İSTANBUL TİCARET ODASI YAYIN N O : 1993-29 TARIM DESTEKLEME POLİTİKALARI VE SONUÇLARI: ABD, AT VE TÜRKİYE Doç. Dr. Fatma Doğruel Marmara Üniversitesi İngilizce İktisat Bölümü İSTANBUL Can Matbaa Tel: 511 86 66 ÖNSÖZ Tarım sektörü ülkemiz ekonomisi içerisinde önemli bir yer tutmaktadrr. Gayri Safi Milli Hasıla'ya olan katkısı açısından toplam sektör gelirleri içerisinde yaklaşık %16-18 payla tarım sektörü sanayi ve ticaret sektöründen sonra üçüncü sırada yeralmaktadır. Türkiye tarım sektörünün gelişmesi için önemli kaynaklar ayırmaktadır. Bu kaynak lar da büyük ölçüde tarım destekleme politikaları çerçevesinde kullanılmaktadır. Tarım destekleme politikaları ise çeşitli açılardan eleştirilere yolaçmaktadır. Odamız, konu ile ilgili olarak ABD ve Avrupa Topluluğu'nda uygulanan tarımsal destekleme politikalarının ışığında, ülkemiz için alternatif politikalar geliştirilmesini amaçlayan bir araştırma yapmıştır. Araştırmada konu ayrıntılı bir şekilde ve karşılaştır malı olarak incelenmektedir. Araştırmanın, başta üyelerimiz olmak üzere tüm ilgililere faydalı olmasını diler, araştırmayı gerçekleştiren Doç. Dr. Fatma Doğruel'e teşekkürlerimi sunarım. Genel Sekreter Prof. Dr. İsmail Özaslan İÇİNDEKİLER: Sayfa No: ÖNSÖZ SUNUŞ 1 GİRİŞ 1.1 , Tarımsal Müdahale Neden Yapılıyor 2 1.2 Çalışmanın Amacı ve Çerçevesi 3 2 AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ TARIM POLİTİKALARI 2.1 ABD Tarım Politikalarına Geriye Doğru Bir Bakış 5 2.1.1 1930 Öncesi Dönem 5 2.1.2 1930'lu ve 1940'h Yıllar 6 2.1.3 19501i ve 1960'h Yıllarda Değişen Politikalar 8 2.1.4 1970'li Yıllarda Tarımda Değişen Ortam 8 2.1.5 1980 Sonrası Dönem 10 2.2 Politikaların Değerlendirilmesi ve Sonuçları 12 2.2.1 Politikaların Değerlendirilmesi 12 2.2.1.1 Arza Yönelik Uygulamalar 12 2.2.1.2 Talebe Yönelik Politikalar 14 2.2.2 15 Politikaların Sonuçları 2.2.2.1 Tarım Üzerine Etkisi 15 2.2.2.2 Ekonominin Bütünü ve Tarım Dışı Kesim Üzerindeki Etkisi 15 3 AVRUPA TOPLULUĞU TARIM POLİTİKALARI 3.1 AT Tarım Politikalarına Geriye Doğru Bir Bakış 22 3.1.1 Ortak Tarım Politikasının Doğuşu 22 3.1.2 Topluluğun İlk On Yılı 22 3.1.3 1970'li Yıllar ve Yapısal Politikalar 24 3.1.4 1980'li Yıllar ve Ortak Tarım Politikası Krizi 25 3.2 Politikalar ve Sonuçları 26 3.2.1 Ortak Tarım Politikasının Kurumsal Çerçevesi ve Uygulamanın Yapısı -.26 3.2.1.1 Topluluk Kurumsal Çerçevesi 26 3.2.1.2 Fiyat ve Piyasa Düzenlemeleri 26 3.2.2 27 Politikaların Sonuçları 3.2.2.1 Topluluk Üzerine Etkisi 27 3.2.2.2 Ortak Tarım Politikasının Ekonomik Sonuçları 29 4 TÜRKİYE'DE TARIMSAL YAPININ GELİŞİMİ 4.1 Giriş 31 4.2 Kronolojik Olarak Tarım ve Uygulanan Politikalar 31 4.2.1 Cumhuriyet Öncesi Yapı 31 4.2.2 1950 Öncesi Yavaş Değişim 34 4.2.3 1950-1980 Dönemi, Tarımsal Değişimin Hızlanması 38 4.3 1980 Sonrası ve 1990 Başlarında Tarım 40 4.3.1 Tarım İşletmeleri 41 4.3.2 Tarımın Türkiye Ekonomisi İçindeki Yeri 43 4.3.3 Tarım ve Gelir Dağılımı 45 5 TÜRKİYE'DE TARIMSAL DESTEKLEME NASIL YAPILIR 5.1 Giriş 49 5.2 Tarımın Desteklenmesinde Yer Alan Kuruluşlar 50 5.2.1 Tarım Kredi Kooperatifleri 51 5.2.2 Tarım ve Köy İşlerine Bağlı Diğer Kooperatifler 55 5.2.3 Tarım Satış Kooperatifleri 56 5.2.4 Desteklemeye Aracılık Eden Diğer Kuruluşlar 60 5.3 Desteklemenin Finansman Kaynakları 61 5.3.1 Fonlar 61 5.3.2 Bütçe 62 5.3.3 Ziraat Bankası 62 6 TÜRKİYE'DE TARIM DESTEKLEME POLİTİKALARININ SONUÇLARI 6.1 Giriş 63 6.2 Desteklemenin Tarım Üzerindeki Etkisi 63 6.2.1 Tarımsal Üretim 63 6.2.2 Tarımsal Gelirler ve Gelir Dağılımı 71 6.3 Nasıl Bir Destekleme Politikası Uygulanmalı 73 6.3.1 Destekleme Politikalarının Kıstasları Neler Olmalı 73 6.3.2 Destekleme Sisteminin Öncelikli Sorunları ve Öneriler 74 SUNUŞ Türkiye tarım kesiminin desteklenmesine çok ciddi kaynaklar ayırmaktadır. Ancak bu harcamalar öncelikleri çok iyi belirlenmiş bir programla yapılmadığı için, tarım kesiminde uzun dönemli rahatlama yaratacak etkiler yapamadığı gibi makroekonomik dengeleri bozucu bir etki de yaratabilmektedir. Desteklemede temel sorun, desteklemenin üreticiye hangi aşamada ve nasıl yapılacağının ve hangi ürünlerin destekleneceğinin çok ciddi kriterlerle belirlen memiş olmasıdır. Çalışmada, yapısal sorunlar taşıyan, herşeyden önce politik etkilere çok açık olan, bu tarım destekleme sisteminin nasıl yeniden ele alınabileceğinin incelen mesi amaçlanmıştır. Bu çerçevede araştırmada; i) Türkiye'deki tarım destekle me sisteminin bir değerlendirmesi yapılarak etkinliğinin saptanmasına, ii) Türki ye'de orta ve uzun dönemli -şehirleşme, nüfus, gelir dağılımı, vb.- hedeflerin gerçekleşmesi ile ihracat, enflasyon gibi makro politikaların başarısının sağlan ması da gözetilerek destekleme ilkelerinin belirlenmesine çalışılmış, iii) bu des tekleme ilkelerinin saptanmasında, Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa Topluluğu'nda izlenen tarım destekleme politikaları ve tarımın dünya ticareti ile bütünleşmesi gibi sorunlar dikkate alınmıştır. Araştırmanın tamamlanışına kadar geçen süre içinde pek çok kişi ve kuruluş tan yardım ve destek gördüm. Başta bu araştırmayı destekleyen İstanbul Ticaret Odası Başkanlığına, Genel Sekreterliğine ve araştırmanın yürütülmesinde yar dımcı olan Etüt ve Araştırma Şubesi ile Kütüphane Çalışanlarına teşekkür ede rim. Araştırmanın en sorunlu aşaması Türkiye'de tarım destekleme sistemi hak kında veri toplanmasıydı. Bu aşamada bilgi vermekten kaçınmayan Devlet Plan lama Teşkilatı, Devlet İstatistik Enstitüsü ve Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği ilgilileri ile kişisel olarak yardımcı olan T.C. Merkez Bankası Baş kan Yardımcısı Sayın Dr. Hasan Ersel'e teşekkür ederim. Çalışmada kullanılan verilerin toplanmasını ve çizelgelerin hazırlanmasını gerçekleştiren Doç. Dr. A. Suut Doğruel'e ise özel olarak teşekkür ederim. Tarımsal desteklemede kullanı lan kaynakları büyük oranda denetleyen, kamu kaynaklarını kamu yararına kul lanma durumunda olan ve bu etkinliğini en azından bilim çevrelerine karşı şeffaf yürütmesi gereken T.C. Ziraat Bankası'nın üst düzey yöneticileri ise veri sağla ma konusunda yardımcı olmaktan şaşırtıcı ve anlaşılmaz bir biçimde kaçındı. Doğal olarak çalışmanın hata ve eksikliklerinin sorumluluğu bana aittir. Doç. Dr. Fatma Doğruel 1 1. GİRİŞ 1.1 Tarımsal Müdahale Neden Yapılıyor Rausser tarım politikasını; girdi ve çıktı piyasalarını, ticaret, kamu yatırımları nı, yenilenebilen ve tükenebilir doğal kaynakları, dışsallıkların regülasyonu, eği tim ile gıda ürünlerinin dağıtım ve pazarlamasını içeren karmaşık bir müdahale ler ağı olarak tanımlıyor (Rausser, 1992). Tarıma müdahalenin nasıl yapılacağının çok kesin bir biçimde belirlemek zordur. Ülkenin içinde bulunduğu ekonomik, sosyal ve siyasi koşullar; kısa ve uzun dönemli büyüme hareketinin nasıl olma sının istendiği; tarım kesiminin yapısı bu desteklemenin belirlenmesinde etkili olabilir. Ancak ülkenin ihtiyaçları kadar o ülkedeki baskı gruplarının istekleri ve güçleri de politikaların şekillenmesinde belirleyicidir. Tarımsal destekleme yeni bir olay değil. Avrupa'da 19. yüzyılda tarımsal des tekleme çabaları gözleniyor ve bu destekler ekonomik gelişmenin bir ürünü ola rak düzenli biçimde büyümeye devam ediyor. Yine Amerika Birleşik Devletle rinde de 19. yüzyılda tarımın gelişmesine dolaylı olanak sağlayacak tarımsal araştırma ve geliştirme faaliyetleri, bedava tohumluk dağıtımı gibi çabalar gözle niyor. Aslında bu, hızla değişen ekonomik ortamda tarımın diğer sektörler ve ül kelerle rekabetçiliğini koruyabilmesi için bir direnme çabası olarak alınabilir. Ancak tarımsal korumacılığın yapıldığı ülkelerde, korumanın bugünkü yapısı ile diğer sektörleri ve dünya ticaretini de olumsuz etkilediği sıkça dile getirilmeye başlamıştır. Genel olarak en sıkı tarımsal korumacılık, tarım ve gıda ürünlerinin fiyatları nın hükümet tarafından güçlü biçimde etkilendiği Japonya'da görülmektedir. Yeni Zellanda tarımsal korumacılığın en az uygulandığı diğer uçta yer alan ülke dir. Bu ülkede tarım fiyatlarına hükümet müdahalesi çok az olmakta; fiyatlar ağırlıklı olarak dünya talep ve arz koşulları ile belirlenmektedir. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) bu iki zıt ucun ortasında bir yere düşmektedir. Hükümet seçil miş bazı malların -ki bu ABD üreticisinin ulusal gelir payının yarısıdır- fiyatların da kesin kontrole sahipken piyasa güçleri geride kalan diğer fiyatların belirlen mesinde geniş biçimde söz sahibidirler (Robinson, 1989, s. 2). Avrupa Topluluğu (AT) ülkeleri de tarımsal korumanın çok sıkı uygulandığı bir yapıya sahiptir. OECD'ye (Organisation for Economic Cooperation and Development) göre korumacılığın maliyetleri çok yüksektir. Özellikle sanayileşmiş ülkelerin ticaret savaşında uyguladıkları korumacılık, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin ti caretini olumsuz etkilediği gibi kendileri de bu savaştan oldukça zararlı çıkmaktadırlar(1). Bu sorunlar en geniş biçimde ilk 1986'da Uruguay'da yapılan bir top lantıda tartışılmıştır (Uruguay Round-1986, GATT-General Agreement on Tariffs and Trade). Bu toplantıda ticareti bozan tarım ürünlerindeki iç politikalar konu sunda görüşme yapılması görüşülmüş; ABD ve diğer tarım ürünleri ihracatçısı ülkeler, eğer tarım ürünleri ticaretinin liberalizasyonunda önemli bir ilerleme sağ lanamaz ise görüşmenin diğer konularında anlaşma yapılabilmesi için yeterli iç 2 desteği sağlayamayacaklarını belirtmişlerdir. Ancak, yapısal tarım reformlarına karşı Avrupa, Japonya ve Kuzey Amerika'da (Kanada ve ABD) çok güçlü bir di renç vardır (Sanderson, 1990). Bu tartışmalar 1993'te bazı ilerlemeler sağlan makla birlikte hala devam etmektedir. 1. 2 Çalışmanın Amacı ve Çerçevesi Türkiye tarım kesiminin desteklenmesine çok ciddi kaynaklar ayırmaktadır. Ancak bu harcamalar öncelikleri çok iyi belirlenmiş bir programla yapılmadığı için, tarım kesiminde uzun dönemli rahatlama yaratacak etkiler yapamadığı gibi makroekonomik dengeleri bozucu bir etki de yaratabilmektedir. Desteklemede ilk sorun, desteklemenin üreticiye hangi aşamada ve nasıl yapılacağının ve hangi ürünlerin destekleneceğinin çok ciddi kriterlerle belirlenmemiş olmasıdır. İkinci sorun ise, yapılan uygulamaların ülkeye maliyetinin iyi hesaplanamamasıdır(2). Gelişmiş ülkelerde de tarımsal destekleme politikalarının ve dış ticaret dü zenlemeleri gibi diğer korumacı önlemlerin hem kendi ekonomilerine, hem de dünya ekonomisini etkileyecek güçte oldukları için gelişmiş ve az gelişmiş ülke ekonomilerine olumsuz etkileri olmaktadır. Ancak bu ülkeler izledikleri politikalar da belirli ilkeler çerçevesinde politikalarını uyguladıkları için, korumacı politikala rın gerek tarım gerekse tarım dışına etkisi bilinebilmekte ve bu bağlamda politi kaların yeniden gözden geçirilmesi sağlanabilmektedir. Bu çalışmada temel olarak; yapısal sorunlar taşıyan, her şeyden önce politik etkilere çok açık olan Türkiye'deki tarım destekleme sisteminin aksayan yönleri ne bazı öneriler getirmek amaçlanmıştır. Ancak bu sistemin antaşılması ve öne rilerin sağlam bir çerçeveye oturması için ikincil bir amaç olarak; i) Türkiye'deki tarımsal yapının ve varolan tarım politikalarının yapısı incelenerek karşılıklı etki leşimi anlaşılmaya çalışılmış; ii) Yaygın tarımsal destekleme ve korumacılık uy gulamaları olan Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa Topluluğu'nun politikaları da incelenmiştir. Araştırma Giriş ile birlikte altı bölümden oluşmaktadır. 2. Bölüm'de ABD Tarım Politikaları, 3. Bölüm'de ise AT Ortak Tarım Politikası incelenmiştir. Her iki bölümde de yapılan uygulamaların kronolojik bir değerlendirmesi yapılmış; ABD'de fiyat destekleme gibi dolaysız tarım destekleme uygulamalarının ilk or taya çıkış dönemine kadar inilmiş, ancak AT için topluluğun ortak politikalarını oluşturduğu 1960'h yıllar başlangıç dönemi olarak seçilmiştir. Bu incelemelerde politikaların tarım üzerinde ve genel olarak nasıl bir etki yaptığı da aktarılmaya çalışılmıştır. Türkiye uygulaması incelenirken de benzer bir yol izlenmiş, 4. Bölüm'de Tür kiye'nin kronolojik olarak tarım ve tarıma uygulanan politikalar ele alınmıştır. Ancak ABD ve AT incelemelerinden farklı olarak, yine aynı bölümde 1980 son rası değişmelerle birlikte tarımın üretim ve gelir dağılımı gibi yapısal özellikleri de incelenmiştir. Bunda amaç, önerilerin sorunları da dikkate alacak şekilde ya pılmasını sağlamaktır. 5. Bölüm Türkiye'nin destekleme politikası yapısının ince3 lenmesine ayrılmıştır. Bu bölümde Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri, Tarım Kredi Kooperatifleri, Toprak Mahsûlleri Ofisi (TMO) ve Şeker Şirketi gibi tarımsal desteklemede kullanılan kuruluşların bir dökümü yapılmıştır. Yine aynı bölümde desteklemenin finansmanını sağlayan kuruluşlar ve işleyiş mekanizmaları da in celenmiştir. 6. Bölüm'de politika sonuçları değerlendirilmiştir. Bu değerlendirme ile destekleme politikalarının sorunları daha net tanımlanmaya çalışılmış ve aynı bölüm içinde yer alan öneriler bu değerlendirmelere dayandırılmıştır. Çok kısaca özetlemek gerekirse, elde edilen sonuçlar tarım destekleme ve korumacılık politikalarının sadece Türkiye'de değil, gelişmiş ülkelerin sorunu da olduğunu göstermiştir. Ancak özellikle ABD'nin uygulamaları, teknik olarak çok gelişmiş ve piyasadaki dengesizliklerin giderilmesinde daha rasyonel politikalar olarak ortaya çıkmışlardır. Tarımsal politikalarda AT'de daha çok stratejik önce likleri belirleyen kavramlar belirleyici iken ABD'de ekonomik kavramlar önemli ol duğu gözlenmiştir. Şüphesiz AT, üye ülkelerin farklı yapılardaki ekonomilerini birleştirmeye çalıştığı için daha heterojen bir yapı sergilemekte, bu da ekonomik kavramları ikinci plana itmektedir. Bugün bile ABD'de temel amaç üreticiyi korur ken piyasadaki dengesizlikleri de gidermek ve ABD'nin rekabetçi gücünü koru makta yoğunlaşmakta; AT ise kaynaklarının önemli bir bölümünü ayırdığı Ortak Tarım Projesi'nde öncelikli olarak birleşmenin üye ülkeleri tarımlarındaki rahat sızlıklardan doğan şikayetleri gidermeye çalışmaktadır. Türkiye ile karşılaştırma yapılırken ABD ve AT uygulamaları arasındaki bu fark dikkate alınmış, uygulamaların net etki ve sonuçları bu çerçevede değerlen dirilmiştir. Türkiye'deki destekleme politikası sonuçları gerek ülke tarımı, gerek se ülke genelinde bu politikaların etkileri ve özellikle bugünkü yapısı hakkında olumlu şeyler söylemeyi engellemektedir. Tarım kesimi açısından her şeyden önce bir etkinlik sorunu vardır. Tarım gelirleri düşük ve tarım içi gelir dağılımı bo zuktur. Bunun da ötesinde tarıma yönlendirilen ya da 'yönlendirildiği sanılan' fonlar artarken, çok hantallaşmış destekleme sistemi nedeni ile bu kaynaklar aracı kurumlarda kaybolmaktadır. Tarımda destekleme sistemi üzerine öneriler yapılırken ağırlıklı olarak bu so nuçlar dikkate alınmış ve ilk aşamada kaynak kaybını engelleyecek bir destekle me sistemi benimsenmesi istenmiştir. Böylece zaten çok fazla tarıma gitmeyen kaynakların tutulması, kamu açıklarının kapanmasına yardımcı olacaktır. Bunun için yapılması gereken kooperatifler ve TMO gibi kuruluşların kendi başlarına yarattıkları maliyetlerin aşağı çekilmesi ve kurumların yeniden elden geçirilmesi dir. Bu sistemin rehabilitasyonu, tarım kesiminin üretim kararlarında piyasa sin yallerine duyarsızlığını da azaltacaktır. İkinci aşamada, tarım kesiminin desteklenmesinin tarım kesiminde gelir dü zeyi ve tarım içi gelir dağılımını düzenleyebilecek bir şekilde yapılması için bir refah kriteri oluşturulması önerilmiştir. Bu desteklerde refah sağlamanın yanısıra desteklenecek ürün ya da üretici kesiminin seçiminde tarımın etkinlik sorunlarını çözecek teknik önlemler de dikkate alınabileceği belirtilmiştir. Son olarak bütün bu politikalarda tarımın liberalizasyonunu dikkate alma zo runluluğu vurgulanmıştır. Dünyadaki ticareti serbestleştirme çabalarına paralel 4 olarak Türkiye'de tarımın ââfia fazla bu değişmelerden uzak yönlendirilmesi zor dur. Bu gelişmelerden en fazla geleneksel tarımla uğraşanlar etkileneceği için öneriler içinde bu kesime yönelik politikalar tartışılmıştır. 2. AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ TARIM POLİTİKALARI 2.1 ABD Tarım Politikalarına Geriye Doğru Bir Bakış 2.1.1 1930 Öncesi Dönem ABD'de Birinci Dünya Savaşı öncesindeki dönemde, tarıma doğrudan müda hale ya da destek gözlenmez. Fiyatlar piyasa sinyallerine göre belirlenir. Tarıma destek daha çok dolaylı olarak; tarım kredileri, kooperatiflerin desteklenmesi ve çiftçi eğitimi ile yapılır (1). Tarım kesimine yönelik bu -dolaylı- destekleri sağla yacak kurumlaşma çabaları 19. yüzyılın ikinci yarısında başladı. 1850 ve 1900'lü yılların ilk başlarında özel kesimde, amaçları maliyetleri düşürmek olan bir dizi kurumlaşma çabası görülür. Bunlar; 1862'de Morrill Kanunu ile her eya lette parasız, kamunun yüksek eğitim veren 'Land Grant College' sistemi; 1862'de başlangıçta araştırma, regülasyon ve bilgi üretme amacıyla kurulan ABD Tarım Bakanlığı; 1887'de Hatch Kanunu ile her eyalette tarımsal araştır malara destek sağlayan tarımsal deney istasyonlarının kuruluşu ve 1914'de Smith-Lever Kanunu ile Tarımsal Yayım Servisi'nin kuruluşudur (Rausser, 1992}. Smith-Hughes Kanunu ile de tarımsal eğitime devlet katkısı lise düzeyin de de verilmeye başlanır. Üreticiler için kredi kullanımında kolaylık sağlayıcı ka rarlar (1916), dönemin bir diğer önemli gelişmesidir (Robinson, 1989, s. 14). ABD Kongresi tarafından Danimarka ve Almanya örnekleri incelenerek uygula maya konan bu sistemde, tarımsal kredi fonu merkezi para piyasalarından sağ ladığı kaynakları yerel kooperatif kuruluşlarına üreticiye borç verilmek üzere göndermektedir. 1920'li yıllar tarım dışı kesimin lehine, tarım kesiminin ise krizde olduğu bir dönemdir (Frederick ve Spitze, 1983). 1920'li yıllarda üreticiler ve bazı politikacı lar, ekonominin tarım dışı kesimleriyle tarım arasındaki gelir eşitsizliğine yönelik rahatsızlıklarını dile getirerek baskıda bulunurlar. Şüphesiz bu talepte Birinci Dünya Savaşı'ndan hemen sonra, 1921'de, tarım fiyatlarının çökmesi etkilidir. İhracat talebinin düşmesi ve uygulanan yeni teknolojilerle artan verimlilik sonucu artan üretim, fiyatların düşerek üreticilerin durumlarının kötüleşmesine neden olur. Diğer tarafdan ise iç göç ve dolayısı ile artan gıda talebi ve savaşın gerek tirdiği gıda stoğu ihtiyacı, bu direkt destek talebini güçlendirir. Bu durum, temel de üretici fiyatlarını stabilize etmek ve üretici gelirlerini artırabilmek amacıyla, di rekt fiyat desteğini içeren bir dizi planın hazırlanmasını sağlar. McNary-Haugen Planı en fazla uygulamaya yaklaşan plan olur. Bu plana göre destek yapılırken buğday, mısır ve pamuk gibi ihraç ürünlerine ikili bir fiyat sistemi uygulanacak; bu ürünlerin iç piyasada satılan bölümüne yüksek fiyatlar verilirken dış piyasa larda satılan bölüm için dünya fiyatları uygulanacaktır. Ancak plan Başkan Coolidge tarafından veto edilir. 1920'li yıllar boyunca süren ve 1929'da sona eren 5 Coolidge Dönemi'nde bu çabalardan bir sonuç elde edilemez (Frederick ve Spitze, 1983; Luttrell! 1989, s. 1-11 ve Robinson, 1989, s. 15). Tarım piyasalarındaki olumsuz yapı, 1928 seçim kampanyasında ABD'nin iki büyük partisine de seçim malzemesi olur. Bu seçimle gelen Başkan Hoover üre ticiye yardımda, önceki başkanlara göre daha isteklidir. Dolaysız yardımlar için aracı olacak Federal Çiftçi Örgütü'nün (Federal Farm Board) işleyişini sağlaya cak kanunun geçmesini sağlar ve örgüte kongre ilki 1929'da başlamak üzere kaynak aktarmaya başlar. İki yıl içinde satılamayacak milyonlarca dolarlık ürün için destek yapılır. Destekleyen örgütün üretim üzerinde hiçbir kontrolü yoktur. Bazı önemli ürünlerde fiyatların dünya fiyatlarının üzerine çıkması, aşırı stokla rın birikmesi ve iç piyasadaki yüksek fiyatlar nedeniyle buğday ve pamukta ihra catın azalması bu politikanın bir fiyaskoyla sonuçlanmasına neden olur (Luttrell, 1989, s. 10-11; Robinson, 1989, s. 15-16). Üreticiye kısa dönemli kazançlar sağlayan bu uygulama, Büyük Bunalım'a sürüklenmeye de katkıda bulunur(2). 2.1.1 1930'lu ve 1940'lı Yıllar 1930'lu yılların ABD hükümeti -başkan Roosevelt'tir- ekonomik bunalımdan çıkabilmek için 1933'de Tarımsal Uyum Kanunu'nu (Agricultural Adjustment Act) çıkartır. Bu kanunun çıkması, artık varolan politikalar ile bir yere gidilemeyeceği ni gören bütün kesimlerin desteği ile olur. Önemli çiftçi kuruluşlarının liderleri, kongre ve hükümet bu kanun öncesinde tartışmaları konsensüsün olduğu bir ze minde yürütürler. Kanun üreticiye yönelik fiyat desteği ve üretimin kontrolünde hükümete yetki vermektedir. Ancak, birkaç yıl sonra açlığın ortaya çıkması üreti min kontrolünün ciddi biçimde eleştirilmesine neden olur. 1936'da 1933 Kanunu'nun bazı maddeleri -programın finansmanında kullanılan bazı vergiler ve üre tim kontrolünde toprak koruma ile bağlantılı maddeler- anayasaya uygun olmadığı gerekçesi ile iptal edilir. Bu değişmelere rağmen 1938'de oluşturulan yeni Tarım Uyum Kanunu buğday, mısır, pamuk, pirinç ve tütün için fiyat desteği ve ekim alanlarının kontrolünü mümkün kılmaktadır (Robinson, 1989, s. 16). 1933 ve 1938 kanunları daha çok pamuk ve buğday gibi dayanıklı ve depola nabilir tarım ürünleri ile ilgiliydi. 1933 Kanunu'nun değişmelerine ek olarak iki program daha uygulamaya konulur. Kongre'nin onayladığı bu programlardan ilki çabuk bozulabilen süt, meyve ve sebze ürünleri için fiyat desteği için zorunluk olmadığını, ancak gerek görüldüğünde destekleme yapılabileceğini belirtir. İkin cisi ise, gümrüklerden Tarım Bakanlığfna kesilen bir fon ile sağlanan finans manla okullara, hayır kurumlarına ve yardıma muhtaç ailelere ürün fazlalarının dağıtımının yapılması hakkındadır 1930'lu yılların sonlarında uygulamaya konu lan bu "gıda yardımı (food stamp)" programı İkinci Dünya Savaşı süresince askı ya alınmış, daha sonra 1960'lı yıllarda da farklı bir biçimde yeniden uygulanmış tır. Bu programın uygulanışı, düşük gelirli ailelere verilen yardım pulları gıda malları satılan mağazalarda belirlenmiş mallar için para yerine harcamalarıdır (Robinson, 1989, s. 16-17). Burada mallar arz fazlası ve halkın iyi beslenmesi için gerekli mallar dikkate alınarak belirlenmektedir. 1930'lu yıllar, ürün alımlarına yönelik bu önlemler dışında üreticinin finans6 man ve tarımla ilişkili altyapı sorunlarını çözmeye yönelik önlemler de alındığı bir dönem olur. Bunlar ipotekli malların kaybeden üreticiler için düşük faizli kredi ler vermek üzere kongrenin bu kesime yönelik kredi sağlayan bankanın (Federal Land Bank) sermayesini yükseltmesi ve çiftliklerin elektriklendirilebilmesi için yeni bir birimin kurulmasıdır (Rural Electrification Administration). Roosevelt yö netimi içinde birçok kişi kanunların özellikle ortakçı konumundaki düşük .gelirli üreticilere yardım edilmesi gerektiğini düşünürjer. Hatta bu çerçevede kırsal ke simde işsiz insanları istihdam edecek bazı dokuma ve eşya üretimini organize edecek kooperatiflerin kurulmasını da sağlayacak bir yönetim birimi de kurarlar (Resettlement Administration). Ancak Kongre bu tip faaliyetleri tartışmalı bulur ve kooperatifleri bu faaliyetleri bırakması için zorlar. Bu birimin faaliyetleri 1937'de Tarım Bakanlığı bünyesinde toplanarak (Farm Security Administration) faaliyetleri sadece toprak sahibi olmak isteyen ortakçı ve kiracı konumundaki üreticilere yardım ile sınırlandırılır. Tarım alanlarının iyileştirilmesi içinde bu yıl larda önemli bir çaba gözlenir. "Soil Conservation Service", ki bu servis faaliyet leri tartışmalı bulunarak bir bölümünden daha sonra vazgeçilmiştir, toprak koru ma konusunda üreticiye yardım edilmesini sağlayacak bir kuruluş olarak planlanmıştır (Robinson, 1989, s. 17-18). 1930'lu yıllar boyunca çabalar üretici gelirlerinde bir iyileşme yaratmaz. Ayrı ca üretimin azaltılması hedefi de gerçekleştirilemez. Nitekim 12 Aralık 1934 ta rihli tarım bakanının raporunda bir önceki yıl için (1933) buğday, pamuk ve tütün yığınlarından söz edilmekte; savaş nedeniyle gıda stokçuluğu, ekonomik ulusal cılık, dış ticaretin engellenmesi ve dış pazarların kaybolması ile iç tüketimin azalması, bu stokların nedeni olarak gösterilmektedir (Luttrell, 1989, s. 17). Bu nedenlerle ekilen alanların kontrolü ve pazarlama anlaşmaları ile üretim kısıtlan maya çalışılır. Ancak bütün bu tartışmalar ve kurumsal gelişmeler ABD'de tarı ma yönelik desteği de içeren politikaların daha 1930'lu yıllardan itibaren çok kapsamlı ele alındığını göstermektedir. Alınan önlemlerin hiçbirine cevap vermeyen tarım fiyatları, İkinci Dünya Sa vaşı koşulları ile yükselir. Yine stoklar azalan üretimin bir sonucu olarak erir. Çünkü binlerce çiftçinin ve tarım çalışanının tarımı, asker olmak ve tarım dışı iş olanağı elde etmek için terketmesi üretim fazlalarının erimesi için çok uygun ko şullar yaratır. ABD Kongresi bir kez daha, Birinci Dünya Savaşı sonrası 1920'li yıllarda olduğu gibi üretimi destekleme ve üreticiyi fiyat düşüşlerine karşı koru ma çabasına girer. Bu yaklaşımla Kongre zorunlu olarak desteklenecek ürün lis tesine yenilerini ekler. Bu destekleme koşulları, yumurta ve patates dışında, 19401ı yıllar boyunca bir problem yaratmaz. Tahıl ve pamuk üretim fazlaları 1948'de oluşmaya başlar, ancak süratle büyüyen dünya talebi ve Kore Savaşı hükümeti bu konuda harekete geçme konusunda engeller. Ancak, Kongre üye leri 1948'den itibaren tahıl, pamuk ve süt fiyatlarının zorunlu destekleme düzeyi nin (ki bu parite fiyatlarının yüzde 90'ıdır) devletin yüksek maliyetler altına gir mesi ile sağlanabileceğini gördüler(3). O zamanki düşünce, destek fiyatlarının pariteye katı bir yüzdeyle değil, esnek oranlarla bağlanmasının daha doğru ola cağıdır. Bunun için önerilen formül destek fiyatlarının stok fazlaları ile ilişkilendirerek hesaplanmasıdır. Stokların yükselmesini önleyecek bu esnek fiyat formülü 7 1948 Tarım Kanunu ile uygulamaya konur, ama etkili olması için geçtir (Robinson, 1989, s. 18-19). 2.1.3 1950li ve 1960lı Yıllarda Değişen Politikalar 1950'li yıllarda da hızlı teknolojik gelişme, ucuz gübre ve azalan ihracat bir kez daha arz fazlasına yol açar. Bu problemin üstesinden gelebilmek için topra ğın ekilmeyip boş bırakılması ve ihracatın artırılması uygun görülür. Bu amaçla hazırlanan program "Soil Bank"dır (Agricultural Act-1956). Eisenhower Yönetimi'nin ilk yıllarında, ekim alanlarının zorunlu kontrolüne bir alternatif olan bu program gönüllü bir uygulama öngörür: Programa katılan üreticiler kısmen ya da tamamen boş bıraktıkları ve boş bıraktıkları için para ödenen toprağa çim ve ağaç dikebildikleri gibi golf kursu gibi tarım dışı bir amaçla da kullanabilirler. Bu program 1950'li yılların sonunda sona erer, ancak 1960'lı yıllarda değiştirilmiş biçimi ile yeniden uygulamaya konur. 1960ların başında tekrar zorunlu üretim kontrolü söz konusu iken, aşırı üretim ve biriken stoklarla hükümet 1961'de bir kez daha, üretimi kontrole döner (Feed Grain Act-1961). Ancak 1961 Kanunu'nda üreticiye daha fazla insiyatif verilmiştir(4). Program kongre içinde her iki tarafda da güçlü destek bulduğu için Eisonhover ve Kennedy yönetimlerinin tarım politikalarının önemli bir tamamlayıcı unsuru olur. Ürün fazlalıklarını kont rol edilebilecek kadar ekim alanının dışarıda bırakılması, uygulanan bu prog ramlarla ancak 1960'h yılların sonlarında sağlanabilir (Frederick ve Spitze, 1983; Robinson, 1989, s. 20). Bir önceki dönem içinde (1930'lu ve 1940'lı yıllar) anlatılan İkinci Dünya Sa vaşı öncesi uygulamaya konulan bir tür gıda yardımı (Food Stamp Program) 1961'de yeniden canlandırılır ve bu program 1964'de yeni bir kanunla kaldırılın caya kadar devam eder. Bu yardıma daha sonra yaklaşık 20 yıl sonra 1982'de dönülür (Frederick ve Spitze, 1983). 2.1.4 19701i Yıllarda Tarımda Değişen Ortam 1970'lerin ortalarında ihracat talebinin aniden artması, ABD tarımının içinde bulunduğu koşullar köklü biçimde değişir. Tahıl fazlaları eridiği gibi fiyatlar da aniden yükselir. Bu gelişme ile bir önceki dönemde yoğun biçimde kullanılan "ekim alanlarına sınırlama getiren programlar", 1973 ve 1977'de (Agriculture and Consumer Protection Acat-1973 ve Food and Agriculture Act-1977) iki defa yeniden uyarlanmasına rağmen çok fazla kullanılmaz. Ayrıca genel enflasyon düzeyi de bu tırmanışı hızlandırır. Bu ihracat patlamasından kazançlı çıkan kesim buğday, mısır ve soya üreticileri olur. Ancak hayvancılık kesimi bu değişi min kazançlarından faydalanamadığı gibi yem maliyetleri yükseldiği için zararlı duruma düşerler. İhracat patlamasının en önemli etkilerinden biri tarım içi gelir dağılımı üzerinde olur ve hayvancılık kesiminden bitkisel üretimle ilgilenen kesi me yönelik bir gelir kayması gerçekleşir. Tahıl ve soya ihracat talep tahminleri nin yarattığı iyimser beklentiler toprak talebini de artırır ve ekilebilir alanların, özellikle Midwest'in tahıl üretilebilen alanları fiyatlarındaki yükselme enflasyonun 8 yükselmesi yönünde bir baskı yapar(5). Altı yıllık bir dönemde tarım arazisi fiyat ları bazı bölgelerde üçe katlanır (Frederick ve Spitze, 1983; Robinson, 1989, s. 21). İhracat talebindeki patlama görece az sayıda mal grubunu etkilemekle birlik te, ABD tarımının uluslararasılaşması, ihracat talebine karşı üreticiyi ve tarım mallarını talep eden iç kesimi de para ve maliye politikalarına karşı duyarlı hale getirir. Bunun nedeni, aynı dönemde doların da dalgalanmaya bırakılması ile do ların değerinin düşmesinin dış piyasalarda ucuzlayan ABD tarım ürünleri fiyatla rının rekabet şansının artmasıdır. Ancak iç fiyatlarda üretici yönünden rahatlatıcı olan bu ihracat artışı iç fiyatlarda yukarı doğru bir baskı yaratır. Bu durum daha sonra tersine döner ve 1981 ve 1986 arasında doların artan değeri ihracatı olumsuz etkiler (Robinson, 1989, s. 21-22). 1970'lerin ortalarında ekonomik ortamdaki bu değişme uygulanan politikada da bir değişme yaratır; daha önce üretimden belli bir hükümet programı çerçe vesinde üretimden çekilen alanlar tekrar üretime döndürülür, destek fiyatları artı rılır ve üreticilere cömert zarar ziyan ödemeleri sunulur. Üreticilerin bu politika değişikliğine tepkisi, tarlalarını en uç noktasına kadar ekmek olur. Kaçınılmaz olarak bu gelişmelerle ürün açığının hızla kapanmasına neden olduğu gibi de polama programları da tekrar gündeme gelir (Robinson, 1989, s. 22). Hükümetin büyüyen stokları dünya piyasalarında değerlendirmesi ABD tarım ürünlerinin iyi koşullarda değerlendirilmesini sağlamakla birlikte üretici bu geliş meden fazla bir şey kazanmaz. Bunun yarattığı hoşnutsuzluk üzerine hükümet, kendi tahıl stoklarını yapabilmesi için üreticilere daha fazla insiyatif verecek bir destekleme programı geliştirir. Ancak pratikte bu uygulama ürün fiyatlarının yük sek tutulmasını sağlayacak bir araca dönüşür. 1970'lerin sonlarına doğru üretim fazlaları yeniden ortaya çıkmaya başladığında, üreticinin ürünü piyasaya çıkar mayıp elinde tutması karşılığında ödeme yapılarak fiyatların çok fazla düşmesi önlenmeye çalışılır (Robinson, 1989, s. 22). Üretim artışını teşvik etmek ve üretici gelirlerini koruyabilmek için, tahıl ve pa mukta garanti ya da hedef fiyat uygulamasına geçilir. Bu program şu şekilde uy gulanır: Eğer piyasada oluşan ortalama fiyatlar garanti fiyat düzeyinin altına dü şerse ya da fiyat destekleme fonunun önerdiği fiyatlar piyasadaki fiyatlara göre yüksek kalırsa aradaki fark üreticiye ödenir. Destek fiyatları enflasyon dikkate alınarak yükseltilmektedir. Bu uygulama destek fiyatlarının çok yüksek olmasına yol açar. 1977'ye kadar yapılan uygulamada üretim talepten fazla olur. Buna bağlı olarak düşen tahıl fiyatları, beraberinde yüksek faiz oranları ve daha fazla borçlanma birçok üreticiyi riskli bir mali konuma itekler. Destekleme fiyatlarını talep yapısına göre ayarlama girişimleri ise üretici tarafından sert tepki ile karşı laşınca, kongre destekleme fiyatlarında aşağı doğru bir ayarlamayı erteler (Luttrell, 1989, s. 55-60; Robinson, 1989, s. 22). 1970'li yıllar boyunca gıda yardım programları her iki parti döneminde de (Demokratlar ve Cumhuriyetçiler) genişletildi. Ayrıca kiliseler ve yardım kuruluş ları gibi örgütlerin oluşturduğu açlık lobisi de bu konuda kongreye baskı yapıyor du. Bu talep kısmen karşılandı, ancak 1980'de muhafazakar başkanın seçilişi, 9 devlet müdahalesi ile beslenmenin iyileştirilmesi yönünde gıda yardımı çabaları nı sona erdirdi (Robinson, 1989, s. 23). 1970lerin bir diğer özelliği de çevrecilerin ve "küçük güzeldir" savunucuları nın tarım politikaları ile ilgilenmeye başlamalarıdır. Bu gruplar tarım ilacı kullanı mının azaltılmasını, tarım topraklarının korunmasını ve geniş tarım işletmeleri nin büyümesinin kontrol altında tutulmasını istiyorlardı. Dönemin tarım bakanı, kısmen bu grubun taleplerini de içeren, temel konularda bir ulusal diyalog çağrı sında bulundu. Aslında tarım bakanı da üretimin geniş birimlerde konsantrasyo nundan ve küçük ve orta büyüklükteki aile işletmelerinin kaybolmasından rahat sızdı. Ancak modern tarımın eleştirileri, politik gündemi genişletmede başarılı olmakla birlikte 1977-1981 döneminde kanunlaşan tarım tasarılarında çok az et kisi oldu (Robinson, 1989, s. 23). 1920 ve 1970 döneminde tarım politikaları ağırlıklı olarak içinde çiftçilerle iliş kili organizasyonlar, ürünlerle ilgili baskı grupları, tarım bakanlığı, tarım okulları ve kongrenin tarım komitesi tarafından belirleniyordu. Ancak bu organizasyonlar 1970'lerde tarımın gündemini artık kontrol edemez oldular(6). Bununla birlikte tarımın eski baskı grupları bazen çevreyi koruma gibi güncel kavramları kullana rak politik etkilerini sürdürebilmektedir. 1993 yılı içinde sayıları sadece iki bin olan arıcılar hükümetin destekleri kaldırmasına karşı direnmişler ve bunda da başarılı olmuşlardır. Bu başarıda, arıların çevreyi ve doğal ortamı koruduğu tezi ni yanısıra diğer kesimlerde yer alan lobilerin "bir gün bizim de başımıza gelir, destekler kaldırılır" korkusuyla arıcılık lobisine destek vermesi de etkili olmuştur. Bu şüphesiz devlete bağımlı kesimlerle politika değişikliklerinin yapılmasının ne kadar zor olduğunun da bir göstergesidir. 2.1.5 1980 Sonrası Dönem 1981'de iktidara gelen Reagan Yönetimi tarıma devletin müdahalesini azalt mak ve tarımsal destek programlarının maliyetini düşürmek niyetindeydi. Ancak tarımsal reform çabalarının çoğunluğunda başarısızlığa uğradılar. Kongre des tek fiyatlarının indirilmesi yönündeki önerilerin çoğunu reddetti. Yönetim zayıf ih racat piyasası, artan buğday ve mısır ürünleri fazlası stokları ve rekor düzeyde yüksek maliyetlerle mücadele etmeye zorlandı. Diğer tarafdan üreticiler zorlaşan koşullarla devletin ödemelerine daha fazla bağımlı duruma geldiler (Robinson, 1989, s. 24). Bu dönemde ABD tarımı önünde yeniden sorunlar birikir. ABD dışında artan üretim, gelişmekte olan ülkelerde düşük büyüme hızı, potansiyel alıcı ülkelerin ödemeler dengesi açıklarının fazlalığı ve güçlü dolar 1980'lerin başlarında ABD tarımsal ürün ihracatını düşürür. Özellikle 1981 ve 1982'de özellikle ihracatta talep düşük gerçekleşir. İhracatta rekabet gücünün yeniden kazanılması için fiyat desteğine başlanır (Food Security Act-1985). Ancak Kongre hedef fiyatları nı azaltarak üretici gelirlerini düşürmeyi reddedince hedef fiyat ve ihracat için kullanılan fiyat arasındaki fark genişler. Hazine bu boşluğu doldurmak üzere devreye girer ve üretim alanlarının kısılmasına yardımcı olacak ödemeler yapar. 10 Üreticiler ödemelere hak kazanabilmek için buğday, mısır, pamuk ve pirinç ekim alanlarını daraltırlar. BJ sonuç, tarıma girdi sağlayan tarım sanayiini de olumsuz etkiler. Ancak yönetim arazilerin ekilmemesine yönelik başka bir alternatif çözüm bulamaz (Frederick ve Spitze, 1989; Robinson, 1989, s. 24). Hazineden yapılan geniş nakit ödemelerden kaçınmak ve piyasaya daha fazla ürün sürerek piyasa fiyatlarını düşük tutmak için bu kez bir tür sertifika uy gulamasına gidilir (Payment-in-kind ya da kısaca PIC uygulaması). Üreticiye PIC sertifikaları, ekim alanının bir bölümünün boş bırakılması karşılığında ve ay rıca hedef fiyatlar ile ihracat için uygulanan fiyatlar ya da piyasa fiyatı (hangisi yüksekse) arasındaki farkı kapatmak için veriliyordu. Sertifikalar üreticiye ürün biçiminde de verilebiliyordu. Bu üreticinin toprağı boş bırakma ya da ekmeme (set-aside program) programına katılımının, nakit ödeme yerine ürünle ödeme yapılarak sağlanmasıydı. Üreticiler bu ürünleri kendileri kullanabildikleri gibi pi yasada da geçerli fiyattan satabiliyorlardı. Devletin elinde bulunan stoklardan bu yolla ürün dağıtımı, stokların azaltılmasına yardım ettiği gibi fiyatların yükselme sini önlediği kadar ekim arazilerinin azaltılmasına da bir önlem oldu. Yönetim, fi yatları düşük tutarak ihracatın uyarılacağını ya da en azından dünya piyasasını geniş ölçüde elinde tutan ihracatçıları önleyebileceğini umuyordu. Bu uygulama aynı zamanda gönüllü toprağı boş bırakma programınına önem vermeyen ve daha fazla ekim yapan üreticilere yönelik teşviği azaltabilecek bir düzenleme umuduydu (Luttrell, 1989, s. 58; Robinson, 1989, s. 24). 1985 yılında yapılan tarım kanunu düzenlemesinde bir başka unsur da ihra catın direkt ya da dolaylı olarak desteklenmesiydi. Çok miktarda pamuk ve pi rinç, fiyat kırarak dünya piyasalarına sürüldü (Luttrell, 1989, s. 59). İhracat teşvi ki ve temelinde destekleme politikaları ile yürütülen bu ticaret savaşı, tarımsal ürünlerde yüksek korumanın yapıldığı Avrupa ve Japonya ile ABD'nin arasında sert tartışmalara yol açmaktadır (7). Geçmiş dönemlerde arz kontrolü için toprağın üretimden çekilmesi ile ilgili yöntemler bu dönemde tekrar bir kez daha canlandırılır. Ayrıca 1984'de süt ürünleri arzını kısabilmek için üreticiye ödeme yapılmaya başlanır. Bu uygulama iki yıl sonra bütün büyükbaş hayvancılığa genişletilir. Üreticiye bu uygulama çer çevesinde kapsamlı bir ödeme karşılığında hayvanları kesim ya da ihracat için satma olanağı sunulur. Bu çerçevede programa katılan üreticiler beş yıl için süt ya da başka bir şey üretmemeyi kabul ederler (Robinson, 1989, s. 24-25). 1970'li yılların sonunda ve 1980'li yılların ortalarında ürün fiyatlarında meyda na gelen düşmeler kırsal kesime yönelik bankaları üretici ortaklı kooperatif kredi bankalarını zor durumda bıraktı. Aynca tarım gelirlerindeki düşüşler toprağın de ğerini de azalttığı için borçların bir bölümü karşılıksız duruma düştü. Bunu önle mek için bu borçlara yönelik ikinci bir piyasa yaratılarak devlet destekli kuruluş lar tarafından, yerel bankalar da kullanılarak bu borçlar satın alınması yoluna gidildi (Robinson, 1989, s. 25). 1980'li yıllar boyunca izlenen politikalarda hedef fiyatların düşük tutulması Kongre tarafından kabul edilmedi. Satış kotoları kullanılması Reagan Yönetimi'nin felsefesi için ters bir uygulamaydı. Bu arada tarımın kötüleşmesi arazi fi11 yatlarını olumsuz etkilemeyi de sürdürdü. Dönemin, hükümetin karşılaştığı ta rımsal maaliyetler açısından çok parlak olmadığı söylenebilir. 19901ı yıllara gelindiğinde tarımsal politikaların ağırlığının yönetim üzerinde sürdüğü gözlenmektedir. Bush Yönetimi'nin tarım bakanı, tarımsal ürün arzına yönelik politikalarla üretici gelirlerini yükseltmenin ve korumacı ticaret politikala rının sadece kısa dönemde Amerika tarımı için bir çözüm olabileceğini; çözü mün de sadece GATT'ın Uruguay Toplantısı'nda alınan tarım kanun önerileri ve reformlarının yapılmasına bağlı olduğunu söylemektedir (Yeutter, 1990) (8). Hü kümet açısından 1990'da gözlenen temel sorun: Artan boş bırakılan araziler için yapılan ödemelerin üretim maaliyetlerini artırarak ABD'nin rekabet avantajını azaltması, yabancı üreticilerin kendi üretim alanlarını genişleterek ABD'nin pazar payını ele geçirmesi ve kaybedilen pazarın tekrar kazanılmasının zorluğu dur. Örneğin destekleme programlarının 1980'lerde dünya piyasalarında soya ürününe talep yüksek iken soya yerine mısır ekiminin teşvik edilmesi, Latin Amerikalı üreticilerin bu alana girip üretimlerini iki kat artırarak pazarı ele geçir melerine neden olmuştur. Bu savaşın örneklerini Avrupa için de vermek müm kündür (Yeutter, 1990). Sonuç olarak ABD tarım politikaları, önemli ölçüde uluslararası tarımsal ürün ticareti (GATT savaşı) ile de bağlantılı bir dizi sorunla 1990'lı yıllarda da yüz yü zedir. 2.2 Politikaların Değerlendirilmesi ve Sonuçları 2.2.1 Politikaların Değerlendirilmesi Bir önceki bölümde anlatılan tarımsal sorunlara ağırlıklı olarak 1920'li yıllar dan başlayarak ABD hükümetleri gündemlerine almış ve politikalarını inşa et mişlerdir. Bu sorunlar genel olarak fiyat istikrarsızlıkları, kaynakların getirişinin düşük olması ve tarımda gelirlerin düşüklüğü olarak işaret edilmiştir. Bu politika ların değerlendirilmesinde değişik çerçeveler kullanılabilir (9). Burada, i) arzı dü zenleyen ve teşvik eden politikalar ve ii) talep yaratıcı politikalar olmak üzere ikili bir ayrım yapılmıştır. 2.2.1.1 Arza Yönelik Uygulamalar Ticari ürünlere yönelik arz teşvik ve düzenleyici politikaların uygulanmasına ilişkin iki nokta vurgulanabilir: İlki, bazı üreticiler kamu fonlarından daha az ya rarlanırlar. Bunlar sığır, domuz, kümes hayvanları ve soya üreticileridir. Buğday, tütün, yerfıstığı ve pamuk üreticileri ise destekleme programlarından çoğunlukla yararlanan üretici kesimi olmuştur. İkincisi ise, politika uygulama araçlarının ürü nün niteliğine göre değişik biçimlerde kullanılmasıdır. Aşağıda özellikleri verilen uygulama araçları ürünlere şu şekilde uygulanmıştır: 1) Arz kontrolü ve fiyat desteği: Buğday, mısır ve diğer taneli bitkiler, pamuk, pirinç, yerfıstığı ve tütün. 12 2) Arz kontrolü olmadan fiyat yardımı: Yün ve işlenen süt ürünleri için. 3) Öncelikle ithalatı sınırlama aracılığı ile fiyat yardımı: Şeker ve sığır hayva nı (10). Yeni ithalat sistemi ile şekerdeki fiyat dünya fiyatının yüzde 100'ünden daha fazla gerçekleşmiştir ki bu fiyatın ABD'de herhangi bir ürüne konan en yük sek ek tarife olduğu belirtilmektedir (Tucker, 1990). 4) Pazar düzenlemeleri (fiyat farklılaştırması) aracılığı ile fiyat yardımı: süt ürünleri, bazı meyveler ve bazı sebzeler. Fiyat Desteği: Federal hükümetlerin en fazla başvurduğu araçtır. Eğer destek fiyatı piyasa fiyatının üzerinde oluşursa üretici bu aradaki fark kadar kredi alıyor ve bu kredi hükümete nakit ya da teminat (karşılık) gösterilen ürünle ödeniyor. Başta bu kredi "parite fiyatr'nın bir bölümü olarak ödenirken daha sonra dünya fiyatları dikkate alınarak belirleniyor (11). FOR (farmer-owned reserve): 1977 tarım kanununda taneli yem bitkileri ve buğday için uzun dönemli (3-5 yıllık) periyodlar için yukarıda açıklanan fiyat desteğinin yapılmasıydı. Bunda amaç uzun dönemli iç talebin ve ihraç talebinin rahatça karşılanabilmesiydi. Fi yatlar yükseldiği zaman üreticinin krediyi nakit ödeyebilmesi ve ürünü ayrıca sa tarak değerlendirebilmesi, üreticiyi avantajlı duruma getiriyordu. Daha sonra bu uygulama hükümetin elinde çok miktarda rezerv ürün birikmesine neden oldu. Bu problemi halletmek için uygulama aşağıda açıklanan PIC programı ile değiş tirildi. Arz Kontrolü: Bu program da 19301u yıllardan itibaren sıkça kullanılır. Arz ve talebi fiyat destek düzeyinde dengeye getirmek için uygulanır. Arz kontrolünün farklı etkin liklerde değişik uygulamaları olmuştur. Temelde zorunlu ve gönüllü olmak üzere iki tür uygulama vardır. 1960'da uygulanan "zorunlu üretim kontrolü" programı, her üreticinin geçmişteki üretim faaliyetleri ile bağlantılı olarak arazisinin bir bö lümünün ekilmemesi ve pazarlama kotaları ile yapılıyordu. Etkin olamayan bu sistem yerine 1961'de uygulamaya konan "isteğe bağlı üretim kontrolü", üretici ye daha fazla esneklik sağlar. Üreticinin daha fazla katılımını amaçlayan bu programda üretici ekilmemesi istenen belli ürünler karşılığında tarlasının belli bir yüzdesini boş bırakıp, kalan tarlaya istediği bir ürünü ekebiliyordu. 1970'lerde ih racat talebiyle artan talebe bu uygulama bir süre cevap verememekle birlikte, daha sonra yeniden gözden geçirilerek uygulaması sürdürülmüştür. Direkt Ödemeler: Bu tip ödemelerin ilki, 1933'den itibaren aralıklarla uygulanan toprağı üretim13 den çekme programıdır. Stokların ve üretimin azaltılabilmesi için bu program 1956'da önemli bir politika aracı durumuna gelir (12). Uygulamada üreticiler üre timden çektikleri toprağı Toprak Bankası'na (Soil Bank) teslim etmektedirler. İkincisi, 1973'de "hedef fiyatların altına düşen piyasa fiyatlarını desteklemek için uygulanan ek ödemedir (13). Bu ödemenin uygulaması, daha sonra 1983 ve 1985'de yeniden gözden geçirilir. Payment-in-kind (PIC) uygulaması bu uygula manın son şeklidir. PIC sertifikaları, ekim alanının bir bölümünün boş bırakılma sı karşılığında ve hedef fiyatlar ile ihracat için uygulanan fiyatlar ya da piyasa fi yatı (hangisi yüksekse) arasındaki farkı kapatmak için olmak üzere iki amaçla veriliyordu. Ayrıca bu sertifikalar üreticiye ürün biçiminde de verilebiliyordu. FOR uygulamasından önemli farkı üreticiye ödemenin (sertifikanın) ürün biçiminde yapılarak devlet elinde biriken stokların azaltılabilmesidir. Piyasanın Parçalanması: 1920'li yıllardan başlayarak değişik dönemlerde uygulanan ikili fiyat (price discrimination) uygulamasıdır. Birincil (aşıl) piyasada yüksek fiyattan satılan ürün ikincil piyasada daha düşük bir fiyattan değerlendirilmektedir. Eğer piyasa iyi parçalanmışsa üreticinin getirişi tek fiyat uygulamasından daha yüksek ol maktadır. Örneğin un yapılmak üzere iç piyasada satılan buğdayın fiyatı yükek, dışarıya hayvan yemi olarak ihraç edilen buğdayın fiyatı düşük olmaktadır. Bu uygulama işlenmeye uygun süt, meyve ve sebze için iç piyasada da uygulan mıştır. Tahıl ve pamuk için bu tür bir uygulama olmamakla birlikte 1960'h yıllar boyunca ve 1970lerin başlarında ihracat teşvikleri bu amaca hizmet etmiştir. 2.2.1.2 Talebe Yönelik Politikalar Ticaret Politikaları: İhracat teşvikleri ve artışları, bazı ülkeler için imtiyazlı dış satışlar ve gıda yar dımları, ihracat teşvikleri ve ithalatla ilgili kısıtlamalar bu uygulamanın içinde sa yılabilir. ABD tarihinde en önemli tarım ticaret kanunu olarak bilinen ve kısaca PL-480 (Public Low-480: Agricultural Trade, Development and Assistance Act-1954) olarak adlandırılan düzenleme, bu türdeki politikaların uygulama aracıdır. PL480, 1980'lerdeki uygulama biçimi ile, ürünlerin satılabilmesi için hükümet ve gö nüllü yardım kuruluşları aracılığı ile uzun dönemli kredi sağlanmasını ve acil yar dımı içermektedir. Ancak bu programın maaliyetlerinin artması PL-480 üzerinde yeni değişiklikler gerektirmiştir. Dış ticaret ve tarımla ilgili komiteler 1990'da bu kanun üzerinde yapısal pek çok değişiklik yapmışlardır (14). İç Pazarı Genişletici Politikalar: 1933'de ilk kez uygulanmaya başlayan, önceleri üretim fazlalarının dağıtımını amaçlayan daha sonra ise beslenme iyileştirilmeleri için hazırlanan bu program14 lar değişik aralıklarla uygulanmıştır. Etkileri genel olarak olumlu olarak yorumla nan ve harcamaları federal hükümet tarafından karşılanan bu programlar, top lam gıda tüketimi harcamalarının yüzde 4 ile 5'i arasında bir oranı tutarındadır. Bu uygulamaların türleri aşağıda verilmiştir: 1) Gıda Dağıtım Programı: Üretim fazlalarının dağıtımını amaçlayan bu ilk program çerçevesinde et, yağ, peynir ve işsiz işçi ve ailelerine un veriliyordu. Bu program okullara, hayır kurumlarına ve ihtiyacı olan kişilere bugün de devam et mektedir. 2) Okul Yemeği Programı: Tarımsal ürünler için pazar genişlemesini sağla mayı amaçlayan bir diğer programdır. Parasal sorumluluk, federal ve eyalet hü kümetleri tarafından ortak biçimde paylaşılmıştır. 3) Gıda Pulu Programı: Eğitimi olmayan düşük gelirli kişilere yönelik bu prog ram beslenmenin iyileştirilmesini amaçlamaktadır. İkinci Dünya Savaşı'ndan önce ilk kez uygulanmıştır. Bir diğer uygulama 1960'larda olmuş, son olarak da 1980'li yıllarda uygulamaya konmuştur. Bu program ABD'de uygulanmış en büyük ölçekli yardım programıdır. 1982'deki 20 milyon kişinin katıldığı progra mın maliyeti 1980'lerde yıllık 11 milyar dolardır. 4) Çocuk Beslenmesi Kanunu-1966: Çocukların iyi beslenmesi için özel süt, okul kahvaltı servisi ve yaz beslenme servisi alt programlarından oluşan bu program hamile anne adayları ve küçük çocuk annelerini de içermektedir. 11.2.2 Politikaların Sonuçları ABD'de uygulanan politikaların sonuçlarını değerlendirebilmek için iki soru sorulabilir: Bunlardan ilki, uygulanan politikaların tarım kesiminde nasıl sonuç verdiğidir. Burada en temel konu tarım gelirlerinin nasıl değiştiğidir. İkincisi ise, ekonominin bütününün ve tarım dışı kesimlerin devlet eliyle tarıma harcanan kaynakların harcama biçiminden nasıl etkilendiğidir. Bu sorudaki kritik konu ise tarım dışı kesimlerin, tüketicilerin ve tarım dışında vergi ödeyen kesimin, bu des tekleme sürecinden kazanç ve kayıplarının hesaplanmasıdır. 2.2.2.1 Tarım Üzerine Etkisi Çizelge-2.1'den gözlenebileceği gibi 1960'lı yılların başlarında ulusal gelir hızla yükselirken tarım gelirleri 1950'lerin ilk yıllarındaki düzeyin de altına düş müştür. Ancak daha sonraki yıllarda bu gerileme giderilmiş ve özellikle ihracat patlamasının olduğu 19701i yıllarda iyice yükselmiştir. Çizelge-2.2, 2.3 ve 2.4'de ABD'deki tarımsal destekleme programı ile ilgili diğer göstergeler yer almaktadır. 2.2.2.2 Ekonominin Bütün ve Tarım Dışı Kesim Üzerindeki Etkisi ABD'de uygulanan tarım politikalarının sonuçları gösteriyor ki, "üretken politi kalar" aracılığı ile etkinlik artarken; "yağmacı" politikalar ya da kamu kaynakları nın savurucu politikalarla bölüşümü" ile de refahın ve gelirin baskı grupları ara sında yeniden dağılımı sağlanıyor (Rausser, 1982a) (15). Yazara göre, ilk grup politikalar piyasanın başarısızlıklarını düzeltme ya da kamu malları sağlamak amacında iken -ki bu politikaların dağıtım etkisi nötr olup varolan yapıyı değiştir15 mez- ikinci grup politikalar etkinlik kaygısı olmadan refahı bir sosyal gruptan di ğerine aktarır. ABD'de kamunun tarım politikalarının geçmişinin bir gözden geçi rilişi, kamu kesiminde sadece bu iki farklı politikanın gerilimini ve mücadelesini değil, aynı zamanda bu iki tip politika uygulamasının koordinasyonunu ortaya serer. Örneğin toprak koruma politikaları yıpranmış ekim alanlarının üretimden çekilmesini önerirken ürün fiyat destekleme politikaları bu arazilerin kullanımının sürdürülmesini gerektirebilir. Şüphesiz bu açık tutarsızlıklar, bu tutarsızlıkları do ğuran politikaları üreten devletin kurumsal düzenlemelerinin bir sonucudur. Böyle bir ortamda, yapılması gereken hem üretken, hem de politik olarak kalıcı politikaların ikisini birden tasarlamak ve savunmaktır (Rausser, 1992). Kamu tarafından gerçekleştirilen araştırma, eğitim ve tarımsal yayım (çiftçi eğitimi) yatırımları, ABD tarımında tarımsal üretimin iyileştirilmesi ve geliştirilme sinde önemli bir dayanak oldu. Ürün fiyat destek politikalarının önemi yadsına mamakla birlikte, tarım teknolojisindeki gelişmeler üretim artışının bir başka kay nağı olmuştur. Lave (1962), ABD'de 1850 ve 1958 arasında tarımdaki teknolojik gelişmenin imalat sanayidekinden iki kat daha hızlı olduğunu bulmuştur (Janvry et al, 1989, s. 356). Maliyetleri geniş bir kesim tarafından paylaşılan bu yatırım ların faydaları sınırlı bir kesimde yoğunlaşmış bu da tarım alanında rant arayan davranışların yerleşmesine bir araç olmuştur. Bu davranışları doğuran temel po litikalar: Su kaynaklarının geliştirilmesi, toprak koruma, tarım ilaçlarından çevreyi koruma politikası ve tarımsal kredilerdir (Rausser, 1992). Gelirin yeniden dağıtımı politikaları ise, daha çok geliri daha zengin olana; ül keler düzeyinde de sanayileşmiş olanlara doğru daha büyük oranda gelir trans feri olarak gerçekleşmektedir. Çizelge-2.5 ve 2.6'da uygulanan destekleme programlarının refah üzerindeki etkileri ile ödemelerin değişik işletme gruplarına göre nasıl dağıldığı yer almaktadır. Çizelge 2.1: Federal Hükümet Harcamalarının ve Net Çiftçi Gelirinin Yüzdesi Olarak ABD Tarım Bakanlığı Harcamaları ABD Tarım Bakanlığı Harcamaları Yıllar 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 16 Federal Hükümet Harcamaları (Milyar Dolar) 0 .3 4.7 4 .6 0.3 0 .6 6.6 1 .2 6.5 0.9 8.5 1 .2 7.8 0.9 6 .8 1 .4 9 .1 1 .4 9.5 13.7 1 .5 2 .1 35.1 2.6 78 .6 Net Çiftçi Geliri 2.0 2 .6 2.9 5.3 4.3 6.0 4 .4 4.4 4.5 6.5 9.9 11 .7 Yüzde Olarak Tarım Bakanlığı Harcamaları Federal Harcamalar 6 7 9 18 11 15 13 15 15 11 6 3 Net Çiftçi Geliri 15 12 21 23 21 20 20 32 31 23 21 22 ABD Tarım Bakanlığı Harcamaları Yıllar 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Federal Hükümet Harcamaları Net Çiftçi Geliri Federal Harcamalar (Milyar Dolar) 2.8 2 .3 1 .3 1 .5 1 .2 2.8 3 .0 0.8 1 .2 3.2 2.6 4 .3 4 .8 4.6 4.4 7.1 5.4 5 .9 6.7 7 .7 7.9 6.8 5 .5 5.8 7.3 8.3 8.4 8.6 10.9 11 .4 9.8 15 .6 12 .8 16.7 20 .4 31 .8 34 .8 41 .6 45 .7 52 .4 42 .0 55 .5 58 .7 91 .3 92 .7 55 .2 34 .5 29 .8 38 .8 42 .6 45.5 67 .7 76.1 70 .9 68 .4 70 .6 76 .6 82 .4 92.1 92 .2 97 .7 106 .8 111 .3 118 .5 118.2 134 .5 157 .5 178 .1 183.6 195 .6 210 .2 230 .7 245 .7 269 .4 332 .3 371 .8 409 .2 458 .7 503 .5 590 .9 678 .2 745 .7 808 .3 851 .8 946 .3 989 .8 Yüzde Olarak Tarım Bakanlığı Harcamaları 11 .7 12 .3 15 .1 15 .4 17 .7 12 .8 13 .6 15.9 15.0 13 .0 12.4 11 .3 11 .3 11 .1 13.2 10.7 11 .5 12.0 12 .1 11 .8 10 .5 12 .9 14 .0 12.3 12 .3 14 .3 14 .4 15.0 19 .5 34 .4 27 .3 25 .5 20 .2 19.9 25 .2 27 .4 16 .1 26 .9 23 .5 12 .7 32 .0 32 .3 37 .5 3 3 2 4 4 7 7 2 2 4 4 6 7 6 5 8 6 6 6 7 7 6 4 4 4 5 4 4 5 5 4 5 3 4 4 6 6 8 6 6 5 6 6 Net Çiftçi Geliri 24 19 9 10 7 22 22 5 8 25 21 38 42 41 33 66 47 49 55 65 75 53 39 47 59 58 58 57 56 33 36 62 63 84 81 118 216 155 194 413 131 172 157 Kaynak: Luttrell (1989) 17 Çizelge 2.2: Tarım Fiyatı, Gelir Desteği ve İlgili Programlarda Gerçekleşen Hükümet Zararları (Milyon $) Toplam Zararlar Yıllar 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 18 Üretici Ödemeleri - - - - 333 868 946 1 .285 1 .608 1 .657 2 .458 2 .033 2 .146 2.945 2 .909 2 .369 3 .122 2 .351 560 CCC(1) Stok İşlemleri Diğer 1 1 20 9 3 8 16 36 -79 , -36 -8 61 -33 -157 81 266 294 389 103 123 546 980 1 .139 1 .320 1 .086 980 971 965 1 .235 970 1 .147 871 685 764 710 411 398 316 454 161 72 114 75 48 178 450 434 224 582 731 730 714 548 410 -11 57 106 36 63 193 235 203 208 108 139 275 492 562 430 914 784 696 739 795 569 643 591 455 556 870 833 634 811 336 36 Toplam 75 49 179 470 443 227 590 747 766 635 512 402 50 24 -51 117 329 487 624 306 331 654 1 .119 1 .414 1 .812 1 .648 1 .410 1 .885 2.082 2.799 2 .655 3.227 3 .048 2 .985 3 .813 3.198 3 .113 4.213 4.058 3 .457 4 .094 2.759 710 Net Tarım Gelirine Göre % Pay 3 2 3 11 7 5 13 17 12 6 4 3 0 0 0 1 3 4 4 2 3 5 10 13 16 12 13 16 17 23 23 31 24 21 31 26 22 29 27 18 12 10 3 Toplam Zararlar Yıllar Üretici Ödemeleri CCC(1) Stok İşlemleri Diğer 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 288 594 2 .152 1 .928 418 1 .030 1 .491 4 .734 4 .553 7 .308 13 .950 162 108 296 333 479 926 1 .377 2.562 2 .701 3 .620 4 .255 75 122 608 1039 1399 1575 2855 12217 1264 2007 1793 Toplam Net Tarım Gelirine Göre % Pay 525 824 3 .056 3 .300 2 .296 3 .531 5 -723 19 .513 8.518 12 .935 19 .998 3 4 11 10 11 12 24 154 27 40 53 1) CCC (Commoditv Credit Cooperation) ürün Kredi İsletmesi Kaynak: Luttrell (1989) Çizelge 2.3: Belli Başlı Ürünlerde Destekleme Fiyatı (DF (1) Ve Piyasa Fiyatı (PF) Yıllar 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 Buğday ($/bu) DF PF 0.73 0.85 0.83 1 .02 0.96 0 .60 0.56 0.63 0.69 0 .64 0.68 0 .98 0.94 1 .14 1.10 1 .23 1 .36 1 .35 1 .41 1 .38 1 .49 1 .49 1 .90 1 .84 2.29 2 .00 1 .98 1 .95 1 .88 1 .99 2 .00 2 .18 2.11 2 .00 2 .09 2 .21 2 .04 2 .24 2.12 2 .08 1 .98 2 .00 1 .97 2.00 1 .93 1 .82 1 .75 1 .81 1 .76 1 .78 1 .74 Pirinç ($/cwt) PF DF 1 .73 1 .76 1 .60 1 .85 1 .46 1 .42 1 .62 1 .80 2.06 3 .01 2.30 3 .62 (2) 3 .96 (2) 3 .93 2.82 3 .98 (2) 5 .00 3 .76 5 .97 4.09 4.88 3 .96 4 .10 4.56 5 .09 5 .00 4.82 5.04 5 .87 4.84 5 .19 4.92 4 .57 4.66 4.81 4.57 4.86 4.72 5 .11 4.48 4.68 4.38 4.59 4.42 4.55 Mısır ($/bu) DF PF 0 .45 0.52 0.55 0 .81 0 .45 0.66 0 .55 1 .04 0 .50 0 .52 0 .57 0.49 0 .57 0.57 0 .61 0.62 0.75 0.75 0.83 0.92 0.90 1 .12 0 .98 1 .03 1 .01 1 .23 1 .15 1 .53 1 .37 2.16 1 .44 1 .28 1 .40 1 .24 1 .47 1 .52 1 .57 1 .66 1 .60 1 .52 1 .60 1 .48 1 .62 1 .43 1 .58 1 .35 1 .50 1 .29 1 .40 1 .11 1 .36 1 .12 1 .12 1 .05 1 .06 1 .00 Pamuk (fl/lb) DF PF 10 .0 10 .2 12 .0 12 .4 10 .0 11 .1 12 .4 9 .0 8 .4 8 .3 8 .6 8 .7 9 .1 8 .9 9 .9 14 .0 17 .0 17 .0 19 .1 18 .4 19 .9 20 .8 20 .7 20 .9 22 .5 22 .8 32 .6 26 .5 31 .9 28 .8 30 .4 27 .2 28 .6 27 .9 40 .1 30 .5 37 .9 30 .9 34 .6 30 .8 32 .3 31 .6 33 .6 31 .7 32 .3 29 .3 31 .7 28 .8 29 .6 31 .2 33 .2 30 .4 31 .7 29 .0 30 .2 Tütün (0/lb) DF PF 13 .0 21 .3 18 .4 23 .6 20 .4 19 .6 15 .4 15 .4 15 .0 16 .1 19 .6 26 .4 25 .1 36 .9 27 .6 40 .5 28 .9 42 .0 29 .7 42 .6 32 .1 45 .1 40 .0 43 .6 43 .9 48 .2 42 .5 47 .2 45 .0 54 .7 50 .7 52 .4 50 .6 50 .3 47 .9 52 .8 47 .9 52 .7 48 .3 52 .7 48 .9 51 .5 50 .8 55 .4 54 .6 58 .2 55 .5 58 .3 55 .5 60 .4 Soya ($/bu) DF PF 0 .94 0 .99 0 .73 1 .27 0 .85 0 .67 0 .81 0 .90 1 .05 1 .55 1 .60 1 .61 1 .80 1 .81 2 .04 2 .05 2.04 2 .08 2 .04 2 .57 2 .04 3 .33 2.18 2.27 2 .11 2 .16 2 .06 2 .47 2 .45 2 .73 2.56 2 .72 2.56 2 .72 2 .22 2.46 2 .04 2.22 2 .15 2 .18 2.09 2.07 2 .09 2 .00 1 .85 1 .96 1 .85 2 .13 19 Buğday ($/bu) Pirinç ($/cwt) Mısır ($/bu) Yıllar DF PF DF PF DF 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1 .79 2 .00 2 .00 2 .00 2 .00 2 .57 2 .61 2 .63 2 .77 2 .82 2 .93 3 .02 3 .39 2 .05 2 .05 2 .29 2 .90 3 .40 3 .40 3 .63 3 .81 4 .05 4 .30 4 .38 4 .38 4 .38 1 .83 2 .04 1 .85 1 .37 1 .35 1 .63 1 .39 1 .24 1 .25 1 .33 1 .34 1 .76 3 .95 4 .09 3 .55 2 .73 2 .33 2 .97 3 .78 3 .91 3 .66 3 .55 3 .53 3 .38 3 .08 2 .42 4.71 4.71 4.71 4.71 4.50 4.50 4.55 4.60 4.72 4.86 5.07 5.27 6.07 7.54 8.52 8.25 8.25 8.57 9.05 9.49 10.68 10.85 11 .40 11 .90 11 .90 11 .90 5.10 5.04 5.01 4.90 4.93 4.95 4.97 5.00 4.95 5.17 5.34 6 .73 13.80 11 .20 8.35 7.02 9 .49 8 .16 10.50 12.80 9.05 8.11 8 .76 8.06 6.53 3 .80 1 .20 1 .20 1 .25 1 .25 1 .25 1 .30 1 .35 1 .35 1 .35 1 .35 1 .35 1 .41 1 .64 1 .38 1 .38 1 .57 2 .00 2 .10 2 .20 2 .35 2 .40 2 .70 2 .86 3 .03 3 .03 3 .03 PF 1 .10 1 .12 1 .11 1 .17 1 .16 1 .24 1 .03 1 .08 1 .16 1 .33 1 .08 1 .57 2.55 3.02 2.54 2.15 2.02 2.25 2.52 3.10 2.50 2.68 3.25 2.62 2.23 1 .45 Pamuk (0/lb) DF 33 .0 32 .5 32 .5 33 .5 33 .3 30 .4 31 .8 32 .5 35 .0 37.1 35 .0 35 .8 41 .5 38 .0 38 .0 43 .2 47 .8 52 .0 57 .7 58 .4 70 .9 71 .0 76 .0 81 .0 81 .0 81 .0 Tütün (0/lb) PF 32 31 32 29 28 20 25 22 22 22 28 27 44 42 51 64 52 58 62 74 54 59 66 57 56 51 .9 .9 .2 .8 .1 .8 .6 .1 .0 .0 .2 .3 .6 .9 .3 .1 .3 .4 .5 .7 .3 .1 .0 .5 .5 .5 Soya ($/bu) DF PF DF PF .5 .1 .6 .2 .7 .8 .9 .6 .8 .6 .4 .7 .6 .3 .2 .0 .8 .0 .3 .5 .7 .9 .9 .9 .9 .8 64 .3 60 .1 58 .0 58 .5 64 .6 66 .9 64 .2 66 .6 71 .8 72 .9 78 .6 83 .0 90 .1 108 .6 102 .6 112 .5 118 .6 132 .4 141 .1 152 .3 170 .6 176 .4 174 .6 180 .6 171 .9 152 .7 2.30 2.25 2.25 2.25 2.25 2.50 2.50 2.50 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.25 2.28 2.34 2.51 2.62 2 .54 2.75 2 .49 2.43 2.35 2.85 3 .03 4.37 5.68 6 .64 4.92 6.81 5 .88 6 .66 6.28 7.57 6.04 5.69 7.81 5.78 5 .05 4.67 55 56 56 57 57 58 59 61 63 66 69 72 76 83 93 106 113 121 129 141 158 169 169 169 169 143 - 2.50 3.50 4.50 4.50 5.02 5.02 5.02 5.02 5.02 5.02 4.77 1) Ortalama ulusal kredi faizi ile doğrudan destekleme ödemeleri toplamı. 2) Destekleme fiyatını belirlemek için yeterli bilgi yok. Kaynak: Luttrell (1989) Çizelge 2.4: Net Üretici Geliri, 1961-1982 ($) İşletme Başına Tarımda Çalışan Ailenin Net Tarım Geliri Yıllar 1961 -65 1966-70 1971-75 1976-80 1981 1982 ortalaması ortalaması ortalaması ortalaması Cari 1967 Fiyatları ile 1967 Fiyatları ile 3.313 4.369 9.798 9.922 12.349 9.188 3.604 4.139 6.357 4.935 4.533 3.178 3.327 4.796 6.128 6.266 6.014 5.683 Kaynak: Frederick ve Spitze (1983) 20 İşletme Başına Tarımda Çalışan Ailenin Tarım Dışı Geliri Çizelge 2.5:1985 Gıda Güvenliği Kararnamesi Uygulamaları Altında Destek Programlarının Yarattığı Yıllık Refah Kayıpları ve Kazançları Aralıkları, 1985-1988 (Milyar $) Ürünler Tüketici Kaybı Üretici Kazancı Kamu Bütçesi Maliyeti Buğday Mısır Pamuk Yer Fıstığı Süt Ürünleri Şeker (1) Durum I Durum II Tütün 0.24-0.30 0.68-0.76 0.19-0.21 0.36-0.40 1.80-2.90 2.62-3.22 7.23-7.62 1.20-1.46 0.29-0.35 1.50-2.20 3.67-4.27 7.30-8.10 1.40-1.60 0 1.13-1.72 1.90-2.40 1.35-1.55 0.20-0.22 1.50-1.70 1.15-1.25 0.34-0.38 0 0 0 Net Kayıp 0.69-1.95 0.36-1.63 0.13-0.61 0.01-0.11 0.73-3.12 0.20-0.90 0.10-0.40 (0.12-0.18) (2) 1) Durum I ABD politikalarının dünya şeker fiyatlarını etkilemediği varsayımını, Durum II ise politikaların dünya şeker fiyatlarını düşürdüğü varsayımını gösterir. 2) Tütün programının net positif kazanç sağladığı tahmin edilmiştir. Bu sonucun kaynağı, ABD'nin büyük miktarlarda tütün ihraç etmesi nedeniyle yerli üreticinin yabancı tüketiciden kaynak transfer etmesidir. Kaynak: Rausser (1992) Çizelge 2.6: İşletme Gruplarına Göre ABD'de Hükümet Ödemelerinin Dağılımı, 1988 İşletme Grupları İşletme Sayısı Ortalama Ödemeler Yıllık Satış ($) (Bin) ($) <10.000 10.000-19.999 20.000-29.999 40.000-99.999 100.000-249.999 250.000-499.999 500.000< Toplam 1.051 270 253 300 220 67 35 2.195 Kaynak: Rausser (1992) 559 2.368 5.821 11.461 21.452 32.484 40.874 6.597 Toplam Ödeme (Milyon $) 588 640 1.472 3.444 4.714 2.188 11.435 14.481 Toplam Ödeme İşletme Sayısı Yüzde Dağılım 4.1 4.4 10.2 23.8 32.6 15.1 9.9 100.0 47.8 12.3 11.5 13.7 10.0 3.1 1.6 100.0 3. AVRUPA TOPLULUĞU TARIM POLİTİKALARI 3.1 AT Tarım Politikalarına Geriye Doğru Bir Bakış 3.1.1 Ortak Tarım Politikasının Doğuşu Tarımda bir ortak pazar yaratmak sanayiide ortak pazar yaratmaktan çok daha güçlü bir çaba gerektirir. Bu nedenle AT içinde, kurulma çalışmaları başla dığından bugüne kadar tarımla ilgili tartışma ve sorunlar hiç bitmemiştir. Şüphe siz tarım politikaları, daha önce varolan her ülkenin kendi sistemi üzerine de oturduğu için yapısal olarak tek bir ülke politika üretme ve uygulamasından daha fazla sancı yaratmaktadır. Ancak ortak bir tarım politikası uygulanmaması durumunda, bu kez her ülke kendi üreticisini desteklemek ve korumak isteyece ği için belki de ekonomik entegrasyon için gereken koşullar hiçbir zaman oluşa mayacaktı. Ortak tarım politikası oluşturmanın en zor tarafı, Topluluğu oluşturan ülkele rin kendi aralarındaki tarım ticareti sorunlarının yamsıra AT dışı ülkelerle de yü rütülen ticaret savaşıdır. Özellikle gelişmiş ülkeler arasındaki savaş, ABD'nin kendi tarım destekleme ve ticaret politikalarından da hatırlanacağı gibi, her ülke yi ve topluluğu kendi başına tarım ve ticaret politikalarına yönelik bir hareket yapmaktan alıkoymaktadır. 1986 yılında Uruguay'da yapılan GATT toplantısın da alınan bir dizi karara rağmen çok fazla bir ilerleme kaydedilememektedir (1). Ortak tarım politikası inşa edilmesinde bir diğer güçlük ise, bu tartışmaların başladığı 19501i yıllarda tarım nüfusunun görece fazla olması ve bunun karar al mada yarattığı politik güçlüklerdi. İngilizlerin 1957'de "serbest ticaret alanı" ile il gili sundukları öneri tarımı dışarıda bırakıyordu; ancak söz edilen politik güçlük ler ve Fransa'nın rekabet gücünde tarımın önemi nedeni ile Fransızlar tarafından kabul edilemez bulundu. Şüphesiz Fransa'yı dışarıda bırakan bir çözüm Topluluk tarafından kabul edilemezdi. Çünkü İngiltere'nin yokluğunda Al manya'ya karşı denge sağlamak için ağırlığını koyacak önemli bir ülkeydi. Fran sızlar Alman sanayiisinin güçlülüğünden rahatsız oldukları için kendi sanayilerini Alman rekabetine açmakta isteksizdiler; Fransa, sanayii ortak pazarında alabile ceği risklere karşılık tarımsal ticaretteki potansiyel kazançları gerekli görüyordu. Böylece, bu tartışmalarla başlayan Topluluk Ortak Tarım Politikası, her ülkenin kendi pazarlık gücünün kullanılmasıyla sağlanan güvenli ulusal çıkarların bir so nucu olarak görülmeye başlandı (Pinder, 1991, s. 77). Topluluğu oluşturan ülke lerin çıkarları çakışmadığı zamanlarda tarım politikaları ve ortak bütçe sorunları Topluluk tarihi boyunca anlaşmazlık konuları içinde önemini korudu. Pinder (1991, s. 78), sonraki dönemlerde tarımsal çıkarların Topluluğun dengesini tehli keye atacak bir noktaya doğru baskı yaptığını söylemektedir. 3.1.2 Topluluğun İlk On Yılı Mart 1957'de Roma Andlaşması'nın imzalanması ile AT'nin altı ülkeden olu şan birliğine ilk adım -ki bu ekonomik bir birliktir- atılmıştır. Bu andlaşmaya göre Ortak Tarım Politikasının amacı: Tarımda verimliliği artırmak, böylece tarım ke22 simindeki nüfusa tarım dışı kesimdeki düzeyde bir yaşam sağlamak, pazarı sta bilize etmek, gıda rezervleri için gerekli arzı garanti altına almak ve tüketici için uygun fiyatların oluşmasını sağlamak olarak belirtilmiştir (Roma Andlaşmasf nın 39. maddesi) (Commission des Communautés Européennes, 1987, s. 18). Bu rada, Topluluk Ortak Tarım Politikasının hem üretici ve hem de tüketicinin çıkar larını dikkate aldığı -en azından andlaşma metnindeki ifadeye bakarak- gözlen mektedir. Ancak, derinlemesine bir analiz bu ifadelerin bazılarının dilek düzeyinde kaldığını gösterir. Topluluğun kurulma aşamasında karşı karşıya ol duğu gerçekler, politikaların önceliklerinin belirlenmesinde temel nedenleri oluş turmuştur. Başlangıçta topluluk tarımı ABD ile karşılaştırıldığında, verimliliğin düşüklüğü ve görece üretici sayısının fazlalığı açısından olumsuz bir tablo çiz mekteydi; ABD üreticisi, Avrupalı meslektaşının yaklaşık yirmi katı, ortalama 100 hektar arazi sahibiydi. Ayrıca ABD'de bir tarım işletmesi 50 kişiyi beslerken, bu sayı Avrupa'da sadece 10'du. O yıllarda Topluluk gıda üretiminin yaklaşık yüzde 85'ini üretebilmekteydi (Commission des Communautés Européennes, 1987, s. 18). Bu yapı Avrupa tarımında varolan sorunları ortaya çıkarmaktadır. Temmuz 1958'de İtalya'nın Stresa kentinde yapılan toplantıda altı ülke yetki lileri tekrar bir araya gelirler. Amaç varolan ulusal politikaların tartışılması ve kaynakların ve ihtiyaçların belirlenerek gelecekteki Ortak Tarım Politikasının ha zırlığını yapmaktır. Burada rekabetçi yapıyı gerçekleştirebilmek için Avrupa tarı mının yapısında reforma gidilmesi konusunda önceki anlaşmaya bazı ekler ya pılır; aile işletmelerinin korunması ve ekonomik kapasitelerinin artırılması konusuna da yer verilir. Bu çerçevede tartışılan konular: Bir problem olarak üre tim maliyetlerinin Topluluk ülkelerinde diğer gelişmiş ülkelerden daha yüksek ol ması; tarım fiyatlarının kademeli olarak bütün üye ülkelerde tek tip duruma geti rilmesi; tarım fiyatlarının dünya fiyatlarının üzerinde saptanması, ancak bu fiyatın üretim fazlalığına yol açmayacak şekilde belirlenmesidir. Ortak Tarım Po litikasının üye ülkelerden bütünü ile bağımsız bir ekonomi politikası izleme amacı olmayacaktı; Topluluk dünya ticaretine katılabilecek, ancak iç piyasa ko runacaktı (Commission des Communautés Européennes, 1987, s. 19; Çınar, 1992, s. 56). Bu toplantı daha çok üye ülkelerin varolan tarım politikalarının genel bir çerçeveye oturtulmasını sağlamıştır. 1962'de tarımsal ortak pazar ile ilgili ilk düzenlemeler yapılırken altı ülkede yaklaşık 14 milyon kişi tarımda aktif durumdaydı. Bu o dönem için yaklaşık top lam aktif nüfusun yüzde yirmisini oluşturuyordu. Ayrıca bu nüfusun önemli bir bö lümü küçük ve orta ölçekli aile işletmelerinde istihdam ediliyordu. Diğer kesimler dikkate alındığında bu kesimdeki nüfusun gelirleri düşüktü. Bu nedenle o dönem de düşük gelirli üreticinin gelirlerini artırmak en temel sorun olarak görülüyordu. Gelirlerin artırılmasında 'direkt parasal yardım' ya da 'yüksek fiyatlar' olmak üzere iki temel yol izlenebilirdi. Topluluğun kurucu üyeleri ikinci yolu seçtiler. Çünkü direkt parasal yardım daha bürokratik bir yoldu ve toplam maliyeti daha yüksekti. Diğer tarafdan Ortak Tarım Politikası öncesinde yüksek fiyatlle desteğe alışık olan üye ülkeler bu yolun tercihi ile çok radikal bir değişiklikle de yüz yüze kalmamış oldular. Yüksek fiyatlar ile gelir desteği uzun süre fazla bir problem ya ratmadan kullanıldı (Commission of the European Communities, 1992. s. 32). 23 Bu dönemin önemli bir gelişmesi Manshold Planı'dır (1968) (2). Bu planın de ğerlendirmeleri, 1960'lı yılların ikinci yarısında topluluğun tarım yapısını da orta ya koymaktadır. Manshold Planı'na göre: i) Tarımsal istihdam sürekli düşme eği limindedir. Bu gelişme tarım kesimindeki nüfusu azaltmakla birlikte geride kalan nüfusun yaşlı olması olumsuz bir tablo ortaya çıkarmaktadır (İşletme sahipleri nin sadece yarısı o dönemde 57 yaşının altındadır), ii) Kişi başına üretim 1960'lı yıllarda sanayidekinden çok daha hızlı bir biçimde artmıştır. Bu iki temel geliş menin sonucu olarak tarım kesiminde yaşam düzeyinin iyileşmesi için yol açılır ken bazı ürünlerde ürün fazlası da sağlanmaya başlanmıştır (3). iii) Yine aynı dönem için, sulama ve toprak iyileştirilmelerinde oldukça mesafe alındığı, maki neleşmenin de hızlı bir gelişme sağladığı belirtilmektedir, iv) Küçük işletmelerin sayıca ağırlığı, fiyat desteğinin gelir desteğini sağlayamaması sonucunu doğur maktadır. Ayrıca işletmelerin tarım tekniklerini etkin olarak kullanacak kadar büyük olmamaları bir diğer yapısal sorunu oluşturmaktadır (Çınar, 1992, s. 6263). Ortaya konulan yapı, Ortak Tarım Politikasının finansal anlamda henüz 1980'li yıllarda oluşan düzeyde bir sorunla karşılaşmadığını, ancak daha çok tarım kesimine yönelik sosyo-ekonomik sorunların belirleyici olduğu izlenimini vermektedir. 3.1.3 19701i Yıllar ve Yapısal Politikalar Bir önceki dönemde ortaya konan sorunların halledilmesi konusunda ilk top luluk kararları Nisan 1972'de alınır. Alınan kararlardan ilkinin amacı üreticiye yeni yatırımlar yapacak düşük faizli krediler vermektir. Bu krediler toprak, makina ve hayvan edinmek, işletme binası kurmak için kullanılabildiği gibi toprak iyi leştirmesi yatırımları için de kullanılabilmekteydiler. Ancak, bu yatırımlardan ya rarlanabilmek için temel uğraşın tarım olması gerekiyordu ve işletme sahibinin yatırımların sonucunda işletmeden en az iki kişinin gelirinin tarım dışı gelir düze yine ulaşabileceğini gösteren bir modernizasyon planı sunması gerekiyordu. Kredi bu sınırlamalar altında selektif olarak uygulanıyordu. Bu harcamaların fi nansmanı ortak tarım bütçesinden sağlanıyordu. Bu koşulları sağlayamayan iş letmeler için üye devletler kendi kaynaklarından yardım edebiliyorlardı (Çınar, 1992, s. 72-73). Yine 1972 yılında alınan bir diğer bir karar ise tarımdaki yaşlı nüfusu tarım dan çekme amacındadır. Tarımsal uğraştan vazgeçmek isteyen 55-65 yaşında ki işletme sahiplerine bü kararla iki seçenek sunulur. İlki, boşaltılan işletmelerin satış ya da kira yoluyla modernleştirilecek işletmelere devri; diğeri ise, toprakla rın tarım dışına kullanımlara yöneltilmesidir, Bu koşullarda işletme sahibine maaş ödemesinin yanı sıra toprağın hektarı başına belli bir prim ödenmesi esası benimsenir. Bu kararın finansmanı ise ortak tarım bütçesinin yanısıra üye devletlerin kendi bütçelerinden yapılan ödemelerle de karşılanacaktır. Aynı yılda alınan son karar, tarımda kalan ve tarım dışına kayan kesime bulundukları alana uygun olarak mesleki bilgiler kazandırılması hakkındadır (Çınar, 1992, s.73-74). 24 3.1.4 19801i Yıllar ve Ortak Tarım Politikası Krizi Güvenli garanti fiyat desteği, üreticileri tarımda teknik ilerlemenin bütün im kanlarını da kullanarak ve ürettikleri ürünlerin nasıl satılacağını düşünmeden git tikçe daha fazla üretme konusunda cesaretlendirdi. Bu politikalar, artan üretimin depolanması ve elden çıkarılması çok yüksek maaliyetlere ulaşan 'ürün dağları'nın oluşmasına yol açtı. Gelişmeler sonucu ürün fazlalarının yarattığı baskı ile piyasa fiyatları ve üretici gelirlerinin her ikisi birden düştü. 1980'li yılların ortala rından itibaren Topluluk Piyasa dengesini yeniden oluşturabilmek için kısıtlayıcı bir politika izlemeye başladı. Destekleme fiyatları donduruldu ve hatta kesintiye uğradı. Bu politikalarla üretici gelirlerinde olan aşınmalar da direkt gelir yardımla rı ve diğer destek önlemleri ile giderilmeye çalışıldı. Bu reformların amacı, Top luluk üreticilerinin gelecekte dünya fiyatlarından üretim yapmasını sağlamak gibi anlam taşımıyordu. Ortak Tarım Politikasının bu aşamada da amacı, üretici ge lirlerini korumak ama yanısıra arz kontrolü de yapabilmekti (Commission of the European Communities, 1992. s. 32-33). Burada ABD ile karşılaştırma yapıldı ğında AT'de, en azından politikaların amaçlarını dikkate alarak, görece koruma cılığın daha büyük olduğunu söylemek mümkündür. Nitekim GATT görüşmele rinde AT ve ABD arasında temel tartışmalar bu yaklaşımın sonuçları üzerinedir. Amaçları özetlenen 1980'li yıllardaki bu reform çabasında öncelikle üreticide fazla üretme eğilimi kırılmaya çalışıldı. Üretim fazlaları daha çok süt ve sütlü ürünler, tahıllar, yağlı tohumlar, sığır eti, şeker ve şarapta oluşmuştu. Bu fazlala rın yüksek maliyetleri Topluluğun 1980'li yılların ilk yarısında bir bütçe savaşına girmesine de yol açtı (Çınar, 1992, s. 98). Ortak Tarım Politikasının önemli bir parçasını oluşturan Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu (EAGGFEuropean Agricultural Guidance and Guarantee Fund) harcamalarının çoğunlu ğu garanti fiyatlarına gidiyordu (Çizelge-3.16). Oysa bu fon tarımsal yapının iyi leştirilmesi için harcamalar yapılması amacı ile de kurulmuştu. 1987'de garanti bölümü için harcanan kısım yüzde 96'ydı. Bu oranın yüzde 60'ı (yüzde 96'nın yüzde 60'ı) pazarın regülasyonu için harcanırken -bunun içinde ürün stok harca maları da yer alıyordu- yüzde 40'ı Topluluk dışına yapılan ihracatı desteklemek için kullanılabildi. Ayrıca 1984'de, Topluluk tarım politikaları bazı ürünlerde kota sistemi getirmesine rağmen son yıllarda garanti harcamalarının önemli bölümü tahıl, zeytinyağı ve yağlı tohumlara ayrılmaya devam etti (Commission of the European Communities, 1992. s. 43). 1989 yılı için EAGGF'nin ürünler için dağı lımında bu sonucu görmek mümkündür (Çizelge-3.2). 1980'li yılların ilk yarısında üretim eğiliminin kısılması için uygulanması düşü nülen kararlar ürün alımlarına sınırlama getirdiği gibi kalite konusunda da bazı yaptırımlar getiriyordu(4). 1980'li yılların ikinci yarısında alınan bazı kararlarla ta rımın desteklenmesi çok daha sıkı koşullara bağlandı. Bu koşullar 1968'de ha zırlanan Manshold Planı ile bazı benzerlikler taşıyordu. Yeni politikanın temel hedefleri; tarımsal yapının etkinliğinin iyileştirilmesi, tarım kesiminde erken emekliliğin sağlanması ve tarımsal alanların bir bölümü nün tarım dışı bırakılması ile işletmenin üretim türünün değiştirebilirliği (üretimin sorunsuz ürünlere kaydırılması) ve yoğun üretimden yaygın üretime geçilmesiydi 25 (Çınar, 1992, s. 107). Bu hedefler tarımın teknik sorunlarının bazı yatırım prog ramları ile düzeltilmesi, erken emeklilik ile verimsiz işletmelerin tasfiyesinin yanı sıra fazla üretimin de önünü kesmekti. Yoğun üretimden yaygın üretime geçmek ise tarım topraklarını yoran ve ekolojik dengeyi bozan tarım gübre ve ilaçlarının kullanımını azaltmak ve doğal koşullarda yapılan tarımı teşvik etmekti(5). 3.2 Politikalar ve Sonuçları 3.2.1 Ortak Tarım Politikasının Kurumsal Çerçevesi ve Uygulamanın Yapısı 3.2.1.1 Topluluk Kurumsal Çerçevesi AT'nin kurumsal sistemi bilinen herhangi bir kategoriye uymamaktadır. Toplu luk hükümetler arası bir kurum olmaktan öte bir yapıya sahiptir. Topluluk organ larının kendi bağımsız yapısı ve kapsamlı yetkileri vardır. Bununla birlikte Toplu luk, ulusal hükümet ve parlamentoları yetkileri altında tutarak ikincil konuma iten federal bir hükümet de değildir (Commission of the European Communities, 1992. s. 53). Bu görünümü ile AT ABD'de olduğu gibi homojen bir devlet görün tüsü sergilemekten uzaktır. Daha çok Avrupa'nın taleplerine yönelik özel kural ve işleyişlerin geliştirildiği yeni bir düzenlemedir. Bu talebin içinde, daha sağlam ve rekabetçi bir ekonomi ile -ki geniş pazar bunu sağlayabilecek koşullardan bi ridir- ABD, Japonya ve diğer rakip ülkelerle rekabet edecek bir gücün oluşturul masının önemli bir yer tuttuğunu söylemek çok iddialı bir yaklaşım olmayacaktır. Topluluk karar ve düzenlemeleri Avrupa parlamentosu, Konsey, Komisyon ve Adalet Divanı tarafından yürütülmektedir. Ortak Tarım Politikasına ilişkin karar larda da diğer konulardaki karar alışlara benzer bir işleyiş vardır. Birinci aşama da Komisyon bir öneri yapmakta, öneri Parlamento'da tartışılmakta ve burada bir karar alınmaktadır. Ekonomik ve Sosyal Komite danışma için kullanılmakta ve son karar onikilerin yer aldığı Konsey'de verilmektedir (6). Ortak Tarım Politikası temelde; pazarın tekliği, topluluk tercihi ve finansal destek olmak üzere üç ilke üzerine oturmaktadır. Pazarın tekliği, tarım ürünleri nin üye ülkelerde serbestçe alınıp satılması anlaşmasını içerir ve üye ülkelerin oluşturduğu tek tarım pazarında haksız rekabete neden olacak desteklere izin verilmez. Topluluk tercihi ise, ortak tarım ürünleri iç pazarının dış pazarlara (düşük fiyat ile ithalat ve fiyat dalgalanmalarına) karşı korunması ilkesini oluştu rur. Son olarak finansal destek fonu (EAGGF-European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) topluluğun tarımla ilgili harcamalarının ortak bir bütçeden karşılanmasıdır (Commission of the European Communities, 1992. s. 42; Com mission des Communautés Européennes, 1987, s. 20-21). 3.2.1.2 Fiyat ve Piyasa Düzenlemeleri Üretim ve pazarlama koşulları bir tarım sektöründen diğerine önemli oranda farklılaşır. Bu nedenle bütün ürünler için tek bir piyasa düzenlemesinden bahsedi lemez. Basitleştirmek amacı ile piyasa organizasyonları dört farklı kategori içinde değerlendirilebilir (Commission of the European Communities, 1992. s. 29-31). 26 Dışsal Koruma ve Müdahale: Bu tip piyasa organizasyonu değişik biçimlerde tarımsal üretimin yüzde 70'inden fazlasında kullanılır. Bunun iki parçası vardır; iç pazarlarda müdahale düzenlemesi ve dışsal koruma sistemi. Amaç Topluluktaki piyasa fiyatlarının belli bir minimum düzeyin altına inmesini engellemektir. Tahıllar, yağ, süt tozu, şeker ve sığır eti dahil olmak üzere birçok ürün için Topluluk özel müdahale ku ruluşları oluşturmuştur. Arz fazla olduğu zaman piyasa fiyatlarını dengelemek için bu kuruluşlar fazla üretimi alırlar. Piyasa dengeye dönünce ürün yeniden sa tılır ya da Topluluk dışı ülkelere ihracat gibi başka yollar devreye sokulur. Müdahalesiz Dışsal Koruma: Üretimin yaklaşık yüzde 25'ini kapsayan ikinci bir grup olarak piyasa düzenle mesi temel olarak dışsal koruma ile sınırlandırılmıştır. Bu grup yumurta ve tavuk ürünleri, kaliteli şarap, çiçek ve bir çok meyva ve sebze türü için piyasa düzenle melerini içerir. Bunlar yerleşik ürünler ya da şu veya bu oranda topraktan bağım sız üretilen ürünlerdir. Bu ürünlerde iç pazarları desteklemek için özel programlar gerekli değildir. Dışsal koruma her piyasa düzenlemesi için farklı olarak hesapla nan 'kesintiler', gümrük vergileri ya da bu ikisinin bileşimi biçimindedir (7). Fiyatı Tamamlayan Yardım: GATT'a göre Topluluk çok sayıda ürün üzerindeki ithalat vergisini sabit bir düzeyde tutmakla yükümlüdür. Bu nedenle piyasa düzenlemeleri bu ürünler için herhangi bir dışsal koruma olmadan gerçekleşmelidir. Söz konusu ürün grubu; kolza tohumu, ayçiçeği tohumu, çiğit ve fasulye gibi protein içeren ürünleri kap sar. Topluluk üreticilerinin ucuz ithalat rekabetine rağmen ürünlerini satabilmele rini garanti altına almak için ilgili sanayiler Topluluk içinde üretilen ürünleri kul lanmaları durumunda para yardımı alırlar. Amaç Konsey tarafından belirlenen Topluluk fiyatı ile ithal ürün fiyatı arasındaki farkı kapatmaktır. Bu Topluluk ürü nüne ve üretici gelirlerine bir destek sağlarken tüketici fiyatlarının oldukça düşük düzeyde kalmasını sağlar. Düz Oranlı Yardımlar: Son olarak bazı piyasa düzenlemeleri birim toprak alanı ya da birim üretim miktarı başına düz oranlı yardımları içerir. Bu gruba çok fazla özelleşmiş ürünler girer ve birlikte alındıklarında toplam Topluluk üretiminin çok küçük bir oranını oluştururlar. Ancak bazı bölgeler ve bazı çiftçiler için bu ürünler önemlidir. 3.2.2 Politikaların Sonuçları 3.2.2.1 Topluluk Üzerine Etkisi Ortak Tarım Politikası oluşturulurken Topluluğun tarım yapısı doğal olarak bugünkü durumdan oldukça uzaktaydı. Tarım kesiminde görece gelirlerin düşük lüğü, tarımın fiziksel sorunları ve gıda ürünleri üretiminde bir ölçüde kendine ye terlilik başlangıçta temel sorunlardır. 1950'li yılların sonunda ve Topluluk Ortak 27 Tarım Politikası oluşturulduktan sonraki ilk on yılda bu yapı ağırlığını korudu. Sorunlar içinde bunlara ek olarak, Topluluğu oluşturan ülkelerin farklı sosyal ve ekonomik yapılarının ve izlenen destekleme politikalarının farklılığının yarattığı sorunları da vurgulamak gerekir. 19801i yıllarda Topluluk tanımındaki bu görünüm bütünüyle değişmiştir. Artan teknik koşulların ve yüksek garanti fiyat politikasının etkisiyle tarımdaki nüfus azalmakla birlikte birçok üründe ihtiyacın çok üzerinde stoklar birikmiştir. 1973 ve 1982 yılları arasındaki on yıllık dönemde tarımsal işgücü yüzde 35 oranında azalmış, buna rağmen Topluluk tarımsal üretiminin değeri reel olarak yüzde 18 oranında büyümüştür. Diğer tarafdan aynı dönemde kendi kendine yeterlilik ta rımsal üretimin bütünü dikkate alındığında yüzde 87'ye yükselmiştir; buğday, şeker ve siyah et üretiminde Topluluk daha 1970'li yılların ortasında kendi kendi ne yeterli duruma gelmiştir (Villain, 1984). Ancak Ortak Tarım Politikası 20 yıl sonra bir kez daha sorunlarla karşı karşıyadır; sadece halledilmesi gereken so runlar değişmiştir. Ortak Tarım Politikası ABD'de uygulanan tarım poitikası ile karşılaştırıldığın da destekleme için dikkate alınan değişkenlerin daha ekonomik kavramlar ile ifade edildiği gözlenmektedir. ABD'de politika değişikleri, ilgili baskı gruplarının da yönlendirmesiyle kesinleşmekte ve uygulamaya konmaktadır. Bu kararlarda mikro ve makro düzeyde kısa ve uzun dönemli ekonomik beklentilerle çeşitli çıkar gruplarının etkisi belirleyicidir. Oysa Toplulukta kararlar iktisadi anlamda görece daha az homojen bir ortamda alınmakta ve öncelikler değişmektedir. Belki de Topluluk Ortak Tarım Politikası'nda doğan sorunların bir bölümü bu ya pıdan kaynaklanmaktadır. Topluluğun bugünkü yapısında Topluluk tarımının geliştirilmesi zorunluluğu vurgulanmaktadır. Bunun için üç değişik faktörün etkisi belirleyicidir: Birincisi, Topluluk için üreticiliğin ekonomik önemidir. Hemen hemen ekonominin yüzde 20'si, tüketime direkt olarak sunduğu ürünlerle ve ara malı olarak tarım ürünleri nin kullanılması ile; diğer tarafdan ise tarım kesiminde yer alanların tüketici kim liği ile, tarıma bağlıdır. İkincisi, tarımın gıda malları üretiminin temeli olması ne deniyle stratejik önemidir. Son olarak, Topluluğu oluşturan ülkelerin farklı sektörleri farklı gelişmiş olduğu için politik ve ekonomik dengenin sağlanmasın daki rolünden söz edilebilir (Commission of the European Communities, 1992. s. 42). Şüphesiz bu koşullarda Topluluğun kendi iç dinamiği Ortak Tarım Politi kası üzerinde etkili olmayı sürdürecektir. Topluluğun beklentisi tarım politikasının bu gelişmeyi desteklemesidir. 1960'larda ve 1970'lerde uygulanan pek çok araç bugünkü koşullara artık uyma maktadır. Aralarında radikal farklılıklar olan piyasa koşullarında, kaynaklar artan oranda harekete geçiren boyutlarına rağmen politikalar amaçlarına ulaşmakta başarısız oldu. Destekler ya sanayiye ya da verimliliği yüksek ve tarım kesimin de üst gelir grubuna giren kesime gitmiş, bu da kırsal kesimde farklılaşmayı ar tırmıştır. Tarımsal harcamalarda hızlı artış ve bunun gelirler üzerindeki hayal kı rıklığına yol açan sonucu, bu başarısızlığın açık bir göstergesidir. Çizelge3.3'teki göstergeler bu noktayı ortaya koymaktadır (8). Oyle bir noktaya gelin miştir ki, sosyal güvenlik harcamaları dışarıda bırakılsa bile, Topluluk ve üye 28 ülke bütçelerinden tarıma aktarılan kamu fonlarının toplamı neredeyse tarım ke siminin net gelirine eşitlenecek düzeye ulaşılmıştır (Commission of the Europe an Communities, 1992. s. 9 ve 58). Özet olarak Toplulukta bugün, uzun zamandır uygulanan ve üye ülke üretici lerinin karşılıklı rekabetini önleyen yüksek fiyatlar ve aşırı ölçüde katı müdahale yapısı, sonuçta tarımın rasyonelleşme sürecine engel oldu (Commission of the European Communities, 1992. s. 61). Sergilenen bu yapı, Ortak Tarım Politika sının uygulanabilirlik sınırının Topluluk' boyutunu göstermektedir. Oysa politika nın uygulanabilirliğini etkileyen bir diğer temel boyut da uluslararası ekonominin koşullarıdır. Üye ülkeler ekonomilerin özellikle 1990'lı yıllarda Topluluk dışında daha fazla bir uluslararasılaşma sürecine girdiğini görmektedirler. 1990'lı yıllar artık bu gerçeklerle değerlendirilecektir. 3.2.2.2 Ortak Tarım Politikasının Ekonomik Sonuçları Korumacılık eğilimlerinin dünya da yarattığı refah kaybı nedeniyle Topluluk Ortak Tarım Politikası, topluluk dışından da hep çok fazla eleştiri aldı. AT'nin koruyucu politikalarının tarım ihracatçısı ülkeler üzerinde de ciddi so nuçları vardı. Teknolojideki hızlı değişme ile birlikte yüksek oranlı koruma üretimi fazlası ile uyardı. Sonuç olarak AT ılıman iklim kuşağında yetişen tarımsal ürün lerde net ihracatçı duruma geldi. Buğday, et, süt ürünleri, şeker, şarap ve zeytin yağı fazlaları düşük fiyatlarla dünya piyasalarına sürüldü. Tarım ürünlerinde net ithalatçılıktan net ihracatçılığa dönüş, geleneksel tarım ürünü ihracatçısı ülkele rin satışlarını düşürdü ve dünya fiyatlarını aşağı çekti (Robinson, 1989, s. 218). İç ve dış piyasalardaki fiyat farkını yüksek iç piyasa fiyatı lehine dengelemeye yönelik ithalat üzerindeki değişken vergi sistemi ve ithalattaki miktar kısıtlamaları AT üreticilerini düşük fiyatlı ithalattan korumada kullanılan temel araçlardır. AT'de büyük ölçekte üretilen hemen hemen bütün ürünler korunuyorlar. Tahıl ve hayvan ürünleri ithalat üzerindeki değişken vergi sistemi ile korunurken, meyva ve sebzeler ithalattaki miktar kısıtlamaları ve sağlık düzenlemeleri (meyve ve sebzelerin üretim koşulları ve kullanılan hormon vb. kimyevi maddeler açısından kontrolünü içeren düzenlemeler) ile korunuyorlar. Durum buğdayı, zeytinyağı ve bazı yağlı tohumların fiyatı piyasa fiyatı ile üretim maliyetleri arasındaki farkın üreticiye ödenmesi yoluyla destekleniyor (Robinson, 1989, s. 218). Geleneksel olarak ılıman iklim koşullarında yetişen ürünlerin ihracatçısı ülke ler AT'nin Ortak Tarım Politikası'nı koruma yöntemlerinden çok oluşturulan yük sek destek düzeyinden dolayı eleştirmektedirler. Tahıl ve birçok hayvan ürünle rinde fiyatlar dünya ya da ithalat fiyatlarının oldukça üzerinde oluşturulmuştur (9). Çizelge 3.1 : Brüt EAGGF Harcamaları (Milyon ECU) Garanti Bölümü Yönlendirme Bölümü Toplam 1985 19.744 898 20.642 1986 22.137 972 23.109 1987 22.968 938 23.906 1988 27.687 1.180 28.867 1989 25.872 1.468 27.340 Kaynak: Commission of the European Communities (1992) 29 Çizelge 3.2: Ürün Gruplarına Göre 1989 Yılında EAGGF Garanti Bölümü Harcamaları (Yüzde Dağılım) 19.1 12.1 15.9 9.3 7.6 3.9 32.1 100.0 Süt Ürünleri Tahrl Zeytin Yağı ve Yağlı Tohumlar Sığır ve Dana Eti Şeker Sebze ve Meyveler Diğerleri Toplam Kaynak: Commission of the European Communities (1992) Çizelge 3.3: Sabit Değerlerle Ekonomik Göstergelerdeki Değişmeler, 1975-1988 (EUR 10) Endeks 1975=100 Yıllık Çalışma Birimi İşgücü Tarımsal Başına EAGGF Başına Net Net Toplam Tarımsal Tarımsal Tarımsal Katma Katma Destekleme Üretici Tüketim Garanti Fiyatı Fiyatları Değer Değer Fiyatı İstihdam Çıktı Çıktı Harcamaları GSMH (1.4) (1.4) (3) (2) (2) (2) Yıllar (D (D (D 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 100 .0 112 .1 126 .2 148 .5 165 .9 164 .4 146 .4 151 .3 181 .9 198 .4 206 .6 222 .2 220 .1(5) 246 •5(6) 100 .0 104 .9 107 .3 110.7 114.5 116.0 116.2 117.1 119.0 121 .9 124 .8 128 .0 131 .1 135 .6 100 .0 99 .7 103 .3 108 .4 112.6 114.6 114.7 120 .7 120 .7 124 .0 123 .3 126 .0 126 .4 127 .5 % 100 .0 97 .5 94 .4 92 .3 89 .9 87 .4 85.1 81 .4 81 .4 79.1 77 .0 75 .5 73 .2 71 .0 100 .0 102 .3 109 .4 117.4 125 .3 131 .1 134 .8 148 .3 148 .8 156 .8 160.1 166 .9 169 .9 179 .6 1) Sabit değerlerde (GSMH deflatörü). 2) Sabit fiyatlarda. 3) Sabit değerlerde ağırlıklı ortalama. 4) Bütün ürünler ve tüketim mallarında ağırlıklı ortalama. 5) 1 Ocak - 31 Ekim 1987 dönemi bütçesi. 6) 1 Kasım 1987-15 Ekim 1988 bütçesi. Kaynak: Commission of the European Communities (1992) 30 100 .0 99 .3 95 .4 95 .5 92 .2 83 .9 84 .7 91 .4 87 .0 88.1 82 .4 82 .0 77 .9 78 .6 100 .0 100 .6 99 .6 100 .9 99 .5 92 .5 96 .6 107 .6 102 .6 106 .0 101 .3 102 .8 100 .7 100 .4 100 .0 100 .6 99 .6 100 .4 96 .8 92 .7 93 .9 94 .8 92 .3 88 .6 86 .4 83 .9 83.4 81 .6 100 .0 100 .0 105 .3 101 .8 102 .4 100 .6 93 .8 98 .2 94 .4 93 .0 88,6 93 .1 87.6 95 .3 94 .4 87 .2 93 .8 84 .9 82 X) 93 .8 78 .4 89 .5 82 .5 75 .6 78 .0 72 .5 77 .3 70.1 4. TÜRKİYE'DE TARIMSAL YAPININ GELİŞİMİ 4.1 Giriş Türkiye'de devlet tarım ilişkisinin tarihi Osmanlı İmparatorluğu dönemine kadar uzanır. Osmanlı İmparatorluğu döneminde devletin tarıma bakışının temel amacı merkezi idarenin ihtiyaçlarının karşılanması olarak tanımlanabilir. Zaman içinde değişen koşullar başlarda başarıyla yürütülen tarımsal düzenin artık ihti yaçları karşılayamaz duruma gelmesine yol açtı, bu kesimdeki düzenlemeleri iyi leştirmeye yönelik uygulamalar ise ya yetersiz kaldı ya da yeni koşullara uygun olmaktan uzaktı. Böylece, bu dönemin sonlarında tarımsal yapı büyük ölçüde geriledi. Birinci Dünya Savaşı ve onu izleyen Kurtuluş Savaşı boyunca tarım ke simindeki yıkım derinleşti. Cumhuriyet döneminin devraldığı bu nerdeyse işle mez durumdaki tarımsal yapı, yeni yöneticilerin öncelikli sorunları arasında baş sıraya yerleşti. Osmanlı döneminin bakış açısından farklı olarak, bu kez devletin tarıma yönelik tavrı merkezi ihtiyaçların karşılanmasından çok tarımın sektör olarak gelişmesini ekonomik gelişmenin önemli bir unsuru olarak tanımlanabilir. Bu yaklaşım, İkinci Dünya Savaşı'nın özel koşulları hariç bütün Cumhuriyet dö nemin boyunca korundu. İzleyen bölümlerde, devletin tarıma bakışındaki değişi min ana hatları ve tarım kesiminin bu süreç içinde gösterdiği gelişmeler özetlen mektedir. 4.2 Kronolojik Olarak Tarım ve Uygulanan Politikalar 4.2.1 Cumhuriyet Öncesi Yapı Nüfuz Azlığı ve Göçerlik: Tarımda geleneksel bilgi ve tekniklerin kullanıldığı dönemlerde nüfus ve nüfus hareketlerinin tarımsal üretim üzerindeki belirleyiciliğinin temel üretim fak törü arazinin kıtlığından daha fazla önem taşıdığı söylenebilir. Yüzyıllarca gele neksel üretimin hakim olduğu Anadolu'da da nüfus azlığına dayanan işgücü kıt lığı, tarımın özgül niteliği olmuştur (Keyder, 1984, s. 1258). Anadolu tarımının bir diğer özelliği ise sürekli göçler nedeniyle oluşan tarımsal üretim biçimindeki ikili yapıdır. Yerleşik tarım ve göçebe otlatıcılığına dayanan iki ayrı üretim biçimi ara sında 11. yüzyılda başlayan ve birkaç yüzyıl toplumsal açıdan da kararsızlık ya ratan çatışma (Tezel, 1982, s. 32, 44-45), 16. yüzyılda da varlığını sürdürür (1). 17. yüzyılda ise göçebe ve otlatıcılık güçlenir. Bu güçlenmenin nedenleri olarak 16. yüzyıl sonları ile 17. yüzyıl başlarında Celâli İsyanları, yönetim ve kırsal kesim arasındaki bağın kopması gibi siyasal ve toplumsal sorunların sonucunda köylü kesiminin dağlara çekilmesi gösterilebilir (Güçer, 1964, s. 26; Tezel, 1982, s. 55-56). Köylerin bazılarının kısmen bazılarının tamamen boşalması yerleşik üretimi gerçekleştiren tarım kesimindeki nüfusun azalması sonucunu doğurur. Anadolu'da nüfus 16. yüzyılın ortalarından 19. yüzyıla kadar pek az artar (Key der, 1984, s. 1258). Nüfus azalması ve göçerliğin yerleşik tarıma verdiği zararlar 19. yüzyılda da etkisini sürdürür (2). 31 Zayıf Pazar Hakimiyeti ve Vergi Düzeni: 16. yüzyılda Osmanlı toplumsal düzeninde ortaya çıkan sorunların tarımsal üretim, özellikle yerleşik üretimle sıkı bağlantı içindeki bitkisel üretim aleyhine ortaya çıkan olumsuzluklara ek olarak bu sorunlarla bağlantılı iki sonuç daha be lirginleşir. İlki vergi düzeninde ortaya çıkan aksamadır. Bu gelişme aynı zaman da Osmanlı toprak düzeninin bozulması anlamını da taşımaktadır. Nitekim 18. yüzyılda toprağın denetiminde ve vergi toplamada merkezin denetiminin zayıfla ması, bu bozulmanın sonuçları olarak değerlendirilebilir (Tezel, 1982, s. 56). Di ğeri ise 16. ve 17. yüzyıllardaki toplumsal ve siyasal sorunlarla isyan ve yağma olaylarının köylüleri dağlara çekilmeye zorlaması nedeniyle para-pazar ilişkileri nin zayıflamasıdır (Tezel, 1982, s. 56). Bu sonucun zaten cılız olan iç ticareti iyice gerilettiği ve tarımın pazara kapalılığı sürecinin devamını sağladığı söyle nebilir. Bu çerçeve içinde 19. yüzyılın sonlarına kadar tarımsal üretimde temel sınır lamaların nüfus azlığına dayalı işgücü kıtlığı ile tarımda göçerliğin yaygınlığı ol duğu; pazara kapalılık, toprak hukuku ve vergi düzenine ilişkin sorunların diğer başlıca sınırlamaları oluşturduğu söylenebilir. Özellikle vergi düzeninde vergi yü künün bütünü ile tarım üstünde yığılmış olması ve vergi sisteminin kırsal kesi min pazarla dolaysız ilişkiye girmesini engellemesi, tarımsal üretimin gelişememesi açısından önemlidir. Vergi ve toprak hukukuna ilişkin sorunlar, para-pazar ilişkilerinin yetersizliği, göçerlik ve nüfus azlığının tarımsal üretimde yarattığı çö küntü, bütün gelirleri topraktan gelecek vergiye bağlı Osmanlı İmparatorluğu'nun 19. yüzyılının ekonomisinin kötüleşmesini hazırlayan olgular olmuştur. Diğer tarafdan 19. yüzyılda İmparatorluğun gelişen dünya ekonomisi içindeki yeni konu mu bazı temel yapıları farklılaştırır. Bu gelişmelerin ortaya çıkardığı temel dönü şümlerden biri engelsiz (liberal) bir dış ticaret politikasının temellerini atan 1838 Ingiliz-Osmanlı Ticaret Sözleşmesi (Tezel, 1982, s. 64); diğeri ise bozulan top rak düzeninin düzenlenmesi amacını taşıyan ve arazi mülkiyetini de kurumsal laştıran 1858 Arazi Kanunu'dur. Reform Çalışmaları ve Tarımsal Kredi: Bu iki önemli dönüşüme ek olarak gerileyen devlet gelirleri ve bozulan ekono mik yapı yönetimi bazı reform çalışmalarını zorlar (3). Tanzimat Dönemi (18391876) ve izleyen yıllarda tarımın bütününe yönelik yenilikler öngören çalışmalar gündeme gelir. Bu dönemin programları arasında göçebe toplulukların yerleşik tarıma verdikleri zararın önlenmesi; tarımsal işgücü yetersizliği için önlem alın ması; kredi sorununun çözümü; hayvan hastalıklarının önlenmesi; modern tarım araçları ve iyi cins tohum alımı gibi teknolojik yeniliklerin yanısıra, tarımsal altya pı yatırımları ve iç ticareti geliştirecek pazar yerlerinin kurulması gibi konular yer alır (Güran, 1980, s. 247; Tezel, 1982, s. 71). Bu dönemde dikkate değer bir gelişme tarımsal kredi için yapılan çalışmalar dır. İlk girişimi 1863 yılında yapılan 'Memleket Sandıklan', 1867 yılına özel bir yasa ile yaygınlaştırılır. 1867 tarihi tarımsal kredinin Devlet Hukukuna ilk girdiği 32 tarih olması bakımından önem taşımaktadır. Çiftçi olması koşulu ile her kişiye kredi veren Memleket Sandıkları sermaye ve işletilmesine ilişkin yasanın belir sizliği ve alınan borçların geri ödenmemesi nedeni ile işlerliğini kaybeder. San dıkların sermaye belirsizliğini ortadan kaldırmak için Aşar Vergisi'nin bir miktar çoğaltılmasına ve çoğaltılan miktarın Memleket Sandıklarına aktarılmasına karar verilir. Aşar 1983 yılından itibaren onda bir oranında artırılır ve Memleket Sandıklarının adı Menafi Sandıkları olarak değiştirilir. Aşar Vergisi üzerinde ya pılan kesinti daha sonra Ziraat Bankası kurulurken banka sermayesi için temel birikimi oluşturur (Atasagun, 1943). Bu sorunların ele alınması tarımın bütününde hissedilir bir etki yaratmamakla birlikte tarımsal üretimi sınırlayan faktörlerin farklılaşması açısından önemlidir. Böylece önceki yüzyıllardan taşınan işgücü arzı sınırlılığı ve göçerliğin yanısıra sermaye, teknoloji yetersizliği ve altyapı eksikliğinin doğurduğu sınırlamalar da hissedilmeye başlanır. Dönemin tarıma yönelik reform çalışmaları ve sonuçlarını ilerki yıllarda (1950'lerden sonra) ortaya çıkacak yapısal dönüşümün ilk uyarıcı ları olarak yorumlanabilir. Tarımda Göreli Gelişme ve Geleneksel Tarımın Devamı: Dönemin tarım teknolojisi, Batı Anadolu ve Çukurova'nın göreli üstünlükleri dikkate alınmazsa, oldukça düşüktür. 19. yüzyılın sonları ve 20. yüzyılın başları nı içeren dönem için söz edilebilecek en önemli teknolojik farklılaşma 1890'lardan sonra tarıma karasaban yerine pulluğun girmesi, 1910 yılından sonra da marjinal düzeyde traktörün kullanılmaya başlamasıdır (Tekeli ve İlkin, 1977, s. 37). İmparatorluğun son yıllarını içeren bu dönemde tarımda düşük teknoloji dü zeyi ve tasarlanan reformların genellikle gerçekleştirilememesine rağmen geli şen dış ticaretin etkisi ile tarımsal üretim düzeyinde önemli artışlar ortaya çıkar (4) (5). Tarımsal üretimin bileşimi ihraç ürünleri lehine değişir ve iç tüketimi kar şılayan tahıl üretiminde de önemli artışlar olur (tahıllardaki artış 1888-1911 ara sındaki dönemde yüzde 51 oranındadır. Yine aynı yıllar arasında tütün üretimi yüzde 191, incir yüzde 68, fındık yüzde 217, ipek kozası yüzde 122 ve Adana bölgesi pamuk üretimi yüzde 472 oranında artar) (Tezel, 1982, s. 71). Tarımda ihraç ürünleri üretimi ve özellikle pamuğun yaygınlaşmasının sonucu Ege ve Çu kurova'da üretim artışı sağlanırken bu etkiyle her iki bölgede de görece daha yeni teknoloji kullanımı yerleşir (6). Bu gelişmeler Anadolu'da yüzyıllardır hay vancılığın oransal olarak daha ağırlıklı üretim türü olmasının da değişme koşul larını hazırlar. Her ne kadar tarımda asıl dönüşüm yeni arazilerin üretime açıldı ğı, makine kullanımının arttığı ve altyapı yatırımlarının yoğunlaştığı 1950'li yıllardan sonra olduysa da, bitkisel üretimde görülen bu gelişme hiç değilse ta rımsal üretimde süren durağanlığın değişmesine bir ivme kazandırır. Hayvancılık Anadolu tarihinde özellikle göçerliğin yaygınlığının etkisi ile de tarımsal üretim içinde hep ağırlığını korur. Geçmiş dönemlere ilişkin bulgular kesin olmamakla birlikte genelde hayvancılığın daha yaygın olduğu söylenebilir 33 (7). Geçmiş yüzyıllarda, çok yakın bir döneme kadar, Anadolu'da bitkisel üretim bileşiminde pamuk gibi ihraç ürünleri yerine kırsal kesimin kendine yeterliliğinin de bir göstergesi olan tahıllar daha yaygındır. 1912 Tarım Sayımı, dönemin son larında da bitkisel üretimin yaygın türünün tahıllar olduğunu gösterir (8). Anadolu tarımının Cumhuriyet öncesi sahip olduğu bu yapı; 19. yüzyılda dış ticaretteki gelişmeler, toprak hukukunda düzenlemeler, tarımdaki reform çalış maları, ihracata yönelik üretim türlerine yönelmek gibi gelişmelere rağmen uzun yıllar köklü bir değişime uğramayan ve 'geleneksel' niteliği ağır basan bir üretim yapısıdır. e 4.2.2 1950 Öncesi Yavaş Değişim 20. yüzyılda 1950'li yıllara kadar Anadolu'da bir tarafdan yüzyılların verdiği durağanlık kırılmaya çalışılırken; diğer tarafdan Birinci ve İkinci Dünya Savaşla rı, Kurtuluş Savaşı ve 1929 Bunalımı'nın ekonomi ve tarım üzerinde yarattığı kaynak daraltıcı etkileriyle uğraşmak zorunda kalınır. Özellikle Cumhuriyetin ilk yıllarında nüfus azlığı tarımda işgücü yetersizliği sorununu devam etmesinin ne deni olur. Bu yıllarda nüfus artırıcı ve tarımda işgücü verimliliğini yükseltici çaba lar gözlenir (Tekeli ve İlkin, 1982, s. 108). 1927 nüfus sayımına göre 13.6 milyon toplam nüfusun aktif olan 5.4 milyonunun yüzde 81.6'sı tarımda çalışmakla bir likte nüfus yoğunluğunun bölgeler arası farklılığı, işgücü girdisi sıkıntısının farklı bölgelerde değişen düzeylerde hissedildiğini gösterir (9). Dönemin siyasal geliş melerinin nüfusla ilişkili bir diğer sonucu da Cumhuriyetin ilk yıllarında azınlıkla rın ülkeyi terketmesidir. Bu olayın tarımsal üretim üzerinde olumsuz etkisi olur ve özellikle pazara yönelik üretimin aksamasına yol açar (Tezel, 1982, s. 90). Fakat bu sorunlardan ilk yıllarda varlığını sürdüren işgücü yetersizliği etkisini dönem içindeki hızlı nüfus artışı ile kaybetmeye başlar. Nüfus 1940'da 17.7 mil yondan 1950'de 20.8 milyona ulaşır (DİE, 1973, s. 60). Toprak Hukuku ve Tarımda Vergileme: Cumhuriyet Dönemi Türkiye'si toprak hukuku ve vergi düzeniyle özellikle ilk birkaç yılda çok fazla ilgilenilmez. 1924 Anayasası ve 1926 Medeni Kanunu'na dolaylı biçimde giren 1858 Arazi Kanunu'nun mülkiyetle ilgili hükümleri ana hat ları ile bugünkü toprak hukukuna ilişkin yapının da temellerini oluşturur. Bu yapı nın günümüze taşıdığı en önemli sorunlardan ve verimlilik üzerinde yarattığı sı nırlamalardan biri özellikle miras hukukunun, toprağın etkin olmayan biçimde kullanılması sorununu yaratan, tarım arazilerinin parçalanmasına neden olması dır. 19. yüzyıldan bu döneme -1858 Arazi Kanunu ile- taşınan bir diğer yapı da arazi vergisidir (Akalın, 1975, s. 103). Toprağın gelirinin vergilendirilmesinde ise bazı değişmeler olur. Gelir vergi düzenindeki değişme açısından 1926-1950 yılları Osmanlı İmpa ratorluğu vergi sisteminin tasfiye edildiği bir dönem olması açısından önem taşır. Bulutoğlu (1976, s.50) bu dönemle çağdaş gelir sistemine daha yakın bir 34 sistemin uygulandığı 1950 sonrasını vergi yapısı açısından ayrı iki dönem ola rak değerlendirmektedir. 1925 yılında Aşar'ın kaldırılması ise şüphesiz bu döne min tarım kesimine yönelik en önemli politika değişmelerinden biridir. Verginin kaldırılmasının tarımda pazar ilişkilerini geliştirici yönde etki yaptığı bilinmektedir (Silier, 1981, s. 40; Keyder, 1982, s. 53). Bu gelişmeden sonra Cumhuriyet Dö nemi içinde Aşar türü vergi denemesi daha sonra iki kez yapılmış, bir kez yürür lüğe konan Varlık Vergisi (1942) ve 1943'de yürürlüğe konan Toprak Mahsûlleri Vergisi dışında bir daha uygulanmamıştır (Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1990, s. 33). Yeni Aşar adı verilen Toprak Mahsûlleri Vergisi'nin konmasının nedenleri olarak, İkinci Dünya Savaşı sırasında dış talebin artması ve tarım gelirlerinde o dönemdeki göreli artış söylenebilir (10). Tarım üzerindeki bu vergi yapısının değişmesi ile tarım kesimi bir daha etkin biçimde vergilendirilemedi. Bu olayın tarımdaki sermayeyi yönlendirememe ve tarımın -arazi vergisi dışında- dolaysız vergilendirilememesi gibi sonuçları olma sına karşın vergi düzenindeki değişmenin (aynı vergilemenin kalkmasının) ta rımsal üretim üzerindeki sınırlayıcılardan birinin daha kalkması anlamını taşıdığı da açıktır. Tarımda Teknoloji Düzeyi: Türkiye'nin 1950 öncesi sermaye olanakları çok sınırlı olmakla birlikte gelişen dünya ticaretinin uyarıcı etkisi teknolojide bazı değişmeler doğurur. Birinci ve İkinci Dünya Savaşları'nın bir yönüyle dünyaya pahalı bir fatura çıkarırken diğer yönüyle dünya ekonomisi üzerinde farklı düzeylerde uyarıcı etkileri olduğunu kabul etmek gerekir. Bu etkilerden bir de dünya ticaretindeki gelişmedir: Birinci Dünya Savaşı'nın getirdiği teknolojik gelişmelerden yararlanan dünya tarımsal makine sanayi ulaştığı üretim kapasitesini kullanmak için pazar arayışlarına girer ve bu olay Anadolu'ya da yansır (Tekeli ve İlkin, 1977, s. 37). Fakat bu ti caretin Anadolu'ya etkisi sınırlı düzeydedir. 1920'li yıllarda yaygın teknoloji hay van gücü ile çekilen sabana ve pulluğa bağlıdır. 1927 yılındaki tarım sayımı için hazırlanan anketlerde gübre ve ilaç gibi girdilere yer verilmemiştir (DİE, 1973, s. 84). Ancak 1923-1948 yılları milli gelir hesaplamalarında bitkisel üretim değeri hesaplanırken ilaç ve gübre harcamalarına ilişkin veriler kullanılmıştır (Bulutay, Tezel ve Yıldırım, 1974, s. 36-38). Buradan tarımsal ilaç ve gübre kullanımının ilk yıllarda yaygın düzeyde olmadığı, bununla birlikte Türk tarım kesiminin bu gir dileri sınırlı ölçüde kullandığı sonucuna ulaşılabilir. Dönemin modern tarım tek nolojisi kullanımında gelişme göstergesi sayılabilecek bir diğer olay da yeni cins tohum kullanımıdır (13). 1950'nin hemen öncesinde asıl teknolojik değişme Marshall Yardımı'nın gündeme geldiği İkinci Dünya Savaşı sonucunda çok sayı da traktör artışı ile ortaya çıkar. Etkileri daha çok 1950'den sonra hissedilen bu dönüşüm 1950 sonrasında yeni arazilerin üretime açılmasında etkili olur. Sermaye İhtiyacı ve Kredi Kullanımı: Geleneksel üretim tekniğinin çok fazla değişmediği bu dönemde üreticinin 35 yoğun biçimde sermaye talebine yöneldiği söylenemez. Zaten varolan sermaye ihtiyacı çok fazla değişmeden bu dönemde de sürer. Memleket Sandıkları adı ile 1863'de kurulan, 1883'de Menafi Sandıkları adını alan ve 1888 tarihinde Ziraat Bankası'na dönüşen tarımdaki ilk kredi organizasyonu bu dönemde de varlığını sürdürür. Sadece 1937'de banka kanununda yapılan bir değişme ile organizas yon daha etkin duruma getirilmeye çalışılır (Atasagun, 1943). Dönem içinde üreticinin kısa vadeli nakit talebini karşılamaya yönelik bir diğer gelişme de 1929 yılında Tarım Kredi Kooperatifleri'nin kurulmasıdır. Müla yim (1975, s. 202-203) kooperatiflerin kurulma nedeni olarak Ziraat Bankası'nın hizmet götüremediği alanlara da ulaşabilme amacını göstermektedir. Bütün bu gelişmelerin çok yaygın olduğu söylenemese de tarımda finansman sorunlarına daha düzenli ve belli bir kurumsal yapı içinde yaklaşma gereğinin duyulduğunu göstermektedir. Tarım ve Ulaşım Altyapısı: Tarımsal üretimin özellikle pazarla ilişkisini etkileyen bir diğer gelişme de ula şım ağının artmasıdır. 1950'lerden sonraki altyapı yatırımları çok daha yoğun ol makla birlikte bu dönemde demiryollarındaki artış tarımsal üretimin ulaşacağı alanları artırır. Demiryolu yatırımları bakımından en önemli gelişmeler Cumhuri yetin ilk 20-30 yılında olur; 1923'de 3750 km olan hat uzunluğu 1950'de 7671, 1980'de ise 8397 km'dir (DİE, 1973, s. 407 ve 1985, s. 309). Hat uzunlukların dan da gözlenebileceği gibi 1950-1980 dönemindeki artış görece daha düşüktür. Dönemin ilk yıllarında varolan demiryolları ülke iç pazarını bütünleştirecek yoğunlukta değildir (14). Pazara yönelik üretim ise sadece kıyı ve demiryolları ulaşımının varolduğu Batı Anadolu, Marmara ve Çukurova bölgelerindedir. Ör neğin Erzincan'da o yıllarda pazara sürülen ürün toplam üretimin ancak yüzde ikisidir (15). Ayrıca daha önce söz edilen azınlıkların savaş sonrası ülkeyi terketmesi pazara yönelik üretimin azalması dışında ülke iç ticaretini de aksatır (Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1990, s. 6). Birinci Dünya Savaşı'nın etkisiyle ihraç ürünleri üretiminin düşmesi sonucu ilk yıllarda dış ticaret de kötüleşir. Nitekim ih racat üretimi için önemli bir merkez olan Adana'da 1912'de 115 bin, 1913'de 120 bin balya olan pamuk üretimi 1917'de 20 bin balyaya kadar düşmüş 1919'da ise 100 bin balya ile 1912 ve 1913 yılları üretim düzeyine bile ulaşama mıştır (Adana Ticaret Odası, 1973, s. 63). Tarıma Devlet Müdahalesi: Aşar'ın kaldırılmasıyla tarım kesiminin para ekonomisiyle doğrudan ilişkisi sağlanırken (Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1990, s. 8), dönem içinde devletin ta rımsal üretim ilişkili olarak yaptığı bazı müdahalelerin sonuçları da tarım kesimi nin piyasa ekonomisine girmesi sürecine katkıda bulunur. Bunlardan ilki, 1932 yılında artan buğday üretiminin iç piyasada fiyatlarının düşmesini engellemek için Ziraat Bankası'nın alıcı olarak piyasaya girmesidir. Çok fazla etkili olmayan 36 bu uygulama tahıl üretimini piyasaya yöneltmesi açısından anlamlıdır. İkinci ola rak tütün, pamuk, üzüm gibi ihraç ürünleri bazında düzenlenen uzmanlık kong releri ile ihraç ürünleri üretimine yön verilmesi ve buradan piyasa içinde bugün de ağırlığını koruyan Tarım Satış Kooperatifleri'nin ilk adımının atılmasıdır. Bir diğer önemli müdahale de yeni kurulan sanayilerin hammadde ihtiyacını karşıla mak üzere üretim alanlarına müdahale edilmesidir. Bu gelişme ile şeker pancarı ilk kez Anadolu'ya girer; ayrıca pamuk ihraç dışında dokuma fabrikalarının üre tim ihtiyaçlarına bağlı olarak da yönlendirilmeye çalışılır (Tekeli ve ilkin, 1982, s. 107-133). 1950 Öncesi İzlenen Politikaların Tarıma Etkisi: Tarımda para ekonomisiyle kurdukları ilişkinin artması oranında Türkiye'de tarım bölgeleri arasında farklılaşma bu dönemde oldukça şekillenir. Bu farklılığın başlangıcı Ege ve Çukurova'da 19. yüzyılın sonları ve 20. yüzyılın ilk yıllarından başlayarak bütün savaş ve ekonomik buhran sınırlamalarının yarattığı olumsuz luklara rağmen, ihraç tarım ürünleri üretimi ve ticaretinin yerleşmesidir. Bu geliş me her iki bölgede de üretim ve tüketim davranışlarını etkiler. Doğal olarak bu değişmenin tüketim yönünden de piyasa ile ilişkiyi güçlendirdiği söylenebilir. Oysa geleneksel üretimin parçası olan tahılın yaygın olduğu bölgelerde bu an lamda bir ilişki bulunması ihtimali daha zayıfdır. Örneğin 1936 yılında gerçekleş tirilen tarımsal işletmeler anketine göre Orta Anadolu'da kırsal kesim, toplam harcamalarının yüzde 50'den daha fazlasını kapsayan malları kendi işletmesin den sağlamak da, bu oran gıda maddelerinde yüzde 62'ye ulaşabilmektedir (DİE, 1973, s. 241). Bu farklılaşmalara rağmen 1950 öncesinde bölgelerin ho mojen yapısının pek fazla bozulmadığı söylenebilir. Gerçekte pazarla ilişki ve teknoloji yoğunluğunun birlikte hızlandırdığı bölgeler arası farklılaşma 1950'li yıl lardan sonra önem kazanır (Gülöksüz ve Gülöksüz, 1984, s. 1240). Tarımsal üretim üzerindeki kısıtlamalar çerçevesinde yapılan bu değerlendir meler ile, Cumhuriyet Dönemi'nin 1950 öncesinde, geleneksel tarım değişme yönünde dinamizm kazanmakla birlikte yapısal bir değişimin bu yıllarda sağlana madığı söylenebilir. Tarımda dönüşümü sağlayan farklılaşmanın izleri daha çok üretimi sınırlayan faktörlerin değişmesinde yakalanabilir. Bu dönem sonlarında artık işgücü kısıtlayıcı bir faktör olmaktan uzaklaşmış, yerine teknoloji ve serma ye kısıtlayıcı faktörler olarak ağırlık kazanmaya başlamıştır. Dönem içinde vergi nin üretim üzerindeki ağırlığını kaldırıcı yönde somut sonuçlar elde edilmiş ve tarımın piyasa ile etkileşimi güçlenmiş, fakat toprak hukuku ile ilgili sorunlar -ve bunun doğurduğu toprak parçalanması sorunu- 1950'den sonra da gündemde kalmaya devam etmiştir. Bazı tarımsal göstergelere -ki bu göstergeler olarak üretim bileşimi (kompo zisyonu), verim ve işletme genişlik gruplarında aile sayısının oranları dikkate alınmıştır- bu dönemde yapısal denilebilecek nitelikte bir dönüşüm olmadığını sonucunu desteklemektedir. Çizelge-4.1'den izlenebileceği gibi tahıl üretimi oransal olarak toplam ekilen alan içinde azalmakla birlikte önemini korumayı sürdürür. Verimde ise tahıllar artış değil de düşüş göstermişlerdir (Çizelge-4.2). 37 İşletme genişlikleri dağılımında aile sayısının oranı da nisbi bir farklılaşma gös termekle birlikte bu değişme yapısal olarak nitelendirilebilecek bir düzeyde değil dir. 1937 Tarım Bakanlığı anketlerine göre 50 dekarın altındaki işletmeleri işle yen aile sayısı yüzde 76.6 (Barkan, 1980, s. 477), 1952 DİE Sonbahar Anketi'ne göre yüzde 62.1'dir (DİE, 1973, s. 91). Bu oran 19601ı yıllarda da benzer düzey de kalmış, 19701i yıllarda önemli bir değişime uğramamıştır (16). Çizelge 4.1: Ekili Alanların Ürün Gruplarına Göre Yüzde Dağılımındaki Değişme Ürün Grubu 1927 1950 Tahıllar Baklagiller Endüstri Bitkileri Diğer 89.5 3.5 83.5 4.4 6.6 0.4 7.3 4.8 100.0 100.0 Toplam Kaynak: DİE (1973, s. 86, 89-90). Çizelge 4.2: Seçilmiş Ürünlerde Verim Değişmesi 1912 Ürün Buğday Arpa Pamuk Tütün 1946 Kg/Ha 1.450 952 1.670 500 700 953 451 794 Kaynak: DİE (1973, s. 31) ve DİE (1948, s. 245-6). 4.2.3 1950-1980 Dönemi, Tarımsal Değişimin Hızlanması 1950 dönemi öncesi tarım kesiminin piyasa ile ilişkilerinin zayıflığının tarımın kendi başına değerlendirilmesini ve tarımsal üretim üzerindeki kısıtlayıcı koşulla rı görmeyi kolaylaştırdığı söylenebilir. Oysa 1950 sonrası tarımda ve ekonomi nin genelinde yaşanan gelişmeler, sektörler arasındaki ilişkilerin artması, kısıtla maları görmeyi ve sorunları anlamayı zorlaştırmaktadır. Ayrıca devletin ekonomiye çok yönlü madahalesi ile bazen tarım desteklenir gibi görünürken değişik mekanizmalarla tarımdan sanayi kesimine sermaye akışı sağlanarak gö rünürdeki durumun tersi gerçekleşebilmektedir (17). Şüphesiz sanayinin finans manında tarımdan kaynak sağlanması Türkiye'nin 1980 öncesi dönemde izledi38 ği ithal ikameci sanayileşme stratejisi ile uyumludur. Sadece bu gelişmeler tarı mın diğer kesimlerle girdiği ilişkinin karmaşıklaşması nedeniyle tarımı etkileyen politikaların analizini güçleştirmektedir. Bu döneme hız kazandıran en önemli gelişme 1950-1960 yılları arasında ya tırımların kazandığı hızdır. İkinci Dünya Savaşı öncesi yatırımlarını hemen hemen bütünüyle devlet üstlenmişken, ülke içi ticaretin kazandığı yoğunluk ve savaş yıllarının olağanüstü koşullarında yaratılan birikimler dönem içinde özellik le sanayi yatırımlarının kaynağı olur (Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1990, s. 32). Diğer tarafdan hızlı dış borçlanmanın yarattığı finansmanla çok değişik alanlar da kamu yatırımları gerçekleşir. Tarımda Marshall Yardımı ile gelen kredilerin makine alımı için kullandırılması, özellikle traktör için önemli bir talep gücü yara tır. 1948'de 2.7 bin olan traktör sayısı 1950'de 10.3 bine, 1960'da ise 42.1 bine yükselir (Herslag, 1968, s. 336). Genellikle makine yatırımı kamunun finansman desteği ile özel yatırım olarak gerçekleşirken 19601ı yıllardan sonra artan sula ma ve toprak iyileştirici çalışmalar kamu yatırımı olarak gerçekleşir. Traktör sayısındaki artışın bu dönem içinde iki önemli sonucundan söz edile bilir (18). İlki yeni arazilerin üretime açılışının sağlanması, diğeri ise kırsal ke simde makine-insan ikamesiyle bir miktar işgücü açığa çıkarmasıdır. Ekilen alanların toplam alana oranı 1950'de yüzde 18.7'den 1955'de yüzde 27'ye, 1960'da da yüzde 29.9'a çıkar (DPT, 1963, s. 26). Bu arazi artışı 1953 yılına kadar bir üretim artışı olarak yansır, fakat toprak verimliliğinde pek fazla bir artış olmaz (DPT, 1963, s. 27). Ekilen alanlardaki artış önce işgücü talebini ve verim liliğini artırmış, yeni toprakların açılma hızı yavaşlayınca ise faal işgücü talebi düşmüştür (Kazgan, 1973, s. 587). Artan makine kullanımının tarımdaki işgücü talebinde nisbi bir düşme yaratması, yanısıra gelişen kent ve istihdam olanakla rı, kırsal nüfusun kentlere çekilmesi sonucunu doğurur. Kentleşme hızı 1927-50 Döneminde yüzde 2.5 iken 1950-1955 Döneminde yüzde 7.4, 1955-1960 Döne minde yüzde 6.3 olur (19). Planlı Dönemde sulama ve makinalaşma için yapılan yatırımlar gübre, ilaç gibi modern girdi kullanımını da hızlandırır. Bu gelişmeler tarımdaki yapının de ğişmesini sağlar. Artık işgücü kıtlığı değil, tarımdaki yeni teknoloji kullanımı ve hızlı nüfus artışının yarattığı işgücü fazlası problem olmaya başlamıştır. Diğer tarafdan modern teknolojinin yeterli düzeyde tarıma girebilmesi için ülke düze yinde yatırım ihtiyacının doğurduğu sermaye ihtiyacı yükselirken, tarım işletme lerinde değişen üretim tekniklerinin doğurduğu yoğun girdi talebi de işletmelerin nakit ihtiyacını artırır. Tarımda kullanılan teknolojilerin yaygınlaştırılması sürecin de ortaya çıkan aksamalar ise, aşırı sulamanın yarattığı çoraklaşmanın yeni top rak iyileştirici yatırımlar gerektirmesi gibi, zaman zaman yeni yatırım talepleri do ğurur. Tarımdaki değişmeyi, bir önceki dönemde olduğu gibi, bazı göstergelerle iz lenebilir. Çizelge-4.3'ten görülebileceği gibi tarla ekim alanlarında tahıllar hala önem taşırken toplam üretim değeri içinde payı 1963'te yüzde 38.6 olan tahılın payı 1983'teki payı yüzde 20.4'e gerilemiştir (20). Oysa aynı dönemde sebze üretim değeri 1960'h yıllarda çok önemsizken 1983'te toplam üretim değerinin 39 yüzde 11.2'sine ulaşır. Çizelge-4.4'de başlıca birkaç üründe görülebileceği gibi 1950 öncesi tarımdaki durağanlık üretim verimliliği açısından da kırılmış ve 19601ı yıllarda artış başlamıştır. Gerek üretim değerleri gerekse fiziksel verimli likteki bu farklılaşma dönemin teknik ve ekonomik değişmelerini işaret etmekte dir. Bu değişmelerin anlattığı bir diğer olgu da; artık bu yapı ile tarımın üretimin kendi içinde olup bitme sürecinin iyice dışına çıktığını ve ekonominin bütünündeki gelişmelerle karşılıklı etkileşim içinde bulunduğunu göstermektedir. Özellik le üretim kompozisyonu, ihracat ve iç talep artışları, fiyat destekleme politikaları ile tarımsal üretimin izin verdiği fiziksel esneklikte değişebilme özelliğini kazan mıştır (21). Çizelge 4.3:1950 Sonrası Tarla Ekim Alanlarının Yüzde Dağılımındaki Değişme Ürün Grupları 1950 1960 1970 1980 Tahıllar 83.5 4.4 84.9 3.4 81.2 7.3 4.8 84.6 3.7 7.2 4.5 6.6 5.1 7.5 6.8 100.0 100.0 100.0 100.0 Baklagiller Endüstri Bitkileri Diğer Toplam 4.5 Kaynak: DİE Çizelge 4.4:1950 Sonrası Önemli Bazı Ürünlerde Verimlilik Değişmesi Ürün Grupları 1950 1960 1970 1980 Kg/Ha Buğday Arpa Tütün Pamuk 864 1.097 1.301 730 234 1.304 734 282 1.163 1.255 456 758 1.829 1.893 1.024 744 4.3 1980 Sonrası ve 1990 Başlarında Tarım 1980 öncesindeki değişme çerçevesinde 1980lerin tarım kesimi artık üretim aşamasında, pazarlama sürecinde ve tarımsal gelirdeki değişmenin tüketim ka lıplarına yansıması nedeni ile tüketim süreci ile tarım dışı kesimle daha fazla iliş ki içindedir. Ekilebilir arazilerin sınırına gelinmiş olması toprağı çok kısa bir süre de sınırlayıcı faktöre dönüştürebilecek bir gelişmedir. Bu gelişme ile 1950 öncesi kısıtlamalar değişmiştir. Toprağın sınırlayıcı bir faktör olarak doğmasını 40 engelleyecek önlemler; verimliliğin ve çiftçi eğitiminin artırılması ile nadas alan larının azaltılmasıdır. Verimlilik yatırım ve eğitim gerektirmektedir. Tarım tekno lojisinin bugün gerektirdiği yatırımlar ise çoğu zaman sulama gibi ülke kaynakla rını zorlayıcı büyük yatırımlardır. Buna ek olarak üreticiye modern teknolojinin benimsetilmesi 'tarımsal yayım' gibi eğitim hizmetlerini gerektirmektedir. Ancak bu söz edilen önlemler, tek başına tarımın yapısal sorunlarını çözmek te yeterli olmayacaktır. Çünkü özellikle gelişmiş ülkelerde tarıma bu önlemleri aşan bir çerçevede bakılmakta, teknik ve ekonomik önlemler bu çerçevede ele alınmaktadır. Bu yeni çerçevedeki temel iki konudan ilki, tarımda üretim fazlala rının -ki bu fazlalar genellikle destekleme politikaları ve artan yoğun teknoloji kullanımının sonuçlarıdır- yarattığı ticaret problemleri; diğeri ise yoğun tarımın, bitkisel üretimde bilinçsiz gübre ve ilaç ile hayvancılıkta hormon vb. kullanımı nın, çevre üzerindeki olumsuz etkileridir. Özellikle Avrupa Topluluğu ülkeleri, tarım politikalarında bu sorunları dikkate alan çözümleri 1980'li yılların politikala rında yoğunlaştırmışlardır. Tarımın varolan koşullarını değerlendirebilmek, potansiyellerini ve sınırlama larını geliştirilmesi gereken yeni bir çerçevede görebilmek için bu alt bölümde ta rımın bugünkü yapısının on yıllık bir değişme döneminde nereye geldiği incelen miştir. 4.3.1 Tarım İşletmeleri 1980 ve 1991 Genel Tarım Sayımları sonuçları karşılaştırıldığında 1980 tarım sayımında kırsal kesimde bulunan hanehalkı sayısının arttığı görülmekte dir (Çizelge-4.5). Ancak Çizelge-4.5'den hesaplanan oranlara göre tarımsal faa liyette bulunan hanehalkı sayısı sayısal olarak artmakla birlikte (artış yüzde 19 oranındadır) oransal olarak azalmıştır. 1980'de yüzde 91 olan tarımsal faaliyette bulunma oranı, 1991'de yüzde 86'ya gerilemiştir. 1980'de tarımsal faaliyette bulunan hanehalkı başına düşen işlenen alan 57.5 dekar iken 1991'de 51.6 dekara düşmüştür. 1980'e göre işlenen alan yüzde 7 artarken, yukarıda belirtildiği gibi, tarımsal faaliyette bulunan hanehalkı sayısının yüzde 19 artmış olması, hanehalkı başına düşen toprağın azaldığını göstermektedir. 1980 Genel Tarım Sayımına göre 5 dekardan az araziye sahip olan işletme lerin sayısı toplam işletmelerin 7.2'sini oluştururken bu oran 1991'de yüzde 6.3'e düşmüştür. Bu işletmelerin ellerinde tuttukları alan ise 1980'de yüzde 0.2'den 1991'de yaklaşık olarak yüzde 0.3'e küçük bir artış göstermiştir (Çizelge-4.6). Yine Çizelge-4.6'dan görülebileceği gibi 5 dekardan fazla ve 20 dekardan küçük işletme sayısında ve bu iki grubun ellerinde tuttukları arazi miktarında artış var dır. 20-49 dekar grubu işletme sayısında ise çok küçük bir azalma dışında fazla değişme yoktur. 50 ve 1000 dekar arasında bulunan -ki bunlar bölgelere göre değişmekle birlikte küçük orta, büyük orta ve büyük işletmeleri oluştururlar- işlet melerde sayısal ve işledikleri alan bakımından önemli bir azalma gözlenmekte dir. 1000 dekardan büyük çok büyük işletmelerde ise sayı ve işlenen toprak ba kımından önemli bir artış vardır. 41 Çizelge 4.5: Kırsal Kesimde Hanehalkı Sayısı (Milyon) 1980 1991 Tarımsal Faaliyette Bulunan Tarımsal Faaliyette Bulunmayan 3.43 0.36 4.09 0.67 Toplam 3.79 4.76 Kaynak: DİE Çizelge 4.6:1980 ve 1991 Tarım Sayımlarına Göre İşletme Büyüklüklerinin Dağılımı (Yüzde) 1980 Genel Tarım Sayımı İşletme Büyüklüğü (Dekar) <5 5-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200-499 500-999 1000-2499 2500< İşletme Sayısı Arazi 7.23 6.70 14.13 32.56 21.07 0.20 0.69 2.96 15.69 21.42 11.99 5.46 0.77 0.01 0.01 23.98 22.73 8.04 1.59 2.71 1991 Genel Tarım Sayımı İşletme Sayısı Arazi 6.34 9.61 18.96 32.13 17.98 9.66 4.38 0.61 0.26 0.06 0.28 1.07 4.28 16.49 19.94 20.99 19.82 6.39 5.91 4.83 Kaynak: DİE Tarım politikalarının sonuçlarının beklenen yönde olabilmesi için bu değişme leri yaratan nedenlerin bulunması gerekmektedir. Ayrıca bölge il düzeyinde Tür kiye ortalamasından sapmanın nedenleri de bulunmalıdır. Örneğin Türkiye dü zeyinde arazi büyüklüğüne göre işletme sayısının en yoğun olduğu grup 20-49 dekar iken Diyarbakır 100-199 dekar grubunda (yüzde 26.7), Şırnak 200-499 dekar grubunda (yüzde 30.9) yoğunlaşmaktadır (DİE, 1993, Tarım İstatistikleri, Tablo-8). Güneydoğu illerindeki işletmelerin ellerinde tuttukları toprak genişliği nin Türkiye ortalamasından farklı olması, bu bölgedeki sosyal, ekonomik ve poli tik sorunlarla ilişkili olabilir. Bununla birlikte yapılan üretimin niteliği de belirleyici dir. Sebze üretmek için yeterli gelir elde etmek için elde tutulan arazi ile buğday ya da pamuk üretmek için elde tutulan arazi farklıdır (Doğruel, 1987). Burada sadece varolan durum ortaya konmak istendiği için bu farklılıkların nedenleri üzerinde çok fazla durulmamıştır. 42 4.3.2 Tarımın Türkiye Ekonomisi İçindeki Yeri Çizelge-4.7'den görülebileceği gibi tarımın GSMH içindeki payı gerek 1980'den önce gerekse 1980'den sonra hep azalmıştır. Büyüklük olarak 1970'de GSMH'yı dikkate alarak tarım ekonominin üçte birinden fazlasını oluştu rurken bu oran 1980'de dörtte birden daha küçük, 1991 ve 1992'de ise kabaca yüzde onbeş ile yaklaşık yedide bire gerilemiştir. Son on yılda izlenen politikala rın da hızlandırmasıyla ihracatta da benzer bir gelişme olmuş, 1980'de ihracatın yarıdan fazlası tarım ürünleri iken bu oran 1992'de 15'e kadar düşmüştür (Çizelge-4.8). Çizelge 4.7: Cari Fiyatlarla GSMH'nın Sektörel Dağılımı (1) Yıllar Tarım Sanayi Hizmetler(2) Dış Alem Net Faktör Geliri 46.1 46.6 48.5 48.2 46.7 48.2 50.2 50.9 51.0 52.9 53.8 53.3 54.2 57.1 57.2 58.3 54.8 56.8 56.2 55.7 56.0 57.9 25.2 1.1 2.4 3.0 4.0 3.3 2.5 1.3 1.1 0.8 0.9 1.4 1.5 1.1 0.2 0.8 0.7 0.2 0.4 0.0 1.3 1.0 0.7 1.0 Yüzde 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 35.3 33.1 30.1 29.6 31.7 31.3 29.2 27.8 28.1 25.4 23.9 22.6 21.1 19.7 20.0 18.7 19.1 17.4 17.0 16.4 18.0 15.6 15.2 17.5 17.9 18.4 18.2 18.3 18.0 19.3 19.9 20.1 20.8 20.9 22.6 23.6 23.0 22.0 22.3 25.9 25.4 26.8 26.6 25.0 25.8 25.6 1) DİE yeni seri. 2) İnşaat sektörünü içerir. Kaynak: DİE 43 Yatırım tercihleri açısından en azından son beş yıllık dönemde kamu yatırım ları içinde düzenli bir azalma ya da artış olmamıştır. Toplam özel yatırımlarda ise görece daha düzenli bir iniş vardır (Çizelge-4.9). Çizelge-4.10'da yer alan sabit sermaye yatırımlarındaki değişme yüzdeleri, bu anlamda da yıldan yıla dü zenli bir değişme olmadığını göstermektedir. Düzenli bir gelişme göstermemekle birlikte tarımda bazı marjinal iyileştirmeler olmuştur; on yılda 14.5 milyon dekar alan nadas alanlarının daraltılması üretim alanlarına eklenmiştir (yaklaşık 211 milyon hektardan biraz fazla olan toplam ekilen alana, bu iyileştirilen alanın oranı yüzde 7 dolayındadır). Yine 1980'de yüzde 21 sulanan arazi oranı yüzde 21'e yükselmiştir. Zirai mücadele yapan yerleşim yeri oranı yüzde 66'dan yüzde 74'e, kimyasal gübrü kullanan yerleşim yeri oranı yüzde 89'dan yüzde 94'e yük selmiştir. Son on yıllık dönemde, traktör sayısının yaklaşık 484 binden 703 bine yükselerek, önceden 1000 hektarlık işlenen alana 2.4 traktör düşerken bu oran 1991'de 3.3 traktöre yükselmiştir (DİE, 1993, Tarım Bölümü). Bütün bu gelişme ler verimlere de yansımış, mercimek hariç bütün ürünlerin verimlerinde 1980 Tarım sayımından 1991 Tarım Sayımına artış olmuştur (DİE, 1992, s.7). Çizelge 4.8: İhracatın Ana Sektörlere Göre Dağılımı Yüzde Yıllar 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992(19) Kaynak: DİE 44 Tarım Madencilik Sanayi 75.3 72.5 68.6 63.2 55.6 56.6 64.0 59.4 67.4 59.4 57.5 47.2 37.3 32.8 24.5 21.6 25.3 18.2 20.1 18.3 18.4 20.1 15.4 7.7 7.2 5.6 4.3 5.7 7.6 5.6 7.2 5.4 5.8 6.6 4.1 3.0 3.3 3.4 3.1 3.3 2.7 3.2 3.6 2.6 2.1 1.8 17.0 20.2 25.8 32.6 38.6 35.8 30.4 33.4 27.1 34.7 36.0 48.7 59.7 63.9 72.1 75.3 71.4 79.1 76.7 78.2 79.0 77.8 82.8 4.3.3 Tarım ve Gelir Dağılımı 1987'de yapılan Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları Anketine göre gelir dağılımı açısından tarım kesiminin bugünkü durumunu, veriler altı yıl için öncesi ne ait olsa da, bir ölçüde anlamak mümkündür. Çizelge-4.11'de yer alan bilgile re göre yalnız tarım geliri elde eden haneler yüzde 13'dür. Tarım ve Tarım dışı gelirin herikisini birden elde eden hane sayısının toplam haneye oranı ise yüzde 28'dir. Sadece tarım dışı gelir elde edenler de yüzde 59'a ulaşmaktadır. Bu so nuçlar sadece tarım gelirine bağlı olan ailelerin yüzde 13'de kaldığını göster mektedir. Diğer tarafdan toplam Türkiye gelirleri dikkate alındığında tarım geliri kırsal kesimdeki gelirin sadece yüzde 52'si ile toplam kırsal kesim hanehalkı ge lirlerinin yarısını biraz aşmakta; maaş ve ücret, ticaret, hizmet, gayrimenkul, tarım dışı üretim ve diğer karşılıksız gelirler yaklaşık diğer yarısını oluşturmakta dır (Çizelge-4.12). Buradan hanehalkını birim olarak aldığımızda sadece tarım geliri ile yaşayan kesim (kırsal kesimde yaşadıkları varsayımı yapılıyor) ekonomiye daha zayıf bi çimde katılıyor. Düşük düzeyde de olsa kırsal kesimde yaşayanlar için tarım dışı gelirler en azından tarım dışı imkanların varlığını temsil ediyor. Nitekim Çukuro va üzerine yapılan ampirik bir araştırma da küçük üreticiliğin kaybolmama ne denlerinden biri olarak tarım dışı iş imkanlarının olduğu bulunmuştur (Doğruel ve Doğruel, 1989). Tarım kesiminde hanehalkı olarak bakıldığında gelir dağılımı açısından bazı sorunlar bir ölçüde örtülmektedir. Tarım kesiminde yığılmış olan nüfusun fazlalı ğı bu tabloyu çok daha fazla kötüleştirmektedir. 1990 yılı için kırsal kesimde hala Türkiye nüfusunun yüzde 41'i yaşamaktadır, bu oran 1985 yılı için de yüzde 47'dir (Çizelge-4.13). Faal nüfus dikkate alındığında ise durum biraz daha kötüdür; 1985 yılı için faal nüfusun yüzde 59'u kırsal kesimdedir (Çizelge-4.14). Bu sayılar Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa Topluluğu ülkelerinde en fazla yüzde 5 oranı ile temsil edilmektedir. Buna ek olarak tarım kesiminin bölgeler arası gelir dağılımı da çok kötüdür. Çizelge 4.15'den izlenebileceği gibi gelirin bölgelere göre dağılımında en kötü durumda olan 1990 yılı için yüzde 9 ile Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgesi; ikincisi ise yüzde 14 ile Karadeniz Bölgesidir. 1974'den bu yana oranlar izlendi ğinde özellikle Karadeniz bölgesinin yüzde 21'den yüzde 14'e gerilediği görül mektedir. Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgesinde ise yapısal bir değişme yok tur. Orta Anadolu ve Marmara-Ege Bölgeleri 1990 yılı için oransal olarak en fazla geliri elde eden bölgeler durumundadır. Ancak tarım sektöründe çalışan başına reel üretim değeri bakımından sıralama değişmektedir. Çizelge-4.16 ve Çizelge-4.17'den görülebileceği gibi Marmara ve Ege ile Akdeniz Bölgelerinde kişi başına reel üretim değeri ve kişi başına reel üretim değeri nisbi endeksi hep yüksektir. Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgesi en kötü durumdadır. Karadeniz Bölgesinin de kişi başına reel üretim değeri ve reel üretim değeri nisbi endeks değeri düşük olmakla birlikte Orta Anadoluya daha yakın olup Doğu ve Güney doğu Anadolu Bölgesi kadar kötü durumda değildir. 45 Çizelge 4.9: Tarım Kesiminde Sabit Sermaye Yatırımları 1988 Fiyatlarıyla Milyar TL Kamu Kesimi Yatırımı Yıllar Toplam Kamu Yatırımları İçinde Pay (Yüzde) 1087 1046 1110 1054 1249 1048 1987 1988 1989 1990 1991 1992(1) Toplam Özel Yatırımlar İçinde Pay (Yüzde) Özel Kesim Yatırımı 8.9 9.1 10.4 9.1 10.4 8.6 776 681 499 739 653 668 6.9 5.4 3.8 4.7 4.3 4.4 (1) Geçici. Çizelge 4.10: Tarım Kesiminde Sabit Sermaye Yatırımlarında Bir Önceki Yıla Göre Yüzde Değişme (1988 Fiyatlarıyla) Yıllar Özel Kesim Yatırımı Kamu Kesimi Yatırımı 1988 1989 1990 1991 1992(1) -3.8 6.2 -5.0 18.5 -16.1 -12.3 -26.7 48.2 -11.7 2.3 (1) Geçici Çizelge 4.11: Türkiye Genelinde Hanehalklarının Tarım ve Tarım Dışı Gelirlerine Göre Dağılımı Hanehalkı Sayısı Toplam Gelir Miktarı Yüzde Hanehalkı Ortalama Gelir Düzeyi (Milyon TL) Yalnız tarım geliri elde eden haneler 13.07 11.58 3.26 Yalnız tarım dışı gelir elde eden haneler 58.73 61.31 3.84 10.41 15.50 1.52 2.02 Tarım ve tarım dışı gelir elde eden haneler Tarım geliri Tarım dışı gelir Kaynak: DİE 46 28.20 Çizelge 4.12: Toplam Gelirin Gelir Türlerine Göre Dağılımı Türkiye Gelir Türü Kent Kır Yüzde Maaş ve Ücret Geliri Tarım Geliri Ticaret Geliri Hizmet Geliri Tarım Dışı Üretim Geliri Gayrimenkul Geliri Menkul Kıymet Geliri Karşılıksız Gelirler 24.07 22.83 13.08 7.30 8.24 11.84 1.82 10.82 29.92 2.73 15.72 8.44 11.37 15.90 2.81 13.20 15.72 51.99 9.25 5.61 3.70 5.96 0.39 7.36 Kaynak: DİE Çizelge 4.13: Sayım Yıllarına Göre Şehir ve Köy Nüfusu Dağılımı Kır Kent Sayım Yılları Yüzde 1970 1975 1980 1985 1990 38.5 41.8 43.9 53.0 59.0 61.5 58.2 56.1 47.0 41.0 Kaynak: DİE Çizelge 4.14: Sayım Yıllarına Göre Faal Nüfusun Faaliyet Kollarına Göre Dağılımı Tarım Sanayi Sayım Yılı 1970 1975 1980 1985 Hizmetler Diğer 20.9 22.3 27.5 29.1 2.0 1.3 1.0 0.5 Yüzde 67.7 67.3 60.0 59.0 9.4 9.1 11.6 11.4 Kaynak: DİE 47 Çizelge 4.15: Gelirin Bölgelere Göre Dağılımı Orta Anadolu Marmara ve Ege Karadeniz 15.59 18.20 16.49 14.38 10.04 7.13 9.97 9.34 Yüzde Yıllar 1975 1980 1985 1990 Akdeniz Doğu ve Güneydoğu 30.58 31.15 30.85 31.68 30.07 28.21 28.49 31.21 13.73 15.31 14.31 13.40 Kaynak: Ayhan ve Kilci (1992) Çizelge 4.16:1974 Yılı Fiyatlarıyla Tarımda Çalışan Nüfus Başına Üretim Değerinin Bölgelere Göre Dağılımı Orta Anadolu Marmara ve Ege Karadeniz Yıllar 2983 2609 3078 Akdeniz Doğu ve Güneydoğu TL 1975 4765 5706 4649 1980 1985 6087 5291 6919 6805 5091 4913 7165 8286 6963 Kaynak: Ayhan ve Kilci (1992) Çizelge 4.17:1974 Yılı Fiyatlarıyla Tarımda Çalışan Nüfus Başına Üretim Değerinin Bölgelere Göre Dağılımı Orta Anadolu Marmara ve Ege Karadeniz Yıllar 1975 1980 1985 TL 96 105 98 115 119 126 Kaynak: Ayhan ve Kilci (1992) 48 Akdeniz Doğu ve Güneydoğu 94 88 91 144 143 129 60 45 57 5. TÜRKİYE'DE TARIMSAL DESTEKLEME NASIL YAPILIYOR 5.1 Giriş Türkiye'de bugün tarımsal destekleme politikası, gerek destekleyen gerekse desteklenen kesim tarafından etkinsizliği sürekli vurgulanan bir uygulama haline gelmiştir. Temel eleştiri, destekleme adına tarıma yapılan harcamanın gerçekte tarıma gitmemesi ve tarım destekleme sistemi içinde bir 'kara delik' tarafından yutulması ve dolayısı ile harcanan kaynakların büyüklüğüne rağmen tarım kesi minin gerçek anlamda desteklenememesidir. Bu bölümde Türkiye'de tarımsal destekleme politikasının hangi kurumsal çerçeve içinde ne tür kuruluşlar aracılı ğı ile uygulandığı ortaya konmaya çalışılacaktır. Tarımın desteklenmesinde iki ayrı kanaldan söz edilebilir: İlki, toprak ve su kaynaklarının geliştirilmesi, tarımsal üretimi geliştirme çalışmaları ve hatta ula şım altyapı yatırımlarıdır. Bunlar 'dolaylı' desteklerdir. Diğeri ise, üretim ya da satış aşamasında ürün desteklenmesi ya da üreticiye gelir yardımı yapılması ile uygulanabilen 'dolaysız' desteklerdir. Türkiye'de, 1950 öncesi tarım yapısı incelenirken vurgulandığı gibi demiryol larının yapımı o dönemde tarımın pazara açılmasında önemli bir etki yaratmıştır. Diğer tarafdan toprak ve su kaynaklarının geliştirilmesi için de yapılan yatırımlar hep Devlet tarafından karşılanmıştır. Büyük sulama projelerinin uygulandığı alanlarda beklenen faydanın sağlanabilmesi tarla içi geliştirme çalışmaları ge reklidir. Yine bu çalışmalar da kamu yatırımları ile gerçekleşmektedir. Tarımda özel.yatırımlar daha çok makine alımı yönünde olmaktadır. Tarıma yapılan bu yatırımlarla, dolayısı ile tarıma verilen bu 'dolaylı' desteklerle Türkiye'de tarım belli bir gelişmişlik düzeyine ulaşmıştır. Ancak burada bazı sorunlara değinmek gerekir. Sulamanın tarımsal üretim değerine ve götürüldüğü alanda toprağın de ğerine net gelir katkısı çok yüksektir; toprak değerine yaptığı katkı ile toprak sa hibine belli bir rant sağlamaktadır (1). Teknik olarak her toprağın sulanması ve iyileştirilmesi mümkün değildir. Bununla birlikte Türkiye'de yatırım yapılabilecek alanlardaki önceliklerin iyi saptanamaması bölgeler arası eşitsizliği de hızlandır mıştır. Bir diğer sorun da tarımsal araştırma ve geliştirme ile tarımsal eğitime çok fazla önem verilmemiş olmasıdır (2). Oysa 2. Bölümde destekleme politikası anlatılan Amerika Birleşik Devletlerinde, bu yatırımlar başlangıçta tarımın geliş mesine çok katkı yapmıştır. Türkiye'de destekleme politikalarında asıl tartışma konusu olan 'dolaysız' ola rak yapılan desteklerdir. Türkiye'de dolaysız destekleme sistemi, üretilen ürünle rin desteklemeye aracılık eden kuruluşlar tarafından satın alınması üzerine ku rulmuştur. Ancak üretim aşamasında destek yapabilmek için de bir kurumlaşma vardır ve bu kurumlaşma içinde yer alan kuruluşlar girdi sağlamada parasal ve ayni olarak üreticiye destek sağlamaktadırlar. Bu çerçevede ürünün yüksek fi yatla devlet tarafından alınması, girdilerin düşük fiyatla devlet tarafından satıl ması ile destekleme süreci tamamlanmaktadır. Bu bölümde, bu destekleme sü recinin ('dolaysız' destekleme sisteminin) kurumsal yapısı ve işleyişinin anlatılması amaçlanmıştır. 49 5.2 Tarımın Desteklenmesinde Yer Alan Kuruluşlar Desteklemeye aracılık eden kuruluşların bir bölümü kamu kuruluşları, bir bö lümü ise kooperatif örgütlenmeleri olup yine yoğun kamu müdahalesi yönlendiri len (ya da yarı kamu nitelikli) kuruluşlardır. Çizelge-5.1'de kooperatif olarak ör gütlenmiş kuruluşların sayısal dağılımı yer almaktadır. 1991 yılı dikkate alındığında bu kooperatif örgütlenmelerinden Tarım Satış ve Tütün Tarım Satış Kooperatifleri Sanayi ve Ticaret Bakanlığına bağlıdır. Tarım Kredi, Pancar Ekici leri, Su Ürünleri, Sulama ve Tarımsal Kalkınma Kooperatifleri ise Tarım ve Köy İşleri Bakanlığına bağlıdır. Çizelge 5.1: Tarımsal Amaçlı Kooperatiflerin Türü ve Sayısı (31.12.1991 itibariyle) Kooperatifin Türü Sanayi ve Ticaret Bak. Bağlı Olanlar Tarım ve Köyişleri Bakanlığına Bağlı Olanlar Tarım Kredi Tarım Satış Tütün Tarım Satış 1163 1581 3186 1196 1282 3602 2474 421 22 17 124 524 1480 685 10 1 8 4 74 16 17 - 28 82 33 1366 2474 397 _ Sayısı - - - 1 - - Bağlı Koop. Sayısı - - 16 - Pancar Ekicileri Su Ürünleri 1163 1163 1163 28 252 Ortak Sayısı (Bin Kişi) 1421 ı abı uidugu Kanun Kooperatif Sayısı Tarımsal Sulama Kalkınma Kooperatif Birliği: Sayısı Bağlı Koop. Sayısı Merkez Birliği: Kaynak: Çağlar (1992) 50 5.2.1 Tarım Kredi Kooperatifleri Tarihçe: Tarım Kredi Kooperatiflerinin kuruluşu Cumhuriyetin ilk yıllarına uzanmakta dır (1924). Başlangıçta amaç kredi dağıtmak iken kooperatifler daha sonra ürün pazarlama işine de girmiş, ancak kredi ve ürün pazarlama fonksiyonlarının ya rattığı karışıklığın giderilmesi için pazarlama fonksiyonunu yerine getirmek üzere Tarım Satış Kooperatifleri kurulmuştur (1935). Ancak aynı zamanda aynı yıl içindeki düzenleme de Tarım Kredi Kooperatiflerine ucuz üretim kredisinin yanısıra tarımsal girdi, alet ve makine sağlanması ile 'ortakları zararlı kredi yolla rına başvurmaktan alıkoymak' sorumluluğu da yüklenmiştir. 1972'de kuruluş ka nununda yeniden bir değişiklik yapılarak bir devlet bankasına bağımlılık koşulu zayıflatılarak müdahale azaltılmaya çalışılmıştır. Ancak daha sonra 1984 yılın da, tarım sektörünün bir bütün olarak ele alınması için yapılan düzenlemede ya pılan değişiklikle Tarım Kredi Kooperatifleri Tarım Orman ve Köy İşleri Bakanlı ğının bir kuruluşu haline getirilmiştir. 1985 yılında yapılan değişiklikle de üst düzey yöneticileri ilgili bakanlık tarafından atanan bir kuruluşa dönüştürülmüştür (3). Bölge birlikleri ve Ankara'da bulunan merkezi bir birimden oluşan Tarım Kredi Kooperatiflerinin il, ilçe ve köy düzeyinde dağılımı ile ortak sayıları Çizelge-5.2'de verilmiştir. Finansman Yapısı: Kredi Kooperatiflerinin öz kaynaklar ve dış kaynaklar olarak iki tür kaynakları vardır. Öz kaynaklar kuruluşun ödenmiş sermayesi ile, her yıl gelir giderin pozitif farkından ayrılan; destekleme, yedek akçe vb. fonlardan oluşmaktadır. Koopera tif dışı kaynaklar ise Ziraat Bankası tarafından ayrılan plasmanlar ve Tarım Kredi Kooperatiflerinin Merkez ve Bölge Birliklerince sağlanan kredilerden mey dana gelmektedir (3). Çizelge-5.3'te Tarım Kredi Kooperatiflerinin finansman kaynaklarında özkaynakların ve Ziraat Bankasının oranları yer almaktadır. Bu oranlardan özkaynakların ağırlığının düşük olduğu görülmektedir. Çizelge-5.4'de ise Ziraat Bankası nın Tarım Satış ve Kredi Kooperatiflerine açtığı kredilerin son beş yıldaki dağılımı görülmektedir. İki gruba toplam kooperatiflere kullandırılan krediler için de Kredi Kooperatiflerinin payı sırası ile 1988 yılı için yüzde 24.7,1989'da yüzde 25, 1990'da yüzde 20.3, 1991'de yüzde 26.7 ve 1992'de yüzde 18.0 olarak ger çekleşmiştir (Çizelge-5.4'den hesaplanmıştır). Kredilerin geriye dönmesinde Ko operatifler oldukça kayıp vermektedirler. Çizelge-5.5'de 1982-1989 dönemi için vadesi gelen borç geri ödemelerinin ödenme yüzdesi yer almaktadır. Geriye dönmeme oranı incelenen dönem için yaklaşık oranlarla yüzde 25 ve 40 arasın da değişmektedir. Bu sonuç, tarımda kaybolan kaynakların kanallarından sade ce birini göstermektedir. Kredilendirme Biçimi: Ortaklara açılan krediler kısa vadeli çevirme ve orta vadeli dpnatma kredileri dir. Çevirme kredileri üretim aşamasında tohum, fide, gübre, akaryakıt, vb. har camalar için, bir yıl süre ile ayni ya da nakit olarak verilen işletme kredileridir. Orta vadeli krediler ise en fazla beş yıl- için demirbaşa yapılacak harcamalar kar51 şılığı verilmektedir. Tarım Kredi Kooperatiflerinin kredileri daha çık kısa vadeli çevirme kredisi olarak kullanılmaktadır (Çizelge-5.6). Yatırım kredilerinin oranı yine 1982-1989 dönemi dikkate alındığında 1989 hariç (bu yıl yaklaşık yüzde 27 olarak gerçekleşmiştir) hep yüzde 20'ler dolayında seyretmektedir. Çizelge 5.2: Tarım Kredi Kooperatifleri Bölge Birlikleri, Kooperatifleri ve Ortak Sayıları (31.12.1991 itibariyle) Birliğin Kooperatif Sayısı Adı Merkezi İl Ankara Antalya Balıkesir Erzurum G.Antep İçel İzmir Kayseri Konya Kütahya Malatya Sakarya Samsun Sivas Tekirdağ Trabzon TOPLAM Ankara Antalya Balıkesir Erzurum G.Antep Mersin İzmir Kayseri Konya Kütahya Malatya Adapazarı Samsun Sivas Tekirdağ Trabzon 3 3 3 3 3 3 4 4 4 5 10 2 4 3 3 6 63 İlçe 67 34 38 24 26 27 75 32 36 51 37 41 41 31 30 47 637 Köy 148 64 154 45 71 98 293 126 113 149 33 88 120 98 102 72 1.774 Kooperatifsiz Ortak Sayısı Toplam Bağlı Köy Sayısı 218 101 195 72 100 128 372 162 153 205 80 131 165 132 135 125 2.474 2.874 144.942 840 74.611 1.804 106.095 1.128 56.945 1.717 64.336 1.145 53.635 2.262 187.187 1.086 77.539 873 84.576 1.749 113.983 1.444 43.976 1.860 97.888 1.677 127.442 1.632 93.062 762 74.574 1.532 79.603 24.385 1.480.39*4 Kaynak: Çağlar (1992) Çizelge 5.3: Tarım Kredi Kooperatiflerinin Finansman Kaynaklarının Dağılımı Özkaynak Yıllar Ziraat Bankası Plasmanları Yüzde 1982 26.2 1983 28.5 1984 35.7 37.5 1985 1986 33.5 1987 35.0 1988 37.5 1989 34.8 Kaynak: Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri 52 Toplam 73.8 71.5 64.3 62.5 66.5 65.0 62.5 65.2 Merkez Birliği. 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100:0 100.0 - Çizelge 5.4: Ziraat Bankası'ndan Tarım Satış ve Kredi Kooperatiflerine Açılan Kredilerin Yıl Sonu Bakiyeleri Tarım Kredi Kooperatifleri Milyar TL Yıllar 1988 1989 1990 1991 1992 Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri 769.23 1.304.98 2.127.86 3.953.61 6.074.41 2.347.59 3.906.13 8.328.75 10.841.16 27.652.79 Kaynak: T.C. Ziraat Bankası. Çizelge 5.5: Tarım Kredi Kooperatifleri Kredilerinden Vadesi Gelenlerde Gerçekleşen Tahsilat Oranı Yıllar Tahsilat Oranı (%) 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 63.0 71.6 72.6 67.2 61.2 71.7 72.2 75.5 Kaynak: Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği. Çizelge 5.6: Tarım Kredi Kooperatifleri Kredilerinin Türlerine Göre Dağılımı Yatırım Kredileri (Orta Vadeli Krediler) İşletme Kredileri (Kısa Vadeli Krediler) Yıllar 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Yüzde 80.9 77.4 78.9 79.9 79.7 89.1 82.2 73.4 19.1 22.6 21.1 20.1 20.3 10.9 17.8 26.6 Kaynak: Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği. 53 İştirakler ve İşletmeler: Başta da belirtildiği üzere Tarım Kredi Kooperatiflerine kuruluş kanunu ile daha 1935'de; üretim ve gerekli tüketim malları ile üretim araçlarını toptan sağ lamak, imal etmek ve ortak ürünlerin değerlendirilmesiyle ilgili faaliyetleri rasyo nel biçimde düzenlemek ve bu konularda her türlü girişimi yapmak ve katılmak için gerekli tesisleri kurmak gibi çok yönlü sorumluluklar verilmiştir (4). Kredi Ko operatiflerinin bu çerçevede katıldıkları ya da kurdukları şirketler; suni gübre, yem, gıda, tarımsal ilaç, tarım alet ve makineleri, ambalaj, lastik, plastik, pazar lama ve hizmet konularında faaliyette bulunmaktadır. Çizelge-5.7'de işletmelerin Çizelge 5.7: Tarım Kredi Kooperatifleri İştiraklerinde Sermaye Payı Tarım Kredi Kooperatiflerinin Hissedar Olduğu İşletmeler Sektör Sektördeki İşletme Sayısı Gübre Yem Gıda Tarımsal İlaç Tarım Alet ve Makine Ambalaj Sanayi Lastik Plastik Hizmet Sektörü TOPLAM Sermaye Payı (%) 2 8 3 1 1 1 1 1 7 26.95 39.77 42.67 7.30 10.00 85.18 0.02 35.00 14.25 25 9.51 Kaynak: Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği. Çizelge 5.8: Tarım Kredi Kooperatifleri Tarafından Dağıtımı Yapılan Gübrenin Toplam Gübre Tüketimi İçindeki Payı (Yüzde) Yıllar Tarım Kredi Kooperatiflerinin Payı (%) 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 36.27 36.73 37.19 37.31 40.12 27.12 31.37 24.73 Kaynak: Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği. 54 sektörlere göre dağılımı ve sermaye payları yer almaktadır. 25 şirketin sermaye payı yüzde 9.5'dir. Ancak sermaye payını bu kadar düşük oranlı yapan nominal sermayesi kooperatiflerin katıldığı şirketlerin toplam sermayesinin yüzde 64'ünü oluşturan lastikteki düşük iştirak oranıdır. Bu dışarıda bırakıldığı zaman 24 şir ketle sermaye payı yüzde 26.3'e yükselmektedir (4). Bu iştiraklerin üretimleri aracılığı ile; örneğin gübrede 1982-1989 döneminde toplam tüketim içindeki Kredi Kooperatiflerinin payı oldukça önemlidir. Ancak Çizelge-5.8'den görülece ği gibi bu oran azalmaya başlamıştır. Miktarlar dikkate alındığında 1987'de top lam tüketim artarken Kooperatiflerin payı sabit kalmış; 1989'da ise toplam tüke tim değişmemiş, ancak Kooperatiflerin satışları düşmüştür. 5.2.2 Tarım ve Köy İşlerine Bağlı Diğer Kooperatifler Bu grupta yer alan kooperatifler kent ve belediye örgütlenmesinin olmadığı kırsal kesimde genellikle 1950'li ve 1960'lı yılların başlarında kurulmuşlardır. Ko operatiflerin türleri, kırsal kesimin üretim ve üretim dışındaki sorunların Ankara'daki hükümetlerle birlikte o yıllarda bu şekilde çözülmesinin amaçlandığı anla şılmaktadır. Ancak 1990'larda nasıl bir işlevleri olduğu tartışılmalıdır. Amerika Birleşik Devletlerinde de kırsal kesimin kendi kooperatif örgütlenmeleri finans pi yasasına bile girmekte ancak bu yerel bankalar faaliyetlerinde diğer bankalar dan farklı davranmamaktadırlar. Ancak Hükümet kırsal kesime yönelik program larında bu bankaları bir araç olarak kullanabilmektedir. Burada sorun İktidar partilerinin yerel örgütler üzerindeki kontrollerini bu tür kuruluşlar aracılığı ile daha rahat kurabilmeleridir. Şüphesiz, tarım kredi ve tarım satış kooperatiflerini bu tür kuruluşlar aracılığı ile daha rahat kurabilmeleridir. Şüphesiz, tarım kredi ve tarım satış kooperatifleri de ekonomide faaliyetleri nedeniyle daha etkin ol makla birlikte aynı amaçlar için kullanılabilmektedir. Aşağıda Tarım Kredi Koo peratifleri dışında kalan Tarım ve Köy İşlerine Bağlı Diğer Kooperatifler tanıtıl mıştır. Pancar Ekicileri İstihsal Kooperatifleri: 1950'lerde kurulmaya başlanan bu kooperatiflerin amacı: Pancar tarımının geliştirilmesi, ortakların ihtiyacı olan tarım ve alet makineleri ile gübre gibi girdi lerin uygun koşullarda sağlanmasıdır. Bunlar ayrıca pancar üreticileri ile Türkiye Şeker Fabrikaları arasında bir bağ kurmak gibi bir sorumluluk da yüklenmişler dir. Yaklaşık 13 bin köyde yine yaklaşık 1.5 milyon üyesi vardır (Çağlar, 1992, s. 20;Çizelge-5.1). Tarımsal Kalkınma Kooperatifleri: Çok fazla kırsal kesime, en azından tarımsal üretime yönelik bir faaliyeti ol mayan Köy Kalkınma Kooperatifleri ile Çay Ekicileri, Hayvan Ürünleri Pazarlama 55 ve Tedarik Kooperatifleri, Elektrik Üretim (köylerin elektrifikasyonu için), Orman Köyleri Kalkınma ve Toprak ve Tarım Reformu kooperatiflerinden oluşmaktadır (Çağlar, 1992, s. 28-29). Sulama (Toprak-Su) Kooperatifleri: Temel amacı tarımsal sulama, toprak koruma ve arazi İslahı olan bu koope ratiflerin ilki 1962 yılında kurulmuştur. Bu kooperatifler devletçe yapılmış ve ya pılacak sulama tesislerinin arazi tesviyesi, drenaj kontrolü gibi tarla içi işlemlere yönelik tesis kurmak ve işletmekle görevlidirler. (Çağlar, 1992, s. 21). Su Ürünleri Kooperatifleri: Balıkçılık ve su ürünlerini değerlendirme kooperatiflerinden oluşmaktadır (Çağlar, 1992, s. 28). 5.2.3 Tarım Satış Kooperatifleri Tarihçe: İlk tarım satış kooperatifi 'Aydın İncir Müstahsilleri Ticaret Anonim Şirketi' adı ile 1914'de Aydın'da kurulmuştur. Tarım satış kooperatiflerinin ilk birliği ise yine Ege'de Aydın şehrinin beş incir kooperatifi ile kurulmuştur. Ancak kanuna dayalı bir resmileşme 1935'de gerçekleşmiştir. 1935 yılındaki kanun 1937 ve 1960'da iki kez değişikliğe uğramış, ancak kapsamlı değişme 1984'de yapılmıştır (5). Faaliyetleri, Destekleme Alımları ve Üretim: Çizelge-5.1'den de görülebileceği gibi Sanayi ve Ticaret Bakanlığına bağlı olan Tarım Satış Kooperatifleri ve bunların bir üst kuruluşu olan birlikleri daha çok ihracata yönelik ve üretim değeri yüksek ürünlerin alım ve satımında görev yapmaktadır. Çizelge-5.9'da birliklerin hangi konuda alım yaptıkları, birliklere kaç kooperatifin bağlı olduğu ve bağlı kooperatifler bünyesinde yer alan üye sa yıları yer almaktadır. Kooperatiflerin amacı; ürünleri değerlendirmesinde üreticiyi kollamak ve aynı zamanda tarımsal üretim faaliyeti ile ilgili ihtiyaçlarını karşılamak, olarak belirtil miştir. Ayrıca Bakanlar Kurulu ya da yetki vereceği kurullarca üreticiden Devlet adına destekleme alımında bulunabilmektedirler. Bu görevlerin dışında Tarım Satış Kooperatif ve Birliklerine önceden Sanayi ve Ticaret Bakanlığından izin alarak, alış ve satışı ile ilgilendikleri konularda ürünlerin muhafaza edilmesine ve piyasaya hazırlanmasına yönelik işleme ve ambalajlama tesisleri kurabilmek gibi bir yetki de verilmiştir (Çağlar, 1992, s. 53-54). 56 Çizelge 5.9: Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri ve Ortak Sayıları (31.12.1991 itibariyle) Birliğin adı Merkezi Konusu Antalyabirlik Antbirlik Çukobirlik Antalya Antalya Adana Narenciye Pamuk Pamuk, Soya, Yerfıstığı Fındık Gülçiçeği Bakliyat, A.fıstığı, K.Biber, Çekirdekli K. Üzüm, Zeytinyağı Ayçiçeği Kayısı Yaş İpek Kozası Zeytin Fiskobirlik Gülbirlik Güneydoğubirlik Karadenizbirlik Kayısıbirlik Kozabirlik Giresun İsparta Gaziantep Samsun Tariş İncir TSKB(1) Malatya Bursa Bursa İzmir Tariş Pamuk TSKB(1) Tariş ÜzümTSKB(1) Tariş Z.YağıTSKB(l) Taskobirlik Tiftikbirlik Trakyabirlik İzmir İzmir İzmir Nevşehir Ankara Edirne Marmarabirlik TOPLAM Birliğe Bağlı Olmayan (2) GENEL TOPLAM Bağlı Koop. Sayısı Bağlı Koop. Ortak Sayısı 5 7 1.248 23.991 44 62 13 54.024 216.587 12.148 27.393 54.851 68 34.037 Pamuk 22 19 6 6 8 21 54 Kuru Üzüm Zeytinyağı Çekirdekli K.Üzüm Tiftik Ayçiçeği 15 32 10 25 48, Kuru İncir 397 24 421 34.370 9.297 56.825 17.704 15.440 4.925 15.280 127.278 684.466 853 685.319 1) Bu birlikler Tariş adıyla bir genel müdürlük altında toplanmışlardır. 2) Bu gruptaki tarım satış kooperatiflerinden 592 ortaklı 17 tanesi Sanayi ve Ticaret Bakanlığı kayıtlarında gayrıfaal olarak görülmektedir. Kaynak: Çağlar (1992). Bu amaçlar ile Tarım Satış Kooperatif ve Birliklerine çok değişik alanlarda fa aliyet imkanı doğmuştur; ürünün işlenmesi ve pazarlanması ile ilgili sorumluluk lar ile, kooperatifler çok büyük sanayi işletmeleri kurmuşlar ye ihracat yapmaya da başlamışlardır. Hatta ihracat için piyasa araştırmaları yapmak ve yurt içinde ve dışında temsilcilik bulundurmak kooperatiflerin çalışma konuları içine alınmış57 tır. Diğer tarafdan kooperatife üye olan kişilerin kullanmak istedikleri kredi tavan ve vadelerinin saptanması bile o kooperatifin üye olduğu birliğin insiyatifindedir. Ayrıca bu kuruluşların piyasaya düzenleyici müdahale yetkileri vardır (Çağlar, 1992, s. 56). Devletin piyasaya müdahalesinde sıkça başvurulan destekleme alımları şu şekilde yapılmaktadır: Bakanlar Kurulu kararı ya da yine aynı kurul aracılığı ile yetki verilen bir kuruluş kooperatif ve birlikleri alım için görevlendirir. Yine aynı kurullar tarafından ilgili birlik ve kooperatife bir 'hizmet komisyonu' ödenir. Sana yi ve Ticaret Bakanlığı bu alımla ilgili kanun hakkında altı ay içinde bir yönetme lik hazırlar ve yürürlüğe koyar. Destekleme alımı sonucunda kâr edildiği takdirde bu kâr yine Sanayi ve Ticaret Bakanlığının izni ile üreticilere ortaklık kârı ya da destekleme alımlarına konu olan bir ürünün alınmasında ya da üretimi teşvik edici ve artırıcı teşebbüsler ile kooperatif ve birliklerin yeni ürünlere yönelik yatı rımlarında kullanılabilir. Ancak zarar olduğunda bu zarar ertesi yıl devlet bütçesi ne konan ödenekten karşılanmaktadır. Finansman Yapısı: Tarım Satış Kooperatiflerinin de sermaye yapısı öz kaynak ve dış kaynaklar dan oluşmaktadır. Kooperatif sermayesi ortakların ürün karşılığı taahhüt ettikleri paylardan oluşmaktadır. Ancak bu kooperatif ve birlikler büyük işletme ve tesis lere sahip oldukları, ayrıca özkaynakları ürün alımına da yetmediği için Tarım Kredi Kooperatiflerinde olduğu gibi dış kaynaklar kullanmaktadırlar. Tarım Satış Kooperatif ve Birliklerinin dış kaynağının tamamı Ziraat Bankası tarafından kar şılanmaktadır. Çizelge-5.4'den görüleceği gibi Ziraat Bankasının Tarım Satış Kooperatif ve Birliklerine ayırdığı kaynak 1991'den 1992'ye üç kata yakın bir oranda artarak yaklaşık 27.7 trilyona yükselmiştir. Kooperatiflerin zararlarının çoğunluğunu Devlet adına yapılan destekleme alımları oluşturmaktadır. 1988 yılından bu yana alınan ürün sayısı azaltılmaya çalışılmıştır. 1987'de 8 ürün bu kapsamda iken 1990'da yalnızca 2 ürün destek leme kapsamına alınmış, ancak bu sayı 1992'de 11'e çıkmıştır. Şüphesiz 1991'den 1992'ye bu artış (cari değerler söz konusu olduğu için artışın tamamı ürün artışına bağlı değildir) ürün sayısındaki artışla paralellik taşımaktadır. Çizelge-5.10'da kümülatif olarak gerçekleşen görev zararları yer almaktadır. Bu Çizelge 5.10: Tarım Satış ve Kooperatif Birliklerinin Yıllara Göre Kümülatif Olarak Görev Zararları Milyar TL. 1987 1988 1989 1990 762 617 1.599 3.306 Kaynak: Binay, Tuncer ve Alacaoğulları (1992). 58 gerçekleşen zararlar Hazine tarafından Ziraat Bankasına ödenmektedir. 1990 yılı için Hazine Ziraat Bankasına 3.3 Trilyon liralık iç borçlanma tahvili vermiştir. Ağustos 1992 tarihi itibariyle Tarım Satış Kooperatifleri Birliklerinin Ziraat Banka sına 12.6 Trilyon TL. borcu vardır. Bu borcun 6.7 Trilyon TL. destekleme alımla rından kaynaklanmaktadır (Binay, Tuncer ve Alacaoğulları, 1992). Destekleme Alımını Etkinsizleştiren Uygulamalar: Birlikler çeşitli ürünlerde toplam üretimin yüzde 20'si ile yüzde 50'si arasında alım yapmaktadırlar. Peşin ödeme yapılmadığı durumlarda yüksek gibi görünen destekleme fiyatları, üreticiye peşin ödeme yapılmadığı için yüksek enflasyon nedeni ile üreticinin eline yüzde 35.40 dolayında bir değer kaybı ile geçmektedir. Diğer tarafdan o yılın üretiminin geri kalanını alan tüccar da üreticiye peşin ödeme yapmakta, ancak Birlik fiyatının yüzde 35-40 eksiğini vermektedir. Üreti cinin elindeki ürün tüccar ve Birlik tarafından satın alındıktan sonra fiyatlar bir anda birlik alım fiyatına yükseltilmekte, üreticiden yüzde 40 eksiğine alınan ürün 2-3 ay gibi sürede tüketici ve sanayiciye yüzde 40 zam ile ulaşmaktadır. Bu ha liyle Birlikler üreticiye koruyan ve destekleyen, tüketiciye ucuz fiyatla ürün satan kuruluşlar olma özelliğini yitirmişlerdir. Ayrıca, önemli Birliklerin sanayi işletmeci liğine girmeleri, bu işletmeciliği aşırı ve pahalı istihdamla gerçekleştirmeleri kamu kaynaklarının üretici yerine Birliklerin istihdam ve yönetim giderlerinde kul lanılmasına yol açmaktadır. Örneğin; Çukobirlik, aylık satış hasılatının yüzde 47'sini personel ödemektedir. Birliklerin fiktif maliyet hesapları sonucu piyasaya mal arz etmemeleri de fiyatın gerçek değerine inmesini önlemekte ve enflasyo nu körüklemektedir. Birkaç yıl önce ayçiçeği yağının elde tutulması ile yağ fiyat larında ortaya çıkan yükselme bu durumu örnekleyecek en tipik olaydır (Binay, Tuncer ve Alacaoğulları (1992). Özellikle destekleme alımlarında Birliklerin verdikleri zararların azaltılabilmesi için Eylül 1992'de alınan bir kararla Birliklerin Devlet adına yaptıkları alımların ayrı stok ve hesaplarla izlenmesi istenmiştir. Böylece stoklar daha hızlı nakite çevrilebilecek, Ziraat Bankasına olan destekleme alım borçlar karşılığı doğan maliyetler daha net biçimde görülebilecektir (Binay, Tuncer ve Alacaoğulları (1992). Ancak Tarım Satış Kooperatif Birliklerinin Devlete diğer faaliyetleri ile verdik leri zararlar bu karardan etkilenmeyecektir. Birlik yönetimleri genel olarak üretici nin çıkarlarının korunmasında ve kamu kaynaklarının harcanmasında gereken titizliği göstermemektedirler. Birliklerin işleyişinde kanunla da sağlanan boşluk lar, Birliklerin ve Birliklere bağlı işletmelerin piyasa sinyallerine göre hareket etme gibi bir sorumluluk duymamalarına yol açmaktadır. Bu yapı Türkiye'de üre tim kesiminden kopuk, denetleme süreci iyi işlemediği için zarar etme ihtimali bulunmayan 'pahalı oyuncaklar' yaratmıştır. Ayrıca değişen iktidarlara göre, diğer kooperatifler için de vurgulandığı gibi, değişen yönetimlerle partilerin güç sergiledikleri bir alana dönüşmüşlerdir. Bu ilkelerle (daha doğrusu ilkesizlikle yö netilen) birliklerde dış piyasalarda ihracat avantajını kıran sonuçlara kadar uza nan bir dizi örnek verilebilir. 59 Fiskobirliğin üretici yerine tüccarı koruyarak ihracatta yüksek fiyatlarla dünya da hem fındık talebinin badem ve cevize yönelmesine, hem de Amerika Birleşik Devletlerinde bile fındık üretimine başlanmasına neden olmuştur. Tiftikbirlik 1992 öncesinde 4 yıl boyunca elinde biriktirdiği tiftiği hiç teminat almadan 2-3 tüccara bağlanması ve bu şirketlerin çok az mal çekmeleri; yüksek stoklara, ka munun bu stokların maliyetine katlanmasına, Türkiye'nin dünya tiftik pazarındaki payının azalmasına ve tiftik üreticisinin zarara uğramasına yol açmıştır. Çukobirlik yöneticileri ise Ziraat Bankasına rehinli olan ürün stoklarını bu bankanın izni olmadan satarak, parasını yönetim giderlerine harcamışlardır. Tarişbirlik elindeki yüksek zeytinyağı stoğuna, Güneydoğubirlik yüksek antepfıstığı stoğuna rağ men dış satım arayışına çok geç başlamışlardır (Binay, Tuncer ve Alacaoğulları, 1992). 5.2.4 Desteklemeye Aracılık Eden Diğer Kuruluşlar Bir önceki bölümde belirtildiği gibi Tarım Satış Kooperatifleri aracılığı ile des tekleme alımı yapılan ürünler toplam destekleme uygulanan ürünlerin bir bölü münü oluşturmaktadır. 1990 yılında toplam desteklenen ürün sayısı 10 iken (Tarım Satış Kooperatifleri aracılığı ile desteklenen sadece 2), bu sayı 1991'de 24'e, 1992 yılında ise 25'e çıkmıştır (MB, 1993, s. 28). Tarım Satış Kooperatifle ri dışında destekleme alım yapan başlıca kuruluşlar aşağıda verilmiştir. Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.: Her yıl çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararı ile alım yapan şirket pancar alımı ile ilgilenmektedir. Faaliyetlerine 1956 yılında başlamıştır (Aruoba, 1992). Türkiye Şeker Fabrikalarına, Ziraat Bankası ve Şekerbank aracılığıyla verilen ve şeker üretim faaliyetleri ile şeker pancarı alımında kullandırılan kredinin Merkez Bankası'nın toplam kredileri içindeki payı düşmeye başlamıştır. 1990 yılından sonra Türkiye Şeker Fabrikalan'na, Merkez Bankası tarafından yeni kredi açılmamıştır (MB, 1993, s. 30). Tekel: Tekel anason alımlarına 1940, tütün alımlarına 1947 yılında başlamıştır (Aru oba, 1992). Bu kuruluşun destekleme kararı da Bakanlar Kurulu tarafından ya pılmaktadır. Kuruluş destekleme alımlarını tahakkuk eden vergi ve fonları öden mesini geciktirerek finanse etmektedir. Örneğin, 1990 yılı sonunda ödenmesi ertelen vergi ve fonların tutarı 10.4 trilyon TL'sıdır (Binay, Tuncer ve Alacaoğul ları, 1992). Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO): TMO 1932 yılından beri tahıl alımı stoklaması yapmaktadır. Finansmanını Merkez Bankası, Ziraat Bankası ve ticari bankalar sağlamaktadır. Stok durumu na göre kuruluş kendi başına ithalat ya da ihracat yapabilmektedir. 60 Bu üç kuruluş ile ilgili finansal göstergeler Çizelge-5.11'de yer almaktadır. Yukarıda adı geçen kuruluşlar dışında 1974 yılından bu yana Et ve Balık Kuru mu, 1973 yılından bu yana da Çaykur destekleme alımı için piyasada yer almak tadır (Aruoba, 1992). 5.3 Desteklemenin Finansman Kaynakları (6) Desteklemenin bugünkü yapısı içinde finansmanında üç tür kaynak kullanıl maktadır: i) Fonlar, ii) Bütçe, iii) Ziraat Bankası. 5.3.1 Fonlar Tarımsal desteklere kaynak sağlayan en önemli fon Destekleme ve Fiyat İs tikrar Fonu'dur (DFİF). Diğer iki önemli fon ise Geliştirme ve Destekleme Fonu ile Kaynak Kullanımını Destekleme Fonu'dur. Çizelge 5.11: TMO, Türkiye Şeker Fabrikaları (TŞF) ve T e k e l i n Finansal Göstergeleri 1990 1991 1992 (1) Yüzde KİT'lerin Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi İçindeki Payı 50 31 24 TMO, TŞF ve Tekel'in KİT Borçlanma Gereksinimi İçindeki Payı 57 46 50 TMO, TŞF ve Tekel'in Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi İçindeki Payı 29 14 12 KİT'lerin Borçlanma Gereksiniminin GSMH'ya Oranı 5 4 3 TMO, TŞF ve Tekel'in Borçlanma Gereksiniminin GSMH'ya Oranı 3 2 2 0.06 1.2 0.2 TMO, TŞF ve Tekel Yapılan Bütçe Transferlerinin GSMH'ya Oranı 1) Gerçekleşme tahmini. Kaynak: Merkez Bankası (1993) 61 Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu (DFİF): Bu fonun kaynakları Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulu kararları ile kullandı rılmaktadır. Gübre, zirai ilaç, tohum ve süt teşvik primi ödemeleri bu fondan sağ lanmaktadır. 1986'ya kadar gübre sağlanması ve dağıtımının tek sorumlu kuru luş Türkiye Zira Donatım Kurumu'ydu (Günay, 1993). Bu tarihten sonra gübre sübvansiyonunda, dağıtımı gerçekleştiren diğer özel kuruluşlar da DFİF tarafın dan desteklenmeye başlanmıştır. Bu desteklerden aynı zamanda Türkiye Şeker Fabrikaları, Tarım Kredi Kooperatifleri ve TZDK yararlanmaya devam ettiği için DFİF giderek ağırlaşmıştır. Geliştirme ve Destekleme Fonu (GDF): GDF'nin yönetimi Toplu Konut İdaresi Başkanlrğında bulunmaktadır. GDF'nin kullanım amaçları arasında tarım, hayvancılık ve besicilik faaliyetlerinin geliştiril mesi yer almaktadır. Kaynak Kullanımını Destekleme Fonu (KKDF): KKDF'nin amacı kalkınma planı ve yıllık programlarda öngörülen hedeflere uygun olarak yatırımların yönlendirilmesi ve ihtisas kredilerinde kredi maliyetleri nin düşürülmesidir. Örneğin, Ziraat Bankasfnın yüzde 34 faizle kullandırılan hayvancılık ve yüzde 43 faizle kullandırılan su ürünleri kredileri için 11 puanlık faiz farkı ile diğer kredilerde 3 puanlık faiz farkları KKDF tarafından ödenmekte dir. 5.3.2 Bütçe Bütçeden yapılan ödemeler tarımsal kuruluşlara görev zararı ve sermaye transferleri biçiminde yapılan kaynak aktarımlarıdır. Bu biçimde kaynak aktarılan kuruluşlar 5.2.4. Bölümde verilmiştir. Son yıllarda uygulanan para politikaları so nucunda destekleme alımlarında Merkez Bankası'nın reeskont kredilerinin kul landırılmaması sonucunda bu kuruluşlar ticari bankaların yanısıra ödemeleri ge reken vergi, prim ve fon borçlarını ödemeyi erteleyerek kendilerine kaynak yaratmaya çalışmışlardır. 5.3.3 Ziraat Bankası Çizelge-5.4'den izleneceği gibi Tarım Satış Kooperatifleri Birlikleri ve Tarım Kredi Kooperatiflerine kaynak aktarılmaktadır. Tarımsal amaçlı kredilerin nere deyse tamamı Ziraat Bankası tarafından karşılanmaktadır. Zaman zaman TMO, Çaykur gibi kuruluşlar da Ziraat Bankası kaynaklarını kullanmaktadır. Ziraat Bankası'nın tarım kredi ve satış kooperatiflerine kullandırdığı krediler bu koope ratifler tarafından geri ödenmemektedir (7). 62 6. TÜRKİYE'DE TARIM DESTEKLEME POLİTİKALARININ SONUÇLARI 6.1 Giriş 1980 öncesindeki değişme çerçevesinde 1980'lerin tarım kesimi artık üretim aşamasında, pazarlama sürecinde ve tarımsal gelirdeki değişmenin tüketim ka lıplarına yansıması nedeni ile tüketim süreci ile tarım dışı kesimle daha fazla iliş ki içindedir. Bölgeler arası farklılaşmalar nedeni ile her bölgede aynı düzeyde ol masa da kırsal kesimin talepleri geçmişe göre artık daha yüksektir. Ancak bu yükselen talepler karşılanmaktan çok uzaktır. 1980 sonrası dönemde, Türki ye'nin bütünüyle değişen gelişme stratejisi doğrultusunda izlenen ortodoks yapı sal uyum politikaları ile tarım kesiminin geliri, ücretli kesimle birlikte kâr ve faiz gelirlerinin arkasına düşmüştür. Fonksiyonel gelir dağılımındaki bu bozulma gelir gruplarına göre dağılımdaki bozulmadan çok daha belirgindir (Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1990, s. 127). Sektörel olarak bakıldığında tarımın OECD ülke lerinin çok gerisinde desteklendiği, bunun yanında zaman zaman bazı ürünlerde destekleme yoluyla kaynak aktarmanın negatif değer aldığı görülmektedir (Kasnakoğlu, 1993). Devletin son yıllarda artan oranda tarıma kaynak ayırmasına rağmen bu sonuca ulaşılmıştır. Tarım kesimindeki bu gelişmeler olurken tarıma akan ya da 'tarıma aktığı varsayılan' kaynakların ekonominin bütünü üzerindeki etkileri de çok iç açıcı de ğildir. Bu bölümde, tarıma yönelik destekleme politikalarının tarımsal üretim ve tarımsal gelir dağılımı üzerindeki etkileri ile ekonominin bütününü nasıl etkilediği incelenmiş; tarımsal destekleme politika ve uygulamalarının nasıl daha etkin olabileceği tartışılmıştır. 6.2 Desteklemenin Tarım Üzerindeki Etkisi 6.2.1 Tarımsal Üretim Türkiye tarımının en önemli özelliklerinden birini dönemsel dalgalanmalar oluşturmaktadır. Bu durumda, tarım dışı koşullardaki değişmelere bağlı olarak ürün fiyatlarındaki değişmeler tarım içinde üreticilerin ekim planı tercihlerinde yönlendirici bir faktör olmaktadır. İkinci önemli özellik bu dalgalanmalar birbirine ikame edilebilen ürünler için daha kuvvetli olarak ortaya çıkmaktadır. Bu özellik teki ürünlerden birinde ortaya çıkan talep kayması sadece o üründe değil, aynı toprakta üretimi yapılabilen ürünün piyasasında da dalgalanmaya yol açmakta, bu da tarımda kararsız bir piyasa yapısı doğurmaktadır. Bir diğer önemli özellik de girdi kullanım miktarı ve fiyatlarının üretim miktarı üzerinde önemli bir belirle yiciliğinin olmasıdır (Doğruel, 1989) (1). Tarımsal üretimdeki bu yapı üretimi Devlet'in müdahalesine duyarlı duruma getirmektedir; müdahaleye açık bir yapıda piyasa istikrarsızlıklarını düzeltmekte, kötü yönde bozmak ta kolaydır. Müdahalenin hangi yönde olacağı politik iktidar ların kararlılığına bağlıdır. Burada yukarıda çizilen çerçeve içinde son yıllarda ta rımsal üretimin nasıl değiştiği değerlendirilmiştir. Bir önceki bölümden de izlenebileceği gibi tarım destekleme politikalarının 'destekleme alımı' konusunda dönem içinde kararsız bir yapı vardır. Destekleme 63 de tarımsal üretime talebin yanısıra kırsal kesimin gelir olarak desteklenme ge rekliliği ve politik iktidarların tercih farklılıkları, bu kararsız yapının temel nedeni dir. Aşağıda temel ürün grupları dikkate alınarak üretimin gelişimi izlenmiştir. Tahıllar: Geleneksel bir üretim olan tahıl üreticiliği Türkiye'nin bütün bölgelerinde üre tilmektedir. Ancak ağırlıklı olarak Orta Anadolu (1990'da bölge toplam üretiminin yüzde 71'i) ve Doğu Güneydoğu Anadolu'da (1990'da bölge toplam üretiminin yüzde 59'u) üretilmektedir (Ayhan ve Kilci, 1992). Çizelge-6.1 ve 6.2'de tarımsal üretim miktarlarının değişimine göre tahıl (hububat) üretiminde 1989 yılı hariç çok önemli bir değişme yoktur. Buğday ve arpadaki düşük rekolte, 1989'daki ku raklık sonucu oluşmuştur. Aynı yıl TMO üretim yetersizliği nedeni ile ithalat da yapmak zorunda kalmıştır. Buğday ve arpa da Devlet'in çok az alım yapabildiği Çizelge-6.3'ten gözlenebilmektedir. Ayrıca uygulanan fiyatın oransal olarak yük sekliği de tahıllarda 1989 yılı için tahıldaki üretim problemini doğrulamaktadır (Çizelge-6.4 ve 6.5). Ancak bu dönem için tahıl destekleme alımlarında yapısal bir politika değişikliği yoktur. Baklagiller: Güneydoğu Anadolu Bölgesi'nin önemli bir ürün grubu olan baklagiller de ta hıllar gibi aynı dönemde kuraklıktan etkilenmişlerdir. Mercimekte 1988'den 1989 üretim yüzde 50 oranında azalmıştır (Çizelge-6.2). Önemli baklagillerden olan yeşil mercimek ve nohutta 1982'den sonraki on yıllık dönemde, 1991'e kadar destekleme alımı yapılmamıştır. Ancak 1991'de çok genişletilen destekleme kapsamı ile bu iki ürün de destekleme kapsamına alınmıştır. Özellikle nohutta destekleme alım fiyatı 1992 yılında çok yüksek tutulmuştur (Çizelge-6.4). Bu nunla birlikte toplam üretim dikkate alındığında alımı yapılan ürün miktarı çok düşüktür (Çizelge-6.1 ve 6.3). Sanayi Bitkileri: Bu grupta şeker pancarı, pamuk, tütün ve çay önemli ürünlerdir. Şeker pan carında üretimin tamamı Devlet tarafından alındığı için bu ürünün üretici açısın dan bir riski yoktur. Bu ürün ağırlıklı olarak Orta Anadolu'da üretilmektedir. Ağır lıklı olarak Akdeniz, Ege ve Güneydoğu Anadolu bölgelerinde ekilen pamukta ise 1988, 1989 ve 1990 yıllarında destekleme alımı yapılmamış; ancak 1991 ve 1992'de üretimin önemli bir bölümü Devlet tarafından alınmıştır (Çizelge-6.1 ve 6.3). Destekleme politikalarında bu grup ürün için en önemli değişiklik tütün ve çaydadır. Son iki yılda Türkiye tarımında en fazla desteklenen ürünlerden birisi tütündür. Çizelge-6.2'de görülebileceği gibi tütün üretim oranı 1992'de rekor bir artışla neredeyse ikiye katlanmıştır (Çizelge-6.1 ve 6.2). Çay üretimi de Türkiye için problemli bir üründür. 1989'da bu ürünün üretim alanları sınırlandırılmış daha sonra bu karar 1991 yılına kadar uzatılmıştır (Binay, Tuncer ve Alacaoğulları, 1992). Ancak yine de üretim fazlası sorunu sürmektedir. 64 Çizelge 6.1: Temel Ürünlerde Tarım Üretimi (1) Bin Ton 1986 1987 1988 1989 1990 19.000 18.900 20.500 16.200 20.000 20.400 19.300 Arpa 7.000 6.900 7.500 4.500 7.300 7.800 6.900 Mısır 2.300 2.400 2.000 2.000 2.100 2.180 2.225 Mercimek 850 925 1.040 520 850 640 600 Nohut 630 725 778 683 860 855 770 Kuru Fasulye 170 210 211 193 210 214 200 10.662 12.717 11.534 10.929 13.986 Pamuk 542 558 673 608 635 593 629 Tütün 158 182 214 270 296 228 320 Çay 725 683 801 670 672 - - Pamuk Tohumu 867 892 1.077 972 1.015 947 1.006 Ayçiçeği 940 1.100 1.150 1.250 860 800 950 Yerfıstığı 50 80 60 50 63 60 67 Üzüm ve İncir 3.370 3.655 3.700 3.709 3.800 3.914 3.700 Turunçgiller 1.369 1.343 1.445 1.443 1.474 1.696 1.674 300 280 403 550 375 315 520 1.865 1.680 1.950 1.850 1.900 1.900 2.100 1991 1992 HUBUBAT Buğday BAKLAGİLLER SANAYİ BİTKİLERİ Şeker Pancarı 15.474 14.840 YAĞLI TOHUMLAR MEYVELER Fındık Elma 1) 1991 yılı rakamları üçüncü tahmindir. Kaynak: DİE, DPT. 65 Çizelge 6.2: Temel Ürünlerde Tarım Üretimi Yüzde Değişme Yüzde 1987 1988 1989 1990 -0.5 -1.4 4.3 8.5 8.7 -16.7 -21.0 -40.0 0.0 23.5 62.2 5.0 2.0 6.8 3.8 -5.4 -11.5 2.1 BAKLAGİLLER Mercimek Nohut Kuru Fasulye 8.8 15.1 23.5 12.4 7.2 0.5 -50.0 -12.2 . -8.5 63.5 25.9 8.8 -24.7 -0.6 1.9 -6.3 -9.9 -6.5 SANAYİ BİTKİLERİ Şeker Pancarı Pamuk Tütün Çay 19.3 2.9 14.9 -5.8 -9.3 20.7 11.7 17.3 -5.2 -9.7 25.9 -16.4 28.0 4.4 9.7 0.3 10.6 -6.7 -23.1 -4.1 6.2 40.5 - - YAĞLI TOHUMLAR Pamuk Tohumu Ayçiçeği Yerfıstığı 2.9 17.0 60.0 20.7 4.5 -25.0 -9.7 8.7 -16.7 4.4 -31.2 26.0 -6.7 -7.0 -4.8 6.2 18.8 11.7 MEYVELER Üzüm ve İncir Turunçgiller Fındık Elma 8.5 -3.8 -6.7 -9.9 1.2 7.6 43.8 16.1 0.2 -0.1 36.6 -5.1 2.5 2.1 -31.8 2.7 3.0 15.0 -16.0 0.0 -5.5 -1.3 65.1 10.5 TARIM KATMA DEĞERİ (1) 2.1 8.0 -10.8 11.6 -0.8 HUBUBAT Buğday Arpa Mısır 1) 1968 Yılı fiyatlarıyla. 1991 yılı değeri DPT tahminidir. Kaynak: DİE, DPT. 66 1991 1992 Çizelge 6.3: Tarımsal Ürünlerin Destekleme Alım Miktarları (1) Bin Ton Ürünler Buğday Arpa Çavdar Mısır Yulaf Pamuk Tütün Şeker Pancarı Ayçiçeği Fındık Kuruincir Çikerdeksiz K. Üzüm Zeytinyağı Tiftik Antepfıstığı Soya Fasulyesi Haşhaş Kapsülü Kanola Canlı Hayvan Çeltik Yeşil Mercimek Nohut Yerfıstığı Yaş Koza Çöplü Kırmızıbiber Zeytin Gülçiçeği Kırmızı Mercimek 1987 3.664 617 23 40 121 115 12.717 198 21 7 20 0.4 00.2 100 - - 1988 2.793 727 30 50 2 101 11.531 - 1989 473 4 11 157 0.07 106 10.929 523 - 1990 5.159 814 56 131 10 184 13.986 - 0.5 10 0.2 - - 0.97 - 3 32 - 1.2 3 - - - - - - - - - - - - - - - - 0.5 - - 1992 1991 4.453 2.550 1.114 570 117 60 187 250 11 3 516 815 154 193 14.975 13.180 327 600 85 230 3 9 23 50 20 25 0.8 1 10 2 12 25 20 20 4 10 2 10 53 25 11 1 0.4 1 1 19 30 5 7 1) 1992 değerleri tahmindir. Kaynak: DPT 67 Çizelge 6.4: Tarımsal Ürünlerin Destekleme Fiyatlarında Yüzde Artışlar Ürünler 1988 1989 Buğday 70.9 98.1 Arpa 70.1 Çavdar 1991 1992 53.6 49.9 53.9 99.1 44.2 61.5 56.8 70.9 101.4 54.8 44.4 53.8 Mısır 92.2 86.9 42.6 66.5 75.1 Yulaf - 96.5 53.8 40.9 57.9 Pamuk - - - - 57.3 101.2 62.3 63.5 41.1 125.7 98.4 85.4 69.3 53.5 63.1 Ayçiçeği - - - - 66.7 Fındık - - - - 60.7 Kuruincir - - - - 138.1 Çekirdeksiz K. Üzüm - - - Zeytinyağı - - - - 52.9 27.1 66.7 22.2 50.0 51.5 Antepfıstığı - - - - 51.5 Soya Fasulyesi - - - - 100.0 Haşhaş Kapsülü - 222.3 124.1 20.6 56.6 Çeltik - - - - 92.4 Yeşil Mercimek - - - - 59.2 Nohut - - - Yaş Koza - - - -0.4 68.9 Çöplü Kırmızıbiber - - - - 60.0 Zeytin - - - - 52.2 Tütün Şeker Pancarı Tiftik Kaynak: DPT 68 1990 72.2 125.7 Çizelge 6.5: Tarımsal Ürünlerin Destekleme Fiyatları TL/Kg Ürünler 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Buğday 22 29 47 60 79 97 165 328 503 754 1 .161 Arpa 16 21 43 51 63 80 136 270 389 628 985 Çavdar 15 18 44 50 62 78 134 269 416 601 925 86 166 310 422 737 1 .290 Mısır - - - - 71 Yulaf - - - - - - 138 271 417 588 929 Pamuk 78 95 160 232 285 345 - - - 3 .560 5.600 Tütün 211 282 378 538 773 1 .443 2.904 4.714 7.707 10.870 24 .532 6 7 9 14 Şeker Pancarı 17 23 45 84 142 202 - 650 218 356 - 1 .500 2.500 9.00 50 61 95 135 168 150 175 240 675 700 1 .200 - - - 5 .600 78 94 135 180 250 400 - - - 3 .150 7.500 Çekirdeksiz K. Üzüm 132 158 210 290 400 570 - - - 3.600 6.200 Zeytinyağı 150 - - - 750 - - - - 8.500 13 .000 Tiftik 885 - 1 .800 - - 4.250 5.400 9 .000 11 .000 16.500 25 .000 - 2 .200 - - - 16.500 25 .000 - - - 1 .300 2 .600 2 .488 3.001 4.700 Ayçiçeği Fındık Kuruincir - - 670 - Soya Fasulyesi 52 63 95 132 162 192 Haşhaş Kapsülü 45 49 50 71 104 - 345 1 .110 335 Antepfıstığı Kanola - - - - - - - - - - Canlı Hayvan - - - - - - - 4.694 - - - Çeltik - - - - - - - - - 1 .664 3 .200 Yeşil Mercimek - - - - - - - - - 1 .751 2.788 Nohut - - - - - - - - - 1 .480 3.339 Yerfıstığı - - - - - - - - - 7.500 - Yaş Koza - - - - - 11 .898 11 .851 20 .017 - - - - - - 4 .750 7.600 - - - - - - - 11 .500 17.600 - - - - - - - - - 2.400 - - - - - - - - - 3.320 - - Çöplü Kırmızıbiber - - - Zeytin - - Gülçiçeği - Kırmızı Mercimek - - Kaynak: DPT 69 Çizelge 6.6: Tarımsal Ürünlerin Destekleme Alım Miktarları (1) Bin Ton Ürünler 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Buğday Arpa Çavdar Mısır Yulaf Pamuk Tütün Şeker Pancarı (2) Ayçiçeği Fındık Kuruincir Çikerdeksiz K. Üzüm Zeytinyağı Tiftik Antepfıstığı Soya Fasulyesi Haşhaş Kapsülü Kanola Canlı Hayvan Çeltik Yeşil Mercimek Nohut Yerfıstığı Yaş Koza Çöplü Kırmızıbiber Zeytin Gülçiçeği Kırmızı Mercimek 353 49 2 3 462 97 4 8 0.3 155 1 3 49 0.02 2.597 317 23 58 4 - - - 293 353 498 669 349 1.417 979 2.960 561 55 322 2 4.634 3.779 4.214 1.557 2.118 64 317 358 23 50 65 47 - - - - - 1 0.1 20 3 9 13 - - - - 3 0.1 3 8 3.359 700 71 138 7 1.838 2.102 2.520 494 480 11 91 188 13 164 13 60 - - - - - 149 - - - - - - - - - - - - - - • - 6 - - - 6 4 78 42 8 6 133 - 76 165 213 43 25 2 13 - TOPLAM - - - - - - - • - - - •- - - - - - - 966 1.224 1.885 5.421 - 2) Pancar ödemeleri bir önceki yıldan kalan borç ödemelerini de içerir. 70 - 8 10 315 11 23 12.526 21.638 1) 1992 değerleri tahmindir. Kaynak: DPT 32 28 83 Yağlı Tohumlar: Ayçiçeği üretiminin incelenen dönemde zaman zaman destek dışı bırakılma sı görüldüğü kadarı ile bu ürün üretiminde bir istikrarsızlık yaratmıştır. Marmara bölgesinin önemli bir ürünü olan ayçiçeği 1991 yılında genişletilen destekleme kapsamı ile yeniden destekleme alımı yapılmaya başlanmıştır. Bu üründe son iki yılda devlet önemli miktarda destekleme alımı yapmıştır (Çizelge-6.1 ve 6.3). Yerfıstığı için ise 1991 yılı için destekleme fiyatı verilmiş, 1992 için kapsam dı şında kalmıştır. 1991 için Devlet bu ürünün yaklaşık altıda birini almıştır. Bir diğer yağ bitkisi pamuk tohumu destekleme kapsamında değildir. Meyveler: Bu grupta Türkiye'nin önemli iki geleneksel ihraç ürünü olan fındık, üzüm ve incir yer almaktadır. Karadenizin temel ürünlerinden biri olan fındık 1988-1990 yıllarında destekleme kapsamı dışında bırakılmıştır (Çizelge-6.5). Üretiminde de çok fazla dalgalanma vardır (Çizelge-6.2). 1990 ve 1991'de üretimde bir azalma olmuş, 1992'de üretim tütünü bile geçerek yüzde 65 oranında artış olmuştur (Çi zelge-6.2). Üzüm ve incirde ise yine aynı dönemde destekleme alımı yapılma mış, 1992'de ise en yüksek artış oranı kuru incire verilmiştir (Çizelge-6.4). Ancak meyve üretimi, yıllık üretimlerde olduğu gibi fiyat ve talep değişmelerine hemen cevap gösterememektedir. Gerek fındık, gerekse üzüm ve incirde yurtdı şı talep koşulları da önem taşımaktadır. 6.2.2 Tarımsal Gelirler ve Gelir Dağılımı Tarıma tarımsal yatırımlar olarak yapılan dolaylı destekler ile; kredi, destekle me alımı, borç affı, ihracat destekleri olarak verilen dolaysız desteklerden tarım sal gelir etkilenmektedir. Türkiye'de tarımsal gelirler üzerindeki sorunlardan ilki, tarımsal gelirlerin düşüklüğü; diğeri ise, bölgesel farklılıkların da şiddetlendirdiği tarımın kendi içindeki gelir dağılımı bozukluğudur. Her şeyden önce bu iki soru nun, bu düzeyde değilse de, gelişmiş Batı Ülkeleri'nin de sorunu olduğunu bil mek gerekir. Piyasaya müdahale konusunda temelde çok isteksiz olan Amerika Birleşik Devletleri bile tarım kesimi ile tarım dışı kesimler arasındaki gelir farklı lıklarını dikkate alarak -şüphesiz bu müdahale nedenlerinden sadece biridirdestekleme yapmaktadır. Yine Avrupa Topluluğu hem gelir farklılıkları hem de bölgesel dengesizlikler nedeni ile sürekli olarak tarım piyasalarına müdahale et mektedir. Türkiye'deki uygulamalarla diğer söz edilen uygulamalar arasındaki fark, mü dahalenin amaçlarının iyi belirlenememesinin de etkisi ile Türkiye'de problemle rin halledilmesinde daha az yol alınmış olmasıdır. Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa Topluluğu'nda ise tarımın yarattığı piyasa dengesizliklerine tam çözüm bulunamamakla birlikte tarım kesiminde yaşayanların gelirleri açısından dönem dönem olumlu ilerlemeler gerçekleştirebilmişlerdir. Şüphesiz tarım kesiminin gelirlerinin düşüklüğünde en önemli sorun kırsal ke71 simde yaşayan nüfusun büyüklüğünden ileri gelmektedir (Çizelge-4.13). Geliş miş ülkelerde bu oran yüzde iki ile yüzde 5 arasında değişirken, Türkiye'nin hala nüfusunun neredeyse yarısı kırsal kesimde barınmaktadır. Bir diğer sorun da başta da belirtildiği gibi bölgesel farklılıklardır. Bölgesel gelişmişlik düzeyi bakı mından Türkiye'yi üç ayrı düzeyde ele almak mümkündür. Çalışan nüfus başına tarımsal üretim değerleri dikkate alındığında; Doğu ve Güneydoğu Anadolu böl geleri en kötü durumdadır. Karadeniz ve Orta Anadolu orta düzeyi, Akdeniz, Marmara ve Ege ise en gelişmiş tarım bölgeleri oluşturmaktadır (Çizelge417'den bu durum izlenebilir). Kişi başına tarımsal üretim değeri bakımından bazı yıllarda Akdeniz, Doğu ve Güneydoğu Anadolu'nun 2-3 katına yaklaşmak tadır. Bu farklılıkta düşük gelirli bölgelerin kırsal nüfusunun çokluğu kadar üre timde kullanılan teknolojilerin geriliği de, bir başka deyişle geleneksel üretimin yaygınlığı da belirleyici bir faktördür. Ayrıca toprak dağılımı düşük gelirli bölge lerde, özellikle Güneydoğu Anadolu'da oldukça bozuktur (Doğruel, 1990). Tarımsal gelir ve gelir dağılımı açısından belirlenen bu çerçeve içinde des tekleme politikalarının tarım kesimini sistematik bir biçimde iyileşme yaratacak bir çizgide yürümediği görülmektedir. Dolaylı, sulama gibi yatırımlar toprağın de ğerini çok artırdığı için yatırımın yapıldığı yerdeki tarımsal üretim değerini ve kır sal kesimdeki serveti artırmaktadır. Ancak her toprak aynı kalitede olmadığı için bu yatırımların bozucu etkisi ancak aynı kalitede iki bölgede karşılaştırabilir. Dolaysız politikalar içinde kaynak kullanma miktarı ve maliyeti açısından gerek işletme grupları, gerekse bölgeler arasında eşitsizlik vardır. Gelişmiş böl gelerde bile, örneğin Çukurova'da küçük üreticinin yüz yüze kaldığı faiz yükü büyük üreticilere göre çok daha yüksektir. Bunun da ötesinde örgütlü tarım kredi piyasaları daha çok büyük üreticinin kaynak bulma sorununa yardımcı olmakta, küçük üretici çok yüksek faizli tefeci ve tüccar kaynaklarını kullanmaktadır (Doğ ruel ve Doğruel, 1989). Bu alanda Tarım Kredi Kooperatifleri'nin hantal yapısı tarıma ulaştırılmak istenen kaynaklar da başka bir engeldir. Bu kanalla -ki 5. Bölüm'den hatırlanacağı gibi Ziraat Bankası'nın bir bölüm kaynakları da bu ka nalla kullandırılıyor- kullandırılan kaynakların geri dönen miktarları Kooperatifle rin kuruluşlarında tarım dışı faaliyetler için harcanarak, Kooperatiflere yatırım ya pılarak erimektedir (2). Destekleme alımlarında sorun ise daha farklıdır. Destekleme alımlarının çok yüksek maliyetine rağmen destekleme sisteminden kaynaklanan problemler ne deni ile destekler tarım kesimine gitmemektedir (Bkz. 5. Bölüm). Tarım Satış Ko operatifleri'nin ürün alımına aracılık etmesi durumunda fiyat yüksek olsa bile alım yöntemleri nedeniyle üretici gelirlerine yansıyan iyileşme marjinalde kal maktadır. Bu desteklemede kaynaklar ağırlıklı olarak Birliklere ve tüccarlara git mekte; Birliklerin verimsiz sanayi yatırımlarında erimektedir. TMO, Şeker Fabri kaları, Çaykur ve Tekel uygulamalarında ise üretici ile Devlet'in karşılaşması 'kuruluşların iyi ve etkin çalıştığı varsayımı' altında mümkündür. Ancak bu alım lar ihtiyaç fazlası alımlarla Devlet'i zarara soktuğu gibi, bu tür desteklemede de küçük üretici aleyhine bir sonuç çıkmaktadır. Bu tür alımlar diğer ülkelerde de benzer sonuçlar vermekte gelirlerin destekleme alımları yolu ile desteklenmesi 72 durumunda büyük üretici daha çok kazanmaktadır. Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa Topluluğu uygulamalarında da aktarılan gelir düzeyi açısından ben zer sonuçlar ortaya çıkmakta; büyük üreticiye daha fazla kaynak transfer edilmiş olmaktadır. 6.3 Nasıl Bir Destekleme Politikası Uygulanmalı 6.3.1 Destekleme Politikalarının Kıstasları Neler Olmalı Politikaların kısa ve uzun dönemli hedeflerine göre öncelikleri değişir. Kısa dönemde uygulanacak bir öneri uzun dönemli bir hedefi geriletebilir. Bazen de uzun dönemle bir hedef için belirlenen politikanın kısa dönemde güçlükler çıkar ması mümkündür. Diğer tarafdan tarım kesimine yönelik bir politika ne kadar sektörel özellikler taşısa da, ülkenin büyüme hedefleri ve uluslararası ekonomik -bazen de politik- ilişkilerinden ve ortamından bağımsız olmamalıdır. Uzun dönemli hedefler sektörlerle ilişkili stratejik planlamalar, nüfusun gelişi mi ve sosyal göstergelerin nasıl iyileştirileceğidir. Bütün bunlara ek olarak ekolo jik limitler kaynakların daha etkin Kullanılmasını ve korunmasını gerektirdiği için artık politikalarda çevre konusu da belirleyici bir faktördür. Nitekim Avrupa Top luluğumun tanm yapısal destekleme fonu, her ne kadar tarım fonlarının çoğunlu ğu ürün destekleme (garanti) alımlarına gitse de, kaynaklarını içinde çevreyi ko rumaya ilişkin önlemler olan projeler temelinde kullandırmaktadır. Diğer tarafdan Türkiye dışında incelenen her iki destekleme sisteminde de tarımsal nüfus çok azdır ve yönlendirme esnekliği daha fazladır. Oysa Türkiye'de önümüzdeki yıl larda muhtemelen planlı ya da plansız hızlı bir kentleşme olacak ve bunun; gerek tarım, gerek tarım dışı istihdam, gerekse kent yaşamı üzerinde şu andan bilinmeyen yabancı olduğumuz faktörlerle bir baskısı olacaktır. Bütün bunlar po litikaların uzun dönemli hedeflerinin gerekliliğine işaret etmektedir. Kısa dönemde ise Türk tarımı bir etkinlik sorunu ile karşı karşıyadır (3). Uy gulanan politikalar tarımın ne etkinlik, ne de gelir ve gelir dağılımı problemlerine cevap verememektedir. Bunun da ötesinde tarım kesiminin destekleme biçimi, ekonomideki diğer kesimlerin etkinliğine de olumsuz katkılar yapmaktadır. Kamu açıklarının önemli kaynaklarından biri de tarıma yönlendirilen kaynaklardır. Bugün desteklemenin finansmanı, üreticinin verimsizliğini ve buna yol açan fak törleri kaldıramamaktadır. Bunun yerine üreticinin ürününü alan ve işleyen kamu kuruluşları ve Tarım Satış Kooperatiflerinin sınai ve ticari faaliyetleri ile girdi üre ten kuruluşların verimsizliğinin desteklenmesi gibi üç amaca cevap verdiği söy lenebilir (Günay, 1993). Burada kısa dönemde bu atıl sistemin bir şekilde değiş tirilmesi tek çıkar yoldur. Sorunlar bu kadar acil baskı yaratırken önce bu sistem içinde eriyen 'kaynak kaybının en aza indirilmesi' ilk hedef olabilir. Bu ekonominin bütünü için gerekli olan etkinlik kriteridir. İkinci temel kriter ise tarım kesiminin varolan sorunları ile nasıl daha iyi koşullara getirileceğidir. Ancak bu iyileştirme, maliyetleri çok yük73 sek olan fazla.üretim problemini yaratmadan yapılmalıdır. Sorunların çözülmesinin uluslararası boyutunda ise tarımın liberalizasyonu problemi vardır. Bu nedenle destekleme politikalarının tarımın liberalizasyonu çerçevesinde ele alınması gerekmektedir. Ancak serbest ticaret ve daha az mü dahale edilen piyasalar yoluyla genel olarak kazanılan etkinlikten ülkeler bir fayda elde ederken, buna karşılık ulusal otonominin bir miktar yitirilmesi de söz konusu olabilmektedir. Burada başarı bu karşıt güçleri etkin bir şekilde dengeleyebilmekten geçmektedir (Coleman, 1992) (4). Özellikle Uruguay Round (1986) kararları ile dünya çok sancılı bir ticaret ser bestleştirilmesi sürecine girmiştir. Bundan gelişmiş ülkelerin olduğu kadar geliş mekte olan ve az gelişmiş ülkelerin de kazancı olacaktır. Yapılan ampirik araştır malarla ekonomik olarak en zayıf durumda olan ülkelerin, gelişmiş ülkelerin liberalleşmesi ile dış borçlarının yüzde 5 oranında azalacağı; yine gelişmiş ülke lerin tarımsal desteklerini azaltmasının genel olarak istihdamı ve elektronik gibi sanayi ürünleri ihracatını artıracağı bulunmuştur (Stoeckel, Vincent ve Cuthbertson, 1989, s. 4-5). Bu koşullarda Türkiye kendi destekleme programlarını bu gelişmelerin çok dı şında kalarak oluşturamayacaktır. İzleyen bölümde bu çerçevede varolan tarım destekleme sistemi üzerinde neler yapılabileceği tartışılmıştır. 6.3.2 Destekleme Sisteminin Öncelikli Sorunları ve Öneriler Bu bölümde öneriler iki temel üzerine oturtulmuştur. İlki, kaynak kaybının nasıl azaltılacağı; diğeri ise tarımın ve her bölgenin gelir ve üretim yapısı içinde nasıl yönlendirileceğidir. Kaynak Kaybının Azaltılması: Kaynak kaybının azaltılması, önce nerelerden kaynak transferi yapıldığının tam olarak saptanması ile mümkündür. Desteklemenin hukuki yapısı ve finans man kaynaklarının dağınıklığı net bir finansman hesabı yapmayı engellemekte dir. Günay (1993), 1992 yılı için bir finansman hesabı yapmayı denemiştir. Bu hesaba göre; tarım satışlar, TMO, Tekel, Şeker Fabrikaları, Çaykur alımları ve gübre sübvansiyonları için tahmini rakam 30 trilyon civarındadır. Ortalama yüzde 30 finansman maliyeti ile bu para 39 trilyon TL.'sına yükselmektedir. Bunun yıl içinde dağıldığı gözönüne alınırsa, yıl sonunda zarara ya da gidere dönüşecek miktar, eldeki stokların nakite dönüşmesi hızı ile, yıl sonu stoku ve aracı kuruluşların kendi normal faaliyetlerinin finansmanı için ihtiyaç duydukları rakama' bağlı olmaktadır. (Bu ihtiyaç duyulan rakam, Kredi Kooperatifleri gibi krediyi üreticiden tahsil edip kuruluş içinde tutan bir anlayışla geri dönme olayı nın zayıflığını hep göz önünde bulundurmak gerekmektedir). 1993 yılında fiziki bir artış meydana gelmediği takdirde bu rakam fiyat artışları kadar artacaktır. Ancak, her yıl dönmeyen paraların yarattığı bir tortu, ya direkt ya da bütçe yoluy- 74 la mali sistem üzerinde kalacaktır. 1992 Aralık ayı dikkate alındığında Günay (1993), bu tortunun 34.5 trilyon TL. olduğunu, mali sistemin diğer bölümlerinde bulunabilecek 15 trilyonluk bir bakiye bulunduğu varsayımıyla bu stok 49-50 tril yona ulaşmaktadır. Bu rakam döviz mevduatı hariç mali sistem kaynaklarının yüzde 30'unu oluşturmaktadır. 5. Bölüm'de Çizelge-5.4'de verilen 1992 yılı için 27.7 trilyon liralık Tarım Satış Kooperatif Birliklerine kullandırılan kaynaklar ve bunların bürokratların her an dile getirdikleri geri dönmeme problemi dikkate alındığında maliyeti çok yüksek bir uygulama ile karşı karşıya olduğumuz anla şılmaktadır. Bu uygulamalar ürünlerin piyasa koşullarını düzeltmekten çok bu ürünlerin pi yasa ile tanışmasını engellemektedir. Piyasa sinyallerine göre üretici hareket et mediği zaman üretimin kalite ve pazarlanabilirlik kaygısı bütünü ile kaybolmakta dır. Kalitesiz çay ve tütün, rutubetli buğday zaman zaman alımı yapılan ürünlerin değerlendirilmesinde ve ihracında sorunlar yaratmıştır. O halde destekleme poli tikasının destekleme alımı için yapılacak olan destekleme yapılan ürünler için bir piyasa oluşmasını sağlamaktır. Özellikle garanti alımlarında ortaya çıkan üretim fazlası problemini eritmek için üretim alanlarında sınırlamaya gidilebilir. Bu uygulama ile Amerika Birleşik Devletlerinde 19601ı yılların sonlarına doğru üretimde arz ve talep dengesi kuru labilmiştir (Bkz 2. Bölüm). Bu uygulama önceleri zorunlu daha sonra uzun yıllar üreticilerin gönüllü katılımı ile sağlanmıştır. Bu uygulamanın finansman ihtiyacı toprağın boş bırakılması karşılığında üreticiye verilen bir ödeme karşılığında Devletin yaptığı harcamadır. Üreticilerin gönüllü katılımında üreticilerin ekilmesi istenmeyen ürün dışında tarım dışı bir faaliyet yapmaları ve boş bırakmayı taah hüt ettikleri alan dışında uygun gördükleri bir ürünü ekme hakları vardı. Bu tür üretim fazlaları problemi olan bölgelerden biri Karadenizdir. Çay ve fın dık hem bölgenin zenginlik kaynağı, hem de önemli bir problem kaynağıdır. Çay üretimi 1980'li yılların ortalarında özel kesime de açılmış, ancak Çaykur'un mali yetlerin altında ürünleri elinden çıkarması, Çaykur dışındaki ürün pazarlayanla rın piyasada kalabilmesini zorlaştırmaktadır. Burada, Devlet Çaykur'un ziyanları ile kaynak kaybına uğrarken serbest bir piyasanın oluşumunu da sergilemekte dir. Devletin alım yapmasının bir diğer maliyet unsuru da çok yüksek stok mali yetleridir. Yine Amerika Birleşik Devletleri'nde 1980lerin ortalarında, ekim alan larının daraltılması için üreticiye ekim yapmadığı toprak için ödemeler bir ürün sertifikası (PIC: Payment-in-Kind) aracılığı ile yapılmıştır. Bu sertifika devletin elinde tuttuğu stoklar karşılığıdır. Ayrıca aynı dönemde hedef fiyat (çiftçinin yaşam standardını dikkate alan bir parite yardımı ile belirleniyor) ile üreticinin dünya piyasalarında rekabet etmesini sağlayacak fiyat arasındaki fiyat farkı da bu sertifikalarla ödendi. Bu sertifikaların satılması da mümkündür (Robinson, „1989, s. 55). Türkiye'de ürünün piyasaya çıkışını sağlayan ve ekonomik rasyo nelleri üreticiye öğretebilecek bu tür bir uygulamayı Türkiye sistemine uyarlaya bilir. Tarımda işletmelerin klasik işletme kavramı içinde düşünememeleri Avrupa 75 Topluluğu Tarım Politikasını inceleyen raporlarda da dile getirilmektedir. Ameri ka Birleşik Devletleri'ndekine göre görece daha katı bir koruma uygulayan Avru pa Topluluğu bu sorunu kredi verirken üreticinin bu bilincinin oluşmasını sağla yacak kriterler öne sürebilmektedir. Sorunların bir bölümü de böylece bir teşvik sistemi içinde halledilebilir. Tarımın Yönlendirilmesi: Türkiye tarımında teknik ve ekonomik etkinliğin düşük olması, ülke kaynakla rının etkin kullanılmadığını düşündürmektedir. Burada 'tarımın iyileştirilmesi nasıl bir destekleme politikası ile bağdaşır' sorusunun irdelenmesi gerekmekte dir. Bu çerçeveden bakıldığında ürün temelinde destekleme politikasının devamı düşünülebilir. Şüphesiz bu, 1991 ve 1992 yıllarında Hükümetin iki yıl içinde po pülist politikalarla, destekleme alımı yapılacak ürünlerin sayısını artırması türün de bir politika değildir. Herşeyden önce, ürünlerin talep koşullarının nasıl olduğu iyi saptanmalıdır. Bu, destekleme politikasının 'ekonomik kriterini' oluşturmakta dır. Diğer tarafdan tarımın ve kırsal kesimin sorunlarının halledilmesi ihtiyacı diğer bir kriterleri oluşturabilir. Bu ise 'refah' kriteri olacaktır. Refah kriteri destek lenecek ürünün seçiminde ve hedef fiyat belirlemesinde dikkate alınabilir. Ancak, bu fiyat hiçbir zaman Devlet'in, savaş stoku gibi stratejik nedenler dışın da, ürünü alacağı anlamına gelmemeli; Devlet'in ilan ettiği fiyat, piyasa fiyatının üreticinin yaşam standardının altına düştüğü zamanlarda bu farkı kapatan ve bu farkın Devlet tarafından üreticiye ödendiği bir fiyat olmalıdır. Bu koşullarda üreti ci mağdur olmayacak, ancak piyasa sinyallerini dikkate alma ihtiyacı da hissede cektir. 'Refah' kriterlerinin belirlenmesinde birçok gösterge kullanılabilir. Ürünün ye tiştiği bölgenin gelir düzeyi düşük bir bölge olması ya da ürünün 'geleneksel' ya da 'modern' teknoloji kullanılarak üretilmesi gibi değişkenler, bugün Türkiye'nin tarım sorunları ile uyumludur. Zaten tarım gelirlerinin değerlendirmesi de göster miştir ki Türkiye'de gerek bölgesel farklılıklar, gerekse geleneksel üretim ve mo dern üretim tarımdaki gelir dağılımı bozukluğunun önemli kaynaklarıdır. Örneğin pamuk gibi ihraç ve sanayi ürünleri üreten Akdeniz ve Ege ve Marmara gibi böl geler görece daha iyi durumdadırlar. Başta da belirtildiği gibi, destekleme politikalarının dünyadaki gelişmelerle paralellik sağlayabilmesi için tarımın liberalleşmesi gerekmektedir. Ancak Türki ye'nin on yılı aşan bir süredir (son iki yıl hariç) Ortodoks bir istikrar politikası izle miş olması ve bu politikaların gelir dağılımını bozması, Türkiye'nin bu liberalleş me çabasında esnekliğini azaltabilecektir (Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1992). Ticaretin liberalleştirilmesinden sağlanan kazançdan gerekli önlemlerin alınma ması durumunda sadece gelir düzeyi yüksek kesimler yararlanmaktadır. Ser best ticaretten sağlanacak kazancın tarım kesiminde daha geniş bir üretici kitle sine yayılabilmesi için, toprak kalitesi ve verimliliği arttırıcı altyapı yatırımlarının yaygınlaştırılması gerekmektedir (Levy ve van VVijnbergen, 1992). Bu tür yatı76 rımlar üreticinin tarımsal faaliyette esnekliğini artıracağı için gelirlerde aşırı kötü leşmelerin ortaya çıkma olasılığı da azalacaktır. Daha az sert istikrar politikası (heteredoks politikalar) uygulayan ve Amerika Birleşik Devletleri ve Kanada ile serbest ticaret anlaşması (NAFDA) imzalayan Meksika'da bu tür önlemler alın madığı için, geleneksel mısır üreticisi çok zor durumda kalmıştır. Bu çerçeveden bakınca, GAP'ın tarımsal boyutunun Güney Doğu Anadolu bölgesindeki önemi dikkati çekmektedir: Türkiye'de son on yıllık dönemde gide rek bozulan gelir dağılımının düzeltilmesi ve tarım-tarım dışı yaşam standartla rındaki dengenin kurulmasında tarımsal alt yapı yatırımları desteklemenin önemli bir unsuru olarak ortaya çıkmaktadır. Destekleme sistemindeki etkinsizlikler nedeniyle kaybolan fonlar sistemin rasyonalize edilmesi ile bu alana aktarı labilir. 77 NOTLAR: 1. BÖLÜM 1) Stoeckel, Vincent ve Cuthbertson (1989), sanayileşmiş ülkelerin hem kendi ekonomilerine hem de gelişmekte olan ülkelerin ekonomisine verdikleri kayıp konusunda geniş bir çalışmadır. 2) Türkiye'de uygulanan politikaların sosyal maliyetleri genel olarak hesaplanmamaktadır. Oysa yüksek tutulan bir fiyatın tarım dışı kesimlere maliyeti çok yüksek olabilir. Luttrell (1989) ve Ro binson (1989)'da bu tür tartışmalar geniş olarak yer almaktadır. 2. BÖLÜM 1) 1862'den önce hükümet tarafından üreticiye yönelik tek dolaysız destek, parasız tohumluk verilmesidir (Robinson, 1989, s. 12). 2) Luttrell, çok iddialı bir yorumla bu politikayı büyük bunalımın temel nedeni olarak göstermiş ama bunalımın nedenini sadece ABD'deki tarım fiyatlarına bağlamak çok gerçekçi bir yaklaşım olamaz (Luttrell, 1989, s. 10). 3) Parité kavramı ABD'de 19301u yıllarda tarım fiyatlarının adil bir düzeyde olması için geliştiril miş bir kavramdır. Burada çiftçilerin 1910-1914 yılları arasındaki satın alma güçleri dikkate alına rak ürün fiyatları belirlenmekte, destekleme düzeyi bu şekilde belirlenen fiyat 100 kabul edilerek tamamı ya da belli bir yüzdesi şeklinde yapılır (Robinson, 1989, s. 18-19). 4) Bu programın ayrıntıları için bkz. 2.1.1. Bölüm. 5) Midwest, ABD'nin orta bölgesi. 6) Bu görüşler Eisenhower, Nixon ve Ford dönemlerinde tarım bakanlığında üst düzeyde görevli (Assistant Secratary of Agriculture) olan Paarlberg (1980, s. 60-61) tarafından dile getirilmekte dir (Aktaran: Robinson, 1989, s. 23). 7) Giriş bölümünde de belirtildiği gibi Tarım ürünleri destek politikaları konusu GATT tartışmala rının en önemli bölümünü oluşturmaktadır. 8) 1986 yılında Uruguay'da düzenlenen bu GATT toplantısı ile dünya ticaretinin önündeki engel lerin kaldırılarak liberalizasyonu kabul edilmiştir. Özellikle sanayileşmiş ülkelerde öncelikle tarım da fiyat ve ihracat desteği ile kotalarla yapılan korumacılık en büyük tartışma konusunu oluştur maktadır. 9) Burada ağırlıklı olarak Frederick ve Spitze (1983) sınıflandırmasından ve açıklamalarından yararlanılmıştır. Bu kaynak dışındakiler yeri geldikçe belirtilmiştir. 10) Şeker ve sığır için konulan ithalat kotaları rahatsız edici bir diğer politika olmuştur. 1970'İi yıl ların sonlarına kadar şeker kamışı ve sığır üreticileri tarif ve kotalarla dolaylı olarak desteklen miştir. Şekerdeki destek 1985'de çıkartılan tarım kanunu da iki yönlü biçimde, fiyat ve ithalat ko taları ile şekere desteği sürdürmüştür. Bu desteklemede daha çok şeker tüketicisi ve şekerli mamul üreten üretici zarar görmüşlerdir (Luttrell, 1989, s. 99). 11) Parité fiyatları için Bkz. 2.1. Bölüm, 1930'lu ve 1940'lı Yıllar. 12) Soil Bank Program. Bkz. 2.1. Bölüm, 1950'li ve 1960'lı yıllar. 13) "Hedef Fiyatların, gerek 1973 gerekse 1977 kanunlarında yıllık üretim maaliyetleri ile bağ- 78 lantılı olarak saptanacağı belirtiliyordu (Frederick ve Spitze, 1983). 14) Bu değişiklikler Sykes (1990)'da yer almaktadır. 15) Yazarın editörlüğünü yaptığı Rausser (1982b) ABD tarımı üzerine çok kapsamlı kantitatif ça lışmaları içermektedir. 3. BÖLÜM 1) Temmuz (1993) ayı içinde Tokyo'da yapılan önde gelen yedi sanayileşmiş ülkenin (G-7) top lantılarında umut verici gelişmeler olmuş, ancak tarımla ilişkili çok net açıklamalar telaffuz edil memiştir. Ancak önceki tartışmalar bu noktaya çok zor gelindiğini göstermektedir. Örneğin 1992 yılının sonlarında Japonya ve Kuzey Kore pirinç ithalat yasaklarını korumak istemeleri; Kanada, İsviçre ve diğer varolan destek sistemini korumak isteyen ülkeler nedeni ile GATT görüşmeleri hep tıkanmaktaydı. Bu ticaret savaşında Fransa ve ABD arasındaki problemleri de unutmamak gerekir (Milliyet, 1993; Williams, 1992; Cohen, 1992). Uruguay Round-tarım konusunda gelişmiş ülkelerin tartışmaları konusunda bkz. Valdés (1987). 2) M. Sicco Manshold o dönemde Komisyon'un tarımdan sorumlu başkan yardımcısıdır. Aralık 1968'de Konsey'e sunulan değerlendirme raporu adıyla anılmıştır. 3) Plan'a yapılan değerlendirmelere göre üretim fazlası oluşan ürünler başta süt ürünleri, şeker, buğday, domates, elma ve şeftalidir. 4) Bu yaptırımlar şöyle sıralanabilir (Çınar, 1992, s.99): -1980 yıllarının ikinci yarısına kadar ticaret kampanyasının on iki ayı boyunca destekleme alımı yapan destekleme kuruluşlarının, bu kampanyanın önemli bir kesiminde üreticiye kapatılması, - Destekleme alımı karşılığı üreticiye yapılacak ödemenin belli bir dilimle sınırlandırılması ve kalan kısmın ödemesinin belli bir süre sonra yapılması, - Destekleme kuruluşuna mal sunuluşunda asgari miktar ve kalite koşullarının ağırlaştırılması, - Üretim üzerine bazı ek vergilerin konması, - Bir sonraki dönemde uygulanacak destek fiyat ve yardımlarının düşürülmesi, uygulanacak dengeleme politikalarının ana maddelerini oluşturuyordu. 5) Şüphesiz AT Ortak Tarım Politikasının yarattığı bürokrasi ve desteğin çekilmesi kaygısı üreti ciler üzerinde oldukça fazla sorun yaratıyor. Örneğin süte uygulanan kota Hollanda çiftçisini bık tırmış ve bir bölümü devekuşu üreticiliğine dönmüş durumdadır (Öztürk, 1993). Fransız üreticisi ise bu gelişmelere en fazla tepki duyan üreticilerin başında gelmektedir (Riding, 1992). 6) Bu işleyişin ayrıntıları için bkz. Commission of the European Communities (1992. s. 53-54) ve Commission des Communautés Eropéennes (1987, s. 64-65). 7) 'Kesintiler' İngilizce 'levy', Fransızca olarak 'prélèvement' karşılığı kullanılmıştır. 8) Çizelge-3.3'te yer alan göstergelerden 1970'li yılların ortalarından başlayarak tarım kesimini ilgilendiren temel göstergelerin nasıl değiştiğini gözlemek mümkündür. 9) Hayvan ürünleri üretim maaliyetleri tahıl ve diğer yem fiyatları ile yakından ilintili olduğu için, tahıl için destek fiyatları büyük oranda hayvan ürünleri için garanti fiyatları düzeyini belirler (Ro binson, 1989, s. 218). 79 4. Bölüm 1) Güçer (1964, s. 13), ünlü Fransız tarihçi Braudel'e dayanarak; 16. yüzyılda bütün Akdeniz ül kelerinin Çoban ve yerleşik köylü mücadelesine sahne olduğunu belirtmektedir. 2) Güran (1980), Tanzimat Dönemi programlarında tarımın sorunları içinde göçerlerin yerleşik tarıma verdiği zararların önlenmesi gereğine dikkat çekerek bu sorunların o yüzyılda da sürdü ğünü bölgelemektedir. 3) Bulutoğlu (1976, s. 46-47)'nun ilkel gelir düzeni olarak adlandırdığı reform çalışmalarına konu olan ve 19. yüzyıl Tanzimat'a kadar süren bu yapı, mali kurumlarda batılı ülkelerin kurumlarına benzer yapının oluştuğu dönemle yavaş yavaş silinir. 4) Tarımsal üretimde özellikle Osmanlı İmparatorluğu dönemine ilişkin çok sağlıklı istatistikler bulmak oldukça güçtür. Vilayet salnameleri ve vergi cetvelleri sayılı birkaç kaynaktan bazılarıdır. (Tezel, 1982, s. 70-71), o dönemde artan vergi gelirlerine dayanarak tarımsal üretimin arttığını belirtmektedir. 5) Bu dönemde reformların gerçekleştirilemeyişinin İmparatorluğun içinde bulunduğu sermaye sıkıntısından kaynaklandığı söylenebilir. Nitekim Güran (1980, s. 273) Tanzimat Dönemi için re formların başarılamayışının nedenini yönetimin mali olanaklarının yetersizliğine bağlamaktadır. 6) Owen (1981, s. 200-201) o dönemde ihracata yönelik ürünlerin Adana, İzmir ve Aydın illerine yoğunlaştığını belirtmektedir. 7) Akdağ (1979, s. 28-36), 13. yüzyılda hayvancılığın ihracata konu olduğunu bitkisel ürünler için ise bir üretim fazlasından söz edilemeyeceğini belirtir. Bu gelişmenin izleyen yüzyıllarda da devam ettiği, bitkisel üretim üzerinde nüfus ve göçerliğin yaygınlığından doğan sınırlamalar dik kate alınarak söylenebilir. 8) Vilayet Salnameleri kullanılarak yapılan bu ilk tarım sayımında tarımsal üretim miktarı ile ilgili bazı sayısal veriler de yer almaktadır. Bu sayıma göre buğday 4 milyon ton, arpa 2 milyon ton, soğan 100 bin ton, patates 60 bin ton, tütün 40 bin, pamuk 20 bin, üzüm 800 bin ve zeytin 130 bin tondur. Hayvan varlığı içinde ise koyun 19 milyon baş ile ilk sırayı almakta ve bunu 16 mil yon ile keçi, 7 milyon ile sığır izlemektedir (DİE, 1973, s. 83-84). 9) 1927 Nüfus Sayımı ile ilgili bilgiler DİE (1973, s. 60)'dan, diğer bilgiler: Selim Sabit Aykut (1947). Rakamlarla Türkiye, Cilt 1,2. Ankara, s. 63 ve Zhukovski (1954). Türkiye'nin Zirai Bünye si. Ankara, s. 126'dan aktaran: Tekeli ve İlkin, 1977, s. 36-37. 10) Muzaffer Egesoy (1962). Cumhuriyet Dönemi Vasıtasız Vergileri (teksir), A.Ü.S.B.F. Maliye Ens. Ankara, s. 119'dan aktaran: Akalın, 1975, s. 109. 11) Nitekim ABD'nin üretim fazlalarının yarattığı stoklar ancak savaş koşulları ile erimiştir (Bkz. 2. Bölüm). 12) Şevket Raşit Hatiboğlu (1932). "Türkiye'de Ziraat ve Münakalat", Dönüm, N.3, s. 6-10'darı aktaran: Tekeli ve İlkin, 1977, s. 37. 13) Yeni cins tohum kullanımında önemli bir gelişme Çukurova'da verimli pamuk tohumlarının kullanılmaya başlamasıdır. Bu konuda geniş bilgi için bkz. Tekeli ve İlkin, 1982, s. 130. 14) Şevket Raşit Hatiboğlu (1932). "Türkiye'de Ziraat ve Münakalat", Dönüm, N.3, s.6-10'dan aktaran: Tekeli ve ilkin, 1977, s. 37. 15) Yahya Kanbolat, Türkiye Ziraatinde Bünye Değişiklikleri (tarihsiz). Ankara, s. 17'den akta ran: Tekeli ve İlkin, 1977, s. 38. 16) 1963 Tarım Sayımında 50 dekarın altında toprak işleyen ailelerin oranı yüzde 68.9, 1970 80 Tarım Sayımında ise yüzde 75'dlr (Keten, 1971). 17) Tarımdan sanayiye kaynak aktarma yolları için bkz. Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1990, s. 42. 18) Hansen (1992, s. 264), Türkiye için kendisi tarafından yapılan kalkınma stratejileri sınıflan dırmasında 1950-1953 Dönemini 'tarımsal genişleme ve mekanizasyon'u, yine 1953-1959 Dö nemini 'tarımsal genişleme'yi vurgulamaktadır. 19) Ruşen Keleş (1979). "Türkiye'de Şehirleşme Eğilimleri". SBF Dergisi, Cilt XXV, N.4, s. 46'dan aktaran: Ekin, 1971, s. 361. 20) T.C. Ziraat Bankası, Tarımsal Üretim Değerleri yıllıklarından hesaplanmıştır. 21) Örneğin 1980'den sonra baklagil ihracatının artması ile üretim alanlarının artması gibi. Ağaç yetiştiriciliğinin uzun zaman alması (bir üretim dönemi ile sınırlı değil) nedeniyle fiziksel olarak aynı esnekliği bazı meyveler gösteremez. Burada anlatılmak istenen bu anlamdaki esnekliktir. 5. BÖLÜM 1) Çukuova'da sulama dışında toprak, pazara uzaklık gibi kıstaslarla homojenliği sağlanan iki ayrı alanda pamuk ve buğday üreten işletmeler üzerinde yürütülen çalışma da sulamanın tarım sal gelirleri artırdığı ve toprağın değerini artırarak toprak sahibine belli bir rant sağladığı gözlen miştir (Doğruel, 1987). 2) Bugün sosyal bir soruna dönüşen çok yüksek sayıda istihdam edilemeyen ziraat mühendisle ri, bu eğitim yatırımlarının aynı zamanda rasyonel yapılmadığına bir delil olarak gösterilebilir. 3) Bu bilgiler, Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği Genel Müdürlüğü, 1987 Yılı Ça lışma Raporu, Ankara, 1988'den alınmıştır. 4) Bu bilgiler, Türkiye Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği Üçüncü Olağan Genel Kurul Faa liyet Raporu, 1988 ve 1989, Ankara, 1990'dan alınmıştır. 5) 1994'de kanun hükmünde kararname olarak çıkarılmış, daha sonra değişiklik 1985'de kanun laşmıştır (Çağlar, 1992, s. 37). 6) Bu bölümde önemli ölçüde Binay, Tuncer ve Alacaoğulları (1992)'den yararlanılmıştır. 7) Bu bilgiler Ziraat Bankası yetkilileri ile yapılan görüşmelerden elde edilmiştir. 6. BÖLÜM 1) Bu bilgiler 1973-1983 yıllarını içeren bir dönemde Türkiye tarımında ürün gruplarını dikkate alarak tarımsal üretimin arz davranışlarını inceleyen bir model çalışmasına dayanmaktadır. Tür kiye tarımının son on yılda kullanılan teknoloji bakımından çok fazla değişmemesini dikkate ala rak üretici davranışlarında da yapısal bir değişme olmadığını kabul edebiliriz. Özellikle 1980 ön cesi tarımsal destekleme politikasının kapsamlı bir değerlendirmesi için Somel (1979)'a; bu politikaların uygulanmasındaki siyasal etkiler için de Ergüder (1981 )'e bakılabilir. 2) Bu bilgiyi Tarım Kredi Kooperatifleri'ndeki yetkilier yapılan görüşme de aktarmışlardır. 3) Çakmak ve Zaim (1993), Türk tarımının 1981 yılına kadar teknik etkinlik açısından olumlu bir seyir izlediğini; ancak 1981'den sonraki dönemde fazla girdiden kaynaklanan etkinlikte bir azal ma olduğunu bulmuşlardır. 4) Coleman (1992), bu görüşleri: Manuel Guitiân, Rules and Discretion in International Economic Policy, IMF's Occasional Paper Series, N. 97'den aktarıyor. 81 HANSEN, Bent (1992). The Political Economy of Poverty, Equity, and Growth: Egypt and Turkey (World Bank Comparative Study). Published for World Bank by Ox ford University Press, Washington. HERSLAG, Z.Y. (1968). Turkey: The Challenge of Growth, E.J. Brill, Leiden. JANVRY, Alain de, SADOULET, Elisabeth ve FAFCHAMPS, Marcel (1989). "Agrarian Structure, Technological Innovation, and the State", Pranab BARDHAN (1989) içinde, s. 356-382. KASNAKOĞLU, Haluk (1992), "Producer and Consumer Subsidies in Agriculture: The Case of Turkey in Relation to OECD Countries", METU Studies in Development, N.3, V.19 pp. 317-336. KAZGAN, Gülten (1973). "İkinci Dünya Harbinden Günümüze Kadar Tarım Kesiminde Gelişme ve Tarım Politikası" Türkiye Ekonomisinin 50 Yılı Semineri, Bursa İ.T.İ.A., s. 579-636, Bursa. KETEN, Mustafa (1971). Tarım İşletmelerinin Yapısı, DPT, Ankara. KEYDER, Çağlar (1982). Dünya Ekonomisi İçinde Türkiye (1923-29), Yurt Yay., An kara. KEYDER, Çağlar (1984). "Türk Tarımında Küçük Köylü Mülkiyetinin Tarihsel Oluşumu ve Bugünkü Yapısı", Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, s. 1254-72. LAVE, L. (1962). "Empirical Estimates of Technological Change in United States Agri culture, 1850-1958", Journal of Farm Economics, V. 44, s. 941 -52. LEVY, Santiago, van WIJNBERGEN, Sweder (1992). Transition Problems in Econo mic Reform, Agriculture in the Mexico-U.S. Free Trade Agreement, The World Bank Working Papers, Washington. LUTTRELL, Clifton B. (1989. The High Cost of Farm Welfare. Cato Institute, Was hington, D.C. MERKEZ BANKASI (1993). 1992 Yıllık Rapor, Ankara. MİLLİYET (1993). AT, ABD ve Japonya Arasında Ticaret, 9 Temmuz. MÜLAYİM, Ziya Gökalp (1975). Genel ve Tarımsal Kooperatifçilik, Bilgi Yay., Anka ra. OKYAR, Osman ve İNALCIK, Halil (Derleyen) (1980). Birinci Uluslararası Türki ye'nin Sosyal ve Ekonomik Tarihi Kongresi Tebliğleri, Meteksan, Ankara. OWEN, Roger (1981). The Middle East in the World Economy 1800-1914, Methuen, London. ÖZTÜRK, Yasemin (1993). "Hollanda Çiftçisi AT'ye Küstü", Hürriyet, 27 Mart. 82 PAARLBERG, Don (1980). Farm and Food Policy-Issues of the 1980s. University of Nebraska Press, Lincoln. PINDER, John (1991). European Community. Oxford University Press, New York. RAUSSER, Gordon C. (1982a). "Political Economic Markets: PEST's and PERT's in Food and Agriculture", American Journal of Agricultural Economics, December, V. 64, s. 821-833. RAUSSER, Gordon C. (Editor) (1982b). New Directions in Econometric Modeling and Forecasting in U.S. Agriculture, North Holland, New York. RAUSSER, Gordon C. (1992). "Predatory Versus Productive Government: The Case of U.S. Agricultural Policies", Journal of Economic Perspectives, V. 6, N.3. RIDING, Alan (1992). "French Farmers Set to Fight", International Herald Tribune, 13 Kasım. ROBINSON, Kenneth L. (1989). Farm and Food Policies and Their Consequences. Prentice Hall, New Jersey. SANDERSON, Fred H. (1990). "Agricultural Protectionism in the Industrialized World", Resources, Summer. SİLİER, Oya (1981). Türkiye'de Tarımsal Yapının Gelişimi (1923-38), Boğaziçi Üni versitesi yay., İstanbul. SOMEL, Kutlu (1977). "Agricultural Support Policies in Turkey: A Survey of Literature", METU Studies in Development, N. 24-25, V.6, s. 274-325. STOECKEL, Andrew B., VINCENT, David ve CUTHBERTSON, Sandy (1989). Macroeconomic Consequences of Farm Support Policies. Duke Press Policy Studies, London. SYKES, Charles (1990). "Farm Bill 1990: Senate and House Committees Finish Work on New Food Aid Authorization Bills for 1991 to 1995", Food Notes, A Biannual Publi cation of the CARE Food Programming Unit CARE, New York. TARIM KREDİ KOOPERATİFLERİ MERKEZ BİRLİĞİ (1988). 1987 Yılı Çalışma Ra poru, Ankara. TARIM KREDİ KOOPERATİFLERİ MERKEZ BİRLİĞİ (1990). Üçüncü Olağan Genel Kurul Faaliyet Raporu, Ankara. TEKELİ, İlhan ve İLKİN, Selim (1977). 1929 Buhranında Türkiye'nin İktisadi Politika Arayışları, ODTÜ Yay., Ankara. TEKELİ, İlhan ve İLKİN, Selim (1982). Uygulamaya Geçerken Türkiye'de Devletçili ğin Oluşumu, ODTÜ yay., Ankara. 83 HANSEN, Bent (1992). The Political Economy of Poverty, Equity, and Growth: Egypt and Turkey (World Bank Comparative Study). Published for World Bank by Ox ford University Press, Washington. HERSLAG, Z.Y. (1968). Turkey: The Challenge of Growth, E.J. Brill, Leiden. JANVRY, Alain de, SADOULET, Elisabeth ve FAFCHAMPS, Marcel (1989). "Agrarian Structure, Technological Innovation, and the State", Pranab BARDHAN (1989) içinde, s. 356-382. KASNAKOĞLU, Haluk (1992), "Producer and Consumer Subsidies in Agriculture: The Case of Turkey in Relation to OECD Countries", METU Studies in Development, N.3,V.19 pp. 317-336. KAZGAN, Gülten (1973). "İkinci Dünya Harbinden Günümüze Kadar Tarım Kesimjnde Gelişme ve Tarım Politikası" Türkiye Ekonomisinin 50 Yılı Semineri, Bursa İ.T.İ A , s. 579-636, Bursa. KETEN, Mustafa (1971). Tarım İşletmelerinin Yapısı, DPT, Ankara. KEYDER, Çağlar (1982). Dünya Ekonomisi İçinde Türkiye (1923-29), Yurt Yay., An kara. KEYDER, Çağlar (1984). "Türk Tarımında Küçük Köylü Mülkiyetinin Tarihsel Oluşumu ve Bugünkü Yapısı", Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, s. 1254-72. LAVE, L. (1962). "Empirical Estimates of Technological Change in United States Agri culture, 1850-1958", Journal of Farm Economics, V. 44, s. 941-52. LEVY, Santiago, van WIJNBERGEN, Sweder (1992). Transition Problems in Econo mic Reform, Agriculture in the Mexico-U.S. Free Trade Agreement, The World Bank Working Papers, Washington. LUTTRELL, Clifton B. (1989. The High Cost of Farm Welfare. Cato Institute, Was hington, D.C. MERKEZ BANKASI (1993). 1992 Yıllık Rapor, Ankara. MİLLİYET (1993). AT, ABD ve Japonya Arasında Ticaret, 9 Temmuz. MÜLAYİM, Ziya Gökalp (1975). Genel ve Tarımsal Kooperatifçilik, Bilgi Yay., Anka ra. OKYAR, Osman ve İNALCIK, Halil (Derleyen) (1980). Birinci Uluslararası Türki ye'nin Sosyal ve Ekonomik Tarihi Kongresi Tebliğleri, Meteksan, Ankara. OWEN, Roger (1981). The Middle East in the World Economy 1800-1914, Methuen, London. ÖZTÜRK, Yasemin (1993). "Hollanda Çiftçisi ATye Küstü", Hürriyet, 27 Mart. 84 PAARLBERG, Don (1980). Farm and Food Policy-Issues of the 1980s. University of Nebraska Press, Lincoln. PINDER, John (1991). European Community. Oxford University Press, New York. RAUSSER, Gordon C. (1982a). "Political Economic Markets: PEST's and PERT's in Food and Agriculture", American Journal of Agricultural Economics, December, V. 64, s. 821-833. RAUSSER, Gordon C. (Editor) (1982b). New Directions in Econometric Modeling and Forecasting in U.S. Agriculture, North Holland, New York. RAUSSER, Gordon C. (1992). "Predatory Versus Productive Government: The Case of U.S. Agricultural Policies", Journal of Economic Perspectives, V. 6, N.3. RIDING, Alan (1992). "French Farmers Set to Fight", International Herald Tribune, 13 Kasım. ROBINSON, Kenneth L. (1989). Farm and Food Policies and Their Consequences. Prentice Hall, New Jersey. SANDERSON, Fred H. (1990). "Agricultural Protectionism in the Industrialized World", Resources, Summer. SİLİER, Oya (1981). Türkiye'de Tarımsal Yapının Gelişimi (1923-38), Boğaziçi Üni versitesi yay., İstanbul. SOMEL, Kutlu (1977). "Agricultural Support Policies in Turkey: A Survey of Literature", METU Studies in Development, N. 24-25, V.6, s. 274-325. STOECKEL, Andrew B., VINCENT, David ve CUTHBERTSON, Sandy (1989). Macroeconomic Consequences of Farm Support Policies. Duke Press Policy Studies, London. SYKES, Charles (1990). "Farm Bill 1990: Senate and House Committees Finish Work on New Food Aid Authorization Bills for 1991 to 1995", Food Notes, A Biannual Publi cation of the CARE Food Programming Unit CARE, New York. TARIM KREDİ KOOPERATİFLERİ MERKEZ BİRLİĞİ (1988). 1987 Yılı Çalışma Ra poru, Ankara. TARIM KREDİ KOOPERATİFLERİ MERKEZ BİRLİĞİ (1990). Üçüncü Olağan Genel Kurul Faaliyet Raporu, Ankara. TEKELİ, İlhan ve İLKİN, Selim (1977). 1929 Buhranında Türkiye'nin İktisadi Poiitika Arayışları, ODTÜ Yay., Ankara. TEKELİ, İlhan ve İLKİN, Selim (1982). Uygulamaya Geçerken Türkiye'de Devletçili ğin Oluşumu, ODTÜ yay., Ankara. 85 TEZEL, Yahya S. (1982). Cumhuriyet Döneminin İktisadi Tarihi (1923-50), Yurt yay., Ankara. TUCKER, Stuart K. (1990). "A Bittersweet Sugar Policy", The Journal of Commerce, Wednesday, October 17. VALUES, Alberto (1987). "Agriculture in the Uruguay Round: Interest-of Developing Countries", The World Bank Economic Review, V.1, N.4, s. 571-593. VARLIER, Oktay (1978). Türkiye Tarımında Yapısal Değişme, Teknoloji ve Toprak Bölüşümü, DPT, Ankara. VILLAIN, Claude (1984). "Crise de PAC et PAC de Crise", Economie Rurale, N. 163. sept.-oct. WILLIAMS, Frances (1992). "Round and round go the Uruguay trade reform negotia tors", Financial Times, 16 Aralık. YEUTTER, Clayton (1990). Remarks (Remarks Prepared for Delivery to the Journal of Commerce and the National Foreign Trade Council's Uruguay Round Conference by Secretary of Agriculture Clayton Yeutter. June 6, 1990, New York). News Division, Of fice of Public Affairs, USDA, Washington. 86