Flexicurity
Udfordringer for den danske model
Forord
Sidste efterår havde jeg besøg af min franske kollega, viceminister Gerard Larcher. Han kom
for at kigge nærmere på vores unikke danske flexicurity. Altså det her med, at et fleksibelt
arbejdsmarked ikke er ensbetydende med usikkerhed. Faktisk er det lige omvendt. Det var
han ret imponeret over.
Han kunne se, at vi i Danmark har verdens bedste råstof: Nemlig fleksible medarbejdere. De
er ikke bange for at prøve noget nyt. De er ikke bange for at skifte job. Faktisk skifter de job
mere end 800.000 gange om året. Det er helt unikt. Og en kæmpe fordel for os i den globale
konkurrence.
En del af forklaringen ligger i vores sociale sikkerhedsnet og vores fleksible regler for at
ansætte og afskedige medarbejdere. Det er nemt for virksomhederne løbende at tilpasse
staben af medarbejdere. Og det er helt afgørende, når vi skal ruste os til fremtiden.
Det var en lidt sjov fornemmelse at vise en imponeret Larcher rundt og så samtidig læse i
avisen, at de sociale satser er for høje.
Selvom politikere fra den store verden valfarter til Danmark for at beundre vores unikke danske
flexicurity, så må vi ikke hvile på laurbærrene. Verden omkring os ændrer sig. Det stiller den
danske model over for nye udfordringer. Vi må derfor hele tiden spørge os selv, om vi kan
ruste os endnu bedre til fremtiden.
Det har vi gjort ved at indbyde tre forskerhold til at komme med et bud på, hvordan vi kan
udvikle det fleksible arbejdsmarked, så vi også fremover kan være helt i front, når det gælder
beskæftigelse og ledighedsbekæmpelse.
Det er der kommet nogle yderst interessante bidrag ud af, som vi præsenterer på de følgende
sider.
Claus Hjort Frederiksen
Indholdsfortegnelse
Indledning
Flexicurity - udfordringer for den danske model
Flexicurity er lig fleksibilitet og sikkerhed
Lang historisk tradition
Udfordringen
Tre bud på flexicurity
Det fleksible danske arbejdsmarked – en forskningsoversigt, CARMA
Flexicurity og det danske arbejdsmarked – et review med fokus på
overenskomssystemet, FAOS
Fleksibilitet og sikkerhed – overvejelser om dansk arbejdsmarkedspolitik. Lektor Karsten Albæk, Økonomisk Institut, Københavns Universitet
9
9
9
10
10
11
12
Det fleksible danske arbejdsmarked – en forskningsoversigt, CARMA
Forord
1. Introduktion
2. Det fleksible danske arbejdsmarked
2.1 Fleksibilitetsbegrebet
2.2 Fleksibilitet og arbejdsmarkedsregulering
2.3 Fleksibilitetsformer på det danske arbejdsmarked
Numerisk fleksibilitet og lønmodtagerbeskyttelse
Arbejdstidsfleksibilitet
Funktionel fleksibilitet
Lønfleksibilitet
3. Samspillet mellem fleksibilitet og sikkerhed
3.1. Hvad er flexicurity?
3.2. Flexicurity i forskellige arbejdsmarkedssystemer
3.3. Historisk-institutionelle forudsætninger for den danske flexicurity-model
3.4. Grupper i og udenfor den ’gyldne’ flexicurity-trekant
4. Udfordringer for den danske flexicurity-model
4.1. Udfordringer til det fleksible arbejdsmarked
4.2. Udfordringer til indkomstsikringen
4.3. Udfordringer til den aktive arbejdsmarkedspolitik
5. Opsummering og perspektiver
Udfordringer for den danske model
Behovet for yderligere forskning
Referencer
15
17
18
21
21
21
22
22
27
28
30
31
31
35
37
38
39
40
43
44
46
47
48
50
Flexicurity og det danske arbejdsmarked, FAOS
Sammenfatning
1. Indledning
2. Begrebet flexicurity
2.1 Begrebets oprindelse
2.2 Hvad er flexicurity?
2.3 Kritiske perspektiver på flexicurity
2.4 Opsummering
59
61
65
65
65
66
68
69
12
13
3. Overenskomstsystemet og flexicurity
3.1 Fleksibilitetsformer
Ekstern numerisk fleksibilitet
Intern numerisk fleksibilitet
Funktionel fleksibilitet
Lønfleksibilitet.
3.2 Sikkerhedsformer
Jobsikkerhed
Beskæftigelsessikkerhed
Indkomstsikkerhed
Kombinationssikkerhed
3.3 Opsummering
4. Den danske og andre europæiske flexicurity-modeller
4.1 Flexicurity i dybden - intensiteten af flexicurity
4.2 Flexicurity i bredden – er alle lønmodtagergrupper dækket?
4.3 Flexicurity - en konkurrencemæssig fordel?
4.4 Opsummering
5. Flexicurity: Problematikker og perspektiver
Decentralisering/multiniveauregulering i aftalesystemet og flexicurity
Den øgede bredde i overenskomsterne og flexicurity
Aftaler kontra lovgivning og flexicurity
EU og ‘den danske flexicurity model’
Indekseringer af flexicurity
Negative effekter af flexicurity
Globaliseringen som udfordring for flexicurity
Referencer
Fleksibilitet og sikkerhed – overvejelser om dansk arbejdsmarkedspolitik, Karsten Albæk
Resumé
1. Indledning
2. Ansættelsesbeskyttelse
2. 1 Forventede effekter af ansættelsesbeskyttelse
2.2 Empirisk belæg for effekten af ansættelsesbeskyttelse på ledigheden
2.3 Effekten af ansættelsesbeskyttelse for udsatte grupper på arbejdsmarkedet
2.4. Diskussion af ansættelsesbeskyttelse
3. Ansættelsesbeskyttelse, fleksibilitet og uddannelse
3.1 Virksomheder og ungdomsuddannelse
3.2 Virksomheder og efteruddannelse
4. Aktivering af arbejdsløse
4.1 Effekter af aktivering
4.2 Forbedret effektmåling af aktivering
5. Globalisering eller efterspørgselstvist
6. Reallokering og iværksætteri
7. Anbefalinger i forbindelse med indsamling af ny viden
Litteratur
Appendiks: Forventede effekter af ansættelsesbeskyttelse – formelle resultater
70
72
72
74
76
77
79
79
80
80
82
83
85
85
87
89
90
91
91
92
93
93
93
94
95
97
101
103
105
106
106
108
114
116
119
120
124
126
127
129
131
134
135
137
139
Indledning
Flexicurity - udfordringer for den danske model
Videnskaben siger, at humlebien ikke kan flyve, men den ved det bare ikke. Den trodser de
fysiske love og flyver alligevel.
Det samme gælder den måde, vi har indrettet vores arbejdsmarked. Efter gængs økonomisk
teori burde det ikke fungere, men gør det paradoksalt nok alligevel. Selv når andre EU-lande
har været hårdt ramt af svigtende økonomiske konjunkturer, har Danmark styret igennem
kriserne med en i EU-sammenhæng høj beskæftigelse og lav ledighed.
I Danmark har vi haft en udvikling, som mange af de andre EU-lande har set på med undren
og en vis misundelse – et stærkt og fortsat fald i ledigheden og en forøget beskæftigelse
uden at skabe problemer med betalingsbalance eller inflation.
Det danske paradoks tiltrækker en strøm af journalister, embedsmænd og politikere fra udlan­
det, der kommer for at høre og lære om den særlige danske ”flexicurity”.
Flexicurity er lig fleksibilitet og sikkerhed
Flexicurity er blevet det udtryk, der bliver brugt til at karakterisere bl.a. den særlige danske
blanding af fleksibilitet på arbejdsmarkedet kombineret med social sikkerhed og en aktiv
arbejdsmarkedspolitik med rettigheder og pligter. Selve ordet er en sammentrækning af de
engelske ord flexibility og security, altså fleksibilitet og sikkerhed.
Den danske form for flexicurity fungerer på sin vis som en slags kontrakt mellem staten,
arbejdsgivere og lønmodtagere. Uden alle parters accept fungerer flexicurity ikke. Humlebien
kommer med andre ord ikke op at flyve.
Den ene del af kontrakten består af fleksible ansættelses- og afskedigelsesregler. Fleksible
regler gør det let for arbejdsgiverne at afskedige medarbejdere i nedgangstider, og let at
ansætte nye medarbejdere, når der er tegn på, at det går fremad igen.
Den anden del af kontrakten består af sikkerhed for lønmodtagerne. Sikkerhed for, at man,
hvis man bliver ledig, får en retsbestemt ydelse uden hensyn til en eventuel ægtefælles ind­
komst. Og sikkerhed for, at man bliver samlet op af et effektivt arbejdsmarkedssystem, der
giver tilbud om vejledning, job eller uddannelse. Man kan sige, at dagpengesystemets indret­
ning og den aktive beskæftigelsespolitik er lønmodtagernes modydelse for, at de forholdsvist
let kan afskediges.
Godt 1/2 million lønmodtagere bliver hvert år ramt af ledighed. Langt størsteparten finder hur­
tigt et nyt job, mens en lille rest må gå ledig i længere tid. De, der bliver ramt af ledighed, har
fordel af, at der er spændt et sikkerhedsnet ud under dem, der sikrer, at de enten får et nyt
job, eller bliver opkvalificeret gennem jobtilbud eller uddannelse.
9
Lang historisk tradition
Når vores måde at indrette arbejdsmarkedet på fungerer, skyldes det ikke mindst 100 års
tradition. Det fleksible danske arbejdsmarked har rødderne solidt plantet i historien. Arbejds­
givernes ret til frit at hyre og fyre de ansatte går helt tilbage til Septemberforliget i 1899.
Dagpengesystemet har ligeledes eksisteret i næsten hundrede år.
I modsat retning skal dog nævnes, at funktionærloven fra 1938 bl.a. gav lovbestemte opsigel­
sesvarsler. Og en række overenskomster for arbejdere har efterhånden aftalemæssigt indført
funktionærlignende vilkår. Men på trods heraf er det stadig opfattelsen, at Danmark i interna­
tional sammenhæng er karakteriseret ved meget fleksible ansættelsesretslige regler. ”Kon­
traktens” område er især det manuelle arbejdsmarked eller med andre ord store dele af
LO/DA-området.
I 1969 blev der mellem regering, arbejdstagere og arbejdsgivere skabt enighed om forbedrin­
ger i arbejdsløshedsforsikringen samtidig med, at man stillede krav til rådighed og mobilitet.
Kun den aktive beskæftigelsespolitik, der for alvor tog form op igennem halvfemserne, er af
nyere dato.
Den danske flexicurity nyder også bred politisk accept, selvom man naturligvis løbende drøf­
ter justeringer. Både regeringen, arbejdsmarkedets parter og store dele af oppositionen aner­
kender fordelene ved den måde, vi har indrettet vores arbejdsmarked på.
Accepten fra politisk side af, at man ikke skal lovgive om ansættelsessikkerhed, løn og
arbejdsforhold, fordrer og skaber betingelser for stærke organisationer på arbejdsmarkedet.
Det vurderes som en fordel, at beskyttelsen mod, at arbejdsgivere udnytter fleksibiliteten
urimeligt til ugunst for de ansatte, er en sag som organisationerne så langt som muligt selv
står for. Ellers ville der hurtigt blive lovgivet på kryds og tværs med den effekt, at fleksibiliteten
blev mindre. En væsentlig forudsætning er således også, at organisationerne kan opretholde
bred tilslutning og legitimitet.
De historiske rødder kombineret med en bred politisk accept er det, der skaber den legitimitet,
der gør, at systemet fungerer. Til trods for indbyggede modsætninger mellem på den ene side
de liberale afskedigelsesregler og på den anden side det stærke sociale sikkerhedsnet.
Omvendt kan det ses som et problem, at arbejdsmarkedets parter meget let kan blive enige
om, at staten som udgangspunkt skal betale, hvilket giver et yderligere pres på skatterne.
Udfordringen
Selv om vores unikke flexicurity-model har bidraget til, at virksomhederne har turdet oprette
job og dermed sikret arbejdspladser og en sund dansk økonomi, er der ikke nogen garanti
for, at den også gør det i fremtiden.
Særligt de skandinaviske lande er karakteriseret ved et fintmasket skattefinansieret socialt
sikkerhedsnet i kombination med en liberal markedsøkonomi. Og i mange lande pågår der en
diskussion om, hvorvidt – og hvordan det vil være muligt at opretholde vore velfærdsordninger
i lyset af, at der fremover bliver flere ældre og færre i arbejdsstyrken.
10
Frygten for globaliseringen kaster sin skygge overalt. Også herhjemme har vi måttet vænne
os til avisoverskrifter, der beretter om, at danske job flytter til Østeuropa eller Fjernøsten. Den
udvikling er ikke forbi, og der er ikke nogen tvivl om, at vores arbejdsmarked kommer under
et stigende pres de kommende år.
Vi må derfor ikke lade os lulle i søvn af, at vi i en periode klarer os godt sammenlignet med
andre lande. Det er en fejl at tro, at vores indretning af arbejdsmarkedet på enhver måde er
den bedste eller den eneste rigtige. Vores model er ikke ufejlbarlig. Andre landes interesse for
vores model er jo heller ikke nødvendigvis et udtryk for, at de vil kopiere os. Men det er et
udtryk for, at de ønsker at lære nyt og forbedre og udvikle deres arbejdsmarkeder.
Netop derfor er det vigtigt ikke at sætte udviklingen i stå og blive overhalet indenom. Kun ved
at forbedre, justere og udvikle vores model og vores arbejdsmarked kan vi klare os i den
internationale konkurrence. Høj beskæftigelse herhjemme afhænger mere end nogensinde af
virksomhedernes muligheder for at omstille og tilpasse produktionen. Her er et fortsat fleksi­
belt arbejdsmarked nøglen til succes.
Tre bud på flexicurity
Beskæftigelsesministeriet ønsker med denne publikation at sætte den danske flexicurity til
debat. Målet er at udvikle nye ideer og skabe viden, der kan hjælpe til at udvikle vores fleksi­
ble arbejdsmarked, så vi også fremover kan bryste os af at have høj beskæftigelse og lav
ledighed kombineret med en sund økonomi.
Derfor har Beskæftigelsesministeriet bedt tre forskerhold om at forholde sig til følgende
spørgsmål:
•
•
•
•
Hvordan virker den danske flexicuritymodel?
Hvad er effekterne af flexicurity?
Hvilke fordele og ulemper giver flexicurity?
Og endelig hvordan udfordres flexicurity af globaliseringen?
Forskernes resultater er samlet i tre reviews fra henholdsvis:
• Center for arbejdsmarkedsforskning (CARMA), Aalborg Universitet
• Forskningscenter for arbejdsmarkeds- og organisationsstudier (FAOS), Københavns
Universitet
• Økonom Karsten Albæk, Københavns Universitet.
Det skal understreges, at forskerne er blevet bedt om at komme med deres viden og deres
vurderinger. Hverken beskæftigelsesministeren eller ministeriet kan således tages til indtægt
for alle synspunkter.
På trods af det fælles udgangspunkt er de tre reviews forskellige i deres tilgang til flexicurity.
Et vist overlap har naturligvis ikke kunnet undgås, men de supplerer hinanden godt og kom­
mer rundt om både økonomiske, politologiske og organisatoriske aspekter. Ud over at give et
11
godt overblik over eksisterende viden og en række tankevækkende betragtninger, peger de
alle tre på områder, hvor der kan være behov for yderligere forskningsindsats.
Det fleksible danske arbejdsmarked – en forskningsoversigt, CARMA
Forskerne fra CARMA fremhæver i deres review, at den positive internationale opmærksom­
hed omkring den danske flexicuritymodel er fuldt forståelig. Det danske arbejdsmarked er
kendetegnet ved en høj grad af fleksibilitet. CARMA slår desuden fast, at den danske kombi­
nation af en høj mobilitet mellem jobs, lav ansættelsestryghed, høje satser i understøttelsen af
de arbejdsløse, en veludviklet aktiv arbejdsmarkedspolitik og et veludviklet (efter) uddannelses­
system giver en unik dansk variant af flexicurity.
Succesen skyldes ikke en bevidst plan, men derimod i høj grad modellens historiske rødder.
Hovedbudskabet her er, at strenge restriktioner for arbejdsgivernes muligheder for at fyre og
hyre ikke er den eneste farbare vej til at skabe tryghed for den enkelte på arbejdsmarkedet.
Tværtimod kan et dynamisk og mobilt arbejdsmarked godt forenes med økonomisk og social
tryghed.
I forhold til udfordringen fra globaliseringen er der ifølge CARMA ikke noget, der tyder på, at
arbejdsmarkedet ikke er i stand til at håndtere udfordringen. Der henvises til udflytningen af
arbejdspladser i tekstilindustrien som et eksempel på, at arbejdsmarkedet har været i stand til
at håndtere større omstillingsprocesser. Der er dog behov for at satse på opkvalificering af
både ledige og beskæftigede, så vi undgår strukturledighed, hedder det.
CARMA stiller afslutningsvis spørgsmål ved den aktive beskæftigelsespolitiks evne til at
skabe jobtryghed for ledige og beskæftigede. Spørgsmålet er, om ændringer i indholdet af
beskæftigelsespolitikken, fx nye aktiveringsredskaber og lavere ydelser, har konsekvenser for
flexicurity?
Går det fx ud over flexibiliteten og får arbejdskraften færre kvalifikationer, hvis den arbejds­
markedsrettede uddannelsesindsats nedprioriteres? Og hvordan påvirker det forhold, at kom­
munerne overtager noget af beskæftigelsesindsatsen samspillet mellem den aktive indsats for
forskellige ledige og virksomhederne?
Flexicurity og det danske arbejdsmarked – et review med fokus på overens­
komssystemet, FAOS
Flexicurity dækker over meget mere end bare lav jobbeskyttelse og høj indkomstsikkerhed,
hedder det i FAOS’ review.
Hovedbudskabet er, at overenskomstsystemet har spillet en afgørende rolle i udviklingen
af flexicurity i Danmark. Overenskomstsystemet har for det første leveret fleksibilitet i form
12
af aftaler om løn, arbejdstid og efteruddannelse. For det andet leveret sikkerhed i form af
pensioner og sociale kapitler i overenskomsterne.
FAOS understreger dog, at flexicurity ikke udelukkende er et resultat af kollektive overens­
komster. Den statslige medfinansiering af arbejdsløshedsunderstøttelsen og den aktive
arbejdsmarkedspolitik har også bidraget aktivt til udviklingen af flexicurity.
Den lave jobbeskyttelse kombineret med høj indkomstsikkerhed gavner ifølge FAOS store
grupper på arbejdsmarkedet. Alligevel er der grupper, som modellen hidtil ikke har kunnet
nå. Her peges der på indvandrerne som en særlig gruppe, flexicurity ikke har kunnet hjælpe i
beskæftigelse.
Også spørgsmål som betydningen af at decentralisere aftalekompetencen i overenskomstsy­
stemet og betydningen af den øgede EU-regulering, spiller ind i forhold til den danske flexicu­
rity.
Fleksibilitet og sikkerhed – overvejelser om dansk arbejdsmarkedspolitik.
Lektor Karsten Albæk, Økonomisk Institut, Københavns Universitet
I det tredje review opstiller Karsten Albæk en teoretisk model, der viser fordelene ved det
fleksible arbejdsmarked. Modellen viser, at man øger virksomhedernes omkostninger ved at
forøge beskyttelsen af de ansatte. De højere omkostninger vil ifølge modellen medføre, at
virksomhederne er tilbageholdende med at ansætte nye medarbejdere.
Karsten Albæk peger på, at en høj personaleomsætning er en styrke for det danske arbejds­
marked, der betyder, at ledige hurtigere kan finde job igen. Der henvises blandt andet til en
sammenligning mellem Danmark og Belgien, der viser, at medarbejdere, der afskediges i
Belgien langt hyppigere er ramt af arbejdsløshed end i Danmark. Og at ledige i Belgien også
er ledige i længere tid end i Danmark. Belgien har i modsætningen til Danmark en meget høj
grad af ansættelsesbeskyttelse på arbejdsmarkedet.
Ifølge Karsten Albæk er en af ulemperne ved den høje personaleomsætning, at det begræn­
ser virksomhedernes interesse i at investere i uddannelse af medarbejderne. Den svigtende
interesse hænger sammen med, at 50 pct. af alle nye medarbejdere er forsvundet fra virk­
somhederne efter tre år. Det er uheldigt, da uddannelse har betydning for arbejdsstyrkens
produktivitet og dermed den økonomiske vækst, hedder det. Problemet bliver imidlertid del­
vist løst ved, at det offentlige medfinansierer efteruddannelse.
I forhold til den danske flexicurity finder Karsten Albæk, at det er et problem, at effekterne af
aktivering er svære at dokumentere ordentligt. De manglende effekter kan ifølge Karsten
Albæk skyldes, at de hidtidige effektmål ikke er tilstrækkeligt gode, og der peges på behovet
for forbedrede effektmål.
13
14
Det fleksible danske arbejdsmarked – en forskningsoversigt
Thomas Bredgaard
Flemming Larsen
Per Kongshøj Madsen
CARMA
Aalborg Universitet
15
16
Forord
Formålet med dette notat er at give en let tilgængelig oversigt over den eksisterende viden og
forskningsresultater om den samfundsmæssige værdi af det fleksible danske arbejdsmarked.
I internationalt perspektiv er Danmark karakteriseret ved en høj beskæftigelse og et lavt mar­
ginaliseringsomfang. Det er en udbredt antagelse, at de gode resultater skyldes den særlige
danske kombination af fleksible ansættelsesretlige regler, aktiv arbejdsmarkedspolitik med ret
og pligt til uddannelse og jobtilbud samt relativt høje ydelser ved ledighed. Begrebet ”flexicu­
rity” er i de senere år blevet brugt til at karakterisere denne særlige danske blanding af fleksi­
bilitet og social tryghed.
Samtidig står det klart, at opretholdelse af en høj beskæftigelse i en tid præget af globalise­
ring, afhænger af mulighederne for omstilling og produktionstilpasning, hvor arbejdsmarke­
dets fleksibilitet, er en helt central faktor.
På denne baggrund – og med inddragelse af internationale erfaringer - giver forskningsover­
sigten et bud på, hvilke områder der er særligt afgørende for såvel positive som negative
effekter af det fleksible danske arbejdsmarked og på, hvilke udfordringer globaliseringen stil­
ler til indretningen af det danske ”flexicurity-system”. Notatet peger også på de økonomiske
og politiske forudsætninger for fleksibiliteten og på de udfordringer, som den danske model
vil møde i de kommende år.
Notatet er udarbejdet med tilskud fra Beskæftigelsesministeriets pulje til forsøgs- og udred­
ningsvirksomhed. Ansvaret for indhold og konklusioner påhviler alene forfatterne.
Aalborg 16. februar 2005
Thomas Bredgaard
Flemming Larsen
Per Kongshøj Madsen
17
1. Introduktion
Perioden siden 1993 har været gyldne år på det danske arbejdsmarked. Den registrerede
ledighed faldt i 2002 til det laveste niveau siden 1974, og beskæftigelsen slog i 2001 alle
historiske rekorder. Kun de seneste års afmatning har kastet lidt malurt i bægeret, selv om
konjunkturen i løbet af 2004 atter synes at være på vej opad.
Udviklingen på det danske arbejdsmarked har også vakt international opmærksomhed. I flere
rapporter har FN’s internationale arbejdsorganisation ILO fremhævet det gode danske eksem­
pel (Auer, 2000; Auer & Casez, 2003; Egger & Sengenberger, 2003). I forbindelse med EU’s
beskæftigelsesstrategi og i enkelte EU-lande som f.eks. Tyskland har Danmark stået som et
skoleeksempel på, hvorledes et medlemsland kan kombinere økonomisk dynamik, høj
beskæftigelse og social tryghed. I den internationale debat om ”flexicurity” – eller måder at
kombinere fleksibilitet på arbejdsmarkedet med tryghed for lønmodtagerne – er Danmark blevet
flittigt citeret (Wilthagen 1998; Wilthagen & Tros 2004; Madsen, 2003, 2004; OECD, 2004,
kapitel 2).
Kombinationen af en veltilrettelagt makroøkonomisk styring, reformer af arbejdsmarkedspoli­
tikken, en høj fleksibilitet, veluddannet arbejdskraft og et velfungerende trepartssamarbejde
baseret på social og politisk konsensus har således gjort den ”danske arbejdsmarkedsmodel”
berømt – også udenfor Danmark.1
Med inspiration fra Arbejdsministeriet (1999) beskrives den danske arbejdsmarkedsmodel ofte
som en ”gylden trekant”, jf. figur 1.1. Modellen kombinerer en høj grad af mobilitet mellem
jobs med et udbygget social sikkerhedsnet for de ledige og en aktiv arbejdsmarkedspolitik.
Den høje lønmodtagermobilitet mellem forskellige arbejdsgivere hænger atter sammen med et
forholdsvis lavt niveau for ansættelsesbeskyttelsen på det danske arbejdsmarked. Pilene
mellem trekantens hjørner illustrerer personstrømme. Op mod en fjerdedel af de beskæftigede
bliver hvert år berørt af ledighed og modtager derfor dagpenge eller kontanthjælp. Men af de
ledige finder størsteparten selv tilbage til et nyt job. Resten kommer i målgruppen for den
aktive arbejdsmarkedspolitik, som – ideelt set – bidrager til, at de atter kommer i beskæftigelse.
Modellen illustrerer to af de vigtige effekter i denne forbindelse. Dels fører den aktive indsats
til at deltagerne i de forskellige programmer (f.eks. jobtræning og uddannelse) bliver opkvalifi­
cerede og derfor øger deres jobmuligheder. Dels kan indsatsen have en motivationseffekt i
den forstand, at ledige, som er ved at nærme sig tidspunktet for aktivering, øger deres søg­
ning efter ordinære jobs i det omfang, hvor de opfatter aktivering som noget negativt.
Det sociale sikkerhedsnet i form af dagpengesystemet og kontanthjælp til ledige udgør sammen
med den høje fleksibilitet historisk set modellens hovedakse i den forstand, at begge forhold har
karakteriseret det danske arbejdsmarked i mange år. Anerkendelsen af arbejdsgivernes ret til frit
at ansætte og afskedige de ansatte går tilbage til Septemberforliget i 1899. Dagpengesystemet
har rødder tilbage til starten af 1900-årene og fik sin nuværende form i slutningen af 1960erne.
1 Selv om betegnelsen ”beskæftigelsespolitik” i de senere år i nogen grad har vundet indpas, anvendes begrebet ”arbejdsmarkedspolitik” i
dette notat generelt om den direkte politiske og administrative regulering af arbejdsmarkedet, som ligger inden for Beskæftigelsesministeriets
ressort. Notatet er her på linie med andre nyere fremstillinger på området (jf. Mølsted Jørgensen & Damtoft Pedersen, 2004).
18
Derimod er en aktiv arbejdsmarkedspolitik med vægt på opkvalificering og jobtræning af nyere
dato. I sin nuværende skikkelse har den rod i arbejdsmarkedsreformen fra 1993-94 og dens
efterfølgere.
Figur1.1: Den danske ”flexicuritymodel”
Flexicurity­
modellens
hovedakse
Fleksibelt
arbejds­
marked
Arbejdsmarkedspolitikkens
AMPs
kvalifikationseffekt
kvalifikationseffekt
Generøse
velfærdsordninger-
Aktiv
AMP
Arbejdsmarkedspolitikkens
AMPís motimotivationseffekt
vationseffekt
I en international sammenligning fremstår den danske model derfor som en hybrid. Det lave
niveau for lønmodtagerbeskyttelsen minder om liberale regimer som man for eksempel finder
det i England. På den anden side svarer det udbyggede sociale sikkerhedsnet til de systemer,
som findes i de andre skandinaviske velfærdsstater. Både i den internationale og den danske
debat sker der derfor nogle gange en forkortning, hvor det seneste tiårs succes for det danske
arbejdsmarked bliver tilskrevet den netop beskrevne ”flexicurity-model”. Den synes at forene
de liberale markedsøkonomiers dynamik med den sociale tryghed fra de skandinaviske vel­
færdsstater.
Derfor er der grund til at fremhæve, at den positive udvikling på det danske arbejdsmarked
siden starten af 1990erne ikke blot kan tilskrives den danske ”flexicurity-model”, sådan som
netop beskrevet. Uden en vellykket balance mellem den makroøkonomiske politik og den
internationale konjunktur havde væksten i beskæftigelsen og den faldende ledighed ikke
været mulig. Opnåelsen af lav inflation samtidig med en halvering af ledigheden hænger også
sammen med en ny dagsorden for overenskomstforhandlinger og løndannelse, som bidrog til,
at arbejdsmarkedet tilpassede sig skiftet fra høj ledighed til fuld beskæftigelse, samtidig med
at lønstigningerne forblev moderate og ikke brød med det internationale skifte til lavinflation.
På den anden side er det også vigtigt at fremhæve det lange historiske perspektiv.
Kombinationen af høj mobilitet mellem jobs og et udviklet socialt sikkerhedsnet har karakteri­
seret det danske arbejdsmarked i adskillige årtier og været en vigtig faktor bag den vellykkede
omstilling fra landbrugs- til industri – og servicesamfund, som det danske samfund har gen­
19
nemført i efterkrigstiden. Selv om betegnelsen ”flexicurity” er af ny dato, er det nogle rodfæstede
træk ved det danske arbejdsmarked, som begrebet søger at indfange.
Med afsæt i et syn på fleksibilitet og ”flexicurity”, der også inddrager et længere historisk per­
spektiv, er det formålet med dette notat at kortlægge den foreliggende forskningsmæssige
viden om de bidrag, som fleksibiliteten på det danske arbejdsmarked har ydet til efterkrigsti­
dens vækst i beskæftigelse og velstand. Målet er således ikke at vurdere det samlede sæt af
årsager til udviklingen på det danske arbejdsmarked. Der fokuseres alene på de bidrag, som
fleksibiliteten og ”flexicurity-modellen” har ydet, og på de udfordringer, som modellen vil møde
fremover.
I notatets konkrete sammenhæng har der også måttet foretages en række valg og fravalg.
Ikke alle forskningsbidrag har kunnet medtages eller behandles dybtgående. Hovedvægten er
lagt på danske forskningsresultater fra de seneste 2-3 år, men med inddragelse af international
forskning, hvor det er særligt relevant. Forbehold der kan være vigtige i en forskningssammen­
hæng har måttet udelades eller blot antydes. Målet har været at skabe en tekst, som havde
interesse for en bredere kreds og samtidig gav et nogenlunde retvisende billede af den aktu­
elle forskningsbaserede viden om de samfundsøkonomiske værdier af det fleksible danske
arbejdsmarked og dets udfordringer.
Samtidig skal det nævnes, at ”forskning” i den foreliggende sammenhæng ikke alene er
afgrænset til den grundforskning, som foregår ved universiteterne. Megen relevant – især
empirisk – arbejdsmarkedsforskning foregår ved sektorforskningsinstitutioner og i regi af
”tænketanke” som for eksempel Det økonomiske Råds Sekretariat, Arbejderbevægelsens
Erhvervsråd og forskellige kommissioner og udvalg. Resultater herfra er derfor medtaget i
belysningen af fleksibiliteten på det danske arbejdsmarked.
De følgende tre hovedafsnit i notatet fokuserer på hvert sit aspekt af det danske arbejdsmar­
keds fleksibilitet.
I afsnit 2 gives med afsæt i en diskussion af forskellige fleksibilitetsformer et overblik over
foreliggende viden om fleksibiliteten på det danske arbejdsmarked i et komparativt perspektiv.
Herefter trækker afsnit 3 forbindelsen mellem fleksibilitet og lønmodtagernes tryghed på
arbejdsmarkedet. Her knyttes an til den internationale litteratur om ”flexicurity” og ”transitio­
nelle arbejdsmarkeder”. Der gives også en beskrivelse af de historiske og politiske forudsæt­
ninger for den danske model og dens betydning for både samfundsøkonomien og sociale for­
hold.
Endelig tages udfordringerne til den danske arbejdsmodel op i afsnit 4. Hvad betyder tekno­
logisk forandring, globalisering og forandringerne i velfærdsstaten for modellens fremtid?
Hvordan kan arbejdsmarkedspolitikken fornys for at styrke fleksibiliteten?
Afsnit 5 opsummerer de vigtigste pointer fra notatet og peger tillige på nogle udækkede
forskningsbehov.
20
2. Det fleksible danske arbejdsmarked
Formålet med dette afsnit er at beskrive og vurdere betydningen af de forskellige dimensioner
af fleksibiliteten på det danske arbejdsmarked. I forlængelse af præsentationen af flexicurity­
trekanten i kapitel 1 lægges vægten på de fleksibilitetsformer, som er i centrum for forholdet
mellem fleksibilitet og tryghed. Hvor det er muligt inddrages et komparativt perspektiv.
2.1 Fleksibilitetsbegrebet
I daglig tale bruges ”fleksibilitet” ofte som en generel betegnelse for en ønsket egenskab ved
et arbejdsmarked uden at det præciseres, hvilke konkret form for fleksibilitet, der tales om,
eller hvilke grupper på arbejdsmarkedet, som skal udvise fleksibilitet.
Generelt dækker fleksibilitet dog over en forestilling om, at der på arbejdsmarkedet findes til­
pasningsmekanismer, som kan føre frem til en (ønsket) forandring, når arbejdsmarkedet påvir­
kes af et udefra kommende chok, f.eks. i form af en faldende efterspørgsel efter produktionen
eller en ændring i valutakursen.
I forskningsmæssig sammenhæng har der siden Atkinsons klassiske analyser fra midten af
1980erne udviklet sig en sprogbrug, som søger at indkredse forskellige dimensioner af fleksi­
bilitetsbegrebet og udvikle indikatorer for omfanget af fleksibiliteten og for dens betydning for
arbejdsmarkedets funktion (Atkinson, 1984; Atkinson & Meager, 1986). De vigtigste fleksibili­
tetsformer er:
• Numerisk fleksibilitet dækker over mulighederne for at tilpasse antallet ansatte på den
enkelte virksomhed gennem ansættelser og afskedigelser
• Arbejdstidsfleksibilitet (temporær fleksibilitet) opnås gennem tilpasning af arbejdstidens
længde (f.eks. mulighed for overarbejde eller deltid) og placering (f.eks. skiftehold og week­
endarbejde)
• Funktionel fleksibilitet omfatter mulighederne for at omplacere de ansatte mellem forskellige
arbejdsfunktioner (horisontalt eller vertikalt) og er nært beslægtet med organisatorisk fleksibi­
litet, der kommer til udtryk i ændret arbejdsorganisering og ledelsesform
• Lønfleksibilitet dækker over den hast, hvormed nominelle eller reale lønninger reagerer på
ændringer i udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft
Litteraturen rummer en række eksempler på mere detaljerede typologier, men de fire
fleksibilitetsformer ovenfor er gennemgående i langt de fleste fremstillinger. For en mere detal­
jeret diskussion af forskellige fleksibilitetsbegreber og deres samspil kan henvises til Lind
(2004).
2.2 Fleksibilitet og arbejdsmarkedsregulering
I diskussioner om fleksibilitet formuleres ofte en modsætning mellem fleksibilitet og offentlig
regulering i den forstand, at et fuldt fleksibelt arbejdsmarked opfattes som et arbejdsmarked
uden nogen form for restriktioner på aktørernes adfærd (se f.eks. Monastoriotis, 2004, p.4).
Samme forfatter fremhæver samtidig, at fravær af offentlig regulering af arbejdsmarkedet ikke
nødvendigvis fører til øget fleksibilitet. I nogle tilfælde kan offentlige indgreb tværtimod øge
fleksibiliteten, fordi de modvirker markedsfejl, f.eks. når det gælder udvikling af arbejdsstyr­
21
kens generelle kvalifikationer, hvor de enkelte virksomheder har begrænsede incitamenter til at
foretage uddannelsesinvesteringer.
I den internationale debat om arbejdsregulering og rigiditeter på arbejdsmarkedet har OECD’s
Jobs Study fra midten af 1990er stået som en fremtrædende fortaler for en deregulering af
arbejdsmarkedet. I de senere år forekommer det dog som om OECD har indtaget et mere
balanceret syn på den rolle som arbejdsmarkedsregulering skal spille (jf. kapitel 2 i OECD,
2004). Også nylige publikationer fra ILO har sat fokus på samspillet mellem arbejdsmarkeds­
regulering og fleksibilitet (Auer, 2000; Auer & Casez, 2003).
Dilemmaerne forbundet med (de)regulering af arbejdsmarkedet står også i centrum af en af
de mest indflydelsesrige bøger på området fra de senere år (Esping-Andersen & Regini,
2000). En gennemgående pointe er, at offentlig regulering af arbejdsmarkederne har komplek­
se og modsat rettede effekter på mange niveauer. Deregulering på et område, kan derfor føre
til øget regulering på et anden, eventuelt i form af nye uformelle normer. Af særlig dansk inter­
esse er Anders Bjørklunds bidrag til bogen, hvor han fremhæver en række forskelle på udvik­
lingen i Danmark og Sverige for eksempel med hensyn til arbejdsmarkedspolitikkens indhold
og tilrettelæggelse og med hensyn til lønmodtagernes ansættelsesbeskyttelse. Det er også
væsentligt at påpege, at en af Esping-Andersen og Regini’s pointer er, at aktiv arbejdsmar­
kedspolitik ikke kan påvirke arbejdsløshedens niveau, men dens struktur (f.eks. i forhold til
unge, kvinder og ufaglærte, jf. p. 337ff.). Derfor er deres policyforslag for en Europæisk “mid­
delvej”, at der sker en delvis deregulering, som er målrettet arbejdsmarkedets “outsidere”,
medens reguleringen overfor kernearbejdskraften bevares stort set intakt.
2.3 Fleksibilitetsformer på det danske arbejdsmarked
Numerisk fleksibilitet og lønmodtagerbeskyttelse
Når det danske beskæftigelsessystem i disse år påkalder sig en betydelig international
opmærksomhed, skyldes det i første række de åbenbare resultater med henhold til opnåelsen
af en høj beskæftigelseskvote og en lav ledighed. Men som omtalt i afsnit 1 er der en stigende
fokus på, at disse resultater ikke blot skyldes en vellykket kombination af gunstige internatio­
nale konjunkturer i 1990erne, en afbalanceret makroøkonomisk styring og det seneste tiårs
arbejdsmarkedspolitiske reformer. Nogle underliggende træk ved det danske arbejdsmarked
må inddrages for at forstå den omstillingsevne, som er udvist ikke alene i det seneste tiår,
men gennem størstedelen af efterkrigstiden.
Det er efterhånden veldokumenteret og velkendt, at der på det danske arbejdsmarked er en
betydelig mobilitet af arbejdstagere mellem arbejdsgivere og at denne høje jobmobilitet er et
strukturelt karakteristikum i den forstand, at niveauet har været nogenlunde konstant – om
end med en vis konjunkturvariation – gennem hele den periode, hvor der foreligger statistisk
dokumentation, dvs. fra starten af 1980erne. Gennemgående er det mellem 25 og 35 procent
af den danske arbejdsstyrke, som skifter arbejdsgiver hvert år (se f.eks. Bingley et al 1999;
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2004). En del af disse jobskift indebærer en ledighedspe­
riode, hvilket også afspejler sig i, at mellem en tredjedel og en fjerdedel af arbejdsstyrken er
22
berørt af ledighed inden for et år. Også her ses en vis konjunkturafhængighed i den forstand,
at antallet af ledighedsberørte vokser under lavkonjunkturer.2
Opgjort på denne måde er der nogen variation i den numeriske fleksibilitet mellem forskellige
grupper på arbejdsmarkedet. Fleksibiliteten er således afhængig af placeringen i stillingshie­
rarkiet, men selv for højere funktionærer ses en mobilitet mellem jobs på op mod 25 procent
af beskæftigelsen. Den numeriske fleksibilitet er også højest for beskæftigede i mindre virk­
somheder og for de yngre aldersgrupper. Men hovedindtrykket er en ganske høj mobilitet for
størstedelen af arbejdsmarkedet, uanset persongruppe, virksomhedstype og branche
(Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2004).
I en international sammenhæng fremstår det danske arbejdsmarked også med en høj grad af
numerisk fleksibilitet. Standardindikatoren er her den gennemsnitlige anciennitet hos den
samme arbejdsgiver, jf. figur 2.1.
Figur 2.1: Den gennemsnitlige anciennitet hos samme arbejdsgiver i en række OECD-lande,
1992 og 2000.
14
12
10
År
8
6
4
2
Kilde: Auer & Casez (2003).
1992
Ja
pa
n
Po
rtu
ga
l
Ita
l
G
ræ ien
ke
nla
nd
Irl
an
d
Fi
nl
an
d
Sp
an
ie
n
Ty
sk
la
nd
Fr
an
kr
Lu
ig
xe
m
bo
ur
g
Be
lg
ie
n
Sv
er
ig
e
UK
Da
nm
ar
k
Ho
lla
nd
US
A
0
2000
Som det fremgår af figuren er Danmark placeret i en gruppe af lande med en ganske høj grad
af numerisk fleksibilitet på niveau med UK. Som kontrast er den gennemsnitlige anciennitet i
Sverige næsten 50 procent højere end i Danmark.
Det skal nævnes at spørgsmålet om løndannelse på virksomheds- og individniveau for tiden udforskes af et projekt om Decentralisering af
den danske løndannelse ved Flemming Ibsen og Jørgen Stamhus, CARMA.
2
23
Der kan naturligvis være en række årsager til disse forskelle, herunder virksomhedsstrukturen
i de forskellige lande. Men en nærliggende kandidat til at forklare variationen i den numeriske
fleksibilitet er naturligvis den lethed, hvormed arbejdsgivere kan både ansætte og afskedige
de ansatte. OECD har i en årrække publiceret indikatorer for ansættelsesbeskyttelsen i en
række medlemslande. Det seneste sæt af indikatorer blev publiceret i 2004 og hovedresulta­
terne er illustreret i figur 2.2 (jf. OECD, 2004). Den samlede indikator består af tre komponenter,
som afspejler graden af regulering af henholdsvis ordinære ansættelser, kollektive afskedigelser
og tidsbegrænsede.
I forhold til Danmarks placering kan to hovedpointer udledes af figuren. For det første er
Danmark med hensyn til niveauet for den samlede indikator placeret i den gruppe af lande,
som generelt har den laveste beskyttelse af lønmodtagerne. For det andet er lønmodtager­
beskyttelsen særligt lav for ordinære ansættelsesforhold, hvor Danmark kun undergås af
Schweiz, Canada, UK og – med et ekstrem lavt beskyttelsesniveau – USA. Omvendt finder
man høje beskyttelsesniveauer for en række af de lande, som også har høje værdier for den
gennemsnitlige lønmodtageranciennitet, herunder Sverige, der især udmærker sig ved en høj
beskyttelse af netop ordinære ansættelser. Der synes således – ikke overraskende – at være
en ganske nær sammenhæng mellem netop graden af ansættelsesbeskyttelse og omfanget
af den numeriske fleksibilitet.
Figur 2.2: Indeks for ansættelsesbeskyttelse i en række OECD-lande, 2003.
Panel A. Overall strictness of EPL in 2003 (version 2)a
Regulation on temporary forms of employment
Specific requlrements for collective dismissal
Protection of permanent workers against (indvidual) dismissal
Kilde OECD (2004).
24
I OECD (2004) findes en række statistiske analyser af sammenhænge mellem graden af
ansættelsestryghed og forskellige indikatorer for arbejdsmarkedets dynamik og funktionsevne.
Både omfanget af strømme ud og ind af ledighed og langtidsledighed synes således i nogen
grad påvirket af graden af ansættelsesbeskyttelse, således at f.eks. omfanget er langtidsle­
dighed stiger med stigende beskyttelse. En nærliggende tolkning er, at begrænsninger på fri­
heden til at afskedige medarbejdere fører til en stærkere sortering af ansøgerne med brug af
forudgående ledighed som en markør (statistisk diskrimination, jf. Eriksson og Lagerström
2004). I Finansministeriet (2004) er ansættelsesbeskyttelsen inddraget som én blandt flere vari­
able i forklaringen af de resultater med hensyn til arbejdsmarkedets funktionsevne, der opnås
i forskellige arbejdsmarkedspolitiske regimer, som kan identificeres i EU. Blandt resultaterne
er, at en høj grad af ansættelsestryghed virker forøgende på den gennemsnitlige ledighed og
mindsker tilpasningen fra høj til lav ledighed (hysteresis).
Spørgsmålet om de bredere samfundsøkonomiske konsekvenser af en lav ansættelsestryg­
hed og et højt niveau for numerisk fleksibilitet er kun i mindre omfang forskningsmæssigt
belyst. Flere såvel positive som negative effekter er tænkbare.
På den positive side må det forventes, at en lav grad af ansættelsestryghed – og en deraf
følgende høj numerisk fleksibilitet – letter de omstillingsprocesser, som til stadighed udløses
af ny teknologi og ændrede nationale og internationale konkurrenceforhold. Virksomheder
eller brancher i nedgang kan reducere beskæftigelsen i takt med en faldende efterspørgsel
efter deres produktion. Omvendt kan nye arbejdspladser etableres med mindre bekymring hos
arbejdsgiverne for en binding til store faste lønudgifter. I megen af den generelle diskussion
om fordelene ved en ”øget fleksibilitet” på arbejdsmarkedet er det i realiteten denne lettelse af
strukturforandringerne, som står i centrum.
En høj numerisk fleksibilitet kan imidlertid også have en række samfundsøkonomiske ulem­
per.
En væsentlig problematik er her knyttet til påvirkningen af virksomhedernes incitamenter til at
udvikle de formelle og uformelle kompetencer hos de ansatte. En simpel kalkule over gevin­
sten ved uddannelsesinvesteringer vil tilsige, at især ressourcer anvendt til udvikling af medar­
bejdernes generelle faglige kvalifikationer (og til dels de personlige kvalifikationer) risikerer at
være spild set fra den enkelte arbejdsgivers side, hvis der er en høj risiko for, at den ansatte
hurtigt forsvinder fra virksomheden. Den høje mobilitet på det danske arbejdsmarked kan
således føre til en underinvestering i uddannelse, især for så vidt angår de mere generelle
kvalifikationer. Foreliggende data for omfanget af efter- og videreuddannelse på det danske
arbejdsmarked antyder, at denne tese både er rigtig og forkert. På den ene side finder man et
lavere omfang af efter- og videreuddannelse hos de ufaglærte grupper, som samtidig oftest er
numerisk fleksible. Men på den anden side ligger omfanget af efter- og videreuddannelse på
det danske arbejdsmarked i den allerhøjeste ende, når Danmark sammenlignes med de øvri­
ge EU-lande. En mulig forklaring på dette tilsyneladende paradoks kan dels ligge i eksisten­
sen af et udbygget offentlig efter- og videreuddannelsessystem, der – fra et økonomisk syns­
punkt – korrigerer for den ”markedsfejl”, som følger af den høje mobilitet. Dels kan der ligge
en forklaring i, at virksomhederne selv i nogle tilfælde anvender efter- og videreuddannelse
25
som et redskab til at fastholde medarbejdere, som ellers ville udvise en høj grad af frivillig
mobilitet.
En anden potentiel risiko ved den høje mobilitet ligger i, at den kan mindske virksomhedernes
opmærksomhed over for sundhedsrisici ved arbejdsmiljøet og over for medarbejdere med,
begyndende helbredsproblemer, fordi båndet mellem ansat og arbejdstager generelt er svæk­
ket i en situation med høj mobilitet. Beslægtet med denne risiko kunne være problemer med,
at den hurtige rotation på arbejdsmarkedet også øgede risiko for ”snubleeffekter” forstået på
den måde at – især ufrivillig – arbejdsløshed bringer den enkelte i en mere sårbar position.
Dette kan dels skyldes de velkendte skadevirkninger af selve arbejdsløshedsforløbet, dels at
især længerevarende ledighedsforløb kan fungere som en negativ markør i en jobsøgningssitu­
ation. Umiddelbart er der, som allerede antyder ovenfor, ingen klare tegn på, at den samlede
langtidsledighed øges gennem en kombination af lav ansættelsesbeskyttelse og høj mobilitet.
Endelig er der grund til at nævne diskussionen om den særlige fleksibilitetsform, der kommer
til udtryk i diskussionen om ”frie agenter”, dvs. personer der er placeret i gråzonen mellem
lønmodtagere og selvstændige erhvervsdrivende som ”freelancere”, enkeltmandsvirksomhe­
der, ol. I takt med at arbejdets indhold langsomt ændrer karakter, antages det ofte, at ansæt­
telsesformerne også skifter i retning af sådanne mere løse og kortvarige ansættelsesforhold
(Glahn, 2003). Samtidig viser Danmarks Statistiks arbejdskraftundersøgelser dog, at ca. 91
procent af de beskæftigede stadig er i et sædvanligt ikke-tidsbegrænset ansættelsesforhold
(Danmarks Statistiks AKU, 2. kvartal 2004). En sammenligning med tidligere år viser heller
ikke nogen klar tendens til en hastig forandring i retning af mindre stabilitet i ansættelsesfor­
holdet. Således var andelen af sædvanlige ikke-tidsbegrænsede ansættelser i 1999 også på
91 procent.
Denne observation er i overensstemmelse med internationale analyser, som også påpeger en
høj grad af stabilitet i ansættelsesrelationen (Auer & Cazes, 2003, chapter 2). I internationale
sammenligninger fremstår Danmark tillige som et land, hvor ”usædvanlige ansættelsesformer”
har en begrænset udbredelse. Således opgør den Det Europæiske Institut for Arbejds- og
levevilkår i en oversigt for 2000, at Danmark er det land i EU (bortset fra Luxembourg) som
har den højeste andel af de beskæftigede i en fast ansættelse (European Foundation, 2002).
En vigtig baggrund herfor er naturligvis, som allerede omtalt, at danske lønmodtagere har en
begrænset formel ansættelsesbeskyttelse sammenlignet med andre lande. I dette perspektiv
er de fleste danske lønmodtagere derfor ”midlertidigt ansatte”, hvilket er baggrunden for, at
arbejdsgiverne i mindre omfang end andre lande har tilskyndelser til at anvende alternative
ansættelsesformer.
Umiddelbart er der således ikke et klart forskningsmæssigt belæg for at antage, at omfanget
af tidsbegrænsede ansættelser er i stadig vækst. Som påpeget af Madsen og Petersen (2000)
gemmer der sig dog bag den konstante andel af atypiske ansatte gennem de seneste 15-20
år, at der er sket en ændring i de atypiske ansattes karakter. Tidligere var de primært lønmod­
tagere uden uddannelse med relativt dårlige indtjeningsmuligheder (bortset fra freelance jour­
nalister og lignende grupper). Nu omfatter gruppen også højtuddannede indenfor en meget
bred vifte af servicefunktioner såsom rådgivere, konsulenter og IT-folk af forskellig karakter,
der typisk er åremålsansatte eller selvbeskæftigede. Den voksende debat om ”frie agenter”
afspejler således i højere grad en ændring i gruppens sammensætning end i dens størrelse.
26
Arbejdstidsfleksibilitet
Igennem hele efterkrigstiden er den gennemsnitlige arbejdstid faldet støt som følge af både
ferieforlængelser og kortere daglig arbejdstid. Samtidig er faldet i arbejdstiden fladet ud og
meget tyder på, at gennemsnitsarbejdstiden i de kommende år vil stagnere eller kun falde
svagt. Udviklingen i den gennemsnitlige arbejdstid dækker imidlertid over store forskelle i
fordelingen af arbejdstiden på de beskæftigede og mellem kønnene, jf. figur 2.3.
Figur 2.3: Arbejdstidens fordeling for mænd og kvinder, 1995 og 2004, 1.000 personer.
Beregnet på grundlag af Danmarks Statistiks Arbejdskraftundersøgelser (AKU)
900
800
1.000 personer
700
600
500
400
300
200
100
0
Mænd 1995
Under 15 timer
Mænd 2004
15-36 timer
37 timer
Kvinder 1995
38-48 timer
Kvinder 2004
49 timer og derover
Den typiske (dominerende) arbejdstid for begge køn er stadig 37 timer pr. uge, men et bety­
deligt større antal kvinder end mænd arbejder på lang deltid (15-36 timer/uge), medens langt
flere mænd end kvinder arbejder længere eller meget længere end den normale arbejdsuge.
Samtidig er det – for begge køn – markant, at der er en klar vækst i den andel af de beskæftige­
de, som arbejder længere end den aftalte arbejdstid. For mændene i aldersgruppen 30-54 år
er andelen steget fra 37 til 43 procent i perioden 1995 til 2003. For kvinderne er andelen
steget fra 15 til 18 procent. Resultaterne peger således på en hastigt voksende spredning i
arbejdstidsmønsteret, hvor forestillingen om en ”normal” arbejdsuge bliver stadig mindre
realistisk, og hvor en stor del af de beskæftigede lægger langt flere arbejdstimer på jobbet end
svarende til normalarbejdsugen. Den faldende gennemsnitlige arbejdstid synes således at
være ledsaget af en større fleksibilitet med hensyn til den antal arbejdstimer, som den enkelte
person er beskæftiget.
En tilsvarende observation baseret på data for perioden 1984 til 2000 er gjort af Lind (2004),
som ligeledes fremhæver den voksende andel af personer, der arbejder længere end den nor­
merede arbejdstid (en fordobling fra 1984 til 2000). Udviklingen i antallet af personer på kort
eller lang deltid er mere stabil, når man ser på det faktiske antal arbejdstimer. Derimod er
27
antallet af personer, der formelt er registreret som deltidsbeskæftigede, faldende fra 20 pro­
cent i 1984 til 14 procent i 2000, hvilket dækker over en svag stigning for mændenes ved­
kommende og en halvering af deltidsandelen for kvinderne (fra 34 procent til 17 procent), jf.
Lind, 2004, table 4. Dette henføres af Lind til stramningen af reglerne for udbetaling af sup­
plerende dagpenge til deltidsbeskæftigede.
Med hensyn til arbejdstidens placering og arbejdsgivernes mulighed for at variere arbejdsti­
den for de ansatte, er mulighedernes blevet gradvist udgivet gennem 1990erne, både gen­
nem overenskomsterne og i kraft af liberaliseringerne af lukkeloven. Overraskende er der
imidlertid ikke klare tegn på, at andelen af personer med usædvanlige arbejdstider (f.eks. nat­
arbejde, weekendarbejde ol.) er steget i samme periode (Lind, 2004, table 6).
De oplevede konsekvenser af arbejdstidsfleksibiliteten er belyst i en omfattende undersøgelse
af danskernes tidsanvendelse, som viser, at 7 pct. af alle beskæftigede danskere næsten altid
føler sig stressede på arbejdet, og at 48 pct. somme tider oplever denne tilstand (Bonke,
2002). Det viser sig også, at sandsynligheden for stress er væsentlig større blandt kvinder end
blandt mænd. Et andet resultat er imidlertid, at der er udbredt tilfredshed med arbejdstiden
på arbejdsmarkedet. To tredjedele af samtlige beskæftigede arbejder således det antal timer,
de ønsker at arbejde. For de resterende er der flere, der ønsker kortere end længere arbejds­
tid, og den ønskede netto-timeændring kan beregnes til knap minus 3 timer om ugen i gen­
nemsnit.
Fleksibiliteten i fordelingen af arbejdstiden må samtidig ses i sammenhæng med den øvrige
tidsanvendelse til omsorg, husarbejde og fritidsaktiviteter. Her er der stadig betydelige køns­
forskelle (se f.eks. Lausten og Sjørup, 2003). Mænd bruger mere tid på erhvervsarbejde end
kvinder, og forskellen bliver større, når der kommer børn i familien. Kvindens tid til erhvervsar­
bejdet halveres, mens manden typisk får lidt længere arbejdstid. Tiden til børn og familie tager
kvinderne fra deres erhvervsarbejde, mens mændene skærer ned på deres fritid.
Funktionel fleksibilitet
I en del af debatten om fremtidens arbejdsliv fremhæves de store forandringer, som pågår
eller vil komme inden for få år. I flere publikationer har medarbejdere ved Instituttet for
Fremtidsforskning således beskrevet fremtidens arbejde som ”UFO-job” karakteriseret ved
Udefinerbare Flydende Opgaver og nøgleord som vidensbaseret, kreativt og fleksibelt (Gitte
Larsen, 2003).
Samtidig er der dog skepsis over for, hvor udbredt denne type af arbejdsliv faktisk er i danske
virksomheder. I en omfattende analyse af udbredelsen af fleksible organisations- og ledelses­
former i danske virksomheder baseret på data fra 1995 konkluderes, at omkring 1/5 af dan­
ske virksomheder er kendetegnet ved fleksible ledelsesformer, medens godt 1/3 har blandede
ledelsesformer (Csonka, 2000). Samtidig er der ikke klare tegn på, at andelen med fleksible ledel­
sesformer er i vækst. I samme undersøgelse estimeres andelen af ansatte, hvis arbejde kan
karakteriseres som fleksibelt. Også her er andelen beskeden – 15 procent i såvel 1990 som
1995. Begge resultater angives at være i overensstemmelse med internationale undersøgelser.
28
I en omfattende analyse baseret på data fra 1996 og 2001 er foretaget en gruppering af dan­
ske virksomheder efter det omfang, i hvilket de har indført organisationsændringer, der kan
tolkes som værende i overensstemmelse med en ”lærende organisation”. Eksempler herpå er
selvstyrende grupper, virksomhedstilpassede uddannelsesaktiviteter og tættere samarbejde
med forskningsmiljøer (Nielsen & Lundvall, 2003; Nielsen, 2004). Næsten 30 procent af virk­
somhederne placeres i en gruppe karakteriseret ved en høj grad af læring, medens 44 pro­
cent ligger i en midtergruppe. Den lærende organisation synes mest udbredt blandt store virk­
somheder og inden for industri og forretningsservice. Omkring halvdelen af virksomhederne
har gennemført organisationsændringer i de seneste år og heraf har flertallet også ændret
ledelsesstrukturen.
Et yderligere resultat fra denne undersøgelse er, at virksomheder, der kan karakteriseres som
”lærende”, er langt mere tilbøjelige til at introducere nye produkter. De har tillige en høj grad af
medarbejderindflydelse. Undersøgelsen tegner således et lyst billede at samspillet mellem ledelse
og medarbejdere i forbindelse om omstillingsprocesser. Mellemledere og menige medarbejdere
har oftest bidraget til at fremme organisationsudviklingen. Det samme gælder den lokale interes­
serepræsentation og samarbejdsudvalgene. Ved ændringer etableres typisk et ”samarbejdsregime”
i virksomhederne, som kombinerer en række forskellige konkrete samarbejdsformer.
Den samme undersøgelse belyser også de personalepolitikker, der anvendes af virksomheder,
som har en høj udviklingsgrad i forhold til vidensøkonomien. Ikke overraskende lægger disse
virksomheder vægt på fastholdelse og integration af personalet med vægt på funktionel og
temporær fleksibilitet. Typisk har de sammenlignet med andre virksomheder også en længere
tidshorisont i deres personaleplanlægning for alle grupper af ansatte, selv om de samtidig
stadig har en betydeligt længere tidshorisont for langvarigt end for kortvarigt uddannede.
Virksomhederne i vidensøkonomien har også i mange tilfælde styrket deres samarbejde med
de offentlige arbejdsmarkeds- og uddannelsesinstitutioner.
Endelig er der i en nyere international komparativ undersøgelse på basis af en række indika­
torer for året 2000 foretaget en vurdering af udbredelsen af fire forskellige organisationsfor­
mer: den lærende organisation, ”slank” produktion (”lean production”), den tayloristiske orga­
nisationsform og en restgruppe, der betegnes ”traditionel” (Lorenz og Valyere, 2004). Der er
store forskelle mellem de enkelte EU-lande. Op mod 2/3 af de beskæftigede i Danmark og
Holland arbejder således i ”lærende virksomheder”. Høje andeles findes også i Sverige,
Finland og Østrig. EU-gennemsnit er 39 procent.
Disse resultater indikerer således, at forskelle i begreber og datagrundlag kan give ganske
forskellige vurderinger af den aktuelle udbredelse af de nye organisationsformer. På den
anden side illustrerer den komparative analyse eksistensen af nogle ganske betydelige natio­
nale forskelle mellem EU-landene og peger på forekomsten af den ”nordiske klynge”, som
også er fundet i undersøgelser inden for andre områder, f.eks. af beskæftigelsespolitiske regi­
mer eller velfærdsstatsmodeller (Madsen et al, 2003; Arts & Gelissen, 2002).
29
Lønfleksibilitet
Omfanget af lønfleksibilitet kan diskuteres på såvel makro- som mikroniveau. I den foreliggen­
de sammenhæng fokuseres på makroniveauet, hvor lønfleksibiliteten er nært knyttet til
spørgsmålet om sammenhængen mellem ledighed og løninflation: hvor kraftigt reagerer den
gennemsnitlige lønstigningstakt på en stigende eller faldende ledighed? (jf. f.eks. Pichelmann
m.fl., 2004).3
I et langsigtet perspektiv er det mest bemærkelsesværdige ved den danske udvikling i de
senere år, at sammenhængen mellem ledighed og lønstigningstakt har ændret karakter, såle­
des som det fremgår af den simple Phillips-kurve i figur 2.4, der viser sammenhængen mel­
lem arbejdsløsheden og størrelsen af de nominelle lønstigninger i procent.
Figur 2.4: Den danske Phillips-kurve, 1956-2002.
25
1974
Nominal wage growth
20
1975
1973
15
1971
19661961
19651970 1968
1969
1972
1967
1962
10
1976
1979
1977 1980
1978
1982
1987
1981
1959
1964
1963
1956
1960
5
1986
1957
1958
1998
2001
20021999
2000
1997
1988
1983
1984
1985
1991
1996
1989
1990 1995
1992
1994
1993
0
0
2
4
6
8
10
12
14
Unemployment rate
Kilde: Egne beregninger på grundlag af ADAMs databank
Som nærmere diskuteret i Boje & Madsen (2003) kan den danske Phillips-kurve opfattes som
opdelt i tre delperioder. De to første delperioder fra henholdsvis 1956-1973 og 1973-1993 kan
tolkes som to sædvanlige faldende Phillips-kurver, men placeret på forskellige niveauer. Den
tredje delperiode omfatter årene efter 1993, hvor kurven antager et næsten fladt forløb. Tolket
i termer af ”strukturel ledighed” antyder dette sidste kurveforløb således et kraftigt fald gen­
nem det seneste tiår i det ledighedsniveau, som er foreneligt med lave og stabile lønstignin­
ger. Dette påfaldende skifte – der jo kan tolkes som en kraftig forøgelse i den makroøkonomi­
ske lønfleksibilitet - har naturligvis været genstand for betydelig opmærksomhed og en række
fortolkningsforsøg (jf. f. eks. Det økonomiske Råd, 2002, kapitel 3).
3
30
Det skal nævnes, at også niveauet for jobskabelse og jobnedlæggelse er ganske højt. Således skabes der hvert år nye arbejdspladser sva­
rende til mellem 10 og 15 procent af den samlede beskæftigelse – og nedlægges et tilsvarende antal i virksomheder, der indskrænker
beskæftigelsen eller lukker helt, jf. f.eks. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2004.
Medens der er udbredt enighed om, at der rent faktisk er sket et skifte i retning af et markant
mindskelse af strukturledigheden, er det mindre åbenbart, hvilke forhold der skal tilskrives
æren herfor. Det tidsmæssige sammenfald med den serie af arbejdsmarkedsreformer, som
indledtes i 1993-94, har naturligvis ført til, at en række iagttagere har peget på en mere vel­
fungerende arbejdsmarkedspolitik, som en vigtig faktor bag den faldende strukturledighed
(f.eks. Larsen & Langager, 1998; Det Økonomiske Råds Formandskab, 2000, afsnit I.5;
Hendeliowitz, 2003). Men også andre forklaringer er mulige, herunder det generelt faldende
internationale inflationsniveau, fagbevægelsens øgede ansvarlighed for den samfundsøkono­
miske udvikling, decentraliseringen af løndannelsen og lønmodtagernes erfaringer med, at sti­
gende realindkomster kan gå hånd i hånd med lave nominelle lønstigninger (Madsen, 2006).
Hvad angår lønfleksibiliteten på mikro-niveau kan det kort nævnes, at der er en lav lønspred­
ning i Danmark, men en overraskende svag dokumentation for, at dette har medført incita­
mentsproblemer i forhold til at tage og søge ledige jobs, jf. afsnit 4. Der kan imidlertid både i
den offentlige og private sektor findes tendenser til en stigende lønspredning (bonusaflønning,
aktieoptioner, udbyttedeling, og andre nye mere individualiserede lønformer).
3. Samspillet mellem fleksibilitet og sikkerhed
Som allerede nævnt i indledningen er sammentrækningen af ’flexibility’ og ’security’, flexicuri­
ty, blevet et af tidens populære arbejdsmarkedspolitiske begreber, som forholdsvis uhindret
rejser over de europæiske landegrænser. En af årsagerne hertil er, at flexicurity som politisk
strategi tilbyder en ’win-win’ situation mellem tilsyneladende modstridende krav. På den ene
side kravet om øget fleksibilitet på arbejdsmarkedet, i arbejdsorganiseringen og hos lønmod­
tagerne, og på den anden side kravet om øget sikkerhed, især for svage grupper på og uden­
for arbejdsmarkedet. En anden årsag er nok, at begrebet er vanskeligt at definere præcist, og
at forskellige aktører derfor kan tolke egne forståelser og interesser ind i begrebet.
I dette afsnit går vi bag om begrebet flexicurity og beskriver, hvorledes der eksisterer forskelli­
ge forståelser heraf (som politisk strategi, modelbeskrivelse, og analytisk begreb), samt hvor­
dan forskellige former for fleksibilitet og sikkerhed kan kombineres på forskellig vis. Dette illu­
streres ved at se på hvordan forskellige europæiske arbejdsmarkedsregimer kombinerer flek­
sibilitet og sikkerhed. Dernæst beskrives de historisk-institutionelle forudsætninger for den
særlige danske flexicurity-model. En model som er produktet af en lang historisk udvikling og
sociale kompromisser på forskellige politikområder - og ikke nogen veludtænkt master-plan.
Afslutningsvist i dette afsnit bryder vi analysen længere ned og ser vi på hvilke fordele og
ulemper den danske flexicurity model frembyder for forskellige delgrupper på det danske
arbejdsmarked.
3.1. Hvad er flexicurity?
Det skal indledningsvist bemærkes, at forestillingen om flexicurity er forholdsvis ny både som
politisk strategi og som forskningsområde. Lidt fortegnet kan man sige, at økonomer ofte
relativt ensidigt har beskæftiget sig med de positive konsekvenser af fleksibilitet for arbejds­
markeder, virksomheder og lønmodtagere, og har haft en tendens til at betragte social sikker­
31
hed og jobsikkerhed som en hæmsko for konkurrenceevne og økonomisk vækst. Derimod har
arbejdsmarkeds- og socialpolitiske forskere af mere politologisk og sociologisk tilsnit valgt at
fokusere mere på de positive fordelings- og velfærdsmæssige konsekvenser af social sikker­
hed, men har sjældent beskæftiget sig med konsekvenserne heraf for arbejdsmarkedets og
virksomhedernes fleksibilitet.
Grundtanken i flexicurity-begrebet er at fleksibilitet og sikkerhed ikke er modsætninger, men
gensidigt understøttende. Kritikerne hævder i denne sammenhæng af flexicurity blot er en
omskrivning af den traditionelle modsætning mellem kapital og arbejdere, hvor arbejdsgiverne
kræver mere fleksibilitet, hvorimod arbejdstagerne kræver mere sikkerhed som kompensation
herfor (jf. Ozaki 1999). Ideen i flexicurity-tilgangen er imidlertid, at fleksibilitet ikke er arbejds­
givernes monopol, lige så lidt som sikkerhed er arbejdstagernes monopol. På nutidens
arbejdsmarkeder har mange arbejdsgivere erkendt, at de har en interesse i stabile arbejds­
relationer og i at fastholde medarbejdere, som er loyale og veluddannede. For at tilpasse
arbejdslivet til mere individuelle præferencer har mange lønmodtagerne tillige indset, at de har
en interesse i en mere fleksibel arbejdsorganisering, f.eks. til at kombinere arbejds- og fami­
lieliv (Wilthagen og Tros 2004). Der er således grundlag for, at der opstår nye samspil mellem
fleksibilitet og sikkerhed.
Som begreb opstår flexicurity i Holland i midten af 1990erne, ud fra nogle helt særlige forud­
sætninger, som kort skal skitseres. I Holland er der i modsætning til Danmark et ganske
restriktivt afskedigelsessystem for ordinært ansatte. Arbejdsgiverne skal bede om tilladelse til
fyringer ved enten det lokale AF-kontor (Centres for Work and Income) eller det lokale retssy­
stem, og medvirker samtidig i langt højere grad end danske arbejdsgivere til finansieringen af
dagpengesystemet gennem betaling af sociale bidrag. Der er desuden i Holland en relativt høj
jobbeskyttelse for ordinært ansatte, hvilket har medført at virksomhederne har søgt at skabe
fleksibilitet i arbejdskraftanvendelsen ved at hyre grupper af løstansatte medarbejdere på
midlertidige kontrakter. Disse ’atypiske’ medarbejdere har generelt et lavere niveau af social
sikkerhed (f.eks. ret til dagpenge, pension, ferie) og en lavere jobsikkerhed end ordinært
ansatte.
Pointen med den hollandske flexicurity-lovgivning, som trådte i kraft i 1999, var netop at rette
op på denne ubalance mellem et ufleksibelt arbejdsmarked for kernearbejdskraften og en
usikker arbejdsmarkedssituation for periferiarbejdskraften. Afskedigelsesbeskyttelsen for ordi­
nært ansatte blev således modificeret, systemet med tilladelser for vikaransættelser blev
afskaffet, og ansættelsesbeskyttelsen for atypiske medarbejdere blev styrket. En væsentlig
hensigt var at fremme en udvikling fra jobsikkerhed til beskæftigelsessikkerhed, særligt gen­
nem en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik. Inspirationen til denne lovgivning stammede dels
fra en kollektiv overenskomst mellem arbejdsgiverne, fagbevægelsen og vikarbureauet,
START, fra 1993, dels fra en aftale i den såkaldte ’Labour Foundation’, som er et centralt kon­
sultationsorgan mellem arbejdsgiverorganisationerne og fagbevægelsen. Den hollandske lov­
givning om flexicurity er således et typisk eksempel på traditionen for korporativ koordinering
(Wilthagen 1998; Wilthagen og Tros 2004).
32
Flexicurity er imidlertid ikke et begreb som er forbeholdt den Hollandske arbejdsmarkedssitua­
tion. Ønsket om at kombinere fleksibilitet og sikkerhed kan også tydeligt genfindes i policy­
diskursen på EU-niveau, særligt i Kommissionens Grøn-papir fra 1997, Partnership for a New
Organisation of Work, hvoraf det fremgår: ”The key issue for employees, management, the
social partners and policy makers alike is to strike the right balance between flexibility and
security”. Ved en række EU-topmøder, og navnlig i forbindelse med Lissabon-strategien fra
2000, samt i den Europæiske beskæftigelsesstrategi er denne ambition om at finde en bedre
balance mellem fleksibilitet og sikkerhed blevet gentaget. Der gives imidlertid ikke fra EU’s
side konkrete instrumenter eller anvisninger på hvordan denne ønskværdige tilstand kan
opnås. Flexicurity begrebet har også de senere år opnået en del opmærksomhed i både
Tyskland og Frankrig, hvor det ses som en måde at løsne de restriktive afskedigelsesregler og
øge arbejdsmarkedets fleksibilitet.
Selv i Danmark er der så småt ved at opstå en forståelse af flexicurity, som når Anders Fogh
Rasmussen på Venstres Landsmøde i november 2004 udtaler:
”I gamle dage ville man sige, at tryghed på arbejdsmarkedet var et godt fast job
med lange opsigelsesvarsler. Men i fremtidens samfund er tryghed på arbejds­
markedet, at man er i stand til at omstille sig til nye situationer”.
Citatet udtrykker på samme måde som i Holland et ønske om en bevægelse fra jobsikkerhed
til beskæftigelsessikkerhed, om end den formelle jobsikkerhed for stort set alle grupper på
det danske arbejdsmarked i forvejen er yderst begrænset. Den særlige danske kombination af
fleksibilitet og sikkerhed fremhæves senere i samme tale:
”I international sammenhæng har vi et meget fleksibelt arbejdsmarked. Det er
faktisk højt berømmet, og der er mange, som misunder os det. En af grundene
til, at det er så fleksibelt, er at for danske arbejdsgivere, er det nemt både at
ansætte og afskedige medarbejdere. Det kan faktisk ske stort set uden restrik­
tioner. Sådan har vi indrettet det danske arbejdsmarked. Sådan kan det kun
være fordi vi også har en meget høj grad af social sikkerhed. At vi har arbejds­
løshedsunderstøttelse på et høj niveau i international sammenhæng, og for dem
der ikke er arbejdsløshedsforsikrede, er der kontanthjælp på et ganske højt
niveau. Vi har fleksibilitet, fordi vi har et arbejdsmarked med social tryghed”.
I modsætning til tidligere, hvor høj social sikkerhed blev betragtet som en hæmsko for et højt
arbejdsudbud, et fleksibelt arbejdsmarked og en høj konkurrenceevne, demonstrerer citatet
for så vidt en ny forståelse, hvor den høje sociale sikkerhed er selve forudsætningen for et
fleksibelt arbejdsmarked. Dette indikerer en forståelse for, at forringelser eller begrænsninger af
den sociale sikkerhed vil medføre et mindre fleksibelt arbejdsmarked.
En mulig årsag til denne nye forståelse af fleksibilitet og sikkerhed som gensidigt betingende
er muligvis udfaldet af dagpengesagen fra efteråret 2003. I forbindelse med finanslovsfor­
handlingerne havde Beskæftigelsesministeren lovet at udmønte en besparelse på 800 mio. kr.
ved at give højtlønnede op til 5 ugers karantæne fra dagpengesystemet. Forslaget blev imid­
33
lertid mødt med massiv kritik især fra arbejdsmarkedet parter, hvor fagbevægelsen truede
med at skærpe overenskomstkravene og kræve mere restriktive opsigelsesvarsler, og hvor
arbejdsgiverorganisationerne frygtede at arbejdsmarkedet fleksibilitet ville blive undermineret,
hvis retten til midlertidig hjemsendelse og supplerende dagpenge blev beskåret. Idet regerin­
gen samtidig under valgkampen i 2001 havde lovet ikke at foretage generelle nedskæringer i
de offentlige ydelser blev forslaget efter kort tid taget af bordet. Beskæftigelsesministeren har
også efterfølgende udtalt:
”Regeringens mål er at få skatterne endnu længere ned. Men det må aldrig ske
på bekostning af fleksibiliten på arbejdsmarkedet. Skattelettelser skal ikke hen­
tes ved at skære i de sociale satser. De er en væsentlig del af forklaringen på
vores fleksible arbejdsmarked” (Claus Hjort Frederiksens tale til Dansk Metals
arbejdsmarkedspolitiske konference 18. november 2004).
Det er imidlertid fortsat lidt uklart hvad der forstås ved henholdsvis fleksibilitet og sikkerhed,
og ikke mindst ved sammentrækningen heraf, flexicurity, vi skal derfor i det følgende forsøge
at definere begrebet nærmere. En væsentlig årsag til begrebets stigende popularitet er for­
mentlig netop det forhold, at det er svært definerbart, og at forskellige aktører derfor kan ligge
forskellige tolkninger og interesser ind i begrebet. I litteraturen kan der som minimum identifi­
ceres tre forskellige – om end overlappende – forståelser af flexicurity; som en policy strategi,
som en tilstand på arbejdsmarkedet, og som et analytisk begreb.
Det ville være nærliggende at definere flexicurity som ”social sikkerhed for atypiske medarbej­
dere” (jf. Klammer og Tillman 2001; Ferrera m.fl. 2001). Wilthagen mener imidlertid at flexicuri­
ty har en større rækkevidde end som så, og definerer begrebet som en policy strategi, nær­
mere bestemt ”en strategi som forsøger synkront og bevidst dels at øge fleksibiliteten på
arbejdsmarkedet, i arbejdsorganiseringen og arbejdsrelationerne, dels at øge sikkerheden
(beskæftigelsessikkerheden og den sociale sikkerhed) navnlig for svage grupper på og uden­
for arbejdsmarkedet” (jf. Wilthagen 1998; Wilthagen og Rogowski 2002; Wilthagen og Tros
2004). For at opnå mærkatet flexicurity må den pågældende strategi, politik eller program
være synkron (både indeholde elementer af fleksibilitet og sikkerhed på samme tid), bevidst
(aktørerne skal være vidende om denne gensidighed) og målrettet svage grupper (personer
på kanten af eller udenfor arbejdsmarkedet).
Dette er imidlertid en temmelig snæver definition, som vanskeligt i øjeblikket kan anvendes til
andet end at beskrive den ovenfornævnte hollandske flexicurity-lovgivning. Derfor udvides
definitionen også af Wilthagen til at være en ’bestemt tilstand eller betingelse på arbejdsmar­
kedet’, nærmere bestemt: For det første en grad af job-, beskæftigelses-, indkomst- og kom­
binationssikkerhed, der understøtter arbejdsmarkedskarrieren for arbejdstagere i en relativ
svag position og tillader vedvarende arbejdsmarkedsdeltagelse af høj kvalitet og social inklu­
sion, og for det andet understøtter en grad af numerisk (intern og ekstern) og funktionel flek­
sibilitet samt lønfleksibilitet, der tillader arbejdsmarkeder (og virksomheder) at tilpasse sig for­
andrede betingelser for at fastholde og udvide konkurrencedygtighed og produktivitet (jf.
Wilthagen og Tros 2004: 170).
34
I denne definition er flexicurity ikke længere en bevidst policy strategi, hvilket gør definitionen
mere relevant i en dansk og komparativ sammenhæng. I Danmark er det vanskeligt at finde
eksempler på flexicurity som en bevidst strategi, om end forskellige arbejdsmarkedspolitiske
ordninger kan tolkes i et flexicurity perspektiv (f.eks. efterlønsordningen som en kombination
af numerisk fleksibilitet og social sikkerhed eller jobrotation som udtryk for funktionel fleksibi­
litet og beskæftigelsessikkerhed). Derimod er flexicurity en særlig tilstand på det danske
arbejdsmarked, som er opnået gennem langvarige sociale kompromisser mellem arbejdsmar­
kedets parter og i samspil med det politiske system. Om flexicurity i Danmark så understøtter
arbejdsmarkedskarrieren for personer med en relativ svag position på arbejdsmarkedet er et
åbent empirisk spørgsmål, som vi skal vende tilbage til. I en Dansk sammenhæng giver det
derfor bedst mening at tale om flexicurity som en stiliseret beskrivelse af nogle grundlæggen­
de træk ved den danske arbejdsmarkedsmodel, mere konkret kombinationen af ekstern­
numerisk fleksibilitet (lav jobsikkerhed), høj social sikkerhed (generøst velfærdssystem) og høj
beskæftigelsessikkerhed (aktiv arbejdsmarkedspolitik), jf. figur1.1. Denne særlige danske
kombination af fleksibilitet og sikkerhed er vel at mærke ikke i udgangspunktet forbeholdt
svage grupper på og udenfor arbejdsmarkedet, men har en mere generel karakter, som så
kan have forskellige effekter for forskellige delgrupper på arbejdsmarkedet, jf. afsnit 3.4.
nedenfor.
Den sidste forståelse af flexicurity er som en analytisk ramme, der kan anvendes til at analy­
sere udviklinger i fleksibilitet og sikkerhed og sammenligne nationale arbejdsmarkedssyste­
mer. Det er denne analytiske ramme vi vil benytte i det følgende til at demonstrere forskellige
nationale kombinationer af fleksibilitet og sikkerhed. Som analytisk ramme er flexicurity nært
beslægtet med et andet af tidens populære arbejdsmarkedspolitiske begreber, nemlig ideen
om transitionelle arbejdsmarkeder – Transitional Labour Markets, TLM(jf. Schmid 1995, 1998,
Schmid og Gazier 2002). Grundantagelsen i TLM-tilgangen er, at grænserne mellem arbejds­
markedet og andre sociale systemer (f.eks. uddannelsessystemet, arbejdsløshedssystemet,
pensionssystemet, private husholdninger) må åbne sig mere for midlertidige tilstande mellem
beskæftigelse og produktive aktiviteter, som ligger udenfor markedet. Målet er en ny form for
fuld beskæftigelse, som ikke er (mandlig) fuldtids-beskæftigelse over et livsforløb ved samme
arbejdsgiver, men derimod en ’flydende ligevægt’ over en 30 timers arbejdsuge over et livs­
forløb for mænd og kvinder. Altså en udvikling fra indkomstsikkerhed til beskæftigelsessikker­
hed på samme måde som i flexicurity-begrebet. Flexicurity opfattes i denne sammenhæng
som en implementeringsstrategi – eller ligefrem som endemålet - for et TLM-arbejdsmarked,
idet antagelsen er at transitioner mellem arbejdsmarkedet og andre social systemer kun
opstår, hvis der er tilstrækkelig sikkerhed for den enkelte (Schmid & Schömann, 2004).
Såkaldte ’gode transitioner’ betragtes som midlertidige trædesten for den enkelte, som fører
til social inklusion, og som sikrer produktivitet og konkurrenceevne for arbejdsgiverne (jf. også
Madsen 1997; Bredgaard 2003).
3.2. Flexicurity i forskellige arbejdsmarkedssystemer
Fleksibilitet såvel som sikkerhed er flerdimensionelle begreber, der kan antage forskellige for­
mer. Med udgangspunkt i Atkinsons velkendte model af den fleksible virksomhed (Atkinson
1985, Atkinson og Meager 1986) kan der, som nævnt i afsnit 2.1, skelnes mellem fire former
for fleksibilitet: Numerisk fleksibilitet, arbejdstidsfleksibilitet, funktionel fleksibilitet og lønfleksi­
35
bilitet. Det afgørende nye ved flexicurity-begrebet er at koble disse fleksibilitetsformer med
fire former for sikkerhed. For det første jobsikkerhed, som er sikkerheden for at blive i det
samme job, og kan udtrykkes igennem ansættelsesbeskyttelse og anciennitet ved samme
arbejdsgiver. For det andet beskæftigelsessikkerhed, som er sikkerheden for at vedblive i
beskæftigelse, ikke nødvendigvis i samme job, og hvor den generelle beskæftigelsessituation
og aktive arbejdsmarkeds- og uddannelsespolitikker spiller en nøglerolle. For det tredje ind­
komstsikkerhed, som er sikkerheden for at oppebære en indkomst ved arbejdsløshed, syg­
dom og ulykke, og som udtrykkes gennem offentlige forsørgelsessystemer, som dagpenge­
og kontanthjælpssystemet. Endelig udtrykker kombinationssikkerhed muligheden for at kom­
binere arbejdslivet med privatlivet, f.eks. gennem tilbagetrækningsordninger, barsel, frivilligt
ulønnet arbejde m.v.
Som illustreret i figuren nedenfor kan der for så vist tænkes 16 forskellige kombinationer af
fleksibilitet og sikkerhed, selvom ikke alle i praksis er lige logiske. Denne matrix er et heuri­
stisk redskab til dels at identificere forskellige flexicurity politikker eller kombinationer af flek­
sibilitet og sikkerhed for bestemte ordninger, dels til at identificere stiliserede sammenhænge
mellem fleksibilitet og sikkerhed i forskellige nationale arbejdsmarkedsregimer. Vi bruger ske­
maet i sidstnævnte betydning.
Figur 3.1 Kombinationer mellem fleksibilitet og sikkerhed
Jobsikkerhed
Beskæftigelses­
sikkerhed
Indkomst­
sikkerhed
Kombinations­
sikkerhed
Numerisk
fleksibilitet
Arbejdstids­
fleksibilitet
Funktionel
fleksibilitet
Lønfleksibilitet
Hvert land har forskellige former for og blandinger af fleksibilitet og sikkerhed. I Tyskland og
Belgien er betoningen for eksempel på mere traditionelle former for fleksibilitet (arbejdstids­
fleksibilitet og funktionel fleksibilitet på interne arbejdsmarkeder), hvorimod fokuseringen i
både Danmark og Holland i højere grad er på numerisk fleksibilitet på det eksterne arbejds­
marked. Det samme gælder for sikkerheds-aspektet, hvor Tyskland og Belgien fortsat fokuse­
rer på indkomst- og jobsikkerhed (selvom Hartz-forslagene i Tyskland er et forsøg på at intro­
ducere mere beskæftigelsessikkerhed), hvorimod fokuseringen i Danmark og Holland i stigende
grad er på beskæftigelsessikkerhed. Der er naturligvis også mere generelle tendenser som
gør sig gældende på tværs af lande, f.eks. en øget fokusering på lønfleksibilitet, funktionel
fleksibilitet og elementer af kombinationssikkerhed. Nogle lande falder så at sige udenfor
matrixen, idet der ikke er en samtidig betoning af både fleksibilitet og sikkerhed. Dette kan for
så vidt gælde USA, hvor numerisk fleksibilitet og lønfleksibilitet har forrang for elementer af
sikkerhed, eller Spanien, hvor arbejdsmarkedet er segmenteret i et usikkert og fleksibelt
36
arbejdsmarked for ’atypiske’ medarbejdere og et sikkert og ufleksibelt arbejdsmarked for
ordinært fuldtidsansatte (jf. Wilthagen m.fl. 2003).
Den danske udvikling af velfærdsstaten og arbejdsmarkedet peger mod en interessant
’hybrid’ mellem de fleksible liberale velfærdsstater med høj numerisk fleksibilitet (liberale hyrog-fyr regler) og de generøse skandinaviske velfærdsregimer med høj social sikkerhed (relativt
høje forsørgelsesydelser) (Madsen 1999, 2003, 2005, 2006). Nogle forfattere vil karakterisere
denne ’hybrid’ mellem en skandinavisk velfærdsstat og et liberalt arbejdsmarked som ustabil,
og som værende på vej i enten den ene eller den anden retning (Hall og Soskice 2001). Når vi
imidlertid i det følgende kort opsummerer de historisk-institutionelle forudsætninger for den
danske flexicurity-model bliver det klart, at denne er udviklet gradvist i en langvarig periode
og er understøttet af relativt stabile institutioner og klassekompromisser.
3.3. Historisk-institutionelle forudsætninger for den danske flexicurity-model
Den høje jobmobilitet (numeriske fleksibilitet) på det danske arbejdsmarked er et strukturelt
karaktertræk, som stemmer godt overens med den danske erhvervsstruktur med en overvægt
af små og mellemstore virksomheder (dvs. små interne arbejdsmarkeder). Den ringe jobbe­
skyttelse viser også den langvarige liberale tradition i den danske velfærdsstat (Kongshøj
Madsen 1999, 2005a, 2005b).
Den høje jobusikkerhed som dette medførte for arbejdstagerne blev gjort acceptabel især for
fagbevægelsen gennem udviklingen af et statsligt arbejdsløshedsunderstøttelsessystem, som
suppleredes med kontanthjælp for ikke-forsikrede ledige. I sin nuværende udformning stam­
mer dette basale trade-off mellem fleksibilitet og sikkerhed fra dagpengereformen og AF­
systemets opståen i slutningen af 1960erne, hvor staten så at sige overtog den marginale
ledighedsrisiko (Jørgensen og Larsen 2003).
Først i midten af 1980erne og navnlig i begyndelsen af 1990erne udvides det tredje ben i
denne ’gyldne trekant’ nemlig, den aktive arbejdsmarkeds- og socialpolitik, som dels søger at
motivere de ledige til at tage og søge arbejde, dels søger at opkvalificere de ledige som ikke
af sig selv kan finde tilbage i beskæftigelse, dvs. en politik som står udspændt mellem social
disciplinering og social integration (Larsen m.fl. 2001).
En væsentlig forudsætning for denne danske arbejdsmarkedsmodel er traditionerne for korpo­
rativ partstyring af arbejdsmarkedet. Denne tradition stammer for så vidt helt tilbage fra
Septemberforliget af 1899, hvor arbejdstagerne anerkender arbejdsgivernes ret til at lede og
fordele arbejdet mod at arbejdsgiverne anerkendte organisationsfriheden. Septemberforliget
lagde grundstenene for konfliktløsning på det danske arbejdsmarked, og understøttede en
tradition for at arbejdsmarkedets parter selv forhandler løn- og arbejdsvilkår uden statslig ind­
blanding, hvilket har medvirket til at skabe en voluntaristisk arbejdsmarkedsmodel (Jørgensen
2002).
Den danske kombination af numerisk fleksibilitet, social sikkerhed og beskæftigelsessikker­
hed er imidlertid ikke produktet af nogen veludtænkt strategi, men resultatet af en langvarig
historisk-institutionel udvikling og sociale kompromisser på en række forskellige politikområder.
37
Det er derfor også vanskeligt at kopiere eller eksportere den danske flexicurity-model, idet
den hviler på disse historiske forudsætninger. Spørgsmålet er imidlertid om de kompromisser
og de forudsætninger, der ligger til grund for modellen er stabile og holdbare i lyset af de
udfordringer som aktuelt møder det danske arbejdsmarked og velfærdssystem, jf. afsnit 4. I
første omgang skal vi kort se på hvilke implikationer den danske flexicurity-model har for for­
skellige delgrupper på det danske arbejdsmarked.
3.4. Grupper i og udenfor den ’gyldne’ flexicurity-trekant
Som nævnt indledningsvist er det danske arbejdsmarked i international sammenligning karak­
teriseret ved høj beskæftigelse og relativt lavt marginaliseringsomfang. Strukturledigheden
blev også navnlig i 1990erne nedbragt til et relativt lavt niveau, blandt andet som følge af den
gradvise aktivgørelse af social- og arbejdsmarkedspolitikken.
Som nævnt antyder OECD’s analyser, at høj ansættelsesbeskyttelse medfører høj strukturel
ledighed, jf. afsnit 2. På den ene side betyder høj ansættelsesbeskyttelse, at antallet af fyrin­
ger formentlig reduceres under en lavkonjunktur, og at job-stabiliteten således øges. De
ansattes jobstabilitet er formentlig også en forudsætning for villigheden til at benytte efter- og
videreuddannelse, som dels har positive konsekvenser for den enkelte beskæftigelsessikker­
hed, dels for den samlede beskæftigelse og økonomiske effektivitet. På den anden side kan
højere ansættelsesbeskyttelse mindske virksomhedernes tilpasningsevne overfor stigende
udenlandsk konkurrence, ny teknologi og krav om organisatoriske forandringer. Desuden vil
arbejdsgiverne formentlig under højkonjunktur indtænke muligheder for afskedigelse i deres
beslutninger om at ansætte nye medarbejdere, hvilket kan medvirke til at presse langtidsle­
digheden i vejret. Dette indikerer, at høj ansættelsesbeskyttelse reducerer risikoen for afskedi­
gelser, men samtidig gør det vanskeligere at springe over hegnet mellem arbejdsløshed og
beskæftigelse (OECD 2004).
Den lave ansættelsesbeskyttelse og høje numeriske fleksibilitet i Danmark har imidlertid forskel­
lige konsekvenser for forskellige grupper på arbejdsmarkedet. Unge mennesker, som indtræ­
der på arbejdsmarkedet for første gang eller kvinder, som f.eks. returnerer efter barsel, har
formentlig lettere ved at finde fodfæste på arbejdsmarkedet som følge af den høje jobomsæt­
ning. Trods stigende akademikerledighed de senere år har Danmark i tråd hermed en lav ung­
domsarbejdsløshed, og samtidig en af de højeste beskæftigelses- og erhvervsfrekvenser for
kvinder i Europa.
For ufaglærte og ældre medarbejdere er billedet imidlertid mere komplekst. Der er ingen
særlig ansættelsesbeskyttelse eller særlige omkostninger forbundet med at afskedige ældre
medarbejdere i Danmark. Personer over 55 år har en svagere arbejdsmarkedstilknytning end
yngre grupper, selvom problemet synes mindre i Danmark end mange andre navnlig kontinen­
tal- og sydeuropæiske lande. Ældre medarbejdere har en relativt sen tilbagetrækningsalder i
Danmark (61,8 år) sammenlignet med EU(15) (59,9 år), en relativ høj beskæftigelsesprocent
(58%) mod 38,8% i EU(15) og en relativt høj erhvervsfrekvens (60,4% for 55-64-årige i
Danmark mod 42,8% i EU15) (Bredgaard og Larsen 2004).
38
Hvis ældre medarbejdere mister jobbet har de imidlertid langt vanskeligere ved at komme
tilbage i beskæftigelse, hvilket blandt andet hænger sammen med at ældre medarbejdere
modtager mindre videre- og efteruddannelse end yngre medarbejdergrupper (jf. Larsen og
Bredgaard 2004).
Høj ansættelsesbeskyttelse medvirker formentlig til at nedsætte omfanget af ansættelser, men
virker omvendt dæmpende på antallet af afskedigelser, hvilket kan være en fordel for såvel
ældre som ufaglærte medarbejdere. Hvis der er høje omkostninger forbundet med at afskedi­
ge ældre medarbejdere vil arbejdsgiverne formentlig være tilbøjelige til at fastholde disse indtil
tilbagetrækningsalderen, og vil omvendt ikke være bekymrede over at ansætte ældre medar­
bejdere, selvom de er svære at afskedige, idet de allerede er tæt på tilbagetrækningsalderen
(jf. OECD 2004). For ufaglærte betyder den lave ansættelsesbeskyttelse og høje jobmobilitet
at disse grupper oftere udsættes for arbejdsgivernes ’produktivitetstest’, hvilket kan medvirke
til at udstøde arbejdskraft. Ufaglærte befinder sig desuden oftere i usikre jobs, som er risiko
for at blive outsourcet til lavindkomstlande, jf. afsnit 4.
Kombinationen af et fleksibelt arbejdsmarked og et udstrakt socialt sikkerhedsnet må gene­
relt siges at være til fordel for højtkvalificeret, mobil og fleksibel arbejdskraft, som let kan
skifte mellem forskellige jobs og funktioner. At virksomhederne relativt uhindret kan foretage
ansættelser og afskedigelser af medarbejdere kan omvendt reducere arbejdsgivernes tilskyn­
delse til at fastholde særlige grupper af ansatte eller til at videre- eller efteruddanne arbejds­
kraften, jf. afsnit 4 nedenfor. Det er derfor afgørende, at det offentlige træder til og medvirker
til at reducere manglende uddannelsesinvesteringer og tilskynder virksomhederne til at fast­
holde arbejdskraft, som er i særlig risiko for at blive udstødt (f.eks. ældre medarbejdere, ufag­
lærte, personer med reduceret arbejdsevne, flygtninge og indvandrere). Vi skal nu redegøre
for hvordan aktuelle tendenser på arbejdsmarkedet og i arbejdsmarkedspolitikken udfordrer
hvert af hjørnerne i den danske flexicurity-trekant.
4. Udfordringer for den danske flexicurity-model
I dette afsnit vil vi give nogle bud på de væsentligste udfordringer, som den danske flexicurity-model vil møde i de kommende år. Afsnittet er opbygget efter de tre hjørner i flexicurity-trekanten. Der ses først på hvordan det fleksible arbejdsmarked udfordres af globaliseringen,
nye kvalifikationskrav, demografiske forskydninger, og heraf følgende marginaliseringsrisici.
Dernæst på hvordan det sociale tryghedssystem (dagpenge- og kontanthjælpssystemet)
udfordres af incitamentsproblemer, finansieringspres, øget international arbejdskraftsmobilitet,
og a-kassesystemets fremtid. Og endeligt hvordan den aktive arbejdsmarkedspolitik udfordres
af diskussionen om de forskellige effekter af aktiveringsindsatsen, en ny afbalancering af
arbejdsmarkedspolitikkens funktioner, og af udviklingen fra et tostrenget til enstrenget
beskæftigelsessystem. Hvert af disse udviklingstræk kan naturligvis ikke indenfor rammerne
af denne artikel gives en udtømmende beskrivelse, der peges som nævnt blot på nogle ten­
denser og væsentlige opmærksomhedspunkter.
39
4.1. Udfordringer til det fleksible arbejdsmarked
Væksten i den danske ledighed igennem 2002 og 2003 har atter sat globaliseringsfrygten på
dagsordenen – befordret af en række konkrete eksempler på, at danske virksomheder flytter
større eller mindre dele af deres produktion til lavomkostningslande. Globalisering og udflytning
af arbejdsmarkedspladser til navnlig Sydøstasien bliver ofte udpeget som den væsentligste
beskæftigelses- og velfærdspolitiske udfordring, som aktuelt og fremover vil møde det danske
arbejdsmarked. Globalisering er da også i fokus for Tænketanken Fremtidens Vækst, der i som­
meren 2004 fremlagde sine indledende analyser (Tænketanken Fremtidens Vækst, 2004ab).
Under stadigt stigende internationalt konkurrencepres er outsourcing, hvad enten det er af
arbejdspladser, produkter, serviceydelser eller leverandører, en måde hvorpå virksomhederne
kan reducere omkostninger. Uanset omfanget og karakteren heraf er alene muligheden for
outsourcing med til at påvirke arbejdsmarkedets funktionsmåde, og kan være en kilde til en
følelse af utryghed i ansættelsesforholdet (DØR 2004: 121). Teknisk set tillader ny informa­
tions- og kommunikationsteknologi at flere opgaver kan udføres udenfor virksomheden, ikke
blot de løntunge dele af produktionen, men også mere specialiserede processer, der kræver
specialviden (DØR 2004: 126). Frygten for at danske arbejdspladser udflyttes til lavomkost­
ningslande er derfor ikke blot til stede blandt ufaglærte i traditionelle fremstillingserhverv, men
eksisterer også blandt højtuddannede i servicesektoren. Hvis man følger den offentlige debat
kunne man næsten få indtrykket af, at der i fremtiden ikke vil være flere ufaglærte jobs tilbage
i Danmark, og at en stor del af ’back-office’ funktionerne i servicesektoren også er på vej til
Sydøstasien.
Globalisering og oplevet jobusikkerhed
Dette har betydning for lønmodtagernes følelse af jobsikkerhed, og dermed mobilitetsvilje.
Som nævnt, er en forudsætning for lønmodtagernes villighed til at skifte mellem forskellige
jobs eller funktioner, at de enten føler sig sikre i deres nuværende job eller sikre på arbejds­
markedet. Den megen medieomtale af globalisering og udflytning af arbejdspladser har for­
mentlig derfor en negativ psykologisk indvirkning på arbejdskraften mobilitetsvillighed. Som
nævnt, har danske lønmodtagere ringe ansættelsesbeskyttelse i arbejdsmarkedslovgivningen
og de kollektive overenskomster. Ikke desto mindre viser tidligere undersøgelser at danske
lønmodtagere føler sig trygge i deres nuværende job (OECD 1997; Auer 2000; Auer og Casez
2003). Det er denne følelse af jobtryghed og beskæftigelsessikkerhed, som muligvis udfordres
af truslen om udflytning af arbejdspladser. Det er ikke utænkeligt, at f.eks. arbejdsgiverne kan
have en strategisk interesse i at puste til forestillingerne om globaliseringens omfang og
karakter, idet en sådan retorik kan medvirke til at ’blødgøre’ fagbevægelsen og lønmodtager­
ne, og gøre dem mere modtagelige overfor ’atypiske’ ansættelsesformer og reducerede løn­
krav. Skaksen (2004) hævder at alene muligheden for outsourcing i sig selv kan have en
disciplinerende effekt i forbindelse med overenskomstforhandlinger, fordi løntilbageholdenhed
bliver et alternativ til udflytning af produktion (jf. blot den nylige slagterilukning i Ringsted).
Hvor stor en rolle spiller globaliseringen for jobbene?
Spørgsmålet er imidlertid om der er empirisk belæg for forventningerne om en massiv udflyt­
ning af arbejdspladser, og hvad globaliseringen reelt vil betyde for fleksibiliteten på arbejds­
markedet.
40
Socialforskningsinstituttet finder på baggrund af en undersøgelse af konkurrenceudsatte bran­
cher i industrien i perioden 1997-2001, at konkurrencen fra lavtlønslande hidtil ikke synes at
have haft alvorlige negative konsekvenser for danske lønmodtagere. Analysen viser, at løn­
modtagere i de udsatte dele af industrien ikke har større risiko for at fratræde som følge af
virksomhedslukninger og indskrænkninger end lønmodtagere i de dele af industrien som ikke
er konkurrenceudsatte. Desuden kommer fratrådte i udsatte dele af industrien lige så ofte i
arbejde, som lønmodtagere i andre dele af industrien, og har i øvrigt stort set den samme
lønudvikling. Undtagelsen er lønmodtagere i transportmiddelindustrien og tekstil- og beklæd­
ningsindustrien, som er hårdere ramt. Undersøgelsen viser endvidere at ufaglærte rammes
lidt oftere end andre af konkurrence fra lavtlønslande, hvilket navnlig skyldes at de oftere er
ansat i særligt udsatte brancher (Geerdsen m.fl. 2004). Det er imidlertid værd at bemærke, at
undersøgelsens sluttidspunkt, 2001, var kendetegnet ved en rekordlav ledighed og begyn­
dende mangel på arbejdskraft i dele af industrien, hvilket formentlig er en medvirkende forkla­
ring på at fratrådte ufaglærte i udsatte brancher kunne opsuges i andre brancher med
arbejdskraftunderskud.
Udflytning af arbejdspladser er en form for international arbejdsdeling, der gør det muligt at
anvende ressourcer mere effektivt. Outsourcing bidrager således til den almindelige dynamik
på arbejdsmarkedet, hvor der hele tiden nedlægges og oprettes nye arbejdspladser.
Outsourcing kan samtidig være en måde for virksomheder at overleve og forbedre sin konkur­
renceevne på under skærpet international konkurrence. Det Økonomiske Råd (DØR) vurderer
efter en gennemgang af en række danske undersøgelser om udflytning af arbejdspladser, at
der forsvinder i omegnen af 5.000 arbejdspladser årligt fra Danmark som direkte konsekvens
af outsourcing (DØR 2004: 132). Idet der hvert år nedlægges og oprettes omkring 260.000
jobs er outsourcing tilsyneladende ikke direkte ansvarlig for en særlig stor del af dynamikken
på arbejdsmarkedet. Det skal dog i denne sammenhæng bemærkes, at der knytter sig en stor
usikkerhed til definitionen af outsourcing, og selv hvis der opnås enighed om en klar definition,
kan der vanskeligt skaffes dækkende tal for niveauet eller udviklingen heri (DØR 2004: 134).
Ser vi på bestemte grupper på arbejdsmarkedet, er det en udbredt opfattelse at udflytning af
arbejdspladser går ud over efterspørgslen på arbejdskraft med kort eller ingen uddannelse og
er til fordel for højtudannet arbejdskraft. I DØR (2004: 143ff.) undersøges om forskydninger i
arbejdskraftefterspørgslen på brancheniveau mod højtudannet arbejdskraft skyldes en stig­
ning i omfanget af outsourcing, men der findes ikke nogen tydelig sammenhæng. Derimod er
forklaringen på uddannelsesforskydningen formentlig indførslen af ny teknologi, som overflø­
diggør anvendelsen af ufaglært arbejdskraft (DØR 2004: 151). Når analyserne brydes ned på
individniveau viser det sig imidlertid at en højere grad af outsourcing i en branche giver anled­
ning til en lavere løn for den enkelte og et større antal jobnedlæggelser, om end det samlede
omfang som direkte følge af outsourcing som nævnt er begrænset.
Den tilgængelige – om end fortsat sparsomme – forskningsbaserede viden om omfanget og
karakteren af outsourcing og udflytning af arbejdspladser maner således til besindighed.
Der er nemlig meget som tyder på at den særlige danske kombination af høj numerisk fleksibi­
litet, høj social sikkerhed og beskæftigelsessikkerhed medvirker til at virksomhederne og
41
lønmodtagerne gensidigt står godt rustet til at tilpasse sig de krav til omstilling og tilpasning,
som til stadighed udløses af ny teknologi og intensiveret national og international konkurrence.
Mobilitet og udstødning
Det store omfang af jobskifter på arbejdsmarkedet betyder omvendt, at arbejdskraften
kontinuerligt testes for produktivitet og arbejdspotentiale. Denne kontinuerlige selektionspro­
ces betyder, at nogle grupper af arbejdstagere gradvist ekskluderes fra arbejdsmarkedet, hvis
de ikke lever op til arbejdsgivernes forventninger. Der er således en stor gruppe som mere
eller mindre permanent befinder sig på kanten af eller udenfor arbejdsmarkedet. Fra 1960 til
midten af 1990erne steg antallet af personer på overførselsindkomster fra omkring 200.000 til
900.000 fuldtids-personer, hvilket svarede til en fjerdedel af den voksne befolkning. Prisen for
et høj-effektivt og mobilt arbejdsmarked med udstrakt sikkerhedsnet er derfor at store dele af
den potentielt erhvervsaktive befolkning gradvist ekskluderes fra arbejdsmarked og havner på
overførselsindkomst. Det skal dog bemærkes at antallet af modtagere af indkomstoverførsler
faldt til omkring 800.000 personer ved udgangen af 2002. Siden starten af 1960erne har
beskæftigelsesfrekvensen ligget stabilt omkring 75%. Væksten i antallet af indkomstoverførsler
er således sket samtidig med et markant fald i antallet af personer (navnlig gifte kvinder) som
forsøges af familien (Madsen 2003).
Derimod er sammensætningen af gruppen af overførselsmodtagere ændret betydeligt.
Indvandrere fra tredjelande udgør en stigende andel af kontanthjælpsmodtagerne, og har
betydeligt lavere beskæftigelses- og erhvervsfrekvenser end etniske danskere, hvilket udgør
et væsentligt og forsat uløst integrations- og arbejdsmarkedsproblem (Indenrigsministeriet
2001; DA 2001; AMID 2002). Antallet af langvarige kontanthjælpsmodtagere forblev desuden
stort set uændret op igennem 1990ernes ’job-mirakel’. Antallet af langvarige sygedagpenge­
sager har tillige været markant stigende de senere år, hvilket naturligvis har mange forskellig­
artede årsager, her i blandt det opskruede tempo og produktivitetsræs på arbejdsmarkedet.
Der er således fortsat uløste marginaliserings- og ekskluderingsproblemer på det danske
arbejdsmarked – uanset om disse i en komparativ betragtning kan virke mindre end i andre
Europæiske lande (jf. Bredgaard 2004a, 2004b).
Finansieringen af velfærdsstaten og generøsiteten i dagpengesystemet udfordres tillige af den
ændrede demografiske sammensætning af arbejdsstyrken. Det er velkendt, at der fremover
bliver flere ældre og færre erhvervsaktive, hvilket fører til et reduceret arbejdsudbud. Som
følge af den længere middellevetid og kortere arbejdstid hævder Velfærdskommissionen des­
uden at hver dansker over et livsforløb vil modtage lidt mere fra det offentlige end vedkom­
mende betaler i skat. Endelig presses den offentlige udgiftsvækst i vejret af nye velfærdstilbud
og et stigende forventningspres (Velfærdskommissionen 2004a, 2004b). Der synes således
ifølge Velfærdskommissionen ingen vej udenom et større målretning af velfærdsydelserne til
de svagest stillede, og dermed et brud med den universelle og skattefinansierede velfærdsmo­
del (for en kritisk vinkel herpå se Goul Andersen 2004a, 2004b; Jensen 2004; CASA 2004).
Behovet for stadig opkvalificering
Uanset omfanget og karakteren af udflytningen af arbejdspladser, velfærdsstatens finansie­
ringsproblemer og arbejdsmarkedets forsyningsproblemer er der behov for, at skabe meka­
42
nismer hvorved forskellige persongrupper (som flygtninge/indvandrere, ældre, ufaglærte m.v.)
bliver inkluderet på frem for ekskluderes fra den gyldne trekant. I relation hertil vil generelle
arbejdsmarkedspolitiske tiltag, som kan fremme beskæftigelsen for udsatte grupper på
arbejdsmarkedet derfor fortsat være yderst relevante, jf. afsnit 4.3 nedenfor.
I den forbindelse er opkvalificering af arbejdsstyrken afgørende. Blandt de politiske partier og
arbejdsmarkedet parter synes der stort set enighed om, at løsningen på globaliseringsudfor­
dringen ikke er øget ansættelsesbeskyttelse eller indførsel af restriktioner på varer, tjeneste­
ydelsers og arbejdskraftens fri bevægelighed. Danmark hverken kan eller skal konkurrere på
prisen af produkter eller arbejdskraft, men på kvaliteten af samme. Dette betyder, at uddan­
nelse bliver det dominerende svar på udfordringen, hvad enten der er tale om styrkelse af de
ordinære uddannelser eller voksen- og efteruddannelsen (jf. f.eks. anbefalingerne i DØR,
2004, afsnit II.7). Som omtalt i afsnit 2, fører den høje numeriske fleksibilitet og den danske
erhvervsstruktur med mange små og mellemstore virksomheder imidlertid til at virksomheder­
ne er tilbøjelige til at underinvestere i arbejdskraftens generelle kvalifikationer, hvilket under­
streger vigtigheden af et veludbygget og velfungerende offentligt efter- og videreuddannelses­
system.
4.2. Udfordringer til indkomstsikringen
Den høje kompensationsgrad ved arbejdsløshed (op til 90 % for visse lavtlønsgrupper) øger
potentielt risikoen for økonomiske disincitamenter, særligt for lavindkomstgrupper (Finans­
ministeriet 2001, 2004). Selvom disse incitamentseffekter er både teoretisk og intuitivt plausi­
ble har de ikke desto mindre været vanskelige at påvise empirisk, i hvert tilfælde i større
omfang (jf. Goul Andersen m.fl. 2003). Dette kan hænge sammen med, at incitamentsproble­
mer navnlig i arbejdsmarkedspolitikken er søgt inddæmmet ved hjælp af skærpede rådig­
heds- og mobilitetskrav, tidlig og intensiv aktivering, samt ’ret og pligt’ til aktivering – frem for
reduktioner af ydelsesniveauerne (Torfing 2004; Jørgensen og Larsen 2003; Jørgensen 2002).
Ligesom resten af EU blev Danmark ramt af lavkonjunktur og faldende beskæftigelse fra udgan­
gen af 2002, hvor ledigheden er steget med over 30.000 personer indtil og med 2004 (jf. Dan­
marks Statistik feb. 2005). Faldende beskæftigelse og stigende arbejdsløshed sætter selvsagt
den danske flexicurity-model, som i forvejen har de højeste udgifter i EU til (aktiv og passiv)
arbejdsmarkedspolitik, under et finansieringspres. Det er imidlertid fortsat for tidligt, at vurdere
holdbarheden af den danske flexicurity-model under en langvarig økonomisk krise (Madsen
2003).
Med arbejdsmarkedsreformen ’Flere i Arbejde’ fra 2002 blev generøsiteten i kontanthjælpssy­
stemet udfordret på to områder. For det første blev der med starthjælp og introduktionsydelse
indført lavere ydelser for nogle grupper (flygtninge og nyindvandrede), hvilket betyder en 30­
50% reduktion i forsørgelsesindkomsten i forhold til kontanthjælp. Bevæggrunden herfor var
at det skulle ’betale sig at arbejde’. Foreliggende analyser tyder dog på, at disse tiltag kun i
begrænset omfang har bragt flere fra målgrupperne i beskæftigelse (CASA 2003, 2004). For
det andet blev der indført et loft over kontanthjælpen og andre sociale ydelser for ægtepar på
kontanthjælp, som også skulle medvirke til at reducere de økonomiske discincitamenter. Med
samme begrundelse blev der som led i skattereformen indført et beskæftigelsesfradrag med
43
virkning fra 2004 for lønmodtagere, som bidrager til at øge indkomstfremgangen ved over­
gang fra passiv forsørgelse til beskæftigelse.
Samtidig illustrerer det kuldsejlede forsøg på at reducere dagpengene for nogle af arbejds­
markedets kernegrupper i september 2003, hvorledes der er betydelige politiske barrierer for
at gennemføre mere omfattende indgreb, når det gælder grundelementer i selve dagpenge­
systemet. De efterfølgende markeringer om, at et socialt sikkerhedsnet er forudsætningen for
et fleksibelt arbejdsmarked demonstrerer muligvis at regeringen heller ikke længere har viljen
til et opgør med de genrøse forsørgelsesydelser, og muligvis har indset de gavnlige samfunds­
økonomiske effekter af den danske flexicurity-model.
4.3. Udfordringer til den aktive arbejdsmarkedspolitik
Udviklingen af arbejdsmarkedspolitikken fra et forsørgelses- til et aktiveringskoncept, som
navnlig tog fart op igennem 1990erne, har understøttet den grundlæggende kombination mel­
lem et fleksibelt arbejdsmarked og et veludviklet socialt tryghedssystem. Der ligger et afgø­
rende socialt kompromis mellem arbejdsmarkedets parter og det politiske system til grund for
denne aktivgørelse af arbejdsmarkedspolitikken. Frem for en angloamerikansk inspireret
’workfare’-strategi’ valgte man i Danmark en aktiverings-strategi baseret på ’human kapital’
(Torfing 2004).
Arbejdsmarkedsreformen fra 1994 indebar ikke nedskæringer i de social sikringsydelser eller
grundlæggende ændringer af finansieringsstrukturen for dagpengesystemet, derimod blev
arbejdsmarkedspolitikken rekalibreret i forhold til vægtningen mellem social disciplinering
(pisk) og social integration (gulerødder) (jf. Larsen m.fl. 2001; Torfing 2004). På den ene side
blev dagpengeperioden forkortet, rådigheds-, mobilitetsregler og sanktioner skærpet, genop­
tjeningsretten afskaffet og pligten til aktivering understreget. På den anden side blev der fore­
taget en massiv satsning på efter- og videreuddannelse af arbejdsstyrken og opkvalificering
af de ledige, der blev indført individuelle handlingsplaner og aktiveringsforløbene blev igang­
sat tidligere og mere intensivt (Larsen m.fl. 2001; Jørgensen og Larsen 2003; Bredgaard m.fl.
2002). På styringssiden blev arbejdsmarkedspolitikken regionaliseret og arbejdsmarkedets
parter position i politikimplementeringen markant styrket (Jørgensen m.fl. 1999). De tidlige
evalueringer af aktiveringsindsatsens effekter var grundlæggende positive, og pegede på et
øget effektivt arbejdsudbud, øget mobilitet, og positive beskæftigelseseffekter af såvel
uddannelse som offentlig jobtræning (jf. Larsen og Langager 1998).
De senere justeringer af arbejdsmarkedspolitikken har gradvist bevæget politikken i en mere
disciplinerende retning, hvor dagpengeperioden er blevet yderligere forkortet, sanktioner,
rådigheds- og mobilitetsregler skærpet, og opkvalificeringselementet gradvist indskrænket.
Samtidig er regionernes og arbejdsmarkedets parters ansvar gradvist blevet tilbagerullet
(Jørgensen m.fl. 1999). At arbejdsmarkedspolitikken rekalibreres i retning af mere social disci­
plinering betyder, at motivationseffekten søges øget frem for kvalificeringseffekten, hvilket
hænger formentlig sammen med effektmålinger af aktiveringsindsatsen, som blandt andet har
vist, at uddannelse ligefrem kan have negativ indvirkning på efterfølgende selvforsørgelses­
grad, og at stort set kun privat jobtræning havde positive effekter (Arbejdsministeriet 2000;
DØR 2002; Geerdsen 2003). Samtidig danner nye evalueringer grundlag for en øget opmærk­
44
somhed på betydningen af motivations- elle trusselseffekter af arbejdsmarkedspolitikken
(Rosholm & Svarer, 2004, medens atter andre. Typisk har de foreliggende effektevalueringer
dog fokus på de kortsigtede virkninger af enkeltforanstaltninger, medens der er langt mindre
viden om de længerevarende virkninger af kombinerede indsatser, f.eks. af uddannelsesforløb
efterfulgt af praktik eller jobtræning med løntilskud.
En nedprioritering af den uddannelsesorienterede del af den aktive arbejdsmarkedspolitik kan
imidlertid få konsekvenser for fleksibiliteten på arbejdsmarkedet, navnlig i en situation hvor de
individuelle årsager til arbejdsløshed mere er relateret til evnen (manglende kvalifikationer,
erhvervserfaring m.v.) end viljen (økonomiske incitamenter) hos den enkelte (jf. Goul Andersen
m.fl. 2003; Jørgensen og Larsen 2003). Og i en situation, hvor arbejdsløshed mere skyldes
manglende efterspørgsel efter og ikke manglende udbud af arbejdskraft. Der kan således
opstå et stigende misforhold mellem arbejdsmarkedspolitikkens ’medicin’ og ’patientens syg­
dom’, som forringer mulighederne for at (re)integrere arbejdsmarkedets marginalgrupper til
skade for arbejdsmarkedets dynamik og fleksibilitet (Bredgaard 2005).
’Flere i Arbejde’ fra 2002 ligger i forlængelse af denne udvikling, men indebærer samtidig
nogle afgørende brud i arbejdsmarkedspolitikken. Opkvalificeringselementet i aktiveringsind­
satsen er blevet reduceret, og der er kommet større fokus på kortvarige jobsøgningskurser,
afklarings- og vejledningsforløb frem for langvarige aktiveringstilbud (selv om Forårspakken
fra 2004 dog indeholdte midler til opkvalificering af især kortudannede). Investeringer i human
kapital er afgørende for at øge den enkeltes langsigtede beskæftigelsesudsigter og jobsikker­
hed og for at øge virksomhedernes konkurrencedygtighed og arbejdsmarkedets tilpasnings­
evne (jf. OECD 2004). Som nævnt er der i Danmark en tendens til at arbejdsgiverne underin­
vesterer i efter- og videreuddannelse og at uddannelseselementet i arbejdsmarkedspolitikken
er blevet nedprioriteret, hvilket er bekymrende i lyset af de udfordringer som det danske
arbejdsmarked står overfor.
Udliciteringen af AF-systemet til såkaldte ’andre aktører’ har medført en ophævelse af en
række tidligere restriktioner hvad angår varighed af tilbud, omfang, målgrupper, gennemsnits­
priser og aktivitetstyper, hvilket medfører en række fundamentale problemer i styringen og
implementeringen af arbejdsmarkedspolitikken (Bredgaard m.fl. 2005). Det er nemlig vanske­
ligt at styre og kontrollere arbejdsmarkedspolitikken og at regulere arbejdsmarkedets funk­
tionsmåde ved hjælp af ’andre aktører’, økonomiske incitamenter og metodefrihed. Samtidig
indebærer forestillingen om, at dokumenterede effekter skal gennemsyre indsatsen, at indsat­
serne bliver kortvarige, og reduceret til de aktiviteter som kan måles og vejes gennem kon­
traktstyring. En væsentlig udfordring bliver fremover at etablere mekanismer hvormed partner­
skaber og gensidig tillid kan etableres på dette ’quasi-marked’ for beskæftigelsesindsatser,
samt at sikre at de ’svage’ ledige ikke svigtes (jf. Bredgaard m.fl. 2005; Considine og Finn
2004).
Intentionen om at gå fra et tostrenget til et enstrenget beskæftigelsessystem rummer både en
række muligheder og risici i forhold til arbejdsmarkedets fleksibilitet. Således er der indlysen­
de fordele i en større sammentænkning af den statslige og kommunale arbejdsmarkedspolitik.
Men samtidig strider en kommunalisering af arbejdsmarkedspolitikken mod det tidligere
45
bærende princip i arbejdsmarkedspolitikken, nemlig at beskæftigelsesindsatserne varetages
efter funktionelle og ikke geografiske hensyn (jf. Jørgensen m.fl. 1999). Et væsentligt kritik­
punkt blandt arbejdsmarkedet parter har netop været at et enstrenget kommunalt beskæfti­
gelsessystem vil kunne mindske arbejdskraftens mobilitet på tværs af kommunegrænser.
Trods disse nybrud er virksomhedernes rolle i arbejdsmarkedspolitikken fortsat uændret.
Dansk arbejdsmarkedspolitik er stadig meget udbudsorienteret, det vil sige orienteret mod
aktivering af ledige. Der er ikke tradition for eller etableret instrumenter til at aktivere virksom­
hederne i arbejdsmarkedspolitikken, bortset fra politikken om virksomhedernes sociale
ansvar, som i øjeblikket lider under et betydeligt lavere ambitionsniveau end tidligere. En
væsentlig forudsætning for at få flere i arbejde og øge arbejdsudbuddet er ikke desto mindre
at virksomhederne dels fastholder personer som er i risiko for udstødelse (f.eks. ældre med­
arbejdere og personer med nedsat arbejdsevne), dels medvirker til at integrere personer som
allerede er udstødt af arbejdsmarkedet (jf. Bredgaard 2005).
Som det er antydet gennem denne summariske gennemgang af flexicurity-trekantens udfor­
dringer, er den danske flexicurity-model netop ikke en uforanderlig og urørlig modelkonstruk­
tion. Der pågår løbende forandringer i hvert af hjørnerne, som har betydning for arbejdsmar­
kedets fleksibilitet, dynamik og funktionsmåde. Det er her væsentligt at erindre, at der er en
dynamisk sammenhæng mellem det fleksible arbejdsmarked, indkomstsikringen og den aktive
arbejdsmarkedspolitik, således at ændringer i et af disse elementer får konsekvenser for de
andre. Hvert af elementerne udfordres i øjeblikket af tendenser som globaliseringen, ændrin­
ger i sikringsystemerne og ændringer af arbejdsmarkedspolitikken. Spørgsmålet er om nogle
af disse ændringer har et sådant omfang og karakter at det berettiger til at tale om funda­
mentale systemændringer, som grundlæggende vil forandre den danske flexicurity-model,
eller om der blot er tale om krusninger på overfalden. Dette er formentlig fortsat for tidligt at
udtale sig om.
Derimod er det væsentlig at påpege at en forudsætning for flexicurity-modellens holdbarhed
er en fortsat opbakning fra arbejdsmarkedets parter, og tillid til at modellen sikrer afbalance­
rede sociale og politiske kompromisser. Den særlige danske variant af korporatisme, hvor
arbejdsmarkedets parter inddrages i lovforberedelse og beslutningsprocesser, samt pålægges
implementeringsansvar, er utvivlsomt en vigtig forudsætning for flexicurity-modellens udvik­
ling og robusthed (jf. Madsen 2004; Auer 2000; Wilthagen og Tros 2004). På disse punkter står
modellen i de kommende år over for udfordringer, der udspringer af de igangværende struk­
turreformer, som blandt andet vil påvirke parternes indflydelse på arbejdsmarkedspolitikken
og måske på sigt også udformningen af forsørgelsessystemet for de ledige (f.eks. i kraft af
den tættere sammenfletning mellem den kommunale økonomi og dagpengesystemet).
5. Opsummering og perspektiver
Danmark står i disse år højt på de internationale ranglister, når det gælder både makroøkono­
misk målopfyldelse og arbejdsmarkedets funktionsevne. Samtidig ses disse to elementer i sti­
gende grad som tæt sammenknyttede i den forstand, at et velfungerende arbejdsmarked er
46
en afgørende forudsætning for makroøkonomisk succes i en verden, hvor en række af de tra­
ditionelle makroøkonomiske styringsinstrumenter er blevet stadig vanskeligere at anvende. De
er nemlig bundet eller hæmmet af Danmarks stigende integration i den europæiske og interna­
tionale økonomi. Blokeringen af rente- og valutakursinstrumenterne er klassiske eksempler
herpå.
Hovedbudskabet i denne forskningsoversigt er at den positive internationale opmærksomhed
er velbegrundet. Målt langs en række forskellige dimensioner udviser det danske arbejdsmar­
ked faktisk en høj grad af fleksibilitet. Særligt bemærkelsesværdig er her den danske kombi­
nation af en høj mobilitet mellem jobs, lav ansættelsestryghed og høje satser i understøttelsen
af de arbejdsløse, der gør det muligt at fortolke den danske arbejdsmarkedsmodel som en
unik variant af ”flexicurity”. Hertil kommer en veludviklet aktiv arbejdsmarkedspolitik – og
mere generelt et veludviklet (efter)uddannelsessystem – der tilføjer modellen et element af
beskæftigelsessikkerhed ved at styrke arbejdsmarkedskompetencerne hos både de ledige og
de beskæftigede.
Denne særlige danske model er ikke resultatet af en bevidst plan gennemført over en kort
periode i 1990erne. Væsentlige dele af modellen har rødder tilbage til Septemberforliget i
1899 og til velfærdsreformerne i 1960erne. Men der er også tegn på, at 1990ernes arbejds­
markedsreformer har ydet vigtige bidrag til den aktuelle succeshistorie. Samtidig gør de spe­
cifikke historiske forudsætninger det også vanskeligt direkte at overføre de danske erfaringer
til omverdenen. Et vigtigt budskab er dog, at stærke restriktioner på arbejdsgivernes mulighe­
der for at ansætte og afskedige medarbejdere ikke er den eneste farbare vej til at sikre den
enkeltes tryghed på arbejdsmarkedet. Tværtimod kan et dynamisk arbejdsmarked godt kom­
bineres med en høj grad af økonomisk og social tryghed.
Udfordringer for den danske model
Samtidig står den danske ”flexicurity”-model overfor en række udfordringer, som i større eller
mindre grad kan belyses med resultater fra eksisterende forskning.
I forhold til udfordringen fra globaliseringen peger de foreliggende udredninger og forsknings­
resultater på, at der her ikke er tale om grundlæggende nye mekanismer og at det danske
arbejdsmarked allerede har været i stand til at håndtere betydelige omstillinger, f.eks. udflyt­
ningen af tekstilindustrien. Men samtidig er det en forudsætning, at der fortsat satses på op­
kvalificering af såvel de ledige som de beskæftigede, således at strukturforandringerne ikke
fører til strukturel ledighed og en stigende følelse af beskæftigelsesusikkerhed for den enkelte.
Også det forholdsvis generøse danske forsørgelsessystem for ledige er under pres, således
som det fremgår af den stadig debat om både incitamentsproblemer og udfordringerne med
fremover at finansiere velfærdsydelserne. Her giver forskningen ikke éntydige svar, selv om en
række bidrag dog peger på, at de negative incitamenter fra et højt ydelsesniveau i høj grad
modvirkes af sociale og kulturelle normer.
Endelig er arbejdsmarkedspolitikkens indhold og organisering genstand for en omfattende
forskning – og samtidig i disse år under betydelig forandring.
47
Indholdsmæssigt ses en forskydning væk fra uddannelsesrettet aktivering over mod tidligere
indsats i form af vejlednings- og kontaktforløb. Samtidig er der en øget opmærksomhed mod
de effekter af den aktive indsats, som skyldes selve truslen om at skulle aktiveres (ofte beteg­
net motivationseffekter). En ny tendens er også forsøg på at spille kraftigere på de økonomi­
ske incitamenter både i forhold til enkeltgrupper og gennem skattesystemets indretning (job­
fradrag).
I forhold til organiseringen af indsatsen er den vigtigste forandring naturligvis de betydelige
omlægninger, der vil følge med strukturreformen og den deraf følgende overdragelse af en
væsentlig del af ansvaret for arbejdsmarkedspolitikken til kommunerne.
Behovet for yderligere forskning
I lyset af både den ofte usikre eller modstridende forskningsbaserede viden på området og de
store forandringer, der for tiden pågår, er det åbenbart – men ikke særligt retningsgivende - at
pege på behovet for yderligere forskning om stort set alle de berørte aspekter af den danske
model, som er berørt ovenfor.
Ud fra det helheds- og systemperspektiv på arbejdsmarkedet, som åbnes gennem det fokus
på ”flexicurity”, der er oprullet i dette notat, er det imidlertid nærliggende mere konkret at
pege på følgende emner for en forstærket forskningsindsats.
Selv om globaliseringstruslen ofte overspilles, er det banalt at konstatere, at det danske
arbejdsmarked i stigende grad bliver integreret i det europæiske og den internationale økono­
miske og politiske system. Et vigtigt forskningstema er derfor overlevelsesmulighederne og
reformbehovene for den danske flexicurity-model i et stadig mere åbent samfund. Den stigende
åbenhed berører i første række karakteren og hastigheden af de omstillingsprocesser, som fore­
går i produktionen og arbejdskraftefterspørgslen og som stiller stadig krav til alle dimensioner af
arbejdsmarkedets fleksibilitet. Men åbenheden fører også – om end langsomt - til en stadig øget
mobilitet af arbejdskraften over grænserne. Hvordan håndteres samspillet mellem fleksibilitet og
indkomsttryghed på et arbejdsmarked med en stigende international bevægelighed?
Et nyttigt element i sådanne analyser af den danske flexicurity-model i et internationalt per­
spektiv vil være komparative analyser af den måde, hvorpå andre europæiske lande påvirkes
af de samme internationaliseringsprocesser med henblik på at vurdere tendenserne til kon­
vergens mod en eller flere europæisk modeller for reguleringen af samspillet mellem fleksibilitet
og sikkerhed. Sådan forskning vil have klare berøringsflader til igangværende internationale
forskningsprojekter om flexicurity (herunder identifikation af flexicurity-arrangementer på forskel­
lige niveauer), samt til projekter om transitionelle arbejdsmarkeder og udviklingen af en euro­
pæisk velfærdsstatsmodel.4 Sker der et skifte i vægtningen mellem basisydelser og forsik­
ringsydelser eller mellem den individuelle ansættelsesbeskyttelse og kollektive sikringsordnin­
ger? Er der klare tendenser i mikset mellem de forskellige former for fleksibilitet – og er disse
forskellige for de forskellige lande i EU.
4
48
Jf. flexicurity-projekt ved Tilburg University under ledelse af Ton Witlhagen, TLM.net-projektet koordineret af SISMO (www.siswo.uva.nl/tlm)
og EU-CONSENT-projektet, der rummer en underprojekt ledet af Per Kongshøj Madsen om Labour Markets and Social Protection: The
European Social Model (http://www.comos.org/EU-CONSENT/Index.htm)
I et sådan komparativt perspektiv vil der tillige være behov for at sammenligne hvilke konse­
kvenser forskellige kombinationer af fleksibilitet og sikkerhed har for forskellige delgrupper på
arbejdsmarkedet. Hvad er til eksempel betydningen af den danske flexicurity-model for per­
soner indenfor, udenfor og på kanten af den ’gyldne’ trekant?
Et andet forskningstema vedrører udviklingen i den aktive arbejdspolitiks funktion som skaber
af beskæftigelsestryghed for såvel ledige som beskæftigede. Som allerede omtalt er arbejds­
markedspolitikken under kraftig forandring i disse år, såvel indholdsmæssigt som organisato­
risk. Her er det nyttigt med analyser af de effekter og processer, som følger med de enkelte
dele heraf (f.eks. analyser af enkelte aktiveringsredskaber eller ydelsesnedsættelser). Men
det er lige så vigtigt at se på det overordnede samspil mellem arbejdsmarkedspolitikken, de
sociale sikringsordninger og arbejdsmarkedet. Giver ændringerne i arbejdsmarkedspolitikkens
indholdsmæssige profil konsekvenser for samspillet både i forhold til indkomstsikringen og
til de forskellige dimensioner af fleksibiliteten på arbejdsmarkedet? Er der for eksempel en
mulighed for at en lavere prioritering af den arbejdsmarkedsrettede uddannelsesindsats mind­
sker den numeriske fleksibilitet, fordi arbejdskraften får relativt færre generelle kvalifikationer.
Giver placeringen af hovedansvaret for beskæftigelsesindsatsen hos kommuner en større eller
mindre mulighed for et tæt samspil mellem den aktive indsats for forskellige målgrupper og
arbejdsmarkedets efterspørgselsside?
En styrkelse af forskningen i arbejdsmarkedets funktion ud fra det helhedsorienterede syn,
som ligger i flexicurity-perspektivet handler derfor overordnet om at skærpe opmærksomhe­
den på, at nationale arbejdsmarkeder og arbejdsmarkedspolitik må ses som dele af samlede
beskæftigelsessystemer, der tilmed skal fungere i en stadig mere internationaliseret sammen­
hæng.
49
Referencer:
AMID (2002): Integrationsforskningen i Danmark 1980-2002, København: Ministeriet for
Flygtninge, Indvandrere og Integration.
Arbejdsministeriet (2000): Effekter af aktiveringsindsatsen, København: Arbejdsministeriet.
Arbejdsministeriet (1999): Arbejdsmarkedsreformerne – en status. København:
Arbejdsministeriet.
Atkinson J. and Meager N.(1986): Changing Working Patterns: how companies achieve
flexibility to meet new needs. Institute of Manpower Studies, National Economic Development
Office, London.
Atkinson J. (1984): Flexibility, Uncertainty and Manpower Management. IMS Report No89,
Institute of Manpower Studies, Brighton.
Auer, P. & S. Cazes, eds. (2003): Employment stability in an age of flexibility. Evidence from
industrialized countries, International Labour Office, Geneva..
Auer, P. (2000): Employment revival in Europe. Labour market success in Austria, Denmark,
Ireland and the Netherlands, Geneva: ILO.
Boje, T.P. & P.K. Madsen (2003): ”Wage Formation, Institutions and Unemployment”, in T. P.
Boje & B. Furåker (eds.) (2003): Post-industrial Labour Markets. Profiles of North America and
Scandinavia, Routledge, London, pp. 213-238.
Bonke, J. (2002): Tid og velfærd. Socialforskningsinstituttet, Rapport 02:26.
Bredgaard, T. (2003): Anmeldelse af Gunther Schmid og Bernard Gazier: “The dynamics of
full employment: Social integration through transitional labour markets”, Cheltenham, Edward
Elgar (pp. 437) Tidsskrift for Arbejdsliv, 5(1), s. 103-107.
Bredgaard, T. (2004a): Virksomhedernes sociale ansvar - fra offentlig politik til virksomheds­
politik, Ph.d.-afhandling, Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning & CARMA, Aalborg
Universitet, juni 2004.
Bredgaard, T. (2004b): ‘Det rummelige arbejdsmarked og arbejdsmarkedets rummelighed:
Forudsætninger, potentialer og realiteter’, s. 13-43 i Peter Nielsen, m.fl., red. Perspektiver på
arbejdsmarked, virksomheder og medarbejdere - CARMA årbog 2004, Aalborg: CARMA.
Bredgaard, T. (2005): Virksomhederne i arbejdsmarkedspolitikken, Tidsskrift for Arbejdsliv,
7(2) (under udgivelse).
50
Bredgaard, T., H. Jørgensen & F. Larsen (2002): Dansk arbejdsmarkedspolitik: Grundtræk
og aktuel udvikling, s. 27-59, H. Jørgensen m.fl., red. Arbejde og politik – Undervejs med
CARMA 2002, Aalborg: CARMA Årbog 2002.
Bredgaard, T., F. Larsen & L.R. Møller (2005): Inddragelsen af andre aktører i beskæftigel­
sespolitikken, Tidsskrift for Arbejdsliv, 7(2) (under udgivelse).
CASA (2003): Social Årsrapport 2003, København: Center for Alternativ Samfundsanalyse &
Socialpolitisk Forening.
CASA (2004): Social Årsrapport 2004, København: Center for Alternativ Samfundsanalyse &
Socialpolitisk Forening.
Considine, M. & D. Finn (2004): Employment first: Improving Australia’s Employment Service
and Job Network, Canberra: Chifley Research Institute.
Csonka, A. (2000): Ledelse og arbejde under forandring, Om indholdet, udbredelsen og kon­
sekvenserne af fleksible organisationsformer i danske virksomheder. Socialforskningsinstituttet
00:2. Socialforskningsinstituttet.
DA (2001): Integration og arbejdsmarkedet, København: Dansk Arbejdsgiverforening.
Danmarks Statistik (2005): Flere ledige i 2004 end året før, Nyt fra Danmarks Statistik, Nr. 45,
3, februar 2005.
DØR (2004): Dansk Økonomi efterår 2004, København: Det Økonomiske Råd. DØR (2002): Dansk økonomi efteråret 2002, København: Det Økonomiske Råd.
DØR (2000): Dansk Økonomi Forår 2000, København: Det Økonomiske Råd.
Egger, P. & W. Sengenberger (2003): Decent work in Denmark. Employment, social efficiency
and economic security, ILO, Geneva.
Eriksson, S. & J. Lagerström (2004): Competion between employed and unemployed job
applicants: Swedish evidence, IFAU, Working Paper 2004:2 (download from www.ifau.se).
Esping-Andersen, G. & M. Regini (eds.) (2000): Why Deregulate Labour Markets?, Oxford:
Oxford University Press.
European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2002):
Employment Status and Working Conditions, Dublin.
51
Ferrera, M., A. Hemerijck & M. Rhodes (2001): ‘The future of social Europe: Recasting work
and welfare in the new economy’, s. 114-133, A. Giddens, red. The Global third Way Debate,
Cambridge: Polity Press.
Finansministeriet (2004): Finansredegørelse 2004, kapitel 5, København.
Finansministeriet (2001): Finansredegørelse 2001, København: Finansministeriet.
Geerdsen, L.P. (2003): Marginalisation processes in the Danish labour market, København:
Socialforskningsinstituttet.
Geerdsen, L.P., J. Høgelund & M. Larsen (2004): Lukning og indskrænkning af virksomheder.
Konsekvenser af globalisering, København: Socialforskningsinstituttet 04:20.
Glahn, A. (2003): Frie agenter, Børsens Forlag, København.
Goul Andersen, J., C.A. Larsen & J. Bendix (2003): Marginalisering og velfærdspolitik,
København: Frydenlund.
Goul Andersen, J. (2004a): Pensionsbomber og pensionsreformer – Danmark som rollemo­
del, s. 24-46, Social Kritik, nr. 94, juni 2004.
Goul Andersen, J. (2004b): Velfærd som problem eller velfærdsproblemer?, s. 46-56, Social
Kritik, nr. 94, juni 2004.
Hall, P.A. & D. Soskice (2001), red. Varieties of Capitalism – The institutional foundations of
comparative advantage, Oxford: Oxford University Press.
Hendeliowitz, J. (2003): ”Decentralisering og regionalisering” i P.K. Madsen & L. Pedersen
(red.) (2003): Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken, Socialforskningsinstituttet 03:13,
København, pp. 28-53.
Indenrigsministeriet (2001): Udlændiges integration i det danske samfund – Tænketanken
om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark, København: Indenrigsministeriet.
Jensen, P.H. (2004): Hvorfor er erhvervsdeltagelsen blandt ældre så høj i Danmark?, s. 4-24,
Social Kritik, nr. 94, juni 2004.
Jørgensen, H. & F. Larsen (2002): ‘Aktivgørelse af aktiveringen kommer ikke af sig selv –
Betydningen af institutionelt design for udvikling af ledighedsindsatser’, s. 164-202, P.K.
Madsen & L. Pedersen, red. Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken, København:
Socialforskningsinstituttet 03:13.
Jørgensen, H. (2002): Consensus, cooperation and conflict – The policy-making process in
Denmark, Cheltenham: Edward Elgar.
52
Jørgensen, T. Mølsted & C. Damtoft Pedersen (2004): Arbejdsmarkedspolitik,
Handelshøjskolens Forlag, København.
Jørgensen, H. (2002): Consensus, cooperation and Conflict – The policy-making process in
Denmark, Cheltenham: Edward Elgar.
Jørgensen, H. & F. Larsen (2003): Aktivgørelse af aktiveringen kommer ikke af sig selv –
Betydningen af institutionelt design for udvikling af ledighedsindsatser, s. 164-202, P.K.
Madsen & L. Pedersen, red. Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken, København:
Socialforskningsinstituttet 03:13.
Jørgensen, Henning, Flemming Larsen og Morten Lassen (1999): Styr på arbejdsmarkeds­
politikken - forslag til nyt styringssystem på det arbejdsmarkedspolitiske område, Aalborg:
CARMA, arbejdspapir nr. 2.
Klammer, U. & K. Tillman (2001), red. Flexicurity – Soziale Sicherung und Flexibilisierung der
Arbeits- und Lebensverhältnisse, Düsseldorf: WSI-Hans Böckler Stiftung.
Larsen, M. & K. Langager (1998): Arbejdsmarkedsreformen og arbejdsmarkedet. Evaluering
af arbejdsmarkedsreformen III, København: Socialforskningsinstituttet 98:13.
Larsen, F., L. Dalsgaard, T. Bredgaard & N. Abildgaard (2001): Kommunal aktivering –
mellem disciplinering og integration, Aalborg: Aalborg Universitetsforlag.
Larsen, F. & T. Bredgaard (2005): Flexicurity and older workers on the Danish labour market,
T. Brtedgaard & F. Larsen, Employment policy from different angles, København: DJØF-forlaget (under udgivelse).
Lausten, M & K. Sjørup (2003): Hvad kvinder og mænd bruger tiden til. Rapport 03:08.
Socialforskningsinstituttet.
Lind, J. (2004): “Labour Market Policy in Denmark – A European Success Story?” I Lind m.fl.
(eds.): Labour and Employment Regulation in Europe, P.I.E – Peter Land, Brussels 2004, pp.
307-228.
Lind, J., H. Knudsen & H. Jørgensen (eds.) (2004): Labour and Employment Regulation in
Europe, P.I.E – Peter Land, Brussels 2004.
Lorenz, E. Valeyre (2004): “Organisational Change in Europe: National Models or the
Diffusion of a New “One Best Way”?, DRUID Working Papers No. 04-04.
Madsen; M. & A. Petersen (2000): Nye ansættelsesformer på det danske arbejdsmarked,
LO-Dokumentation nr. 2, 2000.
53
Madsen, P.K. (1997): Transitionelle arbejdsmarkeder – et generelt perspektiv på det rummelige
arbejdsmarked, s. 94-101, Arbejdsmarkedspolitisk Årbog 1997, København:
Arbejdsministeriet.
Madsen, P.K. (1999): Denmark: Flexibility, security and labour market success, Employment
and Training Papers No. 53, ILO, Geneva.
Madsen, P.K. (2003): “”Flexicurity” through labour market policies and institutions in
Denmark”, in Peter Auer & Sandrine Cazes (eds.): Employment stability in an age of flexibility.
Evidence from industrialized countries, International Labour Office, Geneva, pp. 59-105.
Madsen, P.K. (2004): “The Danish model of ‘flexicurity’: experiences and lessons”, TRANSFER.
European Review of Labour and Research, Volume 10 (2), pp. 187-207.
Madsen, P.K. (2005): “The Danish road to flexicurity: Where are we. And how did we get
there?”. T. Bredgaard & F. Larsen (eds.): Employment policy from different angles, København:
DJØF-forlaget (under udgivelse).
Madsen, P.K. (2006): “How can in possibly fly? The paradox of a dynamic labour market in a
Scandinavian welfare state”, The State of Denmark: Small States, Corporatism and the
Varieties of Capitalism, edited by John L. Campbell, John A. Hall and Ove K. Pedersen.
Montreal: McGill University Press (under udgivelse).
Madsen, P.K., P. Munch-Madsen & K. Langhoff-Roos (2002): “How well do European
Employment Regimes Manage Social Exclusion?” in Muffels, R.; Tsakloglou, P.; Mayes, D
(eds.) (2002): Social Exclusion in European Welfare States, Cheltenham: Edward Elgar, pp.
235-263.
Micco, A. m.fl. (2004): Microeconomic inflexibility and labour regulation: International evidence,
Paper presented at the EALE Conference 2004.
Monastiriotis,M. (2004): Labour market flexibility in the UK, 1979-1998, Paper presented at
the EALE Conference 2004.
Nielsen, P. & B-Å. Lundvall (2003): “Innovation, Learning Organizations and Industrial
Relations”, DRUID Working Papers No. 03-07.
Nielsen, P. (2004): Personale i vidensøkonomien, Aalborg Universitetsforlag, Aalborg.
OECD (1997): Employment Outlook, Paris: OECD.
OECD (2004): Employment Outlook 2004, Paris.
OECD (2004): Employment protection: The costs and benefits of greater job security, Policy
Brief, OECD Observer, Paris: OECD.
54
Ozaki, M, (1999), red: Negotiating flexibility. The role of the social partners and the state,
Geneva: ILO.
Pedersen, T. (2004): Dansk erhvervslivs placering i globaliseringen, Aarhus: Magtudredningen.
Pichelmann, K., W. Roeger & M. Thiel (2004): Wage flexibility in EMU. Some lessons from
the early years, Paper presented at the EALE Conference 2004.
Rosholm, M. & M. Svarer (2004): Estimating the Threat Effect of Active Labour Market
Programmes, IZA Discussion Paper No. 1300.
Schmid, G. (1995): Is full employment still possible? Transitional labour markets as a new
strategy of labour market policy, Economic and Industrial Democracy, 16(3).
Schmid, G. (1998): Transitional labour markets: A new European employment strategy, Berlin:
Wissenchaftszentrum, WZB Discussion Paper FS 98-206.
Schmid, G. & B. Gazier (2002): The dynamics of full employment: Social integration through
transitional labour markets, Cheltenham: Edward Elgar.
Schmid, G. & K. Schömann (2004): Managing Social Risks Through Transitional Labour
Markets: Towards a European Social Model (TLM.NET Report No. 2004-01). Amsterdam:
SISWO/Institute for the Social Sciences.
Skaksen, J.R. (2004): International outsourcing when labour market are unionized, Canadian
Journal of Economics, 37(1), s. 78-94.
Torfing, J. (2004): Det stille sporskifte i velfærdsstaten – en diskursteoretisk beslutningspro­
cesanalyse, Aarhus: Magtudredningen.
Tænketanken Fremtidens vækst (2004a): Fakta vedr. udflytning af danske arbejdspladser,
Økonomi- og Erhvervsministeriet.
Tænketanken Fremtidens vækst (2004b): Dansk Erhvervsstruktur, Økonomi- og
Erhvervsministeriet.
Velfærdskommissionen (2004a): Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv, København:
Velfærdskommissionen.
Velfærdskommissionen (2004b): Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv –
Analyserapport maj 2004, København: Velfærdskommissionen.
Wil Arts and John Gelissen (2002): ”Three worlds of welfare capitalism or more? A state-ofthe-art report”, Journal of European Social Policy vol. 12(2), pp. 137-158.
55
Wilthagen, T (1998): Flexicurity – A new paradigm for labour market policy reform?, Berlin:
WZB Discussion Paper, FSI, 98-202.
Wilthagen, T. & R. Rogowski (2002): ‘Legal regulation of transitional labour markets’, s. 233­
273, G. Schmid & B. Gazier, red. The dynamics of full employment: Social integration through
Transitional Labour Markets, Cheltenham: Edward Elgar.
Wilthagen, T & F. Tros (2004): ‘The concept of ‘flexicurity’: A new approach to regulating
employment and labour markets’, Transfer – European Review of Labour and Research, 10(2), s.
166-187.
56
57
58
Flexicurity
og det danske arbejdsmarked
- Et review med fokus på overenskomstsystemet
Søren Kaj Andersen & Mikkel Mailand
Employment Relations Research Centre
Department of Sociology University of Copenhagen
Forskningscenter for Arbejdsmarkeds- og Organisationsstudier
Sociologisk Institut Københavns Universitet
Øster Farimagsgade 5 · P.O. Box 2099 · DK - 1014 Copenhagen K
Tel: +45 35323299 · Fax: +45 35323940 · [email protected] · www.faos.dk
59
60
Sammenfatning
Det danske arbejdsmarked er lige så fleksibelt som det britiske og samtidig nyder lønmodta­
gerne godt af en sikkerhed, en tryghed, der er på niveau med det svenske arbejdsmarked.
Internationale undersøgelser fra de senere år har bekræftet dette karakteristika ved det dan­
ske arbejdsmarked. Her er fleksibilitet og sikkerhed = flexicurity.
Fleksible ansættelsesretlige regler, aktiv arbejdsmarkedspolitik med ret og pligt til uddannelse
og jobtilbud, relativt høje ydelser ved ledighed og gunstige økonomiske konjunkturer gennem
det seneste årti bliver typisk fremhævet som baggrunden for denne udvikling. Det betyder, at
overenskomstsystemet spiller en hovedrolle i udviklingen af flexicurity. Faktisk er bestræbel­
sen på at skabe fleksibilitet for virksomhederne og sikkerhed for de ansatte lige så gammel
som overenskomstsystemet. ‘Sikkerhed’ skal her forstås bredt som regulering, der giver løn­
modtagere sikkerhed for beskæftigelse og indkomst uanset udviklingen på arbejdsmarkedet
(fx øget ledighed) eller udviklingen i den enkeltes situation (fx sygdom). Således handler ‘sik­
kerhed’ i høj grad om tryghed for ansatte.
Den hidtidige forskning om flexicurity viser, at hverken fleksibilitet eller sikkerhed er entydige
størrelser. Fleksibilitet sidestilles ofte med lav beskyttelse i ansættelsen, mens sikkerhed side­
stilles med indkomstsikkerhed. Flexicurity knytter sig imidlertid også til arbejdstid, arbejds­
funktioner, løn, aktiv arbejdsmarkedspolitik, uddannelse, orlov m.m. Dernæst viser forsknin­
gen også, at fleksibilitet og sikkerhed ikke nødvendigvis er hinandens modsætninger. Flexi­
curity kan udlægges som et plussumspil, hvor både arbejdsgivere og lønmodtagere såvel
som samfundet overordnet set kan opnå fordele, hvis de rigtige kombinationer af fleksibilitet
og sikkerhed vælges.
Decentralisering af forhandlingskompetencen i overenskomsterne og en øget bredde i over­
enskomsternes indhold har over de sidste par årtier betydet såvel øget fleksibilitet som øget
sikkerhed, altså udbygget flexicurity på det danske arbejdsmarked. Fleksibiliteten fremkom­
mer i første række i overenskomsternes regulering af afskedigelser, der placerer den danske
regulering som endog meget fleksibel i international sammenhæng. Ser man på udviklingen i
overenskomsterne på dette område, kan man konstatere, at deres grundlæggende indhold
ikke er forandret gennem flere årtier. Den nye regulering, der er kommet til vedrørende ansæt­
telse og afskedigelser, skyldes EU-regulering.
En ny og udbygget fleksibilitet finder vi i tilrettelæggelsen af arbejdstid, overtid mv. Gennem
de seneste ti år er mulighederne for lokal aftaleindgåelse mellem tillidsrepræsentant og ledel­
se om arbejdstidsspørgsmål systematisk blevet udbygget. Det er et udtryk for den decentrali­
sering af aftalekompetence, som er gennemført i perioden og betyder, at denne decentralise­
ring udgør en forudsætning for den fleksibilitet, der er opnået på området.
Muligheden for at forhandle løn lokalt har inden for jernindustrien eksisteret gennem hele afta­
lesystemets historie. På den baggrund kan man sige, at der principielt er tale om en uforan­
dret mulighed for at aflønne i forhold til præstationer og resultater på industriområderne. Men
rummet for den lokale lønforhandling har forandret sig med udviklingen i aftalesystemet gen­
61
nem de sidste par årtier. Decentraliseringen af aftalesystemet har fokuseret forhandlingerne
omkring rammeaftaler inden for få, men store sektorer suppleret af forhandlinger på virksom­
hedsniveau. Udbredelsen af mindstebetalings, minimal- og satsløse lønsystemer har øget
mulighederne for en fleksibel tilpasning af lønudviklingen på de enkelte virksomheder.
Bestemmelser om efter- og videreuddannelse kommer ind i overenskomsterne i den første
halvdel af 1990’erne. Det kan ses som en udvikling, der bidrager til den funktionelle fleksibili­
tet, det vil sige muligheden for, at medarbejdere kan varetage flere forskellige funktioner på
samme virksomhed. Får lønmodtagere en tilstrækkelig bred opkvalificering, bidrager efter- og
videreuddannelse også til at øge mobiliteten på arbejdsmarkedet generelt. At uddannelses­
spørgsmål får en central placering i overenskomsterne, kan tolkes som udtryk for den øgede
bredde i overenskomsterne.
Overenskomstsystemet skaber også sikkerhed, og her måske allervigtigst ved at bidrage til
beskæftigelsessikkerheden, det vil sige at der er job at få. Siden slutningen af 1980’erne har
det været et erklæret mål for parterne på arbejdsmarkedet at sikre såvel virksomhedernes
konkurrenceevne som beskæftigelsen for lønmodtagere. For de faglige organisationer har
prioriteringen siden da, ved de tilbagevendende overenskomstforhandlinger, været ‘jobfest
frem for lønfest’.
Der kan peges på andre sikkerhedsformer i overenskomsterne, der er kommet til som en kon­
sekvens af den øgede bredde i den samlede forhandlingsdagsorden. Opbygningen af
arbejdsmarkedspensionerne er det centrale eksempel her. Pensionsordningerne sikrer ind­
komsten på den anden side af det aktive arbejdsliv. Herudover kan nævnes sociale kapitler
samt andre initiativer med henblik på medarbejdere med nedsat arbejdsevne. Det er ordnin­
ger, der øger sikkerheden for at kunne bevare et job for bestemte grupper på arbejdsmarke­
det. Samlet har den øgede bredde, der er kommet i overenskomsterne gennem de seneste
godt ti år, tilføjet en række nye sikkerhedselementer til reguleringen, men også bidraget til
fleksibiliteten på uddannelsesområdet.
Flexicurity på det danske arbejdsmarked er ikke kun et resultatet af de kollektive overens­
komster. Den statslige medfinansiering af arbejdsløshedsunderstøttelsen og den aktive
arbejdsmarkedspolitik er to væsentlige elementer i den samlede danske flexicurity-model.
Med hensyn til intensiteten af flexicurity, dvs. hvor udviklet de forskellige fleksibilitets- og sik­
kerhedsformer er, fremstår intensiteten som høj i Danmark. Kun Holland når op på et lignende
niveau, mens de andre lande som fx Tyskland, Frankrig og Belgien ligger på et lavere niveau. I
Danmark udgør høj ekstern numerisk fleksibilitet og høj indkomstsikkerhed kernen i modellen,
men udviklingen i arbejdsmarkedspolitikken, orlovsordninger og decentral arbejdstidsregule­
ring har medført, at også arbejdstidsfleksibilitet, beskæftigelsessikkerhed og kombinationssik­
kerheden har vundet frem.
Flexicurity i Danmark ser ud til ikke kun at være for udvalgte grupper på arbejdsmarkedet.
Lav jobbeskyttelse, kombineret med høj indkomstsikkerhed for alle grupper, og ikke bare insi­
derne på arbejdsmarkedet, synes at have en lighedsmæssig fordel frem for fx en model, der
kombinerer høj jobbeskyttelse med lav indkomstsikkerhed. Der er dog grupper, fx indvandrer­
ne, der har problemer med at få foden inden for på arbejdsmarkedet - her har flexicurity­
modellen ikke kunnet hjælpe.
62
Flexicurity giver tilsyneladende en konkurrencemæssig fordel. En række studier viser, at flexi­
curity, eller nærmere bestemt den lave beskyttelse i ansættelsen betyder, at konkurrenceevne
og beskæftigelse forbedres, bl.a. fordi det bliver vurderet som lettere at drive virksomhed og
fordi udenlandske investeringer øges.
Det er i dag forholdsvis begrænset, hvad der findes af større analyser af ‘flexicurity’ såvel her­
hjemme som internationalt. Der mangler forskning, der giver større indsigt i baggrund, forud­
sætninger og målsætninger for flexicurity-strategier – også selvom de ikke bliver identificeret
som ‘flexicurity-initiativer’. Der er endvidere behov for forskning om flexicurity på forskellige
niveauer; centrale niveauer, regionale og lokale niveauer og ude på virksomhederne. Mere
generelt vil det være oplagt at udvikle internationale komparationer. Opmærksomheden
omkring flexicurity skyldes netop, at nogle lande i større grad end andre har været i stand til
at udvikle dette samspil mellem fleksibilitet og sikkerhed. Hvorfor er dette tilfældet? Hvad er
forudsætningerne for dette? Og forandrer de sig fremover?
Vedrørende flexicurity og overenskomstsystemet skal to forhold fremhæves som særlig rele­
vante for den fremtidige forskning. For det første har den stadig mere udbyggede decentrali­
sering også betydet større autonomi til forhandlinger på virksomhedsniveau. Dette kan føre til
en svækkelse af koordineringen mellem det centrale og det lokale forhandlingsniveau. Vil øget
aftaleautonomi på virksomhedsniveauet rykke ved balancen mellem fleksibilitet og sikkerhed?
Og vil en eventuel oplevelse af større usikkerhed blandt medarbejdere føre til krav, der reelt
reducerer fleksibiliteten?
For det andet udgør den større bredde i overenskomsterne et væsentligt bidrag til den særli­
ge balance mellem fleksibilitet og sikkerhed på det danske arbejdsmarked. En udvidelse af
indholdet i de kollektive overenskomster skaber et større rum for trade offs, forhandlingsløs­
ninger, mellem fleksibilitet og sikkerhed. Men er det nødvendigt med en forsat udbygning af
bredden i overenskomsterne for at videreudvikle flexicurity på det danske arbejdsmarked?
Og i bekræftende fald, hvilke emner vil det så være vigtigt at få ind i overenskomsterne for at
kunne tillægge både fleksibilitet og sikkerhed nye dimensioner?
Yderligere er der afgørende spørgsmål om samspillet mellem aftaler og lovgivning i den videre
udvikling af flexicurity, om hvad EU-regulering betyder for ‘den danske flexicurity model’, om
hvilke negative effekter der er af flexicurity og hvilke effekter globaliseringen vil få for flexicurity
i Danmark.
63
64
1. Indledning
I internationalt perspektiv har Danmark været karakteriseret ved en høj beskæftigelse, stor
personaleomsætning og et forholdsvis lavt marginaliseringsomfang. Det er en udbredt anta­
gelse, at de gode resultater skyldes den særlige danske kombination af fleksible ansættelses­
retlige regler, aktiv arbejdsmarkedspolitik med ret og pligt til aktivering samt relativt høje ydel­
ser ved ledighed. Særligt i de seneste år er det kommet til at stå klart, at opretholdelse af en
høj beskæftigelse i en tid præget af globalisering afhænger af mulighederne for omstilling og
produktionstilpasning, hvor arbejdsmarkedets fleksibilitet er en helt central faktor. I dette
review vil der være fokus på det kollektive overenskomstsystem og hvordan det bidrager med
fleksibilitet på virksomhederne og sikkerhed, tryghed, til de ansatte - kort sagt flexicurity.
Således er argumentet, at den relativt høje understøttelse i tilfælde af ledighed og den aktive
arbejdsmarkedspolitik, som den er blevet udviklet over det sidste årti, er vigtige elementer for
den balance, der i dag eksisterer mellem fleksibilitet og sikkerhed på det danske arbejdsmar­
ked. Men centralt står de kollektive aftaler, hvor arbejdsmarkedets parter gennem aftalesyste­
mets historie til stadighed har forhandlet om, hvor det ‘kompromisernes balancepunkt’, som
både arbejdsgivere og ansatte har kunnet acceptere, findes. På denne vis har balancen mel­
lem fleksibilitet og sikkerhed længe været del af dagsordenen.
Teksten er en oversigtsartikel, der samler op på eksisterende viden og forskningsresultater,
nationalt og internationalt, angående samspillet mellem fleksibilitet for virksomheder og sik­
kerhed for arbejdstagere. Formålet er ikke at give en total oversigt over, hvad man kan kalde
flexicurity-litteraturen, men at fokusere på temaer og resultater, der særligt relaterer sig til
overenskomstsystemets betydning i denne sammenhæng.
Review’et er ud over denne indledning delt op i fire hovedafsnit. Det følgende hovedafsnit
redegør for flexicurity-begrebets oprindelse, hvordan det er blevet anvendt, forskellige defini­
tioner, der er blevet knyttet til det, samt opridser kritiske tilgange til flexicurity. Herefter gen­
nemgår og diskuterer vi, hvordan kollektive overenskomster bidrager med fleksibilitet og sik­
kerhed, flexicurity, på det danske arbejdsmarked. Dette bliver fulgt af en tværgående diskus­
sion, der fokuserer på den samlede danske flexicurity-model. Samtidig sammenlignes Dan­
mark med andre lande med hensyn til en række fleksibilitets- og sikkerhedsformer. Afslut­
tende bliver der sat fokus på fremtidige problematikker og perspektiver for flexicurity på det
danske arbejdsmarked.
2. Begrebet flexicurity
2.1 Begrebets oprindelse
Begrebet ’flexicurity’ er som bekendt en sammentrækning af ’flexibility’ og ’security’. Der er
forskellige definitioner af begrebet, men man kan dog groft sagt sige, at flexicurity betegner
arbejdsmarkeder - eller former for regulering af arbejdsmarkeder - der på en gang viser eller
tilvejebringer fleksibilitet og sikkerhed. Selvom der kan peges på arbejdsmarkedsmarkeder,
der i mange år har kunnet karakteriseres som præget af flexicurity, opstår og udbredes begre­
bet midt i 1990’erne. Det er nok ikke tilfældigt, for flexicurity stemmer meget godt overens
65
med ambitionerne i Delors’ hvidbog om vækst, konkurrence og beskæftigelse fra 1993 og
Den Europæiske Beskæftigelsesstrategi om at skabe samfund, der både er effektive og kon­
kurrencedygtige, men som også er præget af høj beskæftigelse, social sikkerhed og inklusion.
Danmark er et af de lande, der ofte nævnes i forbindelse med flexicurity, men begrebet er til­
syneladende opstået i Holland omkring 1995. Hans Adriaanes, professor og repræsentant i
‘Dutch Scientific Council for Government Policy’, begyndte dette år at anvende begrebet som
en betegnelse for skift fra sikkerhed i ansættelsen (job security) til sikkerhed i beskæftigelse
(employment security). Samme år udgav det hollandske Social- og Beskæftigelsesministerium
et memorandum med titlen ’Flexibility and Security’, der netop omhandlede muligheden for at
etablere en balance mellem de to. Men der kunne ikke etableres nogen enighed om en koor­
dineret politik mellem de to reguleringsområder i den daværende koalitionsregering. I stedet
tog arbejdsgivernes og arbejdstagernes hovedorganisationer handsken op i topartsforummet
’Labour Foundation’ og formåede at nå til enighed om en række mål vedrørende fleksibilitet
og sikkerhed i 1996, der i 1999 dannede grundlag for Hollands første lov om ’fleksibilitet og
sikkerhed’.1 Loven indeholdt bl.a. en nedsættelse af det maksimale opsigelsesvarsel fra seks
til fire måneder, en afkortning af afskedigelsesproceduren, forbedringer for midlertidigt ansat­
tes løn, status og opsigelsesvarsler, og endelig en arbejdsgiverforpligtigelse til at iværksætte
en individuel reintegrationsplan ved fyring af ansatte med nedsat erhvervsevne2.
2.2 Hvad er flexicurity?
Men hvordan defineres begrebet flexicurity nærmere? De fleste ser det som en todelt størrel­
se. Ferrera, Hemerijck og Rhodes definerer flexicurity som ’secured, but flexible employment’,
der kan forfølges gennem politiske strategier inden for seks dimensioner:
• Styrket efterspørgsel efter kortuddannet arbejdskraft. Det kan ske igennem en aktiv arbejds­
markedspolitik, primært ved at tilbyde virksomheder løntilskud eller skattelettelser, hvis de
ansætter kortuddannede ledige.
• Ekspansion af deltidsarbejde og fleksibel arbejdstid. Forfatterne mener disse strategier er
meget bedre til at øge beskæftigelsen, og har meget færre negative sideeffekter, end en
generel nedsættelse af arbejdstiden.
• ‘Arbejdsmarkeds-desegregering’, dvs. tiltag der nedbryder den skarpe opdeling mellem
fuldtidsansat kernearbejdskraft med en lang række privilegier, og perifer arbejdskraft uden
disse privilegier. Det kan gøres ved at nedsætte opsigelsesvarsler for kernearbejdskraften,
hvor varslerne ofte er meget lange, hvilket også kan modvirke langtidsarbejdsløshed. Det
kan også gøres ved at øge jobbeskyttelsen for deltids- og midlertidigt ansatte, som det har
været gjort fx i Holland. Endelig kan det gøres ved at vælge en kombination af lav beskyttelse/høj understøttelse som i Danmark, i stedet for høj beskyttelse/lav understøttelse.
• Øget brug af aktiv arbejdsmarkedspolitik og begrænsning af adgangen til understøttelse.
Irland, Danmark og Holland tages som eksempler på, at effekten af den aktive arbejdsmar­
kedspolitik øges, hvis den kombineres med et større pres på de ledige for at acceptere job­
og uddannelsestilbud.
1
2
66
Wilthagen & Tros 2004: 173-74.
Wilthagen et al. 2003: 17.
• Etablering af nye balancer mellem arbejde og familieliv. Øget erhvervsfrekvens for kvinder er
her et vigtigt delmål, og til det formål er udviklede offentligt finansierede børnepasningsmu­
ligheder og orlovsordninger, som de kendes fra Danmark og Sverige, velegnede redskaber.
• Introduktion af individuelle ’klippekort’ (’saving accounts’) til sociale rettigheder. Ideen er, at
rettighederne følger den enkelte og således i højere grad bevares ved jobskifte og andre
skift på arbejdsmarkedet3. Det øger potentielt motivationen til at skifte job og dermed fleksi­
biliteten – uden at den enkelte mister rettigheder
Ton Wilthagen – i de senere år i samarbejde med Frank Tros - har i flere sammenhænge
advokeret for en snævrere definition af flexicurity4, hvortil der knytter sig en række krav. For
det første må fleksibilitet og sikkerhed ikke udvikles separat eller tilfældigt, men bevidst og på
en indbyrdes koordineret måde. For det andet skal flexicurity også omfatte svagere grupper
på arbejdsmarkedet, hvad enten disse er omfattet af kollektive overenskomster eller ej, og må
altså ikke være koncentreret omkring arbejdsmarkedets insidere. På den baggrund foreslår
Wilthagen & Tros en definition af flexicurity som “en politisk strategi, der bevidst forsøger at
styrke dels fleksibiliteten på arbejdsmarkedet, i arbejdsorganiseringen og i arbejdsmarkedsre­
guleringen, dels sikkerheden - beskæftigelsessikkerhed og social sikkerhed - særligt for sva­
gere grupper på arbejdsmarkedet og udenfor arbejdsmarkedet”5.
Elementerne fleksibilitet og sikkerhed defineres nærmere af Wilthagen og Tros. Der er tale om
fire former af hver. Fleksibilitetsformerne adskiller sig ikke væsentligt fra hvad andre forskere i
andre sammenhænge (fx Atkinson 1987) har forstået ved begreberne:
• Ekstern numerisk fleksibilitet (fleksibilitet i forbindelse med rekruttering og afskedigelse af
arbejdskraft)
• Intern numerisk fleksibilitet (arbejdstid, overtid, deltid, etc.)
• Funktionel fleksibilitet (’multi-tasking’, fleksibel arbejdsorganisering)
• Lønfleksibilitet (præstations- eller resultatafhængig løn).
De fire sikkerhedsformer udgøres af:
• Jobsikkerhed (sikkerhed for at bevare et job hos en bestemt arbejdsgiver)
• Beskæftigelsessikkerhed (sikkerhed for fortsat at være i beskæftigelse)
• Indkomstsikkerhed (sikkerhed for at bevare indkomst, når der ikke er arbejde at få)
• Kombinationssikkerhed (sikkerheden for at kunne kombinere lønnet beskæftigelse med
andre former for aktiviteter og forpligtelser)6
Hvor det mest udbredte således er at forstå begrebet flexicurity som en todelt størrelse, har
Per Kongshøj Madsen - der har leveret det til dato væsentligste danske bidrag til flexicurity­
forskningen - talt for, at flexicurity, i hvert fald i en dansk sammenhæng, bedst forstås, hvis
aktiv arbejdsmarkedspolitik inkluderes som et tredje led.7 Den aktive arbejdsmarkedspolitik
har grundlæggende to funktioner i forhold til flexicurity. En opkvalificeringseffekt, der sikrer et
3
4
5
6
7
Ferrera et al. 2001: 120ff.
Wilthagen 1998; Wilthagen et al. 2003; Wilthagen & Tros 2004
Wilthagen et al. 2003: 3 - egen oversættelse.
Wilthagen et al. 2003: 4. Madsen 2004a; 2004b.
67
flow af opkvalificerede tidligere ledige tilbage til det fleksible arbejdsmarked; og en motiva­
tionseffekt, der gør at de ledige, der ikke er motiverede for at komme i aktivering, intensiverer
deres jobsøgning og dermed også sikre et flow af arbejdskraft til det fleksible arbejdsmarked.
Madsens forståelse af fleksibilitet og sikkerhed er til gengæld snævrere end i de øvrige
bidrag: Fleksibilitet forstås udelukkende som ekstern numerisk fleksibilitet, muliggjort først og
fremmest gennem de lempelige afskedigelsesregler her i Danmark, og sikkerheden består af
det relativt generøse dagpengesystem, med de relativt høje kompensationsrater.
2.3 Kritiske perspektiver på flexicurity
Andranik S. Tangian er en af de forfattere, der forsøger at forholde sig kritisk til flexicurity­
begrebet. Hans udgangspunkt er, at der er forskelle på et ’liberalt’ syn på flexicurity og fagfor­
eningernes syn herpå. I det liberale syn på flexicurity kan højere fleksibilitet kompenseres for
ved højere sikkerhed, mens et sådant bytte ikke er muligt fra en fagforeningssynsvinkel, fordi
jobsikkerhed - der alt andet lige vil blive reduceret ved lavere jobbeskyttelse - er vigtigere end
andre sikkerhedsformer. Derfor handler det for fagforeningerne om at opretholde status quo.
Tangian forsøger at trække på begge forståelser i en diskussion af begrebet, der inkluderer
analyser af beskæftigelsestyper, jobbeskyttelse og social sikkerhed. Han kommer frem til, at
dereguleringen på arbejdsmarkedet og den lavere jobbeskyttelse ikke bliver kompenseret
igennem højere social sikkerhed, heller ikke selvom det er den liberale definition på flexicurity,
der anvendes. Der har været isolerede forbedringer af sikkerhedsformer, men de har været
begrænsede, og antallet af lønmodtagere, der har tabt ved flexicurity, er større end antallet,
der har vundet. Han mener dermed ikke det er rigtigt, når Wilthagen &Tros fremstiller flexicurity
som et kompromis mellem arbejdstagere og arbejdsgivere8.
Peter Auer – i de seneste år i samarbejde med Andrine Cazes – er ligesom Wilthagen & Tros
blandt de toneangivende forskere inden for flexicurity-forskningen, men Auer & Cazes forhol­
der sig i højere grad kritisk til nogle af de centrale antagelser i denne forskning. De har blandt
andet sat spørgsmålstegn ved nogle af de centrale antagelser om arbejdsmarkedernes funk­
tionsmåde i nutidens industrialiserede samfund, hvoraf nogle også findes inden for flexicurity­
forskningen. For det første problematiseres antagelsen om, at atypiske ansættelser - dvs.
midlertidige ansættelser, brug af vikarer, deltidsansættelser - i de sidste årtier har bredt sig på
bekostning af tidsubegrænsede fuldtidsansættelser. Realiteten er, iflg. Auer & Cazes, at selv­
om de midlertidige ansættelser har bredt sig i nogle lande, og været med til at skabe fleksible
segmenter med lavere sikkerhed i ansættelsen og dårligere løn og arbejdsvilkår, så er tids­
ubegrænsede fuldtidsansættelser stadigvæk den fremherskende ansættelsesform. Det kom­
mer bl.a. til udtryk ved, at den gennemsnitlige ansættelsesperiode ikke har forandret sig
væsentligt9. Kritikken gør på ingen måde flexicurity-begrebet irrelevant, men retter blot op­
mærksomheden mod, at fleksibilitet ikke er så udbredt et fænomen, som det nogle gange
gøres til.
Auer & Cazes sætter for det andet spørgsmålstegn ved antagelsen om, at ekstern numerisk
fleksibilitet er et entydigt gode, hvorom man kan sige ’jo mere, jo bedre’. Det hænger bl.a.
8
9
68
Tangien 2004.
Auer & Cazes 2003.
sammen med, at de ansattes jobtilfredshed stiger med ansættelsens længde til et vist punkt.
Men det hænger også sammen med, at den individuelle arbejdsgivers investeringer i opkvali­
ficering går tabt, at der ofte er høje transaktionsomkostninger forbundet med nyansættelser
og endelig at produktiviteten stiger med ansættelsens længde - men igen dog kun til et vist
punkt. Så selvom forfatterne mener, at mobilitet og ekstern numerisk fleksibilitet er et gode,
er der en grænse; den optimale ansættelsesperiode er et underbelyst emne.
En tredje antagelse, forfatterparret problematiserer, er antagelsen om, at høj jobbeskyttelse –
dvs. reglerne for ansættelser og især afskedigelser – medfører høj ledighed. I et ofte citeret
studie af fire små europæiske lande - Danmark, Irland, Holland og Østrig - der alle har haft
stærk vækst i beskæftigelsen igennem det meste af 1990’erne - fandt Auer ingen sammen­
hæng mellem jobbeskyttelsen og beskæftigelsesudviklingen10, ligesom et studie fra OECD11
mod forventning heller ikke fandt en sådan sammenhæng. Spørgsmålet om jobbeskyttelsens
effekt vil blive diskuteret yderligere i næste afsnit.
Der er også danske bidrag, der problematiserer nogle af antagelserne fra flexicurity-forskningen, om end kritikken her er mere indirekte. Flemming Larsen argumenterer for, at der i for­
bindelse med den opmærksomhed, der har været omkring de succesfulde lande i bl.a. flexicurity-forskningen, har været for meget fokus på policy-design og for lidt på det institutionelle
set-up, dvs. hvem der er ansvarlig for politikken, og hvordan den gennemføres. På baggrund
af den danske case problematiseres endvidere indirekte Wilthagens & Tros krav om, at politik­
ker skal være udviklet bevidst og koordineret for at kunne betegnes som flexicurity-politikker.
Det er iflg. Larsen ikke tilfældet for politikken i Danmark. I stedet er det danske flexicurity-miks
udviklet ad hoc og på basis af praktiske erfaringer og magtkampe mellem aktørerne, herunder
arbejdsmarkedets parter12.
2.4 Opsummering
Alt i alt har forskningen om flexicurity på relativt kort tid leveret en vigtig indsigt i nogle af de
mest centrale forhold på arbejdsmarkedet. Særligt to forhold er vigtige at lægge mærke til: For
det første, at hverken fleksibilitet eller sikkerhed er entydige størrelser. Hvor fleksibilitet ofte
sidestilles med lav beskyttelse i ansættelsen og sikkerhed ofte med indkomstsikkerhed, viser
flere af de præsenterede studier, at begreberne dækker over flere væsensforskellige elementer,
der også relaterer sig til arbejdstid, arbejdsfunktioner, løn, aktiv arbejdsmarkedspolitik, uddan­
nelse, orlov såvel som andre forhold. For det andet har den hidtidige forskning medvirket til at
give en forståelse af, at fleksibilitet og social sikkerhed ikke nødvendigvis behøver at blive
betragtet som hinandens modsætninger og dermed være udtryk for et enten-eller valg. Både
Fererera et al., Tros & Wilthagen og Madsen kan udlægges som eksponenter for en forståelse
af flexicurity som et plussumsspil, hvor både arbejdsgivere og lønmodtagere såvel som sam­
fundet overordnet set opnår fordele, hvis de rigtige kombinationer af fleksibilitet og sikkerhed
vælges. Det er dog ikke alle forskerne, der ser flexicurity som et plussumspil. Fx kan Tangians
afvisning af flexicurity som en politisk byttehandel tolkes derhen, at han grundlæggende forstår
flexicurity som et nulsumsspil, hvor arbejdsgiverne vinder og lønmodtagerne taber.
10
11
12
Auer 2000.
OECD 1999.
Larsen 2004.
69
3. Overenskomstsystemet og flexicurity
Der findes en række undersøgelser fra de senere år, som stort set enslydende peger på, at
det danske arbejdsmarked set i et internationalt perspektiv er meget fleksibelt. To forholdsvis
nye undersøgelser skal fremhæves her. For det første Verdensbankens Doing Business in 2004
- Understanding Regulation, hvor der er udarbejdet et indeks for, hvor fleksibel national arbejds­
markedsregulering er. I tabel 4.1 er de ti bedst placerede EU-lande fra dette indeks blevet listet op.
Som det fremgår, opnår dansk arbejdsmarkedsregulering topplaceringer såvel vedrørende
ansættelsesfleksibilitet, reguleringen af ansættelsesvilkår og afskedigelsesfleksibilitet13. Den
højre kolonne ‘lovgivning om ansættelsesforhold’ udgør en opsummering på de tre regule­
ringsforhold - og her bliver det danske arbejdsmarked placeret som det mest fleksible i EU. Da
spørgsmålet om virksomhedernes mulighed for at opnå en fleksibel tilrettelæggelse af ansæt­
telsesvilkår rækker langt ud over EU’s grænser, skal det også bemærkes, at Verdensbankens
opgørelse, hvori der indgår 130 lande fra alle kontinenter, opnår Danmark en placering som det
tredje mest fleksible arbejdsmarked - en position vi deler med det malaysiske arbejdsmarked.
Mere fleksibel regulering af arbejdsmarkeder finder man kun i USA og Singapore14.
Tabel 4.1. Fleksibilitet i regulering af ansættelsesforhold – de ti mest fleksible EU-lande, inkl.
Norge (Indeks)
Opsummering:
Afskedigelsesfleksibilitet Lovgivning om
Ansættelsesfleksibilitet
Ansættelsesvilkår
Tjekkiet
17
Danmark
25
Storbritannien
Danmark
33
Norge
39
Østrig
14
Storbritannien 28
ansættelsesforhold
9
Danmark
25
Storbritannien
33
Sverige
39
Danmark
17
Østrig
30
Østrig
33
Østrig
41
Belgien
22
Tjekkiet
36
Belgien
33
Storbritannien
42
Ungarn
23
Norge
41
Polen
33
Finland
43
Norge
25
Sverige
42
Slovakiet
34
Tyskland
46
Frankrig
26
Belgien
48
Ungarn
46
Frankrig
61
Tjekkiet
27
Irland
49
Irland
48
Italien
62
Irland
30
Frankrig
50
Holland
51
Tjekkiet
63
Litauen
31
Tyskland
51
Indekset går fra 0 til 100, hvor højere værdier indikerer mere rigid regulering. Lovgivning om ansættelsesforhold-indekset
bygger på gennemsnittet af indekserne for ansættelsesfleksibilitet, ansættelsesvilkår og afskedigelsesfleksibilitet.
Kilde: The World Bank (2003:36)
Nu er pointen her, at reguleringen i Danmark i meget vid udstrækning ligger i de kollektive
overenskomster. Dermed kan man hævde, at Danmarks placering her ikke er et reelt udtryk
13
14
70
'Ansættelsesfleksibilitet' beskriver her adgangen til ansættelse på deltids- og tidsbegrænsede kontrakter. Verdensbanken har valgt at frem­
hæve disse to ansættelsesformer, da man vurderer at disse former for ansættelse er blevet stadig mere vigtige (The World Bank 2003:30)
'Ansættelsesvilkår' omhandler juridiske krav vedrørende arbejdstid, helligdags- og ferie betaling, betalt orlov og lovgivning vedrørende mini­
mumsløn. 'Afskedigelsesfleksibilitet' omfatter krav til begrundelser for afskedigelser, afskedigelsesprocedurer, varslingsperioder og fratræ­
delsesgodtgørelser.
The World Bank 2003:36.
for fleksibiliteten i den danske regulering, da disse dele af arbejdsmarkedsreguleringen er
overenskomstdækket. Derfor bliver et opklarende spørgsmål, hvor fleksible overenskomsterne
er med hensyn ansættelse, afskedigelse og regulering af ansættelsesvilkår.
En indikation på, hvor store begrænsninger kollektive overenskomster lægger på denne flek­
sibilitet på det danske arbejdsmarked, fremkommer i OECD’s Employment Outlook 2004. Her
er gengivet et såkaldt Employment Protection Legislation index, EPL-indeks. Trods navnet er
her ikke blot inddraget relevant lovgivning, men desuden kollektive aftaler og andre kontraktu­
elle forhold samt den praksis, der har udviklet sig i relation hertil15.
OECD-indekset omhandler den generelle ‘strictness’ i EPL, det vil groft sagt sige graden af
beskyttelse i ansættelsen. Det er bygget op over tre forskellige elementer; reguleringen af
forskellige former for tidsbegrænsede ansættelser, beskyttelsen af tidsubegrænsede ansatte
mod (individuel) afskedigelse samt særlige krav ved kollektive afskedigelser16. Som det frem­
går af tabel 3.2 ligger Danmark klart i den halvdel af OECD-lande, hvor EPL-niveauet er
lavest. Med andre ord er det kun Ungarn, Schweiz, Irland og Storbritannien, som har en lavere
"Overall strictness of EPL in 2003"
Tabel 3.2
regulering af forskellige former for tidsbegrænsede ansættelser
særlige krav ved kollektive afskedigelser
beskyttelse af tidsubegrænsede ansatte mod (individuel) af skedigelse
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
USA
Sto
rbri
tan
nien
C
New anada
Ze a
lan
d
Irlan
d
Aus
tral
i
S c h en
we
iz
Ung
arn
Jap
a
Dan n
mar
k
Tjek
kiet
Kor
ea
Slo
vak
ie
Finl t
and
Pole
n
Isla
nd
Hol
land
Itali
Tys en
klan
d
Bel
gien
Nor
g
Sve e
rige
Fr
Græ ankrig
ken
lan
Spa d
nien
Me
xico
Tyr
ki
Por et
tuga
l
0
Kilde: OECD 2004a:72
15
16
OECD 2004:62-76.
Reguleringen af forskellige former for tidsbegrænsede ansættelser, bliver her målt som graden af restriktioner i forhold til virksomheders
brug af tidsbegrænsede ansættelsesformer. Beskyttelsen af tidsubegrænsede ansatte mod (individuel) afskedigelse vurderer a) juridiske
krav til ”retmæssigt” og ”uretmæssig” afskedigelse, b) proceduremæssige barrierer, og c) varsler og fratrædelsesgodtgørelser. De særlige
krav ved kollektive afskedigelser omhandler her yderligere forsinkelser og proceduremæssige krav, der går ud over, hvad der kræves ved
individuelle afskedigelser (OECD 2004:65).
71
Sverige har en klart større grad af beskyttelse af ansatte end Danmark. Ser man særskilt på
beskyttelse i ansættelsen end Danmark. Her er det også bemærkelsesværdigt, at Norge og
beskyttelsen af tidsubegrænset ansatte mod individuel afskedigelse, er det kun Schweiz,
Storbritannien og USA, der har en lavere beskyttelse end Danmark.
Samlet peger dette på, at det faktiske indhold af de kollektive aftaler på det danske arbejds­
marked nok indsnævrer fleksibiliteten, men det danske arbejdsmarked fremstår stadig som et
af de absolut mest fleksible blandt OECD-landene. Samme tendens bekræftes af to andre og
ældre undersøgelser. Det gælder Grubb og Wells, der i deres EPL-indeks kun finder den briti­
ske regulering mindre strict end den danske ud af elleve daværende EU-stater17. Tendensen
kom også frem i OECD’s Employment Outlook 199918.
Analysen i det følgende sætter fokus på flexicurity og overenskomstsystemet. Her bliver taget
udgangspunkt i de fire henholdsvis fleksibilitets- og sikkerhedsformer, som Ton Wilthagen og
Frank Tros definerer som afgørende for udvikling af flexicurity på arbejdsmarkedet – jf. afsnit
2.2. Fordelen ved disse fleksibilitets- og sikkerhedsbegreber er dels, at de rummer centrale
elementer fra den internationale flexicurity-litteratur, dels skaber de en anvendelig ramme for
nærmere at identificere, hvad det er for elementer i det danske overenskomstsystem, der har
bidraget til, hvad man kan kalde ’den danske flexicurity model’.
Fokus i det følgende vil være på industriens overenskomst, da dette aftaleområde kan karak­
teriseres som det dominerende på det danske arbejdsmarked. Andre overenskomster og
eventuel relevant lovgivning vil også kort blive inddraget. Målet er at indkredse, hvordan og i
hvor høj grad overenskomstsystemet bidrager til fleksibilitet og sikkerhed, altså flexicurity, på
det danske arbejdsmarked.
3.1 Fleksibilitetsformer
Ekstern numerisk fleksibilitet
Et af de helt centrale karakteristika ved det danske arbejdsmarked er den forholdsvis liberale
adgang til dels at ansætte medarbejdere, dels at afskedige medarbejdere. OECD-undersøgelsen nævnt ovenfor giver mulighed for at se nærmere på enkeltelementer i graden af beskyt­
telse af enkeltpersoner på normale (tidsubegrænsede) kontrakter mod afskedigelse (den ene
af de tre parametre, der indgår i tabel 3.2 ovenfor). I tabel 3.3. indgår for det første procedu­
remæssige barrierer vedrørende underrettelse om afskedigelse (mundtligt, skriftligt, inddragel­
se af tredjepart og andre forhold som kan være tidskrævende). For det andet de barrierer der
kan opstå i forhold til, hvornår en afskedigelse er retmæssig henholdsvis uretmæssig (mangel
på arbejde, manglende kvalifikationer, krav om forsøg på omskoling, mv.). For det tredje krav
om varsler og godtgørelser (evt. i relation til ansættelsesperiodens længde)19.
17
18
19
72
Grubb og Wells 1993:14.
OECD 1999:57.
Per Kongshøj Madsen har udarbejdet en lignende tabel, dog med mere detaljerede informationer, i Madsen 2004b:7, men uden data vedrørende Tyskland.
Tabel 3.3 Indikatorer for graden af beskyttelse af enkeltpersoner på normale (tidsubegrænsede)
kontrakter mod afskedigelse. 2003. Indeks 0-6
Danmark
Sverige
Tyskland
Storbritannien
1. Proceduremæssige barrierer
2. Barrierer for afskedigelse
1,0
1,5
3,0
4,0
3,5
3,3
1,0
1,3
3. Varsler og godtgørelser
1,9
1,6
1,3
1,1
Samlet beskyttelse mod afskedigelse
1,5
2,9
2,7
1,1
OECD 2004a:112
Tabellen sætter beskyttelsen mod afskedigelse i Danmark i relation til tre lande umiddelbart
omkring os; Sverige, Tyskland og Storbritannien. Samlet viser tabellen, at graden af beskyttel­
se af den enkelte er lavest i Storbritannien, men den samlede indeksscore for Danmark ligger
ikke meget højere. Til gengæld er den samlede indeksscore for henholdsvis Sverige og
Tyskland næsten dobbelt så høj som den danske. Når det gælder beskyttelse mod afskedi­
gelse, ligner det danske arbejdsmarked således mere det engelske end arbejdsmarkederne i
Sverige og Tyskland. Ser man nærmere på de tre beskyttelseselementer i indekset, viser det
sig, at hvad angår proceduremæssige barrierer og barrierer for hvornår en afskedigelse kan
gennemføres, ligger Danmark på et britisk niveau. Til gengæld scorer den danske regulering
højest af alle fire lande vedrørende varsler og godtgørelser.
Dette er i ganske god overensstemmelse med det forhold, at afskedigelser på det danske
arbejdsmarked først og fremmest er reguleret via opsigelsesvarsler i henholdsvis de kollektive
overenskomster og funktionærloven. I industriens overenskomst er det ancienniteten på
opsigelsestidspunktet, der er afgørende for opsigelsesvarslets længde. Der er intet krav til
arbejdsgiveren om varsel inden for de første 6 måneders ansættelse. Men herefter er der krav
om varsel, som stiger proportionalt, således at man efter 12 års beskæftigelse har et varsel
på 120 dage. Funktionærloven indeholder parallelle, men også mere omfattende, bestemmel­
ser om varsler samt om godtgørelser (paragraf 2). Desuden findes lov om kollektive afskedi­
gelser, som med bestemmelser om bl.a. varsler og pligt til forhandling mellem ledelse og
ansatte om påtænkte kollektive afskedigelser. Det handler her om afskedigelser, som rammer
grupper af ansatte og som ikke er begrundet i forhold, som kan tilregnes den enkelte lønmod­
tager. Disse bestemmelser er også skrevet ind i gældende overenskomster, bl.a. i industriens
overenskomst i form af et bilag. Denne regulering er en konsekvens af et EU-direktiv
(98/59/EF).
Også den regulering, som findes vedrørende ansættelser, er i første række en konsekvens af
EU-regulering. Ansættelsesbevislov og i relation hertil bestemmelser om ansættelsesregler i
industriens overenskomst skyldes EU direktiv (91/533/EØF) om arbejdsgiverens pligt til at
underrette om vilkårene for arbejdskontrakten eller ansættelsesforholdet. Nok et EU-direktiv
berører den eksterne numeriske fleksibilitet. Det drejer sig her om EU-direktiv (99/70/EF) om
tidsbegrænsede ansættelser, der giver visse begrænsninger i adgangen til at benytte tidsbe­
grænsede ansættelser. Netop tilblivelsen af dette direktiv gav anledning til bekymring inden
for bygge- og anlægsområdet, da ansatte her typisk er organiserede i sjak, som ansættes ved
det enkelte byggeri. Bekymringen var, at dette system ville blive umuligt at opretholde. Sådan
73
gik det dog ikke20. Samtidig kan man også, noget i modsætning til denne bekymring, konsta­
tere, at der fra arbejdsgiverside har været forsøg på at lade de ansatte følge virksomheden i
stedet for de enkelte byggerier. Argumentet har været, at denne meget vidtgående fleksibilitet
har været en hindring for at opbygge og sikre kvalitet i det arbejde, som bliver udført fra byg­
geri til byggeri. Hidtil er der dog ikke sket markante forandringer i ansættelsesformen på
bygge- og anlægsområdet.
Samlet set tyder meget på, at den fleksible adgang til at ansætte og afskedige er den afgø­
rende form for fleksibilitet i dansk arbejdsmarkedsregulering. Vi ved fra internationale sam­
menligninger, at det er en forholdsvis stor procentdel af de ansatte på det danske arbejds­
marked, der skifter job i en given tidsperiode sammenlignet med andre lande21. Et andet tal,
der vidner om den forholdsvis store personaleomsætning, er, at den gennemsnitlige længde
af ansættelsesforhold på det danske arbejdsmarked er lav i international sammenligning. Her
ligger det danske arbejdsmarked på niveau med det britiske med en gennemsnitlig længde
på ansættelsesforhold på godt otte år, mens det tilsvarende tal for Sverige er 11,5 år og for
Tyskland 10,5 år22.
Set over det sidste halve århundrede er der ikke sket markante forandringer i reglerne for
afskedigelser. Regler om varsler blev skrevet ind i industriens overenskomst i 1950. Op gen­
nem årene er varslerne blevet forlænget og specificeret på anden vis, men er ikke substantielt
blevet ændret23.
Man kan spørge, om der til trods for den eksisterende fleksibilitet på området alligevel eksi­
sterer barrierer, som skaber vanskeligheder fx i forbindelse med jobskift. Man kan forestille
sig, at konkurrenceklausuler for visse grupper på arbejdsmarkedet skaber barrierer for dette
flow fra et job til et andet. Ligeledes kan man også forestille sig, at eksklusivaftaler kan være
en barriere for dette flow.
Intern numerisk fleksibilitet
Den interne numeriske fleksibilitet på danske virksomheder er først og fremmest et resultat af
de indgåede overenskomster, idet spørgsmål som arbejdstidens længde, tilrettelæggelsen af
arbejdstid og overtid, samt vilkår for bl.a. deltidsansættelser først og fremmest er et overens­
komstanliggende, om end der på det sidstnævnte område er kommet lovgivning til i de sene­
ste år.
Et studie fra 1998 vedrørende arbejdstidsfleksibilitet viser, at Danmark adskiller sig fra de
øvrige EU-stater (det daværende EU 15) ved, at området stort set udelukkende er overens­
komstreguleret, om end de øvrige skandinaviske lande og andre nordeuropæiske lande også
overlader store dele af reguleringen til arbejdsmarkedets parter. Men generelt lovgiver EU-staterne i varierende omfang om arbejdstid. I de senere år er det samtidigt blevet en klar ten­
dens, at der bliver introduceret ny lovgivning med henblik på at skabe større fleksibilitet i den
20
21
22
23
74
Jf. Andersen 2003.
Bingley et al. 2000.
Auer og Cazes 2003:25/tabel 2.1. Alle tal år 2000.
Navrbjerg et al. 2001
eksisterende lovgivning om arbejdstid. Storbritannien og Danmark fremtræder som lande med
en meget begrænset lovregulering, der kan påvirke den mulige arbejdstidsfleksibilitet24.
Arbejdstiden har været et gennemgående emne i overenskomstindgåelsen i Danmark, men
det har varieret hvilke spørgsmål vedrørende arbejdstid, der har præget overenskomstfornyel­
serne, og selve reguleringsformen har forandret sig markant i de seneste årtier. Frem til
1980’erne har spørgsmålet om arbejdstidens samlede længde været dominerende. Fra mid­
ten af 1980’erne koncentrerer forhandlingerne sig om variationer i den givne arbejdstid.
Regler om fleksibel arbejdstid bliver for første gang skrevet ind i overenskomsten i 1967.
Disse regler er gennem årene blevet udbygget. En afgørende ændring kom i 1995. På daværen­
de tidspunkt kunne arbejdstiden varieres inden for seks uger, således at den gennemsnitlige
arbejdstid over seks uger blev 37 timer. 1995-overenskomsten udvidede denne referencepe­
riode til seks måneder, men under forudsætning af, at parterne lokalt kunne nå til enighed om
arbejdstidstilrettelæggelsen. Skridtet var betydningsfuldt og gav anledning til bekymringer
såvel hos de faglige organisationer som hos arbejdsgiverne. Der var på faglig side frygt for, at
medarbejdere i perioder ville blive presset til at acceptere store overarbejdsbyrder, mens der
på arbejdsgiverside var frygt for at kravet om lokal enighed reelt ville berøve arbejdsgiverne
en del af ledelsesretten25. Det gik dog ikke anderledes end, at allerede i 1998 blev reference­
perioden udvidet til 12 måneder, hvilket også er den gældende periode i den nuværende
overenskomst (2004-2007).
Yderligere fleksibilitet i arbejdstidstilrettelæggelsen blev skrevet ind som en forsøgsordning
ved overenskomstindgåelsen i 2004. Her løsnes der på kravet til lokal enighed om variationer
i arbejdstiden forstået på den måde, at nok skal der indgås en aftale mellem ledelse og tillids­
repræsentanten, men den kan nu have karakter af en lokal rammeaftale, hvorefter den konkre­
te planlægning af arbejdstiden aftales direkte med de enkelte medarbejdere eller grupper af
medarbejdere. Hermed er man kommet tæt på en individualisering af arbejdstidsspørgsmål,
men det sker inden for rammerne af det kollektive aftalesystem. Ordningen er som nævnt en
forsøgsordning, som skal tages op i forbindelse med overenskomstfornyelsen 200726.
Samlet kan man antage, at overenskomstreguleringen giver større muligheder for lokale varia­
tioner i arbejdstidstilrettelæggelsen, end hvad der er muligt, når arbejdstidsspørgsmål i højere
grad er lovreguleret. Det skyldes primært de sektoropdelte aftaler, som har karakter af ram­
meaftaler, som så atter kan forhandles og tilpasses lokalt. Denne type fleksibilitet kan ikke
umiddelbart bygges ind i lovgivning. Dog skal det tilføjes, at lovreguleringen om disse spørgs­
mål i andre EU-lande, fx Tyskland og Holland, sker i samspil med overenskomsterne. Med
andre ord indeholder lovgivningen minimumskrav, principper m.m., som overenskomsterne
skal efterleve. Hvorledes billedet præcist ser ud inden for fx konkurrenceudsatte industrier­
hverv i de nordeuropæiske lande kræver nærmere studier af, hvordan arbejdstidsspørgsmål
kan håndteres og bliver håndteret inden for forskellige sektorer i forskellige lande.
En indikation for, at fleksibiliteten i arbejdstidsorganiseringen er større på det danske arbejds­
marked end i landene omkring os, kom frem i løbet af anden halvdel af 2004, hvor en række
24
25
26
EIRO 1998.
Navrbjerg 2001:18.
Due og Madsen 2004
75
bemærkelsesværdige aftaler på større virksomheder i Tyskland brød med eksisterende over­
enskomster bl.a. med henblik på at skabe større fleksibilitet i arbejdstiden. Dette skabte
debat om arbejdstid, både den samlede ugentlige arbejdstid og tilrettelæggelsen af denne
arbejdstid, i flere europæiske lande (bl.a. Tyskland, Frankrig, Belgien og Holland). Men debat­
ten kom ikke på samme vis til Danmark. Tværtimod udtalte arbejdsgiverrepræsentanter, at
der ikke var behov for ændringer i de gældende regler for arbejdstid. Arbejdsgiverne fandt, at
de eksisterende muligheder for lokale aftaler giver den nødvendige fleksibilitet.
Endelig er der også en række love på det danske arbejdsmarked, som påvirker diverse
arbejdstidsspørgsmål, dvs. den interne numeriske fleksibilitet. Det drejer sig om lov om gen­
nemførelse af visse dele af arbejdstidsdirektivet (direktiv 93/104/EF) fra 2002, der sætter ram­
mer for den samlede arbejdstid og indeholder bestemmelser om natarbejde, pauser m.m.
Dernæst deltidsloven, også vedtaget i 2002, som dels skyldes iværksættelsen af EU-direktiv
(97/81/EF) om deltidsarbejde, dels regeringens ønske om at fjerne hindringer i overenskom­
sterne for udbredelse af deltidsarbejde. Direktiverne har skabt fælles EU minimumsstandarder
på de konkrete områder, som direktiverne omhandler, men det ændrer ikke ved, at arbejds­
tidsspørgsmål på det danske arbejdsmarked først og fremmest er overenskomstreguleret.
Funktionel fleksibilitet
Den funktionelle fleksibilitet omhandler spørgsmålet om, hvorvidt den enkelte ansatte er i
stand til at varetage forskelligartede opgaver på samme virksomhed og dermed fremme flek­
sibiliteten i arbejdsorganiseringen. Det handler om at udnytte det samlede potentiale medar­
bejderne har, undgå nedslidning bl.a. ved rotation og dække behov, der opstår ved sygdom,
flaskehalse mv. i produktionen eller i forbindelse med omlægninger og tilpasninger i overens­
stemmelse med efterspørgslen. Typisk vil man fremhæve, at funktionel fleksibilitet hænger tæt
sammen med efter- og videreuddannelse, altså en kontinuerlig opbygning af kompetencer
hos de ansatte med henblik på at få maksimal funktionel fleksibilitet.
En undersøgelse gennemført i begyndelsen af 2003 i EU 15 samt Norge og Island viste, at
mere end halvdelen af den danske befolkning oplyser, at de inden for de senest 12 måneder
har været på efteruddannelse. Det placerer danskere som dem, der uddanner sig mest blandt
de undersøgte nationer27. Dette kan tolkes som et signal om, at Danmark klarer sig godt
inden for denne fleksibilitetsform. Men det handler i høj grad også om indholdet og kvaliteten
af den efteruddannelse man gennemfører: Kan den siges at rette sig mod funktioner, hvor der
fremover er beskæftigelse? Er uddannelsen virksomhedsspecifik eller giver den kvalifikationer
der har bredere relevans? Det sidstnævnte er ikke mindst vigtigt i lyset af den høje eksterne
numeriske fleksibilitet på det danske arbejdsmarked (jf. ovenfor). Med andre ord handler funk­
tionel fleksibilitet ikke kun om at kunne varetage varierende opgaver på samme arbejdsplads,
men også om at erhverve kvalifikationer, der er anvendelige på andre typer af arbejdspladser.
I industriens overenskomst er efter- og videreuddannelse blevet et område, der har fået stor
opmærksomhed siden begyndelsen af 1990’erne. I 1991 fik medarbejdere ret til én uges, og i
1993 to ugers, årlig efter- og videreuddannelse, såfremt de havde minimum ni måneders anci­
27
76
The European Centre for the Development of Vocational Training.
ennitet. Bestemmelserne i overenskomsten indeholder endvidere en række anbefalinger ved­
rørende uddannelsesplanlægning, retningslinier for ansattes adgang til faglig relevant uddan­
nelse, almen kvalificering og anden uddannelse. Denne opmærksomhed over det sidste årti
må antages at have fået betydning for karakteren af efteruddannelsesindsatsen på virksom­
hedsniveau, herunder de ansattes mulighed for frihed til efteruddannelse. Men eksisterende
undersøgelser tyder også på, at det varierer meget, i hvilket omfang virksomhederne på indu­
striområdet har iværksat den systematiske og planlagte efteruddannelse, som overenskom­
stens anbefalinger omtaler. Det kan også bemærkes, at efter- og videreuddannelsesområdet
er et område, hvor 93 procent af tillidsrepræsentanterne i LO’s tillidsrepræsentantundersøgel­
se fra 1998 var helt eller delvist enige i, at fagbevægelsen skal arbejde for bedre muligheder
for medlemmerne28.
Der er endvidere en række områder, hvor man kan spørge, om der på det danske arbejds­
marked eksisterer barrierer for den funktionelle fleksibilitet. Kan fx stive faggrænser mellem
grupper af ansatte blokere for denne fleksibilitet? Det har længe været arbejdsgivernes ønske
at udvikle princippet om én virksomhed, én overenskomst. Dette er i vid udtrækning sket på
industriens område. Spørgsmålet er, om intern konkurrence og overvågning mellem faggrup­
per – fx faglærte og ufaglærte – spiller en rolle for den grad af funktionel fleksibilitet, der kan
opnås? Antagelsen må her være, at sammenlægninger af organisationer samt tilblivelsen af
industriens fælles overenskomst (for faglærte og ufaglærte) har betydet, at de barrierer som
faggrænserne tidligere gav, i dag er blevet mindre. Større og dyrere efter- og videreuddannel­
ser, fx en MBA-grad, binder også den enkelte til den virksomhed, som har finansieret uddan­
nelsen. Der er faldet domme, der har tvunget medarbejdere til at tilbagebetale uddannelses­
omkostninger, hvis de forlader den pågældende arbejdsplads. Alt andet lige begrænser
sådanne domme mobiliteten og dermed fleksibiliteten på arbejdsmarkedet.
Lønfleksibilitet
Fleksibiliteten i lønfastsættelsen på industriområdet, men også andre store aftaleområder, er
givetvis blevet større gennem de seneste årtier. Det er sket som følge af den organisatoriske
centralisering og forhandlingsmæssige decentralisering, som blev sat i værk først og frem­
mest på initiativ af industriens arbejdsgivere i slutningen af 1980’erne. Det var ikke mindst et
forsøg på at gøre op med det faktum, at forhandlinger såvel mellem hovedorganisationerne
som mellem medlemsorganisationerne samt på virksomhedsniveau plus her oveni den auto­
matiske dyrtidsregulering alle var elementer, der skruede de samlede omkostninger for virk­
somhederne op uden nogen relation til deres konkurrencemæssige situation. Dyrtidstillægget
forsvandt som følge af en lovændring i 1986, og hovedorganisationernes rolle blev ændret fra
egentlige aktører i forhandlingerne til at varetage en koordinerende funktion29. Dette kan
udlægges som en udvikling, hvor den lokale tilpasning af bl.a. lønudviklingen fik større vægt.
Lokal forhandling om løn er dog langt fra et nyt fænomen i aftalesystemet. Det hed i jernindu­
striens overenskomst fra 1902, at løn for ‘dygtige medarbejdere’ kan aftales mellem medar­
bejderen og arbejdsgiveren. I tilfælde af, at de ikke kan nå til enighed, kan tillidsrepræsentan­
28
29
jf. Navrbjerg et al. 2001:63-4. For en samlet oversigt over overenskomsternes bestemmelser om efter- og videreuddannelse se Due et al.
2004.
Due og Madsen 1993.
77
ten tilkaldes. Her var tale om en brancheoverenskomst baseret på et minimallønssystem, hvor
der var aftalt minimalsatser, og hvor der var indskrevet regler for tillidsrepræsentantens rolle
og funktion. Dette system svarer grundlæggende til det system for lønforhandlinger, vi kender
på industriområdet i dag. Således er løn, der relaterer sig til ansattes præstationer og de
opnåede resultater, lønfleksibilitet, et element der har været til stede i overenskomsterne i
mere end hundrede år. Det betyder dog ikke, at strukturen i aftalesystemet ikke har forandret
sig op gennem 1900-tallet. I udgangspunktet ønskede arbejdsgiverne at centralisere forhand­
lingerne for at undgå, at de mange mindre og mellemstore virksomheder blev spillet ud mod
hinanden, men som nævnt med mulighed for lokal lønforhandling.
I dag er der fire lønsystemer inden for LO/DA-området: Normalløn, minimalløn, mindstebeta­
ling og uden lønsats. I normallønssystemet fastlægges lønudviklingen i de centrale forhandlin­
ger for de berørte medarbejdere inden for den givne overenskomstperiode. Det er således et
system, der ikke giver mulighed for nogen lokal forhandling om tilpasning af lønnen og må
derfor karakteriseres som ufleksibelt i denne sammenhæng. Hvor det i 1989 var 34 procent af
de ansatte på LO/DA-området, der var dækket af en normallønsoverenskomst, var andelen i
1993 16 procent. Denne procentsats har ligget stabilt gennem de sidste cirka ti år, således at
tilsvarende 16 procent var dækket af en normallønsoverenskomst i forbindelse med overens­
komstfornyelserne i 2004. Dernæst er der minimal- og mindstebetalingssystemerne, hvor løn­
nen aftales lokalt og hvor der centralt kun aftales en minimumssats. Disse to ganske fleksible
lønsystemer dækker størstedelen af lønmodtagerne på LO/DA-området. I starten af 1990’erne
var trefjerdedele af samtlige lønmodtagere inden for området dækket af de to systemer, i dag
er det en noget mindre andel, hvilket udelukkende skyldes, at lønsystemer uden nogen cen­
tralt aftalt lønsats har vundet frem fra fire procent af samtlige ansatte på området i 1991 til at
omfatte 22 procent af samtlige i 200430.
Der findes indikationer på, hvor fleksible disse dominerende lønsystemer på det danske
arbejdsmarked er sammenlignet med lønsystemerne i landene omkring os. Et studie fra 2001
analyserer udbredelsen af ‘variable pay’, det vil sige udbredelsen af variabel løn i EU-staterne
forstået som løn, der på den ene eller anden vis relaterer sig til individuelle eller kollektive
præstationer. Undersøgelsen viser, at på store dele af LO/DA-området forhandles der løn
lokalt og det typisk i relation til produktivitetsgevinster. Samme undersøgelse viser, at i
Tyskland var syv ud af ti aftaler om variabel løn ikke knyttet til de indgående overenskomster,
men til aftaler indgået mellem ledelse og virksomhedsråd. Dette skal ses i lyset af, at lønsy­
stemet i de kollektive aftaler fx på det store industriområde i Tyskland kan karakteriseres som
et normallønssystem, hvor eventuelle lønstigninger fastsættes i de centrale aftaler. Herudover
er der så mulighed for at indgå aftaler på virksomhedsniveau, som på den ene side kan lede
til særlige løntillæg, men på den anden side også kan føre til, at de såkaldte ‘åbningsklausu­
ler’ benyttes, hvilket typisk vil betyde en reduktion i det ellers aftalte lønniveau31. En sammen­
ligning af de dominerende lønsystemer i henholdsvis Danmark og Tyskland peger umiddelbart
på, at inden for industriområderne er det danske lønsystem samlet set mere fleksibelt, end
hvad vi samlet set finder på det tyske industriområde. Et signal om dette er også, at virksom­
hedsaftaler i flere tilfælde reelt bryder med den indgåede sektoroverenskomst.
30
31
78
DA 2004, tabel 5.12, samt DA 2000, tabel 8.
EIRO 2001.
3.2 Sikkerhedsformer
Efter gennemgangen af de fire fleksibilitetsformer sætter vi i det følgende fokus på de fire
sikkerhedsformer som Wilthagen og Tros opererer med samt spørgsmålet om, hvordan disse
sikkerhedsformer fremtræder i overenskomsterne på det danske arbejdsmarked.
Jobsikkerhed
Jobsikkerhed handler her om sikkerheden for at kunne bevare et job hos en bestemt arbejds­
giver. Det er som beskrevet et karakteristika ved det danske arbejdsmarked, at der er en rela­
tiv enkel og fleksibel adgang til at afskedige ansatte. Således bliver sikkerheden for at bevare
et job hos samme arbejdsgiver lav i dette perspektiv. Som vist ovenfor er ancienniteten i det
enkelte job forholdsvis lav i Danmark sammenlignet med andre lande, og der forekommer for­
holdsvis mange jobskift på det danske arbejdsmarked. På den måde udtrykker ‘jobsikkerhe­
den’ her et spejlbillede på den relativt høje eksterne numeriske fleksibilitet på det danske
arbejdsmarked.
På den baggrund er det bemærkelsesværdigt, at danske lønmodtagere tilsyneladende ople­
ver jobsikkerheden som relativ stor. OECD gennemførte i 1997 en undersøgelse af jobsikker­
hed. I gennemsnit var 70 procent af lønmodtagere i OECD-landene ‘meget uenige’ i udsagnet
‘mit job er sikkert’, mens det kun var tilfældet for 44 procent af de danske lønmodtagere32.
Hermed placerede Danmark som et af de lande, hvor lønmodtagerne oplevede at have den
største jobsikkerhed. Dette fremstår umiddelbart som paradoksalt, men antagelsen må være,
at trods den lave beskyttelse i ansættelsen giver den samlede regulering, og måske en velud­
bygget tradition for dialog på den enkelte virksomhed, en oplevelse af relativ stor jobsikker­
hed hos den enkelte lønmodtager. Således kan man antage, at samarbejdsaftaler og tillids­
repræsentantinstitutionen spiller en vigtig rolle for oplevelsen af jobsikkerhed.
Andre forhold i overenskomsterne som bidrager til jobsikkerheden er skånejob for medarbej­
dere med nedsat arbejdsevne. Endvidere forskellige former for sociale kapitler, herunder
seniorordninger, der fx tilbyder ældre medarbejdere nedsat arbejdstid. Fælles for sådanne
ordninger er, at selvom der har været en vis opmærksomhed om ‘ældre eller svagelige
arbejdere’ i overenskomsterne gennem mange årtier, så er det inden for de seneste ti år, at
bestemmelserne omkring skånejob mv. er blevet bygget op. Baggrunden for denne udvikling
skal søges i en generel politisk debat om nødvendigheden af ‘et rummeligt arbejdsmarked’,
samt at parterne bag overenskomsterne har valgt at påtage sig opgaver i denne sammen­
hæng og dermed bidrage til at udvikle jobsikkerheden for disse grupper af medarbejdere.
Man kan i forlængelse heraf også nævne arbejdsmiljøet. Hverken det fysiske eller psykiske
arbejdsmiljø er en direkte del af overenskomsten på industriens område – dog er uddrag af
arbejdsmiljøloven om hviletid og fridøgn gengivet i overenskomsten. Men Dansk Industri og
CO-industri indgik i 2001 en aftale om at opprioritere indsatsen vedrørende det psykiske
arbejdsmiljø. Meget tyder på, at denne opprioritering er i overensstemmelse med den virkelig­
hed, som tillidsrepræsentanter på LO-området oplever. Mere end 90 procent angiver at have
32
OECD 1997.
79
diskuteret det psykiske arbejdsmiljø med kollegaer og ledelse, og 70 procent er helt eller del­
vist enige i udsagnet, at man som tillidsmand i stigende grad kommer til at fungere som en
slags socialrådgiver for kollegaerne33.
Den type problemer, som overenskomsterne og fx aftaler om det psykiske arbejdsmiljø her
adresserer, skaber ikke i sig selv jobsikkerhed. Men de er med til at sikre, at der findes red­
skaber til at tage fat om de problemer, som enkelte medarbejdere eller medarbejdergrupper
har på den enkelte arbejdsplads. Dermed bidrager sådanne initiativer også til jobsikkerheden
for den enkelte eller grupper af medarbejdere.
Beskæftigelsessikkerhed
Den lave jobsikkerhed bliver på det danske arbejdsmarked i dag delvist kompenseret ved en
høj beskæftigelsessikkerhed, det vil sige sikkerhed for fortsat at være i beskæftigelse. Der
forsvinder omkring 260.000 job om året i Danmark, men der skabes et tilsvarende antal, hvil­
ket er afgørende for, at der er et højt niveau af beskæftigelsessikkerhed.
Overordnet kan man hævde, at de kollektive overenskomster har bidraget til beskæftigelses­
sikkerheden i Danmark ved, at overenskomsterne har sikret virksomhederne en produktivitet
og et omkostningsniveau, som i anden omgang sikrer konkurrenceevnen og dermed beskæf­
tigelsen. En særlig rolle spiller her den såkaldte Fælleserklæring indgået mellem DA og LO i
1987, hvor fagbevægelsen accepterede løntilbageholdenhed med henblik på at sikre beskæf­
tigelse. Man kan sige, at fra dette tidspunkt har det været slået fast, at de faglige organisatio­
ner har prioriteret ‘jobfest frem for lønfest’ ved de tilbagevendende overenskomstforhandlin­
ger.
Det kan ligne mere end en tilfældighed, at der i Holland blev indgået en tilsvarende aftale om
løntilbageholdenhed og beskæftigelse, den såkaldte ‘Wassenaar-aftale’ i 1982. Holland og
Danmark er som vist i afsnit 2 ofte blevet fremhævet som to lande, hvor flexicurity i særlig
grad er blevet udviklet. Det er nærliggende at hævde, at cirka to årtier, hvor arbejdsmarkedets
parter har været enige om at sikringen af konkurrenceevnen og beskæftigelsen skulle være
den overordnede prioritet, i høj grad har medvirket til udbygningen af de særlige flexicurity­
modeller i Holland og Danmark.
Herudover skal det så heller ikke glemmes, at hele efter- og videreuddannelsessystemet er
væsentligt for beskæftigelsessikkerheden - det vil sige at arbejdsstyrken har de relevante kva­
lifikationer. Den aktive arbejdsmarkedspolitik er derudover også væsentlig for at sikre flowet
fra ledighed til beskæftigelse.
Indkomstsikkerhed
Indkomstsikkerheden er sikkerheden for at bevare indkomst, når der ikke er betalt arbejde at
få. På det danske arbejdsmarked bliver indkomstsikkerheden i første række leveret af den
forholdsvis høje arbejdsløshedsunderstøttelse. Overenskomsterne spiller ikke nogen rolle med
henblik på at sikre indkomsten, når man er ledig.
33
80
Navrbjerg et al. 2001:56-8
Tabel 3.4 viser, i hvor høj grad arbejdsløshedsunderstøttelsen kompenserer for den manglen­
de indkomst for forskellige indkomstgrupper. Atter er de danske tal sat i relation til tallene for
Tyskland, Sverige, Holland og Storbritannien. Kompensationen er i alle lande højest for den
laveste indkomstgruppe. For Danmarks og Sveriges vedkommende er kompensationen for­
holdsvis høj for lavindkomstgrupperne, men kompensationsgraden falder hurtigt for grupper
med højere indtægter. Tyskland og til dels Holland starter på et lavere kompensationsniveau,
Tabel 3.4 Arbejdsløshedsunderstøttelse over et år ift. tidligere indkomst, procent, 1998
Tidligere indkomst i
procent af gennemsnits
indkomst
Danmark
Tyskland
Sverige
Holland
75
80
59
80
71
Storbritannien
26
100
63
58
70
71
20
150
46
58
52
68,5
14
175
41
55
46
60
12
200
37
49
41
54
10
Kilde: Hansen 2000:3334
til gengæld falder understøttelsens størrelse forholdsvis mindre end i Danmark og i Sverige.
Storbritannien har klart det laveste kompensationsniveau for samtlige indkomstgrupper.
Samlet ligner den danske profil for indkomstsikkerhed i forbindelse med ledighed klart mest
den svenske.
Det skal nævnes, at der er flere forskellige måder, hvorpå man kan opgøre arbejdsløsheds­
understøttelsens størrelse lande imellem. Opgørelser kan - ud over at forholde sig til forskellige
indkomstgrupper som i tabel 3.4 - bl.a. sætte understøttelsen i relation til ledighedsperiodens
længde, kompensation før og efter skat mv. Generelt vil kompensationsniveauet i Danmark
dog ligge højt i forhold til ikke blot andre nordeuropæiske lande, men i forhold til OECD-lande
i det hele taget35.
Der er ingen tvivl om, at det relativt høje niveau for arbejdsløshedsunderstøttelse er afgørende
for fagbevægelsens accept af den enkle og liberale adgang til at afskedige medarbejdere i
Danmark. Fra tid til anden bliver der fra faglige repræsentanter sat spørgsmålstegn ved, om
det er den rigtige politik at have den lette adgang til afskedigelser. Man kan hævde, at dette
spørgsmål udtrykker en balance mellem fleksibilitet og sikkerhed, hvor indkomstsikkerheden
spiller en helt afgørende rolle for lønmodtagere og dermed for de faglige organisationer.
Dermed findes der også en smertegrænse for, hvor meget man kan sænke eller udhule
niveauet for understøttelsen, uden at man fra faglig side vil problematisere den liberale
adgang til afskedigelser og følgelig kræve større sikkerhed i ansættelsen eller, jf. ovenfor,
større jobsikkerhed. Præcist hvor denne balance ligger, kan ikke konkret defineres. Det er en
dynamisk proces, hvor mange elementer indgår. Det handler om styrkeforholdet mellem
34
35
En tilsvarende tabel findes i Braun 2004:34
Jf. Hansen 2000:31-35.
81
arbejdsgivere og ansatte (og deres organisationer), det handler om politiske strømninger og
tendenser i den offentlige debat, og man kan forestille sig at den seneste tids debat om glo­
balisering, udflytning af arbejdspladser mv., også vil sætte fokus på den eventuelle konkur­
rencemæssige fordel, som et fleksibelt dansk arbejdsmarked giver. Dette blot nævnt som
eksempler på elementer, der påvirker denne balance.
Hvor stor opmærksomhed, der er blandt parterne på arbejdsmarkedet vedrørende denne
balance mellem understøttelsens størrelse og fleksibilitet i reguleringen, blev understreget i
efteråret 2003. Her fremsatte den daværende regering et forslag om at reducere understøttel­
sen for de højeste indtægtsgrupper. Såvel faglige organisationer som betydningsfulde enkelt­
arbejdsgivere og arbejdsgiverorganisationer afviste utvetydigt ideen. På trods af at der i
Folketinget var et flertal bag forslaget, blev det stille og roligt fjernet fra den politiske dags­
orden. Der kom i industriens overenskomst fra 2004 et klart signal om, at arbejdsmarkedets
parter ser politiske indgreb på dette område som potentielt underminerende. Aftalen kom til
at indeholde en klausul, hvori det hedder, at hvis regeringen går ind og ændrer på reglerne
for understøttelse i tilfælde af ledighed, vil de relevant dele af overenskomsten skulle genfor­
handles.
Pension skal også kort inddrages her, da opbygningen af arbejdsmarkedspensionerne siden
1989 også udgør en indkomstsikkerhed. Der er ikke tale om en ‘her-og-nu’ sikkerhed, men
om en sikring af indkomst, når man forlader arbejdsmarkedet. På denne vis kan man sige,
at pensionsspørgsmålet er kommet til at indgå på logisk vis i overenskomstforhandlingerne,
hvor lønmodtageren har fået midlerne til et ‘fremtidigt forbrug’, mens arbejdsgiverne fik
pengene kanaliseret over i investeringer i dansk erhvervsliv frem for individuelt forbrug.
Etableringen af arbejdsmarkedspensionerne kan siges at give lønmodtagere en indirekte ind­
komstsikkerhed, mens de er på arbejdsmarkedet, idet man får vished for at ens kommende
pensionisttilværelse økonomisk set er sikret. Når man forlader arbejdsmarkedet, er der natur­
ligvis tale om en direkte indkomstsikkerhed.
Kombinationssikkerhed
Med kombinationssikkerheden sigtes til sikkerheden for at kunne kombinere lønnet beskæfti­
gelse med andre former for aktiviteter og forpligtelser. Det handler i en dansk sammenhæng
om de forskellige orlovsordninger, men også om ret til efteruddannelse og jobrotationsordnin­
gerne. Kombinationssikkerhed er med til at skabe et fleksibelt arbejdsmarked, hvor der er
mulighed for midlertidigt at deltage i andre samfundsmæssigt relevante aktiviteter for derefter
at vende tilbage til ordinær beskæftigelse.
Jobrotationsordningen er måske det redskab i dansk arbejdsmarkedspolitik, der har fået mest
opmærksomhed. Det sigter på midlertidigt at erstatte beskæftigede, der skal efteruddannes,
med ledige, og ligger således fint i tråd med tankegangen bag kombinationssikkerhed.
Redskabet har dog aldrig opnået den helt store udbredelse, og har endvidere været på retur i
en del år. Antallet af personer i jobrotationsprojekter faldt således fra 7000 i 1.kvartal 1998 til
godt 2000 i samme kvartal 2004 - og af disse er kun ca. 1/5 ledige36.
36
82
Arbejdsmarkedsstyrelsen 2005
De tre orlovsordninger fra 1994 (uddannelsesorlov, sabbatorlov og forældreorlov) har også
fået stor international opmærksomhed. Ideen med orlovsordningerne var, at de på en gang
skulle give travle familier mulighed for et pusterum, opkvalificere arbejdsstyrken og give ledi­
ge mulighed for at få en fod inden for på arbejdsmarkedet. Uddannelsesorlov blev godtgjort
med 100 procent dagpengesats, mens sabbat- og børnepasningsorlov oprindeligt var tak­
seret til 80 procent, men i 1997 blev de begge sat ned til 60 procent. Ordningerne blev i
1990’erne anvendt i stort omfang. I 1996 alene, deltog 121.000 beskæftigede og ledige i ord­
ningerne, hovedparten på uddannelsesorlov (Madsen 1999). Siden hen er anvendelsen af
orlovsordningerne faldet, og mulighederne for at tage orlov er blevet begrænset. Således blev
sabbat- og uddannelsesorlovsordningerne afskaffet i 2001, mens forældreorlov fortsat er en
mulighed.
Muligheden for at tage barselsorlov blev i 2003 udvidet fra et halvt til et helt år med dagpen­
ge og samtidig gjort mere fleksibel. Men mindst ligeså vigtigt har spørgsmålet om muligheden
for at få løn og ikke bare dagpenge under barsel været, og her har overenskomsterne spillet
en væsentlig rolle. I den forbindelse har det været debatteret, i hvilket omfang der skulle
oprettes barselsfonde, som kunne udligne udgifterne mellem overenskomstområder med
henholdsvis mange kvinder og få kvinder igennem én central barselsfond. Ved overenskomst­
forhandlingerne på det private arbejdsmarked i 2004 blev der enighed om at etablere to
fonde: én for industrien og én for det øvrige DA-område. Oven i en udligning mellem virksom­
hederne i disse decentrale barselsfonde, som følger overenskomstlinierne og dermed respek­
terer det sektorbaserede aftalesystem, skal så etableres en tværgående udligningsordning37.
Seneste forbedringer af barslen findes på de kommunale områder, hvor overenskomsten fra
2005 sikrer, at den kommunale arbejdsplads skal være sikret dækning, hvis en medarbejder
går på barselsorlov, og at medarbejderne er sikret fuld pensionsindbetaling i hele barselspe­
rioden.
Endelig er retten til efteruddannelse med fuld løn vigtig i kombinationssikkerhedsmæssig
sammenhæng. Retten kom som tidligere nævnt ind i industriens overenskomst i 1993 (se
ovenfor), og har siden bredt sig til andre overenskomstområder.
Alt i alt indeholder det danske arbejdsmarked flere væsentlige elementer af kombinationssik­
kerhed på trods af reduktionen i flere af orlovsordningerne. Overenskomsterne, herunder
industriens overenskomst, bidrager væsentligt hertil.
3.3 Opsummering
Ser man samlet på, hvilken rolle overenskomstsystemet spiller i forhold til de forskellige flek­
sibilitets- og sikkerhedsformer, fremgår det, at overenskomsterne leverer en efter international
målestok høj grad af fleksibilitet i de nævnte dele af arbejdsmarkedsreguleringen.
Overenskomstsystemet leverer også sikkerhed. Først og fremmest har den fælles forståelse
på LO/DA-området siden slutningen af 1980’erne om at sikre konkurrenceevne og beskæfti­
gelse medvirket til at udbygge beskæftigelsessikkerheden. Set i forhold til, hvordan overens­
komstreguleringen direkte ved den konkrete regulering leverer fleksibilitet, kan man hævde, at
sikkerheden, her beskæftigelsessikkerheden, leveres mere indirekte. Den er så at sige en inten­
37
Due & Madsen 2004b.
83
deret effekt af den fælles forståelse, der har været. I forlængelse heraf har det også været en
fælles forståelse gennem perioden, at jobsikkerheden (sikkerheden i det enkelte job) ikke
skulle øges. Man har koncentreret sig om beskæftigelsessikkerheden (sikkerheden for at
komme i beskæftigelse).
Yderligere er der områder, hvor man kan hævde, at overenskomsterne har skabt større sik­
kerhed i de senere år. Det er sket hvor uddannelse, pension og en række sociale spørgsmål
(barsel, forældreorlov, øget sikkerhed ved sygdom mv.) er blevet del af overenskomsten.
Fleksibiliteten fremkommer i første række i reguleringen af afskedigelser, som er endog meget
fleksibel i international sammenhæng. Ser man på udviklingen i overenskomsterne på dette
område, den eksterne numeriske fleksibilitet, kan man konstatere, at den er uforandret i sit
grundlæggende indhold over flere årtier. Den nye regulering der er kommet til vedrørende
ansættelse og afskedigelser skyldes EU-regulering.
En udbygget fleksibilitet finder vi også i den interne numeriske fleksibilitet, det vil sige i fleksi­
biliteten i tilrettelæggelsen af arbejdstid, overtid mv. Men her skyldes det ikke status quo,
men tværtimod en markant udvikling i overenskomsterne gennem de seneste ti år. Gennem
denne periode er mulighederne for lokal aftaleindgåelse mellem tillidsrepræsentant og ledelse
om arbejdstidsspørgsmål systematisk blevet udbygget. Yderligere er det en udvikling, der
senest har åbnet for en mere individuel tilrettelæggelse af arbejdstidsspørgsmål. Det er såle­
des en udvikling, der er en konsekvens af den decentralisering af aftalekompetence, som er
gennemført i perioden. Man kan sige, at decentraliseringen i aftalekompetencen udgør en for­
udsætning for den fleksibilitet, der er opnået på området.
En mulig effekt af dels den lette adgang til at hyre og fyre, dels den fleksibilitet, overenskom­
sterne i dag giver vedrørende arbejdstidstilrettelæggelse skal kort fremhæves her. Ferrera et
al. har argumenteret for, at den stigende brug af vikarer i Holland kan betragtes som en ‘funk­
tionel ækvivalent’ til den lave beskyttelse mod afskedigelse i Danmark og Storbritannien38.
Man kan således forestille sig, at de forskellige former for atypiske ansættelser (vikarer, tids­
begrænsede og deltidsansættelser) ikke får det omfang de ellers ville kunne få på det danske
arbejdsmarked på grund af fleksibiliteten på disse to reguleringsområder.
Muligheden for at forhandle løn lokalt har inden for jernindustrien eksisteret gennem hele afta­
lesystemets historie. På den baggrund kan man sige, at der principielt er tale om en uforan­
dret mulighed for at aflønne i forhold til præstationer og resultater. Men rummet for den lokale
lønforhandling har forandret sig med udviklingen i aftalesystemet gennem ikke mindst de sid­
ste par årtier. Den centraliserede decentralisering39 har fokuseret aftaleindgåelsen omkring
rammeaftaler inden for få, men store sektorer suppleret af forhandlinger på virksomhedsni­
veau.
Bestemmelser om efter- og videreuddannelse kommer ind i overenskomsterne i den første
halvdel af 1990’erne. Det kan ses som en udvikling, der bidrager til den funktionelle fleksibili­
38
39
84
Ferrera et al. 2001:124.
Due et al.1993.
tet, det vil sige muligheden for, at medarbejdere kan varetage flere forskellige funktioner på
samme virksomhed. Men får lønmodtagere en tilstrækkelig bred opkvalificering, bidrager
efter- og videreuddannelse også til mobiliteten på arbejdsmarkedet - den eksterne numeriske
fleksibilitet. At uddannelsesspørgsmål får en central placering i overenskomsterne kan tolkes
som udtryk for den øgede bredde i overenskomsterne.
Udbygningen af forskellige sikkerhedsformer i overenskomsterne er også udtryk for den
øgede bredde i den samlede forhandlingsdagsorden. Opbygningen af arbejdsmarkedspensio­
nerne er det centrale eksempel her. Som nævnt ovenfor må de betragtes som et sikkerheds­
element, der sikrer indkomsten på den anden side af det aktive arbejdsliv. En række andre
sikkerhedselementer, der er kommet ind i overenskomsterne, er sociale kapitler samt andre
initiativer med henblik på medarbejdere med nedsat arbejdsevne samt opprioriteringen af
arbejdsmiljøspørgsmål. Samlet har den øgede bredde, der er kommet i overenskomsterne
gennem de sidste godt ti år, tilføjet en række nye sikkerhedselementer til reguleringen, men
også bidraget til fleksibiliteten på uddannelsesområdet.
4. Den danske og andre europæiske flexicurity-modeller
Fra at have betragtet flexicurity forholdsvis snævert i relation til de kollektive overenskomster,
skal vi i det følgende se nærmere på flexicurity i den samlede arbejdsmarkedsregulering. Atter
vil perspektivet være internationalt komparativt, hvilket betyder, at den danske regulering bliver
sat i relation til reguleringen i andre europæiske lande.
4.1 Flexicurity i dybden - intensiteten af flexicurity
Som fremhævet i afsnit 2 har Per Kongshøj Madsen beskrevet flexicurity på det danske
arbejdsmarked som et sammenspil i en gylden trekant, hvor det fleksible arbejdsmarked, den
relativt høje understøttelse til ledige og den aktive arbejdsmarkedspolitik udgør omdrejnings­
punkterne. I de senere år er særligt den aktive arbejdsmarkedspolitik blevet fremhævet som
en succes, idet den formodes at have bidraget til at det at nedbringe ledigheden fra godt 10
procent til i starten af 1990’erne til et niveau i starten af det nye århundrede på omkring 6
procent af den samlede arbejdsstyrke. Det hører dog med til billedet, at gunstige økonomiske
konjunkturer har spillet en ikke uvæsentlig rolle i denne udvikling. Med andre ord udviklingen i
den europæiske økonomi, for ikke at sige den globale, påvirker i høj grad mulighederne for at
fastholde og skabe job i Danmark. I samme åndedrag må det tilføjes, at der er lande omkring
os, der i samme periode har oplevet en tilsvarende gunstig udvikling i beskæftigelsen. Det
drejer sig her om lande som Sverige, Holland, Irland og Storbritannien, mens andre lande igen
som Tyskland, Frankrig og Belgien har haft langt vanskeligere ved at skabe beskæftigelse
og forsat har en relativ høj ledighed. Det samme gælder flere lande i Sydeuropa, hvor dog
Spanien trods en forsat høj ledighed har skabt forholdsvis mange job i løbet af 1990’erne.
De nye EU-stater fremviser også et sammensat billede. Ledigheden er relativ lav i Tjekkiet og
Ungarn, men høj i bl.a. Polen og Slovakiet. Det tyder på, at internationale økonomiske kon­
junkturer givetvis har betydning, men langt fra udgør hele forklaringen på evnen til at skabe
beskæftigelse - nationale forhold eller karakteristika gør en forskel.
85
Madsen har bl.a. anvendt sin model til en komparativ analyse af flexicurity i Danmark, Sverige
og Storbritannien. Hvor vi i Danmark normalt forstår os som havende flere ligheder med det
svenske end med det britiske arbejdsmarked, argumenterer Madsen for, at Danmark ligger et
sted midt imellem. Det underbygges i en sammenligning af en række parametre relateret til de
tre hoveddimensioner - ekstern numerisk fleksibilitet, social sikkerhed og aktiv arbejdsmar­
kedspolitik. Med hensyn til fleksibiliteten målt som den gennemsnitlige længde af ansættel­
sesforholdet samt jobbeskyttelsen for ansatte på ordinære vilkår placerer Danmark sig meget
tættere på de lavere værdier fra Storbritannien end de højere værdier fra Sverige, mens
Danmark med hensyn til aktiv arbejdsmarkedspolitik (målt som udgifter i procent af BNP) lig­
ger meget tættere på de relativt høje svenske udgifter, end de meget lavere britiske. Ligeledes
ligger Danmark tættere på Sverige med hensyn til arbejdsløshedsunderstøttelsen, når den
måles på den gennemsnitlige kompensationsgrad, som understøttelsen udgør i forhold til løn­
ningerne.
Wilthagen & Tros bekræfter, at det danske arbejdsmarked i høj grad kan karakteriseres som et
flexicurity-system. Forfatterne har bl.a. analyseret de danske, hollandske, belgiske og tyske
arbejdsmarkeder ved hjælp af de ovenfor præsenterede begreber40. Fleksibilitetsformerne på
arbejdsmarkederne i Tyskland og Belgien sættes i forbindelse med dominansen af store indu­
strier i disse lande. Det har således mest været den interne numeriske fleksibilitet, der har
været anvendt, dvs. fleksibilitet i forbindelse med den generelle arbejdstid, overtids- og del­
tidsbestemmelser, men nogle former for funktionel fleksibilitet har dog også vundet indpas.
Sikkerhed i Tyskland har primært taget form af jobsikkerhed og indkomstsikkerhed, primært
for insiderne på arbejdsmarkedet. Den aktive arbejdsmarkedspolitik, og dermed beskæftigel­
sessikkerheden, har været svagt udviklet. Samlet set må sikkerhed siges at have været væg­
tet højere end fleksibilitet i Tyskland. Det hænger blandt andet sammen med, at det generelt
har været svært at introducere nye former for fleksibilitet, fordi insiderne har forsvaret deres
positioner og ikke har ønsket reformer.
Det belgiske arbejdsmarked minder på nogle måder om det tyske. Men I Belgien dominerer
indkomstsikkerhed mere entydigt, idet jobsikkerheden ikke er så udviklet. I forhold til Tyskland
er fleksibiliteten lidt mere udviklet, så der i lidt højere grad end i Tyskland er tale om en flexicurity-balance.
Hvor Tyskland og Belgien således ikke i særlig høj grad udviser flexicurity på arbejdsmarke­
det, gør arbejdsmarkederne med forholdsvis få store industrivirksomheder i Danmark og
Holland det til gengæld. I Danmark finder forfatterne en klar sammenhæng mellem den høje
eksterne numerisk fleksibilitet og den høje indkomstsikkerhed – de udgør tilsammen en
balance. I de senere år har udviklingen af den aktive arbejdsmarkedspolitik medført en højere
beskæftigelsessikkerhed, og - som en følge af (de nu meget reducerede) orlovsordninger ­
også et vist niveau af kombinationssikkerhed, mens jobsikkerheden vedbliver med at være
lav. Desuden er der udviklet nogen funktionel fleksibilitet og lønfleksibilitet i løbet af
1990’erne.
40
86
Wilthagen et al. 2003; Wilthagen 2004.
Holland havde indtil 1980’erne et relativt ufleksibelt arbejdsmarked, men en lang række refor­
mer har siden ændret dette. Nu spiller ekstern numerisk fleksibilitet også en stor rolle her,
mens intern numerisk fleksibilitet er mere fremtrædende og funktionel fleksibilitet mindre
fremtrædende end i Danmark. Indkomst- og jobsikkerhed er også fremtrædende i Holland,
mens der er forsøg på at udvikle både beskæftigelsessikkerhed og kombinationssikkerhed.
Samlet set har både Danmark og Holland en del flexicurity-elementer i den samlede arbejds­
markedsregulering. Wilthagen & Tros ser dels dette i sammenhæng med de mange små og
mellemstore virksomheder (særligt i Danmark), men mener også, at den proaktive rolle,
arbejdsmarkedets parter spiller, og den særlige form for centralt koordineret decentralisering,
der findes både inden for aktiv arbejdsmarkedspolitik og indgåelse af overenskomsterne, har
været medvirket til en relativ succesfuld udvikling og implementering af flexicurity i de to lande.
4.2 Flexicurity i bredden – er alle lønmodtagergrupper dækket?
Alle analyserne peger altså på, at det danske arbejdsmarked er præget af en høj grad af flexi­
curity. Men analyserne ser på arbejdsmarkedet overordnet og stiller ikke spørgsmålet, om flexi­
curity i lige høj grad dækker alle grupper på arbejdsmarkedet, og om nogle grupper eventuelt
slet ikke er dækket. Ifølge Wilthagen og Tros er det en forudsætning for flexicurity, at også
svagere grupper på arbejdsmarkedet er dækket. Derfor vil vi nu diskutere, hvor store dele af
arbejdsmarkedet, der er omfattet af de forskellige flexicurity-elementer. Dækker flexicurity i
Danmark arbejdsmarkedet bredt, som Wilthagen og Tros’ definition kræver, når der sammen­
lignes med andre lande?
Manglende ’flexicurity-dækning’ kan komme til udtryk ved, at både fleksibilitet og sikkerhed
er koncentreret om særlige grupper, eller ved at sikkerheden er koncentreret om nogle grup­
per og fleksibiliteten om andre. Auer & Cazes41 berør spørgsmålet om bredden af flexicurity i
en analyse af sammenhængen mellem lønmodtagerbeskyttelsen (ekstern numerisk fleksibilitet)
og arbejdsløshedsunderstøttelsen (indkomstsikkerhed). Forskellige lande udviser forskellige
kombinationer. Begge kan ligge på et lavt niveau (fx USA), begge på et højt niveau (fx
Frankrig), beskyttelsen kan være lav og understøttelsen høj (fx Danmark), eller det omvendte
kan være tilfældet (fx Japan).
Auer & Cazes argumenterer for, at modellerne ikke er lige gode i forhold til at skabe integra­
tion og lighed i samfundet. I et system som det franske, hvor der er ’komplementaritet’ - dvs.
hvor beskyttelsen og understøttelsen ligger på samme (høje) niveau - er arbejdsmarkedets
insidere begunstigede. Insiderne er sværere at afskedige, og når de endelig afskediges, mod­
tager de høj understøttelse. Samtidig er outsiderne på arbejdsmarkedet (de ledige og de mid­
lertidigt ansatte) relativt svagt stillede, både i forhold til at komme i varig beskæftigelse og i
forhold til niveauet for deres understøttelse – og det er dem, den eksterne numeriske fleksibi­
litet er rettet imod. Den danske model, hvor der er et ’trade-off’ mellem de to størrelser, ska­
ber iflg. Auer & Cazes færre outsidere.
41
Auer & Cazes 2003.
87
Tabel 4.1 Kombinationer af jobbeskyttelse og social sikkerhed
Høj jobbeskyttelse
Lav jobbeskyttelse
Høj social sikkerhed
Lav social sikkerhed
Frankrig
Danmark
Japan
USA
Kilde: Auer & Casey 2003: 12.
Den i lighedsmæssige sammenhæng gunstige effekt af den danske form for flexicurity sam­
menlignet med den franske, som Auer & Cazes beskriver, handler dog ikke blot om komple­
mentaritet eller et trade-off mellem fleksibilitet og sikkerhed. Den handler for indkomstsikker­
hedens vedkommende også om, at den danske form for understøttelse har et relativt højt
niveau for ikke-forsikrede ledige og ledige med kort arbejdsmarkedsanciennitet, men relativt
lavere for ansatte med lang arbejdsmarkedsancienniteten. Frankrig og andre kontinentaleuro­
pæiske lande har derimod et system, hvor understøttelsens niveau i høj grad er afhængig af
tidligere beskæftigelse.
I Danmark ser det altså ud til, at indkomstsikkerheden når relativt bredt ud. Der er dog også
niveauforskelle mellem forskellige grupper, som fx starthjælpen for indvandrere er udtryk for.
Sammen med introduktion af tillægs-arbejdsløshedsforsikringer og arbejdsmarkedspensioner­
ne tyder de på en udvikling hen imod en højere grad af niveaudeling af indkomstsikkerheden.
Men i international sammenhæng er indkomstsikkerheden dog stadig relativ ensartet mellem
de forskellige grupper på og udenfor arbejdsmarkedet.
Der kan også argumenteres for, at andre af sikkerhedsdimensionerne dækker relativt bredt i
Danmark. Den aktive arbejdsmarkedspolitik er en af de vigtigste ingredienser i beskæftigel­
sessikkerheden, og den er kendetegnet ved stort ressourceforbrug (i procent af BNP) samt
relativt brede målgrupper. Både forsikrede og ikke-forsikrede ledige uanset køn, alder og etni­
citet er omfattet af ret-og-pligt til aktivering, ligesom der er udviklet særlige redskaber for folk
med nedsat erhvervsevne. En tendens hen imod bredere målgrupper kan også ses i andre
lande, men komparative studier tyder på, at Danmark er et af de EU-lande, der har de brede­
ste målgrupper for den aktive arbejdsmarkedspolitik. Desuden er den offentligt finansierede
efteruddannelse for beskæftigede - der i nogle sammenhænge også regnes med til den aktive
arbejdsmarkedspolitik - meget udbredt i Danmark, sammenlignet med situationen i andre
lande. Dermed må også beskæftigelsessikkerheden siges at nå relativt bredt ud i Danmark.
Kombinationssikkerhed rangerer også højt i Danmark. Indskrænkningen i tre af de fire orlovs­
ordninger begrænser kombinationssikkerheden for personer på arbejdsmarkedet uden børn,
mens tiltag i både lovgivning og overenskomster øger kombinationssikkerheden og forbedrer
specielt mænds mulighed for at tage denne form for orlov. Jobsikkerheden er som beskrevet
relativt lav på det danske arbejdsmarked som følge af den høje eksterne numeriske flexibilitet.
Men den oplevede jobsikkerhed viser sig, som nævnt tidligere, at ligge på et komparativt højt
niveau i Danmark.
Det er vanskeligere at sige, i hvilket omfang fleksibilitetformerne i Danmark på samme måde
som sikkerhedsformerne er udbredt på alle arbejdsgrupper. Lande med høj jobbeskyttelse vil
88
som beskrevet ovenfor have en tendens til at udvikle segmenterede arbejdsmarkeder, hvor i
hvert fald den eksterne numeriske fleksibilitet koncentreres om randarbejdskraften, så alt
andet lige skulle man forvente at denne fleksibilitetsform vil være spredt ud i Danmark. Der
eksisterer dog så vidt vides ikke komparativer analyser, der beskriver de fire fleksibilitetsfor­
mers udbredelse på forskellige lønmodtagergrupper i Danmark sammenlignet med andre
lande.
4.3 Flexicurity - en konkurrencemæssig fordel?
Da flexicurity efter alt at dømme skaber et mere fleksibelt arbejdsmarked, med højere mobili­
tet og lavere direkte omkostninger for virksomhederne, burde man også kunne forvente, at
den høje grad af flexicurity udgør en konkurrencemæssig fordel. Det kan være vanskeligt at
påvise denne konkurrencemæssige fordel i praksis, men det kan forsøges ved at der fokuse­
res på konkrete dele af flexicurity-modellen:
De konkurrencemæssige fordele ved flexicurity relaterer sig mere til fleksibilitetsformerne end
til sikkerhedsformerne. Her vil der kun blive diskuteret to konkrete potentielle fordele ved fle­
xicurity, som er blevet belyst i komparative studier af sammenhænge mellem fleksibilitetsfor­
merne og konkurrenceevnen, nemlig muligheden for, at den lave jobbeskyttelse gør det lettere
at drive virksomhed, og muligheden for, at det bliver lettere tiltrække udenlandske investeringer.
Hvorvidt lav jobbeskyttelse kan siges at udgøre en konkurrencemæssig fordel har indirekte
været diskuteret i flere undersøgelser, hvor effekten på ansættelser, afskedigelser og arbejds­
løshed er blevet analyseret, mens studier, der direkte adresserer sammenhæng mellem fleksi­
bilitets- og sikkerhedsformer på den ene side og konkurrenceevne på den anden side, er
sjældnere.
I en nyere tysk analyse bliver det undersøgt, om den mindre omfattende jobbeskyttelseslov­
givning efter 1996 og igen efter 1999 havde haft en effekt. Forskerne fandt frem til, at jobbe­
skyttelsen i Tyskland ikke har nogen signifikant effekt på frekvenser af ansættelser og afskedi­
gelser i mindre tyske virksomheder. Et andet tysk studie fra 2004 pegede dog i en anden ret­
ning, idet 70 procent af de adspurgte virksomheder svarede, at de ville ansætte flere, hvis
jobbeskyttelseslovgivningen blev lempet42.
Også OECD har i flere omgange diskuteret effekten af jobbeskyttelse på den overordnede
beskæftigelse. Som nævnt i afsnit 2 fandt OECD ikke nogen entydig sammenhæng i 1999, og
det samme gælder for deres konklusioner fra 2004. Resultaterne peger på, at jobbeskyttelsen
i OECD-landene de sidste 15 år har nærmet sig hinanden, fordi landene med høj beskyttelse
har lempet reguleringen og udbygget mulighederne for midlertidige ansættelser. Men under­
søgelsen viser også, at landenes rangering er uændret. Når der ikke er nogen entydig sam­
menhæng, er forklaringen, at høj jobbeskyttelsen godt nok forhindrer ledige i at komme i
beskæftigelse, men samtidig minimerer beskyttelsen væksten i arbejdsløshedskøen under
lavkonjunktur. Hvis man fokuserer på svagere grupper på arbejdsmarkedet, fx unge og kvin­
der, er der ifølge OECD en række studier, der tyder på en negativ netto-beskæftigelseseffekt
af høj jobbeskyttelse, mens der omvendt kan peges på positiv effekt for andre grupper. I den
42
Funk 2004.
89
forbindelse er det også relativt tydeligt, at høj jobbeskyttelse vil have en tendens til at skabe
segmenterede eller duale arbejdsmarkeder, der er karakteriseret ved en beskyttet kernear­
bejdskraft med høj sikkerhed og en numerisk fleksibel rand-arbejdskraft med lav beskyttelse.
På trods af disse ikke helt entydige resultater anbefaler OECD alligevel lav til moderat jobbe­
skyttelse, der så efter dansk forbillede bør kombineres med høj beskæftigelsessikkerhed via
aktiv arbejdsmarkedspolitik43.
Den europæiske arbejdsgiversammenslutning UNICE har undersøgt, hvordan virksomhedsle­
derne opfatter love og reglers påvirkning af konkurrenceevnen i forskellige medlemslande.
Her ses en markant forskel på EU-gennemsnittet og Danmark. Hvor 72 procent af de
adspurgte virksomhedsledere i Danmark svarer, at love og regler på arbejdsmarkedet har en
positiv eller neutral påvirkning af konkurrenceevnen, gælder det kun for 30 procent af EU­
gennemsnittet. Forskellen er noget mindre markant, når fokus flytter til fra arbejdsmarkedet til
love og regler generelt. Så er tallene henholdsvis 70 procent og 61 procent44.
En anden måde at analysere betydningen af flexicurity for konkurrenceevnen på, er at se om
den påvirker de udenlandske investeringer. Det har Javorcik og Spatareaanu45 gjort i 17
Vesteuropæiske og otte Central- og Østeuropæiske lande. Her fandt de frem til, at investerin­
gerne i høj grad var påvirket af jobbeskyttelsen, således at høj jobbeskyttelse giver et lavere
niveau for udenlandske investeringer. Effekten er dog kraftigere inden for investeringer i servi­
ce end i investeringer i fremstillingserhverv.
Samlet set giver disse studier af jobbeskyttelsens påvirkning af beskæftigelse og investerin­
ger en indikation af, at den lavere jobbeskyttelse, der er et vigtigt fleksibilitetselement i den
danske flexicurity-model, gør det lettere at drive virksomhed. Det er billigere at skille sig af
med arbejdskraften og der er mulighed for øgede udenlandske investeringer. Fra et sam­
fundsmæssigt synspunkt er det ydermere positivt, at den lave jobbeskyttelse tilsyneladende
gør det lettere for marginalgrupper at få foden inden for på arbejdsmarkedet – noget der dog
ikke på det danske arbejdsmarked er slået igennem i forhold til indvandreres beskæftigelse.
De negative bivirkninger af den lave jobbeskyttelse er som diskuteret i ovenfor først og frem­
mest, at jobtilfredsheden stiger med ansættelsens længde, og at lav jobbeskyttelse ikke til­
skynder til at investere i efteruddannelse af beskæftigede. Når vi så alligevel i Danmark har så
højt et niveau for efteruddannelse hænger det sammen med den i international sammenhæng
meget omfattende offentlige finansiering af efteruddannelse, der gennemsnitligt gør anvendel­
sen af efteruddannelse billigere for virksomhederne end i de fleste andre lande.
4.4 Opsummering
Denne korte og summariske sammenligning af den samlede danske flexicurity-model med
fleksibilitet og sikkerhed i andre europæiske lande viser, at det er berettiget, når Danmark
gang på gang fremhæves som et land med en udviklet flexicurity model. Med hensyn til
43
44
45
90
OECD 2004.
UNICE 1995.
Javorcik og Spatareaanu 2004.
intensiteten af flexicurity, dvs. hvor udviklet de forskellige fleksibilitets- og sikkerhedsformer
er, må det siges, at intensiteten er høj i Danmark. Kun Holland når op på et lignede niveau,
mens de andre lande, der har været berørt i analysen - Tyskland, Frankrig og Belgien - ligger
på et lavere niveau. I Danmark udgør høj ekstern numerisk fleksibilitet og høj indkomstsikker­
hed kernen i modellen, men udvikling af arbejdsmarkedspolitik, orlovsordninger og decentral
arbejdstidsregulering har medført, at også arbejdstidsfleksibilitet, beskæftigelsessikkerhed og
kombinationssikkerheden har vundet frem.
Flexicurity i Danmark ser ud til ikke kun at være for udvalgte grupper på arbejdsmarkedet,
men dækker tilsyneladende meget brede grupper. Lav jobbeskyttelse, kombineret med høj
indkomstsikkerhed for alle grupper, og ikke bare insiderne på arbejdsmarkedet, synes at have
en lighedsmæssig fordel frem for fx en model, der kombinerer høj jobbeskyttelse med lav ind­
komstsikkerhed. Der er dog grupper, fx indvandrerne, med høj ledighed og lav beskæftigel­
sesgrad og som man derfor må konstatere, at flexicurity-modellen i sin nuværende udform­
ning ikke har kunnet hjælpe. Endelig antyder en række studier, at den lavere jobbeskyttelse
betyder, at konkurrenceevne og beskæftigelse forbedres, bl.a. fordi det bliver lettere at drive
virksomhed og fordi de udenlandske investeringer øges.
5. Flexicurity: Problematikker og perspektiver
Vi vil i dette afsluttende afsnit pege på en række temaer og spørgsmål, som vi vurderer, det vil
være relevant at få større viden om, hvis vi skal forstå forudsætningerne og fremtidsperspekti­
verne for en forsat udvikling af flexicurity på det danske arbejdsmarked.
Indledningsvis skal det nævnes, at de eksisterende analyser af flexicurity ofte er korte og
hypotetiske, da der mangler omfattende empiriske og teoretiske analyser af fænomenet46.
Der mangler større indsigt i baggrund, forudsætninger og målsætninger for flexicurity-strategier – også selvom der er tale om initiativer, som ikke bliver lanceret eller identificeret som
flexicurity-initiativer. Der er også behov for forskning om flexicurity på forskellige niveauer, både
på centrale niveauer, regionale og lokale niveauer og ud på virksomhederne. På virksomheds­
niveauet vil forskning i samspillet mellem ledelsesstrategier som Human Resource Manage­
ment og flexicurity-strategier være relevant. Mere generelt vil det være oplagt at udvikle inter­
nationale komparationer. Opmærksomheden omkring flexicurity skyldes netop, at nogle lande
i større grad end andre har været i stand til at udvikle dette samspil mellem fleksibilitet og sik­
kerhed. Hvorfor er dette tilfældet? Hvad er forudsætningerne for dette? Og vil vi se en større
ensartethed i de europæiske lande fremover hvad angår flexicurity, fordi man lærer af hinanden?
I det følgende vil vi sætte fokus på en række spørgsmål som vores analyse af flexicurity i
overenskomstsystemet lægger op til.
• Decentralisering/multiniveauregulering i aftalesystemet og flexicurity
Wilthagen et al. (2003) skriver, at decentralisering af aftalesystemer i sig selv lader til at have
46
Jf. Wilthagen et al. 2003
91
en positiv effekt på muligheden for at introducere og udvikle flexicurity. Pointen er oplagt, da
virksomhedsbaserede aftaler giver større mulighed for særlige lokale løsninger. Decentralise­
ringen åbner på denne vis for lokale kompromiser om fleksibilitet og sikkerhed, eller måske
endda løsninger, hvor både ledelse og ansatte kan se fordele ved en udvidet fleksibilitet ved­
rørende fx arbejdstid. Wilthagen et al. understreger endvidere, at en central koordinering af
rammerne for de lokale løsninger i en efterhånden vidtforgrenet litteratur fremstår som vigtig
for udviklingen af velfungerende flexicurity-strategier47. Wilthagen et al. nævner her det dan­
ske aftalesystem, hvor decentraliseringsprocessen netop har været præget af en samtidig
central koordinering - en proces der kan betegnes som centraliseret decentralisering48.
Den stadig dybere decentralisering, hvor der fx også indgås rammeaftaler på virksomhederne,
sammenholdt med den betydning, den europæiske regulering efterhånden har fået, skaber et
aftalesystem, hvor der er mange reguleringsniveauer - et system præget af multiniveauregule­
ring. I et sådan system er der en tendens til, at de lokale forhandlingsniveauer får stadig stør­
re autonomi, hvilket kan føre til en svækkelse af koordineringen mellem det centrale og det
lokale forhandlingsniveau. Spørgsmålet er, om den koordinerede eller centraliserede decen­
tralisering af aftalesystemet, som hen over de sidste godt ti år må betragtes som en forud­
sætning for den udvikling af flexicurity vi har set på det danske arbejdsmarked, trues af multi­
niveaureguleringen? Vil øget aftaleautonomi på virksomhedsniveauet rykke ved balancen mel­
lem fleksibilitet og sikkerhed? Og vil en eventuel oplevelse af større usikkerhed blandt medar­
bejdere føre til krav, der reelt reducerer fleksibiliteten?
• Den øgede bredde i overenskomsterne og flexicurity
Lige såvel som decentraliseringen i aftalesystemet udgør en forudsætning for det flexicurity­
miks, der har udviklet sig på det danske arbejdsmarked, udgør den større bredde i overens­
komsternes indhold et væsentligt bidrag til den særlige balance mellem fleksibilitet og sikker­
hed på det danske arbejdsmarked. Det er en observation fra de lande, hvor flexicurity i særlig
grad præger reguleringen, at en udvidelse af indholdet i de kollektive overenskomster skaber
et større rum for trade offs, forhandlingsløsninger, mellem fleksibilitet og sikkerhed49.
Det betyder, at når uddannelse, pension, orlovsordninger, skånejob mv. bliver del af overens­
komsterne, vil det alt andet lige skabe nye skabe balancer mellem fleksibilitet og sikkerhed,
som såvel arbejdsgiverne som lønmodtagere kan opleve som acceptable.
På denne baggrund kan man spørge, om der er nogle af de områder der gennem de sidste
par årtier er kommet med i overenskomsterne, der i højere grad end andre bidrager til udvik­
lingen af flexicurity? Man kan også spørge, hvordan det skal gå fremover: Er det nødvendigt
med en forsat udbygning af bredden i overenskomsterne for at videreudvikle flexicurity på det
danske arbejdsmarked? Og i bekræftende fald, hvilke emner vil det så være vigtigt at få ind i
overenskomsterne - med andre ord hvilke nye emner vil kunne tillægge både fleksibilitet og
sikkerhed nye dimensioner?
47
48
49
92
Wilthagen et al. 2003:22. Denne litteratur omfatter bl.a. Sisson og Marginson 2002, Léonard 2001.
Jf. Due et al. 1993.
Wilthagen et al. 2003:23.
• Aftaler kontra lovgivning og flexicurity
Såvel decentraliseringen af og den nye bredde i overenskomsterne tematiserer forholdet mel­
lem kollektive aftaler og lovgivning. Spørgsmålet er i hvor høj grad det er henholdsvis aftale­
systemet og lovgivningen, der leverer flexicurity på det danske arbejdsmarked. Vi har allerede
argumenteret for, at aftalesystemet spiller en nøglerolle her. Derfor vil en tese i forlængelse
heraf også være, at først og fremmest decentraliseringen af aftalesystemet, men i tillæg hertil
også den øgede bredde i overenskomsterne, har bidraget med en fleksibilitet og samtidig sik­
kerhed på det danske arbejdsmarked, som ikke vil kunne leveres gennem lovgivning. Herefter
må det nødvendigvis understreges, at den samlede regulering består af et samspil mellem
lovgivning og kollektive aftaler og at der principielt ikke eksisterer nogen myndighed over eller
ved siden af Folketinget.
Men når velfærdsspørgsmål som uddannelse, pension, orlovsmuligheder mv. bliver del af
overenskomsterne og når samtidig det politiske system har ønsket at tage initiativer på områ­
der, der traditionelt har ligget inden for overenskomstområderne, kan der opstå usikkerhed
om samspillet lovgivning og aftaler.
• EU og ‘den danske flexicurity model’
Som det er fremgået, er flertallet af de nye reguleringstiltag, der er kommet i de senere år
vedrørende fx kollektive afskedigelser, arbejdstid og de såkaldte atypiske ansættelser (deltid
og tidsbegrænset ansættelse) resultater af EU-regulering. Her er generelt tale om en mini­
mumsregulering, der fastsætter et nedre niveau for europæisk regulering på disse områder.
Således tyder hidtidige undersøgelser på, at den faktiske effekt på det danske arbejdsmarked
af den europæiske regulering er forholdsvis begrænset, om end direktiverne på udvalgte
reguleringsområder har gjort en forskel50.
Ligeledes må det derfor antages, at den europæiske regulering indtil nu kun i begrænset
omfang kan have påvirket balancen mellem fleksibilitet og sikkerhed på det danske arbejds­
marked. Spørgsmålet er, hvordan EU-direktiver, og andre europæiske reguleringsinitiativer
som frivillige aftaler mellem parterne, åben koordination mv., fremover vil påvirke ‘den danske
flexicurity-model’.
• Indekseringer af flexicurity
Der findes ganske mange artikler, bøger mv., der indeholder internationale komparationer af
fleksibilitet og sikkerhed i udvalgte lande. Dog bliver det hurtigt tydeligt, at mange analyser
bygger på de samme undersøgelser. Særligt er OECD’s Employment Outlook, 1999 og 2004
meget ofte citeret51.
OECD’s analyser er ligesom det ovennævnte studie fra Verdensbanken karakteriseret ved, at
de favner mange lande, hvor den konkrete regulering af løn- og ansættelsesvilkår er meget
forskelligartet og sammensat. Lovgivning er generelt langt lettere at få overblik over end de
kollektive overenskomster, da standarder og tærskler mv. ikke nødvendigvis er ens på de for­
50
51
Jf. Andersen 2003, Blandt eksemplerne er Madsen 2004, Madsen 2003, Madsen 2002, Braun 2004, Schettkat 2002.
93
skellige overenskomstområder i de enkelte lande. Særlige problemer opstår i forhold til den
praksis, der har udviklet sig nationalt. Dels kan domfældelser skabe præcedens inden for
specifikke lovområder, dels kan voldgiftkendelser, den administrative praksis mv., der udvikler
sig i relation til indgåede aftaler, få konsekvenser for den praksis, der har udviklet sig. Alt
dette gør det vanskeligt i de meget store studier at sikre, at man opnår et tilstrækkeligt dybt
kendskab til reguleringen i de udvalgte lande. Her kan det nævnes, at fx OECD tager visse
forbehold over for deres egne indekseringer, bl.a. nævner man, at opgørelser muligvis under­
vurderer den faktiske betydning af den regulering, der findes i de kollektive overenskomster
(OECD 2004a:64).
Samlet peger dette på et behov for yderligere studier - eventuelt studier der inddrager langt
færre lande netop med henblik på at opnå større dybde og dermed større sikkerhed i kompa­
rationen.
• Negative effekter af flexicurity
Undervejs i dette review har vi omtalt mulige negative effekter af flexicurity, og på områder,
hvor flexicurity muligvis ikke dækker. Begge forhold er kun i beskedent omfang belyst.
Selvom vi kort har argumenteret for, at flexicurity dækker relativt bredt på det danske arbejds­
marked og ikke er opdelt, så fleksibiliteten findes inden for nogle områder og sikkerheden
inden for andre, så er der grupper på det danske arbejdsmarked, der har vanskeligt ved at
nyde godt af denne dobbeltbundethed i reguleringen. Et markant eksempel er i denne sam­
menhæng indvandrere. Beskæftigelsesfrekvensen for indvandrere, mænd og kvinder, ligger
på omkring 50 procent, dvs. omkring 25 procent under beskæftigelsesfrekvensen for etniske
indfødte danskere. Det kan skyldes flere forhold, hvoraf nogle har med flexicurity-modellen at
gøre. Vi har ingen lovfastsat mindsteløn, men den mindsteløn som overenskomsterne fastsæt­
ter, ligger på et niveau, som ifølge OECD udgør en barriere for indvandrere med forholdsvis
ringe kvalifikationer. For det andet hævder OECD, at de ‘forholdsvis generøse’ overførselsind­
komster underminerer indvandreres incitament til at søge beskæftigelse. Nok er der indført en
lavere startydelse, men gælder kun nye indvandrere – og afhængig af kommunernes admini­
stration af reglerne kan indvandrere få supplerende ydelser (OECD 2004b). Andre forhold kan
også have betydning for integrationen. Manglende kvalifikationer, manglende anerkendelse af
indvandrernes kvalifikationer, job- og uddannelsespræferencer ’medbragt’ fra andre lande,
lukket rekruttering på de danske virksomheder, samt direkte og indirekte diskrimination er
andre forhold, der har betydning for integrationen af indvandrere på arbejdsmarkedet (fx
Mailand 2004) - men disse er ikke direkte en del af den danske flexicurity model. Der mangler
viden om, i hvor høj grad det er forhold i flexicurity-modellen, der påvirker indvandrere og
andre marginalgruppers arbejdsmarkedstilknytning, og i hvor høj grad andre forhold gør sig
gældende.
Derudover kan der peges på to negative effekter af flexicurity. Den første handler om virksom­
hedernes incitamenter til at efteruddanne deres medarbejdere. Den høje mobilitet blandt
ansatte betyder ikke kun, at lønmodtagere finder nye job i tilfælde af omstruktureringer og
lukninger af virksomheder. Den betyder også, at gode og vellidte medarbejdere søger væk,
hvis andre arbejdspladser kan tilbyde mere attraktive job og/eller højere løn. Således kan den
94
høje eksterne numeriske fleksibilitet på det danske arbejdsmarked også betyde et tab af
medarbejdere. Denne risiko for at medarbejdere søger væk, kan lægge en dæmper på virk­
somheders lyst til at investere i efter- og videreuddannelse af medarbejdere. På denne vis kan
mobiliteten på arbejdsmarkedet få negative konsekvenser for den samlede efter- og videreud­
dannelse af arbejdsstyrken – men i hvilket omfang det faktisk er tilfældet, mangler der viden
om.
Den anden negative effekt handler om jobtilfredsheden. Internationale undersøgelser peger
på, at jobtilfredsheden stiger med ansættelsens længde op til et bestemt punkt. Derfor kan
man formode, at høj mobilitet og høj ekstern numerisk fleksibilitet modvirker jobtilfredshed.
Men hvor ligger punktet, hvor jobtilfredsheden ikke længere stiger – og hvor afhængigt er
dette af fag, branche og andre forhold? Det er endnu et forhold ved flexicurity, der kunne
være interessant at få belyst nærmere.
• Globaliseringen som udfordring for flexicurity
Globalisering er i den offentlige debat nærmest blevet et synonym for udflytning af arbejds­
pladser. I december 2004 blev der indgået en aftale på Tulips slagteri i Ringsted, som betød
en lønnedgang på 15 procent for de ansatte. Aftalen fik opbakning fra et flertal af medarbej­
derne. Man var villige til at levere stor ’lønfleksibilitet’ selvom den ’jobsikkerheden’ var be­
grænset til et enkelt år. Aftalen blev siden hen afvist, men den viser, at truslen om udflytning
af arbejdspladser kan påvirke balancen mellem fleksibilitet og sikkerhed.
De analyser, vi hidtil har set, vurderer, at det nok er omkring 5000 arbejdspladser, der hidtil er
forsvundet om året på grund af udflytninger. Det tal kan ikke karakteriseres som voldsomt.
Men ’globaliseringen’ forstærker i disse år presset på visse typer af arbejdskraftintensiv pro­
duktion og service (fx ‘back office’ funktioner), hvilket betyder, at sådanne job kan forsvinde til
lavtlønsområder. Samtidig tyder alt på, at de nye job, der kommer til, i højere grad end tidlige­
re er kompetencekrævende. Hvis ikke det lykkedes at efteruddanne, omskole og sluse disse
grupper af fortrinsvis ufaglærte over i nye job vil de givetvis opleve et tab af ‘sikkerhed’.
Spørgsmålet er, hvordan vi fremover bevarer en høj beskæftigelsessikkerhed for disse grupper?
Globaliseringen betyder, at stadig flere multinationale koncerner opererer i Danmark. Hvad
sker der, når disse koncerner udnytter den forholdsvis lette adgang til at afskedige medarbej­
dere i Danmark? Man kan forestille sig, at hvis en koncern ønsker at reducere medarbejder­
staben, så vil det være fordelagtigt at gøre det i de dele af koncernen, som er placeret i
Danmark. Danmark bliver landet, hvor man afskediger i lavkonjunkturer! Omvendt kan man
også forestille sig, at logikken, som hidtil har præget det danske arbejdsmarked, vil forsætte.
De vil sige, at de multinationale koncerner også vil være villige til i højere grad at ansætte nye
medarbejdere i Danmark, end i lande med en mere restriktiv regulering af afskedigelser.
Resultatet bliver en større omsætning af job – vi både får og mister flere job, hvis denne logik
holder.
Ikke kun globaliseringen, men i høj grad også europæiseringen, vil fremover givetvis betyde
større konkurrence inde for såvel produktion som service. Alt andet lige må man antage, at
dette vil sætte pres på det kendte miks mellem fleksibilitet og sikkerhed på arbejdsmarkedet.
Man kan spørge, om den fleksibilitet, vi i dag har på det danske arbejdsmarked, er tilstrække­
95
lig til at skabe en konkurrencemæssig fordel, når lønmodtagere fra alle EU-lande om få år kan
bevæge sig frit, og vi samtidig muligvis har fået et indre marked for serviceydelser?
96
Referencer
Andersen, S.K. (2003): Danmark: Vejen mod Erga Omnes model. I Andersen, S.K. (red.): EU
og det nordiske spil om lov og aftale. De nordiske lande og de europæiske aftaler/direktiver
om deltid og tidsbegrænset ansættelse. Stockholm: National Institute for Working Life. Arbejdsmarkedsstyrelsen (2005): www.ams.dk/statistik/jobrotation. Atkinson, J. (1987): Flexibility or fragmentation? The United Kingdom labour market in the
eighties. Labour and Society 12:1 Auer, P. (2000): Employment Revival in Europe – Labour Market Success in Austria, Denmark,
Ireland and the Netherlands. Geneva: ILO. Auer, P. & S. Cazes (2003): Employment stability in an age of flexibility. Geneva: ILO Bingley, P., T. Eriksson, A. Werwatz & N. Westergaard-Nielsen (2000): Beyound
’Manucentrism’ – Some Fresh Facts About Job and Worker Flows. Working Paper 99-09.
Center for labour Market and social Reserach, Aarhus University. Braun, T. (2004) “Det danske arbejdsmarked i 1990’erne - en ny “flexicurity”-model?” i
Samfundsøkonomen, 2004 nr. 1.
DA (2000) Arbejdsmarkedsrapport 2000. København: Dansk Arbejdsgiverforening.
DA (2004) Arbejdsmarkedsrapport 2004. København: Dansk Arbejdsgiverforening.
Due, J. og J.S. Madsen (1993) Den danske model. København: DJØF.
Due, J, J.S. Madsen & A. Kolstrup (2004) Overenskomsterne bestemmelser om efter- og
videreuddannelse. Forskningsnotat nr. 54. Københavns Universitet: FAOS.
Due, J. og J.S. Madsen (2004a) Overenskomstforhandlingerne 2004 - optakt, forløb og
afstemning. FAOS Forskningsnotat nr. 47.
Due, J. & J. S. Madsen (2004b): Politisk indblanding truer den danske model.
Baggrundsartikel til Mandag Morgen 29.03.04. EIRO (1998) Flexibility of working time in Europe. Dublin: European Industrial Relation
Observatory, www.eiro.eurofoound.eu.int
Fererera, M A. Hemerijck & M. Rhodes (2001): The Future of social Europe: Recasting Work
and Welfare in the New Economy. I Giddens, A. (ed.): The Global Third Way Debate.
Cambridge: Polity Press.
97
Funk, L. (2004): New studies examine effects of dismissal protection. Dublin: EIROnline.
Hansen, H. (2000): Elements of social security. Copenhagen: The Danish National Institute of
Social Research.
Larsen, F. (2004): the importance of institutional regimes for active labour market policies –
The case of Denmark. Paper to TLM work package 5: Active labour market polices and escape
routes from unemployment’ Rotterdam, 26 –27 April 2004
Léonard, L. (2001) “Industrial relations and the regulation of employment in Europe”.
European Journal of Industrial Relations, 7, 27-47.
Madsen, P. K. (2004a): The Danish model of ’flexicurity’: experiences and lessons. Transfer
2/04.
Madsen, P. K. (2004b): The Danish Road to ’Flexicurity’ Where are we? And how did we get
there? Paper fro the TLM.NET conference Quality in Labour Market Transitions: A European
Challenge, in Amsterdam, 25 –26 November
Madsen P.K. (2003) “”Flexicurity” through labour market policies and institutions in Denmark”
i Auer, P. & S. Cazes (red.): Employment stability in an age of flexibility. Geneva: ILO
Mailand, M. (2004): Etniske minoriteter og arbejdsmarkedssegregering – en komparativ
analyse af integrationsbarrierer inden for tre sektorer i tre lande: Arbejdsliv 6:2.
Navbjerg, S. E. M. Nordestgaard & J. Due (2001): Fremtidens overenskomster i decentrali­
seringens tegn – en historisk analyse af udviklingen i Industriens overenskomster i perioden
1902 – 2004 med særligt fokus på tillidsrepræsentanternes rolle. København; CO-Industri.
OECD (1997): Employment Outlook 1997. Paris: OECD
OECD (1999): Employment Outlook 1999. Paris: OECD.
OECD (2004a): Employment Outlook 2004. Paris: OECD.
OECD (2004b) Migration and integration of immigrants in Denmark. Economics department
working papers. No. 368. Paris: OECD.
Sisson, K og P. Marginson (2002): “Co-ordinated bargaining: a process of our times?”.
British Journal of Industrial Relations, 40:197-220.
Tangien, A. S. (2004): Liberal and trade-unionist concepts of flexicurity: Modelling in applica­
tion to 16 European countries. Discussionspapier Nr. 131. WSI in der Hans Böckler Stiftung.
Düsseldorf: Hans Böckler Stiftung.
98
Wilthagen T. (1998): Flexicurity – A new paradigm for labour market policy reform? Berlin:
WZB discussion papaer FA I 98-202.
Wilthagen, T. & F. Tros (2004): The concept of ’flexicurity’: a new approach to regulating
employment and labour markets. Transfer 2:4
Wilthagen, T. F. Tros & H. van Lieshot (2003): Towards ’flexicurity’: balancing flexicurity and
security in EU member states. Invited paper for the 113th Worl Congress of the IIRA , Berlin
September 2003.
World Bank (2003) Doing Business 2004. Understanding Regulation. The World Bank and
Oxford University Press.
99
100
Fleksibilitet og sikkerhed –
overvejelser om dansk arbejds­
markedspolitik §
En rapport til beskæftigelsesministeriet
Karsten Albæk
Økonomisk Institut,
Københavns Universitet
§
Udgangspunktet for indlægget er den type af overvejelser, som karakteriserer indholdet af undervisnin­
gen i f.eks. arbejdsmarkedspolitik på økonomistudiet på Københavns Universitet. Indlægget indeholder
forskellige resultater af forfatterens arbejder, der er relevante for emnet, samt andre overvejelser i denne
forbindelse. Det har ikke været sigtet at udarbejde et værk, som giver det dækkende billede af hverken
den danske eller internationale litteratur på emnet. Det er forsøgt at skrive indlægget, så det er særligt
relevant i relation til overvejelser over indretningen af de danske arbejdsmarkedsordninger.
101
102
Resumé
Der gennemføres overvejelser af ”den danske model på arbejdsmarkedet”, undertiden beteg­
net ”flexicurity”. ”Modellen” er karakteriseret ved kombinationen mellem fleksibilitet (virksom­
hederne har nemt ved at tilpasse arbejdsstyrken til det aktuelle behov som følge af fravær af
beskyttelse mod afskedigelse) og sikkerhed (et højt understøttelsesniveau i tilfælde af ledig­
hed). Indlægget indeholder teoretiske overvejelser og empiriske observationer af relevans for
emnet.
Ansættelsesbeskyttelse gør det mere omkostningsfuldt for virksomhederne at reducere
arbejdsstyrken og formindsker derfor afgangen af medarbejdere. Modstykket er, at virksom­
hederne vil være mere tilbageholdende med at ansætte nye medarbejdere.
Ansættelsesbeskyttelse reducerer personaleomsætningen eller reallokeringen på arbejdsmar­
kedet. Niveauet for arbejdsløsheden kan ikke forventes at blive mærkbart påvirket af ansæt­
telsesbeskyttelse. Forhåndsformodningen må være, at afskedigede arbejdere i lande med
stor ansættelsesbeskyttelse får det sværere end i lande med lav ansættelsesbeskyttelse. De
empiriske resultater på dette område er imidlertid ikke entydige. En sammenligning mellem
Danmark og Belgien, som har kraftig ansættelsesbeskyttelse, giver imidlertid det forventede
resultat.
En ulempe ved høj personaleomsætning er, at det reducerer virksomhedernes incitament til at
investere i medarbejdernes uddannelse. Når de arbejdere eller virksomheder, der investerer i
uddannelse, ikke får det fulde økonomiske afkast af investeringen, vil der være en tendens til
underinvestering i uddannelse. Et højt uddannelsesniveau er af afgørende betydning for pro­
duktivitet og økonomisk vækst. Det er især på efteruddannelsesområdet, der i princippet må
forudses problemer. For lærlingeuddannelserne er der netop ikke ”fleksibilitet”: mester og lær­
ling indgår en flerårig og uopsigelig kontrakt, således at mester kan få dækket omkostninger­
ne ved investeringen i lærlingens uddannelse.
Både aktivering og sanktioner er nødvendige i forbindelse med et understøttelsessystem som
det danske. Der er ganske betydelige omkostninger forbundet ved at drive det nuværende
aktiveringssystem. Her er der det problem, at det meget ofte er sådan, at det ikke er til at
spore nogle positive effekter af de forskellige foranstaltninger. Der gennemføres en diskussion
af, hvordan man kan komme nærmere på en forbedret effektvurdering af aktivering og sank­
tioner.
Forskellige opgørelser viser entydigt, at der har været en forøget efterspørgsel efter højtud­
dannede relativt til efterspørgslen efter arbejdere med lav uddannelse. To konkurrerende
hypoteser omtales. Den ene er, at den teknologiske udvikling har en ”bias” i retning af flere
højtuddannede. Den anden hypotese er, at øget konkurrence fra lande med lave lønninger har
reduceret efterspørgslen efter ikke-uddannet arbejdskraft (”globalisering”). De fleste økono­
mer hælder til den opfattelse, at den teknologiske udvikling har den kvantitativt mest betyd­
ningsfulde rolle. Der argumenteres for, at om det er ”efterspørgselstvist” eller globalisering,
som er den drivende kraft i reduktionen af efterspørgslen efter arbejdere med lav uddannelse,
103
er tæt på ligegyldigt set i relation til tilrettelæggelsen af den økonomiske politik på området.
Der afsluttes med en identifikation af de områder, hvor det – ifølge overvejelserne i manu­
skriptet – er hensigtsmæssigt at erhverve mere viden.
104
1. Indledning
Fra tid til anden fremføres det, at Danmark har en god kombination af ansættelsesbeskyttelse
og understøttelsessystem i forbindelse med arbejdsløshed. Sammenlignet med mange andre
lande har den danske statsmagt kun indført begrænsede regler for virksomhedernes mulighe­
der for at tilpasse arbejdsstyrken efter det aktuelle behov, og dette skulle alt andet lige give
danske virksomheder en konkurrencemæssig fordel. Modstykket er relativt gunstige økonomi­
ske vilkår for arbejderne under arbejdsløshed, således at byrden lettes for de personer, der
bærer omkostningerne ved det fleksible danske arbejdsmarked. I dette indlæg behandles for­
skellige aspekter i relation til dette udsagn, både hvad angår teoretisk betonede overvejelser
af effekterne af omkostninger ved afskedigelse og hvad angår den empiriske viden, der på
nuværende tidspunkt er opnået om emnet.
Kombinationen mellem fleksibilitet og sikkerhed for høj indkomst under arbejdsledighed
anses undertiden for at have særligt gunstige virkninger for arbejdsmarkedets funktionsmåde.
Det synes i det mindste at være tilfældet i den danske debat om emnet.
Det skal først noteres, at Danmark faktisk ligger ganske lavt i de fleste internationale sam­
menligninger af omkostninger ved afskedigelser, men sjældent helt i bund. Implicit i udsagnet
om det gavnlige i ”flexicurity” ligger, at fravær af ansættelsesbeskyttelse er godt for arbejds­
markedets funktionsmåde. Logikken tilsiger derfor, at der så er muligheder for forbedringer
her i landet. Hvis ansættelsesbeskyttelse er af det onde, kan vi fjerne den beskyttelse, som
faktisk eksisterer, således at der opnås en endnu bedre placering i de internationale opgørel­
ser. Det er især opsigelsesvarslerne på funktionærområdet, der slår igennem på de forskellige
indeks over omfanget af afskedigelsesomkostninger i forskellige lande. Ifølge logikken i
udsagnet om det gavnlige i den danske ”flexicurity” model skulle det være muligt at forbedre
det danske arbejdsmarkeds funktionsmåde ved at afskaffe disse opsigelsesvarsler.
Inden man drager denne konklusion, kunne man stille det naturlige spørgsmål, om der ikke
skulle være nogle gavnlige virkninger af ansættelsesbeskyttelse og yderligere, om der måske
skulle findes et optimalt omfang af ansættelsesbeskyttelse og omkostninger ved afskedigel­
se. Det er desværre ikke muligt at svare på det sidste spørgsmål for indeværende. Indgreb
over for arbejdsgiverne i forbindelse med afskedigelser består af forskellige komponenter, der
har forskellige effekter, og forfatteren til dette indlæg har ikke kendskab til bidrag til litteratu­
ren, hvor det er blevet forsøgt at opstille et optimalitetskriterium for omfanget af ansættelses­
beskyttelse. Én af årsagerne til dette er måske, at den empiriske viden om effekterne af ind­
greb på dette område er særdeles begrænset.
I de aktuelle danske arbejdsmarkedspolitiske overvejelser indgår indgreb over for arbejds­
givernes afskedigelsesbeslutninger især på to områder. For indeværende skal arbejdsgiverne
betale understøttelsen under de to første dages ledighed, og det har været foreslået, at antal­
let af dage skal sættes op (på et tidspunkt var der et regeringsforslag om en forøgelse til fem
dage). Sådanne omkostninger til finansieringen af arbejdsløshedsdagpengene må forventes
at begrænse arbejdsgivernes tilbøjelighed til at afskedige medarbejdere, og dermed forøge
medarbejdernes sikkerhed i ansættelsen. Hovedsigtet med ordningen er imidlertid at formind­
105
ske omfanget af midlertidig hjemsendelse. Et andet område, hvor der foregår overvejelser af
betydning for ansættelsesbeskyttelsen, er afledt af Danmarks medlemskab af EU. I de fleste
andre lande er området karakteriseret af en betydeligt større statslig regulering, og de løbende
bestræbelser på harmonisering af forskellige regelsæt i EU involverer også arbejdsmarkeds­
området.
Det har været fremført, at én af årsagerne til den høje arbejdsløshed i Europa har været for­
skellige stivheder på arbejdsmarkedet, hvor ansættelsesbeskyttelse skulle have spillet en
væsentlig rolle (dette synspunkt har bl.a. været fremført med betydeligt styrke af OECD i for­
skellige rapporter). I afsnit 2 behandles den teoretiske baggrund for et sådan udsagn, og med
det resultat, at det er vanskeligt at finde belæg for dette. Alt andet lige må ansættelsesbe­
skyttelse imidlertid forventes at formindske mobiliteten på arbejdsmarkedet og forøge ledig­
hedens længde. I afsnittet gennemgås endvidere resultaterne af en empirisk analyse på dan­
ske data, der synes at støtte denne prediktion. Nøjere overvejelser om det hensigtsmæssige i
forskellige regler om ansættelsesbeskyttelse kræver en empirisk viden om effekten for for­
skellige grupper, og der omtales også enkelte undersøgelser af dette emne. En ulempe ved et
fleksibelt arbejdsmarked med høj personaleomsætning er, at virksomheder måske ikke har så
stor interesse i at investere i medarbejdernes uddannelse. Dette emne behandles i afsnit 3.
Der ses på virksomhedernes rolle i dannelse af human kapital både vedrørende ungdomsud­
dannelser og vedrørende efteruddannelse. Et nødvendigt element i forbindelse med et under­
støttelsessystem med høje dagpengesatser er tilhørende sanktions- og aktiveringssystem.
Dette emne tages op i afsnit 4. Der er visse indikationer på, at efterspørgslen efter ufaglært
arbejdskraft er reduceret over tid. Ét element af relevans i denne forbindelse er globaliserin­
gen, og dette emne behandles i afsnit 5. Reallokeringen af arbejdskraft behandles kortfattet i
afsnit 6, og det samme er tilfældet med de selvstændiges rolle. En afsluttende opgørelse af
anbefalinger i forbindelse med at erhverve yderlige viden af relevans i forbindelse med vurde­
ringen af det danske arbejdsmarked gennemføres i afsnit 7.
2. Ansættelsesbeskyttelse
I det følgende gennemgås udvalgte aspekter af ansættelsesbeskyttelse. Først de forventede
effekter i afsnit 2.1. Gennemgangen støttes af et par grafiske fremstillinger, suppleret med en
formel gennemgang i appendiks. I afsnit 2.2 diskuteres det empiriske belæg for de forventede
effekter. En særskilt diskussion af udsatte grupper på arbejdsmarkedet gennemføres i afsnit
2.3. Der afrundes med en diskussion af ansættelsesbeskyttelse i afsnit 2.4.
2. 1 Forventede effekter af ansættelsesbeskyttelse
I det følgende gennemgås konsekvenserne af ansættelsesbeskyttelse som følger af nogle
simple teoretiske overvejelser. I centrum for overvejelserne er især effekterne på arbejdsløs­
hedens omfang og ledighedens længde for den enkelte arbejder. Først gennemgås sammen­
hængen mellem bevægelserne på arbejdsmarkedet og ledighed, og de forventede effekter af
afskedigelsesomkostninger skitseres. Dernæst illustreres effekterne af afskedigelsesomkost­
ninger for forløbet af beskæftigelsen for de enkelte virksomheder over konjunkturcyklen (se
appendiks for nærmere teoretiske udregninger).
106
Bevægelserne på arbejdsmarkedet har per definition en væsentlig betydning for arbejdsløs­
hedens omfang. Dette er illustreret i figur 1. Til venstre i figuren er en kasse, som illustrerer
bestanden af arbejdsløse, U. Til højre er en kasse, der angiver bestanden af beskæftigede, E.
Antallet af arbejdere per periode, som bliver arbejdsløse, er angivet med pilen fra den højre
kasse til den venstre. Tilsvarende er antallet af arbejdsløse, som bliver beskæftigede, angivet
med pilen fra den venstre kasse til den højre.
Figur 2.1. Arbejdsløshed (U), beskæftigelse (E) og bevægelser på arbejdsmarkedet.
hE
U
E
sU
Flere forhold fremgår af denne illustration. Hvis tilgangen til arbejdsløshed er større end
afgangen, må bestanden af arbejdsløse vokse. Hvis afgangen fra arbejdsløshed er større end
tilgangen, må antallet af arbejdsløse falde. Netop i det tilfælde, hvor tilgang og afgang til
arbejdsløshed har samme størrelse, må antallet af arbejdsløse være uændret. Det er ensbety­
dende med, at arbejdsløshedsprocenten også er uændret.1
Konstant arbejdsløshed siger imidlertid ikke noget om størrelsen af bevægelserne til og fra
arbejdsløshed. En given arbejdsløshedsprocent er forenelig både med store bevægelser til og
fra arbejdsløshed og med små bevægelser til og fra arbejdsløshed. Ansættelsesbeskyttelse
må forventes at reducere afgangen fra beskæftigelse til arbejdsløshed. Antallet af personer,
som bevæger sig ad pilen til venstre, bliver altså mindre. Spejlbilledet er, at ansættelsesbe­
skyttelse må forventes at reducere virksomhedernes interesse i at ansætte ledige, da det i
fremtiden bliver mere besværligt at komme af med dem igen. Antallet af personer, der bevæ­
ger sig ad pilen til højre bliver altså mindre. Hvis effekten af ansættelsesbeskyttelse er den
samme både på afskedigelserne og på ansættelserne, bliver antallet af arbejdsløse uændret.
Tankegangen tilsiger, at ansættelsesbeskyttelse ikke nødvendigvis har nogen effekt på ledig­
hedens omfang, på arbejdsløshedsprocenten. Derimod har ansættelsesbeskyttelse en effekt
på bevægelserne på arbejdsmarkedet. Når afgangen fra beskæftigelse til arbejdsløshed bliver
mindre, må der ske en vækst i den gennemsnitlige tid, arbejderne er beskæftigede. Tilsvar­
ende må det være sådan, at når afgangen fra arbejdsløshed til beskæftigelse formindskes,
må der ske en vækst i det gennemsnitlige tidsrum, arbejderne er ledige.
Alternativt kan effekten af ansættelsesbeskyttelse illustreres ved at se på udviklingen i den
enkelte virksomheds beskæftigelse. Ideen er, at vilkårene for virksomhedernes afsætning kan
veksle, sommetider går det godt og til andre tider dårligt. Det har konsekvenser for beskæfti­
gelsen i virksomheden. Et stiliseret billede af tankegangen er illustreret i figur 2.
1
Ledighedsprocenten u er defineret som antallet af ledige U divideret med arbejdsstyrken
107
Beskæftigelse
Figur 2.2. Beskæftigelsesudvikling i virksomheder
Uden fyringsomkostninger
Med fyringsomkostninger
tid
Kurven med de største udsving illustrerer beskæftigelsen i virksomheden i fravær af ansættel­
sesbeskyttelse. Toppunkterne angiver de tidspunkter, hvor afsætningen, produktionen og
beskæftigelsen er størst, og lavpunkterne angiver den laveste afsætning, produktion og
beskæftigelse. Man kan fortolke kurven sådan, at virksomheden kender det fremtidige forløb
af afsætningsforholdene, som altså i dette tilfælde antages at forløbe på en systematisk og
regulær måde. Kurven med de mindre udsving illustrerer situationen efter introduktion af
ansættelsesbeskyttelse. Beskyttelse af de ansatte mod afskedigelse indebærer øgede om­
kostninger ved afskedigelser. Virksomheden vil derfor ikke gå helt så langt i bund med be­
skæftigelsen, fordi det koster penge af afskedige de ansatte, som man får brug for om kort
tid igen. Omvendt vil man heller ikke gå helt i top med beskæftigelsen, for efter kort tid for­
værres afsætningsforholdene, og så skal man til at betale for at komme af med dem, man lige
har ansat.
Resultatet af de teoretiske overvejelser er således, at ansættelsesbeskyttelse må forventes at
have minimale effekter på arbejdsløshedsprocenten, men at beskyttelsen af de ansatte til
gengæld har konsekvenser for de arbejdere, der bliver ledige. Det må forventes, at de ledige
får det sværere ved at skaffe sig et job igen, den gennemsnitlige varighed af ledigheden vil
vokse.
2.2 Empirisk belæg for effekten af ansættelsesbeskyttelse på ledigheden
Resultatet af de teoretiske overvejelser var, at ansættelsesbeskyttelse havde en minimal effekt
på arbejdsløshedsprocenten, men at den gennemsnitlige længde af ledighedsperioderne ville
vokse. Det er af væsentlig betydning at opnå empirisk belæg for dette udsagn eller at få
afkræftet det. Man kunne forestille sig, at andre teoretiske overvejelser var mere relevante for
problemstillingen end dem, der er præsenteret i det forrige afsnit. Emnet er af åbenlys interes­
se for diskussionen af den europæiske økonomiske politik på området. Igennem mange år var
en standardforklaring på den høje ledighed i Europa, at arbejdsmarkedet var mindre fleksibelt
og mere statsligt reguleret, f.eks. hvad angår ansættelsesbeskyttelse. Den foregående teoreti­
ske diskussion tilsiger nærmest, at denne forklaring, hvad angår ansættelsesbeskyttelse, ikke
har den store relevans. Det er imidlertid meget begrænset, hvad der findes af empirisk belæg
for effekten af ansættelsesbeskyttelse på ledigheden.
108
I første omgang kan det noteres, at man kan finde et vist belæg for forudsigelserne i det forri­
ge ved at sammenligne arbejdsløshedsprocenter for forskellige grupper på arbejdsmarkedet i
lande med stor og i lande med mindre ansættelsesbeskyttelse. Stor ansættelsesbeskyttelse
må forventes at gøre det besværligt for unge at komme ind på virksomhederne, og arbejds­
løshedsprocenten bliver derfor høj for denne gruppe. I Italien og Spanien er der kraftig ansæt­
telsesbeskyttelse, og i visse regioner har arbejdsløshedsprocenten blandt unge været oppe
i nærheden af de 50 procent. Tilsvarende må der forventes problemer for kvinder med at
vende tilbage til arbejdsmarkedet efter fødsel og en periode med pasning af børn, selv om
der så vidt vides ikke er udarbejdet nogen statistik over dette. Ansættelsesbeskyttelsen favo­
riserer derfor mænd, der er etablerede på arbejdsmarkedet. Som konsekvens har nogle for­
fattere forklaret eksistensen af den meget kraftige ansættelsesbeskyttelse i de sydeuropæiske
lande med den ”mandsdominans”, som skulle karakterisere disse lande (det gælder f.eks.
Bertola, som er italiener og derfor må formodes at have forstand på emnet).
Ét af de nye bidrag til litteraturen i forbindelse med effekterne af ansættelsesbeskyttelse
involverer Danmark, hvor resultatet er, at afskedigelser her i landet faktisk har begrænsede
konsekvenser. Der er en ganske betydelig mobilitet på det danske arbejdsmarked, og de
arbejdere, som er nødsaget til at forlade deres arbejdspladser, synes at finde andet arbejde
forholdsvis hurtigt. I det følgende gennemgås forskellige aspekter af afskedigelser og ledig­
hed på det danske arbejdsmarked.
For at kunne sige noget om effekterne af ansættelsesbeskyttelse er det nødvendigt at have
en variation i regelsættene. I Albæk, Audenrode og Browning (2002) er idéen at sammenligne
to lande, Belgien, som har en betydelig grad af ansættelsesbeskyttelse, og Danmark, som har
begrænset ansættelsesbeskyttelse.2 Nu kan ledighed jo variere af mange andre årsager end
regelsættene i forbindelse med afskedigelser, og én af hovedkandidaterne til at forklare varia­
tion i ledighedens længde er forskellige understøttelsessystemer i forbindelse med arbejds­
løshed. Imidlertid har Belgien et understøttelsessystem, der på et centralt område lignede det
danske i undersøgelsesperioden, nemlig at understøttelsesperioden var ubegrænset. Dette
var reelt set tilfældet Danmark før arbejdsmarkedsreformerne i begyndelsen af 1990’erne, om
end ikke hvad angår formalia. Ledighedens længde for den enkelte arbejder er også afhængig
af konjunktursituationen, og derfor fandt vi to år, hvor arbejdsløshedsprocenten var nogenlunde
den samme i de to lande; 1983 for Belgien og 1988 for Danmark.
Til brug for afgrænsningen af afskedigede arbejdere anvendes variationen i beskæftigelse på
arbejdernes hidtidige arbejdsplads. Hvis beskæftigelsen reduceres tilstrækkeligt meget på en
arbejdsplads, er det sandsynligt, at en pæn del af arbejderne har forladt arbejdspladsen uden
egen fri vilje. Konkret anvendes en grænse på 30 procent, således at arbejdere, der forlader
et arbejdssted, som reducerer beskæftigelsen med 30 procent eller derover fra 1988 til 1989 i
Danmark placeres i kategorien ”afskedigede arbejdere” (og tilsvarende for Belgien fra 1983 til
1984). Den samme grænse på 30 procent blev anvendt i den mest kendte analyse af konse­
kvenserne af afskedigelser med anvendelse af administrative data, Jacobson, LaLonde og
2
Se Bredgaard m.fl. (2005), figur 2.2, eller Andersen og Mailand (2005), tabel 3.2, for en rangordning af de forskellige lande i OECD med
hensyn omfanget af ansættelsesbeskyttelse. Andersen og Mailand (2005) medtager endvidere i tabel 4.1 en opgørelse af de forskellige
dimensioner af ansættelsesbeskyttelse.
109
Sullivan (1993), der analyserede data for Pennsylvania. Der ses bort fra kategorier af arbejdere,
som med en stor sandsynlighed ville have forladt arbejdspladsen, selv om denne formindsker
beskæftigelsen betydeligt. Endvidere ses der bort fra arbejdere med lav anciennitet på virk­
somheden. Hvis medarbejderen har været ansat nogle år det samme sted, er der større sand­
synlighed for, at den pågældende ønsker at forblive der, mens nytilkomne har en større sand­
synlighed for at skifte arbejdsplads. Konkret skal man således have en anciennitet på virk­
somheden på 3 år eller derover, for at blive betegnet som afskediget. Endelig kan der fore­
komme procentvis store reduktioner på små arbejdspladser, uden der gennemføres afskedi­
gelser. Konkret ses der alene på arbejdssteder, der i 1988 i Danmark havde 5 ansatte eller
derover (tilsvarende for 1983 i Belgien).
De danske data er udtrukket fra IDA databasen, og beskæftigelsesstatus er således opgjort
per november de enkelte år. I de belgiske data er det muligt at opgøre beskæftigelsesstatus
ultimo kalenderåret. Det er således både i de belgiske og de danske data muligt at opgøre,
om de enkelte arbejdere er ansat det samme sted, henholdsvis ultimo 1983 og ultimo 1984 i
Belgien og ultimo 1988 og ultimo 1989 i Danmark, og om de pågældende kan rubriceres som
afskedigede efter de ovenfor gennemgåede kriterier. Det er alene afskedigede i den private
sektor, der analyseres, men i de efterfølgende opgørelser indgår de også, hvis de finder
beskæftigelse i den offentlige sektor. Vi har forsøgt at gøre brug af de samme afgrænsninger
på de belgiske og de danske data, så godt det nu har kunnet lade sig gøre. Der er også gen­
nemført forskellige andre afgrænsninger for at gøre sammenligneligheden så stor som mulig;
for en nøjere gennemgang henvises til Albæk, Audenrode og Browning (2002).
Et mål for konsekvenserne af afskedigelse er omfanget af efterfølgende arbejdsløshed, og
dette er forsøgt opgjort i tabel 2.1. Det fremgår, at kun ca. én tredjedel af de danske afskedi­
gede arbejdere fik udbetalt arbejdsløshedsdagpenge inden for en periode på tre år efter
afskedigelsen. Da cirka én fjerdedel af alle forsikrede fik udbetalt dagpenge i løbet af 1988, er
de danske tal på kanten af det forståelige – det var i hvert fald reaktionen på arbejdspapiret,
som lå til grund for Albæk, Audenrode og Browning (2002). Tallene for Danmark i tabel 2.1
stammer imidlertid ikke fra de tidligere opgørelser, som var karakteriseret ved en begrænset
sample størrelse til dette formål. Tallene i denne artikel er konstruerede på grundlag af et nyt
og større udtræk fra IDA. For at forfatteren kunne overbevise sig selv om troværdigheden af
opgørelserne, blev der i første omgang konstrueret nye programmer alene på baggrund af
teksten i de tidligere arbejder. Dette gav visse mindre afvigelser – det kvalitative resultat var
uforandret. Resultatet for Danmark står i skarp kontrast med det belgiske, hvor ca. to tredje­
dele af de afskedigede arbejdere fik udbetalt understøttelse på ét eller andet tidspunkt i de
følgende tre år.
Det næste spørgsmål er, hvilket omfang ledigheden har for de arbejdere, der afskediges og
bliver arbejdsløse. For Danmark er den gennemsnitlige ledighedsperiode opgjort til 5,5 måne­
der. Længden af ledighedsperioder er som bekendt skævt fordelt, således at gennemsnittet
trækkes op af et begrænset antal personer, der har forholdsvis lange ledighedsperioder. Det
fremgår således af beregningen af percentiler, at næsten halvdelen af de danske afskedigede
arbejdere, der blev ledige, havde ledighedsperioder på 2,1 måneder eller derunder, mens tre
fjerdedele havde overstået ledigheden efter 5,9 måneder. For Belgien var ledighedsperioderne
110
Tabel 2.1. Arbejdsløshed blandt afskedigede arbejdere med høj anciennitet på arbejdspladsen
Andelen af afskedigede arbejdere med arbejdsløshed
inden for de næste tre år efter afskedigelsen
Belgien
Danmark
0.65
(.002)
0.34
(.012)
15.22
(.068)
5.50
(.345)
For arbejdere med arbejdsløshed:
Gennemsnitligt antal måneder inden for tre år efter
afskedigelsen (maksimum er fastlagt til 36 måneder)
Percentiler:
5
0.69
0.19
10
1.38
0.29
25
4.16
0.75
50
13.86
2.06
75
25.40
5.94
90
95
32.10
33.49
17.55
26.75
Anmærkning: Standardfejl i parenteser. Opgørelserne inkluderer kun registreret arbejdsløshed; andre perioder med
fravær fra arbejde er ikke medtaget.
betydeligt større, gennemsnittet var således ca. 3 gange så stort som det danske, nemlig
15,2 måneder, og man skal op på 13,9 måneder før halvdelen af de afskedigede belgiske
arbejdere havde overstået deres ledighedsperiode. Ikke alene blev afskedigede belgiske
arbejdere altså langt mere hyppigt udsat for arbejdsløshed end danske, men givet at arbejde­
ren blev ledig, så er længden af ledighed langt højere i Belgien end i Danmark.
Afskedigede arbejdere i Belgien synes altså at have en betydelig større risiko for at blive
arbejdsløse end danske arbejdere. Det er imidlertid ikke nødvendigvis det samme, som at det
går danske arbejdere godt efter en afskedigelse, det afgørende må være, om de kommer til­
bage til beskæftigelse (og ikke trækker sig ud af arbejdsstyrken, evt. på offentlig forsørgelse).
Et andet mål for konsekvensen af afskedigelse er derfor omfanget af genindtræden i beskæf­
tigelse, og resultatet af en sådan opgørelse fremgår af tabel 2.2. Her ses det, at ca. 74 pro­
cent af de danske afskedigede arbejdere havde fundet ny beskæftigelse i slutningen af 1989
efter at have været blevet afskediget i perioden ultimo 1988 til ultimo 1989. To år efter afske­
digelsen var 77 pct. kommet i beskæftigelse, mens dette gjaldt for 75 pct. tre år efter afskedi­
gelsen. (Se skema næste side).
Dette står i en skarp kontrast til udviklingen for de arbejdere, der blev afskediget i Belgien.
Her har kun 37 procent fundet et job ved udgangen af året for afskedigelsen, men dette rettes
delvist op i de følgende år, således at 66 procent af de afskedigede arbejdere i Belgien havde
fundet beskæftigelse tre år efter afskedigelsen. Ifølge tallene i tabel 2.2 synes afskedigelserne
imidlertid at have en vis effekt på lønmodtagerfrekvensen både i Danmark og Belgien: Efter 3
år ligger frekvensen i Danmark ca. 12 procentpoint lavere end sammenligningsgruppen
”andre arbejdere”, mens forskellen i Belgien er på 23 procentpoint.
111
Tabel 2.2. Andelen af arbejdere med beskæftigelse
Antal år efter afskedigelse:
0
1
2
3
Belgien
Afskedigede arbejdere
Ikke afskedigede arbejdere i firmaer,
1
1
0.370
0.583
0.664
(0.002)
(0.002)
(0.002)
1.000
0.712
0.785
(0.002)
(0.002)
der afskediger
Andre arbejdere
1
0.930
0.871
0.892
(0.000)
(0.000)
(0.000)
0.739
0.770
0.749
(0.011)
(0.011)
(0.011)
1
0.889
0.848
(0.008)
(0.008)
0.911
(0.001)
0.874
(0.002)
Danmark
Afskedigede arbejdere
1
Ikke afskedigede arbejdere i firmaer,
der afskediger
Andre arbejdere
1
1
0.954
(0.001)
Anmærkning: Standardfejl i parenteser. Andelen af arbejdere beskæftiget ved årets udgang (Belgien) eller i november i
det relevante år (Danmark).
Der tegner sig et billede af, at danske arbejdere synes at have gode muligheder for at finde
beskæftigelse igen, når de frivilligt eller ufrivilligt forlader deres arbejdsplads. En væsentlig
årsag til dette er, at danske arbejdssteder foretager mange nyansættelser. Af Albæk og
Sørensen (1998) fremgår det således, at antallet af nyansættelser i forhold til beskæftigelsen i
den danske fremstillingssektor i perioden 1980-91 udgjorde ca. 25 procent i gennemsnit. Selv
i en lavkonjunktur kommer andelen af nyansættelser ikke ned under 20 procent.
Den betydelige personaleomsætning, og dermed de gode muligheder for på ny at få beskæf­
tigelse, afspejler sig i, hvor lang tid arbejderne opholder sig på den enkelte arbejdsplads. Det
er muligt at foretage en sådan opgørelse på baggrund af oplysningerne i IDA, og denne er
præsenteret i tabel 2.3 for 1998. Det fremgår af anden søjle, at 28,8 procent af arbejderne i
den private sektor i Danmark i november 1998 blev ansat på deres arbejdssted inden for
det sidste år, og dermed havde en anciennitet på arbejdsstedet, der var mindre end ét år.
Andelen af arbejdere med en anciennitet mellem ét og to år var 15,2 pct., mens andelen mel­
lem to og tre år var 10,3 pct. Af søjlen med de kumulerede procenter fremgår det således, at
mere end halvdelen af danske arbejdere i den private sektor, nemlig 54,3 pct., havde været
på deres arbejdssted i mindre end tre år. På den anden side er der en vis mindre andel, som
har været ansat på det samme arbejdssted i mange år: det fremgår således, at 5 pct. har
været ansat i 18 år eller mere på det samme arbejdssted. Det er det maksimale antal år, man
kan spore ancienniteten i IDA, idet det første år i databasen er 1980, og arbejderne kan ikke
spores på de enkelte arbejdssteder før dette tidspunkt.
112
Nogle arbejdere, der forlader et arbejdssted, flytter imidlertid over til et andet arbejdssted i
samme firma. Et firma kan jo bestå af flere arbejdssteder, der i Danmarks Statistiks nomen­
klatur primært er afgrænset ved dets fysiske placering (opgørelserne stammer fra statistik
over omfanget af pendling fra bopæl til arbejdssted).3 IDA indeholder en variabel, som angi­
ver, om arbejderen flytter til et andet arbejdssted inden for samme firma, og det er således
muligt at spore arbejderens anciennitet inden for virksomheden tilbage i tiden før 1998.
Resultatet er angivet i de to sidste søjler i tabel 2.3. Det fremgår, at når der tages højde for
skift af arbejdssted inden for firmaer, resulterer dette i en vis reduktion i mobiliteten. For
eksempel fremgår det, at 50,6 pct. af arbejderne blev ansat inden for samme firma inden for
de sidste 3 år, mens dette som nævnt var tilfældet for 54,3 pct. inden for arbejdsstederne.4
Tabel 2.3. Fordeling af arbejdere i den private sektor på antallet af år med beskæftigelse på
samme arbejdssted eller virksomhed, november 1998. Procent.
Antal år:
Arbejdssted
Andel
Kumuleret
Virksomhed
Andel
Kumuleret
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
28,8
15,2
10,3
7,9
6,4
4,2
3,4
3,2
2,7
2,3
2,3
1,9
1,7
1,4
1,2
0,9
0,7
0,7
28,8
44,0
54,3
62,2
68,6
72,8
76,2
79,4
82,1
84,3
86,6
88,5
90,2
91,6
92,8
93,7
94,4
95,0
26,6
14,0
10,0
7,9
6,5
4,1
3,4
3,5
2,8
2,4
2,5
2,1
2,0
1,6
1,3
1,0
0,8
0,8
26,6
40,6
50,6
58,5
64,9
69,1
72,5
76,0
78,8
81,2
83,6
85,7
87,7
89,3
90,7
91,6
92,5
93,3
18+
5,0
100,0
6,7
100,0
Anmærkning: Beregningsgrundlaget er 128.084 arbejdere i alderen 20-59 år.
3
4
Det bemærkes i øvrigt, at betegnelsen ”arbejdsplads” ikke indgår i Danmarks Statistiks vokabularium over betegnelser med et teknisk
afgrænset indhold.
I denne forbindelse er det i øvrigt værd at gøre opmærksom på, at opgørelser af anciennitet inden for firmaer må forventes at reducere de
målefejlene ved opgørelserne. Det er uundgåeligt, at der opstår fejl i opgørelserne, når alle landets CPR-numre skal fordeles på arbejdsste­
der, og firmaopgørelserne må forventes at reducere de fejl, der opstår som følge af, at CPR-numrene fordeles ukorrekt på arbejdssteder
inden for de enkelte firmaer.
113
En opgørelse af ancienniteten inden for firmaerne fjerner imidlertid ikke hovedindtrykket af
opgørelserne: at danske arbejdere har en ganske betydelig mobilitet mellem forskellige
arbejdsgivere.5
De empiriske opgørelser for konsekvensen af at blive afskediget i Belgien og Danmark er i
overensstemmelse med de teoretiske overvejelser i forrige afsnit. Ansættelsesbeskyttelse
har en væsentlig betydning for de arbejdere, der bliver afskediget. Det er langt værre at blive
afskediget i Belgien, som har en høj grad af ansættelsesbeskyttelse, sammenlignet med
Danmark, hvor ansættelsesbeskyttelsen er minimal.
Et spørgsmål af relevans i denne forbindelse er, om langtidsledighed i sig selv er noget pro­
blem. Der er muligt at give flere typer af svar på spørgsmålet. Det kan først noteres, at mens
det er nødvendigt med et vist antal i arbejdsstyrken, som er ledige i et kortere tidsrum, er
det ikke nødvendigt at have personer, som er ledige i længere omfang. Dette er en empirisk
observation, se f.eks. tabel 1 hos Nickell (1997). Det er begrænset, hvad der er af variation i
korttidsledigheden mellem de forskellige lande i OECD, mens der er meget betragtelig varia­
tion i langtidsledigheden (hvor langtidsledighed er afgrænset til ledighed af mere end ét års
varighed). Langtidsledighed en ”ekstra option”, som Nickell udtrykker det. Den udøver ikke en
samfundsmæssig nyttig funktion (i modsætning til korttidsledigheden).
Man kunne endvidere stille det spørgsmål, hvad konsekvenserne er for de personer, der ram­
mes af langtidsledighed. Her er der to typer af svar. Det første er, at de under ledighedsperio­
den mister gevinsten ved den erhvervserfaring, som de ville have fået, hvis de var i arbejde.
Empiriske studier viser, at der er en vis lønstigning for hvert år, man er i arbejde (i begyndel­
sen af arbejdslivet). For danske forhold er der i gennemsnit tale om en vækst i lønninger på
ca. 2 procent om året. En lang række studier for forskellige grupper i forskellige lande viser,
at fravær fra beskæftigelse på arbejdsmarkedet har konsekvenser for efterfølgende lønninger.
For det andet kunne det overvejes, om langtidsledighed i sig selv har uheldige konsekvenser.
Efter en gennemgang af litteraturen på området, foretager Machin og Manning (1999), p.
3128, følgende forsigtige konklusion: ”From this discussion, it seems that there is evidence of
deterioration of physical and mental well-being for individuals who experience unemployment
spells.
2.3 Effekten af ansættelsesbeskyttelse for udsatte grupper på arbejdsmarkedet
De foregående opgørelser tilsagde, at ansættelsesbeskyttelse har betydelige konsekvenser
for de arbejdere, der afskediges. Sigtet med dette indlæg er ikke at foretage en nøjere
granskning og typologisering af de mulige formål med at have ansættelsesbeskyttelse. Men
man kan udmærket forestille sig, at der kan argumenteres for det hensigtsmæssige i, at visse
grupper på arbejdsmarkedet kunne have behov for en vis beskyttelse mod afskedigelse. Det
kan derfor være af interesse at prøve på at se nærmere på sådanne grupper på arbejdsmar­
kedet. I det følgende vil der bliver omtalt resultaterne af et par enkelte empiriske undersøgel­
ser af denne karakter.
5
114
Af Bredgaard m.fl. (2005) , figur 2.1, fremgår det, at den gennemsnitlige anciennitet hos samme arbejdsgiver er mindre for en dansk arbejder
sammenlignet med de fleste andre lande i opgørelsen
Hvis arbejdstageren rammes af sygdom, således at arbejdsevnen nedsættes for et kortere
eller længere tidsrum, kan der argumenteres for, at offentlige indgreb af den ene eller anden
art er hensigtsmæssig med henblik på at sikre arbejdstagerens forbliven på arbejdspladsen.
Et simpelt middel, som er rettet direkte mod denne målsætning, og som ikke umiddelbart
påfører det offentlige udgifter, er ganske enkelt at forbyde arbejdsgiveren at afskedige syge
medarbejdere. En sådan ordning har man f.eks. i Holland, hvor det som hovedregel ikke er
muligt at afskedige medarbejdere de to første år i sygdomsforløbet. Et forskningsprojekt har
fulgt en række langtidssyge lønmodtagere i Holland og Danmark og undersøgt, i hvilket
omfang de afskediges, se Høgelund (2000) for en gennemgang af nogle af projektets resulta­
ter. Det viser sig, at 48 procent af lønmodtagerne i Danmark afskediges, mens dette kun gæl­
der for 11 procent af de langtidssyge lønmodtagere i Holland. Forskellen er robust over for
inddragelse af forskellige forklarende variable. På baggrund af resultatet i denne undersøgel­
se synes ansættelsesbeskyttelse af langtidssyge således at virke i overensstemmelse med
formålet.
Som i mange andre sammenhænge er der imidlertid bivirkninger ved en sådan medicin. Det
eksorbitante omfang af førtidspensionering i Holland er som bekendt et fænomen, der har
vakt en betydelig opmærksomhed i resten af Europa, og der er nu foretaget forskellige ind­
greb for at reducere tilgangen til ordningen.6 Højelund (2000) nævner, at mens langtidssyge
tidligere overgik til førtidspensionering i et betydeligt omfang, er det nu bestemt, at arbejds­
giverne skal bære omkostningerne det første år under medarbejdernes sygdom. For at undgå
sådanne omkostninger begyndte arbejdsgiverne at kræve helbredsundersøgelse af ansøger­
ne. Det hollandske parlament har derfor forbudt helbredsundersøgelser i forbindelse med stil­
lingsbesættelser. Det er jo helt i overensstemmelse med den logik, der tilsiger, at problemer
med fastholdelse af langtidssyge medarbejdere på arbejdsmarkedet kan løses ved indførelse
af et lovmæssigt forbud mod afskedigelse.
At sygdom har betydelig indflydelse på lønmodtagernes afgang fra virksomhederne, hvad
enten afgangen er frivillig eller ufrivillig, dokumenteres i Bach (2001). Denne undersøgelse er
baseret på et survey, hvor respondenterne svarede på, om de selv havde taget initiativ til at
forlade virksomheden, eller om det var virksomheden, der havde taget initiativet. Et dårligt
helbred gav også betydeligt større sandsynlighed for, at lønmodtagerne holdt op med at være
selvforsørgende og i stedet overgik til at få overførselsindkomster. Derimod synes arbejdsmil­
jøet på virksomhederne at være af begrænset betydning for afgang og efterfølgende status
på arbejdsmarkedet.
De foreliggende analyser af en udsat gruppe på arbejdsmarkedet som personer, der er ramt
af sygdom, underbygger fænomenet, som er belyst ovenfor i forrige afsnit. Selv om ansættel­
sesbeskyttelse har en positiv effekt på den gruppe, der sigtes mod, er der negative bivirknin­
ger i forbindelse med andre grupper, der måske mere end opvejer de positive effekter for
målgruppen.
6
Den eneste forklaring på, at der ikke før er grebet ind over for førtidspensioneringen i Holland, må være, at ordningen synes at have antaget
den samme sakrosankte karakter som den danske efterlønsordning.
115
En anden gruppe af udsatte på arbejdsmarkedet er de ældre. Der er overvejelser om øget
ansættelsesbeskyttelse for denne gruppe, bl.a. som følge at et EU-direktiv på området. Her er
det værd at fremhæve de eksisterende regler på det private arbejdsmarked inden for LO-DA
området. Det er ikke utænkeligt, at de kan være et eksempel på en gunstig udformning, som
måske kan være et eksempel til efterfølgelse.
Hovedreglen vedrørende afskedigelser inden for LO-DA området uanset alder er, at arbejdsgi­
veren skal give en saglig begrundelse for afskedigelsen. Et eksempel på en saglig begrundelse
er arbejdsmangel. For ansatte med længere anciennitet på arbejdspladsen gælder imidlertid
en kraftigere beskyttelse, der skal yderligere begrundelse til for at afskedige dem frem for
ansatte med mindre anciennitet. Det er altså vanskeligere at afskedige medarbejdere med
lang anciennitet end med kort anciennitet. Man må derfor forvente, at regelsættet har betydet
en reduktion i omfanget af afskedigelser af medarbejdere med lang anciennitet, som nødven­
digvis også må være noget oppe i årene. Modstykket til begrænsningen i afgangen skulle
så være et formindsket indtag af ældre. Det vil være tilfældet, hvis logikken fra det forrige
eksempel følges, hvor begrænset ret til at afskedige syge medarbejdere gav sig udslag i, at
kun ansøgere med godt helbred blev ansat. Men analogien gælder netop ikke i dette tilfælde.
Ældre arbejdssøgende, som bliver nyansat på en virksomhed, begynder med en anciennitet
på nul, og er dermed ikke omfattet af beskyttelsen af medarbejdere med lang anciennitet.
Det er ikke utænkeligt, at regelsættet på LO-DA området har den effekt at beskytte medarbej­
dere med lang anciennitet uden at have negative konsekvenser for virksomhedernes beslut­
ning om at ansætte ældre medarbejdere. Der er dog den mulighed, at virksomhederne skiller
sig af med medarbejderne, før de bliver omfattet af ansættelsesbeskyttelsen. Ordningen er
imidlertid lavet sådan, at der ikke er en fast grænse for, hvornår medarbejderen bliver omfattet
af ansættelsesbeskyttelsen. Endvidere må man gå ud fra, at ordningen administreres sådan, at
virksomheden kan afskedige medarbejdere med lang anciennitet uden ekstra omkostninger,
hvis det ellers er troværdigt, at det er nødvendigt for en rentabel drift af virksomheden.
En sådan beskyttelse af medarbejdere med lang anciennitet eksisterede ikke på det statslige
arbejdsmarked under den sidste større tilpasning af arbejdsstyrken inden for de forskellige
ansættelsesområder. Resultatet var som bekendt, at medarbejdergruppen over 50 år bar
mere end en proportional andel af tilpasningen. Det er muligt, at det var et hensigtsmæssigt
forløb ud fra en isoleret betragtning af staten i sin rolle som arbejdsgiver. Ud fra en mere
overordnet samfundsmæssig betragtning må der imidlertid kunne stilles spørgsmål ved forlø­
bet. Er det den rigtige aldersgruppe at sende ud i åben konkurrence med yngre jobsøgende
personer? De har i årevis fungeret så godt i deres stillinger, at de stadigt er på arbejdspladsen
på et tidspunkt, hvor der skal gennemføres en tilpasning af arbejdsstyrken. Hvis de ikke har
fungeret helt så godt, som de burde, må der have været noget galt med udøvelsen af ledel­
sesfunktionen på de statslige arbejdspladser, f.eks. i form af manglende tilbagemelding til
medarbejderne om vurderingen af deres indsats.
2.4. Diskussion af ansættelsesbeskyttelse
Dette indlæg har gennemgået nogle af effekterne af ansættelsesbeskyttelse og omkostninger
ved afskedigelse af medarbejdere. Teoretiske overvejelser i denne forbindelse tilsiger, at
116
ansættelsesbeskyttelse ikke synes at have overvældende betydning for arbejdsløshedspro­
centens størrelse, men at sådanne indgreb formindsker både afgang og tilgang af medarbej­
dere til virksomhederne. Formindskelse af tilgangen indebærer, at den gennemsnitlige ledig­
hedslængde vokser for de personer, der bliver arbejdsløse.
Dette er netop resultatet af en empirisk undersøgelse, der sammenligner den efterfølgende
arbejdsmarkedskarriere for afskedigede arbejdere i Belgien og i Danmark. De belgiske arbej­
dere blev i langt højere grad ramt af arbejdsløshed og lænden af ledighed var betydeligt
længere. Belgien har i modsætning til Danmark et betydeligt omfang af ansættelsesbeskyttel­
se, mens dagpengesystemerne er sammenlignelige hvad angår muligheden for at oppebære
dagpenge i et længere tidsrum. Det danske arbejdsmarked er karakteriseret af en betydelig
grad af mobilitet, og til illustration af dette blev der præsenteret opgørelser af anciennitet på
den enkelte arbejdsplads og virksomhed.
Det er værd at fremhæve, at én enkelt empirisk undersøgelse er et lidt spinkelt grundlag til at
drage større konklusioner ud fra vedrørende effekterne af ansættelsesbeskyttelse. Imidlertid
er der som nævnt en meget begrænset empirisk litteratur på området at trække på. De fleste
af de eksisterende undersøgelser omhandler effekterne af ansættelsesbeskyttelse i et enkelt
land, se f.eks. Güell og Petrongolo (2000), som finder, at spanske arbejdere, der afskediges
fra et job med ansættelsesbeskyttelse, har sværere ved at finde et ny job end de arbejdere,
der bliver arbejdsløse som følge af ophør af en midlertidig ansættelseskontrakt. Endvidere er
fokus i de fleste undersøgelser på området, især de amerikanske, rettet mod konsekvenserne
for lønninger, og ikke mod konsekvenser for at arbejdsløshed og erhvervsdeltagelse.
De første undersøgelser, som sammenligner forskellige lande under en bestræbelse på at
gøre datagrundlaget så sammenligneligt som muligt, er publiceret i Kuhn (2002), og resulta­
terne kan måske siges at give anledning til påpasselighed. Ifølge oversigten og syntesen i
Kuhn (2002) er Danmark, hvad angår konsekvenserne for afskedigede arbejdere på for
arbejdsløshed og beskæftigelse, ikke specielt afvigende fra andre europæiske lande som
Tyskland, Frankrig og Holland. Derimod er Belgien, som har de kraftigste beskyttelsesregler i
denne landegruppe, ret afvigende hvad angår konsekvenser for afskedigede arbejdere. De
mere moderate beskyttelsesregler i Tyskland, Frankrig og Holland synes således at have
begrænsede effekter. Det skal imidlertid noteres, at opgørelser på dette område på tværs af
lande kræver et særdeles godt datagrundlag for at være troværdige.
Hvad angår effekterne af afskedigelser på lønninger og indkomster synes der at være for­
holdsvis begrænsede konsekvenser i Europa, jævnfør Kuhn (2002). Nogle af de amerikanske
undersøgelser på registerdata tyder på særdeles drastiske konsekvenser, standardreferencen
er Jacobson, LaLonde and Sullivan (1993). De fandt betydelige og vedvarende effekter for
indkomsterne for afskedigede arbejdere på registerdata for Pennsylvania - størrelsesordenen
var en effekt på kort sigt på ca. 40 pct. og en langtidseffekt på ca. 10 pct. Andre amerikanske
undersøgelser, som er udført på surveydata, giver imidlertid betydeligt mindre effekter.7 Som
7
Kuhn (2002) nævner, at lønreduktionen for afskedigede arbejdere i Danmark på ca. 6 pct. faktisk er den højeste blandt landene i denne
undersøgelse, hvor USA også indgår, men at dette punktestimat ikke er signifikant fra nul på grund at den begrænsede samplestørrelse.
Nye resultater for Danmark på et betydeligt større sample reducerer faktisk dette løntab til 1,4 pct. med en standardfejl på 1 pct. Danske
arbejdere synes således i gennemsnit at opleve et begrænset tab i lønninger i forbindelse med afskedigelser.
117
Kuhn (2002) nævner, kan de relativt begrænsede lønreduktioner i Europa muligvis tilskrives, at
lønstrukturen er relativt sammenpresset sammenlignet med den amerikanske.
Hvis vi imidlertid holder os til sammenligningen mellem to lande med henholdsvis et betragte­
ligt og et yderst begrænset omfang af ansættelsesbeskyttelse, Belgien og Danmark, så bliver
en væsentlig effekt af ansættelsesbeskyttelse derfor, at det bliver sværere for de arbejdsløse
at komme ind på arbejdspladserne, ansættelsesbeskyttelse skaber langtidsledighed. Som
så meget andet inden for empiri af betydning for økonomiske vurderinger er der varierende
opfattelser af, i hvilket omfang langtidsledighed har negative konsekvenser for de pågælden­
de, og en gennemgang af dette emne ligger uden for rammerne af nærværende indlæg (se
f.eks. oversigtsartiklen af Maching og Manning (1999) for en diskussion af langtidsledigheden
i Europa). Der synes dog ikke at være nogen, som har påstået at langtidsledighed er gavnlig.
Hvad ansættelsesbeskyttelse end måtte have af positive virkninger for den majoritet, som er
ansatte på virksomhederne, er modstykket altså, at den minoritet, som på ethvert tidspunkt
står over for at skulle finde en ny arbejdsplads, får sværere ved dette. Hvis man er arbejds­
søgende i Danmark, og har et dårligt helbred, så har man problemer, men problemerne må
være langt større, hvis beskyttelsen af de nuværende ansatte var mere omfattende, end den
er for øjeblikket.
Med udgangspunkt i denne beskrivelse er det oplagt for en økonom at tilskrive eksistensen af
ansættelsesbeskyttelsen en insider-outsider fortolkning: den vælgermæssige majoritet, som
er inden for fabriksportene, beskytter sig selv på bekostning af den minoritet, som står uden
for. Det danske folketing har i betydeligt omfang undladt at indføre direkte indgreb over for de
fortrædeligheder, lønmodtagerne kan komme ud for på arbejdspladserne. Det kan primært til­
skrives, at fagforeningerne her i landet har været opfattet som det naturlige sted at henvende
sig til afklaring af problemer på arbejdspladserne. Det er imidlertid værd at notere, at indførel­
sen af den ene beskyttelsesforanstaltning her i landet, som indgår med en betydelig vægt i de
internationale sammenligninger over omfanget af ansættelsesbeskyttelse, i en vis forstand
kan siges at have et mere ideelt sigte.
De lovmæssigt fastlagte opsigelsesvarsler for funktionærer blev indført i 1938, og er ikke ble­
vet ændret siden. Det er en noget underlig lov - hvis funktionærer har behov for beskyttelse,
hvorfor skulle arbejdere så ikke også have behov for beskyttelse. Bestemmelsen er således et
eklatant brud med den lighedsmålsætning, der ellers kendetegner en stor del af orienteringen
af det danske politiske liv. Da lovens bestemmelser har været uforandrede siden vedtagelsen
i 1938, må begrundelsen for lovens eksistens og udformning således søges i den politiske
proces på dette tidspunkt. Dette markante indgreb i arbejdsgivernes ret til at lede og fordele
arbejdet blev til på forslag fra Det konservative Folkeparti, og i begyndelsen var der ikke enig­
hed i partiet om det hensigtsmæssige i en sådan beskyttelse af funktionærstanden. Den eks­
plicitte begrundelse for fremsættelse af forslaget var overvejelser i forbindelse med funktio­
nærstandens orientering mod henholdsvis arbejderbevægelse eller erhvervsliv.8
8
118
En ledende kraft i debatten, der ledte op til lovforslaget, var en professor på Københavns Universitet, som rejste landet rundt med det
sigte at overbevise arbejdsgiverne om, at de måtte kunne forstå, at forslaget om ansættelsesbeskyttelse af funktionærer var i deres egen
interesse.
3. Ansættelsesbeskyttelse, fleksibilitet og uddannelse
En af ulemperne ved et fleksibelt arbejdsmarked er, at det begrænser virksomhedernes inter­
esse i at investere i uddannelse af medarbejderne. Det er uheldigt, idet uddannelse er af
afgørende betydning for arbejdsstyrkens produktivitet. Uddannelse anses almindeligvis også
for at være af væsentlig betydning for den økonomiske vækst.
I både den britiske og amerikanske diskussion af fordele og ulemper ved forskellige indretnin­
ger af arbejdsmarkedet har der ofte været henvist til Tyskland og Japan. Disse lande er karak­
teriseret ved en lille grad af ”fleksibilitet” på arbejdsmarkedet. Mobiliteten mellem arbejdsløs­
hed og beskæftigelse og mellem forskellige virksomheder er begrænset sammenlignet med
England og USA. På trods af det, har både Tyskland og Japan i lange perioder klaret sig
udmærket i økonomisk henseende. I den amerikanske og især den engelske diskussion har
det været nævnt som eksempel på, at en ”liberal” indretning af arbejdsmarkedet ikke nødven­
digvis er det eneste rigtige.
Det er især på uddannelsesområdet, at Tysklands og Japans måde at indrette sig på, har
været nævnt som en fordel. Virksomhederne kan kun forventes at investere i de ansattes
uddannelse, hvis virksomheder får dækket omkostningerne ved investeringen i form af en
højere efterfølgende produktivitet. Hvis virksomhederne kan forvente at beholde de ansatte
over et længere tidsrum, er der større sandsynlighed for at få dækket omkostningerne ved
investeringen i uddannelse. Når de arbejdere eller virksomheder, der investerer i uddannelse,
ikke får det fulde økonomiske afkast af investeringen, vil der være en tendens til underinve­
stering i uddannelse. Især i den engelske debat har det været fremhævet, at landet halter
bagefter kontinentet med hensyn til uddannelse af arbejdsstyrken. Ikke så meget med hensyn
til uddannelse på akademisk niveau, men med hensyn til uddannelse af arbejdere.
Hvad angår danske forhold sås det i det forrige, at der var cirka 50 procent sandsynlighed for,
at en nyansat i en dansk virksomhed var forsvundet igen inden for tre års ansættelse. Det er
en ret kort periode til at få dækket eventuelle omkostninger ved uddannelse af en nyansat.
Det må derfor forventes, at danske virksomheder har begrænset interesse i selv at afholde
udgifter til uddannelse af arbejdsstyrken. Dette er i modsætning til lande med mindre ”fleksi­
ble” arbejdsmarkeder som f.eks. Tyskland og Japan.
Derfor er der god grund til at holde øje med uddannelsesomfanget i danske virksomheder.
Der er gode teoretiske grunde til at formode, at Danmark halter bagefter uddannelsesomfan­
get i lande med mindre ”fleksible” arbejdsmarkedet. Ét er imidlertid forhåndsformodninger,
noget andet er muligvis de faktiske forhold. Det kunne tænkes, at der her i landet er indrettet
forskellige ordninger som gør, at tendensen til lavt uddannelsesomfang modvirkes.
Uddannelse og heraf afledt produktivitet og vækst er i en vis forstand et mere vigtigt emne
end arbejdsløshed. Hovedparten af arbejdsstyrken, 90-95 procent, er heldigvis beskæftigede.
Hvis de beskæftigedes produktivitet stiger med f.eks. 2 procent, svarer det cirka til den pro­
duktionsstigning, der følger af en forøgelse af beskæftigelsen med 2 procentpoint (og dermed
formindskelse af arbejdsløsheden med 2 procentpoint).
119
I det følgende omtales to områder, hvor virksomhederne har en central rolle i uddannelses­
omfanget af den danske arbejdsstyrke. Det første er ungdomsuddannelserne. I både
Danmark og Tyskland spiller lærlingeuddannelserne en betydelig rolle. Dette er i modsætning
til de fleste andre lande, hvor uddannelserne er skolebaserede. Det andet område, som
behandles, er omfanget af efteruddannelse i virksomhederne.
3.1 Virksomheder og ungdomsuddannelse
I det følgende gennemføres en kortfattet behandling af virksomhedernes rolle i forbindelse
med ungdomsuddannelserne, dvs. de danske lærlingeuddannelser. Emnet har en selvstændig
betydning i forbindelse med vurderingen af den fremtidige udvikling på arbejdsmarkedet.
Endvidere er det ikke utænkeligt, at forskellige tilskudsordninger, som delvist administreres i
tilknytning til øvrige arbejdsmarkedsordninger, har været en medvirkende årsag til en uheldig
udvikling, nemlig en betydelig vækst i lærlingenes alder.
Danmark og Tyskland er to af de få lande, hvor der findes et veludbygget lærlingesystem
(Østrig og Schweitz nævnes som de to andre). Når lærlingeuddannelserne er forsvundet i de
fleste andre lande, er en hovedforklaring, at denne type af kontrakter har vanskeligt ved at
overleve på et kompetitivt arbejdsmarked. I slutningen af læretiden har lærlingen en produkti­
vitet, som er tæt på en faglært arbejders, men lønnen er typisk betydeligt mindre. Det er nød­
vendigt for, at mester kan få det beløb ind igen, som han har investeret i oplæringen.
Lærlingen har imidlertid en tilskyndelse til at finde en anden arbejdsgiver, som vil betale en
løn tættere på produktiviteten. Hvis det lykkes, opstår det såkaldte ”run-away” problem, at
lærlingen løber væk fra mester. Når lærlingeuddannelserne i slutningen af 1800-tallet for­
svandt fra de konkurrenceprægede arbejdsmarkeder i Nordamerika, er en hovedforklaring
dette ”run-away” problem ifølge økonomiske historikere.
Når lærlingeuddannelserne har overlevet i Tyskland er den typiske forklaring i litteraturen, at
det tyske arbejdsmarked på væsentlige punkter afviger fra et kompetitivt arbejdsmarked. Ét
af elementerne (blandt flere andre) er den rolle, de store tyske virksomheder skulle have.
Lærlingene bruges som middel til rekruttering af fremtidig arbejdskraft i virksomheden.
Dygtige lærlinge får tilbudt at forblive i virksomhederne efter udstået læretid og bliver der
typisk også i en lang periode. Personaleomsætningen på det tyske arbejdsmarked er langt
mindre end i f.eks. USA. Når virksomheden får gavn af lærlingen efter udstået læretid, kan
dette bidrage til af dække et eventuelt underskud i læretiden (tyskerne har opgørelser over
omkostninger og indtægter ved uddannelse af lærlinge, og de viser nettounderskud for store
virksomheder).
Eksistensen af det tyske lærlingesystem tilskrives altså delvist den begrænsede reallokering
af arbejdere på det tyske arbejdsmarked. Tankegangen er logisk nok, men hvis det er hoved­
forklaringen, må lærlingesystemet have vanskeligt ved at overleve i Danmark. Her er der
netop megen ”fleksibilitet”, men fleksibilitet er ifølge tankegangen af det onde, når det drejer
sig om uddannelse af lærlinge.
Udviklingen i lærlingeuddannelserne er behandlet i Albæk (2004), som fremstillingen bygger
på. I figur 3.1 er der indtegnet den andel af en ungdomsårgang, som begynder et læreforhold.
120
Et iøjnefaldende træk er niveauforskellen fra før 1946, hvor andelen af unge med en lærlin­
geuddannelse udgjorde ca. 15 pct., til niveauet fra 1946 og fremefter, hvor andelen ligger
omkring 30 pct. Et højdepunkt kom i midten af 1960-erne med en andel på over 40 pct. efter­
fulgt af et kraftigt fald til under 25 pct. i midten af 1970-erne. I begyndelsen af 1980-erne lå
andelen af unge, der begyndte en lærlingeuddannelse på ca. 35 pct. for så at vokse til
omkring 50 pct. i midten af 1980-erne, hvorefter et fald satte ind.
Udviklingen i 1990-erne er imidlertid bemærkelsesværdig, idet der er tale om en svag vækst i
andelen op til 46 pct. i 2001: der har ganske vist været et fald i tilgangen, men faldet i ung­
domsårgangen har været endnu større, så andelen af en ungdomsårgang, der begynder en
lærlingeuddannelse er vokset. Et par gange har andelen af en ungdomsårgang med lærlinge­
uddannelse været højere end i slutningen af 1990-erne, men det er første gang, at andelen er
fastholdt på et så højt niveau over en længere årrække.
Figur 3.1 Tilgang til lærlingeuddannelserne som andel af ungdomsårgang, 1931-2002
0,600
0,500
Andel
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
År
Dette positive mønster brydes imidlertid i forbindelse med den aktuelle stagnation i økonomi­
en og det sidste år i observationsperioden viser således et fald i andelen fra 2001 til 2002 på
hele 5 procentpoint. Som det fremgår af grafen er de 41 pct. i tilgang for 2002 imidlertid gan­
ske højt set i historisk perspektiv.9
9
Et naturligt ønske efter at have set udviklingen i omfanget af tilgangen til lærlingeuddannelserne er at have noget at sammenligne den med.
I Albæk (2004) er der medtaget en graf over udviklingen i andelen af en ungdomsårgang med studentereksamen, som var det klassiske
alternativ til mesterlæren. Grafen er imidlertid ikke ført videre op end til slutningen af 1980erne på grund af fremkomsten af HHX og HHX,
som er erhvervsrettede uddannelser på gymnasialt niveau. En anden mulighed er at sammenligne med hvor mange andre, som får en kom­
petencegivende uddannelse. Af flere årsager kræver en sådan opgørelse data på individniveau, f.eks. er der studenter, som efterfølgende
tager en lærlingeuddannelse, og omvendt. Opgørelsen vil fra 1980 og fremefter kunne udarbejdes på IDA, idet der dog kræves et vist kend­
skab til udviklingen over tid de forskellige registreringsmæssige finesser i Danmarks Statistiks uddannelsesregistre.
121
Udgangspunktet i diskussionen var den hypotese, at ”fleksibilitet” var af det onde, når det
drejer sig om uddannelse af lærlinge. På trods af det har lærlingeuddannelserne været inde i
en særdeles gunstig udvikling i Danmark. Der er gode grunde til at forvente, at høj mobilitet i
arbejdsstyrken reducerer virksomhedernes interesse i at uddanne medarbejderne. Man kan
ikke anvende udviklingen i omfanget af lærlingeuddannelserne til at sige, at der ikke er et pro­
blem i denne forbindelse. Opgørelsen viser derimod, at hvad der end måtte være af proble­
mer i denne forbindelse, så er der andre forhold, der trækker i den modsatte retning, således
at udviklingen har været ganske gunstig.
I Albæk (2004) er der gennemført en nøjere behandling af de forskellige indgreb til at påvirke
lærlingetilgangen. Dette har en vis relevans i forbindelse med den aktuelle lavkonjunktur, der
som nævnt gav sig udslag i en reduktion i lærlingetilgangen på 5 procentpoint fra 2001 til
2002. Det drejer sig om ganske mange unge mennesker, som ikke kan få den erhvervsuddan­
nelse hos en arbejdsgiver, som de ønsker sig. De relevante ungdomsårgange ligger for øje­
blikket på næsten 60.000, og de 5 procentpoint svarer derfor til ca. 3.000 unge, som ikke kan
begynde på deres ønskede uddannelse. Og det er vel at mærke 3.000 per år i perioden, dyk­
ket på de 5 procentpoint varer.
En lavkonjunktur indebærer automatisk, at der sker et bortfald af uddannelsespladser. Dette
kan modvirkes på to måder: Enten giver man arbejdsgiverne incitamenter til at tage nogen
flere lærlinge ind, eller også opretter man kompenserende undervisning i det offentlige skole­
system. Som bekendt er der ikke gjort nogen af delene. Tværtimod er der opstillet den mål­
sætning at reducere omfanget af kompenserende skoleundervisning, hvilket ikke forekommer
særligt logisk.
Et emne af mere strukturel karakter, som - i det mindste på sigt - er mere væsentligt end kon­
sekvenserne af den aktuelle lavkonjunktur, er lærlingenes alder. Det følgende giver et overblik
over udviklingen i lærlingenes alder, herunder det hensigtsmæssige i den seneste udvikling på
området.
Et overblik over udviklingen i lærlinges alder fås af tabel 3.1. Det ses således, at den typiske
alder for indgåelse af en lærekontrakt i 1956 var 16 år, som én tredjedel af alle lærlingene
havde, mens lidt mere end én tredjedel var yngre, og lidt mindre end én tredjedel var ældre.
Sammenlignet med 1939 er der tale om en mindre vækst i lærlingenes alder. I 1974 var den
typiske alder ved indgåelse af lærekontrakten vokset til 18 år, som 40 procent af lærlingene
havde, mens 38 procent var yngre, og 22 procent ældre10. I 1984 var den typiske alder sta­
digt 18 år, hvor 35 procent af lærlingene indgik læreforhold, men da var kun 21 procent yngre,
mens 44 procent var ældre.
10
122
Der var ingen løbende aldersstatisk før indførelsen af den CPR-nummer baserede statistik i begyndelsen af 1970-erne, udover 1939 og
1956 eksisterer der alene en opgørelse for 1957, så det er ikke muligt at spore det tidsmæssige forløb nøjere.
Tabel 3.1. Lærlingene fordelt på alder ved påbegyndelse af læreforholdet i udvalgte år. Procent.
Alder, år:
14
15
16
17
18
19
20
21-22
23-24
25-30
31­
I alt
1939
11
31
32
21
5
0
0
0
0
0
0
1956
8
27
33
25
6
1
0
0
0
0
0
1974
0
0
7
31
40
13
4
3
1
0
0
1984
0
0
3
18
35
20
10
9
3
2
1
1997
0
0
4
18
17
11
11
15
7
8
8
2002
0
0
5
16
14
11
9
14
7
12
13
100
100
100
100
100
100
Kilde: Danmarks Statistikbank og Statistiske Efterretninger, diverse årgange.
Udviklingen i aldersfordelingen op til 1984 er stadigt forenelig med, at lærlingene har gået
noget længere i almen skole, og at det kan tage noget tid at finde frem til den rigtige lære­
plads inden for det rigtige fag. Det kan derimod ikke siges om aldersfordelingerne for 1997 og
2002. Aldersfordelingerne er så flade, at man næppe kan tale om en typisk alder for indgåelse
af lærekontrakt. Det er især bemærkelsesværdigt, at der tilsyneladende har været en ganske
kraftig vækst i andelen, som har en meget høj alder, således skulle andelen, som ved indgåel­
se af lærekontrakt havde en alder på 25 år og derover, være helt oppe på 25 procent i 2002
ifølge opgørelsen i tabel 3.1, en vækst fra 16 procent i 1997, mens andelen i 1984 var nede
på 3 procent.
Væksten i alderen kan delvist tilskrives forskydninger i sammensætningen i tilgangen, men
synes især at stamme fra en vækst i alderen inden for de enkelte grupper. Det er muligt at
foretage en opdeling af lærlinge i forskellige grupper, men der er visse problemer med opgø­
relserne, se Albæk (2004) appendiks B for en gennemgang.
En beregning på grundlag af aldersopgørelsen i tabel 1 giver det resultat, at den gennemsnit­
lige alder ved tilgang til anden del er vokset med ét år fra 1997 til 2002, fra 20,9 år til 21,9 år.
Der er imidlertid tale om et skøn, idet aldersopgørelserne i kilden (Danmarks Statistikbank) er
opdelt på intervaller, og beregningen er således ikke nøjagtig. Et andet mål for alderen ved
tilgangen er medianen, som er mere præcis i denne sammenhæng, og her er der en vækst på
0,6 år, fra 19,0 i 1997 til 19,6 i 2002. Væksten i lærlingenes alder fremgår også af andre opgø­
relser, således hedder det i årsberetningen for Arbejdsgivernes Elevrefusion (AER) for 2001,
side 25: ”…., at gennemsnitsalderen for elever, der indgår en uddannelsesaftale med en
arbejdsgiver, på blot 5 år er steget med ca. 2 år, fra 20,5 til 22,4 år.”
AER har mulighed for at foretage en mere præcis opgørelse end brugerne af Statistikbanken,
så hvis man tager udgangspunkt i de 22,4 år, og tillægger et skøn over den gennemsnitlige
restlæretid på f.eks. 2 år (hvilket ikke burde være for højt sat), kommer man op på en gen­
123
nemsnitlig alder ved færdiggørelse af et læreforhold på 24,4 år. Dette er et betænkeligt højt
tal, og det er tæt på alderen for en student, som gennemfører en lang videregående uddan­
nelse på normeret tid, og som ikke både har taget 10’ende klasse og et sabbatår efter stu­
dentereksamen.
I den forbindelse er det værd at fremhæve, at det er den gennemsnitlige alder ved færdiggø­
relse af læreforholdet, som er afgørende for de antal år, lærlingene kommer til at arbejde med
den høje produktivitet som faglærte arbejdere, der er sigtet med investeringen i uddannelsen.
Når op mod halvdelen af en ungdomsårgang gennemløber en lærlingeuddannelse, udløser en
vækst i gennemsnitsalderen et ikke ubetydeligt produktionstab for samfundshusholdningen.
Det må derfor være hensigtsmæssigt at overveje foranstaltninger med det sigte at bremse
væksten i den gennemsnitlige lærlingealder, og måske prøve at føre alderen tilbage til et tidli­
gere kendt niveau. For eksempel kan det noteres, at den særligt gunstige tilskudsordning til
voksenelever giver unge under 25 år en tilskyndelse til at vente med at indgå et læreforhold,
indtil der er mulighed for at opnå den høje lønsats. I hvilket omfang støtteordningen til vokse­
nelever rent faktisk har bidraget til at udskyde de unges start på en lærlingeuddannelse, kan
der ikke siges noget om på det foreliggende datagrundlag.
I Albæk (2004) appendiks B er der en gennemgang af udviklingen i lærlingetilgangen på for­
skellige adgangsveje. Et væsentligt træk er andelen af voksenelever, som i løbet af to år vok­
ser fra én procent op til 11 procent af den samlede tilgang i 1999. Andelen holder sig på 10
og 9 procent i de følgende år, hvorefter en drastisk reduktion ned til 3 procent indtræffer fra
2001 til 2002. Voksenelever er elever, som er fyldt 25 år ved indgåelsen af uddannelsesafta­
len, og som er på en særlig ordning med gunstig aflønning og stort tilskud. Lønnen er fastlagt
til den laveste løn for en ufaglært arbejder inden for området. Arbejdsgivernes elevrefusion
udbetaler et forhøjet tilskud til arbejdsgiverne under skoleophold.
Hertil kommer, at arbejdsformidlingen kan yde et tilskud per time, som i 1999 udgjorde 35 kr.
for voksne, der var beskæftigede ved uddannelsesaftalens indgåelse, og 40 kr. per time for
voksne, der var ledige ved uddannelsesaftalens indgåelse (se AER’s Årsberetning for 1999,
side 17). Det gælder imidlertid, at der som udgangspunkt ikke kan ydes dette tilskud inden
for uddannelsesområdet i den enkelte AF-region, hvor der er elever i skolepraktik. Man kunne
få den formodning, at baggrunden for det drastiske fald i tilgangen af voksenelever fra 2001
til 2002 er, at det øgede antal elever i skolepraktik har formindsket mulighederne for AF-regionerne for at yde tilskud til voksenelever. Der er imidlertid tale om visse registreringsproblemer
på området, som er ved at blive udbedret, og det er derfor ikke helt klart for indeværende,
hvordan udviklingen har været i antallet af voksenelever med forskellige typer af tilskud. En
forbedring af registreringen af de forskellige typer af tilskud er nødvendig, før det er muligt
at sige noget om, i hvilket omfang tilskuddene til voksenelever har bidraget til at forøge den
gennemsnitlige lærlingealder.
3.2 Virksomheder og efteruddannelse
Efter afslutningen af den grundliggende ungdomsuddannelse foregår der i løbet af arbejdsli­
vet yderligere uddannelse i forskelligt omfang. En sådan efteruddannelse kan være finansieret
124
via en kombination af bidrag fra den enkelte deltager, fra det offentlige og fra virksomheder­
ne.
Som følge af den betydelige ”fleksibilitet” på det danske arbejdsmarked må det forventes, at
virksomhederne er påholdende med hensyn til at deltage i finansieringen. Det var også tanke­
gangen i det forrige, hvor lærlingeuddannelserne blev behandlet, men hvor der ikke syntes at
være problemer med hensyn til omfanget af uddannelse. Lærlingeuddannelserne er imidlertid
specielle i denne sammenhæng, idet der er indgået en kontrakt om et flerårigt ansættelses­
forhold mellem arbejdsgiver og lærling. Når der ikke er problemer på det område, er hovedår­
sagen, at der på det danske arbejdsmarked er tilstrækkeligt med incitamenter for begge par­
ter til at overholde kontrakten. I forbindelse med efteruddannelse er der typisk ingen kontrakt
mellem arbejdsgiver og ansat om en ansættelsesperiode af en sådan længde, at arbejdsgive­
ren kan få dækket omkostningerne ved investering i uddannelse.
Hvis de parter, som finansierer uddannelsen, ikke får hele den økonomiske gevinst af uddan­
nelsen, vil der være en tendens til underinvestering i uddannelse. Der er tale om en ”markeds­
fejl”. Når der er markedsfejl, er der et argument for offentlige indgreb for at rette op på konse­
kvenserne af fejlen. Det ”fleksible” danske arbejdsmarked tilsiger, at omfanget af markedsfejl
i denne forbindelse er større end på arbejdsmarkeder, som er mindre fleksible. I det omfang
nye arbejdsgivere får glæde af udgifter til uddannelse, som er afholdt af tidligere arbejdsgivere
eller lønmodtageren, er der tale om en markedsfejl.
Den oplagte måde at modvirke markedsfejlen er via offentlig finansiering eller medfinansiering
af efteruddannelse. Det er også hvad der foregår i et betydeligt omfang. Så vidt forfatteren
har forstået er det endvidere også sådan, at den offentlige finansiering påvirker omfanget af
efteruddannelse, i det mindste det som foregår inden for AMU systemet. Der skulle foreligge
en sammenligning på tværs af lande, som angiver, at Danmark er pænt placeret hvad angår
omfanget af efteruddannelse. I denne sammenhæng er det ikke forsøgt at gå nærmere ind på
emnet, f.eks. en opdeling i virksomhedsrelateret efteruddannelse og anden efteruddannelse.
Én mulighed er, at en pæn placering netop kan tilskrives den offentlige medfinansiering af
efteruddannelse. En anden mulighed er, at efteruddannelse har et højt omfang på trods af for­
håndsformodningen om et lavt omfang.
I den forbindelse bør nævnes, at sigtet med efteruddannelse primært må være, at uddannel­
sen har en effekt på produktiviteten. Det er ikke altid, at undersøgelser af effekterne af efter­
uddannelse har fundet frem til, at der faktisk kan spores sådanne effekter. Imidlertid er der
visse måleproblemer ved vurderingen af effekterne. Det typiske har været, at man har forsøgt
at spore konsekvenserne på aflønningen af de medarbejdere, som har deltaget i efteruddan­
nelsesaktiviteterne. Antagelsen er, at højere produktivitet afspejler sig i lønnen. I det omfang
arbejdsgiveren også skal have gavn af efteruddannelsen, vil der imidlertid være en positiv
virkning på produktiviteten uden at lønnen går op. I grænsetilfældet får arbejdsgiverne hele
gevinsten, lønnen er uforandret, og det fremstår som om, at efteruddannelse ingen effekt har.
Problemet er, at det typisk ikke er muligt at måle produktiviteten for den enkelte medarbejder,
når alene lønnen er observerbar på individniveau. På det seneste har man forsøgt at tage
højde for dette problem ved at undersøge effekten af efteruddannelse på den samlede pro­
125
duktivitet i virksomheder. Dette kræver data for produktion og mål for indsats af produktions­
faktorer, arbejdskraft og kapital, på virksomhedsniveau. Denne type data er af ganske ny
oprindelse.
4. Aktivering af arbejdsløse
Et aspekt ved ”flexicurity”, som undertiden overses, er det forhold, at det ikke er tilstrækkeligt
at have fleksibilitet og høj indkomstkompensation under ledighed. Det var sådant et system,
som fandtes i Danmark op til reformerne på arbejdsmarkedet i begyndelsen af 1990’erne.
Efter en periode på 20 år med relativ høj arbejdsløshed voksede problemerne i et omfang, så
man i 1993 stod i en situation med det højeste antal registrerede arbejdsløse i danmarks­
historien. Fleksibilitet og indkomstsikring er ikke nok.
Formodningen må være, at den gradvise reduktion i ledigheden fra 1993 op til årtusindeskiftet
især må tilskrives effekterne af reformerne på arbejdsmarkedet. Denne formodning bygger
bl.a. på, at det er svært at se, hvad der ellers skulle være årsagen. I de fleste andre europæ­
iske lande var der ikke noget betydeligt fald i arbejdsløsheden i perioden. Der blev heller ikke
ført nogen økonomisk politik på andre områder, som kunne bevirke, at ledigheden er faldet så
drastisk. Det noteres i den forbindelse, at der ganske vist i midten af 1990´erne blev gennem­
ført forskellige tiltag, som begrænsede udbuddet af arbejdskraft (orlov og overgangsydelse).
Disse udbudsreduktioner er imidlertid ikke noget, som påvirker arbejdsløshedsprocenten på
sigt. De betyder alene noget for, hvor mange personer på forsørgelse, at de erhvervsaktive
skal betale til.
I en stor del af den foregående 20-års periode var landets økonomiske politik karakteriseret
ved forskellige indgreb, som kan betegnes som keynesiansk hokus-pokus. Aldrig så snart
ledigheden gik lidt op, kom der et indgreb, som skulle sætte de ekstra ledige i arbejde, uden
at der tilsyneladende blev tænkt nærmere over, om de mere grundlæggende strukturer på
arbejdsmarkedet nu også var hensigtsmæssige. Der er god grund til at formode, at de politi­
ske indgreb destabiliserede økonomien i denne periode. Et argument om, at fleksibilitet og
indkomstsikring er tilstrækkeligt, må imidlertid være ensbetydende med det udsagn, at politi­
kerne via forskellige makroøkonomiske indgreb alene var ansvarlige for ustabiliteten i perio­
den 1973-1993.
De væsentligste arbejdsmarkedspolitiske indgreb fra 1993 faldt i to områder. Det ene er be­
grænsningen i dagpengeperioden. Før 1993 var der i realiteten en ubegrænset dagpengepe­
riode. Dagpengeretten kunne genoptjenes gennem forskelligt støttet beskæftigelse, som den
ledige havde krav på. Begrænsningen af længden i dagpengeperioden gør det klart for både
den ledige og arbejdsgiverne, at der i sidste instans skal ske den ene eller den anden form
for justering, således at den ledige kan få et regulært job. Det andet element i de arbejdsmar­
kedspolitiske indgreb fra 1993 er forskellige justeringer i aktiveringsforanstaltningerne. Dette
gælder hvad angår indhold, omfang og krav til deltagelse. Ét væsentligt element har været en
tilpasning til den situation, at dagpengeretten for den ledige ultimativt ophører. Op gennem
1990-erne har der været en stribe forskellige justeringer, bl.a. som følge af den faldende
126
ledighed, som har gjort det muligt at fremrykke både udløb af dagpengeperiode og aktive­
ringsforanstaltninger.
Det er værd at notere sig, at der i begyndelsen af 1990´erne på ingen måde var enighed om
at gennemføre en arbejdsmarkedspolitik baseret på en tidsmæssig begrænsning af dagpen­
geret og aktiveringsforanstaltninger med et vist tvangsmæssigt element. Tværtimod var den
dominerende holdning jo, at arbejdsløshed i et massivt omfang var et indbygget element i
den type af samfund, vi lever i. De personer, som satte forslag til justering af arbejdsmarkeds­
politikken ned på skrift, blev opfattet som hjerteløse personer, der sparkede til folk, som var
blevet ramt af naturelementernes rasen. Dette er i modsætning til den aktuelle situation, hvor
der i befolkningen er en ikke ubetydelig accept af den førte arbejdsmarkedspolitik.
4.1 Effekter af aktivering
Effekten af aktiveringsforanstaltninger skulle gerne være, at deltagerne får større chance for at
komme i arbejde. En anden effekt kan være, at de får en højere løn, end de ellers ville have
fået (som et resultat af den produktivitetsforøgelse, aktiveringen har resulteret i). Man kan for­
søge at gøre op, om foranstaltningen rent faktisk har hjulpet. Her er der det problem, at det
meget ofte er sådan, at det ikke er til at spore nogle positive effekter af foranstaltningen.
Det er ikke et specielt dansk fænomen, at det er svært at se positive effekter af de enkelte
aktiveringsforanstaltninger. Det er snarere normen end reglen. Eksempelvis nævnes det i en
oversigtsartikel, Heckman m.fl. (1999), side 2079, i forbindelse med et survey af forskellige
studier af arbejdsmarkedsprogrammer i europæiske lande, at forfatterne ikke kan ”……
conclude that any one active labour market policy consistently yields greater employment
impact than any other”. Det samme gælder de forskellige amerikanske programmer.
På danske forhold er det ikke umuligt at finde undersøgelser, som giver en positiv effekt af
forskellige aktiveringsaktiviteter. Men når man lægger undersøgelser sammen, så bliver
hovedindtrykket en effekt tæt på nul.
Den aktivitet, hvor man typisk finder en positiv effekt, er beskæftigelsesaktivering i den priva­
te sektor, se f.eks. Det Økonomiske Råd (2002). Men det illustrerer samtidigt, hvor vanskeligt
det er at komme til at sige noget fornuftigt om emnet. For hvad skal man sammenligne med?
I princippet burde man sammenligne den efterfølgende arbejdsmarkedskarriere for deltagerne
med det forløb, som de ville have haft, hvis de ikke havde deltaget i beskæftigelsesaktiverin­
gen i den private sektor. Men de enkelte deltagere kan jo ikke både deltage og ikke deltage,
så det er umuligt.
I stedet kan man så forsøge at finde en kontrolgruppe, som ligner deltagerne så meget, at
den eneste forskel er, at den ene gruppe deltager i beskæftigelsesaktiveringen i den private
sektor, mens den anden ikke gør det. Det er imidlertid meget besværligt at finde en sådan
kontrolgruppe. Hvordan skulle man kunne overbevise sig om, at de to grupper er ens med
hensyn til de forhold, som afgør effekten af foranstaltningen. Lad os antage, at programgrup­
pen og kontrolgruppen ser ens ud med hensyn til alder, uddannelse, arbejdsmarkedskarriere
m.m. Altså at de to grupper er ens med hensyn til observerbare karakteristika. De er ens med
127
hensyn til de variable, der er til rådighed for forskeren eller en anden, som forsøger at opgøre
effekten af foranstaltningen. Men så kan der jo stadigvæk være forskelle på de to grupper
med hensyn til forhold, som forskeren ikke kan observere.
Hvis man skal ud i en privat virksomhed med tilskud, skal arbejdsgiveren ansætte den pågæl­
dende. Man kunne forestille sig, at arbejdsgiverne ansatte de personer, som forekom dem at
være velmotiverede, arbejdsomme og som vurderes til at kunne falde godt til i virksomheden.
Alt sammen karakteristika, som ikke er observerbare for forskeren. Der er ingen grund til at
forestille sig andet, end at arbejdsgiverne i det mindste forsøger at gennemføre rekrutteringen
på denne måde, og det er heller ikke utænkeligt, at de har en vis succes. Hvis det er tilfældet,
så vil et efterfølgende positivt forløb for deltagerne i privat beskæftigelsesaktivering i forhold
til kontrolgruppen ikke angive, at foranstaltningen har været effektiv. I stedet måles, om ar­
bejdsgiverne er gode til at sortere mellem plusvarianter og minusvarianter i ansøgerkredsen.
I det ekstreme tilfælde kunne man forestille sig, at privat beskæftigelsesaktivering er ren spild
af penge. Netop fordi der er positive effektmålinger, er der tale om spil af penge. De personer,
som arbejdsgiverne ansætter, ville have klaret sig rimeligt på arbejdsmarkedet i fravær af
støtteordningen. Årsagen til, at de ville have klaret sig godt, er netop, at de foretrækkes af
arbejdsgiverne frem for de andre, som så kommer over på andre ordninger. Disse ordninger
viser nogle dårlige resultater i effektmålingerne sammenlignet med privat beskæftigelsesakti­
vering. Men det skulle altså være den eneste type ordning som (måske) virker efter hensigten.
Vi har nu følgende observationer med hensyn til vurderingen af aktiveringsaktiviteterne. Det er
på den ene side vanskeligt at finde positive effekter af de enkelte aktiviteter. På den anden
side synes aktiveringsaktiviteterne i sin totalitet netop at have spillet en positiv rolle op gen­
nem 1990’erne.
Der er et par måder at forene disse tilsyneladende modstridende observationer. Den ene
måde er at sige, at det ikke er selve deltagelsen i aktiveringen, som giver en positiv effekt.
Hvis potentielle deltagere ikke bryder sig om at blive aktiveret, vil de forsøge at undgå det.
Den mest enkle måde at undgå deltagelse er ved at skaffe sig et job. Det kan betegnes som
en ”afskrækkelseseffekt”. Det er det samme fænomen som gør sig gældende, når arbejdsløs­
hedsunderstøttelsen udløber. Forskellige undersøgelser har vist, at overgangsraten væk fra
arbejdsløshed er stigende, når tidspunktet for udløb af understøttelse nærmer sig. Det gælder
især på amerikanske forhold, men det er også muligt at spore en vis mindre effekt i danske
data.
Den anden måde at forene de tilsyneladende modstridende observationer er adfærdsændrin­
ger bredt i befolkningen som følge af den ændrede arbejdsmarkedspolitik. Som nævnt oven­
for, synes der at være tale om en radikal holdningsændring i løbet af en cirka 10-års periode.
Forfatteren til dette indlæg citerer undertiden i sin undervisning en udtalelse fra midten af
1990-erne af en cand.mag., som var redaktør af et leksikon. Dele af arbejdet foregik vist på
understøttelse, og udtalelsen til en avis var, at han fandt det ”umoralsk at søge job, idet der
var mange andre, der gerne ville have et job”. Når den pågældende citeres i undervisningen,
er det fordi han på sin vis har ret, ellers er der ikke noget intellektuelt udfordrende i udtalelsen
128
(der er tale om eksternaliteter i søgeprocesserne, således at forøget søgeaktivitet hos nogle
ledige formindsker andre lediges muligheder for at få job). På den anden side kan det jo ikke
nytte noget, at alle ledige tænker på den måde. Det noteres, at det så at sige er utænkeligt,
at en analog udtalelse ville passere nu om stunder uden en ret kraftig reaktion af den ene eller
anden art. Dette andet fænomen, nemlig effekten af en generel holdningsændring over tid i
befolkningen, er så at sige umuligt at kvantificere, jævnfør diskussionen hos Manski (1995).
4.2 Forbedret effektmåling af aktivering
Det er et betydeligt problem, at det er så besværligt at finde positive effekter af de forskellige
arbejdsmarkedsordninger. Der er tale om et stort antal personer, som deltager i de forskellige
foranstaltninger, og de kunne alternativt have foretaget sig noget, der (måske) var mere pro­
duktivt. Udover den tid, som deltagerne bruger under aktiveringen, er der forskellige andre
omkostninger ved aktivering.
Mange af aktiveringsforanstaltningerne er ganske omkostningskrævende. Hvis hovedparten af
effekten af aktiveringsforanstaltningerne kan tilskrives forskellige afskrækkelseseffekter, må
der være betydelige besparelser at hente. Det samme er tilfældet, hvis der kan opnås positive
effekter ved kontrol af de lediges søgeaktiviteter.
En del af ændringerne af den danske arbejdsmarkedspolitik synes at være foregået, uden at
der har været gennemført en systematisk evaluering af, om enten den ene eller den anden
ordning har haft ønskede effekter. For eksempel var der på et tidspunkt krav om, at de ledige
skulle dokumentere jobsøgning i et vist omfang. Senere var der krav om, at langtidsledige
skulle deltage i aktivering i et betydeligt større omfang, end det er tilfældet nu. På begge om­
råder er arbejdsmarkedspolitikken justeret efter centralt dekret, uden at der tilsyneladende er
gennemført en grundigere evaluering af, i hvilket omfang ordningerne havde positive effekter i
et sådant omfang, at de kunne berettige det ubehag, som blev påført de ledige.
Spørgsmålet er, hvad man kan gøre for at blive klogere på, om de enkelte foranstaltninger vir­
ker eller ikke virker, før de bliver afløst af nogle andre foranstaltninger, som man heller ikke
ved noget om effekten af. Et passende sted at starte overvejelserne er det interessante for­
søg, som ifølge referater i dagspressen er iværksat af Hillerød kommune. Det drejer sig om
aktivering af bistandsklienter, hvor halvdelen bliver aktiveret af kommunens medarbejdere og
den anden halvdel af et privat firma. Om den enkelte klient kommer til kommunens medarbej­
dere eller konsulentfirmaet er tilfældigt, det afgøres af et af cifrene i CPR-nummeret. Efter­
følgende kan man så sammenligne effektiviteten blandt kommunens medarbejdere med
effektiviteten af konsulentfirmaet. Hvis det lykkes for konsulentfirmaet at få flere i job og væk
fra offentlig forsørgelse, er firmaet mere effektiv end kommunens medarbejdere. Så vidt
denne forfatter forstår, er der tale om løbende opgørelser af effektiviteten, således at de to
konkurrerende parter har mulighed for at rette op på en eventuel manglende indsats.
Jævnfør diskussionen i det forrige er der tale om et interessant eksperiment. Eftersom udvæl­
gelsen af bistandsklienterne er tilfældig, vil de fordele sig tilfældigt med hensyn til de karakte­
ristika, som måtte være relevante for deres muligheder for at få jobs. Det gælder både obser­
verbare karakteristika og ikke observerbare karakteristika. Det typiske argument mod opgørel­
129
ser af effekten af forskellige foranstaltninger er altså ikke gyldigt i dette tilfælde, nemlig at del­
tagerne i foranstaltningerne ikke er tilfældigt udvalgt.
Det er værd at notere de betænkeligheder, som borgmesteren og byrådet i Hillerød har måttet
have, før de iværksatte eksperimentet. For det første er der tale om at ”udlicitere” en del af
kommunens borgere på offentlig forsørgelse til et privat firma. For i hvert fald en del af de
borgere, som er så uheldige at være på bistandshjælp, er det noget, som ikke kan have væk­
ket udelt begejstring. For det andet bliver de altså behandlet som ”forsøgsdyr”. Det svarer til
den procedure, som lægerne anvender for at finde ud af, om en behandling virker. Man tager
nogle dyr – mus, rotter eller hvad det ellers måtte være - og udsætter en forsøgsgruppe for
en behandling, mens kontrolgruppen udsættes for en anden eller slet ingen behandling. Efter­
følgende gør man så op, om der er forskel på forløbet for forsøgsgruppen og kontrolgruppen.
På trods af disse betænkeligheder har borgmesteren og byrådet i Hillerød altså valgt at gen­
nemføre eksperimentet. De må have ment, at der kan være så store gevinster at hente ved
gennemførelsen af eksperimentet, at det mere end opvejer ulemperne. De potentielle gevin­
ster er også åbenbare: en større effektivitet i aktiveringen, der altså i sidste instans kommer
den gruppe til gavn, som deltager i eksperimentet.
Næste skridt i et sådant eksperiment kunne være at undlade aktivering af en gruppe af
bistandsmodtagere, som også er tilfældigt udvalgt. Det ville gøre det muligt at komme tættere
på en vurdering af, om aktivering overhovedet har en effekt på at blive selvforsørgende.
Måske kan man sige, at der er flere betænkeligheder ved et sådant eksperiment end det
nuværende i Hillerød. Her er der et klart sigte om effektivitet i aktiveringsforanstaltningerne,
også for deltagerne i eksperimentet. Hvis man helt undlader aktivering, er der alene et sigte
om at blive klogere, om at erhverve ny viden.
Der er det argument mod forsøg, at folk behandles forskelligt, og det argument er ikke til at
komme uden om. Hvor væsentligt argumentet er, må afhænge af konsekvenserne af den for­
skellige behandling. I tilfældet af aktivering af f.eks. bistandsklienter må forhåndsvurdering
være, at der næppe er større og varige konsekvenser. Uddannelseselementet i aktiveringen
er ofte begrænset; der er ikke tale om at blokere for adgangen til en flerårig grundlæggende
erhvervsuddannelse. Når unge mennesker holdes ude fra at få en erhvervsuddannelse på
grund af mangel på praktikpladser, er der tale om et problem af en helt anden størrelsesorden.
Ulempen for øjeblikket er som nævnt, at man ikke ved, hvad effekten af de forskellige foran­
staltninger er. Det forekommer som en større ulempe end ulemperne ved at behandle folk for­
skelligt. Det skal imidlertid nævnes, at forsøg eller eksperimenter ikke er en endelig løsning på
evalueringsproblemet. Men ved en tilstrækkelig gennemtænkt planlægning af forsøg kan man
komme noget nærmere. I forbindelse med forsøg er der stadig forskellige tekniske problemer,
som f.eks. bortfald blandt forsøgsgruppen og at nogle i kontrolgruppen deltager i aktiviteter,
som minder om dem, forsøgsgruppen deltager i.
I fravær af eksperimentelle data for arbejdsmarkedsordninger er der to muligheder, når man
skal forsøge at vurdere effekterne. Den ene er at gøre forskellige antagelser, hvor det typisk
130
ikke er muligt at teste om antagelserne holder eller ej. En ikke ualmindelig fremgangmåde er
f.eks. at sammenligne forløbet for en person med det tidligere forløb for den samme person.
Den tekniske betegnelse er ”fixed effect”, man antager, at f.eks. personens arbejdsevne,
motivation m.m. er uændret over tid. Det er en antagelse, som i hvert fald i nogle tilfælde ikke
holder. Det er ikke svært at finde eksempler på personer, som har haft det svært på arbejds­
markedet i lang tid, men som så kommer op igen og klarer sig rimeligt pænt (og det kan både
være som følge af ydre forhold og indre årsager).
En anden mulighed er at anvende data, som minder om eksperimentelle data. Der kan f.eks.
nævnes to nye rapporter, som anvender denne fremgangsmåde. Frölich og Lechner (2004)
analyserer effekterne af aktivering i Schweiz, der som bekendt er opdelt i kantoner, hvor
grænserne mellem de forskellige kantoner blev fastlagt tilbage i middelalderen. Konsekven­
serne er, at der findes økonomiske enheder som bysamfund, der skæres midt igennem af
grænserne mellem kantonerne. Fra centralt hold blev der fastlagt krav til omfanget af aktive­
ringsindsatsen, som indebar, at omfanget varierede betragteligt mellem de forskellige kanto­
ner. Konsekvensen var i visse tilfælde, at arbejdsløse i den ene del af økonomiske enheder
som bysamfund blev aktiveret i langt højere omfang end de arbejdsløse i den anden del af
bysamfundet, som tilhørte en anden kanton. Forslund, Johansson og Lindqvist (2004) anven­
der samme idé på svenske forhold. Som følge af budgettekniske forviklinger blev beløbene
til aktivering i private virksomheder helt fjernet i nogle kommuner i 1999, mens aktiveringen i
nabokommunen fortsatte i nogenlunde samme takt. Efterfølgende kan man så sammenligne
forløbene for de arbejdsløse mellem kommuner med megen aktivering og kommuner med lidt
aktivering. Resultaterne for både Schweiz og Sverige er ifølge disse rapporter, at aktivering
virker. Det noteres, at vurdering af effekten af arbejdsmarkedsordninger er et større emne, der
kan f.eks. henvises til oversigtsartiklen Heckman m.fl. (1999), både for en metodologisk dis­
kussion og for en oversigt over resultater for forskellige lande.
En forsvarlig forvaltning af de mange skatteborgerpenge, som går til aktivering, tilsiger, at det
er hensigtsmæssigt at blive klogere på effekterne. Ikke mindst da aktivering synes at være et
centralt og blivende element i den danske arbejdsmarkedspolitik.
5. Globalisering eller efterspørgselstvist
I den følgende diskuteres emnerne globalisering og ”efterspørgselstvist”. Det er de to hoved­
hypoteser i debatten om udviklingen på arbejdsmarkedet, når emnet er forholdet mellem
arbejdere med lav uddannelse og arbejdere med høj uddannelse.
Udgangspunktet er diskussionen om årsagen til udviklingen på det amerikanske arbejdsmar­
ked de sidste cirka 25 år. Her har der været en betydelig forøgelse i uligheden og spørgsmålet
er, hvad årsagen har været.
Som bekendt har der ikke været større problemer med arbejdsløshed i USA. Når der er kom­
met konjunkturtilbageslag, er arbejdsløsheden ganske vist vokset til et højere niveau et år
eller to, men så er arbejdsløsheden vendt tilbage til et niveau, som er forholdsvis lavt sam­
131
menlignet med europæiske standarder. Arbejdsløshed er ikke noget væsentligt problem i USA
sammenlignet med Europa, men så kan der jo være andre problemer.
Personer i USA med høj uddannelse tjener langt mere end personer med lav uddannelse
sammenlignet med niveauet for f.eks. 25 år siden. Den måde, man opdeler arbejdsstyrken
efter uddannelse, er at opgøre, hvor mange, der har taget high school og college. Den laveste
kategori er ”high school drop-outs” og så kommer personer, der har gennemført ”high
school”. Gennemførsel af high school anses almindeligvis for at være det mindstemål af
uddannelse, som skal til for at klare sig på det amerikanske arbejdsmarked. De efterfølgende
kategorier er ”college drop-outs” og personer, der har gennemført ”college”. Det amerikanske
uddannelsessystem er som bekendt ikke så fragmenteret som det danske (for eksempel er
der ingen lærlingeuddannelse, analoge uddannelser foregår delvist i high school og delvist på
specialiserede skoler).
Over tid har det været sådan, at en betydelig større andel af den amerikanske ungdom gen­
nemfører high school, og der er også en betydeligt større andel, som gennemfører college.
Der er altså blevet betydeligt flere uddannede relative til ikke-uddannede på det amerikanske
arbejdsmarked. Den forudsigelse, som en økonom vil foretage på grundlag af denne informa­
tion, er, at aflønningen til uddannet arbejdskraft vil falde. Udviklingen har imidlertid været den
modsatte. Aflønningen til uddannet arbejdskraft er vokset i forhold til aflønningen af ikke­
uddannede. For en empirisk opgørelse over udviklingen på det amerikanske arbejdsmarked
kan der henvises til Johnson (1997).
Løsningen på paradokset er nærliggende ud fra en økonomisk tankegang: Efterspørgslen efter
uddannet arbejdskraft må være steget mere end efterspørgslen efter ikke-uddannede. Ikke
alene er efterspørgslen efter uddannede steget så meget, at den har absorberet det voksende
udbud af uddannede (svarende til, at den relative aflønning var uændret over tid). Men efter­
spørgslen efter uddannede er steget så meget, at den mere end opvejer det øgede udbud (såle­
des at aflønningen til uddannet arbejdskraft er gået op relativt til aflønningen af ikke-uddannede).
Spørgsmålet er så, hvad årsagen kan være til den forøgede efterspørgsel efter højtuddannede
relativt til efterspørgslen efter arbejdere med lav uddannelse. Her er der to konkurrerende
hypoteser. Den ene er, at den teknologiske udvikling har en ”bias” i retning af flere højtuddan­
nede. Den anden hypotese er, at øget konkurrence fra lande med lave lønninger har reduceret
efterspørgslen efter ikke-uddannet arbejdskraft (”globalisering”).
Hypotesen om ”skill-bias” i efterspørgslen efter arbejdskraft indebærer, at den tekniske udvik­
ling i stadigt stigende omfang stiller krav til arbejdsstyrkens uddannelse. For at kunne forstå
og anvende ny teknik på en produktiv måde er det nødvendigt med uddannelse. De områder,
hvor den nye teknik indebærer arbejdsbesparelse, er arbejdsfunktioner, som er præget af
gentagelser, og som ikke løbende kræver stillingtagen til, hvordan arbejdet skal udføres. Det
er ikke vanskeligt at finde eksempler på, at denne type af udsagn har en vis gyldighed på
nogle områder. På den anden side er det svært at måle omfanget af ”bias” i den tekniske
udvikling. Der er vist ingen indtil nu, som har været i stand til at opstille et uafhængigt mål for,
hvordan den tekniske udvikling har påvirket den relative efterspørgsel efter arbejdere med høj
132
eller lav uddannelse. Med uafhængigt må menes, at der ikke er regnet baglæns fra data om
udviklingen i arbejdsstyrke og lønninger for arbejdere med høj eller lav uddannelse til omfanget
af ”bias” i den tekniske udvikling, givet at hypotesen er rigtig.
Den anden hypotese er, at efterspørgslen efter arbejdere med lav uddannelse er reduceret
som følge af international konkurrence. Enten er produktionen af arbejdsintensive produkter
blevet udkonkurreret af import fra lande med lavere lønninger. Eller også er der sket en ”out­
sourcing”, således at virksomhederne har nedlagt den hjemlige produktion og overflyttet den
til lande med et lavere og konkurrencedygtigt lønniveau. Eksempler på nedlæggelse eller out­
sourcing af arbejdsintensiv produktion er almindeligt stof i medierne i de industrialiserede
lande, både i USA og f.eks. Danmark.
For denne hypoteses vedkommende er det muligt direkte at regne på, i hvilket omfang den
kan forklare det faldende lønniveau til lavtlønnede i USA. Data til et sådant regnestykke er
bl.a. omfanget af import og eksport af forskellige varer samt arbejdsindholdet i disse varer.
Resultatet af sådant et regnestykke er, at konkurrencen fra lavtlønslande ikke kan forklare det
faldende lønniveau for lavtlønnede i USA relativt til højtlønnede. Omfanget af importen og
ændringen i importen af varer fra lavtlønslande er ikke tilstrækkeligt stort til at kunne forklare
omfanget af ændringerne i de relative lønninger. Hvis man skal lave et regnestykke, som til­
skriver den internationale konkurrence årsagen til udviklingen i de relative lønninger i USA,
kræver dette urealistiske antagelser i forskellige led i regnestykket. Antagelser, der er ude af
trit med den empiriske viden om de størrelser, som indgår i regnestykket. Dette er i det mind­
ste den gængse opfattelse blandt økonomer inden for området, se eksempelvis Freeman
(1995) og Krugman (1995). Der er imidlertid også enkelte økonomer med anden opfattelse,
som det hører sig til, når der skal føres en akademisk debat om emnet.
Som opsummering af litteraturen om årsagerne til den ændrede efterspørgsel efter arbejdere
med høj eller lav uddannelse, er der altså to hypoteser: globalisering eller efterspørgselstvist i
den teknologiske udvikling. De fleste økonomer hælder til, at den teknologiske udvikling har
den kvantitativt mest betydningsfulde rolle.
Spørgsmålet er imidlertid, i hvilke sammenhænge det er nødvendigt at forsøge at skelne mel­
lem de to hypoteser. Det er selvsagt væsentligt, hvis man overvejer indgreb i forbindelse med
samhandelen med udlandet. Hvis det ikke er konkurrence fra lavtlønslande, som skaber pro­
blemer for arbejdere med lav uddannelse i de industrialiserede lande, giver indgreb over for
samhandelen ikke den ønskede effekt. Hvis der ses bort fra eventuelle indgreb over for sam­
handelen, er spørgsmålet, i hvilket omfang der så er forskel i de politisk-økonomiske overve­
jelser, som de to hypoteser giver anledning til.
Hvis udviklingen er forårsaget af efterspørgselstvist i den tekniske udvikling, er der tale om et
permanent kapløb mellem teknologisk udvikling og befolkningens uddannelsesomfang. For
USA’s vedkommende er det sådan, at ganske vist er befolkningen blevet bedre uddannet
over tid, men altså ikke i et omfang som er tilstrækkeligt til at holde effekten fra den tekniske
udvikling i ave. Efterspørgslen efter uddannet arbejdskraft er steget mere end udbuddet.
Konkurrencen fra lavtlønslande må imidlertid i et betydeligt omfang have omtrent de samme
133
effekter. En stadig øget international konkurrence fra lavtlønslande giver især et pres på pro­
dukter og produktioner, som fremstilles af arbejdere med lav uddannelse, mens de arbejds­
funktioner, der varetages af højtuddannede, er under mindre pres. I detaljen er der selvfølge­
ligt forskelle mellem effekterne i de to hypoteser, men beskrivelsen må i hovedsagen være
den samme: et kapløb mellem efterspørgsel og uddannelse.
Om det er efterspørgselstvist eller globalisering, som er den drivende kraft i reduktionen af
efterspørgslen efter arbejdere med lav uddannelse må være tæt på ligegyldigt set i relation til
tilrettelæggelsen af den økonomiske politik på området. Vedrørende uddannelsespolitikken er
det af afgørende betydning, at nye ungdomsårgange får en god grundlæggende kompetence­
givende uddannelse. Vedrørende arbejdsmarkedspolitikken kan der være tale om støtte til
omallokering af arbejdskraften til ny produktion. Dette gælder uanset hvad årsagen er til den
faldende efterspørgsel efter arbejdskraft med lav uddannelse.
6. Reallokering og iværksætteri
I forbindelse med en samlet vurdering af ansættelsesbeskyttelse og understøttelse er det
naturligt med en omtale af arbejdsstyrkens fordeling på virksomheder. Der er tale om to
emner af relevans i denne forbindelse. For det første omfordelingen af arbejdskraft mellem
forskellige virksomheder. For det andet de selvstændiges rolle.
Der foregår en ganske betydelig omallokering af arbejdskraft mellem danske virksomheder,
jævnfør tabellen i det tidligere over ancienniteten blandt de ansatte. Formodningen må være,
at en ikke ubetydelig del af omflytningen sker fra virksomheder med lav produktivitet til virk­
somheder med højere produktivitet. I det omfang dette er tilfældet, er det altså en fordel med
høj mobilitet. Det er imidlertid først for ganske nyligt, at der er fremkommet data til at analy­
sere dette emne. Internationale sammenligninger på dette område hører fremtiden til. Det
samme gælder en empirisk vurdering af, i hvilket omfang ansættelsesbeskyttelse reducerer
reallokeringen af arbejdskraft fra lavproduktiv til højproduktiv beskæftigelse.
I adskillige lande, f.eks. England og Danmark, har der fra politisk side været betydelig interesse
for den rolle som iværksættere spiller i økonomien. I redegørelser fra Undervisningsministeriet
anvendes betegnelsen ”iværksætteri”. Ifølge redegørelserne er det sigtet, at dette fænomen
skal fremmes. Det skal bl.a. ske ved, at folkeskolelærere underviser eleverne i ”iværksætteri”,
således at der gennemføres et opgør med den eksisterende lønmodtagerkultur.
Der er foretaget enkelte empiriske undersøgelser af sammenhængen mellem omfanget af
ansættelsesbeskyttelse og ”iværksætteri”, se f.eks. OECD (1994), p. 78. Opgørelserne tyder
på, at lande med kraftig ansættelsesbeskyttelse har en relativt højere andel af selvstændige
end lande med mindre ansættelsesbeskyttelse. Det forekommer også logisk. Ansættelses­
beskyttelse indebærer, at folk har svært ved at komme ind på virksomhederne, og i stedet
starter de som selvstændige. Formodningen må være, at produktiviteten som selvstændig er
betydeligt lavere, end hvis de havde haft mulighed for at komme ind på virksomheder og
indgå et produktivt samarbejde med andre lønmodtagere.
134
7. Anbefalinger i forbindelse med indsamling af ny viden
Det efterfølgende er en opsummering af anbefalinger, som kan udledes af overvejelserne i det
forrige. Der er tale om en identifikation af de områder, hvor det – ifølge overvejelserne i manu­
skriptet – er hensigtsmæssigt at erhverve mere viden. Der er tale om en prioriteret rækkefølge,
så det væsentligste (ifølge forfatteren) kommer først. På nogle områder er det noget besvær­
ligt at skaffe sig ny viden, og kan det resultere i, at de kommer ned i listen.
Det væsentligste område er en forbedret effektvurdering af aktivering og sanktioner. Begge
dele, både aktivering og sanktioner, er en nødvendighed i forbindelse med et understøttelses­
system med de satser og den varighed, som karakteriserer det danske. Der er ganske bety­
delige omkostninger forbundet ved at drive det nuværende system. Det følger blandt andet af
det store antal personer, som hvert år går gennem aktiveringssystemet. Det er ikke alle delta­
gerne, som er lige henrykte for at deltage i aktiveringen. Alene af den grund må det være vig­
tigt at komme tættere på, om aktiveringen nu også virker hensigtsmæssigt.
En måde at komme tættere på en vurdering af, om de enkelte foranstaltninger virker hensigts­
mæssigt, er ved at gennemføre kontrollerede forsøg. Som forfatteren forstår det på omtale i
dagspressen, er det allerede gennemført noget, som minder om et kontrolleret forsøg i forbin­
delse med aktivering af bistandsklienter i en enkelt dansk kommune, Hillerød. Hvis det kan
lade sig gøre, må det også kunne gøre på andre områder og i andre dele af landet. Ønsker
man at blive klogere på effekten af forskellige arbejdsmarkedsordninger, er det nødvendigt at
overvinde de forskellige betænkeligheder, der er ved kontrollerede forsøg.
Et skridt på vejen kunne være at identificere nogle udvalgte områder, hvor betænkelighederne
vurderes til at være begrænsede. Det vil gøre proceduren mere acceptabel i offentligheden.
Hvis resultatet er brugbart i tilrettelæggelsen af aktiveringspolitikken, må der være større
accept af, at man eventuelt går videre.
Herefter kommer overvågning af virksomhedernes rolle i forbindelse med uddannelse af med­
arbejderne. En ulempe ved det fleksible danske arbejdsmarked er, at virksomhedernes incita­
ment til at uddanne medarbejderne er begrænset sammenlignet med lande, hvor der er større
sandsynlighed for, at medarbejderne bliver på virksomhederne. Det er i det mindste, hvad for­
udsigelsen er, ud fra en økonomisk tankegang. I dette indlæg er gennemgået virksomhedernes
rolle i forbindelse med de grundlæggende erhvervsuddannelser, dvs. lærlingeuddannelserne.
Når der ses bort fra de aktuelle problemer med mangel på praktikpladser, har udviklingen
været meget positiv med en høj og stigende andel af en ungdomsårgang, som begynder på
en lærlingeuddannelse. Andelen var oppe på 45 procent før den aktuelle lavkonjunktur. En
hovedårsag er, at der netop ikke er ”fleksibilitet” på dette område. Mester og lærling indgår
en flerårig og uopsigelig kontrakt, således at mester kan få dækket omkostningerne ved inve­
steringen i lærlingens uddannelse. Dette er i modsætning til virksomhedens investering i efter­
uddannelse, hvor medarbejderen kan forsvinde umiddelbart efter, at virksomheden har inve­
steret i uddannelsen.
135
I forbindelse med omtalen af lærlingeområdet er der identificeret et enkelt område, som det er
bydende nødvendigt at blive klogere på. Det viser sig, at lærlingene i gennemsnit er næsten
25 år, når de er færdiguddannede. Blandt dem, som begynder et læreforhold, er cirka 25 pro­
cent 25 år og derover. Denne høje alder indebærer et reduceret afkast af investeringen i
uddannelsen. Det er ikke utænkeligt, at arbejdsmarkedsordninger har bidraget til denne høje
og stigende lærlingealder. En lærling på 25 år og derover kan blive ”voksenlærling” og få løn
som en voksen, mens mester får et betydeligt tilskud. Dette giver et incitament til at vente
med at indgå et læreforhold indtil man er blevet 25 år. Det er dog næppe hele forklaringen på
den høje og voksende lærlingealder. Et første skridt på vejen til at blive klogere på området
må være at foretage en forbedret registrering af tilskuddene. Det må kunne lade sig gøre at
koble tilskuddet med den enkelte lærling og det enkelte firma, så man kan få et overblik over,
hvad det er, der foregår.
Et område, som det kunne være ønskeligt at blive klogere på, er effekten af ansættelsesbe­
skyttelse. Årsagen er blandt andet, at man kan forestille sig harmonisering af lovgivningen
inden for EU på dette område. Rent empirisk er det imidlertid svært at vurdere noget, som
ikke er indført, og som man derfor ikke har data for. Endvidere er det ikke nok bare at se på
effekten af de enkelte ordninger, det er nødvendigt med en bredere diskussion af indretningen
af arbejdsmarkedet. For eksempel synes det at være sådan i Sverige, at en forøget længde af
varsling ved opsigelse resulterede i, at de afskedigede medarbejdere blev ledige i et mindre
omfang end tidligere. Men er det nu også hensigtsmæssigt? Der skal altså være nogle, som
er arbejdsløse i den type af samfund, som vi befinder os i. Et vist omfang af arbejdsløshed er
et nødvendigt onde i en markedsøkonomi. Spørgsmålet er, hvordan den byrde fordeles på
medlemmerne af arbejdsstyrken. Afhængigt af, hvordan man vurderer sandsynligheden for til­
tag i retning af at harmonisere ansættelsesbeskyttelse inden for EU, kunne det være ønskeligt
med et vist beredskab af argumenter og også et vist empirisk belæg for disse.
Reallokering af arbejdskraft er et emne af betydelig interesse i forbindelse med vurderingen af
den måde, det danske arbejdsmarked er indrettet på. I hvilket omfang bidrager den betydelige
omfordeling af arbejdskraft til at øge produktiviteten i økonomien? Det er mest på det forsk­
ningsmæssige område, at dette emne aktuelt har relevans.
136
Litteratur
Albæk, Karsten (2004). Om lærepladsspørgsmålet. Blåt Memo nr. 212, Økonomisk Institut,
Københavns Universitet. Revideret og forkortet udgave publiceres i Nationaløkonomisk
Tidsskrift.
Albæk, Karsten and Bent Sørensen (1998). Job Flows and Worker Flows in Danish
Manufacturing, 1980-91. Economic Journal, Vol. 108, 1750-1771.
Albæk, Karsten, Marc van Audenrode og Martin Browning (2002). Employment Protection
and the Consequences for Displaced Workers. A Comparison of Belgium and Denmark. I
Peter Kuhn (ed.): Losing Work, Moving On. International Perspectives on Worker
Displacement, Kalamazoo, Mich.: W. E. Upjohn Institute, p. 471-511.
Andersen, Søren Kaj og Mikkel Mailand (2005). Flexicurity og det danske arbejdsmarked.
Et review med fokus på overenskomstsystemet. FAOS, Sociologisk Institut, Københavns
Universitet.
Bach, Henning (2001). Work environment, health, job leaving and being self-supporting.
Manuskript, Socialforskningsinstituttet.
Bertola, Guiseppe og Richard Rogerson (1997). Institutions and labor reallocation.
European Economic Review. Vol. 41, 1147-1171.
Bertola, Guiseppe (1999). Macroeconomic perspectives on aggregate labor markets institu­
tions. I Orley Ashenfelter og David Card (eds.): Handbook of Labour Economics, Vol. 3C,
2985-3028.
Bredgaard, Thomas, Flemming Larsen og Per Kongshøj Madsen (2005). Det feksible dan­
ske arbejdsmareked – en forskningsoversigt. CARMA, Aalborg Universitet.
Det Økonomiske Råd (2002). Dansk Økonomi, Efterår 2002.
Freeman, Richard B. (1995). Are Your Wages Set in Beijing? Journal of Economic
Perspectives, vol. 9, no. 3, p. 15-32.
Forslund, Anders, Per Johansson og Linus Lindqvist (2004). Employment subsidies – A
fast lane from unemployment to work? Institute for Labour Market Policy Evaluation. Uppsala,
Working Paper 2004:18.
Frölich, Markus og Michael Lechner (2004). Regional treatment intensity as an instrument
for the evaluation of labour market policies. University of St.Gallen. Præsenteret på EALE
konfencen i Lissabon, september 2004.
137
Güell, Maia og Barbara Petrongolo (2000). Worker transitions from temporary to permanent
employment: The Spanish case.” Paper presented to the EALE and SOLE joint World
Congress, Milan.
Heckman, James, Robert J. LaLonde and Jeffrey A. Smith (1999). The Economics and
Econometrics of Active Labor Market Programs. I Orley Ashenfelter og David Card (eds.):
Handbook of Labour Economics, Vol. 3C, 2985-3028.
Høgelund, Jan (2000). De langtidssyge og virksomhedernes sociale ansvar.
Samfundsøkonomen. Nr. 6, 4-10.
Jacobson, Louis, Robert LaLonde and Daniel Sullivan (1993). “Earnings losses of displa­
ced workers”, American Economic Review, 83(4), 685-709.
Johnson, George E. (1997). Changes in Earnings Inequality: The Role of Demand Shifts.
Journal of Economic Perspectives, vol. 11, p. 41-54.
Krugman, P. (1995). Technology, Trade and Factor Prices. NBER Working paper.
Kuhn, Peter (2002). Summary and Syntheses. Kapitel 1 i Peter Kuhn (ed.): Losing Work,
Moving On: International perspectives on Worker Displacement, Kalamazoo, Mich.: W. E.
Upjohn Institute, p. 471-511.
Machin, Stephen og Alan Manning (1999). The Causes and Consequences of Long-term
unemployment in Europe. I Orley Ashenfelter og David Card (eds.): Handbook of Labour
Economics, Vol. 3C, 2085-3139.
Manski, Charles F. (1995). Identification Problems in the Social Sciences. Cambrigde:
Harvard University Press.
Nickell, Steven (1997). Unemployment and Labor Market Rigidities: Europe versus North
America. Journal of Economic Perspectives, vol. 11, No. 3, pp. 55-74.
OECD (1994). The OECD Jobs Study. Evidence and Explanations. Part II.
138
Appendiks: Forventede effekter af ansættelsesbeskyttelse
– formelle resultater
I det følgende gennemgås konsekvenserne af ansættelsesbeskyttelse som følger af nogle
simple teoretiske overvejelser. I centrum for overvejelserne er især effekterne på arbejdsløs­
hedens omfang og ledighedens længde for den enkelte arbejder. Først gennemgås sammen­
hængen mellem bevægelserne på arbejdsmarkedet og ledighed, og de forventede effekter
af afskedigelsesomkostninger skitseres. Så introduceres fyringsomkostninger eksplicit i en
model for virksomhedernes adfærd med det resultat, at sådanne omkostninger under visse
betingelser kan resultere i et fald i arbejdsløsheden. Sigtet er en mere formel gennemgang til
at supplere den mere intuitive fremstilling af emnet i afsnit 2.2.
Bevægelserne på arbejdsmarkedet har per definition en væsentlig betydning for arbejdsløs­
hedens omfang. Antallet af arbejdere, der overgår fra beskæftigelse til arbejdsløshed i en
periode kan skrives som sE, hvor antallet af beskæftigede, E, er multipliceret med separa­
tionsraten s. Tilsvarende kan antallet af arbejdsløse, der overgår til beskæftigelse, skrives som
hU, hvor U er antallet af arbejdsløse og h er hyringsraten. I ligevægt er arbejdsløsheden ufor­
andret, og det kan kun gælde, hvis tilgangen til arbejdsløsheden er lig afgangen, dvs. hvis
flowbetingelsen
sE = hU
gælder. Da arbejdsløshedsprocenten er defineret som antallet af arbejdsløse divideret med
arbejdsstyrken, u = U /(E+U), fås ved omformulering
u=
s .
s+h
Arbejdsløshedsprocenten er per definition bestemt af overgangsraterne til og fra arbejdsløs­
hed. Arbejdsløsheden kan kun ændres, hvis overgangsraterne påvirkes. Dette er én af årsager­
ne til den betydelige interesse, der har været på det seneste for at opnå en bedre forståelse af
bevægelserne på arbejdsmarkedet.
Ansættelsesbeskyttelse må forventes at formindske separationsraten fra beskæftigelse til
arbejdsløshed, dette er vel mere eller mindre formålet med et sådant indgreb. Som det fremgår
af udtrykket, vil en formindskelse af s givet h resultere i en formindskelse af arbejdsløsheden.
Hvis vi f.eks. sammenligner Danmark med Belgien, som har en høj grad af ansættelsesbe­
skyttelse, kan vi skrive sBE=asDK, 0<a<1. Separationsraten på det belgiske arbejdsmarked er
opskrevet som den danske separationsrate multipliceret med en faktor, der angiver effekten
af ansættelsesbeskyttelse. Spejlbilledet af arbejdsgivernes formindskede tilbøjelighed til at
afskedige arbejdere er imidlertid, at man må forvente, at de også vil være mindre tilbøjelige til
at tage nye arbejdere ind i virksomhederne. Dette indebærer en reduktion i hyringsraten, og
man kunne som udgangspunkt forestille sig, at hyringsraten reduceres med den samme faktor
som separationsraten, altså hBE=ahDK. Hvis man indsætter raterne for Danmark i udtrykket for
arbejdsløsheden kan det indses, at arbejdsløsheden bliver nøjagtig den samme, som hvis de
139
belgiske rater indsættes. Hvis overgangsraterne formindskes eller forøges med den samme
faktor er arbejdsløsheden uforandret. Den samme arbejdsløshedsprocent er forenelig med et
arbejdsmarked med høj mobilitet og et arbejdsmarked med en lav mobilitet.
Derimod må det forventes, at ansættelsesbeskyttelse vil forøge den gennemsnitlige ledig­
hedsperiode for de arbejdere, der bliver arbejdsløse. Dette kan indses på følgende måde: Det
må gælde, at antallet af arbejdsløse er lig med tilgangen til arbejdsløshed multipliceret med
den gennemsnitlige ledighedslængde (på nøjagtig samme måde som antallet af studerende
på et studium må være lig med tilgangen til studiet multipliceret med den gennemsnitlige stu­
dietid, når tilgang og gennemsnitlig studietid er konstant over tid). Men antallet af arbejdsløse,
U, må således i ligevægt være lig tilgangen, hU (idet tilgang er lig afgang i ligevægt), multiplice­
ret med den gennemsnitlige varighed. Arbejdsløshedens gennemsnitlige varighed bliver derfor
1/h, den reciprokke værdi af hyringsraten. Begrænset ansættelsesbeskyttelse i Danmark og
dermed høj separationsrate fra beskæftigelse har således et spejlbillede i form af en høj
hyringsrate fra arbejdsløshed, som er ækvivalent med en lav gennemsnitlig ledighedslængde.
Det meste af ovenstående har bestået i at anvende definitioner suppleret med intuitive
betragtninger over de forventede effekter af ansættelsesbeskyttelse. En argumentationskæde,
som alene bygger på anvendelse af definitioner, har den fordel, at det er besværligt for andre
at modsige det, der kommer ud af en sådan øvelse. Resultatet af øvelsen er, at ansættelses­
beskyttelse ikke betyder noget for arbejdsløshedens størrelse, men formindsker mobiliteten
og forøger ledighedens gennemsnitlige varighed, og dette synes at være en ikke ualmindelig
opfattelse inden for professionen. På den anden side ville det være betryggende, hvis et
sådant resultat også kunne udledes ud fra en eksplicit modellering af virksomhedernes
adfærd. Dette er emnet i det følgende.
Vi ser på et firma, der enten kan være i en god tilstand med høj værdi af arbejdskraftens mar­
ginalprodukt eller i en dårlig tilstand med en lav værdi af marginalproduktet. Firmaet skifter
mellem at være i den gode og den dårlige tilstand med en vis sandsynlighed. I fravær af
fyringsomkostninger vil firmaet fastlægge beskæftigelsen således, at værdien af marginalpro­
duktet er lig lønsatsen, som antages at være konstant over tid. Indførelse af omkostninger i
forbindelse med afskedigelse af arbejdere betyder imidlertid, at virksomheden tager højde
for disse omkostninger ved beslutningen om, hvor mange arbejdere der skal ansættes.
Resultatet af analysen i det følgende er ganske intuitivt: Ved overgang til den gode tilstand
ved virksomheden, at tilstanden ikke varer ved, og at virksomheden på et eller andet tids­
punkt skal betale en afgift, når den dårlige tilstand indtræder igen, og medarbejdere skal
afskediges. For at spare på fyringsomkostningerne vil virksomheden derfor ikke ansætte helt
så mange arbejdere i den gode tilstand. Jo højere fyringsomkostninger og jo større sandsyn­
lighed for, at den gode tilstand ophører, jo færre medarbejdere ansættes. Tilsvarende vil virk­
somheden ved overgang til den dårlige tilstand ikke afskedige helt så mange medarbejdere
som i fravær af fyringsomkostninger, idet den gode tilstand jo kommer igen med en vis sand­
synlighed. Jo større sandsynlighed for, at den dårlige tilstand ophører, og jo større fyringsom­
kostninger, jo flere medarbejdere ansættes i den dårlige tilstand.
140
Vi forstiller os, at vi har to tilstande, en god og en dårlig.11 Givet beskæftigelsen, l, er den
gode tilstand er karakteriseret ved et højt værdi af marginalproduktivitet, MP(1,G), hvor skift­
parametren antager en høj værdi, G . Analogt antager værdien af marginalproduktet størrel­
sen i den dårlige tilstand. Det antages, at lønsatsen antager størrelsen w i både den gode og
dårlige tilstand, og løndannelsen betragtes således ikke i denne simple analyse. Opgaven er
at bestemme beskæftigelsesniveauerne i den gode og den dårlige tilstand, lG og lB.
Sandsynligheden for et skift fra den gode tilstand til den dårlige betegnes p, og det antages,
at der er den samme sandsynlighed for et skift fra den dårlige tilstand til den gode. Der er
således sandsynligheden 1–p for at forblive i en tilstand, hvad enten den er god eller dårlig.
Skiftparametren antages med andre ord at følge en Markov kæde med symmetriske over­
gangssandsynligheder.
Ved et beskæftigelsesniveau på lG i den gode tilstand bliver værdien for et firma ved at opholde
sig i denne derfor per definition
VG=MP(lG,G)– w+ 1 [(1–p)VG+pVB].
1+r
Højresiden består af det beløb hvormed marginalproduktet overstiger lønsatsen i indeværende
periode tillagt værdien af fremtiden, der diskonteres med rentesatsen. Da firmaet er i den
gode tilstand i indeværende periode, vil det forsætte i denne tilstand i næste periode med
sandsynligheden, mens det med sandsynligheden vil overgå til den dårlige tilstand.
Værdien af den dårlige tilstand fås helt analogt til
VB=MP(lB,B)– w+ 1 [pVG+(1–p)VB].
1+r
I fravær af fyringsomkostninger ville VG=VB=0, og beskæftigelsen ville være fastlagt, så værdien
af marginalproduktet var lig lønsatsen i begge tilstande. Tilstedeværelsen af fyringsomkost­
ninger per arbejder af størrelsen F indebærer, at virksomheden i den dårlige tilstand på græn­
sen påføres et tab i indtægter af størrelsen F, og vi har derfor VB=-F. I den gode tilstand gæl­
der uforandret VG=0. Ved indsættelse af disse værdier i ovenstående fås
p
F
MP(lG,G)= w+
1+r
og
MP(lB,B)= w–
r+p
F.
1+r
I den gode tilstand vil værdien af marginalproduktet være højere end lønsatsen w, og beskæf­
tigelsesniveauet vil således være lavere end svarende til denne værdi. Analogt er værdien af
marginalproduktet i den dårlige tilstand lavere end i tilfældet af fravær af fyringsomkostninger,
11
Se Bertola (1999) for en udbygning af argumentationen i det følgende.
141
og beskæftigelsen tilsvarende højere. Fyringsomkostningerne formindsker således beskæfti­
gelsesudsvingene mellem den gode og den dårlige tilstand.
Men hvad med den gennemsnitlige beskæftigelse i et firma. Sandsynligheden for et skift fra
den ene tilstand til den anden er den samme, og firmaet vil derfor opholde sig gennemsnitligt
halvdelen af tiden i hver af de to tilstande. Den gennemsnitlige værdi af marginalproduktet er
derfor givet ved
r/2
MP(lG,G)+MP(lB,B)
= w–
F.
2
1+r
Den gennemsnitlige værdi af marginalproduktet er således mindre end lønsatsen svarende til,
at beskæftigelsen i gennemsnit skulle være større. Baggrunden for resultatet er, at afvigelsen
i nedadgående retning i værdien af marginalproduktet fra den gennemsnitlige lønsats i den
dårlige tilstand er lidt større end afvigelsen i positiv retning i den gode tilstand. Når virksom­
heden ansætter den sidste arbejder i den gode tilstand, tager den højde for, at den pågæl­
dende risikerer at skulle fyres igen. De diskonterede omkostninger ved at fyre den sidst til­
komne arbejder er F/(1+r), og disse omkostninger kommer med sandsynligheden p. På
samme måde vil et firma, der formindsker beskæftigelsen, tage højde for, at beskæftigelses­
formindskelsen måske skal redresseres i næste periode, dvs. at der kan spares omkostninger
svarende til pF/(1+r). Men hertil kommer de omkostninger, der rent faktisk kan spares ved at
undlade beskæftigelsesreduktionen, nemlig rF/(1+r).
Selv om fyringsomkostninger indebærer et lavere gennemsnitligt marginalprodukt er det dog
ikke nødvendigvis sikkert, at den gennemsnitlige beskæftigelse bliver højere. Dette afhænger
bl.a. af hældningen på efterspørgselskurverne (dette kan illustreres grafisk). Tendensen til øget
beskæftigelse afhænger af rentesatsens størrelse. I det omfang der måtte være en positiv
beskæftigelseseffekt af fyringsomkostninger må disse betegnes som minimale.
Hovedresultatet af ovenstående analyse må være, at nettoeffekten på beskæftigelse og
arbejdsløshed er tilnærmelsesvis lig nul.
142