och konsekvenserna mellan olika strategier. ILS ska dessutom maximera strategiernas effektivitet inom ramen för tillgängliga resurser (EU, 2004). Användningsområde och utbredning MUE-25 inkluderade 25 olika kommuner och regioner från totalt nio europeiska länder. Deltagarna hade kommit olika långt i implementeringen av miljöledningssystemen och en del kommuner/regioner saknade helt miljöledningssystem. Deltagarna spelade en stor roll i utformandet av ILS eftersom modellen bygger på deras åsikter och erfarenheter. Tyngdpunkten låg inte endast på stora stadsområden utan även mindre kommuner deltog i projektet (MUE-25, 2010). Det är idag oklart i vilken omfattning kommunerna/regionerna som deltog använder modellen för ILS eller vilka effekter projektet haft. ILS riktar sig inte till någon speciell kommuntyp men utgår från att modellen utvecklas utifrån redan existerande system och strukturer. ILS bygger på att kommunerna/regionerna samordnar metoder, planer och program i ett och samma ledningssystem för att öka effektiviteten i styrningen av kommunen. Systemet skall inkludera relevanta aktörer och så många som möjligt ska delta i processen. Tanken med ILS är att utgå från organisationernas befintliga strukturer och arbetssätt för att sedan utökas med tiden, vad gäller såväl hållbarhetsperspektiv, organisatorisk omfattning som aktörer (ICLEI, 2008). 46 Krav i system, struktur och ramverk ILS består av en femstegs metod som upprepas i årliga cykler, metoden behöver dock endast upprepas fullständigt vart 3-5 år. Nedan beskrivs metodens fem steg utifrån anvisningarna i slutprodukten av MUE-25 projektet (ICLEI, 2008). 1. Lägesbeskrivning: I fösta steget utvärderas kommunens nuvarande situation på hållbarhetsområdet. Man identifierar rättsliga krav och prioriterade områden. Lägesbeskrivningen utgör grunden för senare steg i processen. 2. Fastställande av mål – utarbetande av det strategiska programmet och åtgärdsplanerna: En strategisk plan och ett handlingsprogram förbereds under steg två. Programmet skall innehålla långsiktiga - och kortsiktiga mål, åtgärder, prioriteringar och andra initiativ. Det är viktigt att relevanta intressenter deltar i utformandet av programmet för att förankra planerna i kommunen/regionen. 3. Politiska åtaganden – det strategiska programmets godkännande: Programmet presentras för kommunfullmäktige för godkännande. Det är viktigt med politisk förankring i inledningsprocessen för att säkerhetsställa ett fortsatt politiskt engagemang. 4. Åtgärdsplanens genomförande, övervakning: Det strategiska programmet och handlingsplanerna implementeras. 5. Rapportering och utvärdering: Information som samlats in under året sammanställs och utvärderas. Man utvärderar årscykeln för att komma fram till mål och åtgärder inför nästkommande år. Politisk delaktighet och delaktighet från andra aktörer är viktiga komponenter under hela processen. Det är viktigt att det finns rutiner och att man definierat ansvarsområden. Inriktning och förhållningssätt till andra hållbarhetsverktyg/åtaganden Inom projektet MUE-25 ansåg många som deltog att det var till hjälp att använda Aalborgåtagandena som struktur vid upprättandet av det integrerade ledningssystemet. Det är möjligt att utarbeta strategiskt program i enlighet med Aalborgåtagandena. Genom att använda åtagandena får kommunen/regionen en struktur tematiskt och olika dimensioner inom hållbar utveckling tas upp. Verktyg som EMAS och ISO 14 001 kan ses som förberedande inför integrerad ledning. Det finns likheter i arbetssätten mellan EMAS, ISO 14 001 och integrerade ledningssystem då miljöutredningen i EMAS och ISO kan vara användbar inom olika steg i ILS. bl.a. kan miljöutredningen vara till hjälp i lägesbeskrivningen och vid skapandet av mål (EU, 2004). 47 Tillämpning av ILS i Växjö, Stockholm och Oslo Nedan beskrivs Stockholm, Växjö och Oslos deltagande i MUE-25 projektet och tillämpning av ILS utifrån de genomförda intervjuerna. Informationen om kommunernas deltagande är bristfällig, därav redovisas resultatet kommunvis och inte efter de rubriker som använts för övriga verktyg. Växjö ecoBUDGET - projektet pågick i Växjö mellan 2001 och 2004. När det projektet skulle avslutas förde Växjö diskussioner med ICLEI angående möjliga fortsättningar. ”Då finns det många drivande krafter bl.a. ICLEI som utvecklat ecoBUDGET. De lever på att driva projekt och på att få EU-finansiering, har en osäker finansiell situation kan man säga. De hade självklart intresse i att undersöka vilka möjliga fortsättningar det fanns, men de ville självklart också få sitt system vidareutvecklat.” (Projektledare ecoBUDGET, Växjö) I Växjö blev det tydligt att det inte går att ha en sluttid på ett projekt med syfte att arbeta med ett miljöledningssystem. Kommunen insåg att det tar tid att införa och dessutom utveckla en fungerande metod. ”Vi visste också att vi var tvungna att ta ett beslut, ska vi fortsätta eller inte fortsätta. Hur ska vi finansiera det och hur ska det drivas vidare?” (Projektledare ecoBUDGET, Växjö) Under ecoBUDGET - projektet hade hållbarhetsfrågan hamnat allt mer i fokus i och med att kommunen antagit Aalborgåtagandena och upprättat hållbarhetsindikatorer. Växjös dåvarande kommunchef var dessutom mycket intresserad av sociala frågor och hållbarhetsledningssystem. ICLEI och Union of Baltic Cities (UBC) startade tillsammans med Växjö upp MUE-25 projektet med syfte att undersöka hur kommuner kan utveckla ett miljöledningssystem till ett hållbarhetsledningssystem. Kommuner som använde ecoBUDGET deltog men också kommuner som använde EMAS eller som inte hade något hållbarhetsarbete alls. Alla kommuner hade kommit olika långt i sitt hållbarhetsarbete och hade olika områden som de ville utveckla inom projektet. För Växjös del var syftet att finna finansiering och att utveckla ecoBUDGET och integrera sociala aspekter i arbetet för att få ett mer sammantaget hållbarhetsledningssystem. De hade som mål att utveckla en social budget på samma sätt som de hade en ekologisk. ICLEI höll under projekttiden fyra projektmöten per år där utvalda politiker och projektledarna deltog. Sedan hade Växjö kommun även möten i Växjö vilka syftade till att uppdatera om vad som hände i projektet och hur projektet fortgick. Ingen av de intervjuade i Växjö kände närmre till den integrerade ledningsmodellen som ICLEI introducerade under projektet. Utredaren på planeringskontoret i Växjö nämner att modellen för det integrerade ledningssystemet var någon som diskuterades i slutskedet av projektet men som aldrig hann avslutas. ”Då pratade man inte längre om ett miljöledningssystem utan om ett integrerat ledningssystem. Det blev väldigt mycket i slutskedet som det kom upp till ytan, innan dess 48 arbetade vi mycket med delar; kartläggning, målsättning, implementering och uppföljning som i en vanlig ledningsprocess. Men sedan på slutet kom den här diskussionen med integrerade ledningssystem. Vi hann aldrig avsluta den, det var ett extremt miljöfokus, men trots det skulle allt var inkluderat. Jag fick aldrig grepp om hur det skulle fungera.” (Utredare planeringskontoret, Växjö) MUE-25 projektet pågick mellan 2005 och 2007. Försöket med att införa en social budget i Växjö lades ned efter ca tre år. Försöket var välförankrat i verksamheten och det fanns ett tydligt politiskt stöd men det visade sig inte fungera praktiskt i Växjö. ”Att budgetera sociala mål på samma sätt som miljömässiga blir väldigt konstigt, det är svårt att hitta bra indikationer på det sociala området. Det finns många men när du målsätter dem kan det lätt bli absurt, exempelvis att sätta ett mätbart mål på antalet fattiga barn i kommunen. Det ska givetvis inte vara fler än noll men samtidigt är det kanske inte helt realistiskt. ” (Utredare planeringskontoret, Växjö) Det finns också många aspekter som kommunen inte har någon påverkan över. En del indikatorer har en positiv/negativ utveckling oberoende insatser eller ej. ”Jag tycker att det är problematiskt att använda indikatorer, det kan leda till statistikbeteende. Man blir blind för allt annat eftersom man vill ha ett bra resultat eller en glad gubbe i protokollet. Det tar syftet från vad det egentligen är vi vill uppnå., kan vi nå ditt ändå istället för att administrera in oss.” (Utredare planeringskontoret, Växjö) Utredaren från planeringskontoret och projektledaren för ecoBUDGET tror trots allt att MUE25 har spelat en relativt stor roll i kommunens verksamhet. Försöket med att införa social mål satte fokus på brister i den generella styrningen i kommunen och Växjö ska under 2010 utveckla ett nytt sammantaget verksamhetsledningssystem. Växjö vill hitta ett system för att koppla samman olika flöden i kommunen. De vill inte skapa parallella system utan vill inkludera allt i samma system. Stockholm Ingen av de intervjuade i Stockholm känner till Stockholms roll i MUE-25 projektet. De har ingen kunskap om projektet och har dessutom frågat runt på sina avdelningar om det är någon som känner till projektet. ”jag frågade runt lite här men de flesta känner inte till projektet eller har ens hört talas om det. Det är ingenting som är något djupare etablerat.” (Anställd på Miljöförvaltningen, Stockholm) Kunskapen om projektet på miljöförvaltningen och Stadsledningskontoret är begränsad utifrån de intervjuer som genomförts. Personen som var ytterst ansvarig för MUE-25 har slutat och den som tog över efter honom/henne är föräldraledig. 49 Oslo Att Oslo gick med i MUE-25 projektet berodde på att de är medlemmar och aktiva i ICLEI. Det finns inom ICLEI en norsk institution som heter GRID-arendal som driver geografiska informationssystem för FN (UNEP, 2010). GRID-arendal ville ha med Oslo i projektet eftersom kommunen använde ”de europeiska hållbarhetsindikatorerna” i sitt arbete. Oslo klev främst med som resurs för länder som inte kommit lika långt i sitt hållbarhetsarbete. ”Vi gick med primärt som resurs för de östeuropeiska och sydeuropeiska städerna som inte kommit igång med miljöpolitiken och indikatorer för miljö- och hållbarhetsstyrning.” (Lokal agenda 21 koordinator, Oslo; Författarnas översättning) Trots att Oslo främst deltog som stödkommun drog kommunen en del lärdomar ur projektet. ”Det vi lärde oss var att vi inte var i mål, det var lite fel att kalla miljöpolitiken för strategin för hållbar utveckling. Efter inspiration av MUE-25 fick vi ökat tryck på att pröva att lägga över ansvaret på finans och kommunplansprocessen.” (Lokal agenda 21 koordinator, Oslo; Författarnas översättning) Kommunen korrigerade även namnet på sin miljöpolicy från ”Strategi för bärkraftig utveckling” till ”byekologiskt program” eftersom det byekologiska programmet inte utgör hela kommunens hållbarhetsarbete. 50 Framgångsfaktorer för ett verkningsfullt integrerat ledningssystem Den här studien har identifierat ett antal framgångsfaktorer som bedömts som viktiga för ett verkningsfullt miljö- och hållbarhetsarbete. Dessa är: PDSA- cykeln Uppföljning Politisk förankring Kommunikation och samverkan Balans mellan hållbarhetsaspekter Flexibilitet vid tillämpning av verktyg/riktlinjer och initiativ Framgångsfaktorerna identifierades med stöd utifrån de studerade miljö- och hållbarhetsverktygens riktlinjer, resultat och slutsatser från tidigare studier och litteratur, samt genom resultat från de intervjuer som genomfördes inom ramen för den här studien. Detta kapitel inleds med en beskrivning och motivering av respektive framgångsfaktor, och följs av en analys där de studerade verktygen undersöks utifrån respektive framgångsfaktor. PDSA – cykeln Ständiga förbättringar grundat på PDSA- cykeln, eller den s.k. Demingcykeln, utgör grunden i många ledningssystem. Standarder som ISO 14 001, EMAS, ISO 9001 samt OHSAS18001 bygger på grundprinciperna i PDSA-cykeln (se ISO 2004; EU 2010b). PDSA har också inspirerat till ett flertal andra standarder, verktyg och angreppsätt inom verksamhetsutveckling. Samtliga verktyg som studerats i denna studie har en tydlig koppling till PDSA eftersom det var ett av kriterierna vid urvalet av verktyg som skulle studeras. Vi har i tidigare studier sett att ett systematiskt arbete med miljö- och hållbarhetsfrågor varit viktigt för långsiktigheten och legitimiteten i kommuners ansträngningar för en hållbar utveckling (Emilsson & Hjelm, 2005; 2009). I de fall som miljö- och hållbarhetsledningssystem har setts som separata projekt har det visat sig vara svårt att få systemen att påverka och påverkas av kärnverksamheten och att i förlängningen ge en rättvis bild av organisationens miljö- och hållbarhetsprestanda (Emilsson & Hjelm, 2009). Långsiktighet och ständiga förbättringar är nyckelbegrepp i arbetet för en hållbar utveckling. Uppföljning Uppföljning är en viktig del i arbetet med ständiga förbättringar. Med uppföljning syftas här på uppföljning av ledningssystemet och dess åtgärder och handlingsplaner samt utvärdering och rapportering av dessa. Uppföljning är något som tidigare studier har visat upplevs som ganska svårt (Emilsson & Hjelm, 2007). Eftersom kommuner sällan väljer att tredjepartscertifiera sina verksamheters ledningssystem (åtminstone vad gäller miljöledningssystem) och eftersom det är vanligt med lokalt utvecklade ledningssystem för miljöledning och även hållbarhetsledning, är det ovanligt med externa revisioner. Det kan leda till att det finns en risk att uppföljning är lägre prioriterat. Det tar i regel tid att utveckla ett fungerande miljö- och hållbarhetsarbete och uppföljning är en viktig del i utvecklingen och mognaden av arbetsmetoderna. Uppföljning är en viktig förutsättning för ett välfungerande hållbarhetsledningssystem eftersom den bidrar till att utveckla arbetsmetoderna samt driver arbetet framåt (Emilsson & Hjelm, 2007, MUE-25, 2010). 51 Politisk förankring Eftersom kommuner är politiskt styrda organisationer är politisk förankring är viktigt för ett verkningsfullt miljö- och hållbarhetsledningsarbete. Denna förankring kan ses som en drivkraft i ledningscykeln samt bidrar till att skapa legitimitet för miljö – och hållbarhetsfrågorna. Om man ser till de etablerade standarder som finns på marknaden (t.ex. ISO 14001, EMAS, ISO 9001 samt OHSAS18001) så ges inget stöd för denna typ av förankring. Det kan bero på att den här typen av standarder ofta upplevs som utvecklade för och av företag i den privata sektorn. Det kan också leda till att den politiska förankringen kommer i skymundan när den här typen av verktyg börjar användas i offentlig verksamhet. Därför är det viktigt att det finns tydliga rutiner för politisk förankring (MUE 25, 2010). Kommunikation och samverkan Kommunikation och samverkan är avgörande vid tillämpningen av miljö- och hållbarhetsledningssystem och det har en nära och tydlig koppling till bl a (politisk) förankring. Kommunikation är en grundläggande förutsättning för att skapa förtroende för miljö- och hållbarhetsfrågorna. Det är också en förutsättning för aktörers förståelse och intresse för hållbar utveckling. Det är viktigt både inom organisationen och ut till allmänheten, utåt kan det handla om att utbilda/inspirera människor till en hållbarare livsstil medan det inom organisationen främst kan röra sig om att skapa förtroende för arbetsmetoden (MUE-25, 2010; von Malmborg, 2002). Von Malmborg (2002) nämner också att ledningssystem kan utgöra en plattform för kommunikation och samverkan. Arbetet för en mer hållbar samhällsutveckling förutsätter samverkan och samarbete mellan olika organisationer, institutioner och samhällsaktörer. Samverkan kan exempelvis innebära skapandet av nätverk, grupper och andra typer av koalitioner såväl externt som internt. Grupperna ska underlätta för kommunikation och bidra till enighet i tillämpningen av verktygen. Koalitionerna kan skapas inom och mellan, kommuner och länder samt mellan tillämpare av ett särskilt verktyg eller metod. Balans mellan hållbarhetsaspekter Hållbar utveckling beskrivs ofta utifrån de tre dimensionerna socialt, ekonomi och miljö. Det räcker således inte att hantera en eller ett par av dimensionerna utan för ett verkningsfullt arbete för hållbar utveckling krävs en balans mellan dessa. Vi har sett att det finns en tendens i de svenska kommunerna att utgå från miljöperspektivet och bredda sina miljöledningssystem med de sociala och ekonomiska aspekterna till något som vi kan kalla för hållbarhetsledningssystem där man har ett integrerat angreppssätt till sin verksamhet och till de tre dimensionerna i hållbar utveckling (Emilsson & Hjelm, 2009). Någon allmänt accepterad definition för hållbarhetsledningssystem finns egentligen inte, den definition som används här bygger på Emilsson & Hjelm (2009). Definitionen innebär att hållbarhetsledningssystemet har samma komponenter och funktioner som ett välfungerande miljöledningssystem men att det har ett bredare systemperspektiv där de sociala och ekonomiska samt miljömässiga dimensionerna i hållbar utveckling integreras i verksamhetsstyrningen. Fördelen med hållbarhetsledningssystem och balans mellan hållbarhetsaspekter är att det ger en mer omfattande överblick av hela organisationens inverkan på miljö och samhälle (Emilsson & Hjelm, 2009). 52 Flexibilitet vid tillämpning av verktyg/riktlinjer och initiativ Verktygens flexibilitet har visat sig vara av betydelse för kommunernas val av angreppssätt samt vidare arbete med miljö- och hållbarhetsledningssystem. För att undvika att bygga parallella system är det viktigt att reflektera över de ledningssystem som redan finns i organisationen och utgå ifrån det som upplevs bra i dessa och komplettera med de delar som saknas. Det kan betyda att man plockar de riktlinjer och verktyg som finns och anpassar modellerna efter sina befintliga strukturer. En viktig framgångsfaktor i detta är att integrera miljö-eller hållbarhetsledningssystemet i befintlig verksamhetsstyrning med tydlig koppling till budget. Det har visat sig höja ledningssystemets legitimitet och prioritet. Flexibilitet vid tillämpningen handlar både om anpassningsförmågan i verktygens riktlinjer och kommunernas anpassningar vid tillämpningen av verktygens riktlinjer. Att följa en standard eller ett verktyg innebär att det finns någon grad av överensstämmelse mellan praktik och riktlinje. Det finns flera sätt att hantera detta men två vanliga är att antingen standardisera praktiken eller praktisera standarden (Brunsson & Jacobsson, 1998). För kontexten i denna studie betyder det att kommunen kan anpassa sin verksamhet efter verktyget, eller anpassa verktyget efter sin verksamhet. Graden av likformighet mellan riktlinje och den praktiska tillämpningen kan alltså variera. Verktyget eller standarden kan lämna olika mycket utrymme för egna tolkningar och kommunerna kan dessutom välja att endast anamma delar av verktyget som passar in i redan existerande ledningssystem. Det kan exempelvis handla om anpassningar efter lokala förhållanden och önskemål eller att man väljer att inte certifiera sig. 53 Analys I följande avsnitt analyseras och beskrivs resultaten för studien relaterat till de framgångsfaktorer som identifierats som viktiga för utvecklingen och införande av hållbarhetsledningssystem. Analysen är strukturerad utifrån de identifierade framgångsfaktorerna och syftar till att beskriva på vilket sätt de olika verktygen ger stöd för respektive framgångsfaktor samt hur de olika verktygen förhåller sig till varandra. PDSA – cykeln Det finns en tydlig koppling till PDSA i samtliga studerade verktygs riktlinjer även om den är olika tydlig eller olika framträdande (se Figur 2). Riktlinjerna lägger speciellt stor vikt vid att PDSA -cykeln ger kontinuitet eftersom kontinuiteten skall skapa drivkraft och bidra till ständig förbättring i miljö- och hållbarhetsarbetet. Intervjuerna visar att praktikerna även vid tillämpning av verktygen ser arbetscykeln och dess kontinuitet som en stor fördel. Som exempel uppskattas Miljøfyrtårn och Miljödiplomeringens fasta hållpunkter som existerar genom regelbundna revisionskrav. I relation till PDSA understryker många av riktlinjerna vikten av nulägesanalysen. Nulägesanalysen skall ge en överblick av kommunens situation gällande mål, åtaganden, lagkrav och miljö – och hållbarhetssituation. Denna analys definierar avgränsningar, fokusområden, handlingsprogram och indikatorer inför det framtida arbetet. Exempelvis i Aalborgåtagandenas riktlinjer finns det strikta krav på nulägesanalysen. I verktygets riktlinjer (ICLEI, 2007) ses det som viktigt med en väl genomförd nulägesanalys för att kunna upprätta avgränsningar och för att utifrån dessa finna fokusområden och indikatorer inför det framtida arbetet. Andra exempel där det finns tydligt formulerade krav på nulägesanalys är ecoBUDGET, ISO 14 001 och EMAS. EMAS ILS ISO 14 001 Miljödiplomering Miljøfyrtårn Tydlig PDSA ecoBUDGET Aalborgåtagandena Balanserad styrning Mer flexibel Figur 2. Figuren visar de olika miljö – och hållbarhetsverktygens koppling till PDSA- cykeln. Som Figur 2 demonstrerar är kopplingen till PDSA tydlig i ISO 14 001, EMAS, Miljödiplomering, Miljøfyrtårn och ILS. Verktygen har cykler uppbyggda i olika steg som står i korrelation till PDSA, som exempel har ILS en cykel med fem steg som består av; 1. Nulägesutredning, 2. Målformulering, 3. Politiskt engagemang, 4. Implementering och 5. Uppföljning och utvärdering och rapportering. I verktygen med tydlig PDSA finns det tydligt beskrivet när och att uppföljning ska ske. Exempel där kopplingen till PDSA inte är lika stark är Balanserad styrning, ecoBUDGET och Aalborgåtagandena. Att kopplingen inte är lika stark beror framförallt på att utformningen är mer flexibel och att det inte finns samma fokus på kontinuitet eller samma revisionskrav som för övriga verktyg. Det innebär att verksamheten eller kommunen som använder verktygen är friare i utformningen av uppföljningen. Det finns heller inga krav på intern- eller extern 54 revision. Att Balanserad styrning hamnar längst till höger på skalan beror på att verktyget teoretiskt sett, inte har samma koppling till miljö och hållbarhetsledning som övriga verktyg. Balanserade styrkort skapades från början för företag med ett fokus på verksamhetsutveckling. Uppföljning I sista fasen av PDSA – cykeln sker i regel någon form av utvärdering som summerar det cykliska arbetet. Utvärderingen har som syfte att synliggöra brister och styrkor i arbetet samt göra det möjligt för kommuner att hitta förbättringsområden. Flera av de undersökta verktygens riktlinjer lägger stor vikt vid uppföljning och utvärdering. Uppföljning handlar om att under arbetets gång, genom olika kontrollfunktioner i verktygen, bevaka arbetets utveckling. Det kan handla om övervakning, mätning, rapportering, revision eller utvärdering. Tydlig uppföljning beskrivs, av de intervjuade, som viktigt i övervakningen av arbetet för att bibehålla kontroll samt för att upprätthålla ett engagemang för miljö – och hållbarhetsfrågorna. Figur 3. Figuren visar hur tydlig uppföljningen finns beskriven för de olika ISO 14 001 EMAS ILS Miljödiplomering Miljøfyrtårn ecoBUDGET Aalborgåtagandena Balanserad styrning Otydlig/ flexibel Tydlig verktygen. Eftersom PDSA hänger samman med tydlig uppföljning blir placeringen av verktygen liknande i Figur 3 som i Figur 2. Aalborgåtagandena och Balanserad styrning särskiljer sig från övriga verktyg då uppföljningen i dessa verktyg i jämförelse kan ses som otydlig eller flexibel. Gemensamt för samtliga verktyg som undersökts är att det finns relativt strikta riktlinjer angående den tidsmässiga uppföljningen/utvärderingen, exempelvis om det är tertialuppföljning, årlig uppföljning, uppföljning i cykler om tre år eller liknade. Av de intervjuade beskrivs tydlig uppföljning som viktigt i övervakningen av arbetet för att bibehålla kontroll samt för att upprätthålla ett engagemang för miljö – och hållbarhetsfrågor. För ILS, ISO 14 001, EMAS, ecoBUDGET, Miljödiplomering och Miljøfyrtårn finns uppföljningen välbeskriven och är relativt strikt utformad. Uppföljningen kan ses som strikt eftersom den finns välbeskriven tidsmässigt, har någon form av kontrollfunktion under arbetets gång eller för att verktyget, med jämna tidsintervall, granskas av en extern kontrollant. Miljödiplomering, Miljøfyrtårn, ISO 14 001 och EMAS innebär krav på externrevision. En utomstående kontrollant skall då granska systemet i den diplomerade/certifierade verksamheten för att se om verksamheten följer lagkrav, dokumentationskrav och miljökrav. Granskningen sätter fokus på brister samt innebär stöd för verksamheten i utvecklingen av arbetsmetoden. Övriga verktyg, Aalborgåtagandena, Balanserad styrning och ecoBUDGET, granskas och utvärderas endast internt och saknar 55 utomstående kontroll. ecoBUDGET: s riktlinjer ger dock tydligt stöd för uppföljningen i form av kopplingen till budgetsystemet. Flera av kommunerna som studerats arbetar för att skapa mer integrerade arbetsmetoder och ledningsystem. De vill integrera uppföljningen för miljö – och hållbarhetsfrågor med andra system och åtagandena. En lösning är enligt de intervjuade att koppla arbetet med miljö- och hållbarhetsfrågorna till budgetsystemet. Fördelarna med att göra detta är att uppföljningen då blir tydlig och följer fasta rutiner samt att miljö- och hållbarhetsfrågorna får en högre status i och med regelbunden återkoppling till kommunpolitikerna. Indikatorer kan tillämpas som kontrollfunktion i miljö- och hållbarhetsarbetet för verktygen ecoBUDGET, Aalborgåtagandena och Balanserad styrning. Det är, enligt verktygens riktlinjer, viktigt att finna representativa nyckeltal som varken är för enkla eller för komplexa (Kaplan & Norton, 1996; ICLEI, 2004, 2007). Aalborgåtagandena och ecoBUDGET: s riktlinjer (ICLEI, 2007, 2004) poängterar att indikatorer för lokal hållbarhet måste gå ett steg längre än de som traditionellt används inom miljöområdet. Hållbarhetsindikatorer skall inte endast beskriva miljöområdet utan skall också redogöra för sambanden och relationen mellan miljömässiga, ekonomiska och sociala aspekter. De intervjuade beskriver att det är komplext att finna bra och representativa indikatorer. Indikatorer kan delvis skapa ett statistikberoende där man blir utlämnad till det mätbara och endast ser till siffrorna i ett protokoll. De intervjuade nämner också att det är svårare att finna bra indikatorer för sociala aspekter än för de miljömässiga eftersom sociala frågor upplevdes som mer politiska och mer svårmätbara. 56 Politisk förankring Politisk förankring kan ses som en förutsättning för att verktygen skall fungera verkningsfullt i kommunerna. Verktygens riktlinjer beskiver det som viktigt för att skapa legitimitet för arbetsmetoderna samt för att ge drivkraft åt arbetet. Generellt finns ett starkt stöd för verktygen i de undersökta kommunerna även om man nämner att förankringen är en kontinuerlig process. De intervjuade nämner att stödet till vis del är beroende av vilka som sitter i nämnderna och att stödet kan variera mellan mandatperioderna. Politisk förankring ses centralt för att få resurser till arbetet samt för att ge mer tyngd åt miljö – och hållbarhetsfrågorna. ecoBUDGET ILS Aalborgåtagandena Viktigt Miljödiplomering Balanserad styrning Miljøfyrtårn EMAS ISO 14001 Inte lika viktigt Figur 3. Ovan beskrivs vikten av politiskt engagemang inom de olika verktygen som undersökts. Som Figur 3 visar beskrivs politikernas engagemang spela en stor roll i hållbarhetsarbetet i ecoBUDGET, ILS och Aalborgåtagandena. Politiskt engagemang skapar legitimitet och förankrar arbetssättet i kommunförvaltningen. Förankringen skall garantera hela organisationens medverkan samt förebygga decentralisering och dubbelarbete. Politikerna ska involveras i ett tidigt skede av den cykliska processen eftersom politiskt engagemang i processens inledningsfas ses som en drivkraft som stimulerar processen. Genom att innefatta politikerna i ett tidigt skede hoppas man väcka ett varaktigt engagemang som inte avtar under arbetets gång. ecoBUDGET innebär även, som tidigare nämnts, återkoppling till politikerna genom kopplingen till budgetsystemet. Så är också fallet vid tillämpning i praktiken. De intervjuade upplever att ecoBUDGET: s arbetssätt är väl förankrat i och med integreringen med finansiella budgetprocessen. Politiskt deltagande är en förutsättning under hela ledningscykeln inom ecoBUDGET, ILS och Aalborgåtagandena. I ISO 14001, EMAS Miljödiplomering, Miljøfyrtårn och Balanserad styrning spelar politikerna en mer otydlig roll då politisk förankring inte berörs i verktygens riktlinjer. Även om dessa riktlinjer inte ger konkret stöd för hur man ska få politisk förankring poängterar de vikten av ledningens engagemang. Dessa verktyg används idag flitigt av kommuner, myndigheter och organisationer men utvecklades, som nämnt i de teoretiska beskrivningarna av verktygen, från början för företag. Verktygen har speciellt ett företagsfokus och hanterar därför inte politiskt deltagande på samma sätt som de verktyg som skapats för politiskt styrda organisationer. 57 Kommunikation och samverkan Studien visar att samverkan mellan olika aktörer såväl internt som externt är en viktig faktor för ett fungerande hållbarhetsledningssystem. Det ses generellt som viktigt även om de olika verktygen ger olika mycket stöd för samverkan och kommunikation. Samverkan kan ske på olika nivåer och arenor som mellan länder, kommuner, NGO: s, företag och internt mellan olika intressenter. Kommunikation är en viktig del i samarbetet, dels i den interna organisationen för att förankra verktyget, men också för att förmedla miljöoch hållbarhetsfrågor i samhället. På kommunnivå rör sig samverkan främst om att involvera olika intressenter som intresseorganisationer, företag, forskare och allmänhet i miljö- och hållbarhetsarbetet. Flera av de undersökta kommunerna har man skapat nätverk och andra typer av samverkansgrupper som syftar till att skapa enighet i arbetsmetoderna mellan länder och kommuner. Svensk Miljöbas och stiftelsen för Miljøfyrtårn i Norge bidrar, enligt praktikerna, till samarbete mellan kommuner och huvudaktörer. Nätverken bidrar till att fler ansluter sig till diplomeringarna samt till enighet i krav och revisioner. I Jönköping är man anslutna till Svensk Miljöbas genom Göteborgsmodellen. De upplever det framförallt som positivt att regionerna, Jönköping och Göteborg, samarbetar eftersom det ser det som viktigt med enighet mellan regionerna. Olika diplomeringar skulle skapa förvirring och göra det svårt att särskilja modellerna. De intervjuade i Jönköping upplever att ansvariga för Miljödiplomeringen i Göteborg är lyhörda för tips och idéer angående diplomeringens utformning. Aalborgåtagandena ILS Stor ecoBUDGET EMAS ISO 14 001 Balanserad styrning Miljödiplomering Miljøfyrtårn Liten Figur 4. I figuren beskrivs verktygens externa involvering av intressenter. Som Figur 4 visar är det framförallt ILS och Aalborgåtagandena som kräver stor involvering av intressenter i jämförelse med övriga verktyg som undersökts. Enligt Aalborgåtagandena och ILS riktlinjer (ICLEI, 2008; ICLEI, 2007) är olika aktörers engagemang och förståelse nyckeln till framgång. Personer som är med och implementerar åtgärder skall vara delaktiga i planeringsarbetet eftersom det ökar delaktigheten och därmed måluppfyllelsen. Kommunikation beskrivs som en väsentlig del i samverkan kring det systematiska arbetet för hållbar utveckling. Det är viktigt på alla nivåer och arenor för att nå ut till intressenter och anställda. Internt rör sig kommunikation om att informera berörd personal om miljö – och hållbarhetsfrågor. Det finns stora fördelar med att öka kunskapen och skapa en enighet för att alla ska sträva åt samma håll. För att upprätta en fungerande kommunikation kan poängterar en del av verktygen att det kan behövas rutiner som gynnar samarbete och informationsspridning. Riktlinjerna för verktygen beskriver inte ordagrant hur rutinerna skall 58 se ut eller hur kommunikationen skall gå till utan rutiner och tillvägagångssättet är upp till kommunerna själva att utveckla. ISO 14 001, EMAS riktlinjer lägger betoningen på intern kommunikation. Verktygen innebär en grundnivå i kunskap och förståelse bland berörda internt i verksamheten. I ILS, Aalborgåtagandena, Balanserad styrning och ecoBUDGET lägger störst vikt vid extern kommunikation. Framförallt ILS och Aalborgtagandena lägger vikt vid att engagera allmänheten i hållbarhetsarbetet eftersom de menar att medborgaranda, spelar en nyckelroll i hållbarhetsarbetet. Även ecoBUDGET hamnar långt till vänster på skalan i Figur 4 eftersom verktyget involverar intressenter och hela det geografiska området i nyckeltal och resultatredovisningar. Intressenterna är dock inte delaktiga i processen med att ta fram nyckeltalen eftersom det görs intern inom kommunförvaltningen. Miljödiplomering och Miljøfyrtårn fokuserar främst organisationernas interna arbete och hamnar därför till höger på skalan i figur 4. Många nämner att diplomeringarna fungerar bra som kommunikativt verktyg i miljö – och hållbarhetsarbetet. Det ses om ett bra verktyg att kommunicera ut eftersom det är konkret och lättförståligt. Diplomeringarna spelar därför en avgörande roll inom aspekten miljö i hållbarhetsarbetet inom kommunerna som undersökts. 59 Balans mellan hållbarhetsaspekter Med tanke på den utveckling som sker i kommuners miljö-och hållbarhetsarbete var det intressant att studera hur kommunerna balanserar de olika aspekterna i hållbar utveckling i sina ledningssystem. Aalborgåtagandena ILS Fokus på sociala, ecoBUDGET ekonomiska och miljömässiga aspekter Balanserad styrning ISO 14 001 EMAS Miljödiplomering Miljøfyrtårn Främst fokus på miljö Figur 5. Ovan beskrivs om verktyget fokuserar på miljö eller hanterar flera olika aspekter. Exempel på verktyg vars riktlinjer har en tydlig koppling till hållbar utveckling och hållbarhetsledning är ILS, Aalborgåtagandena och ecoBUDGET. Verktygen skall skapa förutsättningar för hållbar utveckling och gynna lokal hållbarhet genom en bred utgångspunkt där sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter hanteras inom samma system (ICLEI, 2004, 2007; MUE-25, 2010). En hållbar utveckling fordrar, enligt riktlinjerna för ecoBUDGET och Aalborgåtagandena (ICLEI, 2007; ICLEI,2004), samarbete och samverkan mellan olika förvaltningar och kompetensområden. Det kräver en mer integrerad utgångspunkt där arbetet med olika aspekter harmoniseras. Fördelen med att hantera olika aspekter inom samma system beskrivs bland annat innebära en helhetssyn och minskad arbetsbörda. I praktiken tillämpas endast Aalborgåtagandena som hållbarhetsledningssystem medan ecoBUDGET framförallt tillämpas med ett miljöfokus ( det saknas resultat för den praktiska tillämpningen av ILS). Växjö kommun har tidigare arbetet med sociala aspekter inom ramen för ecoBUDGET vilket dock övergavs pågrund av problem med uppföljningen och svårigheter med att finna bra indikatorer. Borlänge kommun som också inspirerats av ecoBUDGET har idag endast ett miljöfokus även om de eventuellt planerar att utvidga systemet i framtiden. ecoBUDGET är således ett hållbarhetsledningssystem i teorin men tillämpas som ett miljöledningssystem i de två kommunerna som undersökts. Som figur 5 visar är Miljödiplomering, Miljøfyrtårn, ISO 14 001 och EMAS framförallt inriktade mot miljö och hanterar endast indirekt andra hållbarhetsaspekter. Miljödiplomering och Miljøfyrtårn kopplar exempelvis till social- hållbarhet genom krav på arbetsmiljö och krav på etiskt ansvarstagande vid upphandling. Även om balanserad styrning från början inte var utvecklat som riktlinjer för ett hållbarhetsledningssystem har vi sett att det används för bredda styrningen av en verksamhet till att omfatta alla tre dimensioner i hållbar utveckling. Exempelvis har Eskilstuna ett integrerat verksamhetsstyrningssystem med utgångspunkt i balanserad styrning. Det visar att 60 det finns möjligheter att använda sig av den metodik som finns i balanserad styrning för att utveckla integrerade ledningssystem och därför placerades balanserade styrning i mitten på skalan i figur 5. Det finns även andra studier som visar att balanserad styrning kan användas för att hantera de tre aspekterna i hållbar utveckling (se t.ex. Figge et. al, 2002; Radcliffe, 1999). Flexibilitet vid tillämpning av verktyg/riktlinjer och initiativ Studien visar att anpassningsbarhet i många fall anses som en viktig framgångsfaktor vid tillämpning och utformning av verktyg i kommuner. Det ses som en fördel om verktygen går att anpassa efter olika organisationstyper samt efter olika fokusområden. Arbetsätten tillämpas i regel med vis modifikation då kommunerna anpassar verktygen efter den egna verksamhetens önskemål. Eftersom endast Miljödiplomering, Miljøfyrtårn, ISO 14 001 och EMAS innebär diplomering/certifiering är det endast inom dessa verktyg som kommunerna har krav på sig att följa specifika riktlinjer. Flexibiliteten upplevs således som mindre för dessa arbetssätt jämfört med övriga metoder som undersökts. Det är dock vanligt att kommunen väljer att inte certifiera/diplomera sin verksamhet utan endast använder verktyget som inspiration vid utveckling och vägledning av egna metoder (Emilsson & Hjelm, 2005). ISO 14 001 EMAS Miljödiplomering Miljøfyrtårn Strikt ecoBUDGET Aalborgåtagandena Balanserad styrning ILS Flexibel Figur 6. Figuren visar om verktygen är flexibla eller mer strikta i sin utformning. Som figur 6 visar har ISO 14 001, EMAS Miljödiplomering och Miljøfyrtårn relativt strikta i sin utformning och har tydliga krav som inte är anpassningsbara. För att inneha en diplomering/certifiering måste verksamheten uppfylla riktlinjernas krav. Balanserad styrning, ILS, Aalborgåtagandena och ecoBUDGET är mer flexibla ifråga om vad som skall hanteras inom verktygen. Det kan gälla exempelvis mål- och fokusområden, avgränsningar, struktur på arbetet eller inriktning vad gäller hållbarhetsaspekter. Verktyg som Aalborgåtagandena, ecoBUDGET och ILS har dessutom utvecklats för att passa olika typer av kommuner oberoende storlek, kultur och tidigare erfarenheter av miljö – och hållbarhetsarbete. Det är meningen att arbetsätten skall bygga på redan existerande strukturer. Som exempel lägger ILS riktlinjer (ICLEI, 2008) stor vikt vid anpassningsbarhet, verktyget innebär att systemet utökas med tiden och att verktyget därmed blir mer integrerat i kommunens verksamhet. Flexibilitet gör det möjligt för kommuner att skapa mer integrerade ledningssystem. Det innebär att alla initiativ som påverkar verksamhetsstyrningen integreras i ett enhetligt ledningssystem. Inom diplomeringsverktygen, ISO 14 001 och EMAS kan det handla om att ta hänsyn till lagkrav medan det inom andra verktyg kan handla om att inbegripa åtaganden och mål som formats i samband med Agenda 21 eller Aalborgåtagandena. Exempelvis har både ecoBUDGET och ILS sin utgångspunkt i Agenda 21 och Aalborgåtagandena. För att 61 skapa mer integrerade ledningssystem är det viktigt att koppla hållbarhetsarbetet till verksamhetsstyrningen och budgetarbetet. Syftet med att länka samman olika element är att man vill undvika att frågor bedrivs parallellt inom olika system. Genom att inkludera olika åtaganden ökar integreringen och risken för dubbelarbete minskar. 62 Diskussion I det här kapitlet diskuterar och reflekterar vi, med utgångspunkt från studiens resultat och analys, bland annat över varför det finns så många verktyg, varför man väljer att använda ett visst verktyg samt komplexiteten i begreppet hållbar utveckling. Varför så många verktyg och vad kan de bidra med? Den här studien har visat att det finns ett stort antal verktyg och riktlinjer till kommunernas förfogande för att systematisera sitt miljö - och hållbarhetsarbete. Flera av dessa kan användas som stöd vid utformning av integrerade ledningssystem. I vilken grad man väljer att följa verktygens riktlinjer för att utforma sina system varierar. Som exempel arbetar många kommuner efter standarder som ISO 14 001 och EMAS även om få väljer att certifiera sig på kommunövergripande nivå (Emilsson och Hjelm, 2005). van der Vorst mfl (1999) menar att många verktyg tar sin utgångspunkt i samma initiativ (tex ISO 14001, EMAS) och att de har modifierats eller börjat användas i nya sammanhang vilket i förlängningen har lett till att man gett verktyget ett nytt namn och därmed skapat ett nytt verktyg. Några exempel på detta i denna studie är att flera av de studerade verktygen har sin utgångspunkt i grundprinciperna för ISO 14001 och EMAS (som t.ex. ILS, Miljøfyrtårn, Miljödiplomering, ecoBUDGET) och andra har inspirerats av Aalborgåtagandena (ILS och ecoBUDGET). Att det finns ett stort utbud av verktyg för miljö-och hållbarhetsstyrning kan vara både positivt och negativt. Det kan vara bra sett ur ett urvalsperspektiv, d.v.s. att sannolikheten att hitta ett verktyg som passar ens egen verksamhet kan vara ganska stor. van der Vorst mfl. (1999) menar dock att det finns en risk att det stora utbudet leder till något som definierats som ”tool user dilemma”. Det innebär att alla dessa varianter på verktyg (som ibland eller ofta bygger på samma ramverk) leder till förvirring hos användarna. Det kan också leda till att det är svårt att få legitimitet för det angreppssätt man valt eftersom det är svårt att hålla isär alla begrepp och inriktningar. En relevant fråga i detta sammanhang är huruvida det är viktigt att kunna säga att man har ett ledningssystem som är utformat utifrån vissa riktlinjer eller ett visst verktyg. Eftersom målsättningen och grundprincipen med de olika verktygen och riktlinjerna är ungefär detsamma kan det i en del fall vara en fördel att plocka olika delar från olika verktyg/system beroende på vilket område man upplever att man behöver stöd. Å andra sidan kan de finnas en nackdel med att utforma egna system då det kan vara bli svårt att kommunicera sitt arbete eftersom man inte följer någon etablerad standard. Det kan också försvåra jämförelser med andra organisationers integrerade ledningssystem. Oavsett hur man väljer att utforma sina system och vilka riktlinjer eller verktyg man väljer att använda kan det vara intressant att veta i vilka riktlinjer man kan hitta en viss typ av stöd för att strukturera eller implementera miljöoch hållbarhetsledningssystem. Utifrån analysen och resultaten i den här studien har vi, som tidigare redovisats, identifierat sex framgångsfaktorer för ett verkningsfullt miljö- och hållbarhetsarbete. Tabell 2 indikerar inom vilka verktyg vi har identifierat att man främst finner stöd för respektive framgångsfaktor. 63 Tabell 2. Förteckning över framgångsfaktorer för ett verkningsfullt hållbarhetsledningssystem samt inom vilka verktyg och riktlinjer man finner det tydligaste stödet för dessa. PDSA Uppföljning Politisk förankring Intressentinvolvering Balans mellan de tre dimensionerna i hållbar utveckling Flexibilitet vid tillämpning av verktyg/riktlinjer och initiativ EMAS/ISO Miljödiplomering Miljøfyrtårn ILS ISO 14001/EMAS Miljödiplomering/Miljøfyrtårn ecoBUDGET ILS ecoBUDGET ILS Aalborgåtagandena Aalborgåtagandena ILS Aalborgåtagandena ILS ecoBUDGET Balanserad styrning ILS Alla verktyg som studerats i den här studien har en koppling till PDSA-cykeln eftersom det var ett av urvalskriterierna. Samtliga verktyg ger således stöd för att upprätta ett systematiskt arbete. Dock är PDSA- tänket tydligare i ISO 14001, EMAS, Miljödiplomering, Miljøfyrtårn och ILS jämfört med de andra verktygen. Vad gäller uppföljning finns det tydligaste stödet i ISO 14001, EMAS, Miljödiplomering, Miljöfyrtorn, ILS samt ecoBUDGET. Analysen i den här studien visar att de verktyg som är utvecklade för politiskt styrda organisationer, dvs. ILS, Aalborgåtagandena samt ecoBUDGET har ett större fokus (i alla fall i teorin) på att involvera andra aktörer och intressenter, politisk förankring samt att de i större utsträckning än de andra omfattar såväl miljömässiga som sociala och ekonomiska aspekter inom hållbar utveckling. Varken ISO 14001, EMAS, Miljödiplomering eller Miljøfyrtårn är utvecklade som hållbarhetsledningssystem, det är kanske inte så anmärkningsvärt att det inte finns något stöd för att hantera de ekonomiska eller sociala dimensionerna i den typen av verktyg. Dessutom ses dessa verktyg ofta som företagsutvecklade och företagsanpassade vilket betyder att det är mindra relevant att inkludera stöd för politisk förankring i riktlinjerna. De verktyg som utvecklats för politiskt styrda organisationer visade sig också ge tydligare stöd för intressentinvolvering jämfört med de andra. 64 Faktorer som kan påverka val av verktyg Både interna och externa faktorer kan påverka kommunens val och tillämpning av verktyg. Med interna faktorer syftas organisatoriska förutsättningar, tradition/kultur och även kunskap/förståelse. De egna förutsättningarna kan spela en avgörande roll för vilket verktyg man väljer att använda. Det är t.ex. viktigt att ta hänsyn till existerande organisationsstruktur och organisationskultur. Det är också viktigt att se över vilka resurser som finns till förfogande. En liten kommun har exempelvis inte alltid lika stora ekonomiska resurser eller samma organisatoriska förutsättningar att införa och använda nya ledningssystem som en stor kommun har. En annan avgörande faktor som påverkar val av angreppssätt för integrerade ledningssystem för hållbar utveckling är vilken kunskap och mognad som finns inom organisationen. Om organisationen har erfarenhet av att arbeta med (miljö)ledningssystem under en längre period är steget att utveckla hållbarhetsledningssystem inte loka stort som om man skulle börja utveckla ett hållbarhetsledningssystem från grunden. Dvs., många viktiga funktioner och strukturer finns redan där och går att bygga vidare på. Dock är detta inte gjort i en handvändning utan det är viktigt att ha tålamod och att ha en långsiktigt perspektiv. Det tar tid att upprätta fungerande ledningssystem och det kan krävas att man börjar i lite skala för att sedan utöka med tiden (Emilsson & Hjelm, 2009). Det vill säga att man t.ex. stegvis utökar sitt system med anspråk på innehållsmässig omfattning, aktörer och ambitionsnivå. Externt kan andra aktörer och samverkansgrupper påverka valet av verktyg (Zeng et. al, 2006). En avgörande faktor är, enligt studien, vilken metod eller verktyg som närliggande eller angränsande kommuner tillämpar (ett exempel är i Umeåregionen där flera kommuner valt att arbeta med Aalborgåtagandena). I många fall finns det nätverkssamarbeten eller andra former av samverkansgrupper för kommuner och olika verktyg. Även i Norge kan man se samma utveckling då tillämpningen av Miljøfyrtårn i det närmaste ökat explosionsartat sedan grundandet i Kristiansand 1996. Valet kan i vissa fall vara beroende av extern finansiering från exempelvis nationell- eller europeisk nivå. Det handlar då om att öka sina interna förutsättningar genom externa medel. Många kommuner har knappa resurser för miljö- och hållbarhetsarbetet och en lösning kan vara att söka extern finansiering för att införa, eller utveckla, ett miljö- eller hållbarhetsledningssystem. Extern finansiering kan vara bra för att få fart på miljö – och hållbarhetsarbetet samtidigt som det kan innebära vissa risker. Projekt har ett slutdatum och innebär således endast finansiering under en viss tidsperiod (något som inte rimmar speciellt väl med grundprinciperna i PDSA- cykeln eller med målsättningen i hållbar utveckling). Frågan är vad som händer när finansieringen och projektet tar slut? Fortsätter man arbeta inom ramarna för verktyget eller läggs arbetet ned eller glöms bort? Införande och utveckling av ledningssystem, och i allra högsta grad integrerade ledningssystem, är i regel en tidskrävande process som kräver kunskap och mognad inom organisationen (Emilsson & Hjelm, 2009). Det är exempelvis tydligt att projektet MUE-25 inte haft någon speciellt stor inverkan på de kommuner som undersökt inom denna studie. Resultatet visade att få av de intervjuade kände till projektet samt att ingen av kommunerna som undersökts tillämpar eller har tillämpat modellen för integrerad ledning (ILS) som utvecklades inom projektet. 65 Spelar det någon roll vilket verktyg man väljer? Om man ser till hur verktygen och riktlinjerna som beskrivits och analyserats i den här studien är utformade vad gäller metod, omfattning och inriktning skiljer sig många av dem, även om det övergripande syftet är ungefär detsamma, d.v.s. att förbättra miljö-och/eller hållbarhetsprestandan. Vid tillämpningen av verktygen har vi sett att skillnaden mellan verktygen inte är speciellt stor. Vilket verktyg man väljer kanske därför inte spelar lika stor roll som hur man väljer att tillämpa det. Det handlar i stället om att, som tidigare nämnt, utgå från de egna interna förutsättningarna och om att identifiera syften och mål med hållbarhetsarbetet. Med detta som utgångspunkt kan man fastställa inom vilka områden man behöver stöd samt vilka verktyg eller riktlinjer som matchar de lokala behoven bäst. För en del kommuner kanske det fungerar bäst att plocka utvalda delar från olika verktyg för att utforma sitt integrerade ledningssystem. Men för att kunna göra det krävs det att man känner till vilka verktyg som finns att tillgå samt vad de kan bidra med. Komplexiteten kring styrning av hållbar utveckling I strävan för en hållbar utveckling krävs att både praktiker och intressenter inte bara fokuserar på sina egna syften utan också att de samverkar och vidgar sina systemgränser för att i samverkan sträva för det som hållbar utveckling syftar till – en global hållbar utveckling. Många svenska och norska kommuner har lång erfarenhet av att arbeta systematiskt med miljöfrågorna i miljöledningssystem, och det är först under senare år som man har vidgat systemen till att även omfatta den sociala dimensionen i hållbar utveckling (Emilsson och Hjelm, 2009). Även om mycket arbete skett inom den sociala dimensionen tidigare, har det sällan gjorts på samma systematiska sätt som miljöfrågor hanterats i miljöledningssystem. Man kan säga att den sociala dimensionen gör samma resa som miljödimensionen gjorde från mitten av 1990-talet till början av 2000-talet, med skillnaden att systemet sällan behöver byggas från grunden, då man har ett existerande system att bygga vidare på. Flera av de verktyg som studerats i denna studie har, historiskt sett, haft ett ganska starkt miljöfokus. Med tanke på den observerade trenden att vidga systemgränserna och ta sitt sociala ansvar, var det intressant att se hur verktygen användes i praktiken och om det fanns några intentioner att använda miljöledningssystemen som bas för integrerade ledningssystem. De fem verktygen som valdes ut för djupare studier utsågs eftersom de ansågs ha potential till att bredda kommunernas arbete till att bli mer hållbarhetsinriktat. Intervjustudien visade dock att många av verktygen framförallt tillämpas utifrån ett miljöfokus. Aalborgåtagandena och Balanserad styrning visade sig i praktiken att innebära ett bredare perspektiv i jämförelse med ecoBUDGET, Miljödiplomering och Miljøfyrtårn. Flera har dock potential att utvecklas för att bli mer hållbarhetsinriktade. Studien visade dessutom att många respondenter anser det svårt att styra utifrån hållbar utveckling eftersom begreppet som sådant är svårdefinierat. Trots att hållbar utveckling varit ett dominerande begrepp i planering och vid politiska beslut i närmare 20 år saknas det i många fall konsensus kring begreppets innebörd (Connelly, 2007). Många anser att begreppet kommersialiserats och politiserats samt att det ofta är otydligt vilka samhälleliga mål som skulle kunna räknas som en hållbar utveckling (Dias de Avila- Pires et al, 2000). Olika vetenskapliga traditioner, kulturer eller personliga preferenser påverkar definitionen av begreppet (Emilsson och Hjelm, 2010). Respondenterna i den här studien bekräftar detta då de nämner att en av de stora svårigheterna med hållbarhetsledning är att begreppet hållbar utveckling är komplext och att de saknas en gemensam definition eller sammantagen strategi för detta. De nämner att allt fler tolkar in de olika aspekterna i 66 begreppet men att många fortfarande förväxlar hållbar utveckling med miljö. Ett annat problem som nämns är att det ibland kan vara svårt att se kopplingen mellan vissa områden eftersom många frågor sträcker sig över olika förvaltningar i kommunen. Många frågor sträcker sig dessutom över organisationsgränserna och involverar flera samhällsaktörer. Det viktigaste är, oavsett vilket angreppssätt man väljer, att göra klart för såväl ledning som för resten av organisationen vad det är man vill uppnå och varför samt att ha en ständigt återkommande dialog kring frågan ” Vad betyder hållbar utveckling för oss?” Annars blir det väldigt svårt att veta vad det är man vill styra och svårt att veta när man uppfyllt sina mål. För att lyckas med detta krävs förutom en viss mognad och ett visst mod i organisationen även ett långsiktigt engagemang och en nyfikenhet att vilja utveckla verksamheten (Emilsson och Hjelm, 2009). Detta, tillsammans med en tydlig politisk förankring, en tydlig koppling till budgetarbete och verksamhetsstyrning, ett flexibelt förhållningssätt till verktyg och riktlinjer samt bred samverkan utgör viktiga förutsättningar i kommunen att utveckla och införa ett verkningsfullt integrerat ledningssystem för hållbar utveckling. 67 Referenser Aalborg+10dk. 2010. The Commitment http://www.aalborgplus10.dk/default.aspx. [2010-08-11] Process. Tillgänglig: Brunsson N. Jacobsson B. 1998. Standardisering. Nerenius & Santérus: Stockholm. Cambridge Advanced Dictionary, 2010. Tool. Tillgänglig: http://dictionary.cambridge.org/ british/tool_. [2010-11-10] Connelly S 2007. Mapping Sustainable Development as a Contested Concept. Local Environment. 12(3) pp 259–278. Dale V.H. English M. R. 1999. Tools to aid environmental decision making. Springer: New York. Dias de Avila-Pires F. Mior C L. Porto Aguiar V. De Mello Schlemper R. 2000. The concept of sustainable development - Revisited. Foundations of Science. 5 pp 261–268. ecoBUDGET. 2010. Why ecoBUDGET? http://www.ecobudget.org/index.php?id=6974. [2010-08-01] Tillgänglig: Emilsson S. Hjelm O. 2002. Implementation of standardised environmental management systems in Swedish local authorities: reasons, expectations and some outcomes. Environmental Science and Policy. 5 pp 443-448. Emilsson S. Hjelm O. 2004. Different approaches to standardised environmental management systems- two case studies in Gothenburg and Newcastle. Corporate Social Responsibility and Environmental Management. 11 pp 48-60. Emilsson S. Hjelm O. 2005. Development of the use of standardised environmental management systems in local authorities. Corporate Social Responsibility and Environmental Management 12,144-156. Emilsson S. Hjelm O. 2007. Managing Indirect Environmental Impact Within Local Authorities’ Environmental Management Systems. Local Environment 12, 73-86. Emilsson S. Hjelm O. 2009. Towards Sustainability Management Systems in three Swedish Local authorities. Local Environment. 14(8) pp 721-732. Emilsson S. Hjelm O. 2010. Allt eller inget? Om kommunens roll i det hållbara lokalsamhället. I Friberg T och Thelander S (red). Samtal pågår… från forskare till politiker och tjänstemän i kommuner. CKS Rapport 2010:1 Linköpings universitet: Linköping. English M. R. 1999. Environmental Decision Making by Organizations: Choosing the Right Tools. In Better Environmental Decisions- Strategies for Governments, Businesses, and Communities. Sexton, K., Marcus A. A., Easter, K. W., Burkhardt T. D. (eds). Island Press:Washington D.C ESV (Ekonomistyrningsrådet). 2006. Balanserat styrkort i statsförvaltningen. ESV 2006:11 68 EU. 2010. Step up to EMAS: Study on Guidelines for Transition from Non-Formal EMS and ISO 14001 to EMAS. Tillgänglig: http://ec.europa.eu/environment/emas/documents/StepUp_2.htm. [2011-02-09] EU. 2004. Integrerad miljöförvaltning - Vägledning i samband med den temainriktade strategin för stadsmiljön. Tillgänglig: http://ec.europa.eu/environment/urban/pdf/iem_sv.pdf. [2011-02-01] Figge F. Hahn H. Schaltegger S, Wagne M. 2002. The sustainability balanced scorecard linking sustainability management to business strategy. Business Strategy and the Environment. 11: 269–284. Göteborgs kommun. 2010. Miljöanpassa företag. Tillgänglig: http://www.goteborg.se/. [2010-07-26] Halvorsen K. 1992. Samhällsvetenskaplig Metod. Studentlitteratur: Lund Hettefelt U. Karlén C. 2002. Balanced Scorecard inom kommunalverksamhet - kommunala särdrags inverkan vid appliceringen av den ursprungliga modellen om Balanced Scorecard. Linköpings Universitet, ekonomiska institutionen. D-uppsats. Hjelm O., Gustafsson S., Cherp A. 2011. From tool technique to tool practice. Experiences from the project SEAMLESS: Strategic Environmental Assessment and Management in Local authoritiES in Sweden. Final report SEAMLESS. Linköpings universitet: Linköping. Hållbarhetsrådet. 2006. Gör din kommun hållbar- till dig som dig som vill få en introduktion till lokala verktyg och arbetsmetoder för hållbar utveckling. Citytryck: Umeå. ICLEI. 2004. The ecoBUDGET guide. Methods and procedures of an environmental managementsystem for local authorities. Step by step to local environmental budgeting. Växjö: ICLEI and Växjö kommun. ICLEI. 2007. The Aalborg Commitments Implementation Guide- A 5-step approach. ICLEI European Secretariat GmbH on behalf of the ACTOR Project Partners. Tillgänglig: http://www.localsustainability.eu/fileadmin/template/projects/localsustainability_eu/files/AC TOR-Guide_english.pdf. [2010-11-17] ICLEI. 2008. Integrerad styrning – på väg mot kommunal och regional hållbarhet. Östersjöstädernas förbund, Miljökommissonen. ICLEI. 2010a. Aalborg Commitments survey. ICLEI and City of Aalborg on behalf of The European Sustainable Cities Campaign (ESCT). Tillgänglig: http://www.aalborgplus10.dk/media/aalborg_commitment_til_web.pdf. [2010-07-01] ICLEI. 2010b. About ecoBudget. Tillgänglig: http://www.iclei.org/index.php?id=1097. [201008-10] IDEMS. 2008. Guidelines for the integration of environmental balance with environmental management systems. ICLEI. 69 ISO. 2004. Environmental management systems – Requirements with guidance for use. (ISO 14001: 2004). SS-EN ISO 14001:2004. Swedish Standards Institute: Stockholm. ISO. 2010. Vägledning för socialt ansvarstagande (ISO 26000:2010,IDT). Svensk standard SS-ISO 26000: 2010. Swedish Standards Institute. Kaplan R. Norton D. 1992. The Balanced Scorecard – Measures That Drive Performance, Harvard Business Review. January- February s.71-79. Kaplan R. Norton D.1996. The balanced scorecard: translating strategy into action. Harvard Business School. Kristiansands kommun. 2007. Strategiplan for bærekraftig utvikling i Kristiansand 20082011-Vi har en plan.. Miljöenheten i Kristiansands kommun. Levett R. 1997. Tools, Techniques and Processes for Municipal Environmental Management. Local Environment 2(2), 189-202. von Malmborg F. 2002. Environmental management systems, communicative action and organizational learning. Business Strategy and the Environment. 11: 312-323. Miljøfyrtårn. 2009. Miljøfyrtårn – i din kommune?-Et nasjonalt miljø- og næringspolitisk virkemiddel for norske kommuner. Kommunbroschyr: Stiftelsen Miljøfyrtårn. Miljøfyrtårn. 2010. Hva er Miljøfyrtårn? Tillgänglig: http://www.miljofyrtarn.no/index.php?option=com_content&task=view&id=68&Itemid=89. [2010-07-26] MUE- 25. 2008. Integrated management – towards local and regional sustainability. Åbo, Finland: UBC Comission on Environment MUE-25. 2010. About the Project. http://www.mue25.net/ListFullArtGrp.aspx?m=2. [2010-06-30] Tillgänglig: Nelson J. 2008. CSR and public policy: New Forms of Engagement between Business and Government. Corporate social Responsibility Initiative Working paper no 45. Cambridge MA: John F Kennedy School of Government. Harvard University. Nilsson K. 2005. Förväntningar på en flerdimensionell styrmodell - införandet av balanserad styrning inom en kommunal förvaltning/nämnd. Luleå tekniska universitet. Institutionen för industriell ekonomi och samhällvetenskap, avdelningen för ekonomistyrning. Licentiatuppsats. Nordic Environment Network. 2010. Coordinating environmental management throughout the Nordic countries. Tillgänglig: http://www.nordicenvironmentnetwork.com/. [2010-07-06] Norén H. von Malmborg F. 2006. Are standardized EMS useful in local authorities? A study of how a tool from the private sector is used in the public sector. Business Strategy and the Environment. 13: 187–197. 70 NUTEK (Verket för näringslivsutveckling). 2006. Att arbeta effektivt med miljöledningssystem. Nätverket för effektivare miljöledningssystem, Projektredovisning projekt nr P16726-1, Stockholm. Olve N. Wetter M. Roy J.1999. Balanced Scorecard i svensk praktik. Liber Ekonomi. Radcliffe M. J. 1999. Using the Balanced Scorecard to Develop Metrics for Sustainable Development. Sustainability: Ways of Knowing/Ways of Acting. November 14-17, 1999 Eighth International Conference of Greening of Industry Network Chapel Hill, NC. SCB. 2010. Folkmängd i riket, län och kommuner 31 december 2009 och befolkningsförändringar 2009. Tillgänglig: http://www.scb.se/Pages/TableAndChart____287608.aspx. [2011-02-09] SIS (Swedish Standards Institute). 2011. Hållbar utveckling i kommuner, landsting och regioner - SIS/TK 522. http://www.sis.se/DesktopDefault.aspx?tabName=%40projekt&PROJID=1490&menuItemID =10552. [2011-02-02] SSB. Minifakta om Norge 2010. Tillgänglig: http://www.ssb.no/minifakta/main_03.html. [2011-02-09] Svensk Miljöbas. 2010. Föreningen Svensk Miljöbas. Tillgänglig: http://svenskmiljobas.se/. [2010-07-20] Svenska kommunförbundet.1998. Konsten att styra: balanserad styrning: exempel på kommunala balanced scorecard. Svenska kommunförbundet. UNCED (United Nations Conference on Environment and Development). 1993. Agenda 21: Program of action for sustainable development. New York: United Nations Department of Public Information. UNIDO (The United Nations Industrial Development Organization). 2011. CSR and public policy. http://www.unido.org/index.php?id=5649. [2011-02-07] van der Vorst R. Grafé-Buckens A. SheateW. 1999. A systematic framework for Environmental Decision-making. Journal of Environmental Assessment, Policy and Management, 1(1):1-26. Zeng S X. Shi J. Lou G X.2006. A synergetic model for implementing an integrated management system: an empirical study in China. Journal of Cleaner Production. 15:pp17601767. Zilans A. Abolina K. 2007. A methodology for assessing sustainability: Aalborg commitment baseline review for Riga, Latvia. Environment, Development and Sustainability. 11:85-114. 71 Bilaga 1. Intervjumanual Bakgrundsfrågor Vilken arbetsposition har du på kommunen och hur länge har du haft den? Vilka är dina ansvarsområden? På vilket sätt är du involverad i kommunens hållbarhetsarbete? Övergripande hållbarhetsarbete På vilket sätt arbetar ni med hållbar utveckling i kommunen? Vilka hållbarhetsverktyg/miljöledningssystem använder ni er av på kommunen? Hur länge har ni arbetat efter denna modell? Syfte och mål Hur kommer det sig att ni använder er av just det här angreppssätet? Fanns det några särskilda motiv till valet av verktyg? Vad är syftet med verktyget? - Vad hoppas ni uppnå? Struktur och organisering av miljö – och hållbarhetsarbetet Övergripande frågor rörande organisering Vilka krav/ Guide-Lines finns det, utifrån sett, på hur verktyget skall vara uppbyggt? Hur ser det årliga arbetet med verktyget ut relaterat till PDSA- cykeln? Vilka hållplatser finns under året? (nulägesbeskrivning, målformulering, implementering av åtgärder och utvärdering). Hur organiseras arbetet med verktyget när det gäller ansvar och ledarskap? Information och kommunikation På vilket sätt skapar ni er den informationsbas som krävs för arbetet med verktyget? Vilken typ av information och kommunikation kräver verktyget? Vilka samverkansformer finns inom kommunen? Hur sätter ni upp mål inom arbetet med verktyget? Vad är viktigt att tänka på vid målformulering? Uppföljning På vilket sätt planeras och implementeras åtgärder som beslutas inom verktyget. Vem har ansvar för implementeringen av åtgärderna? Hur följs arbetet upp? Vilka är rutinerna vid revidering av verktyget? Hur sker detta? 72 Påverkan andra system Har verktyget lett till några organisationsförändringar eller påverkat verksamhetsstyrningen på något sätt? Hur har miljölagstiftning eller annan lagstiftning påverkat utformningen av verktyget? Hur har det ekonomiska styrsystemet påverkats av verktyget? Hur påverkas kommunens ekonomi av verktyget? Hur förhåller sig verktyget till andra hållbarhetsåtaganden ni har inom kommunen? Inkluderas dessa i verktyget? Om ja, på vilket sätt? Om nej, varför inte? Balans mellan dimensionerna Hur förhåller sig verktyget till de olika dimensionerna i hållbar utveckling? Är verktyget riktat mot eller utgår det ifrån någon särskild aspekt av hållbar utveckling? Vilka förvaltningar och delar av kommunen berörs av verktyget? På vilket sätt är företag, organisationer och medborgare inkluderade i verktyget? Vad har avgränsningarna inneburit för ert hållbarhetsarbete, fördelar och nackdelar? Politisk förankring och verktygets roll i kommunen Roll i organisation På vilket sätt är övrig personal i kommunen delaktiga i arbetet med verktyget? Hur skapas delaktighet och engagemang? Hur stimuleras arbetet? Politisk förankring Hur är verktyget förankrat politiskt? Är det viktigt med politisk delaktighet i arbetet med verktyget? Om ja/nej, på vilket sätt och varför? På vilket sätt når ni ut till allmänheten med arbetet med verktyget? Vilken roll spelar ert hållbarhetsarbete i samhället? Hur påverkar arbetet allmänheten och samhället? Upplevda styrkor och svagheter med verktyget Hur upplever du att verktyget fungerar idag? Vilka styrkor/ svagheter finns det med angreppssättet? Innebär verktyget några mervärden för kommunens verksamhet? Framtida utveckling av verktyget På vilket sätt har verktyget expanderats eller utvecklats sedan ni införde det? Vad kunde ni ha gjort annorlunda vid införandet av verktyget som hade förenklat den processen? Vilka var svårigheterna och vad gick bra? Vilken roll spelar verktyget i er organisation? 73 Vilken roll tror du att verktyget kommer att spela i ert hållbarhetsarbete i framtiden? Avslutning Något att tillägga? Materiell att skicka? Tips om kommuner och personer att intervjua? 74 Bilaga 2. Översikt av identifierade verktyg för miljö - och hållbarhetsstyrning i kommuner. Verktyg 1.2.3 Environnement Aalborgåtagandena Balanserad styrning BS8555/IEMA Acorn CLEAR ecoBUDGET Eco dynamic enterprise label EMAS Ursprung/ansvarig organisation ACFCI (franska handelskammaren) Aalborgs kommun, ICLEI, Council of European Municipalities and regions Introducerades av Robert S. Kaplan och David P Norton Brittiska regeringen Utvecklades genom ett Life projekt i Ferrara. ICLEI (Local Governments for Sustainability) IBGE (Brussels Environment) EU Green office ISO 14001 WWF, Finland ISO Integrerad styrning (ILS) Lokal Agenda 21 ICLEI, MUE - 25 Miljödiplomering Göteborgs stad/Västra Götalandsregionen Kristiansands kommun/Norska miljödepartementet ICLEI Miljøfyrtårn Triple Bottom Line FN Inriktning/syfte Huvudfokus Stegvis certifiering för små (franska) organisationer Miljö Certifikat /Diplom Ja Omsätta politiska visioner inom hållbar utveckling till politisk handling med praktiska projekt Hållbar utveckling Ja Skapa en helhetsstyrning i organisationen där olika perspektiv beaktas Stötta (brittiska) organisationer att arbeta proaktivt med att förbättra sin miljöprestanda Miljöbudgetsystem för kommuner i Italien Verksamhetsutveckling/kva litet Miljö Nej Hållbar utveckling (Ferrara) annars främst miljö Miljö/Hållbar utveckling Nej Miljömärkningssystem som rankar Bryssel-organisationers miljöprestanda Att skapa strukturerat miljöarbete för en kontinuerligt förbättrad miljöprestanda. Miljöanpassning av kontor. Fokuserar koldioxidutsläpp Att skapa strukturerat miljöarbete för att kontinuerligt förbättra miljöprestanda. Skapa ett integrerat ledningssystem Miljö Ja EU:s frivilliga förordning för miljöstyrning Hållbar utveckling Miljö Ja Hållbar utveckling Nej Globalt handlingsprogram med utgångspunkt i Brundtlandrapporten Att underlätta för organisationer att införa miljöledningssystem Hållbar utveckling Nej Miljö Ja Branschanpassad miljödiplomering för norska organisationer Miljö Ja Integrera hållbarhetsaspekter i ordinarie verksamhetsplanering Hållbar utveckling Nej Miljöledningssystem uppbyggt enligt ekonomiska styrsystem Ja Nej Ja Ja 75 76
© Copyright 2026 Paperzz