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CSS: le recenti novità normative

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Sviluppo sostenibile
Energia
Combustibile solido secondario:
le recenti novita` normative
3 Paolo Bevilacqua, David Ro¨ttgen
Introduzione
L’utilizzo di combustibili alternativi in cementifici e` pratica
comune e diffusa in ambito europeo, in particolare in
Paesi membri con elevate percentuali di raccolta differenziata ed in testa alla classifica europea dei Paesi virtuosi per la gestione dei rifiuti. Rispetto all’incenerimento, si tratta di un processo industriale distinto con notevoli specificita`. L’utilizzo di Combustibili Solidi Secondari
in cementifici e` riconosciuto, attraverso una recentissima
decisione normativa della Commissione europea (decisione di esecuzione della Commissione del 26 marzo
2013, n. 163) come una Migliore Tecnica Disponibile
(MTD o Best Available Technique - BAT). Dagli ultimi dati
disponibili (2010), la media europea di sostituzione di
combustibili tradizionali con combustibili alternativi nei
cementifici si attesta al 30% superando in alcuni Stati
anche il 60 %. La Germania, ad esempio, e` arrivata a
percentuali di sostituzione termica nei propri forni da cemento pari al 61%, l’Austria al 50%, la Francia al 27%,
l’Olanda al 98%, la Polonia al 45%. L’Italia e` ferma al
10%. Le cementerie italiane potrebbero realizzare percentuali di sostituzione simili o superiori a quelle degli
altri paesi, in tutta sicurezza. Dall’attuale 10% di sostituzione termica, le cementerie italiane sarebbero tecnologicamente in grado gia` oggi di arrivare a livelli del 50%,
valore almeno confrontabile a quello del tasso di sostituzione raggiunto in Germania.
Pianificazione nazionale e criteri di priorita`
nella gestione dei rifiuti
Il quadro normativo nazionale in materia di gestione dei
rifiuti e` l’attuazione della direttiva 19 novembre 2008, n.
2008/98/Ce direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio europeo relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive.
La direttiva si propone di indirizzare i Paesi membri dell’Unione europea verso una societa` che miri ad evitare la
produzione di rifiuti e ad utilizzare i rifiuti come risorse. A
tal fine, il legislatore comunitario ha individuato una dettagliata gerarchia nella gestione dei rifiuti, intesa come un
ordine di priorita` di cio` che costituisce la migliore opzione
ambientale nella politica dei rifiuti, al vertice della quale
colloca la prevenzione e, a seguire, la preparazione per il
riutilizzo, il riciclaggio, il recupero e, infine, lo smaltimento.
In tale direzione si muove anche il D.Lgs. n. 152/2006,
che all’art. 179 riprende i criteri di priorita` stabiliti dalla
direttiva e indica come primo obiettivo la prevenzione e la
riduzione della produzione e della pericolosita` dei rifiuti,
da realizzarsi mediante:
lo sviluppo di tecnologie pulite;
il miglioramento della progettazione dei prodotti;
lo sviluppo di tecniche appropriate per la gestione delle sostanze pericolose contenute nei rifiuti;
l’adozione di idonee misure economiche di sostegno.
In secondo luogo il D.Lgs. n. 152/2006 prevede il recupero di rifiuti tramite:
il riutilizzo, il recupero ed il riciclaggio;
le altre forme di recupero idonee a ottenere materie
dai rifiuti;
la previsione di condizioni di appalto che prescrivano
l’impiego di materiali recuperati;
l’utilizzazione dei rifiuti come mezzo per produrre
energia;
l’adozione di idonee misure economiche di sostegno;
e in subordine, lo smaltimento finale dei rifiuti, che deve
costituire la fase residuale della gestione dei rifiuti, da
attuare solo dopo aver verificato l’impossibilita` tecnica
ed economica a effettuare operazioni di recupero.
Quanto disposto dalla normativa in merito all’end of waste del CSS costituisce l’attuazione di alcuni punti del
Piano crescita sostenibile per il rilancio dell’economia
italiana. Il Ministro dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare ha proposto i seguenti cinque punti
cardine per dare un impulso alla crescita sostenibile del
paese:
decarbonizzazione dell’economia italiana;
sicurezza del territorio;
recupero e valorizzazione delle aree industriali dismesse in zone urbane, soggette a bonifica;
gestione integrata dei rifiuti;
gestione integrata delle risorse idriche.
Nota:
3 Prof. Paolo Bevilacqua, Universita` degli studi di Trieste; David Ro¨ttgen, Ambientalex Studio legale.
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Figura 1 - Criteri di priorita` nella gestione dei rifiuti
Tra gli obiettivi della decarbonizzazione dell’economia italiana c’e` il recupero e la valorizzazione dei rifiuti, che si
esplica nel quarto punto del Piano crescita sostenibile,
ovvero la gestione integrata dei rifiuti mediante la valorizzazione della frazione residua dei rifiuti non riciclati, da
impiegarsi prioritariamente come co-combustibile nella
produzione di energia e nelle produzioni industriali.
Il Piano prevede delle opportune misure per il raggiungimento degli obiettivi, tra i quali la semplificazione delle
procedure per l’autorizzazione degli impianti e per la valorizzazione, tramite recupero, della frazione residua dei
rifiuti non riciclati, che e` stata attuata con la pubblicazione
del D.M. n. 22/2013 e del D.M. 20 marzo 2013.
Il D.M. n. 22/2013 e il D.M. 20 marzo 2013
Nella G.U. 14 marzo 2013, n. 62, e` stato pubblicato il
decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 14 febbraio 2013, n. 22, «Regolamento
recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto
di determinate tipologie di Combustibili Solidi Secondari
(CSS), ai sensi dell’art. 184 ter, comma 2, del D.Lgs. 3
aprile 2006, n. 152, e s.m.».
Il D.M. n. 22/2013 rappresenta il primo decreto end of
waste emanato in attuazione dell’art. 184 ter, D.Lgs. n.
152/2006.
L’art. 184 ter, D.Lgs. n. 152/2006 prevede la facolta` di
definire, attraverso l’emanazione di specifici provvedimenti, criteri affinche´ determinate tipologie di rifiuti cessino, a valle di determinate operazioni di recupero, di
essere qualificati come un rifiuto.
Coerentemente con i dettami dell’art. 184 ter, il D.M. n.
22/2013 stabilisce regole affinche´ la produzione e l’utilizzo di determinate tipologie di Combustibile Solido Secondario (CSS) avvenga nel piu` rigoroso rispetto degli standard di tutela dell’ambiente e della salute umana.
Il D.M. n. 22/2013 si colloca nel complesso d’interventi di
politica ambientale, energetica e industriale di cui l’Italia
necessita al fine di assolvere agli impegni europei e internazionali in materia ambientale ed energetica.
Al fine di dare attuazione al potenziale energetico ambientale insito nell’utilizzo di determinate tipologie di
Combustibile Solido Secondario (CSS) in alcuni impianti
industriali idonei a questo fine, il D.M. n. 22/2013 ha
istituito una disciplina giuridica per regolamentare la produzione e l’utilizzo del Combustibile Solido Secondario
(CSS) in alcuni impianti industriali prescelti che, per le
garanzie fornite in campo ambientale e tecnico, sono
particolarmente idonei a questo fine.
Tuttavia, affinche´ il CSS-combustibile oggetto del citato
D.M. 14 febbraio 2013, n. 22 potesse essere effettivamente utilizzato in centrali termoelettriche e cementifici,
come meglio definiti dall’art. 3, medesimo decreto, quale
combustibile in parziale sostituzione dei combustibili tradizionali (come, ad esempio, il carbone fossile o il coke di
petrolio) negli impianti citati dal D.M. n. 22/2013, l’ordinamento giuridico italiano richiedeva anche un’integrazione dell’Allegato X (disciplina dei combustibili) alla Parte V,
D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante la disciplina dei
combustibili consentiti negli impianti regolati dal Titolo I
e dal Titolo II della stessa Parte V. L’art. 293, comma 1,
D.Lgs. n. 152/2006, stabilisce che negli impianti disciplinati dal Titolo I e dal Titolo II possano essere utilizzati
esclusivamente i combustibili previsti per queste categorie di impianti dall’Allegato X; in altre parole, solo le materie e sostanze elencate come combustibile nell’Allegato X possono essere legittimamente utilizzate come tali
negli impianti disciplinati dal Titolo I e dal Titolo II.
Coerentemente con il dettato dell’art. 293, D.Lgs. n. 152/
2006, nella G.U. 2 aprile 2013, n. 77, e` stato pubblicato il
decreto del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 20 marzo 2013, modifica dell’Allegato X,
della Parte V, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i., in materia di utilizzo del combustibile solido secondario (CSS).
Premesso che l’utilizzo del CSS-Combustibile conforme alle caratteristiche del D.M. n. 22/2013 non rappresenta una forma di recupero di energia da rifiuti, bensı`
l’utilizzo di un autentico prodotto classificato combustibile, a sua volta ottenuto da un processo di recupero
di materia, il D.M. n. 22/2013 e il D.M. 20 marzo 2013, di
modifica dell’Allegato X della Parte V del D.Lgs. 3 aprile
2006, n. 152, sono volti, nel loro insieme, a far sı` che la
produzione e l’utilizzo di determinate tipologie di Combustibile Solido Secondario (CSS) avvengano nel piu` rigoroso rispetto degli standard di tutela dell’ambiente e della
salute umana. Il D.M. del 20 marzo 2013, nel definire la
provenienza, le caratteristiche e le condizioni di utilizzo
del CSS-Combustibile, rimanda al D.M. 14 febbraio 2013,
n. 22, che contiene specifiche disposizioni a riguardo.
Considerato il ruolo centrale che il D.M. n. 22/2013 assu-
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me, pertanto, sia ai fini della disciplina della cessazione
della qualifica di rifiuti, sia ai fini della normativa sui combustibili, si ritiene opportuno delineare i tratti essenziali
del provvedimento che consta di 17 articoli e 4 Allegati.
Il D.M. n. 22/2013 si applica esclusivamente alla produzione del CSS-Combustibile come definito all’art. 3, comma 1, lett. e), provvedimento in oggetto.
Conseguentemente, le tipologie di Combustibile Solido
Secondario (CSS), diverse dal CSS-Combustibile, continuano a essere classificate come rifiuto.
Inoltre, il CSS-Combustibile e` solamente qualificabile, a
determinate condizioni, come prodotto (e non come rifiuto) qualora sia utilizzato in determinate tipologie di cementifici e centrali termoelettriche come definiti all’art.
3, comma 1, lett. b) e c), provvedimento in oggetto. Di
conseguenza, il CSS-Combustibile utilizzato in impianti
diversi da quelli definiti all’art. 3, comma 1, lett. b) e c),
provvedimento citato, continua ad essere classificate come rifiuto.
Nelle fasi precedenti a quella in cui alcune tipologie di
CSS raggiungono lo status di fine rifiuto, il processo di
produzione del CSS-Combustibile e` comunque assoggettato al regime giuridico dei rifiuti.
Ad ogni modo, il CSS-Combustibile, uscito dal regime dei
rifiuti, e` comunque gestito secondo procedure e modalita`
di gestione finalizzate a non generare pericolo per la salute dell’uomo e senza pregiudizio per l’ambiente. La
previsione di un percorso guidato del CSS-Combustibile
(cfr. Titoli III e IV, D.M. n. 22/2013), oltre ad essere in
linea con le condizioni di cui all’art. 184 ter, comma 1,
lett. c) e d), D.Lgs. n. 152/2006, e` necessaria anche in
considerazione del fatto che lo stesso CSS-Combustibile
costituisce un combustibile alla stessa stregua di altri
combustibili.
Il Titolo II del D.M. in commento riguarda la fase di produzione del CSS-Combustibile stabilendo la tipologia di
impianti abilitati a produrre il CSS-Combustibile, la tipologia di rifiuti ammessi per la produzione del CSS-Combustibile, le prescrizioni relativamente al processo di produzione del CSS-Combustibile, la procedura per l’emissione
della dichiarazione di conformita`, e, infine, prescrizioni
relativamente al sistema di gestione della qualita` da adottare da parte del produttore del CSS-Combustibile.
L’emissione della dichiarazione di conformita` presuppone l’esito positivo della verifica, da parte del produttore,
che il sottolotto di Combustibile Solido Secondario:
rispetti le prescrizioni contenute negli artt. 5, 6, 7 e 9,
provvedimento in oggetto;
corrisponda alle caratteristiche di classificazione sulla
base dei parametri e delle classi 1, 2, 3 e relative
combinazioni, elencate nella Tabella 1, Allegato I,
provvedimento in oggetto (le voci delle Caratteristiche
di Specificazione della Tabella 2 dell’Allegato I sono
tratte dalla norma UNI EN 15359-2011, che riporta
specifiche di natura commerciale definite tra produttore ed utilizzatore; gli impatti sull’ambiente sono comunque controllati attraverso le severe condizioni di
utilizzo del CSS-Combustibile, stabilite dall’art. 13 del
D.M. - che a loro volta richiamano norme di emissione
in atmosfera di matrice comunitaria - e dalle rispettive
autorizzazioni integrate ambientali, idonee ad evitare
pregiudizi all’ambiente e alla salute umana).
riporti i dati identificativi dell’utilizzatore del CSS-Combustibile;
rispetti le disposizioni nazionali e comunitarie relative
all’immissione sul mercato e la commercializzazione
dei prodotti.
Il D.M. n. 22/2013 prevede, quindi, tutta una serie di
obblighi cui deve adempiere il produttore. Essi riguardano non solo la tipologia di impianti idonei alla produzione
del CSS-Combustibile, ma anche l’input di rifiuti (solo
determinati rifiuti, comunque non pericolosi) nel processo di produzione, da effettuare nel rispetto dell’art. 179,
D.Lgs. n. 152/2006, le procedure di autocontrollo durante
la fase di produzione e all’esito della fase di produzione
(sistema di gestione per la qualita`), controlli da parte di
terzi, regole per l’emissione della dichiarazione di conformita` e per il deposito del CSS nonche´ obblighi annuali di
comunicazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 14 del
citato decreto ministeriale.
Le fasi di gestione del CSS-Combustibile successive all’emissione della dichiarazione di conformita` sono regolamentate dal Titolo III che riguarda la fase del deposito,
movimentazione e trasporto del CSS-Combustibile presso il produttore e l’utilizzatore.
Il Titolo IV riguarda la fase dell’utilizzo del CSS-Combustibile. L’utilizzo del CSS-Combustibile, ossia di un Combustibile Solido Secondario (CSS) che abbia cessato di essere un rifiuto, e` solamente consentito in centrali termoelettriche e cementifici, come meglio definiti dall’art.
3, medesimo decreto.
Anche per l’utilizzatore il D.M. n. 22/2013 prevede una
serie di obblighi da rispettare nella gestione e nell’utilizzo
del CSS-Combustibile. A titolo esemplificativo, l’utilizzo
del CSS-Combustibile e` ammesso solo in determinati
impianti, comunque dotati di AIA, nel rispetto del
D.Lgs. n. 133/2005, fatte salve le diverse prescrizioni
piu` restrittive contenute nella rispettiva AIA. Il citato decreto ministeriale stabilisce, inoltre, regole per il deposito
e la movimentazione del CSS-Combustibile, che deve
avvenire nel compendio dell’impianto di utilizzo. Sono,
inoltre, previsti obblighi annuali di comunicazione ai sensi
e per gli effetti dell’art. 14. Appare anche utile ricordare
che l’utilizzatore deve acquistare il CSS-Combustibile dal
produttore; il D.M., infatti, non permette la commercializzazione del CSS-Combustibile da parte di soggetti diversi dallo stesso produttore ed esclude, pertanto, l’interposizione di intermediari (cfr. art. 11).
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Al fine di garantire un elevato standard di tutela ambientale, il D.M. n. 22/2013 richiede, come standard minimo,
che l’utilizzo del CSS-Combustibile avvenga nel rispetto
dei valori emissivi indicati o calcolati secondo quanto
descritto nell’Allegato II, D.Lgs. n. 133/2005, fatte salve
le diverse prescrizioni piu` restrittive contenute nella rispettiva autorizzazione integrata ambientale vigente alla
data di entrata in vigore del provvedimento in oggetto, ai
sensi del Titolo III bis, Parte II, D.Lgs. n. 152/2006.
Cio` fornisce ulteriori garanzie di tutela ambientale e della
salute umana.
Gli impianti soggetti ad AIA sono, infatti, obbligati al rispetto delle migliori tecnologie disponibili e sono oggetto di una penetrante potesta` autorizzatoria e di controllo dell’amministrazione competente. L’AIA istituisce
uno speciale rapporto giuridico autorizzatorio, nel cui
ambito la potesta` prescrittivo-conformativa dell’amministrazione si colloca in posizione affatto preminente rispetto al gestore dell’impianto.
L’obbligo di rispetto delle BAT, il dettagliato quadro prescrittivo (che tiene conto delle emissioni dell’impianto in
tutti i comparti ambientali in rapporto a prefissati obiettivi
di qualita` dell’ambiente locale), la temporaneita` e la rivedibilita` dell’autorizzazione e delle relative disposizioni in
relazione allo stato di fatto e agli avanzamenti delle BAT,
sono fattori che garantiscono, anche nel lungo periodo,
una rigorosa sorveglianza sugli effetti dell’attivita` autorizzata e la conseguente applicazione di efficaci sanzioni
interdittive ed afflittive nel caso di violazioni del regime
autorizzatorio (artt. 29 bis e 29 quattuordecies, D.Lgs. n.
152/2006 e s.m.). La ratio e`, dunque, che l’impianto nel
quale si prevede di utilizzare un CSS-Combustibile deve
soddisfare requisiti di eccellenza ambientale (BAT e programma di costante miglioramento delle prestazioni ambientali).
E` comunque prevista anche l’applicazione delle pertinenti disposizioni del D.Lgs. 11 maggio 2005, n. 133, applicabili al coincenerimento, con cui sono stati trasposti
nell’ordinamento italiano i dettami previsti dagli artt. 6
(procedure di consegna e ricezione), 7 (condizioni di esercizio), 9 (residui), 10 (controllo e la sorveglianza) e 11
(prescrizioni per le misurazioni) della direttiva n. 2000/
76/CE del Parlamento europeo e del Consiglio europeo
del 4 dicembre 2000 sull’incenerimento dei rifiuti.
Infine, il D.M. n. 22/2013, oltre a richiedere che l’utilizzo
del CSS-Combustibile avvenga in impianti soggetti all’autorizzazione integrata ambientale, richiede che l’impianto sia anche dotato di certificazione di qualita` ambientale. L’impianto deve pertanto aderire ad un programma volontario di costante e progressivo miglioramento delle prestazioni ambientali, tale da superare anche i gia` rigorosi requisiti imposti dalla disciplina dell’AIA. Il riferimento implicito e` ai sistemi di certificazione
ambientale riconosciuti a livello internazionale (UNI EN
ISO 14001) o europeo (Eco-Management and Audit
Scheme - EMAS).
Con riferimento alla questione dei controlli, la produzione
e l’utilizzo del CSS-Combustibile sono soggetti non solo a
tutte le attivita` di controllo previste dall’ordinamento, ma
anche ad una serie di controlli previsti dallo stesso D.M.
n. 22/2013, di seguito illustrati per sommi capi:
per quanto riguarda gli impianti che producono il CSSCombustibile, il decreto ministeriale prevede innanzitutto che la produzione del CSS-Combustibile avvenga
solo ed esclusivamente in un apposito impianto, debitamente autorizzato ai sensi della normativa rifiuti, al
fine di garantire il necessario livello di tutela della salute umana e dell’ambiente;
per quanto riguarda gli impianti che utilizzano il CSSCombustibile, questi sono soggetti all’ordinaria attivita`
di controllo prevista dal regime AIA. Infatti, in aggiunta
allo standard di tutela ambientale garantito dal rispetto
del D.Lgs. 11 maggio 2005, n. 133, e s.m., gli impianti,
in cui avviene l’utilizzo del CSS-Combustibile, sono
soggetti all’autorizzazione integrata ambientale di cui
al Titolo III bis, Parte II, D.Lgs. n. 152/2006;
in aggiunta al meccanismo pedissequo di controllo
sopra evidenziato, il D.M. n. 22/2013 prevede una
comunicazione annuale per il produttore e l’utilizzatore
(art. 14). La tipologia delle informazioni richieste e` finalizzata a garantire la tracciabilita` del processo di produzione e utilizzo del CSS-Combustibile, il rispetto delle prescrizioni del provvedimento in oggetto e il raggiungimento delle finalita` dello stesso;
l’art. 15 del D.M. n. 22/2013 prevede l’istituzione di un
Comitato di vigilanza e controllo, previsto dall’art. 15
del D.M. n. 22/2013, formalmente istituiti all’inizio del
2014. Il Comitato appare uno strumento utile non solo
per le finalita` indicate dal citato art. 154, del decreto
ministeriale, ma anche per poter al meglio affrontare
l’arena del dibattito politico e tecnico. Considerato il
dibattito, sovente fortemente emotivo e non sufficientemente tecnico, intorno al CSS, e` certo che al Comitato - viste anche le funzioni ad esso attribuite in base
all’art. 15 - non mancheranno le tematiche da porre
sulla propria agenda di lavoro. Cio` presuppone, ovviamente, che il Ministero dell’Ambiente, che presiede
tale tavolo, percepisca l’importanza e l’utilita` del Comitato a tal fine dando, inoltre, sufficiente pubblicita` ai
lavori elaborati dallo stesso (es. istituzione di un apposito sito web).
Lo schema di decreto del Presidente
della Repubblica
Appare opportuno ricordare che il D.M. 14 febbraio 2013,
n. 22 e il decreto di modifica dell’Allegato X non devono
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essere confusi, come sovente avviene, con lo schema di
decreto del Presidente della Repubblica concernente
regolamento recante disciplina dell’utilizzo di Combustibili Solidi Secondari (CSS), in parziale sostituzione di combustibili fossili tradizionali, in cementifici soggetti al regime dell’autorizzazione integrata ambientale, ai
sensi dell’art. 214, comma 11, del D.Lgs. 3 aprile 2006,
n. 152, e s.m.
Lo schema di decreto citato, avente carattere meramente procedurale, discende dal comma 11, dell’art. 214
(determinazione delle attivita` e delle caratteristiche dei
rifiuti per l’ammissione alle procedure semplificate),
D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, introdotto dall’art. 27,
D.Lgs. n. 205/2010, che stabilisce la possibilita` di prevedere uno speciale regime giuridico per l’utilizzo di combustibili alternativi, ispirato a due principi:
elevato livello di tutela dell’ambiente e della salute
umana;
semplificazione amministrativa.
L’esigenza della semplificazione dei procedimenti amministrativi concernenti gli impianti industriali e` particolarmente sentita in relazione a progetti intesi alla sostituzione,
nell’ambito di cementifici, dei combustibili tradizionali (carbone, pet-coke, ecc.) con quelli alternativi, tra cui il CSS.
Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica si
applica solo agli impianti di produzione di cemento a ciclo
completo che soddisfino requisiti di eccellenza ambientale (autorizzazione integrata ambientale - AIA, Migliori
Tecniche Disponibili - Best Available Techniques e programma di costante miglioramento delle prestazioni ambientali). Infatti, nella sfera di applicazione oggettiva dello
schema di regolamento rientrano soltanto gli impianti di
produzione di cemento a ciclo completo, con capacita`
produttiva superiore a 500 tonnellate giornaliere di clinker, soggetti alla disciplina dell’Autorizzazione Integrata
Ambientale (AIA), dotati di certificazione di qualita` ambientale (UNI EN ISO 14001 oppure EMAS). Gli impianti
soggetti ad AIA sono obbligati al rispetto delle Migliori
Tecniche Disponibili (BAT) e sono oggetto di una penetrante potesta` autorizzatoria e di controllo dell’Amministrazione competente.
L’uso di CSS costituisce una Best Available Technique,
come illustrato dal Reference Document on Best Available Techniques in the Cement, Lime and Magnesium
Oxide Manufacturing Industries del maggio 2010. Identiche indicazioni giungono dalla decisione 26 marzo 2013,
n. 163, che stabilisce le conclusioni sulle Migliori Tecniche Disponibili (BAT) per il cemento, la calce e l’ossido di
magnesio, ai sensi della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio europeo relativa alle
emissioni industriali (1). Come affermato nella premessa
3 della citata decisione, «Le conclusioni sulle BAT, definite all’art. 3, par. 12, della direttiva n. 2010/75/Ue, sono
l’elemento fondamentale dei documenti di riferimento
sulle BAT e contengono le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili, la loro descrizione, le informazioni necessarie per valutarne l’applicabilita`, i livelli di emissione
associati alle migliori tecniche disponibili, il monitoraggio
associato, i livelli di consumo associati e, se del caso, le
pertinenti misure di bonifica del sito».
Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica nasce dall’esigenza di superare le difficolta` di carattere procedurale che l’uso del CSS incontra in fase autorizzativa.
La stessa relazione illustrativa dello schema di decreto
citato afferma che «Infatti, tra le principali ragioni dell’insufficiente utilizzazione dei combustibili alternativi vi e` la
necessita` di dover espletare, a causa del mancato coordinamento delle diverse disposizioni di settore, molteplici
procedure amministrative (a seconda dei casi, verifica
d’impatto ambientale, autorizzazione integrata ambientale, permessi edilizi, ecc.), non coordinate e caratterizzate
da duplicazioni e sovrapposizioni che sovente determinano rallentamenti o addirittura blocchi degli iter autorizzativi svolti dagli enti preposti. Ne deriva che, frequentemente, l’impresa rinuncia ai progettati miglioramenti impiantistici e ambientali per non affrontare i costi e le incertezze connessi all’espletamento di tali procedure».
Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica
pone le basi per un percorso trasparente e standardizzato
tra gestore dell’impianto di utilizzo e autorita` competente
per l’organizzazione e l’aggiornamento della autorizzazione integrata all’esercizio e all’uso del CSS come combustibile alternativo a parziale sostituzione dei tradizionali
combustibili fossili, impiegato nel processo di produzione
del cemento o dell’energia elettrica. In particolare, lo
schema, senza costituire un’autorizzazione ex lege per
l’utilizzo del CSS o prevedere una disapplicazione delle
norme ambientali relative all’esercizio degli impianti di
produzione di cemento a ciclo completo (ad esempio
D.Lgs. n. 133/2005, normativa AIA, ecc.), rappresenta
un atto normativo volto a fornire una precisa e rigorosa
serie di indicazioni di carattere meramente procedurale
finalizzate a garantire la completa trasparenza e aderenza
alle severe norme comunitarie in materia di emissioni nei
processi di autorizzazione interessati, che, nel caso di
istanza da parte del gestore dell’impianto di utilizzo, dovranno essere riconsiderati dalla autorita` competente
uno ad uno.
Lo schema di decreto citato, volto anche a superare un
approccio eccessivamente aritmetico (per cui la variazione anche di un solo parametro alle emissioni comporti
automaticamente una modifica sostanziale e quindi il
passaggio alla VIA) per giungere ad un approccio maggiormente olistico, ha acquisito la preliminare deliberazio-
Nota:
(1) In G.U.C.E. L del 9 aprile 2013, n. 100.
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ne del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del
26 ottobre 2012, il parere del Consiglio di Stato, espresso
dalla sezione consultiva per gli atti normativi nell’adunanza del 6 dicembre 2012, nonche´ il parere positivo della
Commissione Ambiente del Senato della Repubblica.
L’ottava Commissione della Camera, valutata la rilevanza delle conseguenze del provvedimento sul funzionamento del sistema dei cementifici e della tutela
ambientale e della gestione dei rifiuti, ha invece ritenuto necessario svolgere un approfondimento con adeguate forme di consultazione con il coinvolgimento delle
regioni, chiedendo, a questo fine, di rinviare l’adozione
del provvedimento in questione all’attuale legislatura.
I successivi cambi di Governo sembrerebbero, nonostante si tratti di un progetto di legge importante, aver - in
zona Cesarini - fatto cadere nel dimenticatoio lo schema
appena commentato dopo che lo stesso aveva impegnato le preziose risorse delle Istituzioni (Ministero dell’Ambiente; Ministero dello Sviluppo economico; Consiglio
dei Ministri; Corte dei Conti; Commissione Ambiente
del Senato) che avevano dato il loro assenso.
Conclusione
In Italia iniziano ad esserci alcuni primi esempi di AIA
rilasciate a cementifici che consentono l’utilizzo del Combustibile Solido Secondario (CSS) come normato dal
D.M. n. 22/2013.
Appare interessante rilevare la circostanza che le AIA
contengono la prescrizione di rispettare, sic et simpliciter, le previsioni stabilite dal D.M. n. 22/2013.
Cio` lascia presupporre che le autorita` competenti ritengono che le previsioni stabilite dal D.M. n. 22/2013 offrano un sufficiente grado di tutela ambientale. Infatti, sul
CSS non vengono fatte prescrizioni specifiche ulteriori
rispetto al D.M. n. 22/2013 (per esempio in tema di deposito, gestione, prelievi di campioni ecc.).
D’altronde, trattandosi di un decreto ministeriale, ossia di
una norma nazionale, apparirebbe curioso - e non esente
da criticita` di carattere giuridico - qualora, con riferimento
ai parametri stabiliti dall’Allegato 1 (Tabella 1 e 2), gli enti
competenti al rilascio delle AIA stabilissero autonomamente requisiti divergenti da quelli previsti dallo stesso
D.M. n. 22/2013.
Appare curioso che esista anche qualche caso in cui e`
stato addirittura prescritto di ricorrere, limitatamente alle
modalita` di campionamento e alle frequenze, alle procedure previste dal D.M. n. 22/2013. Cio` sorprende trattandosi, nel caso di specie, di un impianto non autorizzato ad
utilizzare il CSS, bensı` solamente rifiuti veri e propri. Sono, inoltre, in corso una serie di istanze per il rilascio di
AIA relativamente alla co-combustione di carbone e CSS.
Inoltre la produzione di CSS prodotto, e` entrata anche
nella pianificazione territoriale per la gestione integrata
dei rifiuti.
Anche alcune Regioni e Province ritengono che il recupero di materia realizzato producendo un Combustibile
Solido Secondario (CSS) a partire da rifiuti speciali non
pericolosi prodotti nel territorio, rappresenti una valida
alternativa a livello ambientale e un’opportunita` di sviluppo per il territorio. In qualche caso il CSS, ancora precedentemente all’emanazione del D.M. n. 22/2013, aveva
gia` trovato accoglimento nella pianificazione regionale. E`
questo, ad esempio, il caso del Friuli Venezia Giulia. Gli
indirizzi della pianificazione regionale per il trattamento
dei rifiuti urbani indifferenziati prevedono infatti l’integrazione dei processi di pretrattamento meccanico biologico
degli stessi, anche tramite la produzione di CSS. Tali
indirizzi non possono prescindere dalla valorizzazione e
dalla promozione dell’impiantistica esistente, nonche´ della gestione dei rifiuti in funzione dei criteri di prossimita`,
delle potenzialita` impiantistiche e delle specifiche opportunita` locali in termini di utilizzo di combustibili alternativi
presso impianti industriali.
Considerando, tuttavia, che la produzione di CSS potra` per le severe norme stabilite dal D.M. n. 22/2013 - riguardare solamente una parte dei rifiuti urbani e speciali prodotti in Italia, l’utilizzo del Combustibile Solido Secondario
presso gli impianti industriali elencati nel citato decreto
(cementifici, CTE) non costituisce una modalita` di gestione dei rifiuti in grado di sostituirsi completamente all’utilizzo dei rifiuti in inceneritori.
Per quanto riguarda gli impianti di destinazione della frazione residuale trattata, gli indirizzi della pianificazione
prevedono il ricorso al recupero energetico dei rifiuti urbani solo per la frazione residua delle attivita` di raccolta e
per gli scarti da attivita` di recupero delle raccolte differenziate, qualora non piu` opportunamente valorizzabili
come materia e prima dello smaltimento finale in discarica, nel rispetto delle priorita` individuate dalla normativa
comunitaria. Inoltre, il Piano promuove il recupero energetico del CSS prodotto presso impianti industriali presenti in regione in parziale sostituzione dei combustibili
fossili tradizionali, nonche´ la valorizzazione degli impianti
di trattamento termico gia` presenti sul territorio regionale, preferendo il potenziamento degli esistenti alla realizzazione di nuovi impianti.
L’entrata in vigore del D.M. n. 22/2013 e del D.M. 20
marzo 2013 conferma e rafforza le previsioni pianificatorie regionali, che troverebbero completa attuazione qualora gli interventi di adeguamento degli impianti esistenti
per la produzione di CSS tenessero conto delle disposizioni introdotte dai decreti in commento e gli impianti di
destinazione, cementifici e centrali termoelettriche, fossero autorizzate al trattamento del CSS. In generale, il
D.M. n. 22/2013 si colloca nel complesso di interventi
di politica ambientale, energetica e industriale di cui l’Ita-
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lia necessita, anche al fine di assolvere gli impegni europei e internazionali in materia ambientale ed energetica.
Gli obiettivi di diminuzione delle emissioni di gas climalteranti rendono necessarie azioni volte ad identificare e
valorizzare tutti i settori che offrono un significativo potenziale di riduzione.
Diversi studi internazionali e nazionali (pur partendo da
metodologie, assunzioni e dati non sempre coincidenti)
convergono, infatti, sulla considerazione che il settore dei
rifiuti offra, attraverso la valorizzazione dei materiali ottenibili dai rifiuti previa effettuazione di adeguate operazioni
di recupero di materia, notevoli prospettive.
In termini di riduzione di emissioni di gas climalteranti, il
settore della gestione dei rifiuti rappresenta uno stock
affidabile di risorse ad alto potenziale, ad oggi del tutto
trascurato nel nostro Paese. Infatti, come confermato
dalle esperienze di altre nazioni (per esempio, la Germania), una corretta gestione dei rifiuti, per un verso, consente una non irrilevante riduzione delle emissioni di gas
serra (per esempio, il metano prodotto dalle emissioni
dei rifiuti biodegradabili smaltiti in discarica), per altro
verso, consente risparmi netti (emissioni negative) di
gas climalteranti. L’utilizzo energetico dei rifiuti, al pari
delle materie prime seconde derivanti da operazioni di
riciclo/recupero, consente di risparmiare risorse primarie,
evitando le conseguenti emissioni.
Il crescente prezzo del petrolio e di altri combustibili primari (per esempio, coke di petrolio e carbone fossile),
sintomo di un’incipiente scarsita` aggravata da un generale contesto di crisi economica, rende urgente la ricerca
di fonti energetiche alternative. L’Italia e` uno dei Paesi
industrializzati maggiormente dipendente da importazioni
dall’estero di fonti di energia, cio` che determina cronici
squilibri della bilancia dei pagamenti. Considerazioni di
carattere strategico impongono, inoltre, di garantire la
massima diversificazione del mix energetico, la riduzione
della dipendenza dalle fonti fossili e una maggiore sicurezza e stabilita` degli approvvigionamenti.
Considerando lo scenario, e` quindi necessario promuovere non soltanto lo sviluppo delle fonti rinnovabili, ma
anche l’utilizzo di combustibili alternativi, con particolare
riguardo a quelli prodotti da rifiuti, in particolare ai CSS,
come meglio definiti all’art. 183, comma 1, lett. cc),
D.Lgs. n. 152/2066, la cui valorizzazione in determinati
comparti industriali (cementifici, centrali termoelettriche)
consente di trasformare un problema in una risorsa per
un settore produttivo e per la collettivita`.
Alcune tipologie di CSS presentano qualita` merceologiche tali da giustificare, sotto profili normativi, il loro inquadramento come un autentico prodotto combustibile.
L’utilizzo di combustibili alternativi, con particolar riguardo ai Combustibili Solidi Secondari (CSS) prodotti da rifiuti, e` anche particolarmente indicato sotto profili di politica industriale. Il crescente utilizzo di combustibili basati
sulla biomassa vergine, infatti, desta preoccupazioni anche sotto il profilo economico in quanto provoca distorsioni nel mercato dei prodotti alimentari (cereali, mais
ecc.) e di alcune importanti produzioni industriali nazionali
(carta, mobili, ecc.).
In aggiunta alle sfide derivanti dalle tematiche sopra delineate, l’Italia si trova a dover affrontare alcuni problemi
prettamente nazionali legati alla gestione dei rifiuti.
La quantita` di rifiuti costituisce un problema ambientale e
territoriale comune a tutti i Paesi industrializzati, ma con
connotati piu` gravi per l’Italia e, in particolare, per alcune
aree del nostro Paese che fanno ancora ampio ricorso
allo smaltimento in discariche, di cui molte fra l’altro in
via di esaurimento. La prassi dello smaltimento in discarica rappresenta non soltanto un potenziale rischio ambientale, ma anche un enorme spreco di risorse materiali
ed energetiche quali sono i materiali che possono essere
ottenuti, previe effettuazioni di recupero, dai rifiuti.
Sebbene l’esportazione dei rifiuti praticata da alcune Regioni italiane verso altri Stati membri contribuisca a risolvere, nell’immediato, le gravi emergenze in corso, si tratta di pratica insostenibile nel lungo periodo, sia in considerazione dei costi ambientali ed economici del trasporto
e del trattamento, sia in ragione delle perdite economiche nette derivanti dal mancato sfruttamento dei materiali e delle risorse energetiche contenute nei rifiuti spediti all’estero.
Sotto questo profilo occorre urgentemente pianificare e
realizzare, in Italia, alternative valide, mirando a conseguire l’autosufficienza a livello nazionale.
In tal senso la pianificazione regionale adottata dal Friuli
Venezia Giulia, nel pieno rispetto della normativa comunitaria e nazionale in merito all’ordine di priorita` nella gestione dei rifiuti, individua la produzione del CSS dai rifiuti
indifferenziati e il suo utilizzo in parziale sostituzione dei
combustibili fossili tradizionali quale valida alternativa allo
smaltimento in discarica.
Nel contesto energetico, ambientale e industriale sopra
descritto, il D.M. n. 22/2013 offre un importante contributo alla soluzione delle evidenziate problematiche.
In termini energetici, ad esempio, l’utilizzo dei rifiuti per la
produzione di CSS contribuisce alla riduzione del consumo di risorse naturali, all’utilizzo sostenibile della biomassa vergine (evitando distorsioni di mercato dei prodotti
alimentari (cereali, mais, ecc.) e di alcune importanti produzioni industriali nazionali (carta, mobili, ecc.) nonche´ a
ridurre la dipendenza da combustibili importati e a sostenere il raggiungimento degli obiettivi previsti dalla direttiva 2009/28/Ce.
Quanto agli effetti del D.M. n. 22/2013 sulla raccolta differenziata, si evidenzia che la produzione e l’utilizzo del
CSS-Combustibile non solo non peggiora, ma addirittura
favorisce gli attuali livelli di raccolta differenziata dei rifiuti. Infatti, il processo di produzione del CSS-Combustibile
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e` sinergico con la raccolta differenziata in quanto sia i
requisiti merceologici del CSS-Combustibile sia le tecnologie adottate per la sua produzione, rendono necessario
effettuare, a monte della produzione del CSS-Combustibile, la raccolta differenziata. Le migliori tipologie di CSSCombustibile sono prodotte partendo dal rifiuto residuale
dalla raccolta differenziata, ovvero non adatto alle filiere
del recupero di materia o comunque di scarto dai sistemi
di valorizzazione, a valle di cio` che viene effettivamente
raccolto in modo differenziato. Il processo di produzione
del CSS-Combustibile e, piu` in generale, del combustibile
solido secondario (CSS) e` pertanto sinergico con la raccolta differenziata, finalizzata al riciclo in quanto sono gli
stessi requisiti merceologici ai quali deve corrispondere il
CSS-Combustibile a rendere necessaria a monte l’effettuazione di una raccolta differenziata di materiali quali il
vetro e le diverse tipologie di metalli. I macchinari utilizzati per la produzione del CSS-Combustibile trarrebbero,
infatti, danni dalla presenza di materiali inerti, motivo per
cui la raccolta differenziata rappresenta sempre una soluzione integrante, da anteporre al processo di produzione del CSS-Combustibile. Assume la qualifica di CSSCombustibile solo quel Combustibile Solido Secondario
(CSS) per il quale risulta emessa, previa effettuazione di
analisi finalizzate a confermare alcune caratteristiche chimico-fisiche del Combustibile Solido Secondario (CSS),
stabilite dall’Allegato I del D.M. n. 22/2013, una dichiarazione di conformita` nel rispetto di quanto disposto
all’art. 8, comma 2, provvedimento in oggetto. L’emissione di questo certificato rappresenta il momento in cui il
Combustibile Solido Secondario (CSS) cessa di essere
un rifiuto potendo, di conseguenza, essere classificato
come un CSS-Combustibile, ossia un autentico prodotto.
Tale scelta operata dal legislatore nel D.M. n. 22/2013 e`
coerente con la definizione di recupero di cui all’art. 183,
comma 1, lett. t), D.Lgs. n. 152/2006 per cui un recupero,
per potersi dire essere avvenuto, non deve attendere
fino all’effettivo utilizzo essendo gia` sufficiente che i rifiuti recuperati siano pronti ad assolvere la funzione di
svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere tale funzione (cd. fit for use) (2). La scelta operata dal legislatore
italiano, oltre ad essere conforme alla definizione di recupero, non si pone - con specifico riferimento al CSS - in
alcun contrasto con l’art. 6, comma 4, della direttiva n.
2008/98/Ce che richiede che gli Stati membri definiscano
l’end of waste nel rispetto della giurisprudenza applicabile. Il termine giurisprudenza applicabile non puo` intendersi riferito alla giurisprudenza della Corte di Giustizia
relativa alle precedenti edizioni della direttiva sui rifiuti
qualora, con l’emanazione della direttiva n. 2008/98/Ce,
siano intervenute delle modifiche. La giurisprudenza della Corte di Giustizia, relativa alle precedenti edizioni della
direttiva sui rifiuti, sara` solamente applicabile ove sia sta-
ta emessa in relazione a norme o questioni di diritto rimaste invariate anche in base alla nuova direttiva. Al
contrario, ove le norme delle precedenti edizioni della
direttiva sui rifiuti dovessero essere difformi dalle norme
contenute nella nuova direttiva (e` questo il caso dell’end
of waste), la giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa alle precedenti edizioni della direttiva sui rifiuti non
potra` piu` ritenersi applicabile ai sensi e per gli effetti
dell’art. 6, comma 4, della nuova direttiva. E` questo il
caso della sentenza resa nella causa C-283/2007 (3).
Riferimenti
Decisione di esecuzione della Commissione del 26
marzo 2013 che stabilisce le conclusioni sulle Migliori
Tecniche Disponibili (BAT) per il cemento, la calce e
l’ossido di magnesio, ai sensi della direttiva 2010/75/
UE del Parlamento europeo e del Consiglio europeo
relativa alle emissioni industriali (GUUE del 9 aprile
2013);
Regione autonoma Friuli Venezia Giulia. Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, approvato con decreto del Presidente della Regione n. 0278/Pres. del 31
dicembre 2012;
D. Ro¨ttgen, Rifiuti - Combustibili solidi secondari: le
novita` dal D.Lgs. n. 205/2010, in Ambiente & Sicurezza (Il Sole 24 Ore), 3/31 gennaio 2012, 1 e 2;
S. Serra (gia` capo della Segreteria tecnica del Ministro
dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare) D. Ro¨ttgen (coautori), Rifiuti: una risorsa strategica per
il Paese in http://www.agienergia.it;
D. Ro¨ttgen, Rifiuti - Combustibili solidi secondari: al
via il primo decreto sull’’end-of-waste, in Ambiente
& Sicurezza (Il Sole 24 Ore), 9 aprile 2013, 7;
A. Muratori, Combustibili solidi secondari: come e
quando possono dismettere lo status di rifiuto, in questa Rivista, 2013, 5;
D. Ro¨ttgen, Rifiuti - Combustibili solidi secondari: l’integrazione dell’Allegato X, in Ambiente & Sicurezza (Il
Sole 24 Ore), 16 maggio 2013, 9.
Note:
(2) Di diverso avviso G. Amendola, Fine rifiuto dopo recupero: quando si verifica
veramente?, in http://www.industrieambiente.it/documents/IA_00383.pdf.
(3) Per approfondimenti sul caso specifico sia permesso di rinviare a, D. Ro¨ttgen, Direttiva 2008/98/Ce - End of Waste: Arrivano le prime indicazioni, in
Gazzetta Ambiente, 2008, 6. Inoltre: La nozione di rifiuto, sottoprodotto e
di materia prima secondaria (end of waste), in F. Giampietro (a cura di), Commento alla Direttiva Rifiuti n. 2008/98/Ce, Ipsoa, 2009.
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