Kratki vodič redovito se ažurira i objavljuje na internetskoj stranici Europskog parlamenta: www.europarl.europa.eu/factsheets/hr Tekst dovršen u srpnju 2013., osim ako nije drugačije naznačeno. Ova je publikacije dostupna na bugarskom, češkom, danskom, engleskom, estonskom, finskom, francuskom, grčkom, hrvatskom, irskom, latvijskom, litavskom, mađarskom, malteškom, nizozemskom, njemačkom, poljskom, portugalskom, rumunjskom, slovačkom, slovenskom, španjolskom, švedskom i talijanskom jeziku. Ona ni na koji način nije obvezujuća za Europski parlament. Autor publikacije: Europski parlament Odgovorni odjel: Odjel za koordinaciju redakcijskih i komunikacijskih aktivnosti: Federico Rossetto (načelnik odjela), Jérôme Soibinet (koordinator) Autori tekstova: Sandro d’Angelo, Jost Angerer, Jean-Louis Antoine-Grégoire, Marika Armanovica, Anete Bandone, Roberto Bendini, Elfriede Bierbrauer, Udo Bux, Anna Caprile, Rafael Centenera Ulecia, Julien Crampes, Alessandro Davoli, Fernando Garcés de los Fayos, Jean-Jacques Gay, Claire Genta, Frédéric Gouardères, Beata Grzebieluch, Miklós Győrffi, Pekka Hakala, Andreas Hartmann, Manica Hauptman, Stéphanie Honnefelder, Fabia Jones, Ulrich Karock, Cécile Kerebel, Ina Kirsch van de Water, Doris Kolassa, Marek Kołodziejski, Esther Kramer, Judith Lackner, Wilhelm Lehmann, Mariusz Maciejewski, Andrea Nicole Maier, Rudolf Maier, Manuel Manrique Gil, Albert Massot Martí, Alexandre Mathis, Balázs Mellár, Pasquale de Micco, Vesna Naglič, Mario Negre, Stela Nenova, Ana Maria Nogueira, Petr Novák, Xavier Nuttin, Tina Ohliger, Jarmo Oikarinen, Danai Papadopoulou, Dario Paternoster, Carine Piaguet, Irina Popescu, Fabrizio Porrino, Markus J. Prutsch, Rosa Raffaelli, Guillaume Ragonnaud, Valérie Ramet, Marion Schmid-Drüner, Andreas Schneider, Stefan Schulz, Erika Schulze, Jakub Semrau, Laurence Smajda, Piero Soave, Marcelo Sosa Iudicissa, Dag Sourander, Marc Thomas, Purificación Tejedor del Real, Wanda Troszczyńska van Genderen, Jesper Tvevad, Dirk Verbeken, Lorenzo Vicario, Alice Zoppè Europe Direct je služba koja vam pomaže pronaći odgovore na pitanja o Europskoj uniji. Besplatni telefonski broj (*): 00 800 6 7 8 9 10 11 (*) Određeni mobilni operateri ne dopuštaju pristup brojevima 00 800 ili se ti pozivi naplaćuju. Više informacija o Europskoj uniji dostupne su na internetu (http://europa.eu). Kataloški podaci mogu se naći na kraju ove publikacije. Luxembourg: Ured za službene publikacije Europske unije, 2013. ISBN 978-92-823-4470-5 doi: 10.2861/2485 © Europska unija, 2013. Umnožavanje je dozvoljeno pod uvjetom da se naznači izvor Printed in Luxembourg Tiskano na izbijeljenom papiru bez upotrebe elementarnog klora (ecf) Drage čitateljice, dragi čitatelji, kratki vodič Europskog parlamenta uveden je 1979. i otad se je pokazao vrlo korisnim za javnost kao izvor informacija o Europskoj uniji, posebice o doprinosu Parlamenta europskoj integraciji i donošenju političkih odluka. Oblikovan za nestručnjake koji žele saznati više o europskoj integraciji, također je vrlo često bio koristan kao temeljni dokument za zastupnike u EP-u, stručnjake i akademike te kao referentni dokument za studente. Kratki vodič naglašava ulogu Europskog parlamenta koji sada odlučuje o velikoj većini zakonodavstva Europske unije: od 1. prosinca 2009. redovni zakonodavni postupak u kojem sudjeluju Parlament i Vijeće upotrebljava se za više od 40 novih političkih sfera, uključujući poljoprivredu, ribarstvo i energiju. Parlament također ima proračunske ovlasti koje obuhvaćaju sve rashode EU-a te zajedno s Vijećem ima posljednju riječ pri donošenju proračuna EU-a. Sada također ima pravo pokretanja izmjene ugovora te bira predsjednika Europske komisije. Relevantni resorni odjeli općih uprava za unutarnju i vanjsku politiku bili su zaduženi za pripremu i ažuriranje ovoga kratkog vodiča kako bi ostao jednostavan, jasan i sažet te za poboljšanje njegove čitkosti i korisnosti. Jednak cilj imale su Glavna uprava za prevođenje i Glavna uprava za inovacije i tehničku podršku koje su zajedničkim nastojanjem omogućile dostupnost ažuriranoga kratkog vodiča na 23 službena jezika, i u tiskanom i u elektroničkom obliku. Kratki vodič redovito se ažurira i objavljuje na internetskoj stranici Europskog parlamenta: www.europarl.europa.eu/factsheets/hr Ako želite podrobnije informacije, pogledajte stručnije dokumente koje je izdao Europski parlament. Odjeli Parlamenta sastavljaju dokumente o stvarnom stanju, upute i izvješća, te surađuju sa stručnjacima, think tankovima, znanstvenim i akademskim institucijama u svijetu kako bi izradili studije izvrsnosti koje obuhvaćaju cijeli spektar europske i vanjske politike. Opća uprava za komunikaciju i Opća uprava za inovacije i tehničku potporu zajedno su razvile internetske stranice Parlamenta „Think Tank” kako bi omogućile jednostavan pristup toj dragocjenoj riznici znanja. „Think Tank” je internetska platforma koja objedinjava sve stručne izvore Parlamenta i podatke o kvaliteti: http://www.europarl.europa.eu/thinktank/hr Nadam se da ćete u kratkom vodiču pronaći dragocjen izvor informacija. Klaus Welle Glavni tajnik Europskog parlamenta Strasbourg, siječanj 2014. Kratki vodič o Europskoj uniji 1 Kako funkcionira Europska unija Europska unija ima zakonodavnu i izvršnu vlast te neovisno sudstvo i Središnju banku kojima podršku pružaju i čiji rad dopunjuju dodatne institucije i tijela. Pravila i postupci donošenja odluka određeni su ugovorima. Za ostvarivanje svojih ciljeva Unija ima vlastiti proračun. Europa građana 2 Unutarnje tržište 3 Nakon što su ukinuta prijašnja ograničenja, roba, usluge i kapital kreću se jednako slobodno unutar Europe kao i unutar pojedinih država članica. Neprestanim ukidanjem prepreka i otvaranjem nacionalnih tržišta omogućava se međusobna konkurencija većeg broja tvrtki na korist potrošača. 4 Sektorske politike 5 Tijekom godina Europska je unija razvila više politika i mjera koje se sve države članice trude primjenjivati. Te politike tiču se cijele Unije i svrha im je postizanje zajedničkih ciljeva, posebno kao dopuna zajedničkom tržištu. Na određenim područjima usklađivanje je manje vidljivo, ali zajednički je okvir ipak zajamčen. Građani Europske unije imaju pravo putovati, živjeti i raditi unutar cijele Unije. Kako bi se ova prava u cijelosti ostvarivala, uspostavljen je učinkovit sustav koji se neprestano unapređuje. Unija je također izradila i Povelju o temeljnim pravima. Ekonomska i monetarna unija Ekonomska i monetarna unija rezultat je dugog procesa čiji je cilj usklađivanje ekonomskih i monetarnih politika država članica Europske unije te uvođenje jedinstvene valute – eura. Do sada je euro uvelo 18 država članica, a svaki ga dan koristi više od polovice stanovništva EU-a. Uspostavljen je sustav gospodarskog upravljanja, kao i koordinacija i nadzor gospodarskih politika. Vanjski odnosi Unije 6 S Europskom službom za vanjsko djelovanje i uvođenjem Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i potpredsjednika Europske komisije, Unija može djelovati na međunarodnoj sceni. Na taj način sve više može ispunjavati svoju ulogu u međunarodnim pitanjima i u proširivanju svojih tradicionalnih politika na područja ekonomije, trgovine i razvoja. Promicanje ljudskih prava u svijetu jedan je nezaobilazni aspekt te uloge. Prava Europskog parlamenta na tom području također su postupno ojačana, posebno Ugovorom iz Lisabona. Sadržaj Kako funkcionira Europska unija 1 1.1.Povijest europske integracije — 13 1.3.6. 1.1.1. 1.3.7. 1.1.2. 1.1.3. 1.1.4. 1.1.5. 1.1.6. Prvi ugovori — 13 Razvoj događaja do Jedinstvenog europskog akta — 15 Ugovori iz Maastrichta i Amsterdama — 18 Ugovor iz Nice i Konvencija o budućnosti Europe — 21 Ugovor iz Lisabona — 24 Povelja o temeljnim pravima — 27 1.2.Osnovne značajke pravnog sustava Europske unije — 30 1.2.1. Izvori i područje primjene prava Europske unije — 30 1.2.2. Načelo supsidijarnosti — 33 1.3.Institucije i tijela Europske unije — 36 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.4. 1.3.5. Europski parlament: povijesni pregled — 36 Europski parlament: ovlasti — 38 Europski parlament: ustrojstvo i način rada — 41 Europski parlament: izborni postupci — 44 Europski parlament: odnosi s nacionalnim parlamentima — 47 1.3.8. 1.3.9. 1.3.10. 1.3.11. 1.3.12. 1.3.13. 1.3.14. 1.3.15. 1.3.16. Europsko vijeće — 49 Vijeće Europske unije — 52 Europska komisija — 54 Sud Europske unije — 57 Nadležnosti Suda Europske unije — 59 Europska središnja banka — 61 Revizorski sud — 64 Europski gospodarski i socijalni odbor — 66 Odbor regija — 68 Europska investicijska banka — 70 Europski ombudsman — 72 1.4.Postupci donošenja odluka — 75 1.4.1. Nadnacionalni postupci donošenja odluka — 75 1.4.2. Međuvladini postupci donošenja odluka — 78 1.4.3. Proračunski postupak — 81 1.5.Financiranje — 84 1.5.1. Prihodi i rashodi Unije — 84 Višegodišnji financijski okvir — 87 1.5.3. Izvršavanje proračuna — 90 1.5.4. Proračunski nadzor — 93 1.5.2. Europa građana 2 2.1.Individualna i kolektivna prava — 99 2.1.1. 2.1.2. Građani Unije i njihova prava — 99 Poštovanje temeljnih prava Unije — 102 2.1.3. Slobodno kretanje osoba — 105 Pravo na predstavke — 108 2.1.5. Europska građanska inicijativa — 111 2.1.4. Unutarnje tržište 3 3.1.Unutarnje tržište: opći okvir — 117 3.2.Provedba — 134 3.1.1. 3.2.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.5. 3.1.6. Unutarnje tržište: opća načela — 117 Slobodno kretanje robe — 121 Slobodno kretanje radnika — 124 Sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga — 127 Međusobno priznavanje diploma — 129 Slobodno kretanje kapitala — 131 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6. Politika tržišnog natjecanja — 134 Ugovori o javnoj nabavi — 137 Pravo društava — 140 Intelektualno, industrijsko i trgovačko vlasništvo — 143 Europski sustav financijskog nadzora — 145 Financijske usluge: važni zakonodavni prijedlozi — 148 Ekonomska i monetarna unija 4 4.1.Opći okvir — 153 Povijest ekonomske i monetarne unije — 153 4.1.2. Institucije ekonomske i monetarne unije — 155 4.1.3. Europska monetarna politika — 158 4.1.4. Gospodarsko upravljanje — 161 4.2. 4.1.1. Koordinacija i nadzor gospodarskih politika — 164 4.2.1. Novi okvir za fiskalnu politiku — 164 Makroekonomski nadzor — 167 4.2.3. Financijska pomoć državama članicama EU-a u ozbiljnim gospodarskim poteškoćama — 169 4.2.2. Sektorske politike 5 5.1.Regionalna i kohezijska politika — 175 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.1.6. 5.1.7. 5.1.8. 5.1.9. 5.1.10. 5.2. 5.2.1. Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija — 175 Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) — 177 Kohezijski fond — 180 Fond solidarnosti — 182 Perspektiva europskog prostornog razvoja (ESDP) — 184 Zajedničko razvrstavanje teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS) — 187 Najudaljenije regije — 189 Nacionalne regionalne potpore — 191 Program PEACE za Sjevernu Irsku — 193 Europska grupacija za teritorijalnu suradnju (EGTS) — 195 Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) — 197 Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) i Ugovor — 197 5.2.2. Financiranje ZPP-a — 200 5.2.3. 5.2.4. 5.2.5. 5.2.6. 5.2.7. 5.2.8. 5.2.9. 5.2.10. 5.2.11. 5.3. 5.3.1. Instrumenti ZPP-a na snazi — 203 Prvi stup ZPP-a: I. – jedinstvena zajednička organizacija tržišta — 206 Prvi stup ZPP-a: II. izravna plaćanja poljoprivrednim gospodarstvima — 209 Drugi stup ZPP-a: politika ruralnog razvoja — 212 Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o poljoprivredi — 215 Krug pregovora iz Dohe i poljoprivreda — 218 ZPP nakon 2013. — 221 Zajednička poljoprivredna politika u brojkama — 224 Europska unija i šume — 230 Zajednička ribarstvena politika — 233 Zajednička ribarstvena politika: nastanak i razvoj — 233 5.3.2. Očuvanje ribolovnih resursa — 236 5.3.3. Kontrola ribolova — 239 5.3.4. Strukturna pomoć u ribarstvu — 242 5.3.5. 5.3.6. 5.3.7. Organizacije proizvođača i zajednička organizacija tržišta za ribarske proizvode — 244 Međunarodni odnosi na području ribarstva — 246 Europska akvakultura — 249 Integrirana pomorska politika — 252 Europsko ribarstvo u brojkama — 255 5.7.2. Unutarnje energetsko tržište — 339 Energetska učinkovitost — 342 5.7.4. Energija iz obnovljivih izvora energije — 345 5.7.5. Nuklearna energija — 348 5.7.3. 5.4.Politika okoliša — 257 5.8.Transeuropske mreže u prometnom, energetskom i telekomunikacijskom sektoru — 351 5.4.1. 5.8.1. 5.3.8. 5.3.9. Politika u području okoliša: opća načela i strateške smjernice — 257 5.4.2. Provedba europskog zakonodavstva o okolišu — 260 5.4.3. Klimatske promjene i okoliš — 263 5.4.4. Biološka raznolikost, priroda i tlo — 267 5.4.5. Zaštita voda i gospodarenje njima — 270 5.4.6. Onečišćenje zraka i onečišćenje bukom — 274 5.4.7. Prirodni resursi i otpad — 277 5.4.8. Održiva potrošnja i proizvodnja — 280 5.4.9.Kemikalije — 283 5.5. Zaštita potrošača i javno zdravstvo — 286 5.5.1. Transeuropske mreže – smjernice — 351 5.8.2. Financiranje transeuropskih mreža — 354 5.9.Industrijska politika i politika na području istraživanja — 357 5.9.1. 5.9.2. 5.9.3. 5.9.4. 5.9.5. 5.9.6. 5.9.7. Opća načela industrijske politike EU-a — 357 Mala i srednja poduzeća — 360 Digitalni program za Europu — 363 Sveprisutno jedinstveno digitalno tržište — 366 Obrambena industrija — 368 Politika na području istraživanja i tehnološkog razvoja — 371 Inovacijska politika — 374 Politika zaštite potrošača: načela i instrumenti — 286 5.5.2. Mjere zaštite potrošača — 289 5.5.3. Javno zdravstvo — 292 5.5.4.Lijekovi — 295 5.5.5. Sigurnost hrane — 298 5.10.Socijalna politika i politika zapošljavanja — 377 5.6.Prometna politika i politika turizma — 301 5.10.4. Socijalno osiguranje u ostalim državama članicama Unije — 386 5.10.1. Socijalna politika i politika zapošljavanja: opća načela — 377 5.10.2. Europski socijalni fond — 380 5.10.3. Politika zapošljavanja — 383 Prometna politika: OPĆENITO — 301 5.6.2. Prava putnika — 305 5.6.3. Prijevoz u cestovnom prometu: međunarodni prijevoz i kabotaža — 308 5.6.4. Cestovni promet: usklađivanje zakonskih odredbi — 311 5.6.5. Cestovni promet: odredbe o cestovnom prometu i sigurnosti — 314 5.6.6. Željeznički promet — 317 5.6.7. Zračni promet: Pristup tržištu — 320 5.6.8. Zračni promet: Sigurnost civilnog zračnog prometa — 322 5.6.9. Zračni promet: jedinstveno europsko nebo — 324 5.6.10. Pomorski promet: strateški pristup — 327 5.6.11. Pomorski promet: pravila i sigurnost plovidbe — 330 5.6.12.Turizam — 333 5.10.5. Zdravlje i sigurnost na radu — 389 5.7. Energetska politika — 336 5.12.3. Imigracijska politika — 422 5.7.1. Energetska politika: opća načela — 336 5.6.1. 5.10.6. Pravo radnika na informiranje, savjetovanje i sudjelovanje — 392 5.10.7. Socijalni dijalog — 395 5.10.8. Jednakost muškaraca i žena — 398 5.10.9. Borba protiv siromaštva, socijalne isključenosti i diskriminacije — 401 5.11.Porezna politika — 404 5.11.1. Opća porezna politika — 404 5.11.2. Izravno oporezivanje: Osobni porezi i oporezivanje poduzeća — 407 5.11.3. Neizravno oporezivanje: trošarine na alkohol, duhan i energiju — 410 5.11.4. Neizravni porezi: Porez na dodanu vrijednost (PDV) — 413 5.12.Područje slobode, sigurnosti i pravde — 416 5.12.1. Područje slobode, sigurnosti i pravde: opća načela — 416 5.12.2. Politika azila — 419 5.12.4. Upravljanje vanjskim granicama — 425 5.12.5. Pravosudna suradnja u građanskim stvarima — 428 5.13.2. Audiovizualna i medijska politika — 443 5.12.6. Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima — 431 5.13.3. Obrazovanje i strukovno osposobljavanje — 446 5.12.7. Policijska suradnja — 434 5.13.4. Visoko obrazovanje — 449 5.12.8. Zaštita osobnih podataka — 437 5.13.5.Mladi — 452 5.13. Kultura, obrazovanje i sport — 440 5.13.6. Jezična politika — 455 5.13.1.Kultura — 440 5.13.7.Sport — 457 5.13.8. Komunikacijska politika — 459 Vanjski odnosi Unije 6 6.1.Politike vanjskih odnosa — 465 6.1.1. Vanjska politika: ciljevi, instrumenti i postignuća — 465 6.1.2. Zajednička sigurnosna i obrambena politika — 468 6.2.Vanjski trgovinski odnosi — 471 6.5.Proširenje i susjedski odnosi Unije — 493 6.5.1. 6.5.2. 6.5.3. Europska unija i njezini trgovinski partneri — 471 6.2.2. Europska unija i Svjetska trgovinska organizacija — 475 6.2.3. Trgovinski režimi za zemlje u razvoju — 478 6.5.4. 6.3.Razvojna politika — 481 6.6.1. 6.2.1. 6.3.1. Opći pregled razvojne politike — 481 6.3.2. Humanitarna pomoć — 484 6.4. Ljudska prava i demokracija — 487 6.4.1. Ljudska prava — 487 Promicanje demokracije i promatranje izbora — 490 6.4.2. 6.5.5. 6.5.6. Proširenje Unije — 493 Zapadni Balkan — 496 Europski gospodarski prostor (EGP), Švicarska i Sjever — 499 Europska politika susjedskih odnosa — 502 Zemlje Istočnog partnerstva — 505 Južni partneri — 509 6.6.Odnosi s državama koje nisu susjedne EU-u — 512 Transatlantski odnosi: SAD i Kanada — 512 6.6.2. Latinska Amerika i Karibi — 516 6.6.3. Rusija i Srednja Azija — 519 6.6.4. Širi Bliski istok — 522 6.6.5.Afrika — 525 6.6.6. Azija i Pacifik — 528 Kako funkcionira Europska unija 1 Institucije i tijela Unije te njihove ovlasti proizlaze iz osnivačkih ugovora. U tom smislu Ugovor o Europskoj uniji navodi sedam europskih institucija u užem smislu riječi: četiri od njih odgovorne su za osmišljavanje politika i donošenje odluka: Europsko vijeće, Vijeće, Europska komisija i Europski parlament. Osim toga, Sud osigurava zaštitu prava Zajednice, Europska središnja banka prvenstveno jamči stabilnost cijena na području eura, a Revizorski sud ispituje zakonitost i ispravnost prihoda i rashoda Unije. Tijekom godina i uzastopnim ugovorima, ovlasti Unije značajno su se promijenile, a s njima i postupci odlučivanja. Kratki vodič O Europskoj uniji 1 Kako funkcionira Europska unija 1.1.Povijest europske integracije — 13 1.3.6. 1.1.1. 1.3.7. 1.1.2. 1.1.3. 1.1.4. 1.1.5. 1.1.6. Prvi ugovori — 13 Razvoj događaja do Jedinstvenog europskog akta — 15 Ugovori iz Maastrichta i Amsterdama — 18 Ugovor iz Nice i Konvencija o budućnosti Europe — 21 Ugovor iz Lisabona — 24 Povelja o temeljnim pravima — 27 1.2.Osnovne značajke pravnog sustava Europske unije — 30 1.2.1. Izvori i područje primjene prava Europske unije — 30 1.2.2. Načelo supsidijarnosti — 33 1.3.Institucije i tijela Europske unije — 36 1.3.1. Europski parlament: povijesni pregled — 36 Europski parlament: ovlasti — 38 1.3.3. Europski parlament: ustrojstvo i način rada — 41 1.3.4. Europski parlament: izborni postupci — 44 1.3.5. Europski parlament: odnosi s nacionalnim parlamentima — 47 1.3.2. 1.3.8. 1.3.9. 1.3.10. 1.3.11. 1.3.12. 1.3.13. 1.3.14. 1.3.15. 1.3.16. Europsko vijeće — 49 Vijeće Europske unije — 52 Europska komisija — 54 Sud Europske unije — 57 Nadležnosti Suda Europske unije — 59 Europska središnja banka — 61 Revizorski sud — 64 Europski gospodarski i socijalni odbor — 66 Odbor regija — 68 Europska investicijska banka — 70 Europski ombudsman — 72 1.4.Postupci donošenja odluka — 75 1.4.1. Nadnacionalni postupci donošenja odluka — 75 1.4.2. Međuvladini postupci donošenja odluka — 78 1.4.3. Proračunski postupak — 81 1.5.Financiranje — 84 1.5.1. Prihodi i rashodi Unije — 84 Višegodišnji financijski okvir — 87 1.5.3. Izvršavanje proračuna — 90 1.5.4. Proračunski nadzor — 93 1.5.2. 13 1.1.Povijest europske integracije 1.1.1. Prvi ugovori Zbog katastrofalnih posljedica Drugog svjetskog rata i stalne opasnosti od sukoba Istoka i Zapada, pomirenje Francuske i Njemačke postalo je apsolutni prioritet. Zajedničko upravljanje industrijom ugljena i čelika, koje je šest europskih zemalja uspostavilo Pariškim ugovorom 1951. godine, bilo je snažan simbol stvaranja zajedničkog cilja i predstavljalo je prvi korak prema europskoj integraciji. Ugovori iz Rima iz 1957. učvrstili su i temelje te integracije i svijest o zajedničkoj budućnosti šest europskih zemalja. Pravne osnove • • • Ugovor o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik (EZUČ) odnosno Ugovor iz Pariza potpisan je 18. travnja 1951., a stupio je na snagu 25. srpnja 1952. godine. Prvi je put šest europskih zemalja odlučilo krenuti putem integracije. Taj je ugovor omogućio udaranje temelja za izgradnju zajednice stvorivši izvršni organ pod imenom „Visoko tijelo”, parlamentarnu Skupštinu, Vijeće ministara, Sud i Savjetodavni odbor. Kako je Ugovor o EZUČ-u, prema odredbama svog članka 97., potpisan na ograničeno razdoblje od 50 godina, istekao je 23. srpnja 2002. Neto vrijednost imovine EZUČ-a u trenutku isteka Ugovora o EZUČ-u je, na temelju Protokola br. 37 priloženog ugovorima (Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije), usmjerena u istraživanja u sektoru industrije ugljena i čelika kroz fond i program za istraživanje ugljena i čelika. Ugovori o osnivanju Europske ekonomske zajednice (EEZ) i Europske zajednice za atomsku energiju (EZAE, poznata pod imenom „Euratom”) odnosno Ugovori iz Rima potpisani su 25. ožujka 1957., a stupili su na snagu 1. siječnja 1958. godine. Za razliku od Ugovora o EZUČ-u, Rimski ugovori sklopljeni su „na neograničeno vrijeme” (članak 240. Ugovora o EEZ-u i članak 208. Ugovora o Euratomu), što im je dalo gotovo ustavni status. Šest zemalja osnivačica bile su Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka. Ciljevi • Začetnici EZUČ-a i sami su priznali da je osnivanje te zajednice bilo samo prvi korak na putu koji će dovesti do stvaranja „europske federacije”. Zajedničko tržište ugljena i čelika trebalo je omogućiti da se iskuša formula koja bi se kasnije mogla postepeno proširiti na druga ekonomska područja kako bi se na kraju došlo do političke Europe. • Cilj Europske ekonomske zajednice bio je uspostava zajedničkog tržišta zasnovanog na četiri slobode: slobodnom kretanju robe, osoba, kapitala i usluga. • Cilj Euratoma bio je koordiniranje opskrbe fisibilnim materijalima i programa istraživanja koje su države već pokrenule ili su ih namjeravale pokrenuti u svrhu miroljubive uporabe nuklearne energije. • Preambule triju ugovora pokazuju jedinstvo nadahnuća s kojim se pristupalo stvaranju Zajednica, a to je uvjerenje da se europske države moraju angažirati u stvaranju zajedničke sudbine jer će samo tako moći određivati vlastitu budućnost. Temeljna načela Europske zajednice (EZUČ, EEZ i Euratom) nastale su iz postepenog razvoja europske ideje, neodvojive od događaja koji su uzdrmali kontinent. Odmah nakon Drugog svjetskog rata osnovne su industrije, posebno crna metalurgija, zahtijevale reorganizaciju. Budućnost Europe, kojoj je prijetio sukob Istoka i Zapada, ovisila je o francusko-njemačkom pomirenju. 1. Poziv koji je 9. svibnja 1950. uputio francuski ministar vanjskih poslova Robert Schuman može se smatrati ishodišnom točkom Europe kao Zajednice. Izbor ugljena i čelika u to je doba imao veliku simboličku vrijednost. Naime, početkom 50-ih godina ugljenokopi i crna metalurgija predstavljali su osnovnu industriju, temelj moći neke države. Osim očiglednog ekonomskog interesa, zajedničko korištenje francuskih i njemačkih komplementarnih resursa trebalo je označiti kraj antagonizma između te dvije zemlje. Dana 9. svibnja 1950. Robert Schuman je izjavio: „Europa se neće stvoriti odjednom niti pre- KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 14 ma jedinstvenom planu. Izgradit će se konkretnim postignućima koja će najprije stvoriti istinsku solidarnost”. Upravo su na temelju tog načela Francuska, Italija, Njemačka i zemlje Beneluksa (Belgija, Nizozemska i Luksemburg) potpisale Ugovor iz Pariza, koji prvenstveno predviđa: • slobodno kretanje proizvoda i slobodan pristup izvorima proizvodnje • stalni nadzor tržišta kako bi se izbjegli poremećaji u funkcioniranju koji bi mogli dovesti do nužnog uvođenja proizvodnih kvota • poštovanje pravila konkurencije i transparentnosti cijena • podršku modernizaciji i preustrojstvu tog sektora 2. Odmah nakon potpisivanja ugovora René Pleven osmislio je projekt formiranja europske vojske, iako se Francuska protivila ponovnom stvaranju njemačke vojne sile u nacionalnim okvirima. Europsku zajednicu za obranu (EZO), o kojoj su pregovori okončani 1952. godine, trebala je pratiti politička zajednica (EPZ). Oba projekta odbačena su nakon što je francuska Narodna skupština 30. kolovoza 1954. odbila ratificirati taj ugovor. 3. Pokušaji da se europska integracija ponovno pokrene nakon neuspjeha EZO-a konkretizirani su na konferenciji u Messini (u lipnju 1955.) u području carinske unije i unije za atomsku energiju i doveli su do potpisivanja dva ugovora: Ugovora o EEZ-u i Ugovora o EZAE-u („Euratom”). a. Ugovorom o EEZ-u se između ostalog predviđa: • ukidanje carina među državama članicama • uvođenje zajedničke vanjske carinske tarife • uspostava zajedničke poljoprivredne i prometne politike • stvaranje Europskog socijalnog fonda • osnivanje Europske investicijske banke • razvijanje bliskijih veza među državama članicama. U svrhu ostvarenja tih ciljeva, Ugovor o EZZ-u utvrđuje vodeća načela i određuje okvir pravnog djelovanja institucija Zajednice. Radi se o zajedničkim politikama: zajedničkoj poljoprivrednoj politici (članci 38. do 43.), prometnoj politici (članci 74. i 75.) i zajedničkoj trgovinskoj politici (članci 110. do 113.). Zajedničko tržište treba omogućiti slobodno kretanje robe i mobilnost faktora proizvodnje (slobodno kretanje radnika i poduzeća, slobodno pružanje usluga i slobodno kretanje kapitala). b. Euratom je postavio vrlo ambiciozne ciljeve, prije svega „brzo uspostavljanje i rast nuklearnih industrija”. Međutim, zbog složenog i osjetljivog karaktera nuklearnog sektora, koji se tiče vitalnih interesa država članica (obrane i nacionalne neovisnosti), ambicije ugovora morale su biti smanjene. 4. Konvencijom o određenim zajedničkim institucijama koja je potpisana i koja je stupila na snagu istodobno s Rimskim ugovorima odlučeno je da će parlamentarna Skupština i Sud biti zajednički. Trebalo je samo još spojiti „izvršna tijela” pa je Ugovorom od 8. travnja 1965., takozvanim „Ugovorom o spajanju”, uspostavljeno zajedničko Vijeće i zajednička Komisija Europskih zajednica, a Konvencijom od 9. travnja 1965. okončano je objedinjavanje institucija. Od tog trenutka EEZ preuzima prednost u odnosu na sektorske zajednice poput EZUČ-a i Euratoma. To predstavlja pobjedu općeg sustava Europske ekonomske zajednice nad usporednim postojanjem dviju organizacija sa sektorskim nadležnostima, kao i pobjedu njezinih institucija. JJ Vesna Naglič 15 1.1. Povijest europske integracije 1.1.2. Razvoj događaja do Jedinstvenog europskog akta Glavni dosezi prvobitnih ugovora odnose se na stvaranje vlastitih resursa Zajednice, osnaživanje proračunske ovlasti Parlamenta, opće izravno glasovanje te uspostavljanje Europskog monetarnog sustava. Stupanjem na snagu Jedinstvenog europskog akta 1986., kojim je bitno izmijenjen Ugovor iz Rima, osnažena je ideja integracije stvaranjem velikog unutarnjeg tržišta. Glavna postignuća prve faze integracije c.Izbori Člankom 8. Ugovora iz Rima predviđalo se oblikovanje zajedničkog tržišta tijekom prijelaznog razdoblja od 12 godina, u tri faze, zaključno s 31. prosincem 1969. Prvi cilj, carinska unija, ostvaren je ranije nego što je to bilo očekivano. Prijelazno razdoblje za povećanje kvota i postupno ukidanje unutarnjih carina završilo je već 1. srpnja 1968. Do tog je datuma Europa također prihvatila zajedničku vanjsku tarifu za trgovanje s trećim zemljama. Stvaranje „zelene Europe” bio je još jedan veliki projekt europske integracije. Donesene su prve uredbe o ZPP-u, a 1962. osnovan je Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP). Aktom od 20. rujna 1976. dani su Parlamentu nova legitimnost i autoritet uvođenjem općeg izravnog glasovanja (1.3.4.). Akt je bio revidiran 2002. godine, kad su uvedeni opće načelo proporcionalne zastupljenosti i ostale okvirne odredbe za nacionalno zakonodavstvo o europskim izborima. U međuvremenu je Sud Europske unije protumačio propise o prijelaznom razdoblju tako da su po isteku tog razdoblja brojne odredbe Ugovora o osnivanju Europske zajednice izravno stupile na snagu (ti su članci sada članci 19., 36., 54. i 66. UFEU-a) (3.1.1.). Međutim, na kraju prijelaznog razdoblja i dalje su postojale velike prepreke slobodi kretanja: jedinstveno tržište nije bilo dovršeno. d.Proširenje Ujedinjena Kraljevina priključila se zajedno s Danskom i Irskom 1. siječnja 1973., dok su Norvežani na referendumu glasali protiv pristupanja. Grčka je postala članica 1981., a Portugal i Španjolska 1986. godine. e.Proračun Zajednice Prve izmjene ugovora Nakon prvog kruga proširenja tražila se veća proračunska strogost i reforma ZPP-a. Europsko vijeće postiglo je 1979. sporazum o nizu dodatnih mjera. Sporazumima iz Fontainebleaua postignuto je 1984. trajno rješenje na temelju načela prema kojem je prilagodbama moguće pomoći državama članicama s financijskim teretom prevelikim u odnosu na njihovo relativno blagostanje. a.Institucionalna poboljšanja Planovi za daljnju integraciju Do prve institucionalne promjene došlo je Ugovorom o spajanju od 8. travnja 1965. kojim su spojena izvršna tijela. Ugovor je stupio na snagu 1967., a njime su uspostavljeni jedinstveno Vijeće i Komisija Europskih zajednica (EZUČ-a, EEZ-a i Euratoma) te uvedeno načelo jedinstvenog proračuna. Pod utjecajem početnog uspjeha ekonomske zajednice te unatoč neuspjehu Europske obrambene zajednice u kolovozu 1954., ranih 1960-ih ponovo je oživio cilj stvaranja političke unije država članica. b.Vlastiti resursi i proračunske ovlasti Odlukom Vijeća od 21. travnja 1970. uspostavljen je sustav vlastitih resursa Zajednice, kojim su zamijenjeni financijski doprinosi država članica (1.5.1.). • Ugovorom iz Luxembourga od 22. travnja 1970. Parlamentu su dodijeljene određene proračunske ovlasti (1.3.1.). • Ugovorom iz Bruxellesa od 22. srpnja 1975. dano je Parlamentu pravo da odbaci proračun te da Komisiji da razrješnicu za izvršenje proračuna. Istim je ugovorom uspostavljen Revizorski sud kao tijelo odgovorno za nadgledanje računa i financijskog upravljanja Zajednice (1.3.11.). a.Neuspješan pokušaj stvaranja političke unije Na sastanku na vrhu 1961. u Bonnu šefovi država i vlada šest osnivačkih država članica Europske zajednice zatražili su od međuvladinog odbora, kojim je predsjedao francuski veleposlanik Christian Fouchet, da pripremi prijedloge o političkom statusu unije europskih naroda. Taj je istraživački odbor između 1960. i 1962. dva puta neuspješno pokušao državama članicama predstaviti nacrt ugovora koji bi svima bio prihvatljiv iako je Fouchet svoj plan temeljio na strogom poštovanju identiteta država članica odbijajući zbog toga federalno uređenje. Nepostojanje političke zajednice nadomješteno je Europskom političkom suradnjom. Na konferenciji KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 16 na vrhu u Haagu u prosincu 1969. šefovi država i vlada odlučili su potražiti najbolji način napredovanja prema političkom ujedinjenju. Davignonovo izvješće, koje su ministri vanjskih poslova usvojili u listopadu 1970., a potom su ga dopunila kasnija izvješća, bilo je osnova Europske političke suradnje sve do stupanja na snagu Jedinstvenog europskog akta. pokrivao niz tema: političku suradnju, kulturu, temeljna prava, usklađivanje zakona izvan područja obuhvaćenih ugovorima Zajednice te načine suzbijanja nasilja, terorizma i kriminala. Iako nije usvojen u izvornom obliku, neki su dijelovi preuzeti u Svečanoj izjavi o Europskoj uniji donesenoj u Stuttgartu 19. lipnja 1983. b. Kriza 1966. e.Spinellijev projekt Kada su se u trećoj fazi prijelaznog razdoblja postupci glasovanja u Vijeću za neka područja trebali mijenjati iz jednoglasnog glasovanja u glasovanje kvalificiranom većinom, izbila je ozbiljna kriza. Francuska se protivila nizu prijedloga Komisije, kojima su bile obuhvaćene mjere za financiranje ZPP-a, te je prestala prisustvovati glavnim sastancima Zajednice (politika „prazne stolice”). Konačno je postignuta suglasnost o takozvanom Luksemburškom kompromisu (1.3.7.), prema kojem bi se Vijeće, u slučajevima kada su u pitanju važni interesi jedne ili više država članica, trebalo truditi postići rješenja koja svi mogu usvojiti uz poštovanje međusobnih interesa. Nekoliko mjeseci nakon prvih izravnih izbora 1979. Parlament je zapao u ozbiljnu krizu u odnosima s Vijećem u vezi s proračunom za 1980. Na poticaj zastupnika EP-a Altiera Spinellija, osnivača Europskog federalističkog pokreta i bivšeg povjerenika, skupina devet zastupnika EP-a sastala se u srpnju 1980. kako bi raspravila o načinima oživljavanja rada institucija. U srpnju 1981. Parlament je osnovao odbor za institucionalne poslove da izradi plan izmjene postojećih ugovora, a Spinelli je bio izvjestitelj za usklađivanje. Odbor je odlučilo izraditi planove za ono što će postati ustav Europske unije. Nacrt ugovora donesen je velikom većinom 14. veljače 1984. Zakonodavna vlast dijelila bi se na dvodomni sustav sličan onome federalnih država. Sustav je težio postizanju ravnoteže između EP-a i Vijeća. No, pokazao se neprihvatljiv državama članicama c.Sve veća važnost europskih sastanaka na vrhu Iako su i dalje bile izvan institucionalnog konteksta Zajednice, konferencije čelnika država i vlada država članica počele su pružati političke smjernice i rješavati probleme s kojima se Vijeće ministara nije moglo nositi. Nakon ranih sastanaka 1961. i 1967. te su konferencije dobile na važnosti sastankom na vrhu u Haagu 1. i 2. prosinca 1969., na kojem je dopušten početak pregovora o proširenju Zajednice i postignut sporazum o njezinom financijskom sustavu. Sastanak na vrhu u Fontainebleauu u prosincu 1974. donio je važne političke odluke o izravnim izborima za Parlament i postupku donošenja odluka u Vijeću. Također je odlučeno da će se sastajati tri puta godišnje kao „Europsko vijeće” kako bi raspravljali o poslovima Zajednice i političkoj suradnju (1.3.6.). d.Institucionalna reforma i monetarna politika Krajem 1970-ih u državama članicama pokrenute su razne inicijative za usklađivanje njihovih ekonomskih i fiskalnih politika. Europsko vijeće iz Bremena i ono iz Bruxellesa uspostavili su 1978. Europski monetarni sustav (EMS) kako bi se riješio problem monetarne nestabilnosti i njezinih negativnih učinaka na ZPP i koheziju između država članica. EMS se temeljio na dobrovoljnoj uključenosti i različitosti (Ujedinjena Kraljevina odlučila je ne sudjelovati u mehanizmu deviznih tečajeva), a ovisio je o postojanju zajedničke obračunske jedinice – europske valutne jedinice (ECU). Na Europskom vijeću u Londonu 1981. ministri vanjskih poslova Njemačke i Italije, g. Genscher i g. Colombo, iznijeli su prijedlog „Europskog akta” koji bi Jedinstveni europski akt Nakon što je riješen spor oko proračuna Zajednice iz ranih 1980-ih Europsko je vijeće na sastanku u Fontainebleauu u lipnju 1984. odlučilo osnovati ad hoc odbor osobnih predstavnika šefova država i vlada, koji je prema njegovom predsjedniku nazvan Doogeov odbor. Trebao je pripremiti prijedloge za bolje funkcioniranje sustava Zajednice i političke suradnje. Europsko je vijeće u lipnju 1985. odlučilo većinom glasova (7 prema 3, glasovanje većinom bilo je u tom tijelu izvanredni postupak) sazvati međuvladinu konferenciju kako bi se razmislilo o ovlastima institucija, širenju aktivnosti Zajednice na nova područja i uspostavljanju „pravog” unutarnjeg tržišta. Jedinstveni europski akt potpisalo je 17. veljače 1986. devet država članica, a 28. veljače 1986. to su učinile i Danska (nakon pozitivnog referenduma) te Italija i Grčka. Akt su tijekom 1986. ratificirali parlamenti država članica, no zbog žalbe privatne osobe na irskom sudu njegovo je stupanje na snagu odgođeno za šest mjeseci, do 1. srpnja 1987. Jedinstveni europski akt bio je prva velika promjena Ugovora iz Rima. Njegove su glavne odredbe: a. Širenje ovlasti Unije 1. Stvaranje velikog unutarnjeg tržišta Sasvim operativno unutarnje tržište trebalo je biti dovršeno do 1. siječnja 1993., a podrazumijevalo je praćenje i proširivanje cilja zajedničkog tržišta uvedenog 1958. (3.1.1.). 17 1.1. Povijest europske integracije 2. Uspostava novih ovlasti na području: • monetarne politike, • socijalne politike, • ekonomske i socijalne kohezije, • istraživanja i tehnološkog razvoja, • okoliša, • suradnje na području vanjske politike. b.Poboljšanje mogućnosti donošenja odluka u Vijeća ministara Glasovanje kvalificiranom većinom zamijenilo je jednoglasnost za četiri postojeće nadležnosti Zajednice (izmjenu zajedničke carinske tarife, slobodu pružanja usluga, slobodno kretanje kapitala i zajedničku politiku pomorskog i zračnog prometa). Glasovanje kvalificiranom većinom također je uvedeno za nekoliko novih nadležnosti kao što su unutarnje tržište, socijalna politika, ekonomska i socijalna kohezija, istraživanje i tehnološki razvoj te politika okoliša. Konačno, glasovanje kvalificiranom većinom bilo je predmet izmjene poslovnika Vijeća radi usklađenosti s prethodnom izjavom Predsjedništva da se ubuduće glasovanje u Vijeću može zatražiti ne samo na inicijativu njegova predsjednika, već također na zahtjev Komisije ili države članice ako se za to izjasni obična većina članova Vijeća. c.Veća uloga Europskog parlamenta Povećane su ovlasti Europskog parlamenta: • za sporazume Zajednice o proširenju te za sporazume o pridruživanju potrebna je suglasnost Parlamenta; • uvođenjem postupka suradnje s Vijećem (1.4.1.) dana je Parlamentu stvarna, iako ograničena, zakonodavna ovlast. Taj se postupak tada odnosio na približno 12 pravnih osnova i označio je ključan trenutak u preobrazbi Parlamenta u suzakonodavca ravnopravnog Vijeću. JJ Wilhelm Lehmann KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 18 1.1.3. Ugovori iz Maastrichta i Amsterdama Ugovor iz Maastrichta izmijenio je prethodne europske ugovore i stvorio Europsku uniju koja se temelji na tri stupa: Europskim zajednicama, zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici (ZVSP) i suradnji u području pravosuđa i unutarnjih poslova (PUP). Povodom proširenja Unije, Ugovorom iz Amsterdama uvedene su potrebne izmjene kako bi se osiguralo učinkovitije i demokratičnije funkcioniranje Unije. I. Ugovor iz Maastrichta Ugovor o Europskoj uniji potpisan je u Maastrichtu 7. veljače 1992., a stupio je na snagu 1. studenog 1993. a.Ustrojstvo Unije Ugovor iz Maastrichta je uspostavom Europske unije obilježio novu etapu u procesu stvaranja „neprekidne i sve tješnje veze među narodima Europe”. Europska unija utemeljena je na Europskim zajednicama (1.1.1. i 1.1.2.) koje su upotpunjene politikama i načinima suradnje uspostavljenima Ugovorom o Europskoj uniji. Jedinstvenu strukturu Unije činilo je Vijeće, Europski parlament, Europska komisija, Sud i Revizorski sud koje su, u užem smislu, tada bile jedine „institucije” Unije i koje su svoje zadaće izvršavale u skladu s odredbama ugovora. Ugovorom su osnovani Europski gospodarski i socijalni odbor te Odbor regija koji imaju savjetodavnu funkciju. Ugovorom je predviđeno i osnivanje Europskog sustava središnjih banaka i jedne Europske središnje banke, institucija koje se nadovezuju na postojeće financijske institucije skupine EIB, a to su Europska investicijska banka i Europski investicijski fond. b.Nadležnosti unije te jednakost između muškaraca i žena. Zajednica je ove ciljeve promicala u okviru ovlasti koje su joj dodijeljene uspostavom zajedničkog tržišta i poveznih mjera iz članka 3. Ugovora o EZ-u, kao i uspostavom zajedničke ekonomske politike i zajedničke valute u skladu s člankom 4. U svom djelovanju Zajednica je morala poštovati načelo proporcionalnosti, a u područjima koja nisu bila u njezinoj isključivoj nadležnosti i načelo supsidijarnosti (članak 5. EZ-a). 2. Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) (drugi stup) Zadaća Unije bila je definiranje i provedba vanjske i sigurnosne politike prema modelu suradnje na međuvladinoj razini (6.1.1.). Države članice morale su ovu politiku podupirati aktivno i bez zadrške, u duhu lojalnosti i uzajamne solidarnosti. Njezin cilj bio je: očuvanje zajedničkih vrijednosti, temeljnih interesa, neovisnosti i cjelovitosti Unije u skladu s načelima Povelje Ujedinjenih naroda, jačanje sigurnosti Unije u svakom pogledu, promicanje međunarodne suradnje, razvijanje i učvršćivanje demokracije i vladavine prava te poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda. 3. Suradnja u području pravosuđa i unutarnjih poslova (treći stup) Nadležnosti dane Uniji stvorenoj Ugovorom iz Maastrichta bile su razdijeljene u tri velike skupine nazvane „stupovima”. Prvi „stup” činile su Europske zajednice koje su predstavljale okvir u kojem su nadležnosti, koje su države članice ustupile s dijelom svoga suvereniteta u područjima uređenim ugovorom, vršile institucije Zajednice. Drugi „stup” činila je zajednička vanjska i sigurnosna politika iz glave V. Ugovora. Treći „stup” činila je suradnja u području pravosuđa i unutarnjih poslova, predviđena odredbama glave VI. Ugovora. Odredbama glava V. i VI. bila je uređena suradnja na međuvladinoj razini koja je koristila zajedničke institucije i posjedovala određene nadnacionalne značajke poput povezivanja s Europskom komisijom i savjetovanja s Europskim parlamentom. Zadaća Unije bila je ostvarenje zajedničkog djelovanja u ovim područjima, na temelju međuvladinog modela suradnje (5.12.1.), kako bi se ostvario cilj da se građanima pruži visok stupanj sigurnosti u području slobode, sigurnosti i pravde. Ova suradnja obuhvaćala je sljedeća područja: • pravila za prijelaz vanjskih granica Zajednice i jačanje kontrole, • borbu protiv terorizma, teških kaznenih djela, trgovine drogom i međunarodnih prijevara, • pravosudnu suradnju u kaznenim i građanskim stvarima, • stvaranje Europskog policijskog ureda (Europola) opremljenog sustavom za razmjenu informacija među policijama država članica, 1. Europska zajednica (prvi stup) • borbu protiv nezakonitog useljavanja, Zadaća Zajednice bila je osigurati dobro funkcioniranje zajedničkog tržišta te između ostaloga skladan, uravnotežen i održiv razvoj gospodarskih aktivnosti, visoku razinu zaposlenosti i socijalne zaštite • zajedničku politiku azila. 19 1.1. Povijest europske integracije II. Ugovor iz Amsterdama 2. Ovlast kontrole Ugovor iz Amsterdama o izmjeni Ugovora o Europskoj uniji, ugovorâ o osnivanju Europskih zajednica i određenih s njima povezanih akata potpisan je u Amsterdamu 2. listopada 1997., a stupio je na snagu 1. svibnja 1999. Osim glasovanja o odobrenju Komisije kolektivno, kao tijela, Europski parlament također je obavljao funkciju prethodnog davanja suglasnosti kandidatu za predsjednika buduće Komisije (članak 214.). a.Proširenje nadležnosti Unije U pogledu postupka provođenja općih i neposrednih izbora za Europski parlament (članak 190. EZa), ovlast Zajednice da uređuje zajednička načela nadovezala se na postojeću mogućnost usvajanja jedinstvenog postupka. U isti je članak umetnuta pravna osnova za usvajanje jedinstvenog statuta zastupnika. Međutim, odredba koja bi omogućila usvajanje mjera za razvoj političkih stranaka na europskoj razini (v. članak 191.) još nije postojala. 1. Europska zajednica U pogledu zacrtanih ciljeva poseban naglasak bio je stavljen na uravnotežen i održiv razvoj te na visoku razinu zaposlenosti. U ovom je području stvoren mehanizam za koordinaciju politika zapošljavanja država članica, a otvorena je i mogućnost usvajanja određenih mjera na razini Zajednice. Sporazum o socijalnoj politici uvršten je u Ugovor o EZ-u kao njegov sastavni dio uz neka poboljšanja (ukidanje mogućnosti izuzeća). Otada se metoda Zajednice primjenjivala u važnim područjima koja su dotad bila uređena u „trećem stupu”, kao što su na primjer područje azila, useljavanja, prelaska vanjskih granica, borbe protiv prijevara, carinske i pravosudne suradnje u građanskim stvarima te jedan dio „schengenske” suradnje čiju su cjelokupnu pravnu stečevinu preuzele Unija i Zajednice. 3. Izbori i statut zastupnika c.Pojačana suradnja Međuvladina suradnja u području pravosudne i policijske suradnje u kaznenim stvarima bila je pojačana utvrđivanjem jasnih ciljeva i zadaća te stvaranjem novog pravnog instrumenta sličnog direktivi. Pravni instrumenti zajedničke vanjske i sigurnosne politike bili su razvijeni naknadno, posebno stvaranjem novog instrumenta, zajedničke strategije, te nove funkcije („Glavnog tajnika Vijeća za ZVSP”) i nove strukture („Odjela za političko planiranje i rano upozoravanje”). Ugovori su prvi put sadržavali opće odredbe koje su pod određenim uvjetima omogućavale stanovitom broju država članica da iskoriste zajednički institucionalni okvir kako bi međusobno uspostavile pojačanu suradnju. Ta se mogućnost nadovezivala na slučajeve pojačane suradnje uređene posebnim mjerama, kao što su ekonomska i monetarna unija, uspostava područja slobode, sigurnosti i pravde, te uključivanje takozvane „schengenske” pravne stečevine. U područja u kojima se mogla ostvariti pojačana suradnja ubrajao se treći stup, a pod određenim posebno strogim uvjetima i pitanja iz područja koja nisu potpadala pod isključivu nadležnost Zajednice. Uvjeti koje je svaka pojačana suradnja morala zadovoljiti i predviđeni mehanizmi donošenja odluka bili su zamišljeni tako da se korištenje ovog novog vida postupka integracije jamčilo samo u iznimnim slučajevima i da se on, u svakom slučaju, koristio isključivo u svrhu unapređenja integracije, a nipošto obrnuto. b.Jačanje Europskog parlamenta d.Pojednostavljenje 1. Zakonodavna vlast Ugovorom iz Amsterdama iz europskih ugovora uklonjene su sve odredbe koje su s vremenom postale nevažeće ili zastarjele te su istovremeno zadržani iz njih prethodno proizašli pravni učinci. Ugovorom je također predviđeno novo numeriranje ugovorâ. Iz pravno-političkih razloga, Ugovor je potpisan i poslan na ratifikaciju u obliku izmjena postojećih ugovora na snazi. 2. Europska unija U okviru postupka suodlučivanja koji je bio proširen na 15 postojećih pravnih osnova Ugovora o EZ-u, Europskom parlamentu i Vijeću dodijeljene su nadležnosti za donošenje odluka u svojstvu ravnopravnih zakonodavaca. Uz iznimku poljoprivredne politike i politike tržišnog natjecanja, postupak suodlučivanja primjenjivao se u svim područjima u kojima je Vijeće imalo ovlast donositi odluke kvalificiranom većinom. U četiri slučaja (uređenih člancima 18., 42. i 47., te člankom 151., koji se odnosi na kulturnu politiku i koji je ostao nepromijenjen), postupak suodlučivanja provodio se uz obavezu donošenja jednoglasne odluke Vijeća. Ostala zakonodavna područja podložna jednoglasnom odlučivanju nisu bila obuhvaćena postupkom suodlučivanja. e.Institucionalne reforme s obzirom na perspektivu proširenja a. U skladu sa zahtjevom Europskog parlamenta, Ugovorom iz Amsterdama je najveći mogući broj zastupnika u Europskom parlamentu ograničen na 700 (članak 189.). KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 20 b. Sastav Komisije i pitanje ponderiranja glasova bili su sadržani u „Protokolu o institucijama” priloženom ugovorima. Prema odredbama tog Protokola, u Uniji koja broji najviše 20 država članica Komisija bi se sastojala od po jednog državljanina svake države članice, pod uvjetom da je do tog dana ponderiranje glasova u Vijeću promijenjeno. U svakom slučaju, najmanje godinu dana prije pristupanja 21. države članice, nova konferencija predstavnika vlada država članica trebala bi ponovno sveobuhvatno preispitati sve institucionalne odredbe ugovora. c. Odlučivanje kvalificiranom većinom u Vijeću bilo je predviđeno nizom novih pravnih osnova uvedenih Ugovorom iz Amsterdama. Od postojećih politika Zajednice međutim, jedino područje u kojem se uvodi sustav glasovanja kvalificiranom većinom bilo je područje politike istraživanja, dok se u ostalim politikama i dalje zahtijevao jednoglasni sustav glasovanja. f.Ostala pitanja Postupci Zajednice u vezi s primjenom načela supsidijarnosti bili su dani u protokolu koji se bavio tim pitanjem. Transparentnost je bila povećana zahvaljujući novim odredbama o pristupu dokumentima (članak 255.) i o većoj otvorenosti rada Vijeća u zakonodavnom području (članak 207. stavak 3.). Uloga Europskog parlamenta Mišljenje Europskog parlamenta tražilo se prije sazivanja međuvladine konferencije. Između ostalog, Parlament je sudjelovao na međuvladinim konferencijama u skladu s posebnim pravilima: tijekom posljednje tri konferencije, ovisno o slučaju, Parlament su predstavljali predsjednik ili dva zastupnika. JJ Vesna Naglič 21 1.1. Povijest europske integracije 1.1.4. Ugovor iz Nice i Konvencija o budućnosti Europe Ugovor iz Nice trebao je dati rješenja za „ostatke” neriješene Ugovorom iz Amsterdama, ali je, usprkos tome, Europsku uniju tek djelomično pripremio za velika proširenja na istok i jug 1. svibnja 2004. i 1. siječnja 2007. Stoga je Europska konvencija, kao odgovor na pitanja iznesena u Deklaraciji iz Laekena od 15. prosinca 2001., Uniji nastojala dati novu pravnu osnovu u obliku Ugovora o Ustavu za Europu. Taj ugovor nije ratificiran zbog negativnog ishoda referenduma u dvije države članice. Ugovor iz Nice Ugovor je potpisan 26. veljače 2001., a stupio je na snagu 1. veljače 2003. a.Ciljevi U zaključcima Europskog vijeća iz Helsinkija održanog 1999. godine navedeno je da Unija krajem 2002. mora biti u mogućnosti prihvatiti buduće države članice spremne za pristupanje. Kako su od država kandidatkinja samo dvije imale više stanovnika od prosjeka tadašnjih država članica, predstojalo je znatno povećanje političke težine država s manjim brojem stanovnika. Stoga je zamišljen Ugovor iz Nice kako bi se institucije EU-a učinile učinkovitijima i legitimnijima i kako bi se Unija pripremila za sljedeće veliko proširenje. b.Kontekst O mnogim institucionalnim pitanjima raspravljalo se na međuvladinim konferencijama (MVK) u Maastrichtu i Amsterdamu (1.1.3.), ali ona nisu razriješena na zadovoljavajući način (na što se upućuje kao na „ostatke iz Amsterdama”). Radi se o veličini i sastavu Komisije, ponderiranju glasova u Vijeću i proširenju odlučivanja kvalificiranom većinom. Na temelju izvješća finskog predsjedništva, Europsko vijeće iz Helsinkija je krajem 1999. odlučilo da će se sljedeća međuvladina konferencija baviti „ostacima” i svim drugim izmjenama potrebnim za pripremu proširenja. c.Sadržaj Međuvladina konferencija otvorena je 14. veljače 2000., a svoj je rad okončala u Nici 10. prosinca 2000. postizanjem sporazuma o gore navedenim institucionalnim pitanjima i o nizu drugih tema, posebno novoj raspodjeli zastupničkih mjesta u Europskom parlamentu, fleksibilnijoj pojačanoj suradnji, nadzoru temeljenih prava i vrijednosti u Uniji te jačanju pravosuđa EU-a. 1. Ponderiranje glasova u Vijeću Skupnim razmatranjem sustava glasanja u Vijeću, sastava Komisije, a djelomično i raspodjele mjesta u Europskom parlamentu, međuvladina konferencija došla je do zaključka da je glavna zadaća izmjena relativne težine država članica, što je tema kojom se još od Ugovora iz Rima nije bavila ni jedna međuvladina konferencija. Protokol o institucijama priložen Ugovoru iz Amsterdama predviđao je dva načina definiranja odlučivanja kvalificiranom većinom: novim ponderiranjem glasova radi izmjene postojećeg sustava ili primjenom sustava dvostruke većine glasova i stanovništva. To je bilo rješenje koje je predložila Komisija, a Parlament ju je u tome podržao. Međuvladina konferencija odabrala je prvu opciju. Broj glasova povećao se za sve države članice, ali se udio koji pripada najnaseljenijim državama članicama smanjio: s prijašnjih 55 % glasova pao je na 45 % s pristupom novih deset država članica, a na 44.5 % 1. siječnja 2005. Zbog toga je uvedena demografska „sigurnosna mreža”: država članica može zatražiti da se utvrdi predstavlja li kvalificirana većina najmanje 62 % ukupnog stanovništva Unije. Ako to nije slučaj, odluka neće biti usvojena. 2. Europska komisija a.Sastav Komisija od 2005. godine ima po jednog povjerenika iz svake države članice. Vijeće ima ovlasti da donese jednoglasnu odluku o broju povjerenika i odredbama o sustavu rotacije pod uvjetom da svaka Komisija odražava različite demografske i zemljopisne karakteristike država članica. b. Unutarnji ustroj Ugovorom iz Nice su predsjedniku Komisije dane ovlasti za raspodjelu odgovornosti povjerenicima i njihovu preraspodjelu tijekom mandata. Predsjednik odabire potpredsjednike i određuje njihov broj. 3. Europski parlament a.Sastav Prema Ugovoru iz Amsterdama, najveći mogući broj zastupnika je 700. Europsko Vijeće u Nici je, imajući u vidu proširenje, smatralo da je potrebno izmijeniti broj zastupnika po državi članici. Novi sastav Parlamenta iskorišten je i kao protuteža izmijenjenom ponderiranju glasova u Vijeću. Određeno je da Europski parlament može imati najviše 732 zastupnika. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 22 b.Ovlasti Europski parlament može, na isti način kao i Vijeće, Komisija i države članice, pokrenuti pravne postupke za osporavanje akata Vijeća, Komisije ili Europske središnje banke zbog nenadležnosti, bitne povrede postupka, povrede Ugovora o osnivanju Europske zajednice ili bilo koje pravne norme u vezi s njegovom primjenom, te zbog zloporabe ovlasti. Na prijedlog Komisije, članak 191. preinačen je u operativnu pravnu osnovu kojom se omogućuje da se propisi kojima se uređuje rad političkih stranaka na razini EU-a i pravila o njihovom financiranju donose u postupku suodlučivanja. Zakonodavne ovlasti Europskog parlamenta povećane su djelomičnim proširenjem područja koja potpadaju pod zakonodavni postupak suodlučivanja i obavezom da Parlament dade suglasnost za uspostavu pojačane suradnje u područjima na koja se postupak suodlučivanja odnosi. Isto tako, Vijeće će zatražiti mišljenje Parlamenta i prilikom izjašnjavanja o opasnosti da država članica teško prekrši temeljna prava. 4. Reforma pravosuđa a. Sud Europske unije Sudu Europske unije dana je mogućnost da zasjeda na nekoliko načina: može zasjedati u sudskim vijećima (od tri ili pet sudaca), Velikom vijeću (jedanaest sudaca) ili u punom sastavu. Vijeće, odlučujući jednoglasno, može povećati broj nezavisnih odvjetnika. Iako Sud Europske unije zadržava nadležnost u odlučivanju o prethodnim pitanjima, njegov statut predviđa mogućnost da se Prvostupanjskom sudu upute pitanja koja nisu navedena u članku 225. Ugovora o EZ-u. trećem stupu, Ugovor iz Nice obuhvaćao je sva tri stupa. Ugovorom iz Nice uvedene su još dvije izmjene: upućivanje Vijeću više nije bilo moguće, a pojmom „razumnog roka” razjašnjen je previše općenit tekst članka 43. Ugovora o EU-u. Pristanak parlamenta sada se tražio u svim područjima u kojima se pojačana suradnja odnosila na pitanja obuhvaćena postupkom suodlučivanja. 7. Zaštita temeljnih prava Članku 7. UEU-a dodan je stavak kako bi se pokrili slučajevi u kojima, unatoč nepostojanju evidentnog kršenja temeljnih prava, postoji „očita opasnost” da se to dogodi. Vijeće, odlučujući većinom od četiri petine svojih članova uz prethodnu suglasnost Parlamenta, utvrđuje postoji li takva opasnost i toj državi članici upućuje odgovarajuće preporuke. Proglašena je neobvezujuća Povelja o temeljnim pravima (1.1.6.). d.Uloga Europskog parlamenta Kao i tijekom proteklih međuvladinih konferencija, Parlament je aktivno sudjelovao u pripremama za MVK 2000. godine izjasnivši se o dnevnom redu konferencije te o njezinom odvijanju i ciljevima. Parlament je također iznio svoje mišljenje o sadržaju i pravnim učincima Povelje o temeljnim pravima (1.1.6.). Parlament je insistirao da sljedeća međuvladina konferencija bude transparentna, uz sudjelovanje europskih i nacionalnih zastupnika, Komisije i mišljenja običnih građana, te da se, kao njezin ishod, donese dokument s ustavnim obilježjima. Konvencija o budućnosti Europe b. Prvostupanjski sud a.Osnova i ciljevi Ovlasti Prvostupanjskog suda povećane su kako bi obuhvatile neke kategorije preliminarnih pitanja, uz mogućnost osnivanja sudskih vijeća jednoglasnom odlukom Vijeća. Sve ove operativne odredbe, a poglavito one koje se odnose na nadležnosti Prvostupanjskog suda, odsad se nalaze u samom Ugovoru. U skladu s Izjavom br. 23 priloženom Ugovoru iz Nice, Europsko vijeće iz Laekena održano 14. i 15. prosinca 2001. odlučilo je osnovati Konvenciju koja će okupiti glavne sudionike rasprave o budućnosti Europske unije. Njezini su ciljevi bili na što transparentniji način pripremiti sljedeću međuvladinu konferenciju i organizirati raspravu o četiri velika pitanja koja postavlja razvoj EU-a: boljoj raspodjeli nadležnosti, pojednostavljenju instrumenata za djelovanje Unije, više demokracije, transparentnosti i učinkovitosti te izradi Ustava za europske građane. 5. Zakonodavni postupci Iako je značajan broj novih politika i odredaba (27) sada bio obuhvaćen postupkom odlučivanja kvalificiranom većinom u Vijeću, postupak suodlučivanja proširen je samo na neka manja područja (članci 13., 62., 63., 65., 157., 159. i 191. Ugovora o EZ-u), a pristanak se tražio za bivši članak 161. 6. Pojačana suradnja Ugovor iz Nice, baš kao i Ugovor iz Amsterdama, sadrži opće odredbe koje se primjenjuju na sve oblike pojačane suradnje i odredbe specifične za dotični stup. Međutim, dok je Ugovor iz Amsterdama predviđao primjenu pojačane suradnje samo u prvom i b.Organizacija Konvenciju su činili sljedeći članovi: jedan predsjednik (Valéry Giscard d'Estaing), dva potpredsjednika (Giuliano Amato i Jean-Luc Dehaene), 15 predstavnika šefova država ili vlada država članica, 30 zastupnika nacionalnih parlamenata (po 2 iz svake države članice), 16 zastupnika Europskog parlamenta i 2 člana Europske komisije. Države kandidatkinje su jednakopravno i pod istim uvjetima sudjelovale u 23 1.1. Povijest europske integracije raspravama, ali nisu mogle spriječiti postizanje mogućeg konsenzusa među državama članicama. Konvencija je ukupno imala 105 članova. Uz predsjednika i potpredsjednika, predsjedništvo je imalo devet članova Konvencije i pozvanog predstavnika zemalja kandidatkinja. Uloga predsjedništva bila je dati Konvenciji značajan razvojni poticaj i pripremiti njezine temelje za rad. c.Ishod Rad Konvencije obuhvaćao je fazu „osluškivanja” tijekom koje su se uzimala u obzir očekivanja i potrebe država članica i europskih građana, fazu razmatranja danih ideja te fazu sastavljanja preporuka na temelju suštine rasprave. Krajem 2002. godine Konvenciji je svoje zaključke predalo 11 radnih skupina. Tijekom prvog polugodišta 2003. Konvencija je sastavila tekst i raspravljala o njemu, a on je zatim postao nacrt Ugovora o Ustavu za Europu. Dio I. (načela i institucije, 59 članaka) i Dio II. (Povelja o temeljnim pravima, 54 članka) podneseni su Europskom vijeću u Solunu 20. lipnja 2003. Dio III. (politike, 338 članaka) i Dio IV. (završne odredbe, 10 članaka) predstavljeni su 18. srpnja 2003., tijekom talijanskog predsjedanja. Kasnija međuvladina konferencija je 18. lipnja 2004. usvojila taj tekst s određenim brojem izmjena, ali je temeljni okvir nacrta Konvencije zadržan. Zbog negativnog ishoda dvaju referenduma, u Francuskoj i Nizozemskoj, postupak ratifikacije Ugovora o Ustavu za Europu nije uspješno dovršen (1.1.5.). d.Uloga Europskog parlamenta Većina promatrača drži da je utjecaj europskih zastupnika tijekom rada Konvencije bio od presudne važnosti. Zahvaljujući više razloga, poput pregovaračkog iskustva u međunarodnom okruženju i činjenici da se Konvencija odvijala u prostorijama Parlamenta, zastupnici su mogli imati jak utjecaj na tijek odvijanja rasprava i na konačni ishod Konvencije. Osim toga, oni su aktivno doprinijeli stvaranju političkih Skupina sastavljenih od zastupnika u Europskom parlamentu i zastupnika u nacionalnim parlamentima. Parlament je uspio ostvariti zamjetan broj svojih početnih ciljeva, a većina ih je zadržana u Ugovoru iz Lisabona. JJ Wilhelm Lehmann KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 24 1.1.5. Ugovor iz Lisabona U ovom se poglavlju daje pregled Ugovora iz Lisabona i njegove osnovne odredbe. Cilj je prikazati povijesni kontekst u kojem je taj najnoviji temeljni tekst EU-a nastao iz tekstova koji su mu prethodili. Pojedinačne odredbe (s upućivanjima na članke) i njihovi učinci na politike Europske unije podrobnije su objašnjeni u informativnim člancima koji govore o pojedinim politikama i pitanjima. Pravna osnova Ugovor iz Lisabona o izmjeni Ugovora o Europskoj uniji (UEU) i Ugovora o osnivanju Europske zajednice (SL C 306, 17. 12. 2007.); stupio je na snagu 1. prosinca 2009. Povijest Ugovor iz Lisabona započet je krajem 2001. kao ustavni projekt (Deklaracija Europskoga vijeća o budućnosti Europske unije ili Deklaracija iz Laekena), nakon kojeg je 2002. i 2003. uslijedila Europska konvencija koja je sastavila nacrt Ugovora o Ustavu za Europu (Ustavni ugovor) (1.1.4.). Postupak koji je vodio do Ugovora iz Lisabona bio je rezultat negativnog ishoda dvaju referenduma o Ustavnom ugovoru, održanih u svibnju i lipnju 2005., nakon čega je Europsko vijeće odlučilo uzeti dvije godine „vremena za razmišljanje”. Konačno, na temelju Berlinske deklaracije iz ožujka 2007., Europsko vijeće održano od 21. do 23. lipnja 2007. usvojilo je precizan mandat za sljedeću međuvladinu konferenciju pod portugalskim predsjedanjem. Međuvladina konferencija svoj je rad okončala u listopadu 2007. Ugovor je potpisan 13. prosinca 2007. na sastanku Europskog vijeća u Lisabonu, a ratificirale su ga sve države članice. Sadržaj a.Ciljevi i pravna načela Ugovor o osnivanju Europske zajednice preimenovan je u „Ugovor o funkcioniranju Europske unije” (UFEU), a u cijelom tekstu pojam „Zajednica” zamijenjen je riječju „Unija”. Unija zamjenjuje Zajednicu i njezin je pravni sljednik. Ugovorom iz Lisabona ne određuju se državni simboli Unije poput zastave ili himne. Iako se novi tekst po imenu razlikuje od nacrta Ustavnog ugovora, u njemu je zadržana većina njegovih bitnih postignuća. Ugovorom iz Lisabona na Uniju se ne prenosi nijedna dodatna isključiva nadležnost. No njime se mijenja način na koji Unija provodi postojeće ovlasti, te neke nove (podijeljene) ovlasti, jačanjem sudjelovanja i zaštite građana, stvaranjem nove institucionalne strukture te promjenom postupka donošenja odluka da bi postigla veću učinkovitost i transparentnost čime se osigurava viša razina parlamentarnog nadzora i demokratske odgovornosti. Za razliku od Ustavnog ugovora, Ugovor iz Lisabona ne sadrži nijedan članak kojim se formalno potvrđuje prednost prava Unije u odnosu na nacionalno zakonodavstvo, ali je Ugovoru u tom smislu priložena izjava (Izjava br. 17) koja upućuje na mišljenje pravne službe Vijeća u kojem se podsjeća na ustaljenu sudsku praksu Suda Europske unije o tom pitanju. Ugovorom iz Lisabona prvi se put organiziraju i pojašnjavaju ovlasti Unije i razlikuju tri tipa nadležnosti: isključivu nadležnost, kad jedino Unija može donositi pravne akte, a države članice samo provoditi zakonodavstvo EU-a; podijeljenu nadležnost, kad države članice mogu donositi pravno obvezujuće akte ako to nije učinila Unija; te pomoćnu nadležnost, kad EU usvaja mjere za podupiranje ili dopunjavanje politika država članica. Nadležnosti Unije sad se mogu vratiti državama članicama prilikom revizije ugovora. Ugovorom iz Lisabona Europskoj se uniji daje puna pravna osobnost. Unija stoga može potpisivati međunarodne ugovore u područjima iz svoje nadležnosti i pristupati međunarodnim organizacijama. Države članice mogu potpisivati samo one međunarodne sporazume koji su u skladu sa zakonodavstvom Unije. Ugovorom iz Lisabona završava se uvrštenje preostalih aspekata trećeg stupa koji se odnose na slobodu, sigurnost i pravdu (suradnja policije i pravosuđa u kaznenim stvarima) u prvi stup. SSP (sloboda, sigurnost i pravda) prestaje biti međuvladina resorna politika budući da se o pravnim aktima usvojenim u ovom području sad odlučuje u redovnom zakonodavnom postupku (kvalificiranom većinom i suodlučivanjem) te se, ako nije drugačije određeno, primjenjuju pravni instrumenti metode Zajednice (uredbe, direktive i odluke). Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Europski parlament može predlagati izmjene Ugovora, kao što je već slučaj s Vijećem, vladom neke države članice ili Komisijom. Te bi izmjene u načelu iziskivale sazivanje konvencije. Sad je revizija Ugovora moguća i bez sazivanja međuvladine konvencije uz primjenu pojednostavljenih postupaka revizije. To vrijedi samo kad se predložene izmjene odnose na unutarnje politike i djelovanja Unije (članak 48. stavci 6. i 7. UEU-a). U tim slučajevima odluka da se ne saziva konvencija iziskuje suglasnost Europskog parlamenta ako to nije opravdano opsegom predloženih izmjena. 25 1.1. Povijest europske integracije b.Jača demokracija i bolja zaštita temeljnih prava U Ugovoru iz Lisabona navedena su tri temeljna načela: demokratska jednakost, predstavnička demokracija i participativna demokracija. Participativna demokracija poprima novi oblik građanske inicijative (2.1.5.). Povelja Europske unije o temeljnim pravima nije neposredno uvrštena u Ugovor iz Lisabona, ali joj se člankom 6. stavkom 1. UEU-a daje obvezujuća pravna snaga čime dobiva jednaku pravnu snagu kao i Ugovori (1.1.6.). Stupanje na snagu 14. protokola Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava 1. lipnja 2010., kojim se dopušta ne samo državama nego i međunarodnim organizacijama da postanu potpisnice Europske konvencije, otvorio je Europskoj uniji mogućnost pristupa Konvenciji. Pristupanje ipak iziskuje ratifikaciju svih država stranaka Europske konvencije i Europske unije. c.Nova institucionalna struktura 1. Europski parlament U skladu s člankom 14. stavkom 2. UEU-a Europski parlament (EP) sastavljen je od „predstavnika građana Unije”, a ne od „predstavnika naroda država” (članak 189. Ugovora o EZ-u). Zakonodavne ovlasti Europskog parlamenta povećane su novim „redovnim zakonodavnim postupkom” koji je zamijenio bivši postupak suodlučivanja. Sad se on primjenjuje na više od 40 novih političkih područja, čime se njihov broj povećao na 73. Postupak pristanka postoji i dalje kao „suglasnost”, a postupak savjetovanja ostao je nepromijenjen. Novim postupkom donošenja proračuna stvara se potpuna jednakost Parlamenta i Vijeća kad se radi o odobravanju godišnjeg proračuna. Višegodišnji financijski okvir mora odobriti Parlament (suglasnost). Europski parlament sad bira predsjednika Komisije većinom zastupnika na prijedlog Europskog vijeća koje kandidata mora izabrati kvalificiranom većinom vodeći računa o rezultatu izbora za Europski parlament. Europski parlament i dalje mora odobriti Komisiju kao kolegij. Europski parlament može imati najviše 751 zastupnika. Najveći broj zastupnika po državi članici smanjen je na 96, a najmanji je povećan na 6. Njemačka će do idućih izbora zadržati 99 zastupnika u Europskom parlamentu zbog čega će se ukupni broj zastupnika povećati na 754. Razlika između 736 zastupnika izabranih u lipnju 2009. (na temelju Ugovora iz Nice) i broja zastupničkih mjesta za prijelazni period prema Ugovoru iz Lisabona popunjena je u prosincu 2011. 2. Europsko vijeće Ugovorom iz Lisabona Europsko vijeće formalno je priznato kao institucija EU-a čija se uloga sastoji u tome da Uniji daje „potreban poticaj za razvoj” i za to utvrđuje „opće političke smjernice i prioritete”. Europsko vijeće nema zakonodavnu funkciju. Dugotrajno predsjedništvo zamjenjuje sadašnji sustav rotacije svakih šest mjeseci. Predsjednik se bira kvalificiranom većinom Europskog vijeća na razdoblje od 30 mjeseci, a mandat mu se može obnoviti. Taj sustav trebao bi poboljšati kontinuitet i koherentnost njegova rada. Predsjednik također obavlja funkciju vanjskog predstavljanja Unije, ne dovodeći pritom u pitanje dužnosti Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (vidi niže). 3. Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku Visokog predstavnika imenuje Europsko vijeće kvalificiranom većinom uz suglasnost predsjednika Komisije. Visoki predstavnik zadužen je za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku EU-a i može iznositi prijedloge. Osim predsjedanja Vijećem za vanjske poslove, Visoki predstavnik je i potpredsjenik Komisije, a pomaže mu Europska služba za vanjsko djelovanje koja uključuje osoblje Vijeća, Komisije i nacionalnih diplomatskih službi. 4.Vijeće Ugovorom iz Lisabona zadržano je glasovanje dvostrukom većinom (građana i država članica). No sadašnja pravila glasovanja ostaju na snazi samo do studenog 2014.; između 1. studenog 2014. i 31. ožujka 2017. primjenjivat će se nova pravila, ali će svaka država članica moći zatražiti primjenu postojećeg ponderiranja glasova. Kvalificirana većina postiže se kad 55 % članova Vijeća koji predstavljaju najmanje 65 % stanovništva podrži prijedlog (članak 16. stavak 4. UEU-a). Kad Vijeće ne odlučuje na prijedlog Komisije ili Visokog predstavnika, potrebna većina država članica je 72 % (članak 238. stavak 2. UFEU-a). Najmanje četiri države članice moraju glasovati protiv prijedloga da bi se spriječilo njegovo donošenje. Novim mehanizmom, nadahnutim „Kompromisom iz Ioannine”, 75 % stanovništva ili broja država članica (55 % od 1. travnja 2017.) potrebnih za sastavljanje blokirajuće manjine, može „u razumnom roku” zatražiti preispitivanje prijedloga (Izjava br. 7). Sjednice Vijeća su javne kad se raspravlja ili glasuje o nacrtu zakonodavnog akta. U tu je svrhu svaka sjednica Vijeća podijeljena na dva dijela, na način da je jedan dio posvećen raspravi o zakonodavnim aktima, a drugi nezakonodavnim aktivnostima. Predsjedništvo Vijeća i dalje se izmjenjuje svakih šest mjeseci, ali postoje i skupna predsjedništva sastavljena od po tri države članice u trajanju od 18 mjeseci kako bi se osigurao bolji kontinuitet rada. Iznimka je KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 26 Vijeće za vanjske poslove kojim stalno predsjeda Visoki predstavnik. 5.Komisija S obzirom na to da će se predsjednik Komisije birati na temelju rezultata europskih izbora, on će imati veći politički legitimitet. Predsjednik je zadužen za unutarnju organizaciju kolegija (imenovanje povjerenika, raspodjelu resora, zahtjeve za podnošenje ostavke u posebnim okolnostima). 6. Sud Europske unije Nadležnost Suda proširena je na sve aktivnosti Unije osim na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku. Broj nezavisnih odvjetnika može se povećati s osam na jedanaest. Specijalizirani sudovi mogu se osnovati uz suglasnost Parlamenta. Pojednostavljen je pristup građana Sudu. Treba se osnovati Ured europskog javnog tužitelja radi istrage, kaznenog progona, i podizanja optužnice za djela protiv financijskih interesa Unije. d.Učinkovitije i demokratičnije oblikovanje politika s novim politikama i nadležnostima Veći broj takozvanih „klauzula pasarela” omogućuje promjenu načina odlučivanja, s jednoglasnog odlučivanja na odlučivanje kvalificiranom većinom, s postupka savjetovanja na suodlučivanje (članak 31. stavak 3. UEU-a, članci 81., 153., 192., 312. i 313. UFEU-a te neki postupci slični pasarelama koji se odnose na pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima) (1.4.2.). U područjima u kojima Unija nema isključivu nadležnost, najmanje devet država članica može međusobno uspostaviti pojačanu suradnju. Odobrenje za to mora dati Vijeće nakon dobivanja suglasnosti od Europskog parlamenta. O pitanjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike odluke se donose jednoglasno. Ugovorom iz Lisabona znatno je ojačano načelo supsidijarnosti uključivanjem nacionalnih parlamenata u postupak donošenja odluka (1.3.5.). Uveden je niz novih političkih područja, a druga su proširena. Politika okoliša sad uključuje borbu protiv klimatskih promjena. U području energetske politike sad se spominju solidarnost, sigurnost i međusobna povezanost opskrbe. Osim toga, prava intelektualnog vlasništva, sport, svemir, turizam, civilna zaštita i administrativna suradnja sad su predmet zakonodavne odluke EU-a. Ugovorom iz Lisabona u zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku unosi se klauzula o uzajamnoj obrani kojom se propisuje da sve države članice moraju pružiti pomoć napadnutoj državi članici. Klauzulom solidarnosti propisuje se da Unija i svaka država članica moraju svim raspoloživim sredstvima pomoći državi članici koja je žrtva nesreće uzrokovane ljudskim djelovanjem, prirodne katastrofe ili meta terorističkog napada. „Stalna strukturirana suradnja” otvorena je svim državama članicama koje se obvežu na suradnju u europskim programima za vojnu opremu i stave na raspolaganje borbene jedinice za neposredno djelovanje. Da bi se uspostavila takva suradnja, treba je odobriti Vijeće kvalificiranom većinom nakon savjetovanja s Visokim predstavnikom (6.1.2.). Uloga Europskog parlamenta Vidi 1.1.4. za doprinose Parlamenta Europskoj konvenciji i njegovo sudjelovanje na prijašnjim međuvladinim konferencijama. Međuvladina konferencija 2007., koja je održana pod portugalskim predsjedanjem i dovela do potpisivanja Ugovora iz Lisabona, bila je prva međuvladina konferencija na koju je Parlament poslao tri predstavnika. Tadašnji predsjednik Parlamenta u svom je inauguracijskom govoru u veljači 2007. izjavio da je jedan od prioriteta Parlamenta u drugoj polovini njegovog šestog saziva osigurati da „suština Ustavnog ugovora, uključujući i poglavlje o vrijednostima, postane pravna i politička realnost do idućih izbora za Europski parlament”. JJ Petr Novak 27 1.1. Povijest europske integracije 1.1.6. Povelja o temeljnim pravima Poveljom o temeljnim pravima određuju se temeljna prava koja Europska unija i države članice moraju poštovati pri provedbi prava EU-a. Riječ je o pravno obvezujućem instrumentu koji je donesen kako bi se izričito priznala i osigurala transparentnost uloge koju temeljna prava imaju u pravnom poretku Unije. Pravni status Povelju o temeljnim pravima Europske unije svečano su proglasili Europski parlament, Vijeće i Komisija u Nici 2000. Nakon unesenih izmjena, ponovno je proglašena 2007. No svečano proglašenje Povelju nije učinilo pravno obvezujućom. Usvajanje nacrta Ustava za Europu, potpisanog 2004., dalo bi joj obvezujuću snagu. Zbog neuspjelog postupka ratifikacije (1.1.4.), Povelja je sve do donošenja Ugovora iz Lisabona i dalje bila samo deklaracija o pravima. Povelja je postala pravno obvezujućom 1. prosinca 2009. Člankom 6. stavkom 1. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) predviđa se da „Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima […], koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori.” Povelja stoga čini primarno zakonodavstvo EU-a. Kao takva, ona predstavlja parametar prema kojemu se ispituje valjanost sekundarnog zakonodavstva EU-a i nacionalnih mjera. Kontekst Europske zajednice (današnja Europska unija) prvotno su stvorene kao međunarodna organizacija koja djeluje uglavnom na području ekonomije. Stoga isprva nije zamijećena potreba za pravilima vezanima za poštovanje temeljnih prava. Ipak, nakon što je Sud potvrdio načela izravnog učinka (1.2.1.) i nadređenosti europskog prava, u skladu s kojima pravo Zajednice ima prednost pred domaćim pravom [Costa protiv ENEL-a, predmet 6/64], neki nacionalni sudovi izrazili su bojazan zbog učinaka koje bi takva sudska praksa imala na zaštitu ustavnih vrijednosti. Kada bi europsko pravo imalo prednost čak i pred domaćim ustavnim pravom, njime bi se mogla kršiti temeljna prava zajamčena nacionalnim ustavima. Njemački i talijanski ustavni sud zbog toga su 1974. zasebno donijeli dvije odluke kojima su potvrdili svoje ovlasti preispitivanja europskog prava radi osiguravanja njegove usklađenosti s ustavnim pravima [Solange I; Frontini]. Sud je istodobno razvio vlastitu sudsku praksu o ulozi koju temeljna prava imaju u europskom pravnom poretku. Već 1969. utvrdio je da su temeljna ljudska prava „ugrađena u opća načela prava Zajednice” i kao takvima, sam Sud im pruža zaštitu [Stauder, predmet 29/69]. Potaknut njegovom kasnijom ponovnom potvrdom istoga načela, njemački ustavni sud naposljetku je usvojio malo istančaniji pristup u skladu s kojime je priznao da Sud jamči razinu zaštite temeljnih prava u znatnoj mjeri sličnu onoj koju zahtijeva nacionalni Ustav te da stoga ne postoji potreba za dokazivanjem usklađenosti svakog dijela zakonodavstva Zajednice s Ustavom [Solange II, 1987.]. Stoga je zaštita temeljnih prava pred mjerama Zajednica odavno prepuštena Sudu, koji je razradio popis prava crpeći ih iz općih načela prava Zajednice i zajedničkih ustavnih tradicija država članica. No nedostatak izričitog, pisanog popisa temeljnih prava obvezujućeg za Europsku zajednicu te lako dostupnog građanima i dalje je bio uzrokom zabrinutosti. U više se prilika iznijelo dva glavna prijedloga kojima se smjeralo popuniti ovu rupu u zakonodavstvu. Prvi je bio taj da Europska zajednica pristupi Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (ECHR), već postojećem regionalnom instrumentu kojemu je cilj zaštita ljudskih prava, a čiju ispravnu primjenu od strane država članica nadzire Europski sud za ljudska prava. No ta je mogućnost odbačena nakon što je Sud donio Mišljenje [2/94] prema kojemu je Zajednici nedostajala nadležnost za pristupanje Konvenciji. Slijedom toga, ovim se putem moglo poći tek nakon izmjena Ugovora. Potrebne izmjene naposljetku su usvojene stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona. Člankom 6. UEU-a sada se zahtijeva pristupanje Unije ECHR-u. Drugi je prijedlog bio taj da Zajednica donese vlastitu Povelju o temeljnim pravima i Sudu dodijeli ovlast za osiguravanje njezine pravilne provedbe. Tijekom godina o ovome se pristupu raspravljalo u nizu prigoda, a ponovno je predložen na sjednici Europskog vijeća u Kölnu 1999. Postupak izrade nacrta Temeljni sadržaj Povelje oblikovali su zaključci doneseni na sjednici u Kölnu, u skladu s kojima je glavna svrha Povelje bila da se nadređenu važnost i relevantnost temeljnih prava učini vidljivijima za građane EU-a. ECHR i zajedničke ustavne tradicije država članica, kao opća načela prava Zajednice, trebali su sastavljačima Povelje poslužiti kao glavni izvori nadahnuća. Osim toga, kao izvor nadahnuća trebali su služiti i Europska socijalna povelja (donesena u kontekstu Vijeća Europe) i Povelja Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika jer se ne ograničavaju samo na utvrđivanje ciljeva djelovanja. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 28 O sastavu tijela koje je trebalo sastaviti Povelju odlučeno je tijekom sjednice Europskog vijeća u Tampereu 1999. Tijelo koje se zvalo „Konvencija” kao punopravne je članove uključivalo 15 predstavnika čelnika država ili vlada tadašnjih 15 država članica, jednog predstavnika predsjednika Komisije, 16 zastupnika u Europskom parlamentu i 30 zastupnika u nacionalnim parlamentima (po dva iz svakog parlamenta). Usto, status promatrača dodijeljen je dvama predstavnicima Suda, dvama predstavnicima Vijeća Europe, uključujući jednog predstavnika Europskog suda za ljudska prava. Ostala tijela Unije (npr. Gospodarski i socijalni odbor, Odbor regija i Europski ombudsman), kao i druga tijela, socijalne grupacije ili stručnjaci, mogli su biti pozvani kako bi iznijeli svoja mišljenja, no nisu izravno sudjelovali u postupku izrade nacrta. Za iznošenje stajališta građana i civilnog društva bio je zaslužan prevladavajući broj zastupnika iz nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta. Sastav i metode rada Konvencije poslužili su kao model za Konvenciju o budućnosti Europe (1.1.4.). Sadržaj Povelja o temeljnim pravima dijeli se na sedam glava, od kojih je šest posvećeno osobitim tipovima prava, dok se u posljednjoj objašnjava opseg primjene Povelje i principe kojima se vode njezina tumačenja. Važna značajka Povelje njezino je inovativno grupiranje prava. Njome se naime napušta tradicionalno razlikovanje civilnih i političkih prava s jedne, te ekonomskih i socijalnih prava s druge strane. Istovremeno, Poveljom se jasno razlikuju prava i načela. Načela se, u skladu s člankom 52. stavkom 5., provode u okviru dodatnog zakonodavstva i postaju relevantna samo za sudove u predmetima o tumačenju i zakonitosti takvih zakona. Znatan dio Povelje podijeljen je na sljedeći način: prvom glavom, pod nazivom „Dostojanstvo”, štite se prava na ljudsko dostojanstvo, život i osobni integritet te se ponovno potvrđuje zabrana mučenja i ropstva. Drugom glavom naziva „Slobode” štite se prava na slobodu i poštovanje privatnog i obiteljskog života, pravo na stupanje u brak i osnivanje obitelji, pravo na slobodu mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi te pravo na slobodu izražavanja i okupljanja. Također se obuhvaća zaštita prava na obrazovanje, rad, vlasništvo i azil. Trećom glavom, posvećenom „Jednakosti”, ponovno se potvrđuje načelo jednakosti i nediskriminacije te poštovanja kulturne, vjerske i jezične raznolikosti. Također se jamči posebna zaštita prava djece, starijih osoba i osoba s invaliditetom. Četvrtom glavom naziva „Solidarnost” jamči se zaštita prava radnika, uključujući prava na kolektivno pregovaranje i djelovanje, kao i na poštene i praved- ne uvjete rada. Njome se također priznaju dodatna prava i načela, kao npr. pravo na socijalnu sigurnost, pravo na pristup zdravstvenoj skrbi te načela zaštite okoliša i potrošača. U petoj glavi, koja nosi naziv „Prava građana”, navode se prava građana Unije: pravo na glasovanje i kandidiranje na izborima za Europski parlament i općinskim izborima, pravo na dobru upravu, pravo na peticiju, pravo pristupa dokumentima, pravo na diplomatsku zaštitu te pravo na slobodu kretanja i slobodu prebivanja (2.1.1.). Šestom glavom naziva „Pravda” ponovno se potvrđuje pravo na učinkoviti pravni lijek i na pravično suđenje, pravo na obranu, načela zakonitosti proporcionalnosti kaznenih djela i kazni te pravo na izbjegavanje dvostrukog suđenja ili kažnjavanja zbog istog kaznenog djela. Iako se njome uglavnom ponovno potvrđuju prava koja su u državama članicama već postojala i koja su priznata kao sastavni dio općih načela prava Unije, Povelja je u nekim aspektima inovativna. Primjerice, izričito se spominje zabrana bilo kakve diskriminacije na temelju invalidnosti, dobi ili spolnog usmjerenja. Nadalje, Povelja uključuje neka „suvremena” prava, primjerice zabranu reproduktivnog kloniranja ljudskih bića. Najveća vrijednost Povelje, međutim, ne leži u njezinu inovativnom karakteru, nego u izričitom priznavanju središnje uloge koju temeljna prava imaju u pravnom poretku EU-a. Drugim riječima, Poveljom se izrijekom priznaje da je Unija zajednica prava i vrijednosti te da temeljna prava građana leže u samoj srži Europske unije. Područje primjene i tumačenje Sedmom glavom Povelje obuhvaćaju se neke opće odredbe o njezinu tumačenju i primjeni. Osobno područje primjene Povelje potencijalno je vrlo široko: većina prava koja su u njoj priznata dodijeljena su „svima”, neovisno o njihovu državljanstvu ili statusu. Ipak, neka su prava dodijeljena samo građanima (osobito prava navedena u glavi V.), dok su ostala od prilične važnosti za državljane trećih zemalja (npr. pravo na azil) ili za posebne kategorije osoba (npr. radnike). Glavno područje primjene Povelje izrijekom je definirano u članku 51., gdje stoji da se njezine odredbe odnose samo na institucije i tijela EU-a te na države članice kada provode pravo EU-a (2.1.2.). Ova odredba služi za razdvajanje primjene Povelje od primjene nacionalnih ustava: države članice Povelja obvezuje samo pri provođenju prava EU-a. Nadalje, Poveljom se ne proširuju ovlasti ili nadležnosti Unije i tako se osigurava da njezino donošenje ne poveća ovlasti Unije na štetu ovlasti država članica. Dodatna pravila kojima se potvrđuje važnost nacionalnih ustavnih tradicija i nacionalnih zakona mogu 29 1.1. Povijest europske integracije se pronaći u člancima 52. i 53. U 52. se članku navodi da se temeljna prava mora tumačiti u skladu s ustavnim tradicijama koje su zajedničke državama članicama te u skladu s ECHR-om i uz potpuno uvažavanje nacionalnih zakona i praksi. Nadalje, u članku 53. jasno se navodi da Povelja ne može ograničavati ili nepovoljno utjecati na razinu zaštite temeljnih prava već predviđenu pravom Unije, međunarodnim pravom (osobito uključujući ECHR) i ustavima država članica. Iako Povelja sadržava nekoliko prava, njima nije osigurana neograničena zaštita. Doista, člankom 52. dopuštaju se ograničenja prava ako su ona predviđena zakonom, ako poštuju samu suštinu prava te su proporcionalna i nužna za zaštitu prava ostalih ili općeg interesa. Nadalje, dok su neka prava apsolutna, ostala se dodjeljuju jedino „u skladu s pravom Unije i nacionalnim zakonima i praksom”, što znači da područje primjene takvih prava može podlijegati dodatnim ograničenjima. Povelja je podjednako važeća za sve države članice Europske unije. Premda je radi pojašnjenja njezine primjene na Ujedinjenu Kraljevinu i Poljsku donesen Protokol, on ne ograničava niti odbacuje njezin utjecaj na pravne poretke tih dviju država članica, što izrijekom priznaje Sud [N.S., predmet C-411/10]. Uloga Europskog parlamenta Odmah nakon što je Sud priznao nadređenost prava Zajednice nad nacionalnim zakonodavstvima, Europski je parlament naglasio rizik da bi novo načelo moglo potkopati ljudska prava zaštićena nacionalnim ustavima. Parlament, Vijeće i Komisija donijeli su 1977. Zajedničku deklaraciju o temeljnim pravima kojom su se obvezali na poštovanje temeljnih prava u izvršavanju svojih ovlasti. Nadalje, Parlament je 1979. donio rezoluciju kojom je predložio da Europska zajednica treba pristupiti ECHR-u. U nacrtu Ugovora o osnivanju Europske unije (1.1.2.) iz 1984. navodi se da Unija mora štititi dostojanstvo pojedinca i svakomu tko potpada pod njezinu nadležnost mora pružiti temeljna prava i slobode koji proizlaze iz zajedničkih načela nacionalnih ustava i ECHR-a. Nadalje, nacrtom je također predviđeno pristupanje Unije ECHR-u. Parlament je u travnju 1989. proglasio Deklaraciju o temeljnim pravima i slobodama. No pokušaji dodjeljivanja pravno obvezujućeg statusa Deklaraciji koji su uslijedili bili su neuspješni. Nakon donošenja Ugovora iz Amsterdama 1997., Parlament je ponovno pozvao na donošenje obvezujuće Povelje o temeljnim pravima. Tijekom postupka izrade nacrta koji je doveo do donošenja Povelje, Europski je parlament donio nekoliko Rezolucija u kojima je uporno zahtijevao da se ovom instrumentu dodijeli pravno obvezujuća snaga njegovim uključivanjem u Ugovore. Nakon svečanog proglašenja Povelje, Parlament je izrazio svoje razočaranje zbog njezine neobvezujuće prirode te je ponovno pozvao na njezino uključivanje u Ugovore na pravno obvezujući način. JJ Rosa Raffaelli KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 30 1.2.Osnovne značajke pravnog sustava Europske unije 1.2.1. Izvori i područje primjene prava Europske unije Europska unija ima vlastiti pravni poredak koji je odvojen od međunarodnog prava i čini sastavni dio pravnih sustava država članica. Pravni poredak Unije temelji se na vlastitim izvorima prava, a zbog njihove različite prirode trebalo je među njima uspostaviti hijerarhiju. Na vrhu te hijerarhije nalazi se primarno zakonodavstvo, koje obuhvaća ugovore i opća pravna načela, zatim slijede međunarodni ugovori koje je sklopila Europska unija te sekundarno zakonodavstvo, koje se temelji na ugovorima. Izvori prava Europske unije i njegova hijerarhija • Ugovor o Europskoj uniji (UEU); Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU); Povelja Europske unije o temeljnim pravima • međunarodni sporazumi • opća načela prava Unije • pravni akti sekundarnog zakonodavstva Ugovori i opća načela nalaze se na vrhu hijerarhije pravnih normi i predstavljaju primarno zakonodavstvo, a Ugovorom iz Lisabona ista je vrijednost dana i Povelji o temeljnim pravima. Navedenom zakonodavstvu podređeni su međunarodni sporazumi koje je sklopila Unija. Na nižoj se razini nalazi sekundarno zakonodavstvo, koje je valjano samo ako je u skladu s normama više razine. Ciljevi Stvaranje pravnog poretka Europske unije kako bi se postigli ciljevi određeni ugovorima. Postignuća a.Primarno zakonodavstvo Unije: 1.1.1., 1.1.2. i 1.1.3. b.Sekundarno zakonodavstvo Unije 1.Općenito Pravni akti Unije nabrojani su u članku 288. UFEU-a. Radi se o sljedećim aktima: uredbama, direktivama, odlukama, preporukama i mišljenjima. Institucije Unije mogu donositi navedene pravne akte samo ako su za to ovlaštene odredbama ugovorâ. Načelo dodjeljivanja, kojim se uređuju granice nadležnosti Unije, izrijekom je navedeno u članku 5. stavku 1. UEU-a. U Ugovoru iz Lisabona precizira se opseg nadležnosti Unije, koje se dijele u tri kategorije: opća nadležnost, podijeljena nadležnost i pomoćna nadležnost. Popis područja koja ulaze u te tri vrste nadležnosti jasno je naveden u člancima 3., 4. i 6. UFEU-a. Ako institucije nemaju ovlasti za djelovanje potrebne za postizanje jednog od ciljeva utvrđenih Ugovorima, one pod određenim uvjetima mogu primijeniti članak 352. UFEU-a. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona broj pravnih akata Unije smanjen je radi pojednostavljenja. Naime, prema Ugovoru iz Lisabona metoda Zajednice primjenjuje se na sve europske politike osim zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Pravni instrumenti iz bivšeg trećeg stupa su ukinuti. Institucije sada usvajaju isključivo pravne akte nabrojane u članku 288. UFEU-a. Jedina preostala iznimka su zajednička vanjska politika i zajednička sigurnosna i obrambena politika, koje su i dalje podložne postupcima na razini predstavnika vlada. U tom su području zajedničke strategije, zajednička djelovanja i zajednička stajališta zamijenjeni „općim smjernicama” i „odlukama kojima se utvrđuju” djelovanja koja Unija treba poduzeti i aranžmani za njihovu provedbu (članak 25. UEU-a). Isto tako postoji niz načina djelovanja poput preporuka, komunikacija i akata povezanih s organizacijom i funkcioniranjem institucija (uključujući i međuinstitucionalne sporazume) čiji naziv, struktura i pravni učinci proizlaze iz različitih odredbi ugovorâ ili pravila za njihovu provedbu. Također treba ukazati na važnost bijelih knjiga, zelenih knjiga i programa djelovanja kojima se Komisija koristi u svrhu postizanja suglasnosti o dugoročnim ciljevima. 2. Hijerarhija pravnih normi sekundarnog zakonodavstva Unije Ugovor iz Lisabona uspostavio je hijerarhiju unutar sekundarnog zakonodavstva uvodeći u člancima 289., 290. i 291. UFEU-a jasnu razliku između zakono- 31 1.2.Osnovne značajke pravnog sustava europske unije davnih akata, delegiranih akata i provedbenih akata. Zakonodavni akti su pravni akti doneseni u skladu s redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom. Delegirani akti su, naprotiv, nezakonodavni akti opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni. Zakonodavac (Parlament i Vijeće) može nadležnost usvajanja ovih akata prenijeti na Komisiju. Ciljevi, sadržaj, opseg i trajanje delegiranja ovlasti, a po potrebi i hitni postupci, utvrđeni su u zakonodavnom aktu. Nadalje, zakonodavac utvrđuje i uvjete koji vrijede za delegiranje, a to mogu biti ovlaštenje za opoziv delegiranja ili pravo na prigovor. Provedbene akte najčešće donosi Komisija, kojoj su provedbene ovlasti dodijeljene pravno obvezujućim aktima koji iziskuju jedinstvene uvjete za provedbu. Provedbeni akti su u nadležnosti Vijeća, ali isključivo u posebnim valjano utemeljenim slučajevima i u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Prilikom donošenja temeljnog akta u redovnom zakonodavnom postupku, Europski parlament ili Vijeće mogu u svakom trenutku Komisiju upozoriti na to da, prema njihovu mišljenju, nacrt provedbenog akta prekoračuje provedbene ovlasti predviđene temeljnim aktom. U tom slučaju Komisija mora ponovno razmotriti nacrt dotičnog akta. 3. Različiti pravni akti u okviru sekundarnog zakonodavstva Unije a.Uredba Uredba ima opću primjenu, obvezujuća je u cijelosti i neposredno se primjenjuje, a moraju je u potpunosti poštovati oni na koje se odnosi (privatne osobe, države članice i institucije Unije). Uredba se izravno primjenjuje u svim državama članicama čim stupi na snagu (na dan koji je u njoj određen ili, ako taj dan nije određen, dvadesetog dana od objave u Službenom listu Europske unije) i ne mora biti prenesena u nacionalno zakonodavstvo. Uredbama se želi osigurati jedinstvena primjena prava Europske unije u svim državama članicama. Uredba isto tako poništava nacionalne norme koje nisu u skladu s materijalnim odredbama koje uredba sadrži. b.Direktiva Direktiva je u pogledu rezultata koji je potrebno postići obvezujuća za države članice kojima je upućena (jednu, više ili sve), ali im ostavlja slobodu izbora oblika i metoda postizanja tog rezultata. Zakonodavac pojedine države mora donijeti akt o prijenosu (koji se naziva i „nacionalna provedbena mjera”) u domaće zakonodavstvo čime se nacionalno zakonodavstvo usklađuje s ciljevima utvrđenim u direktivi. Naime, građani imaju prava i obveze u skladu s pravnim aktom jedino ako je donesen akt o prijenosu. Države članice imaju određenu slobodu u prenošenju direktiva čime im se omogućuje uvažavanje na- cionalnih posebnosti. Prenošenje se mora izvršiti u roku utvrđenom direktivom. Prilikom prenošenja direktiva države članice moraju osigurati učinkovitost prava Zajednice, u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a. Direktive u načelu nisu neposredno primjenjive, ali je Sud Europske unije ipak ocijenio da neke odredbe iznimno mogu proizvesti neposredne učinke u državi članici iako ona prethodno nije donijela akt o prijenosu u sljedećim slučajevima: (a) prijenos u domaće zakonodavstvo nije izvršen ili nije proveden na odgovarajući način, (b) odredbe direktive su zapovjednog tipa i dovoljno jasne i precizne te (c) odredbama direktive dodjeljuju se prava pojedincima. Ako su ovi uvjeti ispunjeni, pojedinci se mogu pozvati na predmetne odredbe pred svim tijelima javnih vlasti. Čak i kad se nekom odredbom ne dodjeljuju prava pojedincima i kad je ispunjen samo prvi i drugi uvjet, države članice imaju obvezu poštovati direktivu koja nije prenesena. Gore navedena sudska praksa uglavnom se temelji na razlozima učinkovitosti, pravne zaštite i sankcioniranja povreda Ugovora. S druge strane, pojedinac se ne može protiv drugog pojedinca neposredno pozivati (takozvani „horizontalni” učinak) na izravni učinak direktive koja nije prenesena (predmet Faccini Dori, C-91/92). Prema sudskoj praksi Suda (predmet Francovich, spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90), pojedinac je ovlašten zatražiti naknadu štete od države članice koja ne poštuje pravo Unije. Kad se radi o direktivi koja nije prenesena ili nije prenesena na adekvatan način, taj je zahtjev moguć u sljedećim slučajevima: (a) svrha direktive je dodjeljivanje prava pojedincima, (b) sadržaj tih prava može se utvrditi na osnovi odredbi direktive i (c) postoji uzročna veza između kršenja zakonske obveze prenošenja direktive i pretrpljene štete pojedinca. Da bi se utvrdila odgovornost države članice nije potrebno dokazati njezinu krivnju. c. Odluke, preporuke i mišljenja Odluka je u cijelosti obvezujuća. Odluka u kojoj je određeno kome je upućena (državama članicama, fizičkim ili pravnim osobama), obvezujuća je samo za te primatelje. Odlukom se uređuju konkretna pitanja subjekata na koje se ona odnosi. Pojedinac se može pozvati na prava koja su odlukom dodijeljena državi članici samo ako je ta država donijela akt o prijenosu. Odluke mogu biti izravno primjenjive pod istim uvjetima kao i direktive. Preporuke i mišljenja svojim primateljima ne daju nikakvo pravo i ne određuju nikakve obaveze, ali mogu biti smjernice za tumačenje i sadržaj prava Unije. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 32 4. Odredbe o nadležnosti, postupcima, provedbi i primjeni pravnih akata a. Zakonodavna nadležnost, pravo inicijative i zakonodavni postupci: 1.3.6., 1.3.8. i 1.4.1. b. Provedba zakonodavstva Unije Prema svom primarnom zakonodavstvu, Europska unija ima ograničene provedbene ovlasti zbog toga što pravo Europske unije u načelu provode države članice. Osim toga, članak 291. stavak 1. UFEU-a propisuje da države članice donose sve mjere nacionalnog prava potrebne za provedbu pravno obvezujućih akata Unije. Kad su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije, Komisija primjenjuje svoje provedbene ovlasti (članak 291. stavak 2. UFEU-a). c. Izbor vrste pravnog akta Ugovori u mnogim slučajevima određuju potrebnu vrstu pravnog akta. Međutim, u mnogim odredbama vrsta pravnog akta nije propisana. U tim situacijama članak 296. prvi podstavak UFEU-a propisuje da institucije biraju vrstu akta ovisno o slučaju, „u skladu s važećim postupcima i u skladu s načelom proporcionalnosti”. d. Opća načela prava Unije i temeljna prava Opća načela prava Unije vrlo se malo spominju u Ugovorima. Ta su se načela prvenstveno razvila iz sudske prakse Suda (pravna sigurnost, institucionalna ravnoteža, legitimno očekivanje itd.). Sudska praksa Suda također je razlog tome da su temeljna prava priznata kao opća načela prava Europske unije. Ta je praksa upisana u članak 6. stavak 3. UEU-a, koji upućuje na temeljna prava zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i Povelje Europske unije o temeljnim pravima (1.1.6.). e. Međunarodni sporazumi koje je sklopila Europska unija Europska unija može u okviru svog područja nadležnosti sklapati međunarodne ugovore s trećim državama ili međunarodnim organizacijama (članak 216. stavak 1. UFEU-a) koji su obvezujući za Uniju i države članice. Oni su sastavni dio pravnog poretka Unije. Uloga Europskog parlamenta Na osnovi članka 14. stavka 1. UEU-a, „Europski parlament, zajedno s Vijećem, izvršava zakonodavne i proračunske funkcije”. Ugovorom iz Lisabona zakonodavna uloga Parlamenta veoma je povećana jer je znatno proširen postupak suodlučivanja Parlamenta i Vijeća koji se odsad naziva „redovnim zakonodavnim postupkom”. Štoviše, Europski parlament poduzima radnje kako bi se zakonodavni postupak pojednostavio, poboljšala izrada normativnih tekstova i osigurale učinkovitije sankcije za države članice koje ne poštuju pravo Unije. JJ Vesna Naglič / Danai Papadopoulou 33 1.2.Osnovne značajke pravnog sustava europske unije 1.2.2. Načelo supsidijarnosti U okviru područja koja nisu u isključivoj nadležnosti Unije načelom supsidijarnosti, utvrđenim Ugovorom o Europskoj uniji, definiraju se uvjeti u kojima prioritet djelovanja ima Unija, a ne države članice. Pravna osnova Članak 5. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (Ugovora o EU-u) te Protokol (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ciljevi Načelom supsidijarnosti i načelom proporcionalnosti uređeno je izvršavanje nadležnosti Europske unije. Na područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti Europske unije načelom supsidijarnosti želi se zaštititi pravo država članica da donose odluke i djeluju te dati legitimitet djelovanju Unije ako države članice ne mogu dostatno ostvariti ciljeve nekog djelovanja „zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja”. Njegovim uvođenjem u europske ugovore nastojalo se izvršavanje nadležnosti što je više moguće približiti građanima. Postignuća a.Početak i povijesni razvoj Načelo supsidijarnosti službeno je uvedeno Ugovorom iz Maastrichta, kojim je ugrađeno u Ugovor o osnivanju Europske zajednice (Ugovor o EZ-u). Međutim, Jedinstvenim europskim aktom (1987.) već je bilo uvedeno pravilo supsidijarnosti na području okoliša, iako nije bilo pod tim nazivom. Prvostupanjski sud Europskih zajednica odlučio je u presudi od 21. veljače 1995. (T-29/92) da načelo supsidijarnosti nije opće pravno načelo prema kojemu bi trebalo provjeravati zakonitost akata Zajednice, sve do stupanja na snagu Ugovora o Europskoj uniji. Ne mijenjajući formulaciju načela supsidijarnosti iz članka 5. stavka 2. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, Ugovorom iz Amsterdama „Protokol (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti” priložen je Ugovoru o osnivanju Europske zajednice. Provedbena pravila koja nisu navedena u ugovorima, već su dogovorena u okviru globalnog pristupa u vezi s primjenom načela supsidijarnosti (Europsko vijeće iz Edinburgha 1992.), postala su pravno obvezujuća i provjerljiva. Ugovorom iz Lisabona načelo supsidijarnosti uključeno je u članak 5. stavak 3. Ugovora o EU-u, a stavljena izvan snage odgovarajuća odredba Ugovora o EZ-u, premda je preuzeta ista formulacija. Ugovorom iz Lisabona također je dodano izričito navođenje regionalne i lokalne dimenzije načela supsidijarnosti. Nadalje, Ugovorom iz Lisabona zamijenjen je Protokol iz 1997. o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti novim protokolom istog naziva (Protokol br. 2), a glavna novost koju on donosi odnosi se na ulogu nacionalnih parlamenata u nadzoru poštovanja načela supsidijarnosti (1.3.5.). b.Definicija 1. Opće značenje i svrha načela supsidijarnosti počivaju na prijenosu određenog stupnja neovisnosti podređenom tijelu u odnosu na tijelo na višoj razini, posebno lokalnog tijela prema središnjoj vlasti. Riječ je dakle o podjeli nadležnosti između raznih razina vlasti, a to je načelo institucionalni temelj federativnih država. 2. Kada ga primijenimo na kontekst Europske unije, načelo supsidijarnosti služi kao regulatorni kriterij provedbe nadležnosti koje nisu isključive nadležnosti Unije. Ono isključuje djelovanje Unije u slučajevima kada države članice mogu učinkovito riješiti zadatke na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini te daje Uniji pravo da provodi svoje ovlasti kada države članice ne mogu dostatno ostvariti ciljeve predloženog djelovanja. U skladu s člankom 5. stavkom 3. Ugovora o EU-u institucije Unije mogu djelovati u ime načela supsidijarnosti ako su ispunjena tri preduvjeta: a) područje ne smije biti pod isključivom nadležnošću Unije, b) države članice ne mogu dostatno ostvariti ciljeve predloženog djelovanja, c) zbog opsega ili učinka djelovanja bolje ga može provesti Unija. c.Područje primjene 1. Granice nadležnosti Unije Načelo supsidijarnosti odnosi se na područja u kojima nema ekskluzivne podjele nadležnosti između Unije i država članica. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona došao je kraj različitim tumačenjima opsega načela supsidijarnosti zahvaljujući jasnijim granicama nadležnosti koje su prenesene na Uniju. Zapravo, u Dijelu prvom Glavi I. UFEU-a navedene su nadležnosti Unije u tri kategorije (isključiva nadležnost, podijeljena nadležnost i komplementarna nadležnost) te navedena područja koja te tri kategorije obuhvaćaju. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 34 2. Kada se primjenjuje načelo supsidijarnosti Načelo supsidijarnosti odnosi se na sve institucije Unije i ima praktičnu važnost posebno u okviru zakonodavnih postupaka. Ugovorom iz Lisabona osnažena je uloga nacionalnih parlamenata i Suda na području nadzora poštovanja načela supsidijarnosti. d.Nadzor nacionalnih parlamenata U skladu s člankom 5. stavkom 3. drugim podstavkom i člankom 12. točkom (b) Ugovora o EU-u nacionalni parlamenti nadgledaju poštovanje načela supsidijarnosti u skladu s postupkom predviđenim u Protokolu br. 2. U skladu s tim postupkom svaki nacionalni parlament ili svaki dom nacionalnog parlamenta može u roku od osam tjedana od dana prosljeđivanja nacrta zakonodavnog akta uputiti predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije obrazloženo mišljenje u kojem navodi zašto smatra da dotični nacrt ne poštuje načelo supsidijarnosti. Ako „negativna” obrazložena mišljenja predstavljaju barem trećinu glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima (jedan glas za svaki dom dvodomnih parlamenata te dva glasa za jednodomne parlamente), nacrt se mora preispitati („žuti karton”). Institucija koja je predložila nacrt zakonodavnog akta može ga odlučiti zadržati, izmijeniti ili povući. U slučaju tekstova koji se odnose na policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima prag je jedna četvrtina glasova. Ako se u okviru redovnog zakonodavnog postupka usklađenost zakonodavnog prijedloga sa supsidijarnošću osporava najmanje običnom većinom glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima te ako Komisija odluči zadržati prijedlog, pitanje se ponovno upućuje zakonodavcu (Europskom parlamentu i Vijeću), koji se očituje u prvom čitanju. Ako zakonodavac smatra da zakonodavni prijedlog nije u skladu s načelom supsidijarnosti, može većinom koju čini 55 % članova Vijeća ili većinom danih glasova u Europskom parlamentu odbaciti prijedlog („crveni karton” ili „narančasti karton”). U svibnju 2012. prvi je put dan „žuti karton” za prijedlog Uredbe Europske komisije o provedbi prava pokretanja kolektivnih tužbi na području slobode poslovnog nastana i slobodnog pružanja usluga („Monti II”). Dvanaest od 40 nacionalnih parlamenata ili domova parlamenata (što predstavlja 19 od 54 dodijeljena glasa, dakle više od jedne trećine) smatrali su da prijedlog, odnosno njegov sadržaj, nije u skladu s načelom supsidijarnosti. Komisija je u konačnici povukla svoj prijedlog. e.Sudski nadzor Poštovanje načela supsidijarnosti nadzire se a posteriori (nakon donošenja zakonodavnog akta) u okviru postupaka na Sudu Europske unije kako je definirano Protokolom. Međutim, institucije Unije imaju široko diskrecijsko pravo u primjeni tog načela. U svojim presudama od 12. studenog 1996. (predmet C-84/94, Zbornik I-5755) te od 13. svibnja 1997. (predmet C-233/94, Zbornik I-2405) Sud je naveo da je poštovanje načela supsidijarnosti obuhvaćeno obvezom navođenja razloga u skladu s člankom 296. UFEU-a. Taj je zahtjev već zadovoljen ako poštovanje načela supsidijarnosti općenito proizlazi iz uvodnih izjava te ako je uzeto u obzir pri pregledu akta. Postupak eventualno može pokrenuti ili o njemu izvijestiti država članica u skladu sa svojim pravnim poretkom u ime svog parlamenta ili njegova doma. Odbor regija također može pokrenuti takve postupke protiv zakonodavnih akata pri čijem je donošenju UFEU-om predviđeno savjetovanje s Odborom regija. Uloga Europskog parlamenta Europski je parlament bio pokretač pojma supsidijarnosti predloživši 14. veljače 1984., prilikom usvajanja nacrta Ugovora o EU-u, odredbu prema kojoj svaki put kada ugovor Uniji dodjeljuje nadležnost koja se preklapa s nadležnostima država članica, države članice mogu djelovati dok god Unija ne donese normativni akt. Prijedlog je nadalje naglašavao da bi Unija trebala djelovati samo radi provođenja zadataka koji se učinkovitije mogu provesti na zajedničkoj razini nego zasebno u državama članicama. Te je prijedloge Parlament uključio u brojne rezolucije (na primjer rezolucije od 23. studenog 1989., od 14. prosinca 1989., od 12. srpnja 1990., od 21. studenog 1990. i od 18. svibnja 1995.) u kojima je ponovo izrazio svoju potporu načelu supsidijarnosti. a. Međuinstitucionalni sporazumi Vijeće, Parlament i Komisija potpisali su 25. listopada 1993. međuinstitucionalni sporazum kojim su jasno izrazili želju tri institucije da odlučno nastave tim putom. Njime se obvezuju poštovati načelo supsidijarnosti. Postupcima kojima je uređena primjena načela supsidijarnosti u sporazumu se definiraju načini provođenja nadležnosti koje su ugovorima prenesene na institucije Unije kako bi se mogli ostvariti njima predviđeni ciljevi. Komisija će uzeti u obzir načelo supsidijarnosti te obrazložiti i objasniti da ga poštuje. Isto vrijedi za Parlament i Vijeće u okviru nadležnosti koje su im dodijeljene. Svaka eventualna izmjena teksta Komisije, bilo da dolazi iz Vijeća ili iz Parlamenta, mora biti popraćena obrazloženjem uzimajući u obzir načelo supsidijarnosti ako utječe na mijenjanje područja djelovanja Unije. Tri institucije redovito će u okviru svojih internih postupaka provjeravati jesu li predložena djelovanja u skladu s načelom supsidijarnosti u pogledu odabira instrumenata te u pogledu sadržaja prijedloga. Tako je u članku 36. Poslovnika Europskog parlamenta navedeno da će Parlament tijekom pregleda nekog zakonodavnog prijedloga posebnu pažnju posvetiti poštovanju temeljnih prava te načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Komisija također sastavlja 35 1.2.Osnovne značajke pravnog sustava europske unije godišnje izvješće o poštovanju načela supsidijarnosti. Prema međuinstitucionalnom sporazumu o boljoj pripremi zakonodavstva od 31. prosinca 2003. Komisija mora u obrazloženju objasniti predložene mjere s obzirom na načelo supsidijarnosti te voditi o njemu računa u svojim procjenama utjecaja. Nadalje, u skladu s okvirnim sporazumom od 20. studenog 2010. Parlament i Komisija obvezuju se na suradnju s nacionalnim parlamentima kako bi im olakšali provođenje nadzora usklađenosti s načelom supsidijarnosti. b.Rezolucije Europskog parlamenta U svojoj Rezoluciji od 13. svibnja 1997. Europski je parlament naveo da je načelo supsidijarnosti obvezujuće pravno načelo, istovremeno podsjećajući da njegovo provođenje ne bi smjelo predstavljati prepreku provedbi isključivih nadležnosti Unije niti se koristiti da bi se pravna stečevina dovela u pitanje. U svojoj Rezoluciji od 8. travnja 2003. Parlament je dodao da bi se rješavanje nesuglasica trebalo odvijati na političkoj razini vodeći računa o prijedlozima Konvencije o budućnosti Europe u vezi s uspostavljanjem „mehanizma ranih upozorenja” nacionalnih parlamenata na području supsidijarnosti. Taj je mehanizam uključen u Ugovor iz Lisabona (vidi gore). U svojoj Rezoluciji od 13/09/2012 Parlament pozdravlja snažniju uključenost nacionalnih parlamenata na području nadzora zakonodavnih prijedloga u vezi s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti te predlaže da se prouče načini uklanjanja eventualnih prepreka koje koče sudjelovanje nacionalnih parlamenata u mehanizmima nadzora supsidijarnosti. Također predlaže da se procjeni mogućnost definiranja odgovarajućih kriterija na razini Unije na temelju kojih bi se provjeravalo poštovanje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. JJ Vesna Naglič / Danai Papadopoulou KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 36 1.3.Institucije i tijela Europske unije 1.3.1. Europski parlament: povijesni pregled Europski parlament nastao je proširenjem Zajedničke skupštine Europske zajednice za ugljen i čelik (EZUČ) koja je postala zajednička skupština sve tri nadnacionalne europske zajednice koje su u to vrijeme postojale. Skupština je poslije dobila naziv „Europski parlament”. S vremenom je ta institucija, čije zastupnike od 1979. izravno biraju građani država članica, pretrpjela brojne promjene. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament je postao jednakopravan partner Vijeća u zakonodavnom postupku. Pravna osnova Proširenja • Osnivački ugovori (1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4. i 1.1.5.); • Odluka i Akt o izboru zastupnika u Europskom parlamentu neposrednim općim izborima (20. rujna 1976.) izmijenjeni Odlukom Vijeća od 25. lipnja i 23. rujna. 2002. godine. Nakon pristupanja Danske, Irske i Ujedinjene Kraljevine Europskim zajednicama 1. siječnja 1973. (prvo proširenje) broj zastupnika u Europskom parlamentu povećao se na 198. Pri drugom proširenju, pristupanjem Grčke 1. siječnja 1981., 24 grčka zastupnika u EP-u imenovao je Grčki parlament, a u listopadu 1981. zamijenili su ih zastupnici izabrani na neposrednim izborima. Drugi neposredni izbori održani su 14. i 17. lipnja 1984. Trećim proširenjem 1. siječnja 1986. broj zastupničkih mjesta porastao je s 434 na 518 dolaskom 60 španjolskih i 24 portugalska zastupnika koje su imenovali njihovi nacionalni parlamenti, a poslije zamijenili zastupnici izabrani na neposrednim izborima. Nakon ujedinjenja Njemačke sastav Europskog parlamenta prilagođen je demografskim promjenama. U skladu s prijedlozima Parlamenta u rezoluciji o planu dodjele zastupničkih mjesta broj zastupnika u Europskom parlamentu izabranih u lipnju 1994. porastao je s 518 na 567. Nakon četvrtog proširenja EU-a broj zastupnika u Europskom parlamentu porastao je na 626, uz pravičnu raspodjelu zastupničkih mjesta za nove države članice koja je izvršena u skladu s navedenom rezolucijom. Na međuvladinoj konferenciji u Nici uvedena je nova raspodjela mjesta u Parlamentu koja je primijenjena na europskim izborima 2004. Najveći broj zastupnika (prije ograničen na 700) porastao je na 732. Broj mjesta koje je 15 starih država članica prije imalo smanjen je za 91 (sa 626 na 535). Preostalih 197 mjesta proporcionalno je raspodijeljeno među svim starim i novim državama članicama. Pristupanjem Bugarske i Rumunjske 1. siječnja 2007. broj mjesta u Parlamentu privremeno je povećan na 785 kako bi se prihvatili zastupnici iz tih zemalja. Nakon izbora 2009., održanih od 4. do 7. lipnja 2009., broj zastupničkih mjesta bio je smanjen na 736. Međutim Ugovorom iz Lisabona utvrđen je najveći broj Tri zajednice, jedna skupština Nakon uspostave Europske ekonomske zajednice (EEZ) i Europske zajednice za atomsku energiju (Euratom) Zajednička skupština EZUČ-a proširena je na sve tri zajednice. Skupština pod nazivom Europska parlamentarna skupština, koja se sastojala od 142 zastupnika, prvu je sjednicu održala 19. ožujka 1958. godine u Strasbourgu, a zatim je 30. ožujka 1962. promijenila ime u Europski parlament. Od imenovane skupštine do izabranog parlamenta Prije uvođenja neposrednih izbora zastupnike u Europskom parlamentu imenovali su nacionalni parlamenti država članica. Tako su svi zastupnici imali dvostruki mandat. Na sastanku na vrhu održanom u Parizu 9. i 10. prosinca 1974. odlučeno je da bi se neposredni izbori „trebali održati 1978.” ili kasnije, a od Parlamenta je zatraženo da podnese nove prijedloge kojima bi se zamijenio nacrt Konvencije iz 1960. U siječnju 1975. Parlament je usvojio novi nacrt na temelju kojeg su predsjednici država ili vlada postigli dogovor na sastanku održanom 12. i 13. srpnja 1976. nakon što su riješili brojne nesuglasice. Odluka i Akt o izboru zastupnika u Europskom parlamentu neposrednim općim izborima potpisani su 20. rujna 1976. u Bruxellesu. Akt je stupio na snagu u srpnju 1978. nakon što su ga ratificirale sve države članice, a prvi izbori održali su se 7. i 10. lipnja 1979. 37 1.3.Institucije i tijela europske unije od 751 zastupnika, koji privremeno može narasti na 754 do sljedećih izbora. U sadašnjem mandatu zastupnicima izabranima u lipnju 2009. pridružilo se još 18 zastupnika nakon što su države članice ratificirale protokol o izmjeni donesen na međuvladinoj konferenciji održanoj 23. lipnja 2010. Pristupanjem Hrvatske 1. srpnja 2013. najveći mogući broj zastupničkih mjesta privremeno je povećan na 766 kako bi Parlament primio 12 hrvatskih zastupnika izabranih u travnju 2013. (u skladu s člankom 19. Akta o uvjetima pristupanja Republike Hrvatske). Na sljedećim izborima ukupan broj zastupničkih mjesta morat će se smanjiti na 751. U ožujku 2013. Parlament koji u tom pitanju ima pravo inicijative odobrio je rezoluciju kojom Vijeću predlaže sljedeće promjene: od izbora 2014. Njemačka bi izgubila tri zastupnička mjesta (kako je već planirano), a Belgija, Bugarska, Republika Češka, Irska, Grčka, Hrvatska, Latvija, Litva, Mađarska, Austrija, Portugal i Rumunjska izgubili bi po jedno mjesto. Vijeće je donijelo odluku kojom prihvaća rezoluciju Parlamenta od 28. lipnja 2013. Od 7. lipnja 2009. zastupnici u Europskom parlamentu raspodijeljeni su na sljedeći način (dodatni zastupnici pristigli 2011. navedeni su u zagradama, a hrvatski zastupnici koji su stigli 2013. navedeni su u uglatim zagradama): Postupno jačanje ovlasti Belgija 22 Bugarska 17 (plus 1) Češka 22 Danska 13 Njemačka 99 (96 od 2014.) Estonija 6 Irska 12 Grčka 22 Španjolska 50 (plus 4) Francuska 72 (plus 2) Hrvatska [12] Italija 72 (plus 1) Cipar 6 Latvija 8 (plus 1) Litva Luksemburg Mađarska Malta 12 6 22 5 (plus 1) Nizozemska 25 (plus 1) Austrija 17 (plus 2) Poljska 50 (plus 1) Portugal 22 Rumunjska 33 Slovenija 7 (plus 1) Slovačka 13 Finska 13 Švedska 18 (plus 2) Ujedinjena Kraljevina 72 (plus 1) Ukupno 736 (754) [766]; apsolutna većina: 369 (378) [384] Zamjenom doprinosa država članica vlastitim resursima Zajednice (1.5.1.) došlo je do prvog proširenja proračunskih ovlasti Parlamenta u skladu s Ugovorom iz Luksemburga potpisanim 22. travnja 1970. godine. Drugi ugovor o istoj temi, jačanju ovlasti Parlamenta, potpisan je u Bruxellesu 22. srpnja 1975. (1.1.2.). Jedinstvenim aktom ojačana je uloga Parlamenta na pojedinim zakonodavnim područjima (postupak suradnje) te je odlučeno da se za ugovore o pristupanju i pridruživanju mora dobiti suglasnost Parlamenta. U skladu s Ugovorom iz Maastrichta, uvođenje postupka suodlučivanja na određena zakonodavna područja i proširenje postupka suradnje na druga područja označilo je početak preobrazbe Parlamenta u suzakonodavca. Njime je Parlamentu dana ovlast za konačno odobravanje sastava Komisije, što je bio važan iskorak u smislu političkog nadzora Parlamenta nad izvršnom vlašću EU-a. Ugovorom iz Amsterdama postupak suodlučivanja proširen je na većinu zakonodavnih područja i reformiran tako što je Parlament postao suzakonodavac ravnopravan Vijeću. Za imenovanje predsjednika Komisije potrebno je odobrenje Parlamenta, čime se pojačala njegova kontrola izvršne vlasti. Ugovorom iz Nice još je više prošireno područje primjene postupka suodlučivanja. Ugovor iz Lisabona predstavlja još jedno važno proširenje primjene glasovanja kvalificiranom većinom u Vijeću (koristeći novu metodu) i postupka suodlučivanja (koji je proširen na oko 45 novih zakonodavnih područja). Suodlučivanje, danas poznato kao redovni zakonodavni postupak, postalo je najčešće korišteni postupak odlučivanja i obuhvaća posebno važna područja, kao što su zajednička poljoprivredna politika te pravosudna i sigurnosna politika. Štoviše, i uloga Parlamenta u pripremama budućih izmjena ugovora postala je važnija (članak 48. UEU-a). JJ Rosa Raffaelli KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 38 1.3.2. Europski parlament: ovlasti Obnašanjem različitih funkcija Parlament potvrđuje svoju institucionalnu ulogu u stvaranju europskih politika. Sudjelovanje Parlamenta u zakonodavnom postupku, njegovim proračunskim i nadzornim ovlastima, sudjelovanjem u reviziji temeljnih ugovora i pravnom sudjelovanju u postupcima pred Sudom Europske Unije osigurava njegovo poštovanje načela demokracije na europskoj razini Pravna osnova a.Redovni zakonodavni postupak Članci 223. do 234. i 314. UFEU-a. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Nice, pojednostavljeni postupak suodlučivanja (prijašnji članak 251. Ugovora o EZ-u) primijenjen je na 46 pravnih osnova Ugovora o EZ-u koje dopuštaju usvajanje zakonskih akata. U načelu, ovaj je postupak izjednačio statuse Parlamenta i Vijeća. U slučaju suglasnosti dviju institucija, akt je usvojen prilikom prvog ili drugog čitanja. U slučaju neslaganja, akt se mogao usvojiti isključivo nakon uspješnog mirenja. Ciljevi Kao institucija koja predstavlja europske građane, Parlament predstavlja demokratsku osnovu Europske unije. Da bi se osigurao demokratski legitimitet EU-a, Parlament mora biti potpuno uključen u zakonodavni postupak Europske unije i u ime građana provoditi politički nadzor nad drugim institucijama Europske unije. Ustavne ovlasti i ovlasti ratifikacije (1.4.2.) Od potpisivanja Jedinstvenog europskog akta Parlament mora odobriti sve ugovore o pristupanju novih država članica kao i ugovore o pridruživanju. Jedinstvenim europskim aktom utvrđeno je da se taj postupak primjenjuje i na međunarodne sporazume koji značajno utječu na proračun Zajednice (zamijenivši postupak mirenja uveden 1975.). Ugovorom iz Maastrichta uveden je postupak suglasnosti i za ugovore koji ustanovljuju poseban institucionalni okvir ili uključuju izmjene nekog akta usvojenog postupkom suodlučivanja. Parlament također mora odobriti i akte u vezi s izbornim postupkom (od Ugovora iz Maastrichta). Od Ugovora iz Amsterdama, ako Vijeće želi iznijeti mišljenje da postoji stvarna opasnost da neka država članica teško krši temeljna načela Europske unije, prije nego što iznese svoje preporuke ili sankcije određenoj državi članici mora dobiti pristanak Parlamenta. Suprotno tome, Vijeće mora odobriti sve izmjene Statuta zastupnika Europskog parlamenta. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament ima pravo pokrenuti inicijativu za izmjenu ugovora i odlučuje treba li sazvati konvenciju na kojoj bi se pripremila buduća izmjena ugovora (članak 48. stavci 2. i 3. Ugovora o EU-u). Sudjelovanje u zakonodavnom postupku (1.4.1.) Parlament u različitoj mjeri sudjeluje u izradi zakonodavstva Unije, u skladu s pravnom osnovom svakog pojedinog akta. Prvo je imao isključivo savjetodavnu ulogu u postupku suodlučivanja, a kasnije je dobio status jednak Vijeću. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, postupak suodlučivanja postaje redovni zakonodavni postupak (članak 294. UFEU-a). Nakon tog ugovora više od 40 novih politika podliježe ovom postupku, na primjer sloboda, sigurnost i pravosuđe, vanjska trgovina, politika zaštite okoliša i zajednička poljoprivredna politika. b.Savjetovanje Postupak savjetovanja i dalje se primjenjuje kod oporezivanja, tržišnog natjecanja, usklađivanja zakonodavstva koje nije povezano s unutarnjim tržištem i određenim vidovima socijalne politike. c.Suradnja Postupak suradnje (prijašnji članak 252. Ugovora o EZ-u) uveden je Jedinstvenim europskim aktom, a Ugovorom iz Maastrichta proširen je na većinu zakonodavnih pitanja o kojima Vijeće odlučuje većinom. Taj postupak obvezuje Vijeće da za vrijeme drugog čitanja razmotri amandmane Parlamenta usvojene apsolutnom većinom ako ih je preuzela Komisija. Time je Parlament dobio prave zakonodavne ovlasti. Važnost postupka suradnje umanjena je širom primjenom postupka suodlučivanja u skladu s Ugovorom iz Amsterdama. Primjenjuje se za četiri odredbe ekonomske i monetarne politike (bivši članak 98. EZ i sljedeći članci), ali ukinut je Ugovorom iz Lisabona (1.1.5.). d.Pristanak Od Ugovora iz Maastrichta postupak pristanka primjenjivao se na samo nekoliko zakonodavnih područja u kojima Vijeće jednoglasno odlučuje, a od Ugovora iz Amsterdama ograničen je na strukturne i kohezijske fondove (prijašnji članak 161. Ugovora o EZ-u). 39 1.3.Institucije i tijela europske unije U skladu s Ugovorom iz Lisabona, ovaj se postupak, koji se odsad naziva suglasnost, primjenjuje na određena nova pitanja, na primjer na mjere koje mora usvojiti Vijeće kada se neka odluka Unije smatra nužnom, a u Ugovorima nisu predviđene potrebne ovlasti za tu svrhu (članak 352. UFEU-a). e.Pravo na inicijativu Prema Ugovoru iz Maastrichta, Parlament također ima pravo na zakonodavnu inicijativu, ali je to pravo ograničeno na to da se od Komisije zatraži podnošenje prijedloga. To je pravo zadržano u Ugovoru iz Lisabona (članak 225. UFEU-a) i detaljnije objašnjeno u posljednjem Međuinstitucionalnom sporazumu Komisije i Parlamenta. b.Prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Komisiji (sadašnji članak 234. UFEU-a) uveden je Ugovorom iz Rima. Za takav prijedlog za izglasavanje potrebna je dvotrećinska većina danih glasova, koja predstavlja većinu glasova zastupnika u Parlamentu Ako se prijedlog prihvati, Komisija se kao tijelo mora raspustiti. Dosad je izneseno samo osam prijedloga za izglasavanje nepovjerenja Komisiji: nijedan nije usvojen, ali broj glasova u korist prijedloga neprestano se povećava. Međutim, posljednji prijedlog za izglasavanje nepovjerenja (o kojem je glasano 8. lipnja 2005.) dobio je samo 35 glasova za naspram 589 glasova protiv i 35 suzdržanih. c.Parlamentarna pitanja Proračunske ovlasti (1.4.3.) Ugovorom iz Lisabona uklonjena je razlika između obveznih i neobveznih rashoda te izjednačen Parlament s Vijećem u godišnjem proračunskom postupku koji nalikuje redovnom zakonodavnom postupku. Parlament ostaje jedno od dva nadležna tijela za proračun (članak 314. UFEU-a). Uključen je u proračunski postupak od pripremne faze, posebno u vezi s određivanjem općih smjernica i vrsta rashoda. Usvaja proračun i nadgleda njegovo izvršenje (članak 318. UFEU-a). Daje razrješnicu o izvršenju proračuna (članak 319. UFEU-a). Konačno, Parlament mora odobriti suglasnost o višegodišnjem financijskom okviru (članak 312. UFEUa). Prvi takav okvir temeljen Ugovorom iz Lisabona usvojen je 1. srpnja 2013. Nadzor izvršne vlasti Parlament ima nekoliko nadzornih ovlasti. Pregledava godišnje opće izvješće (članak 233. UFEU-a) i nadgleda, zajedno s Vijećem, provedbene i delegirane akte Komisije (članci 290. i 291. UFEU-a). a.Imenovanje Komisije Parlament je 1981. počeo neformalno potvrđivati imenovanje Komisije odobravajući njezin program. Međutim, tek se od stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta 1992. traži njegovo odobrenje prije no što države članice imenuju predsjednika i članove Komisije kao kolegijalnog tijela. Ugovorom iz Amsterdama otišlo se korak dalje zahtijevajući od Parlamenta posebno odobrenje za imenovanje predsjednika Komisije, prije imenovanja drugih članova. Parlament je 1994. također uveo saslušanja kandidata za povjerenike. U skladu s Ugovorom iz Lisabona kandidat za predsjednika Komisije treba biti odabran prema rezultatima europskih izbora. Podrazumijevaju pisana i usmena pitanja, sa i bez rasprave (članak 230. UFEU-a) i pitanja tijekom vremena za pitanja. Komisija i Vijeće dužni su odgovoriti na njih. d.Istražni odbori Parlament ima pravo osnovati privremene istražne odbore za istraživanje navodnih povreda ili nepravilnosti u provedbi prava Unije (članak 226. UFEU-a). e.Nadzor vanjske i sigurnosne politike Parlament ima pravo da ga se redovito izvještava o ovim područjima, a svoja pitanja ili preporuke može iznijeti Vijeću. Savjetovanje s Parlamentom je obavezno u vezi s glavnim aspektima i osnovnim opredjeljenjima u zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici (članak 36. UFEU-a). Provedba međuinstitucionalnog sporazuma o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju (2006/C 139/01) omogućila je poboljšanje savjetovanja u vezi sa ZVSP-om, posebno što se tiče financijskih pitanja. Uvođenje funkcije Visokog predstavnika za vanjske poslove i sigurnosnu politiku ojačalo je utjecaj Parlamenta jer je osoba na tom položaju ujedno i potpredsjednik Komisije. Postupci pred Sudom Parlament ima ovlasti pokrenuti postupak pred Sudom ako neka druga institucija prekrši Ugovor. Ima pravo intervencije, odnosno može poduprijeti jednu stranu u nekom predmetu pred Sudom. U poznatom primjeru to je pravo iskorišteno u presudi u predmetu Izoglukoza (presude 138 i 139/79 29. listopada 1980.) kada je Sud proglasio uredbu Vijeća nevažećom jer je Vijeće prekršilo obvezu savjetovanja s Parlamentom. U okviru tužbe zbog propusta djelovanja (članak 265. UFEU-a), Parlament može pred Sudom pokrenuti postupak protiv neke institucije radi utvrđivanja povrede Ugovora, kao u predmetu br. 13/83 u kojem je donesena presuda protiv KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 40 Vijeća zbog toga što nije poduzelo mjere u vezi sa zajedničkom prometnom politikom. Prema Ugovoru iz Amsterdama, Parlament je mogao pokrenuti postupak da se akt neke druge institucije proglasi ništavnim isključivo ako se radilo o zaštiti vlastitih ovlasti. Ugovorom iz Nice izmijenjen je prijašnji članak 230. Ugovora od EZ-u: Parlament nije trebao iskazati posebnu zabrinutost pa stoga može pokrenuti postupak na isti način kao Vijeće, Komisija i države članice. Parlament može biti tužena strana u postupku protiv akta usvojenog u okviru postupka suodlučivanja ili kada je namjera nekih od njegovih akata proizvesti pravne učinke prema trećima. Člankom 263. UFEU-a potvrđene su presude Suda u predmetima br. 320/81, 294/83 i 70/88. Konačno Parlament može zatražiti prethodno mišljenje Suda o usklađenosti nekog međunarodnog sporazuma s Ugovorom (članak. 218. UFEU-a). Predstavke (2.1.4.) Kada građani Europske unije žele iskoristiti svoje pravo na predstavke, šalju ih predsjedniku Parlamenta (članak 227 UFEU-a). Europska građanska inicijativa (2.1.5.) Parlament organizira saslušanje s izlagačima iz uspješno registriranih europskih građanskih inicijativa pod vodstvom odbora nadležnog za politiku kojom se bavi ta europska građanska inicijativa. Imenovanje Ombudsmana U skladu s Ugovorom iz Lisabona, Parlament i dalje bira Europskog ombudsmana (članak 228. UFEU-a) (1.3.16.). JJ Wilhelm Lehmann 41 1.3.Institucije i tijela europske unije 1.3.3. Europski parlament: ustrojstvo i način rada Ustrojstvo i način rada Europskog parlamenta utvrđuju se Poslovnikom. Politička tijela, odbori, izaslanstva i klubovi zastupnika upravljaju aktivnostima Parlamenta. Njegov se sastav obično mijenja nakon revizija ugovora i proširenja. Pravna osnova • Članci 223. – 234. UFEU-a. • Poslovnik Europskog parlamenta. Zastupnici Europski parlament ima 766 zastupnika među kojima su mjesta podijeljena na sljedeći način: Njemačka – 99, Francuska – 74, Italija i Ujedinjena Kraljevina – 73, Španjolska – 54, Poljska – 51, Rumunjska – 33, Nizozemska – 26, Belgija, Grčka, Mađarska, Portugal i Češka – 22, Švedska – 20, Austrija – 19, Bugarska – 18, Finska, Danska i Slovačka – 13, Irska, Litva i Hrvatska – 12, Latvija – 9, Slovenija – 8, Cipar, Estonija, Luksemburg i Malta – 6. U sadašnjem parlamentarnom sazivu broj zastupnika iznosi 754, kako je predviđeno člankom 14. stavkom 2. Ugovora o Europskoj uniji. Osim toga, u srpnju 2013. na dužnost je stupilo 12 zastupnika iz Hrvatske – nove države članice (vidi tablicu na kraju poglavlja). Na prijedlog Parlamenta predstavljen u rezoluciji od 13. ožujka 2013. Vijeće je donijelo odluku o raspodjeli mjesta nakon izbora 2014. Dvanaest država članica izgubit će po jedno mjesto (Belgija, Bugarska, Češka, Irska, Grčka, Latvija, Litva, Mađarska, Austrija, Portugal, Rumunjska i Hrvatska), a Njemačka će imati najveći broj mjesta dopuštenih Ugovorom (96). Raspodjela mjesta ponovno će se revidirati pravovremeno prije izbora koji će se održati 2019. Ustrojstvo a.Politička tijela Politička tijela Parlamenta su Predsjedništvo (predsjednik i 14 potpredsjednika), Konferencija predsjednika (predsjednik i predsjednici klubova zastupnika), pet kvestora koji su odgovorni za administrativne i financijske poslove zastupnika, Konferencija predsjednika odbora i Konferencija predsjednika izaslanstava. Mandat predsjednika, potpredsjednika i kvestora traje dvije i pol godine. b.Odbori i izaslanstva Zastupnici su raspoređeni za rad u 20 odbora, 2 pododbora, 39 izaslanstava (međuparlamentarna izaslanstva i izaslanstva u zajedničkim parlamentarnim odborima, odborima za parlamentarnu suradnju i multilateralnim parlamentarnim skupštinama). Parlament također ima izaslanstvo u Zajedničkoj skupštini osnovanoj sporazumom između afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja (AKP) i EU-a. Može osnovati i posebne odbore na temelju članka 184. Od srpnja 2009. svaki odbor ili izaslanstvo bira vlastito predsjedništvo, koje čini predsjednik i tri potpredsjednika. c.Političke skupine Zastupnici se u Parlamentu ne povezuju u nacionalnim izaslanstvima, nego u transnacionalnim skupinama prema svojem političkom opredjeljenju. Prema Poslovniku, klub zastupnika čine zastupnici iz najmanje jedne četvrtine država članica, a zastupnika mora biti najmanje 25 (članak 30.). U tjednu prije sjednice i u tjednu u kojem se održava sjednica klubovi zastupnika održavaju redovite sastanke i seminare na kojima utvrđuju glavna načela svog rada. Neki klubovi zastupnika odgovaraju nadnacionalnim političkim strankama koje djeluju na razini EU-a. To su primjerice Europska pučka stranka, Progresivni savez socijalista i demokrata, Zeleni/Europski slobodni savez te Savez liberala i demokrata za Europu. Te nadnacionalne stranke blisko surađuju s odgovarajućim klubovima zastupnika unutar Parlamenta. d. Europske političke stranke i zaklade Europski parlament zalaže se za stvaranje okruženja koje će doprinijeti stalnom razvoju europskih političkih stranaka i zaklada, što uključuje i donošenje okvirnog zakonodavstva. Članak 224. UFEU-a (bivši članak 191. stavak 2. UEZa) sadrži pravnu osnovu za donošenje statuta političkih stranaka na europskoj razini i pravila o njihovu financiranju u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom. Do sada postoji 10 takvih političkih stranaka koje se financiraju prvenstveno na temelju Uredbe (EZ) br. 2004/2003. Nekoliko godina nakon toga nova je uredba (1524/2007 (EZ)) uvela mogućnost financiranja političkih zaklada koje pružaju potporu svojim relevantnim strankama kroz obrazovne i istraživačke aktivnosti. Na prijedlog Komisije, Odbor za ustavna pitanja Europskog parlamenta usvojio je 15. travnja 2013. izvješće o reformiranom statutu za europske stranke koje očekuje prvo čitanje na plenarnoj sjednici. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 42 e.Tajništvo Tajništvo Europskog parlamenta čini deset, a od siječnja 2014. dvanaest glavnih uprava, i pravna služba. Njegova je zadaća koordinirati zakonodavni rad i organizirati plenarne i druge sjednice. Ono također pruža tehničku, pravnu i stručnu pomoć parlamentarnim tijelima i zastupnicima Parlamenta kao podršku u izvršavanju njihovih mandata. Tajništvo osigurava usluge usmenog i pismenog prevođenja za sve sjednice i formalne dokumente. Djelovanje U skladu s Ugovorom, Parlament sam organizira svoj rad. Donosi Poslovnik većinom glasova svojih zastupnika (članak 233. UFEU-a). Ako ugovorima nije drugačije određeno, Parlament donosi odluke većinom danih glasova (članak 231. UFEU-a). Odlučuje o dnevnom redu sjednica koje prvenstveno obuhvaćaju usvajanje izvješća koja su pripremili odbori, pitanja za Komisiju i Vijeće, aktualne i žurne rasprave i izjave Predsjedništva. Sjednice odbora i plenarne sjednice otvorene su za javnost i prenose se internetom. Sjedište i mjesta rada Parlamenta Od 7. srpnja 1981. Parlament je donio nekoliko rezolucija o svom sjedištu, pozivajući vlade država članica da poštuju obvezu o uspostavljanju jednog sjedišta institucija EU-a na koju ih obvezuju ugovori. Budući da države članice nisu odgovorile na te pozive, donesen je niz odluka o organizaciji i mjestima rada Parlamenta (Luxembourg, Strasbourg i Bruxelles). Na Europskom vijeću u Edinburghu, 11. i 12. prosinca 1992., vlade država članica postigle su sporazum o sjedištima institucija EU-a, na sljedeći način: Parlament je izrazio nezadovoljstvo tom odlukom. Međutim Sud Europske unije potvrdio je (presuda od 1. listopada 1997. – C 345/95) da je sjedište Parlamenta utvrđeno u skladu s člankom 289. Ugovora o EZ-u. Odluka je postala dijelom Ugovora iz Amsterdama kao protokol priložen ugovorima, a zbog čega je Parlament izrazio žaljenje. Na prijedlog Konferencije predsjednika Parlament sastavlja godišnji kalendar sjednica. U načelu Parlament održava 12 četverodnevnih sjednica u Strasbourgu i šest dvodnevnih sjednica u Bruxellesu. U 2012. održane su dvije dvodnevne sjednice u istom kalendarskom tjednu u listopadu. Za 2013. i razdoblje nakon toga Sud je odlučio da se u listopadu trebaju održati dvije pune sjednice (predmet C-237/11). U skladu s člankom 229. UFEU-a Parlament se može se sastajati na izvanrednim sjednicama na zahtjev većine svojih članova ili na zahtjev Vijeća ili Komisije. Dana 18. prosinca 2006. Parlament je, neposredno nakon Vijeća 15. i 16. prosinca, po prvi put održao dodatnu plenarnu sjednicu u Bruxellesu. Ta se praksa od tada ustalila. Zastupnici u Parlamentu po klubovima zastupnika i državama članicama EPP: Klub zastupnika Europske pučke stranke S&D: Klub zastupnika Progresivnog saveza socijalista i demokrata ALDE: Klub zastupnika Saveza liberala i demokrata za Europu Greens/EFA: Klub zastupnika Zelenih/Europskog slobodnog saveza ECR: Europski konzervativci i reformisti sjedište Parlamenta je u Strasbourgu, gdje se održavaju 12 mjesečnih sjednica i sjednica o proračunu; EFD: Europa slobode i demokracije • dodatne sjednice održavaju se u Bruxellesu; NI: Nezavisni zastupnici • parlamentarni odbori sastaju se u Bruxellesu; • Tajništvo Parlamenta i njegovi odjeli ostaju u Luxembourgu. • GUE/NGL: Konfederalni klub zastupnika Ujedinjene europske ljevice i Nordijske zelene ljevice 43 1.3.Institucije i tijela europske unije U sljedećoj tablici prikazana je raspodjela mjesta od 18. studenog 2013. EPP S&D ALDE Belgija 5 5 5 Bugarska 7 4 5 Češka 2 7 Danska Njemačka Greens/ EFA 4 1 5 3 1 42 23 12 14 1 Estonija 1 1 3 Irska 4 2 4 ECR GUE/NGL 1 9 4 1 1 1 22 1 1 18 22 99 6 7 8 1 1 3 23 2 2 1 Francuska 30 13 6 16 Hrvatska 5 5 Italija 34 22 Cipar 2 2 Latvija 4 1 1 Litva 4 3 2 Luksemburg 3 1 1 5 1 5 1 1 1 54 1 3 74 8 2 12 2 6 9 1 14 4 2 4 Nizozemska 5 3 6 3 Austrija 6 5 1 2 Poljska 29 7 Portugal 10 7 Rumunjska 73 1 12 2 6 1 Malta 12 22 2 1 2 1 13 1 1 25 Mađarska NI 1 8 Španjolska Grčka EFD 1 3 22 6 1 2 11 1 1 5 26 5 19 51 4 22 4 11 5 4 2 2 Slovačka 6 5 1 Finska 4 2 4 2 Švedska 5 6 4 4 13 12 5 27 1 9 6 73 275 194 85 58 56 35 32 31 766 Ujedinjena Kraljevina Ukupno JJ Erika Schulze 11/2013 3 33 14 Slovenija 8 1 13 1 13 20 1 KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 44 1.3.4. Europski parlament: izborni postupci Postupci izbora za Europski parlament uređeni su i europskim zakonodavstvom, kojim se definiraju pravila zajednička za sve države članice, i posebnim nacionalnim odredbama, koje se razlikuju od jedne do druge države. Zajedničkim pravilima utvrđeno je načelo razmjernog predstavništva te određene nespojivosti dužnosti s mandatom zastupnika Europskog parlamenta. Mnoga druga važna pitanja, kao što je izborni sustav i broj izbornih jedinica, uređeni su nacionalnim zakonima. Pravna osnova 3. Nespojivost dužnosti Članci 20., 22. i 223. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Mandat zastupnika Europskog parlamenta nespojiv je s mandatom člana vlade države članice, člana Komisije, suca, nezavisnog odvjetnika ili tajnika Suda, člana Revizorskog suda, člana Europskog gospodarskog i socijalnog odbora, člana odbora ili drugih tijela osnovanih u skladu s Ugovorima u svrhu upravljanja sredstvima Unije ili izvršavanja stalne izravne upravne zadaće, člana Odbora direktora, Upravnog odbora ili osoblja Europske investicijske banke i aktivnog dužnosnika ili službenika institucija Europske unije ili povezanih specijaliziranih tijela. Daljnje nespojivosti dodane su 1997. (član Odbora regija) i 2002. (član Prvostupanjskog suda, sada Općeg suda, član Odbora direktora Europske središnje banke, Ombudsman Europske unije i, što je najvažnije, zastupnik nacionalnog parlamenta). Zajednička pravila a.Načela U osnivačkim ugovorima navedeno je da bi zastupnike Europskog parlamenta u početku imenovali nacionalni parlamenti, ali je omogućeno i glasanje na neposrednim općim izborima. Vijeće je tu odredbu provelo Aktom od 20. rujna 1976. Ugovorom iz Maastrichta iz 1992. predviđeno je da se izbori moraju održavati u skladu s jedinstvenim postupkom te da bi Parlament trebao podnijeti prijedlog takvog postupka Vijeću kako bi ga ono moglo jednoglasno usvojiti. Međutim, budući da Vijeće nije uspjelo postići dogovor ni o jednom od prijedloga, u Ugovoru iz Amsterdama uvedena je umjesto toga mogućnost usvajanja tzv. „zajedničkih načela”. Odlukom Vijeća 2002/772/EZ, Euratom, akt iz 1976. promijenjen je u skladu s time uvođenjem načela razmjernog predstavništva i nespojivosti između nacionalnih i europskih mandata. Ugovorom iz Lisabona pravo glasa i pravo na kandidaturu postigli su status temeljnih prava (članak 39. Povelje o temeljnim pravima Europske unije). b.Primjena: važeće zajedničke odredbe 1. Pravo nedržavljana da glasaju i kandidiraju se na izborima U skladu s člankom 22. stavkom 2. UFEU-a „svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament u državi članici u kojoj boravi”. Mjere za provedbu ovih prava donesene su Direktivom 93/109/EZ. 2. Izborni sustav Izbori se moraju temeljiti na načelu razmjernog predstavništva i u njima se mora koristiti sustav listi ili sustav prenosivog pojedinačnog glasovanja (Odluka Vijeća 2002/772/EZ, Euratom). Načela koja podliježu nacionalnim odredbama Osim ovih zajedničkih pravila, izborni postupci uređeni su nacionalnim odredbama koje se ponekad poprilično razlikuju. a.Izborni sustav U skladu s Odlukom Vijeća iz 2002. sve države članice izbore moraju provoditi po načelu razmjernog predstavništva. Država članica određuje minimalni prag za raspodjelu mandata, koji ne smije preći 5 %. Većina novih država članica primjenjuju prag od 5 % ili 4 %. Njemački je ustavni sud proglasio dosadašnji nacionalni prag od 5 % na europskim izborima neustavnim. b.Podjela na izborne jedinice U europskim izborima većina država članica funkcionira kao jedinstvena izborna jedinica. Međutim, četiri su države članice (Francuska, Irska, Italija i Ujedinjena Kraljevina) podijelile svoj nacionalni teritorij na više regionalnih izbornih jedinica. Izborne jedinice podijeljene samo za administrativne potrebe ili raspodjelu unutar stranačkih lista postoje u Belgiji (4), Njemačkoj (16, samo za CDU/CSU), Nizozemskoj (19) i Poljskoj (13). U Belgiji je jedno mjesto rezervirano za izbor njemačkojezične manjine. 45 1.3.Institucije i tijela europske unije c.Pravo glasovanja e.Kandidature Minimalna dob za pravo glasovanja je 18 godina u svim državama članicama osim u Austriji, gdje je ona 16 godina. U nekim državama članicama (Češkoj, Danskoj, Estoniji, Njemačkoj, Grčkoj, Nizozemskoj i Švedskoj) kandidature mogu podnositi samo političke stranke i političke organizacije. U svim drugim državama članicama za kandidaturu je potrebno prikupiti određeni broj potpisa ili ju mora podržati određeni broj glasača, dok je u nekim slučajevima potreban i novčani polog. 1. Glasovanje osoba koje nisu državljani države domaćina Građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani imaju pravo glasovati u izborima za Europski parlament u državi u kojoj borave pod istim uvjetima kao njezini državljani (članak 22. UFEU-a). Koncept boravišta još uvijek se razlikuje među državama članicama. U pojedinim državama (Estoniji, Finskoj, Francuskoj, Poljskoj, Rumunjskoj i Sloveniji) glasači moraju imati stalno ili uobičajeno boravište na izbornom teritoriju, u drugima pak (Cipru, Danskoj, Grčkoj, Irskoj, Luksemburgu, Slovačkoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini) moraju u njemu biti uobičajeno nastanjeni, dok u nekima (Belgiji, Češkoj) moraju biti na popisu stanovništva. 2. Glasovanje u državi podrijetla državljana koji borave izvan nje f.Termini održavanja izbora Europski izbori u 2009. održani su između 4. i 7. lipnja, a točan datum ovisio je o nacionalnim tradicijama. Izbori 2004. godine održani su između 10. i 13. lipnja. Sljedeći će se izbori održati 2014. Vijeće je u svojoj odluci od 14. lipnja 2013. pomaknulo datume izbora, izvorno predviđenih za lipanj, na 22. – 25. svibnja, kako bi se izbjeglo preklapanje s blagdanom Duhova. g. Mogućnost birača da mijenjaju redoslijed kandidata na listi U Ujedinjenoj Kraljevini pravo glasa građana koji borave u inozemstvu ograničeno je na određene kategorije (npr. građane koji žive u inozemstvu manje od 15 godina). Belgija, Danska, Grčka, Italija i Portugal pravo glasa daju samo onim državljanima koji žive u nekoj od ostalih država članica EU-a. Austrija, Finska, Francuska, Nizozemska, Španjolska i Švedska pravo glasa daju svojim državljanima bez obzira na to u kojoj državi borave. Njemačka to pravo daje onim državljanima koji u drugoj državi žive manje od 25 godina. U Bugarskoj, Irskoj i Slovačkoj pravo glasa imaju samo građani EU-a s boravištem na svojem državnom teritoriju. U nekim državama članicama (npr. Francuskoj, Njemačkoj, Grčkoj, Portugalu i Španjolskoj te u Ujedinjenoj Kraljevini osim Sjeverne Irske) birači ne mogu mijenjati redoslijed kandidata na listi. U drugima (npr. Austriji, Belgiji, Danskoj, Finskoj, Hrvatskoj, Italiji, Luksemburgu, Nizozemskoj i Švedskoj), redoslijed kandidata na listi može se mijenjati korištenjem prenosivih glasova. U Luksemburgu glasači mogu čak glasovati i za kandidate s različitih lista, dok u Švedskoj glasači mogu također dodavati imena na listu ili ih uklanjati s nje. Sustav lista ne koristi se u Irskoj, Malti i Sjevernoj Irskoj. d.Pasivno biračko pravo h. Metode raspodjele mandata Osim posjedovanja državljanstva neke od država članica Unije, što je uvjet koji vrijedi u svim državama članicama (osim Ujedinjene Kraljevine, u kojoj se određeni državljani Commonwealtha također mogu kandidirati za Europski parlament), postoje i posebni uvjeti koji se razlikuju između država. Iako se u većini država članica koristi d'Hondtova metoda za raspodjelu mandata, postoje i određene iznimke. Na primjer, u Njemačkoj se koristi SainteLaguë/Schepersova metoda djelitelja sa zaokruživanjem, u Italiji se mandati raspodjeljuju metodom cijelih djelitelja i najvećeg ostatka, dok se u Irskoj i Malti koristi sustav pojedinačnog prenosivog glasovanja (STV-Droop). 1. Minimalna dob Minimalna dob za kandidaturu na izborima u većini je država članica 18 godina. Iznimke su Belgija, Češka, Estonija, Grčka, Irska, Latvija, Litva, Poljska, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina (21 godina), Rumunjska (23 godine) te Italija i Cipar (25 godina). 2.Boravište U Luksemburgu se državljanin druge države članice može kandidirati na izborima za Europski parlament samo ako je u Luksemburgu boravio najmanje dvije godine. Osim toga većinu na listi ne smiju činiti kandidati koji nisu državljani Luksemburga. i.Provjera izbornih rezultata i pravila izborne kampanje U Danskoj, Njemačkoj i Luksemburgu izborne rezultate provjeravaju nacionalni parlamenti, dok u Sloveniji izbor zastupnika EP-a potvrđuje Narodna skupština (Državni zbor). U Austriji, Belgiji, Češkoj, Estoniji, Finskoj, Italiji, Irskoj, Sloveniji i Ujedinjenoj Kraljevini provjera je zadatak sudova, dok u Njemačkoj postoje oba navedena načina provjere rezultata. U Španjolskoj rezultate provjerava posebno tijelo (''Junta Electoral Central''), dok je u Portugalu i Švedskoj za to zadužen odbor za provjeru. U Francuskoj KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 46 je za izborne sporove nadležan Državni savjet, ali jednaka prava ima i ministar unutarnjih poslova ako smatra da nisu poštovani zakonom predviđeni oblici i uvjeti. U većini država članica pravila o izbornoj kampanji (dozvoljena financijska sredstva, termini za emitiranje, objava rezultata anketa) jednaka su kao za nacionalne izbore. j.Preuzimanje mjesta upražnjenih tijekom trajanja parlamentarnog saziva U nekim državama članicama (Austriji, Danskoj, Finskoj, Francuskoj, Hrvatskoj, Italiji, Luksemburgu, Nizozemskoj i Portugalu) upražnjeno mjesto dodjeljuje se prvom sljedećem neizabranom kandidatu s iste liste (uz možebitne promjene koje odražavaju broj glasova koji su prikupili različiti kandidati). U Belgiji, Irskoj, Njemačkoj i Švedskoj upražnjena mjesta dodjeljuju se zamjenicima. U Španjolskoj i Njemačkoj redoslijed kandidata na listi uzima se u obzir u slučaju da nema zamjenika. U Ujedinjenoj se Kraljevini u tu svrhu organiziraju dopunski izbori. Upražnjena mjesta u Grčkoj dodjeljuju se zamjenicima s iste liste, a u slučaju da nema dovoljno zamjenika, održavaju se dopunski izbori. U nekim državama članicama (posebno Austriji i Danskoj) zastupnici Europskog parlamenta imaju pravo vratiti se na svoju dužnost u EP ako više nije aktualan razlog njihova odstupanja. Uloga Europskog parlamenta Od šezdesetih godina prošlog stoljeća Parlament je više puta iznosio svoje mišljenje o pitanjima izbornog zakona te je podnosio prijedloge u skladu s člankom 138. Ugovora o EZ-u. Trajno nepostojanje jedinstvenog postupka u izborima za Europski parlament svjedoči o tome koliko je teško uskladiti različite nacionalne izborne tradicije. Ove su poteškoće tek djelomično otklonjene opcijom prihvaćanja zajedničkih načela iz Ugovora iz Amsterdama. U Ugovoru iz Lisabona (članak 223. UFEU-a) i dalje se pruža pravna osnova za prihvaćanje jedinstvenog izbornog postupka uz nužni pristanak Europskog parlamenta. Parlament je 1997. podnio prijedlog za jedinstveni izborni postupak, čiji je smisao zadržan u odluci Vijeća iz 2002., ali ne i prijedlog osnivanja jedinstvene europske izborne jedinice u kojoj bi se biralo 10 % zastupničkih mjesta. Trenutno je europska izborna jedinica još uvijek predmet rasprave, s namjerom da se usvoji stajalište Parlamenta i potom otvore pregovori s Vijećem. Parlament je 22. studenog 2012. donio rezoluciju kojom potiče europske političke stranke da nominiraju kandidate za predsjednika Komisije, čime bi se ojačala politička legitimnost i Parlamenta i Komisije. Komisija je potom u tom smislu usvojila preporuku, također pozivajući nacionalne političke stranke da pokažu pripadnost europskim političkim strankama tijekom izborne kampanje. Sustav za financiranje europskih političkih stranaka uspostavljen je 2003. (Uredba EZ 2004/2003) te se njime, nakon izmjena u 2007., također omogućilo i uspostavljanje političkih zaklada na razini EU-a. Budući da su financijska sredstva za izborne kampanje i dalje ograničena te podliježu nacionalnim odredbama, Parlament nastoji postići reviziju ove uredbe. JJ Rosa Raffaelli 47 1.3.Institucije i tijela europske unije 1.3.5. Europski parlament: odnosi s nacionalnim parlamentima Uloga nacionalnih parlamenata promijenjena je s napretkom na području europskih integracija. Različiti instrumenti suradnje između Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata uvedeni su u cilju uspostavljanja učinkovitog demokratskog nadzora nad europskim zakonodavstvom na svim razinama. Nove odredbe uvedene Ugovorom iz Lisabona predstavljaju dodatne korake k ostvarenju tog cilja. Pravna osnova Članak 12. UEU-a; Protokol br. 1 o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji. kušalo nadomjestiti prvotne veze. Ugovor iz Maastrichta u tome je pomogao uključivanjem dviju deklaracija na tu temu (br. 13 i 14) kojima je predviđeno: • poštovanje uloge nacionalnih parlamenata u aktivnostima Europske unije (njihove ih vlade moraju pravovremeno obavijestiti o europskim zakonodavnim prijedlozima i po potrebi se moraju održati zajedničke konferencije); • razvoj suradnje među Europskim parlamentom i nacionalnim parlamentima jačanjem kontakata, održavanjem redovitih sastanaka i uzajamnim ustupanjem prostora i opreme. Ciljevi a.Razlozi za suradnju Proces europske integracije uključuje prijenos nekih nadležnosti koje su imale nacionalne vlade na zajedničke institucije s ovlastima donošenja odluka, čime se smanjuje uloga nacionalnih parlamenata kao zakonodavnih, proračunskih i nadzornih tijela. Prenošenje nadležnosti s nacionalne razine na europsku razinu odnosilo se najvećim dijelom na Vijeće, dok Parlament nije dobio sve ovlasti koje bi mu omogućile potpunu parlamentarnu ulogu u europskim poslovima. Stoga je došlo do strukturnoga „demokratskog deficita”. Ni Europski parlament ni nacionalni parlamenti nisu bili zadovoljni tim demokratskim deficitom te su ga pokušali smanjiti: • nacionalni parlamenti postupno su postajali sve zabrinutiji zbog gubljenja utjecaja i smatrali su da bi bolji nacionalni nadzor nad europskim aktivnostima njihovih vlada i bliskiji odnosi s Europskim parlamentom pomogli u vraćanju izgubljenog utjecaja te da bi se tako istovremeno osiguralo da se Europa gradi na demokratskim načelima; • Europski parlament općenito je zauzeo stajalište da bi jaki odnosi s nacionalnim parlamentima pomogli jačanju njegove legitimnosti i približavanju Europe građanima. b. Kontekst rastuće suradnje Napredak europskih integracija doveo je do smanjenja uloge nacionalnih parlamenata jačanjem ovlasti Zajednice (a zatim i Unije) i širenjem područja njezine nadležnosti, rastom donošenja odluka većinskim glasovanjem u Vijeću te povećanjem zakonodavnih ovlasti Europskog parlamenta. Do 1979. Europski parlament i nacionalni parlamenti bili su sustavno povezani jer su zastupnike Europskog parlamenta imenovali nacionalni parlamenti. Izravnim izborima zastupnika u Europski parlament te su veze prekinute te su u narednih deset godina odnosi potpuno zamrli. Potreba za njihovim obnavljanjem postala je očita nakon 1989., kad su inicirani kontakti i kad se po- Nacionalni parlamenti nedavno su dobili određen stupanj nadzora nad aktivnostima svojih vlada u okviru Unije kao rezultat ustavnih reformi, koraka koje su vlade poduzele ili izmjena njihovog načina rada, ali i kao rezultat tumačenja nacionalnih ustavnih pravila koje su proslijedili ustavni sudovi nekih država članica. Njihovi odbori specijalizirani za europska pitanja odigrali su u suradnji s Europskim parlamentom važnu ulogu u tom razvoju. Protokol o ulozi nacionalnih parlamenata koji je priložen Ugovoru iz Amsterdama potiče veću uključenost nacionalnih parlamenata u aktivnosti EU-a i zahtijeva da se savjetodavni dokumenti i prijedlozi u najkraćem roku pošalju nacionalnim parlamentima kako bi ih mogli pregledati prije nego što Vijeće donese odluku. Nacionalni parlamenti imali su važnu ulogu tijekom rasprava na Konvenciji o budućnosti Europe (1.1.4.) kada je na njih bila usredotočena jedna od 11 radnih skupina. U svibnju 2006. Komisija je pristala elektronički proslijediti sve nove prijedloge i savjetodavne dokumente nacionalnim parlamentima. Ugovor iz Lisabona uvodi sustav ranog upozorenja, tj. novi mehanizam koji nacionalnim parlamentima omogućuje nadzor nad poštovanjem načela supsidijarnosti u novim zakonodavnim prijedlozima (Protokol br. 1 o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji i Protokol br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti). Njime je većini domova parlamenata dana mogućnost blokiranja novih prijedloga Komisije. Međutim konačnu odluku donosi zakonodavno tijelo (Europski parlament i Vijeće ministara) (1.2.2.). Ovaj mehanizam nedavno je prvi put upotrijebljen za prijedlog Uredbe Vijeća o ostvarivanju prava na kolektivne mjere u okviru slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga. Ugovor također sadrži nove članke u kojima KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 48 se pojašnjava uloga nacionalnih parlamenata u europskom institucionalnom sustavu (članci 10. i 12. UEU-a). Europskog parlamenta. Otada se nije održala nijedna konferencija. Od početka krize državnog duga EU-a u ožujku 2010. uloga nacionalnih parlamenata europodručja u ratifikaciji paketa pomoći ili njihovoj izmjeni naglasila je važnost bliske suradnje i trajne razmjene informacija među nacionalnim parlamentima i Europskim parlamentom. d. Konferencija parlamentarnih odbora za europske poslove parlamenata članica Europske unije (COSAC) Postignuća: instrumenti suradnje a. Konferencije govornika parlamentarnih skupština Europske unije Nakon sastanaka održanih 1963. i 1973. godine 1981. uvedene su konferencije koje su sačinjavali predsjednici nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta; prvotno su se održavale svake dvije godine. Pripremaju se na sastancima glavnih tajnika, a na njima se raspravlja o točno određenim pitanjima o suradnji među nacionalnim parlamentima i Europskim parlamentom. Tijekom posljednjih nekoliko godina predsjednici su se sastajali svake godine. Nedavne važne konferencije održane su u Lisabonu 20. i 21. lipnja 2008. (o EU-u nakon Ugovora iz Lisabona) i u Varšavi 19. i 21. travnja 2012. (o krizi europskog jedinstva). Od 1995. Europski parlament održava bliske odnose s parlamentima pridruženih država i država pristupnica. Predsjednici Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata redovito se sastaju kako bi raspravljali o pristupnim strategijama i ostalim aktualnim pitanjima. b. Europski centar za parlamentarna istraživanja i dokumentaciju Na velikoj konferenciji u Beču 1977. osnovan je Europski centar za parlamentarna istraživanja i dokumentaciju, mreža službi za istraživanje i službi za dokumentaciju koje blisko surađuju kako bi olakšale pristup informacijama (uključujući nacionalne baze podataka i europske baze podataka) i koordinirale istraživanja da ne bi došlo do ponavljanja. Centar prikuplja i širi informacije dobivene istraživanjima, a pokrenuo je i internetsku stranicu kako bi se poboljšala razmjena informacija. Zahvaljujući njegovom direktoriju olakšan je kontakt među istraživačkim odjelima parlamenata država članica. Centrom zajednički upravljaju Europski parlament i Parlamentarna skupština Vijeća Europe. Obuhvaća parlamente država članica EU-a i Vijeća Europe, a njegovim se uslugama mogu koristiti i parlamenti država koje u skupštini Vijeća Europe imaju status promatrača. c. Konferencija parlamenata Zajednice Ideja je u praksi zaživjela u Rimu 1990. pod imenom „europska porota”. Tema konferencije bila je budućnost Zajednice; što za Zajednicu i države članice znače prijedlozi koji se odnose na ekonomsku i monetarnu uniju i političku uniju te, osobito, uloga nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta. „Porotu” je činilo 258 sudionika, 173 iz nacionalnih parlamenata i 85 iz Konferencija se na prijedlog predsjednika francuske Nacionalne skupštine od 1989. održava svakih šest mjeseci ujedinjujući tijela nacionalnih parlamenata koja su nadležna za europske poslove i šest zastupnika Europskog parlamenta. Saziva je parlament države koja predsjeda Unijom, a pripremaju je zajedno Europski parlament i parlamenti predsjedavajuće trojke. Na svakoj konferenciji raspravlja se o glavnim temama u vezi s europskom integracijom. COSAC nema ovlast za donošenje odluka, već je savjetodavno i koordinacijsko tijelo koje odluke donosi suglasnošću. Protokol o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji osobito ističe da COSAC može na bilo koji način koji smatra prikladnim doprinijeti radu institucija Europske unije. Međutim doprinosi COSAC-a ni na koji način nisu obvezujući za nacionalne parlamente niti unaprijed određuju njihovo stajalište. e. Zajednički parlamentarni sastanci Na osnovi iskustva s Europskom konvencijom zastupnici Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata smatrali su da bi bilo korisno uspostaviti trajni instrument političke suradnje za bavljenje određenim temama. U skladu s time zastupnici Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata se od 2005. sastaju na zajedničkim parlamentarnim sastancima kako bi raspravljali o važnim pitanjima koja utječu na parlamente u postupku donošenja odluka i jačanja institucija na razini EU-a. Nedavni važni sastanak održao se 20. i 21. listopada 2011., a na njemu se raspravljalo o budućnosti financiranja EU-a (2014. – 2020.). f.Ostali instrumenti suradnje Većina stalnih odbora Europskog parlamenta savjetuje se s odgovarajućim nacionalnim odborima na bilateralnim ili multilateralnim sastancima te za posjeta predsjednika i izvjestitelja. Kontakti među klubovima zastupnika u Europskom parlamentu i odgovarajućim klubovima u nacionalnim parlamentima razvili su se do različitih stupnjeva, ovisno o relevantnoj državi ili političkoj stranci. Administrativna suradnja razvija se u obliku pripravništava u Europskom parlamentu i razmjene dužnosnika. Uzajamna razmjena informacija o parlamentarnom radu, naročito u odnosu na zakonodavstvo, postaje sve važnija i koristi se suvremenom informacijskom tehnologijom, na primjer internetskom podatkovnom i komunikacijskom mrežom IPEX. JJ Rosa Raffaelli 49 1.3.Institucije i tijela europske unije 1.3.6. Europsko vijeće Europsko vijeće, koje čine čelnici država ili vlada država članica daje nužan poticaj razvoju Europske unije i određuje opće političke smjernice. Europsko vijeće povezano je s Komisijom tako što je predsjednik Komisije član Europskog vijeća bez prava glasa. Predsjednik Europskog parlamenta također se obraća Europskom vijeću na početku sastanka. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, uvedeno je dugoročno predsjedništvo Europskog vijeća te je Europsko vijeće postalo institucija Unije. Pravna osnova Članci 15., 26., 27., 42.(2.) UEU-a. Povijest Europsko vijeće sada je sastanak na vrhu čelnika država i vlada država članica EU-a. Prvi takav „europski sastanak na vrhu” održan je u Parizu 1961. te su nakon 1969. takvi sastanci postali učestaliji. Na europskom sastanku na vrhu u Parizu u veljači 1974. odlučeno je da bi se u budućnosti sastanci čelnika država i vlada trebali redovito održavati pod imenom „Europsko vijeće“ kako bi se omogućio opći pristup problemima europske integracije i osigurala prikladna koordinacija aktivnosti Unije. Jedinstvenim europskim aktom (1986.) Europsko vijeće po prvi je put uključeno u ugovore Zajednice, određujući njezin sastav i odluku o sastancima dvaput godišnje. Ugovorom iz Maastrichta (1992.) formalno je utvrđena njegova uloga u institucionalnom procesu Europske unije. Ugovorom iz Lisabona Europsko vijeće postalo je punopravna institucija Europske unije (članak 13. UEU-a) te je utvrđen njegov zadatak „pružanja Uniji nužnog poticaja za razvoj i određivanje smjerova opće politike i prioriteta” (članak 15. UEU-a). Ustrojstvo Europsko vijeće, koje saziva njegov predsjednik, okuplja čelnike država ili vlada država članica i predsjednika Komisije (članak 15. stavak 2. UEU-a). U njegovu radu sudjeluje i visoki predstavnik za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Predsjednik Europskog parlamenta pozvan je obično da drži govor na početku sjednice (članak 235. stavak 2. UFEU-a). Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Europsko vijeće sastaje se barem dva puta u šest mjeseci. Predsjednički mandat traje 30 mjeseci i moguće ga je jednom obnoviti. Europsko vijeće obično odluke donosi jednoglasno. Međutim, o brojnim važnim imenovanjima odlučuje kvalificirana većina (posebno u slučaju imenovanja predsjednika Europskog vijeća, izbora kandidata za predsjednika Europske komisije, visokog predstavnika za vanjske poslove i sigurnosnu politiku te predsjednika Europske središnje banke). Tijekom krize državnog duga Europsko vijeće moralo se sastajati češće. Na primjer, 2012. Europsko vijeće sastalo se pet puta. Pored toga, održali su se sljedeći sastanci: Jedan izvanredni sastanak Europskog vijeća, dva neformalna sastanka članova Europskog vijeća i četiri sastanka čelnika država ili vlada eurozone (također poznati kao euro sastanci na vrhu). Uloga a.Položaj u institucionalnom sustavu Unije U skladu s člankom 13. UEU-a, Europsko vijeće dio je „jedinstvenog institucionalnog okvira” Unije. Međutim, njegova uloga je više u političkom poticanju nego u donošenju odluka u pravnom smislu. Vijeće samo u izvanrednim slučajevima donosi odluke s pravnim posljedicama za Uniju (vidi dolje točku 2.), ali je dobilo i brojne ovlasti za donošenje institucionalnih odluka. Osim toga, Europsko vijeće sada je ovlašteno donositi obvezujuće akte koji se mogu osporavati na Sudu Europske unije, uključujući slučajeve nedjelovanja (članak 265. UFEU-a). Člankom 7. stavkom 2. UEU-a Europsko vijeće steklo je ovlast da, nakon dobivanja suglasnosti Europskog parlamenta, započne postupak privremenog oduzimanja prava državama članicama zbog teškog kršenja načela Unije. b.Odnosi s drugim institucijama Europsko vijeće potpuno je neovisno u donošenju odluka te u tom procesu, u većini slučajeva, nije potrebna inicijativa Komisije niti sudjelovanje Parlamenta. Međutim, Ugovorom iz Lisabona zadržava se organizacijska poveznica s Komisijom s obzirom na to da je njezin predsjednik dio Europskog vijeća, a visoki predstavnik za vanjske poslove i sigurnosnu politiku sudjeluje u raspravama. Osim toga, Europsko vijeće često traži od Komisije predaju izvješća za pripremu svojih sjednica. Ipak, moguće je sve češće tražiti pripremu takvih dokumenata i od vlastitih službi. Prema članku 15. stavku 6.(d) UEU-a, predsjednik Europskog vijeća mora podnositi izvješće Parlamentu nakon svakog sastanka. Predsjednik se također sastaje svakog mjeseca s predsjednikom Parlamenta, KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 50 kao i s čelnicima klubova zastupnika te je pristao odgovarati na pisana pitanja zastupnika Europskog parlamenta koja se tiču njegovih političkih aktivnosti. Parlament također može vršiti neformalni utjecaj preko svog predsjednika koji je prisutan na sastancima Europskog vijeća, preko sastanaka koji su prethodili sastancima Vijeća na kojima su sudjelovali politički čelnici u njihovim europskim političkim skupinama i preko rezolucija koje donosi o točkama dnevnog reda na sastancima Europskog vijeća, na ishod sastanaka i na službena izvješća koja podnosi Europsko vijeće. Ugovorom iz Lisabona novi visoki predstavnik za vanjske poslove i sigurnosnu politiku postaje dodatno tijelo koje u ime Europskog vijeća predlaže i provodi vanjsku politiku. Predsjednik Europskog vijeća predstavlja Uniju u vanjskim odnosima koji se tiču zajedničke vanjske i sigurnosne politike, bez utjecaja na ovlasti visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. c.Ovlasti 1. Institucionalne ovlasti Europsko vijeće daje Uniji „potrebni poticaj za razvoj” i definira njezine „opće političke smjerove i prioritete” (članak 15. stavak 1. UEU-a). Europsko vijeće putem kvalificirane većine odlučuje o njegovom sastavu i rasporedu za rotirajuće predsjedništvo. 2. Pitanja vanjske i sigurnosne politike Europsko vijeće određuje načela i opće smjernice zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) i odlučuje o zajedničkim strategijama za njihovu provedbu (članak 26. UEU-a). U skladu s člankom 42. stavkom 2. UEU-a, Vijeće jednoglasno odlučuje treba li državama članicama preporučiti postupno oblikovanje zajedničke obrambene politike. Ako se država članica namjerava usprotiviti donošenju odluke zbog važnih razloga povezanih s nacionalnom politikom, Vijeće može odlučiti kvalificiranom većinom da se to pitanje uputi Europskom vijeću na jednoglasnu odluku (članak 31. stavak 2. UEU-a). Isti postupak može se primijeniti ako države članice odluče pojačano surađivati u tom području (članak 20. UEU-a). 3. Gospodarsko upravljanje i višegodišnji financijski okvir Od 2009. godine zbog krize državnog duga Europsko vijeće i sastanci na vrhu postali su glavni čimbenik u suočavanju s posljedicama svjetske bankovne krize. Nekoliko država članica dobilo je pakete financijske pomoći preko ad hoc ili privremenih sporazuma o kojima su odlučili čelnici država ili vlada, a koje su kasnije ratificirale države članice. U budućnosti financijska pomoć će se usmjeravati preko trajnog Europskog stabilizacijskog mehanizma. Vlade država članica, uz aktivno sudjelovanje Komisije, Parla- menta i Europske središnje banke, izradile su međunarodni ugovor – Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju (također poznat kao „Fiskalni ugovor”) – koji omogućava stroži nadzor nad proračunskom i društveno-ekonomskom politikom država članica. Time se postavlja sve više pitanja o ulozi Europske komisije i Europskog parlamenta u gospodarskom upravljanju eurozonom. Europsko vijeće također ima važnu ulogu u Europskom semestru. Na proljetnim sastancima Vijeće objavljuje politička usmjerenja o makroekonomiji, fiskalnoj i strukturnoj reformi te politikama za unapređenje razvoja. Na sastancima u lipnju Vijeće odobrava prijedloge koje su procijenili Nacionalni programi reformi a koje je izradila Europska komisija i raspravila unutar Vijeća EU-a. Vijeće također sudjeluje u pregovorima o višegodišnjem financijskom okviru, u kojem ima središnju ulogu u postizanju političkog dogovora o ključnim političkim pitanjima unutar višegodišnjeg financijskog okvira poput granica troškova, programa potrošnje i sredstava za financiranje. 4. Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim pitanjima Na zahtjev njegovih članova, Europsko vijeće odlučuje o uspostavi pojačane suradnje na tim područjima. (Članak 20. UEU-a). Ugovorom iz Lisabona uvedeno je nekoliko novih klauzula pasarela koje omogućuju Europskom vijeću da promijeni pravilo o odlučivanju u Vijeću iz jednoglasnog u većinsko (1.4.2.). Postignuća Europsko vijeće je učinkovito u usvajanju općih smjernica za djelovanje Unije i svladavanju zastoja u procesu odlučivanja Zajednice. Međutim, njegovi međuvladini ustavni postupci i postupci odlučivanja mogu ograničavati federalni razvoj europskih integracija općenito i čak ugroziti nadnacionalna postignuća sustava Zajednice. Institucionalne promjene koje su uvedene Ugovorom iz Lisabona moraju se još procijeniti. Treba napomenuti da predsjednik Europskog vijeća redovito podnosi izvješća Europskom parlamentu. a.Vanjska i sigurnosna politika Od početka 1990-ih godina, pitanja vanjske i sigurnosne politike važna su točka na dnevnom redu na sastancima na vrhu Europskog vijeća. Odluke donesene u tom području obuhvaćaju: • međunarodnu sigurnost i borbu protiv terorizma • Europsku politiku susjedskih odnosa i odnose s Rusijom • odnose s mediteranskim zemljama i Bliskim istokom. 51 1.3.Institucije i tijela europske unije Europsko vijeće je 10. i 11. prosinca 1999. u Helsinkiju odlučilo ojačati ZVSP stvaranjem mogućnosti za vojno ili civilno upravljanje krizom. Sastankom u Bruxellesu 12. prosinca 2003. Europsko vijeće odobrilo je Europsku sigurnosnu strategiju. b.Proširenje Europsko vijeće odredilo je uvjete za svaki krug proširenja EU-a. U Kopenhagenu 1993. postavili su se temelji za daljnje proširenje (kopenhaški kriteriji). Na sjednicama narednih godina dodatno su se određivali kriteriji za pristup i institucionalne reforme potrebne prije pristupanja. U Kopenhagenu (12. i 13. prosinca 2002.) Europsko vijeće donijelo je odluku da 1. svibnja 2004. pristupaju Cipar, Češka Republika, Estonija, Mađarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija. Rumunjska i Bugarska pristupile su Uniji 1. siječnja 2007. Vijeće je 3. listopada 2005. u Luxembourgu odobrilo okvir za pregovore o pristupanju Hrvatske i Turske Europskoj uniji. Ugovor o pristupanju Hrvatske pot- pisan je 9. prosinca 2011. te je Hrvatska pristupila 1. srpnja 2013. c.Institucionalna reforma Na sastanku u Tampereu (15. i 16. listopada 1999.) Europsko vijeće donijelo je odluku o pripremi nacrta Povelje EU-a o temeljnim pravima (1.1.6.). Europsko vijeće sazvalo je u Helsinkiju (prosinac 1999.) međuvladinu konferenciju za pripremu Ugovora iz Nice. Europsko vijeće iz Laekena (14. i 15. prosinca 2001.) odlučilo je sazvati Konvenciju o budućnosti Europe koja je sastavila neuspješan Ustavni ugovor (1.1.4.). Nakon dvije i pol godine institucionalnog zastoja, Europsko vijeće koje se sastalo 21. i 22. lipnja 2007. usvojilo je detaljan mandat za Međuvladinu konferenciju koja je dovela do potpisivanja Ugovora iz Lisabona 13. prosinca 2007., koji je stupio na snagu 1. prosinca 2009. (1.1.5.). Vijeće je 25. ožujka usvojilo odluku o izmijeni članka 136. utirući put za stvaranje Europskog stabilizacijskog mehanizma. JJ Petr Novak KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 52 1.3.7. Vijeće Europske unije Vijeće je institucija koja zajedno s Europskim parlamentom donosi zakonodavstvo Unije u obliku uredbi i direktiva te priprema odluke i neobvezujuće preporuke. Na područjima za koja je nadležan odluke donosi običnom većinom, kvalificiranom većinom ili jednoglasno, ovisno o pravnoj osnovi akta koji treba odobriti. Pravna osnova Unutar jedinstvenoga institucijskog okvira Europske unije Vijeće izvršava ovlasti koje su mu dodijeljene Ugovorom o Europskoj uniji (članak 16.) i Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (članci 237. do 243.). Uloga a.Zakonodavstvo Na temelju prijedloga Komisije Vijeće usvaja zakonodavstvo Unije u obliku uredbi i direktiva zajedno s Europskim parlamentom u skladu s člankom 294. UFEU-a (redovni zakonodavni postupak) ili samostalno, nakon savjetovanja s Parlamentom (1.4.1.). Vijeće također donosi pojedinačne odluke i neobvezujuće preporuke (članak 288. UFEU-a) te objavljuje rezolucije. Vijeće i Parlament utvrđuju opća pravila za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji ili namijenjenih samome Vijeću (članak 291. stavak 3. UFEU-a). b.Proračun Vijeće je uz Europski parlament jedan od dvaju ogranaka tijela za proračun koje usvaja proračun Unije (1.4.3.). Vijeće u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom također jednoglasno odlučuje o propisima koji se primjenjuju na sustav vlastitih resursa i višegodišnji financijski okvir (članci 311. i 312. UFEU-a). U posljednjem slučaju Parlament mora dati svoju suglasnost većinom glasova svojih zastupnika. Posljednji okvir (2014. – 2020.) Parlament je usvojio u srpnju 2013. c.Druge ovlasti 1. Međunarodni sporazumi Vijeće sklapa međunarodne sporazume Unije o kojima pregovara Komisija i za koje je u većini slučajeva potreban pristanak Parlamenta (članak 218. stavak 6. UFEUa). 2.Imenovanja Vijeće kvalificiranom većinom (u skladu s Ugovorom iz Nice) imenuje članove Revizorskog suda, Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora i Odbora regija. 3. Ekonomska politika Vijeće osigurava usklađivanje ekonomske politike država članica (članak 121. UFEU-a) i ne dovodeći u pitanje ovlasti Europske središnje banke donosi političke odluke na monetarnom području. Posebna pravila vrijede za članove Euroskupine koji biraju predsjednika na razdoblje od dvije i pol godine (članci 136. i 137. UFEUa). Ministri financija Euroskupine obično se sastaju dan prije sjednice Vijeća za ekonomska i financijska pitanja. Članak 136. UFEU-a izmijenjen je Odlukom Europskog vijeća 2011/199/EU koja je stupila na snagu 1. svibnja 2013., nakon što su je ratificirale sve države članice. Sada osigurava pravnu osnovu za mehanizme za stabilnost kao što je Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) (4.2.3.). 4. Zajednička vanjska i sigurnosna politika Europska unija je Ugovorom iz Lisabona dobila status pravne osobe i tako zamijenila Europsku zajednicu. Novim Ugovorom također je ukinuta struktura zasnovana na trima stupovima. Pravosuđe i unutarnji poslovi postali su potpuno integrirane politike EU-a na koje se u gotovo svim slučajevima primjenjuje redovni zakonodavni postupak. Na području vanjske i sigurnosne politike Vijeće ipak i dalje slijedi posebna pravila za usvajanje zajedničkih stajališta i zajedničkih mjera ili sastavljanje konvencija. Nekadašnji sustav trojke zamijenjen je novim: pod stalnim predsjedništvom Visokog predstavnika za vanjsku i sigurnosnu politiku Vijeće za vanjske poslove sada blisko surađuje s Komisijom. Pritom mu pomažu glavno tajništvo Vijeća i Europska služba za vanjsko djelovanje. Organizacija a.Sastav 1.Članovi Vijeće se sastoji od po jednog predstavnika svake države članice na ministarskoj razini „koji ima ovlast za preuzimanje obveza u ime Vlade države članice koju predstavlja” (članak 16. stavak 2. UEU-a). 2.Predsjedništvo Vijećem – osim Vijećem za vanjske poslove – predsjeda predstavnik države članice koja predsjeda Unijom: to se mijenja svakih šest mjeseci, redoslijedom o kojem Vijeće odlučuje jednoglasno (članak 16. stavak 9. UEU-a). Vijećem u svim sastavima, osim za vanjske poslove, za razdoblje od 18 mjeseci predsjeda unaprijed određena skupina triju država članica, od kojih svaka Vijećem predsjeda šest mjeseci. Redoslijed predsjedanja za sljedećih sedam godina izgleda ovako: Grčka i Italija 2014., Latvija i Luksemburg 2015., Nizozemska i Slovačka 2016., Malta i Ujedinjeno Kraljevstvo 2017., Estonija i Bugarska 2018., Austrija i 53 1.3.Institucije i tijela europske unije Rumunjska 2019. te Finska u prvoj polovici 2020. Europsko vijeće može promijeniti taj redoslijed (članak 236. točka b UFEU-a). b.Djelovanje Ovisno o temi o kojoj se raspravlja, Vijeće donosi odluke običnom većinom, kvalificiranom većinom ili jednoglasno (1.4.1. i 1.4.2.). Kad Vijeće djeluje kao zakonodavni organ, njegove su sjednice obično otvorene za javnost (članak 16. stavak 8. UEU-a). 1. Obična većina Odluka se smatra donesenom ako je više glasova za nego protiv. Svaki član Vijeća ima jedan glas. Obična većina primjenjuje se ako Ugovorom nije predviđeno drugačije (članak 238. stavak 1. UFEU-a). To je standardni postupak odlučivanja. U praksi se međutim primjenjuje samo pri donošenju malog broja odluka: u vezi s internim pravilima Vijeća, organizacijom tajništva Vijeća i pravilima o radu odbora iz Ugovora. 2. Kvalificirana većina a.Ustroj U mnogim slučajevima Ugovor zahtijeva da odluku donese kvalificirana većina, za što je potreban veći broj glasova nego kod donošenja odluke običnom većinom. U tom slučaju ne postoji jednakost glasačkog prava. Svaka država ima određen broj glasova u skladu s brojem svojih stanovnika (članak 205. stavak 2. UEZ-a i, od studenog 2014., članak 238. UFEU-a). Od 1. siječnja 2007. uveden je nov način ponderiranja glasova, pri čemu se kvalificirana većina (28 država članica nakon pristupanja Hrvatske) postiže ako: no pripadala trećem stupu). Kvalificirana većina također je potrebna za imenovanje predsjednika Komisije i povjerenika, članova Revizorskog suda, Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora te Odbora regija (1.4.1. i 1.4.2.). 3.Jednoglasnost Ugovorom se jednoglasnost zahtijeva za odluke u svega nekoliko područja, no ona su među najvažnijima (oporezivanje, socijalna politika itd.). U Ugovoru iz Lisabona jednoglasnost je sačuvana. Međutim novi Ugovor u članku 48. stavku 7. UEU-a osigurava klauzulu premošćivanja koja omogućava Vijeću da o određenim temama odluke donosi kvalificiranom većinom umjesto jednoglasno. Osim toga Vijeće u nekim područjima politike može (jednoglasno) odlučiti da će proširiti upotrebu donošenja odluka kvalificiranom većinom (npr. članak 81. stavak 3. UFEU-a na obiteljsko pravo s prekograničnim učincima). Vijeće općenito pokušava postići jednoglasnost i kada to nije nužno. Ta sklonost seže u 1966. i Luksemburški kompromis kojim se završio spor između Francuske i drugih država članica nastao jer je Francuska odbila zamijeniti jednoglasnost kvalificiranom većinom za određena područja. Tekst kompromisa glasi:„Ako su u slučaju odluka na temelju prijedloga Komisije koje se mogu donijeti većinom glasova dovedeni u pitanje vrlo važni interesi jednog ili više partnera, članovi Vijeća nastojat će u razumnom roku pronaći rješenje koje mogu usvojiti svi članovi Vijeća, poštujući pri tome uzajamne interese i interese Zajednice.” • najmanje 260 od ukupno 352 glasova je za (73,86 %), • s odlukom je suglasna većina država članica i • odluku odobrava najmanje 62 % stanovništva EU-a (provjeru ispunjenja ovog uvjeta mora zatražiti država članica). Slično rješenje pronađeno je 1994. Takozvani Kompromis iz Ioannine zaštitio je brojne države članice koje su se nalazile u situaciji u kojoj je bilo vrlo izgledno da bi manjina mogla spriječiti donošenje odluke. Njime je odlučeno da Vijeće, ako te države izraze namjeru da se suprotstave donošenju odluke Vijeća kvalificiranom većinom, mora u razumnom roku učiniti sve što je u njegovoj moći da bi se pronašlo zadovoljavajuće rješenje za veliku većinu država. Ako prijedlog ne uputi Komisija, za usvajanje akta Vijeća potrebno je najmanje 255 glasova za, koje daju najmanje dvije trećine članova. Jednako je usmjerena i nedavno usvojena mogućnost odgađanja uvođenja novog sustava dvostruke većine s 2014. na 2017. Ugovorom iz Lisabona ukida se sustav ponderiranja glasova i slijedi jednostavno pravilo dvostruke većine (55 % članova Vijeća koje čini najmanje 15 predstavnika država članica koje zajedno imaju najmanje 65 % stanovništva Unije). Novi sustav neće stupiti na snagu prije 1. studenog 2014. Međutim svaki član Vijeća može zatražiti da se valjanost sadašnjeg sustava produži do 31. ožujka 2017. b. Područje primjene Ugovorom iz Lisabona ponovno se proširilo područje donošenja odluke kvalificiranom većinom. Taj je postupak uveden ili proširen za 68 pravnih osnova, i to uglavnom zajedno s uvođenjem redovnoga zakonodavnog postupka (uključujući brojna područja koja su prethod- Coreper Odbor stalnih predstavnika država članica priprema rad Vijeća i provodi zadaće koje mu Vijeće dodijeli (članak 240. UFEU-a). Njime predsjeda predstavnik države članice koja predsjeda Vijećem za opće poslove, dakle riječ je o rotirajućem predsjedništvu. Odborom za politiku i sigurnost, koji prati međunarodne događaje na području obuhvaćenom zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom, predsjeda međutim predstavnik visokog predstavništva Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. JJ Wilhelm Lehmann KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 54 1.3.8. Europska komisija Komisija je europska institucija s isključivim pravom zakonodavne inicijative i važnim izvršnim ovlastima u područjima kao što su tržišno natjecanje i vanjska trgovina. Glavno je izvršno tijelo Europske unije, a čini je Kolegij povjerenika sastavljen od po jednog povjerenika iz svake države članice. Također predsjeda odborom nadležnim za provedbu prava EU-a. Prijašnji sustav komitologije nedavno je zamijenjen novim pravnim instrumentima: provedbenim i delegiranim aktima. Pravna osnova Članak 17. UEU-a, članci 234., 244. – 250., 290. i 291. UFEU-a. Povijest U početku je svaka zajednica imala vlastito izvršno tijelo: Visoku vlast u slučaju Europske zajednice za ugljen i čelik koja je osnovana 1951. i Komisiju u slučaju svake od dviju zajednica koje su osnovane Rimskim ugovorom iz 1957., EEZ-a i Euratoma. Ta su tijela 1965. spojena u jedinstvenu Europsku komisiju (1.1.2.). vati članovima Komisije, u skladu s prijedlozima svih država članica. Europski parlament glasovanjem daje suglasnost za cjelokupni sastav Komisije: predsjednika i druge članove Komisije, uključujući Visokog predstavnika za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, a zatim ih kvalificiranom većinom imenuje Europsko vijeće. Od Ugovora iz Maastrichta mandat povjerenika traje koliko i saziv Parlamenta, odnosno pet godina. Mandat se može produžiti. c.Odgovornost 1. Osobna odgovornost (članak 245. UFEU-a) Sastav i pravni položaj a.Broj članova Komisija se dugo vremena sastojala od najmanje jednog i najviše dvojice povjerenika po državi članici. U praksi, pet država s najvećim brojem stanovnika imalo je po dva, a sve ostale, uključujući i deset novih država članica nakon pristupanja, po jednog povjerenika. Od 1. studenog 2004. Komisija se sastoji od po jednog povjerenika iz svake države članice. Ugovorom iz Lisabona prvotno je predviđeno da od 1. studenog 2014. broj povjerenika odgovara broju dviju trećina država članica. Istovremeno je uvedena i određena fleksibilnost tako što je Europskom vijeću dopušteno da odredi konačni broj povjerenika (članak 17. stavak 5. UEU-a). Europsko je vijeće, prije drugog irskog referenduma o Ugovoru iz Lisabona 2009., odlučilo zadržati sustav od po jednog povjerenika po državi. U svibnju 2013. Europsko vijeće odlučilo je da će se Komisija i dalje sastojati od onoliko članova koliko je država članica. Članovi Komisije: • svoje dužnosti moraju vršiti posve neovisno, u općem interesu Unije, što znači da ne smiju tražiti niti primati upute bilo koje vlade ili drugog vanjskog tijela; • ne smiju se baviti nijednim drugim zanimanjem, bilo da je ono plaćeno ili ne. Sud povjerenike može razriješiti dužnosti na zahtjev Vijeća ili same Komisije ako prekrše bilo koju od ovih obaveza ili ih se proglasi krivim za ozbiljnu povredu dužnosti (članak 247. UFEU-a). 2. Kolektivna odgovornost U skladu s člankom 234. UFEU-a, Komisija je kolektivno odgovorna Parlamentu. Ako Parlament prihvati prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Komisiji, ostavku moraju podnijeti svi njezini članovi, uključujući Visokog predstavnika za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, barem što se tiče dužnosti koje ima u Komisiji. b.Postupak imenovanja Organizacija i način rada U Ugovoru iz Lisabona navodi se da se rezultati europskih izbora moraju uzeti u obzir kada Europsko vijeće, nakon odgovarajućih savjetovanja i nakon što donese odluku kvalificiranom većinom, Parlamentu predloži kandidata za predsjednika Komisije. Parlament izabire predsjednika većinom glasova svojih članova (članak 17. stavak 7. UEU-a). Komisija djeluje pod političkim vodstvom svojeg predsjednika koji donosi odluke o njezinoj unutarnjoj organizaciji. Predsjednik povjerenicima dodjeljuje različite resore unutar Komisije. Svaki je povjerenik tako zadužen za određeni resor te ima nadležnost nad odgovarajućim administrativnim odjelima. Nakon što ih Kolegij odobri, predsjednik između povjerenika imenuje potpredsjednike. Član Komisije mora dati ostavku ako to zatraži predsjednik nakon dobivanja odobrenja kolegija. Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom i zajedničkom suglasnošću s kandidatom za predsjednika, utvrđuje popis ostalih osoba koje namjerava imeno- 55 1.3.Institucije i tijela europske unije Komisija ima Glavno tajništvo koje se sastoji od 33 odjela (glavne uprave) i 11 posebnih odjela (službe), uključujući i Europski ured za borbu protiv prijevara, Pravnu službu, Povijesni arhiv i Ured za publikacije. Osim u nekoliko iznimaka, Komisija odluke donosi većinom glasova (članak 250. UFEU-a). • preporuke o mjerama koje treba poduzeti u slučaju da država članica koja nije u eurozoni ima poteškoće povezane s platnom bilancom, u skladu s člankom 143. UFEU-a; • preporuke o deviznom tečaju između jedinstvene valute i drugih valuta te o općim smjernicama tečajne politike, u skladu s člankom 219. UFEU-a; Ovlasti • ocjene nacionalnih političkih planova i predstavljanja nacrta preporuka specifičnih za svaku državu u kontekstu europskog semestra. a.Pravo inicijative Komisija u pravilu ima isključivo pravo inicijative u donošenju zakonodavnih akata EU-a (članak 17. stavak 2. UEU-a). Sastavlja prijedloge akata koje donose dvije institucije zadužene za donošenja odluka: Parlament i Vijeće. 1. Puna inicijativa: pravo podnošenja prijedloga a. Zakonodavna inicijativa Pravo podnošenja prijedloga potpuni je oblik prava inicijative jer je uvijek isključivo i relativno ograničavajuće za tijela koje donose odluke. Ta tijela ne mogu donijeti odluku bez podnesenog prijedloga i ona se mora temeljiti na prijedlogu u obliku u kojemu je podnesen. Komisija sastavlja te Vijeću i Parlamentu podnosi zakonodavne prijedloge (uredbe i direktive) nužne za provedbu ugovora (1.4.1.). b. Proračunska inicijativa Komisija sastavlja prijedlog proračuna te ga u skladu s člankom 314. UFEU-a predlaže Vijeću i Parlamentu (1.4.3.). c. Odnosi s trećim zemljama Na temelju mandata Vijeća Komisija je odgovorna za vođenje pregovora o međunarodnim sporazumima, u skladu s člancima 207. i 218. UFEU-a. Njih zatim sklapa Vijeće. To uključuje i pregovore o pristupanju Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (članak 6. stavak 2. UEU-a). U područjima vanjske i sigurnosne politike o sporazumima pregovara Visoki predstavnik. 2. Ograničena inicijativa: pravo davanja preporuke ili mišljenja a. U kontekstu Ekonomske i monetarne unije (4.1.2.) Komisija sudjeluje u upravljanju Europskom monetarnom unijom (EMU). Vijeću podnosi: • preporuke o nacrtu općih smjernica ekonomske politike država članica te upozorenja u slučaju da postoji rizik da ta politika nije u skladu sa smjernicama (članak 121. stavak 4. UFEU-a); • prijedloge za procjenu Vijeća o tome postoji li u nekoj od država članica prekomjerni deficit (članak 126. stavak 6. UFEU-a; prije je Komisija mogla dati samo preporuku); b. U kontekstu zajedničke vanjske i sigurnosne politike Mnoge nadležnosti iz ovog područja prenesene su s Komisije na Visokog predstavnika za vanjske poslove i sigurnosnu politiku te njegovu Europsku službu za vanjsko djelovanje. Komisija, međutim, može podržati Visokog predstavnika kada on Vijeću predloži donošenje odluke koja se tiče zajedničke vanjske i sigurnosne politike (članak 30. UEU-a). Visoki predstavnik ujedno je i potpredsjednik Komisije. b.Pravo nadzora nad primjenom prava Unije U Ugovorima se zahtijeva da Komisija osigura propisno provođenje Ugovora i svih odluka koje su donesene u tu svrhu (sekundarno zakonodavstvo), što je njezina uloga kao čuvarice Ugovora. Komisija to uglavnom čini postupkom „propuštanja djelovanja”, u skladu s člankom 258. UFEU-a. c.Provedbene ovlasti 1. Dodijeljene Ugovorima Glavne ovlasti Komisije su sljedeće: izvršenje proračuna, u skladu s člankom 317. UFEU-a; davanje ovlasti državama članicama da poduzmu zaštitne mjere propisane Ugovorima, osobito u prijelaznim razdobljima (npr. članak 201. UFEU-a); provedba pravila o tržišnom natjecanju, osobito praćenjem državnih subvencija, u skladu s člankom 108. UFEU-a. Komisija je odgovorna za upravljanje sredstvima koje prikuplja i jamči proračun EU-a na području paketa financijske pomoći za rješavanje dužničkih kriza nekih država članica. Također ima ovlast mijenjanja postupka glasovanja u Vijeću guvernera Europskog mehanizma za stabilnost iz jednoglasnosnog glasovanja u glasovanje posebnom kvalificiranom većinom (85 %) ako odluči (zajedno s ESB-om) da bi nedonošenje odluke o davanju financijske pomoći ugrozilo ekonomsku i financijsku održivost eurozone (članak 4. stavak 4. Ugovora o Europskom mehanizmu za stabilnost). (4.2.3.) 2. Ovlasti koje delegiraju Vijeće i Parlament U skladu s člankom 291. UFEU-a, Komisija izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene za provođenje zakonodavnih akata koje su usvojili Vijeće i Parlament. Lisabonskim ugovorom uvedena su nova „pravila i opća načela za mehanizme kojima države članice KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 56 nadziru izvršenje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji” (članak 291. stavak 3. UFEU-a i Uredba (EU) br. 182/2011). Ti mehanizmi zamjenjuju prijašnje mehanizme odbora dvama novim instrumentima: postupkom savjetovanja i postupkom ispitivanja. Službeno je uključeno pravo kontrole koje imaju Parlament i Vijeće te je u slučaju sukoba predviđen žalbeni postupak. 3. Delegirani akti Lisabonskim ugovorom također je uvedena nova kategorija pravnih odredbi koja se nalazi između zakonodavnih i provedbenih akata. Ovi „delegirani nezakonodavni akti” (članak 290. UFEU-a) su akti „opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni” (taj se akt naziva i „temeljni akt”). U načelu Parlament ima ista prava nadzora kao i Vijeće. d.Regulatorne i savjetodavne ovlasti Komisiji se u Ugovorima rijetko daju pune regulatorne ovlasti. Međutim, jedan od takvih primjera je članak 106. UFEU-a, kojim se Komisiji daje ovlast da osigura primjenu pravila Unije o javnim poduzećima i poduzećima kojima je povjeren rad službi od općeg gospodarskog interesa. U članku se navodi da Komisija po potrebi upućuje odgovarajuće direktive ili odluke državama članicama. Ugovorima su Komisiji u mnogim slučajevima dane ovlasti davanja preporuka ili podnošenja izvješća i mišljenja. Ugovorima se također predviđa da će se od Komisije tražiti savjet o nekim odlukama, kao što je pristupanje nove države članice Uniji, u skladu s člankom 49. UEU-a. Savjet Komisije osobito se traži o Statutu zastupnika Europskog parlamenta i o Statutu Europskog ombudsmana. Uloga Europskog parlamenta Komisija je glavni sugovornik Parlamenta u zakonodavnim i proračunskim pitanjima. Nadzor Parlamenta nad radnim programom Komisije i njegovom provedbom od sve je veće važnosti kako bi se osigurao veći demokratski legitimitet upravljanja u EU-u. JJ Wilhelm Lehmann 57 1.3.Institucije i tijela europske unije 1.3.9. Sud Europske unije Sud Europske unije jedna je od sedam institucija EU-a, a obuhvaća tri suda: Sud, Opći sud i Službenički sud. Dodijeljena mu je sudska nadležnost Europske unije. Ta tijela osiguravaju pravilno tumačenje te pravilnu primjenu primarnog i sekundarnog zakonodavstva Europske unije na njezinom teritoriju. Sud kontrolira zakonitost akata institucija Unije i presuđuje poštuju li države članice obveze iz primarnog i sekundarnog zakonodavstva. Također na zahtjev nacionalnih sudova tumači pravo Unije i osigurava poštovanje prava pri tumačenju i primjeni ugovora. Sud a.Pravna osnova • • Članak 19. UEU-a, članci 251. do 281. UFEU-a i članak 136. Euratoma; Protokol br. 3 priložen ugovorima, kojim se propisuje Statut Suda; određeni međunarodni sporazumi. c. Obveze (Statut) Suci i nezavisni odvjetnici: • prije preuzimanja dužnosti javno prisežu (neovisnost, nepristranost i čuvanje tajnosti), • ne smiju obnašati nikakvu političku ili upravnu funkciju niti se baviti nikakvim zanimanjem, • obvezuju se da će poštovati obveze koje proizlaze iz njihove dužnosti. b.Sastav i statut 1.Sastav c.Ustroj i rad Suda (članak 253. UFEU-a i Statut) a. Broj sudaca (članak 19. UEU-a i članak 252. UFEU-a) 1. Unutarnji ustroj Po jedan sudac iz svake države članice. Osam nezavisnih odvjetnika, a taj broj Vijeće može povećati na zahtjev Suda. Sud iz vlastitih redova bira svog predsjednika na razdoblje od tri godine. On može biti ponovno izabran. Sud imenuje svog tajnika. b. Uvjeti koje je potrebno ispuniti (članak 253. UFEU-a i članak 19. UEU-a) 2. Rad Suda Potrebno je: • ispunjavati uvjete koji se u njihovim zemljama zahtijevaju za obavljanje najviših sudačkih dužnosti ili biti priznati pravni stručnjak, • biti osoba čija je neovisnost neupitna. c. Postupak imenovanja (članak 253. UFEU-a) Suce i nezavisne odvjetnike imenuju vlade država članica zajedničkom suglasnošću. 2. Obilježja mandata a. Trajanje (članak 253. UFEU-a i Statut) Šest godina. Djelomična zamjena svake tri godine: • naizmjence se zamjenjuje četrnaest, odnosno trinaest sudaca, • naizmjence se zamjenjuje polovina nezavisnih odvjetnika. Suci i nezavisni odvjetnici kojima je istekla dužnost mogu biti ponovno imenovani. b. Povlastice i imuniteti (Statut) Suci i nezavisni odvjetnici uživaju imunitet od sudskih postupaka. Nakon prestanka obnašanja dužnosti oni nastavljaju uživati imunitet u pogledu radnji koje su poduzeli u službenom svojstvu. Imunitet im se može ukinuti samo jednoglasnom odlukom Suda. Sud utvrđuje svoj poslovnik kojeg Vijeće mora odobriti kvalificiranom većinom. Sud zasjeda u sudskim vijećima (od tri ili pet sudaca), u velikom vijeću (jedanaest sudaca) ili u punom sastavu (ti različiti sastavi uvedeni su Ugovorom iz Nice: 1.1.4.). d.Postignuća Sud se pokazao kao vrlo bitan čimbenik, neki bi čak rekli pokretačka snaga, europske integracije. 1.Općenito Presuda od 15. srpnja 1964. u predmetu Costa/Enel bila je temelj za shvaćanje prava Europske zajednice kao autonomnog pravnog sustava nadređenog nacionalnim pravnim propisima, kao i presuda od 5. veljače 1963. u predmetu Van Gend i Loos, kojom je uvedeno načelo da se pravo Zajednice izravno primjenjuje na sudovima država članica. Druge značajne presude u predmetima zaštite ljudskih prava su presuda od 14. svibnja 1974. u predmetu Nold, kojom je Sud između ostalog potvrdio da su temeljna ljudska prava sastavni dio općih pravnih načela čije poštovanje on jamči (1.5.1.). 2. Na određenim područjima • Pravo nastana: presuda od 8. travnja 1976. u predmetu Royer, kojom je Sud potvrdio pravo da državljanin države članice boravi na teritoriju KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 58 druge države članice neovisno o dozvoli za boravak koju izdaje država domaćin. • Slobodno kretanje robe: presuda od 20. veljače 1979. u predmetu Cassis de Dijon, kojom je Sud presudio da svaki proizvod koji je legalno proizveden i stavljen na tržište u jednoj državi članici u načelu mora biti dopušten na tržištu svih drugih država članica. • Vanjska nadležnost Zajednice: presuda AETR od 31. ožujka 1971. u predmetu Komisija protiv Vijeća, kojom je Sud Zajednici priznao nadležnost da zaključuje međunarodne sporazume na područjima koja su obuhvaćena propisima Zajednice. • Nedavne presude kojima je utvrđeno da države članice koje direktive nisu prenijele u nacionalno zakonodavstvo ili su to učinile sa zakašnjenjem moraju platiti odštete. • Razne presude na području socijalne sigurnosti i tržišnog natjecanja. • Sudska praksa koja se odnosi na situacije kada države članice krše pravo Zajednice neophodna za pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta. Također, jedna od glavnih zasluga Suda je izražavanje načela prema kojem se ugovori ne smiju kruto tumačiti, nego ih se mora razmatrati u svjetlu integracije i ciljeva koje postavljaju sami ugovori. To je načelo omogućilo donošenje propisa na određenim područjima koja nisu posebno navedena u odredbama ugovora, na primjer u borbi protiv zagađenja (u presudi od 13. rujna 2005. (predmet C-176/03) Sud je dozvolio Europskoj zajednici da propiše kaznenopravne norme čim postanu „nužne” za dostizanje zadanog cilja na području zaštite okoliša). 2. Obilježja mandata Jednaka kao za Sud. c.Ustroj i rad suda 1. Unutarnji ustroj Jednak ustroju Suda. 2. Rad Općeg suda Opći sud utvrđuje svoj poslovnik u dogovoru sa Sudom, a odobrava ga Vijeće. Opći sud zasjeda u sudskim vijećima od tri ili pet sudaca. Poslovnikom su utvrđeni slučajevi kada može zasjedati u punom sastavu, u velikom vijeću ili kao sudac pojedinac. Ovo se posljednje rješenje primjenjuje posebno u predmetima koji se odnose na službenike Zajednice, na ugovore koje je Zajednica sklopila i tužbe pojedinaca protiv institucija kada ti predmeti ne predstavljaju pravne ni činjenične probleme i od manje su važnosti. Službenički sud Europske unije Kako bi se Opći sud rasteretio nekih postupaka, člankom 257. UFEU-a predviđena je mogućnost osnivanja sudskih vijeća „radi provođenja postupaka i odlučivanja u prvom stupnju u određenim vrstama predmeta ili postupaka koji se odnose na posebna područja”. U skladu s ovom odredbom Vijeće Odlukom od 2. studenog 2004. osniva „Službenički sud Europske unije” (SL L 333, 9.11.2004., str. 7.). S obzirom da ne postoje nadležni nacionalni sudovi, njegova je glavna zadaća presuđivanje u sporovima između institucija Unije i njihovih djelatnika. U se toj odluci navodi da protiv odluka tog suda postoji pravo žalbe Općem sudu. Opći sud a.Pravna osnova Članci 254. do 257. UFEU-a, članak 40. Euratoma; Protokol br. 3 priložen ugovorima, kojim se propisuje Statut Suda (Glava IV.). b.Sastav i Statut (članak 254. UFEU-a) 1.Sastav a. Broj sudaca (članak 19. UEU-a) Najmanje po jedan sudac iz svake države članice. Suci mogu biti pozvani da obavljaju dužnosti nezavisnih odvjetnika. b. Uvjeti koje je potrebno ispuniti Jednaki kao za Sud. c. Postupak imenovanja Jednak kao za Sud. Uloga Europskog parlamenta Od presude iz 1990. u predmetu koji je pokrenuo Parlament u okviru zakonodavnog postupka o donošenju zdravstvenih mjera koje je potrebno poduzeti nakon nuklearne nesreće u Černobilu, Sud je Europskom parlamentu priznao pravo da Sudu podnese tužbu zbog ništavosti (članak 263. UFEU-a) radi očuvanja njegovih prava u okviru zakonodavnog postupka. Ugovorom iz Nice ta je mogućnost Europskog parlamenta proširena na obraćanje Sudu radi ništavosti koja nije ograničena samo na obranu njegovih prava. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona izmijenjen je postupak imenovanja kandidata za dužnosti sudaca i nezavisnih odvjetnika. Prije nego države članice imenuju kandidate, imenovanja će biti dana na procjenu odboru koji se sastoji od sedam osoba, od kojih jednu predlaže Europski parlament (članak 255. UFEU-a). JJ Udo Bux 59 1.3.Institucije i tijela europske unije 1.3.10. Nadležnosti Suda Europske unije Ovaj informativni članak govori o nadležnostima Suda Europske unije, koji se sastoji od tri suda: Suda, Općeg suda i Službeničkog suda, a omogućuje različite vrste tužbi. Sud a.Izravne tužbe protiv država članica ili institucija Zajednice Sud donosi odluke u tužbama protiv država ili institucija zbog nepoštovanja obveza koje proizlaze iz prava Zajednice. 1. Tužbe protiv država članica zbog povrede obveze Tužbu pokreće: • • ili Komisija, nakon prethodnog postupka (članak 258.): daje dotičnoj državi priliku da se očituje, daje obrazloženo mišljenje (1.3.8.), ili druga država članica nakon prethodnog upućivanja predmeta Komisiji (članak 259.). Uloga Suda: • ustanoviti da država nije ispunila svoje obveze; u tom je slučaju država dužna poduzeti mjere kako bi ih ispunila; • ako smatra da dotična država članica nije poduzela te mjere, Komisija, nakon što toj državi pruži priliku za očitovanje kao što je gore navedeno, može Sudu predložiti da državi članici dosudi paušalni iznos ili novčanu kaznu u iznosu koji odredi Sud na prijedlog Komisije (članak 260.). 2. Tužbe protiv institucija Zajednice zbog ništavosti ili propusta Tužbe u vezi s ugovorima koje je sklopila Europska unija (članak 272.). b.Neizravne tužbe: pitanje valjanosti pred sudom države članice (članak 267.) Nacionalni sudovi obično sami primjenjuju pravo Unije kada to pojedini predmet zahtjeva. Međutim, ako se pojavi pitanje tumačenja prava Unije pred nacionalnim sudom, on može zatražiti da Sud o tome odluči u prethodnom postupku. Ako se radi o sudu protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, upućivanje pitanja Sudu je obvezno. c.Drugostupanjska nadležnost Sud je također nadležan za rješavanje žalbi na presude Općeg suda, koje se isključivo odnose na pravna pitanja. Žalba nema suspenzivan učinak. Sud je nadležan i za ponovno razmatranje odluka koje su donijela sudska vijeća (v. niže, Službenički sud Europske unije) ili Opći sud u prethodnim postupcima. Postupak ponovnog razmatranja izvanredan je postupak koji se provodi samo u slučajevima ozbiljnog ugrožavanja cjelovitosti i dosljednosti prava Zajednice. Premda presuda Suda može utjecati na ishod spora koji je bio predmetom prvostupanjske odluke, to nije takozvana žalba „u cilju zaštite zakonitosti”. Postignuća Predmet: slučajevi kada su institucije donijele akte suprotne pravu zajednice (ništavost: članak 263.) ili su to pravo povrijedile propustivši djelovati (propust: članak 265.). Sud se pokazao kao vrlo važan čimbenik, neki bi čak rekli pokretačka snaga, europske integracije. Upućivanje: tužbu mogu pokrenuti države članice, same institucije te fizičke ili pravne osobe kada se radi o odluci koja je njima upućena. Presuda od 15. srpnja 1964. u predmetu Costa/Enel bila je temelj za shvaćanje prava Europske zajednice kao autonomnog pravnog sustava nadređenog nacionalnim pravnim propisima, kao i presuda od 5. veljače 1963. u predmetu Van Gend i Loos kojom je uvedeno načelo da se pravo Zajednice izravno primjenjuje na sudovima država članica. Druge značajne presude na području zaštite ljudskih prava su presuda od 14. svibnja 1974. u predmetu Nold kojom je Sud između ostalog potvrdio da su temeljna prava sastavni dio općih pravnih načela čije poštovanje on jamči (1.5.1.). Uloga Suda: Sud poništava nezakonit akt ili utvrđuje povredu obveze djelovanja; u tom slučaju institucija prekršiteljica dužna je poduzeti mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda (članak 266.). 3. Ostale izravne tužbe Tužbe protiv odluka Komisije kojima se nameću sankcije poduzećima (članak 261.). Tužbe za naknadu štete koju su izazvale institucije ili njihovi djelatnici (članak 268.). Tužbe dužnosnika i djelatnika Europske unije protiv institucija (članak 270.) – nadležnost koja je trenutno dodijeljena Službeničkom sudu (v. dolje). a.Općenito b.Na određenim područjima • Pravo nastana: presuda od 8. travnja 1976. u predmetu Royer kojom je Sud potvrdio pravo da državljanin države članice boravi na teritoriju KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 60 druge države članice neovisno o dozvoli za boravak koju izdaje država domaćin. • Slobodno kretanje robe: presuda od 20. veljače 1979. u predmetu Cassis de Dijon kojom je Sud presudio da svaki proizvod koji je legalno proizveden i stavljen na tržište u jednoj državi članici u načelu mora biti dopušten na tržištu svih drugih država članica. • Vanjska nadležnost Zajednice: presuda AETR od 31. ožujka 1971. u predmetu Komisija protiv Vijeća kojim je Sud Zajednici priznao nadležnost da zaključuje međunarodne sporazume na područjima koja su obuhvaćena propisima Zajednice. • Nedavne presude kojima je utvrđeno da države članice koje direktive nisu prenijele u nacionalno zakonodavstvo ili su to učinile sa zakašnjenjem moraju platiti odštete. • Razne presude na području socijalne sigurnosti i tržišnog natjecanja. • Sudska praksa koja se odnosi na situacije kada države članice krše pravo Zajednice neophodna za pravilno funkcioniranje zajedničkog tržišta. Također, jedna od glavnih zasluga Suda je izražavanje načela prema kojem se ugovori ne smiju kruto tumačiti, nego ih se mora razmatrati u svjetlu integracije i ciljeva koje postavljaju sami ugovori. To je načelo omogućilo donošenje propisa na određenim područjima koja nisu posebno navedena u odredbama ugovora, na primjer u borbi protiv zagađenja (u presudi od 13. rujna 2005. (predmet C- 176-03) Sud je dozvolio Europskoj zajednici da propiše kaznenopravne norme čim postanu „nužne” za dostizanje zadanog cilja na području zaštite okoliša). Opći sud Na prvostupanjske presude Općeg suda moguće je podnijeti žalbu Sudu, ali samo ako se odnosi na pravna pitanja. b.Nadležnost prvog i posljednjeg stupnja Opći sud nadležan je odlučivati o prethodnim pitanjima (članak 267.) na područjima utvrđenima Statutom. Ipak, odluke koje donese u iznimnim slučajevima mogu biti upućene Sudu radi preispitivanja odluke „u slučajevima ugrožavanja cjelovitosti i dosljednosti pravnog poretka Zajednice”. Preispitivanje odluke nema suspenzivan učinak. Međutim, to nije žalba u cilju zaštite zakonitosti ako bi presuda Suda mogla utjecati na odluku u sporu koji je bio predmetom presude Općeg suda: • u slučaju preispitivanja odluka Općeg suda u žalbama na odluke sudskih vijeća (v. niže), Sud upućuje predmet Općem sudu, kojeg obvezuju pravna pitanja koja je utvrdio Sud. Međutim, Sud donosi konačnu odluku ako se rješenje spora temelji na istim činjenicama koje su predstavljene Općem sudu, uzimajući u obzir preispitivanje odluke za koje je bio nadležan Sud, • ako Sud u slučaju preispitivanja odluka Općeg suda o prethodnim pitanjima utvrdi da odluka Općeg suda ugrožava cjelovitost i dosljednost prava Unije, odgovor Suda na pitanja zamjenjuje odgovor Općeg suda (članak 62. Poslovnika Suda). c. Žalbena nadležnost Odluči li Vijeće iskoristiti mogućnost osnivanja sudskih vijeća nadležnih za odlučivanje u prvom stupnju o određenim kategorijama tužbi, na odluke tih vijeća moguće je uložiti žalbu Općem sudu. a.Nadležnosti Općeg suda (članak 256.) Službenički sud Europske unije Opći sud nadležan je za vođenje prvostupanjskih tužbi u sljedećim vrstama predmeta, osim ako ih pokrene država članica, institucija Zajednice ili Europska središnja banka (u tom slučaju potpadaju pod isključivu nadležnost Suda, članak 51. Statuta): Kako bi se Opći sud rasteretio nekih postupaka, člankom 257. UFEU-a predviđena je mogućnost osnivanja sudskih vijeća „radi provođenja postupaka i odlučivanja u prvom stupnju u određenim vrstama predmeta ili postupaka koji se odnose na posebna područja”. U skladu s ovom odredbom Vijeće Odlukom od 2. studenog 2004. osniva „Službenički sud Europske unije” (SL L 333, 9.11.2004., str. 7.). S obzirom da ne postoje nadležni nacionalni sudovi, njegova je glavna zadaća vođenje sporova između institucija Unije i njihovih djelatnika. U se toj odluci navodi da protiv odluka tog suda postoji pravo žalbe Općem sudu. • tužbe protiv institucija zbog ništavosti ili propusta (članci 263. i 265.), • naknada štete koju su uzrokovale institucije (članak 268.), • sporovi u vezi s ugovorima koje je sklopila Zajednica (članak 272.). Statutom se nadležnosti Općeg suda mogu proširiti i na druga područja. JJ Udo Bux 61 1.3.Institucije i tijela europske unije 1.3.11. Europska središnja banka Europska središnja banka (ESB) središnja je institucija ekonomske i monetarne unije (EMU). ESB i nacionalne središnje banke čine Europski sustav središnjih banaka (ESSB). Glavni cilj ESSB-a je održati stabilnosti cijena. Budućim jedinstvenim nadzornim mehanizmom na ESB će biti prenesene i zadaće u vezi s bonitetnim nadzorom banaka. Pravna osnova • Članak 3. i članak 13. Ugovora o Europskoj Uniji (UEU). • Glavne odredbe sadržane su u članku 3. stavku 1. točci c), člancima 119., 123., 127. do 134., 138. do 144., 219. i 282. do 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). • Protokol (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke; Protokol (br. 15) o određenim odredbama koje se odnose na Ujedinjenu Kraljevinu Velike Britanije i Sjeverne Irske; Protokol (br. 16) o određenim odredbama koje se odnose na Dansku, koji su dodani Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Organizacija i djelovanje a.Organizacija Europska središnja banka (ESB) osnovana je 1. lipnja 1998. sa sjedištem u Frankfurtu na Majni, u Njemačkoj. Ima pravnu osobnost (članak 282. stavak 3. UFEU-a), a u svakoj državi članici najširu pravnu sposobnost koja se priznaje pravnim osobama na temelju prava države članice (članak 9. stavak 1. Statuta). U skladu s člankom 13. stavkom 1. UEU-a, ESB je institucija Europske unije. ESB ima vlastita tijela nadležna za odlučivanje. ESB i nacionalne središnje banke država članica zajedno čine Europski sustav središnjih banaka (ESSB) (članak 282. stavak 1. UFEU-a). ESB, zajedno s nacionalnim središnjim bankama država članica čija je valuta euro, čini Eurosustav (članak 282. stavak 1. UFEU-a). ESSB i ESB izvršavaju svoje zadaće i obavljaju svoje aktivnosti u skladu s odredbama Ugovorâ i svoga Statuta (članak 1. Statuta). Neovisnost ESB-a proizlazi iz članka 130. UFEU-a koji propisuje da pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti koje su im dodijeljene Ugovorima i Statutom ni ESB ni nacionalne središnje banke kao niti članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne traže i ne primaju naputke od institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, bilo koje vlade država članica ili bilo kojeg drugog tijela (vidi također članak 282. stavak 3. UFEU-a). b.Tijela Europske središnje banke nadležna za odlučivanje Tijela ESB-a nadležna za odlučivanje su Upravno vijeće, Izvršni odbor (članak 129. stavak 1. UFEU-a i članak 9. stavak 3. Statuta) i Opće vijeće (članak 141. stavak 1. UFEU-a i članak 44. stavak 1. Statuta). ESSB-om upravljaju tijela ESB-a nadležna za odlučivanje (članak 129. stavak 1., članak 282. stavak 2. UFEU-a i članak 8. Statuta). 1. Upravno vijeće – sastav i uloga Upravno vijeće Europske središnje banke sastoji se od članova Izvršnog odbora ESB-a i guvernera nacionalnih središnjih banaka onih država članica čija je valuta euro (članak 283. stavak 1. UFEU-a i članak 10. stavak 1. Statuta). U skladu s člankom 12. stavkom 1. Statuta, Upravno vijeće donosi smjernice i odluke potrebne da bi se osiguralo obavljanje zadaća povjerenih ESSB-u. Ono utvrđuje monetarnu politiku Unije i donosi smjernice potrebne za njezinu provedbu. Upravno vijeće usvaja Poslovnik ESB-a, obavlja savjetodavne funkcije i odlučuje kako će ESSB biti zastupljen na području međunarodne suradnje (članak 12. stavci 3. do 5. Statuta). 2. Izvršni odbor – sastav i uloga Izvršni odbor sastoji se od predsjednika, potpredsjednika i četiri ostala člana. Imenuje ih Europsko vijeće kvalificiranom većinom po preporuci Vijeća nakon savjetovanja s Europskim parlamentom i Upravnim vijećem. Članovi se biraju iz redova osoba s ugledom i stručnim iskustvom u monetarnom ili bankarskom području. Njihov mandat traje osam godina i ne može se obnavljati (članak 283. stavak 2. UFEU-a i članak 11. stavak 1. Statuta). Izvršni je odbor odgovoran za tekuće poslovanje ESB-a (članak 11. stavak 6. Statuta). On provodi monetarnu politiku u skladu sa smjernicama i odlukama koje utvrđuje Upravno vijeće. Daje potrebne naputke nacionalnim središnjim bankama. Upravno vijeće također može delegirati određene ovlasti na Izvršni odbor (članak 12. stavak 1. Statuta). Izvršni je odbor odgovoran za pripremu sastanaka Upravnog vijeća (članak 12. stavak 2. Statuta). KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 62 3. Opće vijeće – sastav i uloga Također, ESSB doprinosi nesmetanom vođenju politika nadležnih tijela koje se odnose na bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama i na stabilnost financijskog sustava (članak 127. stavak 5. UFEU-a). Opće vijeće predstavlja treće tijelo ESB-a nadležno za odlučivanje (članak 141. UFEU-a i članak 44. Statuta) samo ako ima i sve dok ima država članica EU-a s odstupanjem koje još nisu prihvatile euro. 2. Ovlasti i instrumenti Opće vijeće čine predsjednik i potpredsjednik ESB-a te guverneri nacionalnih središnjih banaka svih država članica EU-a. Na sastancima Općeg vijeća mogu sudjelovati i ostali članovi Izvršnog odbora, ali bez prava glasa (članak 44. stavak 2. Statuta). Opće vijeće povezuje države članice EU-a unutar i izvan Eurosustava. ECB ima na raspolaganju razne ovlasti i instrumente. Ima isključivo pravo odobriti izdavanje novčanica eura na području Unije (te novčanice mogu izdavati ESB i nacionalne središnje banke). Države članice mogu izdavati kovanice eura uz odobrenje Europske središnje banke u pogledu opsega izdanja (članak 128. UFEU-a). ESB obavlja zadaće koje su prethodno bile dodijeljene njezinom prethodniku, Europskom monetarnom institutu (EMI), a koje je zbog odstupanja jedne ili više država članica još uvijek potrebno obavljati nakon uvođenja eura (članak 43. Statuta). Te zadaće obavlja Opće vijeće (članak 46. stavak 1. Statuta). U skladu s člankom 141. stavkom 2. UFEU-a, zadaće ESB-a obuhvaćaju jačanje suradnje među nacionalnim središnjim bankama; jačanje koordinacije monetarnih politika država članica kako bi se osigurala stabilnost cijena; nadzor funkcioniranja tečajnog mehanizma; savjetovanja u vezi s pitanjima koja su u nadležnosti nacionalnih središnjih banaka i koja utječu na stabilnost financijskih institucija i tržišta; te zadaće koje je prije obavljao Europski fond za monetarnu suradnju, a kasnije preuzeo EMI. ESB donosi uredbe i odluke potrebne za obavljanje zadaća koje su povjerene ESSB-u temeljem Ugovora i Statuta. Osim toga, daje preporuke i mišljenja (članak 132. UFEU-a). Opće vijeće, između ostaloga, također doprinosi savjetodavnim funkcijama ESB-a, prikupljanju statističkih podataka, izvještajnim aktivnostima ESB-a i potrebnim pripremama za pristupanje zemlje Eurosustavu (članak 46. Statuta). c.Ciljevi, zadaće i ovlasti 1. Ciljevi i zadaće U članku 127. UFEU-a utvrđeni su ciljevi i zadaće ESSB-a i opisana načela prema kojima se oni moraju ostvariti i izvršiti. U skladu s člankom 127. stavkom 1., osnovni je cilj održati stabilnost cijena. Ne dovodeći to u pitanje, ESSB također podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih u članku 3. UEU-a. ESSB djeluje u skladu s načelom otvorenog tržišnog gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem te u skladu s načelima određenima člankom 119. UFEU-a. Osnovni su zadaci ESSB-a (članak 127. stavak 2. UFEU-a, članak 3. Statuta): Savjetovanje s ESB-om nužno je o svakom predloženom aktu Unije iz područja nadležnosti ESB-a, te od strane nacionalnih tijela u vezi sa svakim prijedlogom propisa iz područja nadležnosti ESB-a (članak 127. stavak 4. UFEU-a). ESB može davati mišljenja o pitanjima koja su predmet savjetovanja. Savjetovanje s ESB-om također se provodi u vezi s odlukama o usvajanju zajedničkih stajališta i s mjerama o jedinstvenoj zastupljenosti europodručja u okviru međunarodnih financijskih institucija (članak 138. UFEU-a). ESB prikuplja potrebne statističke podatke ili od nadležnih nacionalnih tijela vlasti ili izravno od gospodarskih subjekata, pri čemu mu pomažu nacionalne središnje banke (članak 5. Statuta). U Statutu se navode razni instrumenti kojima se ESB može koristiti da bi ispunio svoje monetarne funkcije. Člankom 17. propisuje se da ESB i nacionalne središnje banke mogu otvarati račune za kreditne institucije, javne ustanove i druge sudionike na tržištu, te prihvaćati imovinu kao osiguranje. ESB može obavljati poslove na otvorenom tržištu i kreditne poslove (članak 18.) te može tražiti minimalne pričuve (članak 19.). Upravno vijeće može dvotrećinskom većinom odlučiti o primjeni drugih instrumenata monetarne kontrole (članak 20.). Međutim, zabranom monetarnog financiranja (članak 123. UFEU-a) ograničena je primjena instrumenata monetarne politike. • utvrđivanje i provođenje monetarne politike Unije, ESB može stvoriti mogućnosti i donositi propise radi osiguranja učinkovitog i pouzdanog obračunskog i platnog sustava u Uniji i s drugim zemljama (članak 22.). ESB može također uspostaviti odnose sa središnjim bankama i financijskim institucijama u drugim zemljama i s međunarodnim organizacijama (članak 23.). • obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219. UFEU-a, 3. Države članice s odstupanjem i pravom izuzeća • držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica, te • promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava. Člancima 139. do 144. UFEU-a utvrđene su posebne odredbe za države članice koje temeljem Ugovora imaju obvezu uvesti euro, ali još nisu ispunile potrebne uvjete za to („države članice s odstupanjem”). U članku 139. UFEU-a navedene se odredbe koje se 63 1.3.Institucije i tijela europske unije na njih ne primjenjuju, uključujući ciljeve i zadaće ESSB‑a (članak 127. stavci 1. do 3. i stavak 5. UFEU-a), izdavanje eura (članak 128. UFEU-a), akte ESB-a (članak 132. UFEU-a), mjere kojima se uređuje uporaba eura (članak 133.), monetarne sporazume i ostale mjere u vezi s tečajnom politikom (članak 219. UFEUa), imenovanje članova Izvršnog odbora (članak 283. stavak 2. UFEU-a), odluke o utvrđivanju zajedničkih stajališta (članak 138. stavak 1. UFEU-a) te mjere o jedinstvenoj zastupljenosti u okviru međunarodnih financijskih institucija (članak 138. stavak 1. UFEU-a). Dvjema državama članicama odobreno je pravo izuzeća i one nisu obvezne pristupiti europodručju, pa se stoga posebne odredbe primjenjuju na Dansku (Protokol br. 16) i na Ujedinjenu Kraljevinu (Protokol br. 15). Dodatne zadaće dodijeljene ESB-u ESB-u su dodijeljene zadaće i temeljem drugih pravnih propisa. Ugovorom o Europskom stabilizacijskom mehanizmu (ESM), koji je na snazi od rujna 2012., uspostavljen je ESM kao međunarodna finan- cijska institucija, a ESB-u su dodijeljene zadaće u vezi s odobravanjem financijske pomoći koje uglavnom obuhvaćaju ocjene i analize. U skladu s uredbama o osnivanju Europskog odbora za sistemske rizike (ESRB), koji je odgovoran za makrobonitetni nadzor financijskog sustava unutar Europske unije, ESB pruža usluge tajništva ESRB-u i daje analitičku, statističku, logističku i administrativnu podršku. Predsjednik ESB-a ujedno je i predsjednik ESRB-a. Temeljem odredaba članka 127. stavka 6. UFEU-a, u okviru budućeg jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) koji čine ESB i nadležna nacionalna tijela ESB-u će biti dodijeljene dodatne posebne zadaće u vezi s mikrobonitetnim i makrobonitetnim nadzorom kreditnih institucija u državama članicama obuhvaćenima tim mehanizmom. U sklopu SSM-a bit će osnovan Nadzorni odbor kao novi element upravljačke strukture ESB-a. JJ Rudolf Maier KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 64 1.3.12. Revizorski sud Europski revizorski sud zadužen je za reviziju financija EU-a. Kao vanjski revizor EU-a pridonosi poboljšanju njegova financijskog upravljanja i djeluje kao neovisni zaštitnik financijskih interesa građana Unije. Pravna osnova Članci 285. do 287. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Struktura a.Sastav 1.Broj Po jedan član iz svake države članice (Ugovorom iz Nice službeno je potvrđena dotadašnja uobičajena praksa), dakle trenutno 27. 2.Kvalifikacije Članovi moraju: • pripadati vanjskim revizorskim tijelima svojih država ili biti njihovi nekadašnji članovi ili biti posebno kvalificirani za taj posao; • pokazati da je njihova neovisnost nedvojbena. 3.Imenovanje Članove Suda imenuje: • da ih Sud Europske unije može smijeniti ako prekrše te uvjete. c.Organizacija Sud bira predsjednika iz reda svojih članova na razdoblje od tri godine s mogućnošću reizbora. Sud je organiziran u pet odjela. Postoje četiri odjela koja su odgovorna za posebna područja rashoda i za prihode (vertikalni odjeli) te jedan horizontalni odjel, poznat kao CEAD (koordinacija, procjena, jamstvo i razvoj). Svaki odjel odgovoran je za dva područja: prvo, za donošenje posebnih izvještaja, posebnih godišnjih izvještaja i mišljenja; i drugo, za izradu nacrta zapažanja za godišnje izvještaje o općem proračunu EU-a i europskim razvojnim fondovima te nacrta mišljenja koje usvaja Sud. Ovlasti a.Revizije Revizorskog suda 1. Područje primjene • Vijeće kvalificiranom većinom; • imenuju se na preporuku svake države članice za njezino mjesto U nadležnosti je Suda revizija svih računa prihoda i rashoda Unije ili njezinih tijela. On provodi revizije kako bi uz razumna jamstva osigurao: • te nakon konzultacija s Parlamentom. • pouzdanost godišnjih financijskih izvještaja Europske unije; b.Vrsta mandata • zakonitost i pravilnost temeljnih transakcija i 1. Trajanje mandata • dobro financijsko upravljanje. Šest godina s mogućnošću reizbora. Mandat predsjednika traje tri godine s mogućnošću reizbora. 2. Metode istraživanja 2.Status Članovi uživaju iste povlastice i imunitete koji se primjenjuju na suce Suda Europske unije. 3.Dužnosti Članovi moraju biti „potpuno neovisni u obavljanju svojih dužnosti”. To znači: • da ne smiju tražiti ili primati upute iz bilo kojeg vanjskog izvora; • da se moraju suzdržati od svake aktivnosti koja nije u skladu s njihovim dužnostima; • da ne smiju sudjelovati u bilo kojoj drugoj profesionalnoj aktivnosti, bez obzira je li plaćena ili nije; Revizija Revizorskog suda je stalna. Ona se može provesti prije zaključivanja računa za određenu financijsku godinu. Temelji se na dokumentaciji i može se provoditi na licu mjesta: • u institucijama EU-a; • u bilo kojem tijelu koje u ime Unije upravlja prihodima ili rashodima; • u prostorijama bilo koje fizičke ili pravne osobe koja prima uplate iz proračuna EU-a. U državama članicama revizija se provodi u suradnji s nadležnim nacionalnim tijelima ili službama. Ta su tijela dužna proslijediti Sudu sve dokumente ili informacije koje smatraju važnima za obavljanje svoje zadaće. 65 1.3.Institucije i tijela europske unije 3. Ostale ovlasti Nakon svojih revizija Sud Parlamentu i Vijeću podnosi godišnju izjavu o jamstvu (francuska kratica „DAS” za déclaration d'assurance) u pogledu pouzdanosti financijskih izvještaja te zakonitosti i pravilnosti temeljnih transakcija. Revizorski sud izdaje: • godišnji izvještaj o izvršenju proračuna EU-a za određenu financijsku godinu, uključujući izjavu o jamstvu, koji prosljeđuje institucijama EU-a. Taj se izvještaj objavljuje u Službenom listu zajedno s odgovorima institucija na zapažanja Suda; • izjavu o jamstvu u pogledu Europskog fonda za razvoj (EFR); • posebne izvještaje o temama od posebnog interesa, osobito o pitanjima dobrog financijskog upravljanja; • posebne godišnje izvještaje koji se odnose na tijela EU-a. b.Savjetodavne ovlasti Na temelju članka 287. stavka 4. UFEU-a druge institucije mogu od Suda zatražiti mišljenje kad god to smatraju prikladnim. Mišljenje Revizorskog suda obvezno je kad Vijeće: • donosi mjere protiv prijevara. Uloga Europskog parlamenta Revizorski sud osnovan je 1977. godine na inicijativu Europskog parlamenta. Od tada pomaže Parlamentu i Vijeću u nadzoru nad izvršenjem proračuna. Osobito su godišnji izvještaj i posebni izvještaji temelj za godišnji postupak davanja razrješnice Parlamenta. Članovi Suda pozivaju se da podnesu svoje izvještaje na sjednicama odbora Parlamenta te da odgovore na pitanja zastupnika. Osim toga stručno mišljenje Suda pomaže zastupnicima pri izradi nacrta zakonodavnih dokumenata o financijskim pitanjima. Nepostojanje pozitivne izjave o jamstvu u pogledu plaćanja na kojima se temelje financijski izvještaji Unije (t.j. godišnje izjave o jamstvu Revizorskog suda) stalni je problem. Ta izjava o jamstvu negativna je otkad je u financijskoj godini 1994. prvi put uvedena, i to uglavnom zbog problema na području zajedničkog upravljanja proračunom EU-a (s državama članicama). No Komisija je posljednjih godina uspješno poboljšala financijsko upravljanje. Sud je procijenio da je najvjerojatnija stopa pogreške u 2006. bila oko 7 %, a u financijskim godinama 2009. i 2010. spustila se ispod 4 %. • donosi financijske uredbe kojima se utvrđuje postupak izrade i izvršavanja proračuna te predstavljanja i revizije financijskih izvještaja; Također treba istaknuti da Odbor za proračunski nadzor u okviru Parlamenta obavlja razgovore s kandidatima za članove Suda. • određuje metode i postupke kojima se sredstva EU-a stavljaju na raspolaganje Komisiji; JJ Heather Meek • utvrđuje pravila koja se odnose na odgovornost financijskih revizora, nalogodavaca i voditelja računovodstva ili KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 66 1.3.13. Europski gospodarski i socijalni odbor Europski gospodarski i socijalni odbor savjetodavno je tijelo Europske unije. Ima 344 člana. Komisija, Vijeće ili Parlament obavezni su tražiti njegovo mišljenje za područja koja određuju ugovori, dok je za ostala područja savjetovanje neobavezno. Odbor također može davati mišljenja na vlastitu inicijativu. Njegovi članovi nisu vezani nikakvim obvezujućim napucima. U općem interesu Unije potpuno su neovisni u obavljanju svojih dužnosti. Pravna osnova Ustroj i postupci Članak 13. stavak 4. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) i članci 301. do 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). EGSO nije institucija navedena u članku 13. Ugovora o Europskoj uniji (u kojem se samo navodi da Odbor savjetodavnom ulogom pomaže Parlamentu, Vijeću i Komisiji), ali uvelike je samostalan u svom ustroju i djelovanju. Sastav • svojeg predsjednika i predsjedništvo Odbor bira iz redova svojih članova na razdoblje od dvije i pol godine, • Odbor donosi svoj poslovnik, • može se sastajati na vlastitu inicijativu, ali se najčešće saziva na zahtjev Vijeća ili Komisije, • u pripremi mišljenja pomažu mu odsjeci specijalizirani za različita područja djelovanja EU-a, a također može imenovati pododbore za specifična pitanja, • radi sinergije svoju službu stalnog tajništva u Bruxellesu dijeli s tajništvom Odbora regija (za pitanje njegovog sjedišta vidi Protokol br. 6 Ugovora iz Lisabona o mjestu sjedišta institucija). Raspolaže godišnjim administrativnim proračunom, uključenim u Odjeljak VI. Proračuna Unije, od 130 milijuna eura (za 2013.). a.Broj i podjela mjesta po državama (članak 301. UFEU-a) Odbor trenutačno ima 344 člana, koji su razdijeljeni po državama članica kako slijedi: • po 24 za Francusku, Italiju, Njemačku i Ujedinjenu Kraljevinu, • po 21 za Poljsku i Španjolsku, • 15 za Rumunjsku, • po 12 za Austriju, Belgiju, Bugarsku, Češku Republiku, Grčku, Mađarsku, Nizozemsku, Portugal i Švedsku, • po 9 za Dansku, Finsku, Irsku, Litvu i Slovačku, • po 7 za Estoniju, Latviju i Sloveniju, • po 6 za Cipar i Luksemburg, • 5 za Maltu. b.Postupak imenovanja (članak 302. UFEU-a) Članove Odbora imenuje Vijeće kvalificiranom većinom na prijedlog država članica. Vijeće se o imenovanjima savjetuje s Komisijom (članak 302. stavak 2. UFEU-a). Države članice moraju osigurati odgovarajuću zastupljenost različitih kategorija gospodarskih i socijalnih djelatnosti. U praksi se jedna trećina mjesta dodjeljuje poslodavcima, jedna trećina zaposlenicima i jedna trećina drugim kategorijama (poljoprivrednicima, trgovcima, slobodnim zanimanjima, potrošačima itd.). c.Vrsta mandata (članak 301. UFEU-a) Članove Odbora imenuje Vijeće na razdoblje od pet godina, a njihov se mandat može obnoviti (članak 302. UFEU-a). U općem interesu Unije potpuno su neovisni u obavljanju svojih dužnosti (članak 300. stavak 4. UFEU-a). Ovlasti Odbor ima savjetodavnu ulogu (članak 300. UFEU-a). Njegova je zadaća obavještavati institucije odgovorne za donošenje odluka u EU-u o mišljenju predstavnika gospodarskih i socijalnih djelatnosti. a.Davanje mišljenja na zahtjev institucija EU-a 1. Obavezno savjetovanje UFEU-om se nalaže da se na određenim posebno navedenim područjima odluka može donijeti tek nakon što se Vijeće ili Komisija savjetuju s EGSOom. To su sljedeća područja: • poljoprivredna politika (članak 43.), • slobodno kretanje osoba i usluga (članci 46., 50. i 59.), • prometna politika (članci 91., 95. i 100.), • usklađivanje posrednog oporezivanja (članak 113.), 67 1.3.Institucije i tijela europske unije • usklađivanje zakonodavstva na unutarnjem tržištu (članci 114. i 115.), • politika zapošljavanja (članci 148., 149. i 153.), • socijalna politika, obrazovanje, strukovno obrazovanje i mladi (članci 156., 165. i 166.), • javno zdravstvo (članak 168.), • zaštita potrošača (članak 169.), • transeuropske mreže (članak 172.), • industrijska politika (članak 173.), • gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija (članak 175.), • istraživanje, tehnološki razvoj i svemir (članci 182. i 188.), • okoliš (članak 192.). 2. Neobavezno savjetovanje Parlament, Komisija ili Vijeće također se mogu savjetovati s Odborom u svim slučajevima kada to smatraju primjerenim. Kada se te institucije savjetuju s Odborom (bilo obavezno ili neobavezno), mogu odrediti rok (najmanje jedan mjesec) nakon kojega izostanak mišljenja ne sprečava daljnje djelovanje (članak 304. UFEU-a). b.Davanje mišljenja na vlastitu inicijativu Odbor može odlučiti izdati mišljenje kad god to smatra potrebnim. JJ Udo Bux KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 68 1.3.14. Odbor regija Odbor regija sastoji se od 344 člana koji predstavljaju regionalne i lokalne vlasti država članica Unije. Izdaje mišljenja u slučajevima kada je prema Ugovoru obavezno savjetovanje, kada je savjetovanje neobavezno i na vlastitu inicijativu ako to smatra primjerenim. Njegovi članovi nisu vezani nikakvim obvezujućim napucima. U općem interesu Unije potpuno su neovisni u obavljanju svojih dužnosti. Pravna osnova • Članak 300. i članci 305. do 307. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). 2. Postupak imenovanja Ciljevi Odbor regija savjetodavno je tijelo koje predstavlja regionalna i lokalna tijela u Uniji. Zastupa njihove interese pred Vijećem i Komisijom, kojima izdaje mišljenja. Prema izjavi o misiji Odbora regija to je politička skupština izabranih regionalnih i lokalnih predstavnika u službi europske integracije i osigurava predstavljanje svih teritorijalnih područja, regija, gradova i općina Europske unije u institucijama. Zadaća mu je uključiti regionalne i lokalne vlasti u europski proces odlučivanja i tako poticati veće sudjelovanje građana. Da bi što bolje izvršavao tu ulogu, Odbor je dugo tražio pravo obraćanja Sudu Europske unije u slučajevima nepoštovanja načela supsidijarnosti. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona ima to pravo u skladu s uvjetima iz članka 8. Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. 5 za Maltu. Vijeće jednoglasnom odlukom imenuje članove na pet godina (članak 305. UFEU-a) skladu s prijedlozima država članica. Njihov se mandat može obnoviti. Imenovani članovi moraju imati ili izborni mandat regionalnog ili lokalnog tijela ili biti politički odgovorni izabranoj skupštini (članak 300. stavak 3. UFEU-a). b.Struktura (članak 306.) Odbor iz redova svojih članova bira predsjednika i predsjedništvo na razdoblje od dvije i pol godine. Odbor donosi svoj poslovnik i dostavlja ga Vijeću na odobrenje. Njegov se rad odvija u okviru šest specijaliziranih odbora koji izrađuju nacrte mišljenja i rezolucija, a oni se zatim podnose na donošenje na plenarnoj sjednici. Radi učinkovitosti Odbor regija s tajništvom Gospodarskog i socijalnog odbora dijeli neke službe svog stalnog tajništva u Bruxellesu (za pitanje njegovog sjedišta vidi Protokol br. 6 o mjestu sjedišta institucija te određenih tijela, ureda, agencija i službi Europske unije). Za ispunjavanje svoje zadaće u 2013. Odbor regija raspolaže administrativnim proračunom od otprilike 87 milijuna eura. Ustroj a.Sastav (članak 305.) 1. Broj i podjela mjesta po državama Odbor regija sastoji se od 344 člana i isto toliko zamjenika, koji su razdijeljeni po državama članicama kako slijedi: Ovlasti a.Davanje mišljenja na zahtjev drugih institucija 1. Obavezno savjetovanje • po 24 za Francusku, Italiju, Njemačku i Ujedinjenu Kraljevinu, Vijeće i Komisija moraju se na određenim područjima obavezno savjetovati s Odborom regija prije donošenja odluke: • po 21 za Poljsku i Španjolsku, • • 15 za Rumunjsku, obrazovanje, strukovno obrazovanje i mladi (članak 165.), • po 12 za Austriju, Belgiju, Bugarsku, Češku Republiku, Grčku, Mađarsku, Nizozemsku, Portugal i Švedsku, • kultura (članak 167.), • javno zdravstvo (članak 168.), • transeuropske prometne, telekomunikacijske i energetske mreže (članak 172.), • ekonomska i socijalna kohezija (članci 175., 177. i 178.). • po 9 za Dansku, Finsku, Irsku, Litvu i Slovačku, • po 7 za Estoniju, Latviju i Sloveniju, • po 6 za Cipar i Luksemburg, 69 1.3.Institucije i tijela europske unije 2. Neobavezno savjetovanje Komisija, Vijeće ili Parlament također se mogu savjetovati s Odborom u svim slučajevima kad te institucije to smatraju primjerenim. Kada se Europski parlament, Vijeće ili Komisija savjetuju s Odborom (bilo obavezno ili neobavezno), mogu odrediti rok (najmanje jedan mjesec, članak 307.) nakon kojega izostanak mišljenja ne sprečava daljnje djelovanje. b.Davanje mišljenja na inicijativu samog Odbora 1. Uz savjetovanje s Gospodarskim i socijalnim odborom Tijekom savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom o tome treba obavijestiti i Odbor regija, koji pak može izdati mišljenje o dotičnom pitanju ako smatra da se radi o regionalnim interesima. 2.Općenito Općenito Odbor regija može izdati mišljenje kad god to smatra potrebnim. Na primjer, Odbor je izdavao mišljenja na vlastitu inicijativu iz sljedećih područja: mala i srednja poduzeća (MSP), transeuropske mreže, turizam, strukturni fondovi, zdravlje (borba protiv droge), industrija, gradski razvoj, programi osposobljavanja, okoliš. JJ Udo Bux KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 70 1.3.15. Europska investicijska banka Europska investicijska banka (EIB) dugoročnim financiranjem projekata, jamstvima i savjetima unapređuje ciljeve Europske unije. Podupire projekte unutar i izvan EU-a. Njezini su dioničari države članice EU-a. EIB je većinski dioničar Europskog investicijskog fonda (EIF-a) te zajedno s njim čini Grupu EIB-a. Pravna osnova • Članci 308. i 309. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a). Daljnje odredbe koje se tiču EIBa sadržane su u člancima 15.,126., 175., 209., 271., 287., 289. i 343. UFEU-a. • Protokol (br. 5) o Statutu Europske investicijske banke i Protokol (br. 28) o ekonomskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji, priloženi Ugovoru o Europskoj uniji (UEU-u) i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU-u). Ciljevi Prema Članku 309. UFEU-a zadatak je EIB-a doprinijeti uravnoteženu i stalnu razvoju unutarnjeg tržišta u interesu Unije. EIB će u svim sektorima gospodarstva olakšati financiranje projekata koji: • nastoje razviti slabije razvijene regije; • nastoje modernizirati ili prenamijeniti poduzeća ili razviti nove aktivnosti koje se ne mogu potpuno financirati sredstvima dostupnima u pojedinim državama članicama; • jesu od zajedničkog interesa nekoliko država članica. Također će pridonijeti promicanju ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije u Uniji (članak 175. UFEU-a i Protokol br. 28.). Osim toga, podupire provedbu mjera izvan EU-a koje podupiru politiku razvojne suradnje Unije (članak 209. UFEU-a). Nadalje, podupire provedbu ciljeva strategije Europa 2020. EIB stoga ima važnu ulogu u stvaranju novog rasta te pomaganju u prevladavanju gospodarske krize. EIB-a donijelo je jednoglasnu odluku (članak 4. stavak 3. Statuta) o tom porastu kapitala, koja je stupila na snagu 31. prosinca 2012. Stoga se temeljni kapital povećao na ukupno 242,4 milijarde EUR, a temeljni uplaćeni kapital povećao se za 10 milijardi EUR na 21,6 milijardi EUR. Očekuje se da će povećani temeljni kapital omogućiti EIB-u da pozajmi dodatnih 60 milijardi EUR u sljedeće tri godine, uz pokretanje novih projekata u vrijednosti od oko 180 milijardi EUR. 2. Tržišta kapitala EIB povećava većinu svojih kreditnih sredstava od međunarodnih tržišta kapitala, uglavnom putem izdavanja obveznica. Jedan je od najvećih nadnacionalnih zajmodavaca na svijetu. Izvrstan kreditni rejting važan je kako bi se postiglo isplativo financiranje. Glavne agencije za procjenu kreditnog rejtinga trenutačno pripisuju najveći rejting EIB-u, što odražava kvalitetu kreditnog portfelja EIB-a. U 2012. kreditna su zaduživanja iznosila otprilike 71 milijardu EUR. Većina ih je podignuta u osnovnim valutama (EUR, GPB i USD). b.Instrumenti EIB upotrebljava širok spektar različitih instrumenata, ali uglavnom kredite i jamstva. Međutim, razvijeno je još nekoliko ostalih inovativnih instrumenata s većim profilom rizika. Izradit će se daljnji instrumenti, također u suradnji s ostalim institucijama Unije. EIB-ovo financiranje također bi se moglo kombinirati s financiranjem iz ostalih izvora EU-a (između ostalog proračuna EU-a), što je postupak poznat kao miješanje. Osim financiranja projekata, EIB djeluje i u savjetničku svojstvu. 1. Vlastita sredstva Kreditiranje se uglavnom ostvaruje u obliku izravnih ili srednjoročnih kredita. Izravni krediti za financiranje projekata moraju zadovoljavati određene uvjete, npr.: ukupni troškovi ulaganja moraju bit viši od 25 milijuna EUR, a kredit može pokrivati najviše 50 % troškova projekta. Srednjoročni krediti sastoje se od zajmova lokalnim bankama ili drugim posrednicima koji pak podupiru krajnjeg primatelja. U odnosu na regionalnu distribuciju, većina kredita („potpisa”) u 2012. (ukupno 52,2 milijarde EUR) izvršila su se u EU-u (44,8 milijardi EUR). Vlastita sredstva omogućuju članice EIB-a, tj. države članice (članak 308. UFEU-a). Doprinos kapitalu svake pojedine države članice utvrđen je u članku 4. Statuta EIBa te je izračunat u skladu s gospodarskom važnosti države članice. U lipnju 2012. Europsko vijeće preporučilo je povećanje od 10 milijardi EUR temeljnoga uplaćenog kapitala kako bi ojačalo ulogu EIB-a u financiranju gospodarstva i podupiranju rasta u Uniji. Vijeće guvernera Inicijativa projektnih obveznica Europa 2020. osmišljena je kako bi se ostvarilo dodatno financiranje većih infrastrukturnih projekata u EU-u, posebno u ključnim sektorima energetike, prometa te informacijske tehnologije. Probna faza istraživanja izvedivosti koncepta započela je u ljeto 2012. Uzimajući u obzir njegovo iskustvo i znanje, EIB ima ključnu ulogu u ovoj inicijativi. Provodi ovu probnu fazu takozvanim „povećanjem Sredstva i instrumenti a.Sredstva EIB u ostvarivanju svojih ciljeva uglavnom poseže za vlastitim sredstvima i tržištima kapitala (članak 309. UFEU-a). 71 1.3.Institucije i tijela europske unije ponude kredita” u obliku instrumenata podređenog duga. • dodjeljivanju sredstava, posebno u obliku kredita i jamstava; Osim što omogućuje dugoročno financiranje, EIB također daje savjete o infrastrukturnom projektu. Primjerice, njezina Zajednička pomoć za potporu projekata u europskim regijama (JASPERS), instrument za nove i buduće države članice, pruža tehničke, ekonomske i financijske savjete za cijeli ciklus projekta kako bi optimizirala upotrebu novčanih sredstava iz strukturnih fondova i kohezijskog fonda. • podizanju kredita; • utvrđivanja kamatne stope na odobrene kredite, kao i provizije i ostale naknade. Upravljanje i struktura a.Upravljanje EIB ima pravnu osobnost u skladu s člankom 308. UFEU-a. Vodi ga i njime upravlja Vijeće guvernera, Upravno vijeće te Upravljački odbor (članak 6. Statuta). Revizorski odbor vrši reviziju Banke (članak 12. Statuta). Osigurava da se Banka pravilno vodi i da se njome upravlja u skladu s odredbama Ugovora i Statuta te općih direktiva koje je utvrdilo Vijeće guvernera. 3. Upravljački odbor a.Sastav Upravljački odbor sastoji se od predsjednika i osam potpredsjednika koje na razdoblje od šest godina imenuje Vijeće guvernera na prijedlog Upravnog vijeća. Njihovi mandati mogu se produljivati (članak 11. stavak 1. Statuta). b.Uloga Vijeće guvernera sastoji se od ministara koje imenuju države članice (članak 7. stavak 1. Statuta). Upravljački odbor odgovoran je za svakodnevno poslovanje Banke, u nadležnosti predsjednika i pod nadzorom Upravnog vijeća; priprema odluke Upravnog vijeća i osigurava provođenje tih odluka (članak 11. stavak 3. Statuta). b.Uloga 4. Revizorski odbor (članak 12. Statuta) Vijeće guvernera utvrđuje opće direktive kreditne politike Banke i osigurava njezinu provedbu (članak 7. stavak 2. Statuta). U skladu s člankom 7. stavkom 3. Statuta, obveza je Vijeća guvernera da: a.Sastav 1. Vijeće guvernera a.Sastav • odluči treba li povećati temeljni kapital; • odredi načela primjenjiva na financijsko poslovanje ostvareno unutar okvira zadaća Banke; • provodi propisane ovlasti za imenovanje i prisilno umirovljenje članova Upravnog vijeća i Upravljačkog odbora; • donosi odluke o dodjeljivanju sredstava za operacije ulaganja koje će se provesti, potpuno ili djelomično, izvan EU-a; • odobri godišnje izvješće Upravnog vijeća, godišnje bilance stanja, račun dobiti i gubitka te poslovnik Banke. Imenuje šest članova Revizorskog odbora (članak 12. stavak 1. Statuta), kao i članove Upravnog vijeća (članak 9. stavak 2. Statuta) te Upravljačkog odbora (Članak 11. stavak 1. Statuta). 2. Upravno vijeće a.Sastav Upravno vijeće sastoji se od 28 direktora i 18 zamjenika direktora. Direktore imenuje Vijeće guvernera na razdoblje od pet godina. Svaka država članica imenuje direktora, a to čini i Komisija (članak 9. stavak 2. Statuta). b. Uloga (članak 9. Statuta): Upravno vijeće donosi odluke o: Revizorski odbor sastoji se od šest članova koje imenuje Vijeće guvernera (članak 12., stavak 1. Statuta). b.Uloga Revizorski odbor godišnje provjerava izvršavaju li se poslovanje i knjigovodstvo Banke na pravilan način. U tu svrhu provjerava je li poslovanje Banke izvršeno u skladu s formalnostima i postupcima utvrđenima ovim Statutom i Poslovnikom (članak 12., stavak 2. Statuta). Utvrđuje pružaju li financijska izvješća, kao i bilo koje druge informacije o financijama sadržane u godišnjim financijskim izvješćima koje je izradilo Upravno vijeće, istinito i pravedno stanje financijskoga položaja Banke (članak 12., stavak 3. Statuta). b.Struktura Grupa EIB-a osnovana je 2000. Grupa se sastoji od EIB-a i Europskog investicijskog fonda (EIF-a). Europski investicijski fond (EIF) osnovan je 1994. te je uspostavljen kao javno-privatno partnerstvo (JVP) s tri glavne dioničarske skupine: EIB-om, kao većinski dioničarom s 62,2 %, Komisijom (30 %) te nekoliko javnih i privatnih financijskih institucija (7,8 %). EIF nudi nekoliko vrsta instrumenata rizičnog kapitala, npr. poduzetnički kapital. EIF-ovo kreditiranje usmjereno je na mala i srednja poduzeća (MSP-ove) te upotrebljava širok spektar inovativnih instrumenata s ciljem da MSP-ovima poboljša pristup financiranju. JJ Rudolf Maier KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 72 1.3.16. Europski ombudsman Europski ombudsman provodi istrage o nepravilnostima u postupanju institucija i tijela Europske unije. Djeluje bilo na vlastitu inicijativu, bilo na temelju pritužbi koje podnose građani EU-a. Imenuje ga Parlament za razdoblje trajanja parlamentarnog saziva. Pravna osnova 2.Mandat Članci 20., 24. i 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). a.Trajanje Ciljevi Osnovana ugovorom iz Maastrichta (1992.) kao sastavni dio europskog građanskog statusa, institucija Europskog ombudsmana nastoji: • poboljšati zaštitu građana u slučaju nepravilnosti u postupanju institucija i tijela, • te na taj način ojačati otvorenost i demokratski nadzor u postupku odlučivanja i upravljanja institucijama Zajednice. Postignuća Kao što je predviđeno Ugovorom, statut i dužnosti Europskog ombudsmana definirane su Odlukom koju je Europski parlament donio 9. ožujka 1994. (SL L 113, 4.5.1994., str. 15), a koja je izmijenjena odlukama Parlamenta od 14. ožujka 2002. (SL L 92, 9.4.2002., str. 13) i 18. lipnja 2008. (SL L 189 od 17.7.2008., str. 25), nakon što je dobio mišljenje Komisije i odobrenje Vijeća. Ova je Odluka bila predmetom provedbenih odredbi koje je Europski ombudsman sam donio. Načini njegova imenovanja i razrješenja dužnosti određeni su, između ostalog, člancima 204. do 206. Poslovnika Parlamenta. a.Statut 1.Imenovanje a. Uvjeti koje treba ispuniti: Europskog ombudsmana imenuje Parlament nakon svakih izbora te za razdoblje trajanja svog saziva. Europski ombudsman može biti ponovo izabran. b.Obveze Europski ombudsman: • obnaša svoje dužnosti potpuno samostalno u interesu Unije i njenih građana, • u obnašanju svojih dužnosti ne traži niti ne prihvaća upute nijednog drugog tijela, • suzdržava se od bilo kakvog djela koje je nespojivo s prirodom njegovih dužnosti, • ne smije obnašati druge političke ili administrativne dužnosti ili druge poslove, bez obzira na to jesu li plaćeni ili ne. 3.Razrješenje Europskog ombudsmana može razriješiti Sud na zahtjev Europskog parlamenta ako više ne udovoljava uvjetima koji su potrebni za obnašanje njegovih dužnosti ili ako je počinio ozbiljnu povredu radne dužnosti. b.Uloga 1. Područje nadležnosti Europski ombudsman bavi se nepravilnostima u postupanju institucija i tijela Unije. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona njegove su ovlasti proširene na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku te na djelatnosti Europskog vijeća. • biti sposoban obnašati najviše sudačke dužnosti u svojoj zemlji ili biti dovoljno stručan i iskusan za izvršavanje dužnosti Europskog ombudsmana, a. Nepravilnosti u postupanju mogu se sastojati od administrativnih nepravilnosti, diskriminacije, zloupotrebe ovlasti, nepružanja informacija, neopravdanih kašnjenja itd. • imati sva potrebna jamstva neovisnosti. b.Izuzeća b.Postupak Iz toga su isključene: Kandidature se podnose Odboru za predstavke Parlamenta kako bi se razmotrila njihova dopuštenost. Popis dopuštenih kandidatura daje se zatim na glasovanje u Parlament. Glasovanje o kandidatima je tajno, a odlučuje se većinom glasova. • pravne djelatnosti Suda i Prvostupanjskog suda, • pritužbe protiv lokalnih, regionalnih ili nacionalnih vlasti u nadležnosti država članica EU-a (ministarstava, javne uprave, općinskih, općih ili regionalnih vijeća), čak i ako se one odnose na pitanja u vezi s Europskom unijom, • aktivnosti koje se odnose na sudove ili nacionalne pravobranitelje: Europski ombudsman ne 73 1.3.Institucije i tijela europske unije predstavlja instancu kojoj se mogu uložiti pritužbe za odluke koje su donijela državna tijela, • činjenice koje prethodno nisu bile predmetom odgovarajućih administrativnih radnji u dotičnim tijelima; • činjenice koje se odnose na radne odnose između institucija i tijela Zajednice i njihovih dužnosnika i službenika, osim ako su mogućnosti internih zahtjeva ili pritužbi iskorištene, • pritužbe koje se odnose na poduzeća i pojedince. potom prosljeđuje izvješće Europskom parlamentu te dotičnoj instituciji ili tijelu, zajedno s rezultatima svoje istrage. Konačno, Europski ombudsman obavještava osobu koja je podnijela pritužbu o rezultatima istrage, mišljenju dotične institucije ili tijela te o vlastitim preporukama. c.Upravno funkcioniranje Europski ombudsman na raspolaganju ima tajništvo čije osoblje podliježe pravilima europske javne uprave. Također imenuje voditelja tajništva. 2.Upućivanje d.Djelatnosti U skladu sa svojom dužnostima, Europski ombudsman provodi istrage koje smatra opravdanima, bilo na vlastitu inicijativu, bilo na temelju pritužbi koje je neposredno ili preko zastupnika Europskog parlamenta primio od bilo kojeg građanina EU-a te bilo koje fizičke ili pravne osobe koja ima boravište ili ima statutarno sjedište u jednoj od država članica, osim ako se zbog predstavljenih činjenica vodi ili se vodio sudski postupak. Prvi Europski ombudsman, Jacob Söderman obnašao je dva mandata od srpnja 1995. do 31. ožujka 2003. Tijekom njegovog mandata, ured Europskog ombudsmana primio je više od 11 000 pritužbi, od kojih je oko 30 % proglašeno dopuštenima. U više od 5 000 pitanja pritužbe su ili proslijeđene nadležnom tijelu ili su građani bili upućeni osobama kojima su se mogli obratiti za pomoć. Pokrenuto je gotovo 1 500 istraga, uključujući i 19 na vlastitu inicijativu. U više od 500 pitanja dotična institucija riješila je problem u korist podnositelja pritužbe. Više od 200 slučajeva zaključeno je objavom kritičke opaske čija je svrha promicanje boljeg postupanja u sličnim situacijama u budućnosti. Sve se više primjenjuju sporazumni dogovori, preporuke i posebna izvješća. Institucije su odbacile prijedloge Europskog ombudsmana u samo nekoliko slučajeva. U otprilike 700 slučajeva Europski ombudsman odlučio je da nije bilo nepravilnosti u postupanju uprave. 3. Ovlasti u provođenju istrage Europski ombudsman može zatražiti podatke od: • institucija i tijela koja su mu dužna dostaviti informacije koje od njih zatraži i omogućiti mu pristup relevantnoj dokumentaciji, osim u slučaju propisno obrazloženih obveza čuvanja tajne, • dužnosnika i službenika tih istih institucija i tijela koji su dužni svjedočiti na njegov zahtjev govoreći u ime i prema uputama svoje uprave uz obvezu čuvanja profesionalne tajne, • tijela država članica koja su dužna dostaviti mu sve potrebne informacije, osim ako je njihovo prosljeđivanje zabranjeno pravnim propisima ili odredbama, premda se u tom slučaju Europski ombudsman može upoznati s njima ako se obveže na čuvanje njihove tajnosti. Ako ne dobije traženu pomoć, Europski ombudsman o tome obavještava Europski parlament, koji poduzima odgovarajuće mjere. Europski ombudsman također može surađivati s dotičnim nadležnim tijelima u državama članicama, uz poštovanje nacionalnog zakonodavstva. Međutim, ako se radi o činjenicama za koje smatra da bi se mogle odnositi na kazneno pravo, Europski ombudsman o njima obavještava nadležna nacionalna tijela i instituciju Zajednice koja je nadležna za dotičnog dužnosnika ili službenika. 4. Rezultati istraga U mjeri u kojoj je to moguće, Europski ombudsman savjetuje se s dotičnom institucijom ili tijelom kako bi se pronašlo rješenje koje zadovoljava podnositelja pritužbe. Ako Europski ombudsman utvrdi nepravilnosti u postupanju uprave, obavještava dotičnu instituciju ili tijelo, koji mu u roku od tri mjeseca moraju dostaviti svoje mišljenje. Europski ombudsman „Kodeks dobrog administrativnog postupanja” (koji je EP odobrio 2001.) usklađen je s načelima europskog upravnog prava, sadržanima u sudskoj praksi Suda, kao i nacionalnim zakonodavstvima država članica. Ombudsman se njime služi za utvrđivanje slučajeva nepravilnosti u postupanju uprave, oslanjajući se na odredbe kodeksa pri vršenju svoje dužnosti nadzornika. Međutim, kodeks je i skup smjernica za dužnosnike kojima se nastoje postići najviši standardi u području uprave. Tijekom plenarne sjednice 15. siječnja 2009., Europski parlament je među trojicom kandidata ponovno izabrao Nikoforosa Diamandourosa za Europskog ombudsmana do kraja tekućeg parlamentarnog saziva (nakon prvog mandata započetog u travnju 2003.). e.Revizija statuta Europskog ombudsmana Europski ombudsman je 11. srpnja 2006. predsjedniku Parlamenta predstavio prijedlog prilagodbe statuta. Odbor za predstavke podržao je taj prijedlog u svojem izvješću o godišnjem izvješću Europskog ombudsmana za 2005. (Rezolucija Parlamenta od 16. studenog 2006.), a Parlament je 22. travnja 2008. odobrio izvješće kojim se predlažu izmjene statuta. Vijeće je podržalo te izmjene. Radi se o sljedećem: KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 74 • dozvoliti Europskom ombudsmanu uvid u sve dokumente koje on zatraži tijekom svoje istrage, uključujući iznimku od obveze čuvanja tajne uz pojašnjenje i jačanje odredbi koje od njega traže čuvanje povjerljivosti dokumenata kojima mu je omogućen pristup, • proširiti suradnju Europskog ombudsmana (koja već postoji s nacionalnim pravobraniteljima) na tijela koja su odgovorna za promicanje i zaštitu ljudskih prava u državama članicama, • izmijeniti tekst odredbi o saslušanju dužnosnika koji svjedoče kao dužnosnici, a ne u osobno ime (u prethodnoj verziji spominjalo se: „u skladu s uputama njihovih uprava”), • tražiti od Europskog ombudsmana da obavijesti OLAF (Europski ured za borbu protiv prijevara) ako je u tijeku istraga primio informacije koje bi mogle biti u nadležnosti OLAF-a. Uloga Europskog parlamenta Iako je Europski ombudsman u potpunosti samostalan u obavljanju svojih dužnosti, njegova funkcija ima parlamentarni karakter, zbog čega se članak 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na- lazi unutar poglavlja 1. koje se odnosi na Europski parlament. U bliskoj je vezi s Parlamentom koji ima isključivo pravo imenovati ga i pokrenuti njegovo razrješenje, koji određuje njegov statut, pomaže u njegovim istragama i prima njegova izvješća. Svake godine Odbor za predstavke izrađuje izvješće o godišnjem izvješću o aktivnostima Europskog ombudsmana. Odbor je u svojim izvješćima ponovio svoju želju da Europski ombudsman i nadležni nosioci istovrsnih dužnosti na nacionalnoj i regionalnoj razini surađuju s Komisijom i Parlamentom kako bi bili sigurni da posljedice trenutnih promjena u ugovorima povećavaju transparentnost i odgovornost Europske unije. U svojoj rezoluciji usvojenoj u studenom 2010. na temelju izvješća Odbora za predstavke o aktivnostima Europskog ombudsmana u 2009., Parlament je naglasio da se najčešće navođene nepravilnosti u postupanju uprave odnose na nedostatak transparentnosti. Smatra da pojam „nepravilnosti u postupanju uprave” treba još šire tumačiti, tako da obuhvaća ne samo kršenje pravnih propisa ili općih načela europskog upravnog prava, već i slučajeve kada jedna institucija ne postupa skladno i u dobroj vjeri te ne poštuje zakonska očekivanja građana. JJ Claire Genta 75 1.4. Postupci donošenja odluka 1.4.Postupci donošenja odluka 1.4.1. Nadnacionalni postupci donošenja odluka Članstvom u Europskoj uniji države članice EU-a pristale su dio svojih ovlasti u određenim područjima djelovanja prenijeti na institucije EUa. Stoga institucije EU-a donose nadnacionalne obvezujuće odluke u svojim zakonodavnim i izvršnim postupcima, proračunskim postupcima, postupcima imenovanja te kvaziustavnim postupcima. Povijest (1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4. i 1.1.5.) Rimskim ugovorom Komisija je dobila ovlasti predlaganja i pregovaranja, uglavnom u području zakonodavstva i vanjskih gospodarskih odnosa, a ovlast donošenja odluka dodijeljena je Vijeću ili, u slučaju imenovanja, predstavnicima vlada država članica. Parlament je dobio savjetodavnu ovlast. Uloga Parlamenta s vremenom je rasla: i na području proračuna reformama iz 1970. i 1975. i na području zakonodavstva Jedinstvenim europskim aktom i svim Ugovorima koji su uslijedili, počevši s Ugovorom iz Maastrichta kojim je uveden postupak suodlučivanja s Vijećem, čime je također povećana uloga Parlamenta u imenovanjima. Jedinstvenim europskim aktom Parlamentu je također dana ovlast odobrenja ratifikacije ugovora o pristupanju i pridruživanju, a Ugovorom iz Maasrichta ta je ovlast proširena na određene vrste drugih međunarodnih ugovora. Ugovorom iz Amsterdama postignut je značajan napredak u demokratizaciji Zajednice pojednostavljenjem postupka suodlučivanja, njegovim proširenjem na nova područja i jačanjem uloge Parlamentu u imenovanju Komisije. U skladu s tim pristupom, Ugovorom iz Nice znatno su proširene ovlasti Parlamenta. Postupak suodlučivanja (u kojem Parlament ima jednake ovlasti kao Vijeće) sada se primjenjuje na gotovo sva nova područja u kojima Vijeće donosi odluke kvalificiranom većinom. Parlament je sada dobio i iste ovlasti kao i države članice u vezi s upućivanjem predmeta Sudu. Ugovorom iz Lisabona napravljen je dodatni kvalitativni korak prema potpunoj jednakosti s Vijećem u pitanjima zakonodavstva i financija EU-a. Zakonodavni postupci [1] a.Redovni zakonodavni postupak (članci 289. i 294. UFEU-a) 1. Područje primjene Ugovorom iz Lisabona dodano je još 40 pravnih osnova, posebno na području pravosuđa, slobode i sigurno Ugovorom iz Lisabona ukinut je postupak suradnje uveden Jedinstvenim europskim aktom iz 1986. [1] sti te poljoprivrede, u okviru kojih Parlament sada odlučuje o zakonodavnim aktima na ravnopravnoj osnovi s Vijećem. Stoga se redovni zakonodavni postupak, koji se prije zvao postupak suodlučivanja, primjenjuje na 85 pravnih osnova te obuhvaća većinu područja koja zahtijevaju kvalificiranu većinu u Vijeću. Međutim, ne primjenjuje se na nekoliko važnih područja koja zahtijevaju jednoglasnost u Vijeću, poput fiskalne politike u pitanjima izravnog oporezivanja ili transnacionalnih aspekata obiteljskog zakona. 2.Postupak U redovnom zakonodavnom postupku slijede se isti koraci kao i kod prijašnjeg postupka suodlučivanja. Međutim, tekst UFEU-a značajno se promijenio, prije svega kako bi se naglasila jednaka uloga Vijeća i Parlamenta u ovom postupku. a. Prijedlog Komisije b. Prvo čitanje u Parlamentu Parlament usvaja stajalište običnom većinom glasova. c. Prvo čitanje u Vijeću Vijeće usvaja stajalište kvalificiranom većinom, osim na području socijalne sigurnosti te policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, o kojima se može odlučivati jednoglasno ili ih se može podnijeti Europskom vijeću na zahtjev države članice (članci 48. i 82. UFEUa) Da bi se nastavilo s postupkom u potonjem slučaju, Europsko vijeće u roku od četiri mjeseca predmet mora vratiti Vijeću. Druge iznimke u vezi s pravilom glasovanja kvalificiranom većinom su politika azila (članak 78. UFEU-a), imigracijska politika (članak 79. UFEU-a) i definicija kaznenih djela i sankcija (članak 83. UFEU-a). Ako Vijeće prihvati stajalište Parlamenta, akt se smatra usvojenim. d. Drugo čitanje u Parlamentu Parlament prima stajalište Vijeća te na raspolaganju ima tri mjeseca kako bi donio odluku. Tako može: • odobriti prijedlog kako ga je izmijenilo Vijeće ili ne donijeti nikakvu odluku; u oba slučaja usvaja se akt kako ga je izmijenilo Vijeće; KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 76 • odbaciti stajalište Vijeća apsolutnom većinom glasova svojih zastupnika; akt se u tom slučaju ne usvaja i postupak završava; • apsolutnom većinom glasova svojih zastupnika usvojiti amandmane na stajalište Vijeća, koji se zatim upućuju na Komisiji i Vijeću radi dobivanja mišljenja. e. Drugo čitanje u Vijeću • Ako Vijeće glasovanjem kvalificiranom većinom o amandmanima Parlamenta i jednoglasnim glasovanjem o amandmanima koji su dobili negativno mišljenje Komisije prihvati sve amandmane Parlamenta najkasnije tri mjeseca nakon što ih je primilo, akt se usvaja. • U protivnom, u roku od šest tjedana saziva se Odbor za mirenje. f.Mirenje • Odbor za mirenje sastavljen je od jednakog broja predstavnika Vijeća i Parlamenta kojima pomaže Komisija. Na temelju stajališta Parlamenta i Vijeća on razmatra zajedničko stajalište te u roku od šest tjedana sastavlja zajednički tekst. • Postupak završava i akt se ne usvaja ako Odbor ne odobri zajednički tekst do zadanog roka kvalificiranom većinom glasova članova Vijeća ili njihovih predstavnika te većinom glasova članova koji predstavljaju Europski parlament. • Ako odobri zajednički tekst, šalje ga na odobrenje Vijeću i Parlamentu. g. Zaključenje postupka (treće čitanje) • Vijeće i Parlament imaju rok od šest tjedana za odobravanje zajedničkog teksta. Vijeće donosi odluke kvalificiranom većinom, a Parlament većinom danih glasova. • Akt se usvaja ako i Vijeće i Parlament odobre zajednički tekst. • Ako jedna od tih dviju institucija ne odobri tekst prije isteka roka, postupak završava i akt se ne usvaja. Neke prijelazne klauzule omogućavaju Europskom vijeću da proširi primjenu redovnog postupka na područja koja su iz njega izuzeta. Tijekom proteklih nekoliko godina značajno se povećao broj usvajanja u prvom čitanju na temelju neformalnih pregovora između Vijeća i Parlamenta. b.Postupak savjetovanja Prije donošenja odluke, Vijeće mora razmotriti mišljenje Parlamenta i, po potrebi, Europskog gospodarskog i socijalnog odbora te Odbora regija. Dužno je to učiniti jer bi bez savjetovanja akt bio nezakonit i kao takvog Sud bi ga mogao poništiti (presude u predmetima 138 i 139/79). Kada Vijeće namjerava bitno izmijeniti prijed- log, dužno je ponovno se savjetovati s Parlamentom (presuda u predmetu 65/90). c.Postupak suglasnosti 1. Područje primjene Otkako je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu, postupak suglasnosti primjenjuje se posebno na horizontalnu klauzulu fleksibilnosti (bivši članak 352. Ugovora o Europskoj zajednici, bivši članak 308.). Drugi primjeri primjene su višegodišnji financijski okvir (članak 312. stavak 2. UFEU-a), mjere borbe protiv diskriminacije (članak 19. stavak 1. UFEU-a), članstvo u Uniji (članak 49. UEU-a) te uvjeti istupanja iz Unije (članak 50. UEUa). Osim toga, suglasnost Parlamenta potrebna je za sporazume o pridruživanju, pristupanje Unije Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, sporazume kojima se uspostavlja posebni institucionalni okvir, sporazume koji znatno utječu na proračun te za sporazume u područjima na koja se primjenjuje redovni zakonodavni postupak. 2.Postupak Parlament razmatra nacrt akta koji je proslijedilo Vijeće. Apsolutnom većinom danih glasova odlučuje hoće li odobriti nacrt (ne može ga izmijeniti). Ugovorom Parlamentu nije dana nikakva službena uloga u razmatranju prijedloga Komisije u fazama koje prethode postupku, ali se zahvaljujući međuinstitucionalnim sporazumima razvila praksa neslužbenog uključivanja Parlamenta (vidi Poslovnik Parlamenta). Proračunski postupak (1.4.3.) Postupak imenovanja a.Parlament izabire predsjednika Komisije (UEU, članak 14. stavak 1.) (vidi također 1.3.8.) b. Europsko vijeće kvalificiranom većinom imenuje Visokog predstavnika za vanjsku i sigurnosnu politiku (UEU, članak 18. stavak 1.) c.Vijeće kvalificiranom većinom imenuje: • ostale osobe koje predlaže za imenovanje kao članove Komisije u dogovoru s izabranim predsjednikom Komisije; • članove Revizorskog suda (članak 286. UFEU-a) nakon savjetovanja s Parlamentom i u skladu s prijedlozima država članica; • članove Odbora regija i Gospodarskog i socijalnog odbora, jednoglasnom odlukom na prijedlog Komisije (članci 301. i 305. UFEU-a). 77 1.4. Postupci donošenja odluka d.Parlament izabire Europskog ombudsmana (članak 228. UFEU-a). Sklapanje međunarodnih sporazuma Budući da je Europska unija stekla status pravne osobe, može sklapati međunarodne sporazume (članak 218. UFEU-a). Ugovorom iz Lisabona određeno je da je za sklapanje svih sporazuma u okviru zajedničke trgovinske politike i svih područja čije politike potpadaju pod redovni zakonodavni postupak u EU-u potrebna suglasnost Europskog parlamenta. Osim u slučaju sporazuma o pridruživanju i pristupanju, Vijeće kvalificiranom većinom odlučuje o sporazumima koji bi mogli naštetiti kulturnoj i jezičnoj raznolikosti Unije te sporazumima u područjima u kojima bi se za usvajanje unutarnjih akata zahtijevala jednoglasnost. • Postupak: Komisija ili Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku daju preporuke Vijeću te ono utvrđuje mandat za pregovore i imenuje pregovarača (člana Komisije ili Visokog predstavnika) koji će u ime Unije voditi pregovore; Ugovorom iz Lisabona određeno je da Komisija tijekom pregovora mora redovito podnositi izvješće posebnom odboru Europskog parlamenta; prijedlog završetka pregovora podnosi „pregovarač” (član Komisije ili Visoki predstavnik). • Odluka: donosi je Vijeće kvalificiranom većinom, osim u prethodno navedenim predmetima. • Uloga Parlamenta: suglasnost za većinu sporazuma (vidi iznad), savjetovanje za sporazume isključivo iz područja vanjske i sigurnosne politike. Kvaziustavni postupci a.Sustav vlastitih sredstava (članak 311. UFEU-a) • Prijedlog: Komisija; • Uloga Parlamenta: savjetovanje; • Odluka: jednoglasno je donosi Vijeće, a podložna je usvajanju u državama članicama u skladu s njihovim ustavnim odredbama. b.Odredbe za izbor zastupnika Parlamenta neposrednim općim izborima (članak 223. UFEU-a) • Prijedlog: Parlament; • Odluka: jednoglasno je donosi Vijeće nakon što dobije suglasnost Parlamenta i nakon što državama članicama preporuči prijedlog za usvajanje u skladu s njihovim ustavnim odredbama. c.Usvajanje Statuta zastupnika Europskog parlamenta (članak 223. stavak 2. UFEU-a) i Statuta ombudsmana (članak 228. stavak 4. UFEU-a) • Prijedlog: Parlament; • Uloga Komisije: davanje mišljenja; • Uloga Vijeća: suglasnost (kvalificiranom većinom, osim u slučaju pravila ili uvjeta kojima se regulira oporezivanje zastupnika ili bivših zastupnika, kada se primjenjuje jednoglasnost); • Odluka: Parlament; d.Izmjena Protokola Statuta Suda (članak 281. UFEU-a) • Prijedlog: Sud (uz savjetovanje s Komisijom) ili Komisija (uz savjetovanje sa Sudom); • Odluka: donose je Vijeće i Parlament (redovnim zakonodavnim postupkom). Uloga Europskog parlamenta Na Međuvladinoj konferenciji 2000. godine Parlament je iznio nekoliko prijedloga za proširenje područja na koja bi se primjenjivao postupak suodlučivanja. Parlament je također više puta iznio mišljenje da bi se postupak suodlučivanja automatski trebao primijeniti u slučaju da se s jednoglasnog glasovanja prijeđe na glasovanje kvalificiranom većinom. Ugovorom iz Nice to je stajalište prihvaćeno, no odlučivanje kvalificiranom većinom nije u potpunosti izjednačeno sa suodlučivanjem. Zbog te je činjenice pojednostavljenje postupaka bilo jedno od ključnih pitanja o kojima se raspravljalo na Konvenciji o budućnosti Europe. Predloženo je da se postupci suradnje i savjetovanja ukinu, da se postupak suodlučivanja pojednostavi i proširi tako da pokriva čitavo zakonodavno područje te da se postupak pristanka ograniči na ratifikaciju međunarodnih sporazuma. Mnoga od ovih poboljšanja počela su se provoditi Ugovorom iz Lisabona (1.1.5.). Na području imenovanja Ugovorom iz Lisabona nije se uspio ukinuti široki spektar različitih postupaka, no ostvareno je određeno pojednostavljenje. U nekim se slučajevima još uvijek primjenjuje jednoglasnost, što smanjuje utjecaj Parlamenta i moglo bi izazvati političke sporove. Napredak je postignut prije svega stupanjem na snagu Ugovora iz Nice, kojim je jednoglasno glasovanje potrebno za imenovanje predsjednika Komisije zamijenjeno glasovanjem kvalificirane većine. Osim toga, Ugovorom iz Lisabona Parlament je dobio ovlast izbora predsjednika Komisije. Nakon odgovarajućeg savjetovanja s Parlamentom, pri imenovanju izabranog predsjednika mora se voditi računa o rezultatima europskih izbora. Ta činjenica naglašava političku legitimnost i odgovornost Europske komisije. JJ Erika Schulze KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 78 1.4.2. Međuvladini postupci donošenja odluka U zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici te nekoliko drugih područja kao što su pojačana suradnja, određena imenovanja i revizija ugovora, postupak donošenja odluka drugačiji je od onog koji prevladava u nadnacionalnom donošenju odluka, a posebno u europskom zakonodavstvu. Prevladavajuća karakteristika na tim područjima jača je međuvladina suradnja i uključenost država članica. Kriza javnog duga izazvala je povećanje korištenja takvih mehanizama odlučivanja, posebno u oblikovanju paketa pomoći za države članice s financijskim poteškoćama. Pravna osnova c.Postupak pristupanja (članak 49. UEU-a) Članci 21. do 46. i članak 48. UEU-a; članak 2. stavak 4., članci 215., 218., 220. i 221. UFEU-a. • zahtjevi za članstvo: svaka europska država koja udovoljava načelima Unije (članak 2. UEU-a); obavijest nacionalnim parlamentima i Europskom parlamentu; Europsko vijeće dogovara uvjete pristupanja; • uloga Komisije: savjetovanje; igra aktivnu ulogu u pripremi i provođenju pregovora; Opis a.Postupak izmjene Ugovorâ (članak 48. UEU-a) • prijedlog: bila koja država članica, Parlament ili Komisija; • uloga Parlamenta: suglasnost apsolutnom većinom svih zastupnika; • uloga Komisije: savjetovanje i sudjelovanje na međuvladinoj konferenciji; • • uloga Parlamenta: saziva se savjetovanje prije međuvladine konferencije (konferencije same po sebi Parlament uključuju ad hoc, no on ima sve veći utjecaj: neko su ga vrijeme zastupali ili predsjednik ili dvoje zastupnika, a na prošloj međuvladinoj konferenciji zastupala su ga tri predstavnika); odluka: donosi je Vijeće jednoglasno; sporazum između država članica Unije i države kandidatkinje kojim se utvrđuju uvjeti pristupanja i potrebne prilagodbe ratificiraju sve države članice u skladu sa svojim ustavnim odredbama. • uloga Upravnog vijeća Europske središnje banke: savjetovanje u slučaju institucionalnih promjena na monetarnom području; • odluka: zajednička suglasnost vlada u vezi s izmjenama Ugovorâ koje se potom daju na ratifikaciju državama članicama u skladu s njihovim ustavnim odredbama; prije toga potrebno je donošenje odluke u Europskom vijeću, običnom većinom, o tome treba li ili ne sazvati konvenciju, nakon pristanka Parlamenta. d.Postupak nametanja sankcija državi članici zbog teškog i trajnog kršenja načelâ Unije (članak 7. UEU-a) 1. Glavni postupak • prijedlog odluke o utvrđivanju postojanja teškog i trajnog kršenja: jedna trećina država članica ili Komisija; • suglasnost Parlamenta: usvaja se dvotrećinskom većinom danih glasova koja predstavlja većinu zastupnika Parlamenta (pravilo 74(3). Poslovnika EP-a); • odluka kojom se utvrđuje postojanje povrede: usvaja je Europsko vijeće jednoglasno bez sudjelovanja dotične države članice nakon pozivanja dotične države da dostavi svoje stajalište o tom pitanju; • odluka o privremenom ukidanju određenih prava dotične države članice: usvaja je Vijeće kvalificiranom većinom (bez sudjelovanja dotične države članice). b.Postupak za aktivaciju klauzula paserela • • Europsko vijeće: aktivira i jednoglasno odlučuje o korištenju opće klauzule paserele (članak 48. UEU-a) i posebne paserele za Višegodišnji financijski okvir (članak 312. UFEUa). Svi nacionalni parlamenti imaju pravo veta na opću klauzulu. Vijeće: o drugim prijelaznim klauzulama može odlučivati Vijeće, jednoglasno ili kvalificiranom većinom, ovisno o odgovarajućoj odredbi ugovora (članak 31. UEU-a, članci 81., 153., 192. i 333. UFEU-a). 2. Ugovorom iz Nice ovaj je postupak nadopunjen sustavom predostrožnosti • prijedlog odluke o utvrđivanju očite opasnosti od teškog kršenja načela Unije od strane države članice: na inicijativu Komisije, Parlamenta ili jedne trećine država članica; 79 1.4. Postupci donošenja odluka • suglasnost Parlamenta: usvaja se dvotrećinskom većinom danih glasova koja predstavlja većinu zastupnika Parlamenta; • odluka: usvaja je Vijeće većinom od četiri petine članova nakon saslušanja dotične države. Vijeće prije donošenja takve odluke državi članici može uputiti preporuke. e.Postupak pojačane suradnje 1. Opća pravila (članak 20. UEU-a, članak 329. stavak 1. UFEU-a) • prijedlog: isključivo pravo Komisije; u tu svrhu države članice koje namjeravaju uspostaviti pojačanu suradnju zahtjev mogu dostaviti Komisiji; • uloga Parlamenta: suglasnost; • odluka: donosi je Vijeće kvalificiranom većinom. 2. Suradnja na području ZVSP-a (članak 329. stavak 2. UFEU-a) • zahtjev dotičnih država članica Vijeću; • prijedlog se prosljeđuje visokom predstavniku za vanjsku i sigurnosnu politiku koji daje mišljenje; • obavješćivanje Parlamenta; • Vijeće djeluje na jednoglasnoj osnovi. Sličan postupak postoji za uspostavljanje strukturirane suradnje na području obrambene politike što je uvedeno Ugovorom iz Lisabona (6.1.2.). f.Postupak odlučivanja o vanjskim poslovima Ugovorom iz Lisabona ukinuta je struktura s tri stupa iz prethodnih ugovora, no vanjska politika ostala je odvojena od drugih politika EU-a. Ciljevi i odredbe ZVSP-a obuhvaćene su Ugovorom o Europskoj uniji. Sada su bolje sastavljeni i koherentniji nego u prethodnim ugovorima. Velika institucionalna promjena je osnivanje ureda visokog predstavnika kojemu pomaže nova Služba za vanjsko djelovanje i može predlagati inicijative u okviru ZVSP-a. ZVSP je integriran u okvir Unije, no slijedi posebna pravila i postupke (članak 24. stavak 2. UEU-a). • prijedlog: bila koja država članica, visoki predstavnik ili Komisija (članak 22. UEU-a); • uloga Parlamenta: redovito ga obavještava Predsjedništvo i traži se njegovo mišljenje o glavnim vidovima i temeljnim izborima. Po međuinstitucionalnom sporazumu o financiranju ZVSP-a ovaj je postupak savjetovanja godišnji događaj utemeljen na dokumentu Vijeća; • odluka: donosi je Europsko vijeće ili Vijeće jednoglasno. Europsko vijeće utvrđuje prioritete i strateške interese EU-a; Vijeće donosi odluke ili poduzima mjere. Visoki predstavnik i države članice provode te odluke koristeći nacionalne resurse ili resurse Unije. Predsjednik Europskog vijeća može sazvati izvanredan sastanak Europskog vijeća ako je to potrebno zbog međunarodnih događaja. g.Upravljanje financijskom krizom (4.2.3.) Kada su 2010. neke države članice zapale u teške financijske poteškoće, nastala je potreba da ih se spasi na različite načine. Nekim sastavnicama paketa pomoći upravlja Unija, na primjer Mehanizmom za europsku financijsku stabilnost. Veći dio izravno plaćaju države članice, posebno doprinose Europskom fondu za financijsku stabilnost (EFSF). EFSF je „instrument posebne namjene” koji je nastao međuvladinim sporazumom među državama članicama s područja eura. Zbog toga su odluke potrebne za takve međuvladine mjere morale biti donesene na razini Europskog vijeća ili šefova država ili vlada euroskupine, uključujući ratifikaciju država članica u skladu s njihovim nacionalnim ustavnim odredbama. Dva važna razloga tome su klauzula o nepreuzimanju odgovornosti i obveza (članak 125. UFEU-a) i otpor nekih nacionalnih ustavnih sudova daljnjem prijenosu financijskih i proračunskih ovlasti Europskoj uniji. Izmjenu članka 136. UFEU-u (usklađivanje ekonomske politike) usvojilo je Europsko vijeće 25. ožujka 2011. pojednostavljenim postupkom izmjene ugovora bez sazivanja konvencije (odluka Europskog vijeća 2011/199/EU). Stupit će na snagu u travnju 2013. i omogućiti uspostavljanje stalnog mehanizma za sprečavanje kriza kao što je Europski stabilizacijski mehanizam (ESM). ESM je osnovan međuvladinim ugovorom među članicama područja eura koji je stupio na snagu 27. rujna 2012. Postupci glasovanja njegovog izvršnog odbora uključuju „postupak za hitne slučajeve” za koji je potrebna kvalificirana većina od 85 % ako Komisija i ESB zaključe da je potrebno hitno donijeti odluku u vezi s financijskom pomoći. Naposljetku, vlade država članica sastavile su Ugovor o stabilnosti, usklađivanju i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji koji je stupio na snagu 1. siječnja 2013. nakon što je 12 ugovornih strana čija je valuta euro predalo svoj dokument o ratifikaciji. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 80 h.Imenovanja • • Europsko vijeće na preporuku Vijeća i nakon savjetovanja s Parlamentom (članak 283. stavak 2. UFEU-a) kvalificiranom većinom imenuje predsjednika, potpredsjednika i ostala četiri člana Izvršnog odbora Europske središnje banke; vlade država članica općom suglasnošću imenuju suce i nezavisne odvjetnike Suda Europske unije i Općeg suda (nekadašnjeg Prvostupanjskog suda) (članak 19. stavak 2. UEU-a). Uloga Europskog parlamenta Već prije Međuvladine konferencije 1996. Parlament je pozvao na prenošenje nadležnosti za drugi i treći stup na Zajednicu, tako da bi se postupci donošenja odluka prema Ugovoru o osnivanju Europske zajednice primjenjivali i na njih. Stupanje na snagu Ugovora iz Nice 1. veljače 2003. doprinijelo je napretku tog predmeta na način da je postupak kvalificirane većine postao općenito primjenjiv, a posebno proširen na drugi i treći stup. Nakon stalnih napora Parlamenta tijekom Europske konvencije da bivši drugi i treći stup postanu dio strukture Unije (1.1.4.), Ugovorom iz Lisabona nadnacionalno donošenje odluka prošireno je na bivši treći stup (pravosuđe i unutarnji poslovi) i uveden je koherentan institucionalni okvir za vanjsku i sigurnosnu politiku s važnim novostima kao što su stalni predsjednik Europskog vijeća i visoki predstavnik. U kontekstu sve veće usklađenosti vlada u ekonomskom i fiskalnom upravljanju Parlament je sudjelovao u osiguravanju odgovarajućeg sudjelovanja institucija EU-a u pregovorima o međunarodnom ugovoru koji je naveden gore pod točkom G. JJ Petr Novak 81 1.4. Postupci donošenja odluka 1.4.3. Proračunski postupak Nakon Ugovora iz 1970. i 1975. godine rasla je uloga Parlamenta u proračunskom postupku. Ugovor iz Lisabona dao je Parlamentu i Vijeću jednaka prava pri donošenju proračuna EU-a. Pravna osnova • Članak 314. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije (UFEU) i članak 106. točka a) Ugovora o Europskoj zajednici za atomsku energiju. • Članci 36. do 52. Financijske uredbe (Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Unije stavljajući izvan snage Uredbu Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26. 10. 2012.). • Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja 2006. između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju (SL C 139 od 14. 6. 2006.) izmijenjen Odlukom br. 2012/5/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (SL br. L 4 od 7. 1. 2012., str. 12.), Odluka br. 2009/1005/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2009. (SL br. L 347 od 24. 12. 2009., str. 26.), Odluka br. 2009/407/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. svibnja 2009. (SL br. L 132 od 29. 5. 2009., str. 8.), amandman od 18. prosinca 2008. (SL br. C 326 od 20. 12. 2008., str. 3.), Odluka br. 2008/371/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2008. (SL br. L 128 od 16. 5. 2008., str. 8.) te Odluka br. 2008/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2007. (SL br. L 6 od 10. 1. 2008., str. 7.). Ciljevi Ovlast nad proračunom očituje se u određivanju godišnjeg iznosa i raspodjele rashoda EU-a kao i u određivanju prihoda potrebnih za njegovo ostvarivanje, te u nadzoru nad njegovim izvršavanjem. Sam proračunski postupak uključuje pripremu i donošenje proračuna. (Vidi 1.5.1. za detalje o prihodima i rashodima EU-a, 1.5.3. za detalje o provedbi i 1.5.4. za detalje o proračunskom nadzoru.) Opis a.Kontekst Europski parlament (EP) i Vijeće zajedno čine tijelo za donošenje proračuna. Sve do 1970. ovlast za donošenje proračuna bila je isključivo u rukama Vijeća, uloga EP-a bila je samo savjetodavna. Ugovorima od 22. travnja 1970. i 22. srpnja 1975. Europski je parlament dobio veću ovlast za donošenje proračuna: • Ugovorom iz 1970. je s jedne strane zadržano pravo Vijeća da donese konačnu odluku oko „obveznih rashoda” koji su vezani uz obveze iz Ugovora ili akte prihvaćene u skladu s Ugovorom, dok je s druge strane dao Parlamentu mogućnost donošenja konačne odluke o „neobveznim rashodima” koji su isprva iznosili 8 % proračuna; • Ugovorom iz 1975. Parlamentu su dane ovlasti da odbije proračun u cjelini. Sve do Ugovora iz Lisabona Vijeće i Parlament su u proračunskom postupku sudjelovali s dva čitanja nakon kojih je Parlament mogao donijeti ili odbiti proračun u cjelini. Ugovorom iz Lisabona taj je postupak postao jednostavniji i transparentniji. Promjene proizlaze najviše iz ukidanja razlike između obveznih i neobveznih rashoda (koji su do 2010. porasli do 68 % proračuna), što je omogućilo jednako postupanje prema svim rashodima. U svakoj instituciji potrebno je samo jedno čitanje temeljeno na nacrtu proračuna koji predstavlja Komisija, čime je postupak dodatno pojednostavljen. b. Koraci u postupku Člankom 314. UFEU-a utvrđeni su koraci i vremenski rokovi koji se moraju poštovati tijekom proračunskog postupka. Međutim EP, Vijeće i Komisija u praksi koriste „pragmatičan” raspored. Pojedini koraci su sljedeći: 1. Prvi korak: Komisija izrađuje nacrt proračuna Parlament i Vijeće određuju smjernice oko prioriteta proračuna. Komisija sastavlja nacrt proračuna te ga šalje Vijeću i Parlamentu najkasnije do 1. rujna (u skladu s člankom 314. stavkom 2. UFEU-a, ali do kraja travnja ili početka svibnja prema pragmatičnom rasporedu). Europska komisija može kasnije zbog novog razvoja situacije izmijeniti nacrt proračuna, ali ne nakon sazivanja Odbora za mirenje (vidi dolje u tekstu). 2. Drugi korak: stajalište Vijeća o nacrtu proračuna Vijeće prihvaća stajalište o nacrtu proračuna te ga prosljeđuje Parlamentu najkasnije do 1. rujna (u skladu s člankom 314. stavkom 3. UFEU-a, ali do kraja srpnja prema pragmatičnom rasporedu). Vijeće mora iscrpno izvijestiti Parlament o razlozima koji su doveli do usvajanja stajališta. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 82 3. Treći korak: čitanje u Parlamentu Parlament ima 42 dana tijekom kojih može reagirati. U tom periodu može ili potvrditi stajalište Vijeća ili odbiti donošenje odluke, što znači da je proračun donesen, ili pak prihvatiti izmjene, što mora učiniti većinom svojih zastupnika. U tom slučaju nacrt s izmjenama bit će vraćen Vijeću i Komisiji. Tada predsjednik EP-a u dogovoru s predsjednikom Vijeća odmah saziva sjednicu Odbora za mirenje. 4. Četvrti korak: sjednica Odbora za mirenje i donošenje proračuna Odbor za mirenje (kojeg čine predstavnici članova Vijeća i Europskog parlamenta u jednakom broju) mora se unutar 21 dana nakon sazivanja složiti oko zajedničkog teksta. Za to je potrebna odluka donesena kvalificiranom većinom članova Vijeća ili njihovih predstavnika te većinom predstavnika EP-a. Komisija sudjeluje u radu Odbora za mirenje i poduzima sve potrebne mjere s ciljem približavanja stajališta EP-a i Vijeća. U slučaju da Odbor za mirenje nakon 21 dana ne uspije postići dogovor, Komisija mora dostaviti nov nacrt proračuna. Ako se Odbor za mirenje uspije složiti oko zajedničkog teksta unutar roka, tada Parlament i Vijeće imaju 14 dana od tog datuma za prihvaćanje zajedničkog teksta. Sljedeća tabela ukratko prikazuje moguće ishode nakon tih 14 dana. Proces prihvaćanja zajedničkog teksta Odbora za mirenje Stajalište oko zajedničkog teksta Parlament + +: donesen −: odbijen Nema Nema: bez odluke − Vijeće Ishod + Donesen zajednički nacrt − Mogući povratak na stajalište EP-a[1] Nema Donesen zajednički nacrt + Donesen zajednički nacrt − Novi nacrt proračuna Komisije Nema Donesen zajednički nacrt + Novi nacrt proračuna Komisije − Novi nacrt proračuna Komisije Nema Novi nacrt proračuna Komisije Ako većina zastupnika ili tri petine danih glasova u Parlamentu potvrdi neke ili sve svoje prethodne amandmane. U slučaju da Parlament nema potrebnu većinu prihvatit će se stajalište koje je dogovoreno u zajedničkom tekstu. [1] Ako se postupak uspješno završi, predsjednik EP-a proglašava da je proračun definitivno donesen. U slučaju da se dogovor do početka financijske godine ne postigne, privremeno se uvodi sustav prijelaznih dvanaestina sve do konačnog postizanja dogovora. U tom se slučaju određeni iznos, koji ne smije biti veći od jedne dvanaestine proračunskih odobrenih sredstava za prethodnu godinu, može upotrijebiti svaki mjesec za određeno poglavlje proračuna. Taj iznos ne smije biti veći od jedne dvanaestine proračunskih sredstava koji su osigurani u istom poglavlju nacrta proračuna. Međutim, prema članku 315. UFEU-a Vijeće može na prijedlog Komisije odobriti rashode veće od jedne dvanaestine (u skladu s člankom 16. Financijske uredbe) osim ako Europski parlament unutar 30 dana ne odluči smanjiti rashode koje je odobrilo Vijeće. 5. Dopunski proračuni i izmjene proračuna U slučaju neizbježnih, iznimnih ili nepredviđenih okolnosti, Komisija može predložiti nacrt izmjene proračuna kojim se mijenja proračun koji je donesen za tekuću godinu. Te izmjene proračuna podliježu istim pravilima kao i opći proračun. Uloga Europskog parlamenta a.Ovlasti dodijeljene člankom 314. UFEU-a (prethodno člankom 272. Ugovora o EZ-u) Od 1970. pravo na donošenje konačne odluke o neobveznim rashodima je u rukama Parlamenta. Udio neobveznih rashoda porastao je sa 8 % proračuna 1970. godine na 63 % 2010. godine, što je posljednja godina u kojoj se pritom činila razlika. Brisanjem razlike između obveznih i neobveznih rashoda Parlament jednako kao i Vijeće odlučuje o svim rashodima Unije. Može se čak reći da je uloga Parlamenta postala veća od uloge Vijeća jer Vijeće ne može nametnuti proračun protiv volje Parlamenta, dok s druge strane Parlament u nekim slučajevima može nametnuti proračun protiv volje Vijeća (vidi B.4.). No to nije realno očekivati te bi pravilnije bilo reći da se novi proračunski postupak temelji na ravnopravnoj suradnji (koliko god ona bila specifična) Parlamenta i Vijeća oko svih pitanja vezanih za rashode Unije. Od kada je za to dobio ovlasti 1975., Europski parlament je dva puta odbio proračun u cjelini (u prosincu 1979. i prosincu 1984.). Odbor za mirenje dva puta nije postigao dogovor od kada vrijede nova pravila dogovorena u Ugovoru iz Lisabona (proračuni za 2011. i 2013.). U oba slučaja na kraju je prihvaćen nov 83 1.4. Postupci donošenja odluka nacrt proračuna kojeg je predstavila Komisija i koji je odražavao kompromis postignut u procesu mirenja. Međutim, Europski je parlament prihvatio proračun za 2013. tek nakon što su tri institucije potpisale zajedničke izjave vezane uz plaćanja. b. Međuinstitucionalni sporazumi o proračunskoj disciplini (MIS, višegodišnji financijski okviri) (1.5.2.) Nakon učestalih sporova oko pravne osnove za izvršavanje proračuna, institucije su 1982. prihvatile zajedničku deklaraciju kojom su utvrđene mjere koje omogućuju neometani završetak proračunskog postupka. Nakon toga uslijedio je niz međuinstitucionalnih sporazuma koji pokrivaju sljedeća razdoblja: 1988. – 1992., 1993. − 1999., 2000. − 2006. i 2007. − 2013. Trenutno se vode rasprave oko prijedloga za novi međuinstitucionalni sporazum za 2014. godinu. Tim uzastopnim sporazumima osiguran je međuinstitucionalni referentni okvir za godišnje proračunske postupke te je značajno unaprijeđen proračunski postupak: • donošenjem višegodišnjih financijskih okvira kojima se određuju gornje granice odobrenih sredstava po kategorijama rashoda; • formaliziranjem međuinstitucionalne suradnje kroz razgovor između triju strana i procesom mirenja u različitim koracima proračunskog postupka; • posebnim odredbama u slučaju određenih nesuglasica, kao na primjer klasifikacija rashoda, uključenje financijskih odredbi u pravne instrumente, pravna osnova i pilot-projekti, pripremne radnje (inicijative EP-a bez pravne osnove), rashodi koji se odnose na sporazume o ribarstvu, financiranju zajedničke vanjske i sigurnosne politike, itd.; • ograničavanjem pravila o najvećoj stopi povećanja; • uspostavom mehanizama odlučivanja o dodatnim sredstvima, kao što je instrument fleksibilnosti, pričuva za pomoć u hitnim slučajevima, Europski globalizacijski fond, Europski fond za solidarnost ili revizija gornjih granica višegodišnjih financijskih okvira. Iako višegodišnji financijski okviri (VFO) nisu zamjena za godišnji proračunski postupak, međuinstitucionalni sporazumi uveli su postupak suodlučivanja u pitanjima proračuna koji omogućuje EP-u punopravno sudjelovanje u donošenju proračuna, učvršćivanje svoje vjerodostojnosti kao institucije te usmjeravanje proračuna prema svojim političkim interesima. Ugovorom iz Lisabona i Financijskom uredbom utvrđeno je da godišnji proračun ne smije premašiti iznos određen višegodišnjim financijskim okvirom, koji je i sam određen okvirom utvrđenim u odlukama o vlastitim sredstvima. c. Europski semestar Vijeće za gospodarsku i monetarnu politiku 7. rujna 2010. odobrilo je uvođenje „Europskog semestra”. Europski semestar period je od šest mjeseci kada se pregledavaju i ocjenjuju strukturne i proračunske politike država članica kako bi se otklonile eventualne nedosljednosti ili neuravnoteženosti. Na taj bi način usklađivanje započelo već za vrijeme priprema glavnih proračunskih odluka. Osim što sudjeluje u usklađivanju nacionalnih proračuna, Europski parlament također radi na iskorištavanju sinergija i većoj usklađenosti nacionalnih proračuna s proračunom EU-a. JJ Judith Lackner KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 84 1.5.Financiranje 1.5.1. Prihodi i rashodi Unije Proračunske prihode utvrđuje Vijeće nakon ratifikacije u parlamentima država članica. Proračunske rashode zajednički odobravaju Vijeće i Parlament. Pravna osnova Cilj • Članci 310. – 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i članak 173. Ugovora o Euratomu (prihodi i rashodi); članak 352. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i članci 172. i 203. Ugovora o Euratomu (zaduživanje). Osigurati Europskoj uniji financijsku autonomiju unutar granica proračunske discipline. • Odluka Vijeća (EZ, Euratom) br. 436/2007 od 7. lipnja 2007. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica (SL L 163, 23.6.2007., str. 17.). • Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 105/2009/EZ od 26. siječnja 2009. o izmjeni Uredbe (EZ, Euratom) br. 1150/2000/EZ o provedbi Odluke 2000/597/ EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Zajednica (SL L 36, 5.2.2009., str. 36.). • Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 2028/2004/EZ od 16. studenog 2004. o izmjeni Uredbe (EZ, Euratom) br. 1150/2000/EZ o provedbi Odluke 94/728/EZ, Euratom o sustavu vlastitih sredstava Zajednica (SL L 352, 27.11.2004., str. 1.). Europska zajednica za ugljen i čelik (EZUČ) od svog osnivanja je raspolagala vlastitim sredstvima, no Europska ekonomska zajednica (EEZ) i Europska zajednica za atomsku energiju (Euratom) isprva su se financirale doprinosima država članica. Odlukom o vlastitim sredstvima od 21. travnja 1970. EEZ-u su osigurana njegova vlastita sredstva. Ta su sredstva trenutačno ograničena na 1,23 % BND-a EU-a. S obzirom na to da proračun mora biti uravnotežen, maksimalni rashodi također su određeni tom gornjom granicom. • • Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.). Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja 2006. između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju – uključujući višegodišnji financijski okvir 2007. – 2013. (SL C 139, 14.6.2006.), kako je izmijenjen Odlukom br. 2012/5/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (SL L 4, 7.1.2012., str. 12.), Odlukom br. 2009/1005/EU Europskog parlamenta i vijeća od 17. prosinca 2009. (SL L 347, 24.12.2009., str. 26.), Odlukom br. 2009/407/ EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. svibnja 2009. (SL L 132, 29.5.2009., str. 8.), amandmanom od 18. prosinca 2008. (SL C 326, 20.12.2008., str. 3.), Odlukom br. 2008/371/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2008. (SL L 128, 16.5.2008., str. 8.) i Odlukom br. 2008/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2007. (SL L 6, 10.1.2008., str. 7.). Djelovanje Prihodi 1. „Tradicionalna” vlastita sredstva „Tradicionalna” vlastita sredstva definirana su Odlukom iz 1970. i prikupljaju se otad do danas. Ta su sredstva 2012. iznosila oko 12 % ukupnih prihoda. Sastoje se od carina, poljoprivrednih pristojbi i posebnih pristojbi za šećer i izoglukozu. 2. Vlastita sredstva koja proizlaze iz PDV-a Iako su predviđena Odlukom iz 1970., vlastita sredstva koja proizlaze iz PDV-a nisu se koristila sve do 1979., kada su sustavi PDV-a država članica usklađeni. Sredstva se sastoje od prijenosa Zajednici određenog postotka PDV-a koji ubiru države članice. Sredstva koja proizlaze iz PDV-a 2012. su iznosila 10,4 % ukupnih prihoda. 3. Vlastita sredstva koja proizlaze iz BND-a „Četvrti segment vlastitih sredstava” predviđen je Odlukom iz 1988. i sastoji se od pristojbe na BND država članica u vidu jedinstvenog postotka koji se određuje proračunskim postupkom za svaku godinu. Ta su se sredstva isprva ubirala samo ako ostala vlastita sredstva ne bi u potpunosti pokrivala rashode, no sada se njima financira većina proračuna EU-a. Sredstva koja proizlaze iz BND-a 2012. su predstavljala oko 70 % prihoda EU-a. 85 1.5.Financiranje 4. Drugi prihodi i saldo prenesen iz prethodne godine Ostali prihodi uključuju poreze na dohodak koje plaćaju službenici EU-a, doprinose trećih zemalja nekim programima EU-a te globu koju plaćaju tvrtke koje prekrše pravila o tržišnom natjecanju ili druge zakone. Ako postoji proračunski višak, saldo svake financijske godine unosi se u proračun za sljedeću godinu kao prihod. Ostali prihodi, salda i tehničke prilagodbe 2012. su iznosili oko 7,6 % ukupnih prihoda. 5. Mehanizmi korekcije Ispravljanje neusklađenosti doprinosa država članica proračunu također je dio sustava vlastitih sredstava u njegovu trenutačnom obliku. „Popustom za Ujedinjenu Kraljevinu” iz 1984. dogovoreno je smanjenje doprinosa Ujedinjene Kraljevine u iznosu od dvije trećine razlike između njezina doprinosa (ne uključujući tradicionalna vlastita sredstva) i udjela u dodijeljenim proračunskim rashodima. Taj je popust prilagođen 2007. kako bi se postupno iz izračuna isključili rashodi koji se ne odnose na poljoprivredu u državama članicama koje su pristupile EU-u nakon 2004. Tu korekciju financiraju sve ostale države članice osim Njemačke, Nizozemske, Austrije i Švedske, koje imaju koristi od smanjenja doprinosa financiranju popusta za Ujedinjenu Kraljevinu. Njemačkoj, Nizozemskoj, Austriji i Švedskoj pogoduje i snižena stopa udjela PDV-a za razdoblje od 2007. do 2013., a Nizozemskoj i Švedskoj pogoduje smanjenje njihovih doprinosa koji proizlaze iz BND-a za to razdoblje. Raspravlja se o prijedlozima nove odluke o vlastitim sredstvima. Rashodi a.Osnovna načela Proračun Zajednice poštuje devet osnovnih načela: načelo jedinstva, načelo točnosti proračuna, načelo jedne godine, načelo uravnoteženosti, načelo obračunske jedinice (euro), načelo univerzalnosti, načelo specifikacije (sva su odobrena sredstva namijenjena točno određenoj vrsti rashoda), načelo dobrog financijskog upravljanja i načelo transparentnosti prema člancima od 6. do 35. Financijske uredbe. Načelo jedne godine mora se uskladiti s potrebom za upravljanjem višegodišnjim mjerama koje zauzimaju sve važnije mjesto u proračunu. Proračun stoga uključuje diferencirana odobrena sredstva koja se sastoje od: • • odobrenih sredstava za preuzimanje obveza koja tijekom tekuće financijske godine pokrivaju ukupan trošak pravnih obveza koje su ugovorene za aktivnosti koje traju više godina; odobrenih sredstava za plaćanje koja pokrivaju rashode u vezi s provođenjem obveza ugovorenih tijekom tekuće financijske godine ili prethodnih godina. Pravilo o jedinstvu u oba se slučaja ne provodi u potpunosti zbog činjenice da odobrena sredstva Europskog razvojnog fonda (ERF) nisu uključena u proračun. Europski parlament u svojim je rezolucijama više puta zatražio da se ERF uključi u opći proračun. b.Struktura proračuna prema vrsti odobrenih sredstava 1. Operativni rashodi/administrativni rashodi/ proračuni za individualne aktivnosti Opći proračun podijeljen je u deset dijelova, po jedan za svaku instituciju. Dok se dijelovi proračuna za druge institucije prvenstveno sastoje od administrativnih rashoda, proračun Komisije (Dio III.) sastoji se od operativnih rashoda kojima se financiraju mjere i programi te administrativni troškovi njihovog provođenja (tehnička podrška, agencije, ljudski resursi). Komisija se koristi proračunskom nomenklaturom koja razvrstava sredstva prema područjima politike i političkim aktivnostima, što olakšava procjenu troškova i djelotvornosti svake politike Zajednice zasebno („izrada proračuna na temelju aktivnosti”). 2. Višegodišnji financijski okvir (1.5.2.) Od 1988. rashodi Zajednice određeni su višegodišnjim okvirom koji dijeli proračun u naslove s gornjim granicama rashoda koje odražavaju glavne prioritete proračuna za navedeno razdoblje. Prvim je razdobljem programiranja obuhvaćeno pet godina. Sljedećim razdobljima i trenutačnim razdobljem obuhvaćeno je sedam godina. Ugovorom iz Lisabona predviđeno je razdoblje od „barem pet godina” kako bi se osigurala usklađenost s trajanjem mandata Komisije i saziva Parlamenta. Godišnji proračuni moraju se pridržavati ograničenja zadanih višegodišnjim okvirom. Poslovi zaduživanja i posudba Ugovorom o Euratomu Zajednica je izričito ovlaštena za odobravanje zajmova. Člankom 352. Ugovora o funkcioniranju Europske unije za to su osigurane potrebne ovlasti. Obujam se zajmova od 1978. znatno povećao, a valja očekivati i nastavak njegova rasta. Međuinstitucionalnim sporazumom o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju iz svibnja 2006. predviđena je šira upotreba takvih „novih financijskih instrumenata”. Financijski instrumenti u vidu kapitala ili rizičnog kapitala, jamstava ili drugih dogovora o podjeli rizika uvršteni su u niz programa EU-a za povećanje kapaciteta financijske pomoći EU-a za proizvodnju multiplikativnog gospodarskog učinka. U sklopu paketa mjera koji je Vijeće 9. svibnja 2010. donijelo za države članice koje imaju poteškoće ili im prijete ozbiljne poteškoće, uspostavljen je Mehanizam za europsku financijsku stabilnost kako bi se osigurala financijska podrška u obliku zajma ili kreditne linije za koje se jamči proračunom EU-a. Instru- KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 86 ment za uravnoteženje platne bilance omogućava pružanje financijske pomoći državama članicama čija valuta nije euro. Osim toga, moguće je osigurati makrofinancijsku pomoć trećim zemljama u vidu zajmova ili bespovratnih sredstava. Uloga Europskog parlamenta a.Prihodi Parlament je u nekoliko rezolucija (primjerice u rezoluciji od 11. ožujka 1999. o potrebi za izmjenom i reformom sustava vlastitih sredstava Europske unije, rezoluciji od 8. lipnja 2005. o političkim izazovima i proračunskim sredstvima proširene Unije u razdoblju od 2007. do 2013. i rezoluciji od 17. svibnja 2006. o sklapanju Međuinstitucionalnog sporazuma o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju) ukazao na nedostatnost prihoda i istaknuo probleme sustava vlastitih sredstava, osobito glede njegove pretjerane složenosti. Iznio je prijedloge u svrhu osiguravanja financijske neovisnosti Unije i jednostavnijeg, transparentnijeg i demokratičnijeg prikupljanja prihoda. Rezolucijom od 29. ožujka 2007. o budućnosti vlastitih sredstava Europske unije pružene su smjernice za rad Komisije na reviziji sustava koji je prvotno bio predviđen za 2008./2009. Parlament je tom rezolucijom ukazao na nedostatke trenutačnog sustava financiranja i založio se za pristup u dva koraka kojim bi se trebao stvoriti novi sustav vlastitih sredstava. Prema Ugovoru iz Lisabona, proračun bi se i dalje trebao u potpunosti financirati iz vlastitih sredstava, a Ugovor ovlašćuje Vijeće da nakon savjetovanja s Parlamentom jednoglasno usvoji odluku o sustavu vlastitih sredstava Unije, uključujući mogućnost uspostave novih kategorija vlastitih sredstava te ukidanja postojećih. Takvu bi odluku morale ratificirati države članice. Međutim, Vijeće može donijeti odluku o provedbenim mjerama u vezi s tim pitanjem tek nakon što dobije pristanak Parlamenta. To se može smatrati korakom prema proširenju primjene metode Zajednice na područje vlastitih sredstava Unije. Dopunjujući nove odredbe Ugovora iz Lisabona, Europski parlament ponovno je pozvao na dubinsku reformu u rezolucijama od 8. lipnja 2011., 13. srpnja 2012., 23. listopada 2012. i 13. ožujka 2013. Osim toga, Parlament je glasovao za prijedlog Komisije o reformi vlastitih sredstava koja proizlaze iz PDV-a. Reforma koju je predložio Parlament bila bi usmjerena na izgradnju autonomnog, pravednijeg, jednostavnijeg i transparentnijeg sustava u kojemu bi udio prihoda koji proizlaze iz BND-a bio smanjen na najviše 40 % i zamijenjen potencijalno višestru- kim oblicima financiranja koji u potpunosti potječu iz vlastitih sredstava. Popusti i mehanizmi korekcije postupno bi se ukinuli. Takvom se reformom ne bi dodatno povećalo porezno opterećenje za građane, već bi se upravo umanjio teret koji snose državne blagajne. Zahvaljujući pregovorima o Višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje od 2014. do 2020., osnovat će se skupina na visokoj razini sastavljena od predstavnika Parlamenta, Vijeća i Komisije kako bi se u dijalogu s nacionalnim parlamentima izvršila opća revizija sustava vlastitih sredstava. Rezultati rada te skupine bit će uzeti u obzir u predloženoj reviziji sljedećeg Višegodišnjeg financijskog okvira. b.Rashodi Prije usvajanja Ugovora iz Lisabona proračunski su se rashodi klasificirali kao obvezni ili neobvezni, a obveznima su se smatrali ako su bili povezani s obvezama predviđenim Ugovorom iz Lisabona ili s aktima usvojenim u skladu s Ugovorom. Parlament je odlučivao o neobveznim rashodima, a Vijeće o obveznima. Parlament se usprotivio toj podjeli smatrajući je ograničenjem svojih ovlasti. Ugovorom iz Lisabona razlika između obveznih i neobveznih rashoda je ukinuta, a Parlamentu i Vijeću dodijeljena je zajednička nadležnost nad cijelim proračunom. c.Poslovi zaduživanja i posudba U skladu s rezolucijom od 22. travnja 2008. o godišnjem izvješću Europske investicijske banke za 2006. parlamentarni Odbor za proračunski nadzor počeo je održavati godišnje sastanke s EIB-om s ciljem nadgledanja njegovih financijskih aktivnosti. Imajući u vidu da financijski instrumenti mogu biti vrijedno sredstvo umnažanja učinka fondova Unije, Parlament je naglasio kako bi se ti instrumenti trebali provoditi pod strogim uvjetima uz izbjegavanje proračunskih rizika za proračun. S tom su svrhom u Uredbu o financijskim pravilima uključena detaljna pravila za korištenje financijskim instrumentima. Parlament je 7. srpnja 2010. usvojio rezoluciju kojom poziva na procjenu učinka Mehanizma za europsku financijsku stabilnost i drugih financijskih instrumenata EU-a te zajmova EIB-a na proračun EU-a. Parlament također smatra kako svi rashodi i prihodi koji proizlaze iz odluka institucija EU-a ili odluka donesenih u njihovo ime, uključujući one o poslovima zaduživanja, posudbe i jamstva za zajmove moraju biti sažeti dokumentom koji bi se svake godine priložio nacrtu proračuna i kojime bi se pružio opći pregled financijskih i proračunskih posljedica aktivnosti Unije. JJ Annemieke Beugelink 87 1.5.Financiranje 1.5.2. Višegodišnji financijski okvir Dosad su sklopljena četiri međuinstitucionalna sporazuma o proračunskom postupku koji su obuhvaćali višegodišnje financijske okvire: paket Delors I (1988. − 1992.), paket Delors II (1993. − 1999.), Agenda 2000 (2000. − 2006.) i višegodišnji financijski okvir (2007. − 2013.). Višegodišnji financijski okvir je Ugovorom iz Lisabona učinjen pravno obvezujućim aktom. Nakon što je Parlament 19. studenog 2013. dao svoju suglasnost, Vijeće je 2. prosinca 2013. usvojilo uredbu o VFO-u 2014. − 2020. Pravna osnova Prije usvajanja Ugovora iz Lisabona, višegodišnji financijski okvir (VFO), poznat i kao financijska perspektiva, usvojen je kao dio međuinstitucionalnih proračunskih sporazuma između Europskog parlamenta (EP), Vijeća i Komisije. Prethodni višegodišnji financijski okvir prihvaćen je kao Prilog I. Međuinstitucionalnom sporazumu (MIS) o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju od 17. svibnja 2006. (SL C 139, 14.6.2006.). Člankom 312. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), koji je stupio na snagu 1. prosinca 2009. godine, predviđa se usvajanje Uredbe o višegodišnjem financijskom okviru. Parlament je 6. srpnja 2011. odbacio nacrt uredbe o višegodišnjem financijskom okviru i nacrt novoga međuinstitucionalnog sporazuma o suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju kako ih je izmijenilo Vijeće. Predsjednici Parlamenta, Vijeća i Komisije 27. lipnja 2013. postigli su politički sporazum o uredbi o VFO-u za razdoblje od 2014. do 2020. i novom MIS-u, a Parlament ga je službeno potvrdio na svojoj sjednici u studenom 2013. Kontekst Tijekom 80-ih godina 20. stoljeća zbog sve većeg nepodudaranja između sredstava i potreba nastala je klima sukoba u odnosima između institucija. Koncept višegodišnje financijske perspektive stvoren je kako bi se pokušalo umanjiti sukob, pojačati proračunsku disciplinu i unaprijediti provedbu boljim planiranjem. Prvi je međuinstitucionalni sporazum sklopljen 1988. godine. Sadržavao je financijsku perspektivu za razdoblje od 1988. do 1992. godine (poznatu i kao paket Delors I) u sklopu koje je trebalo osigurati sredstva za proračunsku provedbu Jedinstvenog europskog akta. Sljedeći međuinstitucionalni sporazum, zajedno s financijskom perspektivom za razdoblje od 1993. do 1999. (paket Delors II), dogovoren je 29. listopada 1993. godine, a njime je omogućeno udvostručenje strukturnih fondova te povećanje gornje granice vlastitih sredstava (1.5.1.). Treći međuinstitucionalni sporazum, o financijskoj perspektivi za razdoblje od 2000. do 2006., poznat i kao Agenda 2000, potpisan je 6. svibnja 1999., a jedan od njegovih glavnih izazova bilo je osiguravanje sredstava za financiranje proširenja (6.3.1.). Četvrti međuinstitucionalni sporazum za razdoblje od 2007. do 2013. godine sklopljen je 17. svibnja 2006. godine. Otad je višegodišnji financijski okvir obuhvaćen Ugovorom iz Lisabona. Člankom 312. UFEU-a određuje se da se višegodišnjim financijskim okvirom, koji se „utvrđuje za razdoblje od najmanje pet godina”, „osigurava da se izdaci Unije razvijaju na uredan način i u granicama njezinih vlastitih sredstava” i da „godišnji proračun Unije mora biti u skladu s višegodišnjim financijskim okvirom” time postavljajući kamen temeljac financijske discipline. Osim što se njime utvrđuju „godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza po kategorijama izdataka i godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja”, u UFEU-u se navodi da se višegodišnjim financijskim okvirom „utvrđuju i sve druge odredbe koje su potrebne da bi se godišnji proračunski postupak neometano odvijao”. Novi VFO pratit će i novi MIS kojim će se obuhvatiti područja proračunske discipline, suradnje u proračunskim pitanjima i dobrog financijskog upravljanja. Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2007. − 2013. Prethodnim VFO-om, za razdoblje od 2007. do 2013., utvrđuju se godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza prema stavkama i podstavkama te odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja. Za razdoblje od 2007. do 2013. gornja granica odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza jest 976 milijardi EUR (1,12 % BND-a EU-a), a gornja granica odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja iznosi 926 milijardi EUR (1,06 % BND-a EU-a) prema aktualnim cijenama [1]. MIS kojemu je VFO priložen podijeljen je u tri dijela: a. Dio I. sadrži definiciju i provedbene odredbe financijskog okvira. U tom su odjeljku sadržani određeni instrumenti koji omogućuju veću fleksibilnost (Fond solidarnosti Europske unije, Europski fond za prilagodbe globalizaciji, Pričuva za hitnu pomoć i Instrument fleksibilnosti), povrh mogućnosti da se Gornje granice prema cijenama za 2011. su 994 milijarde EUR za preuzimanje obveza i 943 milijarde EUR za plaćanja. [1] KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 88 gornje granice višegodišnjeg financijskog okvira promijene „u slučaju nepredviđenih okolnosti” (članak 21.). lipnja 2013. postigli su politički sporazum o paketu VFO-a kojim je ukupna gornja granica odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza smanjena na 960 milijardi EUR (1.00 % BND-a EU-a), a ona odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja na 908 milijardi EUR (0,95 % BND-a EU-a). b. Dio II. odnosi se na poboljšanje međuinstitucionalne suradnje tijekom proračunskog postupka. c. Dio III. (dodan na zahtjev EP-a) sadrži odredbe povezane s dobrim financijskim upravljanjem sredstava EU-a. U svojoj rezoluciji od 3. srpnja 2013. o političkom sporazumu o višegodišnjem financijskom okviru 2014. − 2020. Parlament je podsjetio da je donošenje uredbe o VFO-u i novog MIS-a povezano s usvajanjem izmjena proračuna potrebnih za pružanje dodatnih odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja za financijsku godinu 2013., s političkim sporazumom o relevantnim pravnim osnovama, posebno o točkama koje se navode u uredbi o VFO-u, i s osnivanjem skupine na visokoj razini o vlastitim sredstvima. Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. − 2020. [1] U svome izmijenjenom prijedlogu od 6. srpnja 2012., Komisija je predložila da se za razdoblje od 2014. do 2020. gornja granica odobrenih proračunskih sredstava za preuzimanje obveza poveća na 1 033 milijarde EUR (1,08 % BND-a EU-a) i odobrenih proračunskih sredstava za plaćanje na 988 milijardi EUR (1,03 % BND-a EU-a). U svjetlu aktualne gospodarske klime predsjednici Komisije, Parlamenta i Vijeća 27. Ta su tri uvjeta ispunjena na vrijeme kako bi Parlament na svojoj sjednici u studenom 2013. dao suglasnost nacrtu uredbe o VFO-u koji je pripremilo Vijeće, nakon čega je 2. prosinca 2013. Vijeće usvojilo uredbu o VFO-u 2014. − 2020. Svi iznosi u ovome dijelu izraženi su u cijenama za 2011. [1] Višegodišnji financijski okvir (milijuni EUR, cijene iz 2011.) ODOBRENA SREDSTVA ZA PREUZIMANJE OBVEZA Ukupno 2014. − 2020. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. 1. Pametan i uključiv rast 60.283 61.725 62.771 64.238 62.528 67.214 69.004 450.763 1a. Konkurentnost za rast i zapošljavanje 15.605 16.321 16.726 17.693 18.490 19.700 21.709 125.614 1b. Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija 44.678 45.404 46.045 46.545 47.038 47.514 47.925 325.149 2. Održiv rast: prirodni resursi 55.883 55.060 54.261 53.448 52.466 51.503 50.558 373.179 od čega: rashodi vezani za tržište i izravna plaćanja 41.585 40.989 40.421 39.837 39.079 38.335 37.605 277.851 3. Sigurnost i građanstvo 2.053 2.075 2.154 2.232 2.312 2.391 2.469 15.686 4. Globalna Europa 7.854 8.083 8.281 8.375 8.553 8.764 8.794 58.704 5. Administracija 8.218 8.385 8.589 8.807 9.007 9.206 9.417 61.629 Od toga: Administrativni rashodi institucija 6.649 6.791 6.955 7.110 7.278 7.425 7.590 49.798 27 0 0 0 0 0 0 27 134.318 135.328 136.056 137.100 137.866 139.078 140.242 959.988 1,03 % 1,02 % 1,00 % 1,00 % 0,99 % 0,98 % 0,98 % 1,00 % 128.030 11.095 131.046 126.777 129.778 130.893 130.781 908.400 kao postotak BND-a 0,98 % 0,98 % 0,97 % 0,92 % 0,93 % 0,93 % 0,91 % 0,95 % Raspoloživa razlika 0,25 % 0,25 % 0,26 % 0,31 % 0,30 % 0,30 % 0,32 % 0,28 % gornja granica vlastitih resursa u postocima BND-a 1,23 % 1,23 % 1,234 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 6. Naknade ODOBRENA SREDSTVA ZA PREUZIMANJE OBVEZA UKUPNO kao postotak BND-a ODOBRENA SREDSTVA ZA PLAĆANJA UKUPNO 89 1.5.Financiranje Uloga Europskog parlamenta a.Višegodišnji financijski okvir 2007. – 2013. U rujnu 2004. Parlament je osnovao poseban odbor o političkim izazovima i proračunskim sredstvima koji je utvrdio njegov pregovarački položaj. Parlament je osigurao da se općim sporazumom o VFO-u 2007. − 2013. omogućuje dobro upravljanje proračunom EU-a i čuvaju zakonodavne i proračunske ovlasti EP-a, primjerice, veća fleksibilnost proračunskog postupka, bolje i brže reakcije na katastrofe, jasnije obveze državama članicama, bolje financijsko planiranje i bolja kontrola pri osnivanju novih agencija. Parlament otad ima važnu ulogu pri reviziji višegodišnjeg financijskog okvira kako bi se osigurala dovoljna proračunska sredstva za program Galileo, Europski institut za inovacije i tehnologiju, Europski plan za gospodarski oporavak, ITER (Međunarodni termonuklearni eksperimentalni reaktor) i proširenje EU-a na Hrvatsku. U svojoj rezoluciji od 3. srpnja 2013. Parlament je dao političku potvrdu, prije pravnog prihvaćanja paketa o VFO-u 19. studenog 2013., dogovoru o VFO-u 2014. − 2020. koji su postigli predsjednici Parlamenta, Vijeća i Komisije nakon niza intenzivnih pregovora tijekom kojih je EP osigurao: • fleksibilnost za preuzete obveze i plaćanja u svim stavkama i tijekom svih godina kako bi se omogućila uporaba punih iznosa predviđenih za razdoblje od 2014. do 2020., • povećanu fleksibilnost pri rješavanju nezaposlenosti mladih osoba i jačanju istraživanja bez smanjenja sredstava za ostale programe [1], • povećanu fleksibilnost za pružanje pomoći u slučaju velikih katastrofa preko Fonda solidarnosti, • klauzulu o obveznoj reviziji kojom se omogućuje ponovno procjenjivanje proračunskih potreba tijekom razdoblja VFO-a i njihova prilagodba po potrebi, čime će se novoizabranom Europskom parlamentu dopustiti da izvršava svoju ulogu, te obvezivanje na reviziju trajanja budućih financijskih okvira kako bi se uspostavila pravilna ravnoteža između trajanja političkih ciklusa institucija i stabilnosti programskih ciklusa i investicijske predvidljivosti, • namjensku uporabu sredstava za projekte velikih razmjera Iter, Galileo i Copernicus kako bi se ostali programi sačuvali u slučaju prekoračenja troškova, • jasno razumijevanje održivog načina i vremenskog rasporeda za uspostavljanje stvarnog sustava vlastitih sredstava za Europsku uniju, • proračunsku ujedinjenost i transparentnost kojima će se zajamčiti potpuna informiranost građana o svim rashodima i prihodima koji proizlaze iz odluka koje donose građani EU-a, ili koje se donose u njihovo ime, te odgovarajuću parlamentarnu kontrolu, • poboljšanje međuinstitucionalne suradnje u proračunskim pitanjima, posebno u vezi sa sporazumima na području ribarstva, ZVSP-om, ERFom i agencijama te u proračunskom postupku, što uključuje proračunsko planiranje koje vodi većoj jednakosti među spolovima, • ojačano financijsko upravljanje, posebno u vezi sa sredstvima EU-a koja se troše preko međunarodnih organizacija ili koja troše države članice te procjenu potrošnje EU-a. b.Uredba o višegodišnjem financijskom okviru Nakon usvajanja Ugovora iz Lisabona, Parlament je 6. srpnja 2011. odbacio uredbu o VFO-u za razdoblje od 2007. do 2013. i novi nacrt MIS-a o suradnji u proračunskim pitanjima i dobrom financijskom upravljanju kako ih je izmijenilo Vijeće jer su bili znatno manje fleksibilni od prethodnog MIS-a i nisu dovoljno uzimali u obzir stajalište EP-a. Posljedica je toga da je taj MIS ostao na snazi. c.Višegodišnji financijski okvir 2014. – 2020. U srpnju 2010. Parlament je osnovao posebni odbor za izazove na području politika i proračunska sredstva za održivu Europsku uniju nakon 2013. godine (SURE) kojemu je zadaća bila da pripremi izvješće o sljedećem VFO-u prije nego što Komisija predstavi svoje prijedloge. Na temelju izvješća tog odbora Parlament je 8. lipnja 2011. usvojio rezoluciju na temu „Ulaganje u budućnost: novi višegodišnji financijski okvir (VFO) za konkurentnu, održivu i uključivu Europu”. Parlament je nadalje potvrdio pristup utvrđen u izvješću odbora SURE u trima daljnjim rezolucijama o VFO-u i vlastitim sredstvima: • u Rezoluciji Europskog parlamenta od 13. lipnja 2012. o višegodišnjem financijskom okviru i vlastitim sredstvima, • u Rezoluciji Europskog parlamenta od 23. listopada 2012. u svrhu postizanja pozitivnog ishoda višegodišnjeg financijskog okvira 2014. − 2020. i • u Rezoluciji Europskog parlamenta od 13. ožujka 2013. o zaključcima Europskog vijeća od 7. i 8. veljače o višegodišnjem financijskom okviru. JJ Fabia Jones 11/2013 2 543 milijuna EUR (po cijenama za 2011.) može se izdati unaprijed za 2014. i 2015. za sljedeće programe: Zapošljavanje mladih: 2 143 milijuna eura, Obzor 2020.: 200 milijuna eura, Erasmus: 150 milijuna eura i COSME: 50 milijuna eura. [1] KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 90 1.5.3. Izvršavanje proračuna Komisija izvršava proračun na vlastitu odgovornost i u suradnji s državama članicama, a podliježe i političkom nadzoru Europskoga parlamenta. Pravna osnova • Članci 290. i 291., članci 317. − 319. i članci 321. − 323. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i članak 179. Ugovora o Euratomu; • Financijska uredba, tj. Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 [1]; • • određenu aktivnost. Nakon što se odrede odgovarajuće pravne obveze (primjerice ugovori) i isporuče ugovorne usluge, rad ili roba, rashodi se odobravaju i dospjeli iznosi se plaćaju. b. Metode izvršavanja Kako je utvrđeno u članku 58. Financijske uredbe, Komisija može izvršavati proračun na jedan od sljedećih načina: • izravno (izravno upravljanje) preko svojih odjela ili izvršnih agencija, Provedbena pravila uz Financijsku uredbu, tj. Delegirana uredba Komisije od 29. listopada 2012. o pravilima primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije [2]; • podijeljenim upravljanjem s državama članicama (podijeljeno upravljanje), • neizravno (neizravno upravljanje), povjeravanjem zadaća izvršavanja proračuna subjektima i osobama, primjerice trećim zemljama, međunarodnim organizacijama i drugima. Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja 2006. između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju, uključujući i višegodišnji financijski okvir 2007. − 2013. [3], kako je zadnje izmijenjena Odlukom 407/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. svibnja 2009. [4]. U praksi se oko 76 % proračuna potroši u okviru podijeljenog upravljanja, pri čemu države članice raspodjeljuju financijska sredstva i upravljaju rashodima, 22 % se izvrši u sklopu izravnog upravljanja Komisije, a preostalih 2 % neizravnim upravljanjem [5]. Cilj Komisija izvršava prihode i rashode proračuna u skladu s Ugovorima i odredbama i napucima navedenima u Financijskoj uredbi na vlastitu odgovornost i u okviru dopuštenog ograničenja za odobrena sredstva (1.5.2.). Države članice surađuju s Komisijom kako bi se odobrena sredstva rabila u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja, tj. ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti. Opis a.Osnovni način rada Izvršavanje proračuna obuhvaća dva osnovna postupka: preuzimanje obveza i plaćanje. Kad je riječ o preuzimanju rashodovnih obveza, donosi se odluka da se upotrijebi određeni iznos iz pojedine proračunske linije kako bi se financiralo SL L 298, 26.10.2012., str. 1. – 96. [1] SL L 362, 31.12.2012., str. 1. – 111. [2] Člankom 317. UFEU-a određuje se da Komisija izvršava proračun u suradnji s državama članicama i da se odredbama donesenim sukladno članku 322. UFEU-a utvrđuju nadzorne i revizijske obveze država članica pri izvršavanju proračuna te proizlazeće odgovornosti. Nadalje, u širem kontekstu provedbe zakonodavstva EU-a, člancima 290. i 291. UFEU-a utvrđuju se odredbe kojima se uređuju delegirane i provedbene ovlasti dodijeljene Komisiji, a osobito nadzor nad Komisijom koji u tom smislu provode države članice, Vijeće i Europski parlament. Prema članku 290. UFEU-a, zakonodavnim aktom može se Komisiji delegirati ovlast za donošenje nezakonodavnih akata kojima se dopunjuju „određeni elementi zakonodavnog akta koji nisu ključni”. Parlament i Vijeće imaju pravo opozvati takvo delegiranje ovlasti Komisiji ili mu prigovoriti i time spriječiti njegovo stupanje na snagu. Člankom 291. propisuju se provedbene ovlasti dodijeljene Komisiji. Dok se člankom 291. stavkom 1. UFEU-a utvrđuje da su države članice odgovorne za usvajanje svih mjera nacionalnog prava potrebnih za izvršavanje pravno obvezujućih akata Unije, člankom 291. stavkom 2. UFEU-a SL C 139, 14.6.2006., str. 1. – 17. [3] SL L 132/8, 29.5.2009., str. 8. – 9. [4] Podaci Glavne uprave za proračun Komisije [5] 91 1.5.Financiranje predviđa se da se tim aktima izvršne ovlasti dodijele Komisiji ili, u slučaju članka 24. i članka 26. Ugovora o Europskoj uniji (UEU), Vijeću kad su „potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije”. Sukladno članku 291. stavku 3. UFEU-a, Parlament i Vijeće uredbama utvrđuju propise koji se tiču mehanizama nadzora izvršavanja provedbenih ovlasti Komisije. Članak 291. UFEU-a dopunjen je Uredbom 182/2011 Parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije [1]. Taj se nadzor provodi preko odbora koje čine predstavnici država članica i kojima predsjeda predstavnik Komisije. Uredbom se utvrđuju dvije nove vrste postupaka koje se primjenjuju ovisno o području primjene akta o kojem je riječ: prema postupku ispitivanja, Komisija ne može usvojiti mjeru ako je odbor donio negativno mišljenje o njoj; prema savjetodavnom postupku, Komisija mora „u najvećoj mogućoj mjeri uzeti u obzir” zaključke odbora, ali je njegovo mišljenje ne obvezuje. Države članice koje neispravno izvršavaju proračun kažnjavaju se postupkom zatvaranja računa i provjerama prihvatljivosti. Pritom se primici nacionalnih vlada iz proračuna EU-a ispravljaju povratom nepropisno isplaćenih iznosa nakon nadzora koje provode Komisija i Revizorski sud. Odluke koje se odnose na takve ispravke donosi Komisija u skladu sa spomenutim postupcima za izvršavanje provedbenih ovlasti (1.5.4.). Izvršavanje proračuna u pojedinim sektorima često je predmet kritike Revizorskog suda (1.3.10.). c.Pravila izvršavanja Financijska uredba sadrži sva načela i pravila kojima se vodi izvršavanje proračuna. Horizontalnoga je značaja te se primjenjuje na sva područja rashoda i sve prihode. Daljnja pravila koja se primjenjuju na izvršavanje proračuna nalaze se u uredbama temeljenim na sektorima koje obuhvaćaju pojedinačne politike EU-a. Glavno sredstvo Komisije za izvršavanje proračuna i nadziranje njegove izvedbe je računalni računovodstveni sustav ABAC (računovodstvo temeljeno na nastanku poslovnog događaja). Komisija je poduzela korake za dosezanje najviših međunarodnih računovodstvenih standarda, a posebice međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor (IPSAS) koje je ustanovila Međunarodna federacija računovođa (IFAC). Odgovornost država članica pri podijeljenom SL L 55, 28.2.2011., str. 13. – 18. [1] upravljanju proračunom EU-a znatno je sužena člankom 59. nove Financijske uredbe. Važan aspekt izvršavanja proračuna je i postupanje u skladu sa zakonodavstvom EU-a koje se može primijeniti na ugovore javne nabave (roba, rad i usluge, 3.4.1.). Uloga Europskog parlamenta Parlament prije svega, kao jedna od dvije ruke nadležnoga tijela za proračun, prvi utječe na izvršavanje proračuna EU-a preko amandmana i odluka donesenih u kontekstu proračunskog postupka dodjele sredstava (1.4.3.). Parlament može odlučiti da primijeni mehanizam pričuve proračuna pri čemu, kad gaji sumnje u vezi s opravdanošću rashoda ili sposobnošću Komisije da ga provede, Parlament može odlučiti da zatražena sredstva stavi u pričuvu dok Komisija ne pruži odgovarajuće dokaze. Ti dokazi pružaju se kao dio zahtjeva za prijenos sredstava iz pričuve. I Parlament i Vijeće moraju odobriti prijedloge za prijenose. Odobrena sredstva ne mogu se provesti dok se ne prenesu iz pričuve u odgovarajuću proračunsku liniju. Na drugom mjestu, postupak davanja razrješnice (1.5.4.) dopušta da Parlament nadzire izvršavanje aktualnog proračuna. Iako se većina iznesenih pitanja tiče razdoblja davanja razrješnice, mnoga pitanja koja Komisiji postavlja Odbor Parlamenta za proračunski nadzor, unutar okvira postupka davanja razrješnica, odnose se na izvršavanje aktualnog proračuna. Rezolucija o davanju razrješnica, koja je sastavni dio odluke o davanju razrješnica, sadrži mnoge obveze i preporuke upućene Komisiji i drugim tijelima uključenima u izvršavanje proračuna. Prema Ugovoru iz Lisabona, Parlament je s Vijećem odgovoran za donošenje „financijskih pravila kojima se pobliže određuje postupak koji treba usvojiti za utvrđivanje i izvršenje proračuna te za prikazivanje i reviziju računa” (članak 322. stavak 1. UFEU-a). Ključni ciljevi za donošenje takvih pravila su unaprjeđenje izvršavanja proračuna, povećanje prepoznatljivosti i koristi koje financiranje Unije može pružiti građanima i ostvarivanje ispravne ravnoteže između zaštite financijskih interesa, razmjernosti administrativnih troškova i postupaka pristupačnih korisnicima. Nadalje, Parlament utječe na izvršavanje proračuna u gotovo svim političkim područjima svojim zakonodavnim i nezakonodavnim aktivnostima, poput izvješća i rezolucija ili jednostavno upućivanjem usmenih ili pisanih pitanja Komisiji. KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 92 Tijekom nekoliko posljednjih godina Parlament je osnažio svoj politički nadzor nad Komisijom uvođenjem instrumenata koji omogućuju razmjenu podataka o izvršavanju sredstava i iznosu nepodmirenih obveza (tj. pravnih obveza koje još nisu ispunjene plaćanjem). Nepodmirene obveze mogu uzrokovati poteškoće ako se akumuliraju tijekom dužih razdoblja i stoga Parlament zahtijeva da ih Komisija drži pod nadzorom. Razvijaju se novi instrumenti za bolje praćenje procesa izvršavanja proračuna i unapređenje omjera cijene i kvalitete programa EU-a. S tom svrhom Parlament poziva na visok standard izjava o aktivnostima (koje priprema Komisija u radnim dokumentima prednacrta općeg proračuna) i redovito dostavljanje analiza isplativosti programa EU-a. Odlukom o komitologiji [1] već je ojačana nadzorna ovlast Parlamenta preko „regulatornog postupka s kontrolom”. Međutim, člancima 290. i 291. UFEU-a uvode se nova pravila o ovlastima delegiranja i provedbenim aktima koja nadilaze „regulatorni postupak s kontrolom”. Prema zastupniku EP-a Józsefu Szájeru, članu Odbora za ustavna pitanja, stupanje na snagu Ugovora iz Lisabona značilo je potpuno mijenjanje starog sustava komitologije u novi pravni okvir koji uključuje i delegirane i provedbene akte, a uvođenjem hijerarhije normi novim se Ugovorom ojačava demokratski značaj Unije i racionalizira njezin pravni poredak. JJ Alexandre Mathis Odluka Vijeća 2006/512/EZ od 17. srpnja 2006. o izmjeni Odluke Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999., SL L 200, 22.7.2006., str. 11. [1] 93 1.5.Financiranje 1.5.4. Proračunski nadzor Proračunski nadzor provodi se u svakoj instituciji EU-a i na razini država članica. Europski revizorski sud i Parlament na različitim razinama provode važne kontrole. Parlament svake godine provjerava izvršavanje proračuna s namjerom davanja razrješnice Europskoj komisiji. Pravna osnova 2. Vanjski nadzor vrši Revizorski sud (1.3.11.) • Članci 317., 318., 319., 322. i 325. UFEU-a; • Financijska uredba, dio prvi, glava VII., poglavlja 1. i 2. (Uredba Vijeća (EZ, Euratom) 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica, koja je posljednji put izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) 1081 EP-a i Vijeća od 24.studenog 2010.); Vanjski nadzor vrši Europski revizorski sud (ECA) koji svake godine tijelu nadležnom za proračun predaje detaljna izvješća u skladu s člankom 287. UFUE-a. To su sljedeća izvješća: • • Međuinstitucionalni sporazum od 17. svibnja 2006. između EP-a, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju, stavak 44.; Poslovnik EP-a, glava II., poglavlje 7., članci 76., 77. i 78 .; Glava IV., poglavlje 2., članak 112.; Prilog VI. Ciljevi Osiguranje zakonitosti, točnosti i dobrog financijskog funkcioniranja proračunskih operacija i sustava financijskog nadzora te dobro financijsko upravljanje proračunom EU-a (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost). Postignuća a.Nadzor na nacionalnoj razini Državne vlasti djelomično vrše početnu kontrolu prihoda i rashoda. Zadržale su ovlasti, posebice u pogledu tradicionalnih vlastitih sredstava (1.5.1.), jer imaju potrebne postupke za ubiranje i nadzor tih sredstava. Države članice zadržavaju 25 % tradicionalnih vlastitih sredstava kroz naknadnu pristojbu. Međutim, ubiranje tradicionalnih vlastitih sredstava izuzetno je bitno za institucije EU-a. Zbog toga je EP osnovao Istražni odbor za tranzit (vidi dolje). Operativne izdatke Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EAGF), Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i strukturnih fondova također na prvom stupnju nadziru vlasti država članica koje često moraju snositi dio troškova takvih intervencija. b.Nadzor na razini Zajednice 1. Unutarnji nadzor U svakoj instituciji nadzor vrše nalogodavci i računovođe te potom unutarnji revizor institucije. • „izjava o jamstvu u pogledu pouzdanosti računa te zakonitosti i pravilnosti odgovarajućih transakcija” (poznata kao DAS); • godišnje izvješće o izvršavanju općeg proračuna, uključujući proračun svih institucija i povezanih tijela; • posebna izvješća o posebnim temama; • posebna godišnja izvješća vezana uz agencije i tijela EU-a. Europski revizorski sud također izvješćuje o zaduživanju i kreditiranju te Europskom fondu za razvoj. 3. Nadzor na političkoj razini vrši Europski parlament. Unutar EP-a Odbor za proračunski nadzor nadležan je za pripremu stajališta EP-a te posebice za: • nadzor izvršavanja proračuna EU-a i Europskog fonda za razvoj (EDF); • zaključivanje, predočenje i reviziju poslovnih knjiga i bilanci Unije, njezinih institucija i svih tijela koje ona financira; • nadzor financijskih aktivnosti Europske investicijske banke (1.3.14.); • nadzor isplativosti troškova različitih oblika financiranja Zajednice pri provođenju politike Unije; • ispitivanje prijevara i nepravilnosti pri izvršavanju proračuna Unije, mjere čiji je cilj sprječavanje i kazneni progon takvih slučajeva i zaštitu financijskih interesa Unije općenito. Također priprema odluke o davanju razrješnice. Postupak davanja razrješnice Parlament jednom godišnje, po preporuci Vijeća, Komisiji daje razrješnicu o izvršavanju proračuna za godinu n-2, nakon što je razmotrio godišnje izvješće Europskog revizorskog suda i odgovore Komisije i drugih institucija na svoja pitanja (članak 319. UFEUa). Komisija i druge institucije obvezne su djelovati u skladu s primjedbama EP-a u rezolucijama o razrješnici (članak 147. Financijske uredbe). EP godišnje daje razrješnicu drugim institucijama i agencijama. EP zasebno daje razrješnicu Komisiji za provođenje KAKO FUNKCIONIRA EUROPSKA UNIJA 94 europskih fondova za razvoj jer oni još nisu uključeni u opći proračun. Odluka o davanju razrješnice i rezolucija EP-a vezana uz izvršavanje općeg proračuna EU-a, Pojedinačni proračun I, upućuje se predsjedniku Parlamenta. Parlament razmatra izvješća o razrješnici na plenarnoj sjednici prije 15. svibnja (članak 145. Financijske uredbe). O davanju razrješnice glasuje se tijekom sjednice u svibnju ili, u slučaju odgode, u listopadu. Ako prijedlog za davanje razrješnice nije izglasan većinom glasova ili ako EP odluči odgoditi donošenje odluke o razrješnici, EP obavještava dotične institucije ili agencije u o razlozima odgode donošenja odluke o razrješnici. One su dužne hitno poduzeti mjere kako bi se uklonile prepreke za donošenje odluke o davanju razrješnice. U roku šest mjeseci Odbor za proračunski nadzor predaje novo izvješće s novim prijedlogom davanja ili odbijanja davanja razrješnice. 4. Mjere protiv prijevara provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF). Ured za borbu protiv prijevara (poznat i kao OLAF) osnovan je 1999. (Odluka Komisije 1999/352). Zadužen je za provođenje istraga neovisno o Komisiji. Uloga mu je štititi financijske interese Unije, a odgovoran je za suzbijanje prijevara vezanih uz fondove EU-a u svim institucijama te koordiniranja nadležnih tijela u državama članicama. U okviru Uredbi 1073/1999 i 1074/1999 o istragama OLAF-a 25. svibnja 1999. Parlament, Vijeće i Komisija potpisali su Međuinstitucionalni sporazum o internim istragama. Ovim je sporazumom određeno da svaka institucija treba odrediti zajednička unutarnja pravila koja bi osigurala jednostavnu provedbu OLAF-ovih istraga. Dijelom ovih pravila uključenih u Pravilnik o osoblju institucija EU-a osoblje se obvezuje na suradnju s OLAF-om i predviđa se određena zaštita za osoblje koje odaje informacije vezane uz moguću prijevaru ili korupciju. To je poznato i kao zaštita „zviždača”. O reformi OLAF-a raspravlja se od 2003. [1] Parlament je 20. studenog 2008. iznio svoj stav u prvom čitanju predloživši otprilike sto amandmana na drugi prijedlog Komisije iz 2006. [2] U svom je stavu EP naglasio potrebu za "značajnim poboljšanjem učinkovitosti i kvalitete OLAF-ovih istraga jačanjem postupovnih jamstava, uloge Nadzornog odbora, pretpostavke nedužnosti, prava obrane osoba pod istragom te prava potkazivača, usvajanjem jasnih i transparentnih pravila istrage te poboljšanjem suradnje s nadležnim nacionalnim tijelima i institucijama EU-a" te je od Vijeća zatražio da započne pregovore o preinakama zakona EU-a u vezi s mjeVidi izvješće Komisije o procjeni aktivnosti OLAF-a, COM(2003) 154 konačno, od 2. travnja 2003. rama protiv prijevara. No Vijeće je blokiralo predmet dok Komisija nije donijela novi prijedlog 17. ožujka 2011. [3]. Od rujna 2011. delegaciji EP-a naloženo je da s Vijećem pregovara o izmjenama na temelju stava Parlamenta u prvom čitanju od 20. studenog 2008. Najosjetljivije teme o kojima se na ovim sastancima raspravljalo u trijalogu obuhvaćala su potrebu: • za pojednostavljenjem i usklađivanjem zakonodavstva u vezi s borbom protiv prijevara, • za jasnim definiranjem pojma „financijskih interesa Unije”, • za neovisnom kontrolom zakonitosti istraga u tijeku, • za pojašnjenjem uloge Nadzornog odbora, • za pojašnjenjem uloge glavnog direktora i vršitelja dužnosti direktora OLAF-a. U ovoj fazi, u siječnju 2012., teško je predvidjeti točan raspored zatvaranja predmeta. Ostvarenje razumnog kompromisa kojim bi se mogla zajamčiti učinkovitost, djelotvornost i odgovornost OLAF-a ovisit će o stavu strana uključenih u trijalog pri čemu bi se očuvala njegova istražiteljska neovisnost. Člankom 325. UFEU-a nalaže se bliska i redovita suradnja između država članica i Komisije te dostupnost posebnih mjera Vijeća kako bi se u državama članicama pružila jednaka i učinkovita zaštita financijskih interesa EU-a. Uloga Europskog parlamenta a.Razvoj ovlasti Od 1958. do 1970. Europski parlament bio je tek obavještavan o odlukama o razrješnici u vezi s izvršavanjem proračuna koje je Vijeće dalo Komisiji. Godine 1971. dobio je ovlast davanja razrješnice zajedno s Vijećem. Od 1. srpnja 1977., kada je na snagu stupio Ugovor od 22. lipnja 1975., Europski parlament dobio je ovlast da sam nakon preporuke Vijeća izdaje razrješnice. Također se treba spomenuti da Parlament preko svojih nadležnih odbora saslušava kandidate za povjerenike, a Odbor za proračunski nadzora saslušava kandidate za članove Revizorskog suda te uspješne kandidate za mjesto direktora OLAF-a. Na ove se funkcije ne može stupiti bez saslušanja pred Parlamentom. b. Korištenje razrješnice EP može odlučiti odgoditi razrješnicu ako je nezadovoljan određenim aspektima Komisijinog upravljanja proračunom. Odbijanje razrješnice može se smatrati istovjetnim zahtjevu za ostavkom Komisije. [1] Prvi je prijedlog objavljen u veljači 2004. (vidi COM(2004)0103 konačno od, 10. veljače 2004.) i povučen u ožujku 2007. Drugi je prijedlog objavljen u svibnju 2006. (vidi COM(2006)0244 konačno od, 24. svibnja 2006.). [2] Vidi COM (2011) 135 konačno od, 17. ožujka 2011. − izmijenjen prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća kojim se izmjenjuje Uredba (EZ) br. 1073/1999 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) stavljajući van snage Uredbu (EURATOM) br. 1074/1999. [3] 95 1.5.Financiranje Ova prijetnja ostvarena je u prosincu 1998. Nakon glasovanja na plenarnoj sjednici na kojoj je odbijen zahtjev za razrješnicom, osnovana je skupina od pet nezavisnih stručnjaka koja je izvještavala o optužbama za prijevaru, lošem upravljanju i nepotizmu u Komisiji. Povjerenici su 16. ožujka 1999. podnijeli grupnu ostavku. Članovi Odbora za proračunski nadzor pripremaju odgovor Europskog parlamenta na posebna izvješća Europskog revizorskog suda, često u obliku radnih dokumenata kao pomoć glavnom izvjestitelju za razrješnice. Iako se u Ugovoru davanje razrješnice odnosi na davanje razrješnice Komisiji, Europski parlament zbog transparentnosti i demokratske kontrole također izdaje zasebne razrješnice drugim institucijama i tijelima te svakoj agenciji ili sličnim subjektima (prilog VI. Poslovnika EP-a). Na sjednici Europskog parlamenta u travnju 2009. tijekom postupka davanja razrješnice za 2007., odgođeno je davanje razrješnice Vijeću ministara, među ostalim, zato što je Vijeće ministara odbilo dostaviti Europskom parlamentu relevantne podatke koji bi omogućili davanje razrješnice. Razrješnica je naposljetku izdana u studenom 2009. nakon što je Vijeće ispunilo zahtjeve Europskog parlamenta. No ni postupci davanja razrješnice Vijeću za financijske godine 2008. i 2009. nisu prošli bez značajnih poteškoća. Stoga se u izvješću o razrješnici za izvršenje proračuna Vijeća za 2009., koje je 28. ožujka 2011. jednoglasno usvojio Odbor za proračunski nadzor, ponovno predlaže odgoda odluke o davanju razrješnice glavnom tajništvu Vijeća. Kao što je navedeno Komisija, ostale institucije i agencije moraju izvijestiti o mjerama koje poduzimaju u vezi s primjedbama vezanima uz rezolucije o razrješnici. Države članice moraju obavijestiti Komisiju o mjerama koje su poduzele u skladu s primjedbama Europskog parlamenta, a Komisija ih mora uzeti u obzir pri pisanju izvješća (članak 147. Financijske uredbe). . c.Druga sredstva Specijalizirani odbori Parlamenta također osiguravaju da se sredstava Zajednice troše na učinkovit način koji je najbolji za europske porezne obveznike. U mnogo su prigoda članovi Odbora za proračunski nadzor raspravljali s predstavnicima sličnih odbora u parlamentima država članica, s nacionalnim revizorskim tijelima te s predstavnicima carinskih odjela. Također su pojedini članovi provodili ispitivanja na licu mjesta kako bi se utvrdile činjenice u vezi sa specifičnim problemom. Europski parlament je u prosincu 1995. prvi puta iskoristio svoje pravo stečeno Ugovorom te je osnovao Odbor za istragu. Ovaj je odbor izvještavao o optužbama za prijevaru i loše upravljanje unutar tranzitnog sustava Zajednice. Dobro je prihvaćeno 38 preporuka odbora. Zbog činjenice da nekoliko službenika Europske unije koji su odali informacije o mogućoj prijevari, korupciji ili nepravilnom postupanju uprave nije bilo zaštićeno na odgovarajući način u skladu s ranije spomenutim pravilima o zaštiti zviždača, Odbor za proračunski nadzor Europskog parlamenta predložio je Komisiji reviziju pravila. Ugovorom iz Lisabona osnažena su sredstva kontrole usmjerena na rezultate koje postižu programi Europske unije koji se provode korištenjem sredstava Unije. Člankom 318. UFEU-a obvezuje se Komisiju da mora predati iscrpno evaluacijsko izvješće Parlamentu i Vijeću uzimajući u obzir njihove primjedbe kao što je naznačeno u godišnjem postupku davanja razrješnice. Nadalje, stavak 44. Međuinstitucionalnog sporazuma od 17. svibnja 2006. između EP-a, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini i dobrom financijskom upravljanju prepoznaje „važnost jačanja unutarnjeg nadzora bez dodatnog opterećenja administracije” te zahtijeva da se „u ovom kontekstu prednost da dobrom financijskom poslovanju s ciljem pozitivne izjave o jamstvu za sredstva pod zajedničkim upravljanjem među državama članicama, koje se obvezuju sastaviti godišnji sažetak dostupnih revizija i izjava na odgovarajućoj nacionalnoj razini”. JJ Jean-Jacques Gay / Helmut Werner Europa građana 2 Europa građana podrazumijeva razne aspekte i stvarala se postepeno. Građanstvo Unije, ozakonjeno ugovorima, nadopunjuje nacionalno građanstvo bez da ga pritom zamjenjuje. Povelja o temeljnim pravima, koja u jednom tekstu objedinjuje prava osoba oko nekoliko glavnih načela, postala je pravno obvezujuća stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona. Riječ je o sljedećim načelima: ljudsko dostojanstvo, temeljne slobode, ravnopravnost među ljudima, solidarnost, građanstvo i pravda. Uz pravo na slobodno kretanje unutar Unije, svaki građanin ima pravo na slanje predstavki Parlamentu o pitanjima koja su u nadležnosti Unije. Konačno, europska inicijativa građana omogućuje građanima da pod određenim uvjetima traže od Komisije da podnese prijedlog pravnog akta kojeg se smatra potrebnim u svrhu provedbe ugovora. Kratki vodič o Europskoj uniji 2 Europa građana 2.1.Individualna i kolektivna prava — 99 2.1.3. 2.1.1. 2.1.4. 2.1.2. Građani Unije i njihova prava — 99 Poštovanje temeljnih prava Unije — 102 Slobodno kretanje osoba — 105 Pravo na predstavke — 108 2.1.5. Europska građanska inicijativa — 111 99 2.1. Individualna i kolektivna prava 2.1.1. Građani Unije i njihova prava Građanstvo Unije, koje je ozakonjeno ugovorima (člankom 20. Ugovora o funkcioniranju Europske unije – UFEU i člankom 9. Ugovora o Europskoj uniji – UEU), prvi je korak u stvaranju europskog identiteta. Od nacionalnog državljanstva država članica kojeg dopunjuje prvenstveno se razlikuje po tome što prava dodijeljena građanima EU-a ne prate i obveze. Pravna osnova Članci 18. do 25. UFEU-a i članci 9. do 12. UEU-a. ali ga ne zamjenjuje, sastoji se od skupine prava i obveza pridodanih državljanstvu pojedine države članice. Ciljevi b.Bit građanstva U duhu slobode kretanja osoba koja je utvrđena ugovorima, ideja stvaranja europskog građanstva s precizno definiranim pravima i obvezama razmatrana je već 1960-ih godina. Nakon pripremnih aktivnosti dovršenih tijekom 1970-ih, Ugovorom o Europskoj uniji usvojenim u Maastrichtu 1992. Unija je dobila za cilj „ojačati zaštitu prava i interesa građana (država članica) uvođenjem građanstva Unije”. Novi dio Ugovora o osnivanju Europske zajednice (prijašnji članci 17. do 22.) posvećen je tom građanstvu. Statut građanstva Unije svakom građaninu Unije osigurava: Kao i nacionalno državljanstvo, građanstvo EU-a ukazuje na odnos između građana i Unije koji karakteriziraju prava, obveze i sudjelovanje u političkom životu. Ta bi veza trebala premostiti jaz između sve većeg utjecaja propisa Zajednice na njene građane, dok se ostvarenje prava i ispunjavanje obveza kao i sudjelovanje u demokratskim procesima provodi praktički isključivo na nacionalnoj razini. Cilj je kod građana ojačati osjećaj pripadnosti EU te razviti javno mnijenje, političku svijest i europski identitet. • pravo slobode kretanja i pravo boravka na teritoriju država članica (2.1.3.); • pravo glasovanja i kandidiranja na izborima za Europski parlament te na lokalnim izborima u državi članici u kojoj ima boravište, pod istim uvjetima kao i za državljane dotične države (za propise o sudjelovanju na lokalnim izborima vidjeti Direktivu 94/80/EZ od 19. prosinca 1994., a za one o izborima za Europski parlament vidjeti Direktivu 93/109/EZ od 6. prosinca 1993.); • pravo na diplomatsku ili konzularnu zaštitu druge države članice na teritoriju treće zemlje (koja nije u Europskoj uniji), ako njegova država u toj zemlji nema svoje diplomatsko predstavništvo, pod istim uvjetima koji vrijede i za državljane dotične države članice; • pravo na podnošenje predstavki Europskom parlamentu (članak 24. stavak 2. UFEU-a) i pravo na kontaktiranje Europskog ombudsmana kojeg imenuje Europski parlament (članak 24. stavak 3. UFEU-a) u slučajevima loše administracije u europskom institucijama i tijelima Zajednice. Ti su postupci regulirani člancima 227. i 228. UFEU-a (1.3.16. i 2.1.4.); • pravo pisanja svim institucijama ili tijelima Zajednice na jednom od službenih jezika država članica i pravo na odgovor na istom jeziku (članak 24. stavak 4. UFEU-a); • pravo pristupa dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije pod određenim uvjetima (članak 15.3 UFEU-a). Također je namjera bila ojačati zaštitu prava i interesa državljana država članica (prijašnji članak 2. treća alineja Ugovora o Europskoj uniji, novi članak 3.). Postignuća a.Definicija građanstva Unije U skladu s člankom 9. UEU-a i člankom 20. UFEUa, svaki je građanin Unije državljanin države članice, pri čemu je državljanstvo definirano u skladu s nacionalnim propisima te države. Građanstvo Unije, koje dopunjuje nacionalno državljanstvo, EUROPA GRAĐANA 100 Ugovor o funkcioniranju Europske unije dodatno naglašava prava građana Unije, popisana u članku 20. stavku 2. • inicijativa građana mora ispunjavati sljedeće uvjete da bi bila dopuštena: mora imati osnovan odbor građana i imenovane osobe za kontakt; predložena inicijativa ne može vidno izlaziti iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog za pravni akt Unije i ne može biti u očiglednoj suprotnosti s vrijednostima Unije (članak 2. UEU-a); ne može imati uvredljiv, neozbiljan i zlonamjeran karakter; • Europska komisija mora unutar dva mjeseca od njenog zaprimanja evidentirati svaku inicijativu građana koja odgovara propisanim kriterijima dopuštenosti. c.Područje primjene Uz izuzetak biračkih prava, bit građanstva Unije postignuta do danas u velikoj mjeri zapravo predstavlja sistematizaciju postojećih prava (posebno u pogledu slobode kretanja, prava na boravak i prava na podnošenje predstavki), što je sada utvrđeno u primarnom pravu na temelju političke ideje. Za razliku od ustavnosti kako je u europskim državama shvaćaju još od francuske Deklaracije o pravima čovjeka i građanina iz 1789., u pogledu građanstva Unije nisu utvrđena nikakva posebna jamstva temeljnih prava. Nakon izmjena u Ugovoru iz Lisabona, članak 6. UEU-a navodi da Unija priznaje prava navedena u Povelji o temeljnim pravima te da će pristupiti Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ali ne spominje pravni status građanstva Unije (u pogledu temeljnih prava Unije, 1.1.6.). Građanstvo Unije za sada ne propisuje obveze za građane EU-a, usprkos odredbi članka 20. stavka 2. UFEU-a; i upravo to predstavlja temeljnu razliku od nacionalnog državljanstva u državama članicama. Članak 22. stavak 2. i članak 48. UEU-a navode postepeni razvoj građanstva EU-a i poboljšanje pravnog statusa građana Unije na europskom planu. Ugovor o Europskoj uniji je nakon izmjena u Ugovoru iz Lisabona zadržao iste odredbe (članci 25. UFEU-a i 48. UEU-a), a u članku 11. stavku 4. sadrži odredbu o novom pravu građana Unije: „Najmanje jedan milijun građana iz značajnijeg broja država članica može pokrenuti inicijativu te pozvati Komisiju da unutar okvira svojih ovlasti podnese bilo koji odgovarajući prijedlog o pitanjima za koje ti građani smatraju da je potreban pravni akt u svrhu provedbe ugovora.” Uvjete za podnošenje i prihvatljivost takve inicijative građana predmet su Uredbe br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća o inicijativi građana. Usvojeni tekst prvenstveno navodi da: • • potpisnici inicijative građana moraju biti iz barem četvrtine država članica, a minimalni broj potpisnika iz svake od tih država članica mora biti jednak broju zastupnika te države članice u Europskom parlamentu, pomnoženo sa 750; mora postojati barem sedam organizatora građana Europske unije, dovoljno starih da mogu glasovati u Europskom parlamentu te s boravištem u barem sedam različitih država članica; tako formirani odbor mora imenovati predstavnika i zamjenika zadužene za odnose s Europskom komisijom; Inicijativa se nakon zaprimanja objavljuje na portalu Komisije, a organizatore se poziva da na sastanku iznesu razloge inicijative, nakon čega Komisija ima tri mjeseca za donošenje svojih pravnih i političkih zaključaka. Kako bi se osigurala jednostavnost i transparentnost postupka, uredba također utvrđuje obrazac za izražavanje potpore (što uključuje podatke koje moraju verificirati države članice), kojim se preciziraju postupci i uvjeti za prikupljanje tih obrazaca. Organizatori imaju obvezu osigurati zaštitu osobnih podataka. Također su odgovorni za štetu koja je posljedica organiziranja inicijative i podliježu sankcijama u slučaju nepoštovanja uredbe. Uloga Europskog parlamenta Neposrednim izborima za Europski parlament građani Unije ostvaruju jedno od svojih temeljnih prava u Europskoj uniji – demokratsko sudjelovanje u donošenju političkih odluka u Europi. U pogledu postupaka za izbor njegovih zastupnika, Parlament je uvijek pozivao na utvrđivanje jedinstvenog izbornog sustava u svim državama članicama. Člankom 223. UFEU-a propisuje se da Parlament mora u tom smislu pripremiti prijedlog („koji utvrđuje odredbe potrebne za izbor njegovih zastupnika na neposrednim izborima na temelju jedinstvenog postupka u svim državama članicama ili u skladu sa zajedničkim načelima u svim državama članicama”). Vijeće zatim utvrđuje potrebne odredbe (jednoglasno i na temelju suglasnosti većine zastupnika Parlamenta) koje stupaju na snagu nakon što ih odobre države članice u skladu sa svojim ustavnim pravilima. Parlament je oduvijek smatrao da koncept građanstva EU-a uključuje sveobuhvatna prava. Zagovarao je definiranje građanstva Unije na autonomnoj osnovi Zajednice, da se osigura neovisan status europskih građana. Nadalje je od samog početka zagovarao uključivanje temeljenih i ljudskih prava u primarno zakonodavstvo te pravo građana Unije za pokretanje postupka na Sudu u slučaju da institucije Unije ili države 101 2.1. Individualna i kolektivna prava članice krše njihova prava (rezolucija od 21. studenoga 1991.). U okviru pregovora o Ugovoru iz Amsterdama, Europski je parlament ponovio svoj zahtjev za proširenje prava vezanih za građanstvo Unije i izrazio žaljenje da dotični ugovor nije rezultirao nikakvim značajnijim napretkom po tom pitanju, ni u pogledu individualnih ni kolektivnih prava. Jedan od zahtjeva Parlamenta na koji još nije dobiven odgovor je provedba načela jednakosti i zabrane diskriminacije donošenjem mjera kvalificiranom većinom (rezolucija od 11. lipnja 1997.). Također je potrebno naglasiti da se nakon Ugovora iz Amsterdama postupak suodlučivanja primjenjuje na mjere kojima je cilj pojednostaviti ostvarivanje prava na građanstvo EU-a (članak 18. stavak 2.). U skladu sa zahtjevima Europskog parlamenta, Ugovor o funkcioniranju Europske unije (članak 263. stavak 4) navodi da svaka fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupak protiv čina koji joj je upućen ili se na nju neposredno i osobno odnosi, kao i protiv zakonskih propisa koji se na tu osobu neposredno odnose i ne uključuju provedbene mjere. U pogledu prava na pristup dokumentima, Parlament je 17. prosinca 2009. usvojio rezoluciju o napretku koji je potreban unutar pravnog okvira za pristup dokumentima nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Posebno naglašava nužnost proširenja primjene Uredbe (EZ) br. 1049/2001 kako bi uključila sve institucije ili tijela koji nisu bili obuhvaćeni izvornim tekstom. JJ Claire Genta EUROPA GRAĐANA 102 2.1.2. Poštovanje temeljnih prava Unije Pravna osnova za temeljna prava na razini Europske unije dugo je vremena počivala prvenstveno na upućivanjima na Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koje sadrže Ugovori. Sudska praksa Suda Europske unije također je dugo vremena uvelike doprinosila poštovanju ljudskih prava unutar EU-a. Nakon što je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu, Povelja o temeljnim pravima postala je pravno obvezujuća i time proširila pravnu osnovu. Pravna osnova Zaštita temeljnih prava dio je pravne stečevine Europske unije. Dugo vremena europski Ugovori nisu sadržavali pisani popis tih prava, već su samo upućivali na Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Također su upućivali na temeljna prava kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, kao na opća načela prava Zajednice. Istovremeno, Sud Europske unije svojom je sudskom praksom uvelike doprinio razvoju i uzimanju u obzir temeljnih prava. Usvajanjem Ugovora iz Lisabona krajem 2009. situacija se bitno promijenila jer Europska unija od tada raspolaže pravno obvezujućom Poveljom o temeljnim pravima. U članku 2. Ugovora o Europskoj uniji navedeno je da se „Unija temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina”. U članku 6. UEU-a navodi se da: 1. „Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima [...] koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori”, 2. „Unija pristupa Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda”, 3. „temeljna prava, kako su zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, čine opća načela prava Unije”. Članak 7. UEU-a sadrži odredbu koja je postojala i u prethodnom Ugovoru iz Nice, a kojom se istodobno uspostavlja mehanizam prevencije u slučaju da postoji „očita opasnost da država članica teško prekrši” vrijednosti iz članka 2. UEU-a i mehanizam provedbe sankcija u slučaju da se utvrdi da država članica „teško i trajno krši” te vrijednosti. Europski parlament raspolaže pravom na inicijativu koja omogućuje pokretanje ovih mehanizama te pravom na demokratski nadzor s obzirom da mora dati odobrenje za njihovu provedbu. Upućivanje na ljudska prava i temeljne slobode također se nalazi u odredbama o vanjskom dje- lovanju Unije (članak 21. UEU-a). U članku 67. Ugovora o funkcioniranju Europske unije navodi se da „Unija predstavlja prostor slobode, sigurnosti i pravde u kojem se poštuju temeljna prava te različiti pravni sustavi i tradicije država članica”. Određena prava sadržana su u posebnim odredbama. To je posebno slučaj kod članka 8. UFEUa o jednakosti spolova te kod članka 10. o borbi protiv diskriminacije. Članak 15. UFEU-a, koji sadrži odredbu iz prethodnog Ugovora iz Nice, navodi da svaka fizička ili pravna osoba iz države članice ima pravo na pristup dokumentima institucija, tijela i agencija Unije. Isto vrijedi i za članak 16. o pravu na zaštitu osobnih podataka. Ciljevi Osigurati zaštitu temeljnih prava u oblikovanju, primjeni i tumačenju prava Zajednice. U svojoj tradicionalnoj ulozi prava na obranu, temeljna prava Zajednice štite pojedinca od miješanja javnih vlasti institucija Zajednice. Postignuća a.Sudska praksa Suda Europske unije Sud već dugo vremena naglašava nužnost poštovanja temeljnih prava svakog pojedinca. Njegova bogata sudska praksa utvrđuje standarde zaštite na temelju skupa sljedećih pravnih izvora: odredbi Ugovorâ uključujući Povelju Europske unije o temeljnim pravima, međunarodne konvencije na koje upućuju Ugovori (to je posebno slučaj kod Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda kao i kod Ženevske konvencije iz 1951. o statusu izbjeglica), temeljnih prava, kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, međunarodnih pravnih instrumenata čije su stranke države članice, kao i onih čija je stranka Europska unija. Sud razmatra usklađenost zakonodavstva koje je usvojila Europska unija s temeljnim pravima, no jednako tako i usklađenost mjera koje su na nacionalnoj razini poduzele države članice primjenjujući pravo Europske unije ili u okviru toga prava. 103 2.1. Individualna i kolektivna prava Sudska praksa Suda Europske unije prvenstveno se razvila u okviru odlučivanja o prethodnim pitanjima (članak 267. UFEU-a). b.Povelja o temeljnim pravima Povelju su proglasili Europska komisija, Vijeće i Europski parlament 7. prosinca 2000. na Europskom vijeću u Nici. Prava koja proizlaze iz Povelje nisu novina: Povelja predstavlja „postojeće pravo” tj. objedinjuje temeljna prava već priznata Ugovorima Zajednice, ustavna načela zajednička državama članicama, Europsku konvenciju o ljudskim pravima, te socijalne povelje Europske unije i Vijeća Europe. Ipak, u dokumentu je posebna pažnja posvećena problemima koji proizlaze iz sadašnjeg i budućeg razvoja informacijskih tehnologija ili genetskog inženjeringa u dijelu u kojem se navode prava poput zaštite osobnih podataka ili prava vezanih uz bioetiku. Dokument također nudi odgovore na suvremene zahtjeve za transparentnošću i nepristranošću djelovanja upravnih tijela Zajednice navodeći pravo na pristup upravnim dokumentima koje sažima sudsku praksu Suda u navedenom području. Povelja objedinjuje sva osobna prava u jednom dokumentu. Na taj se način primjenjuje načelo nedjeljivosti temeljnih prava. Time se prekida pravljenje razlike između civilnih i političkih prava s jedne te ekonomskih i socijalnih prava s druge strane, koje je dotad bilo prisutno u europskim i međunarodnim dokumentima, te se navode sva prava temeljena na nekoliko glavnih načela: ljudsko dostojanstvo, temeljne slobode, ravnopravnost među ljudima, solidarnost, građanstvo i pravda. Poveljom se isključivo nastoje zaštititi temeljna prava pojedinaca u odnosu na mjere koje poduzimaju institucije Europske unije i države članice u skladu s Ugovorima Unije. Sada članak 6. stavak 1. UEU-a upućuje na Povelju – koja nije sadržana u samom Ugovoru – te je čini pravno obvezujućom. U protokolu su navedene iznimke koje se odnose na Ujedinjenju Kraljevinu i Poljsku. c.Pristupanje Europske unije Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Konvencija, koju je usvojilo Vijeće Europe 1950. godine te koja je izmijenjena određenim brojem protokola, predstavlja glavni dokument na području temeljnih prava. Dijeli se na dva dijela: prvi dio o pravima i slobodama koji sadrži 17 članaka te drugi dio koji opisuje način rada i nadležnosti Europskog suda za ljudska prava, sa sjedištem u Strasbourgu. Sud ima bogatu sudsku praksu koja detaljno objašnjava različita prava sadržana u Konvenciji. Među njima su pravo na život (članak 2.), zabrana mučenja (članak 3.), zabrana ropstva i prisilnog rada (članak 4.). Europska unija kao takva nije stranka Konvencije. Međutim, sve njezine države članice to jesu. Ugovor iz Lisabona u svom članku 6. stavak 2. obvezuje EU da pristupi Konvenciji. Rezultat takvog pristupanja bit će da Europska unija u području poštovanja temeljnih prava bude, kao što su to njezine države članice sada, pod nadzorom suda izvan EU-a koji je specijaliziran za zaštitu temeljnih prava – Europskog suda za ljudska prava. Pristupanje će omogućiti europskim građanima – ali i državljanima trećih zemalja koji se nalaze na teritoriju EU-a – da na temelju odredbi Konvencije izravno na Sudu osporavaju pravne akte koje usvoji EU pod istim uvjetima kao i u slučaju osporavanja pravnih akata svojih država članica. U tijeku su pregovori između Europske unije i Vijeća Europe. d.Agencija Europske unije za temeljna prava Agencija je nasljednik Europskog centra za praćenje rasizma i ksenofobije osnovanog 1977. godine. Glavni cilj Centra bio je pružiti Europskoj uniji i državama članicama objektivne, pouzdane i na europskoj razini usporedive informacije o fenomenima rasizma, ksenofobije i antisemitizma kako bi im se pomoglo u poduzimanju mjera i definiranju odgovarajućih aktivnosti. Agencija je osnovana Uredbom Vijeća od veljače 2007. [1], a djelovati je počela u ožujku 2007. Sjedište joj je u Beču. Cilj Agencije je institucijama EU-a i državama članicama pružiti pomoć i stručno mišljenje u području temeljnih prava. Agencija nema ovlast obrađivanja pojedinačnih žalbi, odlučivanja u pogledu propisa niti nadziranja stanja temeljnih prava u državama članicama u smislu članka 7. UEU-a. Područja djelovanja utvrđena su u petogodišnjem okviru. Zadaće Agencije obuhvaćaju prikupljanje, analizu, širenje i vrednovanje relevantnih informacija i podataka, provođenje znanstvenih istraživanja i anketa, pripremnih studija i studija o izvedivosti, objavljivanje godišnjeg izvješća o temeljnim pravima i tematskih izvješća. Uloga Europskog Parlamenta a.Opći stav Europski je parlament uvijek pridavao veliku važnost poštovanju temeljnih prava u Uniji. Od 1993. svake godine organizira raspravu i usvaja rezoluciju o tom predmetu na temelju izvješća svojeg Odbora za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove. Uredba 168/2007, 15.2.2007, SL L 53, 22.2.2007. [1] EUROPA GRAĐANA 104 b.Posebne aktivnosti Europski se parlament prvenstveno bavio kodifikacijom temeljnih prava u pravno obvezujućem dokumentu. Bio je odgovoran za izjavu o načelima o definiciji temeljnih prava koju su usvojile tri političke institucije Unije (Komisija, Vijeće i Europski parlament) 5. travnja 1997. i proširile 1989. godine. 1994. godine sastavio je popis temeljnih prava koje jamči Unija. Dao je veliku važnost izradi Povelje čineći je „jednim od svojih prioriteta ustavne prirode” te navodeći svoje zahtjeve, posebice da dokument: • uključivanjem u Ugovor o Europskoj uniji treba postati u potpunosti pravno obvezujući („Povelja koja ne bi bila pravno obvezujuća i koja bi se ograničila na nabrajanje postojećih prava ne bi ispunila legitimna očekivanja građana”); na taj način zatražio je da Povelja bude obuhvaćena Ugovorom iz Nice te sada traži da bude sastavni dio novog ustavnog Ugovora; • prizna nedjeljivost temeljnih prava, proširujući područje primjene Konvencije na sve institucije i tijela Europske unije kao i na sve njezine politike, uključujući one koje proizlaze iz drugog i trećeg stupa u okviru ovlasti i funkcija koje su EU-u povjerene Ugovorima; Naposljetku, redovito je tražio da EU pristupi Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, ističući kako takvo pristupanje ne bi bilo suvišno s obzirom na pravno obvezujuću Europsku povelju. Više je puta tražio osnivanje Agencije za temeljna prava. JJ Jean-Louis Antoine-Grégoire 105 2.1. Individualna i kolektivna prava 2.1.3. Slobodno kretanje osoba Sloboda kretanja i boravka osoba u Europskoj uniji temelj je građanstva u Uniji utvrđenog Ugovorom iz Maastrichta 1992. godine. Međutim njezino praktično prenošenje u pravo Europske unije nije se dogodilo automatski. Prvo su određene države članice u skladu sa schengenskim sporazumima postupno ukinule unutarnje granice. Danas je slobodno kretanje osoba poglavito uređeno Direktivom 2004/38/EZ o pravu građana EU-a i članova njihovih obitelji na slobodu kretanja i boravka na državnom području država članica. U provedbi te Direktive, međutim, i dalje se nailazi na mnoge prepreke. Pravna osnova Članak 3. stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU); članak 21. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i glave IV. i V. UFEU-a sudskom nadzoru. Budući da je većina schengenskih odredbi sada dio pravne stečevine EU-a, od proširenja EU-a od 1. svibnja 2004. države pristupnice više nemaju pravo neprimjenjivanja odgovarajućih odredbi (članak 8. Schengenskog protokola). Ciljevi 1. Države sudionice Pojam slobodnog kretanja osoba danas ima drugo značenje nego na početku. Prve odredbe o tom pitanju, u vrijeme osnivanja Europske ekonomske zajednice 1957. (1.1.1., 3.1.3. i 3.1.4.), odnosile su se samo na slobodu kretanja pojedinaca u statusu gospodarskih subjekata, bilo zaposlenika ili pružatelja usluga, te su stoga obuhvaćale slobodu kretanja radnika i slobodu poslovnog nastana. Ugovorom iz Maastrichta [1] uvedeno je građanstvo Europske unije [2] za svaku osobu koja ima državljanstvo neke države članice, na kojem se temelji pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica. Ugovorom iz Lisabona to je pravo potvrđeno te je također uvršteno u opće odredbe o području slobode, sigurnosti i pravde. Trenutačno je u schengenskom sustavu 26 punopravnih članica: 22 države članice EU-a i Norveška, Island, Švicarska i Lihtenštajn (koji imaju pridruženi status). Irska i Ujedinjena Kraljevina nisu potpisnice Konvencije, ali imaju mogućnost sudjelovati u primjeni odabranih dijelova schengenske pravne stečevine; za Dansku vrijede posebne odredbe. Bugarska, Rumunjska i Cipar potpisali su Konvenciju, no još je ne provode. Hrvatska mora pristupiti Schengenskom prostoru do 2015. Postignuća b. mjere za jačanje i usklađivanje graničnih kontrola na vanjskim granicama: svi građani Europske unije mogu ući u Schengenski prostor uz predočenje osobne iskaznice ili putne isprave (5.12.4.); a.Schengenski prostor Najvažniji događaj u procesu uspostave unutarnjeg tržišta bez prepreka slobodnom kretanju osoba bilo je zaključivanje dvaju schengenskih sporazuma: Schengenskog sporazuma u užem smislu od 14. lipnja 1985. i Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma potpisane 19. lipnja 1990. koja je stupila na snagu 26. ožujka 1995. Na početku se Konvencijom o provedbi Schengenskog sporazuma (koju je potpisalo samo pet država članica – Belgija, Francuska, Njemačka, Luksemburg i Nizozemska) uređivala međudržavna suradnja na području pravosuđa i unutarnjih poslova. Protokolom Ugovora iz Amsterdama utvrđen je prijenos schengenske pravne stečevine (5.12.4.) u Ugovore. Danas ona u skladu s Ugovorom iz Lisabona podliježe parlamentarnom i Ugovor o Europskoj uniji, koji je stupio na snagu 1. studenog 1993. [1] Vidi drugi dio UFEU-a pod naslovom „Nediskriminacija i građanstvo Unije”. [2] 2. Područje primjene Postignuća u vezi sa Schengenskim prostorom obuhvaćaju: a. ukidanje graničnih kontrola na unutarnjim granicama za sve osobe; c. zajedničku politiku viza za kratkotrajni boravak: državljani trećih zemalja, koje se nalaze na zajedničkom popisu država nečlanica čijim je državljanima potrebna viza za ulazak u Schengenski prostor (navedene u Prilogu II. Uredbi Vijeća 539/2001), imaju pravo na jednu vizu koja vrijedi na cijelom Schengenskom prostoru; no države članice mogu zahtijevati vize za državljane ostalih trećih zemalja; d. suradnju policije i pravosudnih tijela: policije država članica međusobno surađuju u otkrivanju i sprečavanju kaznenih djela te imaju pravo goniti počinitelje kaznenih djela na državnom području susjedne schengenske države; uvodi se brži sustav izručenja i prijenos izvršenja kaznenih presuda (5.12.6. i 5.12.7.); e. uspostavu i razvoj Schengenskog informacijskog sustava (SIS) (5.12.4.). EUROPA GRAĐANA 106 b.Sloboda kretanja građana EU-a i članova njihovih obitelji i članovi njihovih obitelji moraju posjedovati dovoljno sredstava za uzdržavanje i zdravstveno osiguranje kako bi se osiguralo da tijekom svog boravka ne postanu teret socijalnim službama države članice domaćina. Za građane Unije ukidaju se boravišne dozvole, no države članice mogu od njih zahtijevati da se prijave nadležnim tijelima. Članovi obitelji građana Unije koji nisu državljani države članice moraju podnijeti zahtjev za petogodišnju boravišnu dozvolu. 1. Prvi koraci Kako bi se Zajednica pretvorila u područje istinske slobode i mobilnosti za sve građane Zajednice, 1990-ih godina donesene su sljedeće direktive kojima se osigurava pravo boravka i drugim osobama, a ne samo radnicima: Direktiva Vijeća 90/365/EEZ o pravu boravka zaposlenih i samozaposlenih osoba koje su se prestale baviti profesionalnom djelatnošću, Direktiva Vijeća 90/366/EEZ o pravu boravka studenata i Direktiva Vijeća 90/364/EEZ o pravu boravka (za državljane država članica koji nemaju to pravo na temelju drugih odredbi prava Zajednice i za članove njihovih obitelji). • Pravo na stalni boravak: Direktivom se građanima Unije daje novo pravo na stalni boravak u državi članici domaćinu nakon pet godina neprekinutog zakonitog boravka, pod uvjetom da protiv njih nije izvršeno rješenje o protjerivanju. Ovako stečeno pravo na stalni boravak više ne podliježe nikakvim uvjetima. Isto pravilo vrijedi za članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji su živjeli u Uniji pet godina. Pravo na stalni boravak gubi se samo u slučaju izbivanja iz države članice domaćina više od dvije uzastopne godine. • Ograničenja prava ulaska i prava boravka radi zaštite javnog poretka, nacionalne sigurnosti i javnog zdravlja: građani Unije ili članovi njihovih obitelji mogu biti protjerani iz države članice domaćina radi zaštite javnog poretka, nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja. Odluka o protjerivanju ni u kojem se slučaju ne smije temeljiti na ekonomskim razlozima. Mjere koje utječu na slobodu kretanja i boravka moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti te se moraju temeljiti isključivo na osobnom ponašanju pojedinca o kojem je riječ. Takvo ponašanje mora biti dovoljno ozbiljna i stvarna prijetnja temeljnim državnim interesima. Prijašnje kaznene presude nisu automatski opravdanje za protjerivanje. Istek valjanosti isprava kojima se pojedinac o kojem je riječ koristio za ulazak u zemlju nije razlog za takvu mjeru. Građanima Unije koji su boravili u državi članici domaćinu deset godina ili maloljetnicima nalog o protjerivanju može se uručiti samo u iznimnim okolnostima kada se prednost daje javnoj sigurnosti. 2. Direktiva 2004/38/EZ Kako bi se uvažila bogata sudska praksa vezana uz slobodu kretanja osoba, nova sveobuhvatna direktiva donesena je 2004.: Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodu kretanja i boravka na državnom području država članica. Novom direktivom stavljene su izvan snage prethodno navedene tri direktive (uključujući i Direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ i 75/35/EEZ) i objedinjene pojedinačne mjere iz složene zbirke zakona i sudske prakse kojima se do sada uređivala ova problematika. Cilj njezinih odredbi jest potaknuti građane Unije da ostvaruju svoje pravo slobodnog kretanja i boravka u državama članicama, ograničiti administrativne formalnosti na najnužniju mjeru, bolje definirati status članova obitelji te suziti mogućnosti za zabranu ulaska ili ukidanje prava boravka. U skladu s Direktivom 2004/38/EZ članovi obitelji su: bračni drug; registrirani partner, ako se u zakonodavstvu države članice domaćina registrirano partnerstvo smatra istovjetnim bračnoj zajednici [1]; neposredni potomci koji su mlađi od 21 godine ili su uzdržavani te neposredni potomci bračnog druga ili registriranog partnera; uzdržavani neposredni srodnici po uzlaznoj liniji i uzdržavani neposredni srodnici bračnog druga ili registriranog partnera. a. Prava i obveze: • Za boravke kraće od tri mjeseca: jedini uvjet za građane Unije jest posjedovanje važeće osobne iskaznice ili putne isprave. Država članica domaćin može zahtijevati da osobe o kojima je riječ prijave svoj boravak u zemlji u razumnom i nediskriminirajućem roku. • Za boravke dulje od tri mjeseca: pravo boravka podliježe određenim uvjetima. Građani EU-a To se odnosi i na istospolno registrirano partnerstvo ili istospolnu bračnu zajednicu, ako se u zakonodavstvu države članice domaćina istospolna registrirana partnerstva ili istospolne bračne zajednice smatraju istovjetnima bračnoj zajednici. [1] Ni u kojem slučaju ne smije se izdati nalog o doživotnom protjerivanju. Protjerane osobe mogu nakon tri godine podnijeti zahtjev za ponovno ispitivanje svog položaja. U Direktivi se osim toga predviđa niz postupovnih jamstava. Konkretno, pojedinci o kojima je riječ moraju imati pristup sudskom preispitivanju i po potrebi, upravnom preispitivanju u državi članici domaćinu. Države članice mogu donijeti potrebne mjere za odbijanje, ukidanje ili opoziv prava koja proizlaze iz ove direktive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare kao što je fiktivni brak. b. Provedba Direktive 2004/38/EZ Sve države članice morale su prenijeti tu direktivu u svoje zakonodavstvo i početi je provoditi do 30. trav- 107 2.1. Individualna i kolektivna prava nja 2006. Komisija je Vijeću i Europskom parlamentu 10. prosinca 2008. predstavila izvješće o primjeni direktive u kojem se navodi niz ozbiljnih problema u pogledu odredbi o prenošenju [1]. Godine 2009. objavila je Komunikaciju o smjernicama za bolji prijenos i primjenu direktive [2]. Kao zaštitnica Ugovora Komisija je dužna osigurati da sve države članice u cijelosti i djelotvorno provode direktivu. Komisija je također naglasila u svojoj izjavi od 29. rujna 2010. da „države članice imaju odgovornost i pravo poduzeti mjere za zaštitu javne sigurnosti i javnog poretka na svom državnom području” i „da pritom moraju poštovati pravila utvrđena Direktivom iz 2004. o slobodi kretanja, temeljna prava građana EU-a te izbjegavati diskriminaciju na temelju nacionalnosti ili pripadnosti etničkim manjinama”. Komisija je najavila da „ispituje provodi li se Direktiva o slobodi kretanja u svim državama članicama propisno kako bi se ocijenilo treba li se pokrenuti postupak zbog kršenja Ugovora”. c. Prijelazno razdoblje za radnike iz novih država članica EU-a Ugovorom o pristupanju potpisanim 16. travnja 2003. omogućeno je 15 „starim” državama članicama da primjene „prijelazne odredbe” na državljane država koje su pristupile EU-u 2004. godine. To je značilo da su se za državljane „novih” država članica tijekom prijelaznog razdoblja od najviše sedam godina od datuma pristupanja (odnosno od 1. siječnja 2007. za Bugarsku i Rumunjsku) mogla primjenjivati određena ograničenja slobode kretanja osoba. COM(2008)0840. [1] COM(2009)0313. [2] d. Državljani trećih zemalja Za odredbe koje vrijede za državljane trećih zemalja koji nisu članovi obitelji građana EU-a, vidi 5.12.3. e. Aktualni prijedlog U travnju 2013. Komisija je predstavila prijedlog uredbe o promicanju slobode kretanja građana i poduzeća pojednostavljivanjem prihvaćanja određenih javnih dokumenata u Europskoj uniji. Njezin je cilj olakšati kruženje određenih javnih dokumenata uklanjanjem svih oblika uvjeta za legalizaciju ili sličnih formalnosti za prihvaćanje dokumenata iz jedne države članice u drugoj. Uloga Europskog parlamenta Parlament je postupkom suodlučivanja znatno doprinio djelotvornoj provedbi slobode kretanja osoba i povećanju broja ljudi koji je ostvaruju. Parlament redovito organizira različite događaje o temama važnima za građane EU-a i uključuje nacionalne parlamente i predstavnike civilnog društva kako bi se potaknula politička rasprava o slobodnom kretanju osoba. EP je također u proteklim godinama objavio razne studije koje se bave slobodom kretanja građana EU-a i različitim preprekama s kojima se oni suočavaju u ostvarivanju svog prava na slobodu kretanja. JJ Vesna Naglič EUROPA GRAĐANA 108 2.1.4. Pravo na predstavke Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta, svaki građanin EU-a ima pravo Europskom parlamentu uputiti predstavku u obliku žalbe ili zahtjeva, u vezi pitanja koja su u nadležnosti Europske unije. Predstavke pregledava Odbor za predstavke Europskog parlamenta koji donosi odluku o njihovoj dopuštenosti i zadužen je za njihovu obradu u suradnji s Europskom komisijom. Pravna osnova Članak 227. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi Uspostavom prava na predstavke nastoji se europskim građanima i onima koji borave u Europskoj uniji ponuditi jednostavan način obraćanja institucijama Unije radi podnošenja zahtjeva ili prigovora. Postignuća a.Načela (čl. 227. UFEU) 1. Nositelji prava na predstavke Pravo na predstavke imaju svi građani Europske unije i sve fizičke ili pravne osobe koje borave ili imaju sjedište u državi članici, pojedinačno ili zajedno s drugim građanima. 2. Područje primjene Predstavke se moraju odnositi na predmete koji ulaze u nadležnost Europske unije i izravno se ticati autora predstavke: ovaj zadnji uvjet primjenjuje se vrlo široko. ili međunarodnom tijelu se treba obratiti. Statistički podaci u vezi s predstavkama pokazuju da je većina nedopuštenih predstavki rezultat stalne zbrke oko nadležnosti europskih naspram nacionalnih tijela te europskih institucija i Vijeća Europe ili Europskog suda za ljudska prava. 3.Razmatranje Odbor za predstavke će zatim zatražiti uglavnom od Europske komisije odgovarajuće podatke ili mišljenje o predmetu navedenom od strane podnositelja. Odbor se također ponekad obraća i drugim parlamentarnim odborima, posebno u slučaju kada se radi o predstavci za promjenu postojećih zakonodavnih odredbi. Odbor za predstavke može također organizirati saslušanja ili poslati članove na lice mjesta kako bi utvrdili činjenice (tijekom 2008. organizirane su četiri misije za utvrđivanje činjenica — u Fos-sur-meru (Francuska), na Cipru, u Bugarskoj i u Rumunjskoj). Kada je prikupljeno dovoljno informacija, predstavka se uvrštava u dnevni red sastanka Odbora za predstavke na koji se poziva Europska komisija. Na tom sastanku, predstavnik Europske komisije usmeno iznosi mišljenje Komisije i komentira pisani odgovor na pitanja iz predstavke. Članovi Odbora za predstavke zatim dobivaju priliku postaviti pitanja predstavniku Europske komisije. b.Načini postupanja 4.Ishod Određeni su Poslovnikom Parlamenta (članci 201. do 203.) kojim se nadležnost ustupa jednom parlamentarnom odboru, u ovom slučaju Odboru za predstavke. Ishod varira ovisno o prirodi slučaja: • Ako se predstavka tiče nekog posebnog slučaja koji zahtijeva pojedinačnu obradu, Europska komisija može kontaktirati nadležna tijela ili intervenirati putem stalnog predstavništva dotične države članice ako bi takav pristup mogao dovesti do rješenja problema. Također se može dogoditi da Odbor za predstavke pozove predsjednika Europskog parlamenta da stupi u kontakt s državnim vlastima. • Ako je predstavka o pitanjima od općeg interesa, na primjer, ako Europska komisija utvrdi da se radi o kršenju zakonodavstva Zajednice, može pokrenuti postupak radi kršenja prava, koji može završiti presudom Suda na koju se podnositelj može pozvati. • Predstavka može potaknuti političku inicijativu Parlamenta ili Komisije. 1. Formalna dopuštenost Na predstavkama mora pisati ime, državljanstvo i stalna adresa svakog podnositelja predstavke. Predstavka mora biti napisana na službenom jeziku Europske unije. 2. Sadržajna dopuštenost Predstavke koje zadovoljavaju te uvjete šalju se Odboru za predstavke koji će prvo donijeti odluku o njihovoj dopuštenosti. U tu svrhu, Odbor provjerava je li predmet predstavke u vezi s pitanjima koja su u području djelovanja Europske unije. Ako nije, predstavka se proglašava nedopuštenom. Podnositelj će biti obaviješten o odluci o nedopuštenosti uz obrazloženje a može se dodati i sugestija kojem nacionalnom U svakom slučaju, podnositelj predstavke dobiva odgovor s rezultatima poduzetih mjera. 109 2.1. Individualna i kolektivna prava c.Nekoliko primjera 1. Slučaj „Equitable Life” , Ujedinjena Kraljevina Radi se o dvije predstavke u kojima klijenti društva za životno osiguranje Equitable Life povezuju štete koje su imali s financijskim poteškoćama toga društva. Podnositelji tvrde da vlasti Ujedinjene Kraljevine nisu na zadovoljavajući način primijenile europsko zakonodavstvo na društva za osiguranje. Te su predstavke potaknule osnivanje istražnog odbora u Parlamentu. 2. Željeznički tunel Lyon — Torino Stanovnici područja Val di Susa uz pomoć lokalnih vlasti, podnijeli su predstavku u kojoj su izrazili svoju zabrinutost zbog posljedica gradnje brze željezničke linije Lyon — Torino na okoliš i zdravlje ljudi. Nakon posjeta izaslanstva Odbora za predstavke, zastupnici su zatražili izradu neovisnih i detaljnih studija utjecaja. Te su studije zatim pregledane na zajedničkom sastanku Odbora za predstavke i prijevoz, u nazočnosti povjerenika Barrota i podnositelja predstavke. Zaključci studija upućeni su talijanskoj vladi. Slučaj još nije riješen, trenutno ga obrađuje Odbor PETI u suradnji s Odborima za prijevoz i okoliš. 3. Zakon o urbanizmu regije Valencija u Španjolskoj i kršenja nekih prava Nekoliko predstavki koje je potpisalo preko 15 000 osoba osporava zakon o urbanizmu autonomne pokrajine Valencija (takozvani zakon LRAU) koji, po njihovom mišljenju, krši prava vlasnika nekretnina. Odbor za predstavke uputio je na lice mjesta dvije misije radi utvrđivanja činjenica. Djelovanje Odbora PETI potaknulo je vlasti autonomne pokrajine Valencija na izmjenu zakonodavstva, a Parlamentu je predloženo podnošenje preporuka u vezi toga. Te preporuke uvrštene su u rezoluciju u prosincu 2005. Parlament je 2006. primio predstavku u kojoj se navodi da su vlasti Alicantea ne vodeći računa o skorom ukidanju LRAU, donijele urbanističke planove koji nisu u skladu s europskim propisima o okolišu i javnoj nabavi. Odbor za predstavke tada je organizirao misiju za utvrđivanje činjenica na licu mjesta čiji su rezultati uvršteni u rezoluciju Parlamenta u lipnju 2007. Dotične lokalne vlasti nisu se oglasile u vezi s tim preporukama tijekom nekoliko mjeseci. Europska komisija konačno je odlučila podnijeti Sudu tužbu protiv španjolskih vlasti zbog nepoštovanja direktive o javnoj nabavi. Na zahtjev Odbora za predstavke Komisija je također pokrenula istragu o preko 250 projekata prostornog uređenja koji su u suprotnosti s okvirnom direktivom o vodi. Konačno je, oslanjajući se na izvješće koje je predstavila gđa Auken (Verts/ALE, DK), Parlament u ožujku 2009. donio rezoluciju o utjecaju ekstenzivne urbanizacije u Španjolskoj na pojedinačna prava europskih građana, na okoliš i na primjenu prava Zajednice, kojom poziva španjolsku vladu i regionalne vlasti na dubinsku reviziju njihovog zakonodavstva o pravima privatnih vlasnika kako bi ga uskladili s pravilima Zajednice. Nakon svih tih akcija i postupaka, vlasti Alicantea konačno su odustale od plana urbanizacije oko sela Parcent. 4. Projekt autoceste M30 u Madridu, u Španjolskoj Misija za utvrđivanje činjenica organizirana u Madridu u lipnju 2006. rezultat je nekoliko predstavki o projektu produženja autoceste koja prolazi kroz grad Madrid (autocesta M30). Podnositelji predstavki tvrde da ne postoji studija utjecaja na lokalnoj razini kakva bi se morala izraditi za projekt te prirode i veličine. Direktivom Vijeća 97/11/EZ kojom se mijenja Direktiva 85/337/EEZ nalaže se izrada studija procjene utjecaja javnih i privatnih projekata na okoliš. Istraživanje organizirano od strane službi Europske komisije ukazalo je na kršenje pravila Zajednice u provođenju toga projekta u pogledu procjene utjecaja na okoliš. 5. Predstavka „Europski gradski vodič” rezolucija o zavaravajućim „društvima za katalošku prodaju” Rezolucijom donesenom u prosincu 2008. zasnovanom na izvješću g. Busuttila (PPE-DE, MT) Europski parlament osvrće se na psihološku i financijsku štetu učinjenu malim poduzetnicima, podnositeljima predstavki (400 zaprimljenih predstavki). Parlament smatra da bi institucije Zajednice trebale žrtvama prijevare osigurati odgovarajući pravni mehanizam kako bi ugovore sklopljene na osnovi lažnih reklama mogle uspješno osporiti, otkazati ili poništiti i dobiti povrat novca. Parlament poziva žrtve da nacionalnim vlastima dojave slučajeve poslovne prijevare a države članice da malim i srednjim poduzećima omoguće podnošenje žalbe kod državnih vlasti i nevladinih tijela. d. Godišnje izvješće o radu Godišnje izvješće za 2011. dodijeljeno je Gilesu Chichesteru (ECR, UK) i usvojeno na plenarnoj sjednici 17. srpnja 2012. EUROPA GRAĐANA 110 Broj predstavki zaprimljenih u Parlamentu tijekom godine Parlamentarno razdoblje* Ukupan broj 2001. 1132 Dopuštene predstavke 812 Nedopuštene predstavke 2002. 1601 1186 415 2003. 1315 858 457 320 2004. 1002 623 379 2005. 1032 628 318 2006. 1021 667 354 2007. 1506 980 526 2008. 1849 — — 2009. 1924 1108 818 2010. 1655 972 653 2011. 1414 998 416 *Napomene: Tijekom 2008. i 2009. najveći broj predstavki bio je iz Njemačke i Španjolske, zatim iz Italije, Rumunjske i Poljske te Ujedinjene Kraljevine. Ovaj redoslijed ostaje isti za 2011. Predstavke zaprimljene 2010. uglavnom su se odnosile na sljedećih deset općih tema: Okoliš 245 (12,2 %) Predstavke zaprimljene 2011. uglavnom su se odnosile na sljedećih deset općih tema: Okoliš 227 (16,1 %) Temeljna prava 152 (7,6 %) Temeljna prava Unutarnje tržište 131 (6,5 %) Unutarnje tržište 123 (8,7 %) 98 (6,9 %) Pravosuđe 125 (6,2 %) Prijevoz 69 (4,9 %) Prijevoz 101 (5 %) Prava potrošača 55 (3,9 %) Zdravlje 83 (4,1 %) Gospodarska i monetarna pitanja 53 (3,7 %) Socijalna pitanja 76 (3,8 %) Pravosuđe 45 (3,2 %) Obrazovanje i kultura 72 (3,6 %) Zapošljavanje 45 (3,2 %) Vlasništvo i povrat imovine 70 (3,5 %) Kultura 42 (3 %) Zapošljavanje 62 (3,1 %) Zdravlje 28 (2 %) JJ Claire Genta 111 2.1. Individualna i kolektivna prava 2.1.5. Europska građanska inicijativa Europska građanska inicijativa (EGI) važan je instrument participativne demokracije u Europskoj uniji. Zahvaljujući ovoj mjeri milijun građana EU-a s boravištem u barem jednoj četvrtini država članica može pozvati Komisiju da podnese prijedlog zakonodavnog akta koji smatraju potrebnim za provedbu Ugovora EU-a. Europska građanska inicijativa pruža građanima EU-a pravo slično pravu na inicijativu Europskog parlamenta i Vijeća. Od primjene Uredbe (EU) br. 211/2011, kojom su određeni detaljni postupci i uvjeti za europsku građansku inicijativu, pokrenuto je dvadesetak inicijativa, od kojih su dvije trećine uspješno registrirane i trenutno su u postupku prikupljanja izjava o potpori. Pravna osnova • Članak 11. stavak 4. Ugovora o Europskoj uniji (UEU); • Članak 24. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU); • Uredbe (EZ) br. 211/2011; • Članak 197.a Poslovnika Parlamenta. Popratne informacije Građanske inicijative instrumenti su dostupni građanima u većini država članica, na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, premda se znatno razlikuju prema opsegu i proceduri. Pojam građanstva EU-a, iz čega proizlazi europska građanska inicijativa, prvi je put uveden Ugovorom iz Maastrichta (1.3.1.). Godine 1996., uoči Međuvladine konferencije u Amsterdamu, ministri vanjskih poslova Austrije i Italije predložili su da se osim prava na podnošenje predstavki Europskom parlamentu omogući i pravo na podnošenje takvih inicijativa, ali taj prijedlog nije prihvaćen na Konferenciji. Odredbe za građansku inicijativu vrlo slične trenutnom sustavu prvotno su uključene u nacrt Ustavnoga ugovora (članak 47. stavak 4.). Premda je predsjedništvo Konvencije odbilo uvrštenje tih odredbi u konačni tekst, zadržane su zahvaljujući zajedničkom trudu organizacija civilnog društva. Poslije neuspjeha procesa ratifikacije Ustavnoga ugovora, slične su odredbe ponovno uvrštene prilikom sastavljanja Ugovora iz Lisabona. Danas je pravo na podnošenje građanske inicijative ugrađeno u glavu II. UEU-a („Odredbe o demokratskim načelima”). Člankom 11. stavkom 4. UEU-a uspostavlja se osnovni okvir za to pravo, dok se člankom 24. stavkom 1. određuju opća načela uredbe kojom se definiraju konkretni postupci i detalji uvjeta. Prijedlog uredbe uslijedio je nakon detaljnog savjetovanja provedenog u okviru Zelene knjige Komisije (COM(2009)0622). Pregovori oko konačnog teksta i njegovo uređivanje potrajali su nekoliko mjeseci; nacrt prijedloga predan je Parlamentu i Vijeću 31. ožujka 2010., a politički je dogovor postignut 15. prosinca 2010., čime je omogućeno da Parlament i Vijeće službeno usvoje tekst 16. veljače 2011. Uredba (EU) br. 211/2011 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:en:PDF) stupila je na snagu 1. travnja 2011. Zbog brojnih tehničkih prilagodbi koje su se morale izvršiti na razini država članica kako bi se uspostavio djelotvoran postupak provjere, Uredba o europskoj građanskoj inicijativi počela se primjenjivati tek godinu poslije. Do 1. travnja 2015., te do istog datuma svake tri godine poslije toga, Komisija je obvezna podnijeti izvješće o primjeni Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi radi njezine moguće revizije. Pravo na podnošenje europske građanske inicijative trebalo bi se jasno odvojiti od prava na podnošenje predstavke, postupka od kojeg se znatno razlikuje. Predstavke mogu podnositi građani EU-a ili fizičke ili pravne osobe koje imaju boravište u EU-u (2.1.4.), te se moraju odnositi na teme s područja djelovanja EU-a koje izravno utječu na podnositelja predstavke. Predstavke se upućuju Parlamentu s obzirom na to da je riječ o instituciji koja izravno predstavlja građane na razini EU-a. Europska građanska inicijativa izravan je poziv na uvođenje određenog pravnog instrumenta EU-a, mora slijediti određena pravila kako bi ispunila uvjete te se naposljetku upućuje Komisiji, koja jedina među institucijama ima pravo davati zakonodavne prijedloge. U tom je smislu europska građanska inicijativa slična pravu na inicijativu dodijeljenome Parlamentu (članak 225. UFEU-a) i Vijeću (članak 241. UFEU-a). Postupak a. Građanski odbor Budući da je za inicijativu takve veličine potrebna minimalna organizacijska struktura, prvi korak u stvaranju europske građanske inicijative osnivanje je organizacijskog odbora nazvanog „građanski odbor”. Taj se odbor mora sastojati od najmanje sedam osoba s boravištem u barem sedam različitih država članica (ali ne nužno različitih nacionalnosti) i s pravom glasa na europskim izborima. Zastupnici u Europskom parlamentu smiju sudjelovati, ali ne mogu biti uračunati u svrhu postizanja minimalnog broja građana potrebnih za osnivanje odbora. Odbor mora imenovati predstavnika i zamjenika koji su EUROPA GRAĐANA 112 kontaktne osobe za određenu europsku građansku inicijativu. b.Registracija Prije početka prikupljanja izjava o potpori građana odbor mora registrirati inicijativu u Komisiji. To uključuje prilaganje dokumenta s nazivom, temom i kratkim opisom inicijative, zajedno s predloženom pravnom osnovom za pravno sredstvo, informacijama o članovima odbora te svim izvorima potpore i financiranja predložene inicijative. Organizatori imaju pravo u prilogu predati detaljnije informacije i druge materijale, npr. nacrt predloženog zakonodavnog dokumenta. Komisija u roku od dva mjeseca mora odlučiti hoće li registrirati predloženu inicijativu. Do registracije neće doći u slučaju da predložena inicijativa ne ispunjava uvjete postupka ili ako je izvan područja u kojem Komisija ima ovlast podnositi prijedloge zakonodavnih akata s ciljem provedbe Ugovorâ. Registracija će također biti odbijena u slučaju da je inicijativa očigledno banalna, uvredljiva ili zlonamjerna, ili u suprotnosti s vrijednostima EU-a navedenima u članku 2. UEU-a. Odluka Komisije podložna je svim pravnim lijekovima, uključujući izvansudske. Registrirane inicijative objavljuju se na internetskoj stranici Komisije. c.Prikupljanje izjava o potpori Kad je inicijativa registrirana, organizatori mogu početi prikupljati izjave o potpori. Rok za prikupljanje je 12 mjeseci. Izjave o potpori mogu se prikupljati u papirnatom obliku ili elektronički. Ako se prikupljaju elektronički, relevantna državna tijela prvo moraju potvrditi sustav prikupljanja preko interneta. Detaljna pravila tehničkih specifikacija sustava za prikupljanje preko interneta određena su u provedbenoj uredbi Komisije (Uredba (EU) br. 1179/2011 (http:// eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: L:2011:301:0003:0009:EN:PDF)). Neovisno o tome prikupljaju li se izjave o potpori u papirnatom ili elektroničkom obliku, isti uvjeti povezani s podacima primjenjuju se u svrhu provjere. Ti uvjeti, definirani na razini države članice, određeni su u Prilogu III. Uredbi (EU) br. 211/2011. Neke države članice (Belgija, Danska, Njemačka, Estonija, Finska, Irska, Nizozemska, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina) ne zahtijevaju da potpisnici izjava o potpori prilože osobne identifikacijske dokumente ili brojeve. Sve ostale države članice zahtijevaju takvu identifikaciju. U Prilogu su za svaku državu koja to zahtijeva određene vrste osobnih identifikacijskih dokumenata koji se mogu upotrijebiti. Kako bi je Komisija razmotrila, europska građanska inicijativa mora u roku od 12 mjeseci prikupiti milijun izjava o potpori. Osim toga, kako bi ispunila uvjete u određenoj državi članici, broj potpisnika u dotičnoj državi članici mora iznositi barem 750 pomnoženo s brojem zastupnika u Europskom parlamentu izabranih iz te države članice. Na taj način minimalan broj potpisanih izjava o potpori slijedi isti sustav opadajuće proporcionalnosti kojim se određuje raspodjela mjesta u Europskom parlamentu među državama članicama. d.Provjera i potvrđivanje Prikupivši potreban broj izjava o potpori iz dovoljnog broja država članica, organizatori ih moraju predati nadležnim nacionalnim tijelima [1], čija je zadaća potvrditi izjave o potpori koje je sastavila Komisija na temelju informacija koje su pružile države članice. Tijela zadužena za to obično su ministarstva unutarnjih poslova, izborne komisije ili registri stanovništva. Nacionalna tijela imaju tri mjeseca da potvrde izjave o potpori, ali nisu obvezna utvrditi autentičnost potpisa. e.Podnošenje i ispitivanje U ovoj su fazi organizatori pozvani da predaju relevantne potvrde nacionalnih tijela o broju izjava o potpori te su obvezni pružiti informacije o svim izvorima financiranja, pridržavajući se pragova određenih Uredbom (EZ) br. 2004/2003 o pravilima za političke stranke na europskoj razini i njihovo financiranje. U načelu se moraju prijaviti iznosi veći od 500 eura. Nakon primitka podnesene inicijative Komisija ju je obvezna bez odgode objaviti u registru te primiti organizatore na odgovarajućoj razini kako bi im omogućila da izlože detalje svojeg zahtjeva. Nakon razmjene mišljenja s Komisijom, organizatorima se pruža prilika da predstave svoju inicijativu na javnom saslušanju u Europskom parlamentu. Saslušanje organizira odbor nadležan za temu europske građanske inicijative (članak 197.a Poslovnika Parlamenta). Trenutačne inicijative Nekoliko je organizacija pokušalo pokrenuti inicijative slične europskoj građanskoj inicijativi prije nego što je taj instrument bio zakonski dostupan, a detaljni postupci utvrđeni. Europski forum za osobe s invaliditetom 2007. je pokrenuo jednu od prvih takvih pilot-inicijativa, za koju je tvrdio da je prikupio 1,2 milijuna potpisa. Nakon što je Uredba o europskoj građanskoj inicijativi usvojena 2010., ali prije nego što je stupila na snagu, Greenpeace je tvrdio da je prikupio milijun potpisa za moratorij na genetski modificirane usjeve. No nijedna od tih inicijativa ne može se smatrati europskom građanskom inicijativom. Od 1. travnja 2012. pokrenuto je dvadesetak europskih građanskih inicijativa. Trenutno je registrirano devet inicijativa koje su sada u fazi prikupljanja potpore. Pet je inicijativa zatvoreno u studenom 2013. OrganiPopis nadležnih nacionalnih tijela dostupan je ovdje: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authoritiesverification [1] 113 2.1. Individualna i kolektivna prava zatori najmanje dvije od njih tvrde da su prikupili traženi broj izjava o potpori u zadanom roku od godine dana. Cilj je prve od njih, „Right to Water” („Pravo na vodu”), potaknuti Komisiju da „predloži zakon kojim bi se provelo ljudsko pravo na vodu i higijenu, koje su prepoznali Ujedinjeni narodi, te promicali voda i higijena kao ključna javna dobra za sve”. Inicijativom „One of Us” („Jedan/Jedna od nas”), koja je također navodno prešla prag od milijun potpisa, poziva se EU „da prestane financirati aktivnosti koje podrazumijevaju uništavanje ljudskih embrija, osobito u području istraživanja, razvojne pomoći i javnoga zdravlja”. Do sada je Komisija odbila registrirati 15 inicijativa, u većini slučajeva na temelju toga što je područje tražene zakonodavne inicijative bilo izvan njezine nadležnosti. Nakon završetka prikupljanja potpisa, izjave o potpori predaju se nacionalnim tijelima na provjeru prije nego što se dostave Komisiji. Uloga Europskog parlamenta Parlament pokazuje veliko zanimanje za instrument europske građanske inicijative. Dana 7. svibnja 2009., prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Parlament je usvojio rezoluciju [1] s detaljima prijedloga provedbe europske građanske inicijative. Nakon stupanja na snagu Ugovora Parlament je bio aktivno uključen u pregovore oko Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi preko svoja četiri izvjestitelja (Zite Gurmai i Alaina Lamassourea u ime Odbora za ustavna pitanja te Diane Wallis i Geralda Häfnera u ime Odbora za predstavke). Parlament je uspješno doprinio tome da europska građanska inicijativa postane pristupačniji instrument participativne demokracije te više prilagođen građanima. Između ostaloga, postigao je to da se smanji minimalan broj država članica iz kojih moraju doći izjave o potpori trećine, kako je prvotno predloženo, na četvrtinu; ustrajao je u tome da se provjera prihvatljivosti mora izvršiti prije registracije; ustrajao je na uredbama kojima se omogućuje svim građanima i stanovnicima EU-a, neovisno o nacionalnosti, da imaju pravo potpisati europsku građansku inicijativu. JJ Petr Novak 11/2013 SL C 212E, 5.8.2010., str. 99. [1] Unutarnje tržište 3 Zajedničko tržište najveće je dostignuće EU-a. To je područje bez unutarnjih granica u kojemu se u načelu jamči slobodno kretanje roba, osoba, usluga i kapitala. Da bi stvorili zajedničko tržište, europski su zakonodavci donijeli stotine direktiva potrebnih za uklanjanje tehničkih, regulatornih, pravnih i kulturoloških prepreka unutar Unije. Stvaranje zajedničkog tržišta potaknulo je države članice na liberalizaciju monopolističkih tržišta komunalnih službi koja su do tada bila zaštićena. Približavanjem nacionalnih zakonodavstava države članice počele su usklađivati pravila i standarde unutar EU-a. To se, na primjer, primjenjuje na međusobno priznavanje diploma, javnu nabavu, intelektualno vlasništvo i financijski nadzor. Kratki vodič o Europskoj uniji 3 Unutarnje tržište 3.1.Unutarnje tržište: opći okvir — 117 3.2.Provedba — 134 3.1.1. 3.2.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.5. 3.1.6. Unutarnje tržište: opća načela — 117 Slobodno kretanje robe — 121 Slobodno kretanje radnika — 124 Sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga — 127 Međusobno priznavanje diploma — 129 Slobodno kretanje kapitala — 131 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6. Politika tržišnog natjecanja — 134 Ugovori o javnoj nabavi — 137 Pravo društava — 140 Intelektualno, industrijsko i trgovačko vlasništvo — 143 Europski sustav financijskog nadzora — 145 Financijske usluge: važni zakonodavni prijedlozi — 148 117 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir 3.1.1. Unutarnje tržište: opća načela Unutarnje tržište je područje napretka i slobode koje za 500 milijuna Europljana omogućava pristup robi, uslugama, zaposlenju, poslovnim mogućnostima i kulturnim bogatstvima 27 država članica. To je područje bez unutarnjih granica u kojemu se jamči slobodno kretanje roba, osoba, usluga i kapitala. Europske institucije ponovno su pokrenule aktualnu raspravu o unutarnjem tržištu Komunikacijom o strategiji „Europa 2020.”, izvješćem Komisije pod naslovom „Nova strategija za jedinstveno tržište – na usluzi europskom gospodarstvu i društvu”, Komunikacijom pod naslovom „Akt o jedinstvenom tržištu – dvanaest projekata za jači rast i jačanje povjerenja”, Komunikacijom „Akt o jedinstvenom tržištu II - zajedno za novi rast” te brojnim rezolucijama Europskog parlamenta (npr. „Ostvarenje jedinstvenog digitalnog tržišta[1]”, „Konkurentno jedinstveno digitalno tržište – e-uprava kao prethodnik[2]”). Jedinstveno digitalno tržište jedno je od najizazovnijih područja napretka i ono koje najviše obećava. Njime se stvaraju nove mogućnosti za pospješivanje gospodarstva (npr. preko e-trgovine) te istovremeno umanjuju administrativni postupci (npr. preko e-vlade). Ono ističe područja u kojima aktualne uredbe i poslovne prakse ne mogu održati korak s mogućnostima koje nude informacijske i komunikacijske tehnologije. Rezolucija Evropskog parlamenta od 11. prosinca 2012., P7_TA(2012)0468. Rezolucija Evropskog parlamenta od 20. travnja 2012., P7_TA(2012)0140. [1] [2] Pravna osnova Postignuća Članak 4. stavak 2. točka (a) te članci 26., 27., 114. i 115. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). a. Zajedničko tržište 1958. Ciljevi Zajedničko tržište, stvoreno Rimskim ugovorima 1958., trebalo je ukloniti trgovinske barijere između država članica u cilju povećanja gospodarskog napretka i doprinijeti „još većem zajedništvu europskih naroda”. Jedinstveni europski akt iz 1986. uključio je ciljeve unutarnjeg tržišta u Ugovor o EEZ-u, definirajući ga kao „područje bez unutarnjih granica u kojem se jamči slobodno kretanje roba, osoba, usluga i kapitala”. S obzirom na to da je veliki dio pravnog okvira o unutarnjem tržištu na snazi, rasprava se usredotočila na učinkovitost i utjecaj uredbi Europske unije. Zalaže se za pristup usmjeren na cjelokupno prenošenje, primjenu i provođenje pravila unutarnjeg tržišta, koji ide prema onome što bi se moglo nazvati „upravljanje” unutarnjim tržištem i „partnerstvo” između institucija Europske unije i državnih vlasti. Zajedničko tržište je, kao glavni cilj Rimskih ugovora, imalo svrhu udružiti gospodarstva država članica u što većoj mjeri kroz: carinsku uniju sa zajedničkom vanjskom carinskom tarifom, slobodu kretanja roba, osoba, usluga i, u određenoj mjeri, kapitala, uklanjanje količinskih ograničenja (kvota) i mjera s istovrsnim učinkom. Carinska unija (postignuta 1. srpnja 1968.), ukidanje kvota, sloboda kretanja državljana i radnika te usklađenje nekih poreza općim uvođenjem PDV-a (1970.) ostvareni su prije završetka prijelaznog razdoblja (1. siječnja 1970.). Međutim, sloboda trgovine robom i uslugama i sloboda poslovnog nastana i dalje su ostale ograničene zbog stalnih nekonkurentskih praksi nametnutih od javnih vlasti, mjera koje imaju jednak učinak kao i količinska ograničenja te postojećih nacionalnih tehničkih pravila za proizvode. Sloboda kretanja usluga i sloboda poslovnog nastana (osim kod nekih zanimanja kao što su liječnici) još nije bila u potpunosti ostvarena do sredine 1980-ih. UNUTARNJE TRŽIŠTE 118 b.Pokretanje unutarnjeg tržišta 1980. i Jedinstveni europski akt Nedostatak napretka pri uspostavi zajedničkog tržišta u velikoj se mjeri pripisuje izboru pretjerano detaljne metode usklađivanja zakonodavstva i pravilu da Vijeće jednoglasno donosi odluke. Prema Cecchinijevom izvještaju („Troškovi ne-Europe”) iz ožujka 1988. to je gospodarstvo iznimno skupo stajalo i to između 4,25 % i 6,5 % BDP-a. Politička rasprava navela je EEZ sredinom 1980-ih da razmotri temeljitiji pristup cilju uklanjanja trgovinskih barijera: unutarnje tržište. Zeleno svijetlo dano je 1985. kada je Europsko vijeće postavilo kraj 1992. kao rok za ostvarenje unutarnjeg tržišta i zatražilo od Komisije da pripremi program s popisom akata koje treba usvojiti te rok za njihovu provedbu. Komisija 1985. usvaja Bijelu knjigu u kojoj je navedena većina zakonodavnih mjera (otprilike 300) koje treba poduzeti, grupiranih s obzirom na tri glavna cilja: uklanjanje fizičkih, tehničkih i poreznih granica. Jedinstveni europski akt stupio je na snagu 1. srpnja 1987., a 31. prosinac 1992. određen je kao točan rok za ostvarenje unutarnjeg tržišta. Uvođenjem sustava glasovanja kvalificiranom većinom za zajedničke carinske tarife, slobodno pružanje usluga, slobodu kretanja kapitala i usklađivanje nacionalnog zakonodavstva također je ojačao mehanizme donošenja odluka. Prije isteka roka usvojeno je preko 90 % zakonodavnih projekata navedenih u Bijeloj knjizi iz 1985., uglavnom kvalificiranom većinom glasova. c.Prema podijeljenoj odgovornosti radi ostvarenja unutarnjeg tržišta Unutarnje tržište najšire je područje ove vrste na svijetu s gotovo 500 milijuna potrošača. Ono je snažno doprinijelo napretku i integraciji europskog gospodarstva, povećalo je trgovinu unutar Zajednice za otprilike 15 % godišnje tijekom 10 godina, podiglo je produktivnost i smanjilo troškove ukidanjem carinskih formalnosti, usklađivanjem i uzajamnim priznavanjem tehničkih pravila i nižih cijena kao rezultata konkurencije, ostvarilo je dodatni rast od 1,8 % tijekom posljednjih 10 godina te stvorilo otprilike 2,5 milijuna novih radnih mjesta istovremeno smanjujući razlike u visini prihoda između država članica. Nova strategija unutarnjeg tržišta za razdoblje od 2003. do 2010. usredotočila se na potrebu olakšavanja slobodnog kretanja roba, integriranja tržišta usluga, smanjenja utjecaja poreznih prepreka te pojednostavljenja regulatornog okruženja. Znatan napredak ostvaren je otvaranjem tržišta prijevoznih, telekomunikacijskih, plinskih i poštanskih usluga te usluga električne energije. Stopa prenošenja (koja se mjeri kroz „deficit prenošenja” koji označava postotak direktiva koje nisu prenesene u svim državama članicama) pala je na 0,9 % 2010., ali je u rujnu 2011. [1] porasla na 1,2 % – privremeni cilj bio je 1 %. Prema pregledu stanja unutarnjeg tržišta za 2012. koji je dostavila Komisija, iako se zakonodavstvo o jedinstvenom tržištu koje još nije preneseno na nacionalnoj razini u prosjeku zadržalo na razini nižoj od dogovorenih 1 %, neke države članice neće se moći nositi s velikim zaostatkom „bez poduzimanja drastičnih mjera”. U svojoj Komunikaciji „Bolje upravljanje za jedinstveno tržište” [2] Komisija je pozvala države članice na dosezanje cilja od 0 % za zakašnjeli i netočan prijenos direktiva. Komisija je također zatražila skraćivanje postupaka povrede te da se kroz postupke plaćanja kazne osigura usklađivanje s presudama Suda. Komisija je predložila horizontalne mjere poput inzistiranja na jasnoj novoj uredbi koju će biti lako provesti, boljem korištenju postojećih informatičkih alata kako bi se sudionicma omogućilo ostvarivanje njihovih prava u vezi s jedinstvenim tržištem te otvaranje nacionalnih centara u svrhu nadgledanja operacija na jedinstvenom tržištu. Nadgledanje je sastavni dio godišnjih izvješća o integraciji jedinstvenog tržišta u kontekstu procesa europskog semestra. Izvješće iz 2013. [3] pokazalo je da je samo jedna država članica (Danska) dosegla cilj o deficitu prenošenja od 0 % te da se internetska mreža za rješavanje problema SOLVIT nedovoljno koristi. d.Ponovno pokretanje unutarnjeg tržišta 2010. – priprema za dvadesetu obljetnicu S obzirom na to da je puni potencijal unutarnjeg tržišta ostao neiskorišten i budući da se Europa promijenila ponovnim ujedinjenjem, proširenjem i tješnjom integracijom od uvođenja jedinstvenog tržišta, Europski parlament, Vijeće i Komisija nedavno su uložili nove napore u ponovno pokretanje unutarnjeg tržišta u svrhu ponovnog pospješenja jedinstvenog europskog tržišta u čijem bi se središtu nalazila javnost, potrošači te mala i srednja poduzeća. Komunikacijom „Europa 2020. – strategija za pametan, održiv i uključiv rast” [4] Komisija je predstavila sedam vodećih inicijativa kojima će se Europska unija i države članice voditi kako bi pomogle Europi da izađe iz krize i „pretvore je u pametno, održivo i uključivo gospodarstvo koje omogućuje visoku razinu zaposlenosti, produktivnosti i socijalne kohezije”. Komisija u izvješću također naglašava važnost jačanja jedinstvenog tržišta za 21. stoljeće. Osim strategije „Europa 2020.”, Komisija je u svibnju 2010. objavila izvješće pod naslovom „Nova strategija za jedinstveno tržište na usluzi europskom gospodarstvu i društvu”. Cilj izvješća bio je razvoj sveobuhvatne strategije za jedinstveno tržište koje Pregled stanja unutarnjeg tržišta br. 23, Europska komisija, rujan 2011. [1] COM(2012)0259. [2] COM(2012)0752. [3] COM(2010)2020. [4] 119 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir je obuhvaćalo sve dotične politike (politiku tržišnog natjecanja te potrošačku, digitalnu, poreznu i druge politike). U njemu se također iznosi nekoliko inicijativa kojima je cilj poduprijeti jedinstveno tržište uklanjanjem preostalih prepreka. Komunikacije Komisije i rezolucija Parlamenta od 20. svibnja 2010. pod naslovom „Realizacija jedinstvenog tržišta za potrošače i građane” [1] stvorile su uvjete za Komunikaciju Komisije pod naslovom „Prema aktu o jedinstvenom tržištu” [2], u kojoj ona predstavlja niz mjera osmišljenih kako bi se njima pospješilo europsko gospodarstvo i stvorila radna mjesta te time usvojila ambicioznija politika jedinstvenog tržišta. Nakon Komunikacije od 11. siječnja 2012. pod naslovom „Skladan okvir za uspostavu povjerenja u jedinstveno digitalno tržište za elektroničko trgovanje i mrežne usluge” [3], Komisija je u lipnju 2012. objavila Komunikaciju pod naslovom „Bolje upravljanje za jedinstveno tržište” [4]. U njoj se predlaže usredotočenje na sektore s najvećim potencijalom rasta u 2012. i 2013., odnosno mrežne industrije (npr. energija i telekomunikacije) i ključne uslužne sektore (trgovina, poslovne usluge, financijsko posredovanje i prijevoz). U listopadu 2012. Komisija je predstavila drugi niz prijedloga – Akt o jedinstvenom tržištu II – u svrhu daljnjeg razvoja jedinstvenog tržišta i iskorištavanja njegovog neiskorištenog potencijala kao mehanizma za rast. Aktom o jedinstvenom tržištu II donosi se 12 ključnih pothvata koje institucije EU-a moraju hitno usvojiti. Ti pothvati usredotočeni su na četiri glavna pokretača za rast, zapošljavanje i povjerenje, a to su: integrirane mreže, prekogranična mobilnost građana i poslovnih subjekata, digitalna ekonomija i mjere kojima se osnažuju kohezija i pogodnosti za potrošače. Akt o jedinstvenom tržištu II nastavlja se na izvorni niz mjera koje je predstavila Komisija – Akt o jedinstvenom tržištu I – i sadrži sljedeće pothvate kojima je cilj potpuno i bolje integrirano jedinstveno tržište: • poslovna mobilnost (npr. uvođenje odredbi u svrhu mobilizacije dugoročnih ulaganja, moderniziranje stečajnih postupaka te stvaranje okruženja koje nudi druge šanse neuspjelim poduzetnicima), • digitalna ekonomija (kao korak prema ostvarenju jedinstvenog digitalnog tržišta do 2015. Komisija predlaže da se e-trgovina u EU-u treba promicati omogućavanjem lakšeg korištenja platnih usluga, koje također treba biti pouzdanije i ostvareno na konkurentnijoj razini; potrebno se također pozabaviti s ključnim uzrocima nedostatka ulaganja u brze širokopojasne mreže i omogućiti da elektroničko izdavanje računa postane standardna praksa u postupcima javne nabave), povjerenje potrošača (npr. uvođenje mjera za osiguranje širokog pristupa bankovnim računima, kao i transparentne i usporedive naknade bankovnih računa te jednostavniji način promjene bankovnih računa). • Komisija sve ključne zakonodavne prijedloge u vezi s Aktom o jedinstvenom tržištu II planira predstaviti do proljeća 2013., a nezakonodavne prijedloge do kraja 2013. Europski parlament i Vijeće bit će pozvani da zakonodavne prijedloge prioritetno usvoje do proljeća 2014. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament bio je pokretačka snaga u procesu koji je doveo do pokretanja unutarnjeg tržišta. Posebice je podupro ideju pretvaranja unutarnjeg tržišta u potpuno integrirano domaće tržište do 2002. (rezolucija od 20. studenog 1997.). U nekoliko rezolucija usvojenih 2006. (npr. od 12. veljače, 14. veljače, 16. svibnja i 6. srpnja) Europski parlament podržao je ideju unutarnjeg tržišta kao zajedničkog okvira i referentne točke mnogih politika EU-a te zatražio raspravu koja se nije zaustavila na temi zajedničkih pravila o četiri slobode, temeljnim pravima i tržišnom natjecanju. Europski parlament također je odigrao važnu ulogu u nedavnom ponovnom pokretanju unutarnjeg tržišta. U svojoj Rezoluciji od 20. svibnja o realizaciji jedinstvenog tržišta za potrošače i građane [5], Europski parlament naglasio je da se integracija treba produbiti, a preostali nedostaci otkloniti, da se trebaju poduzeti odgovarajuće mjere kako bi se učinkovitije informiralo i osnažilo potrošače te mala i srednja poduzeća na jedinstvenom tržištu te da treba povećati povjerenje građana. Europski parlament odgovorio je na Akt o jedinstvenom tržištu trima rezolucijama usvojenima 6. travnja 2011.: „Upravljanje i partnerstvo na jedinstvenom tržištu” [6], „Jedinstveno tržište za Europljane” [7] i „Jedinstveno tržište za poduzeća i rast” [8]. U svim svojim rezolucijama iz 2010. i 2011. o unutarnjem tržištu Europski parlament pozvao je na jačanje upravljanja jedinstvenim tržištem i poboljšanje prenošenja i provedbe zakonodavstva o jedinstvenom tržištu. Rezolucijom Europskog parlamenta od 20. travnja 2012. o „konkurentnom jedinstvenom digitalnom tržištu – e-uprava kao prethodnik” [9] istaknula se potreba za jasnim i usklađenim zakonskim okvirom za obostrano prepoznavanje elektroničke provjere autentičnosti, identifikacije i potpisa što je potrebno kako bi se zajamčilo pružanje prekogra Usvojeni tekstovi, P7_TA(2010)0186. [5] Usvojeni tekstovi, P7_TA(2010)0186. [6] COM(2010)0608. [7] COM(2011)0942. [8] COM(2012)0259. [9] [1] [2] [3] [4] Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0144. Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0145. Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0146. Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0140. UNUTARNJE TRŽIŠTE 120 ničnih administrativnih usluga u cijelom EU-u. Nakon nje je uslijedila Rezolucija od 22. svibnja 2012. o „pregledu unutarnjeg tržišta” [1] i dvije Komunikacije Komisije, „Strategija za e-javnu nabavu” [2] i „Europska strategija za bolji Internet za djecu” [3]. Europski parlament je 11. prosinca 2012. također usvojio dvije nezakonodavne rezolucije o unutarnjem tržištu, jednu o „ostvarenju jedinstvenog digitalnog tržišta” [4] i drugu o „Strategiji za digitalnu slobodu u vanjskoj politici EU-a” [5] u kojoj je naglasio da snažno podupire načelo neutralnosti interneta, poglavito u kontekstu pružatelja usluga koji ne onemogućavaju, ne diskriminiraju, ne ometaju ili ne umanjuju, uključujući putem cijena, sposobnost bilo koje osobe na korištenje usluga pristupa, uporabe, slanja, objavljivanja, primanja ili pružanja bilo kakvog sadržaja, aplikacije ili usluge njihovog odabira neovisno o izvoru ili cilju. U istoj je rezoluciji pozvao Komisiju i Vijeće na promicanje i očuvanje visokih standarda digitalne slobode u EU-u. Cilj rezolucija bio je razvoj politike i prakse u svrhu uspostave stvarnog jedinstvenog digitalnog tržišta u EU-u pomoću kojega bi se izašlo na kraj s 27 različitih nizova pravila u ključnim područjima uključujući PDV, poštanske usluge i prava intelektualnog vlasništva. Povezivanje malih i srednjih poduzeća s digitalnom revolucijom kroz izvornu, dobro razvijenu paneuropsku e-trgovinu jedna je od preporuka danih Komisiji i Vijeću u svrhu otklanjanja digitalnih barijera među državama članicama. Nadalje, 7. veljače 2013. Europski parlament usvojio je Rezoluciju s preporukama za Komisiju o upravljanju jedinstvenim tržištem [6], određujući tako ciklus upravljanja jedinstvenim tržištem kao poseban stup europskog semestra. Prilog rezoluciji sadrži šest detaljnih preporuka za Komisiju o sadržaju zakonodavnog prijedloga te su u njemu naznačeni uvjeti potrebni za postizanje opipljivog napretka u primjeni pravila jedinstvenog tržišta. Radna skupina odbora IMCO koja se bavi temom jedinstvenog digitalnog tržišta neprestano traga za načinima pospješivanja europske digitalne ekonomije, usredotočujući svoje napore na stvaranje prikladnog regulatornog okruženja, uspostavu prave infrastrukture i povećanje povjerenja potrošača. JJ Mariusz Maciejewski / Jana Roginska Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0211. [1] COM(2012)0179. [2] COM(2012)0196. [3] Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0468. [4] Usvojeni tekstovi, P7_TA(2012)0470. [5] Usvojeni tekstovi, P7_TA(2013)0054. [6] 121 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir 3.1.2. Slobodno kretanje robe Slobodno kretanje robe, koje predstavlja prvu od četiri temeljne slobode unutarnjeg tržišta, zajamčeno je ukidanjem carina i količinskih ograničenja te zabranom donošenja mjera s istovrsnim učinkom. Načelo uzajamnog priznavanja, uklanjanje fizičkih i tehničkih barijera i promicanje normizacije dodani su kako bi se nastavio postupak ostvarenja unutarnjeg tržišta. Usvajanjem novog zakonodavnog okvira (NZO) 2008. godine, pravila o stavljanju proizvoda na tržište, slobodno kretanje robe, sustav nadzora tržišta u Europskoj uniji i oznake CE znatno su ojačani. Potvrđeno je i načelo uzajamnog priznavanja i ono pokriva širok spektar drugih proizvoda koji nisu obuhvaćeni politikom usklađivanja na razini Europske unije. Pravna osnova Članci 26. te 28. do 37. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi Pravo na slobodno kretanje robe podrijetlom iz država članica ili robe iz trećih zemalja koja je u slobodnom prometu u državama članicama predstavlja jedno od temeljnih načela Ugovora o funkcioniranju Europske unije (članak 28.). Prvotno se slobodno kretanje robe smatralo dijelom carinske unije država članica, koja uključuje ukidanje carina, količinskih trgovinskih ograničenja i istovrsnih mjera te donošenje zajedničke vanjske carinske tarife za Zajednicu. Kasnije je naglasak stavljen na uklanjanje preostalih prepreka za slobodno kretanje robe s namjerom stvaranja unutarnjeg tržišta – područja bez unutarnjih granica u kojem se kretanje robe odvija jednako slobodno kao na nacionalnom tržištu. Postignuća Ukidanje carina i količinskih ograničenja (kvota) među državama članicama ostvareno je 1. srpnja 1968. godine, tj. godinu i pol dana prije roka. Nasuprot tome, krajnji rok nije ispunjen za dodatne ciljeve: zabranu mjera s istovrsnim učinkom i usklađivanje relevantnih nacionalnih zakona. Ti su ciljevi postali ključni prilikom stalnih nastojanja da se ostvari slobodno kretanje robe. a. Zabrana davanja koja imaju učinak istovrstan carinama: članak 28. stavak 1. i članak 30. UFEU-a Budući da u Ugovoru ne postoji definicija navedenog koncepta, trebalo ju je odrediti sudskom praksom. Sud Europske unije smatra da svako davanje koje je „određeno za proizvod uvezen iz države članice, a koje se ne odnosi na sličan domaći proizvod, zbog utjecaja na cijenu tog proizvoda ima isti učinak na slobodno kretanje proizvoda kao i carina” pa se smatra davanjem s istovrsnim učinkom bez obzira na naziv ili način primjene (predmeti br. 2/62 i 3/62, 14. prosinca 1962. te predmet br. 232/78, 25. rujna 1979.). b. Zabrana mjera koje imaju učinak istovrstan količinskim ograničenjima: članci 34. i 35. UFEU-a Koncept mjere koja je istovrsna količinskom ograničenju je nejasan. Sud Europske unije zbog toga je u presudi u predmetu Dassonville zauzeo stav da se sva trgovinska pravila koja su donijele države članice, a koja izravno ili neizravno odnosno stvarno ili potencijalno ometaju trgovinu unutar Zajednice smatraju mjerama koje imaju učinak istovrstan količinskim ograničenjima (predmet br. 8/74, 11. srpnja 1974. i predmet br. C-320/03, 15. studenog 2005., točke 63. do 67.). Obrazloženje Suda još je više razrađeno u predmetu „Cassis de Dijon” (predmet br. 120/78, 20. veljače 1979.), u kojem je Sud utvrdio načelo da svakom proizvodu koji je zakonito proizveden i stavljen na tržište u državi članici u skladu s njezinim pravičnim i uobičajenim propisima te proizvodnim postupcima u toj zemlji mora biti dozvoljen pristup tržištu bilo koje druge države članice. To je bilo osnovno obrazloženje koje je potaknulo raspravu o utvrđivanju načela uzajamnog priznavanja, uključujući i u nedostatku usklađenosti. Rezultat je da su države članice, čak i kad europske mjere za usklađivanje ne postoje (sekundarno zakonodavstvo Europske unije), dužne dozvoliti promet i stavljanje na tržište robe zakonito proizvedene i stavljene na tržište u drugoj državi članici, osim u slučaju postojanja obveznih uvjeta. U tom slučaju sve poduzete mjere treba temeljito razmotriti u skladu s načelima nužnosti i proporcionalnosti. Važno je dodati da je područje primjene članka 34. UFEU-a ograničeno sudskom odlukom u predmetu Keck, u kojoj je utvrđeno da neki oblici prodaje nisu obuhvaćeni navedenim člankom ako nemaju diskriminacijski učinak (npr. primjenjuju se na sve relevantne trgovce koji posluju na državnom teritoriju te pravno i činjenično na isti način utječu na stavljanje na tržište domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica) (spojeni postupci br. C-267/91 i C-268/91, 24. studenog 1993.). UNUTARNJE TRŽIŠTE 122 c.Izuzeci od zabrane mjera koje imaju učinak istovrstan količinskim ograničenjima Članak 36. UFEU-a dopušta državama članicama da poduzmu mjere koje imaju učinak istovrstan količinskim ograničenjima kada su one opravdane općim razlozima koji nisu ekonomske prirode (npr. razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti). Takve iznimke od općeg načela treba tumačiti doslovno i nacionalne mjere ne smiju biti sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničavanja trgovine među državama članicama. Iznimke više nisu opravdane ako je za to područje na snagu stupilo zakonodavstvo Unije koje ih ne dopušta. Konačno, mjere moraju imati neposredan učinak na javni interes koji štite i ne smiju nadilaziti nužnu razinu (načelo proporcionalnosti). Nadalje, Sud Europske unije je u svojoj praksi (u predmetu „Cassis de Dijon”) potvrdio da države članice mogu napraviti iznimke od zabrane mjera s istovrsnim učinkom na temelju obveznih uvjeta (koji se, između ostalog, odnose na učinkovitost fiskalnog nadzora, pravičnost trgovinskih transakcija, zaštitu potrošača i zaštitu okoliša). Države članice dužne su obavijestiti Komisiju o nacionalnim mjerama za izuzeće. Postupci za razmjenu informacija i nadzorni mehanizam uvedeni su s ciljem olakšavanja nadzora nad nacionalnim mjerama za izuzeće (kako je navedeno u člancima 114. i 117. UFEU-a, Odluci Europskog parlamenta i Vijeća br. 3052/95/EZ od 13. prosinca 1995. i Uredbi Vijeća (EZ) br. 2679/98 od 7. prosinca 1998.). To je dodatno formalizirano u Uredbi (EZ) br. 764/2008 o uzajamnom priznavanju, koja je prihvaćena 2008. kao dio takozvanog novog zakonodavnog okvira (NZO). d.Usklađivanje nacionalnog zakonodavstva Od kraja 1970-ih godina poduzeti su veliki napori u usklađivanju nacionalnih zakonodavstava. Donošenjem zakonâ o usklađivanju omogućeno je uklanjanje prepreka stvorenih nacionalnim odredbama tako što su iste učinjene neprikladnima, kao i uspostava zajedničkih pravila s ciljem da se zajamči slobodan promet robe i proizvoda i poštuju ostali ciljevi Ugovora o EZ-u poput zaštite okoliša, zaštite potrošača, tržišnog natjecanja itd. Usklađivanje je dodatno olakšano uvođenjem pravila kvalificirane većine potrebne za većinu direktiva koje se odnose na ostvarenje jedinstvenog tržišta (članak 95. Ugovora o Europskoj zajednici, kako je izmijenjen Ugovorom iz Maastrichta) te usvajanjem novog pristupa koji je Komisija predložila u Bijeloj knjizi u lipnju 1985. s ciljem da se izbjegne teško i detaljno usklađivanje. Novi i globalni pristup, čije je vodeće načelo uzajamno priznavanje nacionalnih propisa, temelji se na Rezoluciji Vijeća od 7. svibnja 1985., a potvrđen je u Rezoluciji Vijeća od 21. prosinca 1989. i Odluci Vijeća br. 93/465/EEZ. Usklađivanje mora biti ograničeno na bitne zahtjeve i opravdano je u slučaju kad se nacionalna pravila ne mogu smatrati jednakima te stvaraju ograničenja. Direktive donesene u skladu s novim pristupom imaju dvostruku svrhu: osigurati slobodno kretanje robe tehničkim usklađivanjem cijelog sektora i jamčiti visoku razinu zaštite ciljeva od javnog interesa iz članka 114. stavka 3. UFEU-a (npr. u vezi s igračkama, građevinskim materijalom, strojevima, plinskim uređajima i telekomunikacijskom terminalskom opremom). e.Ostvarenje unutarnjeg tržišta Stvaranje jedinstvenog tržišta podrazumijevalo je uklanjanje svih preostalih prepreka za slobodno kretanje robe. U Bijeloj knjizi Komisije iz lipnja 1985. navedeno je koje fizičke i tehničke prepreke treba ukloniti i koje mjere Zajednica u tu svrhu treba poduzeti. Većina tih mjera dosad je usvojena. Međutim, jedinstvenom tržištu i dalje su potrebne ozbiljne reforme kako bi ono moglo odgovoriti na izazove tehnološkog napretka, što je ključan uvjet za pretvaranje ekonomije EU-a u najkompetitivniju i najdinamičniju ekonomiju svijeta. Uloga Europskog parlamenta Parlament je podržao ostvarenje unutarnjeg tržišta, a posebnu je podršku uvijek davao „novom pristupu” pitanju slobodnog kretanja robe, čiju je definiciju podrobnije objasnio u jednom izvješću 1987. godine. To je u zakonodavnom smislu dalo snažan doprinos direktivama o usklađivanju. Parlament je dao značajan doprinos važnom paketu novog zakonodavnog okvira usvojenom 2008. godine. Za Parlament je u pregovorima s Vijećem bilo ključno osigurati dogovor o tome da svi uključeni gospodarski subjekti budu još odgovorniji prilikom osiguravanja sukladnosti i sigurnosti proizvoda koje stavljaju na tržište te dodatno ojačati oznaku CE boljim upoznavanjem potrošača s istom. Nadalje, kao dio svojih napora za jačanje nadzora tržišta, Parlament je izmijenio Direktivu o općoj sigurnosti proizvoda (DOSP) kako bi nacionalne vlasti obvezao na poduzimanje odgovarajućih mjera u vezi s proizvodima široke potrošnje koji predstavljaju ozbiljan rizik. Parlament je u svojoj Rezoluciji od 8. ožujka 2011. zatražio od Komisije da uspostavi sustav nadzora jedinstvenog tržišta za sve proizvode (usklađene i neusklađene) na temelju jednog zakonodavnog akta koji obuhvaća i DOSP i Uredbu (EZ) br. 765/2008 o nadzoru tržišta, čime bi se postigla visoka razina sigurnosti proizvoda i nadzora tržišta te pojasnila pravna osnova. Dana 13. veljače 2013. Komisija je, na zahtjev Parlamenta, predstavila paket o sigurnosti proizvoda i nadzoru tržišta kojemu je cilj poboljšati sustav nadzora tržišta u državama članicama. Paket se sastoji od novih pravila o izvršenju za unutarnje tržište robe što će nacionalnim tijelima za nadzor tržišta omogućiti provođenje zakona i osiguravanje boljih i opsežnijih sredstava za zaštitu potrošača. Tijela će pogotovo lakše moći ući u trag nesigurnim 123 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir proizvodima, a istodobno će pravila o sigurnosti proizvoda široke potrošnje biti pojednostavljena i objedinjena u jedan zakonodavni akt. Tri najvažnija dijela paketa su: 1. prijedlog nove Uredbe o sigurnosti proizvoda široke potrošnje (USPŠP); 2. prijedlog jedinstvene Uredbe o nadzoru tržišta proizvoda kojom se objedinjuje i pojednostavljuje postojeće rascjepkano zakonodavstvo; 3. višegodišnji plan za nadzor tržišta 20 pojedinačnih akcija koje će Komisija preuzeti u sljedeće tri godine. Uz načelo uzajamnog priznavanja, normizacija ima ključnu ulogu u odgovarajućem funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Usklađene europske norme pomažu osiguravanju slobodnog kretanja roba na unutarnjem tržištu, a poduzećima u EU-u omogućavaju veću konkurentnost. Te norme pomažu zaštiti zdravlja i sigurnosti europskih potrošača, a doprinose i zaštiti okoliša. Sa željom da utječe na sadržaj reforme normizacije, Parlament je 21. listopada 2010. donio rezoluciju [1] u kojoj je pozvao na zadržavanje i poboljšanje mnogih uspješnih elemenata u sustavu normizacije te na pronalaženje odgovarajuće ravnoteže među nacionalnom, europskom i međunarod- SL C 70 E, 8.3.2012., str. 56. [1] nom dimenzijom. Osim toga, Parlament je naveo da dodavanje načela „odgovarajuće zastupljenosti” predstavlja ključan element s obzirom na to da je od najveće važnosti na odgovarajući način uključiti sve stavove zainteresiranih strana kad god se radi o javnom interesu, posebno prilikom razvoja normi kojima se želi dati potpora zakonodavstvu i politikama EU-a. Uredba br. 1025/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o europskoj normizaciji donesena je 25. listopada 2012. Cilj je Uredbe modernizacija i poboljšanje mehanizma donošenja europskih normi kako bi se on učinio bržim i inkluzivnijim. Europski parlament podržava potrebu za jačom suradnjom Europske unije s nacionalnim vlastima radi poboljšanja kvalitete zakonodavstva Europske unije i određivanja zakonodavstva koje treba pojednostaviti ili kodificirati, u skladu s ciljem da se veći napori ulože u izradu boljih propisa, njihovo pravovremeno prenošenje i ispravnu provedbu. Parlament također poziva ostale institucije da podrže zajedničku regulaciju i dobrovoljne sporazume kad god je to moguće, u skladu s istim načelom boljeg donošenja zakonodavstva. JJ Mariusz Maciejewski / Jana Roginska UNUTARNJE TRŽIŠTE 124 3.1.3. Slobodno kretanje radnika Jedna od četiriju sloboda u kojoj uživaju građani Europske unije slobodno je kretanje radnika. Uključuje pravo radnika na kretanje i boravak, pravo na ulazak i boravak članova obitelji te pravo na rad u drugoj državi članici. Za ta prava vrijede određena ograničenja, posebno u pogledu prava na ulazak i boravak te prava na zapošljavanje u javnom sektoru. Osim toga, u nekim državama ograničenja se primjenjuju na građane koji dolaze iz „novih” država članica. Pravna osnova Članak 4. stavak 2. točka (a) te članci 20., 26., 45. do 47. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Uredba (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. (izmijenjena Uredbama (EEZ) br. 312/76 i (EZ) br. 2434/92), Direktiva 2004/38/EZ, Direktiva 2005/36/EZ te sudska praksa Suda Europske unije. Ciljevi Slobodno kretanje radnika jedno je od temeljnih načela EU-a. Utvrđeno je člankom 45. UFEU-a i temeljno je pravo radnika. Podrazumijeva ukidanje svake diskriminacije na temelju državljanstva među radnicima iz država članica u vezi sa zapošljavanjem, primicima od rada i ostalim uvjetima rada i zapošljavanja. Postignuća U 2008., prema podacima Eurostata, 2,3 % građana EU-a (11,3 milijuna ljudi) živjelo je u državi članici različitoj od svog državljanstva. Prema nedavnom istraživanju Eurobarometra 10 % ispitanika iz 27 država EU-a izjavilo je da su nekad živjeli i radili u drugoj državi, dok ih 17 % namjerava iskoristiti mogućnost slobodnog kretanja u budućnosti. zahtijevati da građanin prijavi svoj boravak u zemlji u razumnom i nediskriminirajućem roku. Ovisno o dužini boravka, može se zahtijevati i ispunjavanje drugih formalnosti. Ovom Direktivom uvodi se građanstvo EU-a kao temeljni preduvjet za državljane država članica kad koriste pravo na slobodno kretanje i boravak na teritoriju EU-a. b.Boravište Pravo na boravak radnika migranata u razdoblju dužem od tri mjeseca i dalje ovisi o određenim uvjetima koji se razlikuju ovisno o statusu radnika (zaposleni, samozaposleni radnici, umirovljenici, izaslani radnici ili radnici koji su izgubili posao). Građani Unije stječu pravo na stalni boravak u državi članici domaćinu nakon pet godina neprekidnog zakonitog boravka. 2. Pravo na ulazak i boravak članova obitelji Direktivom 2004/38/EZ izmijenjena je Uredba 1612/68/EEZ o spajanju obitelji i proširena definicija „člana obitelji” (koja je prije bila ograničena na supružnika, potomke mlađe od 21 godine ili uzdržavanu djecu i uzdržavane starije članove obitelji) kako bi obuhvatila registrirane partnere ako zakonodavstvo države članice domaćina registriranu zajednicu priznaje kao jednakovrijednu braku. Ti članovi obitelji imaju pravo boraviti u istoj državi u kojoj boravi radnik neovisno o svom državljanstvu. a.Važeći opći sporazumi o slobodnom kretanju 3.Zapošljavanje Svaki državljanin države članice ima pravo tražiti posao u drugoj državi članici u skladu s važećim propisima koji se primjenjuju domaće radnike. Od nacionalne službe za zapošljavanje ima pravo dobivati jednaku pomoć kao i državljani države članice domaćina bez diskriminacije na temelju državljanstva, ima pravo boraviti u državi domaćinu toliko dugo koliko je potrebno za traženje posla, prijavu za natječaj za posao i zapošljavanje. To pravo jednako se primjenjuje na sve radnike iz drugih država članica, bez obzira na to imaju li ugovor na neodređeno vrijeme, jesu li zaposleni sezonski ili je riječ o prekograničnim radnicima ili radnicima koji pružaju usluge. U vezi s uvjetima rada i zapošljavanja na teritoriju države članice domaćina, radnici koji su državljani druge države članice ne smiju biti tretirani drugačije od domaćih radnika zbog svog državljanstva. To se primjenjuje posebno na pitanja povezana sa zasnivanjem radnog odnosa, otpuštanjem i primicima od rada te strukovnim obrazovanjem i mjerama prekvalifikacije. Državljani jedne države članice koji rade u drugoj državi članici imaju jednake socijalne i porezne povlastice kao i domaći radnici te imaju pravo na jednak tretman u pogledu ostvarivanja sindikalnih prava. 1. Pravo radnika na kretanje i boravak a.Kretanje U skladu s Direktivom 2004/38/EZ o pravu na boravak građana EU-a, država članica domaćin može a. Zasnivanje radnog odnosa i tretman na poslu b. Pravo radnika na ostanak na teritoriju države domaćina nakon prestanka zaposlenja Ovo pravo utvrđeno je Uredbom (EEZ) br. 1251/70 i mora se promatrati u kontekstu direktive o građanima. 125 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir b.Ograničenje slobode kretanja c. Mjere za poticanje slobodnog kretanja 1. Ograničenje prava na ulazak i prava na boravak 1. Uzajamno priznavanje izobrazbe Ugovorima se dopušta da država članica uskrati građaninu EU-a pravo na ulazak i pravo na boravak iz razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Mjere koje utječu na slobodu kretanja i boravka moraju se temeljiti na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca, a takvo ponašanje mora predstavljati dovoljno ozbiljnu i stvarnu prijetnju temeljnim državnim interesima. U svakom slučaju, država članica mora ocijeniti niz faktora prije donošenja odluke o protjerivanju. Ni u kojem slučaju ne smije se izdati nalog o doživotnom protjerivanju. U tom pogledu, Direktivom 2004/38/EZ utvrđen je niz postupovnih jamstava. 2. Ograničenja pri zapošljavanju u javnim službama U skladu s člankom 45. stavkom 4. UFEU-a slobodno kretanje radnika ne primjenjuje se na zapošljavanje u javnom sektoru. Pristup zapošljavanju u javnim službama može se ograničiti na državljane države članice domaćina. No Sud to izuzeće tumači vrlo restriktivno; prema tom tumačenju jedino oni poslovi koji uključuju izvršavanje javnih ovlasti i odgovornost za zaštitu općih državnih interesa (kao što su unutarnja ili vanjska sigurnost) dotične države članice mogu se ograničiti na njezine državljane. Ti se kriteriji moraju ocjenjivati pojedinačno za svaki slučaj s obzirom na prirodu poslova i odgovornosti koje zahtijeva pojedino radno mjesto (predmet Lawrie-Blum protiv pokrajine Baden-Württemberg, predmet br. C–66/85). 3. Ograničenja slobodnog kretanja državljana novih država članica Tijekom prijelaznog razdoblja nakon pristupanja novih država članica mogu se primijeniti određeni uvjeti kojima se ograničava slobodno kretanje radnika iz tih država članica, u njih i među njima. Ta se ograničenja odnose samo na slobodno kretanje radi zapošljavanja i mogu se razlikovati od jedne države članice do druge. Nakon pristupanja deset država članica 1. svibnja 2004. uvedena su prijelazna razdoblja za radnike iz osam država članica (nisu se odnosila na Maltu i Cipar). Nakon nekoliko proširenja potpuna sloboda kretanja radnika iz tih država članica uspostavljena je od svibnja 2011. Kad su 2007. Bugarska i Rumunjska pristupile EU-u, slični prijelazni periodi dogovoreni su za te dvije zemlje. U nekim državama članicama još uvijek postoje ograničenja; ona će biti ukinuta najkasnije do 1. siječnja 2014. Temeljno je načelo da se svaki građanin EU-a može slobodno baviti svojom profesijom u svakoj državi članici. No praktična provedba ovog načela često je onemogućena nacionalnim zahtjevima za pristup određenim zanimanjima u državi domaćinu. Sustav priznavanja stručnih kvalifikacija reformiran je kako bi pripomogao većoj fleksibilnosti tržišta rada te potaknuo automatsko priznavanje kvalifikacija. Direktivom 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija objedinjeno je i osuvremenjeno 15 postojećih direktiva koje obuhvaćaju gotovo sva pravila priznavanja (3.2.3.). 2. Mreža EURES (Europska služba za zapošljavanje) EURES je mreža za suradnju koja uključuje Komisiju, javne službe za zapošljavanje država članica Europskog gospodarskog prostora i drugih partnerskih organizacija te Švicarske (vidi 5.10.3.). 3. Druge aktivnosti za jačanje mobilnosti radnika Europska unija uložila je velike napore za stvaranje okruženja kojim se potiče mobilnost radnika. Među njima su: • Akcijski plan za vještine i mobilnost 2002. – 2005.; • Europska iskaznica zdravstvenog osiguranja i direktiva o prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti; • usklađivanje sustava socijalnog osiguranja s Uredbama (EZ) br. 883/2004 i (EZ) br. 987/2009 (5.10.4.); • europska godina mobilnosti radnika (2006.), pokrenuta radi podizanja svijesti o pravima radnika na slobodno kretanje, te mogućnostima i instrumentima uvedenim za njegovu promidžbu (EURES); • prijedlog direktive o prenosivosti dodatnih prava na mirovinu; • programi razmjene za mlade radnike, posebno u okviru programa Leonardo da Vinci, koji je dio Programa Komisije za cjeloživotno učenje 2007. – 2013. (5.13.3.); • prijedlog Komisije za omogućavanje i promicanje mobilnosti u EU-u u okviru strategije Europa 2020, posebno vodećom inicijativom „Program za nove vještine i radna mjesta”; • vodeća inicijativa „Mladi u pokretu”, također dio strategije Europa 2020.; • Komunikacija Komisije naslovljena „Ponovno potvrđivanje slobodnog kretanja radnika: prava i značajne promjene”. UNUTARNJE TRŽIŠTE 126 Uloga Europskog parlamenta Europski parlament smatra da su sve teme u vezi sa zapošljavanjem jedan od glavnih prioriteta Europske unije i uvijek je naglašavao da bi Europska unija i njezine države članice trebale uskladiti svoje napore u tom pogledu te poticati slobodno kretanje radnika kao jedan od ciljeva ostvarenog unutarnjeg tržišta. Europski parlament uvijek je imao dinamičnu ulogu u uspostavi i poboljšanju unutarnjeg tržišta te je uvijek davao snažnu potporu naporima Komisije u tom području. Parlament podržava načelo da se radnici iz drugih država članica trebaju tretirati na jednaki način kao i radnici iz države domaćina. No to je osporio Sud u nizu nedavnih presuda u vezi s Direktivom 96/71/EZ o upućivanju radnika (u predmetima Viking – Line, Laval, Rüffert i Komisija protiv Luksemburga), posebno u pogledu slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga. U tim odlukama Sud je nastojao uravnotežiti gospodarska i socijalna prava u svjetlu te Direktive. Još je 2006. u svojoj rezoluciji o primjeni Direktive 96/71/EZ o upućivanju radnika Europski parlament izrazio zabrinutost da se odredbe Direktive za sprečavanje socijalnog dampinga ne provode propisno u nekim državama članicama. U svojoj Rezoluciji od 18. prosinca 2008. o Europskom akcijskom planu radne mobilnosti (2007. – 2010.) Europski parlament podsjetio je na svoju predanost promicanju mobilnosti radnika i važnosti dugoročne strategije mobilnosti. Europski parlament je 25. listopada 2011. donio Rezoluciju o promicanju mobilnosti radnika u Europskoj uniji (2010)2273(INI)), kao odgovor na komunikaciju Komisije o istoj temi, kojom Parlament ponovno potvrđuje važnost promicanja mobilnosti radnika te se bavi temama kao što su uklanjanje prepreka koje ograničavaju mobilnost, administrativni i pravni aspekti te povezivanje mobilnosti s drugim politikama. Europski parlament je 15. prosinca 2011. donio Rezoluciju o slobodnom kretanju radnika u Europskoj uniji u kojoj je izrazio stajalište da se mobilnost radnika u EU-u nikad ne bi smjela smatrati prijetnjom nacionalnim tržištima rada. JJ Dr. Marion Schmid-Drüner 127 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir 3.1.4. Sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga Sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga, kako su utvrđene Ugovorom o funkcioniranju Europske unije i potkrijepljene sudskom praksom Suda Europske unije, jamče mobilnost poduzetnika i stručnjaka unutar EU-a. Za daljnju provedbu tih dviju sloboda očekuje se mnogo od direktive o uslugama koja je usvojena 2006. jer je ona ključna za ostvarenje unutarnjeg tržišta. Pravna osnova 2.Iznimke Članak 26. (unutarnje tržište), članci 49. do 55. (poslovni nastan) i članci 56. do 62. (usluge) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). U skladu s UFEU-om od slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga izuzimaju se djelatnosti povezane s obavljanjem javnih ovlasti (članak 51. UFEU-a). No to se izuzeće ograničava restriktivnim tumačenjem: izuzeća se odnose samo na određene djelatnosti i funkcije koje podrazumijevaju obnašanje javne vlasti; cijela profesija može se izuzeti samo onda ako se sve aktivnosti odnose na obavljanje javnih ovlasti ili ako je dio koji se odnosi na obnašanje javne vlasti neodvojivo povezan s ostatkom aktivnosti. Iznimke omogućavaju državama članicama da od odredbi izuzmu proizvodnju ratne opreme ili trgovinu tom opremom (članak 346. stavak 1. točka (b) UFEU-a) te da zadrže pravila u pogledu javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja za strane državljane (članak 52. stavak 1.). Ciljevi Samozaposlene osobe i stručnjaci ili pravne osobe u smislu članka 54. UFEU-a koji zakonito obavljaju djelatnost u jednoj od država članica mogu: (i) trajno i neprekidno obavljati gospodarsku djelatnost u drugoj državi članici (sloboda poslovnog nastana: članak 49. UFEU-a); ili (ii) privremeno nuditi i pružati svoje usluge u drugoj državi članici, no i dalje imati poslovni nastan u svojoj zemlji podrijetla (sloboda pružanja usluga: članak 56. UFEU-a). Time se podrazumijeva ne samo uklanjanje diskriminacije na temelju nacionalnosti nego i, ako se te slobode trebaju koristiti učinkovito, usvajanje mjera koje će olakšati njihovo korištenje, uključujući usklađivanje ili međusobno priznavanje nacionalnih propisa o pristupu tim gospodarskim djelatnostima (3.1.5.). Postignuća a. Liberalizacija u Ugovoru 1. „Temeljne slobode” Pravo poslovnog nastana obuhvaća pravo pokretanja i obavljanja samostalne gospodarske djelatnosti te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima u obliku trajne, stabilne i neprekidne djelatnosti, pod jednakim uvjetima kakvi su zakonom propisani za vlastite državljane u državi članici u kojoj se takav poslovni nastan ostvaruje. Sloboda pružanja usluga primjenjuje se na sve one usluge koje se uobičajeno obavljaju uz naknadu, u mjeri u kojoj nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba. Osoba koja pruža neku „uslugu” može, u svrhu pružanja te usluge, privremeno obavljati svoju djelatnost u državi članici u kojoj se usluga pruža, i to pod istim uvjetima koje ta država članica propisuje za svoje državljane. b.Direktiva o uslugama – prema ostvarenju unutarnjeg tržišta Direktiva o uslugama (Direktiva 2006/123/EZ od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu) kojom se jača sloboda pružanja usluga unutar EU-a, donesena je 2006. s rokom provedbe 28. prosinca 2009. Radi velikog broja potencijalnih pogodnosti koje donosi potrošačima te malim i srednjim poduzetnicima, ova direktiva ključna je za ostvarenje unutarnjeg tržišta. Cilj je stvoriti jedinstveno otvoreno tržište u EU-u za usluge te istovremeno potrošačima u Uniji osigurati kvalitetu usluga. Potpunom provedbom Direktive o uslugama trgovina komercijalnim uslugama mogla bi se povećati za 45 %, a izravna strana ulaganja za 25 %, što bi dovelo do porasta BDP-a od 0,5 % do 1,5 % (komunikacija Komisije „Europa 2020.”). Ovom direktivom doprinosi se administrativnom i regulatornom pojednostavljenju te modernizaciji. To se ne postiže samo provjerom usklađenosti postojećeg zakonodavstva te usvajanjem i izmjenom relevantnog zakonodavstva nego i dugoročnim projektima (uspostavljanjem jedinstvenih kontaktnih točaka i osiguravanjem administrativne suradnje). U nekoliko država članica znatno se kasnilo s provedbom direktive u odnosu na prvobitni rok. Za njezinu uspješnu provedbu potrebne su trajna politička predanost i sveobuhvatna potpora na europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. UNUTARNJE TRŽIŠTE 128 Uloga Europskog parlamenta Europski parlament (EP) značajno je doprinio liberalizaciji djelatnosti samozaposlenih osoba. Osigurao je strogo razgraničenje djelatnosti koje mogu biti rezervirane samo za državljane (npr. djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti). Valja spomenuti i da je EP Sudu podnio tužbu protiv Vijeća zbog propusta u vezi s prometnom politikom. Ta tužba, podnesena u siječnju 1983., rezultirala je presudom Suda (predmet br. 13/83 od 22. svibnja 1985.) kojom se Vijeće osuđuje jer nije osiguralo slobodu pružanja međunarodnih usluga prijevoza i utvrdilo uvjete pod kojima prijevoznici nerezidentni u nekoj državi članici mogu pružati usluge prijevoza unutar te države članice. To je bilo kršenje Ugovora. Stoga je Vijeće bilo obvezno donijeti potrebno zakonodavstvo. Uloga EP-a povećala se primjenom postupka suodlučivanja kako je utvrđeno Ugovorom iz Maastrichta, a sad i njegovim sljednikom, redovnim zakonodavnim postupkom za većinu aspekata slobode poslovnog nastana i pružanja usluga. EP je imao ključnu ulogu i u usvajanju Direktive o uslugama i pažljivo prati njezinu provedbu. Osim toga, pritišće države članice da ispune svoje obveze u skladu s tom direktivom te da osiguraju njezinu propisnu provedbu. Nakon Komunikacije Komisije od 8. lipnja 2012. o provođenju Direktive o uslugama Odbor EP-a za unutarnje tržište i zaštitu potrošača (IMCO) priprema izvješće pod nazivom „Unutarnje tržište za usluge: sadašnje stanje i sljedeći koraci” (2012/2144/INI). EP je 7. veljače 2013. također donio Rezoluciju s preporukama Komisiji o upravljanju jedinstvenim tržištem ((2012/2260(INI), naglašavajući važnost uslužnog sektora kao ključnog područja za rast, temeljni značaj slobode pružanja usluga te koristi od potpune provedbe Direktive o uslugama. JJ Mariusz Maciejewski 129 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir 3.1.5. Međusobno priznavanje diploma Pravo poslovnog nastana i pravo na pružanje usluga dva su temelja jedinstvenog tržišta koji omogućuju mobilnost poduzeća i stručnjaka diljem EU-a. Preduvjet je primjene tih prava priznavanje diploma i kvalifikacija stečenih u nacionalnim obrazovnim sustavima. U svrhu harmonizacije i međusobnog priznavanja diploma i kvalifikacija usvojene su različite mjere, a u pripremi su i novi zakoni. Pravna osnova Članci 26. i 53. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi Diplome, potvrde i drugi dokazi stručne kvalificiranosti koji se izdaju u državama članicama moraju biti međusobno priznati kako bi se samozaposlene osobe i stručnjaci mogli privremeno nastaniti ili ponuditi svoje usluge u drugoj državi članici. U tom kontekstu, odredbe nacionalnih zakonodavstava kojima se regulira pristup različitim zanimanjima trebaju se koordinirati i uskladiti. Postignuća Člankom 53. stavkom 1. UFEU-a omogućeno je poticanje ostvarivanja prava na poslovni nastan i prava na pružanje usluga međusobnim priznavanjem diploma i drugih kvalifikacija potrebnih u svakoj državi članici za pristup reguliranim profesijama. Na istom se mjestu govori o potrebi usklađivanja nacionalnih pravila za pokretanje i obavljanje djelatnosti samozaposlenih osoba. U stavku 2. istog članka određeno je da je međusobno priznavanje „u slučajevima gdje je takvo usklađivanje težak proces” podređeno usklađivanju uvjeta za njihovo ostvarenje u različitim državama članicama. Proces usklađivanja napredovao je od sredine 1970-ih usvajanjem niza direktiva. Pravna stečevina o međusobnom priznavanju tim je razvojem prilagođena izazovima različitih situacija. Stupanj cjelovitosti zakonodavstva razlikuje se od profesije do profesije i stoga se zakonodavni akti u novije vrijeme usvajaju prema općenitijem pristupu. a.Pristup po pojedinim sektorima (prema profesiji) 1. Međusobno priznavanje nakon usklađivanja Usklađivanje je iz očiglednih razloga brže napredovalo u zdravstvenom sektoru. Za razliku od stanja u drugim profesijama, u tom sektoru ne postoje znatne razlike u stručnim zahtjevima te naročito u vrstama osposobljavanja među državama članicama, čime je njihovo usklađivanje bitno olakšano. To je usklađivanje napredovalo od sredine 1970-ih do sredine 1980-ih usvajanjem niza direktiva kojima se znatan broj profesija regulirao u pogledu slobode poslovnog nastana i pružanja usluga (npr. liječnici, medicinske sestre, veterinari, primalje i samozaposleni trgovački zastupnici). Cilj Direktive o stručnim kvalifikacijama (2005/36/EZ) jest pojasniti, pojednostaviti i modernizirati postojeće direktive te objediniti odredbe o reguliranim profesijama liječnika, zubara, medicinskih sestara, veterinara, primalja, farmaceuta i arhitekata jednim zakonodavnim tekstom. Direktivom se među ostalim precizira način na koji bi države članice domaćini trebale priznavati stručne kvalifikacije stečene u drugoj matičnoj državi članici. Priznavanje stručnjaka uključuje i opći sustav za priznavanje i posebne sustave za svaku od navedenih profesija. Priznavanje se usmjerava na razinu stručne kvalifikacije, osposobljavanja i stručnog iskustva (kako opće tako i specijalističke prirode). Direktiva se također primjenjuje na stručne kvalifikacije u prometnom sektoru te stručne kvalifikacije predstavnika osiguravajućih društava i ovlaštenih revizora. Ta su zanimanja dosad bila uređena zasebnim direktivama. Komisija je 22. lipnja 2011. usvojila Zelenu knjigu o modernizaciji Direktive o stručnim kvalifikacijama (COM(2011)0367) u kojoj se predlaže zakonodavnu inicijativu za reformu sustava za priznavanje stručnih kvalifikacija, čime bi se pospješila mobilnost radnika te prilagodilo osposobljavanje trenutačnim potrebama tržišta rada. Komisija je 19. prosinca 2011. objavila prijedlog izmjene Direktive o stručnim kvalifikacijama (COM(2011)0883) na temelju zaključaka različitih postupaka savjetovanja. Najvažniji ključni prijedlozi obuhvaćaju uvođenje europske profesionalne iskaznice, usklađivanje minimalnih uvjeta osposobljavanja i automatsko priznavanje sedam profesija: arhitekata, zubara, liječnika, medicinskih sestara, primalja, farmaceuta i veterinara. Glavni su ciljevi prijedloga bili poticanje i poboljšanje mobilnosti stručnjaka diljem EU-a te smanjenje nedostatka stručnog osoblja u pojedinim državama članicama. Parlament i Vijeće trenutačno raspravljaju o prijedlogu. Čini se da će biti usvojen tijekom druge polovice 2013. 2. Međusobno priznavanje bez usklađivanja Međusobno priznavanje sporije je napredovalo u slučaju drugih zanimanja gdje usklađivanje nije bilo moguće zbog razlika u nacionalnim propisima. Potpuno međusobno priznavanje diploma i kvalifikacija koje bi bez odgađanja osiguralo slobodu poslovnog nastana na temelju diplome iz države podrijetla pokazalo se neizvedivim zbog raznolikosti pravnih sustava. Direktivom Vijeća 77/249/EEZ od 22. ožujka 1977. pravnicima se omogućila sloboda povreme- UNUTARNJE TRŽIŠTE 130 nog pružanja usluga, no za slobodu nastana i dalje je bila potrebna diploma države domaćina. Direktiva 98/5/EZ od 16. veljače 1998. bila je važan iskorak jer se u njoj navodi da se pravnici s diplomom iz bilo koje od država članica mogu radi obavljanja svog zanimanja poslovno nastaniti u drugoj državi članici, uz uvjet da država domaćin može od njih tražiti da im u zastupanju i obrani stranaka na sudu pomaže pravnik iz države domaćina. Nakon tri godine rada u skladu s tim uvjetom, pravnici (koji to žele) stječu pravo na puno obavljanje svoje djelatnosti polaganjem testa sposobnosti u državi domaćinu bez potrebe za polaganjem kvalifikacijskog ispita. Drugim se direktivama ovo načelo primijenilo na druge profesije kao što su cestovni prijevoznici, zastupnici i posrednici u osiguranju, frizeri te arhitekti. b.Opći pristup Izrada nacrta zakona za uzajamno priznavanje po pojedinim sektorima (koja je katkad uključivala opsežnije usklađivanje nacionalnih propisa) oduvijek je bila dugotrajan i težak postupak. Stoga je postalo jasno da je potreban opći sustav za priznavanje istovrijednosti diploma koje bi važile za sve regulirane profesije koje nisu obuhvaćene posebnim propisima Europske unije. Taj je novi opći pristup promijenio motrište s kojeg se problem razmatrao. „Priznavanje” je ranije bilo podređeno europskim propisima o „usklađivanju” u zasebnim reguliranim zanimanjima ili djelatnostima. „Međusobno priznavanje” u međuvremenu se počelo provoditi gotovo automatski za sva regulirana zanimanja u skladu s utvrđenim propisima, bez potrebe za usvajanjem sekundarnog zakonodavstva za pojedine sektore. Metode „usklađivanja” i „međusobnog priznavanja” otada se primjenjuju paralelno, pri čemu se metode u odre- đenim situacijama mogu i međusobno dopunjavati ako se istodobno slijedi i uredba i direktiva (vidi rezolucije Vijeća od 3. prosinca 1992. i 15. srpnja 1996. o transparentnosti kvalifikacija i potvrda o strukovnom osposobljavanju). Država članica domaćin ne može podnositeljima zahtjeva uskratiti pristup dotičnoj djelatnosti ako posjeduju kvalifikacije koje su za tu djelatnost potrebne u njihovoj zemlji podrijetla. Međutim, ako je njihovo osposobljavanje trajalo kraće od osposobljavanja u državi domaćinu, dotična može zahtijevati dokaz o određenom razdoblju stručnog iskustva. Ako se osposobljavanje u državi domaćinu znatno razlikuje od osposobljavanja u zemlji podrijetla podnositelja zahtjeva, država domaćin može od podnositelja prijave zatražiti razdoblje prilagodbe ili test sposobnosti po njegovu izboru, osim u slučaju gdje obavljanje zanimanja zahtijeva poznavanje nacionalnog prava. Uloga Europskog parlamenta EP je 15. studenog 2011. usvojio rezoluciju o provedbi Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija (2005/36/EZ) [1] u kojoj poziva na modernizaciju i poboljšanje te direktive te potiče korištenje najučinkovitijim i najprikladnijim tehnologijama kako bi se olakšao proces priznavanja, primjerice uvođenjem europske profesionalne iskaznice koja bi trebala biti službenim dokumentom koji priznaju sva nadležna tijela. Nakon prijedloga Komisije od 19. prosinca 2011. za izmjenom Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija, Odbor za unutarnje tržište i zaštitu potrošača je 13. veljače 2013. predstavio izvješće za prvo čitanje na plenarnoj sjednici (PE494.470v02-00). JJ Mariusz Maciejewski Usvojeni tekstovi, P7_TA(2011)0490. [1] 131 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir 3.1.6. Slobodno kretanje kapitala Sloboda kretanja kapitala je ne samo najnovija sloboda iz Ugovora već, zbog ove jedinstvene dimenzije koja obuhvaća treće zemlje, i najšira. Na samom početku Ugovorima nije bila propisana potpuna liberalizacija kretanja kapitala. Države članice morale su samo ukloniti ograničenja u mjeri u kojoj je to bilo potrebno za funkcioniranje zajedničkog tržišta. No budući da su se gospodarske i političke okolnosti u svijetu i Europi promijenile, Europsko je vijeće 1988. potvrdilo postupno stvaranje Ekonomske i monetarne unije (EMU) čime je obuhvaćeno veće usklađivanje nacionalnih ekonomskih i monetarnih politika. Stoga je u prvoj fazi EMU-a uvedena potpuna sloboda kretanja kapitala, najprije Direktivom Vijeća, a kasnije je ona bila ugrađena u Ugovor iz Maastrichta. Otad se Ugovorom zabranjuju sva ograničenja kretanja kapitala i plaćanja među državama članicama te između država članica i trećih zemalja. To načelo bilo je neposredno učinkovito, tj. nije zahtijevalo daljnje zakonodavstvo ni na razini EU-a ni na nacionalnoj razini. Pravna osnova Članci 63. do 66. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), dopunjeni člancima 75. i 215. UFEU-a o sankcijama. Ciljevi Treba ukloniti sva ograničenja kretanja kapitala među državama članicama te između država članica i trećih zemalja. No u pogledu kretanja kapitala između država članica i trećih zemalja, države članice također imaju: (1) mogućnost primjene zaštitnih mjera u iznimnim okolnostima, (2) mogućnost primjene ograničenja koja su postojala prije određenog dana na treće zemlje i određene kategorije kretanja kapitala te (3) temelj za uvođenje takvih ograničenja, ali samo u veoma posebnim okolnostima. Ta liberalizacija trebala bi pomoći pri uspostavi jedinstvenog tržišta dopunjujući druge slobode (posebno u pogledu kretanja osoba, robe i pružanja usluga). Omogućujući učinkovito ulaganje kapitala te promičući euro kao međunarodnu valutu trebala bi potaknuti i gospodarski razvoj te tako doprinijeti ulozi EU-a kao globalne sile. Liberalizacija je bila neophodna i za razvoj Ekonomske i monetarne unije (EMU) i uvođenje eura. Postignuća a.Početna nastojanja (prije uspostave jedinstvenog tržišta) Područje primjene prvih mjera Zajednice bilo je ograničeno. Prvom direktivom od 11. svibnja 1960., koja je izmijenjena 1962., bezuvjetno su liberalizirana izravna ulaganja, kratkoročni ili srednjoročni zajmovi za komercijalne transakcije te kupovina vrijednosnih papira kojima se trguje na burzi. Neke države članice odlučile su da neće čekati odluke Zajednice te su uvele jednostrane nacionalne mjere čime su praktički ukinule sva ograničenja kretanja kapitala (Njemačka 1961., Ujedinjena Kraljevina 1979. i ze- mlje Beneluksa (međusobno) 1980.). Uslijedila je Direktiva (72/156/EEZ) o međunarodnim tokovima kapitala. b.Daljnji razvoj i opća liberalizacija u pogledu jedinstvenog tržišta Napredak koji je počeo u razdoblju od 1960. do 1962. nastavljen je tek nakon uspostave jedinstvenog tržišta skoro 20 godina kasnije. Direktivama iz 1985. i 1986. bezuvjetna liberalizacija proširena je na dugoročna kreditiranja komercijalnih transakcija i kupovinu vrijednosnih papira kojima se ne trguje na burzi. U cilju ostvarenja jedinstvenog tržišta (do 1993.) koje je uključivalo prelazak iz europskog monetarnog sustava u europsku monetarnu uniju te uvođenje eura, kretanja kapitala u prvoj su fazi bila potpuno liberalizirana Direktivom Vijeća br. 88/361/EEZ od 24. lipnja 1988. kojom su od 1. srpnja 1990. bila uklonjena sva preostala ograničenja kretanja kapitala između rezidenata država članica. Rezultat je bio proširenje liberalizacije na monetarne ili fiktivne transakcije, koje mogu imati najveći učinak na nacionalne monetarne politike, na primjer na zajmove, devizne depozite i transakcije vrijednosnim papirima. U tu direktivu uvrštena je i tzv. zaštitna klauzula kojom je državama članicama omogućeno donošenje zaštitnih mjera kad kratkoročna kretanja kapitala iznimne veličine ozbiljno narušavaju provođenje monetarne politike. No takve mjere mogle su se primijeniti samo na ograničen broj propisno obrazloženih slučajeva i nisu mogle trajati duže od šest mjeseci (nijedna država članica nije iskoristila ovu mogućnost). Nekim državama bilo je dopušteno da zadrže privremena ograničenja, većinom u vezi s kratkoročnim kretanjima, ali samo na određeno vrijeme: to se primjenjivalo na Irsku, Portugal i Španjolsku do 31. prosinca 1992. te Grčku do 30. lipnja 1994. No Protokolom br. 32 priloženim Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) Danskoj je dopušteno, na primjer, da zadrži postojeće zakonodavstvo kojim se nerezidentima ograničava stjecanje nekretnina za sekundarno boravište. UNUTARNJE TRŽIŠTE 132 c. Konačni sustav 1.Načelo U drugoj fazi, Ugovorom iz Maastrichta (UEU) uvedeno je slobodno kretanje kapitala kao jedna od sloboda iz Ugovora. Danas se člankom 63. UFEU-a zabranjuju sva ograničenja kretanja kapitala i plaćanja među državama članicama te između država članica i trećih zemalja. To čini jedinstvenu dimenziju te posebne slobode utvrđene Ugovorom koja se odnosi na treće zemlje. Zabranjuju se sve prepreke, ne samo diskriminirajuće. Utvrđuje se opća zabrana koja nadilazi jednostavno ukidanje nejednakog postupanja na temelju državljanstva (vidi predmet C–367/98, Komisija protiv Portugala, stavak 44.). Člankom 65. stavkom 1. UFEU-a dopušteno je različito oporezivanje nerezidenata i stranih ulaganja, ali to ne smije predstavljati sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikriveno ograničenje (članak 65. stavak 3. UFEU-a). Čak i u odnosima s trećim zemljama, načelo slobodnog kretanja kapitala ima prednost pred reciprocitetom i održavanjem pregovaračke moći država članica prema trećim zemljama (vidi predmet C-101/05, Skatteverket protiv A). Na pravo na slobodno kretanje kapitala ne utječu obveze prijavljivanja, tj. prijava prekograničnih transakcija (na primjer za elektroničko plaćanje, gotovinu i kretanja vrijednosnih papira iznad određenog praga) u svrhu vanjskotrgovinskih statističkih podataka koji se upotrebljavaju za sastavljanje platne bilance država članica i Europske monetarne unije. 2. Izuzeća i opravdana ograničenja Izuzeća su uglavnom ipak ograničena na kretanja kapitala u treće zemlje ili iz njih (članak 64. UFEUa). Osim mogućnosti da na snazi ostanu nacionalne mjere ili mjere Zajednice u pogledu izravnih ulaganja i određenih drugih transakcija, a koje su bile na snazi do 31. prosinca 1993. (za Bugarsku, Estoniju i Mađarsku do 31. prosinca 1999.), Vijeće može jednoglasno i nakon savjetovanja s Parlamentom usvojiti mjere koje predstavljaju korak unatrag kad je riječ o liberalizaciji kretanja kapitala u treće zemlje ili iz njih. Vijeće i Parlament mogu usvojiti zakonodavne mjere u pogledu kretanja kapitala u treće zemlje ili iz njih koje obuhvaćaju izravna ulaganja, pružanje financijskih usluga ili uvrštenje vrijednosnih papira na tržišta kapitala (na primjer prijedlog uredbe o prijelaznim odredbama za bilateralne sporazume o ulaganju između država članica i trećih zemalja (COM(2010)0344 te zakonodavna rezolucija Parlamenta od 10. svibnja 2011 (TA(2011)0206)). Člankom 66. UFEU-a obuhvaćene su zaštitne mjere u odnosu na treće zemlje, ali one su ograničene na razdoblje od šest mjeseci. U pravilu jedina opravdana ograničenja kretanja kapitala, što uključuje i ona unutar Unije, koja države članice mogu primijeniti utvrđena su člankom 65. UFEU-a i obuhvaćaju: (i) mjere za sprečavanje povrede nacionalnih zakona (posebno u području oporezivanja i bonitetnog nadzora financijskih usluga), (ii) postupke za prijavu kretanja kapitala u administrativne ili statističke svrhe, te (iii) mjere opravdane razlozima javnog poretka ili javne sigurnosti. Taj članak dopunjen je člankom 75. UFEU-a kojim su utvrđene mogućnosti financijskih sankcija protiv pojedinaca, skupina ili nedržavnih subjekata radi suzbijanja terorizma i borbe protiv njega. U skladu s člankom 215. UFEU-a financijske sankcije mogu se poduzeti protiv trećih zemalja, pojedinaca, skupina ili nedržavnih subjekata na temelju odluka donesenih u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike. 3. Posljedice ekonomske i monetarne unije (EMU): ukidanje zaštitne klauzule Današnja zaštitna klauzula utvrđena je člankom 144. UFEU-a (zajedno s člankom 143. UFEU-a). Omogućuje poduzimanje zaštitnih mjera za platnu bilancu u slučaju teškoća koje ugrožavaju funkcioniranje unutarnjeg tržišta ili u slučaju iznenadne krize. Od 1. siječnja 1999., početka treće faze EMU-a, zaštitna klauzula za rješavanje krize platne bilance primjenjuje se samo na države članice koje (još) nisu uvele euro. d.Postupanje u slučaju povrede i odluke Suda Ako države članice neopravdano ograničavaju slobodno kretanje kapitala, primjenjuje se redovni postupak zbog povrede obveze naveden u člancima 258. do 260. UFEU-a. Važni slučajevi povrede obuhvaćaju, među ostalim, posebna prava tijela javne uprave u privatnim poduzećima/sektorima (npr. Komisija protiv Njemačke (predmet C-112/05 Volkswagen); predmet protiv Portugala (predmet C-171/08) iz 2010. u kojem je Sud potvrdio prijašnju sudsku praksu o posebnim pravima te naglasio da slobodno kretanje kapitala obuhvaća izravna i portfeljska ulaganja; te predmet u kojem je stranka treća zemlja (predmet C-452/04 Fidium Finanz). e.Plaćanja U pogledu plaćanja, člankom 63. stavkom 2. UFEU-a utvrđeno je „da su u okviru odredaba tog poglavlja zabranjena sva ograničenja u platnom prometu između država članica te između država članica i trećih zemalja”. 1. Usklađivanje troškova domaćih i prekograničnih plaćanja u europodručju Uredbom (EZ) br. 2560/2001 od 19. prosinca 2001. usklađeni su troškovi nacionalnih i prekograničnih plaćanja u europodručju. Ta je Uredba u međuvremenu stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom (EZ) br. 924/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o prekograničnom platnom prometu u Zajednici. Okvir je tada poboljšan Uredbom 133 3.1. Unutarnje tržište: opći okvir (EU) br. 260/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012. o utvrđivanju tehničkih i poslovnih zahtjeva za kreditne transfere i izravna terećenja u eurima. 2. Novi pravni okvir za plaćanja Direktivom 2007/64/EZ o uslugama platnog prometa utvrđuje se pravni temelj za stvaranje jedinstvenog platnog tržišta na razini EU-a do 2010. Njezin je cilj stvaranje opsežnog niza pravila važećih za sve platne usluge u EU-u da bi prekogranična plaćanja bila jednostavna, učinkovita i sigurna kao i nacionalna plaćanja u državi članici te da bi poticala učinkovitost i smanjenje troškova većim tržišnim natjecanjem koje će se postići otvaranjem tržišta usluga platnog prometa novim sudionicima. Direktivom o uslugama platnog pometa utvrđuje se potreban pravni okvir za inicijativu europske bankarske industrije nazvanu jedinstveno područje plaćanja u eurima (SEPA). Instrumenti SEPA-e bili su dostupni, ali se do kraja 2010. nisu često koristili. Stoga je u prosincu 2010. Komisija predložila Uredbu (COM(2010)0775) kojom se utvrđuju krajnji rokovi za prijelaz s postojećih nacionalnih kreditnih transfera i izravnih terećenja na instrumente SEPA-e; tako su postupno ukinuti nacionalni kreditni transferi 12 mjeseci, a izravna terećenja 24 mjeseca nakon što je Uredba stupila na snagu. Prijedlog je usvojen Uredbom (EU) br. 260/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012. o utvrđivanju tehničkih i poslovnih zahtjeva za kreditne transfere i izravna terećenja u eurima kojom se izmjenjuje Uredba (EZ) br. 924/2009). Uloga Europskog parlamenta Parlament je snažno podržao nastojanja Komisije za poticanje liberalizacije kretanja kapitala. No uvijek je smatrao da bi ta liberalizacija trebala biti naprednija u EU-u nego između EU-a i ostatka svijeta čime bi se osiguralo da europski štediše daju prednost europskim ulaganjima. Naglasio je i da bi liberalizaciju kapitala trebala podržati potpuna liberalizacija financijskih usluga i usklađivanje poreznih zakona radi stvaranja jedinstvenog europskog financijskog tržišta. Zbog političkih pritisaka Parlamenta Komisija je mogla početi donositi zakonodavstvo o usklađivanju nacionalnih i prekograničnih plaćanja (usp. rezoluciju Parlamenta od 17. lipnja 1988.). Na području koje je s tim usko povezano Parlament je svojom nezakonodavnom rezolucijom od 7. srpnja 2005. o poravnavanju i namiri u Europskoj uniji podržao cilj učinkovitog, integriranog i sigurnog tržišta za poravnavanje i namiru vrijednosnih papira u EU-u te je održao radionicu o pitanjima u vezi sa zakonom o vrijednosnim papirima (vidi dokument PE 464.428 o radionici i PE 464.416 o povezanom informativnom dokumentu). Parlament trenutačno očekuje da će se o daljnjim zakonodavnim prijedlozima u području poravnavanja i namire raspravljati u redovnom zakonodavnom postupku. JJ Doris Kolassa UNUTARNJE TRŽIŠTE 134 3.2.Provedba 3.2.1. Politika tržišnog natjecanja U člancima 101. do 109. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) sadržana su pravila o tržišnom natjecanju na zajedničkom tržištu. Prema tim pravilima među poduzetnicima se zabranjuju svi sporazumi kojima se ograničava tržišno natjecanje. Svaka zloporaba vladajućeg položaja na tržištu od strane poduzetnika zabranjena je u mjeri u kojoj bi mogla utjecati na trgovinu među državama članicama. Koncentracije poduzetnika i preuzimanja koji su od značaja za cijelu Zajednicu kontrolira Komisija te u određenim slučajevima mogu biti zabranjeni. Zabranjene su državne potpore u korist određenih poduzetnika ili proizvoda, koje vode do narušavanja tržišnog natjecanja, ali mogu biti dopuštene u određenim slučajevima. Pravila tržišnog natjecanja važe i za javna poduzeća, obavljanje javnih usluga i usluga od općeg interesa. Ako je ostvarenje ciljeva tih posebnih usluga ugroženo, pravila o tržišnom natjecanju mogu se staviti izvan snage. Pravna osnova Postignuća • Članci 101. do 109. UFEU-a i Protokol br. 27 o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju, kojim se pojašnjava da je nenarušeno tržišno natjecanje obuhvaćeno ciljem unutarnjeg tržišta u članku 3. stavku 3. UFEU-a. • Uredba o br. 139/2004. • Članci 37., 106. i 345. UFEU-a o javnim poduzećima te članci 14., 59., 93., 106., 107., 108. i 114. UFEU-a o obavljanju javnih usluga, usluga od općeg interesa i usluga od općeg gospodarskog interesa; članak 36. Povelje o temeljnim pravima. kontroli koncentracija (EZ) Ciljevi Temeljni cilj zajedničkih propisa o tržišnom natjecanju je zaštititi tržišno natjecanje od narušavanja. Učinkovito tržišno natjecanje nije samo sebi svrha nego uvjet za stvaranje slobodnog i dinamičnog unutarnjeg tržišta te služi kao jedan od instrumenata za promicanje općeg gospodarskog blagostanja. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona zaštita tržišnog natjecanja od narušavanja nije više izričito navedena u članku 3. UFEU-a, nego je obuhvaćena pojmom unutarnjeg tržišta sukladno Protokolu br. 27. Od toga se ne očekuju promjene u praksi jer su pravila tržišnog natjecanja ostala nepromijenjena. Uvjeti njihove primjene i pravne posljedice toliko su se učvrstili u dugogodišnjoj administrativnoj praksi Europske komisije i presudama europskih sudova da važe kao stabilni. a.Potpuna zabrana sporazuma koji ograničavaju tržišno natjecanje (članak 101. UFEU-a) Zabranjeni su i ništavni svi sporazumi među poduzetnicima koji mogu utjecati na tržišno natjecanje i na trgovinu unutar Zajednice (stavak 1.). Sporazumi koji doprinose poboljšanju proizvodnje ili distribucije robe ili promidžbi tehničkog ili gospodarskog napretka mogu biti izuzeti iz te zabrane, pod uvjetom da potrošačima omogućuju pravedan udio u koristi koja iz njih proizlazi, da se ne nameću nepotrebna ograničenja i ne isključuje konkurencija s tržišta s obzirom na znatan dio dotičnih proizvoda (stavak 3.). Od 1. svibnja 2004. provedba propisa iz članaka 101. i 102. UFEU-a uređuje se Uredbom Vijeća (EZ) br. 1/2003. U skladu s tim nacionalna tijela koja su nadležna za tržišno natjecanje i sudovi država članica mogu samostalno primjenjivati članke 101. i 102. UFEU-a. Sljedeći instrumenti pokazali su se korisni u praksi: • Skupna izuzeća: Skupina sadržajno sličnih pojedinačnih sporazuma koji obično imaju usporedive učinke na tržišno natjecanje. Ako se od takve skupine sporazuma očekuje redovito ispunjavanje uvjeta za izuzeće iz članka 101. stavka 3. UFEU-a, postoji mogućnost da se skupina u pravnom obliku uredbe izuzme od zabrane iz članka 101. stavka 1. UFEU-a. Cilj ovog postupka je smanjiti administrativni teret Europske komisije. • Sporazumi male vrijednosti: Određeni sporazumi, koji nisu uključeni u izuzeća iz članka 101. stavka 3. UFEU-a, ne predstavljaju povredu pro- 135 3.2.Provedba pisa ako su male vrijednosti i neprimjetno se odražavaju na tržište (načelo „de minimis“). Takvi sporazumi često se smatraju korisnim za suradnju između malih i srednjih poduzetnika. Određene vrste sporazuma uvijek se smatraju štetnim za tržišno natjecanje i stoga su bez iznimke zabranjeni; to su u prvom redu dogovaranje cijena i klauzule o zaštiti područja. Postupci nagodbe u slučaju kartela: Na temelju Uredbe (EZ) br. 773/2004 u vezi s Uredbom (EZ) 622/2008 postoji mogućnost ubrzanja postupka i njegova okončanja uz novčanu kaznu umanjenu za 10 % ako dotični poduzetnici podupiru Europsku komisiju u njezinu radu i ako su u prijašnjem stadiju postupka otkrili svoje sudjelovanje u dogovoru koji je suprotan tržišnom natjecanju. Tužbe za naknadu štete: Radi jačanja odvraćajućeg učinka zabranjenih sporazuma i poboljšanja zaštite potrošača, Europska komisija je 2008. objavila Bijelu knjigu o tužbama za naknadu štete. U lipnju 3013. podnijela je prijedlog direktive o određenim propisima za naknadu štete zbog povrede odredaba prava tržišnog natjecanja (COM(2013)0404 završna verzija), koji je trenutno u zakonodavnom postupku. Za postupke protiv kartela tu se pojavljuju, prije svega, dvije osobitosti: građanskopravna naknada štete stajala bi uz novčanu kaznu i učinkovitost programa pokajnika ne smije biti ugrožena. b. Zloporaba vladajućeg položaja na tržištu (članak 102. UFEU-a) „Pod vladajućim položajem u ovom smislu misli se na gospodarsku moć nekog poduzeća koja mu omogućava sprječavanje učinkovitog tržišnog natjecanja na relevantnom tržištu tako što mu daje veliku mogućnost neovisnog djelovanja prema konkurentima, kupcima te naposljetku potrošačima” (predmet 27/76, United Brands). Vladajući položaj ocjenjuje se u pogledu na cjelokupno unutarnje tržište ili jedan njegov znatan dio. Opseg relevantnog tržišta ovisi o značajkama proizvoda, postojanju kupaca i dostupnosti proizvoda te o ponašanju/spremnosti potrošača da prijeđu na alternativni proizvod. Člankom 102. UFEU-a definira se neiscrpan popis primjera zlouporabe. c.Postupak kontrole koncentracije Prema Uredbi br. 139/2004 sve koncentracije koje mogu u velikoj mjeri onemogućiti tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu ili njegovom znatnom dijelu, posebno uspostavom/jačanjem vladajućeg položaja, smatrat će se nespojive sa zajedničkim tržištem (članak 2. stavak 3.). Koncentracije se moraju prijaviti Europskoj komisiji prije njihove provedbe. Polazna točka tog ispitivanja je stjecanje kontrole u drugom poduzeću (članak 3. stavak 1.). Koncentracija ne smije biti provedena prije nego što Komisija da odobrenje (članak 7.). Ne postoji sustavna naknadna kontrola i razdruživanje koncentracije poduzeća. Postupak se može sastojati od dvije faze. Postupci većinom mogu završiti već nakon prve faze (25 radnih dana). Komplicirani slučajevi detaljnije se ispituju u drugoj fazi (90 radnih dana). Odluke o izdavanju odobrenja mogu biti povezane s određenim uvjetima i obvezama (članak 8.). d. Zabrana potpora iz članka 107. UFEU-a. Potpore su sredstva dodijeljena iz državnog proračuna koja neposredno odobravaju države članice. Obuhvaćaju, osim bespovratnih subvencija, povoljne zajmove, oslobođenje od poreza/davanja i zajmovna jamstva, čak i posjedovanje dionica u poduzećima od strane države ako se davanjem prednosti određenim poduzećima ili proizvodnim sektorima narušava/može narušiti tržišno natjecanje i utječe na trgovinu između država članica. Zabrana potpora ne primjenjuje se na slučajeve navedene u stavku 2. Takve potpore spojive su s unutarnjim tržištem i samim time dopuštene. Europska komisija mora pojedinačno ispitati slučajeve navedene u stavku 3. Pri nadzoru potpora također se primjenjuje načelo „de minimis”, a od 2008. i opće skupno izuzeće (Uredba (EZ) br. 800/2008). Uslijed gospodarske i financijske krize je na pravnoj osnovi iz članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a stvoren privremeni pravni okvir koji je najprije važio do kraja 2010., ali je produžen. Odredbe su na primjer obuhvaćale: • privremeni okvir Zajednice za državne potpore kako bi se olakšao pristup sredstvima za financiranje, SL C 83 od 7.4.2009., str. 1; • primjenu propisa o državnim potporama na mjere pomoći financijskim institucijama SL C 270 od 25.10.2008., str. 8; • rekapitalizaciju financijskih institucija, SL C 10 od 15.1.2009., str. 2. Potpore koje su na raspolaganju svim gospodarskim sektorima trebale su nadomjestiti zastoj kreditiranja od strane banaka i poticati ulaganja u održiv rast. Trenutačno se revidiraju sva pravila o potporama; nova pravila, koja zamjenjuju i instrumentarij za slučajeve krize, trebaju se primjenjivati od 2014. e.Javne usluge, usluge od općeg interesa i usluge od općeg gospodarskog interesa Člankom 14. stavkom 2. UFEU-a Europska unija prvi put dobiva podijeljenu zakonodavnu nadležnost. Redovnim zakonodavnim postupkom dodjeljuje se Europskom parlamentu i Vijeću u člancima 52. i 114. UFEU-a uloga ravnopravnih suzakonodavaca. Članak 14. UFEU-a dopunjen je Protokolom (br. 26) o uslugama od općeg interesa. Tu se uz pozivanje na članak 14. UFEU-a ponovno naglašava važnost usluga, njihova raznovrsnost, široko diskrecijsko pravo na- UNUTARNJE TRŽIŠTE 136 cionalnih, regionalnih i lokalnih tijela te univerzalni pristup. Članak 14. UFEU-a dobio je posebnu važnost člankom 36. Povelje o temeljnim pravima. I njime se građanima Unije priznaje pristup uslugama od općeg gospodarskog interesa radi poticanja socijalne i teritorijalne kohezije Unije. Komisija je 20. prosinca 2011. donijela novi paket o uslugama od općeg gospodarskog interesa. Pravila tog paketa primjenjuju se od 31. siječnja 2012., a sastoje se od Odluke Komisije (SL L 7 od 11.1.2012., str. 3.) i dvije Komunikacije (SL C 8 od 11.1.2012., str. 14. i SL C 8 od 11.1.2012., str. 15.). Direktiva 2006/1111/EZ primjenjuje se i dalje. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament sudjeluje u zakonodavstvu o tržišnom natjecanju većinom samo kroz postupak savjetovanja. Stoga je njegov utjecaj ograničen u odnosu na utjecaj Komisije i Vijeća. Europski parlament više je puta zahtijevao da se redovni zakonodavni postupak uvede i za pravo tržišnog natjecanja. Najvažnija uloga Europskog parlamenta stoga je kontrola izvršne vlasti. Povjerenik Komisije nadležan za tržišno natjecanje pojavljuje se nekoliko puta godišnje pred Odborom za ekonomsku i monetarnu politiku (ECON) kako bi razjasnio njezinu politiku i raspravljao o pojedinačnim odlukama. Europski parlament svake godine donosi rezoluciju o godišnjem izvješću Europske komisije o politici tržišnog natjecanja. Međutim od 2011. godine ta rezolucija ne predstavlja samo osvrt na rezultate Komisije iz prethodnog izvještajnog razdoblja, nego se bavi i aktualnim ključnim pitanjima prava tržišnog natjecanja i njegove primjene. S ciljem poboljšane zaštite potrošača početkom 2012. Europski parlament donio je rezoluciju kojom zahtijeva jedinstveni pravni okvir za kolektivne tužbe potrošača (A7-0012/2012). Na gore spomenuti prijedlog direktive o naknadi štete primjenjuje se redovni zakonodavni postupak. Riječ je o rijetkom slučaju u području tržišnog natjecanja u kojem Europski parlament (zajedno s ECON-om kao nadležnim odborom) ima ulogu suzakonodavca. U svojoj Rezoluciji od 15.11.2011. o izmjeni propisa EU-a o potporama za usluge od općeg gospodarskog interesa (P7_TA-PROV (2011)0494), koju je donio u vezi s Komisijinim planom reforme, Parlament naglašava da je potrebno pojasniti odnos između odredbi unutarnjeg tržišta i obavljanja javnih usluga te ponovo zahtijeva primjenu načela supsidijarnosti. Podsjeća na nadležnost i diskrecijska prava nacionalnih/komunalnih tijela i u tom kontekstu upućuje na Protokol br. 26 koji je obuhvaćen UFEU-om. JJ Stephanie Honnefelder 11/2013 137 3.2.Provedba 3.2.2. Ugovori o javnoj nabavi Tijela javne uprave sklapaju ugovore kako bi osigurala izvođenje radova i pružanje usluga. Ovi ugovori sklopljeni s jednim ili više pružatelja usluga u zamjenu za naknadu nazivaju se javnim ugovorima i čine važan dio BDP-a Europske unije. Pravna osnova Članci 26., 34., članak 53. stavak 1., članci 56., 57., 62. i 114. Ugovora u funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi Ugovori o javnoj nabavi imaju važnu ulogu u gospodarstvima država članica. Procjenjuje se da oni čine više od 16 % BDP-a Europske unije. Prije provedbe zakonodavstva Zajednice, samo 2 % ugovora o javnoj nabavi bilo je dodijeljeno stranim poduzetnicima. Ti ugovori imaju ključnu ulogu u nekim sektorima (kao što su graditeljstvo i javni radovi, energetika, telekomunikacije i teška industrija) te su, na temelju zakonskih i administrativnih propisa, tradicionalno naklonjeni domaćim dobavljačima. Nedostatak otvorenog i učinkovitog tržišnog natjecanja bila je jedna od prepreka dovršetku jedinstvenog tržišta, uzrok povećanja troškova za javne naručitelje te u nekim glavnim industrijama smetnja razvoju tržišnog natjecanja. Primjenom načela unutarnjeg tržišta u tim ugovorima (posebno slobode pružanja usluga i slobode tržišnog natjecanja) osigurava se bolja raspodjela gospodarskih resursa i racionalnija upotreba javnih sredstava pa zbog veće konkurentnosti tijela javne uprave nabavljaju proizvode i usluge najbolje kvalitete i po najboljoj cijeni. Davanjem prednosti najboljim poduzetnicima na europskom tržištu potiče se konkurentnost europskih tvrtki (koje se onda mogu širiti i razvijati svoja tržišta) te se poštuje načelo transparentnosti, jednakog postupanja, prave konkurentnosti i učinkovitosti, čime se smanjuje rizik od prevare i korupcije. Zaista otvoreno jedinstveno tržište može se postići samo ako sva poduzeća mogu jednakopravno sudjelovati u postupcima javne nabave. nim radovima, ugovorima o javnoj nabavi robe te ugovorima o javnim uslugama (ispravljenu Direktivom 2005/75/EZ) i Direktivu 2004/17/EZ o vodnom gospodarstvu, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga. Neki prilozi objema direktivama izmijenjeni su Direktivom 2005/51/EZ. Direktiva 2004/17/EZ ne primjenjuje se na „koncesije” za radove i usluge dodijeljene samo za provođenje određenih djelatnosti. Direktivom 2009/81/EZ uvedena su posebna pravila o javnoj nabavi za potrebe obrane koja bi poduzećima iz obrambenog sektora trebala omogućiti lakši pristup tržištima obrambene opreme drugih država članica. Definicije „Ugovori o javnoj nabavi” su ugovori koje pismeno sklapaju jedan ili više gospodarskih subjekata i jedan ili više javnih naručitelja, a cilj im je izvedba radova, nabava robe ili usluga u zamjenu za naknadu. „Javni naručitelji” su država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava, zajednice formirane od strane jedne ili više takvih vlasti, ili jednog ili više tijela kojima se upravlja na temelju javnog prava i koja su osnovana s posebnim ciljem zadovoljavanja potreba u općem interesu, nemaju industrijski ili trgovački karakter, imaju pravnu osobnost te ih financiraju „javni naručitelji” ili su pod njihovim upravljačkim nadzorom. Svi su navedeni u prilozima. „Koncesije” su ugovori slični ugovoru o javnim uslugama, a razlikuju se samo u činjenici da se naknada za pružene usluge sastoji samo od prava na iskorištavanje tih usluga ili od tog prava zajedno s plaćanjem. Postupci Postignuća Zajednica je osigurala zakonodavstvo kojemu je cilj uskladiti nacionalne propise te nametnuti obveze vezane za oglašavanje poziva na dostavu ponuda i za objektivna mjerila za provjeru ponuda. Nakon usvajanja raznih normativnih akata od 60-ih godina prošloga stoljeća, Zajednica je odlučila pojednostaviti i uskladiti zakone o javnoj nabavi te je u tu svrhu usvojila četiri direktive (92/50/EEZ, 93/36/EEZ, 93/37/EEZ i 93/38/EEZ). Po prijedlogu iz Zelene knjige od 27. studenog 1996. tri su direktive radi pojednostavljenja i pojašnjenja spojene u Direktivu 2004/18/EZ o ugovorima o jav- U pozivima na dostavu ponuda postoje tri vrste postupaka koji se koriste na temelju sustava pragova zajedno s metodama za izračunavanje procijenjene vrijednosti svakog ugovora o javnoj nabavi te objavom obveznih ili okvirnih postupaka koji se koriste kao što je to odlučeno u direktivama. Sustav pragova ažurira se svake dvije godine. U „otvorenom postupku” bilo koji zainteresirani gospodarski subjekt može podnijeti ponudu. U „ograničenom postupku” ponudu mogu podnijeti samo pozvani kandidati. U „pregovaračkom postupku” javni naručitelji konzultiraju gospodarske subjekte po svom izboru i s jednim ili više njih pregovaraju o uvjetima ugovora. UNUTARNJE TRŽIŠTE 138 „Natjecateljski dijalog” (postupak u kojem bilo koji gospodarski subjekt može zatražiti da sudjeluje, pri čemu javni naručitelji vode dijalog s natjecateljima primljenima u taj postupak, s ciljem razvijanja više prikladnih rješenja koja mogu udovoljiti njihovim zahtjevima, i na temelju kojih su izabrani natjecatelji pozvani da podnesu ponude) u okviru Direktive 2004/18/EZ, primjeren je za zahtjevne ugovore. Sva pravila koja se primjenjuju u pojedinačnom natječaju (npr. za postupak, primanje, mjerljive osobine, postupak dražbe i tehničkih specifikacija, davanje narudžbi podizvođačima, obveze, uvjete za provedbu narudžbi, gospodarske, financijske i tehničke kapacitete, kvalifikacije i dodjelu ugovora) moraju biti pojašnjena u „pozivu na dostavu ponuda” i u priloženim „specifikacijama”, što vrijedi kao opće načelo. Svi postupci moraju poštovati načela prava EU-a: transparentnost, nediskriminaciju, tržišno natjecanje, slobodno kretanje, uzajamno priznavanje, proporcionalnost, povjerenje i učinkovitost. Ta se načela moraju poštivati, što vrijedi i za ugovore o javnoj nabavi koje potpisuje treća strana, bilo javna ili privatna, kojoj je javni naručitelj dao posebna ili ekskluzivna prava za pružanje javne usluge. Nacionalni propisi mogu se primijeniti no oni moraju biti u skladu s postojećim zakonima EU-a, npr. o javnom moralu, javnoj politici i sigurnosti, zdravlju, životu ljudi i životinja, uvjetima zapošljavanja i sigurnosti na radu, sigurnosti prijenosa informacija elektroničkim putem, sigurnosti, povjerljivosti, privatnosti, certificiranju, okolišu, kršenju pravila te o uvjetima obavljanja djelatnosti ili profesije. Komisija snažno podupire razvijanje međunarodnog okvira za elektroničke sustave javne nabave te će predložiti mjere čijom će primjenom osigurati dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta, poboljšati upravljanje sustavom javne nabave te postići veću učinkovitost. U tom smislu primjenjuju se Direktive 1999/93/EZ i 2000/31/EZ. Postoje posebna pravila koja se odnose na koncesije za javne radove, natječaje na području uslužnih djelatnosti, sklapanje ugovora s podizvođačima, okvirne sporazume, dinamičke sustave nabave i ugovore o javnim radovima sa subvencioniranim programima gradnje. Uredbom (EZ) br. 2195/2002 utvrđen je jedinstveni rječnik javne nabave (CPV). b.Pravila o objavljivanju i transparentnosti Ugovori o javnoj nabavi čija vrijednost premašuje prag koji je zadan u direktivama moraju se objaviti u skladu sa standardnim obrascima. Kod određenih ugovora objavljivanje obavijesti (npr. objava idejnog natječaja) je obavezno, dok kod drugih to nije slučaj (npr. kod prethodne objave). Načini objavljivanja, vremenski rokovi i pravila koja se primjenjuju za obavještavanje i razmjenu informacija te način postupka navedeni su u dvjema direktivama i pripadajućim prilozima, kao i u Uredbi (EZ) br. 1564/2005. U odluci 2005/15/EZ navedena su detaljna pravila u vezi postupka za utvrđivanje je li određena djelatnost izravno izložena tržišnom natjecanju, kao što stoji u članku 30. Direktive 2004/17/EZ. Svaki javni naručitelj mora ponuditelje što je ranije moguće obavijestiti o donesenim odlukama u vezi s postupkom i sklapanjem ugovora. Svaki neuspješni kandidat mora biti obaviješten o razlozima odbijanja. c.Pravni lijekovi Kako bi se slučajevi kada javni naručitelji krše pravila o javnoj nabavi riješili, Direktivom o pravnim lijekovima (2007/66/EZ) osigurava se učinkovit sustav revizija koji obuhvaća obje direktive o javnoj nabavi (2004/17/EZ i 2004/18/EZ). Važan element u Direktivi o pravnim lijekovima je razdoblje „mirovanja” od dana kada su ponuditelji obaviješteni o odluci o odabiru ponuditelja pa sve do potpisivanja ugovora. To razdoblje mirovanja traje deset kalendarskih dana od te odluke ako se za objavu koristi elektronička pošta ili faks, ili petnaest kalendarskih dana ako se koriste druga sredstva. d.Drugi aspekti javne nabave Sve se više shvaća potencijal javne nabave kao političkog instrumenta. U komunikaciji Komisije od srpnja 2008. vlade država pozivaju se da do 2010. polovicu svojih postupaka javne nabave usklade sa zajedničkim ekološkim mjerilima. Priručnik Komisije pod nazivom „Kupujmo na društveno osviješten način priručnik za socijalnu osviještenost u javnoj nabavi” iz 2010. promiče socijalnu odgovornost javne nabave. Pretkomercijalna javna nabava potiče tijela javne vlasti da u tom procesu budu inovativna. a. Kriteriji za odabir ponude Reforma Bira se između (a) najniže cijene i (b) ekonomski najpovoljnije ponude (kriterij koji sadržava nekoliko elemenata uključujući kvalitetu, cijenu, tehničku vrijednost, ekološke značajke, vremenski rok isporuke, profitabilnost, itd.). Izabrani kriteriji moraju biti navedeni u pozivu na dostavu ponuda i u priloženim dokumentima. Europska komisija je 20. prosinca 2011. prihvatila zakonske prijedloge za zamjenu Direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ. Cilj prijedloga je pojednostaviti postupak i učiniti ga fleksibilnijim kako bi se malim i srednjim poduzetnicima osigurao bolji pristup javnoj nabavi te kako bi se veća pažnja posvetila socijalnim i ekološkim kriterijima. Na isti je datum Europska komisija također predložila Direktivu o koncesijama, uključujući i koncesije za davanje usluga, te time dovršila zakonodavni okvir o javnoj nabavi na unutarnjem tržištu. Od 21. ožujka 139 3.2.Provedba 2012. raspravljalo se i o vanjskoj komponenti javne nabave, kada je Komisija objavila prijedlog Uredbe o uspostavi pravila o pristupu robe i usluga iz trećih zemalja unutarnjem tržištu javne nabave EU-a i postupcima nakon pregovora o pristupu robe i usluga iz EU-a tržištima javne nabave trećih zemalja. Komisija je u listopadu 2010. također pokrenula savjetovanje o e-javnoj nabavi [1] te je u travnju 2012. prihvatila strategiju o e-javnoj nabavi [2] u cilju postizanja potpune informatizacije javne nabave do sredine 2016. Uloga Europskog parlamenta Europski je parlament proteklih godina bio aktivan na području javne nabave te usvojio nekoliko rezolucija, uključujući Rezoluciju od 18. svibnja 2010. o novostima u javnoj nabavi, Rezoluciju od 12. svibnja o jednakom pristupu tržištima javnog sektora u EU-u Zelena knjiga o proširenju upotrebe e-javne nabave u EU-u – COM(2012)0571. [1] COM(2012)0179 konačno. [2] i trećim zemljama i Rezoluciju od 25. listopada 2011. o modernizaciji javne nabave. Odbor EP-a za unutarnje tržište i zaštitu potrošača 18. prosinca 2012. i 24. siječnja 2013. usvojio je tri izvješća o zakonodavnim prijedlozima o javnoj nabavi i koncesijama. Parlament osobito podržava mjere pojednostavljenja kao što su fleksibilni postupci, te poziva na pojačanu pravnu sigurnost. Parlament smatra da najjeftinija cijena ne bi trebala biti jedini kriterij za odabir ponude. Najbolja vrijednost, uključujući i kriterije održivosti (troškovi životnog vijeka, okolišni i socijalni kriteriji) također bi se trebali uzeti u obzir. Pregovarački tim Parlamenta trenutno raspravlja o prijedlozima u trijalogu s Vijećem i Komisijom prije glasovanja na plenarnoj sjednici. JJ Carine Piaguet UNUTARNJE TRŽIŠTE 140 3.2.3. Pravo društava Nakon višegodišnjih pokušaja uvođenja jedinstvenog europskog okvira za poduzetnike, dva zakonodavna instrumenta koja je Vijeće usvojilo 2001. omogućila su osnivanje europskog društva. Usvojena su pravila za europsku zadrugu. Osnovano je i europsko gospodarsko interesno udruženje. Pravna osnova Članak 50. stavak 1. i stavak 2. točka (g) UFEU-a; članak 54., stavak 2. UFEU-a; članci 114., 115. i 352. UFEU-a. Ciljevi Glavni ciljevi usklađivanja prava društava su lakše ostvarenje poslovnog nastana, lakši i brži pristup javnosti informacijama o društvima, pojednostavljivanje formalnosti za objavljivanje koje su propisane za trgovačka društva i uklanjanje pravne prepreke za razvoj europskih društava. Budući da jedinstveno tržište podrazumijeva osnivanje društava europske dimenzije, trgovačkim se društvima treba omogućiti djelovanje na području cijele Unije prema jedinstvenom pravnom okviru, što rezultira uklanjanjem posljedica postojanja više nacionalnih pravnih sustava. Postignuća a. Minimalne zajedničke obveze 1. Osnivanje društava Cilj prve Direktive Vijeća 68/151/EEZ od 9. ožujka 1968., izmijenjene Direktivom 2003/58/EZ Parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2003., jest olakšavanje i ubrzavanje pristupa javnosti informacijama o trgovačkim društvima uz istovremeno pojednostavljivanje zahtjeva objavljivanja propisanih za trgovačka društva. Druga direktiva Vijeća 77/91/EEZ od 13. prosinca 1976. tiče se samo dioničkih društava, čije osnivanje zahtijeva minimalni temeljni kapital koji minimalni temeljni kapital koji predstavlja jamstvo za vjerovnike i protutežu ograničenoj odgovornosti dioničara. Određen je i osnovni sadržaj svakog dokumenta o osnivanju dioničkog društva. Kako bi se olakšali postupci osnivanja dioničkih društava, održavanja i promjene njihovog kapitala, Direktiva 77/91/EEZ izmijenjena je Direktivom 2006/68/EZ. 2. Poslovanje društava Pitanje valjanosti obveza koje je preuzelo trgovačko društvo u odnosu na treće strane koje djeluju u dobroj vjeri uređeno je Prvom direktivom. Što se tiče ostaloga, uz iznimku Direktive Europskog parlamenta i Vijeća (2009/102/EZ od 16. rujna 2009.) o društvima s ograničenom odgovornošću s jednim članom, ovo pitanje ostaje samo na razini prijedloga. Direktiva Vijeća 90/435/EEZ od 23. srpnja 1990. (izmijenjena Direktivom 2003/123/EZ) o zajedničkom sustavu oporezivanja koji se primjenjuje na društva majke i društva kćeri različitih država članica uvodi neutralne mjere oporezivanja za povezivanja društava iz različitih država članica u odnosu na konkurenciju. Ukida se dvostruko oporezivanje dobiti koje društvo-kćer, smješteno u jednoj od država članica, isplaćuje u obliku dividendi svojem društvu-majci smještenom u drugoj državi članici. Osim toga, na području sustava oporezivanja usvojena je i Direktiva Vijeća (2008/7/EZ od 12. veljače 2008.) o neizravnim porezima na povećanje kapitala. 3. Restrukturiranje društava Cilj je članovima i trećim stranama osigurati jednaka jamstva tijekom restrukturiranja. Upravo je to ostvareno usvajanjem Direktive Europskog parlamenta i Vijeća (2011/35/EU od 5. travnja 2011. kojom se ukida Treća direktiva Vijeća 78/855/EEZ od 9. listopada 1978.) o pripajanjima i spajanjima dioničkih društava iz iste države članice i Šeste direktive (82/891/EEZ od 17. prosinca 1982.) o podjeli tih istih društava. Šesta direktiva izmijenjena je Direktivom 2007/63/EZ u vezi sa zahtjevom za izvješćem neovisnog stručnjaka u slučaju pripajanja i spajanja ili podjele dioničkih društava te Direktivom 2009/109/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (djelomično ukinuta Direktivom 2012/30/EU), radi pojednostavljenja obveza vezanih uz izvješća i dokumentaciju pri pripajanju i spajanju ili podjeli društava. Osim toga, Direktivom 2004/25/ EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o ponudama za preuzimanje pokušavaju se utvrditi minimalne smjernice za provođenje ponuda za preuzimanje vrijednosnih papira trgovačkih društava na koja se primjenjuju prava država članica i kada su neke ili sve od tih vrijednosnica uvrštene na reguliranom tržištu. Direktivom o transparentnosti (2004/109/EZ) predviđao se određeni broj pragova obavještavanja za kupce nakon što steknu određeno sudjelovanje u društvu koje je uvršteno na burzu. No u početnim propisima postojalo je odstupanje u odnosu na obavještavanje: držanje određenih vrsta financijskih instrumenata koji su se mogli koristiti za stjecanje ekonomskog sudjelovanja u društvima uvrštenima na burzu bez kupnje dionica nije bilo uređeno odredbama direktive koje su se odnosile na objavljivanje. Kako bi se popunila praznina u propisima koji se tiču obavještavanja, revidiranom direktivom o transparentnosti zahtijeva se objavljivanje držanja znatnih financijskih instrumenata koji se mogu koristiti za stjecanje ekonomskog sudjelovanja u društvima uvrštenima na burzu i koje ima isti učinak kao i posjedovanje dionica. 141 3.2.Provedba 4. Jamstva o financijskom stanju društava Da bi podaci navedeni u računovodstvenim dokumentima imali istu vrijednost u svim državama članicama, Četvrtom, Sedmom i Osmom direktivom (78/660/EEZ od 25. srpnja 1978., 83/349/EEZ od 13. lipnja 1983. i 84/253/EEZ od 10. travnja 1984.) predviđeno je da dokumenti vezani uz financijske izvještaje trgovačkih društava (godišnji financijski izvještaj, konsolidirani financijski izvještaj i potvrđivanje osoba odgovornih za provođenje zakonom propisanih revizija tih izvještaja) moraju davati istinit i točan prikaz imovine, financijskog stanja i dobiti i gubitka društava. Osim toga, Uredbom (EZ) br. 1606/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. srpnja 2002. o primjeni međunarodnih računovodstvenih standarda usklađeni su financijski podaci trgovačkih društava uvrštenih na burzu kako bi se jamčila zaštita ulagača. Direktivom 2006/43/EZ od 17. svibnja 2006. o zakonskim revizijama godišnjih financijskih izvještaja i konsolidiranih financijskih izvještaja mijenjaju se Direktive Vijeća 78/660/EEZ i 83/349/EEZ i ukida se Direktiva 84/253/EEZ. Njezin je cilj učvrstiti pouzdanost financijskog stanja trgovačkih društava uspostavljajući minimalne zahtjeve za zakonsku reviziju godišnjih financijskih izvještaja i konsolidiranih financijskih izvještaja. Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2009/49 od 18. lipnja 2009. (kojom se također mijenja Direktiva 83/349/EEZ) pojednostavljeni su ekonomski uvjeti, naročito obveze o financijskim podacima za mikropoduzetnike, kako bi se povećala njihova konkurentnost i oslobodio njihov potencijal rasta. Propisi za trgovačka društva europskih razmjera a.Ukidanje prepreka europskom razvoju trgovačkih društava Kako bi društva u svojim prekograničnim poslovanjima izbjegla suočavanje s razlikama u nacionalnim zakonodavstvima na području prava društava, usvojeni su zakonodavni instrumenti za olakšavanje prekograničnih pripajanja i spajanja te prekogranično korištenje pojedinih prava dioničara trgovačkih društava uvrštenih na burzu. Neriješeno ostaje pitanje mogućnosti prekograničnog preseljenja registriranog sjedišta, a Komisija je o ovoj točki pokrenula javno savjetovanje od siječnja do travnja 2013. 1. Prekogranična pripajanja i spajanja Cilj Direktive 2005/56/EZ je olakšati prekogranična pripajanja i spajanja društava kapitala. Tom se direktivom uvodi jednostavan okvir koji omogućuje izbjegavanje likvidacije preuzetog društva, a primjenjuje se na pripajanja i spajanja trgovačkih društava do kojih je došlo u skladu sa zakonom jedne od država članica i kojima se registrirano sjedište, glavna uprava ili glavni poslovni nastan nalazi unutar Unije, u slučaju da su najmanje dva od tih trgovačkih društava podložna zakonodavstvu različitih država članica. Direktiva se primjenjuje na sva društva kapitala, osim na društva za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (DZUPV). 2. Prekogranično korištenje pojedinih prava dioničara Direktivom 2007/36/EZ od 11. srpnja 2007. o korištenju pojedinih prava dioničara trgovačkih društava uvrštenih na burzu ukinute su glavne prepreke prekograničnom glasovanju u društvima uvrštenima na burzu čije je sjedište u jednoj od država članica, uvođenjem posebnih zahtjeva za određeni broj prava dioničara u okviru glavne skupštine b. Europski statuti 1.Cilj Omogućavanje trgovačkim društvima koja žele djelovati ili osnovati sjedište izvan nacionalnih granica da djeluju u skladu sa samo jednim zakonodavstvom jednakim za sve, a ne s više nacionalnih zakonodavstava istodobno. 2. Europsko društvo Nakon dugog zastoja (30 godina pregovora), Vijeće je usvojilo dva zakonodavna instrumenta potrebna za stvaranje europskog društva, točnije Uredbu (EZ) br. 2157/2001 o statutu europskog društva i Direktivu 2001/86/EZ kojom se nadopunjuje statut u vezi sa sudjelovanjem zaposlenika u europskom društvu. Uredbom (EZ) br. 2157/2001 omogućeno je osnivanje trgovačkog društva na području Unije u obliku dioničkog društva latinskog naziva „Societas Europea”(SE). SE omogućuje djelovanje na razini Unije, a podložno je zakonodavstvu Unije koje se neposredno primjenjuje u svim zemljama članicama. Društvima iz najmanje dvije države članice koja se žele povezati u SE stavljeno je na raspolaganje više mogućnosti: pripajanje i spajanje, osnivanje holding društva, društva kćeri ili preoblikovanje u SE. SE mora imati oblik dioničkog društva s kapitalom. Kako bi se osigurala razumna veličina takvih društava, obavezno je uložiti temeljni kapital od najmanje 120 000 eura. Direktivom 2001/86/EZ pokušava se osigurati da osnivanje SE-a ne dovodi do nestajanja ili smanjenja prakse sudjelovanja zaposlenika koja već postoji unutar trgovačkih društava koja sudjeluju u osnivanju SE-a. Ako unutar jednog ili više društava koja osnivaju SE postoje prava sudjelovanja, ta se prava zadržavaju tijekom prelaska društva u SE od samog osnivanja, osim ako uključene strane ne odluče drugačije u okviru posebnog pregovaračkog tijela koje ujedinjuje predstavnike zaposlenika svih dotičnih društava. UNUTARNJE TRŽIŠTE 142 3. Europska zadruga (SCE) Projekti Uredbom (EZ) br. 1435/2003 o Statutu SCE-a uređen je pravi i jedinstveni pravni statut europske zadruge. Ovom se Uredbom fizičkim osobama s boravištem u različitim državama članicama ili pravnim subjektima osnovanim prema pravu različitih država članica omogućuje osnivanje zadruge. S najnižim iznosom kapitala od 30 000 eura, takve nove europske zadruge mogu provoditi svoje aktivnosti na sveukupnom unutarnjem tržištu s pravnom osobnosti, propisima i strukturom koji su jedinstveni. Mogu proširiti i restrukturirati svoje prekogranične aktivnosti a da pritom ne moraju uspostaviti mrežu društava kćeri, čime se troši puno vremena i novca. Zadruge iz različitih država odsada se također mogu pripajati i spajati u europsku zadrugu. Konačno, nacionalna zadruga koja je aktivna u državi članici u kojoj nema sjedište može se preustrojiti u europsku zadrugu bez prethodnog prestanka postojanja. Komisija je u veljači 2012. na internetu pokrenula opsežan postupak javnog savjetovanja kako bi prikupila mišljenja zainteresiranih strana o europskom pravu društava. U okviru razmatranja započetog krajem 2010., to savjetovanje dolazi nakon izvješća skupine za razmatranje i konferencije o budućnosti europskog prava društava iz svibnja 2001. Nakon Komunikacije Komisije naslovljene „Društvena odgovornost poduzeća: nova strategija EU-a za razdoblje 2011. – 2014.”, Parlament je u veljači 2013. o tome usvojio rezoluciju. Direktiva 2003/72/EZ od 22. srpnja 2003. nadopunjava taj statut u pogledu sudjelovanja zaposlenika u SCE-u kako osnivanje SCE-a ne bi dovelo do nestanka ili smanjenja praksi postojećeg sudjelovanja zaposlenika u društvima koja osnivaju europsku zadrugu. 4. Europsko gospodarsko interesno udruženje (EGIU) EGIU ima pravnu sposobnost i uređeno je Uredbom (EEZ) br. 2137/85 te nudi trgovačkim društvima jedne države članice mogućnost suradnje sa zajedničkim ciljem (npr. olakšavanje ili razvoj gospodarskih aktivnosti njegovih članova, ali bez stjecanja vlastite dobiti) s društvima i fizičkim osobama iz drugih država članica, a dobit se raspoređuje među članovima. Djelovanje EGIU-a samo je pomoć gospodarskoj aktivnosti njegovih članova. EGIU ne može raspisati javni poziv za ulaganje. Uloga Europskog parlamenta Europski je parlament uspio uključiti neke od svojih amandmana u zakonodavstvo. Posebno se založio za sudjelovanje zaposlenika u društvima. Također, posebno je naglasio potrebu za napretkom u stvaranju različitih oblika europskih društava kako bi se olakšale prekogranične aktivnosti poduzeća. S tim u vezi u veljači 2007. zatražio je od Komisije da podnese prijedlog o privatnom europskom društvu kako bi se zadovoljile potrebe malih i srednjih poduzetnika te da pripremi pregled pravila statuta europskog društva radi pojednostavljenja odredbi o osnivanju takvih trgovačkih društava. Nadalje, nakon povlačenja dvaju prijedloga uredbe o europskoj udruzi i europskom uzajamnom društvu, Parlament je pozvao Komisiju na ponovno pokretanje tih projekata. Također je pozvao na uspostavu primjerenog pravnog okvira za zaklade i udruge. U svojoj rezoluciji od 14. ožujka 2013. Komisiji daje preporuke o statutu europskog uzajamnog društva. Konačno, Parlament je u više navrata zatražio izradu prijedloga o prekograničnom preseljenju registriranog sjedišta. Parlament je nedavno podržao cilj smanjenja administrativnih obveza za europska društva te se izjasnio o različitim prijedlozima Komisije za postizanje tog cilja. JJ Vesna Naglič 143 3.2.Provedba 3.2.4. Intelektualno, industrijsko i trgovačko vlasništvo Intelektualno vlasništvo označava skup isključivih prava dodijeljenih intelektualnom stvaralaštvu. Dijeli se na dvije kategorije: industrijsko vlasništvo, koje obuhvaća izume (patente), žigove, industrijski dizajn i modele te oznake zemljopisnog podrijetla; i autorska prava, koja obuhvaćaju književna i umjetnička djela. Europska unija već dugi niz godina provodi aktivnu politiku na području intelektualnog vlasništva, čiji je cilj uskladiti određene aspekte nacionalnog zakonodavstva i osmisliti europske pravne instrumente kao jamstvo jednake zaštite prava intelektualnog vlasništva u Uniji. Pravna osnova 2. Autorska prava Članci 36., 114. i 118. UFEU-a. a. Autorska prava u informacijskom društvu Ciljevi Iako su prava intelektualnog vlasništva uređena raznim nacionalnim zakonodavstvima, njima se bavi i zakonodavstvo Europske unije. Točnije, cilj zakonodavne djelatnosti Europske unije na ovome području jest uskladiti određene posebne aspekte prava intelektualnog vlasništva i osigurati jedinstvenu zaštitu prava u okviru Unije stvaranjem jedinstvenih europskih pravnih instrumenata, kao što je to slučaj i sa žigom Zajednice, jednako kao i s dizajnom ili modelom Zajednice. Europski parlament i Vijeće usvojili su Direktivu 2001/29/EZ od 22. svibnja 2001. o harmonizaciji određenih aspekata autorskog prava i srodnih prava u informacijskom društvu kako bi zakonodavstvo koje se odnosi na autorska i srodna prava prilagodili tehnološkom razvoju, a naročito informacijskom društvu [1]. b. Provedba prava Glavni pravni akti u ovome području su sljedeći: • Direktiva 92/100/EEZ od 19. studenog 1992. o iznajmljivanju i posudbi djela koju se zbog kodifikacije ukida i zamjenjuje Direktivom 2006/115/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. • Direktiva 93/83/EEZ od 27. rujna 1993. o radiodifuzijskom emitiranju i kabelskom reemitiranju. • Direktiva 2001/84/EZ od 27. rujna 2001. o pravu slijeđenja u korist autora izvornika umjetničkog djela. Postignuća a.Usklađivanje zakonodavstva 1. Žigovi, dizajn i modeli Europska je komisija 27. ožujka 2013. predstavila prijedlog kojemu je cilj pojednostaviti i aktualizirati zakonodavstvo o žigovima, koliko na nacionalnoj toliko i na razini Unije, što omogućuje jeftiniju, bržu, pouzdaniju i predvidljiviju registraciju žigova u EU-u i povećanje pravne sigurnosti za nositelje žigova. Taj se prijedlog sastoji od regulatornog paketa koji uključuje preinaku Direktive o žigovima (br. 2008/05/EZ) kojom se usklađuju zakonodavstva država članica EU-a o žigovima, reviziju Uredbe o žigu Zajednice (Uredba (EZ) br. 207/2009 koja sadrži i odredbe u vezi Ureda za usklađivanje na unutarnjem tržištu), kao i reviziju Uredbe o pristojbama za plaćanje Uredu ((EZ) br. 2869/95). Direktivom 98/71/EZ od 13. listopada 1998. usklađene su nacionalne odredbe o pravnoj zaštiti dizajna i modela. Uredba (EZ) br. 6/2002 od 12. prosinca 2001. (kako je izmijenjena) uspostavlja sustav zaštite industrijskog dizajna i modela na razini Zajednice. Odlukom Vijeća 2006/954/EZ od 18.12.2006. i Uredbom Vijeća (EZ) br. 1891/2006 od 18. prosinca 2006. povezuje se sustav registracije industrijskog dizajna i modela Europske unije s međunarodnim sustavom registracije industrijskog dizajna i modela Svjetske organizacije za intelektualno vlasništvo. c. Trajanje zaštite autorskog prava i srodnih prava Ta prava traju sedamdeset godina (vidi Direktivu 2006/116/EZ kako je izmijenjena Direktivom 2001/77/ EU). d. Računalni programi i baze podataka Direktivom 91/250/EEZ države članice obvezuju se na zaštitu tih programa autorskim pravom, a ti se programi smatraju književnim djelima u smislu Bernske konvencije za zaštitu književnih i umjetničkih djela. Više puta izmijenjena, ova je Direktiva kodificirana Direktivom 2009/24/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća. Direktivom 96/9/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 1996. predviđa se pravna zaštita baza podataka definiranih kao „zbirke djela, podataka ili drugih samostalnih elemenata, uređenih po određenom sustavu ili određenoj metodi te kojima se može pojedinačno pristupiti elektroničkim ili nekim drugim putem”. Direktiva predviđa osigurati zaštitu intelektualnog stvaralaštva autorskim pravom i zaštitu pravom sui Tom se Direktivom naročito želi uskladiti prava umnožavanja, izvješćivanja javnosti, stavljanja na raspolaganje javnosti i distribucije djela te pronaći pravilnu ravnotežu između interesa vlasnika prava i trećih strana. [1] UNUTARNJE TRŽIŠTE 144 generis za ulaganja (financijskih sredstava, ulaganja u ljudske potencijale, ulaganje truda i energije) u postizanje, provjeru ili predstavljanje sadržaja baze podataka. e. Udruge za kolektivno ostvarivanje prava Kako bi se sadržaj zaštićen autorskim pravom ili srodnim pravima mogao emitirati, kao i s njime povezane usluge, potrebno je dobiti dozvolu prava na emitiranje kod nositelja autorskih i srodnih prava. Nositelji prava povjeravaju svoja prava udruzi za kolektivno ostvarivanje prava koja tim pravima upravlja u njihovo ime. Kako bi se utvrdili potrebni zahtjevi te osiguralo dobro funkcioniranje ovakvog načina ostvarivanja autorskih i srodnih prava, Komisija je u srpnju 2012. podnijela prijedlog Direktive o kolektivnom ostvarivanju autorskih i srodnih prava (COM(2012) 0372). Cilj tog prijedloga je i izdavanje dozvola važećih u više zemalja, a koje se tiču korištenja glazbenih djela na unutarnjem tržištu putem interneta. 3.Patenti Odlukom Vijeća 2011/167/EU od 10. ožujka 2011. godine, 25 država članica odlučilo je među sobom uspostaviti pojačanu suradnju na području stvaranja zaštite jedinstvenim patentom. Uredbom Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 1257/2012 od 17. prosinca 2012. uspostavljena je pojačana suradnja na području stvaranja zaštite jedinstvenim patentom, koja je dopuštena Odlukom 2011/67/EU. Uredbom Vijeća (EU) br. 1260/2012 od 17. prosinca 2012. uspostavljena je pojačana suradnja na području stvaranja zaštite jedinstvenim patentom što se tiče postupaka primjenjivih na područje prevođenja. Obje će se uredbe početi primjenjivati od 1. siječnja 2014. ili od datuma stupanja na snagu sporazuma o jedinstvenoj sudskoj nadležnosti za patente, ako će biti riječ o kasnijem datumu. Najnovija praksa Suda U svibnju 2012. Sud je u predmetu SAS [C-406/10] potvrdio da je sukladno Direktivi 91/250/EEZ autorskim pravom zaštićen samo izražaj računalnog programa; ideje i načela koji su temelj logike, algoritama i programskih jezika nisu zaštićeni tom Direktivom (stavak 32.). Sud je istaknuo da niti funkcionalnost računalnog programa niti programski jezik i oblik podatkovnih datoteka korištenih u okviru računalnog programa za iskorištavanje njegovih određenih funkcija ne predstavljaju oblike izražaja tog programa u smislu članka 1. stavka 2., Direktive 91/250/EEZ (stavak 39.). 5. Teorija „iscrpljenja” prava a.Definicija Prema ovoj teoriji, nositelj prava industrijskog i trgovačkog vlasništva kojeg štiti zakonodavstvo jedne od država članica ne smije se pozvati na to zakonodavstvo kako bi se suprotstavio „uvozu ili komercijalizaciji proizvoda stavljenog u promet u nekoj drugoj državi članici”. Ova se teorija primjenjuje na sva područja industrijskog vlasništva. b.Ograničenja Teorija o iscrpljenju prava Zajednice ne primjenjuje se u slučaju uvođenja krivotvorenog proizvoda na tržište, niti u slučaju uvođenja proizvoda na tržište izvan Europskog gospodarskog prostora (članak 6. TRIPS-a, Sporazuma o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva). U srpnju 1999. Sud je u presudi Sebago et Ancienne Maison Dubois et Fils/GB-Unic SA (C – 173/98) presudio da države članice u svom nacionalnom pravu ne mogu predvidjeti iscrpljenje prava žiga za proizvod uveden na tržište u nekoj trećoj zemlji. 4. Borba protiv krivotvorenja Uloga Europskog parlamenta Budući da su razlike u kaznenim mjerama među državama članicama otežavale učinkovitu borbu protiv krivotvorenja i piratstva, Europski parlament i Vijeće su, kao prvi korak, usvojili Direktivu 2004/48/EZ o poštovanju prava intelektualnog vlasništva. Cilj je te Direktive ojačati borbu protiv piratstva i krivotvorenja usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava i time osigurati viši, jednak i homogen stupanj zaštite intelektualnog vlasništva na unutarnjem tržištu. Direktivom 2004/48/ EZ isključivo se predviđaju građanskopravne i upravne mjere, postupci i pravna sredstva. Nakon toga je Komisija predložila usvajanje kaznenih odredaba o jačanju i poboljšanju borbe protiv krivotvorenja i piratstva, koje su trebale upotpuniti Direktivu 2004/48/EZ. Međutim, nakon Komunikacije od 23. studenog 2005. o posljedicama odluke Suda, kojom je opozvana okvirna odluka o zaštiti okoliša kaznenim pravom, Komisija je povukla svoj prijedlog. Svojim raznim rezolucijama o pravima intelektualnog vlasništva, pogotovo o pravnoj zaštiti baza podataka, biotehnoloških izuma i autorskih prava, Parlament je podržao postupnu harmonizaciju prava intelektualnog vlasništva. S druge se strane protivi tome da dijelovi ljudskoga tijela postanu predmetom patentiranja. Europski se parlament usprotivio patentibilnosti izuma koji se izvode primjenom računala, kako time ne bi ometao širenje inovacija u tom području te kako bi omogućio MSP-ima slobodan pristup računalnim programima iza kojih stoje veliki međunarodni proizvođači. Trenutno Europski parlament priprema vrlo sporno izvješće o vlastitoj inicijativi o naknadi za privatno umnožavanje. Također se ozbiljno posvetio projektu Ugovora Svjetske organizacije za intelektualno vlasništvo (WIPO) o iznimkama u vezi autorskog prava za slijepe i slabovidne osobe. JJ Vesna Naglič 145 3.2.Provedba 3.2.5. Europski sustav financijskog nadzora Oslanjajući se na pouke iz financijske krize i na temelju preporuka de Larosièrova izvješća, osnovan je Europski sustav financijskog nadzora (ESFS) kao decentraliziran, višeslojni sustav mikrobonitetnih i makrobonitetnih tijela. Nadzorni sustav trenutačno prolazi velike promjene prema uvođenju bankovne unije. ESFS će se preispitati 2014. Pravna osnova a. Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) Članci 26. i 114. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU); članak 290. UFEU-a (Delegirani akti); članak 291. UFEU-a (Provedbeni akti); članak 127. stavak 6. UFEU-a. Pravna osnova: Uredba (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o osnivanju Europskoga nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo), o izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i o stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/78/EZ Ciljevi U de Larosièrovu izvješću, objavljenome u veljači 2009., preporučuje se stvaranje Europskog sustava financijskog nadzora (ESFS) kao decentralizirane mreže. Ovo je u konačnici dovelo do stvaranja sustava mikrobonitetnog i makrobonitetnog nadzora koji se sastoji od europskih i nacionalnih supervizora. Mikrobonitetni stup na europskoj razini čine Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA), Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) i Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA), koji zajedno rade u Zajedničkom odboru Europskih nadzornih tijela (ESA-e). Makrobonitetni nadzor provodi Europski odbor za sistemske rizike (ESRB). Nadležna nacionalna nadzorna tijela odgovarajućih država članica također su dio EFSF-a. Ciljevi ESFS-a uključuju razvijanje zajedničke kulture nadzora i olakšavanje jedinstvenoga europskog financijskog tržišta. Pravni okvir ESFS-a a. Mikrobonitetni nadzor i regulativa U Europskoj je uniji mikrobonitetni nadzor, tj. nadzor pojedinih institucija, obilježen višeslojnim sustavom tijela. Različiti slojevi mogu se odvojiti prema području sektorskog nadzora i regulative (bankarstvo, osiguranje i tržišta vrijednosnih papira) te razini nadzora i regulative (europskoj i nacionalnoj). Kako bi se osigurala dosljednost i usklađenost između različitih slojeva, osnovana su različita tijela i instrumenti za koordinaciju. Osim toga, potrebno je osigurati koordinaciju institucija na međunarodnoj razini. 1. Europska nadzorna tijela (ESA-e) Na europskoj razini ESA-e su odgovorne za mikrobonitetni nadzor budući da se svakodnevni nadzor provodi na nacionalnoj razini. EBA, EIOPA i ESMA tijela su Unije sa svojom vlastitom pravnom osobnošću, koja su zastupljena putem svojih odgovarajućih osoba koje predsjedaju; one su nezavisne i djeluju samo u interesu Unije u cjelini. Sjedište EBA-e je u Londonu. Njezino područje primjene uključuje kreditne institucije, financijske konglomerate, investicijske tvrtke i institucije platnog prometa. Mnoštvo zadaća dodijeljeno je EBA-i osnivačkom regulativom: one uključuju osiguravanje valjane, učinkovite i dosljedne regulative i nadzora, pridonošenje stabilnosti i učinkovitosti financijskog sustava, sprečavanje regulatorne arbitraže, osiguravanje jednake razine nadzora, zaštitu potrošača, jačanje međunarodne nadzorne koordinacije te odgovarajuću regulativu nadzora kreditnih institucija. EBA sastavlja tehničke regulatorne norme i provedbene tehničke norme koje usvaja Komisija (kao delegirane akte i provedbene akte). Ona izdaje smjernice i preporuke te ima određene ovlasti u slučaju kada nacionalna nadzorna tijela prekrše zakon Unije. Upravna tijela EBA-e čine odbor supervizora (glavno tijelo koje donosi odluke, sastavljeno od osobe koja predsjeda, voditelja nadležnog nadzornog tijela u svakoj državi članici te od po jednog predstavnika iz Komisije, ESB-a, ESRB-a i drugih dviju ESA-a), upravni odbor, osoba koja predsjeda, izvršni ravnatelj i prizivni odbor. b. Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) Pravna osnova: Uredba (EU) br. 1094/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o osnivanju Europskoga nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje), o izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i o stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/79/EZ Sjedište EIOPA-e je u Frankfurtu na Majni. Njezin ustroj sličan je onome EBA-e, ali se njezino područje primjene usredotočuje na osiguravajuća društva. c. Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) Pravna osnova: Uredba (EU) br. 1095/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o osnivanju Europskoga nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala), o izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i o stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/77/EZ UNUTARNJE TRŽIŠTE 146 ESMA je smještena u Parizu. Njezin ustroj sličan je drugim ESA-ma, ali se njezino područje primjene usredotočuje na tržišta vrijednosnih papira i s njima povezanih institucija. Ona je također odgovorna za nadziranje agencija za procjenu kreditnog rejtinga. 2. Zajednički odbor Europskih nadzornih tijela Zajednički odbor odgovoran je za ukupnu i međusektorsku koordinaciju, s ciljem osiguravanja međusektorske nadzorne dosljednosti. Kao što je izloženo u odredbama ESA-a, ovo uključuje sljedeća područja: financijske konglomerate, računovodstvo i reviziju, mikrobonitetne analize međusektorskih kretanja, rizika i ranjivosti financijske stabilnosti, investicijske proizvode za maloprodaju, mjere za borbu protiv pranja novca, razmjenu informacija između ESRB-a i ESA-a te razvijanje odnosa između ovih institucija. Zajednički odbor odgovoran je za rješavanje međusektorskih sporova između tijela ESFS-a. Zajednički odbor čine osobe koje predsjedaju ESAa (te mogućih pododbora), a njime predsjeda jedna od osoba koja predsjeda ESA-e, uz rotaciju svakih 12 mjeseci. Osoba koja predsjeda Zajedničkim odborom potpredsjednik ESRB-a. Zajednički odbor mora se sastati najmanje dvaput godišnje. Članovi tajništva dolaze iz redova osoblja ESA-a. 3. Nadležna nacionalna nadzorna tijela U skladu s različitim zakonodavnim mjerama na području financijskih usluga, svaka država članica određuje svoje vlastito nadležno tijelo ili tijela. Ova nadležna nacionalna nadzorna tijela čine dio ESFS-a. b. Makrobonitetni nadzor 1. Pravna osnova • Uredba (EU) br. 1092/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenog 2010. o makrobonitetnom nadzoru financijskog sustava Europske unije i osnivanju Europskoga odbora za sistemske rizike • Uredba Vijeća (EU) br. 1096/2010 od 17. studenog 2010. o dodjeljivanju određenih zadaća Europskoj središnjoj banci koje se tiču funkcioniranja Europskoga odbora za sistemske rizike Makrobonitetni nadzor na europskoj razini provodi Europski odbor za sistemske rizike (ESRB). ESRB ima sjedište u Frankfurtu na Majni. Njegov je cilj spriječiti i smanjiti sistemski rizik za financijsku stabilnost u Europskoj uniji u svjetlu makroekonomskih kretanja. Osnivačke regulative dodjeljuju različite zadaće i dostavljaju instrumente ESRB-u, uključujući prikupljanje i analizu relevantnih informacija, utvrđivanje i određivanje prioriteta rizika, izdavanje upozorenja i preporuka te nadziranje njihovih daljnjih postupaka, izdavanje povjerljivog upozorenja i davanje procjene Vijeću kada ESRB utvrdi mogućnost nastanka izvanredne situacije, surađivanje s drugim partnerima ESFS-a, usklađivanje svojih postupaka s međuna- rodnim financijskim organizacijama kao što su MMF i Odbor za financijsku stabilnost (FSB) te provođenje zadaća utvrđenih u ostalom zakonodavstvu Unije. Članovi tajništva ESRB-a dolaze iz Europske središnje banke (ESB), a predsjednik ESB-a predsjednik je ESRB-a. c.Suradnja na različitim razinama EFSF se također usklađuje na međunarodnoj razini s različitim institucijama. Bankovna unija – buduće proširenje ESFS-a Financijska kriza pokazala je da jednostavno usklađivanje financijskog nadzora preko ESFS-a nije bilo dovoljno da spriječi cjepkanje na europskom financijskom tržištu. Kako bi se nadvladala ova prepreka, Europska komisija predložila je sredinom 2012. bankovnu uniju koja bi donijela cjelovitiji pristup i upotpunila područje s jedinstvenom valutom i jedinstvenim tržištem. Ovaj okvir obuhvatio je jedinstveni nadzorni mehanizam, jedinstveni mehanizam za restrukturiranje, prijedloge u vezi sa sustavom depozitnih jamstava i jedinstvenim nadzornim pravilnikom uz koji ide jedinstveni nadzorni priručnik. Postupak osnivanja bankovne unije još je u tijeku. 1. Jedinstveni nadzorni mehanizam (SSM) Cilj nadolazećega jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) jest osigurati dosljedan, usklađen nadzor radi sprečavanja regulatorne arbitraže i cjepkanja tržišta financijskih usluga u Uniji. SSM će se sastojati od ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela. ESB će biti odgovoran za učinkovito i dosljedno funkcioniranje mehanizma. ESB i nacionalna nadležna tijela surađivat će i razmjenjivati informacije. U okviru SSM-a, posebne zadaće koje se odnose na bonitetni nadzor kreditnih institucija u državama članicama koje sudjeluju – tj. u svim državama članicama koje pripadaju europodručju i u državama članicama koje ne pripadaju europodručju, a koje mu se odluče pridružiti – dodijelit će se ESB-u. Ove će zadaće uključivati davanje ovlasti kreditnim institucijama, osiguravanje poštovanja bonitetnih i drugih regulatornih zahtjeva, provođenje nadzornih preispitivanja itd. Osim ovih mikrobonitetnih zadaća, ESB će na raspolaganju imati makrobonitetne zadaće i alate, na primjer u vezi s kapitalnim pričuvama. Upravna struktura ESBa bit će prilagođena sukladno ovome: novi nadzorni odbor unutar ESB-a osnovat će se imajući u vidu SSM. Zakonodavni postupak trenutačno je u tijeku. 2. Jedinstveni mehanizam za restrukturiranje (SRM) Jedinstveni mehanizam za restrukturiranje (SRM) za države članice koje sudjeluju u jedinstvenom nadzornom mehanizmu upotpunit će SSM. On će sadržavati odredbe i osigurat će odgovarajuće alate 147 3.2.Provedba za sanaciju i restrukturiranje kreditnih institucija u SSM-u. Prijedlog Komisije za SRM očekuje se u lipnju 2013. Potrebno je razlikovati budući SRM od prijedloga direktive o sanaciji i restrukturiranju banaka Europske komisije (COM(2012)0280/3), trenutačno u postupku pregovora, čija je namjera osigurati nacionalne mehanizme za sanaciju i restrukturiranje koji su harmonizirani unutar EU-a. 3. Sustavi depozitnih jamstava (DGS-i) Komisija je 2010. podnijela prijedlog za preinaku (postojeće) direktive DGS. Dok je u početku okvir bankovne unije uključivao „zajednički” DGS, sada je u tijeku rasprava o tome je li potreban takav DGS, usredotočujući se na harmonizirane nacionalne DGS-e nasuprot zajedničkom europskom DGS-u. 4. Ostali elementi projekta bankovne unije Kako bi se osigurala jednaka pravila igre, potrebno je izraditi jedinstveni pravilnik. Jedinstvenim nadzornim priručnikom osigurat će se dosljedan nadzor, a izradit će ga odgovarajuća nadležna tijela. Inicijative za strukturne reforme banaka o kojima se trenutačno raspravlja (Liikanenovo izvješće) također mogu utjecati na projekt bankovne unije. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament odigrao je kao suzakonodavac važnu ulogu u uspostavljanju osnivačkog zakonodavstva ESFS-a te također igra znatnu ulogu u pregovorima o zakonodavstvu koje se odnosi na različite elemente predviđene bankovne unije. Uključen je u postupak izrade regulatornih tehničkih norma (koje je usvojila Komisija) i izrade provedbenih tehničkih norma. Ima široka prava na pristup informacijama, na primjer primanje godišnjega radnog programa, višegodišnjega radnog programa i godišnjeg izvješća o ESA. Osobe koje predsjedaju ESA-a te izvršne ravnatelje mora potvrditi Europski parlament. Parlament može zatražiti mišljenje od ESA-a. Mora također svake godine glasati o raspuštanju tijela. JJ Rudolf Maier UNUTARNJE TRŽIŠTE 148 3.2.6. Financijske usluge: važni zakonodavni prijedlozi Akcijskim planom za financijske usluge (Financial Services Action Plan, FSAP) Komisija je 1999. donijela 42 mjere za stvaranje učinkovitog jedinstvenog tržišta za financijske usluge. Provedenim mjerama usklađeni su propisi država članica na područjima bankarstva, trgovanja vrijednosnim papirima, osiguranja, starosnih mirovina i ostalih financijskih usluga. Akcijski plan za financijske usluge sastavni je dio Lisabonske agende koju je naslijedila strategija Europa 2020., a ona također obuhvaća mjere na području financija. Pravna osnova • Pravna osnova za većinu direktiva i uredbi na području financijskih usluga su članci 49. i 56. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) koji se tiču slobode poslovnog nastana i pružanja usluga, • 11. svibnja 1999.: Komisija donosi Akcijski plan za financijske usluge (COM(1999)0232), • 5. prosinca 2005.: Bijela knjiga o politici financijskih usluga za razdoblje 2005. – 2010., • 2. lipnja 2010.: Komunikacija Komisije naslovljena „Reguliranje financijskih usluga za održiv rast” (COM(2010)0301), • ključne direktive i njihov aktualan razvoj pojašnjeni su na internetskoj stranici „Financijske usluge i tržišta kapitala” Glavne uprave za unutarnje tržište i usluge Europske komisije (http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/ index_24_de.htm). Bankarstvo i platni promet a.Direktiva o bankarstvu 2013/36/EU („Capital Requirements Directive” Direktiva o vlastitom kapitalu, CRD) i Uredba (EU) br. 575/2013 o kapitalnim zahtjevima (CRR, zajedno s CRD IV) 1. Cilj i sadržaj Cilj je Direktive i Uredbe uvođenje suvremenog pravnog okvira osjetljivog na rizike za kreditne institucije, okvira kojim se uzimaju u obzir međunarodni okvirni sporazumi Bazelskog odbora za nadzor banaka (Basel Committee on Banking Supervision) o kapitalnim zahtjevima za kreditne institucije (Bazel III). Propisi koji su se prije sastojali od dvije direktive trebaju biti od koristi gospodarstvu EU-a i pridonijeti financijskoj stabilnosti te koristiti poduzećima i potrošačima. Direktivama se ažuriraju propisi o odobrenju poslovanja i obavljanju djelatnosti te okvir vlastitog kapitala kako bi on postao opsežniji i osjetljiviji na rizik. Direktivom o kapitalnim zahtjevima predviđa se, na primjer, neposredno mjerenje operativnog rizika, a odobrenjem internih rejting-sustava omogućuju se poboljšanja u upravljanju rizikom. Naknadnim izmjenama (CRD II-IV) uvedeni su, na primjer, propisi o ponovnoj sekuritizaciji i naknadama te viši kapitalni zahtjevi. Uredbom o kapitalnim zahtjevima treba osigurati jednaku primjenu („single rule book”). 2.Ocjena Prvotna Direktiva o kapitalnim zahtjevima predstavljala je prenošenje Bazelskog okvirnog sporazuma prilagođeno europskom sektoru financijskih usluga. Međutim globalna kriza na financijskim tržištima, koja je započela 2008., pokazala je da su potrebna poboljšanja. Parlament je u jednom izvješću iz 2010. pojasnio svoje prioritete: poboljšanje kapitalne osnove, standardi likvidnosti, anticikličke mjere, takozvani pokazatelj zaduženosti i pokriće kreditnog rizika druge ugovorne strane (CCR). Međutim bilo je izraženo negodovanje zbog pomanjkanja transparentnosti dotadašnjeg postupka i iznesen zahtjev za prijedlog direktive koji bi bio prilagođen europskom tržištu. b.Direktiva 2007/64/EZ o uslugama platnog prometa na unutarnjem tržištu (Payment Services Directive, PSD) 1. Cilj i sadržaj Ovom se Direktivom treba olakšati bezgotovinsko plaćanje u cijelom EU-u i utrti put jedinstvenom europskom platnom području (Single European Payment Area, SEPA). Daljnji ciljevi obuhvaćaju zaštitu potrošača uvođenjem obveznih informacija i tržišno natjecanje otvaranjem tržišta na temelju usklađenih pravila za pristup tržištu. Treba stvoriti skladno i tehnološki neutralno pravno okruženje za usluge platnog prometa koje promiče modernizaciju infrastruktura. Direktiva o uslugama platnog prometa dopunjena je Uredbom br. (EZ) 924/2009 o prekograničnim plaćanjima u zajednici i Uredbom (EU) br. 260/2012 o utvrđivanju tehničkih i poslovnih zahtjeva za kreditne transfere i izravna terećenja u eurima. 2.Ocjena Neka pravila Direktive o uslugama platnog prometa bila su izložena kritici: na primjer, nepostojanje usklađivanja (mjerodavnog) broja IBAN s imenom 149 3.2.Provedba vlasnika računa tako da se prijenos novca može izvršiti i kad se podaci ne podudaraju. Osim toga, ne može se postaviti gornja granica za ovlašteno povlačenje i nema mogućnosti opoziva nakon što je prijenos novca potvrđen. Instrumenti SEPA-e uvedeni su krajem 2010. širom EU-a, ali se malo koriste. Stoga je u prosincu 2010. podnesen prijedlog Uredbe o obustavi nacionalnih transfera i izravnih terećenja koji je prihvaćen 2010. (kao Uredba (EU) br. 260/2012) i kojom se određuju rokovi za prijelaz s nacionalnih platnih instrumenata na sveeuropske. Tržište vrijednosnih papira a.Direktiva 2004/39/EZ o tržištima financijskih instrumenata (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID) 1. Cilj i sadržaj Ovom se Direktivom trebaju uspostaviti sveeuropski jedinstveni standardi za trgovanje vrijednosnim papirima, veće tržišno natjecanje i bolju zaštitu ulagača, na primjer novim odredbama o zaštiti ulagača, boljom transparentnošću u pogledu provizija za investicijsko savjetovanje te bolje povezanom ponudom financijskih usluga. Prije sklapanja ugovora ulagači moraju biti obaviješteni o svim naknadama te o proizvodu i njegovim rizicima. Očekuje se da će se zbog tog regulatornog okvira povećati povjerenje ulagača čime bi se pojačao priljev međunarodnog kapitala u Europu. Kao i u CDR-u IV, Komisija je 2011. predložila reviziju u obliku preinake Direktive (COM(2011)0656; „MiFID II”) i Uredbe (COM(2011)0652, „MiFIR”). 2.Ocjena Tijela za zaštitu potrošača žale se, na primjer, da ulagač snosi troškove dokazivanja pogrešnog ili nepotpunog savjetovanja banke iako savjetnik ima obvezu dokumentiranja. Povreda regulatornih odredbi o nadzoru nema građanskopravne posljedice tako da ulagač ne može tražiti odštetu. Budući da je riječ o „Lamfalussyjevoj direktivi” za provedbu su predviđene i potrebne brojne provedbene odredbe. Ovo posljednje važi i za nove prijedloge. b.Direktiva 2009/65/EZ o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities, UCITS) 1. Cilj i sadržaj Direktivom UCITS osigurava se da udjeli u usklađenim investicijskim fondovima dobiju „europsku putovnicu” s kojom se nakon registracije u jednoj državi članici postupkom notifikacije mogu prodavati u svim ostalim državama članicama. Pri tom se raspon obuhvaćenih usluga neprekidno širio, a bili su uzeti u obzir i aspekti zaštite ulagača. Preinakom Direktive precizirana je putovnica EU-a za društva za upravljanje, uklonjene su birokratske prepreke za prekogranično trgovanje, određena su pravila za spajanje fondova i strukture glavnih i napajajućih fondova (tzv. master feeder struktura). Poboljšani su informacije za ulagače i mehanizam suradnje među nacionalnim nadzornim tijelima. 2.Ocjena Također u slučaju ove Direktive potrebno je donijeti brojne provedbene mjere, na primjer za udruživanje fondova, postupak notifikacije, putovnicu za društva za upravljanje ili bitne informacije za ulagače. Daljnji se prijedlozi obrađuju: a) prijedlog izmjene Direktive o depozitnim bankama, politici primitaka i pravila odgovornosti odnosno kazni ((COM(2012)0350), b) prijedlog uredbe o europskim dugoročnim investicijskim fondovima (COM (2013)0462) i c) prijedlog uredbe o novčanim fondovima (COM(2013)0615). Osim toga, sredinom 2012. Komisija je provodila savjetovanja o budućem pravnom okviru za investicijske fondove. Osiguranja a.Direktiva 2009/138/EZ o pokretanju i obavljanju poslova osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) 1. Cilj i sadržaj Direktivom se iz temelja reformira financijski nadzor osiguravajućih društava i dosadašnji statični model nadzora zamjenjuje dinamičnim pristupom koji se temelji na riziku kako bi se poboljšala zaštita potrošača i poduzeća. Direktivom se treba ojačati povezivanje tržišta osiguranja u EU-u te poboljšati zaštita osiguranika i podnositelja odštetnog zahtjeva. Naposljetku, time bi se trebala poboljšati međunarodna konkurentnost europskih osiguravajućih i reosiguravajućih društava. Važni aspekti Direktive su adekvatnost rizika i upravljanje kapitalom. Prijašnjim je direktivama bio predviđen statičan model za obračun minimalnog kapitala čija se visina određivala prema ukupnom obujmu poslovanja uzimajući u obzir isključivo bilančne veličine. Direktivom „Solventnost II” više su uzeti u obzir stvarni rizici i u središte pozornosti stavlja se razina individualnog rizika pojedinačnog poduzeća. U međuvremenu će biti potrebno uzeti u obzir sve relevantne mjerljive rizike (barem tržišni, kreditni, osiguravateljski i operativni rizik). U skladu s tim, zbog novog sustava nadzora vlastiti kapital osiguravajućih društava treba biti adekvatan za pokriće njihovih rizika. To će biti dopunjeno zahtjevom za minimalni potrebni kapital (minimum capital requirement, MCR) koji mora biti uvijek zadovoljen. U skladu s Direktivom „Solventnost II” uprava osiguravajućeg društva bit će odgovorna za razvoj i pro- UNUTARNJE TRŽIŠTE 150 vođenje njegove ulagačke strategije. Cilj je razborito upravljanje imovinom tako da su u svakom trenutku ispunjene obveze, kao što su zahtjev u pogledu solventnosti ili propisani profil rizika/dobiti. 2.Ocjena Direktivom Solventnost II omogućit će se da osiguravajuća društva raspolažu većim iznosima za ulaganja, a tako se mogu bolje natjecati na tržištima koja su sve više globalna. Nadzorna tijela strahuju da će veće tržišno natjecanje uzrokovati više stečajeva i umanjiti povjerenje potrošača te povećati pritisak na mala i srednja osiguravajuća društva. Kratkoročno bi to moglo dovesti do smanjene razine zaštite za visoke dugoročne rizike (zbog viših kapitalnih zahtjeva), a osiguravajuća društva mogla bi ograničiti unakrsno subvencioniranje što bi moglo uzrokovati povećanje određenih premija. Na primjeru zakonodavnog postupka za Solventnost II zorno se prikazuju teškoće zakonodavnog postupka na dvije razine, za koji su potrebne provedbene mjere za provedbu i primjenu okvirne direktive: Tek 2011. Komisija je usvojila prijedlog „Omnibus II” (COM(2011)8) (napomena: Direktivom „Omnibus I” odgovarajuće su prilagođene direktive o bankarstvu i vrijednosnim papirima) kako bi se vodilo računa o novoj organizaciji nadzora i posebno osnivanju Europskog nadzornog tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) u 2011. Prijedlog sadrži i odredbe o produženju rokova za prijenos, stavljanje izvan snage i primjenu. U proljeće 2012. naziralo se da Direktiva „Omnibus II” neće biti objavljena i stupiti na snagu prije isteka roka za prijenos Direktive „Solventnost II” 31. listopada 2012. tako da bi okvirna direktiva tada morala biti prenesena bez prijelaznih odredaba. Stoga je u svibnju 2012. predloženo da se do 30. lipnja 2013. produži rok, a da 1. siječnja 2014. bude datum od kojeg će je poduzeća primjenjivati. Direktiva 2012/23/ EU bila je potrebna kako bi se izbjegla pravna praznina nakon 31. listopada 2012. Budući da je „Omnibus II” i dalje u postupku savjetovanja već je predloženo odgađanje provedbe do 31. siječnja 2015., a početak primjene na 1. siječnja 2016. (COM(2013)680). Uloga Europskog parlamenta EP posebno se angažira u vezi s pravnim propisima za financijske usluge. Kako bi jasno izrazio svoje stajalište nije samo ispunio svoju ulogu suzakonodavca nego je istovremeno neprekidno potpomagao rad Komisije, poticao rasprave i predlagao inicijative (na primjer za ograničenje sustava plaćanja na području bankarstva i ulaganja). Zbog proaktivnog pristupa Europski parlament je u prvom planu u trenutačnim raspravama u Komisiji, Vijeću i međunarodnim institucijama o razvoju strukture nadzora financijskog tržišta na razini EU-a te traženju mogućnosti za sprečavanje sustavnih rizika. JJ Doris Kolassa 11/2013 Ekonomska i monetarna unija 4 Ekonomska i monetarna unija (EMU), koja je sastavni dio konačnog ostvarenja unutarnjeg tržišta, znači bolju usklađenost ekonomskih politika država članica na europskoj razini te obvezu izbjegavanja pretjeranih proračunskih deficita (Pakt o stabilnosti i rastu). EMU je doveo do uvođenja jedinstvene valute – eura. Europska središnja banka (ESB) odgovorna je od 1. siječnja 1999. za vođenje europske monetarne politike. Uspostavljen je sustav gospodarskog upravljanja, koordinacija i nadzor gospodarskih politika, kao i mehanizam financijske pomoći za države članice suočene s ozbiljnim gospodarskim problemima. Kratki vodič O Europskoj uniji 4 Ekonomska i monetarna unija 4.1.Opći okvir — 153 Povijest ekonomske i monetarne unije — 153 4.1.2. Institucije ekonomske i monetarne unije — 155 4.1.3. Europska monetarna politika — 158 4.1.4. Gospodarsko upravljanje — 161 4.2. 4.1.1. 4.2.1. Koordinacija i nadzor gospodarskih politika — 164 Novi okvir za fiskalnu politiku — 164 Makroekonomski nadzor — 167 4.2.3. Financijska pomoć državama članicama EU-a u ozbiljnim gospodarskim poteškoćama — 169 4.2.2. 153 4.1.Opći okvir 4.1.1. Povijest ekonomske i monetarne unije Ekonomska i monetarna unija (EMU) rezultat je postepene gospodarske integracije u EU-u. Proširenje je jedinstvenog tržišta EU-a sa zajedničkim odredbama o proizvodima i slobodnim kretanjem robe, kapitala, radne snage i usluga. Zajednička valuta, euro, uvedena je u europodručju koje trenutno čini 18 država članica EU-a. Svih 28 država članica, uz iznimku Ujedinjene Kraljevine i Danske, moraju prihvatiti euro nakon najmanje dvije godine sudjelovanja u europskom tečajnom mehanizmu II (ERM II) i ispunjavanja konvergencijskih kriterija. Jedinstvenu monetarnu politiku utvrđuje Europska središnja banka (ESB) i nadopunjuje se usklađenim fiskalnim i ekonomskim politikama. Unutar EMU-a nema jedinstvene institucije koja je odgovorna za ekonomsku politiku. Umjesto toga odgovornost se dijeli između država članica i raznih institucija EU-a. Pravna osnova Povijest EMU-a • Odluke europskih sastanaka na vrhu u Haagu (1969.), Parizu (1972.), Bruxellesu (1978.), Hannoveru (1988.), Madridu i Strasbourgu (oba 1989.) i Maastrichtu (1991. – 1992.); • Članci 119. do 144., članak 219. i članci 282. do 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU); • Protokoli priloženi UFEU-u o: prijelazu u treću fazu ekonomske i monetarne unije, prekomjernom deficitu i postupcima za makroekonomske neravnoteže, konvergencijskim kriterijima, klauzulama o izuzeću za Ujedinjenu Kraljevinu i Dansku, Europskom sustavu središnjih banaka i Europskoj središnjoj banci te Euroskupini. Na sastanku na vrhu u Haagu 1969. šefovi država odredili su nov cilj europske integracije: ekonomsku i monetarnu uniju (EMU). Skupina kojom je predsjedao tadašnji premijer Luksemburga, Pierre Werner, sastavila je izvješće kojim je predviđeno ostvarivanje potpune ekonomske i monetarne unije u roku od deset godina u skladu s planom u više faza. Konačni cilj bio je postizanje potpune liberalizacije kretanja kapitala, potpune konvertibilnosti valuta država članica i neopozivo utvrđivanje deviznih tečajeva. Kolaps sustava Bretton Woods i odluka vlade SAD-a o puštanju u optjecaj dolara sredinom 1971. uzrokovali su val nestabilnosti za strane devize koji je ozbiljno doveo u pitanje paritete između europskih valuta. Projekt EMU-a naglo je zaustavljen. Ciljevi EMU je rezultat postepene gospodarske integracije i stoga nije kraj sam po sebi. Upravljanje EMU-om služi potpori održivom gospodarskom rastu i visokom zapošljavanju odgovarajućim oblikovanjem ekonomske i monetarne politike. Time su obuhvaćene tri glavne gospodarske djelatnosti: i. monetarna politika s ciljem ostvarivanja stabilnosti cijena; ii. usklađivanje ekonomskih politika država članica; iii. osiguravanje urednog funkcioniranja jedinstvenog tržišta. Postignuća Euro je sada dio svakodnevnog života u 18 država članica Europske unije. Druge države članice naposljetku će prihvatiti euro. Jedinstvena valuta ima neosporne prednosti: smanjuje troškove financijskih transakcija, olakšava putovanja, jača ulogu Europe na međunarodnoj razini itd. Na sastanku na vrhu u Parizu 1972. godine Zajednica je pokušala dati nov poticaj monetarnoj integraciji stvaranjem „zmije u tunelu”: mehanizma za regulirano puštanje u optjecaj nacionalnih valuta („zmija”) unutar uskih raspona fluktuacije prema dolaru („tunel”). Zbačena s kursa zbog naftne krize, slabosti dolara i razlika u gospodarskim politikama, „zmija” je u manje od dvije godine izgubila većinu svojih članica i u konačnici je smanjena na područje „njemačke marke” koje su činile Njemačka, zemlje Beneluxa i Danska. Stvaranje europskog monetarnog sustava (EMS). Napori za uspostavljanje područja monetarne stabilnosti obnovljeni su 1978. sastankom na vrhu u Bruxellesu i stvaranjem europskog monetarnog sustava (EMS) na temelju koncepta fiksnih, no prilagodljivih deviznih tečajeva. Valute svih država članica, uz iznimku Ujedinjene Kraljevine, sudjelovale su u europskom tečajnom mehanizmu, takozvanom ERM-u I. Devizni tečajevi temeljili su se na središnjoj stopi prema europskoj valutnoj jedinici ili ECU-u (najprije tzv. europska obračunska jedinica), koja je bila sred- EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 154 nja vrijednost sudjelujućih valuta. Na temelju tih središnjih stopa izraženih u ECU-u izračunata je mreža bilateralnih stopa i fluktuacije tečaja morale su se nalaziti unutar raspona od 2,25 % (uz iznimku talijanske lire kojoj je dozvoljen raspon od 6 %). Tijekom razdoblja od deset godina EMS-om se prilično smanjila varijabilnost deviznih tečajeva jer je fleksibilnošću sustava zajedno s političkom voljom za ostvarivanjem gospodarske konvergencije ostvarena održiva stabilnost valuta. Nakon donošenja programa jedinstvenog tržišta 1985. bilo je sve jasnije da se potencijal unutarnjeg tržišta ne može u potpunosti iskoristiti dok god postojali relativno visoki troškovi transakcija povezani s konverzijom valuta i nesigurnosti povezane s fluktuacijama deviznog tečaja, makar one bile i male. Osim toga mnogi su ekonomisti upućivali na ono što su sami nazvali „nemogućim trokutom”, smatrajući da su slobodno kretanje kapitala, stabilnost deviznih tečajeva i neovisne monetarne politike dugoročno nespojivi. Uvođenje EMU-a. Europsko vijeće u Hannoveru 1988. je osnovalo odbor za proučavanje EMU-a na čelu s Jacquesom Delorsom, tadašnjim predsjednikom Europske komisije. Izvješćem odbora podnesenog 1989. predložene su striktne mjere uvođenja EMU-a u tri faze. Njime se posebno naglašavala potreba za boljim usklađivanjem ekonomskih politika, propisima koji obuhvaćaju nacionalne proračunske deficite i novom, potpuno neovisnom institucijom koja bi bila odgovorna za monetarnu politiku Unije, Europskom središnjom bankom (ESB). Na osnovi Delorsovog izvješća Europsko vijeće u Madridu 1989. odlučilo je početi provoditi prvu fazu EMU-a, tj. potpunu liberalizaciju kretanja kapitala od 1. srpnja 1990. U prosincu 1989. Europsko vijeće u Strasbourgu sazvalo je međuvladinu konferenciju koja bi utvrdila koje je izmjene potrebno učiniti u Ugovoru kako bi se EMU mogao ostvariti. Rad te međuvladine konferencije doveo je do izrade Ugovora o Europskoj uniji koji su šefovi vlada i država službeno usvojili na Europskom vijeću u Maastrichtu u prosincu 1991., a potpisan je 7. veljače 1992. Ugovorom je utvrđeno da se EMU uvodi u tri faze: Prva faza: (od 1. srpnja 1990. do 31. prosinca 1993.): slobodno kretanje kapitala među državama članicama; Druga faza: (od 1. siječnja 1994. do 31. prosinca 1998.): konvergencija ekonomskih politika država članica i jačanje suradnje među nacionalnim središnjim bankama država članica. Usklađivanje monetarnih politika institucionalizirano je uspostavljanjem Europskog monetarnog instituta (EMI), čije su zadaće bile jačanje suradnje među nacionalnim središnjim bankama i provođenje potrebnih priprema za uvođenje jedinstvene valute. Nacionalne središnje banke u toj su fazi postale neovisne; Treća faza: (provodi se od 1. siječnja 1999.): postupno uvođenje eura kao jedinstvene valute država članica i provedba zajedničke monetarne politike pod pokroviteljstvom ESB-a. Prijelaz u treću fazu ovisio je o postizanju visokog stupnja trajne konvergencije koja se mjerila prema nekoliko kriterija utvrđenih Ugovorima. Proračunska pravila postala su obvezujuća i država članica koja ih ne poštuje mora računati na kazne. Jedinstvena monetarna politika uvedena je i povjerena Europskom sustavu središnjih banaka (ESSB), koji čine nacionalne središnje banke i ESB. Prve dvije faze EMU-a dovršene su. Treća faza još uvijek se provodi. U načelu sve države članice EU-a moraju se pridružiti ovoj zadnjoj fazi i stoga prihvatiti euro (članak 119. Ugovora o funkcioniranju EUa). Međutim, neke države članice još nisu ispunile konvergencijske kriterije. Za te države članice stoga vrijede privremena izvanredna pravila dok ne budu spremne pristupiti trećoj fazi EMU-a. Nadalje, Ujedinjena Kraljevina i Danska obavijestile su o svojoj namjeri da ne pristupe trećoj fazi EMU-a i, stoga, da ne prihvate euro. Te dvije države članice stoga imaju izuzeće u vezi sa sudjelovanjem u EMU-u. Uvjeti izuzeća iscrpno su utvrđeni protokolima u vezi s dvjema državama koji su priloženi osnivačkim ugovorima EU-a. Međutim, Ujedinjena Kraljevina i Danska zadržavaju mogućnost okončati to izuzeće i podnijeti zahtjev za pristupanje trećoj fazi EMU-a. Trenutačno su 18 od 28 država članica pristupile trećoj fazi EMUa i stoga imaju euro kao jedinstvenu valutu. Uloga Europskog parlamenta Od Ugovora iz Lisabona Europski parlament sudjeluje kao ravnopravan suzakonodavac u redovnom zakonodavnom postupku određivanja iscrpnih pravila za multilateralni nadzor (članak 121. stavak 6. UFEUa). To između ostalog uključuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te stroži makroekonomski nadzor radi sprečavanja štetnih neujednačenosti nakon financijske krize. Paket od šest mjera ojačao je ulogu EP-a u gospodarskom upravljanju EU-a, posebno uvođenjem „europskog semestra” te „ekonomskog dijaloga”. Osim toga traži se mišljenje EP-a o: • sporazumima o deviznim tečajevima između eura i valuta izvan EU-a; • odabiru zemalja koje se mogu pridružiti jedinstvenoj valuti (1999. i poslije); • imenovanju predsjednika, potpredsjednika i drugih članova Izvršnog odbora ESB-a; • zakonodavstvu o provedbi postupka u slučaju prekomjernog deficita u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu. JJ Dirk Verbeken 155 4.1. Opći okvir 4.1.2. Institucije ekonomske i monetarne unije Institucije ekonomske i monetarne unije u najvećoj su mjeri nadležne za određivanje europske monetarne politike, pravila u vezi s izdavanjem eura i za stabilnost cijena u EU-u. Te institucije su: Europska središnja banka, Europski sustav središnjih banaka, Ekonomski i financijski odbor, Euroskupina i Vijeće za ekonomska i financijska pitanja (ECOFIN). Pravna osnova • članci 119. – 144., članak 219. i članci 282. – 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije; • protokoli priloženi UFEU-u: Protokol (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, Protokol (br. 14) o Euroskupini. Ciljevi Glavni ciljevi (4.1.1.) institucija ekonomske i monetarne unije (EMU) su: • dovršiti uspostavu unutarnjeg tržišta uklanjanjem fluktuacija deviznog tečaja i troškova vezanih uz devizne transakcije te troškova zaštite od rizika fluktuacije tečaja; • osigurati usporedivost troškova i cijena unutar Unije, što pomaže potrošačima, potiče trgovinu unutar Unije i olakšava poslovanje; • ojačati monetarnu stabilnost i financijsku snagu Unije: • sprečavanjem, po definiciji, svake mogućnosti špekulacije s valutama Unije; • osiguravanjem da je nova valuta uvelike neosjetljiva na međunarodne špekulacije uz pomoć ekonomske dimenzije tako osnovane monetarne unije; • omogućavanjem da euro postane važna rezervna i platna valuta. Postignuća a.Institucije prve faze ekonomske i monetarne unije (1. srpnja 1990. – 31. prosinca 1993.) U prvoj fazi ekonomske i monetarne unije nije ustanovljena nijedna monetarna institucija. b.Institucije druge faze ekonomske i monetarne unije (1. siječnja 1994. – 31. prosinca 1998.) 1. Europski monetarni institut (EMI) Europski monetarni institut (EMI) ustanovljen je na početku druge faze ekonomske i monetarne unije (u skladu s člankom 117. Ugovora o EZ-u) te je preuzeo ulogu Odbora guvernera i Europskog fonda za mo- netarnu suradnju (EFMS). Nije imao nikakvog utjecaja na monetarnu politiku, koja je ostala u nadležnosti nacionalnih vlasti. Među njegovim glavnim zadacima u drugoj fazi ekonomske i monetarne unije bili su i jačanje suradnje između nacionalnih središnjih banaka i koordinacija monetarnih politika država članica s ciljem osiguravanja stabilnosti cijena. U skladu s člankom 123. stavkom 2. Ugovora o EZ-u, Europski monetarni institut raspušten je nakon što je ustanovljena Europska središnja banka (1. lipnja 1998.), kojoj je on utro put. 2. Monetarni odbor Monetarni odbor sastojao se od članova koje su u jednakom broju imenovale Komisija i države članice. Ustanovljen je radi promicanja koordinacije politika država članica u punoj mjeri potrebnoj za funkcioniranje unutarnjeg tržišta (članak 114. Ugovora o EZ-u); imao je savjetodavnu ulogu. Raspušten je na početku treće faze i zamijenjen Ekonomskim i financijskim odborom (članak 134. UFEU-a). c.Institucije treće faze (od 1. siječnja 1999. nadalje) 1. Europska središnja banka (ESB) (1.3.11.) a.Ustroj Europska središnja banka osnovana je 1. lipnja 1998. i sjedište joj je u Frankfurtu na Majni. Njome upravljaju dva tijela koja su neovisna od institucija Unije i nacionalnih vlasti (Upravno vijeće i Izvršni odbor ESB-a) te, za određene zadatke, njome upravlja Opće vijeće ESB-a (koje nije tijelo za donošenje odluka u okviru europskog sustava središnjih banaka). Ugovorom iz Lisabona Europska središnja banka postala je institucija EU-a (članak 13. stavak 1. UEU-a, članci 282. – 284. UFEU-a); prethodno nije imala nikakav status u skladu s odredbama Ugovora o EZ-u, iako je međutim imala pravnu osobnost. i. Upravno vijeće Upravno vijeće sastoji se od članova Izvršnog odbora Europske središnje banke i guvernera nacionalnih središnjih banaka država članica čija je valuta euro (članak 283. UFEU-a i članak 10. stavak 1. Statuta). Upravno vijeće, kao najviše tijelo za donošenje odluka, donosi smjernice i odluke koje su potrebne kako bi se osiguralo obavljanje zadataka povjerenih Europskom sustavu središnjih banaka, oblikuje monetarnu politiku Unije (uključujući po potrebi odluke EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 156 u vezi s posrednim monetarnim ciljevima, glavnim kamatnim stopama i osiguravanjem sredstava u Europskom sustavu središnjih banaka) te određuje smjernice koje su potrebne za provedbu monetarne politike (članak 12. Statuta). U Ugovoru iz Lisabona navodi se da Europsko vijeće uzajamnom suglasnošću odlučujući kvalificiranom većinom odabire i imenuje članove Izvršnog odbora Europske središnje banke (članak 283. UFEU-a). ii. Izvršni odbor Izvršni odbor sastoji se od predsjednika, potpredsjednika i četiri ostala člana koje sporazumno imenuju čelnici država ili vlada onih država članica čija je valuta euro na razdoblje od osam godina bez mogućnosti produžetka mandata (članak 283. UFEU-a). Tom je odboru povjerena provedba monetarne politike prilikom koje taj odbor nacionalnim središnjim bankama daje potrebne naputke. Također je nadležan za pripremanje sastanaka Upravnog vijeća te za tekuće poslove Europske središnje banke (članci 11. i 12. Statuta). iii. Opće vijeće Opće vijeće (članak 44. Statuta) sastoji se od predsjednika i potpredsjednika Europske središnje banke i guvernera središnjih banaka svih država članica EUa, neovisno o tome jesu li uvele euro. Ono pomaže oko prikupljanja statističkih podataka, koordinira monetarne politike država članica koje nisu uvele euro i nadgleda funkcioniranje europskog mehanizma deviznih tečajeva. b.Uloga Dok i Europska središnja banka i nacionalne središnje banke mogu izdavati novčanice u državama u kojima se koristi euro, samo Europska središnja banka može zapravo odobriti njihovo izdavanje. Države članice mogu izdavati kovanice uz odobrenje Europske središnje banke u pogledu opsega izdanja (članak 128. UFEU-a). ESB donosi odluke potrebne za izvršavanje zadaća koje su ESSB-u povjerene na temelju Statuta i Ugovora (članak 132. UFEU-a). Prikuplja potrebne statističke podatke ili od nadležnih nacionalnih tijela vlasti ili izravno od gospodarskih subjekata, pri čemu mu pomažu nacionalne središnje banke (članak 5. Statuta). S ESB-om se savjetuje o svakom predloženom aktu Unije iz njegove nadležnosti te na zahtjev nacionalnih tijela vlasti o svakom prijedlogu propisa (članak 127. stavak 4. UFEU-a). Nadležan je za neometano funkcioniranje transeuropskog automatiziranog sustava namire ekspresnih novčanih transakcija u realnom vremenu na bruto načelu (TARGET2). To je sustav plaćanja u eurima koji povezuje nacionalne platne sustave s ESB-ovim mehanizmom za plaćanje. ESB poduzima potrebne mjere za integriranje središnjih banaka država članica, koje ulaze u područje eura, u ESSB. ESB može izvršavati određene zadatke koji se odnose na politike o bonitetnom nadzoru nad kreditnim i drugim financijskim institucijama (članak 127. stavak 6. UFEU-a i članak 25. stavak 2. Statuta). Nacionalna tijela vlasti u državama članicama i dalje nadziru bankarski sustav, a prekograničnu suradnju nadzornih tijela vlasti u Uniji osiguravaju tri europske nadzorne agencije: Europska bankarska agencija (EBA), Europska agencija za vrijednosne papire i tržišta (ESMA) i Europski regulator za osiguranja i strukovne mirovine (EIOPA). Nadzorni sustav dopunjuje nova ustanova za makrobonitetni nadzor, Europski odbor za sistemske rizike (ESRB). 2. Europski sustav središnjih banaka (ESSB) i Eurosustav a.Ustroj Europski sustav središnjih banaka sastoji se od Europske središnje banke i nacionalnih središnjih banaka svih država članica (članak 282. stavak 1. UFEU-a i članak 1. Statuta). Njime upravljaju tijela Europske središnje banke nadležna za odlučivanje (članak 282. stavak 2. UFEU-a). U Eurosustavu samo su Europska središnja banka i nacionalne središnje banke država članica na području eura. b.Uloga Glavni je cilj Europskog sustava središnjih banaka održati stabilnost cijena (članak 127. stavak 1. i članak 282. stavak 2. UFEU-a, članak 2. Statuta). Ne dovodeći u pitanje taj cilj, Europski sustav središnjih banaka podržava opće ekonomske politike kojima se omogućava ostvarivanje ciljeva Unije. To postiže izvršavajući sljedeće zadatke (članak 127. stavak 2. UFEU-a i članak 3. Statuta): • utvrđivanje i provođenje monetarne politike Unije; • obavljanje deviznih poslova u skladu s odredbama članka 219. UFEU-a; • držanje i upravljanje službenim deviznim pričuvama država članica; • promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava; • i (članak 127. stavak 5. UFEU-a i članak 3. stavak 3. Statuta): • doprinošenje nesmetanom vođenju politika nadležnih tijela koje se odnose na bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama i na stabilnost financijskog sustava. 3. Ekonomski i financijski odbor Ekonomski i financijski odbor sastoji se od najviše šest članova, od kojih trećinu imenuju države članice, trećinu Komisija i trećinu Europska središnja banka (članak 134. stavak 2. UFEU-a). Zadaće su mu iste kao i Monetarnom odboru, koji je Ekonomski i financijski odbor naslijedio 1. siječnja 1999., uz jednu važnu razliku: obavještavanje Komisije i Vijeća o razvoju događaja u vezi s monetarnom situacijom sad je u nadležnosti Europske središnje banke. 157 4.1. Opći okvir 4. Vijeće za ekonomska i financijska pitanja (Ecofin) Vijeće za ekonomska i financijska pitanja je tijelo nadležno za donošenje odluka na europskoj razini čiji su članovi ministri financija svih država članica EU-a. Ecofin donosi odluke u vezi s tečajnom politikom eura u odnosu na valute kojih nema u EU-u nakon savjetovanja s Europskom središnjom bankom i pridržavajući se cilja u vezi sa stabilnošću cijena. 5.Euroskupina Prvotno nazvan Euro-11, sastanak ministara gospodarstva i financija s područja eura preimenovan je 1997. u Euroskupinu. To savjetodavno i neslužbeno tijelo redovno se sastaje kako bi raspravilo o svim pitanjima u vezi s neometanim funkcioniranjem područja eura i ekonomske i monetarne unije. Na te se sastanke poziva Komisija i po potrebi Europska središnja banka (članak 1. Protokola br. 14 o Euroskupini). Na neslužbenom sastanku Ecofina održanom 10. rujna 2004. u Scheveningenu luksemburški predsjednik vlade i ministar financija Jean-Claude Juncker izabran je za predsjednika Euroskupine. Tako je postao prvi izabrani stalni predsjednik Euroskupine na mandat koji je počeo 1. siječnja 2005. Ugovorom iz Lisabona ojačana je uloga Euroskupine kako bi se povećala koordinacija na području eura. I termin Euroskupina prvi put se spominje u tom Ugovoru (članak 137. UFEU-a). Među službenim promjenama je biranje predsjednika Euroskupine na mandat od dvije i pol godine većinom država članica zastupljenih u Euroskupini (članak 2. Protokola br. 14 o Euroskupini). Uloga Europskog Parlamenta a. Zakonodavna uloga 1. Europski parlament, u suradnji s Vijećem, u redovnom zakonodavnom postupku: • donosi detaljna pravila za postupke multilateralnog nadzora (članak 121. stavak 6. UFEU-a); • mijenja određene članke Statuta ESB-a (članak 129. stavak 3. UFEU-a); i • utvrđuje mjere potrebne za uporabu eura kao jedinstvene valute (članak 133. UFEU-a). 2. S Europskim se parlamentom savjetuje u vezi s(a): • uvjetima koje države članice moraju ispuniti za uvođenje eurokovanica (članak 128. stavak 2. UFEU-a); • sporazumima o deviznim tečajevima između eura i valuta izvan EU-a (članak 219. stavak 1. UFEU-a); • odabirom zemalja koje mogu uvesti jedinstvenu valutu 1999. i poslije; • imenovanjem predsjednika, potpredsjednika i ostalih članova Izvršnog odbora ESB-a (članak 283. stavak 2. i članak 11. stavak 2. Statuta ESB-a); • promjenama u sustavu glasovanja u Upravnom vijeću ESB-a (članak 10. stavak 2. Statuta ESSB-a i ESB-a); • zakonodavstvom o provedbi postupka u slučaju prekomjernog deficita, predviđenog u Paktu o stabilnosti i rastu; • promjenama nadležnosti ESB-a za nadzor kreditnih i drugih financijskih institucija (članak 127. stavak 6. UFEU-a); • promjenama određenih članaka Statuta ESB-a (članak 129. stavak 4. UFEU-a). 3. Europski se parlament obavještava o detaljnim odredbama u vezi sa sastavom Ekonomskog i financijskog odbora (članak 134. stavak 3. UFEU-a). b.Nadzorna uloga 1. U okviru Ugovora o funkcioniranju Europske unije Europska središnja banka upućuje Europskom parlamentu, Vijeću i Komisiji, a također i Europskom vijeću, godišnje izvješće o aktivnostima Europskog sustava središnjih banaka i monetarnoj politici u prethodnoj i tekućoj godini. Predsjednik Europske središnje banke to izvješće predstavlja Vijeću i Europskom parlamentu koji tim povodom mogu održati opću raspravu (članak 284. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i članak 15. stavak 3. Statuta Europske središnje banke). Na zahtjev Europskog parlamenta ili na vlastitu inicijativu, predsjednik Europske središnje banke i ostali članovi Izvršnog odbora mogu biti saslušani pred nadležnim odborima Europskog parlamenta (članak 284. stavak 3. podstavak 2.). 2. Inicijativa Parlamenta Europski parlament je zatražio da se opsežne ovlasti Europske središnje banke iz Ugovora (tj. sloboda prilikom određivanja monetarne politike) uravnoteže s demokratskim nadzorom (Rezolucija od 18. lipnja 1996.). U tu je svrhu uveo „monetarni dijalog”. Predsjednik Europske središnje banke, ili drugi član njezinog Upravnog vijeća, najmanje jednom svaka tri mjeseca sudjeluje u sastancima Odbora EP-a za ekonomska i monetarna pitanja kako bi odgovorio na pitanja o ekonomskim izgledima za budućnost te kako bi obrazložio provođenje monetarne politike na području eura. Osim toga, Europski parlament redovno daje mišljenje o godišnjem izvješću Europske središnje banke u izvješću o vlastitoj inicijativi. JJ Dirk Verbeken EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 158 4.1.3. Europska monetarna politika Europska središnja banka (ESB) i Europski sustav središnjih banaka (ESSB) zaduženi su za postizanje glavnog cilja europske monetarne unije, tj. održavanje stabilnosti cijena. Glavni instrumenti jedinstvene monetarne politike europodručja su operacije na otvorenom tržištu, trajno raspoloživi kredit ESB-a i držanje minimalnih pričuva. Pravna osnova • članci 119. − 144., članak 219. i članci 282. − 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU); • Protokol (br. 4) o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke priložen Ugovoru iz Lisabona. Ciljevi Glavni cilj Europskog sustava središnjih banaka u skladu s člankom 127. stavkom 1. UFEU-a je održati stabilnost cijena. Ne dovodeći u pitanje cilj stabilnosti cijena, ESSB podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi doprinio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji. Europski sustav središnjih banaka djeluje u skladu s načelom otvorenog tržišnoga gospodarstva sa slobodnim tržišnim natjecanjem, dajući prednost učinkovitoj raspodjeli resursa (članak 127. stavak 1. UFEU-a). Postignuća a. Glavna načela Europske središnje banke 1. Neovisnost Europske središnje banke Osnovno načelo neovisnosti Europske središnje banke navedeno je u članku 130. UFEU-a i članku 7. Statuta ESSB-a i ESB-a. Pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti ni Europska središnja banka ni nacionalne središnje banke kao niti članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne traže i ne primaju naputke od institucija ili tijela Unije, bilo koje vlade države članice ili bilo kojeg drugog tijela. Poštovanje članka 130. UFEU-a zajamčeno je u obliku mandata koji je povjeren članovima Izvršnog odbora i Upravnog vijeća (4.1.2.). Zabranama iz članka 123. UFEU-a također se jamči neovisnost ESB-a, a odnose se i na nacionalne središnje banke: zabranjena su prekoračenja po računu i sve druge vrste kredita kod Europske središnje banke ili kod središnjih banaka država članica u korist institucija i tijela Unije, središnjih vlasti, regionalnih, lokalnih ili drugih tijela javne vlasti, ostalih javnopravnih tijela ili javnih poduzeća država članica (4.1.2.). Neovisnost ESB-a temelji se na slobodnom izboru instrumenata monetarne politike. Ugovorom se predviđa upotreba tradicionalnih instrumenata (članci 18. i 19. Statuta) te se Upravnom vijeću dopušta da dvotrećinskom većinom odluči, kad to smatra potrebnim, o upotrebi drugih instrumenata (članak 20. Statuta). 2. Načela odgovornosti i transparentnosti Europske središnje banke Prema Ugovoru (članak 284. UFEU-a) i Statutu (članak 15.) Europska središnja banka obvezna je podnijeti izvješća kako bi se osigurala njezina vjerodostojnost. Europska središnja banka najmanje jednom u tri mjeseca sastavlja i objavljuje izvješća o aktivnostima Europskog sustava središnjih banaka (članak 15. stavak 1. Statuta). Konsolidirani financijski izvještaj o Europskom sustavu središnjih banaka objavljuje se svaki tjedan (članak 15. stavak 2. Statuta). U praksi ESB objavljuje mjesečne biltene koji sadržavaju temeljitu analizu gospodarske situacije te prate izglede kretanja cijena. Europska središnja banka upućuje Europskom parlamentu godišnje izvješće o aktivnostima ESSB-a i monetarnoj politici u prethodnoj i tekućoj godini (članak 284. stavak 3. UFEU-a i članak 15. stavak 3. Statuta). Osim toga, Europska središnja banka odgovorna je Europskom parlamentu pred kojim se članovi Izvršnog odbora redovito pojavljuju (4.1.2.). Međutim, Europski parlament ne može davati upute ESB-u te ne može vršiti naknadnu kontrolu. 3. Pravila glasovanja u Upravnom vijeću ESB-a (članak 10. stavak 2. Statuta) Glasovanje u Upravnom vijeću slijedi načelo „jedan član, jedan glas”. Odluke oko monetarne politike donose se običnom većinom članova koji imaju pravo glasa; u slučaju da broj glasova bude izjednačen, odlučujući glas daje predsjednik ESB-a. Upravno vijeće sastoji se od šest članova Izvršnog odbora i guvernera nacionalnih središnjih banaka europodručja. Odlukom od ožujka 2003. uspostavljen je sustav rotacije glasovanja koji stupa na snagu kada broj članova Upravnog vijeća bude veći od 21. Prema tom sustavu članovi Izvršnog vijeća zadržavaju trajno pravo glasa dok guverneri nacionalnih središnjih banaka dijele ostatak glasova, koji bi se među njima rotirali u različitom ritmu u skladu s rangiranjem koje se temelji na pokazateljima relativne veličine gospodarstava njihovih država članica. Upravno vijeće donosi potrebne mjere za primjenu rotacije glasačkih prava dvotrećinskom većinom svojih članova, što uključuje one koji imaju i koji nemaju pravo glasa. Upravno vijeće ESB-a 18. prosinca 2008. odlučilo je odgoditi provedbu sustava rotacije sve dok broj guvernera ne bude 19 (trenutno ih je 17). Guverneri nacionalnih središnjih banaka u svom radu u Upravnom vijeću ne smiju braniti nacionalne interese, već moraju djelovati u zajedničkom interesu cijelog europodručja. 159 4.1. Opći okvir Zapisnik sa sastanka Upravnog vijeća te način glasovanja se ne objavljuje. c.Provedba monetarne politike: instrumenti i postupci b.Strategija monetarne politike Europske središnje banke Određivanjem kamatnih stopa po kojima komercijalne banke od središnje banke mogu dobiti novac, Upravno vijeće Europske središnje banke indirektno utječe na kamatne stope u gospodarstvu cijelog europodručja, posebno na stope za kredit koje dodjeljuju komercijalne banke te na štedne uloge. Europska središnja banka koristi cijeli niz instrumenata za provedbu svoje monetarne politike. 1.Pregled Upravno vijeće ESB-a se 13. listopada 1998. složilo oko glavnih elemenata svoje strategije monetarne politike, a to su: (i) kvantitativna definicija stabilnosti cijena; (ii) važna uloga nadzora količine novca koju predstavlja monetarni agregat i (iii) široka procjena mogućeg kretanja cijena. Europska središnja banka odlučila se za monetarnu strategiju koja se temelji na dva stupa (stup 1.: ekonomska analiza, stup 2.: monetarna analiza), čije su uloge još jednom određene u ocjeni strategije monetarne politike od 8. svibnja 2003. 2. Stabilnost cijena Isprva je pojam stabilnosti cijena značio da je povećanje ukupnog harmoniziranog indeksa potrošačkih cijena za europodručje na godišnjoj razini manje od 2 % i koje je nužno srednjoročno održati. Ta definicija potvrđena je 8. svibnja 2003. te je pojašnjena jedna važna stavka: srednjoročno treba postići stopu inflacije koja je ispod ali blizu 2 %. Time se naglašava da je nužno osigurati dovoljnu donju sigurnosnu granicu koja bi štitila od rizika deflacije te eventualnih pogrešaka pri prikupljanju podataka i razlika u stopama inflacije unutar europodručja. 3. Prvi stup strategije monetarne politike: ekonomska analiza Prvi stup strategije monetarne politike Europske središnje banke je ekonomska analiza. Ona je „usredotočena prvenstveno na procjenu aktualnih ekonomskih i financijskih kretanja te s time povezane kratkoročne i srednjoročne rizike za stabilnost cijena. Ekonomske i financijske varijable koje se analiziraju uključuju na primjer: razvoj cjelokupne proizvodnje, agregatnu potražnju i njezine sastavne dijelove, fiskalnu politiku, uvjete na tržištu rada i kapitala, široki raspon pokazatelja cijena i troškova, razvoj deviznog tečaja, svjetskog gospodarstva i platne bilance, financijska tržišta i pozicije bilance stanja sektora u europodručju” [1]. 4. Drugi stup strategije monetarne politike: monetarna analiza Drugi stup strategije monetarne politike Europske središnje banke je monetarna analiza. Ona se „temelji na odnosu između monetarnog rasta i inflacije u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju te koristi činjenicu da monetarni trendovi upravljaju inflacijskim trendovima”. Opis dvaju stupova preuzet je iz knjige: Monetarna politika ESB-a (2011.), http://www.ecb.int/pub/pdf/other/monetarypolicy2011en.pdf [1] 1. Operacije na otvorenom tržištu Operacije na otvorenom tržištu igraju važnu ulogu u usmjeravanju kamatnih stopa, upravljanju likvidnosti na tržištu te signaliziranju smjera monetarne politike preko četiri kategorije operacija: a. glavne operacije refinanciranja − one su najvažniji instrument monetarne politike. To su redovne povratne transakcije za omogućavanje likvidnosti s tjednom učestalošću i s dospijećem od dva tjedna. One osiguravaju većinu likvidnosti bankovnog sustava. Najniža ponuđena kamatna stopa za operacije glavnog refinanciranja jedna je od glavnih kamatnih stopa ESB-a. Ona se kreće unutar granica stopa depozitnog instrumenta i graničnog kredita. Stupanj ovih triju ključnih stopa ukazuje na smjer monetarne politike europodručja. b. dugoročne operacije refinanciranja – to su povratne transakcije za osiguranje likvidnosti s tjednom učestalošću i s dospijećem od tri mjeseca. One predstavljaju samo ograničeni dio količine ukupnog refinanciranja i njihova namjera nije slanje signala tržištu. c. operacije finoga prilagođavanja − cilj ovih ad hoc operacija je bavljenje neočekivanim oscilacijama likvidnosti na tržištu, posebno kako bi ublažile učinke na kamatne stope. d. strukturne operacije – upotrebljavaju se za stalnu prilagodbu strukturnog položaja eurosustava u odnosu na financijski sektor. 2. Stalno raspoložive mogućnosti Stalno raspoložive mogućnosti osiguravaju ili smanjuju likvidnost prekonoćnim dospijećem. Njihove kamatne stope obvezuju prekonoćne kamatne stope na tržištu. Ta je stopa poznata pod nazivom EONIA (prekonoćni prosječni indeks). Stranke koje udovoljavaju uvjetima mogu upotrijebiti dvije stalno raspoložive mogućnosti: • granični kredit osigurava strankama da ishode prekonoćnu likvidnost na temelju prihvatljivih jamstava. Kamatna stopa za tu mogućnost predstavlja gornju granicu za prekonoćnu tržišnu kamatnu stopu. • depozitni instrument omogućuje strankama da plasiraju prekonoćne depozite preko eurosustava. Kamatna stopa za taj depozitni instrument EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 160 predstavlja donju granicu za prekonoćnu tržišnu kamatnu stopu. • otvaranje linija razmjene s drugim središnjim bankama; Cilj ovih kamatnih stopa je osigurati nesmetano funkcioniranje tržišta novca u situacijama kada su ponuda i potražnja za novcem vrlo visoke. • program kupnje pokrivenih obveznica (CBPP): prvi je program pokrenut u srpnju 2009. Drugi program (CBPP2) najavljen je u listopadu 2011. Cilj je programa „podržati segment financijskog tržišta koji je posebno važan za dugoročno financiranje banaka i financiranje realnog gospodarstva” [2]. 3. Držanje obveznih pričuva U skladu s člankom 19. stavkom 1. Statuta, Europska središnja banka može od kreditnih institucija osnovanih u državama članicama zahtijevati držanje obveznih pričuva na računu u ESB-u i nacionalnim središnjim bankama. Cilj obveznih pričuva je stabilizirati kratkoročne kamatne stope na tržištu i stvoriti (ili povećati) strukturni manjak likvidnosti u bankovnom sustavu u odnosu na eurosustav, čime se olakšava kontrola kamatnih stopa tržišta novca redovnom raspodjelom likvidnosti. Način izračuna i utvrđivanje količine koja je potrebna određuje Upravno vijeće. 4. Neuobičajene mjere monetarne politike i odgovor na krizu od 2007. Europska središnja banka može na krizu odgovoriti nizom neuobičajenih mjera monetarne politike (osiguravanjem likvidnosti i lakšim dobivanjem kredita) kako bi ponovo uspostavila funkcioniranje tržišta te osigurala daljnju učinkovitost širenja monetarne politike [1]. Najvažnije od tih mjera su: • puni iznos dodjele kredita za operacije refinanciranja uz fiksnu kamatnu stopu; • smanjenje minimalnih uvjeta kreditne sposobnosti za jamstva (uključujući i državni dug) i povećanje dopuštenih vrsta jamstava; • program otkupa vrijednosnih papira: neposredno angažiranje na sekundarnim tržištima obveznica za kupnju državnih dugova pojedinačnih država članica zajedno s neutralizirajućim radnjama kako bi ponuda novca ostala nepromijenjena te kako bi se ostvario glavni cilj, a to je održanje stabilnosti cijena; Za više informacija o različitim fazama monetarne politike ESB-a koju ona vodi kao odgovor na krizu vidi: „Provedba monetarne politike: lekcije naučene u vrijeme krize i izazovi nadolazećih godina”, govor g. González-Párama od 13. listopada 2011.: http://www.ecb.int/press/key/date/2011/ html/sp111013.en.html Europska središnja banka je 8. prosinca 2011. objavila dotad nezapamćene političke mjere kako bi „podržala kreditiranje banaka i likvidnost na tržištu novca europodručja”: • dugoročnu operaciju refinanciranja – ponudu za puni iznos dodjele s fiksnom kamatnom stopom – s dospijećem od tri godine i mogućnosti prijevremenog povrata nakon jedne godine; • smanjenje obvezne pričuve s 2 % na 1 %; • povećanje dostupnosti kolaterala: (i) daljnjim smanjenjem bonitetnog praga za neke vrijednosne papire osigurane jamstvima i (ii) prihvaćanjem dodatnih unosnih kreditnih zahtjeva (bankovnih kredita) kao kolaterala. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament u svojoj Rezoluciji od 1. prosinca 2011. o godišnjem izvješću Europske središnje banke za 2010. „pozdravlja odlučno i proaktivno djelovanje ECB-a u vrijeme krize od 2007.” Predlaže veću transparentnost ESB-a i „ponavlja svoj dugogodišnji poziv na objavu sažetaka zapisnika sa sastanaka Upravnog vijeća.” Također poziva na bolje uključivanje makrobonitetnog nadzora financijskog sustava u monetarnu politiku. JJ Dirk Verbeken [1] Vidi govor g. Conzáles – Párama od 13. listopada 2011. [2] 161 4.1. Opći okvir 4.1.4. Gospodarsko upravljanje Gospodarsko upravljanje odnosi se na sustav institucija i postupaka uspostavljenih radi ostvarivanja ciljeva Unije na području gospodarstva, naime koordinacije gospodarskih politika u svrhu promicanja gospodarskog i socijalnog napretka EU-a i njegovih građana. Financijska, fiskalna i ekonomska kriza koja je počela 2008. pokazala je da je EU-u potreban model gospodarskog upravljanja koji bi bio učinkovitiji od gospodarske i fiskalne koordinacije ili ad hoc reakcija koje su dotad primjenjivane. Najnoviji razvoj događaja na području gospodarskog upravljanja obuhvaća i izmjenu postojećih odredbi i donošenje novih, uspostavu bolje koordinacije fiskalnih i makroekonomskih politika i njihova boljeg nadzora te uspostavu čvrstog okvira za upravljanje financijskim krizama. Pravna osnova • Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU); • Članci 2. do 5., 119. do 144. i 282. do 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU); • Protokoli priloženi UFEU-u: Protokol br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita, Protokol br. 13 o konvergencijskim kriterijima i Protokol br. 14 o Euroskupini. čak najviše u državama europodručja. Zbog toga se poboljšani sustav gospodarskog upravljanja, koji je uspostavljen 2011. i još se razvija, odnosi na nekoliko gospodarskih područja, uključujući fiskalne politike, makroekonomska pitanja, upravljanje krizom i makrofinancijski nadzor. Postignuća a. Gospodarska koordinacija do 2011. Ciljevi a.Odredbe Ugovora U preambuli UEU-a piše da su države članice „odlučne ostvariti jačanje i konvergenciju svojih gospodarstava i uspostaviti ekonomsku i monetarnu uniju”. Članci 2., 5. i 119. UFEU-a temelj su za usklađivanje: njima se od država članica traži da svoje gospodarske politike smatraju pitanjima od zajedničkog interesa te da ih blisko usklađuju. Područja i načini koordinacije utvrđeni su člankom 121. u kojemu se navodi postupak koji se odnosi na opće (opće smjernice ekonomske politike) i posebne preporuke te člankom 126. kojim se uspostavlja postupak u slučaju prekomjernog javnog deficita (4.2.2.). Člancima 136. do 138. utvrđuju se posebne odredbe za one države članice čija je valuta euro te se od njih traži jačanje koordinacije i nadzora nad proračunskom disciplinom i gospodarskim politikama. Osim toga, u Glavi IX. koja se odnosi na zapošljavanje traži se usklađivanje politika zapošljavanja među državama članicama te njihova usklađenost s gospodarskim politikama u skladu s općim smjernicama (članak 146.) (5.10.3.). b.Područja obuhvaćena gospodarskim upravljanjem Financijska, fiskalna i ekonomska kriza koja je počela 2008. pokazala je da su financijska, fiskalna i makroekonomska neravnoteža usko povezane, ne samo u okviru nacionalnih granica nego i na razini EU-a, Do 2011. usklađivanje gospodarskih politika uglavnom se temeljilo na konsenzusu, bez pravno obvezujućih pravila osim unutar okvira fiskalne politike definiranog u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu (4.2.3.). Područje gospodarskog usklađivanja bilo je široko, a mogli su se primjenjivati različiti oblici suradnje ovisno o stupnju obvezivosti sporazuma o suradnji: • suradnja razmjenom informacija, npr. makroekonomski dijalog uspostavljen na sjednici Europskog vijeća u Kölnu 1999.; • koordinacija kao sredstvo upravljanja krizom, npr. uspostavljanje Europskog mehanizma financijske stabilnosti u svibnju 2010.; • otvorena metoda koordinacije u okviru koje države članice određuju zajedničke ciljeve, ali same odlučuju kako će ih ostvariti (npr. „Lisabonska strategija” iz 2000. kojom europski čelnici pozivaju države članice da odrede mjerila, prepoznaju najbolje prakse i provedu odgovarajuće politike); • delegiranje politike, pri čemu se cjelokupna nadležnost za neku politiku mogla prenijeti na jednu instituciju (primjeri za to su monetarna politika (4.1.3.) i politika tržišnog natjecanja (3.2.1.) koje su delegirane Europskoj središnjoj banci (ESB) i Komisiji). b. Gospodarsko upravljanje od 2011. Kriza je otkrila osnovne probleme i neodržive trendove u mnogim europskim državama te je jasno po- EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 162 kazala da gospodarstva EU-a uvelike ovise jedna o drugima. Smatralo se da je za rješavanje problema te poticanje rasta i stvaranja radnih mjesta u budućnosti nužna bolja koordinacija gospodarske politike širom EU-a. Radi toga je sustav tijela i postupaka koji se odnose na gospodarsko upravljanje EU-a revidiran i poboljšan 2011. (donošenjem paketa od šest mjera), 2012. (prijedlozima o „bankarskoj uniji” i uspostavljanju europskog stabilizacijskog mehanizma) i 2013. (donošenjem paketa dviju mjera i drugim zakonodavnim prijedlozima koji su još u postupku usvajanja). 1. Poboljšan gospodarski i fiskalni nadzor te njegova koordinacija u okviru Europskog semestra Poboljšano upravljanje obuhvaća: novi sinkroniziran model rada – Europski semestar – za raspravu o gospodarskim i proračunskim prioritetima te njihovu koordinaciju; pojačan nadzor EU-a nad fiskalnim politikama u okviru Pakta o stabilnosti i rastu (4.2.2.); nova sredstva za rješavanje pitanja makroekonomske neravnoteže (4.2.3.) i nove instrumente djelovanja prema državama članicama koje imaju financijske poteškoće (4.2.3.). Europski semestar razdoblje je od šest mjeseci u okviru svake godine tijekom kojega se proračunske, makroekonomske i strukturne politike država članica usklađuju kako bi im se omogućilo da stajališta EU-a uzmu u obzir u ranoj fazi svojih proračunskih postupaka te u drugim aspektima izrade gospodarskih politika. Cilj je osigurati analizu i ocjenjivanje svih politika zajedno te obuhvatiti područja politike koja prije nisu bila sustavno obuhvaćena gospodarskim nadzorom, npr. makroekonomsku neravnotežu i financijska pitanja. Ključne faze Europskog semestra su sljedeće: • • • U kasnu jesen Europska komisija predstavlja godišnji pregled rasta u kojemu se prema mišljenju Komisije navode prioriteti za narednu godinu u smislu gospodarskih, proračunskih i radnih politika te drugih reformi potrebnih za poticanje rasta i zapošljavanja. Komisija objavljuje i izvješće o mehanizmu upozoravanja u kojemu se utvrđuju države članice s mogućom makroekonomskom neravnotežom. Na proljetnom zasjedanju Europskog vijeća daju se strateške smjernice za prioritete koji će se ispunjavati tijekom ciklusa Europskog semestra. Na njemu se izričito pozivaju države članice da uzmu u obzir te prioritete prilikom izrade svojih programa stabilnosti ili konvergencije i nacionalnih programa reforme, uključujući njihove nacionalne planove zapošljavanja. U travnju države članice predaju svoje planove zdravih javnih financija (programe stabilnosti ili konvergencije) te reformi i mjera za postizanje napretka na području pametnog, održivog i uključivog rasta (nacionalni programi reforme). Zajedničkim predavanjem planova omogućuje se uzimanje u obzir komplementarnosti i učinaka prelijevanja među fiskalnim i strukturnim politikama. • U svibnju/lipnju Komisija ocjenjuje nacionalne programe reforme i programe stabilnosti ili konvergencije te napredak država članica u ostvarivanju ciljeva utvrđenih u strategiji Europa 2020. i uklanjanju makroekonomske neravnoteže. Na temelju tog ocjenjivanja Komisija predlaže preporuke za pojedine države, o kojima potom raspravljaju različite formacije Vijeća. • U lipnju/srpnju Europsko vijeće donosi preporuke za pojedine države koje službeno usvaja u srpnju, zatvarajući godišnji ciklus Europskog semestra na razini EU-a. Prvi Europski semestar uveden je 2011. Na razini EU-a rasprave o fiskalnoj politici, makroekonomskoj neravnoteži, pitanjima financijskog sektora i strukturnim reformama za jačanje rasta održavaju se zajedno tijekom Europskog semestra, prije nego što vlade izrade nacrte svojih proračuna i predaju ih na razmatranje nacionalnim parlamentima u drugoj polovici godine (nacionalni semestar). 2. Osim toga, dopunski program dodatnih reformi, nazvan pakt Euro plus, dogovorile su u ožujku 2011. države članice europodručja te šest država koje nisu članice europodručja, ali su se odlučile pridružiti: Bugarska, Danska, Latvija, Litva, Poljska i Rumunjska. U središtu su programa četiri područja: konkurentnost, zapošljavanje, održivost javnih financija i jačanje financijske stabilnosti. Sve 23 države potpisnice obvezale su se na detaljno provođenje reformi. Ostale četiri države članice mogu postati potpisnice ako to žele. Pakt Euro plus u cijelosti je uključen u novi okvir gospodarskog upravljanja, a obveze koje su preuzete u okviru pakta uključene su u nacionalne programe reforme država članica potpisnica. 3. Mjerama sanacije financijskog sektora EU je uspostavio nova pravila i osnovao europska nadzorna tijela radi sprečavanja kriza te osiguravanja pravilne reguliranosti financijskih aktera i nadzora nad njima. U tijeku su daljnje aktivnosti kojima se posebno nastoje osigurati dostatne rezerve kapitala u europskim bankama, što će im omogućiti da izdrže sve buduće potrese u financijskom sustavu, tako da mogu i dalje funkcionirati i davati kredite privatnim i poslovnim klijentima. c.Sudionici Europsko vijeće određuje usklađene političke prioritete i daje smjernice na najvišoj razini. Države članice zadužene su za podnošenje nacionalnih izvještaja, razmjenu informacija i provedbu preporuka i odluka koje je donijelo Vijeće ECOFIN. Euroskupina (koja se sastoji od ministara financija država članica koje su uvele euro) obično raspravlja o pitanjima povezanima s Europskom monetarnom unijom prije sastanka Vijeća ECOFIN. ESB sudjeluje u raspravama Eurosku- 163 4.1. Opći okvir pine kad su pitanja povezana s monetarnom ili tečajnom politikom. Komisija je zadužena za podnošenje izvještaja, izradu preporuka te praćenje provedbe odluka. Gospodarski i financijski odbor daje mišljenja i priprema aktivnosti Vijeća, a to čine i Odbor za gospodarsku politiku i radna skupina Euroskupine, koji također daju svoj doprinos radu Komisije. Uloga Europskog parlamenta Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament je postao suzakonodavac u postupku utvrđivanja pravila multilateralnog nadzora (članak 121. stavak 6. UFEU-a). Zakonodavnim aktima u vezi s gospodarskim upravljanjem uspostavljen je gospodarski dijalog. Kako bi se unaprijedio dijalog među institucijama Unije, a naročito među Parlamentom, Vijećem i Komisijom, te kako bi se osigurala veća transparentnost i odgovornost, nadležni odbor Parlamenta može pozvati predsjednika Vijeća, Komisiju, predsjednika Europskog vijeća ili predsjednika Euroskupine da rasprave svoje odluke ili predstave svoje aktivnosti u kontekstu Europskog semestra. Tijekom tog dijaloga Parlament može dati mogućnost sudjelovanja u razmjeni stajališta državi članici o kojoj je Vijeće donije- lo odluku u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita ili postupka u slučaju prevelike neravnoteže. U okviru Europskog semestra Parlament u posebnim rezolucijama iznosi svoje mišljenje o nacrtu godišnjeg pregleda rasta, uzimajući u obzir doprinose prikupljene na sastanku o Europskom semestru održanom s nacionalnim parlamentima tijekom parlamentarnog tjedna na početku godine. U kasnu jesen Parlament daje svoje mišljenje o tekućem ciklusu Europskog semestra (uključujući preporuke za pojedine države koje je donijelo Vijeće), također uzimajući u obzir rezultate zajedničkog sastanka s predsjednicima nadležnih odbora nacionalnih parlamenata. Parlament promiče sudjelovanje nacionalnih parlamenata održavanjem godišnjih sastanaka s članovima njihovih relevantnih odbora. Osim toga, i u skladu s pravnim i političkim uređenjem svake države članice, nacionalni parlamenti trebali bi propisno sudjelovati u Europskom semestru i izradi programa stabilnosti, programa konvergencije te nacionalnih programa reforme kako bi povećali transparentnost donesenih odluka te odgovornost i vlastitu odgovornost za te odluke. JJ Alice Zoppè EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 164 4.2.Koordinacija i nadzor gospodarskih politika 4.2.1. Novi okvir za fiskalnu politiku Europskom dužničkom krizom koja prijeti postojanosti gospodarske i monetarne unije naglašava se hitna potreba za velikim poboljšanjima okvira za fiskalnu politiku. Temeljita reforma (dio takozvanog paketa od šest mjera) kojom se izmjenjuje Pakt o stabilnosti i rastu te kojom se naznačuju važni propisi i instrumenti za nadzor nacionalnih fiskalnih politika stupila je na snagu 13. prosinca 2011. Još jedna važna reforma, međuinstitucionalni Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u gospodarskoj i monetarnoj uniji, čija je fiskalna sastavnica Fiskalni ugovor, stupila je na snagu 1. siječnja 2013. Fiskalni ugovor dopunjuje i učvršćuje paket od šest mjera. Osim toga, sredinom 2013. stupit će na snagu važna uredba (koja je dijelom takozvanog paketa od dviju mjera). Njome se nastoji dodatno osnažiti fiskalni i ekonomski nadzor uspostavljanjem zajedničkih pravila za praćenje i ocjenjivanje planova za nacionalne proračunske nacrte u sklopu ciklusa Europskog semestra. Pravna osnova • Članci 3., 119. − 144., 136., 219. i 282. − 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) • Protokol (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita i Protokol (br. 13) o konvergencijskim kriterijima priloženi UFEU-u. Ciljevi Novom strukturom fiskalne politike Europske unije nastoji se uspostaviti čvršći i djelotvorniji okvir za usklađivanje i nadzor fiskalnih politika država članica. Nova struktura izravni je odgovor na europsku dužničku krizu koja je ukazala na potrebu uvođenja strožih propisa s obzirom na učinke prelijevanja zbog neodrživih javnih financija u području eura. Novi okvir stoga se oslanja na iskustva propusta prvotnog plana Europske monetarne unije i nastoji osnažiti središnje načelo o zdravim javnim financijama koje je čvrsto usađeno u članak 119. stavak 3. UFEU-a. Postignuća a.Pakt o stabilnosti i rastu Primarno zakonodavstvo Unije daje glavnu pravnu osnovu za Pakt o stabilnosti i rastu (PSR) u članku 121. UFEU-a (multilateralni nadzor), članku 126. UFEU-a (postupak u slučaju prekomjernog deficita) i u Protokolu br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita. U sekundarnom zakonodavstvu Unije iznose se pojedinosti o provedbi propisa i postupaka određenih Ugovorom. Prvi paket o gospodarskom upravljanju (paket od šest mjera) stupio je na snagu 13. prosinca 2011. uvodeći reforme i izmjene propisa Pakta o stabilnosti i rastu. Izmijenjeni Pakt o stabilnosti i rastu glavni je instrument za nadzor fiskalnih politika država članica (preventivni ogranak) i za ispravak prekomjernih deficita (korektivni ogranak). U svojem aktualnom obliku Pakt se sastoji od sljedećih mjera: • Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1055/2005 od 27. lipnja 2005. i Uredbom (EU) br. 1175/2011 od 16. studenog 2011. Ta uredba čini preventivni ogranak; • Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997. o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1056/2005 od 27. lipnja 2005. i Uredbom Vijeća (EU) br. 1177/2011 od 8. studenog 2011. Ta uredba čini korektivni ogranak; • Uredbe (EU) br. 1173/2011 od 16. studenog 2011. o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju. 1. Preventivni ogranak Pakta o stabilnosti i rastu Cilj je preventivnog ogranka da se osiguraju zdrave javne financije multilateralnim nadzorom na temelju članka 121. UFEU-a. Izmijenjena Uredba br. 1466/97 i nova Uredba br. 1173/2011 tvore temelj sekundarnoga zakonodavstva. Ključni koncept pri nadzoru i ravnanju je srednjoročni proračunski cilj koji ovisi o pojedinoj zemlji. Srednjoročni proračunski cilj svake države mora biti 165 4.2.Koordinacija i nadzor gospodarskih politika u rasponu od -1 % BDP-a i bilance ili viška, ispravljen od cikličkih učinaka i jednokratnih privremenih mjera. Taj se cilj mora preispitati svake tri godine ili kad se provode velike strukturne reforme koje utječu na fiskalni položaj. Središnji instrumenti preventivnog ogranka Pakta o stabilnosti i rastu su programi stabilnosti i konvergencije. Programi stabilnosti i konvergencije Podnošenje: Kao dio multilateralnog nadzora prema članku 121. UFEU-a, svaka država članica mora u travnju svake godine Komisiji i Vijeću podnijeti program stabilnosti (u slučaju država članica u području eura) ili program konvergencije (za države članice koje nisu u području eura). Programi stabilnosti moraju između ostaloga sadržavati srednjoročni proračunski cilj, put prilagodbe tome cilju i analizu scenarija kojom će se ispitati učinci promjena u glavnim ishodišnim gospodarskim pretpostavkama o fiskalnom položaju. Temelj za izračune moraju biti najvjerojatniji (ili razboritiji) makrofiskalni scenariji. Ti se programi objavljuju. Procjena: Vijeće ispituje programe na temelju procjene Komisije i Odbora za gospodarstvo i financije (EFC). Posebno se detaljno ispituje napredak ostvaren kako bi se postigao srednjoročni proračunski cilj. U izmijenjenom Paktu o stabilnosti i rastu novo je izričito razmatranje razvoja rashoda pri procjeni. Mišljenje: Vijeće donosi mišljenje o programu na temelju preporuke Komisije i nakon savjetovanja s Odborom za gospodarstvo i financije. U svome mišljenju Vijeće može zatražiti da država članica prilagodi program. Nadzor: Komisija i Vijeće nadziru provedbu programa stabilnosti i konvergencije. Rano upozorenje: U slučaju većih odstupanja s puta prilagodbe srednjoročnom proračunskom cilju, Komisija upućuje upozorenje državi članici na koju se cilj odnosi u skladu s člankom 121. stavkom 4. UFEUa (članci 6. i 10. izmijenjene Uredbe br. 1466/97). To se upozorenje daje u obliku preporuke Vijeća kojom se traže nužne prilagodbe politike spomenute države članice. Sankcije: Za države članice u području eura izmijenjeni Pakt o stabilnosti i rastu također predviđa mogućnost nametanja sankcija u obliku pologa koji donosi kamatu u iznosu od 0,2 % BDP-a prethodne godine, u slučaju kada država članica o kojoj je riječ ne poduzme prikladne radnje k prilagodbi. Predviđene su i globe za namještanje podataka o dugu ili deficitu. Europski semestar: Podnošenje i procjena programa stabilnosti i konvergencije čine dio Europskoga semestra koji je odnedavna usađen u preventivni ogranak Pakta o stabilnosti i rastu. Europski semestar opsežniji je proces usklađivanja gospodarske politike u Europskoj uniji. 2. Korektivni ogranak Pakta o stabilnosti i rastu Postupak u slučaju prekomjernog deficita Svrha je postupka u slučaju prekomjernog deficita da se spriječe prekomjerni deficiti i da se zajamči njihovo hitro ispravljanje. Postupak u slučaju prekomjernog deficita određen je člankom 126. UFEU-a, Protokolom (br. 12) priloženim Ugovoru i izmijenjenom Uredbom (EZ) br. 1467/97 te novom Uredbom (EU) br. 1173/2011. Prema izmijenjenom Paktu o stabilnosti i rastu, postupak u slučaju prekomjernog deficita pokreće se primjenom kriterija deficita ili kriterija duga: • kriterij deficita: deficit javnoga sektora smatra se prekomjernim ako je veći od referentne vrijednosti od 3 % BDP-a prema tržišnim cijenama ili • kriterij duga: dug je veći od 60 % BDP-a, a godišnji cilj smanjenja duga od jedne dvadesetine (1/20) duga nije postignut tijekom posljednjih triju godina. Uredba sadržava i odredbe kojima se pojašnjava kad će se deficit, u slučaju da je veći od navedene referentne vrijednosti, smatrati iznimnim (kad proizlazi iz neuobičajenoga događanja ili ozbiljnoga gospodarskog pada itd.) ili privremenim (kad prognoze pokazuju da će deficit pasti ispod referentne vrijednosti nakon okončanja neuobičajenoga događanja ili pada). U članku 126. stavcima od 3. do 6. UFEU-a određen je postupak procjene i odlučivanja o prekomjernom deficitu. Komisija priprema izvješće ako država članica ne udovoljava ili ako postoji opasnost da neće udovoljavati jednome od dvaju kriterija. Odbor za gospodarstvo i financije sastavlja mišljenje o tom izvješću. Uoči li Komisija da prekomjerni deficit već postoji (ili da je moguće da će se dogoditi), svoje mišljenje upućuje državi članici na koju se odnosi te izvješćuje Vijeće o tome. Na temelju prijedloga Komisije, Vijeće donosi krajnju odluku o tome postoji li prekomjerni deficit (članak 126. stavak 6. UFEU-a) i shodno tomu, a na temelju preporuke Komisije, donosi preporuku upućenu državi članici na koju se odnosi (članak 126. stavak 7. UFEU-a) kako bi zahtijevalo da se poduzmu učinkovite radnje za smanjenje deficita te određuje rok od najviše šest mjeseci. Kad Vijeće utvrdi da takve radnje nisu poduzete, njegova preporuka može se objaviti (članak 126. stavak 8. UFEU-a). Ako država članica ustraje u neprovođenju preporuka Vijeća, ono može uputiti tu državu članicu da poduzme prikladne mjere u zadanom vremenskom roku (članak 126. stavak 9. UFEU-a). Sankcije: Postupkom u slučaju prekomjernog deficita također se predviđaju sankcije u slučajevima nepridržavanja uputa (članak 126. stavak 11. UFEU-a). U pravilu je za države članice u području eura ta sankcija globa koja se sastoji od fiksne sastavnice (0,2 % EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 166 BDP-a) i promjenjive sastavnice (najviše 0,5 % BDP-a za obje sastavnice zajedno). Predviđene su i dodatne sankcije za države članice u području eura i to u Uredbi (EU) br. 1173/2011 o učinkovitom provođenju i proračunskom nadzoru u području eura. Sankcije se nameću u raznim stadijima postupka u slučaju prekomjernog deficita i imaju za posljedicu pologe koji ne donose kamate od 0,2 % te globu od 0,2 % BDP-a prethodnih godina. Prema istoj uredbi, sankcije su predviđene i za namještanje statistike. b. Fiskalni ugovor Na sjednici Europskog vijeća u ožujku 2012. sve su države članice osim Ujedinjene Kraljevine i Češke Republike potpisale međuinstitucionalni Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u gospodarskoj i monetarnoj uniji, čija fiskalna sastavnica je fiskalni ugovor. Fiskalni ugovor usađuje „zlatno pravilo” uravnoteženoga proračuna, s nižom granicom strukturnog deficita od 0,5 % BDP-a, u nacionalno pravo, po mogućnosti na ustavnoj razini (pravilo kočnice duga). Države članice mogu tužiti druge države članice pred Europskim sudom u slučajevima kada pravilo nije ispravno provedeno. Dodatne odredbe između ostaloga uključuju i automatsko pokretanje korektivnoga mehanizma i pooštrene propise za države u postupku u slučaju prekomjernog deficita. Osim toga, financijska pomoć iz europskog stabilizacijskog mehanizma pružit će se samo državama članicama koje su potpisale fiskalni ugovor. c.Dodatne reforme velikih razmjera za jačanje gospodarskog upravljanja u području eura Opća reforma gospodarskog upravljanja Unijom i okvira za fiskalnu politiku obuhvaća, osim revidiranih propisa Pakta o stabilnosti i rastu i međuinstitucionalnog Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju, i dva prijedloga za uredbe čija je svrha dodatno osnažiti gospodarsko upravljanje u području eura (paket dviju mjera): • uredbu o zajedničkim odredbama za nadzor i procjenu planova za proračunske nacrte i jamčenje ispravka prekomjernog deficita u državama članicama u području eura i • uredbu o jačanju gospodarskog i proračunskog nadzora za države članice koje prolaze kroz ozbiljne poteškoće s obzirom na njihovu financijsku stabilnost u području eura ili kojima one prijete. Glavnim elementima prve uredbe odredit će se zajednički proračunski vremenski okviri za sve države članice u području eura i propisi o tome kako će Komisija nadzirati i procjenjivati proračunske planove država članica. U slučajevima ozbiljnog nepridržavanja pravila Pakta o stabilnosti i rastu, Komisija može zatražiti da se ti planovi preispitaju. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament je suzakonodavac kad je riječ o uspostavljanju iscrpnih propisa o multilateralnom nadzoru (članak 121. stavak 6. UFEU-a) te se s njime konzultira o sekundarnom zakonodavstvu kojim se provodi postupak u slučaju prekomjernog deficita (članak 126. stavak 14. UFEU-a). I preventivni i korektivni ogranak izmijenjenoga Pakta o stabilnosti i rastu sadrže novi instrument, gospodarski dijalog, kojim se Europskom parlamentu daje istaknuta uloga u novoutvrđenom okviru za fiskalnu politiku pri čemu se mjerodavni odbor Parlamenta ovlašćuje da na raspravu pozove predsjednika Vijeća, predsjednika Komisije, predsjednika Europskog vijeća ili predsjednika Euroskupine. Europski parlament također se redovito izvješćuje o primjeni uredaba. Nadalje, ovlasti Komisije da nametne dodatne zahtjeve za izvješćivanje u okviru nove uredbe o praćenju i procjenjivanju planova za proračunske nacrte i jamčenju ispravka prekomjernog deficita država članica u području eura morat će se obnavljati svake tri godine, uz mogućnost da ih Parlament ili Vijeće oduzmu. JJ Jost Angerer 167 4.2.Koordinacija i nadzor gospodarskih politika 4.2.2. Makroekonomski nadzor Tijekom proteklog desetljeća u Europskoj uniji više je puta došlo do ozbiljne makroekonomske neravnoteže (što je naglasilo negativne posljedice financijske krize koja je počela 2008.) i velikih razlika u konkurentnosti (što je onemogućilo primjenu mjera zajedničke monetarne politike). Uveden je nov postupak nadzora i izvršenja kako bi se makroekonomska neravnoteža mogla utvrditi i otkloniti mnogo ranije: postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (Macroeconomic Imbalance Procedure – MIP). Postupkom se nastoji spriječiti i otkloniti makroekonomsku neravnotežu[1] u državama članicama, pri čemu se posebna pozornost posvećuje onim pojavama makroekonomske neravnoteže kod kojih postoji mogućnost prelijevanja u druge države članice. [1] Internetska stranica Europske komisije o postupku u slučaju makroekonomske neravnoteže. Pravna osnova • Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU); • Članci 119., 121. i 136. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi Postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (Macroeconomic Imbalance Procedure – MIP) predstavlja mehanizam za nadzor i izvršenje kojim se nastoji spriječiti i otkloniti pojave makroekonomske neravnoteže unutar EU-a. Nadzor se provodi kao dio Europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika (4.2.1.). Nadzor se temelji na: 1. Izvješću o mehanizmu upozoravanja (Alert Mechanism Report – AMR) koji priprema Komisija na temelju pregleda [1] pokazatelja i pragova. Pokazatelji iz tablice rezultata odnose se na vanjsku neravnotežu (računi tekućih transakcija, neto pozicija inozemnih ulaganja, realni efektivni tečaj, promjene udjela u izvozu, jedinična cijena rada) te unutarnju neravnotežu (cijene stambenog prostora, tijek kredita privatnog sektora, dug privatnog sektora, javni dug, stopa nezaposlenosti i promjene u obvezama financijskog sektora). Za svaki pokazatelj utvrđen je prag koji upozorava na to da se može pojaviti određen problem; kod nekih pragova postoji razlika između država članica iz europodručja i država članica izvan europodručja. Ako država članica prijeđe nekoliko pragova, Komisija provodi dubinski pregled, tj. dodatnu ekonomsku analizu kojom se nastoji utvrditi je li vjerojatno da će doći do makroekonomske neravnoteže ili ona već postoji; 2. preventivnim preporukama. Ako, na temelju rezultata dubinskog pregleda, Komisija smatra da postoji makroekonomska neravnoteža, ona mora Platforma podataka za pregled: interaktivna baza podataka Eurostata koja sadrži ažurirane pokazatelje korištene u tablici rezultata i dodatne pokazatelje „za čitanje”. [1] obavijestiti Parlament, Vijeće i Euroskupinu. Po preporuci Komisije, Vijeće može uputiti potrebne preporuke dotičnoj državi članici u skladu s postupkom određenim članku 121. stavku 2. UFEU-a. Te preventivne preporuke u okviru MIP-a dio su preporuka specifičnih za pojedine države koje Vijeće upućuje svakoj državi članici u srpnju svake godine u sklopu Europskog semestra; 3. korektivnim preporukama u okviru postupka u slučaju prekomjerne neravnoteže (Excessive Imbalance Procedure EIP). Ako, na temelju dubinskog pregleda, Komisija utvrdi da dotična država članica ima prekomjernu neravnotežu, o tome mora obavijestiti Parlament, Vijeće, Euroskupinu, nadležna europska nadzorna tijela i Europski odbor za sistemske rizike (ESBR). Po preporuci Komisije, Vijeće može u skladu s člankom 121. stavkom 4. UFEU-a donijeti preporuku kojom se utvrđuje postojanje prekomjerne neravnoteže i dotičnoj državi članici preporučuje poduzimanje korektivnih mjera. U preporuci Vijeća mora se navesti vrsta neravnoteže i njezine implikacije te utvrditi skup preporuka koje treba primijeniti kao i rok unutar kojega dotična država članica mora podnijeti plan korektivnih mjera; 4. planovima korektivnih mjera. Država članica za koju je otvoren EIP mora podnijeti plan korektivnih mjera unutar roka utvrđenog preporukom Vijeća. Na temelju izvješća Komisije, Vijeće mora ocijeniti plan korektivnih mjera u roku od dva mjeseca od njegova podnošenja. Komisija i Vijeće ocjenjuju napredak koji ostvaruje dotična država članica na temelju redovitih izvješća o napretku i rezultata praćenja Komisije; 5. ocjeni korektivnih mjera. Na temelju izvješća Komisije Vijeće mora ocijeniti je li dotična država članica poduzela preporučene korektivne mjere. Ako smatra da država članica nije poduzela te mjere, Vijeće na temelju preporuke Komisije mora donijeti odluku (primjenom glasovanja na temelju obrnute kvalificirane većine) u kojoj se utvrđuje nepoštovanje, zajedno s preporukom u kojoj se utvrđuju novi EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 168 rokovi za poduzimanje korektivnih mjera. U tom slučaju, Vijeće mora obavijestiti Europsko vijeće;. 6. potencijalnim financijskim sankcijama. Državama članicama unutar europodručja koje ne postupaju u skladu s preporukama u okviru EIP-a mogu biti određene postupne sankcije, od obveze polaganja depozita na koji se obračunava kamata do godišnjih novčanih kazni. Kamatonosni depozit ili novčana kazna trebala bi iznositi 0,1 % nacionalnog BDP-a. Postignuća a. Krug za 2012. U veljači 2012. Komisija je objavila prvo Izvješće o mehanizmu upozoravanja kao dio Europskog semestra za 2012. U izvješću je navedeno 12 država članica u kojima je potrebno provesti dubinski pregled. Države članice u kojima se provodi program financijske pomoći nisu bile podvrgnute dubinskom pregledu. U svibnju 2012. Komisija je objavila 12 pregleda u kojima su se ispitivali uzroci, vrsta i ozbiljnost moguće makroekonomske neravnoteže. Rezultati dubinskih pregleda poslužili su, između ostalog, i kao temelj preporuka specifičnih za pojedine države koje je Vijeće donijelo u srpnju 2012. b. Krug za 2013. U studenome 2012. Komisija je objavila drugo Izvješće o mehanizmu upozoravanja za Europski semestar za 2013. U Izvješću se navodi zaključak da u 14 država članica treba provesti dubinski pregled. Komisija je u travnju 2013. objavila komunikaciju i dubinske preglede za 2013. za države članice navedene u posljednjem Izvješću. Napominje se da se provode makroekonomske prilagodbe, ali da postoje razlike među dotičnim državama članicama s obzirom na vrstu i brzinu prilagodbi. Sve su one suočene s makroekonomskom neravnotežom koja zahtijeva političko djelovanje. A. Krug za 2014. U studenom 2013. Komisija je objavila treće Izvješće o mehanizmu upozoravanja. Smatra se da je 16 država članica izloženo riziku od makroekonomske neravnoteže. Komisija će u proljeće 2014. ocijeniti postojanje makroekonomskih neravnoteža. Uloga Europskog parlamenta Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Europski je parlament postao suzakonodavac u postupku utvrđivanja pravila multilateralnog nadzora (članak 121. stavak 6. UFEU-a). Zakonodavnim aktima u vezi s makroekonomskim nadzorom uspostavljen je gospodarski dijalog. Kako bi se unaprijedio dijalog među institucijama Unije, a naročito Parlamenta, Vijeća i Komisije, te kako bi se osigurala veća transparentnost i odgovornost, nadležni odbor Parlamenta može pozvati predsjednika Vijeća, Komisiju, predsjednika Europskog vijeća i/ili predsjednika Euroskupine da rasprave svoje odluke ili predstave svoje aktivnosti unutar Europskog semestra. U okviru tog dijaloga Parlament može omogućiti razmjenu stajališta s državom članicom na koju se odnosi preporuka Vijeća u okviru EIP-a. Krajem jeseni Parlament iznosi svoje mišljenje o aktualnom ciklusu Europskog semestra (uključujući i preporuke specifične za pojedine države koje je donijelo Vijeće), pri čemu uzima u obzir i ishod zajedničkog sastanka s predsjednicima nadležnih odbora nacionalnih parlamenata. U okviru MIP-a Komisija surađuje s Parlamentom i Vijećem pri određivanju skupa makroekonomskih pokazatelja koji trebaju biti dio tablice rezultata koja se koristi za nadziranje mogućih slučajeva makroekonomske neravnoteže u državama članicama. Parlament promiče sudjelovanje nacionalnih parlamenata održavanjem godišnjih sastanaka s članovima njihovih nadležnih odbora. Osim toga, a u skladu s pravnim i političkim uređenjem svake države članice, nacionalni parlamenti trebaju sudjelovati u Europskom semestru i izradi programa stabilnosti, konvergencije te nacionalnih programa reforme kako bi povećali transparentnost odluka kao i odgovornost za donesene odluke. JJ Alice Zoppè 11/2013 169 4.2.Koordinacija i nadzor gospodarskih politika 4.2.3. Financijska pomoć državama članicama EU-a u ozbiljnim gospodarskim poteškoćama Financijska pomoć državama članicama EU-a u ozbiljnim gospodarskim poteškoćama usmjerena je na očuvanje financijske stabilnosti EU-a i europodručja. Europska gospodarstva su u današnje vrijeme usko povezana. Trenutna kriza ukazala je na potrebu za usklađenom i primjereno financiranom financijskom pomoći državama članicama EU-a koje su u ozbiljnim poteškoćama. Zaštitne mjere su postavljene: financijska pomoć je povezana s makroekonomskim uvjetovanjem. EU osigurava da države članice koje dobivaju takvu pomoć provedu nužne fiskalne, gospodarske, strukturne i nadzorne reforme. EU je osmislio nove mehanizme/alate za smanjenje vjerojatnosti nastanka nove krize u budućnosti. Trenutno su u provedbi. Pravna osnova 2. Europski fond za financijsku stabilnost (EFSF) • Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU); • Članci 2. do 5., članci 119. do 144. i članci 282. do 284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU); Ukupna efektivna kreditna sposobnost Fonda procjenjuje se na 400 milijardi eura. Zajmove financira EFSF pozajmljivanjem na financijskim tržištima za koje jamče dioničari (države članice europodručja). • Protokoli 12., 13. i 14. priloženi UFEU-u. Ciljevi Financijska pomoć državama članicama EU-a u ozbiljnim gospodarskim poteškoćama usmjerena je na očuvanje financijske stabilnosti EU-a i europodručja. Novi mehanizmi izravan su odgovor na dužničku krizu. Osmišljeni su kako bi smanjili vjerojatnost nastanka nove krize u budućnosti. EU stoga razvija snažniji gospodarski i upravljački okvir za Ekonomsku i monetarnu uniju (vidi informativni članak 4.1.4.). Postignuća a.Svibanj 2010.: EFSM i EFSF, postavljanje privremenog stabilizacijskog mehanizma EU i države članice europodručja postavili su privremeni stabilizacijski mehanizam kako bi očuvali svoju financijsku stabilnost u kontekstu dužničke krize. Navedeni mehanizam sadrži: 1. Europski financijski stabilizacijski mehanizam (EFSM) Financira se iz proračuna EU-a u okviru ograničenja vlastitih sredstava. Procjenjuje se da ona iznose 60 milijardi eura. Zajmove financira Komisija pozajmljivanjem na financijskim tržištima za koje jamči proračun EU-a. Mehanizam je upotrijebljen za Irsku i Portugal. Mehanizam je upotrijebljen za Irsku, Portugal, Španjolsku i Grčku. b. Listopad 2012.: Europski stabilizacijski mehanizam (ESM), stvaranje glavnog mehanizma podrške To je trajni instrument. Svrha mu je zamijeniti postojeća dva privremena mehanizma upravljanja krizom. No, za sada još uvijek djeluju istovremeno. Njegove glavne značajke temelje se na onima EFSFa. ESM će biti glavni mehanizam podrške državama članicama europodručja. Njegova ukupna efektivna kreditna sposobnost je 500 milijardi eura. Zajmove financira ESM pozajmljivanjem na financijskim tržištima za koje jamče dioničari (države članice europodručja). Preuzeo je obaveze EFSF-a prema Španjolskoj vezane uz dokapitalizaciju njezina bankarskog sektora te može pružiti financijsku pomoć Cipru. Uz EFSM, EFSF i ESM, druge institucije pružaju financijsku podršku stabilnosti u skladu sa svojim nadležnostima i ciljevima: • Međunarodni monetarni fond (MMF) i • Europska središnja banka (ESB) koja može provesti izravne transakcije u sekundarnim državnim tržištima obveznica. c.Sredina 2013.: „paket od dvije mjere” stupa na snagu Takozvani „paket od dvije mjere” sastoji se od dvije uredbe EU-a primjenjive na države članice europod- EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA 170 ručja i čini dio temelja za razvoj snažnijeg gospodarskog i upravljačkog okvira Ekonomske i monetarne unije (EMU). Jedna od Uredbi jača postupke praćenja i nadzora država članica koje proživljavaju ili im prijete ozbiljne poteškoće po pitanju financijske stabilnosti. Prema toj Uredbi, države članice mogu postati podložne pojačanom nadzoru Komisije, uključujući države koje iz predostrožnosti primaju određenu vrstu financijske pomoći. Također mogu podlijegati makroekonomskom programu prilagodbe. No, financijska pomoć je povezana s makroekonomskim uvjetovanjem: primanje financijske pomoći podrazumijeva obavezu države članice koja je u pitanju da usvoji mjere koje rješavaju uzroke nestabilnosti. EU stoga osigurava da države članice koje dobivaju takvu pomoć provedu nužne fiskalne, gospodarske, strukturne i nadzorne reforme. Ako država članica korisnica ne zadovoljava zahtjeve politike sadržane u programu prilagodbe, može se suočiti s financijskim posljedicama s obzirom na isplate u sklopu programa. d. Financijska pomoć osmišljena za države članice koje nisu u europodručju: mogućnost platne bilance Od veljače 2002. pomoć u obliku platne bilance (PB) dostupna je svim državama članicama. U okviru PB-a EU može pružiti uzajamnu pomoć državama članicama koje nisu u europodručju kad je država članica u poteškoćama ili joj ozbiljno prijete poteškoće s obzirom na njezinu platnu bilancu. Pomoć u obliku PB-a osmišljena je kako bi ublažila vanjska financijska ograničenja države. Obično je u obliku srednjoročne financijske pomoći, u suradnji s MMF-om. Uloga Europskog parlamenta Usvojivši paket od dvije mjere EP je pridonio uspostavljanju EU-ova pravnog okvira pojačanog gospodarskog upravljanja u europodručju za proračunski nadzor i za postupak donošenja odluka i nadzora za države članice koje su u makroekonomskom programu prilagodbe. Osim toga, paket od dvije mjere daje EP-u jaču nadzornu ulogu: mjerodavni odbor može pozvati dotične institucije (Komisiju, Vijeće, Euroskupinu, ESB i MMF) na gospodarske dijaloge u Parlamentu. Što se tiče financijske pomoći državama članicama čija valuta nije euro, o prijedlogu se trenutno raspravlja. No, pomoć u obliku platne bilance još je uvijek dostupna. JJ Manica Hauptman / Cécile Bourgault Sektorske politike 5 Odjel za djelovanje djeluje kao pokretač koji omogućava postići bolje rezultate. Tijekom godina, Unija je razvila niz politika koje nadopunjuju zajedničko tržište. Te se politike odnose na najrazličitija područja, s promjenjivim stupnjem usklađenosti koji ide od pravih zajedničkih politika do običnih suradnji. Te politike određuju smjer djelovanja koji je Unija odlučila pratiti na određenim područjima koja se često tiču života građana i poduzetnika i kojima je cilj postići zacrtane opće ciljeve. Područja na kojima djeluje Unija su kohezija, poljoprivreda, ribarstvo, okoliš, zdravlje, prava potrošača, promet, turizam, energija, industrija, istraživanje, zapošljavanje, azil i imigracija, kao i oporezivanje, pravosuđe, kultura, obrazovanje i sport. Kratki vodič o Europskoj uniji 5 Sektorske politike 5.1.Regionalna i kohezijska politika — 175 5.3.8. 5.1.1. Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija — 175 Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) — 177 Kohezijski fond — 180 Fond solidarnosti — 182 Perspektiva europskog prostornog razvoja (ESDP) — 184 Zajedničko razvrstavanje teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS) — 187 Najudaljenije regije — 189 Nacionalne regionalne potpore — 191 Program PEACE za Sjevernu Irsku — 193 Europska grupacija za teritorijalnu suradnju (EGTS) — 195 5.3.9. 5.2. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) — 197 5.5.1. 5.2.1. 5.2.11. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) i Ugovor — 197 Financiranje ZPP-a — 200 Instrumenti ZPP-a na snazi — 203 Prvi stup ZPP-a: I. – jedinstvena zajednička organizacija tržišta — 206 Prvi stup ZPP-a: II. izravna plaćanja poljoprivrednim gospodarstvima — 209 Drugi stup ZPP-a: politika ruralnog razvoja — 212 Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o poljoprivredi — 215 Krug pregovora iz Dohe i poljoprivreda — 218 ZPP nakon 2013. — 221 Zajednička poljoprivredna politika u brojkama — 224 Europska unija i šume — 230 5.3. Zajednička ribarstvena politika — 233 5.3.1. Zajednička ribarstvena politika: nastanak i razvoj — 233 Očuvanje ribolovnih resursa — 236 Kontrola ribolova — 239 Strukturna pomoć u ribarstvu — 242 Organizacije proizvođača i zajednička organizacija tržišta za ribarske proizvode — 244 Međunarodni odnosi na području ribarstva — 246 Europska akvakultura — 249 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.1.6. 5.1.7. 5.1.8. 5.1.9. 5.1.10. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.4. 5.2.5. 5.2.6. 5.2.7. 5.2.8. 5.2.9. 5.2.10. 5.3.2. 5.3.3. 5.3.4. 5.3.5. 5.3.6. 5.3.7. Integrirana pomorska politika — 252 Europsko ribarstvo u brojkama — 255 5.4.Politika okoliša — 257 5.4.1. Politika u području okoliša: opća načela i strateške smjernice — 257 5.4.2. Provedba europskog zakonodavstva o okolišu — 260 5.4.3. Klimatske promjene i okoliš — 263 5.4.4. Biološka raznolikost, priroda i tlo — 267 5.4.5. Zaštita voda i gospodarenje njima — 270 5.4.6. Onečišćenje zraka i onečišćenje bukom — 274 5.4.7. Prirodni resursi i otpad — 277 5.4.8. Održiva potrošnja i proizvodnja — 280 5.4.9.Kemikalije — 283 5.5. Zaštita potrošača i javno zdravstvo — 286 Politika zaštite potrošača: načela i instrumenti — 286 5.5.2. Mjere zaštite potrošača — 289 5.5.3. Javno zdravstvo — 292 5.5.4.Lijekovi — 295 5.5.5. Sigurnost hrane — 298 5.6.Prometna politika i politika turizma — 301 5.6.1. Prometna politika: OPĆENITO — 301 Prava putnika — 305 5.6.3. Prijevoz u cestovnom prometu: međunarodni prijevoz i kabotaža — 308 5.6.4. Cestovni promet: usklađivanje zakonskih odredbi — 311 5.6.5. Cestovni promet: odredbe o cestovnom prometu i sigurnosti — 314 5.6.6. Željeznički promet — 317 5.6.7. Zračni promet: Pristup tržištu — 320 5.6.8. Zračni promet: Sigurnost civilnog zračnog prometa — 322 5.6.9. Zračni promet: jedinstveno europsko nebo — 324 5.6.10. Pomorski promet: strateški pristup — 327 5.6.11. Pomorski promet: pravila i sigurnost plovidbe — 330 5.6.12.Turizam — 333 5.6.2. 5.7. 5.7.1. Energetska politika — 336 Energetska politika: opća načela — 336 Unutarnje energetsko tržište — 339 5.7.3. Energetska učinkovitost — 342 5.7.2. 173 5.7.4. 5.7.5. Energija iz obnovljivih izvora energije — 345 Nuklearna energija — 348 5.8.Transeuropske mreže u prometnom, energetskom i telekomunikacijskom sektoru — 351 5.8.1. Transeuropske mreže – smjernice — 351 5.8.2. Financiranje transeuropskih mreža — 354 5.9.Industrijska politika i politika na području istraživanja — 357 5.9.1. 5.9.2. 5.9.3. 5.9.4. 5.9.5. 5.9.6. 5.9.7. Opća načela industrijske politike EU-a — 357 Mala i srednja poduzeća — 360 Digitalni program za Europu — 363 Sveprisutno jedinstveno digitalno tržište — 366 Obrambena industrija — 368 Politika na području istraživanja i tehnološkog razvoja — 371 Inovacijska politika — 374 5.11.Porezna politika — 404 5.11.1. Opća porezna politika — 404 5.11.2. Izravno oporezivanje: Osobni porezi i oporezivanje poduzeća — 407 5.11.3. Neizravno oporezivanje: trošarine na alkohol, duhan i energiju — 410 5.11.4. Neizravni porezi: Porez na dodanu vrijednost (PDV) — 413 5.12.Područje slobode, sigurnosti i pravde — 416 5.12.1. Područje slobode, sigurnosti i pravde: opća načela — 416 5.12.2. Politika azila — 419 5.12.3. Imigracijska politika — 422 5.12.4. Upravljanje vanjskim granicama — 425 5.12.5. Pravosudna suradnja u građanskim stvarima — 428 5.12.6. Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima — 431 5.10.Socijalna politika i politika zapošljavanja — 377 5.12.7. Policijska suradnja — 434 5.10.1. Socijalna politika i politika 5.13. Kultura, obrazovanje i sport — 440 5.10.2. 5.10.3. 5.10.4. 5.10.5. 5.10.6. 5.10.7. 5.10.8. 5.10.9. zapošljavanja: opća načela — 377 Europski socijalni fond — 380 Politika zapošljavanja — 383 Socijalno osiguranje u ostalim državama članicama Unije — 386 Zdravlje i sigurnost na radu — 389 Pravo radnika na informiranje, savjetovanje i sudjelovanje — 392 Socijalni dijalog — 395 Jednakost muškaraca i žena — 398 Borba protiv siromaštva, socijalne isključenosti i diskriminacije — 401 5.12.8. Zaštita osobnih podataka — 437 5.13.1.Kultura — 440 5.13.2. Audiovizualna i medijska politika — 443 5.13.3. Obrazovanje i strukovno osposobljavanje — 446 5.13.4. Visoko obrazovanje — 449 5.13.5.Mladi — 452 5.13.6. Jezična politika — 455 5.13.7.Sport — 457 5.13.8. Komunikacijska politika — 459 174 SEKTORSKE POLITIKE 175 5.1.Regionalna i kohezijska politika 5.1.1. Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija U cilju promicanja skladnog i sveobuhvatnog razvoja, Europska unija radi na jačanju svoje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. EU je posebice usmjerena prema smanjenju razlika u razvojnim razinama pojedinih regija. Među dotičnim regijama posebna se pozornost poklanja ruralnim područjima, područjima zahvaćenima industrijskom tranzicijom i regijama koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama kao što su najsjevernije regije s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otočne, pogranične i planinske regije. Pravna osnova • provedbu politika EU-a, Članci 174. do 178. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). • korištenje strukturnih fondova (EFSJP-a, Odjela za smjernice, ESF-a, ERDF-a), Europske investicijske banke te drugih postojećih financijskih instrumenata (npr. Kohezijskog fonda). Kontekst Od samog početka postoje velike teritorijalne i regionalne razlike unutar Europske zajednice (danas Europske unije) koje predstavljaju prepreke u integraciji i razvoju Europe. Već su Ugovorom iz Rima (1957.) uspostavljeni mehanizmi solidarnosti u obliku dva strukturna fonda: Europskog socijalnog fonda (ESF) i Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP, Odjel za smjernice). Regionalni aspekti uvedeni su 1975. stvaranjem Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF). Kohezijski fond je također osnovan 1994. Međutim, ove su inicijative dugo raspolagale skromnim sredstvima. Od 1986. i Jedinstvenog europskog akta, gospodarska i socijalna kohezija prešla je u nadležnost Europskih zajednica. Ugovorom iz Lisabona je 2008. uvedena nova dimenzija kohezije EU-a: teritorijalna kohezija. Ta tri kohezijska aspekta potpomognuta su kohezijskom politikom i strukturnim fondovima. Ciljevi Jedan od glavnih ciljeva EU-a je jačanje njegove gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. Značajni udio aktivnosti i proračuna EU-a posvećuje se smanjenju razlika unutar regija s posebnim naglaskom na ruralna područja, područja zahvaćena industrijskom tranzicijom i regija koje su pretrpjele teške i trajne prirodne nepogode ili demografske poteškoće. EU potiče ostvarivanje tih ciljeva kroz: • koordinaciju gospodarskih politika, Odjel za smjernice jedan je od sastavnih dijelova Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi. U okviru kohezijske politike Unije, Odjel za smjernice EFSJP-a podupire ruralni razvoj i poboljšavanje poljoprivredne infrastrukture. Europski socijalni fond glavni je instrument Unije kojim se podupiru mjere sprečavanja i borbe protiv nezaposlenosti, razvoja ljudskih resursa te poticanja socijalne integracije na tržištu rada. Njime se financiraju inicijative kojima se promiče visoka razina zaposlenosti, jednake mogućnosti za muškarce i žene, održiv razvoj te gospodarska i socijalna kohezija. Svrha Europskog fonda za regionalni razvoj je pružanje pomoći u otklanjanju glavnih regionalnih neravnoteža u EU-u. Fond pruža pomoć regijama čiji napredak zaostaje kao i prenamjena industrijskog područja u nazadovanju. Kohezijskim fondom financijski se doprinosi ekološkim projektima i transeuropskim mrežama u području prometne infrastrukture. Sredstva iz ovog fonda dostupna su samo državama članicama čiji je bruto nacionalni dohodak po stanovniku niži od 90 % od prosjeka EU-a. Kako bi se zajamčilo učinkovito korištenje strukturnih fondova moraju se poštovati sljedeća načela: • grupiranje fondova s obzirom na ciljeve i regije; • partnerstvo Komisije, država članica i regionalnih vlasti u planiranju, provedbi i nadzoru upotrebe fondova; • izrada programa pomoći; SEKTORSKE POLITIKE 176 • dodatni doprinosi Europske unije i država članica. Dodjela financijskih sredstava Unije namijenjenih kohezijskoj politici usmjerena je na tri glavna cilja: • usmjerenost – poticanje rasta i zapošljavanja u najnerazvijenijim regijama; • regionalnu konkurentnost i zapošljavanje – podupiranje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije u regijama koje nisu obuhvaćene konvergencijskim ciljem; • europsku teritorijalnu suradnju – podupiranje kohezije EU-a kroz suradnju na prekograničnoj, transnacionalnoj i međuregionalnoj razini. Postignuća Od 1988. proračun kohezijske politike Unije masovno se povećao te je, uz zajedničku poljoprivrednu politiku, postao jedna od količinski najznačajnijih politika Unije. Tijekom razdoblja financijskog programiranja 2007. – 2011. oko 355 milijardi EUR (u cijenama iz 2011.) namijenjeno je sprečavanju gospodarskih, socijalnih i teritorijalnih nejednakosti. Ta su sredstva potrošena na razne aktivnosti poput izgradnje novih prometnica, zaštite okoliša, investicija u inovativna poduzeća, otvaranja novih radnih mjesta i stručnog usavršavanja. Za razdoblje 2014. – 2020. predviđa se 325 milijardi eura (u cijenama iz 2011.) za gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju. Uloga Europskog parlamenta Parlament ima važnu ulogu u potpori jačanja gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije EU-a. S obzirom na to da se zakonodavstvo o kohezijskoj politici i strukturnim fondovima priprema u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, Parlament i Vijeće u tome imaju jednak utjecaj. Parlament aktivno sudjeluje u pregovorima o reformi kohezijske politike za razdoblje nakon 2013. Reformom će se utvrditi prioriteti i instrumenti za buduće akcije EU-a usmjerene prema jačanju gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. Parlament je snažno podržao prijedloge o sveobuhvatnoj i učinkovitoj kohezijskoj politici koji će također zahtijevati dostatna financijska sredstva. JJ Marek Kołodziejski 11/2013 177 5.1. Regionalna i kohezijska politika 5.1.2. Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) glavni je instrument kohezijske politike. Cilj mu je smanjiti regionalne nejednakosti. Fond je više puta reformiran, a za razdoblje od 2007. do 2013. dodijeljena su mu tri glavna cilja: konvergencija, regionalna konkurentnost i zapošljavanje te europska teritorijalna suradnja. Ti će ciljevi biti zadržani i u programskom razdoblju od 2014. do 2020. Pravna osnova • urbanistička politika; Članci od 174. do 178. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). • ruralni razvoj. Ciljevi Prvotnim ciljevima određenima u trenutku osnivanja EFRR-a namjeravalo se doprinijeti ispravljanju regionalnih nejednakosti sudjelovanjem u: • razvoju i strukturnoj prilagodbi regija koje zaostaju u razvoju; • preustrojavanju industrijskih regija u nazadovanju. Postignuća EFRR, koji je osnovan 1975., postao je najvažniji instrument regionalne politike Zajednice. Glavna načela njegova djelovanja određena su općom reformom strukturnih fondova iz 1988. Od tada je doživio više reformi koje su dubinski izmijenile njegove ciljeve i načine rada. a.Reforma iz 1993. 1.Ciljevi 3. Glavni programi • INTERREG, koji podržava projekte prekogranične suradnje na različitim područjima između regija smještenih na unutarnjim i vanjskim granicama Zajednice; • URBAN, koji se odnosi na urbana područja s poteškoćama (visoka stopa nezaposlenosti, oronula arhitektura, loši uvjeti stanovanja, nedostatna socijalna mreža); • KONVER, koji potiče preustrojstvo industrije oružja prema civilnim djelatnostima. b.Reforma iz 1999. 1.Ciljevi Uredbom (EZ) br. 1261/1999 broj ciljeva EFRR-a za razdoblje 2000. – 2006. sveden je na dva: • Cilj 1.: ostaje neizmijenjen, ali odsada uključuje i područja prethodno obuhvaćena Ciljem 6. te najudaljenije regije; • Cilj 2.: ostaje jednak, ali odsada obuhvaća bivše Ciljeve 2. i 5. b te ih proširuje na druga područja: urbana područja s poteškoćama, krizna područja koja ovise o ribarstvu i područja čvrsto vezana uz uslužne djelatnosti. Uredbom (EEZ) 2083/93 EFRR-u se za razdoblje 1994. – 1999. dodjeljuju sljedeća četiri cilja: • Cilj 1.: razvoj i strukturna prilagodba regija koje zaostaju u razvoju; • Cilj 2.: preustrojstvo regija teško pogođenih padom industrijske djelatnosti; • Cilj 5. b: razvoj ruralnih regija; • Cilj 6.: promicanje arktičkih regija (cilj usvojen prilikom pristupanja Švedske i Finske). 2. Regije koje ispunjavaju uvjete za potporu a. Za Cilj 1.: • regije čiji je bruto nacionalni dohodak (BND) ispod 75 % prosjeka Zajednice i koje se nalaze na popisu koji je sastavila Komisija; • najudaljenije regije; 80 % sredstava Fonda namijenjena su Cilju 1. • regije prethodno obuhvaćene Ciljem 6. 2. Inicijative Zajednice Te regije zajedno predstavljaju 20 % ukupnog broja stanovnika Unije. Radi se o projektima koji se tiču cjelokupne Zajednice te za koje je nadležna isključivo Komisija. Njihovo područje primjene jest: • međuregionalna suradnja; • zapošljavanje i radna snaga; • industrijski razvoj; • najudaljenije regije; b. Za Cilj 2.: Postoji četiri vrste regija prihvatljivih za potporu u okviru Cilja 2.: industrijskim, ruralnim, urbanim i regijama koje ovise o ribarstvu. Popis tih regija rezultat je uske suradnje između Komisije i dotičnih država članica. One obuhvaćaju otprilike 18 % ukupnog broja stanovnika Unije. SEKTORSKE POLITIKE 178 3. Inicijative Zajednice • Područje primjene: Uvjete za potporu iz Kohezijskog fonda ispunjavaju: —— države članice čiji je BND po stanovniku ispod 90 % prosjeka Zajednice i koje provode programe ekonomske konvergencije. • prekogranična, transnacionalna i međuregionalna suradnja kojoj je cilj poticati razvoj teritorija i uravnoteženo prostorno planiranje; • ruralni razvoj; 2. Regionalna konkurentnost i zapošljavanje • transnacionalna suradnja u novim načinima borbe protiv diskriminacija i nejednakosti svih vrsta u pristupu na tržište rada. Ovim se ciljem pokušava ojačati konkurentnost, zapošljavanje i privlačnost regija koje ne spadaju pod najmanje razvijene. Financiraju ga EFRR i ESF. 4.Programi Regije koje ispunjavaju uvjete za potporu: Četiri programa, INTERREG, URBAN, LEADER i EQUAL, raspolažu sredstvima od 5,3 % ukupnog iznosa sredstava strukturnih fondova. • regije koje su u razdoblju 2000. – 2006. bile obuhvaćene Ciljem 1., a koje više ne odgovaraju kriterijima za dobivanje pomoći za cilj konvergencije te koje, s time u skladu, dobivaju prijelaznu potporu; • sve ostale regije koje nisu obuhvaćene ciljem konvergencije. 5. Podjela nadležnosti Nadležnost je preciznije podijeljena: • Komisija jamči za strateške prioritete; • upravljanje programima dodatno je decentralizirano, uz jačanje uloge regionalnih i lokalnih vlasti te ekonomskih i socijalnih partnera. 3. Europska teritorijalna suradnja Uredbom (EZ) br. 1080/2006 koja je stupila na snagu 1. siječnja 2011. utvrđena su tri nova cilja kojima je dodijeljen ukupni proračun od 355 milijardi eura (s obzirom na cijene iz 2007.). Zadatak ovome novom cilju jest ojačati suradnju na prekograničnim, transnacionalnim i međuregionalnim razinama na temelju programa ITERREG. Financira ga EFRR. Pravo na dobivanje sredstava imaju regije razine NUTS 3 koje se nalaze na kopnenim unutarnjim granicama, određenim vanjskim granicama, kao i neke regije smještene uz morske granice te udaljene najviše 150 kilometara. 1.Konvergencija d.Perspektive za razdoblje 2014. – 2020. Ovome cilju, koji je blizak bivšem Cilju 1., zadaća je ubrzati konvergenciju najmanje razvijenih država članica i regija poboljšanjem uvjeta za rast i zapošljavanje. Cilj financiraju EFRR, Europski socijalni fond (ESF) i Kohezijski fond. Europska je komisija 2010. započela s raspravom o budućnosti kohezijske politike i njezinih financijskih instrumenata. Ta će politika posebno podržati nastojanja provedbe strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast. • —— regije koje prelaze 75 % BND-a po stanovniku (posljedica proširenja) zbog statističkih razloga dobivaju prijelaznu specifičnu financijsku potporu koja se smanjuje; U listopadu 2011. Komisija je predstavila zakonodavni prijedlog o strukturnim instrumentima: zajedničke odredbe za EFRR, ESF, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) te opće odredbe koje se primjenjuju na FEDER, ESF i Kohezijski fond (2011/0276(COD)). Europski parlament aktivno sudjeluje u pregovorima s Vijećem i Komisijom. —— najudaljenije regije. Cilj je olakšati uključivanje tih regija na unutarnje tržište i uzeti u obzir njihova specifična ograničenja, između ostalog, kompenzacijom dodatnih troškova zbog njihove velike udaljenosti. U studenom 2013. Parlament je odobrio reformu kohezijske politike. Ukupni predviđeni proračun za kohezijsku politiku za razdoblje od 2014. do 2020. iznosi 325 milijardi eura (po cijenama za 2011.). Tri cilja kohezijske politike će se zadržati. c.Razdoblje 2007. – 2013. Uvjete za potporu iz strukturnih fondova (EFRR i ESF) ispunjavaju: —— regije čiji je BND po stanovniku ispod 75 % prosjeka Zajednice. Te regije moraju odgovarati razini NUTS 2; 179 5.1. Regionalna i kohezijska politika Kao dio reforme, pripremljena je nova uredba o Europskom fondu za regionalni razvoj. Ubuduće će ulaganja u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj biti usredotočena na četiri glavna prioritetna područja: istraživanje i inovacija, Digitalni program, potpora za MSP-e i ekonomija s niskom emisijom ugljika. Uloga Europskog parlamenta Kodeksom ponašanja koji je Komisija usvojila 1993. te proširila 1999. predviđa se da se Parlament redovno obavještava o aktivnostima fonda. U okviru reforme iz 1999., Europski je parlament uspio je zadržati program URBAN među „inicijativama Zajednice”. Zahvaljujući svom suradničkom duhu, Parlament je uspio uvesti promjene na području zaštite okoliša. Uspješno je zagovarao svoje stajalište i na područjima partnerstva gdje je predviđeno, u skladu s općim pravilima, povećano sudjelovanje civilnog društva i nevladinih organizacija. Zahvaljujući novim pravilima uvedenima Ugovorom iz Lisabona, Europski parlament danas ima jednaku važnost kao Komisija i Vijeće u pripremi novih odredbi koje se tiču strukturnih fondova. Ti novi akti podliježu redovnom zakonodavnom postupku. JJ Marek Kołodziejski 11/2013 SEKTORSKE POLITIKE 180 5.1.3. Kohezijski fond Kohezijski fond, koji je osnovan 1994., financijski doprinosi provedbi projekata na području okoliša i transeuropskih mreža. Fond od 2007. može podržavati i projekte na područjima povezanima s održivim razvojem poput energetske učinkovitosti i obnovljivih izvora energije. Pravna osnova Članak 177. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi Ugovorom je predviđeno da Fond financijski doprinosi provedbi projekata na sljedećim područjima: • okoliš; • transeuropske mreže u okviru prometne infrastrukture. Postignuća Vijeće je najprije ustanovilo „kohezijski financijski instrument” (Uredba (EEZ) br. 792/93) kojega je 1994. zamijenio Kohezijski fond (Uredba (EZ) br. 1164/94 izmijenjena sljedećim uredbama: 1264/99, 1265/99, 1386/2002, 16/2003, 621/2004 i 1084/2006). a.Područje primjene 1. Države koje imaju pravo na dobivanje sredstava Sredstva iz Fonda namijenjena su državama članicama čiji je bruto nacionalni dohodak (BND) po stanovniku niži od 90 % prosjeka Unije i koje su pokrenule programe za ispunjavanje kriterija iz članka 126. stavka 2. UFEU-a o pretjeranim javnim deficitima u okviru koordinacije ekonomskih politika koje su dio Europske monetarne unije. U razdoblju između 2007. i 2013. sredstva Kohezijskog fonda namijenjena su Bugarskoj, Rumunjskoj, Cipru, Estoniji, Grčkoj, Mađarskoj, Latviji, Litvi, Malti, Poljskoj, Portugalu, Češkoj, Slovačkoj i Sloveniji. Španjolska samo privremeno ima pravo na dobivanje sredstava. 2. Projekti za koje se mogu dobiti sredstva a. Projekti u vezi s okolišem koji ulaze u okvir prioriteta politike koju Unija provodi na području zaštite okoliša i koji su definirani u političkom i akcijskom programu na području okoliša. U tom kontekstu Fond također može dati doprinos na područjima povezanima s održivim razvojem koja su od očite koristi za okoliš, poput energetske učinkovitosti i obnovljivih izvora energije te, kada se radi o prometnom sektoru koji nije povezan s transeuropskim mrežama, na području prijevoza u željezničkog prometa, u prometu unutrašnjim plovnim putovima, u morskom prometu, potom na području intermodalnih prometnih sustava i njihove interoperabilnosti, upravljanja cestovnim, morskim i zračnim prometom, čistog gradskog prijevoza te javnog prijevoza. b. Projekti u vezi s transeuropskim prometnim mrežama, s naglaskom na prioritetne projekte od europskog interesa koje definira Unija. b. Mehanizam pomoći 1. Opseg financiranja Financira se između 80 i 85 % javnih troškova projekta, ovisno o vrsti posla koji se mora obaviti. Ako projekt uz financiranje koje dodjeljuje Fond dobiva i drugu vrstu pomoći Unije, ukupni iznos pomoći ne smije biti viši od 90 % ukupnih izdataka, osim u slučaju pripremnih studija za koje se može dobiti stopostotno financiranje. 2.Postupak Odluku o financiranju određenog projekta donosi Komisija uz suglasnost države korisnice. U odlukama se mora poštovati ravnoteža između oba područja za koja je namijenjeno financiranje (okoliš i prometna infrastruktura). Komisija svake godine Parlamentu, Vijeću, Gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija podnosi izvješće o radu Fonda. Financijska pomoć Kohezijskog fonda može se ukinuti odlukom Vijeća (donesenom kvalificiranom većinom glasova) ako određena država ima pretjerani javni deficit u vezi s kojim nije ništa poduzela ili je poduzela neodgovarajuće mjere. c.Opseg pomoći 1. Sredstva Fonda a. Razdoblje između 2000. i 2006.: Uredbom (EZ) br. 1264/1999 određeno je da ukupna raspoloživa sredstva za financiranje iznose 18 milijardi eura s obzirom na cijene iz 1999. god. Okvirna raspodjela ukupnih sredstava Fonda među državama članicama ovisi o nekoliko kriterija: broju stanovnika i površini države, bruto nacionalnom dohotku po stanovniku te socijalno-ekonomskim faktorima poput izdvajanja za infrastrukturu. Međutim, ukupni iznos godišnjeg financiranja država iz Kohezijskog fonda, zajedno s pomoći koju dodjeljuju strukturni fondovi, ne smije iznositi više od 4 % iznosa njihovog bruto domaćeg proizvoda. 181 5.1. Regionalna i kohezijska politika b. Programsko razdoblje između 2007. i 2013. Uredbom (EZ) br. 1084/2006 utvrđene su opće odredbe za rad Kohezijskog fonda i predviđeno je da on doprinosi ostvarenju cilja konvergencije koji se odnosi na najslabije razvijene države članice i regije, preko financijskog sudjelovanja u operativnim programima u okviru ostvarivanja tog cilja. Pristupanje novih država članica 1. svibnja 2004. (pri čemu su sve imale pravo na dobivanje sredstava iz Kohezijskog fonda) te nove i značajne potrebe tih država za financiranjem opravdali su povećanje proračuna Fonda sa 18 milijardi eura u razdoblju između 2000. i 2006. na 61 milijardu eura za razdoblje između 2007. i 2013. (58 milijardi eura + 3 milijarde eura za posebnu prijelaznu potporu). Europska je komisija u listopadu 2011. predstavila svoj zakonodavni prijedlog u vezi s budućom kohezijskom politikom Unije (2011/0276). Europski parlament aktivno sudjeluje u pregovorima s Vijećem i Komisijom. Donošenje tih propisa predviđeno je prije kraja 2013. Uloga Europskog parlamenta Osnivanje Kohezijskog fonda 1994. bilo je prva prilika Europskom parlamentu da iskoristi novu ovlast pristanka koja mu je dodijeljena Ugovorom iz Maastrichta. Tom prilikom Parlament je također postigao da se regionalne i lokalne vlasti uključe u nadzor projekata koje Fond financira te da njegov pristanak utječe na način rada Fonda. Tijekom sljedećih godina porastao je utjecaj Europskog parlamenta na kohezijsku politiku. Parlament je osobito izrazio protivljenje činjenici da se u okviru pogodbene klauzule na području kriterija za javne deficite kažnjavaju države koje su već ispunile te kriterije. Europski parlament aktivno je sudjelovao u izradi uredbe kojom je obuhvaćeno razdoblje između 2007. i 2013. Predstavio je nekoliko prijedloga koji su doprinijeli upotpunjavanju teksta te uredbe, s naglaskom na: • zaštitu okoliša; • pitanja u vezi s invalidima; • pojednostavljenje postupaka i transparentnost; • jačanje uloge regionalnih aktera i uvođenje „sustava premija” (u obliku „pričuve Unije za kakvoću i uspješnost” koja je tijekom razdoblja između 2000. i 2006. bila predviđena samo za strukturne fondove). Vijeće nije smatralo da svi ti prijedlozi trebaju biti usvojeni. JJ Marek Kołodziejski SEKTORSKE POLITIKE 182 5.1.4. Fond solidarnosti Fond solidarnosti Europske unije omogućava EU-u davanje financijske podrške određenoj državi članici, državi pristupnici ili, u slučaju velike prirodne nepogode, regiji. Pravna osnova podarsku stabilnost; u tom posebnom slučaju ukupna godišnja pomoć ne smije prelaziti 7,5 % godišnjeg iznosa kojim Fond raspolaže (odnosno 75 milijuna eura). Članak 175. stavak 3. i članak 212. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi 1.Mjere Fond solidarnosti omogućava Europskoj uniji da solidarno i učinkovito podrži određenu državu članicu ili državu pristupnicu u njezinim naporima da se suoči sa štetom nastalom zbog velike prirodne nepogode. Sredstvima iz Fonda, koji se ne financira iz redovitog proračuna EU-a, dopunjuju se javni izdaci države korisnice ili država korisnica, a mogu iznositi do milijardu eura godišnje. Pomoć Fonda dobiva se u obliku bespovratnih sredstava kojima se dopunjuju javni izdaci države korisnice, a kojima se financiraju mjere s ciljem smanjenja štete protiv koje se u pravilu nije moguće osigurati. Hitne mjere za koje se mogu dobiti sredstva iz Fonda su: • trenutno ponovno osposobljavanje infrastrukture i postrojenja za opskrbu energijom, pitkom vodom, potom na području zbrinjavanja otpadnih voda, telekomunikacije, prometa, zdravstva i obrazovanja; • osiguravanje privremenog smještaja i financiranje službi spašavanja čiji je cilj odgovoriti na hitne potrebe pogođenog stanovništva; • trenutne mjere za osiguravanje preventivne infrastrukture i zaštite kulturnog nasljeđa; • trenutno raščišćavanje područja pogođenih prirodnom nepogodom, uključujući prirodna područja. Postignuća Fond solidarnosti osnovan je Uredbom br. 2012/2002 od 11. studenog 2002. kao odgovor na velike poplave koje su pogodile srednju Europu tijekom ljeta 2002. Otada sredstva Fonda iskorištena su u slučaju 56 nepogoda – uključujući poplave, šumske požare, potrese, oluje i sušu – u 23 različite europske države, u ukupnom iznosu od 3,5 milijarde eura. 12. studenoga 2013. dogovoren je opći sporazum o proračunu za 2014., koji je uključivao izmjenu proračuna za 2013. i mobilizaciju Fonda solidarnosti EU-a kako bi se pokrili troškovi štete od poplava u Njemačkoj (360,5 milijuna eura), Austriji (21,7 milijuna eura) i Češkoj Republici (15,9 milijuna eura) te suše u Rumunjskoj (2,5 milijuna eura). Kompromisom je osigurano 400,5 milijuna eura za trošenje u okviru Fonda solidarnosti EU-a, dok će se 250 milijuna eura financirati preraspodjelama u proračunu za 2013., a preostalih 150 milijuna eura naplatiti iz proračuna za 2014. a.Područje primjene i pravo korištenja Fond solidarnosti intervenira prije svega u slučaju velike prirodne nepogode s teškim posljedicama na životne uvjete, prirodni okoliš ili gospodarstvo jedne ili više regija u državi članici ili državi kandidatkinji. Prirodna nepogoda smatra se „velikom” ako: • • u slučaju države, prouzroči štetu procijenjenu na više od tri milijarde eura (s obzirom na cijene u 2002.) ili koja predstavlja više od 0,6 % bruto nacionalnog dohotka države korisnice; iznimno, u slučaju regije (pri čemu se posebna pozornost pridaje udaljenim ili izoliranim dijelovima Europe, kao što su najudaljenije ili otočke regije), pogodi većinu stanovništva te ima teške i dugotrajne posljedice na životne uvjete i gos- 2. Podnošenje zahtjeva Pogođena država Komisiji podnosi zahtjev za dobivanje pomoći iz Fonda najkasnije deset tjedana nakon nastanka prve štete prouzročene nepogodom U zahtjevu se procjenjuje cijena predviđenih mjera i navode drugi mogući izvori financiranja. 3.Primjena Postupak dodjeljivanja bespovratnih sredstava na osnovi zahtjeva zajedno s proračunskim postupkom koji slijedi nakon njega može trajati nekoliko mjeseci. Bespovratna sredstva isplaćuju se nakon što se odobre proračunska sredstva te nakon potpisivanja sporazuma između Komisije i države korisnice. Država korisnica odgovorna je za primjenjivanje bespovratne pomoći te za reviziju njezinog korištenja i nadzor nad njom. Hitne mjere mogu se financirati retroaktivno kako bi se pokrili troškovi uklanjanja štete nastali od prvog dana nepogode. Iz Fonda solidarnosti nije moguće dobiti dvostruko financiranje za troškove koji su već nadoknađeni sredstvima iz strukturnih fondova, Kohezijskog fonda, Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), Instrumenta za strukturnu politiku u predpristupnom razdoblju (ISPA) ili Poseb- 183 5.1. Regionalna i kohezijska politika nog pristupnog programa za poljoprivredu i razvitak ruralnih područja (Sapard). 4. Korištenje bespovratnih sredstava Bespovratna sredstva Fonda solidarnosti moraju se iskoristiti u roku od godine dana od datuma isplate. Država korisnica mora vratiti dio sredstava koji eventualno ne iskoristi. Šest mjeseci nakon isteka tog jednogodišnjeg roka država Komisiji podnosi izvješće o provedbi. U tom se dokumentu podrobno moraju navesti rashodi za koje se može dobiti pomoć iz Fonda solidarnosti te svi drugi izvori primljenog financiranja, uključujući naknade od osiguranja te odštetu od trećih strana. 5. Godišnje izvješće i nadzor Revizorskog suda Komisija podnosi godišnje izvješće o radu Fonda. U lipnju 2008. Europski revizorski sud predstavio je rezultate revizije uspješnosti Fonda, sa zaključkom da, iako je postigao svoj cilj pokazivanja solidarnosti s državama članicama u vrijeme nepogode, uvjeti za odobrenje zahtjeva poprilično su nejasni, posebno u slučaju regionalnih nepogoda. Sud je kritizirao i sporost postupka dodjele sredstava. Predmet posebnog izvješća Revizorskog suda iz 2012. bio je potres u L’Aquili u talijanskoj regiji Abruzzo 2009. To je bila najozbiljnija prirodna nepogoda s kojom se Fond solidarnosti morao suočiti od svojeg osnutka. Pružena pomoć iznosila je preko 500 milijuna eura. U izvješću je stajalo da su svi financirani projekti bili u skladu s propisima, osim jednog posebno složenog projekta (CASE). b.Novi prijedlog Europske komisije iz listopada 2011. Komisija je 2005. predložila proširenje područja primjene sredstava iz Fonda i snižavanje praga kod kojeg je moguće dobivanje pomoći iz Fonda; međutim, većina država članica taj je prijedlog odbijala. Kako bi se riješila ta situacija, Komisija je predložila poboljšanja u radu Fonda u svojoj „Komunikaciji o budućnosti Fonda solidarnosti Europske unije” koju je predstavila 6. listopada 2011. u okviru zakonodavnog paketa za kohezijsku politiku za razdoblje između 2014. i 2020. U njoj predlaže povlačenje svojeg prijedloga iz 2005. i prilagođavanje načina na koji Fond djeluje, bez mijenjanja odredbi o mjerama za koje se mogu dobiti sredstva ili opsega dozvoljenih izdataka. Predložene promjene uključuju: • jasniju definiciju područja djelovanja Fonda solidarnosti općenito te posebno u slučaju nepogode koja polako raste; • novu i jednostavniju definiciju „regionalnih nepogoda”; • uvođenje isplate predujma i bržih postupaka isplate; • pojednostavljenje administrativnih postupaka spajanjem odluka o dodjeljivanju sredstava i sporazuma o provedbi. Uloga Europskog parlamenta Zakonodavnom rezolucijom od 18. lipnja 2006. (P6_TA(2006)0218), Europski parlament složio se sa stajalištem Komisije i predložio osnivanje novog Fonda solidarnosti Unije za razdoblje između 2007. i 2013. Vijeće, međutim, nikada nije dalo zajedničko stajalište o tom predmetu. Nakon te blokade Komisija je 2011. povukla svoj prijedlog i pokrenula novu raspravu na temelju svoje Komunikacije o Fondu solidarnosti. Ta je Komunikacija osnova za rasprave u okviru trenutnih pregovora o zakonodavnom paketu za kohezijsku politiku Unije u razdoblju između 2014. i 2020. 25. srpnja 2013. Komisija je podnijela zakonodavni prijedlog izmjene Uredbe o Fondu solidarnosti, unoseći ograničeni broj tehničkih prilagodbi. Taj prijedlog trenutačno razmatraju Parlament i Vijeće (2013/0248(COD). U rezoluciji od 15. siječnja 2013. o Fondu solidarnosti Europske unije, provedbi i primjeni (P7_ TA(2013)0003), Parlament je naglasio važnost Fonda kao glavnog instrumenta kojim se EU-u omogućava da reagira u slučaju ozbiljnih nepogoda. Istovremeno je kritizirao činjenicu da Fondu treba neprihvatljivo dugo vremena da pruži pomoć pogođenim regijama ili državama članicama te je pozvao da se to vrijeme skrati pojednostavljenjem relevantnih postupaka i omogućavanjem plaćanja predujma. Parlament je pozvao i na jasniju i precizniju definiciju koncepta nepogoda i područja intervencije kako bi se smanjio skepticizam u mnogim državama članicama koje se protive reformi tog instrumenta EU-a. JJ Esther Kramer 11/2013 SEKTORSKE POLITIKE 184 5.1.5. Perspektiva europskog prostornog razvoja (ESDP) Perspektiva europskog prostornog razvoja (ESDP) skup je smjernica za sektorske politike država članica s utjecajem na prostorni razvoj. Njezin je temeljni cilj doprinijeti ujednačenom i održivom razvoju europskog teritorija. Pravna osnova Pristup Zaključci neformalne sjednice Vijeća ministara odgovornih za prostorno planiranje u Potsdamu, 10. – 11. svibnja 1999. Perspektiva europskog prostornog razvoja počiva na ideji da gospodarski rast i konvergencija određenih gospodarskih pokazatelja nisu dostatni za postizanje cilja ekonomske i socijalne kohezije. Stoga je usklađeno djelovanje u području prostornog razvoja poželjno kako bi se ispravile utvrđene nejednakosti. To mora uključivati sljedeće čimbenike: stalni napredak gospodarske integracije, rastuću važnost lokalnih i regionalnih vlasti, proširenje EU-a i razvoj odnosa između država članica i njihovih susjeda. Kontekst Cilj je politika prostornog razvoja osigurati ujednačen i održiv razvoj teritorija Europske unije (EU) u skladu s temeljnim ciljevima politike Zajednice, odnosno: ekonomskom i socijalnom kohezijom, gospodarskom konkurentnošću utemeljenoj na znanju i u skladu s načelima održivog razvoja te očuvanjem raznolikosti prirodnih i kulturnih resursa. Perspektiva europskog prostornog razvoja (ESDP) skup je političkih smjernica kojima se želi poboljšati suradnja sektorskih politika Zajednice sa značajnim utjecajem na prostor i ne predstavlja nove ovlasti za Zajednicu u području prostornog planiranja. Njena izrada proizašla je iz procjene da se države članice bolje nadopunjuju u svom djelovanju ako ono počiva na zajedničkim ciljevima prostornog razvoja. Radi se o međuvladinom dokumentu indikativnog karaktera koji nije obvezujući. U skladu s načelom supsidijarnosti, primjenjuje se na najprimjerenijoj razini djelovanja uzimajući u obzir stajališta različitih aktera uključenih u prostorni razvoj. Perspektiva europskog prostornog razvoja podržava suradnju između sektorskih politika sa značajnim utjecajem na prostorni razvoj te stoga podupire integrirani pristup karakterističan za europsku kohezijsku politiku. Osim toga, njezini ciljevi ostaju aktualni jer su usko povezani s ciljevima Strategije EU 2020. EU je jedna od najvažnijih i najjačih ekonomskih zona svijeta. Znatne gospodarske neravnoteže, međutim, ugrožavaju realizaciju modela ujednačenog i održivog razvoja. U Perspektivu europskog prostornog razvoja uključene su četiri važne domene koje uzajamno djeluju i vrše bitan utjecaj na prostorni razvoj EU-a: • Razvoj urbanih područja: gotovo 80 % europskog stanovništva živi u gradovima. Urbani se centri restrukturiraju ili nastaju novi, formiraju se mreže gradova koji surađuju izvan granica. Osim toga, potreban je i novi odnos između grada i sela kako bi se odgovorilo na izazove s kojima se suočavaju regije. • Razvoj ruralnih područja: ruralna se područja EU-a često suočavaju s marginalizacijom uglavnom zbog mogućeg nizanja ograničenja poput udaljenosti od velikih gradova, klimatskih uvjeta, niskog postotka broja stanovnika i infrastrukturne opreme ili manjka gospodarske diversifikacije zbog prevelikog naglaska na poljoprivredi. • Promet: od završavanja unutarnjeg tržišta neprestano povećanje cestovnog i zračnog prometa uzrokuje zastoje i pritisak na okoliš. EU je jedan od glavnih odgovornih za emisije ugljičnog dioksida u svijetu. Štoviše, nejednaka raspodjela infrastrukture na europskom području može uzrokovati bitnu neravnotežu kad se radi Povijesna pozadina Perspektiva europskog prostornog razvoja rezultat je intenzivnog procesa rasprave. Prvi prijedlozi o prostornom razvoju datiraju iz 1960-tih i od „Europskog plana prostornog uređenja” Europskog parlamenta. Dokumenti Europske komisije „Europa 2000 COM(90)544” i „Europa 2000+ COMM(94)354” dali su odlučujući poticaj uspostavi usklađene politike. Polazišnom točkom izrade Perspektive europskog prostornog razvoja u pravom smislu riječi može se smatrati sjednica Vijeća u Liègeu 1993. Otada su predsjedništva koja su uslijedila, u suradnji s Odborom za prostorni razvoj koji čine predstavnici Komisije i nacionalni službenici, sastavila nekoliko nacrta koji su rezultirali konačnim usvajanjem Perspektive europskog prostornog razvoja na neformalnoj sjednici Vijeća ministara odgovornih za prostorno planiranje u Potsdamu u svibnju 1999. 185 5.1. Regionalna i kohezijska politika • o gospodarskim ulaganjima te u pitanje dovesti načela kohezijske politike. ćom mobilnosti, prometnom preopterećenosti i korištenjem zemljišta. Prirodno i kulturno nasljeđe: raznolikost prirodnog i kulturnog nasljeđa veliko je bogatstvo Europe. Ipak, određeni procesi gospodarske i socijalne modernizacije prijetnja su tom nasljeđu. Fauna, flora, voda, tlo i tradicionalni krajolici suočeni su s neravnotežom zbog prekomjernog iskorištavanja okoliša. U okviru održivog razvoja, politika prostornog planiranja u Europi teži ublažavanju takvih praksi i promicanju racionalnog korištenja resursa. Pristup znanju i komunikacijskoj infrastrukturi ključan je u društvu utemeljenom na znanju. Ipak, ovo potonje neravnomjerno je raspoređeno u EU-u te je koncentrirano tamo gdje je gospodarska dinamičnost najveća. Podizanje razine obrazovanja i usavršavanja stanovništva regija koje su u poteškoćama, prije svega širenjem novih informacijskih tehnologija, doprinijet će borbi protiv uočene neravnoteže. Ciljevi a.Policentričan urbani razvoj i novi odnos grad-selo EU je sa svojim brojnim prijestolnicama jedno od najdinamičnijih područja integracije u svjetskoj ekonomiji. S obzirom na buduća proširenja i rastuću integraciju nacionalnih gospodarstava kao dijela unutarnjeg tržišta i svjetske ekonomije, predloženim modelom policentričnog razvoja izbjeći će se prekomjerna koncentracija stanovništva te gospodarske, političke i financijske moći u samo jednom dinamičnom području. Razvojem relativno decentralizirane urbane strukture potaknut će se potencijal svih europskih regija i smanjiti regionalne razlike. Život i proizvodnja na selu sami po sebi nisu protivni ni konkurentom gospodarskom razvoju ni porastu broja zaposlenih. Ponovno otkrivanje višenamjenske poljoprivrede okrenute kvaliteti, razvoj aktivnosti u vezi s novim informacijskim tehnologijama i razmjena iskustava o ciljanim temama, ruralnim će područjima omogućiti bolje iskorištavanje njihova razvojnog potencijala. Nadalje, cilj razmatranja novog partnerstva između grada i sela promicanje je integriranog pristupa na regionalnoj razini i zajedničko pojedinačno rješavanje nepremostivih poteškoća. c.Oprezno upravljanje prirodnim i kulturnim naslijeđem Prostorni razvoj može odigrati pokretačku ulogu u očuvanju i održivom korištenju biološke raznolikosti na lokalnoj i regionalnoj razini. Iako su oštre mjere zaštite ponekad opravdane, često je razboritije upravljanje ugroženim područjima uvrstiti u strategije prostornog uređenja širih područja. Bogatstvo nasljeđa i kulturnih krajolika Europe izraz je njezina identiteta i od sveopće je važnosti. Njihova zaštita uključuje definiciju integriranih strategija za njihovo očuvanje i obnovu, kao i osvještavanje javnosti o doprinosu koji politike prostornog uređenja donose obrani nasljeđa budućih naraštaja. Postignuća Iako Perspektiva europskog prostornog razvoja nije obvezujući dokument, države članice žele da ona donese dugoročne rezultate. Željena suradnja aktera koji sudjeluju u prostornom planiranju na različitim razinama također će omogućiti da se izbjegnu proturječnosti i uzajamno isključive mjere. Države članice su u vezi s tim već donijele određeni broj mjera: a.Na razini Zajednice • Mjere koje potiču prikupljanje i razmjenu informacija uključuju: uspostavu usporedivih pokazatelja, istraživanje glavnih prostornih trendova u Europi te razmjenu inovativnih iskustava u području prostornog planiranja; • Pokrenuto je osnivanje „Europske mreže za praćenje prostornog planiranja” (ESPON). Specijalizirani istraživački instituti država članica bi stoga poduprli političku suradnju izvođenjem zajedničkih studija o prostornom razvoju. b.Jednakost pristupa infrastrukturi i znanju Iako one same ne mogu ispuniti ciljeve ekonomske i socijalne kohezije, prometna i telekomunikacijska infrastruktura ipak su važna sredstva. Buduće proširenje transeuropskih mreža trebalo bi se prilagoditi konceptu policentričnog razvoja. Osim toga, sve bi regije trebale imati ujednačen pristup interkontinentalnim čvorištima (lukama i zračnim lukama). Aktualno povećanje broja osoba i roba u prometu sve više prijeti okolišu i učinkovitosti prometnih sustava. Odgovarajućom politikom prostornog razvoja (javni gradski prijevoz, intermodalni sustavi, zajednička infrastruktura) na integriran bi se način suočili s pritiskom na okoliš uzrokovanim sve ve- b.Transnacionalna suradnja U okviru inicijative Zajednice INTERREG III, državama članicama i Komisiji predložena je daljnja transnacionalna suradnja na projektima prostornog razvoja. SEKTORSKE POLITIKE 186 c.Na razini država članica Predloženo je da države članice u svojim nacionalnim politikama veći naglasak stave na europsku dimenziju prostornog planiranja. d.Prekogranična i međuregionalna suradnja Države članice te regionalne i lokalne vlasti pozvane su na nastavak realizacije prekograničnih projekata. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament u svojim je izvješćima mnogo puta naglasio da se skladan prostorni razvoj Unije mora temeljiti na primjeni modela policentričnog prostornog razvoja, jednakosti pristupa infrastrukturama i znanju kao i na razboritom upravljanju prirodnim i kulturnim nasljeđem, kako je to predloženo u Perspektivi europskog prostornog razvoja. Osim toga, Europski parlament zatražio je da se veća prednost da borbi protiv nesklada između centra i periferije te podnacionalnih razlika kako bi se ojačala kohezija. U tom je duhu naglasio važnost suradnje i partnerstva između urbanih središta te perifernih i ruralnih područja, posebice onih pogođenih određenim poteškoćama. JJ Esther Kramer 187 5.1. Regionalna i kohezijska politika 5.1.6. Zajedničko razvrstavanje teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS) Europska unija uspostavila je zajedničko razvrstavanje teritorijalnih jedinica za statistiku, nazvanu „NUTS”, radi lakšeg prikupljanja, obrade i objavljivanja usklađenih regionalnih statističkih podataka u EU-u. Taj hijerarhijski sustav također se upotrebljava u svrhu društvenoekonomske analize regija i oblikovanja kohezijske politike EU-a. Pravna osnova Pravna osnova je Uredba (EZ) br. 1059/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003., koja je prvi put izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 105/2007. Klasifikacija NUTS kasnije je dopunjena dodavanjem novih regionalnih potpodjela država članica koje su Europskoj uniji pristupile 2004. i 2007. godine (uredbe Komisije (EZ) br. 1888/2005 i br. 176/2008). Uredba (EZ) br. 1059/2003 drugi je put izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 31/2011, koja je na snagu stupila 1. siječnja 2012. Ciljevi Regionalne statistike čine osnovu statističkog sustava EU-a i predstavljaju temelj za definiranje regionalnih pokazatelja. Ustanovljene su početkom 1970-ih godina kao rezultat pregovora nacionalnih ureda za statistiku država članica i Eurostata, statističkog ureda Europskih zajednica. Korisnici statistika izrazili su potrebu za sve većom harmonizacijom na razini Zajednice da bi mogli raspolagati usporedivim podacima za cijelu Europsku uniju. Kako bi se omogućilo prikupljanje, obrada i objavljivanje usklađenih regionalnih statističkih podataka, Europska unija uvela je sustav klasifikacije NUTS kojim je zamijenjen sustav koji je uspostavio Eurostat. Jedinstvenim pravnim okvirom tako stvorenim Uredbom br. 1059/2003 osigurat će se dugoročnija stabilnost regionalnih statistika. Osim toga, njime se definira zajednički postupak za eventualne buduće izmjene. Struktura Razvrstavanjem u okviru sustava NUTS-a dijeli se gospodarski prostor država članica, koji obuhvaća i izvanteritorijalno područje sačinjeno od dijelova gospodarskog prostora koji se ne mogu pridodati pripadajućoj regiji kao što su: zračni prostor, teritorijalne vode i epikontinentalni pojas, teritorijalne enklave (veleposlanstva, konzulati i vojne baze), nalazišta resursa u međunarodnim vodama koja iskorištavaju jedinice smještene unutar teritorija. Da bi regionalne statistike bile usporedive, zemljopisna područja moraju biti slična po broju stanovnika i površini. Treba navesti i njihovo političko, upravno i institucionalno uređenje. U slučaju potrebe, neupravne jedinice moraju predstavljati ekonomsku, socijalnu, povijesnu, kulturnu, zemljopisnu ili ekološku cjelinu. Klasifikacija u sustavu NUTS-a je hijerarhijska zbog toga što se njome svaka država članica dijeli na tri razine: NUTS 1, NUTS 2 i NUTS 3. Druga razina predstavlja potpodjelu prve, a treća potpodjelu druge razine. Svaka država članica može donijeti odluku da u hijerarhijskom smislu provede još detaljniju podjelu unutar razine NUTS 3. Funkcioniranje a.Definicija Definicija teritorijalnih jedinica temelji se na postojećim upravnim jedinicama država članica. Upravna jedinica označava zemljopisno područje s upravnim tijelom koje ima ovlasti donositi upravne ili strateške odluke u skladu s pravnim i institucionalnim okvirom države članice. Niže su navedene neke od postojećih upravnih jedinica koje se koriste za potrebe hijerarhijske klasifikacije u sustavu NUTS-a: NUTS 1: u Belgiji „Gewesten/Régions”; u Njemačkoj „Länder”; u Portugalu „Continente”, „Região dos Açores” i„Região da Madeira”; u Ujedinjenoj Kraljevini „Scotland, Wales, Northern Ireland” i „Government Office Regions of England”; u Mađarskoj „statisztikai nagyrégiók”; u Poljskoj „regiony”; u Češkoj „uzemi”; u Bugarskoj „gospodarske regije”. NUTS 2: u Belgiji „Provincies/Provinces”; u Njemačkoj „Regierungsbezirke”; u Grčkoj „Periferies”; u Španjolskoj „Comunidades y ciudades autónomas”; u Francuskoj „Régions”; u Irskoj „Regions”; u Italiji „Regioni”; u Nizozemskoj „Provincies”; u Austriji „Länder”; u Mađarskoj „tervezési-statisztikai régiók”; u Poljskoj „vojvodstva”; u Slovačkoj „oblasti”; u Češkoj „oblasti”; u Bugarskoj „regije za planiranje”; u Rumunjskoj „razvojne regije”. NUTS 3: u Belgiji „arrondissements”; u Danskoj „Amtskommuner”; u Njemačkoj „Kreise/kreisfreie Städte”; u Grčkoj „nomoi”; u Španjoskoj „provincias”; u Francuskoj „départements”; u Irskoj „regional authority regions”; u Italiji „provincie”; u Švedskoj SEKTORSKE POLITIKE 188 „län”; u Finskoj „maakunnat/landskapen”; u Estoniji „maakond”; u Mađarskoj „megyék” i „megyei jogu varosok”; u Latviji „regioni”; u Litvi „apskritys”; na Malti „gzejjer”; u Poljskoj „podregiony” i „powiat”; u Slovačkoj „kraje”; u Sloveniji „statistične regije”; u Češkoj „kraje”; u Bugarskoj „oblasti”; u Rumunjskoj „judeţe” i „municipe”. b.Pragovi Razina u sustavu NUTS-a kojoj pripada upravna jedinica određuje se na temelju broja stanovnika: Razina Najmanje Najviše NUTS 1 3 milijuna 7 milijuna NUTS 2 800.000 3 milijuna NUTS 3 150.000 800.000 U slučaju kad je ukupni broj stanovnika države članice manji od najmanje razine u sustavu NUTS-a, ta država članica čini jednu teritorijalnu jedinicu te razine NUTS-a. Ako za neku razinu u državi članici ne postoji dovoljno velika upravna jedinica, ta će se razina stvoriti spajanjem odgovarajućeg broja manjih teritorijalno povezanih upravnih jedinica. Tako spojene jedinice nazivaju se „neupravne jedinice”. Lokalne upravne jedinice LAU 1 i LAU 2 (eng. LAU – Local Administrative Units), koje se ponekad pogrešno označavaju kao NUTS 4 i NUTS 5, primarne su sastavnice regija iz sustava NUTS-a. Mogućnost proširenja NUTS-a na LAU-e je projekt koji još nije dovršen i o njemu odluka još nije donesena, tim više što su neke europske države upravo u postupku izmjene svoje upravne podjele kako bi ova bolje odgovarala sadašnjoj društveno-ekonomskoj situaciji i potrebama za planiranje i razvoj dotičnih regija, posebno kad se radi o zahtjevima za subvencioniranje ili potporu za razvoj koje daju europske institucije odnosno o olakšavanju suradnje administrativnih institucija raznih europskih regija. nositi češće od svake tri godine. Države članice obavještavaju Komisiju o svim promjenama upravnih jedinica ili ostalim promjenama koje bi mogle utjecati na klasifikaciju u okviru NUTS-a (na primjer u slučaju promjena sastavnih elemenata koji bi mogli imati utjecaja na granice razine NUTS 3). Izmjene malih upravnih jedinica mijenjaju klasifikaciju NUTS ako dovode do premještanja više od 1 % stanovništva predmetnih prostornih jedinica razine NUTS 3. Za neupravne jedinice u državi članici izmjena u klasifikaciji NUTS može se provesti kad se izmjenom smanjuje standardna razlika u broju stanovnika u odnosu na sve teritorijalne jedinice EU-a. Dogovor o prvoj izmjeni uredbe postignut je 2006. godine, a stupio je na snagu 1. siječnja 2008. Druga izmjena stupila je na snagu 1. siječnja 2012., a primjenjivat će se do 31. prosinca 2014. Uloga Europskog parlamenta Parlament je više puta naglasio da bi nekim pitanjima, kao što je postupanje s manjim upravnim jedinicama, trebalo posvetiti posebnu pažnju. Uspostava razine NUTS-a za manje upravne jedinice omogućila bi veće uzimanje u obzir stvarnog stanja i izbjegavanje dispariteta, posebno zbog toga što su regionalne jedinice koje su po broju stanovnika vrlo različite u okviru NUTS-a svrstane u istu razinu. Parlament je u svojoj Rezoluciji od 21. prosinca 2008. o upravljanju i partnerstvu na nacionalnoj i regionalnoj razini i temelju za projekte u području regionalne politike [1] pozvao Komisiju da razmotri razinu NUTSa najprikladniju za uspostavu sveobuhvatne politike teritorijalnog razvoja, posebno gravitacijska područja (gradove i aglomeracije i okolne ruralne zone) te teritorije koji opravdavaju posebne tematske pristupe (npr. planinska područja, porječja, obalna područja, otočne regije i ekološki ugrožena područja). JJ Esther Kramer c.Izmjene Izmjene u razvrstavanju unutar sustava NUTS-a donose se u drugoj polovici godine i ne smiju se do- SL C 15 E, 21.1.2010., str.10. [1] 189 5.1. Regionalna i kohezijska politika 5.1.7. Najudaljenije regije Posebnim mjerama potiče se razvoj izuzetno udaljenih regija Europske unije, poznatijih pod nazivom „najudaljenije regije”. To su: Guadeloupe, Francuska Gvajana, Réunion, Martinique i Saint-Martin (Francuska), Azori i Madeira (Portugal) te Kanarski otoci (Španjolska). Svrha te potpore je kompenzacija za ograničenja uzrokovana izvanrednim zemljopisnim položajem tih regija. Pravna osnova Članci 349. i 355. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Kontekst Dio teritorija nekih država članica EU-a nalazi se u dijelovima svijeta veoma udaljenim od Europe. Te regije, poznate kao najudaljenije regije, suočavaju se s nizom teškoća uzrokovanih zemljopisnim značajkama, koje posebno podrazumijevaju: udaljenost, činjenicu da se radi o otocima, malu površinu, nepovoljnu topografiju i klimu, a ekonomski su ovisne o malom broju proizvoda (često se radi o poljoprivrednim proizvodima ili prirodnim resursima). Navedene karakteristike predstavljaju ograničenje za njihov budući razvojni potencijal. Trenutačno postoji osam najudaljenijih regija: • 4 francuska prekomorska departmana – Martinique, Guadeloupe, Francuska Gvajana i Réunion, • 1 francuska prekomorska zajednica – Saint-Martin (od 2009.), • 2 portugalske autonomne regije – Madeira i Azori, • 1 španjolska autonomna zajednica – Kanarski otoci. Godine 2011. Mayotte je postao peti francuski prekomorski departman. U srpnju 2012. Europsko je vijeće odlučilo da će Mayotte od 1. siječnja 2014. postati deveta najudaljenija regija Europske unije. Do kraja 2011. francuska prekomorska zajednica Saint-Barthélemy bila je deveta najudaljenija regija Europske unije. Međutim, zbog udaljenosti od matičnog dijela Francuske, posebnog pravnog statusa, bliskih ekonomskih odnosa s partnerima na američkim kontinentima i orijentaciji na turizam, Francuska je zatražila da se status Saint-Barthélemyja promijeni i da se on uvrsti među prekomorske zemlje i područja EU-a. Ta je promjena stupila na snagu 1. siječnja 2012. Prekomorske zemlje i područja obuhvaćaju 26 zemalja i područja (u koje je do kraja 2013. spadao i Mayotte) – uglavnom se radi o malim otocima – izvan kontinentalnog dijela Europe s ustavnim vezama s jednom od sljedećih država članica: Danskom, Francuskom, Nizozemskom i Ujedinjenom Kraljevinom. Prema članku 355. Ugovora iz Lisabona, Europsko vijeće može promijeniti status francuskih, danskih ili nizozemskih prekomorskih zemalja i područja u najudaljenije regije bez izmjene Ugovora. Ciljevi Bez obzira na veliku udaljenost između najudaljenijih regija i europskog kontinenta, one su sastavni do Europske unije i pravna stečevina se u potpunosti primjenjuje na njihovom teritoriju. Međutim, zbog specifičnog zemljopisnog položaja i s njim povezanih teškoća, politike EU-a morale su biti prilagođene njihovoj posebnoj situaciji. Odgovarajuće mjere posebno se odnose na područja kao što su carinska i trgovinska politika, fiskalna politika, poljoprivredna i ribarstvena politika te uvjete za opskrbu sirovinama i osnovnom robom široke potrošnje. Isto tako, pravila za državnu potporu i uvjete pristupa strukturnim fondovima i horizontalnim programima Unije mogu se prilagoditi potrebama ovih regija. Najudaljenije regije mogu koristiti sredstva za kohezijsku politiku EU-a te sredstva iz poljoprivrednih i ribarstvenih fondova. Za razdoblje od 2007. do 2013. godine EU im je dodijelio oko 5,8 milijardi EUR iz strukturnih fondova (4,5 milijardi iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i 1,3 milijarde iz Europskog socijalnog fonda (ESF)), 1,2 milijarde EUR iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj te 101 milijun EUR iz Europskog ribarstvenog fonda. Kao kompenzaciju za visoke troškove povezane s nepovoljnim zemljopisnim položajem, najudaljenije regije mogu, u skladu s kohezijskom politikom EU-a, dobiti dodatnu naknadu od 35 EUR godišnje po osobi (ukupno 979 milijuna EUR ). Ta je potpora uključena u operativne programe najudaljenijih regija koje financira EFRR. U području poljoprivrede, najudaljenije regije dobivaju dodatnu potporu iz programa POSEI (fakultativnih programa koji se posebno odnose na udaljenost i izoliranost). Takvi programi postoje za svaku od tri države EU-a s najudaljenijim regijama. Na godišnjoj razini, programi POSEI pružaju znatnu financijsku pomoć koja iznosi oko 278,4 milijuna EUR za Francusku, 268,4 milijuna EUR za Španjolsku i 106,2 miliju- SEKTORSKE POLITIKE 190 na EUR za Portugal. Ti su programi usredotočeni na dva glavna tipa mjera: • posebne mjere za opskrbu u svrhu ublažavanja dodatnih troškova opskrbe osnovnim proizvodima za prehranu ljudi, za obradu ili korištenje kao poljoprivrednih inputa, te • mjere za poticanje poljoprivredne proizvodnje. Uloga Europskog parlamenta Unatoč činjenici da sve odluke o tome kojim se regijama dodjeljuje status najudaljenije regije donosi Europsko vijeće, Europski parlament ima vrlo aktivnu ulogu u potpori najudaljenijim regijama. Parlament ima jednake ovlasti kao i Vijeće kad se radi o zakonodavstvu o najvažnijim politikama EU-a kao što su regionalna, poljoprivredna, ribarstvena i obrazovna politika. Parlament u svom radu vodi računa o posebnoj situaciji najudaljenijih regija i podržava inicijative kojima je svrha poticanje razvoja tih regija. Parlament je 2008. donio Rezoluciju o strategiji za najudaljenije regije: postignuća i mogućnosti za budući razvoj. Parlament u toj Rezoluciji priznaje da strukturni fondovi i programi POSEI imaju vodeću ulogu u razvoju najudaljenijih regija. Osim toga, naglašava da je jače partnerstvo najudaljenijih regija i prilagodba posebnih politika EU-a posebnim potrebama tih regija (te prilagodba Programa ekonomskog partnerstva) ključno za njihov razvoj. Parlament je 2012. donio Rezoluciju o ulozi kohezijske politike u najudaljenijim regijama Europske unije u kontekstu programa EU 2020. Parlament je u toj Rezoluciji zauzeo stav da kohezijska politika mora ostati jedan od glavnih instrumenata za smanjenje nejednakosti u regijama EU-a općenito, a posebno u najudaljenijim regijama, te naglasio da je cilj integracija najudaljenijih regija u unutarnje tržište i njihova afirmacija u svojim zemljopisnim područjima. Ta je Rezolucija također naglasila potrebu fleksibilnog pristupa najudaljenijih regija u pogledu koncentracije na tri glavna tematska cilja iz novih prijedloga za strukturne fondove nakon 2014. godine. Parlament je zaključio da bi najudaljenije regije trebalo smatrati najmanje razvijenim regijama bez obzira na njihov BDP, te da bi stopa sufinanciranja iz strukturnih fondova trebala biti 85 % za sve instrumente kojima se pruža potpora najudaljenijim regijama. Udaljenost od nacionalnog glavnog grada (u km) Površina (u km2) 4 406 051 EU — Francuska — Portugal Španjolska Broj stanovnika BDP po glavi stanovnika (EU=100)[1] 503 633 601 100 632 833[4] 65 327 724 108 — 92 211 10 541 840 80 — 505 990 46 196 276 103 Azori 1650 2 333 247 066 75 Kanarski otoci 1700 7 447 2 114 215 87 Guadeloupe 6750 1 710 450 844 66 Francuska Gvajana 7075 84 000 239 450 53 Madeira 950 795 266 540 105 Martinique 6 850 1 080 390 371 72 Réunion 9 300 2 510 837 868 67 Saint-Martin[2] 6 700 53 36 979 61,9 8 000 374 212 600 26,4 [3] Mayotte [2] [3] [4] [1] Podaci za 2009. Izvor: INSEE Postat će najudaljenija regija 2014. godine. Izvor: INSEE. Površina kontinentalnog dijela Francuske je 543 965 km2. Izvor: Eurostat za 2012. JJ Marek Kołodziejski 191 5.1. Regionalna i kohezijska politika 5.1.8. Nacionalne regionalne potpore Cilj nacionalnih regionalnih potpora je poticanje ulaganja, stvaranje novih radnih mjesta i pokretanje novih poduzeća u najslabije razvijenim regijama Europe. Pravna osnova revizija stanja. Prema statističkim podacima Eurostata, regije Hainaut, Kentriki Makedonia, Dytiki Makedonia i Basilicata zadržale su taj status jer je njihov BDP po stanovniku od 2005. do 2007. bio manji od 75 % prosjeka u EU-25. Za investicijske projekte čiji su opravdani troškovi manji od 50 milijuna eura prag je povećan za 10 % (20 % za mala i srednja poduzeća). Međutim, BDP po stanovniku svih ostalih regija koje su prije uživale pravo na potpore prelazio je 75 % prosjeka u EU-25 od 2005. do 2007. To znači da će za razdoblje između 1. siječnja 2011. i 31. prosinca 2013. te regije dobivati regionalnu potporu u iznosu od 15 % do 30 %, u skladu s revidiranim gornjim granicama potpore objavljenim u Smjernicama za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013. izmijenjenim u kolovozu 2010. (2010/C 222/02). Članci 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ciljevi Kao iznimka od pravila koja se primjenjuju na opće državne potpore, određeni oblici državne potpore mogu se u određenim regijama i pod određenim uvjetima smatrati usklađenima sa zajedničkim tržištem. Cilj regionalnih potpora je poticanje ulaganja, stvaranje novih radnih mjesta i pokretanje novih poduzeća. Potpore se dodjeljuju u okviru višesektorskog programa koji je sastavni dio strategije regionalnog razvoja. Vrste potpora i uvjeti dodjele Uvjeti dodjele investicijskih potpora poduzećima opisani su u Smjernicama za nacionalne regionalne potpore za 2007. – 2013. Oni će se nastaviti primjenjivati do 30. lipnja 2014. 2. Članak 107. stavak 3. točka c) Djelatnosti iz sljedećih sektora izuzete su iz područja primjene ovih smjernica: S obzirom na to da su regionalne potpore koje su u članku 107. stavku 3. točki c) navedene kao iznimka namijenjene regijama manje nerazvijenim od onih iz točke a) istog članka, prostorna obuhvaćenost i najviša dozvoljena razina potpore moraju biti strogo ograničeni u skladu s načelom prostorne koncentracije. Te regije obuhvaćaju: • ribarstvo i industrija ugljena, • • proizvodnja poljoprivrednih proizvoda, a naročito onih navedenih u Prilogu I. UFEU-a, • promet i brodogradnja, regije čiji je BDP po stanovniku u 1998. godini iznosio manje od 75 % prosjeka država EU-15, ali koje taj uvjet za razdoblje 2007. – 2013. više ne ispunjavaju, • industrija čelika i sintetička vlakna. • regije II. razine NUTS-a čija je gustoća naseljenosti manja od osam stanovnika po km2 ili regije III. razine NUTS-a s manje od 12 stanovnika po km2, • regije s više od 100 000 stanovnika čiji je BDP po stanovniku niži od prosjeka u državama EU-27 ili u kojima je stopa nezaposlenosti viša od 115 % nacionalnog prosjeka, • otoci s manje od 5 000 stanovnika; • regije III. razine NUTS-a koje graniče s regijom koja ostvaruje pravo na potporu na temelju članka 107. stavka 3. točke a) ili koje graniče s trećom zemljom, • regije s više od 50 000 stanovnika u kojima se bilježi znatan gospodarski pad ili koje prolaze kroz značajne strukturne promjene, • regije ispod III. razine NUTS-a s najmanje 20 000 stanovnika i regionalnim nejednakostima lokalnog karaktera, a koje regionalne potpore žele iskoristiti za mala i srednja poduzeća. a.Područje primjene b.Uvjeti dodjele 1. Članak 107. stavak 3. točka a) U Smjernicama se navodi da su uvjeti utvrđeni člankom 107. stavkom 3. točkom a) ispunjeni ako je bruto domaći proizvod (BDP) po stanovniku regije II. razine NUTS-a [1] niži od 75 % prosjeka u EU-u. Uvjeti su također ispunjeni u slučajevima: • regionalnih potpora namijenjenih najudaljenijim regijama, • određenih regija u kojima BDP po stanovniku sada premašuje 75 % prosjeka u državama EU25 zbog statističkog učinka proširenja 2004. Te su regije do 31. prosinca 2010. imale status „područja koja ostvaruju pravo na potporu” uz intenzitet potpore od 30 %. Godine 2010. učinjena je NUTS: NUTS – Nomenklatura prostornih jedinica za statistiku. [1] SEKTORSKE POLITIKE 192 c. Gornje granice regionalnih potpora za ulaganja – veliki poduzetnici 1. Članak 107. stavak 3. točka a) biti opravdane po svojim obilježjima i po doprinosu regionalnom razvitku, a njihova visina mora biti razmjerna slabostima koje se njima nastoje ublažiti. Gornje granice potpora za velike poduzetnike u regijama obuhvaćenim područjem primjene iz ovog članka ne smiju premašiti: Kako bi se potaknulo pokretanje novih poduzeća i rani razvoj malih poduzeća u regijama koje ispunjavaju uvjete za nacionalne regionalne potpore, ovim se smjernicama dozvoljava potpora do: • 30 % za regije čiji je BDP po stanovniku niži od 75 % prosjeka u EU-27, • • 30 % za najudaljenije regije. Te regije ostvaruju pravo na dodatnih 20 % ako je njihov BDP po stanovniku niži od 75 % prosjeka u EU-27, a u ostalim slučajevima na dodatnih 10 %, 2 milijuna eura po malom poduzeću u regijama koje ispunjavaju uvjete za potpore na temelju članka 107. stavka 3. točke a). Gornja granica potpore iznosi 35 % opravdanih troškova nastalih tijekom prve tri godine po osnutku poduzeća te 25 % tijekom sljedeće dvije godine, • 30 % za regije statističkog učinka do 1. siječnja 2011., • • 40 % za regije čiji je BDP po stanovniku niži od 60 % prosjeka u EU-27, • 50 % za regije čiji je BDP po stanovniku niži od 45 % prosjeka u EU-27. 1 milijun eura po malom poduzeću u regijama koje ispunjavaju uvjete za potpore na temelju članka 107. stavka 3. točke c). Gornja granica potpore iznosi 25 % opravdanih troškova nastalih tijekom prve tri godine po osnutku poduzeća te 15 % tijekom sljedeće dvije godine. 2. Članak 107. stavak 3. točka c) Gornje granice iznosa potpora velikim poduzetnicima u regijama obuhvaćenim područjem primjene iz ovog članka ne smiju premašiti: • 15 % kao opće pravilo, • 20 % ili 30 % za regije statističkog učinka od 1. siječnja 2011., • 10 % za regije s BDP-om po stanovniku višim od 100 % prosjeka u EU-27 i s nižom stopom nezaposlenosti od prosjeka u EU-27, mjereno na III. razini NUTS-a. d. Gornje granice iznosa regionalnih potpora za ulaganja Gornje granice potpora mogu se uvećati za 20 % za potpore dodijeljene malim poduzećima i za 10 % za potpore dodijeljene srednjim poduzećima. Za „velike projekte ulaganja” čiji iznos opravdanih troškova premašuje 50 milijuna eura, gornja granica potpore iznosi 50 % gornje granice regionalne potpore za ulaganja između 50 milijuna i 100 milijuna eura. Za ulaganja iznad 100 milijuna eura, gornja granica potpore iznosi 34 % gornje granice regionalne potpore. Države članice dužne su Komisiju obavijestiti o svakoj odobrenoj potpori za projekte ulaganja čiji troškovi premašuju 100 milijuna eura ako potpora prelazi najveći dopušteni iznos. e.Regionalne operativne potpore Iako su regionalne operativne potpore načelno zabranjene, takve se potpore iznimno mogu privremeno odobriti u regijama koje ispunjavaju uvjete za potpore iz članka 107. stavka 3. točke a). Moraju Godišnji iznos odobrenih potpora ne smije premašiti 33 % gore navedenih ukupnih iznosa potpora po poduzeću. U kontekstu šire modernizacije okvira državnih potpora, Komisija trenutno priprema reformu pravila o državnim regionalnim potporama. Očekuje se da će novi sustav biti predstavljen u lipnju ili srpnju 2013. Ključni ciljevi reforme su promicanje rasta, smanjenje birokracije i bolja provedba pravila. U veljači 2013. Europsko vijeće pozvalo je Komisiju da žurno usvoji revidirane Smjernice za regionalne potpore, s ciljem rješavanja situacije u regijama koje graniče s regijama konvergencije. Komisija je 19. lipnja 2013. usvojila nove smjernice za razdoblje 2014. – 2020. koje će se početi primjenjivati od 1. srpnja 2014. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament nekoliko je puta izrazio svoju zabrinutost u pogledu dosljednosti između gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije s jedne strane, te pravila tržišnog natjecanja s druge strane. U svojoj Rezoluciji (P7_TA(2011) 0494) o reformi pravila EU-a o državnoj potpori za usluge od općeg ekonomskog interesa od 15. studenog 2011. Parlament je istaknuo da su potrebna znatna ulaganja za poboljšanje infrastrukture, posebno u regijama u kojima je ona iznimno nedostatna, a ponajviše u područjima energetike, telekomunikacija i javnog prijevoza. Parlament je također pozvao da se tijelima lokalne i regionalne uprave pruži više informacija u vezi s važećim pravilima o državnim potporama. JJ Esther Kramer 193 5.1. Regionalna i kohezijska politika 5.1.9. Program PEACE za Sjevernu Irsku Cilj programa PEACE III u sklopu strukturnog fonda EU-a (programa za mir i pomirenje u Sjevernoj Irskoj i u pograničnom području Irske) je promidžba gospodarskog i društvenog napretka Sjeverne Irske. On također potiče dijalog i pomirenje između nacionalista i unionista, te doprinosi konsolidaciji mirovnog procesa. Pravna osnova Financiranje Uredba Vijeća (EZ) br. 1260/1999 od 21. lipnja 1999. U razdoblju od 2000. do 2006. ukupni sufinancirani troškovi iz programa PEACE II iznosili su 796 milijuna eura. Doprinos strukturnih fondova u ovim troškovima iznosio je 597 milijuna eura, od čega 467 milijuna za Sjevernu Irsku (oko 80 % ukupnog iznosa) i 130 milijuna za pogranična područja Irske. Oko 15 % ukupnog programa bilo je rezervirano za prekogranične projekte. Nakon produžetka programa PEACE II do 2006. dodatna financijska sredstva od 144 milijuna eura dodijeljena su za razdoblje od 2005. do 2006. godine. Kontekst Od kraja 80-tih godina Sjeverna Irska prima financijsku pomoć Zajednice. Prva je inicijativa bila okvir podrške Zajednice za Sjevernu Irsku u razdoblju od 1989. do 1993. godine. Od 1989. EU je postala jedan od glavnih donatora u Međunarodni fond za Irsku (IFI). Taj je fond međunarodna organizacija osnovana na temelju sporazuma između vlada Ujedinjene Kraljevine i Irske 1986. godine. Program PEACE I (1995. – 1999.) pokrenut je u srpnju 1995. U ožujku 1999. Europsko vijeće u Berlinu odlučilo je da se poseban program mora nastaviti do 2004. pod imenom PEACE II. U siječnju 2005. program PEACE II produžen je do 2006. te mu je osigurano dodatno financiranje. Od 2007. postojeći operativni program zove se PEACE III, koji je preuzeo neke od ključnih aspekata prijašnjih programa, ali s novim strateškim pristupom. Ciljevi i prioriteti Program PEACE III obuhvaća dvije ključne komponente: • pomirenje različitih zajednica uključenih u sukob u Sjevernoj Irskoj, te • gospodarski i društveni razvoj. Program je usmjeren na specifične probleme uzrokovane sukobom s ciljem stvaranja mirnog i stabilnog društva. U tom se smislu temelji na pet tematskih prioriteta: • na izgradnji pozitivnih odnosa na lokalnoj razini, • na prihvaćanju prošlosti i razvoju novih mogućnosti, • na stvaranju zajedničkih javnih prostora, posebno na lokalnoj razini, • na razvoju ključnih institucionalnih kapaciteta za zajedničko društvo, • na poticanju prekogranične suradnje (gospodarske, društvene i kulturne). U tekućem planskom razdoblju od 2007. do 2013. Sjeverna Irska korist sredstva iz šest programa EU-a s ukupnim financijskim doprinosom od 1,1 milijarde eura. To uključuje i nastavak programa PEACE koji dobiva 225 milijuna eura sredstava EU-a te nacionalna sredstva od 180 milijuna eura. Dok je inicijalno mirovni program dobivao sredstva iz svih strukturnih fondova, PEACE II bio je jedini program financiran instrumentima iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Europskog socijalnog fonda (ESF). Sadašnji program PEACE III ovisi isključivo o financijskim sredstvima EU-a iz EFRR-a. Na temelju zaključaka Europskog vijeća od 8. veljače 2013. osigurano je 150 milijuna eura za program PEACE u razdoblju od 2014. do 2020. godine. Uvjeti i upravljanje Područja koja ispunjavaju uvjete za sudjelovanje u programu PEACE III obuhvaćaju Sjevernu Irsku i pogranično područje Irske (pogranično područje uključuje okruge Louth, Monaghan, Cavan, Leitrim, Sligo i Donegal). Operacije i projekte u programu PEACE III provode ključni partneri koji su javna tijela ili ustanove s istim statusom. Korisnici projekata u sklopu ovog programa dolaze iz sektora, područja, skupina i zajednica koje su najviše zahvaćene sukobom. Projekti također trebaju poticati aktivnosti između zajednica. Novi strateški pristup uveden je 2007. godine za postizanje maksimalnog učinka financijskih sredstava. Lokalna vijeća u Sjevernoj Irskoj ustrojila su osam grozdova te imaju strateški dosta značajniju ulogu u provedbi programa PEACE III. Šest okružnih vijeća iz pograničnog područja Irske ima istu ulogu. Kroz partnerski rad sa zajednicama razvili su lokalne „akcijske SEKTORSKE POLITIKE 194 planove za mir i pomirenje”. Skupine iz zajednica i dobrovoljne udruge imaju pristup financiranju na način da kontaktiraju svoje lokalne vlasti za informacije o planu koji je sastavio njihov grozd ili okružno vijeće, a koji može sadržavati programe malih stipendija ili mogućnost sudjelovanja na javnim natječajima za provedbu projekata. Cijelo upravljanje programom u nadležnosti je posebnog tijela za programe EU-a. Ovo tijelo nadgleda nadzorni odbor čiji članovi predstavljaju različite interesne skupine u Sjevernoj Irskoj te u pograničnom području Irske. Financiranjem uglavnom upravljaju lokalna partnerstva i nevladine organizacije specijalizirane za određeni sektor. U tim strukturama sudjeluju i lokalni savjetnici, predstavnici sindikata i poslodavaca, neprofitni sektor, predstavnici skupina od javnog interesa i drugih skupina zainteresiranih za lokalno upravljanje financijskim sredstvima. Postignuća PEACE nudi mogućnosti sudjelovanja i dijaloga, te je približio odlučivanje i odgovornost za razvoj zajednica stanovništvu. Programom PEACE financiran je veliki broj projekata, uključujući projekte čuvanja djece i izvanškolskih aktivnosti, poduzetničke parkove i malo poduzetništvo, infrastrukturne projekte i projekte obuke, te projekte podrške za useljenike i etničku raznolikost društva. Veliki broj projekata financiranih iz projekta PEACE pokrenut je kao odgovor na lokalne potrebe. Ti su projekti izgradili povjerenje i ojačali kapacitete, te doprinijeli viziji bolje budućnosti. Različiti projekti financirani iz programa PEACE doprinijeli su razvoju atmosfere u kojoj politički dogovori imaju razumnu šansu za uspjeh. Lokalne dobrovoljne udruge i javne ustanove u svoje su djelatnosti uključile i projekte za bivše zatvorenike financirane iz programa PEACE, uključujući partnerstva za obnovu, centre za poslovne inovacije i javne forume. U nekim projektima neposredno surađuju skupine koje su prethodno bili protivnici, poput tradicionalno neprijateljskih političkih skupina ili državnih agencija s kojima ove grupe nisu imale prethodnih kontakata. Uloga Europskog parlamenta U svojoj rezoluciji P7_TA(2010)0202 od 15. lipnja 2010. o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financijskom doprinosu Međunarodnom fondu za Irsku (2007. – 2010.), Parlament je naglasio da IFI mora biti dodatak aktivnostima financiranih iz strukturnih fondova, posebno iz programa PEACE III koji se provodi u Sjevernoj Irskoj i u pograničnom području Irske. Parlament formalno poziva Komisiju da osigura ovu koordinaciju. JJ Esther Kramer 195 5.1. Regionalna i kohezijska politika 5.1.10. Europska grupacija za teritorijalnu suradnju (EGTS) Europske grupacije za teritorijalnu suradnju (EGTS) ustanovljene su za lakšu prekograničnu, transnacionalnu i međuregionalnu suradnju država članica i njihovih regionalnih i lokalnih vlasti. One tim partnerima omogućavaju provedbu zajedničkih projekata, razmjenu iskustava i bolju usklađenost prostornog planiranja. Pravna osnova Struktura Uredba (EZ) br. 1082/2006 koja se temelji na članku 175. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) Grupaciju mogu osnovati partneri sa sjedištem u najmanje dvjema državama članicama koji pripadaju u jednu od sljedećih kategorija ili u više njih: Kontekst • države članice; Cilj Europske grupacije za teritorijalnu suradnju je olakšati i potaknuti prekograničnu, transnacionalnu i međuregionalnu suradnju država članica ili njihovih regionalnih i lokalnih vlasti. Njezini zadaci mogu uključivati provedbu programa koje sufinancira Europska unija ili drugih programa prekogranične suradnje koji mogu primati sredstva EU-a ili ne. Primjeri takvih aktivnosti uključuju: • regionalne vlasti; • lokalne vlasti, • javnopravna tijela; • udruženja sastavljena od tijela koja pripadaju jednoj od tih kategorija ili više njih. • vođenje prekograničnih prijevoznih sustava ili bolnica; • provedbu prekograničnih razvojnih projekata ili upravljanje tim projektima; • razmjenu iskustava i dobrih primjera iz prakse; • upravljanje zajedničkim prekograničnim programima koji mogu financirati projekte od zajedničkog interesa partnera u okviru grupacije. Trenutno postoji jedna takva grupacija (Europska mreža urbanističkog znanja) čiji članovi nemaju zajedničke geografske granice. To je platforma za razmjenu ideja i iskustava na području urbanističkog razvoja. Stvaranje europske grupacije za teritorijalnu suradnju njezinim članovima donosi mnoge prednosti: • omogućava im stvaranje jedne pravne osobe i uporabu jedinstvenog niza pravila za provedbu zajedničkih inicijativa u dvjema državama članicama ili u više njih; • zainteresiranim stranama u dvjema državama članicama ili više njih omogućava suradnju u zajedničkim inicijativama bez potpisivanja međunarodnog sporazuma koji bi morali ratificirati nacionalni parlamenti; • državama članicama omogućava da se zajedno i izravno prijavljuju na pozive za dostavu prijedloga u okviru teritorijalnih programa EU-a te djeluju kao jedinstveno upravljačko tijelo. Europske grupacije za teritorijalnu suradnju djeluju u ime svojih članova koji donose njihove statute u okviru posebnih konvencija. Te konvencije opisuju organizaciju i aktivnosti grupacija. Opseg tih aktivnosti ograničen je na područje suradnje koje članovi izaberu. Osim toga ovlasti grupacija ograničene su odgovarajućim ovlastima njihovih članova. Ovlasti javnih vlasti, primjerice političke i regulatorne ovlasti, ne mogu se prenijeti na grupaciju. Na tumačenje i provedbu konvencije primjenjuje se pravo države članice u kojoj se nalazi sjedište grupacije. Članovi mogu odlučiti hoće li njihova grupacija biti zasebna pravna osoba ili će se njezine zadaće prenijeti na jednoga od njezinih članova. Članovi donose projekciju godišnjeg proračuna na temelju koje se podnosi godišnje izvješće koje potvrđuju neovisni stručnjaci. Članovi su financijski odgovorni za sve dugove, i to razmjerno sa svojim doprinosom proračunu. Postignuća Do danas je ustanovljeno 37 europskih grupacija za teritorijalnu suradnju u 18 država članica EU-a. Taj broj još uvijek raste. Godine 2011. ustanovljeno je sedam novih grupacija, 2012. njih šest. Registar grupacija vodi Odbor regija. Uloga Europskog parlamenta Uredba (EZ) br. 1082/2006 o europskim grupacijama za teritorijalnu suradnju uzela je u obzir zahtjeve Europskog parlamenta u vezi s jasnom definicijom teritorijalne suradnje, potrebom preciznijeg utvrđivanja financijske odgovornosti država članica te jurisdikcijom i odredbama o objavljivanju i/ili registraciji statuta grupacija. Osim toga Vijeće je usvojilo prijedlog SEKTORSKE POLITIKE 196 Parlamenta da se na grupaciju primjenjuje pravo države članice u kojoj se nalazi sjedište grupacije. Parlament i Vijeće sada raspravljaju o novom prijedlogu Komisije o izmjeni postojećih uredbi o grupacijama. S obzirom na to da se zakonodavstvo o kohezijskoj politici i strukturnim fondovima priprema u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, Parlament i Vijeće u tome imaju jednak utjecaj. Parlament pomno prati učinkovitost uspostavljanja novih grupacija. U svojoj rezoluciji od 21. listopada 2008. o upravljanju i partnerstvu na nacionalnoj i regionalnoj razini te osnovi za projekte regionalne politike (P6_TA(2008) 0492) [1]također je pozvao one države članice koje u svoje zakonodavstvo još nisu uključile odredbe o ustanovljenju tih grupacija da to učine što je moguće ranije. U listopadu 2011. Komisija je objavila zakonodavni prijedlog o budućoj kohezijskoj politici Unije (COM(2011)0615). Parlament aktivno sudjeluje u pregovorima s Vijećem i Komisijom. Uredba bi trebala biti usvojena prije kraja 2013. JJ Marek Kołodziejski SL C 15 E, 21.1.2010., str. 10. [1] 197 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) 5.2. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) 5.2.1. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) i Ugovor Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Rima, poljoprivredne politike država članica zamijenjene su mehanizmima intervencije na razini Zajednice. Temelji zajedničke poljoprivredne politike nisu mijenjani od Ugovora iz Rima, osim pravila o postupku odlučivanja. Ugovorom iz Lisabona suodlučivanje o ZPP-u priznato je kao „redovan zakonodavni postupak” koje je zamijenilo savjetodavni postupak. Pravna osnova Članci 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Razlozi postojanja ZPP-a Kad je ugovorom iz Rima 1958. utvrđeno zajedničko tržište, na poljoprivredu u šest država članica osnivača utjecala je jaka intervencija države. Da bi se uključilo poljoprivredni proizvod u slobodno kretanje roba, uz istovremeno održavanje državne intervencije u poljoprivrednom sektoru, trebalo je smanjiti nacionalne interventne mehanizme koji nisu bili usklađeni sa zajedničkim tržištem te ih prenijeti na razinu Zajednice: To je osnovni razlog postojanja i stvaranja zajedničke poljoprivredne politike (ZPP-a). Osim toga intervencija se u poljoprivredi temeljila na tada vrlo raširenom principu specifičnosti sektora koji je bio ovisan o klimi i geografskom položaju te podložan sustavnoj neravnoteži između ponude i potražnje, što je dovelo do velike nestabilnosti cijena i prihoda. Potražnja za hranom je nefleksibilna, odnosno slabo reagira na promjene cijena. S druge strane, trajanje ciklusa proizvodnje i fiksiranost čimbenika proizvodnje globalnu ponudu poljoprivrednih proizvoda čini nefleksibilnom. Na toj osnovi velika ponuda utječe na pad cijena, dok one zbog slabe ponude rastu. Svi ti elementi rezultiraju stalnom nestabilnošću tržišta. U takvoj situaciji javne su institucije uvijek imale jasnu tendenciju regulirati poljoprivredna tržišta i podržati prihode proizvođača, što je preuzeo i ZPP. Iako poljoprivreda danas predstavlja samo mali dio gospodarstva razvijenih zemalja, uključujući i EU (vidi Vodič 5.2.10.), državna intervencija je u zadnje vrijeme ojačala s agroruralnom politikom koja je unijela nove dimenzije podrške tradicionalnoj primarnoj aktivnosti — odnosno proizvodnji hrane te u drugim područjima kao što su održivi razvoj, upravljanje zemljištem i prostorno planiranje, raznolikost i vitalnost ruralnog gospodarstva ili proizvodnja energije odnosno biomaterijala. Podrška javnim dobrima, odnosno netržišnim aspektima poljoprivrede koje tržište ne nagrađuje, postala je od tada ključ današnje poljoprivredne i ruralne politike, uključujući i ZPP. Ciljevi Članak 39. Ugovora o funkcioniranju europske unije utvrdio je specifične ciljeve ZPP-a: • povećanje produktivnosti poljoprivrede uz razvoj tehničkog napretka i uz osiguranje maksimalne iskorištenosti čimbenika proizvodnje, osobito radne snage; • poljoprivrednom stanovništvu osigurati ravnopravan životni standard; • stabilizaciju tržišta; • jamstvo sigurnosti redovne opskrbe; • utvrđeni su specifični ciljevi osiguranja primjerene cijena potrošača. Radi se o ciljevima koji su istovremeno gospodarski [članak 39. točke (a), (c) i (d)] i društveni [članak 39. točke (b) i (e)], čija je svrha zaštita interesa proizvođača i potrošača. U praksi ciljevi ZPP-a ostali su neizmijenjeni od Ugovora iz Rima, jer su vrlo fleksibilno formulirani te mogu obuhvatiti brojne reforme provedene od 1980-tih godina (vidi Vodič 5.2.2.). Potrebno je naglasiti da je postojeća sudska praksa dokaz da ciljeve ZPP-a nije moguće postići istovremeno i u potpunosti. Stoga zakonodavac EU-a ima velike mogućnosti izbora instrumenata i opsega reformi u svrhu razvoja tržišta i prioriteta koje su utvrdile europske institucije u svakom trenutku. Uz specifične ciljeve ZPP-a utvrđene člankom 39. UFEU-a kroz više odredbi Ugovora, uvedeni su i drugi ciljevi, primjenjivi na cjelokupnu politiku i aktivnosti EU-a. U tom okviru promicanje visoke razine zaposlenosti (članak 9.), zaštite okoliša u svrhu pro- SEKTORSKE POLITIKE 198 micanja održivog razvoja (članak 11.), zaštite potrošača (članak 12.) uvjeta za dobrobit životinja (članak 13.) zaštite javnog zdravstva (članak 168. stavak 1.) te gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije (članak 175.) u cijelost postaju ciljevi ZPP-a. S druge strane, u kontekstu otvaranja i globalizacije tržišta, članak 207. utvrđuje principe zajedničke trgovinske politike, primjenjive na trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Konačno, principi politike tržišnog natjecanja ne primjenjuju se na proizvodnju i trgovinu poljoprivrednim proizvodima sa strukturnim posebnostima primarnog sektora (članak 42.). Postupak odlučivanja o poljoprivrednim pitanjima Članak 43. stavak 2. podstavak 3. Ugovora iz Rima utvrđuje postupak pripreme i provedbe ZPP-a koji se temelji na: prijedlogu Komisije; mišljenju Europskog parlamenta i ako je potrebno Europskog gospodarskog i socijalnog odbora: odluka Vijeća na temelju kvalificirane većine. Radilo se o jednostavnom savjetodavnom postupku za Parlament koji nije mijenjan do 2010. Tada je Ugovorom iz Lisabona (članak 42. podstavak 1. i članak 43. stavak 2.) suodlučivanje o ZPP-u priznato kao „redovan zakonodavni postupak” (vidi Vodič 1.4.1.) koji je zamijenio savjetodavni postupak, što je ojačalo ulogu Europskog parlamenta kao stvarnog suzakonodavca za poljoprivredu. Međutim, novi ugovor donosi probleme u tumačenju uvođenjem iznimaka od redovnog postupka u korist Vijeća. Zapravo članak 42. stavak 2. u okviru pravila tržišnog natjecanja predviđa da „Vijeće na prijedlog Komisije može odobriti dodjeljivanje potpore: a) za zaštitu poljoprivrednih gospodarstva koji su zbog strukturnih ili prirodnih uvjeta u nepovoljnijem položaju; b) u okviru programâ gospodarskog razvoja”. Nadalje, članak 43. stavak 3. navodi da „Vijeće na prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja”. Zbog nepostojanja jasnog razgraničenja zakonodavne nadležnosti Europskog parlamenta i Vijeća na području poljoprivrede, tijekom pregovora o novom ZPP-u nakon 2013. (vidi Vodič 5.2.9.) može doći do pravnih i političkih problema, iako duga sudska praksa potvrđuje restriktivno tumačenje iznimaka. Europski parlament odbacuje opća provedbena ograničenja u korist Vijeća koja bi mogla uvjetovati, odnosno učiniti besmislenim pravo suodlučivanja stečeno novim ugovorom, posebno u kontekstu temeljnih reformi ZPP-a u okviru kojih bi ključni elementi bili utvrđivanje potpora, cijena i kvota. Međutim, Vijeće je odbacilo sva ograničenja svoje punomoći priznate člankom 43. stavkom 3. u okviru nove jedinstvene zajedničke organizacije tržišta. U tom kontekstu, Parlament je bio primoran prihvatiti iznimku kako ne bi blokirao novi ZPP (rezolucija P7_TA(2013)492 od 20. studenog 2013). Osim toga, konačna deklaracija Vijeća priznaje je da postignuti dogovor ne isključuje daljnje reforme ZPP-a niti sprečava moguće pravne postupke. Moguće je stoga predvidjeti da će se međuinstitucionalna rasprava o proširenju članka 43. stavka 3. između Vijeća i Europske unije nastaviti. Osim toga, postoje i druge instance koje su također sudjelovale u provedbi ZPP-a u okviru postupka nazvanog „komitologija” (postupak na razini odbora). Od 1961. kad su stvorene prve organizacije zajedničkog tržišta, osnovano je više odbora. Komisija je tada namjeravala sebi osigurati velike ovlasti odlučivanja u upravljanju zajedničkom organizacijom tržišta. Međutim, više država članica željelo je da te ovlasti zadrži Vijeće. Odbori su predstavljali kompromis između ta dva stava: Upravljanje je povjereno Komisiji, ali se morala savjetovati s odborom u kojem su predstavnici država članica te koji prihvaća stajališta kvalificiranom većinom. Ugovorom iz Lisabona uvedena je razliku između „delegiranih akata” i „provedbenih akata” (vidi Vodič 1.3.8.). Usvajanje delegiranih akata regulirat će se osnovnim zakonodavnim aktom, dok će usvajanje izvršnih akata biti podložno novom ispitivanju ili savjetodavnim postupcima na temelju Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 55 od 28. veljače 2011.). Većina nacrta poljoprivrednih provedbenih akata bit će podložni postupcima ispitivanja u kojima će Europski parlament i Vijeće imati „pravo nadzora”. Osim toga, u okviru savjetodavnih odbora, stručne organizacije EU-a kroz odbor profesionalnih poljoprivrednih organizacija (COPA) i Opća konfederacija poljoprivrednih zadruga EU-a (COGECA) i dalje će biti neizravno uključene u europski postupak donošenja odluka. ZPP – podijeljena nadležnost Unije i država članica U Ugovor o funkcioniranju Europske unije (Glava I.) uključena je opća klasifikacija nadležnosti u tri kategorije (vidi Vodič 1.1.5.). Radi se o isključivoj nadležnosti, podijeljenoj nadležnosti i nadležnosti za koordinaciju, podupiranje i dopunjavanje djelovanja država članica. U tom kontekstu članak 4. stavak 2. točka (d) priznaje podijeljenu nadležnost između Unije i država članica na području poljoprivrede, što je u suprotnosti s općim mišljenjem struke i pravnih službi Komisije [SEC(1992) 1990 od 27. listopada 1992.] koji su politiku u vezi s tržištem (prvi stup ZPP-a) do sada procjenjivali isključivom nadležnošću Unije. Novi članak 4. stavak 2. točka (d) UFEU-a utjecat će na zakonodavni rad na području poljoprivrede tako što će europske institucije primjenjivati načelo supsidijarnosti (vidi Vodič 1.2.2.) na područja koja ne ulaze isključivo u nadležnost Unije (članak 5. stavak 3. i članak 12. EU-a). U vezi s tim potrebno je napomenuti da će nacionalni parlamenti moći predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije uputiti obrazloženo mišljenje o usklađenosti nacrta zakonodavnih akata na području poljoprivrede s načelom 199 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) supsidijarnosti. Nadalje, „sustav pojačane suradnje” uveden člankom 20. UEU-a (vidi Vodič 1.1.5.) od sada će se primjenjivati na ZPP. U okviru tog sustava neke države članice (u ovom slučaju njih najmanje devet) moći će međusobno odlučivati o preuzimanju dodatne obveze na području poljoprivrede jer je ZPP sve fleksibilniji po pitanju primjene zajedničkih mehanizama (vidi Vodič 5.2.3.). Uloga Europskog parlamenta S obzirom da nema ovlasti odlučivanja, Europski parlament je izvršio jak utjecaj na ZPP nakon Ugovora iz Rima korištenjem neobvezujućih metoda poput izvješća i rezolucija na vlastitu inicijativu. Treba naglasiti da je, nakon deklaracije Europskog vijeća iz 1997. u korist europskog poljoprivrednog modela, Europski parlament u nekoliko navrata iskazao svoju predanost višenamjenskom europskom poljoprivrednom (i prehrambenom) modelu na cijelom teritoriju proširene Unije, koji je usuglašen s liberalizacijom i globalizacijom tržišta. Taj se interes prvenstveno iskazuje u okviru reforme ZPP-a iz 2003. (rezoluci- je od 30. svibnja i 7. studenoga 2002.) i višestranih pregovora o poljoprivredi u okviru WTO-a (krug pregovora iz Dohe) koji su još u tijeku (rezolucije od 13. ožujka, 25. listopada i 13. prosinca 2001. i od 12. veljače 2003.) (vidi Vodič 5.2.8.). U tom je kontekstu Europski parlament također izrazio podršku integraciji novih ciljeva u ZPP kao odgovor na nove izazove u poljoprivredi poput kvalitete proizvoda, javnog zdravstva, održivog razvoja, gospodarske, društvene i teritorijalne kohezije, zaštite okoliša ili borbe protiv klimatskih promjena. Ti su principi potvrđeni rezolucijama od 8. srpnja 2010. i od 23. lipnja 2011. o budućnosti ZPP-a nakon 2013. Ova nova reforma ZPP-a (vidi Vodič 5.2.9.) koja je započeta 2010. i zaključena u studenom 2013. omogućit će Parlamentu ulogu punog suzakonodavca u sektoru poljoprivrede na temelju novog institucionalnog okvira utvrđenog Ugovorom iz Lisabona (rezolucije P7_TA(2013)490 do 493. JJ Albert Massot 11/2013 SEKTORSKE POLITIKE 200 5.2.2. Financiranje ZPP-a Financiranje zajedničke poljoprivredne politike u pravilu se osigurava samo iz jednog fonda – Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi, koji je 1. siječnja 2007. zamijenjen Europskim fondom za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskim poljoprivrednim fondom za ruralni razvoj (EPFRR). Pravna osnova Članak 40. stavak 3. UEU-a. Uredbe (EZ) br. 1290/2005 (SL L 209, 11. kolovoza 2005.), br. 1698/2005 (SL L 277 od 21. listopada 2005.) i br. 473/2009 (SL L 144, 9. lipnja 2009.). Razvoj financijskog okvira za poljoprivredu Osnovana u siječnju 1962. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) djeluje putem Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EFUJP). Fond je 1964. podijeljen u dvije komponente, komponentu „jamstva” i komponentu „usmjeravanja”, na koje su se primjenjivala različita pravila. • • Komponenta „jamstva”, kao daleko najvažnija, imala je ulogu financiranja rashoda koji su proizlazili iz primjene tržišne i cjenovne politike. Osnovna karakteristika tih rashoda je nepredvidivost (u mjeri u kojoj njihova količina ovisi o raznim varijablama: nepredvidivim klimatskim poremećajima i zdravstvenim krizama, promjeni potražnje, međunarodnim cijenama, itd.) što se tijekom financijske godine mijenjalo kako bi se proračunska sredstva prilagodila stvarnim potrebama na temelju dopuna i izmjena u proračunu. Intervencije na tržištu u pravilu su se u potpunosti financirale iz komponente jamstva EFUJP-a. rashoda iz komponente jamstva EFUJP-a. Od tada Parlament ima pravo nadzora koje proizlazi iz postupka usklađivanja prije usvajanja proračuna. Odluka 88/377/EEZ zamijenjena je odlukom 94/729/EZ (SL L 293, 12. studenog 1994.) koja je potvrdila načelo prema kojem se financijska disciplina treba primijeniti na cjelokupnu zajedničku politiku. Agendom 2000. (vidi dosje 5.2.3.) proširena je poljoprivredna smjernica unutar financijske perspektive za razdoblje 2000. – 2006. (SL C 172 od 18. lipnja 1999.). Način financiranja ZPP-a je u isto vrijeme određen novom Uredbom (EZ) br. 1258/1999 (SL C 160 od 26. lipnja 1999.). Višegodišnji financijski okvir za razdoblje od 2007. do 2013. odobren je 2006. (SL C 139 od 14. lipnja 2006.) (vidi Vodič 1.5.2.). Uključuje i 2. poglavlje „Očuvanje prirodnih resursa i upravljanje njima”, koje obuhvaća proračun za poljoprivredu, ruralni razvoj, okoliš i ribolov (413 milijardi eura prema postojećim cijenama, što čini 42,3 % svih sredstava za preuzimanje obveza za EU – 27). Regulacija poljoprivrednih tržišta i izravne potpore predstavlja 33,8 % ukupnih predviđenih obaveza, odnosno 330 milijardi eura prema postojećim cijenama, od koji 8 %, odnosno 78 milijardi eura odlazi na mjere ruralnog razvoja. Revizija financiranja ZPP-a također je pozvana u okviru preliminarnih rasprava o perspektivi za 2007. – 2013. • Uredbom (EZ) br. 1290/2005 (SL C 209 od 11. kolovoza 2005.) EFUJP je razdvojen u dva zasebna fonda, u Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) za financiranje tržišnih mjera i za pomoć prihodima te u Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR). S godišnjim proračunom koji iznosi oko 47 milijardi eura prema postojećim cijenama za razdoblje 2007. – 2013. EFJP s državama članicama financira, odnosno, povremeno sufinancira rashode jedinstvene zajedničke organizacije tržišta (vidi Vodič 5.2.4.), izravne potpore poljoprivrednim gospodarstvima (vidi Vodič 5.2.5.), doprinos Uniji u aktivnostima informiranja i promidžbe poljoprivrednih proizvoda na unutarnjem tržištu i u trećim zemljama kao i različite neplanirane rashode za veterinarske postupke, prikupljanje i korištenje genetskih resursa. • Uredbi (EZ) br. 1290/2005 priložena je Uredba (EZ) br. 1698/2005 (SL L 277 od 21. listopada 2005.) o potpori ruralnom razvoju kroz EPFRR zbog specifičnih financijskih uvjeta i programira- Komponenta „usmjeravanja” pridonosila je financiranju aktivnosti strukturne politike i razvoja ruralnih zona. Za razliku od komponente jamstva EFUJP-a, komponenta usmjeravanja EFUJPa temeljila se na načelu sufinanciranja. U svrhu zaustavljanja rasta rashoda ZPP-a nakon 1988. raspoloživa su sredstva podređena strogoj proračunskoj disciplini uvođenjem višegodišnje poljoprivredne smjernice (Odluka 88/377/EEZ, dopunjena međuinstitucionalnim sporazumom od 22. lipnja 1988. u okviru paketa „Delors I”) (vidi dosje 1.5.2. i 5.2.3.). Nakon Ugovora iz Maastrichta i Europskog vijeća u Edinburghu (prosinac 1992.) financijski je okvir promijenjen (paket „Delors II”). Međuinstitucionalni sporazum iz 1998. otvorio je put novom sporazumu o proračunskoj disciplini za razdoblje od 1993. do 1999. (SL C 331 od 7. prosinca 1993.). Proširio je principe iz 1988. i istovremeno unaprijedio položaj Europskog parlamenta u pogledu tzv. obveznih 201 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) nja drugog stupa ZPP-a (vidi Vodič 5.2.6.). EPFRR je preuzeo dio proračuna iz komponente jamstva EFUJP-a (uključujući mjere podrške), komponentu usmjeravanja EFUJP-a i inicijativu LEADER (koja igra važnu ulogu u ruralnom razvoju kroz poticaj lokalnih strategija koje se temelje na partnerstvu i mrežama za razmjenu iskustava). EPFRR sufinancira mjere za poboljšanje konkurentnosti u sektorima poljoprivrede i šumarstva, za zaštitu okoliša u poljoprivredi, za poboljšanje kvalitete života u ruralnim područjima te za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva i izgradnju lokanih kapaciteta (vidi Vodič 5.2.6.). Komponenta „jamstva” oduvijek je predstavljala jedan od obaveznih rashoda u proračunu Zajednice, koji se neposredno temelji na ugovoru ili propisima koji iz njega proizlaze. S druge su strane svi rashodi komponente „usmjeravanja” EFUJP-a bili određeni kao neobavezni. Do stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona (vidi Vodič 5.2.1.), Vijeće, koje ima najveću nadležnost za proračun Unije, u pravilu je imalo posljednju riječ o obveznim rashodima u postupku usvajanja godišnjeg proračuna. Osim toga, Europski je parlament zadržao pravo odlučivanja o neobveznim rashodima u okviru maksimalnog praga porasta koji izračunava Komisija na osnovi gospodarskih parametara. Novi ugovor o funkcioniranju Europske unije (vidi vodič 5.2.1.) ukida ovu odluku i nakon čega dvije institucije s proračunskim ovlastima (Europski parlament i Vijeće) zajedno odlučuju o poljoprivrednim rashodima. Europski parlament odobrio je 19. studenog 2013. Uredbu o novom višegodišnjem financijskom okviru i međuinstitucijskom sporazumu o dobrom financijskom upravljanju za razdoblje 2014. – 2020. (rezolucije P7_TA(2013)455 i 456). Novi višegodišnji financijski okvir odredio je proračun za poglavlje „Očuvanje prirodnih resursa i upravljanje njima” (uključujući ZOT) od 373,17 milijardi eura prema cijenama iz 2011., što čini 38,9 % svih sredstava za preuzimanje obaveza za EU-28 (vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red A). Regulacija poljoprivrednih tržišta i izravne potpore čini 28,9 % od ukupnih predviđenih obveza, odnosno 277,8 milijardi eura prema cijenama iz 2011. (vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red B). Osim toga, mjere ruralnog razvoja iznose 8,8 %, odnosno 84,9 milijardi eura (vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red C). Dakle agroruralni proračun predviđen za 2020. godinu iznosi 49 milijardi eura, odnosno 34,9 % od ukupnog proračuna, što je ispod postotka utvrđenog za ZPP na početku financijske perspektive (40,5 % u 2014.) (vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red D). Razvoj poljoprivrednih i ruralnih rashoda a.Opći pregled Udio potrošnje za poljoprivredu u proračunu Unije kontinuirano pada zadnjih nekoliko godina. Dok je početkom 80-ih godina ZPP činio 66 % proračuna Unije za razdoblje 2014. – 2020., na njega će se izdvojiti svega 37,8 % (vidi Vodič 5.2.10., tablica I. red D). Od 1992., kada je provedena prva velika reforma ZPP-a te su naglo dobivene izravne potpore, rashodi u poljoprivredi ostali su realno stabilni, osim 1996. i 1997. godine (zbog krize „kravljeg ludila” i pristupanja triju novih država članica). U usporedbi s bruto nacionalnim dohotkom (BND) Unije proračunski trošak ZPP-a smanjen je dakle s 0,54 % 1990. na 0,34 % predviđenih za 2020. (vidi Vodič 5.2.10., Tablica I, red D). b.Podjela rashoda po kategorijama i sektorima Rashodi prvog stupa (43,8 milijardi eura 2011. godine) (vidi Vodič 5.2.10., Tablica V, stupac 1.) čine ukupno 91 % izravnih potpora dodijeljenih poljoprivrednicima (40,1 milijarda eura). Velik porast izravnih potpora od 1992. rezultirao je istovremenim smanjenjem drugih rashoda komponente jamstva EFUJP-a/ EFJP-a: izvozne subvencije dosegle su svega 0,4 % (179 milijuna eura), a ostale intervencije (rezerve, mjere restrukturiranja industrije šećera, promotivne i informativne aktivnosti, veterinarske i fitosanitarne mjere) iznose svega 3,8 milijardi (8,6 % od ukupnog iznosa). U prošlosti su tri glavna sektora koja su koristila komponentu jamstva EFUJP-a bile ratarske kulture (žitarice, uljarice i proteinski usjevi) te goveđi i mliječni proizvodi. Nakon reforme iz 2003. (vidi Vodič 5.2.3. i 5.2.5.) i nevezane pomoći za proizvodnju koja je bila posljedica reforme, najveća stavka u rashodima bila je jednokratna isplata poljoprivrednim gospodarstvima (82,0 % ukupnog EFJP-a u 2011.), a zatim izravne potpore za proizvodnju (9,0 %) (vidi Vodič 5.2.4.). c.Raspodjela po državama i vrstama poljoprivrednih gospodarstava Kao što pokazuje tablica V. stupac 1., u financijskoj godini 2011. (vidi Vodič 5.2.10.) Francuska je bila najveći korisnik EFJP-a (20,0 %), zatim Španjolska (13,6 %), Njemačka (12,6 %) i Italija (11,0 %). Iz EPFRR-a najviše je sredstava primila Poljska (14,9 %), zatim Njemačka (9,8 %), Španjolska (8,3 %) i Rumunjska (7,6 %). Treba naglasiti mali utjecaj (14,2 %) koji su nove države članice (EU-12) imale na EFJP zbog postepenog postupka usklađivanja izravnih potpora koji je još u tijeku. S druge strane, nove su države članice već primile velik dio sredstava iz EPFRR-a (39,2 %) primjenom prioriteta za modernizaciju poljoprivrednih struktura i za razvoj ruralnih zona u tim državama. Tablica V. stupac 2. (vidi Vodič 5.2.10.) također pokazuje nejednaku raspodjelu izravnih potpora ZPP-a na razini potpore poljoprivrednim gospodarstvima: 80,3 % korisnika ZPP-a u EU-27 primilo je 2011. manje od 5,000 eura na godinu, u iznosu koji predstavlja 15,5 % ukupnih izravnih potpora koje financira SEKTORSKE POLITIKE 202 EFJP. Međutim, minimalni postotak poljoprivrednih gospodarstava (njih 124,710 od ukupno 7,6 milijuna, odnosno 1,63 %) prima više od 100 000 eura, u ukupnom iznosu od 12,5 milijardi eura (31 % od ukupnih izravnih potpora isplaćenih 2011.). Češka, Slovačka, Danska i Ujedinjena Kraljevina zemlje su s višim postotkom velikih poljoprivrednih gospodarstava (ili društava) koji su korisnici ZPP-a. Ta situacija dovodi u pitanje legitimnost dodjele potpora ZPP-a u očima europskih građana u cjelini. Uloga Europskog parlamenta Međuinstitucionalni sporazumi iz 1988., 1993., 1999. i 2006. omogućili su Europskom parlamentu da u određenoj mjeri poveća svoj utjecaj na obvezne rashode. U okviru postupka usklađivanja Parlament je izrazio svoj stav o ukupnim proračunskim sredstvima EFUJP-a i o njihovoj raspodjeli prema proizvodima i aktivnostima, iako Vijeće donosi konačnu odluku. Osnovni je doprinos Parlamenta radu EFUJP-a njegovo čvrsto zauzimanje za izmjene Uredbe (EZ) br. 1258/1999 o financiranju ZPP-a i ruralnog razvoja kako bi se izbjegli sporovi koji nastaju kao posljedica dijaloga isključivo između nacionalnih tijela država članica i regija o kojima je riječ (T6-0193/2005 od 26. svibnja 2005., SL C 117 E, 18. svibnja 2006.). Dugi međuinstitucionalni pregovori pravilnika o višegodišnjem financijskom okviru za 2014. – 2020. rezultirali su političkim dogovorom krajem lipnja 2013. koji su dvije institucije s proračunskim ovlastima usvojile u studenom 2013. Pod pritiskom odobrenja sjednice, Parlament je morao izmijeniti načela sporazuma s Europskim vijećem 7. i 8. veljače 2013. Među ostvarenim promjenama mogu se navesti povećana fleksibilnost upravljanja poglavljima, jačanje proračuna, hitna raspodjela preostalih sredstava država članica iz proračuna za 2013. ili poboljšanje proračunskih sredstava kroz poglavlje 1. (konkurentnost) (rezolucije P7_TA(2013) 455 i 456). Odbor za poljoprivredu i ruralni razvoj poboljšao je nekoliko financijskih značajki novog sustava izravnih plaćanja i nove politike ruralnog razvoja nakon zadnjih trijaloga održanih u rujnu 2013. (vidi Vodič 5.2.9.). Te promjene omogućile su mu odobrenje svih propisa novog ZPP-a 20. studenog 2013. (rezolucije P7_TA(2013) 490 do 493). JJ Albert Massot 11/2013 203 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) 5.2.3. Instrumenti ZPP-a na snazi Tijekom vremena zajednička poljoprivredna politika prošla je kroz četiri velike reforme, od kojih su zadnje bile 2003. (revizija sredinom razdoblja) i 2009. („sistematski pregled”). Pravna osnova Članci 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Ciljevi Nizom reformi ZPP-a omogućeno je usvajanje mehanizama za postizanje ciljeva utvrđenih ugovorom (5.2.1.). Zadnje reforme koje su uključivale reviziju sredinom razdoblja 2003. i „sistematski pregled” 2009. kao i prvi dokumenti Komisije o sljedećoj reformi 2013. uvele su u ZPP neke nove ciljeve: gospodarske (osiguranje sigurnosti hrane kroz stabilnu poljoprivrednu proizvodnju, unaprjeđenje konkurentnosti i raspodjele vrijednosti u prehrambenom lancu); ekološke (održivo korištenje prirodnih resursa i borba protiv klimatskih promjena); i teritorijalne (osiguranje gospodarske i društvene dinamike u ruralnim područjima). Postignuća a.Prvi koraci: borba protiv viškova uz ograničeni uspjeh Od svojih početaka 1962. ZPP je ispunio svoj cilj osiguranja sigurnosti prehrambenih proizvoda. Zatim je ZPP, zbog zaštićenih cijena koje su u odnosu na svjetsko tržište bile vrlo visoke te neograničenog zajamčenog otkupa, počeo proizvoditi sve više viškova. Početkom 1980-tih godina prioritet je bio smanjenje sve veće razlike između ponude i potražnje te nadzor rashoda u poljoprivredi. hektaru i premije po grlu stoke ušle su u „plavu kutiju” WTO-a (5.2.7.). Konačno, mjere koje se odnose na tržišta upotpunjene su mjerama na strukturnoj razini: dobrovoljnim programom prijevremene mirovine za poljoprivrednike starije od 55 godina; ekološkopoljoprivrednom potporom za poljoprivrednike koji koriste ekološke tehnike; i mjerama potpore za pošumljavanje poljoprivrednih zemljišta. c.Agenda 2000 nova etapa reforme iz 1992. Nakon okončanja reforme iz 1992., krajem 90tih godina zbog mogućnosti širenja EU-a prema istoku javio se strah da će nakon što nove članice usvoje ZPP doći do novih viškova i ogromnih rashoda u poljoprivredi. U tom kontekstu sporazumom o poljoprivredi WTO-a iz 1994. (5.2.7.) uređeni su instrumenti upravljanja ZPP-om i ograničene su mogućnosti preorijentiranja i subvencioniranog izvoza proizvoda. Europsko vijeće u Luksemburgu je 1997. utvrdilo strateški cilj reforme, izjavivši da europska poljoprivreda mora biti višefunkcionalna, održiva, konkurentna i raširena posvuda u EU-u. Nakon dogovora postignutog na Europskom vijeću u Berlinu 24. i 25. ožujka 1999. reforma se uglavnom usredotočila na sljedeće elemente: • na novo usklađivanje unutarnjih cijena s cijenama na svjetskom tržištu, što je djelomično kompenzirano kroz izravne potpore proizvođačima; • na dobrovoljno uvođenje ekoloških normi (ekološka uvjetovanost) koje države članice moraju uvesti za dobivanje potpore i na mogućnost smanjenja (promjene) za financiranje mjera ruralnog razvoja; • na jačanje društveno-strukturnih i popratnih mjera na snazi u skladu sa zaključcima konferencije iz Corka iz 1996., posebno poljoprivredno-ekoloških aktivnosti u sklopu nove politike ruralnog razvoja, što je kasnije nazvano „drugi stup ZPP-a” (5.2.6.); • na proračunsku stabilnost u sklopu strogog financijskog okvira za razdoblje od 2000. do 2006. (5.2.2.) u tri dijela: na 40,5 milijardi eura u prosjeku za prvi stup ZPP-a (tržišna politika i potpore); 14 milijardi za financiranje drugog stupa ZPP-a (nova politika ruralnog razvoja) te veterinarske i fitosanitarne mjere; b.Reforma iz 1992.: veliki preokret Zbog stalnih viškova i opterećenja proračuna, Vijeće je 1992. usvojilo novu reformu. Ta je reforma dovela do radikalne promjene u ZPP-u, jer je sustav zaštite cijena zamijenjen sa sustavom izravnih dohodovnih potpora. Gubitak prihoda do kojeg je došlo zbog značajnog pada zajamčenih cijena ratarskih kultura, kompenziran je putem izravne potpore po hektaru, koja je uvjetovana obaveznim pologom od 15 %, osim za male proizvođače. U pogledu stočarske proizvodnje, cijena govedine kompenzirana je isplatom premije po grlu stoke, što je uvjetovano maksimalnim brojem životinja po hektaru površine pašnjaka, u svrhu poticanja značajne proizvodnje. Ova izravna potpora po SEKTORSKE POLITIKE 204 zvode da se izbjegne njihovo zanemarivanje, primjena povijesnog modela nevezane potpore i/ili regionalnog modela s mogućnošću uvođenja hibridnih modela; itd.); 250 milijuna godišnje za instrument pretpristupne pomoći (ISPA). d.Reforma iz lipnja 2003.: prema novom ZPP-u • konačno, financijska disciplina, princip koji je kasnije utemeljen u financijskoj perspektivi za razdoblje od 2007. do 2013. (SL L 139 od 14.06.2006.) u kojima je zamrznut proračun prvog stupa ZPP-a zbog izazova proširenja te su postavljeni obavezni godišnji maksimumi. Institucije EU-a sada će moći uvesti linearna smanjenja u postojeću izravnu potporu za poštovanje tih mjera; • nadalje, jedinstveno zajedničko tržište utemeljeno je 2007. objedinivši mehanizme 21og postojećeg zajedničkog propisa o trgovini [Uredba (EZ) br. 1234/2007, SL L 299 od 16.11.2007.] (5.2.4.). Nakon sastanka u Berlinu 1999. EU-15 je nakon usvajanja prijedloga Agende 2000. pozvao Komisiju da 2002. provede test sredinom razdoblja da se utvrdi učinak zadnje reforme ZPP-a. Ta revizija sredinom razdoblja na kraju je postala najambicioznija reforma ZPP-a do danas, s četiri osnovna cilja: dalje povezati europsku poljoprivredu sa svjetskim tržištima; pripremiti EU za proširenje; bolje odgovoriti na nove društvene zahtjeve u pogledu očuvanja okoliša i kvalitete proizvoda (javnost je bila uznemirena zbog serije sanitarnih kriza poput one s goveđom spongiformnom encefalopatijom, tzv. „kravljim ludilom” te slinavkom i šapom); uskladiti ZPP sa zahtjevima zemalja izvan EU-a u kontekstu kruga pregovora iz Dohe pokrenutih 2001. (5.2.8.). Ministri poljoprivrede su 26. lipnja 2003. u Luxembourgu postigli dogovor na temelju kojeg je značajno reorganiziran ZPP te uveden niz novih principa i/ili mehanizama: • nevezana potpora za proizvedene količine kako bi se poljoprivrednici lakše usmjerili na tržište te za smanjenje nesrazmjera proizvodnje i trgovine poljoprivrednim proizvodima. te nevezane potpore pretvorene su u jednokratnu isplatu po gospodarstvu, čiji je cilj jamčiti stabilnost prihoda; • uvjetovanost („unakrsna sukladnost”) koja je jednokratne isplate uvjetovala serijom kriterija vezanih za okoliš, javno zdravstvo, dobrobit životinja i slično, u skladu s očekivanjima europskih građana; • kompatibilnost s pravilima WTO-a jer je krajnji cilj ukidanja nevezane potpore bilo unošenje sustava jednokratne isplate u „zelenu kutiju” dogovora o poljoprivredi WTO-a (5.2.7.); • javna preraspodjela prava plaćanja dodijeljenih poljoprivrednicima prema povijesnom modelu putem tri mehanizma: promjena, kojom se omogućava prijenos sredstava između dva stupa ZPP-a u svrhu jačanja ruralnog razvoja (5.2.6.); nacionalne rezerve prava na isplatu zbog rješavanja izvanrednih teškoća ili specifičnih situacija; moguća primjena regionalnog modela nevezane potpore da se omogući usklađivanje isplata po hektaru dodijeljenih prema regionalnim kriterijima; • fleksibilno upravljanje ZPP-om uz mogućnost da države članice primijene cijeli niz parametara novog ZPP-a na različite načine (djelomično nevezana potpora za neke proi- e. „Sistematski pregled” iz 2009.: konsolidacija okvira reforme iz 2003. „Sistematski pregled” kojeg je odobrilo Vijeće 20. studenoga 2008. predstavlja zadnji stadij ovog postupka reforme koji još traje i nije dovršen [Uredbe (EZ) br. 72/2009 do (EZ) br. 74/2009 i Odluka 2009/61/EZ SL L 30 od 31. 01. 2009.]. Usprkos ograničenom opsegu „sistematskog pregleda”, odluke koje je donijelo Vijeće izmijenile su značajan broj mjera primijenjenih nakon reforme ZPP-a iz 2003. Njihov je cilj: • ojačati ukupnu nepovezanost potpora. „Sistematski pregled” predvidio je postepeno ukidanje preostalih isplata vezanih za proizvodnju kroz njihovu integraciju u sustav jednokratnih isplata po gospodarstvu, uz izuzetak premija za krave muzare i premija za ovce i koze; • djelomično preusmjeriti sredstva iz prvog stupa u korist ruralnog razvoja odnosno osjetljivih proizvoda i/ili regija. Stupanj promjene za izravne potpore iz prvog stupa ZPP-a porastao je za jačanje novih mjera drugog stupa ZPP-a (5.2.6.). Osim toga države članice imaju mogućnost iskoristiti članak 68. nove Uredbe (EZ) br. 73/2009 za pomoć sektorima i/ili regijama koje imaju specifične probleme i/ili za promicanje mjera upravljanja rizicima (5.2.5.); • revidirati instrumente regulacije tržišta. Nakon „sistematskog pregleda” pravila za javnu intervenciju i nadzor ponude postali su fleksibilniji kako bi poljoprivrednici mogli neometano reagirati na signale s tržišta. Osim toga, ukinuta je obavezna rezerva u kontekstu razvoja biogoriva. Konačno, za razdoblje od 2014. do 2015. potvrđeno je postupno ukidanje kvota za mlijeko. 205 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) Uloga Europskog parlamenta Europski je parlament u pravilu podržao sve reforme ZPP-a. Usvojio je većinu preporuka Komisije o reformi iz 2003. te izrazio svoju podršku djelomičnom razdvajanju i odbacio ideju o djelomičnom povlačenju potpora (T5-0256/2003 od 5. lipnja 2003., SL C 68 od 18.03.04.). Europski je parlament preporučio djelomično razdvajanje potpora za samo dva sektora: obradive kulture i muška goveda. Zastupnici su također izmijenili prijedlog Komisije o promjeni i odbacili koncept postepenog smanjenja promjene. Konačno, Parlament je obnovio zahtjev za potpuno suodlučivanje o poljoprivrednoj politici, što je postignuto tek nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona (1.1.5. i 5.2.1.). U svojoj rezoluciji od 22.04.2004. (T5-0367/2004, SL C 104 od 30.4.2004.) Europski je parlament također naglasio da nije bio vezan odlukom Europskog vijeća u Bruxellesu o potrošnji u poljoprivredi do 2013. te je potvrdio je svoju podršku jačanju politike ruralnog razvoja. Nadalje, izrazio je svoju suzdržanost o sedmogodišnjem razdoblju za financijsku perspektivu 2007. – 2013. Tijekom rasprave o „sistematskom pregledu” Parlament je u cjelini podržao prijedloge Komisije [COM(2007)0722 od 20.11.2007. i COM(2008)0306 od 20.5.2008.], kroz četiri rezolucije [T6-0093/2008 od 12.12.2008., T6-0549/2008, 0550/2008 i 0551/2008 od 19.11.2008.]. JJ Albert Massot SEKTORSKE POLITIKE 206 5.2.4. Prvi stup ZPP-a: I. – jedinstvena zajednička organizacija tržišta Zajedničke organizacije tržišta upravljale su proizvodnjom i trgovinom europskim poljoprivrednim proizvodima od uspostavljanja zajedničke poljoprivredne politike. Godine 2007. jedinstvena zajednička organizacija tržišta u jednom je tekstu kodificirala sve važeće sustave uređenja tržišta. Nadalje, od 2003. izravna potpora za poljoprivredne proizvode uređena je izvan okvira zajedničkih organizacija tržišta. Pravna osnova Članak 40. UFEU-a, Uredba Vijeća (EZ) br. 1234/2007 (SL L 299 od 16.11.2007.) Tržišna politika, danas uključena u prvi stup zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), temelji se na članku 40. UFEU-a te na temeljnim propisima koji iz njega proizlaze i koji upravljaju raznim zajedničkim organizacijama tržišta (ZOT). Ona je predstavljala najstariji instrument ZPP-a, a do reforme iz 2003. (5.2.3.) ujedno i najvažniji. Otad je većina programa izravne potpore odvojena od proizvodnje i uključena najprije u Uredbu (EZ) br. 1782/2003 (SL L 270, 21.10. 2003.), a nakon usvajanja „pregleda zdravstvenog stanja” u Uredbu (EZ) br. 73/2009 (SL L 30, 31.1. 2009.) (5.2.5.). Godine 2007. u okviru postupka pojednostavljenja ZPP-a uspostavljena je jedinstvena zajednička organizacija tržišta za sve poljoprivredne proizvode kako bi se njome zamijenilo već postojeću 21 zajedničku organizaciju tržišta [Uredba (EZ) br. 1234/2007, SL L 299, 16.11. 2007.]. Uspostava jedinstvene zajedničke organizacije tržišta omogućila je ukidanje pedesetak akata Vijeća. no u programe za najudaljenije regije [Uredba (EZ) br. 2013/2006, SL L 384, 29.12. 2006.]. (5.1.7.). Postignuća a.Opseg zajedničkih organizacija tržišta po pojedinom proizvodu prije uvođenja jedinstvene zajedničke organizacije tržišta Prve zajedničke organizacije tržišta kao i instrument za njihovo financiranje, Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), Odsjek za jamstva (5.2.2.), osnovani su 1962. Uskoro se broj proizvoda u okviru zajedničkih organizacija tržišta povećao i obuhvatio sve poljoprivredne proizvode navedene u Prilogu II. Ugovoru, osim dviju važnih iznimaka: alkohola i krumpira. Iako su zajedničke organizacije tržišta često imale sličnu strukturu, razlikovale su se po oblicima organizacije, koji su bili više ili manje razrađeni i koji su nudili jamstva ovisna o ekonomskim i poljoprivrednim posebitostima proizvoda, podijeljena na dva glavna područja: • unutarnje područje ili „unutarnje tržište”, koje odlikuju sustavi zajedničkih cijena, mjere za nadzor ponude i prodaje, mjere potpore proizvodnji te mjere organizacije ili uređenja tržišta, • vanjsko područje koje odlikuje sustav vanjske zaštite od trećih zemalja, pravila za upravljanje carinskim kvotama, zaštitne klauzule, a moguće i povrat naknada za izvoz. Ciljevi Svrha regulatornih mjera prvog stupa ZPP-a usmjeriti je poljoprivrednu proizvodnju te stabilizirati tržišta. Tim se mjerama proizvodi ili grupe proizvoda uključuju u poseban sustav, zajedničku organizaciju tržišta, kako bi se omogućilo upravljanje njihovom proizvodnjom i trgovinom, poštujući osnovna načela ZPP-a (tj. jedinstvo tržišta, trgovinske povlastice Unije i financijsku solidarnost) i u skladu sa zajedničkim pravilima te prikladnim mehanizmima. Potonji su bili definirani temeljnim propisima za svaki proizvod posebno, sve dok na snagu nije stupila jedinstvena zajednička organizacija tržišta, koja je kodificirala važeće sustave reguliranja tržišta. Na području sektorskih reformi koje su provedene nakon uspostave jedinstvene zajedničke organizacije tržišta: odredbe usvojene u okviru reforme sektora voća i povrća iz 2007. te reforme tržišta vina iz 2008. uvrštene su u Uredbu (EZ) br. 1234/2007, dok sektor za pamuk, uređen protokolima iz priloga ugovorima o pristupanju Grčke i Španjolske, nije obuhvaćen Uredbom. Isto vrijedi i za sektor banana s obzirom na to da je njegovom posljednjom reformom uređenje njihove proizvodnje izuzeto iz ZPP-a i uključe- Kad je riječ o najvažnijim proizvodima, zajedničke su organizacije tržišta objedinjavale sustave zajedničkih cijena, izravne potpore te sustav trgovine s trećim zemljama, koji su u pojedinim slučajevima bili nadopunjeni instrumentima za organizaciju proizvodnje i prodaje u vidu rada skupina proizvođača ili strukovnih sporazuma ili pak raznim mjerama koje se tiču standarda kvalitete i prodaje. Što se tiče ostalih proizvoda, zajedničke su organizacije tržišta obuhvaćale samo sustav izravne potpore ili sustav zaštite državnih granica. b.Postupak reforme zajedničkih organizacija tržišta po pojedinom proizvodu Zbog previranja u monetarnom sustavu i brojnih teškoća izazvanih strukturnim viškovima u proizvodnji u većini sektora 1988., 1992. i 1999. provedena je 207 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) reforma politike potpore tržištima i s njome povezanih mehanizama (5.2.3.) u cilju postupnog sniženja institucionalnih cijena, koje je kompenzirano dodjeljivanjem izravne potpore i uspostavljanjem stabilizacijskih mehanizama. Ti su stabilizacijski mehanizmi u pojedinim slučajevima rezultirali nastankom prava na proizvodnju (konsolidacijom nacionalnih kvota za šećer i mliječne proizvode) ili prava na jamstvo u korist proizvođača [utvrđujući maksimalne zajamčene količine ili maksimalne zajamčene površine]. Nakon provedbe reforme ZPP-a u lipnju 2003. (5.2.3.) za većinu izravnih potpora za proizvodnju počelo se primjenjivati načelo odvajanja plaćanja od proizvodnje [ona tako postaje tzv. „jedinstveno plaćanje” po poljoprivrednom gospodarstvu] (5.2.5.). Izravna potpora koja nije povezana s količinom proizvodnje isključena je iz zajedničkih organizacija tržišta i uključena je u Uredbu (EZ) br. 1782/2003. Istovremeno je reforma iz 2003. godine izmijenila određene zajedničke organizacije tržišta: • • sektor mlijeka i mliječnih proizvoda: asimetrično sniženje cijena (interventna cijena maslaca snižena je za 25 % u četiri godine, interventna cijena obranog mlijeka u prahu pala je za 15 % kroz tri godine), za neke je države odobreno povećanje mliječnih kvota; žitarice: za polovinu je sniženo mjesečno poskupljenje skladištenja; zadržana je interventna cijena, osim za raž; uvedena su posebna plaćanja, koja su uključena u Uredbu (EZ) br. 1782/2003 (5.2.5.); ničke organizacije tržišta Uredbom (EZ) br. 361/2008, SL L 121, 7.5. 2008.]. Njome se uvelo: • uključivanje već postojećih potpora sektoru za proizvode od prerađenog voća i povrća u program jedinstvenih plaćanja, • pojednostavljenje i jačanje sustava organizacija proizvođača, kojima je u okviru sustava sufinanciranja povjerena dužnost upravljanja krizama, • uvođenje mjera za poticanje potrošnje, uključujući poticanje potrošnje voća i povrća u odgojno-obrazovnim ustanovama [program koji je naknadno uspostavljen Uredbom (EZ) br. 13/2009, SL L 5, 9.1. 2009.]. Posljednja sektorska reforma usvojena 2008. bila je reforma sektora vina [Uredba (EZ) br. 479/2008, SL L 148, 6.6. 2008.]. Glavne odrednice reforme bile su sljedeće: • postupno ukidanje režimâ destilacije, • uvođenje jedinstvenog plaćanja odvojenog od proizvodnje za svako vinogradarsko gospodarstvo, potpore za korištenje mošta također će se moći pretvoriti u plaćanja odvojena od proizvodnje, • provedba programa za dobrovoljno krčenje zemljišta, • ukidanje prava na sadnju prije kraja 2015. godine (ili eventualno 2018. na nacionalnoj razini), • stvaranje nacionalnog okvira potpora za prilagodbu sektora na promjene potražnje • riža: jednokratno sniženje interventne cijene riže za 50 % s ograničenjem intervencije; • prenamjena sredstava namijenjenih destilaciji za ruralni razvoj vinogradarskih regija, • drugi proizvodi: uvedena su posebna plaćanja za orašaste plodove (s najvećom površinom), škrobni krumpir (s dijelom plaćanja odvojenim od proizvodnje i dijelom povezanim s njom) i za osušenu krmu (i ovdje s dijelom plaćanja odvojenim od proizvodnje te s proizvodno povezanim dijelom). • revizija postojećih enoloških praksi i poboljšanje pravila o etiketiranju. Sektorske reforme koje su uslijedile 2004. godine (za pamuk, duhan, maslinovo ulje i hmelj) preuzele su, u potpunosti ili samo djelomice, sustav potpora odvojenih od proizvodnje za te sektore [Uredba (EZ) br. 864/2004 i (EZ) br. 865/2004, SL L 161, 30.4. 2004.]. Reformom šećernog sektora iz 2006. godine smanjena je potpora cijenama u tom sektoru i značajno je promijenjen sustav nacionalnih kvota za njegovu proizvodnju kako bi se poštovale obaveze prema Svjetskoj trgovinskoj organizaciji [Uredbe (EZ) br. 318/2006 do (EZ) br. 320/2006, SL L 58, 28.2. 2008.]. Godine 2007. odobrena je reforma sektora voća i povrća [Uredba (EZ) br. 1182/2007, SL L 273, 17.10. 2007., reforma je uključena u okvir jedinstvene zajed- Osim toga, „pregledom zdravstvenog stanja” iz 2009. godine (5.2.3.) promijenjena su pravila javne intervencije i nadzora ponude u više sektora. Ukinute su intervencije za svinjetinu, ječam i sirak. Određene su najviše cijene za interventni otkup žita, maslaca i mlijeka u prahu. Iznad utvrđenih pragova intervencija se odvija javnim nadmetanjem. Nadalje, ublažene su mjere za nadzor ponude: ukinuta je mjera „zemljište na ugaru”, a mliječne kvote rasle su za 1 % na godinu u cilju da se 2014./2015. u potpunosti ukinu. Naposljetku programi izravnih potpora su reorganizirani i uključeni u novu Uredbu (EZ) br. 73/2009. (5.2.5.). Promjene u doprinosima iz Odsjeka za jamstava Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF) [koji je 2007. postao Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP)] (5.2.2.) ukazuju na opseg promjene ZPP-a, koji je nakon uzastopnih reformi postao politika potpore prihodima (s izravnim potporama odvojenim od proizvodnje). SEKTORSKE POLITIKE 208 TABLICA 1. Doprinos Odsjeka za jamstava EFSJP-a / EFJP-a (u %) Mjere 1989. Odsjek za jamstva EFSJP-a 2011. EFJP — 82,0 38 20 42 0,4 −0,4 9,0 — 9,0 Plaćanja odvojena od proizvodnje (jedinstvena plaćanja) Tržišna potpora Naknade za izvoz Javna intervencija/skladištenje Potpore proizvodnji Ostale mjere (uključujući restrukturiranje industrije šećera) Uloga Europskog parlamenta Europski parlament odobrio je glavne odrednice prijedloga Komisije, čiji je cilj uspostava jedinstvene zajedničke organizacije tržišta za sve sektore (P6_TA(2007)0207 od 24.5.2007.). Također je podržao reformu sektora vina (P6_TA(2007)0610 od 12.12.2007.), kao i naknadne izmjene pročišćenog teksta jedinstvene zajedničke organizacije tržišta (Rezolucije P6_TA(2008)075 od 11.3.2008. i P6_ TA(2008)092 od 12.3.2008.). JJ Albert Massot 209 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) 5.2.5. Prvi stup ZPP-a: II. izravna plaćanja poljoprivrednim gospodarstvima Reformom iz 2003. veći dio izravne potpore odvojen je i prebačen u novi sustav jednokratnih isplata. Uredbom (EZ) br. 1782/2003 objedinjuje se u jednom tekstu sustav jednokratnih isplata i ostale posebne sustave potpore, koji su i dalje povezani s obradivom površinom ili s proizvodnjom. Ta je uredba zamijenjena Uredbom (EZ) br. 73/2009 nakon „sistematskog pregleda” ZPP-a iz 2009. godine. Pravna osnova Članci 38. do 44. UFEU-a, Uredba (EZ) br. 73/2009 Vijeća (SL L 30 od 31.1.2009.) Ciljevi Središnja točka reforme ZPP-a, usvojena u lipnju 2003. (5.2.3.) bilo je uvođenje nove horizontalne uredbe koja se odnosila na zajedničke odredbe za programe izravne potpore za europske poljoprivrednike. Ovaj novi tekst [Uredba (EZ) br. 1782/2003, SL L 270 od 21.10.2003.] značajno je promijenjen „sistematskim pregledom” iz 2009. i izmijenjen Uredbom (EZ) br. 73/2009 koja je postala svojevrstan jedinstveni i potpuni zakon na području izravne potpore poljoprivrednim gospodarstvima. Sadržaj uredbe (EZ) br. 73/2009 a.Cjeloviti pregled Podrška ZPP-u tradicionalno se temelji na proizvodnoj logici. Reformom iz 2003. veći dio izravne potpore, koja se dotad dodjeljivala po hektaru i/ili po grlu stoke, promijenjen je u jednokratne isplate po gospodarstvu, čiji se iznos određuje na temelju povijesnog prava te koje je odvojeno od izbora proizvodâ i ponuđenih količina. Glavna svrha jednokratnih isplata po gospodarstvu bilo je postizanje veće stabilnosti dohotka za poljoprivrednike. Od tada je jednokratna isplata po gospodarstvu glavni sustav potpore u okviru novog ZPP-a (82 % ukupnih izdataka EFJP-a u 2011.) (5.2.4.). „Sistematskim pregledom” iz 2009. završen je postupak nevezane potpore te je većina potpora povezanih s proizvodnjom postupno bila uključena u sustav jednokratne isplate po gospodarstvu. b. Mjere na snazi 1. Program jednokratnih isplata (Single Payment Scheme, SPS) i metode njegove primjene Potpore za proizvodnju koje su dodjeljivane u prošlosti predstavljaju referentni iznos na razini pojedine države, kojem je utvrđena gornja granica (nacionalni okviri jednokratnih isplata). Na temelju tog iznosa izračunata je s jedne strane jedinstvena vrijednost prava na jednokratnu isplatu — jedno pravo po hektaru, a s druge strane broj hektara za koje se može tražiti ovo pravo. Države članice moraju stvoriti nacionalnu rezervu primjenom linearnog postotka sniženja nacionalnog okvira jednokratnih isplata. Nacionalne rezerve koriste se u prvom redu za poljoprivrednike koji ne raspolažu pravima (novi poljoprivrednici) i za one s iznimno niskim iznosom prava na plaćanje. Poljoprivrednik iz države članice od tada ima pravo na jednokratnu isplatu koja iznosom odgovara potpori koju je primio u referentnom razdoblju i broju hektara koje je obrađivao. Od 1. siječnja 2005. poljoprivrednici koji primaju jednokratne isplate mogu usmjeriti svoju proizvodnju ovisno o potrebama tržišta i uz sigurnost da će primati isti iznos potpore kao i prije, bez obzira na to što proizvode. Taj model nevezanih potpora, odnosno povijesni model, koriste Belgija, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Italija, Nizozemska, Austrija, Portugal, a u Ujedinjenoj Kraljevini Škotska i Wales. U nekim državama (Malta i Slovenija) referentni iznosi ne izračunavaju se individualno, nego na regionalnoj razini. Oni odgovaraju iznosu potpore koju poljoprivrednici u toj regiji primaju tijekom referentnog razdoblja. To znači da svi poljoprivrednici u istoj regiji primaju jednaku potporu po hektaru (fiksna stopa ili osnovna potpora). Taj model, tzv. „regionalni model nevezanih potpora”, za razliku od povijesnog modela, zahtijeva određenu preraspodjelu plaćanja za poljoprivrednike. Države članice mogu izabrati i hibridne modele potpora: mogu primjenjivati različite sustave izračuna ovisno o regiji unutar države (takav model koristi npr. Ujedinjena Kraljevina). Također mogu izračunavati jednokratne isplate primjenjujući dijelom povijesni pristup, a dijelom fiksnu stopu. Naposljetku, te se sustave moglo mijenjati od početka primjene sustava jednokratnih isplata do njegove potpune provedbe, što je rezultiralo nastankom dinamičnih hibridnih modela [u Danskoj, Njemačkoj, Finskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleskoj)] ili statičnih hibridnih modela [u Luksemburgu, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Sjeverna Irska)]. Budući da nove države članice nisu raspolagale s referentnim povijesnim podacima za određivanje jednokratnih isplata, uspostavljen je pojednostavljeni sustav jednokratnih isplata po površini (SAPS – Single Area Payment Scheme). Primijenilo ga je SEKTORSKE POLITIKE 210 deset od 12 novih država članica. Taj sustav uključuje plaćanje jednakih iznosa po raspoloživom hektaru poljoprivrednog zemljišta sve do nacionalne gornje granice, koja je utvrđena pristupnim ugovorima i koja se tijekom pristupnog razdoblja postupno podiže sve do potpunog izjednačenja iznosa potpora unutar 12 novih država članica s onima u EU-15. „Sistematskim pregledom” primjena sustava jednokratnih isplata po površini produžena je do 2013. Potpuno odvajanje potpora glavno je načelo reforme iz 2003. „Sistematskim pregledom” iz 2009. taj je pristup potvrđen, a države koje su izabrale (dobrovoljni) sustav nevezanih potpora morale su ga ukinuti prije 2012. Osim toga posebni sustavi potpora, koji su i dalje bili povezani s proizvodnjom, postupno su ukidani te uključeni u sustav jednokratnih isplata, osim premije za uzgoj stada krava dojilja te premija za ovce i koze, koje u državama članicama smiju ostati povezane s proizvodnjom na sadašnjoj razini. 2. Uvjetovanost („unakrsna sukladnost”) Odredbe koje se odnose na uvjetovanost čine jedan od ključnih elemenata reforme iz 2003. godine, koja uvjetuje jednokratne isplate time da poljoprivrednici poštuju: a) poljoprivredne i ekološke uvjete koje su postavile države članice kako bi ograničile eroziju tla, sačuvale strukturu i količinu organskih tvari u tlu te osigurale minimalnu razinu održavanja; b) važeće europske standarde na području javnog zdravstva, zdravlja životinja, zaštite okoliša i dobrobiti životinja [ukupno 18 standarda nabrojanih u Prilogu II. Uredbi (EZ) br. 73/2009]. Sustav uvjetovanosti pojednostavljen je nakon „sistematskog pregleda” iz 2009. Ukinuti su standardi koji se nisu pokazali prikladnima kao i standardi koji nisu ulazili u područje odgovornosti poljoprivrednikâ. S druge strane, uvedeni su novi zahtjevi u cilju zadržavanja ekološke prednosti rezervi, kao i unaprjeđenja upravljanja vodama [Prilog III. Uredbi (EZ) br. 73/2009]. U slučaju da poljoprivrednik ne poštuje pravila uvjetovanosti, izravna plaćanja na koja ima pravo djelomično se smanjuju ili čak u potpunosti obustavljaju. 3. Posebna potpora [članak 68. Uredbe (EZ) br. 73/2009] Države članice mogu zadržati do 10 % iznosa nacionalnih okvira izravnih potpora i ponovno ih povezati u okviru sljedećih pet ciljeva: a) okoliš, kvaliteta i marketing proizvoda, b) kompenzacija zemljopisnih ili sektorskih nedostataka, c) revalorizacija nevezanih plaćanja po hektaru u područjima u kojima postoji rizik od napuštanja poljoprivredne proizvodnje, d) plaćanje dijela premija osiguranja od rizika u sektoru ratarskih kultura, e) sudjelovanje u zajedničkim fondovima za borbu protiv bolesti životinja i biljaka. 4. Sustav savjetovanja poljoprivrednika Predviđen je sustav savjetovanja za poljoprivrednike, u okviru kojeg primaju informacije o načinima primjene određenih normi i dobrih praksi u postupcima proizvodnje. Ova usluga koja nije obavezna za države članice, ali služi kao pomoć proizvođačima da se pridržavaju pravila uvjetovanosti. 5. Novi financijski instrumenti: mehanizam proračunske discipline i promjena Mehanizam za proračunsku disciplinu primjenjuje se u cilju zadržavanja troškova prvog stupa ZPPa ispod gornjih granica godišnjeg proračuna, koje su određene višegodišnjim financijskim okvirom (5.2.2.). Ako prognoze pokažu da je potrošeno više od ukupnog iznosa predviđenih izdataka za tu proračunsku godinu, predlaže se prilagodba izravnih plaćanja. U svrhu jačanja programa ruralnog razvoja država članica, sva se izravna plaćanja (jednokratna isplata i druge potpore povezane s proizvodnjom) smanjuju (obavezna promjena). Ona vrijedi za sve poljoprivrednike EU-15 osim za mala poljoprivredna gospodarstava (koja primaju potpore manje od 5 000 eura). Svaka država članica prima najmanje 80 % proračunskih sredstava ostvarenih promjenom (Njemačka 90 % zbog krize sektora raži). Preostali iznos dijeli se između 15 država članica prema objektivnim kriterijima, koji su: poljoprivredna površina, zaposlenost u poljoprivredi i bruto domaći proizvod po stanovniku. Uredbom (EZ) br. 1782/2003 iznimno je uvedena odredba o dobrovoljnoj promjeni, koja je provedena 2013. u samo jednoj državi – Ujedinjenoj Kraljevini. „Sistematskim pregledom” 2009. godine ojačan je sustav obavezne promjene. Stopa promjene narasla je na 10 % od 2012. Dodatno smanjenje od 4 % primijenjeno je na plaćanja veća od 300 000 eura godišnje. Sredstva prikupljena novom promjenom neće se iznova raspodijeliti. Ostaju u državi članici gdje su i prikupljena te će se koristiti kao pomoć u „novim izazovima” politike ruralnog razvoja, kao što su: klimatske promjene, obnovljivi izvori energije, upravljanje vodama, biološka raznolikost i inovacije u okviru četiri navedena područja te popratne mjere za ukidanje mliječnih kvota. 6. Integrirani sustav upravljanja i kontrole Svaka država članica uvodi integrirani sustav upravljanja i kontrole koji obuhvaća sljedeće elemente: informatičku bazu podataka, sustav za identifikaciju poljoprivrednih čestica, sustav za identifikaciju i registraciju jednokratnih isplata, integrirani sustav kontrole i jedinstveni sustav za identifikaciju svakog poljoprivrednika koji podnese zahtjev za potporu. 211 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) Uloga Europskog parlamenta Europski parlament predložio je temeljite promjene prijedloga reforme, koje je Komisija predstavila u siječnju 2003. (T5-0256/2003, 5.5.2003., SL C 68E, 18.3. 2004.). Između ostalog, EP je razvio koncept „djelomične nevezane potpore”, koji je naposljetku preuzelo Vijeće. Također je izmijenio sustav promjene, međutim Vijeće nije prihvatilo njegovo stajalište. Usvajanje pravila o provedbi „dobrovoljne promjene” predviđenih Uredbom (EZ) br. 1782/2003 rezultiralo je dugotrajnim sukobom između Parlamenta, Vijeća i Komisije. Europski parlament odbacio je prijedlog regulatornog okvira za „dobrovoljnu promjenu” do 20 % [COM(2006)241] (T6-0036/2007 od 14. veljače 2007.). Dok je čekao na povlačenje prijedloga, Parlament je također obustavio isplatu 20 % proračunskih sredstava namijenjenih ruralnom razvoju za 2007. godinu. Nakon što je postignut jednoglasni politički dogovor, koji je ograničio dobrovoljnu promjenu na samo dvije države (Portugal i Ujedinjenu Kraljevinu), ograničenje isplate ukinuto je čime je usvajanje uredbe postalo moguće [Uredba (EZ) br. 378/2007, SL L 95, 5.4. 2007.]. Što se tiče „sistematskog pregleda”, Parlament je u pravilu podržao prijedloge Komisije [T6-0093/2008 od 12.3. 2008., T6-0549/2008, 0550/2008 i 0551/2008 od 19.11.2008.]. Međutim, predložio je model postupne promjene, različit od modela koji je predložila Komisija u Komunikaciji iz studenog 2007. [COM(2007) 722 od 20.11.2007.] (T6-0093/2008 od 12. prosinca 2008.). Komisija je tu ideju preuzela u zakonodavnim prijedlozima iz svibnja 2008. [COM(2008) 306, 20.5.2008.]. JJ Albert Massot SEKTORSKE POLITIKE 212 5.2.6. Drugi stup ZPP-a: politika ruralnog razvoja Ruralni razvoj, koji je postao drugi stup zajedničke poljoprivredne politike, prošao je kroz nekoliko reformi. Cilj tih reformi bio je povećati konkurentnost agrošumarstva, ojačati veze između primarne djelatnosti i okoliša, poboljšati kvalitetu života u ruralnim područjima i potaknuti diversifikaciju gospodarstva ruralnih zajednica. Pravna osnova Članci 38. do 44. UFEU-a, Uredbe (EZ) br. 1698/2005 (SL L 277, 21.10.2005.) i (EZ) br. 473/2009 (SL L 144, 9.6.2009.) te odluke Vijeća 2006/144/EZ (SL L 55, 25.2.2006.) i 2009/61/EZ (SL L 30, 31.1.2009.). Ciljevi Poljoprivredna politika i politika ruralnog razvoja imaju ključnu ulogu u teritorijalnoj, gospodarskoj i socijalnoj koheziji Unije, kao i u zaštiti okoliša. Treba voditi računa o činjenici da je agrošumarstvo sektor koji odlikuje povezanost s prirodnim izvorima. Njime je obuhvaćeno 78 % teritorija Unije, od kojeg 171,6 milijuna hektara zauzima iskorištena poljoprivredna površina (5.2.10., tablica II.). Poljoprivreda je i najveći potrošač vode, kao i najveći proizvođač biomase kao izvora energije (5.2.10., tablica III.). Osim tržišnih mjera (prvi stup) politika ruralnog razvoja (drugi stup) postala je temeljni element europskog poljoprivrednog modela, koji se temelji na načelu multifunkcionalnosti poljoprivredne djelatnosti. Njezin je glavni cilj uspostaviti koherentan i održiv okvir koji će ruralnim područjima zajamčiti budućnost, prije svega na osnovi njihove sposobnosti da pruže širok raspon javnih usluga koje nadilaze okvir same proizvodnje prehrambenih proizvoda te na temelju potencijala ruralnog gospodarstva da stvara nove izvore dohotka i radnih mjesta, štiteći pri tome kulturnu baštinu, okoliš te ruralno nasljeđe. Postignuća a.Prvi koraci Prve su mjere poljoprivredne strukturne politike bile tri direktive iz 1972., koje su se odnosile na modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava, poticanje napuštanja poljoprivredne djelatnosti, društveno-ekonomsko informiranje te na strukovno obrazovanje poljoprivrednika. Godine 1975. donesena je direktiva o planinskoj poljoprivredi i poljoprivredi u zapostavljenim područjima. Godine 1985. te su četiri direktive zamijenjene Uredbom Vijeća (EEZ) br. 797/85 o poboljšanju učinkovitosti poljoprivrednih struktura. Nakon reforme strukturnih fondova 1988. poljoprivredna strukturna politika uključena je u okvir regionalne politike, koja razvoj ruralnih sredina ne financira samo sredstvima iz Komponente za smjernice EFSJP-a, nego i iz ostalih strukturnih fondova (5.1.1.). Strukturne mjere Zajednice imale su tada više ciljeva, od kojih su se cilj 1 (slabije razvijene regije), cilj 5a (prilagodba poljoprivrednih struktura) i cilj 5b (razvoj ruralnih područja) izravno ticali ruralnog razvoja. Reformom strukturnih fondova 1992. uvedene su nove mjere u ciljeve 1 i 5b. S druge strane, reformom ZPP-a 1992. (5.2.3.) u tržišnu politiku uvedene su popratne strukturne mjere u cilju nadoknađivanja pada dohodaka poljoprivrednika, koji je uzrokovan reformom. Te su se mjere odnosile na zaštitu okoliša, pošumljavanje i financiranje sustava za prijevremeni odlazak u mirovinu. Treba naglasiti da su se iz Komponente za jamstva EFSJP-a prvi put financirale mjere koje nisu izravno povezane s tržištem. Zapravo, reformom iz 1992. raskida se s tradicionalnim konceptom ZPP-a, koja je počivala na jasnoj razlici između tržišno-cjenovne i strukturne politike. Otad su se strukturne mjere počele oblikovati kao nadopuna jamstvenih mehanizama. b.Agenda 2000 – Nastanak drugog stupa ZPP-a Agendom 2000 promijenjen je dotadašnji pristup i uspostavljena je integrirana politika održivog ruralnog razvoja, koja je omogućavala bolje usklađivanje ruralnog razvoja (drugi stup ZPP- a) i tržišno-cjenovne politike (prvi stup ZPP-a). Taj je novi pristup formaliziran Uredbom Vijeća (EZ) br. 1257/1999 (SL L 160, 26.6.1999.), kojom je osim toga zamijenjeno desetak prethodnih uredbi. Tom je novom Uredbom predviđeno 9 različitih mjera s postotkom financijskog sudjelovanja koji se mijenja ovisno o vrsti mjere i geografskom položaju: ulaganja u poljoprivredna gospodarstva, potpora mladim poljoprivrednicima za pokretanje djelatnosti, potpora za strukovno obrazovanje, potpora za prijevremeno umirovljenje, kompenzacijske naknade za zapostavljena područja i područja s okolišnim ograničenjima, potpora metodama poljoprivredne proizvodnje oblikovanim u svrhu zaštite okoliša, unaprjeđenje prerade 213 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) i stavljanja na tržište poljoprivrednih proizvoda, potpora za razvoj gospodarske, ekološke i socijalne funkcije šuma, poticanje prilagodbe i razvoja svih ruralnih područja. Prema novoj Uredbi o strukturnim fondovima [Uredba (EZ) br. 1260/1999, SL L 161, 26.6.1999.] (5.1.2.) izvori financiranja Zajednice za mjere ruralnog razvoja razlikovali su se s obzirom na područje kojem su sredstva namijenjena: • u slabije razvijenim regijama (cilj 1) mjere ruralnog razvoja bile su uključene u mjere za promicanje regionalnog razvoja, koje su financirane iz Komponente za smjernice EFSJP-a, • u ruralnim područjima pod ciljem 2 mjere ruralnog razvoja pratile su mjere potpore i bile su financirane iz Komponente za jamstva EFSJP-a. • u ostalim su područjima mjere za ruralni razvoj morale biti uključene u okvir planiranja ruralnog razvoja (osim popratnih mjera, koje su se na cijelom teritoriju Unije financirale iz Komponente za jamstva EFSJP-a). c.Reforma ZPP-a iz 2003. godine: Uredba (EZ) br. 1783/2003 Reformom koja je prihvaćena u lipnju 2003. (5.2.3.) ruralni je razvoj potvrđen kao jedna od prioritetnih osi ZPP-a. Njome je proširen opseg primjene instrumenata Uredbe (EZ) br. 1257/1999. U okvir nove Uredbe (EZ) br. 1783/2003 (SL L 270, 21.10.2003.) uvedeno je ili je unutar njega poboljšano šest kategorija mjera: Zahvaljujući postupnom smanjenju (obaveznoj modulaciji) izravnih plaćanja za velika poljoprivredna gospodarstva, osim što su dodijeljena posebna sredstava za ruralni razvoj, odlučeno je i da će se fondovi iz prvog stupa prenijeti u drugi stup ZPP-a. d. „Pregled zdravstvenog stanja” iz 2009. Reformom iz 2009. (5.2.3.) u politiku ruralnog razvoja uvedeno je pet novih mjera, koje je trebalo financirati iz sredstava dobivenih dodatnom modulacijom: borbu protiv klimatskih promjena, razvoj obnovljivih energija, upravljanje vodama, očuvanje biološke raznolikosti, promicanje inovacija i popratnih mjera za restrukturiranje mliječnog sektora. e. Financijski i programski okvir ruralnog razvoja u razdoblju od 2007. do 2013. godine: Uredba (EZ) br. 1698/2005 Posljednjim proširenjima Europske unije povećala se teritorijalna i okolišna raznolikost ruralnih područja te je također pridana veća važnost mjerama ruralnog razvoja (5.2.10., tablica II.). S obzirom na te nove izazove u okviru priprema za novu financijsku perspektivu (2007. – 2013.) (5.2.10., tablica I.) europske su institucije 2005. godine uspostavile EPFRR (Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj), jedinstveni fond za drugi stup ZPP-a, u kojem su objedinjene sve prethodne mjere [Uredba (EZ) br. 1698/2005, SL L 277, 21.10.2005.] (5.2.2.). Osim financijske perspektive 2007. – 2013. i Odluka Vijeća 2006/144/EZ [(SL L 55, 25.2.2006.) definirala je strateške smjernice Zajednice za ruralni razvoj u novom programskom razdoblju. Tim su se smjernicama odredila važna područja za ostvarivanje prioriteta Unije, posebice u području ciljeva ruralnog održivog razvoja i obnovljene Lisabonske strategije za rast i radna mjesta, koji su utvrđeni na sastanku Europskog vijeća u Göteborgu (15. i 16. lipnja 2001.) i u Thessalonikiju (20. i 21. lipnja 2003.). Utvrđene su četiri nove osi: • poboljšanje konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva (os 1), • poboljšanje okoliša i krajolika (os 2), • poboljšanje kvalitete života u ruralnim područjima i promicanje diversifikacije ruralnog gospodarstva (os 3), • izgradnja lokalnih kapaciteta za zapošljavanje i diversifikaciju (os 4 – Leader). Za svaku su os državama članicama predložene ključne akcije za njihove nacionalne ili regionalne programe ruralnog razvoja za razdoblje od 2007. do 2013. Osim toga Vijeće je svojom odlukom odredilo i kriterije programiranja za oblikovanje nacionalnih i regionalnih strategija, na temelju integralnog pristupa kojim se pojačava sinergija između osi, kao i međusobno nadopunjavanje strukturnih instrumenata Unije. Komisija je u prvoj polovini 2008. odobrila programe ruralnog razvoja za razdoblje od 2007. do 2013., koji su izmijenjeni nakon usvajanja „pregleda zdravstvenog stanja” iz 2009. godine. U okviru višegodišnjih financijskih okvira za razdoblje 2007. – 2013. EPFRR raspolaže s ukupno 96 milijardi eura (od toga 18 milijardi, prikupljenih modulacijom ili u okviru programa za restrukturiranje sektora pamuka, duhana i vina, dolazi iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi) (5.2.10., tablica I., redovi C.1 i C.2). Novim sredstvima oslobođenim iz fondova djelomice je nadoknađeno smanjenje financijskog okvira politike ruralnog razvoja usvojenog 2006. godine. SEKTORSKE POLITIKE 214 Uloga Europskog parlamenta Europski je parlament (EP) uvijek isticao da politika ruralnog razvoja treba ojačavati, nadopunjavati i prilagođavati ZPP kako bi se zaštitio europski model poljoprivrede. Godine 2005. godine EP je pozdravio stvaranje jedinstvenog fonda za ruralni razvoj, ali je predložio drugačiju podjelu sredstava između prioritetnih osi (T6-0215/2005, od 7.6.2005., SL C 124 E, 25.5.2006.). Zastupnici su u istoj rezoluciji također ocijenili da plan o uključivanju Nature 2000 u novu Uredbu (EZ) br. 1698/2005 bez oslobađanja dodatnih proračunskih sredstava predstavlja značajan problem. Zato su zatražili da se sredstva kojima EPFRR raspolaže u novom programskom razdoblju od 2007. do 2013. (5.2.10., tablica I.) povećaju na 95,75 milijardi eura (prema cijenama iz 2004). Unatoč prijenosima sredstava iz EFJP-a taj prag još nije dosegnut. Na području strateških smjernica politike ruralnog razvoja EP je odobrio glavne točke prijedlogâ Komisije, ali je istaknuo kako se jači naglasak treba staviti na modernizaciju poljoprivrednog sektora i na potrebe mladih poljoprivrednika (T6-0062/2006, 16.2.2006.). Osim toga u Rezoluciji od 14. veljače 2007. (T6-0036/2007) Parlament je zatražio jače financiranje drugog stupa ZPP-a u okviru „pregleda zdravstvenog stanja”. JJ Albert Massot 215 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) 5.2.7. Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o poljoprivredi Na vanjskoj razini Zajednička poljoprivredna politika danas podliježe pravilima Svjetske trgovinske organizacije, a posebno njezinom Sporazumu o poljoprivredi od 15. travnja 1994. koji predviđa program postupne liberalizacije poljoprivredne proizvodnje i trgovine. Pravna osnova U okviru Općeg sporazuma o carinama i trgovini (GATT) potpisanog u Ženevi 1947. i Sporazuma o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (WTO) potpisanog u Marakešu 1994. (SL L 336, 23.12.1994.), EU i njezine države članice djeluju u skladu s člankom 207. (zajednička trgovinska politika), člancima 217. i 218. (međunarodni sporazumi) UFEU-a (6.2.2.). Opći okvir vanjskog aspekta Zajedničke poljoprivredne politike Na toj pravnoj osnovi cjelokupna Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) od 1995. podliježe propisima Svjetske trgovinske organizacije. Također je osnovano tijelo za rješavanje sporova s obvezujućim postupkom za rješavanje sporova koje prati poštuju li države potpisnice nova multilateralna pravila. Osim toga, na ZPP utječu priznate poljoprivredne koncesije na koje brojne zemlje imaju pravo u skladu s brojnim multilateralnim i bilateralnim sporazumima [sa zemljama Afrike, Kariba i Pacifika (AKP) te zemljama Mercosura (Mercado Común del Sur), euromediteranskog prostora, s Meksikom, Čileom, itd.] kao i jednostranim odstupanjima u okviru Općeg sustava povlastica (SPG). Ti preferencijalni sporazumi koji objašnjavaju visoku razinu poljoprivrednog uvoza u Europsku uniju iz zemalja u razvoju (5.2.10., tablica VI) također moraju biti u skladu s pravilima WTO-a. Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o poljoprivredi Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) iz 1947. primjenjivao se i na poljoprivredu, ali samo djelomično, i to tako što su države potpisnice (ili „ugovorne strane”) u praksi isključile taj sektor iz područja primjene načela navedenih u općem ugovoru. Takozvani „urugvajski” krug pregovora započet u Punta del Esteu 1986. uključio je taj sektor u multilateralne trgovinske pregovore. Nakon osam godina napornih rasprava, potpisivanjem sporazuma u Marakešu unutar Svjetske trgovinske organizacije uspostavljen je novi multilateralni okvir u cilju postupne liberalizacije poljoprivrede. Svi sporazumi i memorandumi o suglasnosti WTO-a u vezi s trgovanjem robom potpisani 1994., a koji su stupili na snagu 1. siječnja 1995., primjenjuju se na poljoprivredu. Međutim, poljoprivredni sektor poseban je po tome što je uređen posebnim sporazumom o poljoprivredi, čije odredbe imaju veću važnost. Osim toga, neke odredbe Sporazuma o primjeni sanitarnih i fitosanitarnih mjera (SPS) također se odnose na poljoprivrednu proizvodnju i trgovinu. Kada je riječ o zaštiti zemljopisnih naziva, isto vrijedi i za Sporazum o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva (ADPIC). Treba istaknuti da je pri provedbi tih sporazuma dopuštena određena fleksibilnost, s jedne strane u korist zemalja u razvoju koje su članice WTO-a (poseban i drugačiji postupak), a s druge strane u korist najslabije razvijenih zemalja te zemalja u razvoju koje su neto uvoznice prehrambenih proizvoda (posebne odredbe). Na temelju Sporazuma o poljoprivredi, države članice WTO-a zauzele su se za primjenu programa reformi važećih poljoprivrednih politika (za razdoblje od 1995. do 2000. za razvijene zemlje te od 1995. do 2004. za zemlje u razvoju). Tim su programom određeni propisi na 3 velika područja: a.Pristup tržištu Sporazumom o poljoprivredi nastojalo se poboljšati pristup tržištima namećući: • pretvaranje svih zaštitnih mjera na granicama u carinske obveze (carinske ekvivalente) da bi se zatim postupno smanjile (za 36 % u razdoblju od 6 godina, od 1995. do 2000., u odnosu na referentno razdoblje od 1986. do 1988.); • za posebne proizvode koji ne podliježu carinskom sustavu, uvođenje obveza o „minimalnom pristupu” za treće zemlje otvaranjem carinskih kvota (pri čemu su te kvote krajem 2000. za svaku skupinu proizvoda predstavljale 5 % potrošnje u osnovnom razdoblju od 1986. do 1988.); • održavanje uvoznih tarifnih olakšica barem na razini od 1986. do 1988. („uobičajeni pristup”); • uvođenje posebne zaštitne klauzule koja stupa na snagu u slučaju prekoračenja gornje granice količine uvoza ili pada cijena uvoza ispod određene granice. SEKTORSKE POLITIKE 216 b.Domaća potpora Sporazumom o poljoprivredi predviđeno je smanjenje obujma potpora ovisno o vrsti pomoći, koja je raspodijeljena u različite „kutije” s obzirom na njezin kapacitet narušavanja poljoprivrednih tržišta. • • • „Narančasta kutija”, koja se još naziva i „ukupni iznos mjera potpore” (MGS), predstavlja subvencioniranje cijena i pomoć proizvodnji koja nije oslobođena obveze smanjenja. Trebala je biti smanjena za 20 % u razdoblju od 6 godina u odnosu na referentno razdoblje od 1986. do 1988. Osim toga, sve članice WTO-a mogu primijeniti „klauzulu de minimis”, koja omogućuje isključivanje postojeće potpore koja iznosi manje od 5 % vrijednosti nekog proizvoda (posebna pomoć) ili vrijednosti ukupne poljoprivredne proizvodnje (nespecifična pomoć). Za zemlje u razvoju određen je najviši iznos od 10 %. „Plava kutija” sadrži pomoć vezanu uz programe nadzora ponude koji su oslobođeni obveze smanjenja: na primjer, izravnu pomoć koja se temelji na površini i fiksnom prinosu ili se dodjeljuje za određen broj grla (slučaj „nadomjesne pomoći” koju je ZPP odobrio 1992.) (5.2.3.). Međutim, iznos potpore u okviru ukupnih mjera potpore i pomoći iz plave kutije („cjeloviti ukupni iznos mjera potpore”) za svaki proizvod ne smije premašiti ukupnu potporu dodijeljenu tijekom tržišne godine 1992. „Zelena kutija” sadrži dvije skupine potpora. Prva se odnosi na programe javnih službi (na primjer istraživanje, osposobljavanje, informiranje javnosti, promidžba, infrastrukture, unutarnja pomoć u hrani ili javne zalihe s ciljem sigurne opskrbe hranom). U drugu skupinu potpora ubrajaju se izravne uplate proizvođačima koji su u potpunosti neovisni o proizvodnji. Uglavnom se radi o jamstvenim programima za prihode i sigurnost (prirodne katastrofe, financijski doprinos države o osiguranju žetve, itd.), programima čiji je cilj prilagodba struktura i programima čiji je cilj zaštita okoliša. Svi oblici pomoći iz zelene kutije, koji su u skladu s okvirom WTO-a, u potpunosti su oslobođeni obveze smanjenja. c.Izvozne subvencije Izvozne potpore u razdoblju od 6 godina po obujmu trebalo je smanjiti za 21 %, a u proračunu za 36 % u odnosu na osnovno razdoblje od 1986. do 1990. (osim za goveđe meso: za razdoblje od 1986. do 1992.). Europska unija već je dosegla to linearno smanjenje za 20 skupina proizvoda. Za prerađene proizvode primjenjivalo se samo proračunsko smanjenje. Utjecaj Sporazuma o poljoprivredi na zajedničku poljoprivrednu politiku Osim internih ciljeva, cilj reforme ZPP-a iz 1992. djelomično je bio olakšati potpisivanje Sporazuma o poljoprivredi u okviru „urugvajskog” kruga pregovora. U stvari, Europska je unija u velikoj mjeri ispunila obveze iz Marakeša. a.Pristup tržištu Obveze u vezi s konsolidiranim stopama EU-a odnosile su se na 1 764 carinske stavke. Prosječne konsolidirane carinske pristojbe za prehrambene poljoprivredne proizvode koje su na početku uvođenja bile 26 %, na kraju tog razdoblja nisu bile iznad 17 %. Osim toga, EU primjenjuje nultu ili minimalnu stopu za 775 od ukupno 1 764 stavke. Samo 8 % carinskih stavki ima carinsku stopu veću od 50 %. Te se visoke stope odnose na mliječne proizvode, goveđe meso, žitarice i proizvode od žitarica te na šećer i zaslađivače. Kada je riječ o carinskim kvotama, Europska unija je uvela ukupno 87 kvota, od kojih se 37 zasniva na „minimalnom pristupu”, a 44 na „uobičajenom pristupu”. b.Subvencionirani izvoz Devedeset posto subvencioniranog izvoza prijavljenog WTO-u dolazi iz Europske unije. Ipak, treba voditi računa o tome da neke prakse naših glavnih konkurenata (po pitanju pomoći u hrani, kreditiranja izvoza i državnih trgovačkih poduzeća), koje crpe velike iznose, ne podliježu pravilima WTO-a. Osim toga, Europska je unija smanjila taj oblik potpore koji može značajno narušiti poljoprivredne razmjene. Udio povrata u proračun novca pri izvozu za poljoprivredu EU-a (odjel za jamstva Europskog fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi ili Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi iz 2007.) smanjen je s 29,5 % 1993. (10,1 milijardi eura) u Europi s dvanaest članica, na 0,4 % (179 milijuna) 2011. u Europi s 27 članica (5.2.2.). Za neke proizvode iz EU-a, smanjenja su bila obvezujuća: to se posebno odnosi na maslac, repicu, sir, voće i povrće, jaja, vina i općenito na meso. c.Domaća potpora Reforma ZPP-a iz 2003. godine koja je odvojila većinu postojećih izravnih potpora, kao i kasnije sektorske reforme, omogućila je prijelaz većeg dijela narančaste i plave kutiju u zelenu kutiju (63,8 milijardi eura 2009./2010. za EU s 27 država članica) (G/ AG/N/EU/10). „Narančasta kutija”(MGS) značajno je smanjena, s 81 milijarde eura na početku razdoblja trajanja Sporazuma na 8,7 milijardi u razdoblju 2009. – 2010. usprkos proširenjima. Osim toga, „plava kutija” iznosila je 2009./2010. 5, 3 milijarde eura. 217 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) Uloga Europskog parlamenta Europski parlament uvijek vrlo pažljivo prati razvoj multilateralnih pregovora općenito, a posebno poljoprivrednih pregovora. Taj interes se očituje kroz nekoliko rezolucija (od 18.12.1999. o Trećoj ministarskoj konferenciji WTO-a u Seattleu; od 25.10.2001. o otvaranju i demokraciji u međunarodnoj trgovini; od 13.12.2001. o sastanku WTO-a u Dohi; od 12.02.2003. o pregovorima WTO-a na području poljoprivredne trgovine; od 25.09.2003. o petoj ministarskoj konferenciji WTO-a održanoj u Cancúnu; od 12.05.2005. o ocjeni kruga pregovora iz Dohe; od 01.12.2005. o pripremama za šestu ministarsku konferenciju WTO-a u Hong Kongu; od 04.04.2006. o ocjeni kruga pregovora iz Dohe; i od 24.04.2008. o načinu reforme WTO-a). Europski je parlament izrazio svoje žaljenje zbog neuspjeha konferencija u Seattleu, Cancúnu i Hong Kongu, podržavajući napore koje je EU uložio za nastavak kruga pregovora u Dohi. Parlament uvijek poziva Komisiju na očuvanje interesa europskih proizvođača i potrošača kao i interesa poljoprivrednika iz zemalja s kojima EU tradicio- nalno održava posebne odnose (države AKP-a). Godine 1999., na početku tzv. „milenijskog” kruga pregovora, Parlament je izrazio svoju potporu zauzimanju pregovarača EU-a za europski poljoprivredni model koji se temelji na multifunkcionalnosti poljoprivredne djelatnosti. Ta je podrška potvrđena brojnim rezolucijama ustrajući na izričitom priznavanju „netrgovinskih aspekata” te na poštovanju zahtjeva građana po pitanju sigurnosti hrane, zaštite okoliša, kvalitete namirnica i dobrobiti životinja. Konačno u Rezoluciji od 24. travnja 2008. zastupnici su naglasili potrebu za korjenitom reformom Svjetske trgovinske organizacije. Naglasili su da je potrebna veća usklađenost djelatnosti Svjetske trgovinske organizacije s drugim međunarodnim organizacijama poput Međunarodne organizacije rada (ILO), Organizacije Ujedinjenih naroda za poljoprivredu i prehranu (FAO), Programa ujedinjenih naroda za okoliš (UNEP), Programa Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) ili Svjetske zdravstvene organizacije (WHO). JJ Albert Massot SEKTORSKE POLITIKE 218 5.2.8. Krug pregovora iz Dohe i poljoprivreda Multilateralnu poljoprivrednu trgovinu danas uređuju Urugvajski krug pregovora i naročito Sporazum o poljoprivredi. Ministarska konferencija u Dohi održana 14. studenog 2001. odredila je novi globalni program pregovora. Pravna osnova Članci 207., 3. i 218. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Okvir za aktualne pregovore o poljoprivredi definiran je člankom 20. Sporazuma o poljoprivredi iz Marakeša. Prema tom članku države članice Svjetske trgovinske organizacije (WTO) potvrđuju kako je smanjenje potpore i zaštite u poljoprivredi kontinuirani proces koji treba postupno primjenjivati. Također je dogovoreno da pregovori oko nastavka tog procesa započnu 1. siječnja 2000. Članak 20. točka d) također propisuje da bi pregovori trebali voditi računa i o nekomercijalnim pitanjima (npr. zaštita okoliša, sigurnost hrane, ruralni razvoj, dobrobit životinja itd.) te da je potrebno posebno i različito postupanje u korist zemalja u razvoju. Ciljevi kruga pregovora iz Dohe Novi proces pregovora o poljoprivredi započeo je na četvrtoj ministarskoj konferenciji WTO-a održanoj u Dohi (Katar) u studenom 2001. U konačnoj deklaraciji konferencije potvrđeni su ciljevi pripremnih radova, utvrđen je opći okvir pregovora – koji se sada odvijaju u okviru „Razvojnog programa iz Dohe“ – te je dogovoren novi plan rada. Članovi su se obvezali pregovarati o značajnim poboljšanjima pristupa tržištima, smanjenjima svih oblika izvoznih subvencija s ciljem njihovog postupnog ukidanja te značajnim smanjenjima domaće potpore koja ima učinke iskrivljenja trgovinske razmjene, primjenjujući poseban i različit pristup prema zemljama u razvoju te uzimajući u obzir i pitanja netržišnog karaktera spomenuta u prijedlozima pregovora koje podnesu države članice WTO-a. nedostatak političke volje za približavanje stajališta država članica ili pak nesuglasice oko Singapurskih pitanja: trgovine i ulaganja, politike tržišnog natjecanja, transparentnosti javne nabave i olakšavanja trgovine. Ipak, iako su pitanja vezana uz poljoprivredu (uključujući inicijativu „pamuk” koju su uputile četiri afričke zemlje) bila veliki kamen spoticanja, zemlje u razvoju svojim odbijanjem rasprave o Singapurskim pitanjima također su doprinijele neuspjehu konferencije. Proces je ponovno pokrenut početkom 2004. s određenim brojem političkih inicijativa. Europska unija je, primjerice, u svibnju najavila nekoliko bitnih ustupaka, posebno jer je prihvatila pregovarati o datumu ukidanja svih oblika subvencija na izvoz poljoprivrednih proizvoda. To je rezultiralo Okvirnim sporazumom Glavnog vijeća od 1. kolovoza 2004. kojim su utvrđena ključna načela pregovaračkog postupka. Osim toga, ovom su odlukom iz programa iz Dohe izostavljena tri Singapurska pitanja. Države članice neslužbeno su se složile da će završiti pregovore prije kraja 2006., no ni taj cilj nisu ostvarile. Razilaženja među državama članicama mogla su se ublažiti tijekom ministarske konferencije u Hong Kongu u prosincu 2005., no dogovor oko određenih točaka nije postignut. Početkom 2007. uloženi su novi napori za rješavanje situacije. Konačno, 2008. godine predstavljena su tri nova revidirana nacrta pregovaračkih postupaka, svojevrstan nacrt konačnog sporazuma o kojem bi se odlučivalo u Ženevi. Zadnji „paket od srpnja 2008.” (TN/ AG/W/4/Rev. 3) odnosi se na sljedeće točke: a. Domaća potpora • „Ukupna domaća potpora s učinkom iskrivljenja trgovinske razmjene” (narančasta kutija + plava kutija + klauzula de minimis (5.2.7.) smanjila bi se za 75 do 85 % za EU; za 66 do 73 % za Sjedinjene Američke Države i Japan; za 50 do 60 % za ostale države članice (unutar razdoblja od pet godina za razvijene zemlje, a unutar osam za zemlje u razvoju). Neposredno smanjenje od 33 % primijenilo bi se na Sjedinjene Američke Države, EU i Japan, a 25 % za ostale države članice. • „Narančasta kutija” (5.2.7.) ukupno bi se smanjila za 70 % za EU, za 60 % za Sjedinjene Američke Države i Japan te za 45 % u drugim državama. Za cijene i potpore po proizvodu odredila bi se gornja granica u visini prosjeka narančaste potpore zabilježene u razdoblju od 1995. do 2000. Aktualni pregovori a.Dosadašnji napredak Dogovoreni se rokovi dosada nisu poštovali. Prema programu iz Dohe, na petoj ministarskoj konferenciji održanoj u Cancúnu od 10. do 14. rujna 2003. trebao se ocijeniti napredak postignut od početka kruga pregovora u dvadesetak pregovaračkih poglavlja (uključujući poljoprivredu). Osim toga, na temelju dogovora oko pregovaračkih postupaka države članice trebale su predstaviti svoje ponude ili „prijedloge globalnih obveza”. Na kraju je konferencija u Cancúnu doživjela neuspjeh. Tome je doprinijelo više čimbenika, naročito 219 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) • „Plava kutija” (5.2.7.) bi se povećala, ali bi bila ograničena na 2,5 % proizvodnje za razvijene zemlje te na 5 % za zemlje u razvoju, s gornjim granicama za svaki proizvod. • „Klauzula de minimis” (5.2.7.) ostala bi ograničena na 2,5 % proizvodnje za razvijene zemlje te na 6,7 % za zemlje u razvoju (no nema smanjenja ako se potpora prvenstveno odnosi na proizvođače koji se bave proizvodnjom za vlastite potrebe). • Uvjeti za „zelenu kutiju” (5.2.7.) postali bi stroži. b. Pristup tržištima • • • Tarife bi se snizile prema formuli koja predviđa veća smanjenja za više tarife. Za razvijene zemlje smanjenja bi iznosila od 50 % za tarife manje od 20 %, sve do 66 – 73 % za tarife iznad 75 %, uz najmanje prosječno smanjenje od 54 % za razvijene zemlje te od 33,3 do 44 – 48 % za zemlje u razvoju. Najmanje razvijene zemlje bile bi izuzete od bilo kakvog smanjenja. Manja smanjenja primijenila bi se na „osjetljive proizvode” (za sve zemlje) i „posebne proizvode” (za zemlje u razvoju). Međutim, smanjenja na osjetljive proizvode mogla bi se nadomjestiti povlaštenim tarifnim kvotama a posebne bi se proizvode moglo u potpunosti izuzeti od smanjenja. „Posebna zaštitna klauzula” (5.2.7.) postupno bi se ukidala u razvijenim zemljama. Zemlje u razvoju imale bi novi mehanizam posebne zaštite koji bi se primjenjivao na 2,5 % tarifnih linija, što bi im omogućilo privremeno povećanje carinskih pristojbi kako bi se lakše suočile s povećanjem uvoza i smanjenjem cijena. c. Izvozna konkurentnost • Izvozne subvencije (5.2.7.) ukinule bi se do kraja 2013. uključujući prikrivene subvencije u obliku izvoznih kredita u područjima kao što su državna izvozna poduzeća ili pomoć u hrani koja nije nužna. Nakon devet dana pregovora, 29. srpnja 2008. glavni ravnatelj WTO-a Pascal Lamy ponovno je utvrdio neuspjeh pregovora oko nacrta pregovaračkih postupaka o poljoprivredi. Razlike u stajalištima oko mehanizma posebne zaštite za zemlje u razvoju bile su nepremostive. Ukratko, radilo se o sljedećim razlikama: određene zemlje (posebno Sjedinjene Američke Države) htjele su veliko povećanje uvoza (40 %) kako bi se dodatne carinske pristojbe aktivirale, dok su druge zemlje (osobito Indija i Kina) htjele niži aktivacijski prag (10 %) kako bi se mehanizam posebne zaštite lakše koristio. Osim mehanizma posebne zaštite ostalo je još otvorenih pitanja u trenutku kad su pregovori zaustavljeni: pamuk (strateški proizvod za nekoliko afričkih zemalja izvoznica); pitanja oko zemljopisnih obilježja i bioraznolikosti (prijedlozi u području intelektualnog vlasništva koji se odnose na oznake podrijetla i reformi patenata vezanih uz genetski materijal i tradicionalno znanje); i banana (ovo bi se pitanje trebalo riješiti sporazumom između EU-a, južnoameričkih dobavljača i zemalja Afrike, Kariba i Pacifika (AKP-a). Čelnik pregovora o poljoprivredi 6. prosinca 2008. podijelio je svoj zadnji revidirani nacrt pregovaračkih postupaka. Ipak, oko mnogih su područja još uvijek postojale nesuglasice, i to oko osjetljivih proizvoda, mehanizma posebne zaštite, pamuka, zemljopisnih obilježja i pojednostavljenja tarifa. S obzirom na ustanovljena razilaženja ostaje otvoreno pitanje može li se krug pregovora iz Dohe zaključiti u srednjem roku. Povećana nestalnost cijena poljoprivrednih proizvoda na međunarodnim tržištima oslabljuje povjerenje u liberalizaciju trgovine. S druge strane, zbog financijske krize koja se ogleda u sporijem ekonomskom rastu i nezaposlenosti, osobito u SAD-u i EU-u, opaža se jačanje protekcionističkih tendencija. b.Stajališta 1. Europska unija Oslanjajući se ponekad na skupinu zemalja (takozvanih „prijatelja višefunkcionalnosti”) s kojima dijeli neke zajedničke ideje, EU prije svega zastupa tržišno usmjereniji multilateralni sustav trgovinske razmjene, no koji također skrbi o društvenoj, ekonomskoj i ekološkoj održivosti. Oslanja se na napore poduzete u području domaće potpore (reforme zajedničke poljoprivredne politike (5.2.3.) i pristupa tržištima (inicijativa „Sve osim oružja” 6.2.3.). Predviđena smanjenja domaće potpore zapravo ne predstavljaju veće probleme. U 2009. i 2010. iznos potpore iz žute kutije, plave kutije i klauzule de minimis EU-a dosegao je oko 15 milijardi eura (G/AG/N/EEC/10), što je ispod praga predviđenog zadnjim prijedlogom postupaka za ukupnu domaću potporu s učincima iskrivljenja trgovinske razmjene (22 milijarde eura). Osim toga, Europska unija je u zadnjim prijedlozima oko postupaka preuzimanja obveza prihvatila srednje smanjenje tarifa od 60 % u kontekstu pristupa tržištima, što je nesumnjivo bila najosjetljivija tema za poljoprivredu EU-a. Ti su prijedlozi uvjetovani jasnijim stajalištima drugih razvijenih zemalja o ukidanju različitih oblika izvoznih subvencija (potpore prehrambenoj industriji i izvozni zajmovi Sjedinjenih Američkih Država, državna trgovačka poduzeća u Australiji, Novom Zelandu i Kanadi). EU također nastoji postići pravu disciplinu kod američkih poljoprivrednih plaćanja, koji najviše iskrivljavaju trgovinu (protuciklična plaćanja). Europska je unija još jednom potvrdila svoju želju za ravnotežom u provedbi reforme sustava poljoprivredne razmjene tako što je osigurala posebno postupanje prema zemljama u razvoju, posebne obveze u korist osjetljivih proizvoda te što uzima u obzir pitanja netržišnog karaktera (5.2.7.). SEKTORSKE POLITIKE 220 2. Sjedinjene Američke Države Ne uzimajući u obzir kritike na račun protucikličnih plaćanja, čine se spremnima na značajna smanjenja domaće potpore. Zadnji američki prijedlog nastoji smanjiti poljoprivredne potpore na manje od 15 milijardi američkih dolara godišnje, što je za nijansu povoljnija ponuda od prethodne koja je iznosila 17 milijardi. Čelnik pregovora o poljoprivredi u svom je zadnjem prijedlogu pozvao SAD da svede svoje iznose subvencija na 13 do 16,4 milijardi dolara. Brazil, glasnogovornik zemalja u razvoju, ocjenjuje da bi američke subvencije i tada bile još uvijek previsoke. situaciji. Udružile su se u nove saveze kako bi bolje promicale svoje interese. • Od dvadesetak zemalja (G20) 2006. godine, 22 članice, predvođene Indijom i Kinom, udružile su se kako bi zaštitile milijune svojih malih poljoprivrednika i industrija u nastajanju od prekomjernog snižavanja carinskih tarifa. • Afrička unija, zemlje AKP-a i najmanje razvijene zemlje (G90) osnovale su novi savez 2003. godine za zajednička stajališta u pregovorima o poljoprivredi, pristupu tržištima nepoljoprivrednih proizvoda, Singapurskim pitanjima i razvoju. 3. Skupina Cairns • Skupina Cairns sastoji se od 17 zemalja izvoznica čiji je zajednički interes smanjivanje prepreka koje štete poljoprivredi. Skupina se snažno protivi razvijenim zemljama koje zadržavaju visoku razinu subvencija. Posebno je kritična prema Europskoj uniji kojoj spočitava negativne učinke zajedničke poljoprivredne politike na svijet poljoprivrede te ograničen pristup europskim tržištima. Odlučno zagovara ukidanje izvoznih subvencija te je stoga nesklona poljoprivrednoj višefunkcionalnosti koju predlažu Europljani. Naposljetku je osnovan i savez zemalja u razvoju (G33) kako bi se promicali strateški proizvodi (koje odrede sami korisnici te koji su izuzeti od smanjenja) i mehanizam posebne zaštite za zemlje u razvoju. Uloga Europskog parlamenta 4. Zemlje u razvoju Zemlje u razvoju, koje predstavljaju tri četvrtine država članica WTO-a, nastoje obraniti vlastitu poljoprivrednu proizvodnju i pitanja netržišnog karaktera (sigurnost hrane, sredstva za život, siromaštvo, zapošljavanje u ruralnim područjima itd.). Također zahtijevaju poseban i različit pristup prilagođen njihovoj Europski se parlament u više navrata izjasnio o krugu pregovora iz Dohe. Uzimajući u obzir obveze Komisije iz pregovaračkog mandata, uvijek je podržavao napore europskih predstavnika kako bi se pregovori nastavili i postigao uravnoteženi sporazum (rezolucije od 4. travnja 2006. (SL C 293 E, 2.12.2006., str. 155), od 9. kolovoza (SL C 9 E, 15.1.2010.), od 16. prosinca 2009. (SL C 286 E, 22.10.2010.) i od 14. rujna 2011. (P7_TA(2011)0380)). JJ Albert Massot 221 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) 5.2.9. ZPP nakon 2013. Listopada 2011. Europska komisija predstavila je svoje prijedloge o ZPP-u nakon 2013. godine. Pregovori u vidu trijaloga između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije rezultirali su, u lipnju 2013., političkim dogovorom koji je potvrđen na plenarnoj sjednici Parlamenta 20. studenog 2013., nakon što je usvojen višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. – 2020. i nakon što su riješena neka pitanja u komponenti proračuna za izravna plaćanja i ruralni razvoj tijekom zadnjih trijaloga u rujnu 2013. Pravna osnova Članci 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Prema novom ZPP-u, u novom institucionalnom okviru Tijekom 2011., Europska je unija započela posao definiranja novog ZPP-a poslije 2013., nakon završetka tekuće financijske perspektive. Pregovori o novom višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. imali su loš učinak na rasprave o poljoprivredi sve dok u lipnju 2013. nisu pronađena politička rješenja koja su usvojena u studenom 2013. Osim toga, neovisno o poljoprivredno-proračunskim faktorima, više novih elemenata utječu na postupak odlučivanja o novom ZPP-u: u prvom redu, postupak suodlučivanja koji se Sporazumom iz Lisabona proširio na poljoprivredu (vidi dosje 5.2.1.), novi tekstovi primjene (delegirani i provedbeni akti, koji dopunjavaju temeljne akte), koji su također predviđeni Lisabonskim sporazumom, kraj prijelaznog razdoblja ZPP-a za zadnje države članice i konačno pristupanje Hrvatske (1. srpnja 2013.). Osim novih elemenata u institucionalnom pogledu, također treba spomenuti poteškoće u pregovorima zbog krize koja teško pogađa gospodarstva država članica. Na taj se način novi ZPP uključuje u strategiju Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast. U tom je kontekstu Komisija izdala dva priopćenja, prvo o reviziji proračuna [COM(2010)0700 od 19. listopada 2010.] i drugo, koje se posebno odnosi na novu poljoprivrednu reformu, pod nazivom „ZPP prema 2020.: hrana, prirodni resursi i teritorij – odgovor na izazove budućnosti” [COM(2010)0672 od 18. 11. 2010.]. Nakon javne rasprave povezane s ta dva priopćenja, Komisija je 29. lipnja 2011. predstavila financijski paket za razdoblje 2014. - 2020., kao i, 12. listopada 2011., nekoliko zakonodavnih prijedloga o novom ZPP-u (COM(2011.)0625.- 0631.). Višegodišnji financijski okvir 2014. – 2020. i ZPP Za naredno razdoblje ZPP-a 2014. – 2020. financijski okvir iznosi 362,7 milijardi eura (u stalnim eurima 2011.) za preuzete obveze koje predstavljanju 0,37 % BND-a Europske unije s 28 država članica (vidi dosje 5.2.10., tablica I). Taj je proračun u realnim iznosima niži od proračuna iz prethodnog razdoblja, koji je predstavljao 0,46 % BND-a Europske unije s 27 država članica. Iznos namijenjen izravnim plaćanjima i politici tržišta (prvi stup ZPP-a) iznosit će 2020. 37,6 milijardi eura, nasuprot 43,1 milijarde raspoloživih 2013., krajem prethodnog razdoblja (-13 %). Politika ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a) također bilježi smanjenje s 11,4 milijarde 2020., što je manje od iznosa za 2013. (13,8 milijardi) (-18 %). Međutim velika gubitnica je politika tržišta stricto sensu, čija se sredstva smanjuju za otprilike 40 % u razdoblju od 2013. do 2020. Glavne odrednice ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. Očekuje se objava propisa koje su u studenom 2013. usvojili Parlament i Vijeće i već su definirani osnovni elementi novog ZPP-a: • Određena su tri strateška cilja: osiguranje dugoročne sigurnosti opskrbe hranom za Europljane i doprinos sve većoj potražnji prehrambenih proizvoda u svijetu, održiva proizvodnja različitih kvalitetnih namirnica uz očuvanje prirodnih resursa i biološke raznolikosti te osiguranje održivosti ruralnih područja. Za postizanje tih ciljeva, zadržavaju se oba stupa ZPP-a (vidi dosje 5.2.4., 5.2.5. i 5.2.6.). • Jezgru reforme čine mehanizmi izravne potpore. Prelazi se s „nevezane pomoći” („decoupling”) na „usmjerenu pomoć” („targeting”). Faza razdvajanja potpora za poljoprivredne proizvode u korist generičke podrške prihoda uvedene 2003. (vidi dosje 5.2.5.) prelazi u fazu ponovnog spajanja instrumenata sa specifičnim ciljevima, s tim da se ukidaju sve povijesne reference. Jednokratne potpore za poljoprivredna gospodarstva zamijenit će višenamjenski sustav potpora u etapama koji se sastoji od 7 elemenata: 1.) „osnovna potpora” po hektaru, usklađena prema gospodarskim ili administrativnim te nacionalnim odnosno regionalnim kriterijima, podvrgnuta postupku konvergencije u svakoj državi članici kako bi se postiglo da 2019. potpora po hektaru bude barem jednaka 60 % nacionalnog ili regionalnog prosjeka, s tim da se smanjenje u potporama isplaćenim u prošlosti uvijek ograničava na 30 %; 2.) dodatna pomoć kao naknada za troškove isporuke ekoloških javnih dobara za SEKTORSKE POLITIKE 222 koje se na tržištu ne dobiva naknada (ekološka ili „zelena” komponenta); 3.) dodatna potpora mladim poljoprivrednicima tijekom razdoblja od 5 godina; 4.) potpora za preraspodjelu koja će omogućiti povećanje pomoći za prvih 30 hektara poljoprivrednog gospodarstva; 5.) dodatak na prihode u zonama obilježenim prirodnim nepogodama; 6.) potpora vezana za proizvodnju u korist nekih zona ili vrsta poljoprivredne proizvodnje zbog gospodarskih ili društvenih razloga; 7.) i konačno, za male poljoprivrednike, korisnike iznosa manjih od 1 250 eura, može se uvesti pojednostavljeni sustav. Prva tri elementa obavezna su za države članice, a zadnja četiri su dobrovoljna. Države članice odvojit će 30 % svojih nacionalnih sredstava za izravna plaćanja za „zelenu potporu”. Preostalih 70 % dodijelit će se za „osnovnu potporu” nakon što se oduzmu iznosi za nacionalne rezerve prava (obavezne do 3 % nacionalnih okvira), kao i za dopunska plaćanja za potpore za preraspodjelu (do 30 %), u korist mladih poljoprivrednika (obavezno, do 2 %), malih poljoprivrednika (do 10 %), zapostavljenih područja (do 5 %) ili u vidu potpora vezanih za proizvodnju (do 15 %). Nove potpore po hektaru namijenjene su isključivo aktivnim poljoprivrednicima (na temelju negativnog popisa koji sastavlja svaka država članica). Osim toga, te će potpore do 2020. biti podvrgnute djelomičnom postupku konvergencije među državama članicama, a da se pritom na cijelom europskom teritoriju neće potpuno ukinuti heterogenost (zbog nacionalnih okvira i površina koje zadovoljavaju uvjete – tijekom 2015. – dodijeljenih svakoj državi članici). • Vezano za jedinstvenu zajedničku organizaciju tržišta, sadašnji instrumenti na snazi (vidi predmet 5.2.4.) prilagođavaju se kao „sigurnosne mreže” samo za slučaj krize cijena ili poremećaja tržišta. Za sve sektore uvodi se zaštitna klauzula. Osim toga, potvrđeno je ukidanje svih mjera nadzora ponude: sustav kvota za šećer ističe 2017., a 2020. sustav dozvola u potpunosti će zamijeniti prava sadnje vinograda. Novim sustavom za mlijeko, predviđenim za 2015., prethodilo je usvajanje mini paketa „mlijeko”, usporedno s pregovorima o novom ZPP-u [Uredba (EU) br. 261/2012., SL L 94 od 30.03.2012.]. Stupio je na snagu u listopadu 2012., a zasnovan je na priznavanju organizacija proizvođača i međustrukovnih organizacija na europskoj razini, kako bi se omogućilo kolektivno pregovaranje (u određenim granicama) o potpisivanju mogućih ugovora između proizvođača i prerađivača. Na prijedlog Parlamenta, uvedene su dodatne mjere za slučaj krize tržišta mlijekom. Osim toga, nova jedinstvena zajednička organizacija tržišta stvara novu rezervu u slučaju krize kao odgovor na moguće poremećaje tržišta; ta će se rezerva financirati iz godišnjeg smanjenja izravnih pot- pora u iznosu do 400 milijuna, uz oslobađanje od plaćanja od 2 000 EUR po poljoprivrednom dobru. Sredstva koja se ne iskoriste u fondovima vraćaju se poljoprivrednicima naredne godine. Osim toga, na prethodnom temelju sektora za mlijeko, postavljeni su novi opći zakonodavni okviri u prilog raspodjele dodane vrijednosti u prehrambenom lancu jačanjem organizacija proizvođača i međustrukovnih organizacija te razvojem ugovaranja i zajedničkog pregovaranja. Konačno, novi ZPP ponovno definira pravila konkurencije koja se primjenjuju u poljoprivredi. Komisija će objaviti smjernice za eventualna sporna pitanja na ovom području. • U pogledu ruralnog razvoja, široka lepeza instrumenata u drugom stupu ZPP-a pojednostavljena je (vidi dosje 5.2.6.) i usmjerena na podršku konkurentnosti, inovaciji, poljoprivredi zasnovanoj na „znanju”, pokretanju mladih poljoprivrednika, održivom upravljanju prirodnim resursima i osiguranju uravnoteženog regionalnog razvoja. Provedbene mjere bit će grupirane u regionalne pakete, a istovremeno će se utvrditi mjerljivi ciljevi koji se mogu povezati s poticajima. Predviđa se i bolja koordinacija ruralnih mjera s drugim strukturnim fondovima (vidi dosje 5.1.1.). Nadalje, drugi stup ZPP-a državama članicama na raspolaganje stavlja alate za „individualno upravljanje rizicima” (osiguranja i investicijski fondovi), koji uključuju stabilizaciju prihoda. • konačno, u pogledu horizontalnih i financijskih pravila, pojednostavljen je integrirani sustav upravljanja i nadzora kao i ekološka uvjetovanost potpora (vidi dosje 5.2.5.). Iako je predviđeno da će novi propisi stupiti na snagu 1. siječnja 2014., novi sustav izravnih potpora neće se u potpunosti primjenjivati prije 2015. Parlament i Vijeće u studenom 2013. usvojili su privremene mjere (rezolucija P7_TA(2013)0494). Uloga Europskog parlamenta Europski je parlament odbacio financijski okvir za razdoblje 2014. – 2020., usvojen na sastanku Vijeća 7. i 8. veljače 2013. (Rezolucija P7_TA(2013)0078 od 13. 3. 2013) jer nije odražavao prioritete koje je ranije postavila skupština (Rezolucije P7_TA(2011)0266 od 8. 6. 2011. i P7_TA(2012)0360 od 23. 10. 2012.), nakon čega su počeli pregovori s Vijećem, ističući sljedeće parlamentarne prioritete: opskrbiti Uniju sredstvima potrebnim za oporavak od krize jačajući politiku rasta, inovacija i solidarnosti, odbaciti stvaranje dodatnog deficita kao rezultata sustavne razlike između preuzetih obveza i plaćanja i uvesti klauzulu obavezne revizije na pola razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira kako bi Parlament u sastavu izabranom na europskim izborima 2014. dobio priliku potvrditi proračunske prioritete; konačno, sporazumu o višegodišnjim izdacima treba dodati plan uspostave 223 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) novog sustava vlastitih sredstava. Te zahtjeve Parlamenta Vijeće je konačno prihvatilo i to je rezultiralo političkim dogovorom. Budući da je faza pregovora okončana, u skupštini je 19. studenog 2013. izglasana konačna verzija novog višegodišnjeg financijskog okvira i međuinstitucionalnog sporazuma (rezolucije P7_TA(2013)0455 i 0456). Rasprave o budućnosti ZPP-a nakon 2013. započele su u Parlamentu čak prije nego što je Komisija predstavila svoje priopćenje i zakonske prijedloge. Na osnovu izvješća na vlastitu inicijativu, Parlament je 8. srpnja 2010. usvojio Rezoluciju [T7-0286/2010]. Zastupnici su naglasili nužnost novog ZPP-a, koji će biti jak, održiv te pravedan i jednostavniji, s dovoljno sredstava za postizanje svojih ciljeva. Parlament je za novi ZPP u XXI. stoljeću utvrdio sljedeće prioritete: sigurnost opskrbe hranom, pravedna trgovina, očuvanje poljoprivrede diljem Unije, kvaliteta prehrambenih proizvoda, održavanje biološke raznolikosti i zaštita okoliša, pravedna naknada za javna dobra koje isporučuju poljoprivrednici i konačno ruralni razvoj koji se temelji na stvaranju „zelenih” poslova. Ti su prioriteti potvrđeni rezolucijom od 23. lipnja 2011. [T7-0297/2011] o priopćenju Komisije o ZPP-u prema 2020. godini (COM(2010)0700). Parlament je također usvojio i nekoliko rezolucija o dodatnim pitanjima reforme ZPP-a: o pravednim prihodima za poljoprivrednike i boljem funkcioniranju lanca opskrbe hranom u Europi [T7-0302/2010 od 7. rujna 2010.], o priznavanju poljoprivrede kao strateškog sektora u kontekstu sigurnosti opskrbe hranom [T7-0006/2011 od 18. siječnja 2011.], o poljoprivredi EU-a i međunarodnoj trgovini [T7-0083/2011 od 8. ožujka 2011.], o deficitu biljnih proteina u Uniji [T7-0084/2011 od 8. ožujka 2011.] i o opskrbnom lancu poljoprivrednih gospodarstava [T7-0011/2012 od 19. siječnja 2012.]. Konačno, Parlament je izmijenio zakonodavne prijedloge, a izmijenjeni tekst postao je mandat za pregovore s Vijećem [rezolucije P7_TA(2013)0084, 0085, 0086 i 0087 od 13.3.2013]. Na toj osnovi te nakon više od četrdeset trijaloga, prije ljeta 2013. pronađen je politički sporazum. Međutim, potrebno je još nekoliko arbitraža kako bi se pojasnili određeni financijski vidovi izravnih plaćanja i ruralnog razvoja. Kada su ti elementi riješeni, Parlament se 20. studenog 2013. odmah nakon usvajanja financijskog paketa (rezolucije P7_TA_(2013)0490 do 0493) izjasnio o novim poljoprivrednim propisima. JJ Albert Massot 11/2013 SEKTORSKE POLITIKE 224 5.2.10. Zajednička poljoprivredna politika u brojkama Tablice u nastavku prikazuju osnovne statističke podatke na nekoliko područja povezanih sa zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP-om), a to su: poljoprivredna i prehrambena industrija u državama članicama (tablica II), uključivanje pitanja zaštite okoliša u ZPP (tablica III), šumarski sektor (tablica IV), financiranje i potrošnja ZPP-a (tablice I i V) te trgovina poljoprivrednim i prehrambenim proizvodima (tablica VI). Tablica I.: ZPP u višegodišnjem financijskom okviru za 2014. – 2020. (EU-28) Odobrena sredstva za preuzimanje obveza (u milijunima eura po stalnim cijenama za 2011.) 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. Ukupno 2014. – 2020. A. UKUPNA višegodišnja odobrena sredstva za preuzimanje obveza (EU-28) 134 318 (100 %) 135 328 (100 %) 136 050 (100 %) 137 100 (100 %) 137 866 (100 %) 139 078 (100 %) 140 242 (100 %) 959 988 (100 %) U postocima BND-a (EU-28) 1,03 % 1,02 % 1,00 % 1,00 % 0,99 % 0,98 % 0,98 % 1,00 % Od toga: stavka 2., Očuvanje i upravljanje prirodnim resursima (uključujući poljoprivredu) 55 883 (41,6 %) 55 060 54 261 53 448 52 466 51 503 50 558 (36,0 %) 373 179 (38,9 %) B. Poljoprivreda – tržišta i izravna pomoć (EFJP) 41 585 (30,9 %) 40 989 40 421 39 837 39 079 38 335 37 605 (26,8 %) 277 851 (28,9 %) Od toga: izravna plaćanja (EU-28) 39 681 (29,5 %) 39 112 38 570 38 013 37 289 36 579 35 883 (25,5 %) 265 127 (27,6 %) C. Poljoprivreda – ruralni razvoj (EPFRR) 12 865 (9,6 %) 12 613 12 366 12 124 11 887 11 654 11 426 (8,1 %) 84 936 (8,8 %) D. UKUPNO ZPP (B + C) 54 450 (40,5 %) 53 602 52 787 51 961 50 966 49 989 49 031 (34,9 %) 362 787 (37,8 %) Odobrena sredstva u postocima BND-a (EU- 28) 0,41 % 0,40 % 0,38 % 0,38 % 0,36 % 0,35 % 0,34 % 0,37 % Izvor: politički dogovor koji su u lipnju 2013. postigli Europski parlament, Vijeće i Komisija i glasovanje u Parlamentu od 20. studenog (Rezolucija P7_TA(2013)0455). 225 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) Tablica II: Osnovni brojčani podaci za poljoprivredu i prehrambenu industriju (EU- 27 i EU-28) Iskorištena Broj IPP po poljopoljoprivredna poljoprivred- privrednom površina (IPP) nih dobara dobru (u tisućama (u tisućama) (u hektarima) hektara) 2011. 2010. 2010. Zaposlenost u sektoru poljoprivrede, šumarstva, lova i ribolova (u tisućama) Proizvodnja Udio IPP Zaposlenost u Udio u sektoru poljoprivrede klasificiran prehrambe- prehrampoljo-privred- u BDV-u/ kao „zapo- noj industriji bene nih aktivnosti BDP-u stavljeno (u tisućama) industrije (u milijunima (u %) područje” u BDV-u eura) (u %) (u %) 2011. 2011. 2011. 2005. 2011. 2010. BE 1 358 42 32,3 64 7 607 0,5 18,0 101,4 2,1 BG 4 476 357 12,5 677 4 349 4,2 24,8 113,2 2,4 CZ 3 484 23 151,5 152 4 834 0,9 49,2 116,7 2,4 DK 2 647 41 64,6 73 10 575 1,2 1,1 56,9 2,1 DE 16 704 298 56,1 658 52 289 0,6 52,0 893,2 1,7 EE 941 19 49,5 26 811 1,9 40,9 12,7 2,2 EL 3 478 717 4,9 513 10 926 2,5 78,1 115,5 3,4 ES 23 753 967 24,6 755 41 375 2,0 81,7 445,8 2,5 FR 27 837 507 54,9 753 72 224 1,4 44,5 661,0 1,7 IE 4 991 140 35,7 83 6 628 1,1 77,5 48,8 4,4 IT 12 856 1 616 8,0 965 47 508 1,6 50,8 418,6 1,8 CY 118 38 3,1 18 706 1,8 60,2 10,2 2,3 LV 1 796 83 21,6 75 1 078 1,3 73,5 29,2 2,4 LT 2 743 200 13,7 116 2 586 2,9 57,1 43,9 4,5 LU 131 2 65,5 — 352 0,2 95,3 1,4 0,7 HU 4 686 534 8,8 291 7 760 2,9 20,7 120,5 2,4 MT 11 12 0,9 5 129 0,9 100,0 5,8 1,6 NL 1 872 71 26,4 226 25 433 1,3 11,9 136,7 2,6 AT 2 878 149 19,3 202 7 154 1,0 64,1 79,1 2,0 PL 14 447 1 499 9,6 2 036 22 570 2,4 62,5 522,5 3,2 PT 3 668 304 12,1 520 6 298 1,3 92,4 106,1 2,1 RO 13 306 3 724 3,6 2 962 18 048 5,9 28,9 213,5 5,6 483 74 6,5 79 1 232 1,3 92,4 16,4 1,5 SK 1 896 24 79,0 71 2 295 0,8 61,3 49,4 1,7 FI 2 291 63 36,4 114 4 633 0,8 95,1 39,7 1,6 SE 3 066 70 43,8 92 5 789 0,4 48,5 49,2 1,4 15 686 183 85,7 408 22 017 0,6 52,8 386,2 1,5 123 216 5 170 — 5 426 325 807 — 58,1 3 540,0 1,9 SI UK EU-15 EU-12 48 387 6 587 — 6 509 66 398 — 45,7 1 254,0 3,2 EU-27 171 603 11 757 14,6 11 935 392 205 1,2 54,4 4 800,8 2,0 1 326 177 7,5 186 2 861 2,9 — — — 172 929 11 934 — 12 121 395 066 — — — — HR EU-28 Izvori: izvješća Komisije „Poljoprivreda u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012. godinu” iz veljače 2013. i „Ruralni razvoj u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012. godinu” iz prosinca 2012. SEKTORSKE POLITIKE 226 Tablica III: Osnovni poljoprivredno-okolišni pokazatelji (EU-27) IPP klasificiran Područje Rizik od erozije IPP namijenjen Proizvodnja Proizvodnja kao područje klasificirano (udio gubitka tla organskoj obnovljive obnovljive Natura 2000 kao osjetljivo zbog utjecaja vode) poljoprivredi energije iz energije iz (u %) na nitrate (u tisućama hektara (u %) poljoprivrede šumarstva (PON) godišnje) (u kilotona(drvo i otpad) (u %) ma- kToe) (u kilotonama- kToe) 2011. 2012. 2006. 2010. 2010. 2010. Emisija stakleničkih plinova iz poljoprivrede (u tisućama tona CO2) 2010. BE 7,2 76,2 2,34 3,6 613,3 952,0 10 042 BG 22,2 34,6 2,22 0,5 26,5 924,0 6 406 CZ 6,6 41,6 1,65 12,4 331,4 2 094,0 7 777 DK 4,7 100,0 1,09 6,1 182,7 1 718,0 9 520 DE 10,7 100,0 2,23 5,9 8 944,5 12 230,0 67 479 EE 5,5 7,2 1,88 12,8 2,7 958,0 1 344 EL 18,9 24,3 4,86 8,4 30,2 725,0 9 282 ES 15,8 16,2 3,48 6,7 1 120,9 4 751,0 40 014 FR 8,1 45,5 3,43 2,9 2 262,5 10 471,0 93 876 IE 4,1 100,0 0,33 1,1 34,3 194,0 17 910 IT 10,6 12,6 7,78 8,6 741,7 3 346,0 33 741 CY 6,0 5,3 nije primjenjivo 2,8 5,5 6,0 670 LV 6,7 12,8 0,43 9,2 49,7 1 732,0 2 330 LT 4,6 100,0 0,81 5,2 104,7 1 002,0 4 458 LU 10,2 100,0 3,32 2,8 11,7 48,0 690 HU 14,6 56,2 1,59 2,4 244,3 1 524,0 8 267 MT 7,8 100,0 nije primjenjivo 0,2 0,0 nije primjenjivo 78 NL 4,4 100,0 0,63 2,5 581,9 1 033,0 16 624 AT 11,4 100,0 4,84 17,2 498,1 4 340,0 7 453 PL 11,6 4,5 1,23 3,3 435,3 5 865,0 34 624 PT 18,4 3,7 7,63 5,8 256,2 2 582,0 7 515 RO 12,5 57,8 2,60 1,3 96,6 3 900,0 16 777 SI 21,3 100,0 7,22 6,4 39,3 572,0 1 963 SK 16,0 29,8 2,29 9,1 143,3 740,0 3 065 FI 0,8 100,0 0,13 7,4 264,0 7 707,0 5 882 SE 4,1 19,8 0,60 14,3 226,3 9 911,0 7 873 3,0 43,6 4,61 4,1 288,6 1 442,0 45 908 EU-15 10,0 48,6 3,12 6,4 16 056,9 61 451,0 373 808 EU-12 12,2 35,7 1,74 3,7 1 479,3 19 317,0 87 758 EU-27 10,6 45,3 2,76 5,1 17 536,1 80 769,0 461 567 UK Izvor: izvješće Komisije „Ruralni razvoj u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012. godinu” iz prosinca 2012. 227 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) Tablica IV: Osnovni podaci o šumama EU-a (2010.) Države članice Austrija Šuma[1] (u tisućama hektara) Ostalo pošumljeno Ostale površine područje[2] (u tisućama (u tisućama hektara) hektara) 3 857 134 4 254 Vlasništvo šuma: Šumsko područje javno po stanovniku (u tisućama (u hektarima/st.) hektara) 858 0,46 Ukupan odvoz oblovine (u tisućama m³) 19 261 678 28 2 322 301 0,06 3 451 Bugarska 3 927 0 6 937 3 408 0,52 6 071 Hrvatska 1 920 554 3 118 1 396 0,44 4 306 173 214 537 119 0,20 — Belgija Cipar Češka Republika Danska 2 657 0 5 069 2 041 0,26 16 187 587 48 3 607 139 0,11 — 2 203 134 1 902 858 1,64 4 348 22 084 1 032 7 293 6 699 4,13 46 512 Francuska 15 954 1 618 37 438 4 113 0,25 61 677 Njemačka 11 076 0 23 801 5 708 0,13 47 688 Grčka 3 903 2 636 6 351 2 907 0,35 1 743 Mađarska 2 039 0 6 922 1 178 0,20 6 496 737 50 6 101 400 0,16 2 591 Estonija Finska Irska Italija 9 149 1 767 18 495 3 073 0,15 — Latvija 3 354 113 2 762 1 655 1,50 11 091 Litva 2 165 84 4 019 1 366 0,67 5 515 87 1 171 41 0,18 353 Luksemburg Malta 0,35 0 31,65 — 0,00 0 Nizozemska 365 0 3 023 184 0,02 1 118 Poljska 9 319 0 21 314 7 661 0,24 3 5281 Portugal 3 456 155 5 457 54 0,32 10 866 Rumunjska 6 573 160 16 265 4 398 0,31 13 667 Slovačka 1 938 0 2 872 980 0,36 9 027 1 253 21 740 291 0,62 3 236 Španjolska 18 173 9 574 22 171 5 336 0,40 13 980 Švedska 28 605 2 020 10406 7 664 3,08 74 285 Slovenija Ujedinjena Kraljevina EU-28 2 881 20 21 349 959 0,05 8 432 159 114 20 364 244 727 63 787 0,32 409 244 „Šuma”: zemljište površine veće od 0,5 hektara s drvećem višim od 5 metara i krošnjama koje pokrivaju više od 10 % površine ili drvećem koje može doseći te vrijednosti in situ. „Ostalo pošumljeno područje”: zemljište koje nije klasificirano kao„šuma”, a koje se proteže na više od 0,5 hektara, s drvećem višim od 5 metara i krošnjama koje pokrivaju 5 – 10 % površine ili drvećem koje može doseći te vrijednosti in situ ili s ukupnom gustoćom rasprostranjenosti šiblja, grmlja i drveća iznad 10 %. [1] [2] Izvor: „Stanje europskih šuma u 2011. godini”, Šume Europe (Ministarska konferencija o zaštiti šuma u Europi). Podaci o vlasništvu šuma u Grčkoj i Portugalu datiraju iz 2005. SEKTORSKE POLITIKE 228 Tablica V: Potrošnja ZPP-a po državi članici (EU-27) 1. Raspodjela po državama članicama Pomoć i tržišta / Ruralni razvoj (2011.) Država članica (EU-27) EFJP 2011.[1] u milijunima eura1 Postotak unutar EU-27 EFJP 2011. u milijunima 2. Postotak poljoprivrednih dobara koja primaju izravnu pomoć od EFJP-a (2011.) (u %) Postotak unutar EU-27 Uz pomoć u izno- Uz pomoć u izno- Uz pomoć u iznosu ≤ 5 000 eura su ≤ 20 000 eura su ≥ 50 000 eura BE 644,6 1,5 75,0 0,6 35,89 73,37 4,92 BG 316,6 0,7 123,2 1,0 91,95 96,87 1,52 CZ 669,3 1,5 448,2 3,8 63,44 83,98 9,64 DK 967,0 2,2 50,0 0,4 45,06 73,59 11,83 DE 5 531,8 12,6 1 153,0 9,8 46,23 79,35 5,01 EE 74,7 0,2 106,9 0,9 85,49 95,16 1,72 EL 2 425,0 5,5 414,3 3,5 81,48 98,25 0,14 ES 5 944,5 13,6 981,0 8,3 74,65 93,45 1,36 FR 8 790,9 20,0 740,7 6,3 29,40 59,71 10,14 IE 1 314,9 3,0 348,1 2,9 41,41 87,15 1,72 IT 4 852,6 11,0 1 103,1 9,3 87,13 97,18 0,83 CY 42,6 0,1 18,0 0,1 97,13 99,59 0,07 LV 112,5 0,2 159,8 1,3 95,14 98,96 0,33 LT 279,8 0,6 248,7 2,1 94,87 99,04 0,28 LU 34,8 0,1 13,3 0,1 30,00 64,00 5,00 HU 1 065,2 2,4 432,7 3,7 85,45 95,77 1,32 MT 4,3 0,0 7,4 0,0 96,88 99,38 0,00 NL 946,6 2,1 55,8 0,5 36,93 70,90 4,31 AT 747,0 1,7 560,5 4,7 59,55 94,94 0,36 PL 2 495,2 5,7 1 753,1 14,9 95,75 99,50 0,16 PT 773,7 1,8 488,2 4,1 87,32 96,57 1,22 RO 802,1 1,9 894,9 7,6 98,59 99,54 0,14 SI 108,8 0,2 111,8 0,9 93,81 99,66 0,04 SK 298,9 0,7 345,9 2,9 78,86 88,26 7,64 FI 499,5 1,1 282,5 2,4 46,13 90,31 0,87 SE 707,2 1,6 276,2 2,3 57,36 85,18 3,62 UK 3 322,3 7,6 601,7 5,1 43,19 73,37 8,92 43,5 0,1 — — — — — 43 815,9 100,0 11 794,0 100,0 80,30 93,58 1,63 EU[2] EU-27 [1] [2] Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP), proračunska stavka 05. Fond za restrukturiranje šećernog sektora (05.02) uključen je u EFJP. Troškovi Europske komisije. Izvori: Stupac 1.:Peto financijsko izvješće o Europskom fondu za jamstva u poljoprivredi – EFJP 2011.” Komisije i prilozi; „Peto financijsko izvješće o Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj – EPFRR 2011.” Komisije. Stupac 2.:izvješće Europske komisije „Pokazatelji podjele pomoći prema razredu veličine pomoći, dobiveni u okviru izravne pomoći dane proizvođačima u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 i Uredbom Vijeća (EZ) br. 73/2009 – Financijska godina 2011.”. 229 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) Tablica VI: Trgovina poljoprivrednim i prehrambenim proizvodima u EU-27 prema geografskom području (2011.) Država/skupina država Uvoz (u milijunima eura) 1. UKUPNO (2+3) 394 042 2. Unutar EU-a Postotak od vrijednosti u 3. redu Izvoz (u milijunima eura) 9 497 298 191 — 2 914 105 348 100,0 6 583 4,1 5 078 4,8 977 3,5 3 273 3,1 − 217 416 0,4 1 296 1,2 880 od toga Švicarska 4 174 4,2 6 539 6,2 2 365 od toga Rusija 1 108 1,1 10 571 10,0 9 463 od toga Rusija 2 627 2,7 1 871 1,8 − 756 ZEMLJE KANDIDATKINJE [1] od toga Turska od toga Hrvatska OSTALE EUR OPSKE ZEMLJE 403 539 295 277 — 98 765 100,0 4 101 3 490 Bilanca (b-a) — 3. Izvan EU-a — Postotak od vrijednosti u 3. redu 8 788 8,9 17 048 16,2 8 260 ZEMLJE PERZIJSKOG ZALJEVA[3] 232 0,2 3 815 3,6 3 583 UDRUŽENJE DRŽAVA JUGOISTOČNE AZIJE (ASEAN)[4] 10 369 10,4 4 823 4,6 − 5 546 3 490 3,5 2 638 2,5 − 852 od toga Indija 2 195 2,2 2 387 2,2 192 od toga Kina 4 461 4,5 3 259 3,1 − 1 202 MEDITERANSKE DRŽAVE[2] od toga Indonezija OSTALE AZIJSKE ZEMLJE 183 0,2 4 755 4,5 4 572 11 312 11,4 18 173 17,2 − 6 861 8 239 8,3 13 475 12,8 5 237 21 989 22,2 1 673 1,6 − 20 316 13 871 14,0 1 150 1,1 − 12 721 6 304 6,4 159 0,1 − 6 145 13 318 13,5 8 519 8,0 − 4 799 od toga Australija 1 643 1,7 138 0,1 − 1 505 od toga Novi Zeland 2 311 2,3 224 0,2 − 2 087 od toga Japan NAFTA[5] od toga Sjedinjene Američke Države MERCOSUR[6] od toga Brazil od toga Argentina AKP (Konvencija iz Loméa) OCEANIJA [2] [3] [4] [5] [6] [1] Hrvatska, Island, Turska, bivša jugoslavenska Republika Makedonija. Maroko, Alžir, Tunis, Turska, Egipat, Izrael, Libanon, Sirija, Libija, Jordan, Zapadna Obala i pojas Gaze. Saudijska Arabija, Kuvajt, Bahrein, Oman, Katar, Ujedinjeni Arapski Emirati. Mjanmar, Tajland, Laos, Vijetnam, Indonezija, Malezija, Brunej, Singapur, Filipini i Kambodža. Države potpisnice Sjevernoameričkog sporazuma o slobodnoj trgovini (NAFTA): SAD, Kanada i Meksiko. Brazil, Paragvaj, Urugvaj i Argentina. Izvor: izvješće Komisije „Poljoprivreda u EU-u – Statistički i gospodarski podaci za 2012. godinu” iz veljače 2013. JJ Albert Massot 11/2013 SEKTORSKE POLITIKE 230 5.2.11. Europska unija i šume EU nema zajedničku šumarsku politiku. No brojne politike i inicijative EU-a utječu na šume, i to ne samo na njezinom teritoriju već i u trećim zemljama. Što je šuma? Na to naizgled jednostavno pitanje ne postoji zajednički odgovor svih država članica. Za potrebe prikupljanja međunarodnih šumarskih statističkih podataka šumama se smatraju zemljišta površine veće od 0,5 hektara čija pošumljenost premašuje 10 % i na kojoj zrela stabla mogu doseći najmanju visinu od pet metara. Stanje šuma u EU: dragocjeni ekosustavi raznih lica i namjena a. Europski šumski krajolik, mozaik koji je u velikoj mjeri oblikovao čovjek Ovako definirane, šume EU-a protežu se na 159 milijuna hektara (4 % svjetskih šumskih površina). Pokrivaju 38 % površina EU-a, no nisu jednoliko raspoređene: u šest država članica (Njemačka, Španjolska, Finska, Francuska, Poljska i Švedska) nalazi se dvije trećine europskih šumskih površina (5.2.10., tablica IV). Osim toga, njihova se važnost na nacionalnoj razini jako razlikuje: dok 60 % površine Finske, Švedske i Slovenije prekriva više od 60 % šuma, ovaj omjer u Nizozemskoj i Ujedinjenoj Kraljevini iznosi tek 11 %. Povrh toga, za razliku od brojnih područja u svijetu gdje je krčenje šuma i dalje važan problem, šumska se površina EU-a povećava. Između 1990. i 2000. narasla je na 11 milijuna hektara, prije svega zahvaljujući prirodnom širenju i naporima pošumljavanja. Brojne vrste šuma u EU-u odražavaju njezinu geoklimatsku različitost (borealne šume, alpske crnogorične šume itd.). Njihova podjela zapravo posebno ovisi o klimi, tlu, visini i topografiji. Samo je 4 % šuma netaknuto ljudskom rukom; 8 % šuma je zasađeno dok ostatak pripada kategoriji „poluprirodnih” šuma, tj. šuma koje oblikuje čovjek. Europske su šume osim toga većinom u privatnom vlasništvu (otprilike 60 % površina nasuprot 40 % javnih šuma). b.Višefunkcionalnost šuma: njihova ekološka, ekonomska i socijalna uloga S ekološkog gledišta, šume doprinose zaštiti tla (štite, na primjer, protiv erozije), sudjeluju u hidrološkom ciklusu i reguliraju lokalnu klimu (posebno evapotranspiracijom) te globalnu klimu (naročito skladištenjem ugljika); kao staništa brojnih vrsta, šume isto tako štite biološku raznolikost. Sa socio-ekonomskog gledišta, iskorištavanjem šuma dobivaju se resursi, poglavito drvo. Od 135 do 159 milijuna hektara šume na raspolaganju je za do- bivanje drva (za ovu uporabu ne postoje zakonska, ekonomska ili ekološka ograničenja). Povrh toga, sječa na ovim površinama predstavlja samo 64 % povećanja godišnje količine drva. Drvo se najviše koristi u energetske svrhe (42 % količine) u odnosu na 24 % za potrebe pilana, 17 % za industriju papira i 12 % za industriju drvenih ploča. Otprilike polovica potrošnje obnovljive energije u EU-u dobiva se od drva. K tomu, šume osim drva osiguravaju i druge proizvode: hranu (na primjer, šumske jagode i gljive), pluto, smolu, ulja, itd. Jednako tako podupiru određene usluge (lov, turizam itd.). Stoga šume osiguravaju radna mjesta, naročito u ruralnim područjima; šumarski sektor (šumarstvo, drvna industrija i industrija papira) predstavlja otprilike 1 % BDP-a EU-a, s tim da ovaj udio u Finskoj može doseći 5 %. U njemu je zaposleno otprilike 2,6 milijuna ljudi. Naposljetku, šume zauzimaju važno mjesto u europskoj kulturi. c.Abiotičke i biotičke prijetnje, problemi koje pojačavaju klimatske promjene U abiotičke čimbenke (t.j. fizičke ili kemijske čimbenike) koji ugrožavaju šume možemo ubrojiti požare (naročito na mediteranskom području), suše, oluje (u prosjeku, tijekom posljednjih šezdeset godina, svake su godine dvije oluje uzrokovale veliku štetu u europskim šumama), atmosfersku zagađenost (emisije uzrokovane cestovnim prometom). Povrh toga, fragmentacija šuma koja nastaje zbog izgradnje prometne infrastrukture predstavlja opasnost za biološku raznolikost. Što se tiče biotičkih čimbenika, šume mogu uništavati životinje (kukci, jeleni i srne) i bolesti. Ukupno, otprilike 6 % površina trpi štetu zbog najmanje jednog od tih čimbenika. Klimatske promjene već postavljaju izazove pred europske šume. Te će promjene vjerojatno, ovisno o pojedinim geografskim uvjetima, utjecati na brzinu njihovog rasta, područje širenja kao i širenja određenih nametnika ili na učestalost i intenzitet ekstremnih meteoroloških pojava. Prilagodba šuma ovim promjenama i njihovo sudjelovanje u borbi protiv tih promjena (na primjer, korištenjem drva kao nadomjeska za obnovljivu energiju i materijale) predstavljaju najveće izazove. Stoga su šume EU-a meta brojnih očekivanja, ponekad istovremenih, kao što pokazuju napetosti koje postoje između njihovog iskorištavanja i zaštite. Jedan od glavnih zadataka upravljanja šumama jest smirivanje ove napetosti. 231 5.2.Zajednička poljoprivredna politika (zpp) Šumarska politika i inicijative u EU-u: problem povezanosti 2. Ostale mjere EU-a koje utječu na šume: pregled U Ugovorima se šume posebno ne spominju, EU nema zajedničku šumarsku politiku. Šumarska je politika stoga prije svega u nacionalnoj nadležnosti. No brojne europske aktivnosti utječu na šume EU-a i trećih zemalja. Trgovanje šumskim reprodukcijskim materijalima uređeno je na europskoj razini (Direktiva 1999/105/EZ). Cilj europskih fitosanitarnih propisa jest borba protiv razmnožavanja organizama koji štete šumama (Direktiva 2000/29/EZ). EU osim toga ulaže financijska sredstava u istraživanje šuma, posebno u okviru 7. Okvirnog programa. Sa svoje strane, energetska je politika kao pravno obvezujući cilj odredila da se udio obnovljive energije u ukupnoj potrošnji energije do 2020. poveća na 20 %, čime bi se trebala povećati i potražnja za šumskom biomasom (Direktiva 2009/28/EZ). Šumarski se projekti osim toga mogu sufinancirati u okviru kohezijske politike, kroz Europski fond za regionalni razvoj (sprečavanje požara, proizvodnja obnovljive energije, pripremanje za klimatske promjene itd.). Fond solidarnosti (Uredba (EZ) br. 2012/2002) sa svoje strane nastoji pomagati državama članicama suočenima s velikim prirodnim nepogodama kao što su oluje (na primjer: 82 milijuna eura za Švedsku, 2005.) i šumski požari (na primjer, 90 milijuna eura za Grčku, 2007.). Što se tiče Mehanizma za suradnju EU-a za civilnu zaštitu (Odluka 2007/779/EZ), on se može aktivirati u slučaju kriza koje nadilaze kapacitete država članica, kao što su određeni šumski požari (Grčka, 2007. i 2012.) i određene oluje. a. Europski referentni okvir za šumarske aktivnosti vjerojatna nadgradnja 2013. Šumarska strategija za EU (Rezolucija Vijeća od 15. Prosinca 1998.) referentni je okvir za šumarski sektor u EU. Njome se nastoji poboljšati koordinacija politika država članica i aktivnosti EU-a koje utječu na šume. Njezina su temeljna načela poštovanje načela supsidijarnosti, održivo upravljanje šumama i priznavanje njihove višefunkcionalne uloge. Akcijskim planom EU-a u korist šuma (COM(2006)0302), dopunskim instrumentom strategije, nastoji se poboljšati dugoročna konkurentnost šumarstva, zaštititi okoliš, doprinijeti boljoj kvaliteti života Europljana i poduprijeti međusektorsku povezanost šumarskih inicijativa. Ovaj je Akcijski plan dopunjen Komunikacijom o inovativnoj i održivoj drvno-prerađivačkoj industriji EU-a (COM(2008)0113) u kojoj su predložene nove mjere za jačanje konkurentnosti drvno-prerađivačke industrije. b.Aktivnosti EU-a koje utječu na šume: vrlo širok spektar 1. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP), glavni izvor europskog financiranja šuma Otprilike 90 % financijskih sredstava EU-a za šume dolazi od politike za ruralni razvoj (Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj ili EPFRR) koji je drugi stup ZPP-a. U razdoblju 2007. – 2013. otprilike 8 milijardi eura (9 % proračuna EPFRR-a) predviđeno je za sufinanciranje šumarskih mjera. Države članice mogle su izabrati između 20 mjera koje su izravno ili neizravno povezane sa šumama. U okviru potprograma 1. (konkurentnost), države članice najviše su koristile mjere koje su se ticale obrazovanja, povećavanja ekonomske vrijednosti šuma, rasta dodane vrijednosti šumarskih proizvoda i razvoja infrastruktura. U okviru potprograma 2. (okoliš) nalaze se dvije najvažnije mjere: potpore za prvo pošumljavanje poljoprivrednih i nepoljoprivrednih zemljišta (2,4 milijarde eura od EPFRR-a) i obnavljanje šumarskog potencijala te za usvajanje mjera zaštite (1,6 milijardi eura). Među najčešće biranim mjerama isto je tako i potpora neproduktivnim ulaganjima. Na primjer, otprilike 890 000 hektara poljoprivrednog i nepoljoprivrednog zemljišta trebalo bi biti pošumljeno tijekom navedenog razdoblja. Naposljetku, u okviru potprograma 3. (diversifikacija), potpora širenju na nepoljoprivredne djelatnosti (na primjer, proizvodnja obnovljive energije) najkorištenija je mjera povezana sa šumama. K tomu, oko 37,5 milijuna šumskih hektara pripada mreži za zaštitu prirode, Naturi 2000, uspostavljenoj u okviru politike EU-a za zaštitu okoliša. Financijski instrument za okoliš (LIFE+) podržava razne šumarske projekte, kao na primjer sprečavanje šumskih požara. Osim toga, Strategijom EU-a za biološku raznolikost (COM(2011)0244) do 2020. predviđa se utvrđivanje planova za održivo upravljanje šumama. Europski sustav za informiranje EFFIS nadzire šumske požare. EU isto tako promiče ekološke natječaje za javnu nabavu (COM(2008)0400) kojima se može poduprijeti potražnja za drvom proizvedenim na održiv način. Europska eko-naljepnica dodijeljena je parketima, namještaju i papirima. Osim toga, akcijskim planom FLEGT predviđaju se „dobrovoljni partnerski sporazumi” s državama koje su proizvođači drva te Uredba (Uredba (EU) br. 995/2010) koja je na snazi od ožujka 2013. i kojom se zabranjuje stavljanje nezakonito posječenih stabala na tržište. EU isto ako sudjeluje u brojnim međunarodnim procesima koji utječu na šume (Protokol iz Kyota itd.). Na paneuropskoj razini, Forest Europe i dalje je glavna šumarska politička inicijativa. U tijeku su rasprave o pravno obvezujućem sporazumu koji se tiče upravljanja i održivog korištenja šumama. Što se tiče njezine klimatske politike, različite se inicijative bave šumama: Zelena knjiga o njihovom pripremanju za klimatske promjene (COM(2010)0066); uzimanje u obzir uloge šuma u međunarodnim obvezama EU-a u borbi protiv klimatskih promjena (COM(2012)0093); potpora zaustavljanju daljnjeg SEKTORSKE POLITIKE 232 gubitka šumskog pokrivača na svjetskoj razini najkasnije do 2030. i smanjivanje krčenja tropskih šuma za najmanje 50 % odsada do 2020. (COM(2008)0645); financiranje projekata u okviru programa REDD+ čiji je cilj smanjenje emisija povezanih s krčenjem i propadanjem šuma u Aziji, Africi i Južnoj Americi. Naposljetku, moguće je uključiti i politiku susjedstva; tako se akcijskim programom za 2012. za Maroko predviđa program potpore njegovoj šumarskoj politici u iznosu od 37 milijuna eura. Uloga Europskog parlamenta EP ima jednake zakonske ovlasti kao i Vijeće na brojnim područjima koje utječu na šume: u poljoprivredi, zaštiti okoliša itd. (redovni zakonodavni postupak). Jednako tako ima zakonske ovlasti u proračunskom postupku. Osim toga, EP redovno usvaja rezolucije koje se tiču šuma. Posebno, njegova rezolucija od 30. siječnja 1997. (T4-0026/1997) dovela je do usvajanja Šumarske strategije EU-a u Vijeću. EP osobito predlaže pokretanje akcija čiji je cilj zaštita šuma, njihova veća valorizacija i podupiranje njihovog širenja. EP je također u svojoj rezoluciji od 16. veljače 2006. (T60068/2006) izrazio potporu provođenju akcijskog plana za održivo upravljanje šumama, s obzirom da je poboljšano upravljanje šumama zahtijevalo povezanije i aktivnije djelovanje. Na kraju, u svojoj Rezoluciji od 11. svibnja 2011. (T7-0226/2011) EP je zagovarao promjenu šumarske strategije i akcijskog plana EU-a, kako bi se uzeli u obzir aspekti povezani s klimatskim promjenama i kako bi se ostvario daljnji napredak u održivom upravljanju šumama. JJ Guillaume Ragonnaud 233 5.3.Zajednička ribarstvena politika 5.3. Zajednička ribarstvena politika 5.3.1. Zajednička ribarstvena politika: nastanak i razvoj Zajednička ribarstvena politika zasnovana je u Ugovoru iz Rima. Prvotno je bila vezana uz Zajedničku poljoprivrednu politiku, no s vremenom postajala je neovisnija. Glavni cilj zajedničke ribarstvene politike od njezine reforme iz 2002. jest osigurati održivo iskorištavanje ribolovnih resursa te prihode i stabilna radna mjesta ribarima. Ugovorom iz Lisabona uvedeno je više izmjena u području ribarstvene politike. Vijeće i Parlament postigli su dogovor o novoj zajedničkoj ribarstvenoj politici 2013. godine. Pravna osnova Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ugovorom o funkcioniranju Europske Unije uvedene su neke promjene u vezi sa sudjelovanjem Parlamenta u izradi zakona o zajedničkoj ribarstvenoj politici. Najvažnija promjena je da se zakonodavstvo koje je potrebno za ostvarenje ciljeva zajedničke ribarstvene politike sada donosi redovnim zakonodavnim postupkom (ranije poznat kao postupak suodlučivanja), čime Parlament postaje suzakonodavac. Ipak, zakonodavne odredbe o „nametima potpora i količinskih ograničenja te o utvrđivanju i raspodjeli ribarskih mogućnosti” (Članak 43. stavak 3. UFEU-a) ostaju kao što su utemeljene u Ugovoru o Europskoj Zajednici (Ugovor o EZ-u), što znači da to zakonodavstvo jedino može usvojiti Vijeće na prijedlog Komisije. U pogledu ratifikacije međunarodnih sporazuma na području ribarstva Ugovor iz Lisabona naglašava da sporazume ratificira Vijeće nakon što Parlament da svoju suglasnost. sti europskih flota i opskrba potrošača kvalitetnom hranom. Reformom iz 2002. tim je ciljevima dodano održivo i uravnoteženo iskorištavanje živih morskih resursa s ekološkog, ekonomskog i socijalnog stajališta ističući da se održivost mora temeljiti na pouzdanim znanstvenim mišljenjima i načelu opreznosti. Nova temeljna pravila ZRP-a stupila su na snagu 1. siječnja 2003. Postignuća a.Kontekst Zajednička ribarstvena politika izvorno je bila sastavni dio zajedničke poljoprivredne politike, no postupno je, razvojem Zajednice nakon što su države članice 1970. uvele isključive gospodarske pojaseve te postupnim pristupanjem država sa značajnim ribolovnim flotama, dobila zaseban identitet. Te promjene značile su da je Zajednica trebala rješavati posebne probleme vezane uz ribarstvo, kao što su pristup zajedničkim resursima, očuvanje ribljih fondova, strukturne mjere primjenjive na ribolovne flote i međunarodne odnose u ribarstvu. Ciljevi 1.Početci Ribarstvo predstavlja prirodno, obnovljivo, pokretno i zajedničko dobro koje je dio našeg zajedničkog naslijeđa. Zajednička ribarstvena politika predviđena je Ugovorom iz Rima a sad se člankom 39. stavkom 1. UFEU-a utvrđuju ciljevi ZRP-a, koji su isti i za zajedničku ribarstvenu politiku s obzirom na to da članak 38. određuje poljoprivredne proizvode kao „plodovi zemlje, proizvodi stočarstva i ribarstva te proizvode prvog stupnja prerade neposredno vezani uz te proizvode”. Ribarstvo je zajednička politika, što znači da se zajednička pravila usvajaju na razini EU-a i primjenjuju u svim državama članicama. Prvotni ciljevi ZRP-a bili su očuvanje ribljih fondova, zaštita morskog okoliša, osiguranje ekonomske održivo- Vijeće je tek 1970. usvojilo zakonodavstvo o osnivanju zajedničke organizacije tržišta ribljih proizvoda i uvela strukturnu politiku Zajednice na području ribarstva. 2. Rani razvoj Ribarstvo je imalo važnu ulogu u pristupnim pregovorima Ujedinjene Kraljevine, Irske i Danske Ekonomskoj zajednici 1972. godine. Tada se dogodio odmak od temeljnog načela slobode pristupa moru: nacionalna prava za isključiv obalni ribolov u teritorijalnim vodama koja vrijede unutar 12 nautičkih milja od obale proširila su isključive gospodarske pojaseve do 200 nautičkih milja od obale. Države članice SEKTORSKE POLITIKE 234 dogovorile su se prepustiti upravljanje ribolovnim resursima Europskoj komisiji. sigurnih bioloških granica i višegodišnje planove upravljanja za ostale riblje fondove. 3. Uredbe i reforme zajedničke ribarstvene politike Kako bi se izbjegla još veća neravnoteža između prevelikog kapaciteta flote i stvarnih mogućnosti ribolova, od 2005. potpore su se morale isključivo koristiti za poboljšanje sigurnosti i radnih uvjeta na plovilima i kvalitete proizvoda za uvođenje selektivnijih ribolovnih tehnika ili opremanje plovila sustavom za satelitsko praćenje. a. Uredba iz 1983. godine Nakon nekoliko godina pregovora Vijeće je 1983. usvojilo Uredbu (EEZ) br. 170/83 kojom se uspostavlja zajednička ribarstvena politika nove generacije koja utvrđuje obveze opredijeljene za isključive gospodarske pojaseve i uvodi koncept relativne stabilnosti te predviđa zaštitne mjere upravljanja temeljene na ukupnom dozvoljenom ulovu i kvotama. Nakon 1983. zajednička ribarstvena politika morala se prilagoditi istupanju Grenlanda iz Zajednice 1985., pristupanju Španjolske i Portugala 1986. te ponovnom ujedinjenju Njemačke 1990. Ta tri događaja utjecala su na veličinu i strukturu flote Zajednice te na njezinu mogućnost ulova. b. Uredba iz 1992. godine Godine 1992. Uredbom (EEZ) br. 3760/92 koja sadrži odredbe o ribarstvenoj politici do 2002., nastojala se ispraviti velika neravnoteža između kapaciteta flote i mogućnosti ulova Kao rješenje predloženo je smanjenje flote Zajednice, uz strukturne mjere kojima su se nastojale ublažiti socijalne posljedice. Novom uredbom uveden je pojam „ribolovni napor” u svrhu ponovne uspostave i održanja ravnoteže između raspoloživih resursa i ribolovnih aktivnosti. Uredbom je predviđen učinkovit sustav dozvola kojim je uređen pristup resursima. c. Reforma iz 2002. Mjere uvedene Uredbom (EZ) br. 3760/92 nisu se pokazale dovoljnima u zaustavljanju prekomjernog ulova te se nastavilo ubrzano iscrpljivanje ribljih fondova. Ova kritična situacija dovela je do reforme koja se sastoji od tri uredbe koje je Vijeće usvojilo u prosincu 2002. te koje su stupile na snagu 1. siječnja 2003.: • Okvirna uredba (EZ) br. 2371/2002 o očuvanju i održivom iskorištavanju ribolovnih resursa (stavlja izvan snage Uredbe (EEZ) br. 3760/92 i 101/76); • Uredba (EZ) br. 2369/2002 kojom se utvrđuju podrobna pravila i postupci u vezi sa strukturnom pomoći Zajednice na području ribarstva (izmjenjuje Uredbu (EZ) br. 2792/1999); • Uredba (EZ) br. 2370/2002 kojom se uvodi izvanredna mjera Zajednice za rashodovanje ribarskih plovila. Ključni cilj reforme iz 2002. bio je osigurati održivu budućnost ribarstva nastojeći osigurati sigurne prihode i opskrbu potrošača uz očuvanje krhke ravnoteže morskih ekosustava. Reformom je uveden dugoročni pristup upravljanju ribarstvom koji sadrži pripremu hitnih mjera uključujući višegodišnje planove obnove za riblje fondove koji se nalaze izvan Društveno-ekonomske mjere također su se uvele kako bi se pružila potpora industriji tijekom prijelaznog razdoblja. Za osiguravanje učinkovitijeg, transparentnijeg i pravednijeg nadzora, osnovana je Agencija za kontrolu ribarstva Zajednice sa sjedištem u Vigu (Španjolska). Reforma iz 2002. omogućuje ribarima veće pravo glasa u odlukama koje ih se tiču osnivanjem regionalnih savjetodavnih vijeća koja se sastoje od ribara, znanstvenih stručnjaka, predstavnika sektora vezanih za ribarstvo i akvakulturu, regionalnih i nacionalnih uprava ekoloških grupa i potrošača. Reforma zajedničke ribarstvene politike iz 2009. Reforma iz 2002. kratkoročno nije donijela očekivane rezultate budući da se pogoršanje nekih ribljih fondova nastavilo povećavati. U isto vrijeme isticala je neke od problema koji do tada nisu bili zabilježeni, poput problema s odbacivanjem ulova. Komisija je 2009. pokrenula javno savjetovanje o reformi zajedničke ribarstvene politike s ciljem uključivanja novih načela kojima bi se upravljalo ribarstvom EU-a u 21. stoljeću. Nakon duge rasprave u Vijeću i – po prvi put – u Parlamentu 1. svibnja 2013. postignut je sporazum o novom sustavu ribarstva koji se temelji na tri glavna stupa: • novi ZRP; • zajednička organizacija tržišta za ribarske i akvakulturne proizvode; • novi Europski fond za pomorstvo i ribarstvo. Cilj novog ZRP-a je osigurati dugoročnu ekološku održivost aktivnosti sektora ribarstva i akvakulture i upravljanje tim aktivnostima na način sukladan s ciljevima gospodarske i društvene koristi u svrhu ostvarivanja gospodarske i društvene koristi te koristi u politici zapošljavanja. Najvažnije točke su sljedeće: • jačanje višegodišnjeg upravljanja temeljenog na ekosustavu radi jačanja uloge koju su dobili višegodišnji planovi u prethodnoj reformi, ali i radi stvaranja pristupa koji se više temelji na ekosustavu, zamjenom planova za pojedinačne vrste planovima za više vrsta riba i ribarstvo općenito. • maksimalno održiv prinos uzimajući u obzir međunarodne kompromise poput sastanka na vrhu o održivom razvoju održanom 2002. u Jo- 235 5.3.Zajednička ribarstvena politika hannesburgu, novi ZRP postavit će maksimalno održiv prinos kao glavni cilj cjelokupnog ribarstva. Gdje je to moguće, do 2015. a najkasnije do 2020. ribolovna smrtnost postavit će se na razinu FMSY (količina ulova određenog fonda koja omogućava maksimalno održivi prinos). • • • • • • Zabrana o odbacivanja ulova: nova reforma će okončati jednu od najneprihvatljivijih praksi uobičajenu za ribarstvo EU-a. Treba ukinuti odbacivanje ulova reguliranih vrsta i u kombinaciji s tim, uvest će prateće mjere za provođenje zabrane. Do 2019. cjelokupno ribarstvo EU-a provodit će novu politiku o odbacivanju ulova. Za kapacitet flota, novi ZRP obvezuje države članice da prilagode svoje ribolovne kapacitete da budu u skladu s ribolovnim mogućnostima. Države članice trebaju izraditi planove za smanjenje kapaciteta ukoliko dođe do prekomjernog kapaciteta u bilo kojem dijelu flote. Mala ribarstva imat će posebnu ulogu u novom ZRP-u s obzirom na njihovu važnost u ribarskom sektoru EU-a. Zona zabrane lova od 12 nautičkih milja za tradicionalne flote treba se nastaviti primjenjivati do 2022. i državama članicama dati preporuke da raspodjele veći dio kvota na to područje, zbog njegovog slabog ekološkog utjecaja i visokog intenziteta radne snage. Pravila o aktivnostima ribarskih flota EU-a u trećim zemljama i u međunarodnim vodama treba utvrditi u kontekstu vanjskih odnosa EU-a, osiguravajući da budu u skladu s propisima politike EU-a. Dogovore o ribarenju u takvim vodama treba utvrditi partnerskim ugovorima i sudjelovanjem u regionalnim organizacijama za upravljanjem ribarstvom. Nova reforma se također usmjerava na održivu akvakulturu s dvostrukim ciljem povećanja prinosa za opskrbu ribljeg tržišta EU-a i jačanje rasta obalnih i ruralnih područja. Taj bi se cilj ostvario nacionalnim planovima koji bi uklonili administrativne prepreke i osigurali ekološke, socijalne i gospodarske standarde za sektor akvakulture. Novim se obvezama od država članica očekuje da ojačaju ulogu znanosti u budućnosti ZRP-a povećavajući prikupljanje podataka i razmjene informacija o ribljem fondu, flotama i njihovom utjecaju na ribolovne aktivnosti. • Cilj reforme je postići decentraliziranije upravljanje približavanjem postupaka odlučivanja ribarima. Cilj nove uredbe je da zakonodavci EU-a postavljaju opći okvir, a države članice da izrađuju provedbene mjere međusobno surađujući na regionalnoj razini. Zajednička organizacija tržišta za ribarske i akvakulturne proizvode dio je paketa reformi. Cilj joj je ojačati konkurentnosti ribarske industrije EU-a i povećati transparentnosti na tržištu modernizacijom i pojednostavljenjem postojećih uredbi. Organizacije proizvođača imat će vodeću ulogu u budućnosti tržišta EU-a, posebice u kolektivnom upravljanju, nadzoru i kontroli. Također će se uvesti novi tržišni standardi za označavanje, kvalitetu i sljedivost koji će pružiti kupcu više informacija o održivosti prilikom kupnje ribljih proizvoda. Novi Europski fond za pomorstvo i ribarstvo koristit će kao financijski instrument prilikom provođenja zajedničke ribarstvene politike i zajedničke organizacije tržišta za ribarske i akvakulturne proizvode. Uloga Europskog parlamenta a.Nadležnost • Zakonodavstvo o ribarstvu: Ugovor iz Lisabona propisuje suodlučivanje (redovan zakonodavni postupak) • EU kao ugovorna stranka međunarodnih konvencija o ribarstvu i zaključivanje sporazuma s trećim zemljama (suodlučivanje s Vijećem) b.Uloga Ugovorom iz Lisabona Parlamentu je dana veća uloga u donošenju zakona, dajući mu mogućnost uređivanja zajedničke ribarstvene politike i nadzora nad pravilima koja uređuju aktivnosti u sektorima ribarstva i akvakulture unutar EU-a. JJ Rafael Centenera Ulecia SEKTORSKE POLITIKE 236 5.3.2. Očuvanje ribolovnih resursa Za očuvanje ribolovnih resursa potrebno je osigurati održivo iskorištavanje ovih resursa i dugoročnu vitalnost sektora. Kako bi se ovaj cilj postigao Europska unija je usvojila zakone kojima se uređuje pristup vodama EU-a, raspodjela i iskorištavanje resursa, ukupan dopušten ulov i ograničenje ribolovnog napora. Pravna osnova Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). još naredne tri godine, no za područje iverka datum nije utvrđen zbog nesigurnosti oko dužine i opsega potrebnih studija. 2. Raspodjela resursa i održivo iskorištavanje Ciljevi a. Načelo relativne stabilnosti Glavni je cilj osiguravanje dugoročne vitalnosti sektora održivim iskorištavanjem resursa. Ribolovne mogućnosti raspodijeljene su između država članica na način da osiguravaju relativnu stabilnost ribolovnih aktivnosti svake države članice za svako riblje naselje o kojemu je riječ. Načelo relativne stabilnosti koje se posebno temelji na povijesnim razinama ulova podrazumijeva održavanje utvrđenog postotka dozvoljenog ribolovnog napora za glavne komercijalne vrste za svaku državu članicu. Ribolovni napor u pravilu mora biti dugoročno stabilan s obzirom na važnost očuvanja ribolova, naročito u regijama koje već dugo ovise o ribolovnim aktivnostima. Postignuća a.Temeljna načela kojima se uređuje pristup vodama i resursima 1. Pristup vodama EU-a a. Načelo jednakog pristupa Osnovno je načelo da ribarska plovila EU-a imaju jednako pravo pristupa vodama i resursima širom EU-a. b. Ograničenje unutar zone od 12 nautičkih milja Radi se o iznimci od načela jednakog pristupa vodama EU-a koje se nalaze unutar 12 nautičkih milja od polaznih crta. U tim zonama države članice mogu zadržati isključiva prava na ribolov. Ovo se odstupanje temelji na nužnosti očuvanja najosjetljivijih zona ograničavanjem ribolovnog napora i zaštićivanjem tradicionalnih ribolovnih aktivnosti o kojima ovisi društveni i gospodarski razvoj određenih obalnih zajednica. Mjere kojima se utvrđuje pristup vodama i resursima usvojene su na temelju raspoloživih bioloških, društveno-ekonomskih i tehničkih podataka. Uredbom (EZ) 1152/2012 ovo je ograničenje produženo do kraja 2014. b. Održivo iskorištavanje Očuvanje resursa prilagođavanjem ribolovnih kapaciteta ribolovnim mogućnostima jedan je od prioriteta zajedničke ribarstvene politike. Kako bi se postiglo održivo iskorištavanje, ribljim se naseljima mora upravljati prema načelu najvišeg održivog prinosa. U tu svrhu, odluke ZRP-a temelje se na najboljim raspoloživim znanstvenim mišljenjima uz primjenu načela predostrožnosti pri čemu nedostatak dostatnih znanstvenih informacija ne može biti opravdanje za odgađanje ili nepoduzimanje mjera za očuvanje vrsta. Održivo iskorištavanje također zahtijeva da se u upravljanje ribarstvom postupno uvodi pristup temeljen na ekosustavu. b.Očuvanje ribolovnih resursa c. Ograničenja pristupa izvan zone od 12 nautičkih milja 1. Ukupni dopušteni ulov i ograničenja ribolovnog napora Komisija je 2005. objavila Komunikaciju [COM(2005) 422] o preispitivanju određenih ograničenja pristupa u okviru zajedničke ribarstvene politike (ZRP) (Shetland Box i područje iverka). Komunikacija je bila odgovor na obvezu procjene opravdavanja ograničenja pristupa vodama i resursima koji se nalaze izvan zone od 12 nautičkih milja. Shetland Box uspostavljen je zbog nadzora pristupa vrstama koje su od posebne važnosti u regiji i koje su biološki osjetljive dok je područje iverka nastalo radi smanjivanja razine otpada riba plosnatica, naročito iverka, u okviru ribolova u Sjevernom moru. Komunikacijom se predviđa trajanje ograničenja pristupa Shetlandu a. Ograničenje ulova Ukupni dopušteni ulov koji se temelji na znanstvenom mišljenju Međunarodnog vijeća za istraživanje mora i Znanstvenog, tehničkog i ekonomskog odbora za ribarstvo za većinu ribljih naselja nastavlja se izračunavati na godišnjoj osnovi kako bi se mogao prepravljati u skladu s promjenama razina ribljih naselja. No u okviru višegodišnjeg upravljanja resursima ograničenja ulova bit će stabilnija i ribarima će omogućiti da bolje planiraju svoje aktivnosti. 237 5.3.Zajednička ribarstvena politika b. Ograničenje ribolovnog napora Ove bi se mjere mogle primijeniti u okviru planova za obnavljanje ugroženih ribljih naselja. Njima će se na primjer ograničavati broj dana mjesečno odobrenih za ribolov. Ovaj se broj može mijenjati ovisno o korištenom ribolovnom alatu, posjećenoj ribolovnoj zoni (na temelju potpodjela Međunarodnog vijeća za istraživanje mora), ciljnoj vrsti, stanju ribljih naselja, a možda i o snazi plovila. Kako bi osigurala veću fleksibilnost, država članica može rasporediti te dane među različitim plovilima svoje flote. c. Tehničke mjere Namjena ovakvih mjera uglavnom je sprečavanje ulova mladih riba, nekomercijalnih vrsta i raznih morskih životinja. Pokrivaju ciljne vrste i srodne vrste (u slučaju kombiniranog ribolova), ribolovnu zonu i vrstu korištenog alata. Najuobičajenije tehničke mjere odnose se na: bioloških granica. Tim se planovima predviđa najveći dopušteni ulov i niz tehničkih mjera, uz vođenje računa o značajkama svakog ribljeg naselja i njegovog ribolova (ciljna vrsta, korišteni alat, stanje ciljnih ribljih naselja) kao i o ekonomskom utjecaju mjera na ribolove u pitanju. Višegodišnji planovi obnove ribljih naselja provode se u slučaju ugroženih ribljih naselja. Temelje se na znanstvenim mišljenjima i predviđaju ograničenje ribolovnog napora (ograničenje broja dana na moru za plovila). Njima se jamči da će „učinci ribolovnih aktivnosti na morske ekosustave ostati na održivim razinama”. 3. Upravljanje flotom Upravljanje flotom način je prilagođavanja ribolovnih kapaciteta radi uspostavljanja stabilne i održive ravnoteže između ribolovnog kapaciteta i ribolovnih mogućnosti. To uključuje: • ribolovni alat, utvrđivanje veličine najmanje očice za mreže, zadane strukture mreža i koliko ih smije biti na brodu; • utvrđivanje broja i vrste plovila kojima je dopušteno obavljati ribolov (na primjer pomoću ribarskih dozvola); • sastav i ograničenja slučajnog ulova na plovilu; • • korištenje odabranog ribarskog alata radi smanjenja utjecaja ribolovnih aktivnosti na morske ekosustave i neciljne vrste; korištenje registra flote radi kontrole i nadzora ribolovnog kapaciteta; • sustavi ulaska i izlaska plovila iz flote i smanjenje ukupnog kapaciteta; • provođenje mjere za smanjivanje ribolovnog napora i određivanje referentnih razina; • obvezivanje država članica na podnošenje izvješća o kapacitetu svoje flote; • korištenje instrumenata Europskog fonda za ribarstvo radi prilagođavanja ribolovnog kapaciteta. • zone i razdoblja u kojima su ribolovne aktivnosti zabranjene ili ograničene, uključujući u svrhu zaštite mrijestilišta i rastilišta; • utvrđivanje najmanje veličine organizama koji se mogu zadržati na plovilu i/ili iskrcati. U slučaju ozbiljne prijetnje očuvanju živih vodenih resursa ili prijetnje morskom ekosustavu nastale zbog ribolovnih aktivnosti i koje zahtijevaju žurno djelovanje, Komisija i države članice (ili potonje na vlastitu inicijativu) mogu usvojiti hitne mjere radi zaštite ribljih naselja i obnavljanja ravnoteže ugroženih morskih sustava. Osim toga, države članice mogu usvojiti mjere očuvanja i upravljanja primjenjive na sva ribarska plovila u svojoj zoni od 12 milja, pod uvjetom da te mjere nisu diskriminirajuće i da su već održana savjetovanja s Komisijom, ostalim državama članicama kojih se to tiče i nadležnim regionalnim savjetodavnim vijećem. Međutim, ako su takve mjere strože od zakona EU-a, države ih članice mogu primjenjivati samo na ribarska plovila koja plove pod njihovom nacionalnom zastavom u vodama pod njihovim suverenitetom i nadležnošću. Naposljetku, projekti pokusnog ribolova provode se s ciljem promicanja očuvanja i istraživanja selektivnih ribarskih tehnika koje će se primjenjivati. 2. Dugoročna strategija za upravljanje ribolovnim resursima Višegodišnji planovi upravljanja ribljim naseljima nastoje očuvati količinu ribljih naselja unutar sigurnih Uloga Europskog parlamenta Europski parlament (EP) uvijek je vodio računa o poštovanju načela predostrožnosti i održivosti resursa. Od nedavno se amandmani o upravljanju ribljim naseljima i njihovom obnavljanju, koje je predložio Odbor za ribarstvo Parlamenta, puno više uzimaju u obzir nego prije. Na primjer, nijedan prijedlog amandmana koje je EP 2004. podnio na plan za populaciju bakalara nije bio usvojen. No neki od njih uvršteni su (barem djelomično) u plan za populaciju bakalara iz 2008. Sveukupno je 80 % amandmana EP-a na taj plan prihvaćeno u svojoj cijelosti ili djelomično. Slična je situacija nastala s planovima za populaciju tunja iz 2007. i 2009. Revizija plana iz 2008. o obnovi populacije bakalara postupak je s najvećim brojem izmjena između faza predlaganja i usvajanja. Plan za populaciju škotske haringe bio je prijedlog na koji je podnesen najmanji broj amandmana. Najviše se promjena ticalo mjera nadzora ribolovnog napora. U sedam od 12 planova razmotrenih nakon 2002. izbrisani su veliki dijelovi poglavlja o ograničenju ribolovnog napora. Riječ je o sljedećim planovima: 1.) bakalar 2004.; 2.) sjeverni SEKTORSKE POLITIKE 238 oslić; 3.) južni oslić i škampi; 4.) list iz Biskajskog zaljeva; 5.) list iz zapadnog dijela kanala La Manche; 6.) iverak i list iz Sjevernog mora te 7.) baltički bakalar. Ti su planovi na početku sadržavali poglavlje s nizom odredbi (8 članaka) o korištenju kilovat-dana za regulaciju ribolovnog napora i izradu baze podataka i popisa plovila koja će te podatke dostavljati. Ovo je poglavlje u cijelosti brisano, najprije iz plana za populaciju bakalara iz 2004. i kasnije iz svih ostalih planova koji su sadržavali takvo poglavlje, jer je procijenjeno da će njegove odredbe imati diskriminirajući utjecaj na države članice s velikim ribolovnim flotama koje love bakalar, u odnosu na flote kojima je bakalar usputan ulov. Umjesto brisanog poglavlja, u svaki je plan uključen niz odredbi kojima se nastoji ograničiti ribolovni napor, čime se stvorio promjenjiv i složen pristup ograničavanju ribolovnog napora. Sustav koji je usvojen za plan za populaciju bakalara iz 2004. (dani na moru po ribolovnom alatu) na početku nije uspio smanjiti ribolovni napor i u uredbi iz 2008. zamijenjen je shemom ograničavanja ukupnih kilovat-dana po floti u kojoj se posebno vodilo računa o utjecaju svake flote na smrtnost populacije bakalara. Do velikog broja promjena došlo je i kod plana za populaciju južnog oslića i škampa, uključujući i promjene načina ograničavanja napora i inspekcije, praćenja i kontrole, od kojih je većinu predložio EP. Značajne promjene kojima se jača plan za populaciju tunja donesene su nakon primjedbi EP-a i Vijeća, uključujući i dodavanje obveze posjedovanja ribolovnih planova za države članice. Jedna od glavnih razlika između prijedloga o obnavljanju populacije europskih jegulja i usvojene konačne uredbe bila je brisanje odredbi o sezonskim zabranama lova na jegulje. Naglasak je umjesto toga stavljen na planove gospodarenja populacijom jegulje koji bi zabranu ulova mogli uključiti kao jedan od mogućih upravljačkih alata. Odbor za ribarstvo EP-a usprotivio se sezonskim zabranama ribolova i predložio da se ribolovni napor upola smanji; no ovo smanjenje napora primjenjuje se samo u slučajevima u kojima nijedan plan upravljanja populacijom jegulje nije odobren. JJ Rafael Centenera 239 5.3.Zajednička ribarstvena politika 5.3.3. Kontrola ribolova Cilj kontrole ribolova i borbe protiv kršenja pravila u vezi s ribolovom jest da se zajamči odgovarajuća primjena tih pravila te da se, u slučaju potrebe, naloži njihovo provođenje. Nadležnosti i odgovornosti u ovom području dijele države članice, Komisija i gospodarski subjekti. Protiv država članica koje ta pravila ne poštuju može se pokrenuti postupak zbog povrede. Pravna osnova Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Ciljevi Cilj politike kontrole jest da se osigura poštovanje odredbi propisa u vezi s ribolovom i da se, u slučaju potrebe, naloži njihovo provođenje. Ukratko, prihvaćanje mjera dio je odgovornosti tijela Europske unije, dok su države članice odgovorne za njihovu primjenu i za kažnjavanje počinitelja prekršaja utvrđenih na području pod svojom nadležnošću. jamčiti zajedničku uspostavu inspekcijskih i nadzornih sredstava država članica i Europske unije. b. Pojašnjenje nadležnosti aktera u području ribarstva • Države članice nadležne su za provedbu pravila ZRP-a na svom teritoriju i u svojim vodama, što vrijedi i za brodove pod njihovom zastavom izvan njihovih voda. Države članice nadležne su i za slanje promatrača na brodove i za donošenje odluka, uključujući i zabranu ribolova. • Komisija pazi na to da države članice jednako i učinkovito poštuju svoje obaveze. Komisija svake tri godine sastavlja izvještaj o ocjeni svoga djelovanja u vezi s primjenom pravila ZRP-a od strane država članica, a podnosi ga Europskom parlamentu i Vijeću. • Gospodarski subjekti uključeni u sve ribolovne aktivnosti, od ulova, prijevoza i obrade te komercijalizacije, moraju poštovati odredbe nacionalnog zakonodavstva u svim fazama proizvodnje. Postignuća a.Kontekst 1. Sustav kontrole i kažnjavanja prije reforme zajedničke ribarstvene politike 2002. godine. Kontrolu ribolova i kažnjavanje počinitelja prekršaja koje su države članice provodile prije reforme 2002. godine otežavala je loša primjena pravila, njihovo nedovoljno poštovanje i prekomjerni ulov, a uzrok tome bio je neučinkovit sustav kontrole. Pritom je glavni problem bio nejednako provođenje zajedničke ribarstvene politike (ZRP) od strane država članica, posebno različite administrativne službe, različito zakonodavstvo i različiti pravosudni postupci. Nažalost, i na europskoj je razini postojao niz prepreka: nije bilo popisa sankcija koje bi države članice mogle primijeniti u slučaju teških povreda pravila ZRP-a, a inspekcije Komisije nisu imale veće ovlasti od inspektora država članica. Na međunarodnoj je razini bilo neophodno bolje definirati nadležnosti Komisije i država članica u okviru regionalnih ribarskih organizacija. 2. Sustav kontrole i provođenja propisa nakon reforme ZRP-a 2002. godine Nova zajednička ribarstvena politika [Uredba (EZ) br. 2371/2002] unijela je nove izmjene u svrhu uklanjanja nedostataka prihvaćenjem sljedećih mjera. a. Jačanje suradnje u provođenju propisa i stvaranje zajedničke inspekcijske strukture Ta je mjera bila predviđena akcijskim planom za ujednačeno i učinkovito provođenje ZRP-a [COM(2003) 130]. Zajednička inspekcijska struktura trebala je putem Agencije za kontrolu ribarstva Zajednice (AZKR) c. Usklađenija primjena propisa Sankcije unutar država članica i dalje se razlikuju i tako sprječavaju postizanje jednakog stupnja usklađenosti. Vijeće će sastaviti popis sankcija koje države članice moraju primjenjivati u slučaju teških povreda. d. Osiguravanje sudjelovanja država članica Reforma je Komisiji dala veću autonomiju u pogledu kontrole ribolova u državama članicama (na primjer, inspektori EU-a sada mogu provoditi kontrolu na ribarskim plovilima i u poduzećima i drugim tijelima uključenim u ZRP bez pratnje inspektora dotične države članice, a Komisija isto tako može smanjiti ribolovne kvote ako država članica nije zaustavila prekomjerni ulov). Postoji još jedna mjera, Indikator usklađenosti sa ZRP-om, a njezin je cilj poboljšanje poštovanja propisa senzibilizacijom javnosti za djelovanje njihove države članice u pogledu kontrole i provedbe propisa. b.Suradnja, kontrola i inspekcija Europske ribarice djeluju u vodama Europske unije, u vodama trećih zemalja ili na otvorenom moru. Države članice nadležne su za provođenje pravila ZRPa na svim brodovima koji love u njihovim vodama i na brodovima pod njihovom zastavom izvan voda država članica. One surađuju s inspektorima EU-a i s SEKTORSKE POLITIKE 240 drugim državama članicama kako bi nadgledale poštovanje pravila ZRP-a. 1. Suradnja država članica i Komisije Države članice mogu surađivati s europskim inspektorima u izvršavanju njihovih zadaća i izvješćuju Komisiju o raznim aspektima kao što su sredstva odobrena za nadzor, raščlanjivanje kontrolnih aktivnosti te broj i tipovi povreda i primijenjenih sankcija. 2. Suradnja država članica u području inspekcije Države članice mogu: • razmjenjivati inspektore • provoditi inspekciju brodova pod svojom zastavom u vodama cijele Europske unije, osim u okviru područja udaljenom do 12 milja od obale druge države članice • provoditi inspekciju brodova druge države članice u vodama cijele Europske unije pod uvjetom da dotična obalna država to odobri ili da se inspekcije provode u okviru posebnog programa kontrole [članak 2. stavak 4. Uredbe (EEZ) br 2847/93] • provoditi inspekciju brodova druge države članice u međunarodnim vodama • u drugim je slučajevima potrebno odobrenje za inspekciju dotične države članice 3. Zajednička inspekcijska struktura Pristup vodama i resursima Europske unije ograničen je na ribarice koje imaju povlasticu za ribolov i dozvolu za ribolov. Isto tako, ribarice su dužne raspolagati na odgovarajući način instaliranim ispravnim uređajima za praćenje [poput satelitskog sustava nadzora brodova]. Kapetani ribarskih brodica sastavljaju izvještaje o ulovu i istovaru. Surađuju s inspektorima na svojim brodovima i postupaju u skladu s uvjetima istovara, pretovara, označavanja i identifikacije brodova i ribolovnih alata i opreme. Što se tiče komercijalizacije proizvoda ribarstva, mogu ih prodavati isključivo ribarski brodovi ovlaštenim kupcima ili na dražbi. Inspektori država članica i Komisije moraju kontrolirati sve aktivnosti i o njima provoditi inspekciju. Svrha je zajedničke inspekcijske strukture organizacija zajedničke upotrebe nacionalnih sredstava kontrole i inspekcije u skladu s europskom strategijom provedbe pravila u vezi s ribolovom. Agencija za kontrolu ribarstva Zajednice Osnovana je 2005. godine kao ključni element za poboljšanje poštovanja pravila ZRP-a. Agencija će poboljšati ujednačeno i učinkovito provođenje pravila koordinacijom i objedinjavanjem europskih i nacionalnih sredstava kontrole, inspekcije i nadzora ribolova (planovi za zajedničko djelovanje). Ta operativna koordinacija omogućit će rješavanje problema u izvršavanju izazvanih razlikama u sredstvima i prioritetima kontrole država članica. Agencijom za kontrolu ribarstva Zajednice ne mijenja se raspodjela nadležnosti država članica i Komisije pa su države članice i dalje nadležne za kontrolu i provođenje pravila ZRP-a. c.Izvršenje i postupci zbog povreda 1. Harmonizacija propisa Određivanje zajedničkih obveza za sve države članice još je jedan korak prema boljem provođenju. Navedimo prije svega sljedeće mjere koje su trenutno na snazi. a.Sljedivost Ona potrošačima pruža dodatne informacije o proizvodima ribarstva u svakoj fazi unutar distribucijskog lanca kako bi se smanjile povrede tijekom ribolovnih aktivnosti ili nakon istovara. Stoga se uz sljedivost veže veći broj obaveza. Naime, uz proizvode ribarstva, u svrhu njihove identifikacije od ulova do potrošača, treba priložiti niz dokumenata. Ribarske brodice, uključujući i brodice trećih zemalja, koje plove europskim vodama moraju biti opremljene uređajima za satelitsko praćenje poput satelitskog sustava nadzora brodova kako bi se olakšala stroga kontrola njihovih aktivnosti. b. Popis postupaka koji predstavljaju teško kršenje pravila ZRP-a Kršenje pravila ribolova nije ograničeno na morski ribolov, već obuhvaća i iskrcaj, prodaju, skladištenje, prijevoz i uvoz ribe. U Uredbi (EZ) br. 1447/1999 pojedinačno se navode postupci koji predstavljaju tešku povredu europskih propisa. Članice Organizacije za ribarstvo sjeverozapadnog Atlantika postigle su sporazum o tome što predstavlja teško kršenje u području pod njihovim nadzorom. 2. Izvršavanje od strane država članica U skladu sa svojim obvezama izvještavanja, izvršavanje pravila u vezi s ribolovom od strane država članica je javno i provodi se putem indikatora usklađenosti sa ZRP-om. Godišnji izvještaji Komisiji koje podnose države članice odnose se na: • obveze izvještavanja o ulovu • prekoračenja kvota • izjave o ribolovnim naporima • registar flota, poštovanje režima ulaska/izlaska definiranog referentnim razinama i ostale obveze u vezi s ribarskim brodicama • korištenje strukturne pomoći • ekološka pitanja (na primjer, plovila ovlaštena za korištenje mreža stajačica ili za rezanje peraja morskim psima). 241 5.3.Zajednička ribarstvena politika 3. Postupci zbog povreda Radi se o postupcima koje usvaja Komisija, a koji se službeno pokreću protiv države članice koja ne poštuje pravo Europske unije. Najčešći postupci odnose se na sljedeće povrede: • prekomjerni ulov, prekoračenje kvota i nedozvoljeni ribolov • netočan izvještaj o ulovu i ribarskim naporima • nepostojanje kontrole mjera tehničkog očuvanja (na primjer, korištenje mreža stajačica za ulov tune nakon njihove zabrane te ulov i kupoprodaja ribe koja nije dosegla najmanju dopuštenu veličinu) • neučinkovitost kontrole i inspekcije ribarske industrije. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament uvijek je podržavao donošenje učinkovitih mjera za kontrolu i provedbu. Parlament je iznio više zahtjeva, posebno u vezi s poboljšanjem provedbe odredbi ZRP-a kako bi se smanjio nezakoniti, neprijavljeni ili neregulirani ribolov europskih brodova; sa zabranom komercijalizacije svih proizvoda nezakonitog, neprijavljenog ili nereguliranog ribolova; zatim s obavezom da se prije istovara ili uvoza u EU pokaže da je riba ulovljena u skladu s pravilima; sa stvaranjem upisnika brodova Europske unije krivih za nezakoniti, neprijavljeni ili neregulirani ribolov; s uvođenjem zajedničkih minimalnih kazni u slučaju nepoštovanja zabrane uplovljavanja u luke Europske unije brodova krivih za nezakoniti, neprijavljeni ili neregulirani ribolov i njihovog ulova. Pored toga, Parlament je podržao i ojačao regulativu o dozvolama za ribolov ribarskih brodica EU-a izvan voda EU-a i za pristup brodova trećih zemalja vodama Europske unije. To pravilo ulazi u okvir „pojednostavljenja” ZRP-a i njime se definiraju opća pravila o zahtjevima za izdavanje dozvola za ribolov, pojašnjavaju odgovornosti Komisije i država članica i konkretno navode zahtjevi u pogledu obavještavanja o ribolovnim aktivnostima. Osim toga, iznijeto je više inovativnih ideja koje bi mogle dovesti do većeg poštovanja odredbi sporazumâ o ribarstvu i ojačati transparentnost djelovanja brodova Unije izvan voda EU-a. Iako je teško predvidjeti u kojoj će mjeri Vijeće izmijeniti taj prijedlog i koji će aspekti biti uključeni u konačnu „uredbu o nadzoru”, Parlament smatra da su odredbe iz tog prijedloga vrlo važne i da ih treba zadržati. JJ Jakub Semrau SEKTORSKE POLITIKE 242 5.3.4. Strukturna pomoć u ribarstvu Europska ribarstvena politika isprva je financirana kroz Financijski instrument za usmjeravanje u ribarstvu (FIFG) za razdoblje 2007. – 2013., a u razdoblju 2014. – 2020. financirat će se iz Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) u vrijednosti 6,5 milijardi EUR . Pravna osnova Članci 32. do 37. i 158. Ugovora o EZ-u i članci 38. do 43. Ugovora iz Lisabona. Ciljevi Glavni je cilj strukturne politike u ribarstvu prilagoditi kapacitet flote ribolovnim mogućnostima kako bi se na taj način smanjilo prekomjerno korištenje resursa i tom sektoru osigurala dugoročnost. Zbog toga se radi na modernizaciji flote i povećanju njezine konkurentnosti, uklanja se višak kapaciteta, a sektor se usmjerava prema potpori i cjelovitom razvoju onih obalnih zona koje su jako ovisne o ribarstvu. Novi EFPR pomno slijedi preustroj ukupne zajedničke ribarstvene politike (ZRP) te mu je svrha pomoći ribarima u ispunjenju novih uvjeta poput zabrane odbacivanja ulova, ali će se koristiti i za poboljšanje sigurnosnih i radnih uvjeta i lučke infrastrukture te prikupljanje podataka. Postignuća a.Kontekst citeta flote Zajednice kako bi se ona bolje uskladila s raspoloživim resursima. Za razdoblje 2007. – 2013., Europski fond za ribarstvo (EFR) zamijenio je FIFC. b.Instrumenti strukturne politike 1. Višegodišnji programi usmjeravanja (MAGP) provodili su se od 1983. do 2002. u četiri faze, a predstavljali su ključni element strukturne politike. Njihova je namjena bila prilagođavanje veličine flote država članica Europske unije i usklađenje ribolovnih napora s raspoloživim resursima. Međutim, što se tiče restrukturiranja flote, višegodišnji programi za usmjeravanje pokazali su se neučinkovitim, uglavnom iz sljedećih razloga: • ciljevi koje je Vijeće odobrilo bili su nedovoljno ambiciozni; • nedosljedno su se primjenjivale potpore za izlazak i potpore za izgradnju; • zbog poteškoća u mjerenju snage brodskih motora; • nisu uzeti u obzir učinci tehnološkog napretka; • uvođenje smanjenja ribolovnog napora (izračun ciljeva smanjenja ribolovnog napora bio je izuzetno složen i proizvodio je štetne učinke); ciljevi smanjenja narušeni su jer su države članice mogle postići svoje ciljeve stalnim povlačenjem brodova ili privremenom obustavom ribarenja (vezanje brodova). Strukturna politika u ribarstvu potječe iz 1970. kada je odlučeno da će se za potporu izgradnji, modernizaciji, marketingu i obradi u ribarstvenom sektoru koristiti Europski fond za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), dio naslovljen „Upute”. Na sjednici Europskoga vijeća u Edinburgu 1992., odlučeno je da će se strukturna politika ribarstva uvrstiti u Strukturne fondove s vlastitim ciljem, ciljem 5(a) (prilagodba ribarstvenih struktura) te vlastitim financijskim instrumentom, Financijskim instrumentom za usmjeravanje u ribarstvu (FIFG). Kako bi se osigurala financijska potpora za područja koja ovise o ribarstvu, pokrenuta je inicijativa Zajednice za reorganizaciju sektora ribarstva (PESCA) za razdoblje 1994. – 1999., uz prateće mjere kao što su rano umirovljenje, poticaji za mlade ribare i drugo. Agendom 2000 uvedene su nove smjernice uključujući uvrštenje strukturnih problema područja ovisnih o ribarstvu u novi Cilj broj 2 strukturnih fondova te ukidanje inicijative PESCA 2000. godine. Uredbom Vijeća (EZ) br. 1263/1999 osnovan je novi okvir za intervencije FIFG za razdoblje 2000. – 2006., s ciljem postizanja održive ravnoteže između ribljih resursa i njihove eksploatacije. U sklopu zajedničke ribarstvene politike (ZRP), usvojen je jednostavniji sustav ograničavanja ribolovnog kapa- 2. Rezanje brodova predstavljalo je 94 % ukupnog broja odbačenih brodova uz potporu FIFG-a tijekom razdoblja 1994. – 1997. 3. Reforma Zajedničke ribarstvene politike iz 2002. označila je kraj višegodišnjih programa, a uveden je jednostavniji sustav ograničavanja kapaciteta flote EU-a. Taj je sustav državama članicama dao veću odgovornost za upravljanje flotom. c. Europski fond za ribarstvo (EFF) 1. EFF zamijenio je FIFG u razdoblju 2007. – 13., a imao je pet prioriteta: • podrška glavnim ciljevima Zajedničke ribarstvene politike (ZRP), osobito onih koji su postavljeni reformom iz 2002. To je značilo osigurati održivu eksploataciju ribljih resursa i stabilnu ravnotežu između tih resursa i kapaciteta ribarske flote EU-a; • povećati konkurentnost i gospodarsku održivost pružatelja usluga u sektoru; 243 5.3.Zajednička ribarstvena politika • promicati ekološko ribarstvo i načine proizvodnje; • osigurati primjerenu potporu za zaposlenike u sektoru; • olakšati diversifikaciju gospodarskih djelatnosti na područjima ovisnima o ribarstvu. Ukupni proračun EFF-a za razdoblje 2007. – 2013. iznosio je 3 849 milijuna EUR (2 908 milijuna EUR za područja konvergencije te 941 milijun EUR za područja bez konvergencije). Omogućeno je financiranje svih sektora industrije – morskog i riječnog ribarstva, poslova ribogojstva, organizacije proizvođača i sektora obrade i marketinga. 2. Načini djelovanja Kako bi ribarstvo bilo društveno, gospodarski i ekološki održivo, Europski fond za ribarstvo usredotočio se na: • mjere prilagodbe ribarske flote Zajednice (potpora za stalno ili privremeno povlačenje ribarskih brodova te za obuku, prekvalifikaciju ili odlazak ribara u ranu mirovinu); • ribogojstvo, prerada i marketing: promicanje nabavke i korištenja opreme i metoda koje smanjuju učinak ribarenja na okoliš, osobito za mala i mikro poduzeća; • mjere od zajedničkog interesa: potporu su mogli dobiti oni projekti koji su radili na održivom razvoju odnosno očuvanju resursa, jačanju tržišta ribljih proizvoda ili promidžbi partnerstva znanstvenika i pružatelja usluga u sektoru ribarstva; • održivi razvoj obalnih ribolovnih područja: potpora mjerama i inicijativama čiji cilj je diversifikacija i jačanje gospodarskog razvoja na područjima koja su pogođena padom ribarskih djelatnosti; • tehnička pomoć: aktivnosti vezane uz pripremu, praćenje, administrativnu i tehničku potporu, ocjenjivanje, reviziju i kontrolu potrebne za primjenu predložene uredbe. Raspodjela financijskih sredstava na ovih pet prioriteta bila je u nadležnosti država članica. D. Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EMFF) Kako bi se sporazum između Parlamenta i Vijeća o novom i detaljno revidiranom ZRP-u primijenio, prema prijedlogu Komisije i izmjenama u Parlamentu tijekom prvog čitanja u listopadu 2013., Europski fond za pomorstvo i ribarstvo treba se usmjeriti na sljedeće. 1. Održivo ribarstvo u EU-u Kako novi ZRP obvezuje države članice na postavljanje održivih ribarskih kvota za 2015. i uvodi zabranu odbacivanja neželjenog ulova, EMFF će pomoći ribarima da se pridržavaju novih pravila pružanjem potpore za ula- ganje u primjereniju ribarsku opremu kako bi se olakšalo rukovanje, iskrcaj i skladištenje neželjenog ulova. 2. Više podataka za bolje upravljanje ribarstvom EMFF također će financirati prikupljanje i upravljanje podacima o ribarstvu, na primjer podatke potrebne za određivanje najvećeg održivog prinosa iz novih pravila ZRP-a. 3. Zamjena motora novima Parlament je dodao i potporu EMFF-a za povlačenje, zamjenu odnosno modernizaciju motora pod uvjetom da je snaga novih motora barem 40% manja od snage motora koji se zamjenjuju. Međutim, subvencije za obnovu flote odbačene su. 4. Potpora za mlade ribare Ribari u dobi do 35 godina dobit će do 100 000 EUR pojedinačne potpore za početak poslovanja ako kupe mali obalni ribarski brod starosti od 5 do 20 godina te ako imaju pet godina profesionalnog iskustva u tom sektoru. 5. Jednostavnija pravila, bolji nadzor i provedba ZRP i integrirana pomorska politika (IMP) biti će financirani kroz EMFF na temelju činjenice da korištenje jednog fonda pojednostavljuje i integrira dvije politike. Uporaba EMFF-a za financiranje mjera nadzora i provedbe trebalo bi pomoći poštovanju pravila ZRP-a. Uloga Europskog parlamenta Parlament oduvijek podržava uvrštenje ribarstvene strukturne politike u strukturne fondove, na primjer preporučuje stvaranje neovisnog Cilja broj 6 (reforma iz 1993.) za ribarstvo u okviru strukturnih fondova te podržava proračun Europskog fonda za ribarstvo iz sporazuma o financijskoj perspektivi za razdoblje 2007. – 2013. Tijekom krize goriva 2008. godine, Parlament je usvojio rezoluciju kojom se podupiru ribari i predlažu načini pomoći industriji koja se nalazi u poteškoćama (osobito pozivom Komisiji da ponovo razmotri svoja pravila o državnim potporama – zabranjenim po zakonima EU-a – te da dozvoli najveći iznos potpore od 100 000 EUR po brodu, a ne po ribarskom poduzeću). Parlament je 23. listopada 2013. usvojio u prvom čitanju stajalište o prijedlogu Komisije za Uredbu o Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (COM(2011)0804, vidi točku D. u gornjem tekstu), naglašavajući važnost održivog ribarstva i pozivajući, kao prvo, na poduzimanje konkretnih mjera za ukidanje pretjeranog korištenja resursa, u kombinaciji s dobrim upravljanjem kapacitetom flote te omogućiti ribarima da žive od ribarenja. JJ Jakub Semrau 11/2013 SEKTORSKE POLITIKE 244 5.3.5. Organizacije proizvođača i zajednička organizacija tržišta za ribarske proizvode Zajednička organizacija tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture bila je prva komponenta zajedničke ribarstvene politike. Suočena s aktualnom krizom u sektoru ribarstva, ima ograničeno područje djelovanja zbog prirode svojih intervencijskih mehanizama i oskudnih sredstava koja su im dodijeljena. Pravna osnova Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Postojeći regulatorni okvir je Uredba Vijeća (EZ) br. 104/2000 o zajedničkoj organizaciji tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture; prijedlogom Komisije COM(2011)0416 namjerava se zamijeniti ova Uredba. Ciljevi Zajedničkom organizacijom tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture utvrđuje se sustav cijena i intervencija u cilju uređenja tržišta Unije za ribarske proizvode. Njegovi su ciljevi: • ispravljanje najnegativnijih učinaka neravnoteže između ponude i potražnje, • stabilizacija cijena radi osiguranja minimalnih prihoda ribarima, • promicanje konkurentnosti ribarske flote Unije na svjetskim tržištima. Instrumenti zajedničke organizacije tržišta su: • povlačenje s tržišta Unije, • postupci prijenosa, • samostalno povlačenje i prijenosi organizacija proizvođača, uključujući paušalne naknade i premije, • privatno skladištenje, • posebne odredbe za tunu. Svi ti intervencijski mehanizmi usredotočeni su na organizacije proizvođača. Većina ih se nalazi u sedam država članica: u Španjolskoj, Italiji, Francuskoj, Ujedinjenoj Kraljevini, Njemačkoj, Portugalu i Nizozemskoj. Osnivaju se uglavnom na lokalnoj razini, a u manjoj mjeri u sektoru obalnog ribolova i akvakulture; njihov je cilj poboljšanje marketinga vlastitih proizvoda. U tu svrhu mogu poduzeti mjere kao što su: • planiranje proizvodnje i njezino usklađivanje s potražnjom, posebno provedbom plana ulova, • promicanje koncentracije ponude, • stabilizacija cijena, • promicanje metoda kojima se potiče održiv ribolov. Izdaci za intervencije postupno se smanjuju zbog smanjenja troškova naknade za operativne programe i povlačenje s tržišta Unije, a oni su bili među najčešće korištenim intervencijskim mehanizmima. Od posljednje reforme zajedničke organizacije tržišta postupci prijenosa s prvog su mjesta po troškovima zamijenili povlačenja s tržišta Unije. Stanje resursa i porast cijena goriva mogu ograničiti kratkotrajno korištenje intervencija zajedničke organizacije tržišta. Četiri države članice koje najviše koriste instrumente zajedničke organizacije tržišta su Francuska, Španjolska, Portugal i Irska. Njihovo je korištenje u porastu u prve tri zemlje, ali je u Irskoj u padu. Ostale države članice, Ujedinjena Kraljevina, Danska, Njemačka, Švedska, Italija i Belgija, također koriste intervencije zajedničke organizacije tržišta, ali su njihovi troškovi znatno manji od troškova u četiri prethodno navedene zemlje. Radi promicanja razvoja sektora ribarstva skupine koje uključuju predstavnike proizvodnje, marketinga i prerađivačkog sektora mogu tražiti da ih države članice priznaju kao međustrukovne organizacije. Države članice mogu ih priznati pod nadzorom Komisije. Priznate su samo četiri međustrukovne organizacije i one djeluju na državnoj razini: Comité Interprofessionnel des Produits de l'Aquaculture, C.I.P.A. (Francuska), INTERATÚN (Španjolska), AQUAPISCIS (Španjolska) i O.I. FILIERA ITTICA (Italija). U okviru reforme zajedničke ribarstvene politike smatralo se da je potrebna opsežna reforma zajedničke organizacije tržišta pri čemu bi tržišno usmjereni instrumenti izravno ili neizravno doprinosili postizanju ciljeva zajedničke ribarstvene politike. Radi suočavanja s prekomjernim ribolovom i neodrživim praksama te radi udaljavanja od proizvodnih strategija koje se temelje samo na količini, novom zajedničkom organizacijom tržišta, kako je naglašeno u prijedlogu Uredbe o zajedničkoj organizaciji tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture (COM(2011)0416), poduprli bi se: • jačanje uloge organizacija proizvođača i njihovo zajedničko upravljanje pravima pristupa te djelatnosti proizvodnje i marketinga; • tržišne mjere kojima se povećava pregovaračka moć proizvođača (u ribarstvu i akvakulturi), poboljšavaju prognoziranje, sprečavanje i savlada- 245 5.3.Zajednička ribarstvena politika • • vanje kriza na tržištu te jača transparentnost i učinkovitost tržišta; tržišni poticaji i premije za održive prakse; partnerstva za održivu proizvodnju, iskorištavanje resursa i potrošnju; certificiranje (ekoznak), promidžba i informiranje potrošača; dodatne tržišne mjere u pogledu odbacivanja ulova. Uloga Europskog parlamenta Parlament je 12. rujna 2012. u prvom čitanju usvojio (620/27/27) stajalište o prijedlogu Uredbe o zajedničkoj organizaciji tržišta za ribarske proizvode i proizvode akvakulture (COM(2011)0416). Nastojeći izgraditi tržište koje će brže reagirati i koje će imati podršku ojačanih profesionalnih organizacija, Parlament je naglasio sljedeće: • Jačanje organizacija proizvođača: treba ojačati te organizacije i osigurati potrebnu financijsku potporu kako bi te organizacije mogle imati značajniju ulogu u svakodnevnom upravljanju ribarstvom djelujući u okviru koji određuju ciljevi zajedničke ribarstvene politike. Trebale bi se poticati nadnacionalne organizacije proizvođača ili udruge tih organizacija na nadregionalnoj razini. Trebale bi se temeljiti, po potrebi, na biogeografskim regijama, te biti osnovane na nadnacionalnoj razini, i biti zamišljene kao partnerstva čiji je cilj stvaranje zajedničkih i obvezujućih pravila, određujući jednake uvjete za sve zainteresirane strane u ribarstvu. Treba osigurati da i dalje podliježu pravilima o tržišnom natjecanju te očuvati povezanost između pojedinačnih obalnih zajednica (uključujući predstavnike malog obalnog ribolova) te ribarstva i voda koje su iskorištavale u povijesti. • Europski pomorski i ribarski fond mogao bi financijski pomoći pri pokretanju/razvoju udruga organizacija potrošača. Radi boljeg usklađivanja informacija između subjekata koji upravljaju tržištem i prerađivača trebalo bi osigurati potporu organizacijama proizvođača pri stvaranju elektroničkih baza podataka/tržišta kojima bi se obuhvatila čitava država. Organizacije proizvođača trebale bi jačati mjere koje doprinose opskrbi hranom te stvaranju radnih mjesta u obalnim i ruralnim područjima, uključujući programe stručnog osposobljavanja i suradnje kako bi se mladi potaknuli na ulazak u ribarski sektor te kako bi se osigurao primjeren životni standard svim djelatnicima u ribarstvu. Financiranje instrumenata iz zajedničke organizacije tržišta, uključujući Zajednički fond utvrđuje se u okviru Europskog pomorskog i ribarskog fonda, ne dovodeći u pitanje utvrđene rate sufinanciranja. • Borba protiv odbacivanja ulova i nezakonitog ribolova: organizacije proizvođača trebale bi doprinositi iskorjenjivanju nezakonitog, nepri- • javljenog i nereguliranog ribolova primjenjujući takve unutarnje kontrole na članove kad je to potrebno. Kako bi se smanjio učinak ribolova na okoliš, provedbene mjere trebale bi biti usmjerene na poboljšanje selektivnosti ribolovnih alata, kontrolu napora te izbjegavanje slučajnog i nedopuštenog ulova. Organizacije proizvođača trebale bi izbjegavati, smanjivati te na najbolji način iskoristiti slučajni ulov komercijalnih vrsta. Njihov se istovar ne bi smio dodjeljivati besplatno niti bi se trebala stvarati značajna tržišta za takav ulov. Označivanje: prethodno zamrznuti proizvodi koji se prodaju kao svježi na svojoj oznaci moraju imati formulaciju „odmrznuti proizvod”. Pri svježim proizvodima na oznaci se mora navesti datum istovara (ne datum ulova). Informacije o marketingu i označivanju moraju uključivati popis konkretne vrste riba, područje u kojem je riba ulovljena ili uzgojena (uključujući zastavu države pod kojom brod plovi) te način proizvodnje uključujući vrstu korištenog alata. Najkasnije do 1. siječnja 2015. Komisija treba podnijeti izvješće o uvođenju sustava ekoznaka za ribarske proizvode, koji će važiti u cijeloj Uniji, te razmotriti moguće minimalne zahtjeve za dobivanje odobrenja za uporabu takvog ekoznaka. • Uporaba tehnologije: radi zaštite europskih potrošača tijela država članica nadležna za nadzor i provedbu te Uredbe trebala bi potpuno iskoristiti dostupnu tehnologiju, uključujući DNK testiranje kako bi se spriječilo lažno označivanje ulova. Organizacije proizvođača u sektoru akvakulture trebale bi upotrebljavati informatičke i komunikacijske tehnologije kako bi osigurale određivanje najbolje moguće cijene proizvoda. • Informiranje tržišta: Parlament je ustrajao da se Komisija obveže na oblikovanje kampanje na razini Unije za podizanje svijesti potrošača o brojnim vrstama riba koje se istovaruju u europskim lukama te za informiranje potrošača o različitim sezonskim razdobljima kad su određene vrste riba na raspolaganju i o promidžbenoj kampanji za nove mjere označivanja koje se uvode. Informativne kampanje trebale bi se provesti u osnovnim i srednjim školama širom Unije tako da mladi i učitelji postanu svjesni dobrobiti konzumiranja ribe i različitih vrsta riba koje su na raspolaganju. • Zdravstveni i higijenski standardi: radi izbjegavanja nepoštenog tržišnog natjecanja u Europskoj uniji, uvezeni proizvodi moraju zadovoljavati jednake zdravstvene i higijenske standarde koji se zahtijevaju za proizvode iz Unije te moraju biti podvrgnuti jednako strogim kontrolama, uključujući potpunu sljedivost. JJ Jakub Semrau SEKTORSKE POLITIKE 246 5.3.6. Međunarodni odnosi na području ribarstva Europska unija sklopila je 22 međunarodna sporazuma o ribarstvu kako bi dobila pristup glavnim svjetskim ribarskim područjima ili se borila protiv nezakonitog ribolova. Unija sklapa bilateralne sporazume kao što su sporazumi o partnerstvu ili uzajamni sporazumi i multilateralne sporazume kao što su konvencije ili međunarodni ugovori s regionalnim ribarskim organizacijama. Pravna osnova Članci 38. do 43. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. U Ugovoru iz Lisabona navodi se da međunarodne ribolovne sporazume ratificira Vijeće nakon pristanka Parlamenta (članak 218. stavak 6.a UFEUa). Ciljevi • Europskoj uniji osigurati pogodan pristup glavnim svjetskim ribolovnim područjima i resursima. • Ojačati bilateralnu i regionalnu suradnju. • Osigurati radna mjesta i opskrbu europskih tržišta ribom. • Doprinijeti održivom razvoju svjetskoga ribarstva. • Boriti se protiv destruktivnih ribarskih praksi. • Unaprijediti znanstvena istraživanja i sakupljanje podataka. • Boriti se protiv nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova. • Pojačati nadzor i inspekcije pod okriljem regionalnih ribarskih organizacija. Postignuća a.Uloga i značaj 1.Svrha Bilateralni i multilateralni ribolovni sporazumi postali su potrebni nakon što su sredinom sedamdesetih godina uspostavljeni isključivi gospodarski pojasevi na području od 200 morskih milja od obale. Ujedinjeni narodi su potom 1982. usvojili Konvenciju Ujedinjenih naroda o pravu mora kao neku vrstu ustava za oceane, priznajući obalnim državama pravo nadzora nad ribolovom u vodama uz njihovo područje. Iako isključivi gospodarski pojasevi zauzimaju samo 35 % ukupne površine mora, u njima se nalazi 90 % svjetskih ribljih resursa. Konvencija o pravu mora uređuje ne samo isključive gospodarske pojaseve već i otvoreno more te potiče države na suradnju u očuvanju i gospodarenju živim bogatstvima (uklju- čujući morske sisavce) na otvorenom moru osnivanjem regionalnih ribarskih organizacija. To znači da su flote za ribolov na otvorenom moru otada morale sklapati međunarodne sporazume i/ili druge ugovore kako bi dobile pristup ribljim resursima u isključivim gospodarskim pojasevima trećih država ili na otvorenom moru koje su pokrivale regionalne ribarske organizacije. Načelo slobode mora danas je stvar prošlosti. 2. Financijska ulaganja i koristi za europsku flotu Proračunska sredstva namijenjena međunarodnim ribolovnim sporazumima porasla su s 5 milijuna eura 1981. do skoro 300 milijuna 1997. (0,31 % ukupnog proračuna Zajednice i skoro 30 % sredstava namijenjenih ribarskom sektoru). Razina sredstava ostala je visoka 1998. i 1999. ali je potom smanjena kada nije obnovljen sporazum s Marokom (koji je ukupno iznosio oko 90 milijuna eura). Zadnjih godina svota namijenjena ribolovnim sporazumima iznosila je oko 150 milijuna eura. Proračun za 2013. iznosi 144,23 milijuna eura. Međunarodni sporazumi izravno osiguravaju radna mjesta za približno 30 000 osoba i proizvode značajnu gospodarsku aktivnost u sektorima i područjima koja su jako ovisna o ribarstvu. U ovom trenutku najvažniji sporazum u pogledu financijske kompenzacije i prava pristupa je sporazum s Mauritanijom od 70 milijuna eura godišnje, koji omogućava pristup za skoro 175 europskih brodova. 3. Geografska pokrivenost Otkad je 1977. potpisan prvi sporazum sa Sjedinjenim Državama, ukupno je sklopljeno 29 sporazuma od kojih je 26 bilo na snazi između 1993. i 1999., prvenstveno u afričkim zemljama i zemljama Indijskoga oceana (15) te u sjevernoatlantskim zemljama (10); samo jedan potpisan je s južnoameričkim zemljama (Argentina). Tijekom 2011. na snazi su bila 24 sporazuma o ribolovu s obalnim državama Afrike (14), Pacifika (6) i sjevernim državama (Norveška, Island, Farsko otočje i Grenland). Što se tiče ribolova na otvorenome moru, europska flota aktivna je u Atlantiku, Sredozemlju, Indijskom oceanu, Tihom oceanu i na području Antarktika u okviru sporazuma s regionalnim ribarskim organizacijama koje pokrivaju ta područja. 247 5.3.Zajednička ribarstvena politika b.Vrste ribolovnih sporazuma 1. Bilateralni ribolovni sporazumi a. Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu rezultat su reforme zajedničke ribarstvene politike iz 2002. i sastanka na vrhu u Johannesburgu na temu održivog razvoja. Prihvaćeni su zaključcima Vijeća 11485/1/2004 u vezi s komunikacijom Komisije o integriranom okviru za sporazume o partnerstvu na području ribarstva sklopljene s trećim državama. Osnovna je ideja ostvariti partnerstvo s trećim državama s ciljem razvoja održivog i odgovornog ribarstva i povećanja vrijednosti ribarskih proizvoda. Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu trebaju također biti usklađeni s ostalim politikama kao što su suradnja u području razvoja, okoliša, trgovine i zdravlja. Svi sporazumi o partnerstvu u ribarstvu sastoje se od sporazuma o ribarstvu i protokola (koji na primjer određuje uvjete sporazuma). Tim sporazumima europska flota dobila je pravo pristupa višku lovine u isključivim gospodarskim pojasevima većine afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja (AKP) i također na Grenlandu. Financijski dio temelji se na paušalnom iznosu koji isplaćuje Unija i na pristojbama koje plaćaju brodovlasnici. Financijski doprinos Unije opravdan je zajedničkim interesom obiju strana za ulaganje u održivu ribarstvenu politiku i ne predstavlja samo plaćanje prava pristupa. Prema važećim pravilima Svjetske trgovinske organizacije (WTO) ti dogovori ne smatraju se subvencijama. Ti doprinosi uglavnom pokrivaju troškove upravljanja, znanstvenu procjenu ribljih naselja, upravljanje ribolovom, kontrolu i praćenje ribolovnih aktivnosti kao i troškove nadzora i evaluacije održive ribarstvene politike. Krajem 2007. istekle su jednostrane trgovinske olakšice koje je EU dodijelila zemljama Afrike, Kariba i Pacifika (AKP) Sporazumom iz Cotonoua (uz odobrenje Svjetske trgovinske organizacije). Prvoga siječnja 2008. stupio je na snagu novi sustav pod imenom „ekonomski partnerski sporazum” s naglaskom na trgovinskim aspektima (na primjer pravila o podrijetlu, pristup tržištu te sanitarni i fitosanitarni standardi). Sporazumi o partnerstvu u ribarstvu osobito su važni za lov na tunu (Zelenortski otoci, Komori, Obala Bjelokosti, Kiribati, Madagaskar, Mauricijus, Mikronezija, Mozambik, Sveti Toma i Prinsipe, Sejšeli i Salomonovi Otoci). Također su zaključeni sporazumi za miješanu ribu s Grenlandom i Mauritanijom. Protokoli vrijede dvije do šest godina, ovisno o zemlji. Sporazumi s drugim zemljama ostaju na snazi iako su iz raznih razloga poništile svoje protokole ili ih nisu niti imale (Ekvatorska Gvineja, Gvineja Bisau, Gabon, Gambija, Mikronezija, Mauricijus, Maroko i Senegal). b. Recipročni sporazumi Ti sporazumi uključuju razmjenu mogućnosti ribolova između flota Zajednice i flota trećih država. Referentna osnova koja osigurava jednakost u razmjeni je protuvrijednost u bakalaru (jedna tona bakalara predstavlja određeni broj tona vrste koja se razmjenjuje). Ti sporazumi odnose se prvenstveno na „industrijske” vrste (koje se koriste za proizvodnju ribljeg brašna), koje predstavljaju preko 70 % istovara ulova. Što se tiče vrijednosti, glavna vrsta je bakalar. Danska je najveći proizvođač s 82 % ulova. Njemačka, Ujedinjena Kraljevina i Švedska međusobno dijele 15 % količine. Takvi sporazumi postoje s Norveškom (što predstavlja preko 70 % kvota određenih za EU), Farskim otočjem i Islandom. 2. Multilateralni sporazumi a. Sporazumi s regionalnim ribarskim organizacijama Cilj je tih sporazuma ojačati regionalnu suradnju kako bi se osiguralo očuvanje i održiva eksploatacija ribljih resursa na otvorenome moru i ribljih naselja koja se nalaze u više pojaseva. Osim toga, njihov je temeljni cilj sprječavanje nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova. Postoje različite vrste regionalnih ribarskih organizacija; neke od njih pokrenute su pod okriljem Organizacije Ujedinjenih naroda za hranu i poljoprivredu (FAO), a druge neovisno. Neke organizacije upravljaju biološkim resursima u određenoj zoni, a druge skrbe za jedno riblje naselje ili skupinu ribljih naselja. Neke su ograničene na otvoreno more ili na isključive gospodarske pojaseve ili na oboje. Kada Komisija počne pregovore s regionalnim ribarskim organizacijama, njezino djelovanje je dvostruko: članstvo u organizaciji (u ulozi člana ili promatrača) i definiranje propisa kojima se u zakonodavstvo Unije uvode mjere očuvanja i upravljanja koje su te organizacije usvojile. Regionalne ribarske organizacije imenuju komisije za organiziranje znanstvenih istraživanja i objavu rezultata i preporuka za gospodarenje ribljim naseljima. Njihove preporuke mogu ostati kao preporuke ili pak postati obvezujuće za države članice pod uvjetom da u određenom roku na njih ne bude prigovora. Organizacije uglavnom djeluju na sljedeće načine: • ograničavaju količinu ulova dvjema metodama: zajedničkom kvotom ili nacionalnom kvotom; • uvode zabranjene zone ili zabranjena razdoblja; • zabranjuju ili zakonski reguliraju ribarski pribor. Regionalne ribarske organizacije također su vrlo aktivne u određivanju mjera nadzora i praćenja ribarskih djelatnosti, na primjer osnivanjem zajedničkih sustava inspekcije u Komisiji za ribolov sjeveroistočnog Atlantika, Komisiji za ribolov sjeverozapadnog Atlantika i Komisiji za očuvanje morske flore i faune Antarktika. EU ima status članice sljedećih međunarodnih organizacija: NAFO, NEAFC, NASCO (Organizacija za očuvanje sjevernoatlantskog lososa), ICCAT (Međunarodna komisija za očuvanje tune u Atlantiku), CECAF (Odbor za ribarstvo srednje-istočnog Atlantika), WECAFC (Komisija za ribarstvo srednje-zapadnog Atlantika), SEAFO (Organizacija za ribarstvo jugoistočnog Atlantika), IOTC (Komisija za SEKTORSKE POLITIKE 248 tunu u Indijskom oceanu), GFMC (Opća komisija za ribarstvo u Sredozemnom moru), WCPFC (Komisija za očuvanje i gospodarenje ribljim naseljima vrlo migratornih vrsta u zapadnom i srednjem Tihom oceanu) i CCAMLR (Komisija za očuvanje morske flore i faune Antarktika). U ugovorima koje su države članice sklopile pojedinačno, EU ima samo status promatrača. Proračun namijenjen regionalnim ribarskim organizacijama 2013. iznosio je 9,5 milijuna eura. • b. Međunarodne konvencije Za usvajanje međunarodnih sporazuma o ribolovu potrebna je suglasnost Europskog parlamenta. Pored toga, Parlament mora biti hitno i u potpunosti obaviješten o svakoj odluci koja se tiče privremene primjene ili suspenzije sporazuma. Europski parlament u nekoliko je navrata naglasio važnost međunarodnih ribarskih sporazuma za opskrbu Unije ribom, za regije EU-a koje su najviše ovisne o ribarstvu i za zapošljavanje u tom sektoru. Pored toga, Parlament se bavio pitanjem usklađenosti tih sporazuma s drugim vanjskim politikama EU-a (okoliš i suradnja u razvoju). Parlament podupire povlačenje brodova koji plove pod zastavama pogodnosti i osuđuje rastuću pojavu pribjegavanja privatnim sporazumima koji izmiču nadzoru vlasti EU-a. Konvencije i drugi sporazumi daju pravni okvir za mora i oceane i podupiru njihovo korištenje u miroljubive svrhe, pravedno i učinkovito korištenje njihovih resursa, očuvanje živih bogatstava i zaštitu i očuvanje morskog okoliša. EU je potpisnica Konvencije o pravu mora (UNCLOS) a sudjelovala je u oblikovanju drugih instrumenata za daljnje razvijanje te konvencije, između ostalog: • Sporazum FAO-a o ispunjenju međunarodnih mjera za očuvanje i gospodarenje koje se odnose na ribarske brodove na otvorenome moru (1993.); • kodeks FAO-a za odgovorno ribarstvo u Europi (1995.); sporazum FAO-a iz New Yorka o gospodarenju ribljim naseljima koja se nalaze u više pojaseva i ribljim naseljima vrlo migratornih vrsta. Proračun namijenjen tijelima osnovanima na temelju Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora za 2013. iznosi 200 000 eura. Uloga Europskog parlamenta JJ Rafael Centenera Ulecia 249 5.3.Zajednička ribarstvena politika 5.3.7. Europska akvakultura Europska akvakultura stagnira u odnosu na rastuću svjetsku akvakulturnu proizvodnju, a osobito proizvodnju u azijskim zemljama. Komisija je taj trend pokušala ublažiti objavom dviju komunikacija sa strategijama za razvoj europske akvakulture, jedne 2002., a druge 2009. godine. Kako strategija iz 2002. nije uspjela povećati europsku proizvodnju, od te je godine konkurencija u trećim zemljama u snažnom porastu, odvilo se nekoliko tržišnih kriza, a akvakulturno tržište i industriju pogodila je gospodarska kriza. Popratne informacije Europska se akvakulturna proizvodnja između 1995. i 2010. održavala na relativno stabilnoj razini i iznosila je između 1,2 i 1,4 milijuna tona. 2010. je dosegla 1,26 milijuna tona, što je sačinjavalo 20,3 % sveukupne proizvodnje u ribarstvu. Vrijednost europske akvakulturne proizvodnje 2010. dosegla je iznos od 3,1 milijarde eura, od čega je 70 % otpadalo na ribe, a 30 % na rakove i mekušce. Akvakultura Europske unije uglavnom je usmjerena na četiri vrste: dagnje, pastrvu, losos i kamenice. Međutim, razvija se i proizvodnja drugih vrsta kao što su brancin, orada i romb. Glavni proizvođači na području akvakulture među državama članicama su Španjolska (20 %), Francuska (17 %), Ujedinjena Kraljevina (16 %) i Italija (12 %), čiji su prinosi zajedno sačinjavali oko 75 % ukupne akvakulturne proizvodnje u 2010. Međutim, u smislu vrijednosti proizvodnje vodeći je proizvođač Francuska (21 %), dok se na drugom i trećem mjestu nalaze Ujedinjena Kraljevina (19 %) i Španjolska (12 %). U Španjolskoj, Francuskoj i Italiji prevladava proizvodnja dvokrilnih školjaka (dagnji, kamenica i kućica). Ujedinjena Kraljevina proizvodi uglavnom losos, a Grčka uglavnom brancin i oradu. Strategija za održivi razvoj europske akvakulture (COM (2002) 0511) Kako bi zaustavila stagnaciju akvakulturne proizvodnje, Komisija je 2002. objavila Komunikaciju o strategiji za održivi razvoj europske akvakulture (COM(2002) 0511). Ciljevi strategije bili su: a. otvaranje dugoročnih i sigurnih radnih mjesta, posebice na područjima ovisnim o ribarstvu, te povećanje zapošljavanja u akvakulturi za 8 000 do 10 000 radnih mjesta s punim radnim vremenom u razdoblju od 2003. do 2008., b. osiguranje raspoloživosti zdravih, sigurnih i kvalitetnih proizvoda za potrošače te promicanje visokih standarda po pitanju zdravlja i dobrobiti životinja, c. osiguranje ekološki prihvatljive grane gospodarstva. No ova strategija nije postigla svoje ciljeve, posebice što se tiče porasta proizvodnje i zaposlenosti – nije postignuta ciljana stopa rasta od 4 % niti je otvoreno 8 000 do 10 000 novih radnih mjesta. Glavni je problem sektora akvakulture nepostojanje rasta proizvodnje, što je u snažnoj suprotnosti s visokom stopom rasta u ostatku svijeta. Međutim, taj sektor dobro napreduje na područjima kao što su jamčenje raspoloživosti kvalitetnih proizvoda za potrošače i osiguranje ekološke održivosti. Uz uobičajene prepreke i ograničenja, europska se akvakultura od 2002. suočava i sa sve snažnijom konkurencijom u proizvodnji iz trećih zemalja te s krizama upravljanja, a u novije vrijeme i s posljedicama gospodarske krize. Novi poticaj strategiji za održivi razvoj europske akvakulture (COM (2009)0162) Kako bi utvrdila koji su razlozi stagnacije akvakulturne proizvodnje u EU-u i pozabavila se njima, Komisija je 4. kolovoza 2009. objavila novu komunikaciju pod nazivom „Novi poticaj strategiji za održivi razvoj europske akvakulture” (COM(2009)0162). Njezin je cilj bio osigurati da EU ostane ključni akter u tom strateškom sektoru te da poveća proizvodnju i zapošljavanje provedbom sljedećih mjera: a. poticanjem konkurentnosti akvakulturne proizvodnje EU-a na sljedeće načine: • kroz istraživanje i tehnološki razvoj, • promicanjem prostornog planiranja za akvakulturu s ciljem rješavanja problema nadmetanja za prostor, • omogućavanjem akvakulturnom sektoru da održi korak s potražnjom na tržištu, • promicanjem razvoja akvakulture na međunarodnoj razini, b. stvaranjem uvjeta za održivi rast akvakulture na sljedeće načine: • osiguranjem sklada akvakulture i okoliša, SEKTORSKE POLITIKE 250 • razvojem visoko produktivne industrije uzgoja vodenih životinja, • osiguranjem zaštite zdravlja potrošača i prepoznavanjem zdravstvenih dobrobiti prehrambenih proizvoda akvakulture, c. poboljšanjem ugleda sektora i upravljanja njime na sljedeće načine: Komunikaciju Komisije o strategiji za održivi razvoj europske akvakulture. Parlament je Komisiju pozvao da poduzme određene korake, posebice u pogledu: a. tržišta akvakulturnih proizvoda, tako da: • akvakulturni sektor opremi pravim instrumentom za borbu protiv gospodarske krize i intervenira radi rješavanja problema koji proizlaze iz prakse prodaje s gubitcima, definira nova pravila za priznavanje organizacija proizvođača. • boljom provedbom zakona EU-a, • smanjenjem administrativnog tereta, • • osiguranjem odgovarajućeg sudjelovanja zainteresiranih strana i primjerenog informiranja javnosti, b. potpora za istraživanje u akvakulturi, tako da: • osiguranjem odgovarajućeg nadzora akvakulturnog sektora. Strateške smjernice za održivi razvoj akvakulture u Europskoj uniji (COM (2013)0229 konačno) Prijedlogom Komisije o reformi zajedničke ribarske politike namjerava se promicati akvakulturu putem otvorene metode koordinacije, dobrovoljnog procesa suradnje zasnovanog na strateškim smjernicama i višegodišnjim nacionalnim strateškim planovima. Strateškim smjernicama koje je Komisija objavila 29. travnja 2013. smjera se pomoći državama članicama u definiranju nacionalnih ciljeva, uzimajući u obzir specifičnost njihova položaja, nacionalnih okolnosti i institucijskih dogovora. Otvorena metoda komunikacije ne obuhvaća pitanja koja pokriva zakonodavstvo EU-a, no ono služi kao okvir za njezine aktivnosti. Smjernice obuhvaćaju četiri prioritetna područja: 1. pojednostavljivanje upravnih postupaka i skraćivanje provedbe licenciranja akvakulturnih uzgajališta, 2. koordinaciju prostornog planiranja kako bi se ublažili negativni učinci manjka prostora, • dodijeli sredstva za istraživanje cjepiva kako bi se povećao broj vrsta otpornih na oboljenja i odobri upotrebu svakog cjepiva čija je prodaja dozvoljena u nekoj od država članica, • podrži istraživanja o prehrani riba kako bi se osigurala opskrba sirovinama te jamčila kakvoća proizvoda i sigurnost hrane za potrošače, • pridonese razvoju tehnika za određivanje koncentracije toksina u školjkašima. c. pitanja zaštite okoliša, tako da: • izradi studiju o mogućnosti stvaranja banke podataka i očuvanja genetskog fonda divljih riba, • unaprijedi istraživanje o sprečavanju unošenja u okoliš riba odbjeglih iz uzgoja, transgenetskih riba i introduciranih (stranih) vrsta, • razvije sustave podrške za slučajeve prirodnih bioloških katastrofa (primjerice, cvjetanja otrovnih algi) ili katastrofa koje je izazvao čovjek (na primjer, nesreća naftnih tankera Erika i Prestige), • zaštiti tradicionalne načine uzgoja kao što je akvakultura u riječnim ušćima, • podnese izvješće o dobrobiti ribe iz uzgoja, • među svoje prioritete u akvakulturi uvrsti potragu za novim vrstama visoke kakvoće i dodane vrijednosti. 3. jačanje konkurentnosti akvakulture u Europskoj uniji, 4. promicanje jednakih uvjeta poslovanja. Članice se poziva da predaju nacionalne višegodišnje planove za razdoblje 2014. – 2020. Komisija će do travnja 2014. objaviti sažeti pregled svih nacionalnih planova, s ciljem razmjene informacija između država članica te širenja dobrih praksi. Usto, države članice potiče se na izradu srednjoročne procjene provedbe višegodišnjih nacionalnih planova do kraja 2017. Dana 17. lipnja 2010. Europski parlament usvojio je rezoluciju kao odgovor na komunikaciju Komisije pod nazivom „Novi poticaj strategiji za održivi razvoj europske akvakulture”. Parlament je izrazio uvjerenje da bi snažan i održiv akvakulturni sektor mogao biti pokretač razvoja u mnogim udaljenim, obalnim i ruralnim područjima država članica. EP je pozvao Komisiju da: • osmisli posebnu oznaku kakvoće Europske unije za proizvode akvakulture, kao i posebnu oznaku za organsku akvakulturu, • uskladi kriterije o utjecaju na okoliš te osigura ekološku prihvatljivost postupaka za proizvodnju sirovina za riblju hranu putem izdavanja po- Uloga Europskog parlamenta Dana 16. siječnja 2003. Europski parlament usvojio je rezoluciju pod nazivom „Akvakultura u Europskoj uniji: sadašnjost i budućnost” kao odgovor na 251 5.3.Zajednička ribarstvena politika sebnih tehničkih smjernica za certifikaciju održive riblje hrane, • osigura strogu provedbu zakona Zajednice na cijeli niz proizvoda akvakulture te primjenu načela uzajamnog priznavanja i slobodnog kretanja robe na lijekove i preventivne farmaceutske proizvode koji se koriste u akvakulturi, • podnese izvješće o ekološkim i socijalnim standardima u akvakulturnoj industriji izvan EU-a te pokrene izradu studija o procjeni utjecaja u vezi s mogućim posljedicama trgovinskih sporazuma Zajednice na sektor akvakulture, • • osmisli instrument za suočavanje s gospodarskim krizama te sustave podrške u slučaju prirodnih katastrofa i onih koje je izazvao čovjek, u bliskoj suradnji s državama članicama, organizira i promiče institucionalne informativne kampanje s ciljem promicanja proizvoda akvakulture, uključujući one organske, te razmisli o osnivanju stručnih organizacija za promidžbu proizvoda tog sektora, • proširi područje primjene Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2005 o zaštiti životinja za vrijeme prijevoza, čime bi se promicala lokalna mrjestilišta i usmrćivanje u blizini ribogojilišta, predloži konkretne kriterije održivosti za dobrobit ribe iz uzgoja, i izbjegava postupke koji prethode usmrćivanju koje je Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA) klasificirala kao štetne za dobrobit riba, • poduzme korake za provedbu plana za upravljanje populacijama kormorana na koje poziva Europski parlament, • osigura odgovarajuću profesionalnu izobrazbu na području akvakulture, • u suradnji sa zemljama u razvoju, financijski podrži mjere za potporu i izobrazbu čiji je cilj promicanje održive akvakulture. JJ Irina Popescu SEKTORSKE POLITIKE 252 5.3.8. Integrirana pomorska politika Integrirana pomorska politika cjelovit je pristup svim politikama EU-a koje se odnose na more. Polazeći od ideje da usklađenjem svojih politika Unija može ostvariti veće prinose od mora i oceana uz manji utjecaj na okoliš, integrirana pomorska politika obuhvaća raznovrsna područja kao što su ribarstvo i akvakultura, brodski prijevoz i morske luke, morski okoliš, istraživanje mora, odobalni izvori energije, brodogradnja i pomorske industrije, pomorski nadzor, pomorski i obalni turizam, zapošljavanje u pomorskom sektoru, razvoj obalnih regija i vanjski odnosi u pomorstvu. Pravna osnova • Zaključci predsjedništva o pomorskoj politici sa sastanka Europskog vijeća u Bruxellesu 14. prosinca 2007.; Uredba (EZ) br. 1255/2011 od 30. studenoga 2011. o uspostavi Programa za potporu daljnjem razvoju integrirane pomorske politike, koju treba zamijeniti prijedlogom Komisije za uredbu o Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (COM(2011)0804). Ključni događaji • • • • • ožujak 2005.: Komisija je predložila komunikaciju o integriranoj pomorskoj politici za EU u kojoj je izložila planirane ciljeve Zelene knjige o budućnosti pomorske politike EU-a. listopad 2007.: Komisija je iznijela prijedlog integrirane pomorske politike za EU, poznat pod nazivom Plava knjiga (COM(2007)0575), i odgovarajući akcijski plan (SEC(2007)1278). prosinac 2007.: Europsko vijeće pozdravilo je integriranu pomorsku politiku i pozvalo Komisiju da na kraju 2009. izvijesti o postignutom napretku. rujan 2010.: Komisija je iznijela prijedlog Uredbe o osnivanju programa za kontinuiranu financijsku potporu integriranoj pomorskoj politici za razdoblje od 2011. do 2013. (COM(2010)0494). prosinac 2011.: Parlament i Europsko Vijeće usvojili su gore spomenutu uredbu 1255/2011, koja čini sadašnju pravnu osnovu integrirane pomorske politike. Ciljevi Integrirana pomorska politika je okvir za olakšavanje razvoja i usklađenja raznovrsnih i ponekad suprotstavljenih pomorskih djelatnosti radi: • najvišeg stupnja održivog korištenja oceana i mora, kako bi se omogućio rast pomorskih područja i primorskih regija u pogledu: • brodskog prijevoza: povećanje učinkovitosti pomorskog prometa u Europi i osiguranje njegove dugoročne konkurentnosti stvaranjem europskog prostora za pomorski promet bez prepreka i strategijom pomorskog prometa za razdoblje od 2008. do 2018., • morskih luka: objava smjernica za primjenu zakonodavstva o okolišu koje se odnosi na luke i predlaganje nove lučke politike, • • • brodogradnje: promicanje tehnoloških inovacija i europske mreže pomorskih višesektorskih klastera, • radnih mjesta u pomorskom sektoru: poboljšanje stručnih kvalifikacija kako bi se ponudile bolje profesionalne prilike u sektoru, • okoliša: ublažavanje utjecaja klimatskih promjena u priobalnim područjima i prilagodba tim promjenama te smanjenje zagađenja i emisija stakleničkih plinova s brodova, • upravljanja ribarstvom: uklanjanje otpadaka, štetnih ribolovnih praksi (npr. pridneno kočarenje u osjetljivim područjima) i ilegalnog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova, kao i promicanje ekološki sigurne akvakulture. stvaranja baze znanja i inovacija za pomorsku politiku: • sveobuhvatnom europskom strategijom istraživanja na području mora i pomorstva, • zajedničkim višesektorskim natječajima u okviru Sedmog okvirnog programa za istraživanja radi cjelovitog pristupa pomorskim pitanjima, • podrškom istraživanju klimatskih promjena i njihovog utjecaja na pomorske djelatnosti, okoliš, priobalne zone i otoke, • europskim partnerstvom u pomorskoj znanosti čiji je cilj dijalog između znanstvene zajednice, industrije i tvoraca politike; poboljšanja kvalitete života u priobalnim regijama: • poticanjem obalnog i pomorskog turizma, • izradom baze podataka o sredstvima koje Zajednica izdvaja za pomorske projekte i priobalne regije, • izradom strategije Zajednice za sprečavanje katastrofa, • razvojem pomorskog potencijala najudaljenijih regija i otoka EU-a; promicanja vodstva EU-a u međunarodnim pomorskim pitanjima: • suradnjom u vezi s pomorskim pitanjima u okviru politike proširenja, europske politike susjedskih odnosa i Sjeverne dimenzije, kako 253 5.3.Zajednička ribarstvena politika • bi se obuhvatila pitanja pomorske politike i upravljanje zajedničkim morima, • projekcijom pomorske politike EU-a na temelju strukturiranog dijaloga s najvažnijim partnerima; veće prepoznatljivosti pomorske Europe: • izdavanjem internetske aplikacije „Europski atlas mora” kao načina da se istakne zajednička europska pomorska baština, • godišnjim obilježavanjem Europskog dana pomorstva 20. svibnja. Postignuća Pokrenut je niz posebnih mjera sukladno akcijskom planu za pomorsku politiku: • Komunikacija Komisije o najboljoj praksi u integriranom upravljanju morima i savjetovanju sa zainteresiranim stranama (COM(2008)0395), kojom se potiče izrada nacionalnih integriranih pomorskih politika, stvaranje unutarnje strukture za koordiniranje pomorskih pitanja te definiranje odgovornosti i nadležnosti priobalnih regija; • Komunikacija Komisije o europskoj strategiji istraživanja na području mora i pomorstva (COM(2008)0534), kojom se predlažu konkretne mjere i mehanizmi za unapređenje istraživanja na području mora i pomorstva; • Komunikacija Komisije o EU-u i arktičkoj regiji (COM(2008)0763), čiji je cilj detaljnije promišljanje o ulozi EU-a na Arktiku i kojom se traži strukturirani i koordinirani pristup utemeljen na održivom korištenju resursa; • Komunikacija o energiji iz vjetroelektrana na moru (COM(2008)0768), kojom se utvrđuju izazovi koje treba riješiti kako bi se iskorištavao europski potencijal energije iz vjetroelektrana na moru i naglašava potreba za boljim industrijskim i tehnološkim rješenjima, primjena zakonodavstva EU-a o zaštiti okoliša na temelju realne procjene utjecaja vjetroelektrana, kao i usavršene električne mreže sposobne uravnotežiti proizvodnju i potražnju te prenositi električnu energiju do centara potrošnje; • Plan pomorskog prostornog planiranja (COM(2008)0791), čiji je cilj osigurati da pravilno planiranje bude polazište svih aktivnosti vezanih uz more kako bi se omogućila veća sinergija između različitih pomorskih aktivnosti; • Komunikacija Komisije o strateškim ciljevima i preporukama za pomorsku prometnu politiku EU-a kojom se promiče siguran i učinkovit brodski prijevoz (COM(2009)08) te Komunikacija i akcijski plan za uspostavu europskog prostora za pomorski promet bez prepreka (COM(2009)0010), popraćeni prijedlogom Direktive o formalnostima izvješćivanja za brodove koji pristaju u luke država članica i/ili isplovljavaju iz njih, (COM(2009)0011), a cilj svih dokumenta je smanjiti birokratsku proceduru i olakšati pomorski prijevoz između luka u EU-u; • strategija za regiju Baltičkog mora (COM(2009)0248), prva sveobuhvatna strategija izrađena na razini „makroregije” i prvi korak prema regionalnoj provedbi integrirane pomorske politike, uključujući popis 80 glavnih projekata; • Komunikacija Komisije o integriranoj pomorskoj politici za bolje gospodarenje na Sredozemlju (COM(2009)0466), čija je svrha upotpuniti različite sektorske aktivnosti koje EU promiče na području Sredozemlja; • Komunikacija Komisije o međunarodnoj dimenziji integrirane pomorske politike (COM(2009)0536), kojom se nadopunjuju prethodne regionalne inicijative istražujući kako bi integriranu pomorsku politiku trebalo proširiti na širu međunarodnu scenu i kojom se predviđa stvaranje okvira EU-a za globalni pristup pomorskim pitanjima, jačajući ulogu EU-a na međunarodnim forumima; • Komunikacija Komisije o integriranom pomorskom nadzoru (COM(2009)0538), kojom se utvrđuju vodeća načela za stvaranje zajedničkog okruženja za razmjenu informacija, nakon koje je slijedila Komunikacija o nacrtu plana za stvaranje zajedničkog okruženja za razmjenu informacija o pomorskom nadzoru u EU-u (COM(2010)584), u kojoj su navedeni konkretni koraci kako okupiti nacionalna tijela da bi se omogućila razmjena podataka koje posjeduju obalne straže, tijela zadužena za praćenje prometa, praćenje stanja okoliša, sprečavanje onečišćenja, ribarstvo, graničnu kontrolu, porezna tijela i opća tijela progona, te mornarice; • Komunikacija Komisije o znanju o moru 2020. (COM(2010)0461), namijenjena boljem korištenju znanstvenih spoznaja o europskim morima i oceanima usklađenim pristupom pri prikupljanju i objedinjavanju podataka; • Komunikacija Komisije o postignućima i budućem razvoju pomorskog prostornog planiranja u EU-u (COM(2010)0771), u kojoj se preispituju zbivanja od plana iz 2008. i poziva na djelovanje na razini EU-a kako bi se osiguralo korištenje pomorskog prostornog planiranja u korist i razvoja pomorskih djelatnosti i zaštite okoliša. Uloga Europskog parlamenta Budući da je integrirani pristup koji je Komisija predložila i koji obuhvaća područja različitih politika bio politička novina u mnogim aspektima, u Parlamentu se žustro raspravljalo o tome koji odbor treba biti odgovoran za integriranu pomorsku politiku. U Parlamentu se pomorskom politikom bavi nekoliko odbora, za razliku od Komisije (gdje je Glavna uprava za pomorstvo i ribarstvo reorganizirana kako bi se osigurala bolja koordinacija) i Vijeća (gdje je Vijeće za opće poslove SEKTORSKE POLITIKE 254 i vanjske odnose zaduženo za integriranu pomorsku politiku). Parlament je napravio prvi korak za bolju sinergiju osnutkom međukluba za „mora i priobalna područja” kojim predsjeda Corinne LEPAGE (ALDE) i koji broji 39 zastupnika Europskog parlamenta iz različitih političkih klubova, kao radne strukture koja može djelovati horizontalno i obuhvatiti sve stranačke linije. Radna skupina Europskog parlamenta koja je trebala sastaviti izvješće o Zelenoj knjizi o integriranoj pomorskoj politici uključivala je Odbor za promet i turizam, kojem su se pridružili Odbor za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane i Odbor za ribarstvo (pridruženi odbori koji daju mišljenje), kao i Odbor za industriju, istraživanje i energetiku te Odbor za regionalni razvoj (radi mišljenja). U prvoj rezoluciji od 12. srpnja 2007. o budućoj pomorskoj politici Europske unije: Europska vizija za oceane i mora (P6_TA2007-0343) istaknuto je sljedeće: • klimatske promjene kao najveći izazov pomorske politike s kojim se treba suočiti smanjenjem emisije plinova s brodova, procjenom izvedivosti trgovine emisijama u brodskom prijevozu i poticanjem korištenja obnovljivih izvora energije; • poboljšan europski brodski prijevoz boljim europskim brodovima zbog smanjenja emisija onečišćivača zraka uz istovremeno poboljšanje pomorske sigurnosti i socijalnog zakonodavstva za radnike; • bolja europska obalna politika koja uključuje bolje europske luke primjenom instrumenata kohezijske politike; • održiv priobalni turizam kojim se uvažava ključna uloga okoliša u opstanku tog sektora; • održiv morski okoliš, uz priznavanje nužnosti osiguranja njegova očuvanja, a u mnogim slučajevima i obnove; • integrirana politika ribarstva kao način zaštite interesa malih ribara, okončanja problema usputnog i odbačenog ulova te prepoznavanja sve veće socijalno-ekonomske važnosti akvakulture; • istraživanje mora, energija, tehnologija i inovacije kao način prikladnog odgovora na izazove održivosti, uz odgovarajuću financijsku potporu EU-a i država članica, putem „europskog pomorskog znanstvenog konzorcija” i udruživanjem znanja; • zajednička pomorska politika s ciljem stvaranja zajedničkog europskog pomorskog prostora koji će pridonijeti integraciji unutarnjeg tržišta za pomorski prijevoz i usluge unutar EU-a. Rezolucija Parlamenta od 20. svibnja 2008. o integriranoj pomorskoj politici EU-a (P6_TA2008-0213), kao odgovor na komunikaciju Komisije o toj temi, temelji se na izvješću Odbora za promet i turizam i mi- šljenjima Odbora za ribarstvo i Odbora za regionalni razvoj. Parlament je kritizirao mali broj praktičnih mjera i ponovio najvažnije zahtjeve iz svoje prethodne rezolucije iz 2007. Parlament je sastavio izvještaj koji obuhvaća Komisijin paket četiriju komunikacija o integriranoj pomorskoj politici iz listopada 2009. (COM(2009)0466, COM(2009)0536, COM(2009)0538 i COM(2009)0540), s Odborom za promet i turizam kao vodećim odborom i uz mišljenje Odbora za ribarstvo u okviru postupka s pridruženim odborima (članak 50. Poslovnika). Rezolucijom od 21. listopada 2010. o integriranoj pomorskoj politici - evaluacija ostvarenog napretka i novi izazovi (P7_TA2010-0386) potvrđena je u osnovi pozitivna ocjena Parlamenta dana integriranoj pomorskoj politici. Rezolucija se usredotočila na upravne i upravljačke strukture potrebne za integriranu pomorsku politiku, kao i na višesektorske instrumente poput pomorskog prostornog planiranja, pomorskog nadzora i istraživanja. Na preporuku Odbora za promet i turizam kao vodećeg odbora pri pripremi izvještaja, Parlament je 24. studenog 2011. donio stajalište o Programu za potporu daljnjem razvoju integrirane pomorske politike (2010/0257(COD)). U njemu je Parlament naglasio da je svrha predloženog financiranja – 50 milijuna EUR – bila nastavak posla započetog 2007. i podsjetio je na svoje rezolucije iz 2007., 2008. i 2010. kojima podupire razvoj integrirane pomorske politike. S obzirom na nekoliko inicijativa koje se financira kroz pripremne radnje i pilot projekte (s ograničenjem životnog ciklusa na dvije ili tri godine), Parlament je smatrao tu uredbu odgovarajućim programom za stabilan okvir za njihovo održanje u razdoblju od 2011. do 2013. Parlament je pozdravio taj prijedlog i pridonio mu posebno: • pojašnjenjem ciljeva programa, • zauzimanjem jasnog stajališta o njegovu financiranju, • ustrajanjem na većem uključivanju suzakonodavaca u daljnje odlučivanje. Taj izvještaj koji je usvojilo Vijeće, današnja Uredba br. 1255/2011, do danas služi kao okvir integrirane pomorske politike. U redovnom zakonodavnom postupku Odbor za ribarstvo (Alain CADEC, EPP, izvjestitelj) sastavio je izvještaj o prijedlogu Komisije za uredbu o Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (COM(2011)0804) kojim se izražava stajalište Parlamenta o integriranoj pomorskoj politici i koji će biti osnova za pregovore s Vijećem za koje se očekuje da započnu tijekom 2013. JJ Jakub Semrau 255 5.3.Zajednička ribarstvena politika 5.3.9. Europsko ribarstvo u brojkama Udio Europske unije u proizvodnji u ribarstvu i akvakulturi na svjetskoj razini iznosi oko 3,3 %. Ulov ribe u EU-u iznosi 3,3 % ukupnog ulova u svijetu, a na proizvodnju u akvakulturi u EU-u otpada oko 2 % svjetske proizvodnje. Veličina ribarske flote EU-a u razmjerno je stalnom padu posljednja dva desetljeća. Unatoč razini proizvodnje unutar Europske unije, EU je neto uvoznik proizvoda ribarstva i akvakulture te predstavlja najveće jedinstveno tržište tih proizvoda na svijetu. Ukupno 40 % svjetskog uvoza proizvoda ribarstva i akvakulture završava na tržištu EU-a. Ukupna proizvodnja Ribolov divljih vrsta i proizvodnja u akvakulturi posljednjih godina nastavljaju rasti, a 2010. su dosegli razinu od 148,5 milijuna tona. Razina proizvodnje u EU-u u postupnom je padu i trenutačno iznosi 6,2 milijuna tona. Taj je iznos 2010. predstavljao 4,2 % svjetske proizvodnje, što je smanjenje od 7 % u odnosu na razine ranih 1990-ih. Najveći proizvođači u EU-u su Španjolska (16 % ukupne proizvodnje u EU-u 2010.), Danska (13,9 %), Ujedinjena Kraljevina (13,1 %) i Francuska (10,6 %). Ulovi Proizvodnja u ribolovu divljih vrsta na svjetskoj razini održava se na stabilnoj razini i 2010. je iznosila oko 88,6 milijuna tona. Ukupan ulov u EU-u smanjio se na 4,9 milijuna tona, što je 5,6 % ukupnog svjetskog ulova. Većina ulova u EU-u (71,8 %) otpada na sjeveroistočni Atlantik. Većina ulova u smislu obujma proizvodnje otpada na Dansku (17 % ukupnog iznosa EU-a), Španjolsku (15 %), Ujedinjenu Kraljevinu (12 %) i Francusku (9 %), što zajedno sačinjava nešto više od polovice ukupnog ulova u EU-u. Međutim, udio ulova koji se rabi za industrijske svrhe, prvenstveno za proizvodnju ribljeg brašna, mnogo je veći u Danskoj nego u Španjolskoj, Ujedinjenoj Kraljevini ili Francuskoj, gdje se većina ulova rabi za potrošnju u kućanstvima. To se stanje ogleda i u vrijednosti ulova: jedinična cijena iskrcaja u Danskoj niža je nego u ostalim vodećim zemljama. Glavne su riblje vrste u smislu obujma ulova papalina i haringa. Akvakultura Svjetska proizvodnja u akvakulturi nastavlja rasti i 2010. je dostigla dotad najvišu razinu od 60 milijuna tona (ne računajući vodene biljke i neprehrambene proizvode). Proizvodnja u akvakulturi u EU-u između 1995. i 2010. održavala se na stabilnoj razini između 1,2 i 1,4 milijuna tona. Proizvodnja je 2010. iznosila 1,2 milijuna tona, što je 2,1 % ukupnog obujma proizvodnje u svijetu. Glavni proizvođači na području akvakulture među državama članicama su Španjolska (20 %), Francuska (17 %), Ujedinjena Kraljevina (16 %) i Italija (12 %), što zajedno sačinjava dvije trećine ukupne proizvodnje u akvakulturi u 2010. u smislu obujma proizvodnje. Međutim, u smislu vrijednosti proizvodnje vodeći je proizvođač Francuska (21 %), dok se na drugom i trećem mjestu nalaze Ujedinjena Kraljevina (19 %) i Španjolska (12 %). Akvakultura u Europskoj uniji usmjerena je uglavnom na četiri vrste: dagnje, pastrvu, lososa i kamenice. Udio proizvodnje ribe u ukupnom obujmu proizvodnje 2010. iznosio je 50 %, a u vrijednosti proizvodnje 70 %, dok je udio proizvodnje školjaka u tim kategorijama bio 50, odnosno 30 %. U Španjolskoj, Francuskoj i Italiji prevladava proizvodnja školjkaša (dagnji, kamenica i kućica), ali se vrste razlikuju od zemlje do zemlje. U Ujedinjenoj Kraljevini uglavnom se uzgaja losos. Ribarska flota Veličina ribarske flote EU-a u razmjerno je stalnom padu posljednja dva desetljeća. Broj ribarskih plovila u floti EU-a pao je za 7,6 % između 2007. i 2011., smanjivši se s 90 043 na 83 014 plovila. Grčka je 2011. posjedovala 21 % ukupnog broja ribarskih plovila, a na drugom, trećem i četvrtom mjestu nalazile su se Italija (16 %), Španjolska (13 %) i Portugal (10 %). Ribarske flote tih četiriju država uz Francusku i Ujedinjenu Kraljevinu sačinjavale su 76 % ribarske flote EU-a. Na Španjolsku otpada 24 % ukupne tonaže plovila u ribarskoj floti EU-a, na Ujedinjenu Kraljevinu 12 %, Italiju 11 %, Francusku 10 %, a Nizozemsku 8 %. Flote južnih država članica sačinjavaju 55 % ukupne tonaže ribarskih plovila u EU-u, no ujedno posjeduju 66 % plovila, što se može objasniti većom zastupljenošću manjih plovila u tim zemljama. Uz iznimku Belgije i Nizozemske, gdje su velika ribarska plovila uobičajena, flote svih država članica uglavnom se sastoje od plovila koja su dugačka manje od 12 metara, što odražava važnost obalnog ribolova u tim zemljama. SEKTORSKE POLITIKE 256 Vanjska trgovina EU je neto izvoznik proizvoda ribarstva i u 2010. je zabilježio negativnu trgovinsku bilancu od 3,59 milijuna tona vrijednih 13,78 milijardi eura. EU je 2010. uvezao 5 336 189 tona u vrijednosti od 16,56 milijardi eura. Iste je godine EU 2010. izvezao 1 739 074 tona u vrijednosti od 2,77 milijardi eura. EU je najveće pojedinačno tržište za uvoz proizvoda ribarstva i akvakulture na svijetu i 2010. je na njega otpadalo 40 % ukupnog svjetskog izvoza. Ako se ne računa trgovina unutar EU-a, udio uvoza EU-a u ukupnom svjetskom uvozu bio je 26 %. Glavni su dobavljači EU-a Norveška (22 % uvoza), Kina (9 %) i Island (6 %), a njegovi su glavni kupci SAD (11 % izvoza), Švicarska (9 %), Rusija, Norveška i Kina (svaka po 8 %) te Japan (7 %). Promatramo li ukupnu trgovinu, uključujući trgovinu unutar EU-a i trgovinu s trećim zemljama, vodeće države članice u pogledu uvoza su Španjolska, Francuska i Italija, a države članice s najvećim udjelom u izvozu su Danska, Nizozemska i Španjolska. Zapošljavanje U sektoru ribarstva 2009. godine otvoreno je 139 023 radnih mjesta (prema kriterijima poslova s punim radnim vremenom). Od toga je 26 % radnih mjesta otvoreno u Španjolskoj, 18 % u Italiji, 17 % u Grčkoj, 13 % u Portugalu i 9 % u Francuskoj. Oko 82 % radnih mjesta u ribarstvu u EU-u koncentrirano je u tim zemljama. Zapošljavanjem u akvakulturi 2009. godine otvoreno je 31 193 radnih mjesta s punim radnim vremenom. Najveća razina zaposlenosti bila je u Španjolskoj (20 %), Ujedinjenoj Kraljevini (19 %), Francuskoj (12 %) i Rumunjskoj (8 %), što zajedno sačinjava 78 % svih radnih mjesta u akvakulturi u EU-u. U sektoru prerade 2009. godine zaposleno je 120 388 ljudi, od čega su se dvije trećine radnih mjesta nalazile u Ujedinjenoj Kraljevini (16 %), Španjolskoj (16 %), Poljskoj (14 %), Francuskoj (12 %) i Njemačkoj (7 %). Potrošnja proizvoda ribarstva Prosječna potrošnja ribljih proizvoda u EU-u iznosi oko 23,3 kilograma po osobi godišnje, u usporedbi sa svjetskim prosjekom od 17,8 kilograma po osobi godišnje (podaci za 2007.). Razina potrošnje kreće se u rasponu od 4,6 kilograma po osobi godišnje u Bugarskoj do 61,6 kilograma po osobi godišnje u Portugalu. JJ Irina Popescu 257 5.4.Politika okoliša 5.4.Politika okoliša 5.4.1. Politika u području okoliša: opća načela i strateške smjernice Europska politika u području okoliša temelji se na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da „onečišćivač plaća“. Šestim akcijskim programom utvrđen je strateški okvir i ciljevi koje treba postići u području politike okoliša tijekom razdoblja od 2002. do 2012. Usvojeno je nekoliko dodatnih politika i instrumenata (poput procjene utjecaja na okoliš programa LIFE+ te oznake za okoliš i ekološke revizija EU-a) kako bi se usmjerili postupci EU-a na polju zaštite okoliša i općenito održivog razvoja. Pravna osnova Članci 11. te 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a). Ciljevi Pravna osnova EU-a daje ovlast EU-u da djeluje na svim poljima politike u području okoliša. Ta ovlast ograničena je načelom supsidijarnosti (koje ograničava djelovanje EU-a na ona područja gdje ono može biti djelotvornije od nacionalnog ili regionalnog djelovanja) i zahtjevima za suglasnošću Vijeća u pitanjima porezne prirode, gradskog prostornog planiranja, upotrebe tla, upravljanja vodnim resursima, izbora izvora energije i strukture opskrbe energijom. Održivi razvoj jasno je izražen kao cilj Ugovorom iz Amsterdama iz 1997. Tim ugovorom izričito se navodi dužnost integracije politike u području okoliša u sve sektorske politike EU-a. Deklaracijom priloženom Ugovoru iz Amsterdama, Komisiji je povjeren zadatak da provede procjene utjecaja pri iznošenju prijedloga koji bi mogli imati znatan utjecaj na okoliš. Novi ugovor također uključuje važan dodatak što se tiče klimatskih promjena, koja se smatra pitanjem od posebnog značenja. Postignuća Početak europske politike u području okoliša označila je konferencija europskih čelnika država i vlada u listopadu 1972. kada je prepoznata politička potreba za takvom politikom u Zajednici. Jedinstvenim europskim aktom iz 1987. u Rimski je ugovor uveden novi naslov „Okoliš” koji je bio prva jasna pravna osnova za politiku u području okoliša Zajednice. Kasnije revizije Ugovora osnažile su predanost Zajednice zaštiti okoliša i ulogu Europskog parlamenta u njenom razvoju. a.Akcijski program za okoliš i tematske strategije Šesti akcijski program za okoliš „Okoliš 2010.”: „naša budućnost, naš izbor” (Odluka 1600/2002/EZ) pruža strateški okvir za politiku u području okoliša EU-a za razdoblje od 2002. do 2012. te se smatra središnjom komponentom vezanom za okoliš u strategiji održivog razvoja EU-a. Usredotočuje se na četiri ključne teme: klimatske promjene, biološku raznolikost, okoliš i zdravlje te prirodne resurse i otpad. Šesti akcijski program za okoliš ističe strateške pristupe stvaranju politike okoliša koji uključuju: bolju provedbu postojećih zakona, uvrštavanje pitanja vezanih uz okoliš u druge politike, blisku suradnju s tržištem, uključivanje građana, te vođenje računa o okolišu pri planiranju upotrebe tla i pri odlukama o upravljanju. Također se traži od Komisije da pripremi tematske strategije koje obuhvaćaju sedam područja: zagađenje zraka, prevenciju i recikliranje otpada, zaštitu i očuvanje morskog okoliša, zaštitu tla, održivu upotrebu pesticida, održivu upotrebu prirodnih resursa te urbani okoliš. Tematske strategije predstavljaju novi pristup razvoja politike, usredotočujući se na horizontalne teme o okolišu, a ne na pojedinačne onečišćujuće tvari ili gospodarske aktivnosti. Iako su klimatske promjene i biološka raznolikost među ključnim prioritetima šestog akcijskog programa za okoliš, ta područja nisu uključena u tematske strategije jer potpadaju pod zasebne strateške okvire kao npr. Europski program klimatskih promjena (ECCP) i Akcijski plan za biološku raznolikost (BAP). Komisija svake godine objavljuje reviziju politike u području okoliša; posljednja je revizija politike u području okoliša za 2009. godinu (SEC(2010)0975). Komisija je u kolovozu 2011. usvojila konačnu procjenu šestog akcijskog programa za okoliš. Glavna postignuća na području okoliša u proteklih deset godina uključuju: proširenje ekološke mreže Natura 2000 kako bi pokrilo 18 % površine tla EU-a, uvođenje cjelovite SEKTORSKE POLITIKE 258 politike o kemikalijama te političko djelovanje na području klimatskih promjena. b. Lisabonska strategija i strategija Europa 2020. Takozvana Lisabonska strategija koja je osnovana 2000. godine, usredotočila se prvenstveno na promicanje rasta i zapošljavanja povećavajući konkurentnost EU-a usprkos povremenim pokušajima da se u nju uvrsti i „treća ekološka odrednica“ – Strategija održivog razvoja EU-a (SDS). Čelnici država i vlada EU-a dogovorili su 2009. da odmaknu težište Lisabonske strategije s „rasta i zapošljavanja” te ga preusmjere na okoliš i građane. U siječnju 2010. usvojena je strategija Europa 2020. koju je Komisija osmislila kao nastavak Lisabonske strategije, a čiji je cilj oblikovati pametan, uključiv i održiv razvoj. U sklopu nove strategije Europa 2020., vodeća inicijativa za resursno učinkovitu Europu utire put prema održivom rastu i podupire pomak prema resursno učinkovitom gospodarstvu s niskom razinom ugljika. U tom je kontekstu 2011. objavljen Akcijski plan za resursnu učinkovitost zajedno s Akcijskim planom za konkurentno gospodarstvo s niskom razinom ugljika do 2050. c.Strategija održivog razvoja EU-a (EU-SDS) Europsko vijeće 2001. usvojilo je prvu Strategiju održivog razvoja EU. „Obnovljena” Strategija održivog razvoja EU-a usvojena je 2006. spajajući unutarnju i međunarodnu dimenziju održivog razvoja te se jasnije usredotočuje na niz ključnih izazova: klimatske promjene i čistu energiju, održivi prijevoz, održivu proizvodnju i potrošnju, očuvanje i upravljanje prirodnim resursima, javno zdravlje, socijalnu uključenost, demografiju i migracije, globalno siromaštvo te izazove održivog razvoja. Napredak ove strategije treba se razmotriti na svakom proljetnom zasjedanju Europskog vijeća. No takav je dogovor naišao na kritike jer se premalo pozornosti posvećuje pitanjima vezanim uz okoliš, pogotovo kada je 2004. smanjen broj strukturnih pokazatelja održivog razvoja kako bi obuhvatili samo emisije stakleničkih plinova, energetski intenzitet gospodarstva te opseg prijevoza u odnosu na BDP. Postupci revizije Strategije održivog razvoja EU-a i Lisabonske strategije odvojeni su 2006. Prvo izvješće Komisije o provođenju Strategije održivog razvoja EU-a (COM(2007)0642) kazuje da je napredak u pogledu provođenja obveza i učinka na okoliš bio skroman. No zaključeno je da su ostvareni znatni pomaci u razvoju politike, posebno u vezi s klimatskim promjenama i energijom. d.Uklapanje pitanja vezanih uz okoliš u druge politike Uklapanje problema vezanih uz okoliš u druge politike EU-a (poput energije, ribarstva i prometa) postala je važan koncept politike okoliša EU-a te se navodi u članku 11. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (nekadašnji članak 6. Ugovora o Europskoj zajednici). Komunikacija Komisije o „Strategiji integracije okoliša u politike EU-a: partnerstvo za integraciju” (COM(1998)0333) predstavljena je Europskom vijeću u lipnju 1998. Na tom je sastanku zahtijevano od Vijeća da uspostavi strategije za uvrštavanje politike okoliša u područje koje pokriva u područja svojih različitih politika. Devet vijeća koja su osmislila strategije integracije su: Vijeće za opće poslove, Vijeće za gospodarske i financijske poslove, Vijeće za unutarnje tržište, Vijeće za industriju, Vijeće za energetiku, Vijeće za poljoprivredu, Vijeće za razvoj, Vijeće za ribarstvo te prijevoz. Izvješće o pregledu stanja „Kardifskog procesa” nastalo 2004. zaključuje da „Kardifski proces nije uspio u potpunosti ispuniti očekivanja”. Proteklih je godina integracija politike okoliša najviše napredovala u području energetske politike i pitanju klimatskih promjena, što se očituje u usporednom razvoju klimatskog i energetskog paketa EU-a. Komisija je objavila svoj plan Plan za prijelaz na konkurentno gospodarstvo s niskom razinom ugljika do 2050. (COM(2011)0112/4) kako bi utvrdila isplative načine po kojima bi europsko gospodarstvo postalo klimatski prihvatljivije te kako bi trošilo manje energije s ciljem smanjivanja emisija od 80 % do 2050. Ovaj dokument pokazuje kako sektori odgovorni za emisije u Europi, a to su energetika, industrija, prijevoz, građevina te poljoprivreda, mogu doprinijeti prijelazu na gospodarstvo s niskom razinom ugljika tijekom nadolazećih desetljeća. e.Pojednostavljenje zakonodavstva o okolišu EU-a Komisijin program „Bolje upravljanje” sastoji se od dviju ključnih inicijativa: Komisijine Bijele knjige o europskom upravljanju iz 2001. i Lisabonske strategije. Komisija je u lipnju 2002. objavila Akcijski plan za pojednostavljenje i poboljšanje upravnog okruženja (COM(2002)0278) popraćenog dvjema komunikacijama o poboljšanju javnog savjetovanja o zakonodavnim prijedlozima Komisije (COM(2002)0277) te o uvođenju sustava za procjenu vjerojatnog budućeg gospodarskog, socijalnog i ekološkog utjecaja prijedloga Komisije (COM(2002)0276). Kad je god moguće koriste se postojeći instrumenti i politike kako bi se postigli ciljevi nove politike umjesto uvođenja novih prijedloga. f.Procjena učinka Čelnici država i vlada EU-a podržali su 1998. načelo prema kojem uza sve važnije prijedloge Komisije mora biti priložena procjena njihova učinka na okoliš. Komunikacijom o procjeni učinka (IA) objavljenoj u lipnju 2002. (COM(2002)0276) određene su pojedinosti postupka pri čemu svi važniji prijedlozi Komisije podliježu integriranom postupku procjene učinka. U procjeni učinka navedene su moguće društvene, gospodarske i ekološke posljedice neke odluke, analiza kratkoročnih i dugoročnih koristi i troškova te regulatorne i proračunske posljedice. Planovi i 259 5.4.Politika okoliša programi iziskuju procjenu učinka na okoliš koji se pripremaju za prostorno planiranje, uporabu tla, prijevoz, energiju, upravljanje otpadom, upravljanje vodama, industriju, telekomunikacije, poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo i turizam. Od uvođenja tog sustava, broj i kvaliteta tehničke procjene učinka znatno je porastao. Odbor za procjenu učinka (IAB) osnovan je 2006., a Komisija je objavila nove smjernice (SEC(2009)0092) koje detaljno navode na koja se područja procjena učinka ona treba usredotočiti te osnažuju ulogu Parlamenta i Vijeća. g. Europska agencija za okoliš (EEA) Europska agencija za okoliš (EEA) osnovana 1990. agencija je Europske unije čiji je cilj zaštita i poboljšanje stanja okoliša radi postizanja održivog razvoja. Agencija pruža pouzdane i nezavisne podatke o okolišu te time predstavlja važan izvor informacija za razvoj, usvajanje, provedbu i ocjenjivanje politike u području okoliša EU-a, države članice i širu javnost. Agencija može razmjenjivati podatke s drugim tijelima uključujući mrežu IMPEL (provedba zakona o okolišu), informacijsku mrežu za provedbu zakona o okolišu koja povezuje države članice i Komisiju. Europska agencija za okoliš je otvorena i prema državama koje nisu članice Europske unije, a trenutačno broji 32 države članice. Izvješće o stanju i izgledima okoliša na razini cijele Europe iz 2010. godine do danas je publikacija Europske agencije za okoliš u kojoj su sažete sve mjere na području okoliša u posljednjih pet godina. h. Međunarodna suradnja u području okoliša Strateški dokument europske politike susjedstva (COM(2004)0373) sadrži preporuke za razvoj regionalne suradnje kako bi se riješili određeni problemi koji se javljaju na vanjskim granicama proširenog EU-a, uključujući ekološke probleme. Suradnja sa susjednim zemljama i regijama promiče se sklapanjem partnerskih ugovora i strategijama o suradnji. Predanost EU-a u rješavanju globalnih problema je došla do izražaja prilikom UN-ovog svjetskog sastanka o održivom razvoju održanog u Johannesburgu 2002. gdje je Zajednica imala veliku ulogu, čiji je cilj bio: poboljšati pristup osnovnoj higijeni i vodi za piće, smanjiti gubitak biološke raznolikosti, zaustaviti smanjivanje broja riba, i umanjiti štetne posljedice na ljudsko zdravlje prouzročeno proizvodnjom i upotrebom kemikalija. Komisija je objavila komunikaciju (COM(2011)0363) u kojoj predlaže politike za konferenciju UN-a o održivom razvoju („Rio+20”) koja se održala u Brazilu u lipnju 2012. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament stoji iza mnogo zakonodavnih propisa poput procjena učinka na okoliš, slobodnog pristupa podacima i ekoloških oznaka na ekološkim proizvodima. U svojoj rezoluciji iz 1998. priznaje da bi primjena ekoloških pristojbi mogla narušiti konkurentnost država članica koje su uvele ekološke poreze u odnosu na one koje to nisu učinile te je stoga poželjno da sve države članice uvedu takve pristojbe. Kao odgovor na komunikaciju o načelu opreza, Europski parlament je 2000. usvojio izvješće u kojem poziva na jasnije smjernice o primjeni tog načela, vjerujući da bi se ono trebalo primijeniti kada privremena znanstvena procjena rizika pokaže da postoji opravdani strah od mogućeg opasnog utjecaja na okoliš ili na zdravlje, životinja ili biljaka koji se ne može uskladiti s visokom razine zaštite u Zajednici. Rezolucija Europskog parlamenta ne obuhvaća samo definiciju i područje primjene načela opreza, već i procjenu rizika, upravljanje rizikom, obavještavanje o riziku i teret dokazivanja. Tijekom pregovora s državama pristupnicama, Europski parlament je imao aktivnu ulogu u pogledu posljedica za okoliš. Na zahtjev Europskog parlamenta, šesti akcijski program za okoliš (2002. – 2012.) sadrži odredbe za: popisivanje i postupno ukidanje poticaja koji štete okolišu, ekološke poreze na primjerenoj nacionalnoj razini ili razini EU-a, ciljeve vrijednosti emisija određene u Protokolu iz Kyota te tematske strategije za rješavanje prioriteta vezanih uz okoliš. Sve zakonodavstvo proizašlo iz tematskih strategija usvojeno je suodlučivanjem. Nadalje, ekološka se pitanja na poticaj Europskog parlamenta sve više uključuju u sva područja politike EU-a, a posebna se pozornost posvećuje povećanju ekološke svijesti šire javnosti i lokalnih vlasti. Komisija je objavila reviziju provedenu sredinom izvršenja šestog akcijskog programa za okoliš (COM(2007)0225) kojom je zaključeno da se program „u načelu provodi u okviru zadanog vremenskog roka”, ali da se za neka područja „postojeće mjere moraju osnažiti ili se moraju usvojiti nove”. Godinu dana kasnije, Europski parlament je donio rezoluciju (2007/2204/(INI) u kojoj napominje da EU kasni s provedbom. Dana 20. travnja 2012. Europski parlament je usvojio rezoluciju o reviziji šestog akcijskog programa te postavio prioritete za sedmi akcijski program: „bolji okoliš za bolji život” (2011/2194(INI)). Trenutačno, Parlament radi na prvom čitanju postupka Općeg akcijskog programa Unije za okoliš do 2020. („Živjeti dobro u granicama našeg planeta”). Tijekom parlamentarnog saziva 2004. – 2009., Europski parlament je suodlučujući s Vijećem imao vodeću ulogu u usvajanju zakonodavstva koje utječu na okoliš u Europskoj uniji, osobito na području kemikalija (REACH), pesticida, upravljanja otpadom, kvalitete vode i klimatskog i energetskog paketa. JJ Marcelo Sosa-Iudicissa SEKTORSKE POLITIKE 260 5.4.2. Provedba europskog zakonodavstva o okolišu Cilj Arhuške konvencije, koja je na snazi od 2001., jest uključivanje javnosti u aktivnosti na području zaštite okoliša, omogućivanje pristupa informacijama, sudjelovanja u odlučivanju i pristupa pravosuđu na tom području. Elektronski registar o ispuštanju i prijenosu onečišćujućih tvari već je dostupan javnosti. Godine 2008. donesena je Direktiva 2008/99/EZ kojom je EU uvela mjere na području kaznenog prava kako bi omogućila učinkovitiju zaštitu okoliša. Pravna osnova Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Postignuća a.Arhuška konvencija: pristup informacijama, sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu Europska zajednica je 1998., zajedno s tadašnjih 15 država članica, potpisala Konvenciju Gospodarskog povjerenstva UN-a za Europu o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (poznatiju kao Arhuška konvencija). Konvencija, koja je na snazi od 30. listopada 2001., temelji se na pretpostavci da će snažnija svijest i sudjelovanje javnosti u pitanjima okoliša unaprijediti zaštitu okoliša. Njena je svrha doprinijeti zaštiti prava svih sadašnjih i budućih generacija na život u okolišu primjerenom njihovom zdravlju i dobrobiti. U tu svrhu, Konvencija predviđa djelovanje na trima područjima: • osigurati javni pristup informacijama o okolišu u posjedu javnih tijela i institucija; • poticati sudjelovanje javnosti u donošenju odluka koje utječu na okoliš; • olakšati pristup pravosuđu u pitanjima okoliša. Potpisivanjem Arhuške konvencije EZ se obvezao uskladiti svoje zakonodavstvo sa zahtjevima iz Konvencije. Odlukom 2005/370/EZ potvrđuje se Arhuška konvencija u ime EZ-a. Godine 2003. Komisija je predložila donošenje uredbe kojom se jamči primjena odredaba i načela Arhuške konvencije u institucijama i tijelima EZ-a (COM(2003) 0622). Nakon postupka mirenja, donesena je Uredba (EZ) br. 1367/2006 koja sadrži odredbe potrebne za primjenu Arhuške konvencije na institucije i tijela EU-a od 28. lipnja 2007. 1. Pristup javnosti informacijama Prvi stup Konvencije, tj. javni pristup informacijama o okolišu, realiziran je na razini Zajednice kroz Direktivu 2003/4/EZ. Njome su utvrđeni osnovni uvjeti pristupa informacijama o okolišu koje se vode kod javnih institucija ili za njih, a cilj je Direktive omogu- ćiti najširu moguću sustavnu dostupnost i distribuciju informacija javnosti. Države članice bile su dužne izvijestiti o svojim iskustvima s primjenom Direktive najkasnije do 14. veljače 2009. i podnijeti izvješće Komisiji najkasnije do 14. kolovoza 2009. Više od deset država članica nije podnijelo izvješće u zadanim rokovima pa je stoga u studenome 2009. pokrenut postupak u slučaju povrede ugovora. Postupak je konačno zaključen nakon što su sve države članice podnijele svoja izvješća. Od studenoga 2010. javnosti je dostupno drugo izvješće Komisije o provedbi Arhuške konvencije na području EU-a. 2. Sudjelovanje javnosti u odlučivanju Drugi stup, koji se odnosi na sudjelovanje javnosti u izradi planova i programa u vezi s okolišem, prenesen je kroz Direktivu 200335/EZ. Navedena Direktiva doprinosi ispunjenju obveza koje proizlaze iz Arhuške konvencije tako što predviđa sudjelovanje javnosti u izradi određenih planova i programa u vezi s okolišem i utvrđuje izmjene Direktiva Vijeća 85/337/ EEZ i 96/61/EZ o sudjelovanju javnosti i pristupu pravosuđu kako bi se zajamčila puna usklađenost tih Direktiva s odredbama Konvencije. 3. Pristup pravosuđu Prijedlog Direktive (COM(2003) 624), čiji je cilj prijenos trećeg stupa koji jamči javni pristup pravosuđu u pitanjima okoliša, podnesen je 2003., ali je do sada završeno samo njegovo prvo čitanje u Parlamentu. Parlament želi da se Direktivom utvrdi minimalan okvir za pristup pravosuđu u pitanjima okoliša, a da države članice mogu slobodno odobriti širi pristup. Predložio je izmjene prema kojima bi se pristup pravosuđu u pitanjima okoliša omogućio i organizacijama građana suočenim s nekim značajnim ekološkim problemom, tj. ne samo ustanovama za zaštitu okoliša, kako je bilo predviđeno u prvobitnom prijedlogu. U nedostatku zakonodavstva EU-a, države članice donijele su neusklađene nacionalne propise. b.Uspostava Europskog registra ispuštanja i prijenosa onečišćujućih tvari EZ je u svibnju 2003. potpisao Protokol Gospodarskog povjerenstva UN-a za Europu o registrima ispuštanja i prijenosa onečišćujućih tvari u okviru pete ministarske konferencije pod nazivom „Okoliš 261 5.4.Politika okoliša za Europu”. Cilj Protokola jest uspostaviti usklađene, integrirane i javno dostupne registre ispuštanja i prijenosa onečišćujućih tvari na nacionalnoj razini za svaku državu članicu. Komisija je 2004. usvojila prijedlog Uredbe o unapređenju javnog pristupa informacijama o okolišu kroz uspostavu usklađenog i integriranog Registra ispuštanja i prijenosa onečišćujućih tvari za cijelu Europu (COM(2004) 0634): Nakon toga, Protokol je potvrđen u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2006/61/EZ. Uredbom (EZ) br. 166/2006 uspostavljen je Registar ispuštanja i prijenosa onečišćujućih tvari na razini EU-a u obliku javno dostupne elektronske baze podataka. Javnost može besplatno pristupiti registru preko Interneta i pronaći informacije koristeći različite kriterije pretraživanja (vrsta onečišćujuće tvari, zemljopisni položaj, zahvaćeni okoliš, postrojenje koje je izvor onečišćenja itd.). c.Provedba i primjena europskog zakonodavstva o okolišu Na sjednici Europskog vijeća održanoj u Dublinu u lipnju 1990. naglašeno je da će zakonodavstvo Zajednice na području okoliša biti učinkovito samo ako ga države članice budu u potpunosti provodile i primjenjivale. Dana 14. svibnja 1997. Europski parlament je u svojoj Rezoluciji o Komunikaciji Komisije o provedbi zakonodavstva Europske zajednice o okolišu (COM(96) 500) zatražio od Komisije da izradi i objavi godišnje izvješće o napretku ostvarenom u donošenju i provedbi europskog zakonodavstva o okolišu. Komisija je 2007. objavila Komunikaciju pod naslovom „Europa rezultata – primjena zakonodavstva Zajednice” (COM(2007) 0502) u kojoj je predložila načine za poboljšanje primjene zakonodavstva Zajednice. Shodno tomu, u Komunikaciji pod naslovom „Provedba zakonodavstva Europske zajednice o okolišu” (COM(2008) 0773) primijenjen je pristup opisan u Komunikaciji iz 2007. kako bi se pokazalo da je zakonodavstvo Europske unije o okolišu moguće bolje provoditi ako se kombinira sljedeće: • zakonodavne i naknadne aktivnosti radi sprečavanja povreda ugovora; • odgovaranje na konkretne probleme europske javnosti; • poduzimanje bržih i intenzivnijih mjera u slučaju najvažnijih prekršaja; • bolji dijalog s Europskim parlamentom; • veća transparentnost, bolja komunikacija i dijalog s javnošću i zainteresiranim stranama. Postupak u slučaju kršenja ugovora koji je predviđen člancima 258. i 260. Ugovora predstavlja moćno sredstvo za rješavanje problema u provedbi. Pritužbe u vezi s provedbom zakonodavstva o okolišu često su u obliku pisanih pitanja ili predstavki Europskom parlamentu. To ukazuje na zabrinutost građana EU-a stanjem okoliša i „zelenom bilancom” država članica. U tom kontekstu, s državama članicama potrebno je razviti nove načine rada u svim fazama provedbenog ciklusa. d.Teška kaznena djela protiv okoliša – zaštita okoliša kroz kaznene zakone Da bi se zajamčila visoka razina zaštite okoliša, potrebno je riješiti sve veći problem kaznenih djela protiv okoliša. Zajednica je donijela brojne zakonodavne akte o zaštiti okoliša, a države članice obvezne su te akte prenijeti u svoja nacionalna zakonodavstva i provoditi ih. Iskustvo je, međutim, pokazalo da sankcije koje trenutno primjenjuju države članice nisu uvijek dostatne da bi se ostvarilo puno poštivanje prava Zajednice. Kaznenopravne sankcije za najteže povrede zakonodavstva Zajednice o okolišu nisu predviđene u svim državama članicama. Da bi se riješilo ovo pitanje, Direktiva 2008/99/EZ (donesena 19. studenoga 2008.) zahtijeva od država članica da određene aktivnosti onečišćenja proglase kažnjivima prema kaznenom pravu, a ne prema upravnom pravu kojim su predviđene blaže kazne. Članak 3. zahtijeva od država članica da poduzmu potrebne mjere i sastave popis kršenja zakona EU-a na području zaštite okoliša koja se smatraju kaznenim djelima prema domaćem pravu. To uključuje: onečišćenje zraka, tla ili vode otpad; i trgovanje primjercima zaštićenih biljnih ili životinjskih vrsta. Moraju se uvesti sankcije kojima se kažnjava ne samo nezakonito postupanje pojedinaca, već i ista kaznena djela protiv okoliša koja počine pravne osobe. Međutim, u potonjem slučaju države članice mogu birati između primjene kaznenopravnih ili upravnopravnih sankcija. Države članice trebale su donijeti zakone, uredbe i upravne propise nužne za postupanje u skladu s Direktivom do 26. prosinca 2010. Uloga Europskog parlamenta Europski parlament uvijek naglašava potrebu za boljim javnim pristupom informacijama o okolišu, te većim sudjelovanjem javnosti i boljim pristupom pravosuđu u pitanjima okoliša, uz primjenu najnovije raspoložive tehnologije za distribuciju informacija. Na taj bi se način zakonodavstvo Europske unije uskladilo s Arhuškom konvencijom. Europski parlament smatra pojednostavljenje i unapređenje zakonodavstva Zajednice jednom od svojih dužnosti i naglašava važnost jasnijeg zakonodavstva, kao i njegovog boljeg nadzora i provedbe. Osim toga, Europski parlament je podržao prijedloge za uspostavu sustava minimalnih kaznenopravnih sankcija za najteže oblike kršenja zakona Europske unije o zaštiti okoliša. Učinkovitost politike EU-a o okolišu u velikoj mjeri ovisi o njenoj provedbi na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. U ovom trenutku, međutim, iako se broj pritužaba u vezi s primjerima nepoštivanja zakona Zajednice malo smanjio, manjkava primjena i provedba još uvijek predstavljaju velik problem na području zakonodavstva o okolišu. Potreba za bo- SEKTORSKE POLITIKE 262 ljom provedbom prepoznata je kao ključni prioritet petog i šestog akcijskog programa za okoliš. Europski parlament naglasio je u vezi s Odlukom 1600/2002/EZ o šestom akcijskom programu Zajednice za okoliš da „učinkovitiju provedbu i primjenu zakonodavstva EZ-a o okolišu” treba smatrati jednim od strateških ciljeva politike EU-a o okolišu Stoga je Europski parlament pozvao na donošenje mjera u cilju većeg poštivanja propisa EZ-a o zaštiti okoliša, promicanje strožih standarda kontrole, praćenja i provedbe u državama članicama, kao i sustavniji pregled primjene zakonodavstva o okolišu u svim državama članicama. Europski parlament snažno podržava brzu, jedinstvenu i učinkovitu primjenu zakonodavstva EU-a o okolišu. Na primjer, kao odgovor na rezoluciju Europskog parlamenta iz 1997., Komisija sada objavljuje godišnja izvješća o provedbi i primjeni zakona Zajednice o okolišu. U posljed- njih nekoliko godina provedbena pitanja zauzimaju visoko mjesto na dnevnom redu sjednica parlamentarnog Odbor za okoliš. Europska komisija sada svake godine objavljuje tri naknadna izvješća u kojima daje prikaz donesenih zakonodavnih akata Europske unije na području okoliša i srodnim područjima, preispituje probleme u njihovoj provedbi i daje ocjenu da li zakonodavstvo ostvaruje svoje prvobitne ciljeve ili ne. Na plenarnoj sjednici 12. ožujka 2013. Europski parlament je odobrio izvješće o vlastitoj inicijativi pod naslovom „Veća korist mjera za zaštitu okoliša EU-a: jačanje povjerenja s pomoću više znanja i veće spremnosti reagiranja” (2012/2104(INI)), koje sadrži brojne detaljne preporuke za snažniju provedbu zakona o zaštiti okoliša. JJ Lorenzo Vicario / Marcelo Sosa Iudicissa 263 5.4.Politika okoliša 5.4.3. Klimatske promjene i okoliš Borba protiv klimatskih promjena je ključna točka dnevnoga reda na području zaštite okoliša EU-a i od sve je veće važnosti za ostala područja kao što su energija, promet i regionalni razvoj. Cilj klimatske politike EU-a jest ograničiti globalno zagrijavanje na 2 °C iznad prosječnih razina temperatura iz predindustrijskoga doba. EU se obvezao da do 2020. smanji emisije stakleničkih plinova za najmanje 20 % ispod razina iz 1990., a istodobno poveća energetsku učinkovitost za 20 % i udio obnovljivih izvora energije u ukupnoj potrošnji na 20 %. Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih plinova Europske unije (EU ETS) predstavlja ključan mehanizam u ostvarenju toga cilja. Pravna osnova i ciljevi U članku 191. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a) borba protiv klimatskih promjena istaknuta je kao jasni cilj politike zaštite okoliša EU-a. Opći kontekst Tijekom posljednjih stotinu godina temperature su u svijetu porasle za otprilike 0,7 °C , a u Europi za otprilike 1,0 °C. Bez politike smanjenje emisija, procjenjuje se da bi prosječna svjetska temperatura tijekom ovoga stoljeća mogla porasti između 1,1 °C i 6,4 °C. Prema dokazima uzrok globalnog zagrijavanja uvelike je rezultat ljudskih aktivnosti u obliku emisija stakleničkih plinova i aerosola. Staklenički plinovi zadržavaju toplinu koja isparava sa Zemljine površine i sprečavaju njezino širenje u svemir te na taj način uzrokuju globalno zagrijavanje. Druge ljudske aktivnosti koje doprinose klimatskim promjenama su krčenje šuma i sagorijevanje fosilnih goriva, što uzrokuje stvaranje emisija ugljičnog dioksida, metana, dušikova oksida i fluorougljika. a.Posljedice klimatskih promjena Globalno zagrijavanje uzrokuje: ekstremnije vremenske pojave kao što su poplave, suše, obilne kiše, toplinski valovi i šumski požari, probleme s dostupnošću vode, nestajanje ledenjaka i manje snježnih oborina, prilagodbu, promjenu u prostornoj raspoređenosti i čak izumiranje životinjskih i biljnih vrsta, biljne bolesti i pojavu nametnika, porast razine mora i veće koncentracije fotokemijskog smoga koje izazivaju zdravstvene probleme. Ekosustav može izgubiti svoju otpornost i u samo nekoliko godina prijeći iz jednog stabilnog stanja u drugo. Znanstveno je dokazano da bi rizik od nepovratnih i katastrofalnih promjena uvelike porastao kada bi globalno zagrijavanje poraslo za više od 2 °C iznad razina iz predindustrijskoga doba. Unatoč trenutačnim ciljevima međunarodne zajednice u okviru Protokola iz Kyota, i dalje se očekuje porast temperature za 3,5 °C do 4 °C do 2050. Cilj EU-a je pomoći riješiti ovaj „ogromni jaz”. b.Cijena djelovanja naspram cijene nedjelovanja Časopis Stern kojeg objavljuje vlada Ujedinjenje Kraljevine objavio je 2006. da bi trošak suzbijanja globalnog zagrijavanja iznosio 1 % svjetskog BDP-a, dok bi nedjelovanje iznosilo najmanje 5 %, u najgorem slučaju i do 20 % BDP-a. U svojoj procjeni učinka koja je popratni dokument Direktivi COM(2007) 2, Komisija pokazuje da se poduzimanje mjera može uskladiti s rastom. Od 2013. do 2030. bilo bi potrebno uložiti otprilike 0,5 % cjelokupnoga svjetskog BDP-a u gospodarstvo s niskim razinama ugljika, čime bi se do 2030. godišnji rast svjetskog BDP-a smanjio za 0,19 % (što je tek mali dio očekivane stope godišnjeg rasta BDP-a od 2,8 %), ne uzimajući u obzir koristi za ljudsko zdravlje, veću energetsku sigurnost i smanjenje štete. Na osnovi modela Četvrtog izvješća o procjeni (iz 2007.) Međuvladinog panela o klimatskim promjenama procjenjuje se da, ako se nešto ne poduzme, prosječna svjetska temperatura može porasti 3,4 °C do 2080. EU je uspio „odvojiti” emisije stakleničkih plinova od gospodarskog rasta. Postignuća a.Okvirna konvencija Ujedinjenih naroda i Protokol iz Kyota Protokolom iz Kyota Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama (UNFCCC) sklopljenim 1997., ugovorne su se stranke obvezale smanjiti emisije šest stakleničkih plinova: ugljičnog dioksida, metana, dušikovog oksida, hidrofluorugljika, perfluoriranih ugljikovodika i sumporovog heksafluorida. EU se obvezao na smanjenje emisija ugljičnog dioksida od 8 % u razdoblju od 2008. do 2012. u odnosu na razine iz 1990. Protokol je ratificiralo 55 država te je stupio na snagu 2005. „Sporazumom o raspodjeli tereta” ukupno smanjenje od 8 % raspoređeno je na države članice EU-a u razdoblju od 2013. do 2020. Odlukom 280/2004/EZ osigurava se mehanizam za provedbu Protokola iz Kyota. Na konferenciji UN-a u Montrealu 2005., EU se složio da pregovori o budućim mjerama trebaju početi nakon 2012., kada istječu obveze Protokola iz Kyota („Strategija za razdoblje nakon 2012.”). SEKTORSKE POLITIKE 264 b.Napori unutar EU-a 1.Klimatski i energetski paket Čelnici EU-a podržali su 2007. ambiciozne ciljeve: jednostranu obvezu smanjenja emisija za 20 % razine iz 1990. do 2020. (EU je predložio smanjenje od 30 % ako se druge države obvežu na usporediva smanjenja), povećanje udjela obnovljivih izvora energije na 20 % do 2020. (10 % u prometu) i smanjenje ukupne potrošnje energije za 20 % do 2020. Komisija je 2008. dala prijedlog da se ove mjere provedu u djela kao dio klimatskog i energetskog paketa. Europski parlament je usvojio ovaj paket mjera u travnju 2009. Šest zakonodavnih mjera su: izmijenjena direktiva o Sustavu za trgovanje emisijama stakleničkih plinova EU-a (Direktiva 2009/29/EZ), Odluka o raspodjeli tereta s obvezujućim nacionalnim ciljevima (Odluka 406/2009/EZ), Direktiva za pilot projekte o skladištenju ugljikovog dioksida (Direktiva 2009/31/EZ), Direktiva o primjeni obnovljivih izvora energije u proizvodnji električne energije, prometu, grijanju i hlađenju (Direktiva 2009/28/ EZ), Uredba o emisijama ugljikovog dioksida iz osobnih vozila, (Uredba (EZ) br. 443/2009) i izmijenjena o kvaliteti goriva (Direktiva 2009/30/ EZ). Dvije druge direktive su usvojene: Direktiva 2008/101/EZ koja uključuje zračni promet u Sustav za trgovanje emisijama EU-a od 2012. te Uredba (EZ) br. 842/2006 o flurorianim stakleničkim plinovima. 2. Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih plinova EU-a. Ovaj politički instrument je bitan za ostvarivanje ciljeva klimatske politike koji je uveden 2005. (Direktiva 2003/87/EZ) i temelji se na načelu „ograniči i trguj”. Postavlja „gornju granicu” ukupne količine emisije stakleničkih plinova koju stvaraju tvornice, elektrane i druge instalacije. Svaka je zemlja morala izraditi Nacionalne planove raspodjele prava na emisije (NAP-ove) za prve dvije faze Sustava za trgovanje emisijama (2005. – 2007. i 2008. – 2012.). Većina naknada isprva je dodijeljena besplatno. Izmijenjenom Direktivom o Sustavu za trgovanje emisijama predviđa se prodaja emisijskih prava na aukcijama za razdoblje od 2013. do 2020. Obuhvaćeno je više od 11 000 postrojenja. Emisije stakleničkih plinova iz sektora koji nisu uključeni (zgrade, promet, poljoprivreda, itd.) regulirane su Odlukom o raspodjeli tereta br. 406/2009/EZ, u kojoj se navodi da se do 2020. treba smanjiti emisije izvan Sustava za trgovanje emisijama za 10 % u odnosu na razine iz 2005. Izmijenjeni Sustav za trgovanje emisijama, usvojen u prosincu 2008., stupa na snagu od 2013. do 2020. Glavni su elementi: gornja granična vrijednost: Izmijenjenom Direktivom utvrđuje se jedinstvena gornja granica za cijelu Europsku uniju na 21 % ispod razina iz 2005., područje primjene: proširenje na zrakoplovni sektor (privremeno obustavljeno zbog međunarodnih odluka) petrokemijski sektor te sektore proizvodnje amonijaka i aluminija i na dva nova plina: dušikov oksid i perfluorirane ugljikovodike; prodaja na aukcijama: počinje s elektranama 2013.; istjecanje ugljičnog dioksida: iznimka se pravi za rizične industrijske sektore koji od 2013. imaju pravo na besplatno dobivanje 100 % naknada; mogućnost nesudjelovanja: postrojenja s emisijama ispod 25 000 tona CO2 na godinu; vezanje i skladištenje ugljičnog dioksida (CCS): ugljični dioksid koji odlazi u CCS smatra se nezabilježenim; prihodi od prodaje prava na aukciji: vlade su prihvatile da najmanje 50 % treba iskoristiti za prilagodbu, ublažavanje šteta, obnovljivost, učinkovitost i sprječavanje krčenja šuma; kompenzacije: korištenje bonusa kao kompenzacije za emisije u trećim zemljama u okviru Mehanizma Ujedinjenih naroda za čisti razvoj (CDM) ograničeno je na 50 % smanjenja emisija u EU-u za razdoblje od 2008. do 2020.; buduće mjere: uključivanje emisija pomorskog prometa, ako Međunarodna pomorska organizacija ne uspije postići dogovor. 3. Trgovanje emisijama stakleničkih plinova u skladu s projektnim mehanizmima Protokola iz Kyota. „Vezna direktiva” (2004/101/EZ) povezuje Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih plinova EU-a s ostalim fleksibilnim mehanizmima Protokola iz Kyota: mehanizmima za zajedničku provedbu (JI) i Mehanizmom čistog razvoja (CDM). 4. Emisije izvan Sustava za trgovanje emisijama stakleničkih plinova Europske unije (EU ETS): raspodjela tereta. Cestovni promet, brodski promet, gospodarenje otpadom, poljoprivreda i šumarstvo nisu obuhvaćeni. Na njih trenutačno otpada otprilike polovica svih emisija stakleničkih plinova u EU-u. Kako bi se ostvarilo prosječno smanjenje stakleničkih plinova za 10 % u sektorima koji su izvan Sustava za trgovanje emisijama, Komisija je odredila nacionalne ciljeve. Ova odluka o raspodjeli tereta prva je takve vrste u svijetu. Godišnja upotreba dodatnih prava na emisije dobivenih za financiranje projekata za smanjivanje emisija u zemljama izvan EU-a u okviru Mehanizma za čist razvoj ne smije prijeći 3 % ukupne razine emisija stakleničkih plinova pojedine države članice iz 2005. Odlukom se predviđa da se u slučaju sklapanja međunarodnog sporazuma obveza ukupnog smanjenja emisija u EU-u poveća s 20 % na 30 %. Ako se ni jedan međunarodni sporazum ne odobri, Komisija će iznijeti prijedloge da u EU-ovu obvezu smanjenja emisije uključi emisije i smanjenja stakleničkih plinova povezanih s korištenjem zemljišta, promjenama korištenja zemljišta i šumarstvom (LULUCF). 5. Energetska učinkovitost i obnovljivi izvori energije. Novom Direktivom o obnovljivim izvorima energije nastoji se osigurati da do 2020. obnovljivi izvori energije, kao npr. biomasa te snaga vode, vjetra i Sunca pokrivaju najmanje 20 % ukupne energetske potrošnje u EU-u uz istodobno 265 5.4.Politika okoliša povećanje energetske učinkovitosti za 20 %. U sklopu ukupnoga cilja dogovoren je i obavezan minimalan cilj, prema kojemu u svakoj državi članici najmanje 10 % potrošnje goriva u prometu mora dolaziti iz biogoriva. No obvezujući karakter toga cilja „ovisi o održivoj proizvodnji” i „tržišnoj dostupnosti druge generacije biogoriva”. Za više informacija u Planu energetske učinkovitosti za 2011. vidi informativni članak 5.7.3. zemlje obvezale ostvariti ciljeve razvojem mehanizama s niskim emisijama ugljičnog dioksida dok su zemlje u razvoje obvezale smanjiti emisije i svake dvije godine objavljivati izvješće o napretku. Sporazumi iz Cancuna uključuju financijski paket za brz početak u visini od 30 milijardi američkih dolara i tehnološku suradnju. 6.Vezanje i skladištenje ugljičnog dioksida (CCS). Tehnologija vezanja i skladištenja ugljičnog dioksida (CCS) izdvaja ugljični dioksid iz atmosferskih emisija (koje su posljedica industrijskih postupaka), komprimira ga i prenosi do odredišta na kojima ga se može skladištiti. Prema Međuvladinom panelu Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama, CCS-om bi se moglo ukloniti 80 – 90 % emisija ugljičnog dioksida. EU je krajem 2004. utemeljio Tehnološku platformu za elektrane na fosilna goriva s nultom stopom emisija te je predložio zakonski okvir za komercijalizaciju i subvencioniranje ove nove tehnologije. Direktivom 2009/31/EZ o geološkom skladištenju ugljičnog dioksida utvrđuje se regulatorni režim koji omogućuje traženje i skladištenje ugljičnog dioksida; njome se također uspostavljaju kriteriji za odabir lokacija za skladištenje plina. Konkretne mjere prilagodbe sežu od blagih i relativno jeftinih mjera (npr. zaštita voda, promjene plodoreda, uzgoja sorti otpornih na sušu, javnog planiranja i podizanja razine javne svijesti) do skupih mjera zaštite i premještanja (npr. podizanja visine nasipa te premještanja luka, industrijskih objekata i ljudi iz niskih priobalnih područja i naplavnih ravnica). Komisija je objavila Zelenu knjigu „Prilagodba klimatskim promjenama u Europi – mogućnosti za djelovanje na razini EU-a” (COM(2007)0354), s namjerom poticanja javne rasprave, te nakon toga objavila Bijelu knjigu o prilagodbi klimatskim promjenama (COM(2007)0147), zajedno s tri radna dokumenta o vodama, obalnim i pomorskim pitanjima, poljoprivredi i zdravlju. c. Međunarodna diplomacija o klimatskim promjenama Uz čvrsto i samoinicijativno obećanje smanjenja emisija stakleničkih plinova do 2020. za 20 %, EU se do iste godine obvezao na smanjenje od čak 30 % emisija pod uvjetom da se ostale razvijene zemlje obvežu na usporediva smanjenja emisija te da gospodarski naprednije zemlje u razvoju pruže odgovarajući doprinos, u skladu sa svojim mogućnostima. EU je odigrao važnu ulogu tijekom Konferencije UN-a o klimi na Baliju 2007. jer je osigurao postizanje dogovora o planu djelovanja za usvajanje novog sveobuhvatnog sporazuma o smanjenju emisija stakleničkih plinova. Na konferenciji u prosincu 2008. usvojena su dva programa rada za dva paralelna pregovaračka procesa od 2009., za jedan u sklopu UNFCCC-a, a drugi u sklopu Protokola iz Kyota. Premda je bio skroman u usporedbi s prvotnim ciljevima EU-a, Sporazumom iz Kopenhagena, usvojenim tijekom Konferencije UN-a o klimatskim promjenama (COP15) u prosincu 2009. , postignut je određen napredak. Njime je prvi put na svjetskoj razini utvrđen cilj zadržavanja globalnog zagrijavanja na razini nižoj od 2 °C iznad predindustrijskih temperatura. Sporazum je naišao na odobravanje velike većine zemalja sudionica UNFCCC-a, ali zbog protivljenja nekoliko zemalja na konferenciji, sporazum je primljen na znanje, ali nije prihvaćen. U prosincu 2010. meksičko je predsjedništvo uspjelo vratiti povjerenje u višestrani proces. Na 16. Konferenciji UN-a o klimatskim promjenama (COP 16) u Cancunu, industrijske su se d.Prilagođavanje klimatskim promjenama Uloga Europskog parlamenta U izvješću o pobjedi u bitci protiv klimatskih promjena iz 2005., Parlament je istaknuo važnost smanjivanja emisija, razvoja partnerstava, promicanja istraživanja i energetske učinkovitosti te poticanja građana na izravno uključivanje. Budući bi se režim trebao zasnivati na „zajedničkim ali različitim odgovornostima” na temelju najnovijih znanstvenih spoznaja, a njegov bi cilj trebao biti da sa sigurnošću spriječi prosječan rast globalne temperature veći od 2 °C. Europski parlament je 2007. osnovao Privremeni odbor za klimatske promjene. Njegov je mandat istekao u veljači 2009. U svom posljednjem izvješću „2050: Budućnost počinje danas – preporuke za buduću integriranu politiku EU-a na području klimatskih promjena” poziva EU i ostale zemlje da odrede cilj smanjenja emisija stakleničkih plinova za 25 – 40 % do 2020. te cilj smanjenja od najmanje 80 % do 2050. Parlament je 2008. usvojio Direktivu o uključivanju zrakoplovstva u Sustav za trgovanje emisijama stakleničkih plinova Europske unije (EU ETS). U rezoluciji usvojenoj 2009. o strategiji EU-a za sveobuhvatan sporazum o klimatskim promjenama u Kopenhagenu te o odgovarajućem financiranju klimatske politike Parlament je iznio stajalište da zajednički doprinos EU-a naporima zemalja u razvoju za ublažavanje klimatskih promjena i njihovim potrebama za prilagodbom ne bi smio biti niži od 30 000 milijuna eura godišnje do 2020. U kontekstu izmjene Direktive o obnovljivim izvorima energije, Parlament je novim zakonom zajamčio kriterije kojima osigurava okolišnu i socijalnu održivost proizvodnje biogoriva koja ne izaziva krčenje šuma i porast SEKTORSKE POLITIKE 266 cijena hrane. Vođen ishodom Konferencije UN-a o klimatskim promjenama u Kopenhagenu (COP 15), Parlament je u svojoj rezoluciji od 10. veljače 2010. pozvao na novu klimatsku diplomaciju pod vodstvom Visoke predstavnice EU-a za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i povjerenice za klimu. U rezoluciji od 25. studenoga 2010. Parlament je odaslao snažan signal netom prije Konferencije UN-a o klimatskim promjenama u Cancunu (COP 16), kojim podupire ideju da EU treba težiti smanjenju emisija od 30 %. Parlament je rezolucijom od 16. studenog 2011. dodijelio jasan mandat izaslanstvu EU-a za promicanje drugog obvezujućeg okvira u okviru Protokola iz Kyota. Rezolucijom se podupire uspostava Zelenog klimatskog fonda za potporu zemljama koje su najranjivije po pitanju klimatskih promjena, i to mjerama ublažavanja i pružanjem pomoći oko prilagodbe. Među prijedlozima o tome na kakav način takav fond financirati, Parlament je zatražio uvođenje poreza na financijske transakcije na međunarodnoj razini. U prosincu 2011. u Durbanu, Južnoafričkoj Republici, održana je 17. konferencija UN-a o klimatskim promjenama (COP 17) na kojoj je prisustvovalo izaslanstvo Europskog parlamenta. Na konferencije je odlučeno osnovati Zeleni klimatski fond i produljiti Protokol iz Kyota na razdoblje nakon 2013. Premda je 120 zemalja pristalo na novi obvezujući sporazum, pregovarački partneri kao što su Indija, SAD i Kina nisu bili spremni pristati na obvezujuće ciljeve za razdoblje do 2015. Među daljnjim koracima je i akcijski plan za razdoblje do 2015. koji će biti sastavljen na Konferenciji u Durbanu, koji bi trebao stupiti na snagu 2020. JJ Marcelo Sosa Iudicissa 267 5.4.Politika okoliša 5.4.4. Biološka raznolikost, priroda i tlo Konferencija Ujedinjenih naroda o okolišu i razvoju iz 1992. označila je važan korak naprijed u očuvanju biološke raznolikosti i zaštiti prirode. Preostaje ostvariti druge ciljeve koji su predviđeni Direktivom o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore ili Konvencijom o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divlje faune i flore (CITES). Od 2007. LIFE+ predstavlja najvažniji financijski instrument za zaštitu biološke raznolikosti u EU-u. Pravna osnova Članci 3., 11. i 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Postignuća Europska unija odigrala je važnu međunarodnu ulogu u traženju rješenja za gubitak biološke raznolikosti, klimatske promjene i uništavanje tropskih prašuma. Konferencija UN-a o okolišu i razvoju (UNCED) održana 1992. u Rio de Janeiru dovela je do usvajanja Okvirne konvencije o promjeni klime i Konvencije o biološkoj raznolikosti (CBD), kao i do Deklaracije iz Rija, Izjave o načelima šuma te do programa „Agenda 21”. Na sastanku na vrhu u Göteborgu 2001. Europska unija dogovorila je zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti do 2010. te obnavljanje staništa i prirodnih ekosustava. Na svjetskom sastanku na vrhu o održivom razvoju održanom 2002. u Johannesburgu, više od stotinu svjetskih čelnika dogovorilo se da će „znatno smanjiti stopu gubitka biološke raznolikosti na svjetskoj razini do 2010.”. Glavna skupština UN-a proglasila je 2010. Međunarodnom godinom biološke raznolikosti. Ipak, Treće izdanje globalnog pregleda biološke raznolikosti, koje je uredilo Tajništvo Konvencije o biološkoj raznolikosti, pokazuje da cilj biološke raznolikosti za 2010. nije ostvaren. Konferencija zemalja sudionica Konvencije o biološkoj raznolikosti je na 10. sastanku održanom u Nagoyi (Japan) u listopadu 2010. usvojila revidiran Strateški plan u kojemu se spominju novi ciljevi biološke raznolikosti za razdoblje nakon 2010. Cilj je „poduzimanje učinkovitih i hitnih koraka za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti kako bi se osiguralo da do 2020. ekosustavi budu otporni i da mogu nastaviti pružati osnovne usluge koje osiguravaju raznolikost života na planetu”. Usvajanje Protokola iz Nagoye o pristupu genetskim resursima i poštenoj i ravnomjernoj raspodjeli dobrobiti koje proizlaze iz njihovog korištenja bilo je ključno postignuće Konferencije potpisnica Konvencije iz Nagoye. Jedan od triju ciljeva Konvencije o biološkoj raznolikosti kojom se određuju pravila u vezi s dijeljenjem rezultata istraživanja i komercijalne koristi jest poštena i ravnomjerna raspodjela dobrobiti koje proizlaze iz korištenja genetskih resursa. Vijeće za okoliš je u ožujku 2010. dogovorilo „zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti i uništavanja usluga ekosustava u EU-u do 2020., kao i njihovo obnavljanje [...], uz povećanje doprinosa EU-a u sprečavanju gubitka bio- loške raznolikosti na svjetskoj razini”. Vijeće je u lipnju 2011. podržalo strategiju o biološkoj raznolikosti za 2020. i njezinih šest ciljeva. a.Akcijski planovi za biološku raznolikost Komisija je 1998. usvojila Komunikaciju o strategiji za biološku raznolikost (COM(1998)0042). Vijeće je 2002. usvojilo Komunikaciju Komisije o „Akcijskom planu za biološku raznolikost i očuvanje prirodnih resursa” (COM(2001)0162) čiji su glavni ciljevi bili poboljšanje ili očuvanje statusa biološke raznolikosti i sprečavanje daljnjeg gubitka biološke raznolikosti. Komisija je 2008. objavila srednjoročno izvješće o provedbi akcijskog plana, zaključivši da postoji vrlo mala vjerojatnost da će EU ostvariti svoj cilj za 2010. i zaustaviti smanjenje biološke raznolikosti. Na sastanku skupine G8+5 u Potsdamu 2007. Njemačka je predložila sastavljanje izvješća pod nazivom „Ekonomija ekosustava i biološke raznolikosti” (TEEB), po modelu Sternovog izvješća o utjecaju klimatskih promjena na ekonomiju i troškovima izostanka djelovanja. Studija je trebala odrediti opseg problema koji je iznimno velik: primjerice, procjenjuje se da trenutačna neto vrijednost šumskih ekosustava koje godišnje izgubimo iznosi između 1,35 trilijuna i 3,1 trilijuna eura. Konačno izvješće TEEB predstavljeno je na 10. sastanku Konferencije potpisnica Konvencije o biološkoj raznolikosti u Japanu u listopadu 2010. b. Međunarodne konvencije o zaštiti vrsta divlje flore i faune U programu UN-a za okoliš (UNEP) procjenjuje se da je do 24 % vrsta koje pripadaju skupinama kao što su leptiri, ptice i sisavci već potpuno nestalo s teritorija određenih europskih država. Prema podacima koje je objavio Međunarodni savez za očuvanje prirode (IUCN) od 2007. u Europi je ugroženo 23 % vodozemaca, 19 % gmazova, 15 % sisavaca i 13 % ptica. EU je potpisnik sljedećih konvencija: Ramsarske konvencije o očuvanju močvara (1971.), Konvencije o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama divlje faune i flore (3. ožujka 1973.), Bonnske konvencije o zaštiti migratornih vrsta divljih životinja (23. lipnja 1979.), Bernske konvencije o zaštiti europskih divljih vrsta i prirodnih staništa (1982.), Konvencije iz Rio de Janeira o biološkoj raznolikosti (1992.) te konvencije koje su istaknutije regionalne naravi, kao što su Helsinška konvencija o zaštiti morskog okoliša Baltičkog mora (1974.), Barcelonska konvencija o zaštiti morskog SEKTORSKE POLITIKE 268 okoliša i obalnog pojasa Sredozemlja (1976.) i Konvencija o zaštiti Alpa (1991.). c. Financijski instrumenti Program LIFE je do kraja 2006. bio financijski instrument koji je podupirao projekte s područja prirode, okoliša i trećih zemalja. Vijeće i Parlament su 2007. postigli politički dogovor o njegovu nasljedniku, programu LIFE+, s predviđenim sredstvima u iznosu od skoro dvije milijarde eura za razdoblje od 2007. do 2013. LIFE+ ima nekoliko programa financiranja i sastoji se od tri dijela: LIFE+ priroda i biološka raznolikost, LIFE+ politika o okolišu i upravljanje i LIFE+ informacije i komunikacija. Barem 50 % od ukupnih sredstava u dotičnom je razdoblju dodijeljeno za mjere potpore očuvanju prirode i biološke raznolikosti. Druge mogućnosti financiranja za države članice u smislu potpore ciljevima biološke raznolikosti mogle su se iskoristiti iz sredstava zajedničke poljoprivredne politike, zajedničke ribarske politike, kohezijskih i strukturnih fondova te Sedmog okvirnog programa za istraživanja. U programima koji se financiraju iz komponente LIFE+ moći će sudjelovati treće zemlje, uključujući članice EFTA-e, zemlje Zapadnog Balkana i ostale države kandidatkinje za članstvo u EU-u. Krajem 2011. Komisija je podnijela prijedlog za novi fond LIFE za iduće financijsko razdoblje od 2014. do 2020. Ciljevi a.Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore Direktivom o staništima (Direktiva 92/43 o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore izmijenjena Direktivom 97/62) uspostavljena je europska mreža „Natura 2000”. Mrežu sačinjavaju „područja od važnosti za Zajednicu” / „posebna područja očuvanja” o kojima odlučuju države članice te „područja posebne zaštite” razvrstana u skladu s Direktivom 79/409 o očuvanju divljih ptica. S ukupnom površinom većom od 850.000 km2 ovo je najveća uređena mreža zaštićenih područja na svijetu. Cilj Direktive o staništima prvenstveno je promicanje očuvanja biološke raznolikosti uzimajući u obzir ekonomske, društvene, kulturne i regionalne zahtjeve. Direktiva o pticama pokriva zaštitu, upravljanje i nadziranje (divljih) ptica, uključujući pravila za održiv lov. b.Iskorištavanje divlje flore i faune te trgovina istom Konvencijom CITES koja je stupila na snagu 1975. regulira se međunarodna trgovina, posebice (ponovni) izvoz i uvoz živih i mrtvih životinja i biljaka te njihovih dijelova i prerađevina, na temelju sustavu dozvola i certifikata. Osnovna Uredba 338/97 o zaštiti vrsta divlje faune i flore uređenjem trgovine njima primjenjuje na zakonodavstvo EU-a ciljeve, načela i odredbe Konvencije CITES. Uredba (EZ) 398/09 (kojom se izmjenjuje Uredba (EZ)338/97) o zaštiti vrsta divlje faune i flore stupila je na snagu u lipnju 2009. Što se tiče zaštite morskih životinjskih vrsta, Uredbom (EZ) 348/81 određuju se opća pravila za uvoz kitova i drugih proizvoda od kitova, a Odluka 1999/337/EZ tiče se Sporazuma o međunarodnom programu za očuvanje dupina koji je EU potpisao i koji pomaže smanjiti slučajnu smrtnost dupina prilikom izlovljavanja tune. Uredbom 83/129/EEZ koja je Direktivom 89/37/EEZ produljena na neograničeno razdoblje zabranjuje se uvoz proizvoda od mladunaca tuljana u EU-u; a Uredbom (EZ) 1007/09 iz 2009. uvedeni su još stroži uvjeti za uvoz proizvoda od tuljana. Vijeće je 1991. usvojilo „Uredbu o stupicama” (Uredba Vijeća (EZ) 3254/91) o zabrani uporabe stupica na području Zajednice te unošenja na područje Zajednice krzna i proizvoda dobivenih od određenih divljih životinjskih vrsta koje potječu iz zemalja u kojima ih love stupicama ili metodama zamki koje ne odgovaraju međunarodnim humanim standardima hvatanja stupicom. Odlukom Komisije 98/596/EZ dopušta se uvoz krzna u EU iz Kanade, Ruske Federacije i SAD-a, što se temelji na obvezivanju tih država na primjenu humanih standarda hvatanja zamkom. Pravila i smjernice za održivi lov (divljih) ptica mogu se pronaći u Direktivi o pticama. c.Biološka raznolikost povezana s dobrobiti životinja Direktivom 1999/22 određuju se minimalni standardi za smještaj i brigu o životinjama u zoološkim vrtovima. Njome se jača uloga zooloških vrtova u očuvanju biološke raznolikosti te se zadržava njihova obrazovna i istraživačka funkcija. Nakon Rezolucije Europskog parlamenta o ograničavanju pokusa na životinjama i o zaštiti laboratorijskih životinja, Vijeće je 1986. usvojilo Direktivu 86/609 kojom zahtijeva ograničavanje pokusa na životinjama ako se slični rezultati mogu dobiti drugim metodama te kojom traži da se rezultati pohranjuju u središnju bazu podataka. Shodno tomu, Komisija je pokrenula Akcijski plan za zaštitu i dobrobit životinja 2006 – 2010 (COM(2006)0013) koji podupire načelo „triju R-ova” (replace, reduce, refine, odnosno zamjena, smanjenje i poboljšanje korištenja životinja u znanstvene svrhe). Direktiva 2010/63/EU o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica s obzirom na zaštitu životinja koje se koriste u pokusne i druge znanstvene svrhe (kojom se izvan snage stavlja Direktiva 86/609) temelji se na tom načelu te će stupiti na snagu od 1. siječnja 2013. d. Morska biološka raznolikost Morska biološka raznolikost pripada području koje pokrivaju akcijski planovi za biološku raznolikost prirodnih resursa i ribarstva. Revizijom strategije EU-a za biološku raznolikost naglašava se važnost „dobrog ekološkog stanja” mora i priobalnog područja za poticanje biološke raznolikosti. Osim toga, Pomorskom strategijom EU-a iz 2002. (COM(2002)0539) predlaže se pristup očuvanju i održivoj uporabi biološke raznolikosti koji se temelji na ekosustavima. Komisija je u skladu s odredbama 6. akcijskog programa o okolišu 269 5.4.Politika okoliša 2005. predložila Tematsku strategiju za zaštitu i očuvanje morskog okoliša. Sljedeća tematska strategija, Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji (2008/56/ EZ), stupila je na snagu u srpnju 2008. Njezin je cilj bio do 2020. osigurati dobro stanje morskih voda EU-a te zaštititi bazu resursa o kojoj ovise ekonomske i društvene aktivnosti povezane s morem. e.Šume Šume zauzimaju gotovo 30 % površine mreže „Natura 2000”. Nekoliko je mjera usmjereno na zaštitu šuma. Uredbe 3528/86 i 2158/92 o zaštiti šuma EU-a od onečišćenja i požara (koje su prestale važiti 2002.) unesene su u Uredbu o nadzoru nad šumama i međudjelovanjima u okolišu u Zajednici (Šume u fokusu) (2152/2003). Uredbom Vijeća 1615/89 uspostavljen je Europski šumarski informacijski i komunikacijski sustav (EFICS) kao informacijski sustav za šumarstvo. Rezolucijom Vijeća od 15. prosinca 1998. o šumarskoj strategiji EU-a uspostavio se okvir za šume kao potpora održivom upravljanju šumama. Komunikacija o akcijskom planu EU-a u korist šuma (COM(2006)0302) usvojena je u lipnju 2006. Zelena knjiga Komisije pod nazivom „Zaštita šuma i informiranje o šumama u EUu: pripremanje šuma za klimatske promjene” (ožujak 2010.) namijenjena je pokretanju rasprave o akcijskom planu. Europski parlament je u srpnju 2010. podržao prijedlog Komisije za sprečavanje plasiranja nezakonito prikupljene drvne građe i proizvoda od drveta na tržište EU-a te Komunikaciju Komisije o mjerama za smanjenje krčenja šuma, a koji su na snagu stupili 2012. f. Zaštita tla Komisija je 2006. usvojila Tematsku strategiju za zaštitu tla (COM(2006)0231) i prijedlog direktive (COM(2006)0232) nadovezujući se na postupak savjetovanja dionika koji obuhvaća eroziju, gubitak organske tvari, onečišćenje, odrone zemlje, zbijanje tla, salinizaciju, trajno prekrivanje poljoprivrednog zemljišta i druge oblike degradacije tla. Vijeće nije uspjelo postići dogovor o ovom prijedlogu zbog protivljenja nekoliko država članica koje čine manjinu koja blokira prijedlog. g. Klimatske promjene i biološka raznolikost Posljedica klimatskih promjena je prilagodba niza biljnih i životinjskih vrsta, što je dovelo do promjena u prostornoj raspoređenosti ili čak do izumiranja životinjskih i biljnih vrsta. Promjene oceanskih struja i porast razine mora imaju negativne posljedice, ponajviše na koraljne grebene i mangrove. Klimatske promjene i povećanje temperature pospješuju nastanak bolesti u biljaka te pojavu štetočina i invazivnih vrsta. Za približno 20 do 30 % biljnih i životinjskih vrsta koje su dosad obuhvaćene istraživanjem izgledno postoji povećani rizik od izumiranja. Komisija je u listopadu 2008. usvojila Komunikaciju pod nazivom „Suočavanje s izazovima krčenja i degradacije šuma kako bi se spriječile klimatske promjene i gubitak biološke raznolikosti” (COM(2008)0645). Uloga Europskog parlamenta Europski parlament je imao odlučujuću ulogu u uspostavljanju sustava povezanih sa zaštitom prirode i biološke raznolikosti. U svibnju 2007. usvojio je izvješće u vezi s Komunikacijom Komisije o „Zaustavljanju gubitka biološke raznolikosti do 2010. – i dalje – očuvanje usluga ekosustava za dobrobit ljudi” (COM(2006)0216). Parlament je smatrao kako bi „Akcijski plan EU-a za 2010. i dalje” bio nedovoljan. Parlament je u travnju 2008. donio rezoluciju o pripremama za sjednice potpisnica Konvencije o biološkoj raznolikosti i biološkoj sigurnosti u Bonnu (Njemačka). Europski parlament izrazio je duboku zabrinutost zbog neprekidnog gubitka biološke raznolikosti te zbog sve većeg ekološkog otiska EU-a, ističući izravnu vezu između očuvanja biološke raznolikosti i pružanja usluga ekosustava, kao što su proizvodnja hrane, pročišćavanje vode, protok hranjivih tvari i regulacija klime. Prijedlog Komisije u vezi s programom LIFE+ (COM(2004)0621) isprva je imao dva sastavna dijela: Europski parlament predložio je dodavanje trećeg sastavnog dijela, „priroda i biološka raznolikost”. Tijekom pregovora prilikom usvajanja uredbe, Europski parlament zalagao se za veći proračun u iznosu od 1,95 milijardi eura. Usto se usredotočio na upravljanje programom, boreći se protiv „ponovne nacionalizacije” fondova LIFE+. Postignut je sporazum o centraliziranom sustavu upravljanja u okviru kojega Komisija nadzire projekte te dodjeljuje 22 % proračuna za administrativne troškove, dok je preostalih 78 % u nadležnosti država članica. Europski parlament je u veljači 2010. donio rezoluciju o strateškim ciljevima EU-a za 15. sjednicu Konferencije potpisnica Konvencije. U njoj je upozorio na činjenicu da je EU jedno od najvećih tržišta za nezakonitu trgovinu divljom faunom i florom. Također je pozvao Komisiju i države članice da pojačano rade na usklađivanju svojih napora oko provedbe zakonodavstva EU-a o trgovini divljom faunom i florom. Europski parlament je u rujnu 2010. usvojio izvješće o provedbi zakonodavstva EU-a s ciljem očuvanja biološke raznolikosti (2009/2108(INI)), sukladno cilju za biološku raznolikost nakon 2010. Izrazio je duboku zabrinutost zbog činjenice da se u međunarodnim političkim raspravama ne pokazuje razumijevanje za neodgodivu važnost zaustavljanja gubitka biološke raznolikosti u međunarodnom političkom programu te je zatražio poboljšanje u upravljanju biološkom raznolikosti, kako u unutarnjim tako i u vanjskim odnosima. Parlament trenutačno razmatra prijedlog uredbe za provedbu Protokola iz Nagoye (2012/0278(COD)). JJ Lorenzo Vicario / Marcelo Sosa-Iudicissa SEKTORSKE POLITIKE 270 5.4.5. Zaštita voda i gospodarenje njima Voda je ključna za život ljudi, životinja i biljaka te je neophodan resurs za gospodarstvo. Zakonodavstvo EU-a o vodama promijenjeno je usvajanjem Okvirne direktive o vodama 2000. čiji je glavni cilj na temelju riječnog sliva uspostaviti okvir za gospodarenje površinskim i podzemnim vodama. Okvirna direktiva o vodama nadopunjena je međunarodnim sporazumima i različitim posebnim zakonodavnim tekstovima vezanim uz onečišćenje, kvalitetu i količinu voda. Pravna osnova Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) Postignuća a.Okvirna direktiva o vodama Europska politika voda doživjela je temeljno restrukturiranje usredotočeno na uvođenje Okvirne direktive o vodama (2000/60/EZ) koja služi kao operativni alat za zaštitu voda. Prošle ključne etape su Direktiva o pitkoj vodi i Direktiva o komunalnim otpadnim vodama. Pošto se nova politika voda morala baviti podizanjem svijesti građana i drugih uključenih strana, razvijena je nova direktiva primjenom postupka otvorenog savjetovanja koje je rezultiralo širokim konsenzusom o potrebi za jednim zakonodavnim tekstom koji bi riješio te probleme. Okvirna direktiva o vodama uspostavlja okvir EU-a za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, priobalnih voda i podzemnih voda kako bi se spriječilo i smanjilo onečišćenje, promicalo održivo korištenje vode, zaštitio vodni okoliš, poboljšalo stanje vodnih ekosustava te ublažili učinci poplava i suša. Planovima upravljanja riječnim slivovima treba postići dobro ekološko stanje svih voda, osim tamo gdje se primjenjuju posebna odstupanja. Riječni slivovi koji pokrivaju područja više država članica dodjeljuju se jednoj međunarodnoj zoni vodnog područja. Ciljevi Okvirne direktive o vodama trebaju se postići do 2015., iako se taj rok pod određenim uvjetima može produžiti ili odgoditi. Dva provedbena izvješća objavljena do danas (COM(2007)0128 i COM(2009)0156) navode da još uvijek ostaje nekoliko nedostataka iako je učinjen značajni napredak. U isto vrijeme kad je objavljeno provedbeno izvješće 2007. Komisija je predstavila novi instrument WISE (Europski informacijski sustav za vode) koji sadrži niz podataka i informacija dobivenih na razini EU-a te omogućava razmjenu informacija putem svog javnog internetskog portala i brzu reakciju u slučaju izvješća o onečišćenju. 1. Podzemne vode: budući da podzemne vode osiguravaju 75 % pitke vode EU-a, onečišćenje zbog industrije, deponija otpada i nitrata iz poljo- privrednog sektora predstavlja ozbiljnu opasnost za zdravlje. S obzirom da mnoge onečišćujuće tvari ispirane iz tla tijekom posljednjeg desetljeća još nisu doprle do gornje granice sloja s podzemnom vodom, bit će potrebno između 25 i 50 godina da se razine nitrata u podzemnim vodama Nizozemske, Belgije, Danske, Bretanje (Francuska) i Njemačke smanje na prihvatljivu razinu u skladu s Direktivom o pitkoj vodi. Direktiva 2006/118/EZ o zaštiti podzemnih voda od onečišćenja i pogoršanja predviđa prihvaćanje posebnih kriterija za procjenu dobrog kemijskog stanja, utvrđivanje značajnih i trajno rastućih trendova te za određivanje polaznih točaka za promjenu trendova. Sve najveće dozvoljene razine onečišćujućih tvari, uz iznimku nitrata i pesticida, postavljaju države članice. Dobro kemijsko stanje podzemnih voda dostignuto je kada koncentracija onečišćujućih tvari na svim mjestima praćenja ne premašuje standarde kvalitete podzemnih voda i zadani prag. 2. Pitka voda: direktiva 98/83/EZ određuje temeljne standarde kvalitete vode namijenjene za ljudsku potrošnju. Direktiva od država članica zahtijeva redovito praćenje kvalitete vode namijenjene za ljudsku potrošnju korištenjem metode „mjesta za uzimanje uzorka” i uspostavljanjem programa praćenja. Direktivom se uzima u obzir znanstveni i tehnološki napredak te nastoji smanjiti „granična vrijednost” olova u cijevima s 50 na 10 mikrograma po litri. Tvrdilo se da bi to imalo ozbiljne financijske posljedice zbog potrebe za zamjenom određene infrastrukture. 3. Voda za kupanje: u veljači 2006. Komisija je usvojila novu Direktivu o vodi za kupanje (2006/7/ EZ). Direktivom se nastoji poboljšati javno zdravlje i zaštita okoliša utvrđivanjem odredbi za praćenje i klasifikaciju vode za kupanje (u četiri kategorije). Također predviđa obuhvatno informiranje javnosti i sudjelovanje (u skladu s Aarhuškom konvencijom) te jasne i suvremene mjere upravljanja. Nova direktiva nadopunit će Okvirnu direktivu o vodama kao i Direktivu o čišćenju komunalnih otpadnih voda i o onečišćenju nitratima iz poljoprivrednih izvora. Glavno pitanje tijekom postupka mirenja bili su izuzetno visoki zdravstveni standardi koje mjesta za kupanje moraju ispunjavati ako postupaju u skladu s Direktivom. 271 5.4.Politika okoliša 4. Standardi kvalitete za vode namijenjene školjkašima i slatkovodnoj ribi: posebne mjere za zaštitu i/ili poboljšanje kvalitete slatke vode u kojoj žive određene vrste riba i školjkaša sadrži Direktiva 79/923/EZ o kvaliteti potrebnoj za vode namijenjene školjkašima i Direktiva 78/659/EZ o kvaliteti slatkih voda kojima je potrebna zaštita ili poboljšanje kako bi bile pogodne za život riba. Kodificirane verzije obiju direktiva usvojene su 2006. (2006/113/EZ i 2006/44/EZ). Okvirnom direktivom o vodama obje će biti opozvane u prosincu 2013. 5. Pročišćavanje komunalnih otpadnih voda: direktivom 91/271/EZ (s izmjenama od 98/15/EZ) o čišćenju komunalnih otpadnih voda nastoji se zaštiti okoliš od negativnih učinaka ispuštanja komunalnih otpadnih voda i ispusta iz industrijskih sektora. Direktivom se postavljaju minimalni standardi i vremenski rasporedi za skupljanje, čišćenje i ispuštanje komunalnih otpadnih voda, uvode se kontrole odlaganja mulja iz pročišćenih otpadnih voda i traži prestanak ispuštanja mulja u more. 6. Ispuštanje tvari, granične vrijednosti i nitrati: direktivom o onečišćenju uzrokovanom ispuštanjem određenih opasnih tvari u vodni okoliš (76/464/EEZ) postavljen je okvir za „crni” i „sivi” popis 132 tvari koje su proglašene opasnima prema njihovoj stabilnosti, toksičnosti i bioakumulaciji. Ona je nadopunjena kasnijim direktivama kćerima koje propisuju gornje vrijednosti i ciljeve kvalitete za 17 tih tvari s tog popisa. Direktivom 2006/11/EZ u jedan tekst objedinjuju se izvorna Direktiva (76/464/EZ) i sve njezine direktive kćeri. Kao prvi korak u provođenju Okvirne direktive o vodama usvojen je popis 33 prioritetne tvari (Odluka 2455/2001/EZ) koje su posebno otporne, štetne i teže akumulaciji u hranidbenom lancu. Popis razlikuje između prioritetnih tvari i prioritetnih opasnih tvari. Za prve bi trebalo zadovoljiti najveće razine koncentracije u površinskim vodama do 2015. dok će druge trebati potpuno ukloniti do 2025. U prosincu 2008. usvojena je Direktiva o normama kakvoće okoliša na području vodne politike (2008/105/EZ) koja izmjenjuje Okvirnu direktivu o vodama i popis prioritetnih tvari od 2001. Novi popis još uvijek sadrži 33 tvari međutim za osam od njih promijenjena je klasifikacija iz prioritetnih tvari u prioritetne opasne tvari. Zaštita voda od onečišćenja uzrokovanih nitratima iz poljoprivrednih izvora utvrđena je Direktivom 91/676, izmijenjenom Uredbom 1882/2003. Direktivom o nitratima od država članica zahtijeva se dostava izvješća Komisiji svake četiri godine koje sadrži informacije o pravilima dobre poljoprivredne prakse, proglašene ranjive zone, rezultate praćenja voda i sažetak važnih vidova akcijskih programa za rizična područja. Direktivom se nastoji osigurati opskrba pitkom vodom i spriječiti veća ekološka šteta prouzročena eutrofikacijom. Eutrofikacija voda također će se ograničiti izmijenjenom verzijom Uredbe 2004/648/EZ koja ograničava količine fosfata u sredstvima za pranje rublja i posuđa potrošača. Fosfonati u europskim otpadnim vodama uzrokuju cvjetanje algi i posljedično umiranje riba i drugih morskih životinja. 7. Zaštita od poplava, nestašice vode i suše: nakon niza poplava koje su uzrokovale štete kasnih 1990-ih direktori tijela država članica nadležnih za upravljanje vodama na sastanku u studenom 2003. zaključili su da postoji potreba za usklađenim akcijskim programom EU-a kako bi se unaprijedilo upravljanje rizikom od poplava. Direktivom 2007/60/EZ o procjeni i upravljanju rizikom od poplava nastoji se smanjiti i ograničiti rizik koji poplave predstavljaju za ljudsko zdravlje, okoliš, infrastrukturu i imovinu. Prema novoj direktivi države članice trebaju pripremiti karte rizika od poplava i provesti prethodnu procjenu kako bi se uočili rizični riječni slivovi i povezana priobalna područja. Za takva područja trebaju sastaviti karte rizika od poplava i planove upravljanja rizikom od poplava koji su usmjereni na sprečavanje, zaštitu i pripremljenost. Komisija je 2007. predstavila komunikaciju „Izazov nestašice vode i suša u EU-u” (COM(2007)0414) koja ističe početni skup političkih opcija za povećanje učinkovitosti vode i poticanje uštede vode, uključujući: bolju politiku cijena vode, učinkovitije korištenje sredstava, nacionalne planove, osnivanje opservatorija i sustava ranog upozorenja za suše, dodatnu infrastrukturu za opskrbu vodom, poticanje tehnologija i praksi koje štede vodu i razvijanje kulture uštede vode u Europi. U studenom 2012. Komisija je objavila „Plan za očuvanje voda u Europi” koji nastoji osigurati da voda dobre kvalitete u dovoljnim količinama bude dostupna za sve opravdane svrhe. b. Međunarodni sporazumi EU-a o regionalnim vodama Konvencijom iz Helsinkija o zaštiti Baltičkog mora koju su u ožujku 1974. potpisale sve zemlje koje graniče s Baltikom i koja je na snazi od 1980. namjerava se smanjiti onečišćenje Baltičkog mora uzrokovano ispuštanjima putem rijeka, estuarija, odvoda i cjevovoda te bacanjem smeća i uobičajenim prometovanjem plovila. Konvencijom iz Pariza o zaštiti morskog okoliša sjeveroistočnog Atlantika koja je potpisana 1992. od ugovornih strana se zahtijeva da poštuju načelo predostrožnosti i načelo „zagađivač plaća”. Konvencija iz Helsinkija o zaštiti i uporabi prekograničnih vodotoka i međunarodnih jezera (Odluka Vijeća 95/308/ EZ) 1992. potpisana je u ime EU-a. EU je potpisao Konvenciju o zaštiti Rajne u travnju 1999. u Bernu (Odluka Vijeća 2000/706/EZ). Konvencija o suradnji na zaštiti i održivoj uporabi rijeke Dunav i Konvencija o zaštiti Crnog mora od onečišćenja glavni su instrumenti suradnje na području zaštite tih voda. Komunikacija COM(2001)0615 ističe strategiju suradnje na području zaštite okoliša u regiji Dunav-Crno more. U prosincu 2010. Komisija je po- SEKTORSKE POLITIKE 272 krenula strategiju (COM(2010)0715) za integraciju politike i razvoj regije Dunav-Crno more. Danas su 20 mediteranskih priobalnih država i EU ugovorne strane Konvencije iz Barcelone. Potpisale su je 1976. sve države članice, izmijenjena je 1995. te utvrđuje načelo predostrožnosti i postavlja potpuno uklanjanje izvora onečišćenja kao nov i konačan cilj. Njezinih šest protokola se bave, među ostalim, onečišćenjem iz brodova i zrakoplova, onečišćenjem s kopna i onečišćenjem iz prekograničnog prijevoza opasnog otpada. Komunikacijom Komisije COM(2006)0475 utvrđuje se strategija za Sredozemlje o zaštiti morskog okoliša i obale ove regije i smanjenju onečišćenja do 2020. Odlukom 2010/631/EU Vijeće je u ime EU odobrilo Protokol o integriranom upravljanju obalnim područjem Sredozemlja uz Konvenciju iz Barcelone. Protokol o integriranom upravljanju obalnim područjem Sredozemlja osigurava okvir za stimuliranje usklađenijeg i cjelovitijeg pristupa, uključujući zainteresirane strane iz privatnog i javnog sektora (uključujući civilno društvo i gospodarske subjekte), u kojem će države članice i njihova relevantna nadležna tijela biti odgovorna za oblikovanje i provedbu određenih detaljnih mjera u priobalnim područjima kao što je uspostava zona u kojima nije dozvoljeno građenje. c.Očuvanje i zaštita morskog okoliša 1. Tematska strategija (TS) o morskom okolišu: TS o morskom okolišu, koju je Komisija objavila u listopadu 2005., nastoji „zaštiti i obnoviti oceane i mora Europe kako bi se osiguralo da se ljudske aktivnosti provode na održiv način tako da sadašnje i buduće generacije imaju užitak i korist od biološke raznolikosti te dinamičnih oceana i mora”. Usporedno s ovim TS-om Komisija je predstavila prijedlog Direktive o morskoj strategiji (2008/56/ EZ) kojom se nastoji postići „dobro ekološko stanje” morskog okoliša do najkasnije 2021. Kao glavne prijetnje morskom okolišu utvrđene su: prekomjeran izlov ribe, ispuštanje onečišćujućih tvari iz izvora s kopna, izljev nafte, ispusti s platformi za istraživanje nafte i plina na moru, onečišćenje zbog rastavljanja dotrajalih brodova, onečišćenje bukom, klimatske promjene, cvjetanje algi izazvano eutrofikacijom te nezakonito ispuštanje radionuklida. Direktivom se određuju zajednički ciljevi na razini EU-a. Osnivaju se europske morske regije kao osnovne jedinice za upravljanje morskim okolišem. Od država članica očekuje se da razviju strategiju za svaku od njihovih morskih regija i aktivno međusobno surađuju. 2. Onečišćenje mora: Komunikacijom Komisije „Suradnja na području nenamjernog i namjernog onečišćenja mora nakon 2007.” (COM(2006)0963) preispitalo se sprečavanje onečišćenja mora i oporavak nakon onečišćenja te utvrdilo kako treba jamčiti praćenje i razvoj od 2007. nadalje nakon isteka ranijeg okvira za suradnju (Odluka 2850/2000/EZ). Istjecanje nafte zbog nesreće tankera „Erika” 2000. potaknulo je EU na jačanje svoje uloge na području pomorske sigurnosti i onečišćenja mora te usvajanje Uredbe (EZ) br. 1406/2002 kojom se osniva Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA). Direktivom 2005/35/EZ o onečišćenju s brodova i uvođenju kazni za prekršaje nastoji se osigurati da su oni koji su odgovorni za ispuštanje onečišćujućih tvari u mora izloženi djelotvornim kaznama s učinkom odvraćanja koje mogu biti kaznenopravne ili administrativne. U ožujku 2008. Komisija je predložila izmjenu Direktive 2005/35/EZ (COM(2008)0134) koju su pri prvom čitanju 2009. prihvatili Vijeće i Parlament. U skladu s izmijenjenom direktivom ispuštanje onečišćujućih tvari iz brodova smatra se kaznenim djelom ako je počinjeno namjerno, nepažnjom ili teškim nemarom te uzrokuje ozbiljno pogoršanje kvalitete vode. 3. Integrirana pomorska politika: Komunikacija Komisije o integriranoj pomorskoj politici (COM(2007)0575) nastoji: omogućiti ekološki prihvatljiv gospodarski razvoj; koristiti dostupno znanje i inovacije; pružiti visoku kvalitetu života u priobalnim regijama i stvoriti međunarodnu vodeću ulogu EU-a. Ključna načela na kojima je prijedlog utemeljen su: integrirani horizontalni pristup različitim pomorskim aktivnostima; pristup koji se temelji na međusobno povezanom ekosustavu radi postizanja održivog razvoja različitih aktivnosti; održavanje načela supsidijarnost i uključenje zainteresiranih strana u sva područja djelovanja. U Komunikaciji Komisija naglašava važnost Direktive o pomorskoj strategiji (2008/56/EZ). Daljnje predložene ekološke aktivnosti uključuju: uvođenje pilot područja za smanjenje učinka klimatskih promjena i prilagodbe priobalnih područja tim promjenama; podupiranje napora za smanjenje onečišćenja zraka i stakleničkih plinova koji nastaju brodskim prijevozom; i smanjenje ekoloških učinaka rastavljanja dotrajalih brodova. Uloga Europskog parlamenta EP je često preuzeo inicijativu na području zaštite voda. U siječnju 2000. nakon katastrofe istjecanja nafte uzrokovane olupinom „Erike” pozvao je na provedbu održive dugoročne europske prometne politike kako bi se spriječio rizik daljnjih ekoloških katastrofa uzrokovanih naftom. Nadalje je EP zagovarao djelotvornu, koherentnu i integriranu vodnu politiku koja bi uzela u obzir ranjivost vodnih ekosustava. EP je postavio četiri cilja: usklađivanje inicijativa država članica, utvrđivanje naknada za korištenje vode, program mjera za države članice i izuzeća. U vezi sa Pomorskom strategijom EU-a EP je naglasio važnost biološke raznolikosti, ekoloških inovacija, učinaka klimatskih promjena na mora i cilj postizanja dobrog ekološkog stanja. U studenom 2006. EP je usvojio izvješće na vlasti- 273 5.4.Politika okoliša tu inicijativu o Tematskoj strategiji za očuvanje i zaštitu morskog okoliša. Pozvao je na direktivu s jasnim i mjerljivim ciljevima koji se trebaju postići u kraćim rokovima nego u prijedlogu te je u zakonodavstvo EU-a uveo obvezu uspostavljanja „zaštićenih morskih područja”. Iako je EP imao uspjeha s prijedlogom vremenskog rasporeda provedbe, niz izmjena EP-a nije usvojen u konačnom tekstu. EP i Vijeće postigli su dogovor o prijedlogu direktive o procjeni i upravljanju rizicima od poplava koji je rezultirao stupanjem na snagu u studenom 2007. Dogovor je bio rezultat kompromisa koji su se ticali naglaska na poplavnim područjima i održivoj praksi korištenja zemlje, prilagodbi na klimatske promjene i međunarodnoj suradnji u vezi sa zajedničkim riječnim slivovima. U lipnju 2008. EP je velikom većinom izglasao svoju podršku novim pravilima EU-a o kvaliteti vode na temelju ranijeg kompromisnog dogovora s Vijećem o predloženoj Direktivi o normama kakvoće okoliša na području vodne politike. Zahtijevanjem revizije popisa prioritetnih tvari unutar dvije godine nakon stupanja na snagu EP je osigurao mogućnost proširenja popisa toksičnih tvari. Nadalje je učvršćen cilj postupnog ukidanja emisija 13 „prioritetnih opasnih tvari” tijekom 20 godina. JJ Marcelo Sosa-Iudicissa SEKTORSKE POLITIKE 274 5.4.6. Onečišćenje zraka i onečišćenje bukom Tri su glavna izvora atmosferskog onečišćenja: promet, emisije iz stacionarnih izvora i emisije prouzročene proizvodnjom električne struje. Direktivom o kakvoći atmosferskog zraka i o čišćem zraku za Europu te tematskom strategijom o onečišćenju zraka nastoje se uz smanjenje onečišćenja zraka spriječiti njegovi škodljivi učinci na okoliš i zdravlje. Nadalje, sve gušći promet i industrijska aktivnost često vode onečišćenju bukom, što također ima negativan učinak na zdravlje ljudi. U Okvirnoj direktivi o buci iz okoliša daje se detaljan prikaz razmjera problema buke kao osnova za njegovo rješavanje diljem EU-a. Pravna osnova Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Opći kontekst Aktivnosti EU-a u svrhu zaštite kakvoće zraka obuhvaćaju: ograničavanje razaranja stratosferskog ozona, nadzor acidifikacije, prizemnog ozona te drugih onečišćujućih tvari, kao i suzbijanje klimatskih promjena. Atmosferske onečišćujuće tvari prodiru u zrak iz raznih izvora: pokretnih izvora, nepokretnih izvora (poduzeća, domova, farmi i odlagališta smeća) te emisija prouzročenih proizvodnjom energije. Onečišćujuće tvari, uključujući i emisije plinova, škode zdravlju ljudi, korodiraju materijale, oštećuju vegetaciju i imaju štetan učinak na poljoprivrednu i šumarsku proizvodnju te prouzročuju neugodne mirise. Neke tvari poput arsena, kadmija, nikla i policikličkih aromatskih ugljikovodika genotoksične su i kancerogene za ljude i nije moguće odrediti prag ispod kojeg ne predstavljaju opasnost. EU je tijekom proteklog desetljeća poduzeo važne korake koji su doveli do smanjenja količine onečišćujućih tvari što se oslobađaju u zrak i vodu. Postignuća u suzbijanju onečišćenja zraka Ciljevi Tematske strategije o onečišćenju zraka, usvojene 2005., jesu da se do 2020. smanji koncentracija tvari sitnih čestica (PM2.5) za 75 % te koncentracija prizemnog ozona (O3) za 60 %, a da se isto tako do 2020. smanji i opasnost za prirodni okoliš od acidifikacije i eutrofikacije za 55 %. To znači smanjenje emisija sumporova dioksida (SO2) za 82 %, dušikovih oksida (NOX) za 60 %, hlapljivih organskih kemikalija za 51 %, amonijaka (NH3) za 27 % te primarnih tvari čestične građe PM2.5 za 59 % u usporedbi s razinama iz 2000. godine. Osim što bi se smanjila akutna smrtnost i ekološka šteta, procjenjuje se da bi se tim smanjenjima spasio 1,71 milijun života godišnje. Nova direktiva o kakvoći atmosferskog zraka stupila je na snagu u lipnju 2008. s ciljem poboljšanja zdravlja ljudi i kakvoće okoliša. Njome je zamijenjena ranija Okvirna direktiva o kakvoći zraka te je objedinjena većina postojećega zakonodavstva. Samo je četvrta direktiva kći (2004/107/EZ) kojom se postavljaju emisijska ograničenja za arsen, kadmij, nikal i policikličke aromatske ugljikovodike još na snazi te se za nju planira revizija u bliskoj budućnosti. Direktivom 2001/81/EZ o nacionalnim gornjim granicama određuju se nacionalna ograničenja emisije za SO2, NOX, hlapljive organske kemikalije i NH3 koja je trebalo dosegnuti do 2010. godine. Kako bi se smanjili škodljivi učinci acidifikacije, prizemnog ozona i eutrofikacije, njome se od svih država članica traži da jednom godišnje dostave podatke o emisijama i predviđanjima za sva četiri navedena oblika onečišćujućih tvari. Procijenjeno je da će se između 2000. i 2020. godine u skupini EU-25 cestovni prijevoz povećati za 36 %, a zračni za 105 %. Doneseno je nekoliko direktiva radi ograničenja onečišćenja iz prijevoza postavljanjem emisijskih standarda o učinku za različite kategorije vozila kao što su automobili, laka gospodarska vozila i teška radna vozila, i iz drugih izvora onečišćenja te uvođenjem poreznih mjera u prijevozni sektor kojima se nastoji poticati potrošače da se ponašaju na ekološki prihvatljiviji način. Ostalim se direktivama uređuje kakvoća goriva i udio sumpora i olova u njemu. Emisijski standard za automobile i laka radna vozila (Euro 5 na snazi od 2009.) odnose se na niz onečišćujućih tvari u zraku (ugljični monoksid (CO), ugljikovodike (HC), dušikove okside (NOX) i čestične tvari (PM)). Emisijskim standardom Euro 6, koji bi trebao stupiti na snagu u siječnju 2014., postavljaju se čak i veća emisijska ograničenja, uglavnom kad je riječ o emisiji dušikovih oksida. Države članice moraju odbiti potvrdu, registraciju, prodaju ili uvođenje vozila koja ne ispunjavaju emisijske standarde. Emisijski standardi trenutačno na snazi za teška radna vozila su Euro IV i Euro V. Njih će u siječnju 2014. zamijeniti Euro VI. Emisije ugljičnog dioksida: Cestovnim prometom proizvodi se otprilike jedna petina emisija ugljičnog dioksida EU-a, u čemu putnički automobili sudjeluju s oko 12 %. Uredbom (EZ) br. 443/2009 postavljaju se ciljevi za emisije ugljičnog dioksida iz novih putničkih automobila kako bi se postigao prosjek voznog parka od 130 g CO2/km do 2015. (postupnim uvođenjem od 2012.) unapređenjem motorne tehnologije 275 5.4.Politika okoliša vozila. K tomu je postavljen dugoročni cilj od 95 g CO2/km kao prosjek emisija za vozni park novih automobila, a način njegova postizanja dogovorili su Parlament i Vijeće tijekom nove revizije u studenom 2013. Sličan dogovor o kombijima postignut je već ranije. Od siječnja 2012. emisije iz zračnog prometa obuhvaćene su sustavom za trgovanje emisijama. No zbog međunarodnog protivljenja područje primjene moralo se smanjiti kako bi obuhvaćalo emisije iz zračnog prometa samo za letove koji se izvršavaju u zračnom prostoru europskih regija. Ta će se mjera primjenjivati od 1. siječnja 2014. i do trenutka početka primjene planiranog globalnog tržišnog mehanizma na emisije iz međunarodnog zračnog prometa. Dodatni emisijski standardi o učinku postavljeni su za izvancestovne pokretne strojeve (poput jaružala, buldožera, motornih pila), poljoprivredne i šumarske traktore, lokomotive i plovila unutarnjih plovnih putova. Industrijske emisije: Novom Direktivom o industrijskoj emisiji obuhvaćene su industrijske aktivnosti koje prouzročuju zantan udio onečišćenja u Europi. Donesena je u studenom 2010. i u njoj se sve relevantne direktive sjedinjuju u jedan dosljedan zakonodavni instrument kako bi se olakšala njezina provedba. Najvažniji dio (bivša Direktiva o objedinjenom sprečavanju i nadzoru onečišćenja) odnosi se na industrijske aktivnosti s velikim onečišćujućim učinkom. U njoj se utvrđuju obveze koje trebaju ispuniti sva industrijska postrojenja, ona sadrži niz mjera za sprečavanje onečišćenja vode, zraka i tla i daje osnovu za sastavljanje dozvola za rad za industrijska postrojenja. Načelo najboljih raspoloživih tehnika ima središnju ulogu). Postignuća u vezi s onečišćenjem bukom Razina buke iz okoliša u gradskim područjima u porastu je, većinom zbog povećanja prometnog opterećenja te industrijskih i rekreacijskih aktivnosti. Procjenjuje se da gotovo 20 % stanovnika Europske unije pati od buke čije se razine smatraju neprihvatljivima. To može utjecati na zdravlje i kakvoću života te dovesti do znatnih razina stresa, poremećaja pri spavanju i nepovoljnih posljedica na zdravlje poput kardiovaskularnih poteškoća. Buka utječe i na životinje. Zelena knjiga o budućoj politici zaštite od buke (COM(96)0540) donesena je 1996. kako bi se razvio nov pristup problemu buke i kao prvi korak prema objedinjenom programu za suzbijanje buke. Gospodarski poticaji bitan su dio politike EU-a o umanjivanju buke. Moguće mjere obuhvaćaju subvencije za razvijanje i kupovinu tiših proizvoda, zakonski zahtjev objave određenih podataka o proizvodima, namete na buku u skladu s načelom da „onečišćivač plaća” i uvođenje dozvola za buku. Buka iz okoliša: Cilj Okvirne direktive o buci iz okoliša, Direktive 2002/49/EZ (koja se odnosi na procjenu buke iz okoliša i upravljanje njome) je smanjiti izloženost buci iz okoliša usklađivanjem pokazatelja buke i metoda procjene, prikupljanjem podataka o izloženosti buci u obliku zemljovida buke i pružanjem javnog pristupa tim informacijama. Na toj su osnovi države članice dužne sastaviti akcijske planove za rješavanje problema buke. Države članice trebaju preispitati zemljovide buke i akcijske planove najmanje svakih pet godina. Cestovni promet: Direktivom 70/157/EEZ i Direktivom 97/24/EZ određuju se ograničenja o dopuštenoj razini zvuka motornih vozila, mopeda i motocikala. Kao dopuna tome, Direktivom 2001/43/EZ predviđa se provjera i ograničavanje razina buke pri kotrljanju guma i njihovo postupno smanjenje. Uskoro će biti donesena nova uredba o razini zvuka motornih vozila. Zračni promet: Direktiva 92/14/EEZ donesena je 1992. na osnovi standarda Organizacije međunarodnog civilnog zrakoplovstva kako bi se ograničio rad zrakoplova i zabranilo najbučnijim letjelicama da lete prema europskim zrakoplovnim lukama. Direktivom 2002/30/EZ (koja se trenutačno revidira) uspostavljena su pravila i postupci za uvođenje operativnih ograničenja buke u zrakoplovnim lukama Zajednice na temelju „uravnoteženog pristupa” koji je preporučila Organizacija međunarodnog civilnog zrakoplovstva (stišavanje buke koju stvaraju zrakoplovi postavljanjem standarda buke, održivo upravljanje zemljištem oko zrakoplovnih luka; prilagodba operativnih postupaka radi smanjenja učinka buke na tlu i, prema potrebi, uvođenje ograničenja rada). Željeznički promet: U kontekstu direktiva o željezničkoj interoperabilnosti, tehnička specifikacija za interoperabilnost o buci usvojena je 2005. i zamijenjena 2011. Tom su specifikacijom (koja se odnosi samo na nove vagone) postavljene najveće dopuštene razine buke koju proizvode nova (standardna) željeznička vozila. Revidirana specifikacija o buci kojom se dodatno povećavaju ograničenja buke za nove vagone i lokomotive planira se za kraj 2013. ili početak 2014. Komisija je 2013. objavila plan naslovljen „Djelotvorno smanjenje buke koju stvaraju željeznički teretni vagoni u Europskoj uniji” kojim se nastoji djelotvorno smanjiti razina buke do 2020. Industrijska buka i građevinski strojevi: Velika industrijska i poljoprivredna postrojenja obuhvaćena Direktivom o industrijskim emisijama mogu dobiti dozvole ako kao referencu primjenjuju najbolje dostupne tehnike. Budući da je industrijska buka iz okoliša lokalno pitanje, mjere koje treba poduzeti ovise o lokaciji, što otežava utvrđivanje najboljih dostupnih tehnika za sprečavanje i nadzor buke. Buku koju odašilju građevinski strojevi (poput jaružala, utovarivača, strojeva za prijenos zemlje i toranjskih dizalica) trenutačno propisuje nekoliko direktiva i uredbi na razini EU-a. SEKTORSKE POLITIKE 276 Rekreacijska plovila: Direktiva 2003/44/EZ (kojom se izmjenjuje Direktiva 94/25/EZ) odnosi se na rekreacijske motorne čamce. U njoj se uvjeti za njihov dizajn i konstrukciju dopunjuju ekološkim standardima koji se tiču graničnih vrijednosti emisija ispušnih plinova i buke. Uloga Europskog parlamenta Parlament je imao odlučnu ulogu pri oblikovanju napredne ekološke politike za suzbijanje onečišćenja zraka. Pozdravio je Tematsku strategiju o onečišćenju zraka koju je pripremila Komisija, no izrazio je i zabrinutost zbog toga što se u njoj nije pokazalo kako bi se mogli ostvariti ciljevi 6. akcijskog programa za okoliš i što ona nije obuhvatila nikakve pravne zahtjeve za smanjenje emisije čestičnih tvari, već se ograničila samo na predlaganje naznačenih ciljeva. Parlament je pozvao na pripremu strategije čiji će ciljevi za smanjenje emisija dušikovih oksida, hlapljivih organskih spojeva i tvari sitne čestične građe (PM2.5) biti ambiciozniji, a istodobno će zadržati uravnotežen pristup troškovima i koristima. Za čestice promjera manjeg od 2,5 mikrometra (PM2.5) Parlament i Vijeće dogovorili su u prosin- cu 2007. početnu ciljnu vrijednost od 25 µg/m3 od 2010. Ta će brojka od 2015. postati obvezujuće ograničenje. Parlament je uspješno izborio drugu graničnu vrijednost, i to pokaznu, od 20 µg/m3 koju bi trebalo dosegnuti do 1. siječnja 2020., pet godina nakon prvog ograničenja. Nova Direktiva o kakvoći zraka usvojena je u svibnju 2008. Parlament je bio zabrinut što u prijedlogu Komisije koji se odnosi na emisije teških radnih vozila (Euro VI) nisu postavljena ambicioznija ograničenja za tvari čestične građe PM2.5. Neuspješno se zalagao za dodatna ograničenja za tvari čestične građe PM2.5 u standardu Euro VI. No uspio je osigurati sklapanje sporazuma o ranijem stupanju na snagu novog emisijskog ograničenja Euro VI nego što je to predlagala Komisija. Kad je riječ o buci iz okoliša, Parlament je opetovano naglašavao da je potrebno još smanjiti granične vrijednosti i poboljšati postupke mjerenja. Pozvao je na utvrđivanje vrijednosti EU-a za buku oko zrakoplovnih luka (uključujući i moguću zabranu noćnoga letenja) te na proširenje mjera za smanjenje buke kako bi se njima obuhvatile i vojne subsonične mlazne letjelice. JJ Tina Ohliger 11/2013 277 5.4.Politika okoliša 5.4.7. Prirodni resursi i otpad Prošli i sadašnji modeli iskorištavanja resursa izazvali su visoku razinu onečišćenja, uništavanja okoliša i iscrpljivanja prirodnih resursa. Europska unija dogovorila je tematsku strategiju za održivu uporabu prirodnih resursa te recikliranje i sprječavanje nastajanja otpada. Nadalje, uvedeno je nekoliko posebnih zakonodavnih akata za održivije upravljanje otpadom. Pravna osnova i ciljevi Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Opći kontekst Svi proizvodi imaju prirodnu osnovu. Europska gospodarstva u velikoj mjeri ovise o prirodnim resursima, uključujući sirovine (minerali, biomasa i biološki resursi), komponente okoliša (zrak, voda i tlo), resurse strujanja (vjetar, geotermalna, sunčeva energija te energija plime i oseke) i prostor (površina zemlje). Iskorištavanjem resursa i njihovom obradom stvara se kapital koji povećava bogatstvo sadašnjih i budućih generacija. Međutim, ako se zadrže trenutni modeli, nastavit će se uništavanje i iscrpljivanje prirodnih resursa, kao i stvaranje otpada. Razmjeri sadašnjeg iskorištavanja resursa ugrožavaju mogućnosti pristupa pravednom udjelu oskudnih resursa budućim naraštajima i državama u razvoju. Održiva proizvodnja i potrošnja ključan su element dugoročnog prosperiteta. U Europskoj uniji godišnje se stvara ukupno oko 2,6 milijardi tona otpada (2008.). To znači da se svake godine u EU-u po stanovniku proizvede oko 5,3 tona otpada. Taj broj raste brže od europskog BDP-a, a samo se oko polovice tog otpada obnovi, reciklira i ponovo upotrijebi, ili spali. Ostatak se odlaže. Europska agencija za okoliš (EEA) utvrdila je šest glavnih tokova otpada u EU-u: građevinski otpad i otpad od rušenja objekata (33 %), rudarski otpad i otpad iz kamenoloma (25 %), proizvodni otpad (13 %) i otpad iz kućanstava (8 %). Jedan je od četiri najvažnija prioriteta Šestog akcijskog programa za okoliš EU-a sprječavanje nastajanja otpada te gospodarenje otpadom. Glavni je cilj programa odvojiti stvaranje otpada od gospodarske aktivnosti tako da rast EU-a više ne doprinosi stvaranju sve većih količina otpadaka. Postignuća a.Prirodni resursi 1. Tematska strategija o održivoj uporabi prirodnih resursa: U toj se strategiji, koju je Komisija predstavila u prosincu 2005. (COM(2005)0670), naglasak stavlja na usavršavanje znanja, razvoj alata za nadzor i poticanje strateškog pristupa u pojedinim gospodarskim sektorima radi sprječavanja utjecaja gospodarskog rasta na uništavanje okoliša. Usko je povezana s Tematskom strategijom o sprječavanju nastajanja i recikliranju otpada. 2.Održiva potrošnja i proizvodnja i održiva industrijska politika: Ovaj akcijski plan, koji je Komisija usvojila u srpnju 2008. (COM(2008)0397), sadrži paket prijedloga za poboljšanje ekološkog učinka proizvoda (5.4.8.). b. Gospodarenje otpadom i sprječavanje nastajanja otpada 1. Tematska strategija o sprječavanju nastajanja i recikliranju otpada: Ova strategija, predstavljena u komunikaciji Komisije (COM(2005)0666), bavi se bitnim utjecajima na okoliš. Usvaja pristup punog vijeka trajanja koji promiče recikliranje i stavlja naglasak na sprječavanje nastajanja otpada, čime dolazi do promjene u oblikovanju politike EU-a u ovome području, kako bi se procjenom europske politike gospodarenja otpadom, pojednostavljenjem zakonodavstva i postavljanjem ciljeva usavršilo gospodarenje otpadom i smanjilo stvaranje otpada. 2. Okvirna direktiva o otpadu: Trenutna Okvirna direktiva o otpadu (2008/98/EZ) nastavlja se na Tematsku strategiju o sprječavanju nastajanja i recikliranju otpada, stavljajući izvan snage (prosinac 2010.) prethodnu Okvirnu direktivu o otpadu (75/442/EEZ kodificirana Direktivom 2006/12/ EZ), Direktivu o opasnom otpadu (91/689/EEZ) i Direktivu o odlaganju otpadnih ulja (75/439/EEZ). Njezin je cilj reformirati i pojednostavniti europsku politiku gospodarenja otpadom uvođenjem novog okvira i novih ciljeva s naglaskom na sprječavanju nastajanja otpada. Ta direktiva zahtijeva od država članica da do 2013. pokrenu nacionalne programe za sprječavanje nastajanja otpada te predviđa hijerarhiju u gospodarenju otpadom. 3. Prijevoz otpada: Uredbom (EZ) br. 1013/2006 uspostavlja se sustav za nadzor i kontrolu prijevoza otpada unutar EU-a, u EU i izvan njega, a njezin je poseban cilj unaprijediti zaštitu okoliša. Njome je pokriven cestovni, željeznički, morski i zračni prijevoz gotovo svih vrsta otpada (osim radioaktivnih tvari). Uredbom se provodi Baselska konvencija UN-a (koju je Europska zajednica potpisala 1989.), kojom se regulira prijevoz opasnog otpada na međunarodnoj razini. SEKTORSKE POLITIKE 278 c. Zakon o proizvodnji i posebnim tokovima otpada 1. Otpadna vozila: Cilj je Direktive o otpadnim vozilima (2000/53/EZ) smanjenje stvaranja otpada od otpadnih vozila i njihovih dijelova, na primjer povećanjem stope ponovne uporabe i obnavljanja na 95 % te stope ponovne uporabe i reciklaže na barem 85 % do 2015. Njome se također potiče proizvođače i uvoznike vozila na ograničavanje uporabe opasnih tvari u vozilima te na korištenje recikliranim materijalima. Nakon Direktive o otpadnim vozilima uslijedila je Direktiva 2005/64/EZ koja obvezuje proizvođače da razmotre pitanja recikliranja i demontaže prilikom projektiranja motora vozila. Izvješće Komisije o provedbi (COM(2009)0635) i studija Parlamenta (EP 447.507) pokazuju da je stupanje na snagu Direktive o otpadnim vozilima u mnogim državama članicama problematično zbog velike razlike u broju odjavljenih automobila i otpadnih vozila te nezakonitog izvoza u države u razvoju. 2. Demontaža iskorištenih brodova: Komisija je 2007. godine predstavila Zelenu knjigu o boljoj demontaži brodova (COM(2007)0269) u kojoj se analiziraju problemi izazvani tom djelatnošću i navode mogućnosti djelovanja. Demontaža europskih brodova često se u državama u razvoju odvija u opasnim i za okoliš štetnim uvjetima, što se protivi zakonu EU-a o prijevozu otpada. Nakon toga Komisija je usvojila „Strategiju EU-a za bolju demontažu brodova” (COM(2008)0767), čiji je cilj osigurati da se brodovi koji plove pod zastavom države članice ili su u posjedu europskih poduzetnika demontiraju u cijelom svijetu na siguran i ekološki prihvatljiv način. 3. Otpadna električna i elektronička oprema i opasne tvari u električnoj i elektroničkoj opremi: Cilj je Direktive 2002/96/EZ o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi zaštititi tlo, vodu i zrak od onečišćenja boljim i smanjenim odlaganjem otpadne električne i elektroničke opreme. Njome se postavljaju ciljevi i utvrđuju pravila o prikupljanju, ponovnoj uporabi, recikliranju i obnavljanju takve opreme te ustanovljuje da su za te procese (uključujući njihovo financiranje) odgovorni proizvođači. Direktiva o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi kasnije je zamijenjena Direktivom 2008/34. Direktiva 2002/95/ EZ o ograničavanju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi usvojena je usporedno s Direktivom o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi, a cilj joj je zaštititi okoliš i ljudsko zdravlje ograničenjem uporabe olova, žive, kadmija, kroma i bromiranih usporivača gorenja u takvoj opremi. Provedba Direktive o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi te Direktive o ograničavanju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi u državama članicama pokazala se otežanom, s obzirom na to da je 2008. prikupljena i propisno obrađena samo trećina ukupnog električnog i elektroničkog otpada. Stoga je Komisija 2008. predložila preinaku obiju direktiva, (COM(2008)0809) i (COM(2008)0810), s ciljem poboljšanja njihove provedbe, smanjenja nepotrebne administracije te razjašnjenja odnosa između tih dviju direktiva. U studenom 2010. i veljači 2011. Europski parlament usvojio je nakon prvog čitanja zakonodavne rezolucije o direktivama o ograničavanju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi te o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi. Nakon pregovora s Vijećem, u studenom 2011. godine odobrena je preinaka Direktive o ograničavanju uporabe opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi. Što se tiče preinake Direktive o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi, Parlament je u siječnju 2012. odobrio sporazum sklopljen s Vijećem, a Vijeće je svoje konačno odobrenje dalo 4. srpnja 2012. Od država članica zahtijeva se da povećaju razinu prikupljanja električnog otpada te da omoguće potrošačima vraćanje uređaja u bilo koju prodavaonicu malih električnih uređaja bez obveze kupovanja nove robe. Teret dokazivanja kad je riječ o prijevozu električnog otpada odsada snosi izvoznik, čime se sprječava ilegalan prijevoz otpada u države izvan EU-a gdje se odlaže u uvjetima štetnim za okoliš. 4. Odlaganje istrošenih baterija i akumulatora: Cilj je Direktive 2006/66/EZ o baterijama, akumulatorima i otpadnim baterijama poboljšati gospodarenje otpadom te ekološki učinak baterija i akumulatora određivanjem pravila za njihovo prikupljanje, recikliranje, obradu i odlaganje. Direktiva također utvrđuje granične vrijednosti za određene opasne tvari (osobito za živu i kadmij) u baterijama i akumulatorima. 5. Radioaktivni otpad i radioaktivne tvari: U skladu s Direktivom 96/29/Euratom, svaka država članica mora uvesti obvezu izvještavanja o djelatnostima koje uključuju opasnost od ionizirajućeg zračenja. Ako se uzmu u obzir moguće opasnosti, za te je djelatnosti u određenim slučajevima potrebno prethodno odobrenje o kojem odlučuje svaka država članica pojedinačno. Prijevoz radioaktivnog otpada reguliran je Uredbom Vijeća (Euratom) 1493/93 i Direktivom 2006/117/Euratom. 6.Ambalaža i ambalažni otpad: Direktivom o ambalaži i ambalažnom otpadu (94/62/EZ) pokrivene su sve vrste ambalaže na tržištu EU-a i sav ambalažni otpad koji upotrebljavaju ili proizvode industrije, trgovine, uredi, prodavaonice, uslužne djelatnosti, kućanstva ili drugi subjekti. Njome se zahtijeva od država članica da poduzmu mjere za sprječavanje stvaranja ambalažnog otpada te razvoj sustava ponovne uporabe ambalaže. Direktivom 2004/12/EZ (o izmjeni Direktive 94/62/EZ) određuju se kriteriji za definiranje te se razjašnjava definicija pojma „ambalaža”. Direktivu su prenijele sve države članice. 279 5.4.Politika okoliša 7. Otpad iz industrije za preradu mineralnih sirovina čini oko 25 % ukupnog otpada u EU-u. Direktiva o gospodarenju otpadom iz industrije za preradu mineralnih sirovina – Direktiva o rudarskom otpadu (2006/21/EZ) – usvojena je 2006. godine. Direktiva se bavi važnim ekološkim i zdravstvenim rizicima koji su povezani s količinom sadašnjeg i prošlog rudarskog otpada te potencijalom tog otpada za onečišćenje. d.Obrada i odlaganje otpada 1. Uporaba kanalizacijskog taloga u poljoprivredi: Postupnom provedbom Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (91/271/EEZ) u svim državama članicama povećava se količina kanalizacijskog taloga koji zahtijeva zbrinjavanje. Direktivom Vijeća 86/278/EEZ regulira se uporaba kanalizacijskog taloga u poljoprivredi radi zaštite okoliša (osobito tla) i ljudskog zdravlja od teških metala i drugih zagađivača. Direktiva je uspješno provedena, a nekoliko je država članica čak postavilo strože granične vrijednosti. Komisija u lipnju 2013. još uvijek procjenjuje treba li Direktivu preispitati i izmijeniti. 2. Poliklorirani bifenili (PCB-i) i poliklorirani terfenili (PCT-i): Direktivom 96/59/EZ usklađuju se zakoni država članica o nadziranom odlaganju PCB-a i PCT-a, dekontaminaciji ili odlaganju opreme koja sadrži poliklorirane bifenile i/ili odlaganju iskorištenih polikloriranih bifenila radi njihova potpunog uklanjanja. Komisija je usvojila strategiju Zajednice za dioksine, furane i poliklorirane bifenile (COM(2001)0593) kako bi se što više smanjilo otpuštanje tih tvari u okoliš, kao i njihovo uvođenje u hranidbeni lanac. Tom je strategijom uveden integrirani pristup kako bi se zajamčila potpuna kontrola problema povezanih s dioksinom i PCB- ima. 3. Odlagališta: Cilj je Direktive 1999/31/EZ spriječiti ili smanjiti nepovoljne učinke odlagališta otpada na okoliš, posebno na površinske vode, podzemne vode, tlo i zrak, kao i na ljudsko zdravlje. Direktivom se uspostavlja sustav dozvola za rad. Države članice moraju osigurati usklađenost uvjeta na odlagalištu sa zakonodavstvom te svake tri godine moraju izvještavati Komisiju o provedbi Direktive. Provedba je i dalje prilično nezadovoljavajuća, s obzirom na to da nisu sve odredbe prenesene u svim državama članicama te još uvijek postoji velik broj ilegalnih odlagališta. Komisija treba preispitati ciljeve u pogledu preusmjeravanja biorazgradivog otpada s odlagališta te će 2014. Parlamentu i Vijeću podnijeti izvješće o svojim saznanjima. 4. Spaljivanje otpada: Cilj je Direktive o spaljivanju otpada (2000/76/EZ) u što većoj mjeri spriječiti ili smanjiti onečišćenje zraka, vode i tla koje je uzrokovano spaljivanjem ili suspaljivanjem otpada. U studenom 2010. Direktiva o spaljivanju otpada stavljena je izvan snage Direktivom o industrijskim emisijama (2010/75/EU), koja je usvojena uz šest drugih direktiva o industrijskim emisijama, radi razjašnjavanja zakonodavstva o industrijskim emisijama i pojednostavljivanja njegove provedbe. Uloga Europskog parlamenta Parlament ima važnu ulogu u oblikovanju europske politike upravljanja prirodnim resursima i gospodarenja otpadom. Reagiravši na Komunikaciju Komisije o tematskoj strategiji za održivu uporabu prirodnih resursa, 2007. godine usvojio je izvješće o vlastitoj inicijativi. Parlament je pozvao na sveobuhvatniju strategiju, pozivajući Komisiju da postavi obvezujuće ciljeve i raspored. Strategijom nisu postignuti ciljevi Šestog akcijskog programa za okoliš. Nakon pregovora 2008. godine Parlament je usvojio Okvirnu direktivu o otpadu, kojom su postavljeni obvezujući ciljevi za 2020. Konačni tekst razlikuje se od prijedloga Komisije zahvaljujući inicijativi Parlamenta za: dodavanje ciljeva ponovne uporabe, recikliranja i obnavljanja; uvođenje petodijelne hijerarhije u gospodarenju otpadom kao „strukture prioriteta”; uključivanje članka kojim se zahtijeva da Komisija izvještava o stvaranju otpada u EU-u i sprječavanju nastajanja otpada te da iznese prijedloge o budućem sprječavanju djelatnosti povezanih s otpadom. Parlament je 2006. godine odigrao ključnu ulogu u donošenju Direktive o rudarskom otpadu, a u rezoluciji iz 2001. godine preporučio je poboljšanje provedbe Direktive 96/59 o odlaganju PCBa i PCT-a, doprinijevši time uvođenju strategije Zajednice za dioksine, furane i PCB-e. Tijekom postupka mirenja u pogledu baterija i akumulatora Parlament je pozvao na postavljanje ambicioznijeg cilja, podržao je uvođenje sustava zatvorene petlje za recikliranje svih količina olova i kadmija koje sadrže otpadne baterije te je tražio da sve države članice budu obvezane osigurati postizanje postavljenih ciljeva u svojim procesima recikliranja. Nova direktiva stupila je na snagu nekoliko mjeseci kasnije. JJ Lorenzo Vicario / Marcelo Sosa Iudicissa SEKTORSKE POLITIKE 280 5.4.8. Održiva potrošnja i proizvodnja Cilj je integrirane politike proizvoda svesti negativne učinke proizvoda na najmanju moguću mjeru (tijekom njihove izrade, uporabe ili odlaganja) praćenjem svih faza životnog vijeka proizvoda i djelovanjem u fazi u kojoj je to najučinkovitije. EU je razvio tu strategiju, kao i druge šire politike i inicijative s ciljem promicanja održive potrošnje i proizvodnje, ekoloških tehnologija i nanotehnologije. Pravna osnova Članak 191. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Postignuća a.Integrirana politika proizvoda (IPP) U Zelenoj knjizi Komisije o integriranoj politici proizvoda (COM(2001)0068) predstavljena je Strategija za osnaživanje i ponovno usredotočivanje politika zaštite okoliša povezanih s proizvodima u svrhu promicanja razvoja tržišta za ekološki prihvatljivije proizvode i poticanja javne rasprave. Ta je strategija usmjerena na tri faze u postupku donošenja odluka koje snažno utječu na učinke proizvoda na okoliš tijekom njihova životnog vijeka: • određivanje cijena proizvoda: provedba načela „onečišćivač plaća” i osiguravanje da cijene odražavaju troškove proizvoda za okoliš, npr. različitim oporezivanjem prema ekološkoj djelotvornosti, • izbor potrošača utemeljen na informacijama: povećanje potražnje za ekološki prihvatljivijim tehnologijama pomoću educiranja potrošača i tvrtki te pružanja razumljivih, relevantnih i vjerodostojnih informacija označivanjem proizvoda ili drugim lako dostupnim izvorima informacija te • ekološki dizajn: promicanje koncepta životnog vijeka u tvrtkama uz pomoć smjernica za ekološki dizajn i opće strategije za uključivanje ekoloških čimbenika u postupak dizajniranja. U kasnijoj komunikaciji pod naslovom „Integrirana politika proizvoda – razvijanje koncepta ekološkog životnog vijeka” (COM(2003)0302) Komisija je dodatno razradila svoju strategiju navevši niz mjera kojima se nastoji poboljšati učinak proizvoda na okoliš tijekom njegova cijela životnog vijeka. Komisija je pritom istaknula tri aspekta: „koncept životnog vijeka”, fleksibilnost političkih mjera i uključivanje zainteresiranih strana. U Komunikaciji se predlaže utvrđivanje i poticanje djelatnosti usmjerenih na proizvode koji imaju najveći potencijal za poboljšanje stanja okoliša. Taj bi se zadatak trebao izvesti u tri faze: 1) određivanjem prve skupine proizvoda s najvećim potencijalom za poboljšanje stanja okoliša, 2) ocjenjivanjem mogućih načina smanjivanja učinka nekih od odabranih proizvoda na okoliš tijekom njihova životnog vijeka i 3) osmišljavanjem političkih mjera za odabrane proizvode. Slični su ciljevi postav- ljeni i nedavno donesenim Planom za učinkovito gospodarenje resursima iz 2011. koji se oslanja na integriranu politiku proizvoda. U tom se planu predlažu načini na koje se može povećati produktivnost resursa i odvojiti gospodarski rast od uporabe resursa i utjecaja te uporabe na okoliš. b.Akcijski plan za održivu potrošnju, proizvodnju i industrijsku politiku U srpnju 2008. Komisija je predložila paket mjera i prijedloga o održivoj potrošnji i proizvodnji te održivoj industrijskoj politici kojima je cilj poboljšanje ekološke djelotvornosti proizvoda tijekom njihova životnog vijeka i podizanje svijesti potrošača te njihove potražnje za održivim proizvodima i proizvodnim tehnologijama. Ti su prijedlozi sastavni dio obnovljene Strategije održivog razvoja te se njima proširuju i dopunjuju postojeće politike, mjere i instrumenti EU-a. Paket se sastoji od pet elemenata: Komunikacije o Akcijskom planu za održivu potrošnju i proizvodnju i održivu industrijsku politiku (COM(2008)0397), Komunikacije o zelenoj javnoj nabavi (COM(2008)0400), dvaju prijedloga uredbi kojima se revidira sustav Zajednice za dodjeljivanje znaka za okoliš (COM(2008)0401) i sustav Zajednice za ekološko upravljanje i reviziju (EMAS) (COM(2008)0402) te prijedloga revizije Direktive o ekološkom dizajnu (COM(2008)0399). c.Dodjeljivanje znaka za okoliš i označivanje potrošnje energije Europski znak za okoliš dobrovoljan je sustav uspostavljen 1992. s ciljem poticanja tvrtki da na tržištu ponude proizvode i usluge koji ispunjavaju određene ekološke kriterije. Kriterije određuje i provjerava Odbor EU-a za znak za okoliš (EUEB), koji je također nadležan za uvjete ocjenjivanja i potvrđivanja kriterija. Kriteriji se objavljuju u Službenom listu Europske unije. Proizvodi i usluge kojima je dodijeljen znak za okoliš obilježeni su logotipom cvijeta, čime se omogućava da ih potrošači lako prepoznaju, bez obzira na to jesu li javni ili privatni kupci. Znak je dosad dodijeljen više od 3 000 proizvoda poput deterdženata, papira i cipela. Kriteriji za dodjelu znaka za okoliš ne temelje se samo na jednom činitelju, nego na istraživanjima koja analiziraju učinak pojedinog proizvoda ili usluge na okoliš tijekom njihova cijelog životnog vijeka, od prikupljanja sirovina u fazi pretproizvodnje do faza proizvodnje, distribucije i odlaganja proizvoda. U srpnju 2008. Komisija je predložila reviziju 281 5.4.Politika okoliša Uredbe o znaku za okoliš EU-a s ciljem rješavanja pitanja „održive proizvodnje” koje je bilo dijelom Akcijskog plana za održivu industrijsku politiku objavljenog u to vrijeme. Revidiranom Uredbom o znaku za okoliš EU-a (Uredba (EZ) br. 66/2010) nastoji se promicati uporabu dobrovoljnog sustava znaka zaštite okoliša, što se namjerava postići smanjivanjem troškova i broja birokratskih postupaka povezanih s primjenom pravila tog sustava. Direktivom 92/75/EEZ na razini EU-a uveden je sustav označivanja potrošnje energije kućanskih aparata (bijele tehnike). U skladu s tom direktivom, potencijalne potrošače se obavještava o stopama potrošnje energije svih dostupnih modela proizvoda pomoću oznaka i informacija u uputama za uporabu proizvoda. U lipnju 2010. revidirana je Direktiva o označivanju potrošnje energije 2010/30 kako bi se njezino područje primjene proširilo na širi raspon proizvoda, uključujući proizvode koji se koriste energijom i proizvode povezane s energijom. d. Ekološki dizajn Direktivom 2005/32/EZ uspostavljen je okvir za određivanje uvjeta ekološkog dizajna primjenjivih na proizvode koji se koriste energijom te se izmjenjuju direktive 92/42/EEZ, 96/57/EZ i 2000/55/EZ o uvjetima energetske učinkovitosti proizvoda poput kotlova, računala i televizora. U međuvremenu je Komisija postupkom komitologije usvojila nekoliko provedbenih mjera za direktivu o proizvodima koji se koriste energijom. Područje primjene te direktive bilo je ograničeno na proizvode koji se koriste energijom (ne uključujući prijevozna sredstva). Komisija je 2008. predstavila prijedlog njezine revizije kako bi se područje njezine primjene proširilo i na druge proizvode povezane s energijom, tj. na proizvode koji ne troše energiju tijekom uporabe, ali imaju neizravan utjecaj na potrošnju energije, poput aparata koji se koriste vodom, prozora ili izolacijskog materijala (Direktiva 2009/125/EZ). e.Sustav ekološkog upravljanja i revizije (EMAS) Sustav ekološkog upravljanja i revizije EU-a (EMAS) upravljački je alat kojime tvrtke i druge organizacije mogu ocjenjivati svoju ekološku djelotvornost, izvještavati o njoj te je poboljšavati. Sustav je dostupan tvrtkama od 1995., ali je prvotno bio ograničen na tvrtke u industrijskim sektorima. Međutim, EMAS je od 2001. dostupan svim gospodarskim sektorima, uključujući i pružatelje javnih i privatnih usluga. Uredba o EMAS-u drugi je put izmijenjena i promijenjena 2009. Uredba (EZ) br. 1221/2009 stupila je na snagu 11. siječnja 2010. i cilj joj je dodatno poticati organizacije na prijavu u sustav EMAS. f. Zelena javna nabava (GPP) Dvije nove direktive o javnoj nabavi (br. 2004/18/EZ i br. 2004/17/EZ) donesene su 2004. kako bi se po- jednostavili, pojasnili i modernizirali postupci javne nabave. U skladu s Akcijskim planom za održivu potrošnju i proizvodnju i održivu industrijsku politiku Komisija je poduzela mjere za daljnje jačanje GPP-a i davanje smjernica o tome kako smanjiti utjecaj potrošnje u javnom sektoru na okoliš i kako se koristiti GPP-om za poticanje inovacija u ekološkim tehnologijama, proizvodima i uslugama. U Komunikaciji objavljenoj u srpnju 2008. Komisija je predložila određivanje ciljeva za zelenu javnu nabavu povezanih sa zajedničkim kriterijima za takvu vrstu javne nabave u državama članicama (COM(2008)0400). Na razini EU-a Komisija je okvirno odredila kako bi do 2010. 50 % svih postupaka javne nabave trebalo biti zeleno. g.Akcijski plan za ekološke tehnologije (ETAP) Komisija je 2004. donijela Akcijski plan za ekološke tehnologije (ETAP) (COM(2004)0038) kojime se nastoji poticati razvoj i uporabu ekoloških tehnologija i povećati konkurentnost Europe na tom području. Plan se sastoji od pregleda obećavajućih tehnologija pomoću kojih bi se mogli riješiti glavni ekološki problemi, identificiranja, u suradnji sa zainteresiranim stranama, tržišnih i institucionalnih ograničenja koja sputavaju razvoj i uporabu određenih tehnologija te određivanja ciljanog paketa mjera. h.Nanotehnologija Komisija je 2005. predstavila komunikaciju pod naslovom „Nanoznanosti i nanotehnologije: Akcijski plan za Europu 2005. – 2009.” (COM(2005)0243), u kojem se definiraju mjere za „neposrednu provedbu sigurne, integrirane i odgovorne strategije za nanoznanosti i nanotehnologije”. Kako bi se osigurala usklađenost svih vrsta primjene i uporabe nanoznanosti i nanotehnologija s visokom razinom javnog zdravlja, sigurnosti, zaštite potrošača i radnika te zaštite okoliša za koje se EU zalaže, Komisija je najavila regulatorni pregled zakonodavstva EU-a u relevantnim sektorima (uključujući registraciju, evaluaciju, autorizaciju i ograničavanje kemikalija. U tu svrhu Komisija je 2008. predstavila komunikaciju pod naslovom „Regulatorni aspekti nanomaterijala” (COM(2008)0366), u kojoj se zaključuje kako se rizici povezani s nanomaterijalima mogu rješavati u okviru postojećeg zakonodavstva, ali se uvažava i mogućnost potrebe za izmjenom postojećeg zakonodavnog okvira u skladu s novim informacijama koje će nam u budućnosti biti na raspolaganju. Uloga Europskog parlamenta Strategija integrirane politike proizvoda (IPP) predstavljena u Zelenoj knjizi Komisije u potpunosti je usklađena s ciljevima i idejama Europskog parlamenta, što je naglašeno u raznim prilikama. EP je istaknuo potrebu da se ekološki kriteriji uvrste u postupke javne nabave na razini država te je ustvrdio SEKTORSKE POLITIKE 282 kako je trebalo izraditi podrobniju studiju o uspjesima i neuspjesima postojećih sastavnica IPP-a, kao što su sustav znakova zaštite okoliša EU-a i direktiva o ambalaži. Parlament je također izrazio žaljenje zbog nedostatka jasnih ciljeva s vremenskim rokovima te zbog nedostatka metoda i pokazatelja za praćenje IPP-a. EP je odigrao važnu ulogu pri uvođenju odredbi kojima se omogućava zelenija javna nabava u direktive o javnoj nabavi. Potpisivanjem „Izjave EMAS” 24. siječnja 2006. EP se obvezao osigurati usklađenost svojih aktivnosti s trenutačnim najboljim praksama u ekološkom upravljanju. Parlament je 2007. godine dobio certifikat ISO 14001.2004 te je registriran u sustavu EMAS. u Europi (2011/2068(INI)). U tom se dokumentu Parlament bavi pitanjima koja se tiču prioritetnih mjera, programima za budući rast, čimbenicima za preobrazbu gospodarstva, prirodnim kapitalom i ekosustavnim uslugama, gospodarenjem i praćenjem te međunarodnim aspektom učinkovitoga gospodarenja resursima. Tijekom rasprava o reviziji Direktive o proizvodima koji se koriste energijom 2008. godine, Odbor za okoliš EP-a predložio je širenje područja primjene spomenute direktive na sve proizvode. Time bi se omogućilo donošenje opće direktive o ekološkom dizajnu na razini EU-a. Međutim, to stajalište nije podržano na plenarnoj sjednici već je prihvaćen prijedlog Komisije da se područje primjene Direktive 2005/32/EZ proširi samo na „proizvode povezane s energijom”. U ožujku 2013. parlamentarni zastupnici Komisiji su postavili pitanje o uporabi znaka za zaštitu okoliša u turizmu kao grani industrije. Povjerenik Tajani dao je pozitivan odgovor, naglasivši kako se taj sektor potiče na prijavljivanje za znak EU-a za zaštitu okoliša (za hotele i kampove). Tvrtkama u tom sektoru također se pruža podrška pri uvođenju mjera i postupaka za izdavanje certifikata u okviru EMAS-a. Parlament je u svibnju 2012. usvojio izvješće o vlastitoj inicijativi o učinkovitom gospodarenju resursima Komisija je u veljači 2013. u odgovoru na pitanje zastupnika Parlamenta Matthiasa Grootea dala pojašnjenja o nizu problema povezanih s primjenom označivanja potrošnje energije u sektoru prometa te je najavila reviziju direktive kojom se regulira to područje, kao i reviziju aspekata nadzora tržišta povezanih s njome tijekom 2014. JJ Marcelo Sosa Iudicissa 283 5.4.Politika okoliša 5.4.9.Kemikalije Cilj je propisa EU-a o kemikalijama ukloniti prepreke trgovini te zaštititi zdravlje ljudi i okoliš. Zakonodavstvo EU-a o upravljanju kemikalijama čine propisi o prodaji i uporabi posebnih kategorija kemijskih proizvoda, paket usklađenih ograničenja za stavljanje na tržište i uporabu posebnih opasnih tvari i pripravaka, te propisi o teškim nesrećama i izvozu opasnih tvari. U tom je pogledu najveće postignuće na razini EU-a Uredba REACH kojom se uređuje registracija, evaluacija, odobravanje i ograničavanje takvih tvari, te ograničenja koja se na njih primjenjuju. Pravna osnova Članci 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Postignuća a.Registracija, evaluacija, odobravanje i ograničavanje kemikalija: REACH Politika EU-a o kemikalijama doživjela je radikalne promjene uvođenjem Uredbe 1907/2006/EZ o registraciji, evaluaciji, odobravanju i ograničavanju kemikalija (Uredba REACH) 2006. godine. Uredba je stupila na snagu 1. lipnja 2007. uspostavivši novi pravni okvir za regulaciju razvoja i testiranja kemikalija, njihovu proizvodnju, stavljanje na tržište i korištenje u procesima. Cilj je Uredbe REACH osigurati bolju zaštitu ljudi i okoliša od mogućih kemijskih opasnosti te promicati održivi razvoj. Iako su prethodni propisi EU-a već zabranili neke štetne kemikalije (npr. azbest), nije bilo dovoljno informacija o djelovanju mnogih tvari koje su stavljene na tržište prije 1981. kada je uvedena obveza testiranja novih tvari i osiguravanja informacija o njima. Takve tvari predstavljaju približno 99 % ukupne količine tvari dostupnih na tržištu, no nisu bile dostupne informacije o njihovu negativnom djelovanju. Uredbom REACH uveden je jedinstveni sustav za sve kemikalije te je ukinuta razlika između „novih” (uvedenih na tržište od 1981.) i „postojećih” kemikalija (na popisu prije 1981.). Ona obvezu dokazivanja procjene rizičnosti tvari prebacuje s javnih tijela na industriju. Također poziva na zamjenu najopasnijih kemikalija alternativnim proizvodima. Europska agencija za kemikalije sa sjedištem u Helsinkiju, koja je osnovana tom Uredbom odgovorna je za upravljanje njezinim tehničkim, znanstvenim i administrativnim aspektima te osiguravanje njezine dosljedne primjene. Prvotni posao agencije iz Helsinkija bilo je upravljanje šestomjesečnim postupkom predregistracije u okviru kojeg su poduzeća morala poslati informacije o osnovnim tvarima korištenim u proizvodnji, podatke o poduzeću i očekivani datum registracije. Popis koji je tako nastao i koji je objavila Europska agencija za kemikalije sadrži oko 143 000 tvari za koje je predregistraciju napravilo 65 000 poduzeća. Te su informacije korištene da bi se pokrenula faza registracije koja će trajati do 2018. Studeni 2010. bio je prvi rok do kojeg su poduzeća trebala obaviti registraciju: (i) najopasnijih tvari (karcinogenih i mutagenih tvari te tvari štetnih za reproduktivni sustav) koje se proizvode ili uvoze u količinama od jedne ili više tona godišnje; (ii.) tvari koje su vrlo toksične za vodeni okoliš, u količinama od 100 ili više tona godišnje; i (iii) svih tvari u količinama od 1 000 ili više tona godišnje. Svibanj 2013. rok je do kojeg poduzeća moraju obaviti registraciju svih tvari koje se postupno uvode (kako je definirano u uredbi REACH), a proizvode se i uvoze u EU u količinama od 100 ili više tona godišnje. Revizija uredbe REACH objavljena u veljači 2013. imala je ohrabrujuće rezultate. b. Klasifikacija, pakiranje i označivanje Kemikalije se proizvode te se njima trguje na svjetskoj razini, a opasnosti od njih jednake su svugdje u svijetu. Stoga se opisi opasnosti pojedinih proizvoda ne bi smjeli razlikovati među državama. Primjena jednakih kriterija za utvrđivanje tih opasnosti te jednakog označivanja za njihov opis omogućit će veću stalnost i transparentnost razine zaštite zdravlja ljudi i okoliša te usporedivost te razine u cijelom svijetu. Direktiva 67/548/EEZ (kako je izmijenjena) predviđa jedinstveni postupak pružanja informacija u EU-u o klasifikaciji, pakiranju i označivanju opasnih tvari. Direktiva 1999/45/EZ odnosi se na klasifikaciju, pakiranje i označivanje opasnih pripravaka (tj. mješavina ili otopina dviju ili više tvari, uključujući boje, otapala, legure i pesticide). Uredba REACH ne uključuje propise o klasifikaciji, pakiranju i označivanju te se zahtjevi utvrđeni u navedenim direktivama primjenjuju i tijekom prijelaznog razdoblja, iako su izmijenjeni (Direktivom 2006/121/EZ) kako bi bili u skladu s Uredbom REACH. Cilj je Uredbe 1272/2008/EZ o klasifikaciji, označivanju i pakiranju tvari i mješavina, koja je donesena 2008. godine, usklađivanje sustava EU-a s globalnim usklađenim sustavom (GHS) UN-a. c.Teške nesreće Nakon nesreće u Italiji, u Sevesu, 1976. godine, Europska je unija poduzela mjere kako bi spriječila teške nesreće kao što su požari i eksplozije. Cilj je Direktive Seveso 82/501/EEZ (kako je izmijenjena) spriječiti takve nesreće i umanjiti posljedice nesreća tako da se zahtijevaju sigurnosna izvješća, planovi u slučaju nesreće te informiranje javnosti. Direktiva SEKTORSKE POLITIKE 284 Seveso II (96/82/EZ) iz 1996. o nadzoru opasnosti kod teških nesreća koje uključuju opasne tvari uvela je nove zahtjeve u pogledu sustava upravljanja sigurnošću, planova u slučaju nesreće i planiranja korištenja prostora te strože odredbe o kontrolama koje provode države članice. Njome se prenose obveze EU-a iz Konvencije iz Espooa o procjeni utjecaja industrijskih nesreća na okoliš izvan državnih granica. U kontekstu teških industrijskih nesreća (u Francuskoj u Toulouseu, u Rumunjskoj u Baia Mareu te u Nizozemskoj u Enschedeu) i na temelju studija o karcinogenim tvarima i tvarima opasnim za okoliš, Direktiva Seveso II proširena je Direktivom 2003/105/
© Copyright 2024 Paperzz