DİKKATİNİZE: BURADA SADECE ÖZETİN İLK ÜNİTESİ SİZE ÖRNEK OLARAK GÖSTERİLMİŞTİR. ÖZETİN TAMAMININ KAÇ SAYFA OLDUĞUNU ÜNİTELERİ İÇİNDEKİLER BÖLÜMÜNDEN GÖREBİLİRSİNİZ. MAHALLİ İDARELER MALİYESİ KISA ÖZET KOLAYAOF MAHALLİ İDARELER MALİYESİ 2 Kolayaof.com 0 362 2338723 Sayfa 2 MAHALLİ İDARELER MALİYESİ İÇİNDEKİLER 1. ÜNİTE- MAHALLİ İDARELERİN VARLIĞI İÇİN NEDENLER…………………………………..……….……4 2. ÜNİTE-İDARELER ARASI MALİ İLİŞKİLER………………………………………….………………..…………..8 3. ÜNİTE-ÜNİTER VE FEDERAL DEVLETLERDE MAHALLİ İDARELER.... ................................12 4. ÜNİTE-MAHALLİ İDARELERİN MALİ KAYNAKLARI VE BÜYÜK KENTLER...........................17 5.ÜNİTE- BELEDİYELERİN İDARİ YAPISI...... ……………………………………………………………....…...20 6. ÜNİTE- BELEDİYELERİN MALİ YAPISI……….....................................................................22 7. ÜNİTE-İL ÖZEL İDARELERİ VE KÖYLERİN İDARİ VE MALİ YAPISI......................................23 8. ÜNİTE-MAHALLİ İDARELERİN SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ…………………………....….24 Kolayaof.com 0 362 2338723 Sayfa 3 3 MAHALLİ İDARELER MALİYESİ 1. Ünite – Mahalli idarelerin Varlığı için Nedenler MAHALLi iDARELERiN VARLIĞI iÇiN TARiHÎ NEDENLER Devletlerin tarihî süreç içerisinde oluşumuna paralel olarak yerel örgütlenmeler de gerçekleşmiştir. Bilindiği üzere devletlerin var olmasının tarihî süreçteki temel gerekçesi insanların toplu, ortak ihtiyaçlarını karşılamaktır. Bu ihtiyaçlar başta iç ve dış güvenlik hizmetleri olarak ortaya çıkmış, daha sonraki zamanlarda ise ortak ve toplu hizmetlerin miktarı arttıkça devletin görevleri de artmıştır. Küçük toplulukların yönetimi biçiminde ortaya çıkan bu örgütler ilk olarak ortaçağda Avrupa’da ortaya çıkmıştır. O zamanlarda, merkezî yönetimin zayıflamasının da bir etkisiyle, önce din adamlarının yönetiminde, daha sonraları ise halktan veya merkezî otoriteyle mücadele sonucu alınan yetkiyle kendi kendini yöneten birimler ortaya çıkmıştır. İlk yerel yönetim birimi olarak kabul edilen örgütlenmeler; Antik Çağ’da ortaya çıkan, “site”, Roma impartorluğu döneminde yönetsel özerkliği bulunan “municipe” ve Antik Yunan’da ortaya çıkan “polis” tir. Orta ÇağAvrupa’sında ortaya çıkan bu yerel örgütlenmelerin bazıları tam özerkliğe sahipken, bazıları kısmen özerk ve kralların denetiminde kalmıştır. Yerelleşmedeki bu tarihi gelişmeler, 16. yy.’dan sonra ulus-devlet anlayışının güçlenmesiyle yavaşlamıştır. Ancak 20. yy.’ın başlarından itibaren hem merkezî idareye hem de yerel idarelere sorumluluk vermeyi amaçlayan düşüncede gelişmeler yaşanmıştır. Bu âdemimerkeziyetçi anlayış yerel idarelerin katılımcılık ve demokratik açıdan gücünü arttırmıştır. 20. yy.’ın yerel idareler gelişmesi için altın bir dönem olmuştur. Günümüzde ise yerel yönetimlerin öneminin artması yönünde uluslar arası destek yoğun bir biçimde artmaktadır. Son 20 yıl içerisindeki “Yerelleşme”, “desantralizasyon” veya âdemi merkeziyetçi yaklaşım olarak adlandırılan (localization, desantralization) gelişmeler bu akımın bir sonucu olmuştur. Dünyadaki bu değişime baktığımızda globalleşme (globalization) ile birlikte dikkati çeken bir diğer konu Yerelleşme olmuştur. MAHALLi iDARELERiN VARLIĞI iÇiN SiYASi NEDENLER İnsan ihtiyaçlarının karşılanmasında temelde iki sektör vardır; özel sektör ve kamu sektörü. Özel sektör üretim ve tüketim kararlarını piyasalar aracılığıyla verir. Piyasa mekanizması, bireysel kararlarla çalışır. Örneğin; bir tüketicinin herhangi bir malı satın alma kararını nispeten kolaydır. Tüketici ihtiyacına, gelir düzeyine, malın fiyatına bakar ve çeşitli mallarla karşılaştırır, sonunda alıp almamaya kendi özgür iradesiyle karar verir. Ancak kamu kesimince üretilen mal/hizmetlerde piyasa mekanizması çalışmaz. Çünkü kamu maliyesi derslerinde görüleceği üzere kamusal mallarda piyasa oluşmasını engelleyen özellikler vardır. Bu nedenle kamu kesiminde kararlar siyasi mekanizmayla alınır. Yerel demokrasi ve katılım uluslararası düzeyde de teşvik edilmektedir. Örneğin; Avrupa Kentsel Şartı’ bu konuya özel önem vermiştir. Bu şart özellikle kentsel alanda yerel kalkınmanın ve demokrasinin ilkelerini ortaya koymaktadır. Şart’ın “Halk Katılımı ve Kent Yönetimi” bölümünde, yerel demokrasinin ve halk katılımının önemi vurgulanmaktadır. Bu amaçla belirlenen ilkeler şunlardır; Yerel politik yaşama halkın katılımını temin için halk temsilcilerini, özgür ve demokratik olarak seçebilme hakkı Kolayaof.com 0 362 2338723 Sayfa 4 4 MAHALLİ İDARELER MALİYESİ Yerel politik yaşamda etkin bir katılım için halkın yerel, politik ve idari yapılarda belirleyici olması gereği Toplum geleceğini etkileyecek her tür önemli projede halka danışma gereği Kent yönetimi ve planlamasının kent karakteri ve özel niteliklerine ilişkin yeterli bilgiye dayandırılması Yerel politik kararlarını uzmanlardan oluşacak ekiplerce gerçekleştirilecek kentsel ve bölgesel planlara dayandırılması Avrupa Kentsel Şartı, Avrupa Konseyi’nin kentsel politikalarından yola çıkılarak oluşturulmuştur. Bu politikalar 1980-1982 yılları arasında Konseyce düzenlenen “Kentsel Rönesans için Avrupa Kampanyası” kapsamında geliştirilmiştir. Avrupa’yı kapsayan; halk ve yerel yönetimlere yönelik olan bu kampanya, yerleşimlerdeki yaşamın daha da iyileştirilmesini amaçlamıştır. Daha sonra ise Avrupa Kentsel Şartı, Avrupa Konseyi Avrupa Yerel Yönetimler Konferansı’nda Mart 1992’de kabul edilmiştir. Şart diğerlerinden farklı olarak Hükûmetlerin değil yerel yönetimlerin imzasına açılmıştır. Yerel düzeyde iyi bir kent yönetimi için gerekli bir dizi ilkeyi tek bir metinde bir araya getiren bu şartın amaçları şunlardır; Yerel yönetimler için pratik bir kent yönetimi el kitabı oluşturmak; Gelecekteki olası bir Kentli Hakları Kongresi için temel ilkeleri oluşturmak; Şartın ilkelerini yerine getiren kentler için verilecek uluslar arası ödüllere bir baz oluşturmak; Fiziksel çevre ve yasalarıyla ilgili yaptırımlar için Avrupa Konseyi’nin bu konulara ilişkin katılımına bir “vize” oluşturmak; aynı zamanda Avrupa Konseyinin ve özellikle AYBiK’in kent sorunlarına ilişkin tüm çalışma sonuçlarının bir çözümlemesini yapmaktadır. MAHALLi iDARELERiN VARLIĞI iÇiN HUKUKi NEDENLER Devletlerin yapılandırılmasında birbirinin karşıtı gibi görülen ancak gerçek hayatta birbirini destekleyen iki eğilim vardır. Bunlardan birincisi kamu hizmetlerinin tek elden yani merkezi olarak üretilmesi ve sunulmasıdır. Bu yaklaşım merkeziyetçilik (merkezden yönetim) olarak adlandırılmaktadır. İkincisi eğilim ise kamu hizmetlerinin belirli bir bölümünün tek elden değil merkezden ayrı yerlerde veya ayrı kurumlarda üretilmesidir. Bu yaklaşıma da “âdemimerkeziyetçilik” veya “yerinden yönetim” denilmektedir. Merkeziyetçilik (Merkezden Yönetim) Merkeziyetçilik siyasi, hukuki ve yönetsel açıdan ülkenin tek bir el olan merkezden yönetilmesidir. Yasama ve yargı yetkilerin merkezî idarede bulunmasına “siyasal merkeziyet” ve yürütme erkine ilişkin yetki ve fonksiyonların merkeze bağlı olmasına ise “idari (yönetsel) merkeziyet” denilmektedir. Merkeziyetçilik kavramından, yerel düzeyde hizmet verilmediği anlamı çıkarılmamalıdır. Çünkü merkezî yönetim yetkilerinin bazılarını bazı bölgelerde kurduğu örgütlere aktarabilir. Âdemimerkeziyetçilik (Yerinden Yönetim) Yerinden yönetimler yetkileri ve uygulama alanları açısından ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Yetkileri açısından yerel yönetimler, “Siyasi Yerinden Yönetim” ve “idari Yerinden Yönetim” olarak ikiye ayrılmaktadır. Uygulama açısından yerel yönetim birimleri de Kolayaof.com 0 362 2338723 Sayfa 5 5 MAHALLİ İDARELER MALİYESİ ikiye ayrılmaktadır. Birincisi “Hizmet Yerinden Yönetimi”, ikincisi ise “Mahalli Yerinden Yönetim” dir. Yetki genişliği: Merkezden yönetimin bazı sakıncalarını giderebilmek için merkez tarafından kendi memurlarına bazı yetkilerin devredilmesi. Yetki genişliği, merkeziyetçi sistem içindedir. Çünkü merkezî yönetim kendi örgüt yapısını taşraya yaymaktadır. Taşrada çalışan kamu görevlileri merkezî yönetimi temsil etmektedir. Örneğin; Millî Eğitim Bakanlığı, bir merkezi birim olarak, illerde il Milli Eğitim Müdürlüklerini kurarak, yetkisini illere yaymaktadır. Ancak bunların yerel yönetim birimi olarak adlandırılması imkânsızdır. Burada kararları merkezi yönetim değil, yerel yönetimlerin doğrudan kendileri alır ve yetkilerini de bu çerçevede kullanırlar. Çünkü yerel yönetim olarak adlandırılan birimlerin, yetkisini seçimler aracılığıyla halktan alması, yetkilerini kendilerinin kullanması ve merkezden bağımsız olması gerekmektedir. Bağımsız Devletler Topluluğu: Sovyetler Birliği’nin dağılmasının ardından, Rusya’nın eski gücünü kazanma amacıyla 21 Aralık 1991 yılında (Alma-Ata Zirvesi) ile kurulmuştur. Katılımcı ülke sayısı 12’dir. Üye sayısı Türkmenistan 2005’te tam üyelikten çıkmasıyla 11’e düşmüştür. Üye ülkeler şunlardır; Azerbaycan, Beyaz Rusya, Ermenistan, Gürcistan, Kazakistan, Kırgızistan, Moldova, Özbekistan, Tacikistan, Rusya Federasyonu ve Ukrayna’dır. BDT yaklaşık 240 milyonluk nüfusu temsil eden bir konfederasyondur. Siyasi Yerinden Yönetim Yasama, yargı ve yürütme yetkilerinin dağılımına ve yetki derecelerine göre devlet sistemleri bulunmaktadır. Bunlardan birincisi “konfedarasyon” olarak adlandılan ve günümüzde örneğinin çok az bulunduğu yönetim tarzıdır. Konfederasyon, bağımsız kuruluşlar ve kurumlar tarafından, egemenliklerini muhafaza etmek koşuluyla, belirli ortak ve sınırlı konularda kendi çıkarlarını sağlamak amacıyla ve bir anlaşma ile bir araya getirilen topluluklardır. Konfederasyonlarda, devletler belli ve sınırlı amaçlar etrafında toplanmıştır. Bu amaçlardan en yaygını savunma amacıdır. İdari Yerinden Yönetim Bu yönetim şeklinde yasama ve yargı yetkileri merkezî yönetimdedir. Merkezî yönetimin dışında, bazı yerel hizmetlerin bir kısmının yerine getirilebilmesi için idari yetkilerle donatılan, böylece karar organlarının seçimle işbaşına geldiği yönetimler bulunmaktadır. İdari yerinden yönetimler iki türlüdür. Birincisi, “hizmet yerinden yönetimi” dir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları, belirli bir hizmeti yerine getirmek için kurulmaktadır. Ticari ve sınaî alanda faaliyet gösteren kuruluşlar olabileceği gibi eğitim, kültür, teknik, sosyal yardım ve yayın alanında da hizmet verebilmektedirler. MAHALLi iDARELERiN VARLIĞI iÇiN EKONOMiK NEDENLER Devletlerin ekonomilerde yer alması ve müdahalesi için, Musgrave’in üç temel gerekçesi belirtilmektedir. Bunlar bilindiği üzere, kaynak tahsisinde etkinliği sağlama, gelir dağılımında adaleti sağlama ve ekonomik istikrarı sağlamadır. Bu tür görevlerin devlete yüklenmesindeki temel neden, piyasa başarısızlıklarıdır. Bir başka deyişle kaynak tahsisinde etkinliği sağlamada, gelir dağılımı adil dağıtmada ve ekonomik istikrarı sağlamada piyasaların başarısız kaldığı yerlerde devlete müdahalesi için gerekçe çıkmaktadır. Kolayaof.com 0 362 2338723 Sayfa 6 6 MAHALLİ İDARELER MALİYESİ Bu açıdan yaklaşım, merkezî devletin dışında daha alt yönetim biçimlerinin varlığını açıklamakta da kullanılabilir. Kural olarak, bu üç işlevin tamamı merkezî devletlerce yapılabilir Mahalli idarelerin Kaynak Tahsisinde Etkinliği Sağlamadaki Rolü Piyasa başarısızlığına dayalı olarak devletlere yüklenen kaynak tahsisinde etkinliği sağlama işlevi; eksik rekabetle mücadele, kamusal mallar, dışsallıklar, eksik bilgi gibi konuları kapsamaktadır. Mahalli idareler bu açıdan incelendiğinde, eksik rekabetle ilgili olarak, örneğin tekelci piyasayla mücadelede mahalli idarelerin rollerinin çok az olduğunu ve mücadele güçlerinin olmadığını söylenebilir Dışsallıklar Dışsal zarar ve dışsal faydalarla ilgili, yerel yönetimlerin kaynak tahsisinde etkinliği sağlayabileceği bazı durumlar olabilmektedir. Dışsallıkların etkileri yerel yönetimlerin hizmet alanlarının dışına taşıyor ve birden çok yerel yönetimi etkilediği durumlarda, yerel yönetimlerin dışsallıklarla mücadelede başarılı olma şanslar düşmektedir. Ancak bunun dışında kendi yerel hizmet sınırları içerisinde kalan dışsallıklarla mücadelede yerel yönetimlerin, merkezî yönetime göre daha başarılı olma şansları bulunmaktadır. Erdemli ve Erdemsiz Mallar ERDEMLi MAL: Toplum tarafından yeteri kadar talep edilmeyen, ancak toplum için yararlı olan mal/hizmetlerdir. Örnek olarak aşı ve süt verilebilir. ERDEMSiZ MAL: Toplum tarafından olması gerekenden daha fazla talep edilen ancak toplum için zararlı mal/hizmetlerdir. Örnek olarak sigara ve alkollü içkiler verilebilir. Vergi ihracı; Bazı akademisyenler vergi ihracını, yerel vergilerin bir kısım yükünün, başka bölgelerdeki halk üzerine yansıtılması olarak tanımlamaktadır. Bir diğer akademisyen ise vergi ihracını, belirli bir bölge de vergi yükünün ağır olması nedeniyle, ekonomik faaliyetlerin, başka bölgelere kayması sonucu ortaya çıkan vergi kayıpları olarak tanımlamaktadır. Vergi rekabeti: Rekabet gücünü artırmak isteyen otoritelerin vergilendirme yetkisine sahip olduğu alanlarda (yerel yönetim, eyalet ve devlet) diğer otoritelere göre mükelleflerin vergi yüklerini azaltarak mobilitesi yüksek olan üretim faktörlerini (işgücü ve sermaye gibi) kendi bölgeleri için cazip hâle getirme çabasıdır. Ayakla Oylama Yerel otoritelerin seçecekleri hizmet/vergi bileşimleri ve seçmenlerin talepleriyle ilgili Tiebout Modeli veya daha yaygın olarak bilinen ismiyle “ayakla oylama” (voting with feet) kamu maliyesi literatüründe ilgi çekmektedir. Yerel kamusal mallar yerel olarak sunuluyorsa, ayrıca yerel kamusal mallara olan halkın talebi bölgeden bölgeye değişiyorsa, bunun anlamı her yerel otoritede farklı hizmet ve vergi bileşimi oluşmasıdır Ayakla oylama modelinin, belirli varsayımlar altında kaynak tahsisinde etkinliği de sağlayabileceği belirtilmiştir. Ancak gerçek hayatta bu varsayımların gerçekleşmesi çok olası değildir. Ayakla oylama gerçek hayatta, çok nadiren tercih edilen bir durum olmasına rağmen kamusal tercihler teorisinde (Public Choice Theory) hâlâ ilgi çeken bir konu olmaktadır. Kolayaof.com 0 362 2338723 Sayfa 7 7 MAHALLİ İDARELER MALİYESİ Mahalli idarelerin Gelir Dağılımında Adaleti Sağlamadaki Rolü Bir yerel otoritenin, artan oranlı gelir vergisi, negatif gelir vergisi, bedava yemek ve barınma hizmetleri gibi komşu otoritelere göre daha fazla gelir dağılımını düzeltici politikalar, izlediğini düşünelim. Bu politikaların sonucunda zengin daha fazla vergilendirilip fakir daha az vergilendirilecek ve fakirlere daha çok yardım yapılacaktır. Böyle bir durumda zenginlerin o bölgeden ayrılma fakirlerinde o bölgeye göç etme yönünde istekleri olacaktır. Zenginlerin bölgeden ayrılmasıyla fakirlere yapılan yardımların finansman sorunları ortaya çıkacaktır. Sonuçta yerel otoritenin bu politikalarını uzun bir dönem sürdürmesi mümkün değildir. Bu görüş, zenginlerin daha fazla vergilendirilmesine tepki göstermesi varsayımına dayalıdır. Mahalli idarelerin Ekonomik istikrarı Sağlamadaki Rolü Bilindiği üzere ekonomik istikrar sağlama birkaç unsuru kapsamaktadır. Bunlar, fiyat istikrarını sağlama, ekonomik büyüme ve kalkınmayı sağlama, tam istihdamı sağlama, ödemeler dengesini sağlamdır. Bu açıdan bakıldığında ekonomik istikrarı sağlama konusunda yerel otoritelerin rolünün çok çok düşük olduğu konusunda endişe yoktur. Çünkü bütün bu unsurlar makroekonomik konulardır. Yerel otoritelere makroekonomik yetkiler verilmediği sürece bunları başarmaları mümkün değildir. Ekonomik istikrarı sağlama konusunda temel araçlar, para politikası ve maliye politikasıdır. Yerel otoritelerin ekonomik istikrarı sağlamada kullanabileceği çok az araç bulunmasının yanında bu araçların kullanılmasında da engeller bulunmaktadır. Yerel otoriteler, ekonomik istikrarı sağlamak için kullanacağı araçlar olan; vergi/harcama politikaları ve faiz politikasını izlemede güçlüklerle karşılaşmaktadırlar. Vergi ve Harcama politikaları, işgücünün, ticaretin, sermayenin diğer bölgelere göç etmesine neden olabilecektir. Faiz politikalarını uygulamak ise sermaye dolaşımında ülke içinde bir engel yoksa nerdeyse imkânsızdır. Dolayısıyla ekonomik istikrarı sağlamada merkezî otoritenin daha fazla etkin olacağı sonucu akademik çevrede kabul edilmiş bir durumdur Kolayaof.com 0 362 2338723 Sayfa 8 8