ANAYASAL DÜZEYDE TÜRKİYE’NİN GÜVENLİK POLİTİKASININ AVRUPALILAŞMASI Sertif Demir∗, Emre Ozan∗∗ Abstract: The aim of this paper is to discuss the Europeanization of Turkey’s security policy at Constitutional level between 1999-2005 period. Turkey has made drastic changes at legal field to transform her civil-military relations in direction of Copenhagen criteria demanded by EU since Turkey has acquired the membership status at EU Helsinki Summit in 1999. However, radical changes have occurred after 2002 when a new politic power has vested to govern Turkey. So, it is aimed to discuss Europeanization concept at theoretical level first section, then to analyze the Turkey’s security policy structures at the EU candidacy process, finally the transformation of Turkey’s security policy at constitutional level at the following sections. Key Words: Europeanization, Security policy, Turkey, EU membership, Turkish Armed Forces Giriş Hukuki düzlemde Türkiye’nin güvenlik yapılanması son on beş yıl içerisinde köklü değişimler geçirmiştir. Bu değişim demokratikleşme ve güvenlik politikasının belirlenmesi noktasında sivil-asker ilişkilerindeki askerler lehinde olan dengenin normalleştirilmesi yönünde gerçekleşmiştir. Türkiye’de ordunun siyasal hayattaki ve dolayısıyla güvenlik politikasındaki etkinliği köklü bir tarihi arka plana sahiptir. Üstelik doksanlı yıllar bu ∗ Doç. Dr. Avrasya Üniversitesi, İİBF; Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü Öğretim üyesi. ∗∗ Ar. Gör. Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Uluslararası İlişkiler Anabilim Dalı. 226 etkinliğin gerek iç politikadaki gerekse dış politikadaki şartlar sonucu arttığı bir dönem olmuştur. Fakat doksanların son yıllarında Avrupa Birliği tam üyelik sürecinin başlamasıyla birlikte Türkiye güçlü bir değişim baskısıyla karşılaşmıştır. Bu baskı tam üyelik sürecinde müzakerelerin başlatılabilmesi için Kopenhag kriterlerinin yerine getirilmesi gerekliliğinin bir sonucudur. Güvenlik politikasındaki bu değişim sadece AB üyelik sürecinin bir sonucu olarak ortaya çıkmamıştır. Demokratikleşme sürecine ulusal düzeyde geniş bir toplumsal destek sağlanmış ve iç politikadaki şartlar sözünü ettiğimiz dönüşümü etkilemiştir. Özellikle 2005 sonrasında bu etkenlerin öne çıktığı ve Avrupalılaşmanın giderek daha az hissedildiği görülmüştür. Bu bakımdan makalenin konusu 1999-2005 yılları arasında AB uyum sürecinde gerçekleştirilen reformları kapsamaktadır. İlk olarak Avrupalılaşma kavramı ve literatürü gözden geçirilecektir. Daha sonra Türkiye’nin güvenlik yapılanmasının AB tam üyelik süreci öncesindeki durumu açıklanacaktır. Son olarak güvenlik yapılanmasında gerçekleştirilen reformlar değerlendirilecektir. Avrupalılaşma ve Güvenlik Politikası Avrupalılaşma literatürü doksanlı yıllardan itibaren zenginleşmiş ve bu kavram AB çalışmalarında en çok başvurulanlardan biri haline gelmiştir. Daha önceki dönemlerde Avrupalılaşma süreci, Avrupa bütünleşmesi bağlamında kullanılmıştır. Başka bir ifade ile aşağıdan yukarıya (bottom-up) doğru işleyen bir süreç olarak Avrupalılaşma, ulusal düzeydeki karar alma ve politika üretme yetkilerinin AB kurumlarına devredilmesi anlamına gelmektedir. Fakat doksanlı yıllar AB düzeyindeki yapılanmanın ulusal düzeydeki etkilerinin önem kazandığı bir dönem olmuştur. 227 Buna göre Avrupalılaşma, bir yandan Avrupa düzeyinde yeni süreç, politika ve kurumların ortaya çıkması ve ulusal düzeyde süreç, politika ve kurumları etkilemesidir.1 Bu süreç iki yönlü işlemektedir. Avrupa düzeyindeki siyasal yapılanmaların etkisinde kalan üye devletler aynı zamanda bu yapılanmaları üreten birimlerdir. Yani üye devletler Avrupa düzeyindeki düzenlemeleri ulusal düzeye taşıyan pasif alıcılar değillerdir. Aynı zamanda bu düzenlemeleri şekillendiren, kendi politika tercihlerini Avrupa düzeyine taşıyabilen aktörlerdir.2 Görüldüğü gibi Avrupalılaşma karşılıklı etkileşimi ifade etmektedir.3 Karşılıklı etkileşim sürecine vurgu yapan kapsamlı bir tanım Claudio Radaelli tarafından yapılmıştır. Radaelli’ye göre Avrupalılaşma: “İlk olarak AB kararlarının oluşumunda tanımlanan ve pekiştirilen ve daha sonra ulusal söylemin, kimliklerin, politik yapıların ve kamu politikalarının mantığına dâhil edilen resmi ve gayrı resmi kuralların, prosedürlerin, politik paradigmaların, üslupların, işleri halletme yöntemlerinin ve paylaşılan inanç ve normların (a) inşası, (b) yaygınlaşması ve (c) kurumsallaşması süreçleridir”.4 Radaelli’nin bu tanımı sadece yukarıdan aşağıya ya da aşağıdan yukarıya işleyen dikey süreçleri değil yatay politika transferi süreçlerini de içermektedir.5 Radaelli ulusal değişim sürecine önem vermesi; uyumsuzluğu ve adaptasyon baskısını önkoşul olarak görmemesi; yasal ve hukuki bağlayıcılığın yanı sıra politik yapı, söylem, kimlik gibi etkenleri ele alması bakımından oldukça işlevsel bir tanım sunmaktadır. Bu doğrultuda Heather Grabbe 1 Tanja A. Börzel, “Pace-Setting, Foot-Dragging, and Fence-Sitting. Member State Responses to Europeanization”, Queen’s Papers on Europeanization, Sayı 4/2001, p. 1. 2 3 A.e., s. 2. Kerry E. Howell, “Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches”, Queen’s Papers on Europeanization, Sayı 3, 2004, p. 1. 4 Claudio M. Radaelli, “Whither Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change” European Integration online Papers (EIoP), Cilt 4, Sayı 8, 2000, p. 4. 5 Howell, a.g.e., p. 5. 228 bu tanımın AB’ye üye olmayan ülkelere de uygulanabilmesi açısından önemini dile getirmiştir.6 Ayrıca bu tanım dış politika ve güvenlik politikası gibi yasal ve hukuki bağlayıcılığın zayıf olduğu, bunun yerine politik kimlik, söylem ve üslupların değişime uğradığı alanlar için de uygun olmaktadır. Aday ülkelerin Avrupalılaşma süreci üye ülkelerden farklı özelliklere sahip olduğu gibi sürecin işleyiş mekanizması da farklıdır. AB’nin bu süreçte aday ülkelere karşı uyguladığı politika ‘koşulluluk’ politikasıdır.7 Koşulluluk, aday ülkelerin üyelik sürecinin çeşitli aşamalara sahip olması ve her aşama için çeşitli koşulların yerine getirilmesi anlamına gelir. Koşulluluk, aday ülkeleri AB’ye bağlamak ve adaptasyon yönünde teşvik etmek için çok önemli bir araçtır.8 AB üyelik süreci genel olarak iki aşamaya ayrılmaktadır. Birincisi aday ülke statüsünün kazanılmasının ardından üyelik müzakerelerine başlanmasına kadar geçen süreci ifade eder. Müzakerelere başlamanın koşulu Kopenhag siyasal kriterlerinin yerine getirilmesidir. Kopenhag siyasal kriterleri demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlıkların korunması gibi siyasal koşulları; etkin piyasa ekonomisi, AB düzeyinde rekabet edebilme yeteneği gibi ekonomik koşulları; siyasal, ekonomik ve parasal birlik hedeflerinin kabulü ve AB düzeyindeki tüm yasal düzenlemelere uyum gibi ilkesel koşulları kapsar.9 Bu aşamada Avrupalılaşmanın derecesini belirleyen iki unsur vardır: aday ülkenin 6 Heather Grabbe, “Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process”, Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli (ed.), The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 309. 7 Frank Schimmelfennig, Ulrich Sedelmeier, “Candidate Countries and Conditionality”, Paolo Graziano, Maarten P.Vink (ed.), Europeanization: New Research Agendas, New York: Palgrave Macmillan, 2007, p. 8889. 8 Grabbe, a.g.e., p. 316 . 9 European Counsil, “Presidency Conclusion”, European Counsil in Copenhagen, 21-22 Haziran 1993, paragraf 7 A (iii), http://www.europarl.europa.eu/summits/copenhagen/default_en.htm, erişim tarihi, (Erişim 18 Mayıs 2010). 229 AB üyeliğinden beklentisi ve demokratikleşmenin ulusal düzeydeki maliyeti.10 Dolayısıyla bu süreçte aday ülkenin politik kültürü çok önemli bir rol oynamaktadır. AB üyelik sürecinin ikinci aşaması üyelik müzakereleridir. Bu aşamada AB müktesebatı ile adaptasyon sağlanmaktadır. Koşulluluk ilkesi bu aşamada genel politik hedeflerden hukuki ve teknik hedeflere yönelir. Bu aşamada Avrupalılaşmanın derecesi ulusal politik kültürden ziyade AB üyelik perspektifine bağlıdır. Çünkü müktesebatın kabul edilmesi demokratikleşme sürecine göre daha az maliyete sahiptir ve ulusal aktörlerin veto ihtimali daha düşüktür.11 Ayrıca AB üyeliğinin getirisi adaptasyon maliyetinden daha yüksektir. Türkiye açısından konu ele alındığında Kopenhag siyasal kriterlerinin yerine getirilerek ilk aşamanın tamamlandığını görülmektedir. Bu aşama zorlu bir aşama olmuştur ve Türkiye’nin ulusal güvenlik politikasında demokratikleşme yönünde ciddi bir baskı yaratmıştır. AB üyelik sürecinin Türkiye’nin ulusal güvenlik politikası üzerindeki etkileri de bu demokratikleşme baskısı sonucunda doğmuştur. 1999 yılında aday ülke statüsü kazanan Türkiye ile üyelik müzakerelerine 2005 yılından itibaren başlanmıştır. Fakat bu süreç Kopenhag siyasal kriterlerinin hayata geçirilmesinden daha zor geçmektedir. Birtakım siyasi nedenlerle müzakere sürecinde yeni başlıkların açılması engellenmektedir. Bu şekilde zayıflayan üyelik perspektifi Avrupalılaşma sürecini yavaşlatmaktadır. Fakat şunu da belirtmek gerekir ki ele aldığımız ulusal güvenlik konusunda AB müktesebatı diğer alanlara göre daha zayıftır. AB müktesebatının 35 başlığından yalnızca biri doğrudan güvenlik politikasını içermektedir. Ayrıca daha önce ulusal güvenlik alanındaki Avrupalılaşmanın adaptasyon baskısından ziyade gönüllülük esasına dayanmıştır. Ulusal dış politikanın ve güvenlik politikasının Avrupalılaşmasından bahsetmenin birtakım zorlukları vardır. Bu zorluk güvenlik alanındaki bütünleşmenin zayıflığıdır. Egemenlik devri ekonomik alanda olduğu kadar yoğun değildir. AB’nin güvenlik aktörü imajı 10 Schimmelfennig, Sedelmeier, a.g.e., p. 91. 11 A.e., p. 92-93. 230 ekonomik alanda olduğu kadar güçlü değildir ve üye ülkeleri etkileme kapasitesi birinci sütunu içeren politika alanlarına göre çok daha zayıftır.12 Bu bakımdan güçlü ulus-üstü yapıların olmaması nedeniyle güvenlik politikasında Avrupalılaşmanın itici gücünü hiyerarşik dikey ilişkiler değil yatay etkileşim süreçleri ve gönüllülük esası oluşturmaktadır.13 Dolayısıyla ulusal güvenlik politikasının Avrupalılaşması üzerine bir değerlendirme her zaman için, Avrupalılaşmayı her şeyi açıklayan bir faktör olarak kabul etme ve ulusal değişimde etkili olan diğer iç ve dış etkenlerin önemini küçümseme riskini taşır.14 Tam da bu noktada bir başka sorundan bahsedebiliriz. Bu sorun ulusal düzeyde yaşanan değişimde Avrupalılaşmanın etkisini diğer etkenlerden soyutlamanın zorluğudur.15 Örneğin uluslararası güvenlik ortamındaki gelişmeler ya da ulusal alanda gerçekleşen dönüşüm güvenlik politikasındaki yenilenmenin önemli bir etkeni olabilir. Bu bakımdan Türkiye örneğinde 1999-2005 yılları arasında Avrupalılaşmanın güçlü olduğu, 2005 sonrasında ise güvenlik alanında reformlar devam etse de itici gücün artık AB olmadığı görülmektedir. 1999-2005 yıllarında Kopenhag kriterlerini yerine getirilmesi Türkiye güvenlik politikasının Avrupalılaşmasını sağlamıştır. Bu dönemdeki AB üyelik beklentisinin güçlü olması Avrupalılaşmayı kolaylaştırmış, AB’den kaynaklanan demokratikleşme baskısı ulusal düzeyde destek bulmuş güvenlik alanında köklü reformlar yapılmıştır. 2005 sonrasında ise müzakereler başlamış fakat kısa bir süre sonra ilişkiler donma noktasına ulaşmıştır. Dolayısıyla bu tarihten sonra Türkiye’nin güvenlik politikasında önemli değişimler devam 12 Kevin Featherstone, “Introduction: In the Name of ‘Europe’”, Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli (ed.), The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 12. 13 Simon J. Bulmer, Claudio M. Radaelli, “The Europeanisation of National Policy?”, Queen’s Papers on Europeanisation, Sayı 1/2004, p. 7. 14 Claudia Major, “Europeanisation and Foreign and Security Policy – Undermining or Rescuing the Nation State?”, Politics, Cilt 25, Sayı 3, 2005, p. 183 15 Reuben Wong, “Foreign Policy”, Paolo Graziano, Maarten P.Vink (ed.), Europeanization: new research agendas, New York: Palgrave Macmillan, 2007, p. 331. 231 etse de AB’nin bu değişimdeki etkisi giderek azalmıştır. Bu bakımdan 2005 sonrasında güvenlik alanındaki reformların Avrupalılaşma ile açıklanması güçtür. Avrupalılaşma Öncesi Türkiye’nin Güvenlik Politikası Tarihsel arka planda, Türkiye’nin güvenlik politikasına hukuki düzlemde bakıldığında göze çarpan en önemli etken Türk Silahlı Kuvvetleri’nin etkinliğidir. TSK’nın etkinliğinin tarihsel kökenleri vardır. Türk Milleti’nin genlerine yerleşmiş olan iktidar gücüne olan itaati ve uyumu bir faktör olarak görülebilir. Ayrıca, Türk Ordusu’nun tarihten gelen devlet içindeki gücü ikinci faktör olarak görülebilir. Askerin devlet idaresindeki gücünün kökenlerini Osmanlı döneminde bulabiliriz. Osmanlı geleneği asker ile devlet arasındaki sıkı bağa dayanmış, askeri bürokrasi devlet yönetiminde en etkili sınıflardan birini oluşturmuştur.16 Bu durum cumhuriyet dönemine de miras kalmıştır. Kurtuluş Savaşı sırasında ve Cumhuriyetin ilanında ve pekiştirilmesinde ordunun oynadığı rol çok etkili olmuştur. Dolayısıyla TSK, toprak bütünlüğünün ve siyasal birliğin yanı sıra cumhuriyetin ve seküler rejimin dış düşmanlara olduğu kadar iç düşmanlara karşı korunmasında da sorumlu kabul edilmiştir.17 TSK’nın üstlendiği, rejimin koruyucusu rolü, güçlü bir kamuoyu desteğine sahip olmuştur. Bu bakımdan geleneksel asker-sivil dengesi belli oranda kamuoyunun onayına dayanmaktadır.18 TSK’nın siyasal yaşamdaki etkinliğinin yanı sıra, coğrafi gereklilikler ve karşılaşılan askeri güvenlik sorunlarının ağırlığı sonucu realist güvenlik yaklaşımları Türkiye’nin ulusal güvenlik politikasının temelini oluşturmuş ve güçlü ordu ihtiyacı sürekli olarak hissedilmiştir. Bu bakımdan silahlı kuvvetlerin güvenlik politikalarının uygulanması noktasında önemli roller üstlenmesi doğaldır ve zorunludur fakat Türkiye örneğinde ve özellikle doksanlı 16 Nilüfer Narlı, “Civil-Military Relations in Turkey”, Phillipp H. Fluri v.d. (ed.), The Evolution of Civil-Military Relations in South East Europe: Continuing Democratic Reform and Adapting to the Needs of Fighting Terrorism, Physica-Verlag Heidelberg, 2005, p. 230. 17 Ali L. Karaosmanoğlu, “The Evolution of the National Security Culture and the Military in Turkey”, Journal of International Affairs, Cilt 54, Sayı 1, 2000, p. 213 18 Narlı, a.g.e., p. 243 232 yıllarda görüldüğü üzere güvenlik politikalarının oluşturulmasında silahlı kuvvetlerin sivil aktörlerin önüne geçmesi ulusal güvenliğin çok geniş tanımlanması ve sorunların daha da giriftleşmesi gibi sonuçlar doğurabilmektedir. TSK güvenlik politikasında kurumsal olarak ağırlığını 1961 Anayasası ile kurulan Milli Güvenlik Kurlu ile sağlamıştır. Bu kurul sayesinde güvenlik politikalarında sivil otoriteye doğrudan görüşlerini bildirmeye ve bunları yasal bir zeminde hayata geçirme olanağı bulmuştur. TSK’nın güvenlik politikasının sadece uygulanmasında değil aynı zamanda belirlenmesindeki etkinliği 1982 Anayasası’ ile devam ettirmiş ve hatta daha da pekiştirmiştir. İlk haliyle 1982 Anayasası’nın 117. Maddesi ulusal güvenliğin sağlanması sorumluluğunun TBMM’ye karşı Bakanlar Kurulunda olduğunu söylemektedir. Fakat MGK’nın anayasal durumunu düzenleyen 118. Madde MGK ile ilgili şöyle bir ifadeye yer vermektedir: “Kurulun, Devletin varlığı ve bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği, toplumun huzur ve güvenliğinin korunması hususunda alınmasını zorunlu gördüğü tedbirlere ait kararlar Bakanlar Kurulunca öncelikle dikkate alınır.”19 Öyle anlaşılmaktadır ki Anayasa, MGK’nın, ulusal güvenlik politikasının belirlenmesinde başlıca tercih kurumu olmasını istemiştir. MGK, yalnızca görüş bildiren bir danışma kurulu olarak tanımlansa da kararlarının öncelikle dikkate alınacağı belirtilmiş, uygulamada MGK’nın aldığı kararlar büyük bir sadakatle yerine getirilmiştir.20 Aynı zamanda 1982 Anayasasının 118. Maddesine göre MGK, Cumhurbaşkanının başkanlığında, Başbakan, Genelkurmay Başkanı, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanları ve Jandarma Genel 19 2001 yılında yapılan değişiklik ile “öncelikle dikkate alınır” ifadesi “değerlendirilir” şeklinde düzenlenecektir. Değişiklik öncesi düzenleme için bkz. “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası”, (18.10.1982 Tarih ve 2709 Sayılı Kanun), http://www.hukuki.net/kanun/2709.15.frameset.asp, (Erişim 22 Nisan 2014). 20 Bülent Tanör, “Türkiye’de Dış İlişkilerin İç Hukuk Rejimi”, Faruk Sönmezoğlu (der.), Türk Dış Politikasının Analizi, 3. Basım, İstanbul: Der Yayınları, 2004, s. 817 233 Komutanından oluşur.21 Görüldüğü gibi ulusal güvenlik politikasının belirlenmesinde önemli rol alan bu kuruldaki asker sayısı sivil sayısına eşittir ve TSK önemli bir temsil imkânına sahiptir. MGK aracılığı ile TSK, ulusal güvenlik politikasının belirlenmesinde geniş bir yetki alanına sahip olmuştur. Buna bir de ulusal güvenliğin geniş bir biçimde tanımlanması eşlik etmektedir. MGK ve MGK Genel Sekreterliği Kanunu’nun 2. Maddesine göre “Milli Güvenlik; Devletin anayasal düzeninin, milli varlığının, bütünlüğünün, milletlerarası alanda siyasi, sosyal, kültürel ve ekonomik dâhil bütün menfaatlerinin ve ahdi hukukunun her türlü dış ve iç tehditlere karşı korunması ve kollanmasını” ifade eder.22 Ulusal güvenliğin bu denli geniş kullanımı, başta dış politika olmak üzere birçok konuyu ulusal güvenlik kapsamına dâhil etmekte ve Genelkurmay Başkanlığının yetki ve görevlerinin başta dış politika olmak üzere birçok alanda fiilen artması sonucunu doğurmaktadır.23 Siyasal açıdan sorumluluğu olmayan MGK'nın siyasal süreçlerle çözümlenmesi gereken konularda yetki sahibi olması demokratik açıdan sorunlar yaratmıştır. Orduya tanınan bu rol iç ve dış politik ortamın etkisiyle pekişmiştir. Öncelikle, iç ve dış politikayı birlikte ilgilendiren bir güvenlik sorunu olarak Kürt ayrılıkçılığı ile mücadele büyük ölçüde TSK’nın inisiyatifine bırakılmıştır. Böylece TSK’nın karar alma süreçlerindeki önemi ve etkinliği de artmıştır.24 TSK, siyasal İslam’ın yükselişi karşısında laik rejimin savunulması konusunda da öncülüğü üstlenmiş ve etkinliğini artırmıştır. Değinmemiz gereken bir diğer iç etken, siyasal hayattaki istikrarsızlıktır. Doksanlı yıllar boyunca birçok koalisyon 21 2001 yılında yapılan değişiklik ile sivil üyelerin sayısı artırılmıştır. 22 “MGK ve MGK Genel Sekreterliği Hakkında Kanun”, http://www.mgk.gov.tr/Turkce/kanun.html, , (Erişim 22 Nisan 2014). 23 Gencer Özcan, “Türkiye Dış Politikasında Algılamalar, Karar Alma ve Oluşum Süreci”, Faruk Sönmezoğlu (der.), Türk Dış Politikasının Analizi, 3. Basım, İstanbul: Der Yayınları, 2004, s. 848. 24 İlhan Uzgel, “Türk Dış Politikasının Oluşturulması”, Baskın Oran (ed.), Türk Dış Politikası: Kurtuluş Savaşı'ndan Bugüne Olgular, Belgeler, Yorumlar, Cilt 1, 13. Baskı, İstanbul: İletişim Yayınları, 2008, s. 85-86. 234 hükümetinin kurulup dağılması, yolsuzlukların artması, ekonomideki iniş çıkışlar gibi etkenler siyasal partilere ve siyasetçilere olan güveni azaltmıştır.25 TSK, halkın en çok güvendiği kurum olma özelliğini korumuş ve böylece belirli bir meşruiyet zemini oluşturmuştur. Dış politikadaki gelişmeler de silahlı kuvvetlerin etkinliğini artırmıştır. Türkiye bu yıllarda kendisini iç ve dış düşmanlarla çevrili, güvensiz bir ortamda hissetmiştir. Türkiye’nin uluslararası alanda yalnızlaştığı hissi ve karşılaşılan güvenlik sorunları silahlı kuvvetlerin güçlendirilmesi gerektiği düşüncesini doğurmuştur.26 Terörle mücadele açısından da askeri modernizasyon programları önem kazanmıştır. Dolayısıyla doksanlı yıllar askeri harcamaların büyük ölçüde arttığı bir dönem olmuştur. Ulusal Güvenlik Politikasının Avrupalılaşması Güvenlik politikasının gerek tanımlanmasında gerekse hukuki yapılanmasında en belirleyici unsur TSK’nın etkinliğidir. Bu bakımdan güvenlik politikasının Avrupalılaşmasında ana tartışma konusu ordu-sivil ilişkilerinin gözden geçirilmesi olmuştur. Avrupalılaşması sürecinde ilk önemli adım 2001 Ekim’inde gerçekleştirilen Anayasa değişiklikleridir. Ulusal güvenlikle ilgili olarak en önemli değişiklik MGK’nın görev ve işlevinin yeniden tanımlanması olmuştur. Daha önce MGK’nın Anayasa tarafından ulusal güvenlik politikasının belirlenmesinde başlıca tercih kurumu olarak tanımlandığı belirtilmişti.27 2001 değişikliği ise MGK’nın danışma rolünün altını çizmiştir. MGK kararları Bakanlar Kurulu tarafından ‘öncelikle dikkate alınır’ ifadesi ‘değerlendirilir’ ifadesi ile 25 A.e., s. 85. 26 Serhat Güvenç, “Bir Dış Politika Aracı Olarak Türk Silahlı Kuvvetleri: Yetenekler ve Uygulamalar”, Faruk Sönmezoğlu (der.), Türk Dış Politikasının Analizi, 3. Basım, İstanbul: Der Yayınları, 2004, s. 915. 27 Tanör, a.g.e., s. 817. 235 değiştirilmiştir. Aynı değişiklik ile MGK’nın üye sayısında da sivil üyeler lehine artış olmuştur.28 Bu arada 2002 sonrası dönemi önceki dönemlerden farklı olarak nitelendirmek mümkündür. Çünkü 2002 Kasım sonrasının iktidarı, içte ve dışarda meşruiyetini kabul ettirme sorunu ile karşı karşıya idi. Toplumsal meşruiyetini sağlamanın yolu AB ile ilişkileri geliştirmek ve böylece AB’yi kullanarak, Türkiye’de önemli bir ağırlığı olan askeri bürokrasinin geriletilmekten geçiyordu. Ayrıca, askeri gücün azaltılması kapsamında içte ve dışarda önemli bir uzlaşı ortamı doğmuştu. Bunun ötesinde yeni iktidar, siyasi hedeflerini gerçekleştirmek amacı ile önünde büyük bir engel olarak gördüğü askeri bürokrasinin yasal yetkilerinin önemli oranda azaltmak istiyordu. Avrupa Birliği adaylık süreci bu bağlamda önemli bir fırsat yaratmıştır. Ağustos 2003’te yürürlüğe giren 7. uyum paketi ile birlikte MGK ve MGK Genel Sekreterliği Kanunu daha önce anayasada gerçekleştirilen düzenlemeler ile uyumlu hale getirilmiştir.29 Birincisi, yeni düzenlemeye göre MGK Genel Sekreteri Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşkanının onayı ile atanacaktır. Buna göre daha önce TSK üyeleri arasından seçilen Genel Sekreterin sivil bürokratlar arasından seçilmesinin önü açılmıştır. Nitekim uygulamada 2004 yılından beri Genel Sekreterler Dışişleri Bakanlığı mensupları arasından seçilmektedir. İkincisi, Genel Sekreterin görevleri de sınırlandırılmış yalnızca MGK çalışmalarını kolaylaştırıcı bir rol tanınmıştır. MGK tavsiye karar ve görüşlerinin uygulanmasının koordinasyonu ve izlenmesi için Başbakan Yardımcısının görevlendirilebileceği belirtilerek daha önce Genel Sekretere tanınan bu görev MGK’nın siyasi/sivil bir üyesine devredilmiştir. Üçüncüsü, MGK’nın daha önce olduğu gibi ayda bir değil iki ayda bir toplanması 28 29 “İşte Anayasa'da değiştirilen maddelerin tam metni”, Radikal, 4 Ekim 2001. Yasanın son hali için bkz. MGK ve MGK Genel Sekreterliği Kanunu, http://www.mgk.gov.tr/Turkce/kanun.html, (Erişim 7 Haziran 2010). 236 kararlaştırılmıştır. Dördüncüsü, TSK’nın elinde bulunan devlet mallarının Sayıştay tarafından denetlenmesi hakkında bir düzenlemeye yer verilmiştir.30 Yedinci uyum paketinde gerçekleştirilen değişikliklerden biri askeri yargı ile ilgilidir. Buna göre Askeri Ceza Kanununun 58. maddesinde yazılı suçların, barış zamanında asker olmayan kişiler tarafından işlenmesi hâlinde, bu suçlara ilişkin davaların askerî mahkemelerde görülmeyeceği belirtilmiştir. Yargı alanında gerçekleştirilen ilk reform bu değildir. Daha önce 1999 yılında Devlet Güvenlik Mahkemeleri’nden askeri üyeler çıkartılmıştır. DGM’ler devletin iç ve dış güvenliği ile ilgili suçlara bakmak için oluşturulmuş özel mahkemelerdir ve askeri yargının alanını genişleten bir uygulama olmuşlardır.31 2004 yılındaki Anayasa değişikliği ile DGM’ler tamamen kaldırılmıştır. Türk siyasal yaşamının egemen söylemi olan ulusal güvenlik/devlet güvenliği anlayışının aşılması doğrultusunda önemli bir adım atılmıştır. Temmuz 2004’te çıkartılan sekizinci uyum paketi ise ilk olarak Yükseköğretim Kurumu’na Genelkurmay Başkanlığı tarafından üye seçilmesi uygulamasını kaldırmıştır. İkincisi Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliğine MGK Genel Sekreterliğince aday gösterilmesi uygulaması kaldırılmıştır. Üçüncüsü, MGK Genel Sekreteri Haberleşme Genel Kurulu üyeliğinden çıkartılmıştır. Dördüncüsü, Küçükleri Muzır Neşriyattan Koruma Kanununda yapılan değişiklikle, yetkili kurula MGK tarafından bir üye seçilmesine dair hüküm yürürlükten kaldırılmıştır.32 Ulusal güvenlik politikasının Avrupalılaşmasının en önemli boyutunu ulusal güvenliğin tanımlanmasında TSK’nın etkinliğinin azaltılması oluşturmuştur. Bu doğrultuda atılan en önemli adımlar da yukarıda bahsettiğimiz anayasal reformlardır. Fakat ordunun 30 Ergun Özbudun, “Democratization Reforms in Turkey, 1993-2004”, Turkish Studies, Cilt 8, Sayı 2, 2007, p. 194. 31 Ümit Cizre, “Demythologyzing the National Security Concept: The Case of Turkey”, Middle East Journal, Cilt 52, Sayı 2, 2003, p. 220. 32 Senem Aydın, E. Fuat Keyman, “European Integration and the Transformation of Turkish Democracy”, EU- Turkey Working Papers, Brussels: Centre for European Policy Studies, Sayı 2, Ağustos 2004, p. 20 237 siyasetteki etkinliğinin tek dayanağı anayasal bir kurum olan MGK değildir. Yasal yapılar kadar resmi olmayan yapısal etkenler de önemlidir. Bu yapısal etkenlerden en önemlisi sivil siyasal aktörlerin asker-sivil ilişkilerinde mevcut güç dağılımını sorgulamaktaki başarısızlıklarıdır.33 AB üyelik süreci asker-sivil ilişkilerinin yeniden düzenlenmesini gerekli kılmış ve üyelik sürecinin sunduğu fırsat ile ulusal güvenlik alanının sivil denetimi konusu tartışmaya açılmıştır. Ulusal güvenlik politikasında yaşanan önemli bir tartışma 2004 yılında Milli Güvenlik Siyaseti Belgesi’nin gözden geçirilmesi gündeme geldiğinde yaşanmış, belgenin gerek gizliliği gerekse büyük ölçüde askerler tarafından hazırlanması sorgulanmıştır.34 Bu durum Avrupalılaşma sürecinin en önemli katkılarından birinin ulusal güvenlik kavramının tartışmaya açılması olduğunu göstermektedir. Ulusal güvenlik politikasının etkinliği açısından güçlü bir ordu elbette önemli bir gerekliliktir. Fakat ulusal güvenlik politikasının belirlenmesinde ordunun etkinliği demokrasi ile bağdaşmamaktadır. Gerçekleştirilen reformlara rağmen, önemli eksikler bulunmakla birlikte ulusal güvenlik politikasının sivilleştirilmesi yönünde çok önemli adımların atıldığı da bir gerçektir. Ulusal güvenlik alanındaki reformların Avrupalılaşma sürecinde gündeme geldiği doğrudur. Fakat reformların yalnızca dış etkenlerin tetiklemesi ile gerçekleşmediğini, içeride zaten reform ihtiyacı bulunduğunu ve reform yanlısı ulusal aktörler için AB’nin bir dayanak noktası oluşturduğunu da iddia edebiliriz.35 Yukarıda bahsettiğimiz tartışmalar da bunun göstergesidir. Bu durum yine de AB’nin oynadığı rolün önemini azaltmaz. Gerçekleştirilen 33 Ümit Cizre-Sakallıoğlu, “The Anatomy of the Turkish Military's Political Autonomy”, Comparative Politics, Cilt 29, Sayı 2, 1997, p. 162. 34 Fuat E. Keyman, Senem Aydın-Düzgit, “Europeanization, Democratization and Human Rights in Turkey”, Esra LaGro, Knud Erik Jørgensen (ed.), Turkey and the European Union: Prospects for a Difficult Encounter, New York: Palgrave Macmillan, 2007, p. 76. 35 Nathalie Tocci, “Europeanization in Turkey: Trigger or Anchor for Reform?”, South European Society and Politics, Cilt 10, Sayı 1, 2005, pp. 73-83. 238 birçok reformun AB uyum paketi adı altında yasalaştırılması da bu önemi gösterir. Kısacası, iç dinamikler de etkili olmakla birlikte reformlar büyük ölçüde AB üyelik sürecinin bir gereği olarak gerçekleştirilmiştir.36 Türkiye’nin ulusal güvenlik politikasında önemli değişiklikleri beraberinde getiren Avrupalılaşma sürecinde belirleyici aktörlerden biri TSK olmuştur. Daha önce belirttiğimiz üzere TSK, Türkiye’nin ulusal güvenlik politikasının belirlenmesinde en etkili aktörlerden biridir. Avrupalılaşma süreci TSK’nın bu etkinliğini azaltan, ulusal güvenlik politikasının belirlenmesinde sivil aktörleri öne çıkaran bir süreç olmuştur. Dolayısıyla TSK’nın, Avrupalılaşma karşısında takınacağı tavır sürece doğrudan etki edebilecektir. İlk bakışta TSK’nın direnç göstermesi yüksek olasılık olarak görünmektedir. Oysa birtakım hassasiyetler korunmuş olmakla birlikte TSK, Avrupalılaşma sürecinde engel oluşturmamıştır. TSK, Avrupalılaşma sürecine engel olmamış olsa da bu süreci güçlü bir şekilde desteklediği anlamına da gelmemektedir. Türk Silahlı Kuvvetlerini bu süreçte rahatsız eden husus, AB’nin adaylık sürecinde diğer ülkelerden istemediği hususları Türkiye’ye koşul olarak dayatılmasıdır. Türkiye’nin ulusal çıkarlarını doğrudan etkileyen ve tarihsel kökenleri olan komşuları ile olan tüm sorunlar için Türkiye’nin aleyhine çözümler zorunlu seçenek olarak sunulmuştur. Dolayısı ile Avrupalılaşma çabaları yeni süreçte “güvenlikleştirme” değil, “güvenliksizleştirme” riskini beraberinde getirmiştir. Hatta 2006 yılında Türkiye-AB ilişkilerinde duraklama sürecine girmesinin nedeni, AB’nin Kıbrıs’a ilişkin yeni önerileri, Türkiye’yi “güvenliksizleştirme” kapsamında değerlendirilerek siyasi iktidar tarafından kabul görülmemiştir. Yine TSK tarafından AB üyeliği ve bu amaçla gerçekleştirilen reformlar hakkında birtakım şüpheler dile getirilmiştir. Örneğin MGK ile ilgili düzenlemeleri içeren 7. uyum paketinin gündemde olduğu sıralarda bazı generaller AB reformları hakkında olumsuz 36 Keyman, Aydın-Düzgit, a.g.e., p. 74. 239 görüşlerini açıklamışlardır.37 Bir başka örnek MGK Genel Sekreteri Orgeneral Tuncer Kılınç’ın, görevinden ayrılırken MGK’nın işlevsiz hale getirilmesine yol açacak yasal düzenlemelerden (7. uyum paketi) vazgeçilmesi gerektiğini belirtmesidir.38 Bu görüşlerin TSK’nın resmi görüşlerini yansıtmadığını belirtmeliyiz. Yine de ordu içerisinde AB reformlarından huzursuz olan bazı kesimlerin bulunduğunu göstermesi açısından bu örnekler önemlidir. TSK açısından en hassas konuları iç güvenlik sorunları oluşturmuştur. Bunlar siyasal İslam ve bölücülüktür. Askerlere göre siyasal İslam ve Kürt ayrılıkçılığı sivillere bırakılamayacak kadar kritik sorunlardır.39 Uyum reformlarında en çok direnç gösterilen konular da bunlar olmuştur. Bazı AB ülkelerinin Kürt ayrılıkçılığını desteklediği yönündeki şüpheler de oldukça güçlüdür. Bütün bunlara rağmen gerçekleştirilen reformlar 1999 sonrasında terörün büyük ölçüde önünün kesilmesi olmuştur.40 Bu tarihten önce de AB’nin demokratikleşme ve özellikle ‘azınlık hakları’ konularında talepleri olmuş gerek AB üyelik perspektifinin zayıflığı gerekse terörün yoğun olması nedeniyle bu talepler karşılanmamıştır.41 Sonuç olarak, TSK siyasal İslam ve Kürt ayrılıkçılığı gibi konularda hassasiyetini korumuş, bu koşulla Avrupalılaşma sürecini desteklemiştir. Fakat AB konusunda şüphe duyan bazı kesimler ordu içerisinde de mevcut olmuştur. TSK’nın karşılaştığı ikilem; yıllarca sekülerizmin, demokrasinin ve Batılılaşmanın koruyucusu rolünü üstlenmeleri nedeniyle AB 37 Ayhan Aydemir, “Emekli Paşalar Muhtırası”, Milliyet, 23 Ağustos 2003, s. 1, 16. 38 “Org. Kılınç: MGK işlevsiz hale geldi”, Hürriyet, 25 Ağustos 2003. 39 Metin Heper, “The European Union, the Turkish Military and Democracy”, South European Society and Politics, Cilt 10, Sayı 1, 2005, s. 37. 40 Keyman, Aydın, a.g.e., s. 75. 41 Tocci, a.g.e., s. 76. 240 üyeliğinin önünü tıkayacak bir rol oynamak istemeyişlerinden kaynaklanır ve ilkesel olarak AB’ye karşı çıkılmasa da birtakım şüphelerinden de kurtulamadığını gösterir.42 Sonuç Türkiye’nin güvenlik politikasında geleneksel olarak Türk Silahlı Kuvvetleri geniş bir etkileme yeteneğine sahip olmuştur. Bu etkinin derin tarihsel kökleri bulunmaktadır. Fakat hukuki düzlemde bakıldığında 1982 Anayasası TSK’nın güvenlik politikasının tanımlandığı, belirlendiği ve uygulandığı mekanizmalarda anahtar aktör olarak kabul edildiği görülmüştür. TSK’nın güvenlik mekanizmalarında hukuken sahip olduğu ağırlık doksanlı yıllarda Türkiye’nin içinde bulunduğu iç ve dış güvenlik ortamı nedeniyle daha da artmıştır. Bu güvenlik sorunlarıyla mücadelede TSK inisiyatifi elinde tutmuş ve siyasal istikrarsızlık ortamında ülke rejiminin sürekliliğini sağlama misyonunu üstlenmiştir. Fakat 1999 yılında Türkiye’nin AB tam üyeliğine aday ülke olarak ilan edilmesi ile demokratikleşme yönünde bir baskı doğmuştur. Türkiye’nin bu baskıya yanıtı olumlu yönde olmuştur. AB üyelik sürecinde ve Kopenhag kriterlerinin yerine getirilmesi aşamasında köklü demokratik reformlar gerçekleştirilmiştir. Bu reformlar güvenlik politikasını da etkilemiş ve bu alanda ilk adımlar 2001 yılında atılmaya başlanmıştır. Bu süreçte TSK’nın güvenlik politikasının belirlendiği mekanizmalarda oynadığı roller azaltılmış ve güvenlik politikası sivillerin daha etkin olduğu bir politika alanına dönüşmüştür. Bu konuda anayasal değişiklikler ve çeşitli kanun değişiklikleri gerçekleştirilmiştir. Böylece TSK’nın güvenlik politikasındaki etkinliğinin hukuki zemini ortadan kaldırılmış ve sivilleşmenin yolu açılmıştır. Bununla birlikte 2005 yılında AB ile üyelik müzakereleri başlatılmıştır. Fakat bu süreç oldukça yavaş bir şekilde ilerlemiştir. İlişkiler adeta donma noktasına ulaşmıştır. Bu durum Türkiye’nin dönüşümünde AB’nin itici bir güç olarak oynadığı rolü de azaltmıştır. Ayrıca 42 Zeki Sarıgil, “Europeanization as Institutional Change: The Case of the Turkish Military”, Mediterranean Politics, Cilt 12, Sayı 1, 2007, p. 50-52. 241 Türkiye’nin kendi dinamikleri de AB’nin rolünün gerilemesine neden olmuştur. Özellikle 2007 yılında gerçekleştirilen genel seçimler ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri sırasında yaşanan gelişmeler asker-sivil ilişkilerinin revizyonu konusunda daha köklü adımların atılmasını beraberinde getirmiş fakat bu gelişme Türkiye’nin kendi siyasi dinamiklerinden kaynaklanmıştır. Dolayısıyla 2005 yılı sonrasında güvenlik politikasında ve özellikle sivilasker ilişkilerinde yaşanan dönüşümleri Avrupalılaşma kavramı ile açıklamak zordur. Kaynaklar Aydemir, Ayhan; “Emekli Paşalar Muhtırası”, Milliyet, 23 Ağustos 2003. Aydın, Senem; Keyman, E. Fuat; “European Integration and the Transformation of Turkish Democracy”, EU-Turkey Working Papers, Brussels: Centre for European Policy Studies, Sayı 2, Ağustos 2004. Börzel, Tanja A.; “Pace-Setting, Foot-Dragging, and Fence-Sitting. Member State Responses to Europeanization”, Queen’s Papers on Europeanization, Sayı 4/2001. Bulmer, Simon J.; Radaelli, Claudio M.; “The Europeanisation of National Policy?”, Queen’s Papers on Europeanisation, Sayı 1/2004. Cizre, Ümit; “Demythologyzing the National Security Concept: The Case of Turkey”, Middle East Journal, Cilt 52, Sayı 2, 2003, pp. 213-229. Cizre Sakallıoğlu, Ümit; “The Anatomy of the Turkish Military's Political Autonomy”, Comparative Politics, Cilt 29, Sayı 2, 1997, pp. 151-166. European Council, “Presidency Conclusion”, European Counsil in Copenhagen, 21-22 Haziran 1993, http://www.europarl.europa.eu/summits/copenhagen/default_en.htm, (Erişim: 22 Nisan 2014). 242 Featherstone, Kevin; “Introduction: In the Name of ‘Europe’”, Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli (ed.), The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 2003, pp. 3-26. Grabbe, Heather; “Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process”, Kevin Featherstone, Claudio M. Radaelli (ed.), The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 2003, pp. 303-329. Güvenç, Serhat; “Bir Dış Politika Aracı Olarak Türk Silahlı Kuvvetleri: Yetenekler ve Uygulamalar”, Faruk Sönmezoğlu (der.), Türk Dış Politikasının Analizi, 3. Basım, İstanbul: Der Yayınları, 2004, ss. 895-933. Heper, Metin; “The European Union, the Turkish Military and Democracy”, South European Society and Politics, Cilt 10, Sayı 1, 2005, pp. 33–44. Howell, Kerry E.; “Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches”, Queen’s Papers on Europeanization, Sayı 3/2004. “İşte Anayasa'da değiştirilen maddelerin tam metni”, Radikal, 4 Ekim 2001. Karaosmanoğlu, Ali L.; “The Evolution of the National Security Culture and the Military in Turkey”, Journal of International Affairs, Cilt 54, Sayı 1, 2000, pp. 199-216. Keyman, Fuat E.; Aydın-Düzgit, Senem; “Europeanization, Democratization and Human Rights in Turkey”, Esra LaGro, Knud Erik Jørgensen (ed.), Turkey and the European Union: Prospects for a Difficult Encounter, New York: Palgrave Macmillan, 2007, pp. 69-89. Major, Claudia; “Europeanisation and Foreign and Security Policy – Undermining or Rescuing the Nation State?”, Politics, Cilt 25, Sayı 3, 2005, pp. 175-190. “MGK ve MGK Genel Sekreterliği Hakkında Kanun”, http://www.mgk.gov.tr/Turkce/kanun.html, (Erişim 22 Nisan 2014). 243 Narlı, Nilüfer; “Civil-Military Relations in Turkey”, Phillipp H. Fluri v.d. (ed.), The Evolution of Civil-Military Relations in South East Europe: Continuing Democratic Reform and Adapting to the Needs of Fighting Terrorism, Physica-Verlag Heidelberg, 2005, pp. 229-257. “Org. Kılınç: MGK işlevsiz hale geldi”, Hürriyet, 25 Ağustos 2003. Özbudun, Ergun “Democratization Reforms in Turkey, 1993-2004”, Turkish Studies, Cilt 8, Sayı 2, 2007, pp. 179-196. Özcan, Gencer “Türkiye Dış Politikasında Algılamalar, Karar Alma ve Oluşum Süreci”, Faruk Sönmezoğlu (der.), Türk Dış Politikasının Analizi, 3. Basım, İstanbul: Der Yayınları, 2004, ss. 829-894. Radaelli, Claudio M.; “Whither Europeanization? Concept Stretching and Substantive Change” European Integration online Papers (EIoP), Cilt 4, Sayı 8, 2000. Sarıgil, Zeki “Europeanization as Institutional Change: The Case of the Turkish Military”, Mediterranean Politics, Cilt 12, Sayı 1, 2007, pp. 39-57. Schimmelfennig, Frank; SEDELMEIER, Ulrich; “Candidate Countries and Conditionality”, Paolo Graziano, Maarten P.Vink (ed.), Europeanization: New Research Agendas, New York: Palgrave Macmillan, 2007, pp. 88-101. Tanör, Bülent; “Türkiye’de Dış İlişkilerin İç Hukuk Rejimi”, Faruk Sönmezoğlu (der.), Türk Dış Politikasının Analizi, 3. Basım, İstanbul: Der Yayınları, 2004, pp. 809-827. “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası”, (18.10.1982 Tarih ve 2709 Sayılı Kanun), http://www.hukuki.net/kanun/2709.15.frameset.asp, (Erişim 22 Nisan 2014). Tocci, Nathalie; “Europeanization in Turkey: Trigger or Anchor for Reform?”, South European Society and Politics, Cilt 10, Sayı 1, 2005, pp. 73-83. Uzgel, İlhan; “Türk Dış Politikasının Oluşturulması”, Baskın Oran (ed.), Türk Dış Politikası: Kurtuluş Savaşı'ndan Bugüne Olgular, Belgeler, Yorumlar, Cilt 1, 13. Baskı, İstanbul: İletişim Yayınları, 2008, pp. 73-93. 244 Wong, Reuben; “Foreign Policy”, Paolo Graziano, Maarten P.Vink (ed.), Europeanization: new research agendas, New York: Palgrave Macmillan, 2007, pp. 321-334. 245
© Copyright 2024 Paperzz
