CRNA GORA
MINISTARSTVO FINANSIJA
PROCJENA RIZIKA OD KORUPCIJE
U OBLASTIMA OD POSEBNOG RIZIKA1
Podgorica, jul 2011. godine
1
Strategija za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 2010 -2014. godine
Uvod
Ovaj dokument predstavlja realizaciju mjere 4.2.2 iz Akcionog Plana za praćenje sprovoĎenja preporuka iz
Mišljenja Evropske komisije2, koji je Vlada Crne Gore usvojila 17. februara 2011. godine. Naime, u
Analitičkom izvještaju Evropske komisije, dostavljenom uz prethodno navedeno Mišljenje, navodi se da
poboljšanom strateškom okviru za borbu protiv korupcije nedostaje „zadovoljavajuća procjena rizika“3.
Strategija za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 2010 – 2014. i prateći Akcioni plan
za period 2010 – 2012., već identifikuju oblasti »od posebnog rizika«, i to: proces privatizacije, javne
nabavke, urbanizam, lokalnu samoupravu, obrazovanje i zdravstvo. S tim u vezi, postavilo se legitimno
pitanje izrade procjene rizika u ovim oblastima, iako to predstavlja neku vrstu retroaktivnog procesa. U
suštini, procjena rizika od korupcije u pojedinim sektorima je faza koja prethodi utvrĎivanju strategije i
akcionog plana, koji onda treba da se strateški odrede prema stepenu rizika i utvrde odgovarajuće ciljeve i
mjere4. Nadalje, pod terminom procjena rizika od korupcije, podrazumjeva se proces identifikacije
organizacionih faktora (unutrašnjih i vanjskih), koji pogoduju ili mogu pogodovati koruptivnom ponašanju
unutar odreĎenih javnih politika, kao i formulisanje preporuka u smjeru otklanjanja ili smanjenja neţeljenih
efekata. Ipak, činjenica da su prethodno pomenuti strateški dokumenti podloţni izmjenama i da se
pripremaju za odreĎeni srednjeročni period, procjena rizika koja je sadrţana u ovom dokumentu će
posluţiti upravo u te svrhe5.
U cilju što efikasnijeg ispunjenja pomenute mjere, kao nosilac posla, Uprava za antikorupcijsku inicijativu
(UAI) je, u saradnji sa Kancelarijom Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) u Podgorici i
Delegacijom Evropske unije u Crnoj Gori, izradila projekat podrške za izradu „Procjene rizika od korupcije u
posebno osjetljivim oblastima “, koje su kao takve prepoznate u pomenutim strateškim dokumentima. U
okviru tog projekta, u skladu sa procedurama UNDP-ija, odabrana su četiri konsultanta, koji su bili zaduţeni
da u periodu od 12. maja do 20. juna 2011. godine naprave nacrt predmetnog dokumenta, vodeći se pritom
slijedećim osnovnim principima:
 Upotrebna vrijednost. Procjena rizika treba istinski da doprinese unapreĎenju napora koje Crna
Gora ulaţe u borbu protiv korupcije, naročito u pogledu strateških politika, te da osnaţi i doda novu
vrijednost povezanim procesima; takoĎe, dokument se se nastavlja na prethodno učinjen rad, i ne
predstavlja dupliciranje sa drugim analizama.
 Izvodljivost. Predloţeni pristup treba da je izvodljiv u zadatom vremenskom roku (mjesec dana) i
u okviru raspoloţivih sredstava, uzimajući u obzir brojna ograničenja ali i prednosti u vezi sa
drugim paralelnim procesima (npr. revizija Akcionog plana za period 2010 – 2012. je u toku). To
ukazuje na potrebu za postizanjem zadovoljavajućeg kompromisa izmeĎu realističnog, izvodljivog
pristupa i idealnog scenarija koji moţda nije ostvariv u ovom momentu.
 Konsenzus. Osigurati da se ključni partneri (prije svega Vlada, UAI, Delegacija EU i civilni sektor)
naĎu na istim pozicijama po pitanju procjene rizika, odnosno da imaju zajedničko shvatanje
pristupa koji je potrebno slijediti, kako bi konačni proizvod u najvećoj mogućoj mjeri odgovorio
njihovim očekivanjima.
Evropska komisija, 9.11.2010., COM(2010) 670.
Evropska komisija, 9.11.2010., SEC(2010) 1334, str. 20.
4 Vidjeti šematski prikaz strateškog ciklusa, str. 5 i 6
5 Trenutno se privodi kraju rad na reviziji Akcionog plana 2010-2012
2
3
2
S tim u vezi, sačinjen je i metodološki pristup za izradu ovog dokumenta. On polazi od činjenice da u Crnoj
Gori ne nedostaje istraţivanja, ocjena integriteta i sličnih analiza kad je u pitanju korupcija, ali da ona nijesu
u dovoljnoj mjeri povezana sa konkretnim strateškim opredjeljenjima, izraţenim u Strategiji i Akcionom
planu za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, kao ni u posebnim sektorskim akcionim
planovima. Stoga, cilj je ove procjene rizika da njena metodologija, nalazi i preporuke budu osnov za dalje
formulisanje i unapreĎenje strateških dokumenata. TakoĎe, ukoliko se taj način djelovanja pokaţe kao
uspješan, moguće ga je primijeniti i na ostale oblasti koje su ništa manje ključne, odnosno osjetljive kad je
u pitanju borba protiv korupcije, kao npr. pravosuĎe, organi za sprovoĎenje zakona (policija), drţavna
uprava, turizam itd. Upravo iz ovih razloga, nakon usvajanja ove Procjene rizika, Vlada bi na osnovu iste
metodologije trebalo da nastavi sa procjenom rizika i u drugim pomenutim oblastima, a sve u cilju bolje
pripreme za slijedeći strateški ciklus.
U skladu s navedenim, metodološki pristup procjeni rizika se sastoji od slijedećih faza:
1) prikupljanje i sumiranje postojećih procjena o integritetu/postojanju korupcije, naročito u
predmetnim oblastima (kroz analizu dostupnih izvještaja i strukturirane konsultacije sa relevantnim
subjektima), i
2) integrisanje tih podataka u jedinstveni dokument procjene rizika u predmetnim oblastima, te
formulisanje preporuka za unapreĎenje strateškog antikorupcijskog okvira.
U ovom kontekstu, naročita paţnja je posvećena konsultacijama sa svim relevantnim subjektima, prije
svega institucijama koje su nosioci obaveza shodno Akcionom planom, ali i ključnim akterima u nevladinom
sektoru. S tim u vezi, za pohvaliti je nivo učešća navedenih subjekata u konsultacijama koje su prethodile
izradi ovog dokumenta. TakoĎe, tokom cijelog procesa izrade ovog dokumenta obezbijeĎen je visok stepen
koordinacije izmeĎu UAI, UNDP i Delegacije EU. Delegacija EU je dostavila kratko mišljenje i sugestije
Generalnog Direktorata EK za unutrašnje poslove na dokument (dana 7. Jula 2011. godine elektronskom
poštom – Prilog 1). Aktivnost i dokument ocijenjeni su pozitivno, a preporučeno je da se aktivnost procjene
rizika redovno ponavlja i za druge oblasti ključne za borbu protiv korupcije. Svi komentari i sugestije od
strane Delegacije uvaţeni su u ovom dokumentu.
Kako dati vremenski okvir nije bio najoptimalniji za temeljnu procjenu rizika, potrebno je naglasiti da je ovaj
dokument tek početak jednog procesa koji će se razvijati tokom vremena i prilikom izrade novih strateških
dokumenata. Cilj je bio dobiti što objektivniju metodološku osnovu i kriterijume za procjenu rizika u zadatom
vremenskom periodu.
I. ZAJEDNIČKI RIZICI ZA PREDMETNE OBLASTI
Imajući u vidu da su u toku izmjene i dopune nekoliko vaţnih antikorupcijskih zakona (Zakon o drţavnoj
upravi, Zakon o drţavnim sluţbenicima i namještenicima, Zakon o sukobu interesa i Zakon o javnim
nabavkama), u nastavku slijede preporuke koje tretiraju rizike zajedničke za šest oblasti koje su predmet
ove analize, a tiču se ovih zakona:
Sukob interesa
3
 Propisati jasnu i nedvosmislenu definiciju i status javnih funkcionera, kako bi sva lica imenovana od
strane Vlade ili Skupštine bila obuhvaćene odredbama Zakona o sukobu interesa (npr. Savjet za
privatizaciju i kapitalne projekte, Savjet za visoko obrazovanje, Drţavna revizorska institucija, itd.).
 Ograničiti trajanje mandata javnih funkcionera u organima nadleţnim za sprovoĎenje propisa i
politika u predmetnim oblastima.
 Proširiti spektar postojećih sankcija tako da obuhvate razriješenje lica, kao i zabranu vršenja javne
funkcije u narednom mandatu.
 Propisati nespojivost obavljanja izvršne funkcije na lokalnom (predsjednik opštine) i zakonodavne
na drţavnom nivou (poslanik).
Javna uprava i integritet
 Regulisati na jedinstven način izbor rukovodećeg kadra organa na drţavnom i lokalnom nivou, čiji
status nije obuhvaćen postojećim Zakonom o drţavnim sluţbenicima i namještenicima (regulatorne
agencije, savjeti, itd.), kako bi se obezbijedila transparentnost postupka i definisali minimalni
profesionalni uslovi za zasnivanje radnog odnosa, visina dohotka, i drugo.
 Obavezu usvajanja planova integriteta i izvještavanja o njihovoj realizaciji propisati za sve organe
javne uprave (drţavna uprava i lokalna samouprava), javne sluţbe i ustanove, kao i druge subjekte
sa javno-pravnim ovlašćenjima.
 Do usvajanja propisa koji će regulisati obavezu donošenja planova integriteta u javnoj upravi,,
institucije ključne za za predmetne oblasti trebalo bi da usvoje sopstvene planove integriteta (na
način kako su to uradile Uprava carina, Poreska uprava i Uprava za antikorupcijsku inicijativu).
 Uspostaviti interne kanale za prijavu neregularnosti i sumnje u postojanje korupcije u svim
institucijama.
Javne nabavke
 Propisati ex post facto kontrolu izvršenja ugovora o javnim nabavkama, naročito u oblastima
zdravstva i lokalne samouprave, te ojačati internu kontrolu, u skladu sa preciznim tehničkim
specifikacijama i tipskim uslovima.
 Propisati obavezu pribavljanja izjave o integritetu svih subjekata u postupku javnih nabavki, koji se
ne odnose samo na naručioce (javni organi), već i na privatni sektor, kao i mehanizam provjere
takvih izjava.
 Propisati sankcije za diskriminatorski tretman i favoriziranje u javnim nabavkama.
Na kraju, ali ne i manje vaţno, svaka od šest ključnih oblasti naglašava potrebu strukturiranog izvještavanja
od strane Tripartitne komsije (policija, tuţilaštva, sudovi), kako bi se jasno uočili tokovi korupcije. Trenutno
takvih izvještaja nema, jer dosadašnje statistike Tripartitne komsije objedinjuju sva dijela sa elementima
korupcije, bez strukture po oblastima, pa se i ne moţe zaključiti da li su oblasti od poebnog rizika
obuhvaćene tom statistikom.
Zbog toga, biće potrebno revidirati način izvještavanja Tripartitne komisije, kao bi se došlo do niza
konkretnih brojki, tj. podataka o korupciji u svakoj od oblasti, a sve u cilju boljeg sagledavanja: a) broja
otkrivenih slučajeva korupcije; b) broja primljenih prigovora; c) količine novca koja je uključena; d) broja
presuda, itd. Ovako strukturiran izvještaj će direktno ukazati na situaciju u pojedinim oblastima i probleme
vezane za borbu protiv korupcije u svakoj od njih.
4
II. METODOLOGIJA ZA PROCJENU RIZIKA
Metodologija je neophodan prvi korak kojim se postavlja jedinstven organizacioni i metodološki okvir za
procjenu rizika od korupcije u šest predmetnih oblasti, a koji se sastoji od: ciljeva, načela, faza, metoda,
tehnika i rezultata procjene. Kao što je već pomenuto, pod pojmom procjena rizika od korupcije
podrazumjeva se: 1) proces identifikacije niza faktora koji pogoduju ili mogu da pogoduju koruptivnom
ponašanju u institucijama sistema, i 2) formulisanje konkretnih preporuka pomoću kojih bi se takvo
ponašanje eliminisalo ili što je više moguće ublaţilo. Drugim riječima, veoma je vaţno istaći da procjena
rizika o kojoj je ovdje riječ nije utvrĎivanje da li korupcije ima ili nema u odreĎenoj oblasti, već na koji način
pojedini nezavisni elementi (spoljašnji) mogu stvoriti rizične „zone“ za razvijanje korupcije, i koji to zavisni
(unutrašnji) faktori, npr. ponašanja pojedinaca, institucionalna kultura itd., mogu doprinijeti širenju
koruptivnih pojava.
Prema tome, u cilju kvalitetne procjene rizika od korupcije u predmetnim oblastima, ova studija se
pridrţavala, izmeĎu ostalog, i metoda prema kojima se procjena nije direktno bavila koruptivnim radnjama,
već se više fokusirala na specifične prakse unutar odreĎene institucije, koje bi mogle kompromitovati
kapacitet te institucije da vrši zadatu funkciju na nepristrasan i odgovoran način.
Metodologija koja je utvrĎena za ove potrebe moţe biti korištena i u resornim ministarstvima i drugim
institucijama kao sredstvo za samoprocjenu rizika od korupcije, a istovremeno odgovara jednom od ciljeva
ovog dokumenta, a to je utvrĎivanje kvalitetnog okvira za evaluaciju trenutnog i budućeg strateškog okvira
za borbu protiv korupcije.
U skladu sa navedenim, metodologija za procjenu rizika od korupcije se sastoji iz dva dijela:
1) Procjena preduslova za nastanak rizika (nezavisni faktori), i
2) Procjena samih rizičnih pojava (zavisni faktori).
Šematski prikaz ciklusa procjene rizika i izrade strateških dokumenata.
1. Procjena preduslova za nastanak rizika
(nezavisni faktori, koji mogu da utiču na stvaranje rizičnih „zona“ – u zakonskom, institucionalnom,
strateškom, kadrovskom okviru, itd.)
2. Procjena rizičinih pojava
(zavisni faktori, kao što su institucionalna kultura, transparentnost, dobra uprava, odgovornost, i dr.
3. Preporuke za otklanjanje ili smanjenje rizika
(odnose se i na preduslove i na rizične pojave)
5
4. Formulisanje strateških ciljeva i mjera
(nacionalna i sektorske strategije, akcioni planovi, indikatori)
5. Evaluacija učinaka strateških ciljeva i mjera i ponovna procjena rizika
(krajem strateškog ciklusa uraditi evaluaciju i ponoviti procjenu rizika kao osnov za novi strateški ciklus)
Dakle, procjena rizika obuhvata prva tri od pet elemenata strateškog ciklusa.
1) Procjena preduslova za nastanak rizika
U ovom dijelu analizirani su slijedeći parametri koji mogu da utiču na pojavljivanje rizika od korupcije u
predmetnim oblastima:
 zakonodavni okvir,
 institucionalni okvir,
 strateški okvir,
 sprovoĎenje zakonodavnog i instituconalnog okvira,
 kadrovska politika, i
 odnos prema rezultatima analiza i istraţivanja u oblastima od posebnog rizika.
Svaki parametar se sastoji iz dva dijela: analize stanja i preporuka. Analitički dio predstavlja kritički osvrt na
postojeće stanje i uočavanje potencijalnih „sivih zona“, koje mogu biti plodno tlo za nastanak korupcije (npr.
nejasne i nedoslijedne zakonske odredbe, ne postojanje odgovarajućih sankcija, nedovoljni stručni
kapaciteti u institucijama, i sl.), dok preporuke formulišu potrebe za unapreĎenjem analiziranih parametara.
Nakon procjene preduslova za nastanak rizika (prva faza), drugi dio metodološkog pristupa procjeni rizika
sastoji se od izvještaja po oblastima o pojedinim rizičnim pojavama, do kojih se došlo kroz analizu
dokumentacije i razgovore obavljene u pojedinim institucijama (druga faza).
2) Procjena rizičnih pojava
Kako bi se olakšao pristup u procjeni rizičnih pojava, utvrĎen je zajednički okvir za sve oblasti, na osnovu
kojeg su vršeni razgovori u insitucijama. Taj okvir predstavlja samo početni korak, nakon kojeg su se
razgovori prilagoĎavali karakteristikama i nadleţnostima institucije i oblasti koja se analizirala. U narednoj
tabeli predstavljena je metoda na osnovu koje se došlo do rezultata u drugoj fazi procjene:
Metoda za pripremu intervjua za utvrđivanje otpornosti institucija na rizike od korupcije.
Br.
1.
Aspekt
Postojanje antikorupcijskih
odredbi
Mogući problem
Nepostojanje, nejasnoća ili
nepotpunost odredbi
6
Potencijalni rizik
Neujednačen postupak za
sprovoĎenje;
Visok prag tolerancije za zloupotrebe;
2.
Sadrţaj antikorupcijskih odredbi
Nedovoljnan preventivni karakter
odredaba
3.
Upoznatost sa antikorupcijskim
odredbama
Nedovoljna upoznatost sa
odredbama
4.
5.
Primjena
Postojanje posebnih odredbi o
rukovoĎenju povjerljivim
informacijama
Neadekvatna primjena odredbi
Nedostatak, nepoznavanje i/ili
neprimjenjivost odredbi
6.
Postojanje posebnih odredbi o
rukovoĎenju budţetskim
sredstvima
Nedostatak, nepoznavanje i/ili
neprimjenjivost odredbi
7.
Isto kao pod 6.
8.
Postojanje posebnih propisa o
privatnom korištenju javnih
dobara ili usluga
Odabir zaposlenih/kadra
9.
Opis radnog mjesta
10.
Istovremeno interno i eksterno
oglašavanje radnih mjesta
Nepostojanje, neaţuriranost,
nepotpunost ili neprecizno formulisan
opis radnog mjesta
Mnogo osjetljivih (rizičnih) aktivnosti u
okviru jednog radnog mjesta
11.
Prisustvo „sivih zona“
12.
Konsultacije i odgovornost
13.
Postojanje nadzora
14.
Paţnja posvećena integritetu
Nedovoljna paţnja zaposlenog
osoblja naspram izvršavanja obaveza
prijave korupcijskog djelovanja
Neformalna ovlaštenja su većeg
obima od formalno dozvoljenih
Nepostojanje prethodnih konsultacija,
niti post facto evaluacije;
Rukovodilac /direktno nadreĎeni/ nije
dostupan za brzu konsultaciju
Nepostojanje ili mali broj konsultacija
posvećenih integritetu (manje od
jedom mjesečno)
7
Diskreciono djelovanje prilikom
odlučivanja;
Uspostavljanje ad-hoc struktura za
sprovoĎenje;
Pritisak hijerahije na odluke o
sankcijama protiv pojedinaca.
Mali broj ili nepostojanje odredbi o
prevenciji samostalnog djelovanja
rukovodećeg kadra u instituciji;
Nedovoljnan broj kontrolnih
elemenata unutar postupka nadzora;
Neujednačenost u primjeni odredbi;
Prevelik stepen diskrecionog
odlučivanja;
Svojevoljnost u primjeni
Visok prag tolerancije za „curenje“
informacija;
Nepostojanje mehanizma ranog
otkrivanja »curenja« informacija;
Smanjena lična opreznost;
Visok prag tolerancije prema
malverzacijama;
Nepostojanje mehanizma ranog
otkrivanja zloupotrebe budţeta;
Pritisak hijerarhije da se ne zabiljeţe
malverzacije;
Isto kao pod 6.
Nedovoljan uvid u integritet osoba
koje se zapošljavaju;
Nedovoljna paţnja naspram osjetljivih
aspekata novog radnog mjesta;
Svojevoljnost kod donošenja odluke o
zapošljavanju
Nejasnoće u pogledu ovlaštenja i
duţnosti;
Diskreciono djelovanje nadreĎenih;
Neadekvatna raspodjela radnih
zadataka;
Nepostojanje volje da se odvoje
zadaci;
Nejasnoće u pogledu zakonitosti
djelovanja i odluka
Neprovjerena zakonitost;
Greške nijesu uočene niti korigovane;
Korekcija eventualno moguća samo
kod povremenih grešaka;
Samostalno djelovanje;
Diskreciono odlučivanje
Diskreciono odlučivanje;
Nedovoljna kontrola kolektiva;
Nedovoljna obavještenost i
nepostojanje mehanizama za
15.
Razgovori o ocjeni rada
zaposlenih
VoĎenje razgovora manje od jednom
godišnje i/ili nepridavanje paţnje
osjetljivim (rizičnim) aspektima
radnog mjesta
Rukovodilac /direktno nadreĎeni/ nije
upoznat sa spoljnim kontaktima
zaposlenih
16.
Spoljni kontakti
17.
Djelovanje u lošoj vjeri (mala
fide) zaposlenih
18.
Pokloni, dodatni izvori prihoda
19.
Zakonitost naspram efikasnosti
Preveliki akcenat na efikasnosti na
uštrb zakonitosti u postupanju i
odlučivanju
20.
Komunikacija
Neefikasna interna komunikacija
Nepostojanje, nepoznavanje i/ili
nesprovoĎenje smjernica (uputstava)
o postupanju sa zaposlenima zbog
djelovanja u lošoj vjeri.
Nejasni propisi
sankcionisanje nepoštovanja
zakonskih obaveza koje proističu iz
odredabi o integritetu
Neadekvatna kontrola, usmjeravanje,
nadzor i korekcija;
Smanjena svijest o vaţnosti ocjene
rada za profesionalno napredovanje.
Neadekvatna kontrola;
Smanjena mogućnost za
identifikovanje spoljnih rizičnih
kontakata (van hijerarhijske
nadreĎenosti);
Samostalno djelovanje zaposlenih
(na svoju ruku);
Nedosljedan pristup i svojevoljnost u
postupanju;
Nepostojanje svijesti o posljedicama
koruptivnog ponašanja;
Prevelik pritisak usljed kojeg se
pojmovanje integriteta ne svodi na
zakonsku definiciju, već na onu koja
je nametnuta »odozgo« i usljed koje
se ne poduzimaju nikakve akcije,
Pritisak da se zaobiĎu procedure koje
bi zbog duţine trajanja odvukle
potencijalne investitore.
Jaz izmeĎu rukovodstva institucije i
zaposlenih;
Zaključci koji su izvedeni na osnovu istraţivanja (postojeća istraţivanja, analize i izvještaje u pojedinim
oblastima i razgovori u institucijama) i u skladu sa prikazanom metodologijom su, u pojedinim situacijama,
bili različiti od viĎenja nadleţnih institucija, ali nijesu sačinjeni na način da se mišljenje tih institucija ne
uvaţi. Tamo gdje je neslaganje bilo izraţeno, to je izričito i pomenuto u dokumentu.
Prije detaljnog pregleda nalaza procjene preduslova za nastanak rizika i samih rizičnih pojava, slijedi saţeti
pregled svih preporuka za šest oblasti od posebnog rizika.
III. SAŢETI PREGLED PREPORUKA ZA OTKLANJANJE RIZIKA OD KORUPCIJE U PREDMETNIM
OBLASTIMA
Parametri
Zakonodavni
okvir
Institucionalni
okvir
Strateški okvir
SprovoĎenje
pravnog i
institucionalno
g okvira
Kadrovska
politika
1) Unijeti
odgovarajuće
1)Investiciono razvojnom
1) Uvesti
mehanizam
Transparentno
st procesa
1) Uvesti jasne
kriterijume za
Oblasti
Proces
privatizacij
8
Odnos prema
rezultatima
prethodnih
analiza i
istraţivanja u
posebno
osjetljivim
oblastima
1) Uvesti
izjave o
Rizične
pojave
1. Pojačati
kontrolu
e
antikorupcijske
odredbe
(sukob
interesa,
integritet,
prijava
korupcije,
etički kodeks),
sa
mehanizmom
praćenja
njihove
implementacij
e, u Zakon o
privatizaciji
privrede, kao i
u set zakona
iz šireg
zakonskog
okvira kojim se
ureĎuje oblast
privatizacije.
2) Izjednačiti
status članova
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte sa
statusom
ostalih javnih
funkcionera, u
pogledu broja
vršenja javnih
funkcija i
obaveze
prijave
prihoda,
davanja izjava
o integritetu i
sl.
3) Uskladiti
Zakon o
koncesijama
sa EU
zahtjevima i
dobrom
evropskom
paksom i
propisati u
njemu jasne
antikorupcijske
odredbe
(slično kao u
preporuci 1),
koordinirano
fondu dati
institucionalno
veći značaj u
odnosu na
kapacitete i
iskustvo koje
ima u
dosadašnjem
procesu
privatizacije, i
omogućiti da
prati izvršenje
privatizacionih
ugovora za
preduzeća i
van njegovog
portfelja.
2) Precizirati
nadleţnosti
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte, a dio
tih nadleţnosti
prenijeti na
druge
institucije koje
se bave
poslovima
privatizacije,
npr.
Investicionorazvojni fond;
takoĎe,
precizirati
budući
nezavisni
mehanizam za
kontrolu
poslovanja
privatizovanih
monopolskih
kompanija.
3) Komisiji za
praćenje i
kontrolu
postupka
privatizacije
pruţiti tehničku
i stručnu
podršku, kako
bi kvalitetno
obavljala
poslove iz
svoje
praćenja
javnih
rasprava o
privatizacijam
a preduzeća
koja su od
posebnog
interesa za
javnost (u
oblasti
energetike,
saobraćaja,
turizma),
kojim će se
obezbijediti
uvaţavanje
mišljenja
dobijenih
tokom javnih
rasprava, a
podrazumjeva
će i izvještaj o
stepenu
prihvatanja
predloga i
argumenata
koji su
proizvod tih
rasprava.
2) Kreirati
mjeru u AP, u
okviru Cilja
42, koja će se
odnositi na
obezbjeĎivanj
e stručne
podrške za
rad Komisiji
za praćenje i
kontrolu
postupka
privatizacije
(npr. putem
staţiranja
pripravnika,
internim
oglašavanjem
, izmjenom
budţetskih
ograničenja,
itd.).
3) U AP , u
poglavlju koje
se odnosi na
proces
9
privatizacije:
1) U najvećoj
mogućoj mjeri
obezbijediti
pristup javnosti
informacijama
o postupku
privatizacija,
uključujući
odluke i
dokumenata
na osnovu
kojih se
sprovodi
privatizacija,
putem
njihovog
redovnog
objavljivanja
na internet
stranici
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte.
2) Na sajtu
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte
objavljivati
nalaze
Drţavne
revizorske
institucije
(DRI) o
raspolaganju
sredstvima
dobijenih
privatizacijom
koja se slivaju
u drţavni
budţet.
3) Sistematski
razmatrati
predloge i
sugestije
proistekle iz
javnih
rasprava u
vezi sa
postupcima
privatizacije,
tako što će o
razmatranju
izbor članova
tijela i
institucija
nadleţnih za
proces
privatizacije,
koje imenuje,
odnosno bira,
Vlada (članove
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte i
direktora
Investicionorazvojnog
fonda),
obezbijediti
transparentnos
t tog postupka
i ograničiti
period trajanja
mandata tim
licima.
2) Obezbijediti
transparentnos
t u postupku
angaţovanja
stručnih
konsultanata
Savjeta, i
omogućiti
njegovo
preispitivanje.
3) Obezbijediti
transparentnos
t postupka
imenovanja
članova
skupštinske
Komisije za
praćenje i
kontrolu
postupka
privatizacije.
integritetu za
članove
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte, i
obezbijediti
punu
primjenu
mjera za
sprječavanje
sukoba
interesa
(kojima se
članstvo
javnog
funkcionera u
Savjetu
smatra
vršenjem
dvije ili više
javnih
funkcija).
2)
Obezbijediti
transparentn
ost postupka
kontrole
ulaganja u
privatizovana
preduzeća,
transparentni
m postupkom
izbora
konzorcijuma
i radnih
grupa koje
vrše kontrolu,
redovnim
obavljanjem
kontrola i
objavljivanje
m izvještaja o
izvršenim
kontrolama.
rada
Savjeta za
privatizacij
ui
kapitalne
projekte,
proces
izrade i
usvajanja
planova
privatizacij
e, kao i
postupka
privatizacij
e pojedinih
preduzeća.
2.
Obavezati
Savjet za
privatizacij
ui
kapitalne
projekte da
preduzme
mjere po
nalazima
interne i
eksterne
revizije.
3.
Institucije
za
monitoring
i kontrolu
procesa
privatizacij
e moraju u
okviru
svojih
nadleţnost
vršiti
kontrolu
svih odluka
u procesu
privatizacij
e, kako
Savjeta za
privatizacij
ui
kapitalne
projekte,
tako i
drugih
institucija.
4. Propisati
sa planiranom
revizijom
Zakona o
javnim
nabavkama.
4) Propisati
obaveznu
eksternu
kontrole rada
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte.
nadleţnosti;
donijeti jasna
pravila (npr.
Poslovnik o
radu) kojima
će se Komisija
obavezati da
uz svoje
zaključke
prilaţe
odgovarajuća
obrazloţenja;
istovremeno
obezbijediti da
Vlada
sistematski
razmatra
zaključke
Komisije.
4) Uspostaviti
nezavisan
modalitet za
privatizacije
monopolskih
kompanija.
privatizacije,
predvidjeti
mjere kojima
bi se
Investicionorazvojni fond
uključio u
strateške
aspekte
postupka
privatizacije,
uključujući
praćenje
sklopljenih
privatizacionih
ugovora i van
njegovog
portfelja.
4) Izmjenama
AP tretirati
pitanja o
koncesiji, i to
u poglavlju
koji se odnosi
na privatni
sektor.
5) Prilikom
normiranja
obaveze
donošenja
planova
integriteta
voditi računa
da oni
jednako
efektivno
obuhvate i
javni i privatni
sektor.
10
istih biti
obavezno
objaviti
izvještaj.
Monitoring i
kontrola:
4) U okviru
nadleţnosti
Uprave za
sprječavanje
pranja novca i
finansiranja
terorizma
posebno
propisati
obavezu
provjere
porijekla novca
uloţenog u
privatizaciju.
5) U izvještaj
Savjeta za
privatizaciju i
kapitalne
projekte
uključiti dio koji
se odnosi na
sprovoĎenje
ugovora i
kršenje
ugovornih
obaveza od
strane novih
vlasnika, kao i
nalaz DRI koji
se odnosi na
reviziju
drţavnog
budţeta u
dijelu
privatizacionih
prihoda i
rashoda.
6) Za
privatizacije u
sektorima kao
što su:
energetika,
turizam,
pomorstvo,
saobraćaj,
telekomunikaci
je,
poljoprivreda,
obavezu
Savjetu za
privatizacij
ui
kapitalne
projekte da
se prijave
upućene
Savjetu ili
skupštinsk
oj Komisiji
za
praćenje i
kontrolu
postupka
privatizacij
e o kršenju
procedura,
ili bilo kom
drugom
obliku
nezakonito
sti, uzmu u
razmatranj
e i kao
rezultat
otklone
nedostaci i
isprave
nepravilno
sti.
5.
Formirati
bazu
podataka o
prijavama
nepravilno
sti u
postupku
privatizacij
e, koja bi
obuhvatila
prijave
podnijete
organima
za
prekršajno
ili krivično
gonjenje ili
nevladino
m sektoru.
6.
Obavezati
Tripartitnu
komisiju da
uspostaviti
sistem
monitoringa,
koji bi uključio i
izvještaje
nevladinog
sektora.
Pratiti
realizovanje
mjera za
ublaţavanje
negativnih
uticaja
privatizacije na
socijalni
poloţaj
zaposlenih i na
ţivotnu sredinu
(predviĎenih
ugovorima o
privatizaciji),
kao i uticaj koji
na crnogorsku
ekonomiju
imaju davanja
iz budţeta
privatizovanim
preduzećima.
11
prilikom
izrade
svojih
izvještaja
posebno
obuhvate
evidenciju
procesuira
nih
slučajeva u
oblasti
privatizacij
e.
7. Objaviti,
preko
medija,
argumente
(iz Plana
privatizacij
e) za i
protiv
planirane
privatizacij
e pojedinih
preduzeća,
navesti
ţeljene
ciljeve,
analizu
troška i
benefita costbenefit
analysis,
planirani
postupak
privatizacij
e kao i sve
relevantne
dokumente
koji mogu
biti
dostupni
javnosti.
8.
Uspostaviti
u Savjetu
za
privatizacij
ui
kapitalne
projekte
proaktivnu
praksu
objavljivanj
Javne
nabavke
1) Propisati da
je drţavna
Komisija za
kontrolu
postupaka
javnih nabavki
duţna da
sprovede
mjere u
slučaju
utvrĎenih
nepravilnosti
za javne
nabavke preko
500.000 eura,
sadrţaj mjera i
slučajeve u
kojima se
primjenjuju (u
1) Dizajnirati i
uvesti
odgovarajući
model
organizacione
strukture u
Direkciji za
javne nabavke,
koji bi
omogućio
transformisanj
e postojeće
ravne u
vertikalnu
strukturu (ili
mreţnu), u
skladu sa
nadleţnostima
i kapacitetima
1) U okviru
Strategije za
borbu protiv
korupcije i
organizovano
g kriminala i
Akcionog
plana za
njeno
sprovoĎenje
uvrstiti mjeru
za jačanje
uloge
Drţavne
revizorske
institucije u
sistemu javnih
nabavki,
uključujući
12
1) Osnaţiti
nadzor nad
sprovoĎenjem
novog Zakona
o javnim
nabavkama u
smislu
dosljednije
primjene
antikorupcijski
h odredbi i na
inspekcijski
nadzor.
2) U Izvještaju
Tripratitne
komisije
strukturirano
prikazati
istrage
1) Donijeti novi
Pravilnik o
unutrašnjoj
organizaciji i
sistematizaciji
Direkcije za
javne
nabavke;
obezbijediti
Direkciji
kadrovsku
podršku za
help desk i
odjeljenje za
elektronske
javne
nabavke;
popuniti (ili
interno
1) Izbor
eksperata
koji daju
procjenu
javnih
nabavki
učiniti
transparentni
m.
2) Praćenje
procesa
javnih
nabavki od
strane NVO
sektora
postaviti na
trajnim
osnovama.
3) Uspostaviti
a
privatizacio
nih
dokumenat
ai
kampanja
informisanj
au
medijima.
9.
Obezbijedit
i da
Odluke o
privatizaciji
budu
donijete u
skladu sa
Studijom
izvodljivost
i, vodeći
računa o
uticaju
privatizacij
e na
makroekon
omski i
regionalni
razvoj, i
uključujući
procjenu
rizika
ukoliko je
identifikova
n rizičan
prostor za
korupciju.
1. Direkcija
za javne
nabavke
da
objavljuje
profil
naručioca i
ponuĎača
sa
identifikova
nim
rizicima.
2. Otkloniti
mogućnost
i za
diskriminac
iju i
favorizova
nje
cjelosti ili
djelimično
poništenje).
2) Precizirati
na koja
privredna
društva i
pravna lica se
odnose
izuzeci od
primjene
zakona, o
kakvim
povjerljivim
nabavkama se
radi, kao i koji
segmenti
nabavki se
izuzimaju kad
je u pitanju
odbrana i
bezbjednost.
3) Propisati
obaveznost
objavljivanja
saglasnosti
koju nadleţni
organ daje
naručiocima,
kao i svih
priloga
ugovora o
javnim
nabavkama
koji prate
mijenjanje
odredbi
ugovora
nakon
njegovog
potpisivanja;
definisati u
kojim
slučajevima se
koristi otvoreni
postupak
javnih
nabavki.
4) Ograničiti
broj i ukupan
iznos
postupaka
dodjele sličnih
i dodatnih
usluga bez
za sprovoĎenje
novog
zakonskog
okvira .
2) U Komisiji
za kontrolu
postupaka
javnih nabavki
institucionalno
postaviti (a)
monitoring i
kontrolu i (b)
pravne poslove
i poslove
formulisanja
politika
(mjera).
proces
donošenja i
revidiranja
Strategije
javnih nabavki
i usklaĎivanja
novog Zakona
o javnim
nabavkama
(čl. 117. i
118.) sa
evropskim
direktivama.
2) Izvještaju
Tripartitne
komisije
uvrstiti
strukturu
istraga po
oblastima iz
Akcionog
plana,
uključujući i
javne
nabavke.
13
pokrenute po
osnovu
obavještenja i
prijava
Drţavne
revizorske
institucije.
3) Jačati
kontrolu nad
sistemom
javnih nabavki
i procesima
koji se odnose
na budţetske
izdatke
(efektivnost i
efikasnost
korišćenja
budţetskih
sredstava)
koju vrši DRI,
kontrolu koja je
u nadleţnosti
Direkcije za
javne nabavke
(angaţovanje
m nezavisnog
nadzornog
tima).
prerasporediti)
nedostajući
kadar
profesionalnog
profila
(inţinjerski,
prevodilački);
kadrovski
osnaţiti
monitoring i
kontrolu, kao i
poslove
formulisanja
politika i mjera.
2) U Komisiji
za kontrolu
postupaka
javnih nabavki,
u najkraćem
roku, popuniti
slobodna
radna mjesta,
u skladu sa
postojećom
sistematizacijo
m,
angaţovanjem
samostalnog
savjetnika i
stručnjaka za
softver.
3) Prilikom
izbora novog
sastava
Komisije za
kontrolu
postupaka
javnih nabavki,
obezbijediti
prohodnost
stručnjaka ne
samo iz oblasti
javnih nabavki
stricto sensu,
već i iz ostalih
oblasti, čiji
profesionalni
uslovi
dozvoljavaju
obavljanje ove
duţnosti.
mehanizam
provjere
integriteta
zaposlenih
Direkcije za
javne
nabavke i
članova
Komisije za
kontrolu
postupaka
javnih
nabavki,
prilikom
prijema i u
toku radnog
odnosa,
putem
ugovora ili
izjave o
integritetu.
odreĎenih
ponuĎača,
putem
efikasnog
procesuira
nja ţalbi
podnijetih
Komisiji za
kontrolu
javnih
nabavki,
po ovom
osnovu.
3. U
Direkciji za
javne
nabavke
ustanoviti
praksu
redovnih
internih
izvještaja o
svim
fazama:
pripreme,
zaključivan
ja ugovora
i
sprovoĎenj
a javne
nabavke,
uključujući
izvještavan
je o
nepravilno
stima.
4. Decidno
se
pridrţavati
razdvojeno
sti
nadleţnost
ii
odgovorno
sti u fazi
sprovoĎenj
a postupka
javne
nabavke.
5.
Obezbijedit
i
sprovoĎenj
e potpune
informisan
prethodnog
objavljivanja
poziva za
javno
nadmetanje
koji nijesu
obuhvaćeni
prvobitnim
ugovorom ili
ga predvidjeti
u izuzetnim
slučajevima
definisanim
Zakonom.
5) Propisati da
se tenderska
dokumentacija
u cijelosti ne
smije mijenjati
nakon
završetka roka
za
dostavljenje
ponuda.
6) Precizirati
minimalne
uslove za
alternativnu
ponudu ili
neko drugo
bliţe
odreĎenje
pojmova
alternativne
ponude i
ekonomski
najpovoljnije
ponude.
7) Uvesti
obavezu
prijave svih
oblika
korupcije i
nakon
potpisivanja
ugovora, kao i
mjere koje za
sprječavanje
korupcije;
8) Uvesti
pravilo
upravljanja
sukoba
interesa nakon
potpisivanja
osti, na
dokaziv
način, svih
subjekata
učesnika
procesa
javnih
nabavki o
eventualno
m kontaktu
naručioca
sa
pojedinim
ponuĎače
m
6. Propisati
Direkciji za
javne
nabavke
obavezu
sprovoĎenj
a eksterne
i interne
revizije
prilikom
sprovoĎenj
a ugovora
o javnoj
nabavci.
7. Objaviti
ugovore o
javnoj
nabavci sa
izabranim
ponuĎače
m.
8. Kad su
u pitanju
ugovori o
javnim
nabavkam
većeg
iznosa
(preko
500.000
EUR),
objaviti i
trenutno
stanje
njihovog
sprovoĎenj
a.
14
Urbaniza
m
ugovora.
1) Prilikom
predstojećih
izmjena
Zakona o
ureĎenju
prostora i
izgradnji
objekata,
jasno
sistematizovati
antikorupcijske
odredbe i
definisati
institucionalni
okvir za
njihovo
sprovoĎenje.
2)
Pojednostaviti
postupak za
izdavanje
graĎevinske
dozvole, kroz
bolju
koncentraciju
odgovornosti.
3) Zakonski
obavezati
nosioce izrade
planova da
sačine analizu
efekata javnih
rasprava prije
donošenja
odluke o
usvajanju
plana.
1) Ojačati
tehničke
kapacitete
Odjeljenja za
unutrašnju
reviziju
Ministarstava
odrţivog
razvoja i
turizma za
sprovoĎenje
antikorupcijski
h mjera.
2) Definisati
saradnju i
koordinaciju
Ministarstva
odrţivog
razvoja i
turizma sa
svim
institucijama
koje
obezbeĎuju
podatke i
druge potrebne
elemente za
prostorno
planiranje.
1) Uspostaviti
kvalitetne
indikatore za
mjerenje
uspješnosti
sprovoĎenja
Akcionog
plana za
borbu protiv
korupcije u
oblasti
urbanizma, a
naročito u
pogledu
poštovanja
procedura,
efikasnosti
sluţbi i
efikasnosti
pojedinaca i
dr.
2) Uvesti
elemente
integriteta
prilikom
predstojećih
izmjena i
dopuna
Zakona o
ureĎenju
prostora i
izgradnji
objekata.
15
1) Uspostaviti
mehanizam
kontrole
sprovoĎenja
Zakona o
ureĎenju
prostora i
izgradnji
objekata
(nakon
usvojenih
izmjena i
dopuna), čime
bi se
doprinijelo
otklanjaju
biznis barijera i
drugih
proceduralnih
poteškoća pri
dobijanju
dozvola, te
uključiti
nevladin sektor
u praćenje
sprovoĎenja
Zakona.
2) Pojačati
inspekcijski
nadzor i
kontrolu rada
nadleţnih
inspekcija,
kroz
unapreĎenje
kadrovskih
kapaciteta i
tehničke
opremljenosti, i
ispitati
svrsishodnost
povjeravanja
poslova
inspekcijske
kontrole
lokalnim
samoupravam
a, uz jasne
kriterijume za
povjeravanje
tih poslova i
mehanizne
sprječavanja
zloupotreba.
1) Unaprijediti
administrativn
e kapacitete
sekretarijata
lokalnih
samouprava
za borbu protiv
korupcije u
oblasti
urbanizma.
2) Uvesti
sistem
nagraĎivanja u
inspekcijama
koje vrše
nadzor u
oblasti
ureĎenja
prostora i
izgradnje
objekata
(Inspekcija
zaštite
prostora,
GraĎevinska
inspekcija i
Urbanistička
inspekcija) i
stvoriti uslove
da se popune
nedostajući
kadrovi i
ojačaju njihovi
kapaciteti.
3) Ojačati
kadrovske i
stručne
kapacitete
Uprave policije
i tuţilaštava za
voĎenje
istraga,
otkrivanje i
procesuiranje
krivičnih djela
sa elementima
korupcije u
oblasti
urbanizma.
Kroz
saradnju sa
nevladinim
sektorom,
uspostaviti
zajednički
mehanizam
za praćenje
usvojenih
mjera i
poboljšanja
sadašnjeg
strateškog
okvira u
oblasti
urbanizma.
1.
Unaprijediti
aţurnost i
kvalitet
rada
institucija
koje
obezbijeĎu
ju ulazne
podatke za
planove,
naročito
Direkcije
za
nekretnine.
2. Uvesti
kontrolu i
moguće
sankcije za
nesprovoĎ
enje
zakonske
obaveze
objavljivanj
a svih
dozvola na
internet
stranicama
, za
slučajeve
izdavanja
dozvola
suprotno
vaţećoj
planskoj
dokumenta
ciji, kao i
za
opstruiranj
e
slobodnog
pristupa
informacija
ma o
planovima
i procesu
izdavanja
graĎevinsk
ih i
upotrebnih
dozvola.
3.
Uspostaviti
sistem
3) Sprovesti
punu
automatizaciju
procedura u
područjima
rada
Ministarstva za
odrţivi razvoj i
turizam, te
uspostaviti i
redovno
aţurirati
internet baze
podataka sa
informacijama
o izdatim
graĎevinskim i
upotrebnim
dozvolama,
planskom
dokumentacijo
mi
katastarskim
podlogama.
16
stalnog
izvještavan
ja o
sprovoĎenj
u
antikorupci
jskih
odredaba
od strane
interne
kontrole
Ministarstv
a odrţivog
razvoja i
turizma,
kao i u
sekretarijat
ima za
urbanizam
i
komunalne
djelatnosti
u
opštinama.
4.
Implementi
rati
informacio
ni sistem u
Sektoru za
urbanizam
Ministarstv
a za
odrţivi
razvoj i
turizam i
tehnički
ojačati
inspekcijsk
e sluţbe u
tom
pogledu.
5. Uvesti
elemente
integriteta
za sva
radna
mjesta u
institucijam
a
nadleţnim
za
planiranje,
te javno
izvještavati
Obrazova
nje
1) U postojeći
zakonski okvir
unijeti
elemenat
integriteta
prilikom
osnivanja
škola, izbora
školskog
odbora i
direktora.
2) Unaprijediti
transparentno
st primjene
Opšteg
zakona o
obrazovanju i
vaspitanju,
posebno u
dijelu koji se
odnosi na
način izbora
direktora.
3) Obezbijediti
zaštitu lica
zaposlenih u
obrazovnom
sistemu koja
ţele prijaviti
sumnju o
korupciji.
4) Donijeti
podzakonske
akte kojim se
ureĎuje
interna
procedura
prijavljanja
korupcije od
strane
zaposlenih.
5) Promijeniti
pozakonske
akte o načinu
plaćanja za
polaganje
ispita od
strane
vanrednih
učenika.
6) Propisati
1) Učiniti rad
Savjeta za
visoko
obrazovanje
transparentnim
u pogledu
akreditacije i
reakreditacije
visokoobrazov
nih ustanova.
2) Razmotriti
način
imenovanja
članova
Savjeta za
visoko
obrazovanje, u
cilju
profesionalizac
ije i većeg
stepena
nezavisnosti
od izvršne
vlasti.
3) Odrediti
nezavisnu
revizorsku
kuću za
kontrolu
budţeta
visokoobrazov
nih ustanova, u
skladu sa
izmjenjenim
odredbama
Zakona o
visokom
obrazovanju.
4) Uspostaviti
Studentskog
ombudsmana
sa preciznom
ulogom u
sprječavanju
korupcije.
5) Rad
Komisije za
antikorupciju
(Radnu grupu
za praćenje
realizacije
1) Obezbijediti
implementacij
u mjera
kojima bi se
elemenat
integriteta
uveo u sistem
obrazovanja i
prije
normiranja
planova
integriteta na
nivou drţave;
2) Uz
definisanje
jasnih
indikatora
uspjeha mjera
iz sektorskog
Akcionog
plana za
borbu protiv
korupcije u
obrazovanju,
obezbijediti
efikasan
mehanizam
stalnog
praćenja
realizacije
mjera i
njihovu
periodičnu
evaluaciju.
17
1) Formirati
evidenciju
nastavnika koji
obavljaju
dopunsku
djelatnost, u
skladu sa
zakonom i
podzakonskim
aktima.
2) Izmijeniti
Pravilnik o
polaganju
vanrednih
učenika i
uvesti obavezu
izbjegavanja
konflikta
interesa.
3) Izmijeniti
Kodeks
akademske
etike,
propisivanjem
stroţijih kazni
za kršenje
Kodeksa, a u
mjerila za izbor
u akademska
zvanja unijeti
elemente
integriteta.
4) Donijeti
Kodeks etike
za nastavno
osoblje.
5) Promovisati
transparentnos
t rada Savjeta
za visoko
obrazovanje.
6) U
obrazovne
ustanove
uvesti
mehanizam za
praćenje i
izvještavanje o
sprovoĎenju
Zakona o
slobodnom
1) Obezbijediti
objektivnost i
transparentnos
t u postupku
angaţovanja
saradnika u
nastavi,
izmeĎu
ostalog,
smanjenjem
uloge mišljenja
predmetnog
profesora u
odlučivanju.
2) Uvesti
modalitete
prethodne
provjere
prilikom
prijema
kandidata za
saradnike u
nastavi, u cilju
izbjegavanja
nepotizma i
kronizma, a
tokom radnog
angaţovanja
izbjeći
mogućnosti
direktne
nadreĎenosti
srodnika.
1) Pojačati
odgovornost
institucija u
pogledu
uvoĎenja
sistema
provjere
rezultata
istraţivanja i
ispitivanja
(npr. ukoliko
je nekim
istraţivanjem
utvrĎeno da
je rizična
pojava
polaganje
ispita, bilo bi
nuţno imati
povratnu
informaciju
kroz provjeru
tih rezultata
od strane
nadleţnih
institucija).
2) Uvesti
sistem
praćenja
realizacije
preporuka iz
istraţivanja,
od strane
naručioca.
o
sprovoĎenj
u mjera
integriteta.
1.
Uspostaviti
centralizov
anu bazu
podataka o
svim
kandidatim
a za upis u
obrazovne
ustanove,
koja će
sadrţavati
njihove
podatke
bitne za
bodovanje
i
obezbijediti
transparen
tnost
postupka
bodovanja
i rangiranja
kandidata.
2. Uvesti
jasne i
objektivne
kriterijume
za
odlučivanje
u Senatu o
proširivanj
u broja
studenata
za upis na
visokoobra
zovnim
ustanovam
a.
3. Propisati
jasne
uslove za
izdavanje
školskog
prostora i
uvesti
mehaniza
m praćenja
nepravilno
sti.
4.
obavezu
objavljivanja
svih prihoda
Univerziteta,
uključujući
donacije i
druge prihode.
7) Propisati
zakonsku
obavezu
prijavljivanja
imovine
akademskog
osoblja.
Akcionog
plana za za
borbu protiv
korupcije u
obrazovanju)
učiniti
transparentnim
, tj. objavljiti
izvještaje o
praćenju
realizacije
mjera iz
sektorskog
akcionog
plana.
pristupu
informacijama,
i uskladiti vodič
Univerziteta
Crne Gore sa
tim Zakonom.
18
Uspostaviti
registar
dopunskog
rada
nastavnika
(sa
podacima
o
nastavniku
,
učenicima)
i
obezbijediti
kvalitetan
mehaniza
m primjene
i
izvještavan
ja o
kršenju
pravila o
dopunsko
m radu.
5. Postaviti
kvote i
kontrolisati
prekomjera
n prijem
vanrednih
učenika.
6. U
slučaju
jednakosti
dva ili više
kandidata
za
direktora
obrazovnovaspitnih
ustanova,
postaviti
jasne
kriterijume
na osnovu
kojih
ministar
odlučuje
kom
kandidatu
dati
prednost.
7. Donijeti
Pravilnik o
jasnim i
objektivnim
Zdravstvo
1) Ograničiti
dopunski rad
na odreĎeni
broj sati, i
1) Obezbijediti
Fondu za
zdravstveno
osiguranje
1) Do
normiranja
principa
integriteta,
1) Obavezati
Komsije za
kontrolu
kvaliteta
19
1) Unaprijediti
sistem
nagraĎivanja
kao dio
1) Uvrstiti
relevantne i
primjenjive
antikorupcijsk
kriterijumi
ma za
angaţman
saradnika
u nastavi i
obezbijediti
transparen
tnost
postupka
prijema
saradnika
u nastavi
(npr.
uvoĎenjem
baze
podataka
prijavljenih
kandidata
koja će biti
dostupna
na internet
stranici
ustanove).
8. Kroz
pravilnike
propisati
jasnu
proceduru
upravljanja
i
sastavljanj
a zapisnika
o
polaganju
ispita.
9. Kroz
pravilnike
propisati
da
polaganju
ispita
uvijek
prisutvuju
najmanje
dva
predavača,
kao i da se
polaganje
pismenog
ispita radi
pod šifrom
1. Učiniti
liste
čekanja
transparen
propisati
sistem
praćenja
dopunskog
rada.
2) Unijeti u
odgovarajući
zakonski okvir
mogućnost
zaštite
zdravstenih
radnika koja
prijavljuju
korupciju
unutar
institucija
zdravstva, kao
i interne
kanale i
postupke
prijavljivanja
korupcije u
zdravstvenim
institucijama.
3) Donijeti
Pravilnik o
odnosu ljekara
i
farmaceutskih
kuća i njihovoj
komunikaciji,
kao i kliničke
vodiče i
smjernice.
4) Donijeti
Kodeks za
zaposlene u
Fondu za
zdravstveno
osiguranje.
veću
samostalnost u
smislu
upravljanja
finansijskim
sredstvima;
2) Ojačati
sektor
Ministarstva
zdravlja za
kontrolu
kvaliteta rada u
pogledu borbe
protiv
korupcije;
3) Uvesti
mehanizme
koordinacije
izmeĎu
Direkcije za
javne nabavke,
Komisije za
kontrolu
postupka
javnih nabavki,
Montefarma i
Fonda za
zdravstveno
osiguranje
(npr.
uspostavljanje
ad hoc timova
za pojedine
nabavke, i sl.);
4) Osigurati
veću
nezavisnost
Zaštitnika za
prava
pacijenata od
zdravstvene
ustanove u
koju se bira.
uvesti
donošenje
planova
integriteta za
zdravstvo i
njegove
institucije u
sektorski
Akcioni plan,
kao mjeru sa
odgovarajući
m
indikatorima.
2) Utvrditi
mjere za
definisanje
prioriteta u
nabavci
medicinske
opreme, kako
je to uraĎeno
za nabavku
lijekova.
3) Izraditi
indikatore za
procjenu
kvaliteta rada,
i izvještavati o
uspješnosti
odgovarajućih
mjera u
skladu sa
njima.
4) Uspostaviti
kvalitetniji
sistema
nagraĎivanja i
motivacije
zaposlenih,
kao i
indikatora za
procjenu
učinka rada.
20
zdravstvene
zaštite i
Zaštitnika da
izvještavaju o
sprovoĎenju
antikorupcijski
h mjera;
2) Uvesti
planove i
programe
„nulte
tolerancije“
prema rizičnim
pojavama;
3) Obezbijediti
adekvatan
monitoring nad
primjenom
zakonskih
odredbi kojima
se ureĎuje
odnos
zdravstvenih
radnika i
farmaceutskih
kuća;
4) Odrediti
tijela ili lica
koja bi bila
zaduţena za
tumačenje i
praćenje
primjene
kodeksa;
5) Obezbijediti
adekvatno i
profesionalno
praćenje
primjene
Zakona o
slobodnom
pristupu
informacijama.
upravljanja
ljudskim
resursima u
zdravstvu, u
skladu sa
objektivnim
kriterijumima.
2) Izbor
direktora
propisati na
način kojim se
garantuje
transparentnos
t i objektivnost
izbora, u svim
njegovim
fazama, a ne
samo u dijelu
koji se odnosi
na zakonske
uslove.
e mjere u
sektorski i
nacionalni
akcioni plan,
a koje
proizilaze iz
rezultata
istraţivanja.
2) Uvesti
obavezu
cikličnog
istraţivanja i
periodičnog
izvještavanja
o tome da li
su mjere
predloţene
na osnovu
prethodnih
istraţivanja
dovele do
pomaka u
odnosu na
preĎašnje
stanje.
tnim i
dnevno ih
aţurirati
(pacijenti
na listi
čekanja
treba da
budu pod
šifrom);
2. Uvesti
monitoring
odluka o
utvrĎivanju
prioriteta
za liste
čekanja;
3.
Omogućiti
angaţovan
je spoljnih
saradnika
–
stručnjaka
medicinske
struke na
tenderima
u Komisiji
za kontrolu
postupka
javnih
nabavki
kada
odlučuje
po
ţalbama
koje su
vezane za
nabavku
lijekova i
potrošnog
medicinsko
g
materijala;
4. Uvesti
centralnu
evidenciju
dopunskog
rada na
nivou
mreţe
zdravstven
ih
ustanova;
5. Jasno
definisati
Lokalna
samoupra
va
1) Sačiniti
analizu
potrebe
donošenja
posebnog
zakon o izboru
odbornika,
kojim bi se
obezbijedila
direktna
odgovornost
odbornika ka
graĎanima, a
ne matičnim
političkim
partijama.
2) Izvršiti
izmjene
Zakona o
lokalnoj
samoupravi, i
shodno tome
statutima
opština, u cilju
obezbjeĎenja
većeg učešća
organizacija
civilnog
društva, koje
nijesu
dominantno
finansirane iz
drţavnog ili
lokalnog
budţeta, u
Savjetu za
razvoj i zaštitu
loklane
samouprave.
3) Propisati
donošenje
1) Pri Glavnom
administratoru
oformiti radno
mjesto koje će
biti zaduţeno
za praćenje
primjene
antikorupcijski
h mjera.
2) Unaprijediti
sistem
komunikacije
(protoka
informacija)
izmeĎu organa
lokalne
samouprave i
lokalne uprave.
U tu svrhu
implementirati
kvalitetan
informacioni
sistem u svim
radnim
procesima.
3) Usvojiti i
obezbijediti
potpunu
implementaciju
Zakona o
komunalnim
djelatnostima,
koji detaljno
propisuje
proces
privatizacije
javnih sluţbi.
1) Revidirati
lokalne
Akcione
planove za
borbu protiv
korupcije po
istoj proceduri
po kojoj su
donošeni, uz
učešće NVO i
drugih
subjekata, i
učiniti ih
realno
izvodljivim u
odreĎenom
vremenskom
periodu.
2) Usvojiti
mjere u cilju
povećanja
integriteta u
svim
segmentima
lokalne
samouprave,
posebno u
vezi sa
izborom,
imenovanjem
i
postavljenjem
kadra.
21
1) Pojačati
odgovornost
rukovodilaca
opštinskih
sekretarijata i
javnih sluţbi
za
sprovoĎenje
antikorupcijsko
g zakonskog i
strateškog
okvira;
2) Definisati
odgovorne
osobe za
realizaciju
akcionog plana
(npr. pri
glavnom
administratoru)
;
3) Usloviti
distribuciju
sredstava iz
Egalizacionog
fonda
uspješnošću
implementacije
akcionih
planova za
borbu protiv
korupcije.
4) Ojačati
stručne
kapacitete
Komisije za
praćenje
realizacije
lokalnih
akcionih
planova koju je
1) Postaviti
jasne i
transparentne
kriterijume za
zapošljavanje
na
rukovodećim
pozicijama u
lokalnim
samupravama
(rukovodioci
sekretarijata,
sluţbi, itd.), a
koja nijesu
ureĎena
Zakonom o
drţavnim
sluţbenicima i
namještenicim
a;
2) Podstaći
realizaciju
Nacionalne
trening
strategije za
lokalne
samouprave i
uvesti novi
sistem
upravljanja
ljudskim
resursima;
3)
Osposobljavati
zaposlene u
organima
lokalne
samouprave
za borbu protiv
korupcije,
naročito u
Organizacion
a kultura u
opštinama u
svim
segmentima
da sadrţi i
elemente
borbe protiv
korupcije,
kao i
mehanizam
za praćenje
uspješnosti
usvojenih
mjera na
osnovu
sprovedenih
istraţivanja.
odnos
zdravstven
ih radnika i
farmaceuts
kih kuća.
6.
Obezbijedit
i
transparen
tnost i
monitoring
sistema
dodjele
bolovanja.
1. U što
kraćem
roku
usvojiti
izmjene
Zakona o
ureĎenju
prostora i
izgradnji
objekata,
kojim bi se
dalje
pojednosta
vile
procedure
za
izdavanje
graĎevinsk
ih dozvola,
i donijeti
mehaniza
m praćenja
efekata
takvog
zakonskog
rješenja.
2. Uvesti
konkretne i
mjerljive
mjere za
sprječavan
je
nepotizma
i sukoba
interesa u
lokalnoj
samouprav
i, sa jasnim
ciljevima,
aktivnostim
ai
izmjena u
statutima
opština kojima
bi se utvrdila
obaveza
uključivanja
predstavnika
opozicionih
političkih
partija u
upravljačke
organe javnih
ustanova,
preduzeća i
sluţbi čiji je
osnivač
opština, u cilju
unapreĎenja
učinkovitosti i
transparentno
sti rada tih
organizacija.
formiralo
Mnistarstvo
unutrašnjih
poslova, kao
nadleţni organ
za lokalnu
samoupravu.
5) Zakonom
(organskim) o
budţetu
ustanoviti vezu
izmeĎu
realizacije
akcionih
planova u
opštinama koje
ne koriste
sredstva iz
Egalizacioni
fond sa
kapitalnim
investicijama
(kapitalnim
budţetom).
pogledu
sukoba
interesa.
mjerilima
uspjeha.
Jedna od
tih mjera
da bude
nespojivost
izvršne
funkcije na
lokalnom
sa
zakonodav
nom
funkcijom
na
drţavnom
nivou.
3. Urediti
evidencije
o
dozvolama
,
nelegalnoj
gradnji i
statusu
predmeta
u
razmatranj
u.
4. Povećati
efikasnost i
efektivnost
lokalne
samouprav
e, kroz
uvoĎenje
kvalitetnog
menadţme
nta i
stroţije
unutrašnje
kontrole.
IV. DETALJNA PROCJENA RIZIKA: PROCJENA PREDUSLOVA ZA NASTANAK RIZIKA PO
PREDMETNIM OBLASTIMA
U skladu sa obrazloţenom metodologijom, naredni korak je procjena preduslova za nastanak rizika u
svakoj od šest predmetnih oblasti, i to redom kojim su navedene u Akcionom planu za sprovoĎenje
Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala (2010 - 2012): proces privatizacije, javne
nabavke, urbanizam, obrazovanje, zdravstvo, i lokalna samouprava.
22
PROCES PRIVATIZACIJE
Zakonski okvir
Analiza stanja
Zakonski okvir koji reguliše oblast privatizacije obuhvata više propisa6, meĎu kojima je najznačajniji Zakon
o privatizaciji privrede.7 Nijedan od ovih propisa, meĎutim, ne sadrţi eksplicitne antikorupcijske odredbe, pa
tako ni mehanizme za sprječavanje korupcije. Ova nedorečenost zakonskog okvira stvara vrlo široku zonu
potencijalnog rizika od korupcije,. U tom smislu, posebno su značajani Nacrt Zakona o investicionim
fondovima i Zakon o koncesijama; prvi, jer je u završnoj fazi procedure usvajanja od strane Vlade, i postoji
realna mogućnost da bude usvojen bez odredbi antikorupcijskog karaktera, a drugi jer, osim dvije odredbe
u članu 12, koje se odnose na sukob interesa, ne sadrţi antikorupcijske odredbe i nije usklaĎen sa
zahtjevima EU i evropskom dobrom praksom, posebno u dijelu definicija, procedura i samostalnosti
Komisije za koncesije.
Nekadašnji drţavni Fond za razvoj (jedan od tri drţavna fonda, na koja je u prethodnoj fazi privatizacije
društveni kapital preveden u drţavni) transformisan je Zakonom o Investiciono-razvojnom fondu u
Investiciono-razvojni fond (IRF, akcionarsko društvu u vlasništvu Vlade). Ovakva promjena pravnog statusa
dijelom je izmjestila ovu instituciju iz okvira opštih antikorupcijskih odredbi koje se odnose na drţavne
organe (Zakon o sprječavanju sukoba interesa, Zakon o drţavnim sluţbenicima i namještenicima), i
postavila ga u okvir Zakona o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru, Zakona o
investiciono-razvojnom fondu, te seta zakona koji se odnose na akcionarska društva (Zakon o radu, Zakon
o privrednim društvima). MeĎutim, nijedan od pomenutih zakona, takoĎe, ne sadrţi antikorupcijske
odredbe, čime se prostor rizika za koruptivno djelovanje u ovoj oblasti dalje proširuje, iako u IRF ima Etički
kodeks za zaposlenih u Fondu.
Grupa zemalja Savjeta Evrope za borbu protiv korupcije (GRECO) u jednom od izvještaja o Crnoj Gori iz
decembra 20108, konstatuje nepovjerenje civilnog sektora po pitanju borbe protiv korupcije u posebno
osjetljivim oblastima. S tim u vezi, kad je riječ o zakonskom okviru u oblasti privatizacije, mora se skrenuti
paţnja na Zakon o sprječavanju sukoba interesa (Sl. list Crne Gore, broj 1/09)9, koji u članu 6, definiše
odredbu da se članstvo javnog funkcionera koji je imenovan ili biran u stalna ili povremena radna tijela i
mješovite komisije koje obrazuje organ vlasti ne smatra vršenjem dvije ili više javnih funkcija, čime se iz
6
Uredba o privatizacionim fondovima i specijalizovanim privatnim menadžment preduzedima ("Sl. list RCG", br. 8/99, 18/00,
49/01 i 1/02); Zakon o hartijama od vrijednosti (“Sl. list RCG”, 59/00, 10/01, 43/05, 28 /06); Zakon o investicionim fondovima
(“Sl.list RCG”, br.49/04); Zakon o Investiciono-razvojnom fondu ("Sl. list CG”, br. 88/09 i 40/10); Nacrt Zakona o investicionim
fondovima (u proceduri); Zakon o koncesijama ("Sl. list CG", 08/09); Zakon o državnoj imovini, Zakon o privrednim društvima,
Zakon o insolventnosti privrednih društava, Zakon o učešdu privatnog sektora u vršenju javnih usluga, Uredba o prodaji akcija
i imovine putem javnog tendera, Uredba o prodaji akcija i imovine putem javne aukcije, i dr.
"Sl. list RCG", br. 23/96, 6/99, 59/00, 42/04
Evaluation Report on Montenegro, (ETS 173 and 191, GPC 2), (Theme I), Strasbourg, Dec, 2010, tačka 75.
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3%282010%297_Montenegro_One_ME.pdf
9 http://www.konfliktinteresa.me/regulativa/Zakon-2009.htm
7
8
23
primjene ovog Zakona izuzimaju članovi Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, što predstavlja
zakonski „sivi prostor” za rizična ponašanja u ovoj oblasti.
Tokom procesa privatizacije u Crnoj Gori došlo je do pravnog prepozicioniranja u oblasti koncesija.
OECD/SIGMA u Izvještaju o Crnoj Gori10 konstatuje nedostatke u oblasti koncesija, posebno po pitanjima
procedura planiranja, nadzora i dodjele koncesionih ugovora od strane resornih ministarstava; zatim
nepostojanja mehanizma za utvrĎivanje integriteta članova Komisije za koncesije (koji se, u većem dijelu,
imenuju na prijedlog resornih ministarstava). U zaključku ovog Izvještaja se navodi da novi Zakon o
koncesijama iz 2009. godine nije u skladu sa zahtjevima EU i evropskom dobrom praksom, te da je
neophodno ovaj Zakon u potpunosti revidirati, koordinirano sa planiranom revizijom Zakona o javnim
nabavkama11. Sa druga strane, Vlada je u maju tekuće godine usvojila dokument Predloga politike dodjele
koncesija u Crnoj Gori12, kojom su utvrĎene mjere koje zahtijevaju, pored ostalog, izmjene i dopune Zakona
o koncesijama.
Trenutno ne postoje mehanizmi eksterne kontrole rada Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte. Budući
da je Savjet vladino tijelo, odnosno da njegov sastav čine uglavnom članovi Vlade, diskreciona ovlašćenja
Vlade dodatno su time pojačana i ostavljaju prostor za nedozvoljen uticaj nad radom ovog Savjeta.
Preporuke – Zakonski okvir
1) Unijeti odgovarajuće antikorupcijske odredbe (sukob interesa, integritet, prijava korupcije, etički
kodeks), sa mehanizmom praćenja njihove implementacije, u Zakon o privatizaciji privrede, kao i u set
zakona iz šireg zakonskog okvira kojim se ureĎuje oblast privatizacije.
2) Izjednačiti status članova Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte sa statusom ostalih javnih
funkcionera, u pogledu broja vršenja javnih funkcija i obaveze prijave prihoda, davanja izjava o
integritetu i sl.
3) Uskladiti Zakon o koncesijama sa EU zahtjevima i dobrom evropskom paksom i propisati u njemu
jasne antikorupcijske odredbe (slično kao u preporuci 1), koordinirano sa planiranom revizijom Zakona
o javnim nabavkama.
4) Propisati obaveznu eksternu kontrole rada Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte.
Institucionalni okvir
Analiza stanja
U odnosu na otpornost na korupciju institucija u ovoj oblasti, posebno su analizirane nadleţnosti,
organizacija i proces donošenja odluka Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, Investiciono-razvojnog
fonda i skupštinske Komisije za praćenje i kontrolu postupka privatizacije. MeĎu navedenim institucijama
uočljiva je izrazita nesrazmjernost, i to u slijedećim aspektima:
 Savjet za privatizaciju i kapitalne projekte ima širok dijapazon nadleţnosti, odnosno značajnu
koncentraciju poslova privatizacije, a samim tim i veliku izloţenost rizičnom ponašanju;
Montenegro Assessment 2010, tačka 5.3, http://www.sigmaweb.org/dataoecd/28/42/46402010.pdf.
Ibid, str. 102-109.
12 http://www.gsv.gov.me/vijesti/105708/Saopstenje-sa-sjednice-Vlade-Crne-Gore.html
10
11
24
 Investiciono-razvojni fond je nadleţan isključivo za praćenje privatizacija onih preduzeća koja su u
vlasništvu Fonda;
 Komisija za praćenje i kontrolu postupka privatizacije ima usko definisanu nadleţnost, koja meĎutim
uključuje veliki broj privatizacija (skoro sve) i predviĎa niz načina na koji moţe obavljati poslove iz svoje
nadleţnosti. Takvo stanje Komisiju izlaţe očiglednom objektivnom riziku, koji proizilazi iz nedovoljnih
kapaciteta (u pogledu broja i profila kadra) za kvalitetno obavljanje svojih zadataka.
Savjet za privatizaciju i kapitalne projekte trenutno sprovodi privatizovanje i monopolskih preduzeća
(energetika, saobraćaj i dr.), čiji je rad, pored ostalih zakona, regulisan i antimonopolskim
zakonodavstvom13. Budući da je privatizovanje monopolskih preduzeća specifično u pogledu
obezbjeĎivanja monopolske pozicije i nakon sprovedenog postupka privatizacije, kada se tome doda
koncentracija nadleţnosti članova Savjeta, u različitim fazama procesa privatizacije (upravljanja, kontrole i
obezbjeĎenja sprovoĎenja), to otvara prostor za visoko rizična ponašanja u specifičnim slučajevima
privatizacije monopolskih preduzeća.
Preporuke – Institucionalni okvir
1) Investiciono-razvojnom fondu dati institucionalno veći značaj u odnosu na kapacitete i iskustvo koje
ima u dosadašnjem procesu privatizacije, i omogućiti da prati izvršenje privatizacionih ugovora za
preduzeća i van njegovog portfelja.
2) Precizirati nadleţnosti Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, a dio tih nadleţnosti prenijeti na
druge institucije koje se bave poslovima privatizacije, npr. Investiciono-razvojni fond; takoĎe, precizirati
budući nezavisni mehanizam za kontrolu poslovanja privatizovanih monopolskih kompanija.
3) Komisiji za praćenje i kontrolu postupka privatizacije pruţiti tehničku i stručnu podršku, kako bi
kvalitetno obavljala poslove iz svoje nadleţnosti; donijeti jasna pravila (npr. Poslovnik o radu) kojima će
se Komisija obavezati da uz svoje zaključke prilaţe odgovarajuća obrazloţenja; istovremeno
obezbijediti da Vlada sistematski razmatra zaključke Komisije.
4) Uspostaviti nezavisan modalitet za privatizacije monopolskih kompanija.
Strateški okvir
Analiza stanja
Strategije privatizacije postoje na nivou pojedinačnih preduzeća ili privredne grane, donosi ih Vlada, u
saradnji sa odreĎenim preduzećem (Ţeljeznica, Telekom, KAP, i dr.), uz obavezno prethodno odrţavanje
javnih rasprava. Akcioni plan za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala (2010-2012.) predviĎa
organizovanje javnih rasprava o planovima i strategijama privatizacije za preduzeća od posebnog interesa
za javnost (u oblasti energetike, saobraćaja, turizma), čime transparentnost procesa privatizacije u ovom
dijelu bitno zavisi od uspjeha sprovoĎenja javnih rasprava.
Akcioni plan u Cilju 42. predviĎa efikasan rad Komisije za praćenje i kontrolu postupka privatizacije,
nedostaje, meĎutim, mjera koja bi se odnosila na aspekt obezbjeĎivanja stručne podrške za rad Komisije.
13
Zakon o zaštiti konkurencije, Sl. list RCG br. 69/05, 37/07.
25
Investiciono-razvojni fond obuhvata dio strateških aspekata privatizacije privrednih društava iz portfelja
Fonda, prezentiranih u Srednjoročnom programu rada14 Fonda, koji se odnose na strategiju privatizacije,
strateške investitore i praćenje realizacije zaključenih ugovora. Fond nije obuhvaćen Strategijom borbe
protiv korupcije i organizovanog kriminala, što bi bilo od značaja za ostvarivanje ciljeva koje Strategija
postavlja za oblast privatizacije.
U Strategiji, u dijelu koji razmatra zakonski antikorupcijski okvir, pominje se Zakon o koncesijama, ali oblast
koncesija, kao ni Komisija za koncesije, nijesu obuhvaćene Strategijom ni Akcionim planom, npr. u
poglavlju „Privatni sektor”. Na ovaj način oblast koncesija nije sistematski uključena u Strategiju, što otvara
prostor za rizična ponašanja.
Iako je nacionalnom antikorupcijskom strategijom i AP-om, kao i Strategijom javne uprave u Crnoj Gori
(2011 – 2016), definisano uvoĎenje planova integriteta, rizik koji u oblasti privatizacije, u strateškom smislu,
postoji je u tome što postupak privatizacije sprovode i prate jednim dijelom drţavne institucije, a drugim
dijelom Investiciono-razvojni fond, akcionarsko društvo u vlasništvu Vlade, na koji se Strategija javne
uprave ne odnosi, a time ni planovi integriteta koje ista predviĎa. S druge strane, ni oblast koncesija,
odnosno Komisija za koncesije, nijesu obuhvaćeni pomenutim strategijama, pa se tako planovi integriteta
ne odnose ni na oblast davanja koncesija.
Preporuke – Strateški okvir
1) Uvesti mehanizam praćenja javnih rasprava o privatizacijama preduzeća koja su od posebnog interesa
za javnost (u oblasti energetike, saobraćaja, turizma), kojim će se obezbijediti uvaţavanje mišljenja
dobijenih tokom javnih rasprava, a podrazumjevaće i izvještaj o stepenu prihvatanja predloga i
argumenata koji su proizvod tih rasprava.
2) Kreirati mjeru u AP, u okviru Cilja 42, koja će se odnositi na obezbjeĎivanje stručne podrške za rad
Komisiji za praćenje i kontrolu postupka privatizacije (npr. putem staţiranja pripravnika, internim
oglašavanjem, izmjenom budţetskih ograničenja, itd.).
3) U AP, u poglavlju koje se odnosi na proces privatizacije, predvidjeti mjere kojima bi se Investicionorazvojni fond uključio u strateške aspekte postupka privatizacije, uključujući praćenje sklopljenih
privatizacionih ugovora i van njegovog portfelja.
4) Izmjenama AP tretirati pitanja o koncesiji, i to u poglavlju koji se odnosi na privatni sektor.
5) Prilikom normiranja obaveze donošenja planova integriteta voditi računa da oni jednako efektivno
obuhvate i javni i privatni sektor.
Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira
Analiza stanja
Prostor za rizična ponašanja u dijelu sprovoĎenja pravnog i institucionalnog okvira privatizacije odnosi se
na:
14
http://www.irfcg.me/
26
 Nedovoljno informisanje i uključenost javnosti u postupcima privatizacija, kao i nedovoljna
informisanost o korišćenju sredstava dobijenih privatizacijom, slaba dostupnost javnosti informacijama
u posjedu Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, uključujući ne samo odluke o privatizaciji, već i
svu prateću dokumentaciju.
 Kontrolu porijekla novca uloţenog u privatizaciju; kontrolu postupka privatizacije, posebno u dijelu koji
se odnosi na raspolaganje sredstvima od privatizacije; praćenje sprovoĎenja ugovora, posebno u
oblastima saobraćaja, energetike i turizma; kontrolu nad sprovoĎenjem mjera za ublaţavanje
negativnih uticaja privatizacije (socijalnih i uticaja na ţivotnu sredinu).
Preporuke – Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Transparentnost procesa privatizacije:
U najvećoj mogućoj mjeri obezbijediti pristup javnosti informacijama o postupku privatizacija,
uključujući odluke i dokumenata na osnovu kojih se sprovodi privatizacija, putem njihovog redovnog
objavljivanja na internet stranici Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte.
Na sajtu Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte objavljivati nalaze Drţavne revizorske institucije
(DRI) o raspolaganju sredstvima dobijenih privatizacijom koja se slivaju u drţavni budţet.
Sistematski razmatrati predloge i sugestije proistekle iz javnih rasprava u vezi sa postupcima
privatizacije, tako što će o razmatranju istih biti obavezno objaviti izvještaj.
Monitoring i kontrola:
U okviru nadleţnosti Uprave za sprječavanje pranja novca i finansiranja terorizma posebno propisati
obavezu provjere porijekla novca uloţenog u privatizaciju.
U izvještaj Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte uključiti dio koji se odnosi na sprovoĎenje
ugovora i kršenje ugovornih obaveza od strane novih vlasnika, kao i nalaz DRI koji se odnosi na
reviziju drţavnog budţeta u dijelu privatizacionih prihoda i rashoda.
Za privatizacije u sektorima kao što su: energetika, turizam, pomorstvo, saobraćaj, telekomunikacije,
poljoprivreda, uspostaviti sistem monitoringa, koji bi uključio i izvještaje nevladinog sektora.
Pratiti realizovanje mjera za ublaţavanje negativnih uticaja privatizacije na socijalni poloţaj zaposlenih i
na ţivotnu sredinu (predviĎenih ugovorima o privatizaciji), kao i uticaj koji na crnogorsku ekonomiju
imaju davanja iz budţeta privatizovanim preduzećima.
Kadrovska politika
Analiza stanja
Kadrovska politika Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte nije regulisana istim zakonskim okvirom koji
vaţi za zaposlene u drţavnim organima15. Stručni dio poslova privatizacije u nadleţnosti je Savjetnika za
privatizaciju i kapitalne projekte u kabinetu Predsjednika Vlade, koji istovremeno obavlja i poslove sekretara
Savjeta. Članovi Savjeta se ne imenuju prema stručnom već prema resornom principu ili putem internog
imenovanja (kao na primjer, predstavnici sindikalnih organizacija). Članom 7. Odluke o djelokrugu rada i
sastavu Savjeta propisano je da Savjet, odnosno predsjednik Savjeta, moţe obrazovati stručna tijela i
15
Odluka o djelokrugu rada i sastavu Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, "S1.list RCG", br. 83/09, 04/11.
27
angaţovati stručne konsultante radi razmatranja pitanja iz nadleţnosti Savjeta. Za kontrolu ulaganja u
privatizovana preduzeća putem javnog tendera i izvršavanje ugovorenih obaveza nadleţan je Konzorcijum
na čelu sa Ekonomskim fakultetom Univerziteta Crne Gore iz Podgorice16. TakoĎe, formirane su i radne
grupe koje će sprovoditi kontrolu za privatizovana preduzeća koja nijesu obuhvaćena izvještajem
konzorcijuma.
Na osnovu iznijetog, kriterijumi za izbor članova Savjeta i neprecizne formulacije u Članu 7. Odluke o
djelokrugu rada i sastavu Savjeta predstavljaju posebno osjetljivu oblast za nastanak korupcije.
Članovi skupštinske Komisije za kontrolu i praćenje postupka privatizacije, zbog načina na koji se imenuju,
po pravilu nemaju stručna znanja za oblast privatizacije. Administrativnu podršku Komisiji pruţaju stručne
sluţbe Skupštine, što za ove sluţbe predstavlja dodatno opterećenje. Slijedi da Komisija nema dovoljno
stručnih i kadrovskih kapaciteta za obavljanje posla iz svoje nadleţnosti, što dijelom proističe i iz
nemogućnosti da se u okviru postojećih budţetskih ograničenja opredijele sredstva kojima bi se
obezbijedila podrška radu ovog tijela.
Članove Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, kao i Komisije za koncesije, imenuje Vlada, dok
izvršnog direktora Investiciono-razvojnog fonda indirektno bira Vlada, budući da je Fond AD u vlasništvu
Vlade. Nepostojanje jasnih kriterijuma za izbor članova Savjeta, netransparentnost tog izbora, kao i
nedostatak odredbi kojima bi se ograničio period trajanja mandata članova (osim u Komisiji za koncesije,
za koju je mandat pet godina, uz mogućnost izbora na dva mandata) stvaraju rizik od političkog uticaja,
kako na izbor članova, tako i na donošenje odluka u ovim institucijama.
Preporuke – Kadrovska politika
1) Uvesti jasne kriterijume za izbor članova tijela i institucija nadleţnih za proces privatizacije, koje
imenuje, odnosno bira, Vlada (članove Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte i direktora
Investiciono-razvojnog fonda), obezbijediti transparentnost tog postupka i ograničiti period trajanja
mandata tim licima.
2) Obezbijediti transparentnost u postupku angaţovanja stručnih konsultanata Savjeta, i omogućiti
njegovo preispitivanje.
3) Obezbijediti transparentnost postupka imenovanja članova skupštinske Komisije za praćenje i kontrolu
postupka privatizacije.
Savjet je na sjednici od 6. jula 2010. godine razmatrao Izvještaj o pregovorima sa Konzorcijumom Ekonomski fakultet iz Podgorice (nosilac
Konzorcijuma), Ekonomski fakultet iz Beograda, Metalurško-tehnološki fakultet iz Podgorice i Advokatska kancelarija Nikole Martinovića iz
Podgorice u cilju zaključenja ugovora o izradi »Izvještaja o realizaciji obaveza iz ugovora o privatizaciji privrednih društava koja su
privatizovana putem javnog tendera«, koji je dostavio pregovarački tim formiran zaključkom Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte.
16
28
Odnos prema rezultatima prethodnih analiza i istraţivanja u posebno osjetljivim oblastima
Analiza stanja
Brojni izvještaji i medijski izvori bave se rizičnim pojavama u oblasti privatizacije17. U njima se kao uzrok
nastanka tih pojava navode manjak volje za suzbijanjem korupcije, te nedovoljno normiran sistem
integriteta i antikorupcijske kontrole. To se, prije svega, odnosi na integritet članova Savjeta za privatizaciju
i kapitalne projekte, eksperata koje taj Savjet angaţuje, u situacijama koje su rizične u pogledu
podmićivanja, trgovanja uticajem i zloupotrebe sluţbenog poloţaja.
Preporuke – Odnos prema istraţivanjima
1) Uvesti izjave o integritetu za članove Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, i obezbijediti punu
primjenu mjera za sprječavanje sukoba interesa (kojima se članstvo javnog funkcionera u Savjetu
smatra vršenjem dvije ili više javnih funkcija).
2) Obezbijediti transparentnost postupka kontrole ulaganja u privatizovana preduzeća, transparentnim
postupkom izbora konzorcijuma i radnih grupa koje vrše kontrolu, redovnim obavljanjem kontrola i
objavljivanjem izvještaja o izvršenim kontrolama.
17
BTI 2010 – Montenegro Country Report; Nations in Transit 2009; Democracy Index Montenegro 2009; SIGMA Assessment
Montenegro 2010; USAID Corruption Assessment - Montenegro, 2009; Global Integrity Scorecard - Montenegro 2008;
European Commission, Brussels, 9.11. 2010, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council,
Commission Opinion on Montenegro's application for membership of the European Union; Greco Third evaluation round
(Decembar 2010. godine), itd.
29
JAVNE NABAVKE
Zakonski okvir
Analiza stanja
Nacrt Zakona o javnim nabavkama18 koji je u proceduri, u znatnoj mjeri je usklaĎen sa odgovarajućim
propisima Evropske Unije.19 Ipak, novim zakonskim rješenjima postoje odreĎeni kritični nedostaci koji
ostavljaju rizičan prostor za nastanak korupcije:
Odredbama koje se odnose na predmet kontrole Komisije za javne nabavke preko 500.000 eura, nije
preciziran način preduzimanja odreĎenih mjera u slučaju da je postupak sproveden suprotno odredbama
zakona. Nije definisano u kojim slučajevima će biti odlučeno da se u cijelosti ili djelimično poništi postupak,
ni šta se podrazumjeva pod potrebnim mjerama.
Nisu precizirana izuzeća privrednih društava i pravnih lica iz primjene zakona, zatim povjerljivih nabavki, te
izuzeća u nabavkama od značaja za odbranu i bezbjednost20.
U pogledu transparentnosti, zakon ne sadrţi obaveznost objavljivanja saglasnosti koju nadleţni organ daje
naručiocima, kao i svih priloga ugovora o javnim nabavkama koji prate mijenjanje odredbi ugovora nakon
njegovog potpisivanja; takoĎe, nije definisano u kojim slučajevima se koristi ograničeni postupak javne
nabavke.
Pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje, kad je riječ o nabavkama
roba, usluga ili ustupanja izvoĎenja radova, ostavlja prostora za slobodno tumačenje, što omogućava da se
dodjeljuju iznosi rizični za nastanak korupcije i sukoba interesa i favorizuju odreĎene kompanije koje su
stalno angaţovane od strane pojedinih naručilaca.
Kad je u pitanju tenderska dokumentacija, ostavljena je mogućnost njenih izmjena i dopuna, što uprkos
zakonski postavljenim ograničenjima, predstavlja rizičan prostor, budući da su institucije uspostavile praksu
mijenjanja procijenjene vrijednosti koje su definisane pozivom.
Nisu precizno odreĎeni minimalni uslovi za alternativnu ponudu, kao ni bliţa definicija šta alternativna
ponuda znači, kao i koji su to kriterujumi koje treba da ispuni ekonomski najpovoljnija ponuda, što ostavlja
prostor za rizično ponašanje.
Obaveza prijave koruptivnih radnji se odnosi samo na tok postupka do donošenja odluka o dodjeli javnih
nabavki, a nema mjera koje bi se odnosile na moguću korupciju nakon potpisivanja ugovora, u svim njenim
oblicima.
Ibid.
Identifikacioni broj Izjave: MF-IU/PZ/11/15
20 Član 3 stav 6 .. nabavka oruţja, municije i drugih predmeta neophodnih za odbranu i bezbjednost Crne Gore
18
19
30
Zakon ne definiše situaciju u kojoj se sukob interesa otkrije nakon potpisivanja ugovora - da li se objavljuje
novi tender i šta se dešava sa troškovima javne nabavke koji su u tom trenutku već načinjeni.
Preporuke – Zakonski okvir
1) Propisati da je drţavna Komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki duţna da sprovede mjere u
slučaju utvrĎenih nepravilnosti za javne nabavke preko 500.000 eura, sadrţaj mjera i slučajeve u
kojima se primjenjuju (u cjelosti ili djelimično poništenje).
2) Precizirati na koja privredna društva i pravna lica se odnose izuzeci od primjene zakona, o kakvim
povjerljivim nabavkama se radi, kao i koji segmenti nabavki se izuzimaju kad je u pitanju odbrana i
bezbjednost.
3) Propisati obaveznost objavljivanja saglasnosti koju nadleţni organ daje naručiocima, kao i svih priloga
ugovora o javnim nabavkama koji prate mijenjanje odredbi ugovora nakon njegovog potpisivanja;
definisati u kojim slučajevima se koristi otvoreni postupak javnih nabavki.
4) Ograničiti broj i ukupan iznos postupaka dodjele sličnih i dodatnih usluga bez prethodnog objavljivanja
poziva za javno nadmetanje koji nijesu obuhvaćeni prvobitnim ugovorom ili ga predvidjeti u izuzetnim
slučajevima definisanim Zakonom.
5) Propisati da se tenderska dokumentacija u cijelosti ne smije mijenjati nakon završetka roka za
dostavljenje ponuda.
6) Precizirati minimalne uslove za alternativnu ponudu ili neko drugo bliţe odreĎenje pojmova alternativne
ponude i ekonomski najpovoljnije ponude.
7) Uvesti obavezu prijave svih oblika korupcije i nakon potpisivanja ugovora, kao i mjere koje za
sprječavanje korupcije;
8) Uvesti pravilo upravljanja sukoba interesa nakon potpisivanja ugovora.
Institucionalni okvir
Analiza stanja
Institucionalni okvir oblasti javnih nabavki, pored Ministarstva finansija, obuhvata Direkciju za javne
nabavke i Komisiju za kontrolu postupka javnih nabavki.
Direkcija za javne nabavke. Direkcija za javne nabavke je organizovana tako da sadrţi Odjeljenje za
poslove javnih nabavki i Odjeljenje za opšte i finansijske poslove, pri čemu drugo odjeljenje funkcioniše kao
podrška prvom. Ovakva organizacija moţe da umanji učinkovitost ovog organa, posebno kad se uzme u
obzir i organizaciona struktura radnih mjesta u Direkciji, postojeća sistematizacija poslova i fragmentacija
odgovornosti. Ravna organizaciona struktura oba odjeljenja, iako efikasna u početnom periodu
uspostavljanja Direkcije (dok su procedure još uvijek nestandardizovane, a broj zaposlenih ograničen) nosi
rizik neefikasnog funkcionisanja Direkcije u novom institucionalnom okviru, koji se predviĎa Nacrtom
Zakona o javnim nabavkama21.
Nakon donošenja novog Zakona o javnim nabavkama, u skladu sa izvještajima koje su pripremili eksperti angaţovani na projektu IPA, biće
pripremljena nova sistematizacija Direkcije za javne nabavke sa uvoĎenjem novih radnih mjesta.
21
31
Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki. U okviru Komisije funkcioniše samo jedna organizaciona
jedinica i to u okviru ravne organizacione strukture, u kojoj svi članovi obavljaju svoje poslove u skladu sa
uputstvima Generalnog sekretara. Ovakva organizaciona struktura je odgovarajuća, jer Komisija u datim
okolnostima uspjeva obaviti blagovremeno svoj zadatak. MeĎutim, procjena je da nedostaje jedan
samostalni savjetnik koji bi ojačao ovakvu strukturu, u skladu sa novim nadleţnostima Komisije koje
predviĎa novi Zakon.
Preporuke – Institucionalni okvir
1) Dizajnirati i uvesti odgovarajući model organizacione strukture u Direkciji za javne nabavke, koji bi
omogućio transformisanje postojeće ravne u vertikalnu strukturu (ili mreţnu), u skladu sa
nadleţnostima i kapacitetima za sprovoĎenje novog zakonskog okvira22.
2) U Komisiji za kontrolu postupaka javnih nabavki institucionalno postaviti (a) monitoring i kontrolu i (b)
pravne poslove i poslove formulisanja politika (mjera).
Strateški okvir
Analiza stanja
Posebna Strategija razvoja sistema javnih nabavki za period 2011-2014. treba da bude usvojena do kraja
tekuće godine. TakoĎe, predviĎeno je i usvajanje pomenutog novog Zakona o javnim nabavkama. Imajući
ovo u vidu, mišljenja smo da je, u cilju jačanja sistema javnih nabavki, pored usvajanja posebne Strategije i
novog Zakona o javnim nabavkama, neophodno je dalje jačanje uloge Drţavne revizorske institucije u
sistemu javnih nabavki, naročito propisivanjem odgovarajućih mjera za DRI u Strategiji za borbu protiv
korupcije i organizovanog kriminala, odnosno njenom Akcionom planu.
Izvještaj Tripratitne komisije ne omogućava uvid u strukturu sprovedenih istraga prema oblastima iz
Akcionog plana, što oteţava korišćenje ove evidencije u svrhe unaprjeĎenja sistema javnih nabavki.
Preporuke – Strateški okvir
1) U okviru Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala i Akcionog plana za njeno
sprovoĎenje uvrstiti mjeru za jačanje uloge Drţavne revizorske institucije u sistemu javnih nabavki,
uključujući proces donošenja i revidiranja Strategije javnih nabavki i usklaĎivanja novog Zakona o
javnim nabavkama (čl. 117. i 118.) sa evropskim direktivama.
2) Izvještaju Tripartitne komisije uvrstiti strukturu istraga po oblastima iz Akcionog plana, uključujući i
javne nabavke.
22
Ibid. 4
32
Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira
Analiza stanja
Već je pomenuto da je do kraja 2011. godine predviĎeno usvajanje posebne Strategije razvoja sistema
javnih nabavki. Kroz IPA projekat su realizovane aktivnosti koje se odnose na obuku23. TakoĎe, Nacrtom
Zakona o javnim nabavkama unaprijeĎen je u velikoj mjeri zakonski i institucionalni okvir.
Nacrt Zakona o javnim nabavkama uključuje veliki broj izmjena koje će uticati na mogućnost njegove
implementacije. To se naročito odnosi na Poglavlja VII (čl. 146 i 147) - Vršenje inspekcijskog nadzora nad
sprovođenjem ovog zakona, koja se pozivaju na Zakon o inspekcijskom nadzoru Crne Gore24, a,koji ne
sadrţi antikorupcione odredbe, čime se otvara prostor za rizično ponašanje.
U GRECO Izvještaju iz Trećeg kruga evaluacije za Crnu Goru, u dijelu koji se tiče inkriminacija 25, navedeno
je da postojeće odredbe koje se, generalno, tiču korupcije obezbjeĎuju odgovarajući osnov za krivično
gonjenje, kao i da je slučajevima korupcije u nadleţnim sudovima data apsolutna prednost. MeĎutim, kad je
riječ o praćenju primjene Krivičnog zakonika Crne Gore na slučajeve iz oblasti javnih nabavki, u Izvještaju
Tripartitne komisije pregled procesuiranih slučajeva nije dat strukturirano (po prijavama DRI i drugih
subjekata), čime se oteţava monitoring, evaluacija i dalja poboljšanja sistema javnih nabavki.
Smanjenje prostora za rizična ponašanja i jačanje sistema javnih nabavki u Crnoj Gori bi se postiglo kroz
jačanje nadleţnosti DRI, koja sada prati sprovoĎenje javnih nabavki iz ugla zakonitosti, ali ne i učinkovitosti
i efikasnosti korišćenja budţetskih sredstava, kao i jačanje inspekcijskog nadzora Direkcije za javne
nabavke.
Preporuke - Sprovođenje pravnog i instiucionalnog okvira
1) Osnaţiti nadzor nad sprovoĎenjem novog Zakona o javnim nabavkama u smislu dosljednije primjene
antikorupcijskih odredbi i na inspekcijski nadzor.
2) U Izvještaju Tripratitne komisije strukturirano prikazati istrage pokrenute po osnovu obavještenja i
prijava Drţavne revizorske institucije.
3) Jačati kontrolu nad sistemom javnih nabavki i procesima koji se odnose na budţetske izdatke
(efektivnost i efikasnost korišćenja budţetskih sredstava) koju vrši DRI, kontrolu koja je u nadleţnosti
Direkcije za javne nabavke (angaţovanjem nezavisnog nadzornog tima).
23
Further Development and Strengthening of the Public Procurement System in Montenegro,
EuropeAid/126525/C/SER/ME, Draft Recommendations for PPD and PPC, 17 May 2010
24
"Sl. list RCG", 39/03, 76/09.
25http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3%282010%297_Montenegro_One_ME.pdf
33
Kadrovska politika
Analiza stanja
Direkcija za javne nabavke. Broj zaposlenih u Direkciji u centralizovanoj strukturi nije dovoljan da isprati
promjene i unaprjeĎenja predviĎena Zakonom, da radi u skladu sa zahtjevima i principima EU, naročito
imajući u vidu da je Direkcija odgovorna za sprovoĎenje javnih nabavki u okviru 980 institucija. Iako se za
najviše pozicije Direkcije traţe osobe sa diplomom pravnog, ekonomskog ili nekog drugog fakulteta
društvenih nauka, to moţe da bude rizično, jer to nije garancija da ta osoba ima specijalizaciju u oblasti
formulisanja politika i planiranju osnovnog zakonodavnog okvira. Pored toga, evidentan je nedostatak
osoba sa tehničkim (inţinjerskim) specijalizovanim znanjem i zaposlenih koji govore engleski jezik.
Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki. Ne postoji dovoljan broj zaposlenih koji bi sprovodili
poslove iz nadleţnosti Komisije. Trenutno, Komisija ima šest zaposlenih, od kojih se troje, uključujući i
Sekretara Komisije, bave aktivnostima rješavanja sporova, odreĎivanja sankcija po ţalbama za kršenje
zakona, a da pri tome to nije njihova jedina duţnost. U skladu sa postojećom sistematizacijom, predviĎeno
je još jedno radno mjesto (samostalni savjetnik), sa istim nadleţnostima koje nije popunjeno. Dva
pripravnika su prolazila profesionalnu obuku u Komisiji. Ova kadrovska praznina, ukoliko se ne popuni
blagovremeno, utiče na preplitanje odgovornosti i otvara potencijalni rizični prostor.
Iako je Prijedlogom novog Zakona o javnim nabavkama predviĎeno da Predsjednika i članove Komisije
imenuje Vlada na osnovu javnog konkursa uz uslov iskustva od 5 godina u oblasti javnih nabavki, te da isti
obavljaju svoju duţnost profesionalno, čini se da je sadašnji saziv Komisije u znatnoj prednosti u odnosu na
potencijalne kandidate, te da se ne postavlja pitanje da li će Komisija biti ponovo izabrana u istom sazivu ili
ne. Time se onemogućava konkurentnost u smislu budućeg izbora.
Preporuke – Kadrovska politika
1) Donijeti novi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Direkcije za javne nabavke; obezbijediti
Direkciji kadrovsku podršku za help desk i odjeljenje za elektronske javne nabavke; popuniti (ili interno
prerasporediti) nedostajući kadar profesionalnog profila (inţinjerski, prevodilački); kadrovski osnaţiti
monitoring i kontrolu, kao i poslove formulisanja politika i mjera.
2) U Komisiji za kontrolu postupaka javnih nabavki, u najkraćem roku, popuniti slobodna radna mjesta, u
skladu sa postojećom sistematizacijom, angaţovanjem samostalnog savjetnika i stručnjaka za softver.
3) Prilikom izbora novog sastava Komisije za kontrolu postupaka javnih nabavki, obezbijediti prohodnost
stručnjaka ne samo iz oblasti javnih nabavki stricto sensu, već i iz ostalih oblasti, čiji profesionalni
uslovi dozvoljavaju obavljanje ove duţnosti.
34
Odnos prema rezultatima prethodnih analiza i istraţivanja u posebno osjetljivim oblastima
Analiza stanja
Različiti izvještaji i medijski izvori o rizičnim pojavama u oblasti javnih nabavki26 u Crnoj Gori konstatuju da
postojeći sistem kontrole javnih nabavki ostavlja široki prostor za korupciju i reflektuju nepovjerenje civilnog
društva. Opšti stav je da se većina istraga bavi sitnom korupcijom (podmićivanja u iznosu ne većem od 20
EUR) niţe i srednje pozicioniranih sluţbenika, i da nema prave volje za suzbijanjem velike korupcije u
posebno osjetljivim sektorima (npr. javnim nabavkama, privatizaciji, urbanističkom planiranju, i sl.).
U ocjenama javnosti ukazuje se i na to da se primjedbe medija ili civilnog sektora često ili ne razmatraju ili
završavaju u pravno-institucionalnim nejasnoćama izmeĎu Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki,
Direkcije za javne nabavke i Upravnog suda27.
Prostor koji se ocjenjuje kao rizičan za nastanak korupcije je sljedeći:
 Netransparentnost u pogledu kriterijuma za izbor eksperata koji daju procjenu u javnim nabavkama,
odredbi o preispitivanju odluka Direkcije za javne nabavke, te pristupu informacijama u posjedu
Vlade28.
 Nedovoljno uključivanje NVO sektora i medija u proces monitoringa i kontrole javnih nabavki29.
 Provjere integriteta, prihoda, imovine i poklona članovima tenderskih komisija, Direkcije za javne
nabavke, Komisije za javne nabavke, članovima njihovih familija, u smislu Zakona o sukobu interesa.
Preporuke – Odnos prema istraţivanjima
1) Izbor eksperata koji daju procjenu javnih nabavki učiniti transparentnim.
2) Praćenje procesa javnih nabavki od strane NVO sektora postaviti na trajnim osnovama.
3) Uspostaviti mehanizam provjere integriteta zaposlenih Direkcije za javne nabavke i članova Komisije
za kontrolu postupaka javnih nabavki, prilikom prijema i u toku radnog odnosa, putem ugovora ili izjave
o integritetu.
26
BTI 2010 – Montenegro Country Report; Nations in Transit 2009; SIGMA Assessment Montenegro 2010; USAID Corruption
Assessment - Montenegro, 2009; Global Integrity Scorecard - Montenegro 2008; European Commission, Brussels, 9.11. 2010,
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Commission Opinion on Montenegro's
application for membership of the European Union; Greco Third evaluation round (dec, 2010);
Iako su, po mišljenju nadleţnih institucija, nadleţnosti ovih institucija zakonom jasno definisane.
TakoĎe, po mišljenju nadleţnih institucija, svi izvještaji i odluke se javno objavljuju na sajtu.
29 Nedavno je u nadleţnoj instituciji imenovana osoba za rad sa NVO sektorom.
27
28
35
URBANIZAM
Zakonski okvir
Analiza stanja
Oblast planiranja i izgradnje objekata u Crnoj Gori definisana je Zakonom o ureĎenju prostora i izgradnji
objekata30. U pomentom zakonom predviĎene su dvije vrste planskih dokumenata: drţavna i lokalna
planska dokumenta.
Nosilac pripremnih poslova na izradi drţavnih planskih dokumenata je Ministarstvo odrţivog razvoja i
turizma i njih usvaja Vlada, odnosno Skupština Crne Gore, a nosilac pripremnih poslova na izradi lokalnih
planskih dokumenta je organ lokalne samouprave i njih usvajaju skupštine opština.
Zakon o ureĎenju prostora i izgradnji objekata sadrţi odredbe koje su bitne za sprječavanje korupcije. One
se prije svega odnose na transparentnost donošenja planova, kroz učešće i informisanje javnosti. MeĎutim,
ove odredbe nijesu dosljedno popraćene odgovarajućim institucionalnim mehanizmom za njihovo
sprovoĎenje.
Zakonom se ureĎuje učešće javnosti u donošenju planova, praćenje stanja u prostoru, postupak izrade
planskog dokumenta, način sprovoĎenja javne rasprave. Nadzor nad primjenom ovog zakona i drugih
propisa iz oblasti ureĎenja prostora i izgradnje objekata obavlja Ministarstvo odrţivog razvoja i turizma i
organ uprave, odnosno lokalna samouprava.
U oblasti ureĎenja prostora i izgradnje objekata pokrenute su značajne reforme, čiji cilj je uklanjanje biznis
barijera u ovoj oblasti, podizanje nivoa kontrole i zaštite prostora, uz normativnu deregulaciju ove oblasti.
Novim zakonskim rješenjima propisano je da planski dokumenti obuhvataju i stratešku procjenu uticaja na
ţivotnu sredinu. Nadalje, planska dokumenta sadrţe uslove i smjernice za izgradnju objekata.
MeĎutim, potencijalne zone rizika od korupcije i dalje postoje u zakonskom okviru u oblasti urbanizma, i
moguće ih je navesti u slijedećem:
Antikorupcijske odredbe koji se odnose na oblast urbanizma nijesu eksplicitno izdvojene niti dovoljno
uočljive i jasne u uţem i širem zakonskom okviru, te se njihova vaţnost i način sprovoĎenja ne moţe
adekvatno institucionalno ni strateški pratiti.
U Zakonu o ureĎenju prostora i izgradnji objekata postupak za izdavanje graĎevinske dozvole je i dalje
zahtjevan, dijelom i zbog postojanja drugih propisa koji se odnose na izgradnju objekata i propisuju
obavezne uslove i saglasnosti za izdavanje graĎevinskih dozvola.
30
Ref. Sl. List Crne Gore broj 51/08 od 22.08.2008.
36
Planska dokumenta se donose u strogo definisanoj proceduri, čija je obavezna faza javna rasprava.
MeĎutim javne rasprave su često samo formalne, a ne suštinske prirode. TakoĎe, nije uočljiv direktan uticaj
javnih rasprava na donešenje planskih dokumenata.
Preporuke – Zakonski okvir
1) Prilikom predstojećih izmjena Zakona o ureĎenju prostora i izgradnji objekata, jasno sistematizovati
antikorupcijske odredbe i definisati institucionalni okvir za njihovo sprovoĎenje.
2) Pojednostaviti postupak za izdavanje graĎevinske dozvole, kroz bolju koncentraciju odgovornosti.
3) Zakonski obavezati nosioce izrade planova da sačine analizu efekata javnih rasprava prije donošenja
odluke o usvajanju plana.
Institucionalni okvir
Analiza stanja
U okviru Ministarstva odrţivog razvoja i turizma postoji Sektor za za upravljanje prostorom, koji se sastoji
od slijedećih odsjeka: Odsjeka za monitoring i razvoj, Odsjeka za donošenje drţavnih planskih
dokumenata, i Odsjek za lokalna planska dokumenta.
Institucionalni okvir je dobro definisan i jasno su odreĎene nadleţnosti. Drţavna planska dokumenta donosi
Skupština Crne Gore, odnosno Vlada Crne Gore, a lokalna planska dokumenta skupštine opština. Na
drţavnom i lokalnom nivou se usvajaju izvještaji o stanju ureĎenja prostora, godišnji programi ureĎenja
prostora, vode informacioni sistemi o prostoru, izdaju graĎevinske i upotrebne dozvole. Inspekcijski nadzor
je u nadleţnosti Ministarstva odrţivog razvoja i turizma i organizovan je kroz tri inspekcije: urbanističku,
graĎevinsku i inspekciju zaštite prostora. Ministarstvo moţe povjeriti poslove inspekcijske kontrole
jedinicama lokalne samouprave.
Bez obzira na gore navedene pomake, nedostaje osposobljena jedinica u organizacionoj strukturi koje bi
vršila kontrolu sprovoĎenja antikorupcijskih mjera u oblasti urbanizma, prije svega, antikorupcijskih odredba
iz zakonskog okvira, Akcionog plana za borbu protiv korupcije u oblasti ureĎenja prostora i izgradnje
objekata, kao i etičkog kodeksa. Čini se da je Odjeljenje za unutrašnju reviziju Ministarstva odrţivog razvoja
i turizma za to najprikladnije, pa je stoga neophodno jačati kapacitete tog odjeljenja.
TakoĎe, nivo koordinacije izmeĎu Ministarstva i drugih institucija učestvuju u poslovima prostornog
planiranja nije zadovoljavajuć, pa je potrebno institucionalno uspostaviti mehanizam koordinacije i razmjene
podataka meĎu njima.
Preporuke – Institucionalni okvir
1) Ojačati tehničke kapacitete Odjeljenja za unutrašnju reviziju Ministarstava odrţivog razvoja i turizma za
sprovoĎenje antikorupcijskih mjera.
2) Definisati saradnju i koordinaciju Ministarstva odrţivog razvoja i turizma sa svim institucijama koje
37
obezbeĎuju podatke i druge potrebne elemente za prostorno planiranje.
Strateški okvir
Analiza stanja
U skladu sa nacionalnim strateškim okvirom – Strategijom i Akcionim planom za borbu protiv korupcije i
organizovanog kriminala, tadašnje Ministarstvo za ureĎenje prostora i izgradnju objekata je 2009. godine
donijelo Akcioni plan za borbu protiv korupcije u oblasti ureĎenja prostora i izgradnje objekata. U
meĎuvremenu donešeni su i akcioni planovi za borbu protiv korupcije na nivou lokalnih samouprava, koji
sadrţe mjere za borbu protiv korupcije u urbanizmu.
MeĎutim, usvojeni akcioni planovi nijesu u potpunosti kvalitetan instrumenat za primjenu antikorupcijskih
propisa u oblasti urbanizma. Potrebno ih je pojednostaviti u smislu jasnijeg definisanja prioritetnih ciljeva,
mjera i kvalitetnih indikatora, koji će pokazivati uspješnost svake mjere.
Nepostajanje planova integriteta pospješuje rizik od korupcije u ovoj oblasti.
Preporuke - strateški okvir
1) Uspostaviti kvalitetne indikatore za mjerenje uspješnosti sprovoĎenja Akcionog plana za borbu protiv
korupcije u oblasti urbanizma, a naročito u pogledu poštovanja procedura, efikasnosti sluţbi i
efikasnosti pojedinaca i dr.
2) Uvesti elemente integriteta prilikom predstojećih izmjena i dopuna Zakona o ureĎenju prostora i
izgradnji objekata.
Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira
Analiza stanja
Iako je kvalitet antikorupcijskih mjera u zakonskom okviru koji ureĎuje ovu oblast značajno poboljšan, one
se ne sprovode na zadovljavajući način. Razlog tome, prije svega, leţi u manjku administrativnih
kapaciteta, nedovoljnoj osposobljenosti kadrova za borbu protiv korupcije, nepostojanju adekvatnog
sistema kontrole sprovoĎenja antikorupcijskih odredbi. U tom smislu, posebno je uočljivo nedovoljno
uključivanje nalaza nevladinog sektora i zajedničko praćenje sprovoĎenja propisa iz ove oblasti u saradnji
sa nevladinim sektorom.
Manjak kapaciteta nadleţnih inspekcija u okviru Ministarstva za odrţivi razvoj i turizam često moţe dovesti
do narušavanja kvaliteta inspekcijskog nadzora. Trenutno postoji prenesena nadleţnost drţavne
inspekcijske kontrole na Glavni grad, što kao model moţe da se primijeni i u drugim lokalnim
samoupravama, posebno onima koje imaju solidne administrativne kapacitete u toj oblasti.
38
Automatizacija procedura je veoma dobar instrument za borbu protiv korupcije u svim područjima rada
Ministarstva za odrţivi razvoj i turizam, kao i opštinskih sekretarijata za urbanizam i komunalne djelatnosti.
Iako su preduzete aktivnosti na implementaciji adekvatnih softverskih rješenja, još nedostaju kompletne
baze podataka, koje bi objedinjavale podatke o svim vrstama dozvola i planskih dokumenata.
Preporuke – Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira
1) Uspostaviti mehanizam kontrole sprovoĎenja Zakona o ureĎenju prostora i izgradnji objekata (nakon
usvojenih izmjena i dopuna), čime bi se doprinijelo otklanjaju biznis barijera i drugih proceduralnih
poteškoća pri dobijanju dozvola, te uključiti nevladin sektor u praćenje sprovoĎenja Zakona.
2) Pojačati inspekcijski nadzor i kontrolu rada nadleţnih inspekcija, kroz unapreĎenje kadrovskih
kapaciteta i tehničke opremljenosti, i ispitati svrsishodnost povjeravanja poslova inspekcijske kontrole
lokalnim samoupravama, uz jasne kriterijume za povjeravanje tih poslova i mehanizne sprječavanja
zloupotreba.
3) Sprovesti punu automatizaciju procedura u područjima rada Ministarstva za odrţivi razvoj i turizam, te
uspostaviti i redovno aţurirati internet baze podataka sa informacijama o izdatim graĎevinskim i
upotrebnim dozvolama, planskom dokumentacijom i katastarskim podlogama.
Kadrovska politika
Analiza stanja
Ministarstvo odrţivog razvoja i turizma dosta paţnje poklanja razvoju kadrova i njihovom osposobljavanju
za borbu protiv korupcije. MeĎutim, to nije slučaj i u sekretarijatima za urbanizam u lokalnim
samoupravama.
Primjetan je značajan nedostatak kadrovskih i stručnih kapaciteta u oblasti urbanizma, posebno u
sjevernim opštinama Crne Gore, što se odraţava na efikasnost i zakonitost postupaka.
Konstatovano je da organi za sprovoĎenje zakona (policija, tuţilaštvo) nemaju dovoljne kapacitete za
voĎenje kvalitetnih istraga u oblasti urbanizma. U izvještaju Tripartitne komisije se ne pominju izričito
oblasti na koje se odnose statistički podaci, pa je nepoznato koliko se istraga za krivično djelo sa
elementima korupcije odnosi na oblast urbanizma.
Preporuke – Kadrovska politika
1) Unaprijediti administrativne kapacitete sekretarijata lokalnih samouprava za borbu protiv korupcije u
oblasti urbanizma.
2) Uvesti sistem nagraĎivanja u inspekcijama koje vrše nadzor u oblasti ureĎenja prostora i izgradnje
objekata (Inspekcija zaštite prostora, GraĎevinska inspekcija i Urbanistička inspekcija) i stvoriti uslove
da se popune nedostajući kadrovi i ojačaju njihovi kapaciteti.
3) Ojačati kadrovske i stručne kapacitete Uprave policije i tuţilaštava za voĎenje istraga, otkrivanje i
procesuiranje krivičnih djela sa elementima korupcije u oblasti urbanizma.
39
Odnos prema rezultatima ispitavanja i istraţivanja
Analiza stanja
Analizirali smo oko 20 različitih istraţivanja i izvještaja, koja se u većoj ili manjoj mjeri dotiču i oblasti
urbanizma. Izdvajamo slijedeća dokumeta kao najreferentnija:
Analitički izvještaj Evropske komisije za 2010. godinu identifikuje prostorno planiranje kao jednu od oblasti
podloţnih na korupciju;Ocjena integriteta i kapaciteta državne uprave u Crnoj Gori (UAI, 2010.) meĎu
visoko rizične oblasti identifikuju izdavanje graĎevinskih dozvola; Izvještaj Evropske komisije o napretku za
Crnu Goru za 2009. godinu ukazuje na nedostatak monitoringa u prostornom planiranju; Analiza korupcije i
biznis barijera u interakciji između javnog i privatnog sektora (UAI, 2009.) je značajna za utvrĎivanje
postojećeg stanja u korupciji u više oblasti, te takoĎe pruţa osnovu za identifikovanje rizičnih pojava
korupcije u prostornom planiranju; Istraživanje o korupciji u Crnoj Gori (USAID, 2009.) sagledava opštu
sliku o korupciji u prostornom planiranju; Korupcija u planiranju i uređenju prostora (MANS, 2011.) analizira
stanje korupcije u procesu izrade planova, usvajanja planova, dobijanja graĎevinske dozvole, nelegalne
gradnje, i dobijanja upotrebne dozvole. ObraĎeno je više studija slučajeva korupcije; Ocjena kapaciteta i
integriteta državne uprave u Crnoj Gori (UAI, 2010.) kao jedno od područja osjetljivih na korupciju u
prostornom planiranju identifikuje dobijanje graĎevinskih dozvola.
Navedena istraţivanja ukazuju na akutni problem postupka za izdavanje graĎevinske dozvole i nelegalne
gradnje.
Preporuka – Odnos prema rezultatima ispitivanja i istraţivanja
Kroz saradnju sa nevladinim sektorom, uspostaviti zajednički mehanizam za praćenje usvojenih mjera i
poboljšanja sadašnjeg strateškog okvira u oblasti urbanizma.
40
OBRAZOVANJE
Zakonski okvir
Analiza stanja
Postojeća zakonska riješenja koja regulišu postupak izbora organa upravljanja i rukovoĎenja obrazovnim
ustanovama ne sadrţe dovoljne zahtjeve u pogledu integriteta. U tom smislu, ne postoje uslovi i
ograničenja koja bi se mogla primijeniti u slučaju osnivanja škola od strane fizičkog lica, izbora direktora ili
školskog odbora. Ti uslovi, odnosno ograničenja, trebalo bi da se odnose na pitanje integriteta lica koja
učestvuju u navedenim procesima.
Izmjenama i dopunama Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju postupak izbora direktora je izmijenjen.
Naime, školski odbor raspisuje javni konkurs, koji predviĎa ispunjenje zakonskih uslova (npr. 5 godina
radnog iskustva, obuka za direktora). TakoĎe svaki kandidat je duţan podnijeti i Plan unaprijeĎenja
kvaliteta vaspitno obrazovnog rada ustanove. Po okončanju zakonske procedure, ministar bira direktora
škola31. O načinu i uslovima izbora direktora od strane ministra ne postoji nijedan pisani akt. Sam izbor
direktora je moguć na dva načina: 1) precizno propisati postupak izbora direktora od strane ministra, na
način da se ograniče diskreciona ovlašćenja ministra u ovom postupku; 2) propisati postupak kojim
direktora škole bira školski odbor, a nadleţni ministar daje saglasnost na njihovu odluku. Ova druga opcija
je već korišćena prije nedavnih izmjena i lakše bi zaţivjela u praksi od prve opcije.
Nastavnici nijesu obuhvaćeni zakonskom definicijom drţavnih sluţbenika i namještenika. S toga, ova lica
ne uţivaju potpunu zaštitu u slučajevima kada ţele da prijave sumnju u postojanje korupcije. Veliki
nedostatak predstavlja to što nema predviĎene propisane interne procedure za prijavu korupcije. Ipak,
postoji vidan pomak u tom smislu. Naime, Akcionim planom za borbu protiv korupcije predviĎen i realizovan
niz mjera koje se odnose na podizanje svijesti o korupciji u obrazovanju. Organizuju se predavanja i
seminari o korupciji, medijske kampanje u cilju prevencije ove pojave, putem štampanja brošura i postera,
sa brojem telefona na koji se mogu prijaviti koruptivne radnje, a koji se distribuiraju obrazovnim
ustanovama. Prosvjetna inspekcija je otvorila posebnu telefonsku liniju za prijavljivanje korupcije u oblasti
obrazovanja. Namjera nije da se minimiziraju napori učinjeni u ovom smislu, već da se ukaţe na jednu
sistemsku prazninu, a to je nepostojanje propisane interne procedure u vidu Pravilnika ili nekog drugog
akta. 32
Zakonom o stručnom obrazovanju33 regulisano je pitanje vanrednih učenika. Zakonom je predviĎeno da
ova lica plaćaju naknadu za polaganje ispita34. Pravilnicima škola je razraĎeno da tu naknadu dijele škola i
nastavnik koji učestvuje u procesu ispitivanja. Ovakvo rješenje je veoma problematično, jer dolazi do
situacije da nastavnik koji učestvuje u ispitivanju bude plaćen novcem kandidata koji polaţe.
Predstavnici Ministarstva prosvjete i sporta su mišljenja da je procedura izbora direktora precizno odreĎena Opštim zakonom o obrazovanju i
vaspitanju, kao i Zakonom o opštem upravnom postupku.
32 Predstavnici Ministarstva prosvjete i sporta smatraju da nastavno osoblje ima dovoljnu zaštitu kroz izmjene Zakona o radu.
33 Zakon o stručnom obrazovanju, Sluţbeni list Crne Gore broj 64/02, 49/07 i 45/10
34 Zakon o stručnom obrazovanju, član 91.
31
41
Izmjenama i dopunama Statuta Univerziteta Crne Gore35 predviĎeno je da se unutrašnja finansijska
kontrola na Univerzitetu sprovodi u skladu sa propisima koji ureĎuju oblast računovodstva, revizije i
unutrašnje finansijske kontrole. Izvori finansiranja Univerziteta su budţet, uplate, donacije i drugi prihodi.
Ne postoji obaveza objavljivanja prihoda na uvid javnosti, a većina fakulteta ne objavljuje prihode od
donacija. Iz istog razloga, problematični su i prihodi iz drugih izvora (konsultanske usluge, razne druge
ugovore i slično).
Nema podataka o tome da li je na ustanovama visokog obrazovanja sprovedena mjera formiranja
elektronske baze podataka i objavljivanja godišnjeg izvještaja o imovnom stanju akademskog osoblja.
Preporuke – Zakonski okvir:
1) U postojeći zakonski okvir unijeti elemenat integriteta prilikom osnivanja škola, izbora školskog odbora i
direktora.
2) Unaprijediti transparentnost primjene Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju, posebno u dijelu koji
se odnosi na način izbora direktora.
3) Obezbijediti zaštitu lica zaposlenih u obrazovnom sistemu koja ţele prijaviti sumnju o korupciji.
4) Donijeti podzakonske akte kojim se ureĎuje interna procedura prijavljanja korupcije od strane
zaposlenih.
5) Promijeniti pozakonske akte o načinu plaćanja za polaganje ispita od strane vanrednih učenika.
6) Propisati obavezu objavljivanja svih prihoda Univerziteta, uključujući donacije i druge prihode.
7) Propisati zakonsku obavezu prijavljivanja imovine akademskog osoblja.
Institucionalni okvir
Analiza stanja
Akreditaciju za rad visoko obrazovne ustanove izdaje Savjet za visoko obrazovanje. Ustanova, odnosno
studijski program, podlijeţe reakreditaciji u roku od 5 godina. Na osnovu izvještaja o ocjeni kvaliteta rada
ustanove, Savjet donosi odluku i u postupku reakreditacije. Savjet formira komisiju koja odlučuje o dodjeli
akreditacije ili reakreditaciji odreĎene ustanove, nakon provjere da li ista ispunjava uslove za to. Iako bi rad
Savjeta trebalo da bude javan, i svi njegovi zaključci dostupni javnosti, nema konkretnih mjera koje bi tu
javnost i transparentnost pretočile u praksu.
Članove Savjeta za visoko obrazovanje, u skladu sa Zakonom o visokom obrazovanju, imenuje Vlada, što
ostavlja prostor za mogući uticaj ili sukob interesa kad je u pitanju, npr. akreditacija programa ili ustanova
koje se preklapaju u javnim i privatnim visokoobrazovnim ustanovama.
Univerzitet Crne Gore se finansira iz drţavnog budţeta, ali i iz drugih izvora (školarina, donacije, projekti,
ugovori). Iako postoji unutrašnja revizija, kao i spoljna, od strane Drţavne revizorske institucije, nema
zadovoljavajućeg stepena transparentnosti u objavljivanju rezultata i monitoringu rezultata revizije.
Statut Univerziteta Crne Gore, odluka UO br. 253 od 06.02.2004. godine – data saglasnost Vladebr.02-1497 od 25.03.2005. godine i odluka
UO BR.01-417 OD 06.02.2006. godine – saglasnost Vlade br. 03-3375 od 20.04.2006. godine
35
42
Univerzitet radi na formiranju institucije studentskog ombudsmana. Kako bi ova institucija zaţivjela na pravi
način, neophodno joj je dati odreĎena ovlašćenja u pogledu prikupljanja prijava o povredama
univerzitetskih pravila, pa samim tim i o korupciji, provjeravanja navoda iz prijava i pokretanje odreĎene
procedure u slučajevima gdje postoje dokazi da se radi o nedozvoljenim radnjama.
U organizacionoj šemi sistema obrazovanja potrebno je istaći formiranje Komisije za antikorupciju, odnosno
Radne grupe, kao organa nadleţnog za praćenje realizacije sektorskog Akcionog plana za borbu protiv
korupcije u oblasti obrazovanja. Ovom Komisijom predsjedava sekretar Ministarstva prosvjete i sport, a
članovi su predstavnici institucija odgovornih za realizaciju sektorskog akcionog plana. Iako u Komisiji još
uvijek nije izabran predstavnik roditelja, realizovane su skoro sve mjere iz sektorskog Akcionog plana.
Uprkos tome, Komisija, odnosno Ministarstvo, javno ne objavljuje informacije o praćenju realizacije
sektorskog akcionog plana.
Preporuke – institucionalni okvir:
1) Učiniti rad Savjeta za visoko obrazovanje transparentnim u pogledu akreditacije i reakreditacije
visokoobrazovnih ustanova.
2) Razmotriti način imenovanja članova Savjeta za visoko obrazovanje, u cilju profesionalizacije i većeg
stepena nezavisnosti od izvršne vlasti.
3) Odrediti nezavisnu revizorsku kuću za kontrolu budţeta visokoobrazovnih ustanova, u skladu sa
izmjenjenim odredbama Zakona o visokom obrazovanju.
4) Uspostaviti Studentskog ombudsmana sa preciznom ulogom u sprječavanju korupcije.
5) Rad Komisije za antikorupciju (Radnu grupu za praćenje realizacije Akcionog plana za za borbu protiv
korupcije u obrazovanju) učiniti transparentnim, tj. objavljiti izvještaje o praćenju realizacije mjera iz
sektorskog akcionog plana.
Strateški okvir
Analiza stanja
Prema sektorskom Akcionom planu za za borbu protiv korupcije u oblasti obrazovanja, rok za donošenje
Planova integriteta u oblasti obrazovanja je 2012. godina, a raĎene su i odreĎene edukacije na ovom
planu. MeĎutim, trenutna pravna praznina u pogledu integriteta zaposlenih i institucija obrazovanja mora
biti popunjena kratkoročnim mjerama. U tom smislu, Ministarstvo obrazovanja i sporta planira da do kraja
septembra usvoji Etički kodeks za zaposlene u obrazovanju, a da njegova primjena otpočne od 1. oktobra
2011. godine, kada će početi i priprema planova integriteta.
Sektorski Akcioni plan je usaglašen sa nacionalnim. Navedeno je koji su ciljevi, postavljeni su rokovi i
indikatori uspjeha. Indikatori moraju biti definisani na taj način, da se njima obezbjeĎuje periodična kontrola
realizacije mjera. Na primjer, u pogledu mjere koja se odnosi na jasne procedure i kriterijume prilikom
akreditacije i reakreditacije, kao indikatori uspjeha su odreĎeni Pravilnici koji ureĎuju ovu oblast. Da bi se u
potpunosti ispratila realizacija ove mjere, potrebno je uvesti i provjere u vidu aţurnosti u postupku
akreditacije i reakreditacije, te provjere poštovanja navedene procedure i broja prituţbi.
43
Preporuke – Strateški okvir:
1) Obezbijediti implementaciju mjera kojima bi se elemenat integriteta uveo u sistem obrazovanja i prije
normiranja planova integriteta na nivou drţave;
2) Uz definisanje jasnih indikatora uspjeha mjera iz sektorskog Akcionog plana za borbu protiv korupcije u
obrazovanju, obezbijediti efikasan mehanizam stalnog praćenja realizacije mjera i njihovu periodičnu
evaluaciju.
Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira i analiza učinka uvođenja novih propisa
Analiza stanja
Postoji zakonski regulisana obaveza nastavnika da dopunski rad prijavi Prosvjetnoj inspekciji. Prema
podacima prosvjetne inspekcije nije bilo prijava u vezi sa dopunskom djelatnosti nastavnika. U cilju
evidentiranja dopunskog rada, nuţno je pojačati kontrolu, vršiti eksterne provjere, te uspostaviti registar
nastavnika koji vrše dopunsku djelatnost, koji bi sadrţavao i podatke o tome sa kojim učenicima i iz kojih
škola. Ovim putem bi se suzio odreĎeni prostor za rizik koji postojeći propisi ostavljaju. Naime, nastavnik
upućuje svoje učenike kod drugog kolege, a ovaj mu uzvraća istom mjerom. Postojanje evidencija
omogućilo bi uvid u ovakve radnje.
Prilikom polaganja ispita vanrednih učenika, definisano je da to lice snosi troškove polaganja, a školama je
ostavljeno da svojim pravilnicima regulišu način podjele tih troškova (sredstva dijele škola u kojoj se polaţe,
i nastavnik koji učestvuje u procesu ispitivanja). Na ovaj način se ostavlja mnogo prostora za rizične
pojave, prije svega u pogledu sukoba interesa, budući da nastavnik dobija značajna sredstva, i to uplatom
lica koje ispituje36.
Kodeks akademske etike, kao akt antikorupcijskog karaktera, ne sadrţi dobar mehanizam sankcionisanja.
Mjere koje se mogu izreći akademskom osoblju za kršenja odredbi Kodeksa nijesu adekvatne. Pitanje je da
li izricanje javne opomene ili javne osude predstavlja pravu i efikasnu mjeru. Postoji mogućnost oduzimanja
akademskog zvanja u slučaju kršenja Kodeksa, i taj postupak je u nadleţnosti Senata. MeĎutim, potrebno
je pojednostaviti postupak na način što bi se tijelu koje je zaduţeno za utvrĎivanje slučajeva kršenja
Kodeksa (Sud časti ) dale nadleţnosti izricanje ovakve mjere. Nadalje, u Kodeks je potrebno unijeti i
obavezu prijavljivanja slučajeva ili sumnji u postojanje korupcije, kao i saradnje akademskog osoblja sa
nadleţnim organima. Vaţno je napomenuti i to da je u Kodeksu i mjerilima za izbor u akademska zvanja
nije isključena mogućnost angaţovanja nastavnog kadra koje je u krvnom srodstvu sa predmetnim
profesorom (npr. kada na jednom predmetu rade otac i sin)37. Izmjene Kodeksa moraju ići u tom pravcu.
Ne postoji Kodeks etike za nastavnike, ali je u planu njegovo donošenje. S tim u vezi, odrţani su seminari o
izradi etičkih kodeksa za direktore obrazovno-vaspitnih ustanova. Radna grupa će sačiniti ogledni etički
kodeks koji će biti proslijeĎen svim školama, koje ga mogu mijenjati i usaglašavati prema svojim
potrebama.
Predstavnici Ministarstva prosvjete i sporta navode da ovakvo rješenje postoji i u drugim sistemima obrazovanja, i da se nigdje ne dovodi u
pitanje objektivnost nastavnika ili kvalitet znanja koji se stiče.
37 Ovdje se ne radi o tome da se na fakultetima uvede zabrana zapošljavanja srodnika. MeĎutim, praksa je u svijetu, da treba imati restriktivan
pristup u situacijama kada je jedan srodnik pretpostavljeni drugome.
36
44
Nije dostupan podatak o odlukama Savjeta za visoko obrazovanje u postupku akreditacije i reakreditacije
(koliko je ustanova dobilo saglasnost, odnosno nije). Svi zaključci i mišljenja Savjeta bi trebalo da budu
javna. Nije, meĎutim, poznato da li Savjet ima vodič za pristup informacijama, jer ne postoji ni njegova
internet stranica.
U obrazovnom sistemu, kao cjelini, u pogledu Vodiča za slobodan pristup informacijama nema obuka za
zaposlene, niti nekog nadleţnog tijela koje bi pratilo primjenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama,
te je generalni utisak je da se na ovom polju razmišlja ad hoc. Nijedna ustanova ne sprovodi monitoring u
tom smislu, a čini se da je razlog tome činjenica da Zakon predviĎa Upravni sud kao drugostepeni organ u
slučaju odbijanja zahtjeva, pa se većina rukovode idejom da nije potreban monitoring čim je nadleţan sud.
Neke institucije su imenovale osobu zaduţenu za pristup informacijama. Univerzitet Crne Gore još uvijek
nije uskladio svoj vodič sa novim Zakonom.
Preporuke – Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira:
1) Formirati evidenciju nastavnika koji obavljaju dopunsku djelatnost, u skladu sa zakonom i
podzakonskim aktima.
2) Izmijeniti Pravilnik o polaganju vanrednih učenika i uvesti obavezu izbjegavanja konflikta interesa.
3) Izmijeniti Kodeks akademske etike, propisivanjem stroţijih kazni za kršenje Kodeksa, a u mjerila za
izbor u akademska zvanja unijeti elemente integriteta.
4) Donijeti Kodeks etike za nastavno osoblje.
5) Promovisati transparentnost rada Savjeta za visoko obrazovanje.
6) U obrazovne ustanove uvesti mehanizam za praćenje i izvještavanje o sprovoĎenju Zakona o
slobodnom pristupu informacijama, i uskladiti vodič Univerziteta Crne Gore sa tim Zakonom.
Kadrovska politika
Analiza stanja
U oblasti angaţovanja saradnika u nastavi, čini se spornom značajna uključenost predmetnog profesora
prilikom izbora, ali i prilikom produţenja ugovora, jer je u oba slučaja neophodna njegova saglasnost.
Ovakvim rješenjem stavlja se akcenat na ulogu predmetnog profesora, pa je rizik od neprimjerenog uticaja
veći.
Ne postoje odredbe o integritetu o kojima bi se vodilo računa prilikom zapošljavanja, dok o sukobu interesa
postoji samo štura odredba u Kodeksu akademske etike. Kada je u pitanju postupak za izbor u odreĎeno
akademsko zvanje, ta oblast je bliţe regulisana Statutom i Mjerilima za izbor u akademsko zvanje. Odluka
Senata o izboru u akademaska zvanja je konačna, odnosno ne postoji pravo ţalbe na istu.
Preporuke – Kadrovska politika
1) Obezbijediti objektivnost i transparentnost u postupku angaţovanja saradnika u nastavi, izmeĎu
ostalog, smanjenjem uloge mišljenja predmetnog profesora u odlučivanju.
2) Uvesti modalitete prethodne provjere prilikom prijema kandidata za saradnike u nastavi, u cilju
45
izbjegavanja nepotizma i kronizma, a tokom radnog angaţovanja izbjeći mogućnosti direktne
nadreĎenosti srodnika.
Odnos prema rezultatima istraţivanja i ispitivanja u rizičnim oblastima
Analiza stanja
Oblast obrazovanja u Crnoj Gori ne oskudijeva u istraţivanjima, koja sprovode, prije svega, domaće
organizacije. Predmet istraţivanja češće je visoko obrazovanje.
U istraţivanju Uprave za antikorupcijsku inicijativu38 (UAI), kao najčešći oblik koruptivne radnje navode se
aktivnosti u vezi sa polaganjem ispita. U istraţivanju Univerziteta Crne Gore39, kao prvi razlog postojanja
korupcije na fakultetima ispitanici navode neefikasno krivično gonjenje, a kao drugi nepostojanje jasne
procedure u visokoškolskim ustanovama za borbu protiv korupcije.
Studija praktične javne politike "Politika borbe protiv korupcije u obrazovanju - efekti primjene postojeće i
preporuke za donošenje nove"40, koju je uradio Centar za monitoring imala je za cilj da identifikuje oblasti
rizika za postojanje korupcije u crnogorskim obrazovnim ustanovama i ustanovama studentskog i Ďačkog
standarda. U ovu studiju unijeti su i predlozi nekih meĎunarodnih organizacija 41. Kao kritične oblasti
navedene su: angaţovanje nastavnog kadra, javne nabavke i finansije, prijem učenika i sistem ocjenjivanja.
Ovo istraţivanje nudi i neke konkretne mjere za sprječavanje korupcije, kao što predlog za izmjenu
procedura i kriterijuma za imenovanje članova Savjeta za visoko obrazovanje, koje za cilj ima sprječavanje
sukoba interesa, i slično.
Preporuke – Odnos prema rezultatima istraţivanja:
1) Pojačati odgovornost institucija u pogledu uvoĎenja sistema provjere rezultata istraţivanja i ispitivanja
(npr. ukoliko je nekim istraţivanjem utvrĎeno da je rizična pojava polaganje ispita, bilo bi nuţno imati
povratnu informaciju kroz provjeru tih rezultata od strane nadleţnih institucija).
2) Uvesti sistem praćenja realizacije preporuka iz istraţivanja, od strane naručioca.
Rezultati istraţivanja u visokoškolskim ustanovama u okviru kampnja ‚‚Izbriši virus – prijavi korupciju‚‚, UAI, avgust 2007. godine
Korupcija u visokom obrazovanju, Univerzitet Crne Gore, 2009. godina
40 http://www.cemi.org.me/en/Ostudiji-pjp.html
41 UNESCO, GTZ, Centar resursa za antikorupciju U4, njemačko Ministarstvo za ekonomsku saradnju i razvoj
38
39
46
ZDRAVSTVO
Zakonski okvir
Analiza stanja
Ministarstvo zdravlja je donijelo Pravilnik za obavljanje dopunskog rada zdravstvenih radnika u mreţi
zdravstvenih ustanova42, kojim se detaljnije reguliše pravo zdravstvenih radnika na dopunski rad.
Generalno, dopunski rad je moguć za sve oblasti, ali prije svega se omogućava za specijalističke preglede,
gdje je utvrĎeno da su velike liste čekanja u mreţi zdravstvenih ustanova. MeĎutim, dopunski rad nije
ograničen na odreĎen broj sati, a postoji mogući sukob interesa kad je u pitanju rad u javnim i privatnim
ustanovama43.
Naravno, postoji veliki broj podzakonskih akata i drugih propisa koji dopunjuju zakonski okvir u oblasti
zdravstva. Ipak, nijesu propisane interne procedure prijavljivanja korupcije od strane zaposlenih u
zdravstvenom sektoru, niti pokrenute odreĎene inicijative u tom pravcu. Nadalje, oteţavajuću okolnost
predstavlja i činjenica je da zdravstveni radnici (osim rukovodilaca) ne spadaju u drţavne sluţbenike i
namještenike44, te nemaju adekvatnu zaštitu u slučaju i da prijave sumnje o postojanju korupcije45.
MeĎutim, iako nije preporučljivo da se zdravstveni radnici podvode pod reţim drţavnih sluţbenika,
potrebno je kroz zakon o radu i u skladu sa drugim internim pravilima obezbijediti njihovu zaštitu u slučaju
prijava svih vidova neregularnosti.
Nedostaju podzakonski akti kojima bi se regulisao odnos ljekara i farmaceutskih kuća, kao i klinički vodiči i
smjernice, koji bi sadrţali eksplicitne zahtjeve i uputstva za sve vrste liječenja, dijagnostike i intervencija u
skladu sa simptomima bolesti i prema uputu ljekara opšte prakse ili specijalista, i u kojima bi bio naveden
minimum trajanja hospitalizacije za svaki postupak pojedinačno46.
Treba napomenuti da u Fondu za zdravstveno osiguranje ne postoji Kodeks etike za njihove zaposlene.
Preporuke – zakonski okvir:
1) Ograničiti dopunski rad na odreĎeni broj sati, i propisati sistem praćenja dopunskog rada.
2) Unijeti u odgovarajući zakonski okvir mogućnost zaštite zdravstenih radnika koja prijavljuju korupciju
„Sl. list Crne Gore 09/11“
Predstavnici Ministarstva zdravlja smatraju da kod dopunskog rada, budući da je regulisan Zakonom o zdravstvenoj zaštiti i Pravilnikom,
nema mjesta za sukob interesa. Prema njihovom mišljenju, dopunski rad koji se obavlja unutar mreţe zdravstvenih ustanova, koja predstavlja
javni interes iz oblasti zdravstva, odnosno povećava dostupnost i raspoloţivost zdravstvenih usluga, ne treba ograničavati (Zakon o radu je
definisao vrijeme izmeĎu dva radna dana).
44 Zakon o drţavnim sluţbenicima i namještenicima, „Sl. list Crne Gore br. 50/08“
45 Kao dobar primjer, šta znači nepostojanje ovih akata jeste slučaj kada je ministru zdravlja, putem emisije Radija Crne Gore, upućeno niz
anonimnih prijava o korupciji u zdravstvu. Jedan dio prijava, koji se odnosio na Kliničko-bolnički centar, je upućen njihovom rukovodstvu. U
prijavama su bila navedena konkretna imena ljekara. Rukovodstvo nije imalo jasnu ideju o daljim koracima, razmišljajući na način da su prijave
anonimne i da nema nikakvih dokaza, te je zatraţilo izjave od tih ljekara, u kojima su oni negirali svoje učešće u bilo kakvim oblicima korupcije.
Kompletan izvještaj je proslijeĎen ministru. Utisak je da, uz to što je nepostojanje propisa o jasnoj internoj proceduri i pravilima u ovim
slučajevima uticala na prilično slabu reakciju rukovodstva, je rukovodstvo samo ţeljelo da upozori zaposlene da se okanu takve prakse, bez
pretjerane ţelje za procesuiranjem prijava i eventualnim kaţnjavanjem.
46 Ovim aktom bi se onemogućila još jedna rizična pojava: zadrţavanje pacijenta u bolnici neopravdano dugo iz koruptivnih razloga (ne ţeli da
ga operiše bez mita). U okviru projekta Svjetske banke, u toku je izrada kliničkih vodiča i smjernica.
42
43
47
unutar institucija zdravstva, kao i interne kanale i postupke prijavljivanja korupcije u zdravstvenim
institucijama.
3) Donijeti Pravilnik o odnosu ljekara i farmaceutskih kuća i njihovoj komunikaciji, kao i kliničke vodiče i
smjernice.
4) Donijeti Kodeks za zaposlene u Fondu za zdravstveno osiguranje.
Institucionalni okvir
Analiza stanja
Od 2010 godine, Fond za zdravstveno osiguranje je korisnik budţeta, što umnogome oteţava njegov rad.
To se ogleda u tome što finansiranje Fonda na ovaj način zavisi od usvajanja budţeta, jer je Fond, u
odreĎenoj mjeri, uslovljen dinamikom usvajanja budţeta pa bi bilo potrebno povećati samostalnost Fonda
po tom pitanju.
Bilo je planirano i da se uvede Komisija za akreditaciju zdravstvenih ustanova, jer sastav, način rada i
odlučivanja, kao i način ocjenjivanja, izdavanja ili oduzimanja sertifikata za akreditaciju zdravstvene
ustanove propisuje Ministarstvo. U okviru Ministarstva zdravlja postoji Sektor za kontrolu kvaliteta rada,
kojeg je 2009. godine formirao Odsjek za akreditaciju, meĎutim, sama akreditacija će započeti tek nakon
primjene sistema kvaliteta u zdravstvu.
Sistem javnih nabavki je veoma kompleksan, ali je istovremeno i detaljno ureĎen Zakonom o javnim
nabavkama47. S obzirom na nadleţnosti Direkcije za javne nabavke i Komisije za kontrolu postupka javnih
nabavki, sa jedne strane, kao i nadleţnosti Montefarma i Fonda za zdravstveno osiguranje, sa druge
strane, uz činjenicu da su nabavke u zdravstvu specifične, nameće se kao potreba postojanje visokog
stepena koordisanosti izmeĎu navedenih subjekata.
Zaštitinik prava pacijenata je počeo sa radom početkom ove godine i potrebno je da protekne odreĎeno
vrijeme da bi se ocijenili efekti njegov rada. Shodno Zakonu o zaštiti prava pacijenata, Zaštitnika bira
direktor ustanove48, pa postoji bojazan da se korisnici zdravstvenih usluga ne usude da uloţe prigovor, jer
vjeruju da je Zaštitnik pod uticajem direktora ili mu je podreĎen. Na to ukazuje i relativno mali broj
prigovora, u nekim slučajevima ni jedan.
Preporuke – institucionalni okvir:
1) Obezbijediti Fondu za zdravstveno osiguranje veću samostalnost u smislu upravljanja finansijskim
sredstvima;
2) Ojačati sektor Ministarstva zdravlja za kontrolu kvaliteta rada u pogledu borbe protiv korupcije;
3) Uvesti mehanizme koordinacije izmeĎu Direkcije za javne nabavke, Komisije za kontrolu postupka
javnih nabavki, Montefarma i Fonda za zdravstveno osiguranje (npr. uspostavljanje ad hoc timova za
pojedine nabavke, i sl.);
4) Osigurati veću nezavisnost Zaštitnika za prava pacijenata od zdravstvene ustanove u koju se bira.
47
Sl. list Crne Gore, broj 46/06
48
Strateški okvir
Analiza stanja
Najvaţniji strateški dokument za borbu protiv korupcije u oblasti zdravstva je sektorski Akcioni plan za
borbu protiv korupcije, koji je usaglašen sa nacionalnim Akcionim planom (2010-2012). Sektorskim
akcionim planom predviĎene su mjere za poboljšanje zakonodavnog i institucionalnog okvira. Jedna od
mjera je i formiranje Sektora za kontrolu kvaliteta zdravstvene zaštite u okviru Ministarstva zdravlja.
Shodno istom planu, formirane su Komisije za kontrolu kvaliteta zdravstvene zaštite u zdravstvenim
ustanovama. MeĎutim, mjere koje se odnose na donošenje planova integriteta u zdravstvu ne postoje u
sektorskom akcionom planu. Očigledno, potreba za njim predstavlja conditio sine qua non za uspješno
sprječavanje korupcije u zdravstvu. Jačanje odgovornosti zdravstenih ustanova, odnosno ponašanje u
skladu sa moralnim i etičkim principima, kako pojedinca, tako i institucije, doprinijelo bi smanjenju rizika od
korupcije.
Duţna paţnja je posvećena regulisanju sistema javnih nabavki, kroz definisanje prioriteta za nabavku
medicinske opreme i ulaganja u zdravstvene ustanove. Iste prioritete je potrebno utvrditi i za nabavku
medicinske opreme49.
Indikatori za procjenu kvaliteta rada nijesu donijeti u skladu sa sektorskim Akcionim planom za borbu protiv
korupcije u oblasti zdravstva. Trenutno ne postoje klinički vodiči i smjernice, niti je regulisan način
akreditacije zdravstvenih ustanova, što će tek uslijediti do kraja 2012. godine.
Mjere koje se odnose na motivaciju zaposlenih putem sistema nagraĎivanja se još ne sprovode. Sam
sistem nagraĎivanja nije kvalitetno ureĎen, jer je regulisan samo Granskim kolektivnim ugovorom, tako da
stimulacija na platu zdravstvenog radnika moţe biti svega do 15%. Kada bi postojao kvalitetan sistem
nagraĎivanja, ureĎen po učinku i kvalitetu rada, onda bi i zaposleni bili manje skloni koruptivnim radnjama.
Preporuke – Strateški okvir:
1) Do normiranja principa integriteta, uvesti donošenje planova integriteta za zdravstvo i njegove
institucije u sektorski Akcioni plan, kao mjeru sa odgovarajućim indikatorima.
2) Utvrditi mjere za definisanje prioriteta u nabavci medicinske opreme, kako je to uraĎeno za nabavku
lijekova.
3) Izraditi indikatore za procjenu kvaliteta rada, i izvještavati o uspješnosti odgovarajućih mjera u skladu
sa njima.
4) Uspostaviti kvalitetniji sistema nagraĎivanja i motivacije zaposlenih, kao i indikatora za procjenu učinka
rada.
49
Odnosi si se na nivo sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite.
49
Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira i analiza učinka uvođenja novih propisa
Analiza stanja
Utisak je da ne postoji dovoljno razvijena svijest za sprovoĎenje relevantnih antikorupcijskih odredbi ili
institucionalnog okvira. Čini se da rukovodstvo u zdravstvu nema prave inpute o korupciji, jer je veoma mali
broj prijava o korupciji, što im onemogućava da lociraju kritične tačke i procedure. Komisije za kontrolu
kvaliteta zdravstvene zaštite postoje u svim ustanovama, ali nijesu bile aktivne u pogledu planiranja i
donošenja antikorupcijskih mjera. Da bi kvalitetno obavljale svoje zadatke, neophodna je kadrovska
obučenost i spremnost da se uhvati u koštac sa neţeljenim pojavama. Razlog leţi u nerazumijevanju
činjenice da se suzbijanjem korupcije podiţe kvalitet zdravstvene usluge, pa su u svom radu više paţnje
posvećivale drugim pitanjima iz svoje nadleţnosti (npr. organizaciji rada ).
Bilo bi pretjerano konstatovati da postoji visok prag tolerancije prema zloupotrebama i rizičnom ponašanju,
ali ne moţemo govoriti ni o postojanju „nulte“ tolerancije kojoj treba teţiti kada se radi o tako negativnoj
pojavi kao što je korupcija. Tu je prevashodno pitanje neformalnih plaćanja i povlačenja granice izmeĎu
dozvoljenog i nedozvoljenog. TakoĎe, činjenica je da mnogi zdravstveni radnici znaju da se neke njihove
kolege bave koruptivnim radnjama, ali ne ţele iz kolegijalnih razloga da prijave takve slučajeve nadleţnim
organima, iako tvrde da su spremni da se suoče sa eventualnim neregularnostima.
Član 94 Zakona o lijekovima ima antikorupcijski karakter. Naime, ovim članom se reguliše odnos
zdravstvenih radnika i farmaceutskih kuća. Postoji monitoring nad primjenom ovog člana 94 Zakona, ali je
pitanje je u kojoj se mjeri odredbe tog člana poštuju u praksi.
Standardi propisani Kodeksom medicinske etike i deontologije su jasni, meĎutim, nijesu organizovane
obuke putem kojih bi se zaposleni upoznali sa njima i podigao nivo svijesti o etici i moralnom rezonovanju.
Ministarstvo zdravlja i Ljekarska komora, shodno obavezama iz Akcionog plana, tek planiraju da sprovedu
obuke o primjeni Etičkog kodeksa. Etički kodeks je prethodno predstavljen široj javnosti 2005. godine, kada
je i donijet. MeĎutim, sa njegovim sadrţajem je neophodno detaljnije upoznati i javnost, odnosno pacijete, i
same ljekari, koji su ga duţni poštovati.
Gotovo sve institucuje zdravstvenog sistema imaju vodič za pristup informacijama koji je usklaĎen sa novim
Zakonom o slobodnom pristupu informacijama (Sl. list Crne Gore br. 68/05). MeĎutim, u većini ustanova
nije odreĎena posebna kontakt osoba koja bi se bavila obradom zahtjeva za slobodnim pristupom
informacijama, a nijesu sprovedene ni obuke za zaposlene. Utisak je da se na ovom polju razmišlja ad
hoc, prije svega jer rukovodstvo još ne pridaje dovoljno paţnje ovoj temi. TakoĎe, nijedna ustanova nema
monitoring u ovoj oblasti, a čini se da je razlog što je zakon predvidio Upravni sud kao drugostepeni organ
u slučaju odbijanja zahtjeva, pa se svi rukovode idejom da zbog toga nije potreban monitoring.
Preporuke – Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira
1) Obavezati Komsije za kontrolu kvaliteta zdravstvene zaštite i Zaštitnika da izvještavaju o sprovoĎenju
antikorupcijskih mjera;
2) Uvesti planove i programe „nulte tolerancije“ prema rizičnim pojavama;
3) Obezbijediti adekvatan monitoring nad primjenom zakonskih odredbi kojima se ureĎuje odnos
50
zdravstvenih radnika i farmaceutskih kuća;
4) Odrediti tijela ili lica koja bi bila zaduţena za tumačenje i praćenje primjene kodeksa;
5) Obezbijediti adekvatno i profesionalno praćenje primjene Zakona o slobodnom pristupu informacijama.
Kadrovska politika
Analiza stanja
Postoje jasni kriterijumi na osnovu kojih se boduju kandidati za prijem u radni odnos (studiranje, prosjek,
godine staţa). Direktor ustanove imenuje komisiju, koja na osnovu navedenih kriterija boduje svakog
kandidata. Kriterijumi su definisani tako da svaki kandidat zna svoje bodove unaprijed, pa zbog toga nema
prituţbi. MeĎutim, sistem nagraĎivanja nije efikasan, pa stimulacija, koja je regulisana Granskim
kolektivnim ugovorom, nije detaljno obraĎena. Inače, stimulacija na platu zdravstvenog radnika moţe biti
svega do 15%. Kao dobro rješenje moţe se navesti primjer izabranog doktora, koji je u sklopu reforme
zdravstvene zaštite, stimulisan na način što mu je 50% plate zagarantovano, a ostatak zavisi od kapitacije.
Način izbora direktora je regulisan Zakonom o zdravstvenoj zaštiti i statutom ustanove. MeĎutim, nije jasno
pod kojim uslovima ministar daje saglasnost, odnosno na osnovu kojih kriterijuma cijeni podnijeti program i
u kom roku. TakoĎe, sličan rizični prostor postoji i prilikom odlučivanja odbora direktora50.
Preporuke – Kadrovska politika:
1) Unaprijediti sistem nagraĎivanja kao dio upravljanja ljudskim resursima u zdravstvu, u skladu sa
objektivnim kriterijumima.
2) Izbor direktora propisati na način kojim se garantuje transparentnost i objektivnost izbora, u svim
njegovim fazama, a ne samo u dijelu koji se odnosi na zakonske uslove.
Odnos prema rezultatima istraţivanja i ispitivanja u rizičnim oblastima
Analiza stanja
Ocjena integriteta zdravstvenog sistema u Crnoj Gori51 je istraţivanje koje je obuhvatilo kako pacijenate,
tako i zdravstvene radnike, korišćenjem metodologije intervjua licem u lice. Postoji veliki broj pitanja, a
najineresantnija su neformalna plaćanja. Bez obzira što su u ovom istraţivanju izjednačena i novčana i
nenovčana plaćanja, podaci koji su dobijeni na pitanje o davanju poklona ili novca 52 zabrinjavaju. Čini se da
je pogrešan zaključak da pacijenti u velikom broju samoinicijativno daju poklone ili novac53. To jeste slučaj,
ali samo u odreĎenim situacijama (npr. poroĎaj). Utisak je, meĎutim, da se pojam tradicije i zahvalnosti
zloupotrebljava kao paravan za razne malverzacije. TakoĎe, mali procenat ispitanika je naveo da mu je
Ministarstvo zdravlja: Postupak je transparentan, uslovi jasno propisani. TakoĎe, ministar prije davanja saglasnosti na odluku odbora
direktora o izboru kandidata, cijeni podnijeti program. MeĎutim, nisu jasni, niti su propisani kriterijumi na osnovu kojih se cijeni podnijeti
program.
51 Istraţivanje finansiralo Ministarstvo zdravlja, a sprovedeno uz ekspertsku podršku SZO i UNDP
52 Potvrdno je odgovorilo 49.4% ispitanika, str.36.
53 76% ispitanih zdravstvenih radnika, kao najčešći razlog davanja pokona ili novca medicinskom osoblju navodi da se to dešava na inicijativu
pacijenata koji to daju kao poklon, str. 49 i 50.
50
51
zdravstveni radnik direktno traţio novac. Razlog tome moţe biti i nerazumjevanje ispitanika da to moţe da
podrazumijeva i neke druge situacije, poput neopravdano dugog čekanja na operaciju ili pregled, preporuka
trećeg lica da će dobiti bolju zdravstvenu uslugu ako da novac i slično.
U oblasti prepoznavanja i poštovanja prava pacijenata, Akcioni plan predviĎa sprovoĎenje kampanja o
podizanju svijesti i istraţivanje na nacionalnom nivou o zadovoljstvu korisnika zdravstvenim uslugama. U
svim zdravstvenim ustanovama postoje kutije za ţalbe, meĎutim, mali broj prijava govori o tome da
percepija javnosti o korupciji nije dostigla zadovaljavajući stepen.
Istraţivanje Uprave za antikorupciju inicijativu54 stavlja zdravstvo na prvo mjesto po korupciji. TakoĎe,
Uprava je sprovela i drugo istraţivanje55, koje svjedoči o trendu blagog pada u percepciji prisutnosti
korupcije u zdravstvu. Prema istraţivanju NVO CEMI56, ljekari i direktori bolnica su na prvom mjestu po
izloţenosti korupciji (44% ispitanika).
Preporuke – odnos prema rezultatima instraţivanja:
1) Uvrstiti relevantne i primjenjive antikorupcijske mjere u sektorski i nacionalni akcioni plan, a koje
proizilaze iz rezultata istraţivanja.
2) Uvesti obavezu cikličnog istraţivanja i periodičnog izvještavanja o tome da li su mjere predloţene na
osnovu prethodnih istraţivanja dovele do pomaka u odnosu na preĎašnje stanje.
Rezultati istraţivanja UAI u visokoškolskim ustanovam u sklopu kampanje «Izaberi pravi put, prijavi korupciju», avgust 2007., str. 6
UAI, Rezultati istraţivanja u visokoškolskim ustanovama, jul 2009.
56 Istraţivanje o korupciji (CEMI, 2009.)
54
55
52
LOKALNA SAMOUPRAVA
Zakonski okvir
Analiza stanja
Uţi zakonski okvir koji uvodi principe transparentnosti, profesionalnosti i druge principe dobrog upravljanja
čine Zakon o lokalnoj samouravi57 i Zakon o drţavnim sluţbenicima i namještenicima58, koji se shodno
primjenjuje na zaposlene u lokalnoj upravi.
TakoĎe, i Etički kodeks drţavnih sluţbenika i namještenika se shodno primjenjuje na zaposlene u organima
lokalne uprave.
U širem zakonskom okviru antikorupcijske odredbe koje se odnose i na lokalne samouprave se nalaze u
više zakona, uključujući Zakon o slobodnom pristupu informacijama, Zakon o javnim nabavkama, i dr.
Zakonski okvir za lokalnu samoupravu je, uopšteno, obuhvatio najvaţnije elemente iz oblasti sprječavanja
korupcije. MeĎutim, potrebno je uzeti u obzir i zakone koji posredno, u duţem vremenskom roku, mogu
uticati na smanjenje korupcije na lokalnom nivou. Jedan od takvih propisa, čije je donošenje neophodno,
je poseban Zakon o izboru odbornika, kojim bi se razdvojio izbor odbornika od izbora poslanika i
omogućila direktna veza graĎana i odbornika (poluproporcionalni sistem izbora). To moţe biti način za
povećanje odgovornosti odbornika, koji direktno mogu doprinijeti povećanju odgovornosti,
transparentnosti i učinkovitosti organa lokalne uprave.
Zakon o lokalnoj samoupravi predviĎa formiranje Savjeta za razvoj i zaštitu loklane samouprave na nivou
opština. Sastavi i procedure izbora članova ovog tijela (koje je jedna vrsta kolektivnog omubudsmana)
razraĎeni su statutima opština i posebnim odlukama. Praksa je pokazala da je ovo tijelo uglavnom
sastavljeno od predstavnika mjesnih zajednica i organizacija koje su pod kontrolom (političkom i
finansijskom) lokalne uprave. To moţe da predstavlja prepreku za efikasno funkcionisanje ovog tijela i
ulaganje većih napora u borbi protiv korupcije na lokalnom nivou.
Statuti opština predviĎaju formiranje javnih sluţbi i ustanova čiji je osnivač opština. Transparentnost rada
ovih organizacija nije uvjek na zadovoljavajućem nivou. Upravljački organi javnih sluţbi i ustanova su
sastavljeni po pravilu od osoba koje su članovi vladajućih političkih stranaka. Veće učešće predstavnika
opozicionih stranaka u upravnim odborima javnih ustanova, preduzeća i sluţbi uticalo bi na povećanje
transparentnost u radu i u odreĎenoj mjeri podijelilo odgovornost za funkcionisanje ovih organizacija.
Preporuke – Zakonski okvir
1) Sačiniti analizu potrebe donošenja posebnog zakona o izboru odbornika, kojim bi se obezbijedila
direktna odgovornost odbornika ka graĎanima, a ne matičnim političkim partijama.
57
58
Sl. list Crne Gore br. 88/09 od 31.12.2009
Sl. list Crne Gore, br. 50/08 od 19.08.2008, 86/09 od 25.12.2009
53
2) Izvršiti izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi, i shodno tome statutima opština, u cilju obezbjeĎenja
većeg učešća organizacija civilnog društva, koje nijesu dominantno finansirane iz drţavnog ili lokalnog
budţeta, u Savjetu za razvoj i zaštitu loklane samouprave.
3) Propisati donošenje izmjena u statutima opština kojima bi se utvrdila obaveza uključivanja predstavnika
opozicionih političkih partija u upravljačke organe javnih ustanova, preduzeća i sluţbi čiji je osnivač
opština, u cilju unapreĎenja učinkovitosti i transparentnosti rada tih organizacija.
Institucionalni okvir
Analiza stanja
Strategijom upravne reforme Crne Gore (2002 – 2009) Vlada Crne Gore je, započela sprovoĎenje politika
koje za cilj imaju demokratizaciju, depolitizaciju, decentralizaciju i stručnost sistema lokalne samouprave,
čime bi se stvorili uslovi za brţi razvoj lokalnih zajednica. U skladu sa ovom Strategijom, Vlada je podrţala
Program rada za bolju lokalnu samoupravu u Crnoj Gori, koji je pripremilo Ministarstvo pravde, u saradnji
sa Zajednicom opština, i uz pomoć Savjeta Evrope. Ministarstvo unutrašnjih poslova je preuzelo ove
poslove.
MeĎutim, u institucionalnom okviru lokalne samouprave organizaciono ne postoji radno mjesto, sektor ili
odjeljenje za borbu protiv korupcije. Lokalne samouprave uključene u nacionalni strateški okvir borbe protiv
korupcije, a obaveza gradonačelnika, odnosno predsjednika opština, je da donose akcione planove za
borbu protiv korupcije i prate njihovu realizaciju. S obzirom na osjetljivost ove oblasti zbog blizine odnosa
sa graĎanima javlja se potreba za kontakt osobom u opštini kad je u pitanju borba protiv korupcije. Osoba
koja bi radila operativne poslove u vezi sa prikupljanjem informacija za izvještavanje o realizaciji akcionog
plana za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou, ali i drugih javnih politika u ovoj oblasti, mogla bi, u
organizacionom smislu, da bude bliski saradnik Glavnog administratora. To naročito jer je takve poslove
potrebno staviti u direktnu nadleţnost rukovodećih funkcija u sistemu lokalne uprave.
Ne postoji dovoljno efikasan protok informacija izmeĎu organa lokalne samouprave i lokalne uprave, koje
ne posjeduju odreĎene podatke iz domena njihovog rada kad su u pitanju osjetljivi poslovi, naročito u
oblasti urbanizma.
Javne sluţbe su ustanove, privredna društva i drugi oblici organizovanja, koje osniva opština u cilju
pruţanja javnih usluga kao što su: vodosnabdijevanje, otpadne vode, upravljanje otpadom, javni
prevoz, socijalna zaštita za stara i invalidna lica, dječja zaštita, informisanje, kultura i fizička kultura i
sport itd. Jedan dio tih poslova je moguće vršiti kroz privatno-javno partnerstvo.
Preporuke – Institucionalni okvir
1) Pri Glavnom administratoru oformiti radno mjesto koje će biti zaduţeno za praćenje primjene
antikorupcijskih mjera.
2) Unaprijediti sistem komunikacije (protoka informacija) izmeĎu organa lokalne samouprave i lokalne
uprave. U tu svrhu implementirati kvalitetan informacioni sistem u svim radnim procesima.
3) Usvojiti i obezbijediti potpunu implementaciju Zakona o komunalnim djelatnostima, koji detaljno
54
propisuje proces privatizacije javnih sluţbi.
Strateški okvir
Analiza stanja
Jedinice lokalne samouprave donose svoje akcione planove za borbu protiv korupcije, u skladu sa
nacionalnim strateškim dokumentima. Vlada Crne Gore je 2008. godine usvojila Model programa borbe
protiv korupcije u lokalnoj samoupravi i Model akcionog plana. Formirana je meĎuresorska Komisija za
praćenje realizacije akcionog plana za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou, u tadašnjem Ministarstvu
unutrašnjih poslova i javne uprave. Glavni grad, Prijestonica i ostale jedinice lokalne samouprave donijele
su programe i akcione planove za borbu protiv korupcije u lokalnoj samoupravi. Većina lokalnih jedinica je
blagovremeno usvojila navedena dokumenta i počela sa realizacijom aktivnosti iz navedenih dokumenata.
Realizacija mjera iz akcionih planova za borbu protiv korupcije u lokalnoj samoupravi različita je u
jedinicama lokalne samouprave, što zavisi od više faktora. Jedan od razloga je da su mjere u lokalnim
akcionim planovima dosta opšte prirode, i nijesu u potpunosti fokusirane na sprječavanje i suzbijanje
korupcije, odnosno ne poznaju konkrentna antikorupcijska mjerila (indikatore) pomoću kojih će se mjeriti
učinak predloţenih mjera.
Ne postoje planovi integriteta na nivou lokalne samouprave. Planovi integriteta su neophodni za
uspostavljanje cjelovitog sistema borbe protiv antikorupcije. Iako je nacrtom Zakona o drţavnim
sluţbenicima i namještenicima, koji je u proceduri, predviĎena obaveza za sve drţavne organe da donesu
planove integriteta, postoji dovoljan pravni osnov (u antikorupcijskim principima utvrĎenim zakonskim
okvirom) za unošenje elemenata integriteta u obavljanje javnih poslova svih drţavnih organa, pa tako i
lokalne samouprave.
Preporuke – Strateški okvir
1) Revidirati lokalne Akcione planove za borbu protiv korupcije po istoj proceduri po kojoj su donošeni, uz
učešće NVO i drugih subjekata, i učiniti ih realno izvodljivim u odreĎenom vremenskom periodu.
2) Usvojiti mjere u cilju povećanja integriteta u svim segmentima lokalne samouprave, posebno u vezi sa
izborom, imenovanjem i postavljenjem kadra.
Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira i analiza učinka uvođenja propisa u praksi
Analiza stanja
Istraţivanja Uprave za antikorupcijsku inicijativu u 200959 pokazuju da graĎani pozitivno ocjenjuju napore u
borbi protiv korupcije (52.4% ispitanika). Prema istom istraţivanju, veća aţurnost je prisutna kod sluţbe za
59
Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih samouprava u Crnoj Gori, maj 2009.
55
utvrĎivanje, kontrolu i naplatu opštinskih prihoda i poreza, jer je više od polovine ispitanika (50,6%)
aţurnost ove sluţbe ocijenilo ocjenom 6 i većom od 6 na skali od 10. Sa druge strane, 34,5% ispitanika je
istom ocijenom ocijenilo aţurnost šalterskih sluţbi.
I pored pozitivne ocjene napora u borbi protiv korupcije, preovladava stav da je sprovoĎenje akcionog
plana na lokalnom nivou parcijalno, prije svega, zbog nedovoljnog stepena odgovornosti rukovodećeg
kadra. Praćenje realizacije akcionog plana, koji je u suštini, operacionalizacija antikorupcijskih propisa,
pokazuje značajne pomake u sprovoĎenju antikorupcijskih mjera i smanjenje rizika od korupcije u lokalnim
samoupravama. MeĎutim, nedovoljan je nivo praćenja tog strateškog dokumenta, jer nevladin sektor koji je
aktivan na tom polju, nije adekvatno uključen u realizaciju mjera, pa stoga ne moţe ni pratiti na
konstruktivan način njihovo sprovoĎenje.
Osim potrebe za spoljnim praćenjem, kapaciteti za unutrašnje praćenje realizacije mjera i antikorupcijskih
politika u lokalnim samoupravama su prilično oskudni.
Uticaj drţavnih organa na realizaciju akcionih planova za borbu protiv korupcije nije značajan jer lokalne
samouprave imaju autonomnost u radu i odlučivanju. Drţavna uprava moţe posredno uticati na
implementaciju politika na loklanom nivou koristeći zakonska rješenja, kao što su, npr., Egalizacioni
fondovi. Tako, lokalne samouprave koje ne realizuju kvalitetno akcione planove na osnovu ocjene Komisije
za praćenje realizacije loklanih akcionih planova ne mogu u budţetskoj godini biti finansirane za kapitalne
investicije.
Preporuke – Sprovođenje pravnog i institucionalnog okvira
1) Pojačati odgovornost rukovodilaca opštinskih sekretarijata i javnih sluţbi za sprovoĎenje
antikorupcijskog zakonskog i strateškog okvira;
2) Definisati odgovorne osobe za realizaciju akcionog plana (npr. pri glavnom administratoru);
3) Usloviti distribuciju sredstava iz Egalizacionog fonda uspješnošću implementacije akcionih planova za
borbu protiv korupcije.
4) Ojačati stručne kapacitete Komisije za praćenje realizacije lokalnih akcionih planova koju je formiralo
Mnistarstvo unutrašnjih poslova, kao nadleţni organ za lokalnu samoupravu.
5) Zakonom (organskim) o budţetu ustanoviti vezu izmeĎu realizacije akcionih planova u opštinama koje
ne koriste sredstva iz Egalizacioni fond sa kapitalnim investicijama (kapitalnim budţetom).
Kadrovska politika
Analiza stanja
Kadrovska politika na nivou nadleţnog ministarstva za lokalnu samoupravu se sprovodi u skladu sa
Zakonom o drţavnim sluţbenicima i namještenicima, koji reguliše zapošljavanje sluţbenika i namještenika i
na nivou lokalnih samouprava. Zaposleni u organima lokalne samouprave su, prema Zakonu o lokalnoj
samoupravi, lokalni sluţbenici i namještenici koji profesionalno obavljaju poslove iz nadleţnosti lokalne
samouprave.
56
U lokalnim samoupravama ne postoji adekvatan sistem upravljanja ljudskim resursima što dovodi do
smanjene efikasnosti u radu. U 2009. godini usvojena je Nacionalna trening strategija za lokalne
samouprave, koja predviĎa uvoĎenje posebnih organizacionih jedinica za upravljanje ljudskim resursima.
Implementacija ovog dokumenta doprinijeće povećanju efektivnosti u radu lokalnih samouprava, ali i
povećanju transparentnosti, odgovornosti lokalnh samouprava, kao i većem uticaju eksternih subjekata u
kontroli rada organa lokalne uprave.
Postoji nedostatak kadrova, posebno na vaţnim pozicijama, u većini opština na sjeveru Crne Gore, što se
odraţava i na sposobnost lokalne samouprave da efikasno obavlja poslove iz svoje nadleţnosti. Ulaganje u
kadrove je nedovoljno, čemu je uzrok nedostatak finansijskih sredstava u lokalnim samoupravama.
Opremljenost radnih mjesta je takoĎe na nezadovoljavajućem nivou. Nedostaju kadrovi u urbanizmu,
inspekcijama i stručnim sluţbama. Kadrovi su nedovoljno obučeni za borbu protiv korupcije, posebno po
pitanju sukoba interesa, što predstavlja i najveći rizik.
Preporuke – Kadrovska politika
1) Postaviti jasne i transparentne kriterijume za zapošljavanje na rukovodećim pozicijama u lokalnim
samupravama (rukovodioci sekretarijata, sluţbi, itd.), a koja nijesu ureĎena Zakonom o drţavnim
sluţbenicima i namještenicima;
2) Podstaći realizaciju Nacionalne trening strategije za lokalne samouprave i uvesti novi sistem
upravljanja ljudskim resursima;
3) Osposobljavati zaposlene u organima lokalne samouprave za borbu protiv korupcije, naročito u
pogledu sukoba interesa.
Odnos prema rezultatima ispitivanja i istraţivanja
Analiza stanja
Analizirali smo oko 25 različitih istraţivanja i izvještaja, koja se u većoj ili manjoj mjeri dotiču i oblasti
lokalne samouprave. Izdvajamo slijedeća dokumeta kao najreferentnija:
SIGMA – Izvještaj o Crnoj Gori za 2010. godinu kao područja u administraciji koja su najpodloţnija riziku od
korupcije konstatuje poreske sluţbe, izdavanje licenci, prostorno planiranje i lokalne samouprave u
primorskom dijelu, javne nabavke i carinske sluţbe. Konstatuje se takoĎe da rad lokalnih samouprava nije
dovoljno transparentan. Vaţnan korak je učinjen pripremom lokalnih akcionih planova. Analitički izvještaj
Evropske komisije za 2010. godinu konstatuje nedostatak administrativnih kapaciteta u lokalnim
samoupravama, kao i manjak transparentnosti njihovog rada. Izvještaj Evropske komisije o napretku za
Crnu Goru za 2009. godinu konstatuje da je kapacitet opština nizak po pitanjima javnih nabavki,
kompjuterizacije rada, što sve povećava rizik od korupcije. Ocjena integriteta i kapaciteta lokalnih
samouprava u Crnoj Gori (UAI, 2009. godina) daje veoma kvalitetno istraţivanje lokalnih samouprava.
Obuhvaćeno je funkcionisanje lokalnih samouprava, institucionalni okvir, organizaciona struktura i
finansiranje lokalne samouprave, kao i korupcija u organima lokalne samouprave. Jačanje odgovornosti i
57
transparentnosti, opšti modul, MATR, Holandsko ministarstvo inostranih poslova60 sagledava generalno
pravnii institiucionalni okvir za borbu protiv korupcije, ukazuje na faktore koji uzrokuju korupciju, meĎu
kojima izdvaja: neefikasnost sistema, nisku kulturu poštovanja i povjerenja, U tom smislu, potrebno je
razvijati nove vrijednosti, a za to su posebno odgovorna rukovodstva lokalnih samouprava.
Preporuka - Odnos prema rezultatima ispitivanja i istraţivanja
Organizaciona kultura u opštinama u svim segmentima da sadrţi i elemente borbe protiv korupcije, kao i
mehanizam za praćenje uspješnosti usvojenih mjera na osnovu sprovedenih istraţivanja.
60
http:/uom.co.me/wp-content/uploads/2010/jacanje-odgovornostii-transparentnosti-opsti-model.pdf
58
V. PROCJENA RIZIČNIH POJAVA
Na osnovu prethodno iznijetih projcena za nastanak preduslova za rizik od korupcije, ovaj dio obraĎuje
procjenu samih rizičnih pojava, koje mogu biti rezultat tih preduslova, ili su se mogle uočiti kako iz analize
dosadašnjih istraţivanja, tako i na osnovu direktnih razgovora u pojedinim institucijama, u skladu sa
pripremljenim upitnikom. Te rizične pojave za svaku oblast mogu biti većeg, srednjeg ili niţeg intenziteta, te
su tim redosljedom i prikazane. Ovaj dio donosi na kraju niz preporuka koje se odnose na otklanjanje ili
ublaţavanje navedenih rizičnih pojava.
Privatizacija
Rizici većeg intenziteta:
- Ne postoji transparentna evidencija o slučajevima privatizacije u kojima je došlo do kršenja
procedura i zakona. .
- Izvještaji institucija koje obavljaju monitoring i kontrolu u ovoj oblasti nijesu u dovoljnoj mjeri
dostupni javnosti, čime bi se omogućilo da se izvještaji o kršenju procedura, ili bilo kog drugog
oblika nezakonitosti, razmotre i otklone nedostaci i nepravilnosti61.
- Odluke o privatizaciji nijesu zasnovane na adekvatnom procesu planiranja i studija izvodljivosti koje
obuhvataju sve makroekonomske, sektorske i regionalne aspekte privatizacije, uključujući
mapiranje rizika, ukoliko je u pojedinim slučajevima identifikovan rizičan prostor za korupciju.
- Nije obezbijeĎena potpuna transparentnost odluke o privatizaciji pojedinog preduzeća (argumenti
za i protiv planirane privatizacije, ţeljeni ciljevi, analiza troškova i koristi, planirani postupak
privatizacije i dostupnost javnosti drugih relevantnih dokumenata62), jer postoje prigovori o
nepotpunosti objavljene dokumentacije.
Rizici srednjeg intenziteta:
- Ne postoji efikasan sistem monitoringa rada Savjeta za privatizaciju, posebno po pitanjima voĎenja
politike privatizacije, kao i privatizacija pojedinih preduzeća.
- Nije u potpunosti jasna nadleţnost institucija za monitoring i kontrolu svih odluka u vezi sa
postupkom privatizacije, bilo da se one donose u Savjetu za privatizaciju ili drugdje.
- Civilnom sektoru nije u potpunosti omogućeno da prati i ima pristup svoj relevantnoj dokumentaciji,
uključujući i informacije za koje ne postoji jasan zakonski osnov da budu kvalifikovane kao
povjerljive63.
Rizici niţeg intenziteta:
- Ne postoji praksa proaktivne komunikacije sa javnošću prije donošenja planova privatizacije.
- Prilikom privatizovanja velikih preduzeća, javne kampanje ne obuhvataju raspravu o svim
parametrima konkretne privatizacije.
Završne preporuke – PRIVATIZACIJA
1. Pojačati kontrolu rada Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, proces izrade i usvajanja planova
Prema mišljenju nadleţnih institucija, transparentnost je obezbjeĎena postavljanjem pomenutih izvještaja na sajt Savjeta za privatizaciju
Prema mišljenju nadleţnih institucija, plan privatizacije se objavljuje u sluţbenom listu kao i na sajtu savjeta za privatizaciju, a odluka o
privatizaciji se moţe dobiti putem slobodnog pristupa informacijama.
63 Prema mišljenju nadleţnih institucija, Zakon o slobodnom pristupu informacija riješava ovo pitanje.
61
62
59
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
privatizacije, kao i postupka privatizacije pojedinih preduzeća.
Obavezati Savjet za privatizaciju i kapitalne projekte da preduzme mjere po nalazima interne i
eksterne revizije.
Institucije za monitoring i kontrolu procesa privatizacije moraju u okviru svojih nadleţnost vršiti kontrolu
svih odluka u procesu privatizacije, kako Savjeta za privatizaciju i kapitalne projekte, tako i drugih
institucija.
Propisati obavezu Savjetu za privatizaciju i kapitalne projekte da se prijave upućene Savjetu ili
skupštinskoj Komisiji za praćenje i kontrolu postupka privatizacije o kršenju procedura, ili bilo kom
drugom obliku nezakonitosti, uzmu u razmatranje i kao rezultat otklone nedostaci i isprave
nepravilnosti.
Formirati bazu podataka o prijavama nepravilnosti u postupku privatizacije, koja bi obuhvatila prijave
podnijete organima za prekršajno ili krivično gonjenje ili nevladinom sektoru.
Obavezati Tripartitnu komisiju da prilikom izrade svojih izvještaja posebno obuhvate evidenciju
procesuiranih slučajeva u oblasti privatizacije.
Objaviti, preko medija, argumente (iz Plana privatizacije) za i protiv planirane privatizacije pojedinih
preduzeća, navesti ţeljene ciljeve, analizu troška i benefita - cost-benefit analysis, planirani postupak
privatizacije kao i sve relevantne dokumente koji mogu biti dostupni javnosti.
Uspostaviti u Savjetu za privatizaciju i kapitalne projekte proaktivnu praksu objavljivanja privatizacionih
dokumenata i kampanja informisanja u medijima.
Obezbijediti da Odluke o privatizaciji budu donijete u skladu sa Studijom izvodljivosti, vodeći računa o
uticaju privatizacije na makroekonomski i regionalni razvoj, i uključujući procjenu rizika ukoliko je
identifikovan rizičan prostor za korupciju.
Javne nabavke
Planiranje, priprema i odabir postupka javne nabavke
Faze planiranja, pripreme i odabira postupka javne nabavke uključuju rizike u pogledu:
Rizici većeg intentziteta:
- Precijenjene potrebne količine ili obima nabavki.
- Nepridrţavanja uslovima sprovoĎenja postupka javne nabavke u skladu sa procijenjenom
vrijednosti i dijeljenja nabavke sa namjerom izbjegavanja primjene propisanog postupka nabavke.
- Dokumentacije za nadmetanje koja je propisana na diskriminatorski način i prilagoĎava se tačno
odreĎenom ponuĎaču.
Rizici srednjeg intentziteta:
- Odabir pregovaračkog postupka bez prethodno dobijene saglasnosti Direkcije za javne nabavke o
ispunjenosti uslova za to.
- Oznaka tipa ili vrste robe kojima se odreĎeni ponuĎači, odnosno proizvoĎači dovode u povoljniji
poloţaj.
Rizici niţeg intentziteta:
- Investicija koje nemaju društveno-ekonomsku opravdanost.
60
Faza sprovođenja postupka javnih nabavki sadrţi:
Rizici većeg intenziteta:
- Zaključivanje kartelskih sporazuma sa ciljem uticaja na rezultat nadmetanja. To su uglavnom tri
vrste sporazuma, i to: sporazum o cijeni, sporazum o isporuci, i sporazum o ponuĎaču koji daje
najbolju ponudu.
- Česta prekoračenja i naknadna odobravanja prekoračenja procijenjene vrijednosti (do zakonom
predviĎenog limita).
Rizične pojave u fazi realizacije ugovora obuhvataju:
Rizici većeg intenziteta:
- Neizvršavanje odredbi ugovora, posebno u pogledu cijene i roka.
- Izmjenu bitnih uslova ugovora koje su u suprotnosti sa sprovedenim postupkom javne nabavke.
Rizici srednjeg intenziteta:
- Zaključivanje ugovora o javnoj nabavci pa poništavanje dijela ugovora i zaključivanje ugovora bez
objavljivanja sa ponuĎačima za poništeni dio, uz obrazloţenje da vrijednost takvih ugovora ne
prelazi procijenjenu vrijednost za koju je propisana primjena pravila javne nabavke.
Završne preporuke – JAVNE NABAVKE
1. Direkcija za javne nabavke da objavljuje profil naručioca i ponuĎača sa identifikovanim rizicima.
2. Otkloniti mogućnosti za diskriminaciju i favorizovanje odreĎenih ponuĎača, putem efikasnog
procesuiranja ţalbi podnijetih Komisiji za kontrolu javnih nabavki, po ovom osnovu.
3. U Direkciji za javne nabavke ustanoviti praksu redovnih internih izvještaja o svim fazama: pripreme,
zaključivanja ugovora i sprovoĎenja javne nabavke, uključujući izvještavanje o nepravilnostima.
4. Decidno se pridrţavati razdvojenosti nadleţnosti i odgovornosti u fazi sprovoĎenja postupka javne
nabavke.
5. Obezbijediti sprovoĎenje potpune informisanosti, na dokaziv način, svih subjekata učesnika procesa
javnih nabavki o eventualnom kontaktu naručioca sa pojedinim ponuĎačem
6. Propisati Direkciji za javne nabavke obavezu sprovoĎenja eksterne i interne revizije prilikom
sprovoĎenja ugovora o javnoj nabavci.
7. Objaviti ugovore o javnoj nabavci sa izabranim ponuĎačem.
8. Kad su u pitanju ugovori o javnim nabavkam većeg iznosa (preko 500.000 EUR), objaviti i trenutno
stanje njihovog sprovoĎenja.
Urbanizam
Istorijsko nasleđe / nedostatak planova
U svijetu se urbanizam pojavljuje kao oblast u kojoj je korupcija veoma prisutna i pored postojanja
kvalitetne zakonske regulative. U Crnoj Gori pravni okvir je u proteklom periodu značajno poboljšan, pa
tako vaţeći Zakon o ureĎenju prostora i izgradnji objekata sadrţi veliki broj antikorupcijskih odredbi.
Problem je, meĎutim, nizak nivo administrativnih kapaciteta za sprovoĎenje zakona i shodno nedovoljna
efikasnost administracije, što pogoduje razvoju koruptivnih pojava (potvrĎeno u intervjuima u opštinama).
61
To su istovremeno razlozi kojima se objašnjava nedovoljno i nekvalitetno donošenje generalnih i detaljnih
urbanističkih planova (u daljem tekstu GUP i DUP).
Iako se posljednjih godina situacija značajno popravila i intenzivnije se radi na izradi novih planova, i dalje
je prisutan rizik od korupcije zbog nedostatka planova i pritisaka sa inicijativama za izradu novih (ili izmjenu
postojećih), pri čemu neki planovi mogu doći brţe na izradu od drugih, zbog diskrecione moći odlučivanja,
a ne i postajanja dugoriočnih vizija prostora.
Nedostajući planovi se često rade ubrzanom dinamikom, upravo zbog potrebe investiranja i privlačenja
investitora, kao i zbog bojazni da se realizacija jednom započetih projekata ne dovede u pitanje. Očigledno
je da prekratki rokovi za izradu planova utiču na smanjenje kvaliteta planova i povećavaju mogućnost za
koruptivno djelovanje.
Izmjene planova niţeg reda često zahtijevaju i izmjene planova višeg reda, pa ukoliko ne postoji dugoročna
planska politika, ili se odstupa od te politike, postoji rizik od korupcije. Ako nema dugoročne planske
politike, jasno postavljene s dugoročnom vizijom prostora, moguće je da investitori nameću svoje interese,
kako prilikom gradnje novih objekata, tako i pri legalizaciji starih. TakoĎe, na nivou lokalnih samouprava
moţe se postaviti pitanje diskrecionih ovlašćenja, posebno kada isti ljudi učestvuju u ocjeni planova, u
komisijama i odborima, koje imenuje predsjednik lokalne samourpave. Treba istaći da je to naročito
prisutno u slučajevima kada se DUP-ovi i GUP-ovi mijenjaju u isto vrijeme.
Izrada planskog dokumenta
Iako Zakon o ureĎenju prostora i izgradnji objekata detaljno reguliše proces izrade planova, sagledavajući
rizike od korupcije u ovoj oblasti, a na osnovu dostupnih analiza i informacija, ti rizici u procesu izrade i
usvajanja planova i dalje postoje. Izrada planske dokumentacije se uglavnom dodjeljuje planerskim
firmama na osnovu javnog poziva. U tenderskom procesu moguće su, i često se uočavaju, slijedeće
rizične situacije:
Rizici većeg intenziteta:
 U dogovoru sa sluţbenikom (ili više njih) zaduţenim za sprovoĎenje tendera, preduzeće moţe dostaviti
ponudu sa niţom cijenom, a nakon dobijanja posla traţiti povećanje zbog odreĎenih “opravdanih”
razloga.
 Na tender za izradu planova za područja koja su atraktivna za investitore, ili u kojima ima nelegalne
gradnje, zainteresovana preduzeća mogu poslati ponudu sa cijenom ispod ekonomske, jer računaju na
dobit od korupcije u toku izrade plana. Ovo je posebno opasno ukoliko je cijena značajan kriterijum za
izbor najpovoljnijeg ponuĎača.
 Moguća je direktna sprega učesnika tendera i investitora zainteresovanih za prostor za koji se izraĎuje
plan, pa učesnik tendera direktno konkuriše sa najpovoljnijom cijenom ili podmiti druge učesnike
tendera da povuku ponudu, zahvaljujući dobiti od korupcije.
Rizici srednjeg intenziteta:
 Preduzeća angaţovana na poslovima izrade planske dokumentacije mogu biti izloţena pritiscima od
strane investitora zainteresovanih da grade u području za koji se donosi plan, kao i investitora koji su
nelegalno sagradili objekte i ţele ih legalizovati kroz planski proces. Taj pritisak moţe da se ostvarjuje
62
kroz odreĎene sprege uticaja i moguće je da se rezultira radnjama koje sadrţe elemente korupcije.
 Rizik vezan za izgradnju većih poslovnih objekata ili stanova za trţište na atraktivnim lokacijama, koji
investitorima donose velike profite.
Javna rasprava
Rizici srednjeg intenziteta:
 Netransparentnost procesa izrade i usvajanja planova je jedan od glavnih izvora korupcije u ovoj
oblasti. Zakon o ureĎenju prostora i izgradnji objekata garantuje transparentnost planskog procesa i
definiše obavezu drţavnim i lokalnim institucijama da uključe graĎane u donošenje odluka. To je
regulsano i Zakonom o lokalnoj samoupravi, kojim se garantuje učešće graĎana u radu samouprave i
transparetnost rada. MeĎutim, postoji velika razlika izmeĎu formalne i suštinske transparentnosti. Ako
proces zadovoljava samo formalne uslove, onda je mogućnost koruptivnih radnji veća. U suprotnom, u
procesu koji je suštinski transparentan, rizik od korupcije je smanjen.
 Ukoliko se planovi, meĎutim, usvajaju “po hitnom postupku”, takoĎe se smanjuje transparentnost i
koruptivne radnje je lakše prikriti.
Završne preporuke – URBANIZAM
1. Unaprijediti aţurnost i kvalitet rada institucija koje obezbijeĎuju ulazne podatke za planove, naročito
Direkcije za nekretnine.
2. Uvesti kontrolu i moguće sankcije za nesprovoĎenje zakonske obaveze objavljivanja svih dozvola na
internet stranicama, za slučajeve izdavanja dozvola suprotno vaţećoj planskoj dokumentaciji, kao i za
opstruiranje slobodnog pristupa informacijama o planovima i procesu izdavanja graĎevinskih i
upotrebnih dozvola.
3. Uspostaviti sistem stalnog izvještavanja o sprovoĎenju antikorupcijskih odredaba od strane interne
kontrole Ministarstva odrţivog razvoja i turizma, kao i u sekretarijatima za urbanizam i komunalne
djelatnosti u opštinama.
4. Implementirati informacioni sistem u Sektoru za urbanizam Ministarstva za odrţivi razvoj i turizam i
tehnički ojačati inspekcijske sluţbe u tom pogledu.
5. Uvesti elemente integriteta za sva radna mjesta u institucijama nadleţnim za planiranje, te javno
izvještavati o sprovoĎenju mjera integriteta.
Obrazovanje
Rizici većeg intentziteta:
 Način izbora direktora vaspitno-obrazovnih ustanova
Novim izmjenama i dopunama Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju izmijenjen je izbor direktora.
Naime, Školski odbor raspisuje javni konkurs. Vodi se računa o zakonskim uslovima (nivo i vrsta
obrazovanja, 5 godina radnog staţa u prosvjeti, poloţen stručni ispit u prosvjeti, crnogorsko
drţavljanstvo), kao i o podnešenom programu razvoja ustanove. Ministar prosvjete bira direktora škola
sa liste kandidata koji su zadovoljili zakonske uslove. Izbor od strane ministra, u slučaju jednakosti dva
ili više kandidata, je prepušten neformalnim načinima odlučivanja, odnosno ne postoji propis kojim se
ova situacija precizno definiše.
63
 Angažovanje akademskog i nastavnog osoblja
Statutom Univerziteta Crne Gore predviĎena je mogućnost angaţovanja saradnika u nastavi. To se
odnosi na studente magistarskih ili doktorskih studija, asistente ili predavače viših škola. Ova lica se
biraju na osnovu javnog konkursa, kojeg raspisuje dekan, koji, istovremeno, i donosi odluku o izboru
saradnika u nastavi, na osnovu predloga predmetnog nastavnika, i uz pribavljeno mišljenje naučnonastavnog Vijeća fakulteta. Na rad u sljedećoj godini mogu biti primljeni samo saradnici koji su dobili
pozitivno mišljenje predmetnog profesora. Inače, ugovor saradnika u nastavi potpisuje se na odreĎeno
vrijeme, ne duţe od godinu dana. Ova oblast ima dvije rizične tačke: 1) preveliko učešće predmetnog
profesora u procesu angaţovanja saradnika (za angaţovanje potreban predlog, a za produţenje
ugovora pozitvno mišljenje predmetnog profesora); 2) trajanje angaţmana saradnika u nastavi (za
studente magistarskih studija ne duţe od četiri godine, a za studente doktorskih studija ne duţe od šest
godina). Prva tačka je rizična zato što angaţman zavisi od predmetnog profesora i njegove saglasnosti,
što ostavlja prostor za razne zloupotrebe. Druga tačka je rizična jer je neopravdano produţena
mogućnost angaţovanja saradnika. Angaţman je potrebno ograničiti na period trajanja magistarskih,
odnosno doktorskih studija.
 Polaganje ispita
Ova oblast je definisana Pravilima studiranja na osnovnim, postdiplomskim i doktorskim studijama. I
Kodeks akademske etike64 se bavi ovime na način što je naveo kriterijume za ocjenjivanje: znanje,
razumijevanje i uloţen trud. Akademsko osoblje ne moţe uslovljavati studente kupovinom literature.
TakoĎe, akademsko osoblje je duţno da vodi računa o sukobu interesa i nespojivosti javnih funkcija, a
protekcionizam, lobiranje, ucjene i pritisci, mito i korupcija i drugi oblici nečasnog uticanja na kršenje
stručnih kriterijuma i standarda u obavljanju akademskih poslova predstavljaju najgrublju povredu
pravila akademskog ponašanja65. I pored dobro ureĎene regulative, prisutne su razne malverzacije
tokom polaganja ispita, od davanja mita, preko korišćenja roĎačkih i prijateljskih veza, protekcionizma,
pa do uslovljavanja kupovinom literature da bi student poloţio ispit.
Rizici srednjeg intenziteta:
 Uloga menadžmenta prilikom upisa u obrazovne ustanove
Zakonom o stručnom obrazovanju regulisano je pitanje upisa učenika. U situaciji kada se na
konkurs za upis u stručnu školu u trogodišnjem ili četvorogodišnjem trajanju prijavi veći broj
kandidata od broja utvrĎenog konkursom, redosljed za upis se utvrĎuje na osnovu opšteg uspjeha
učenika u poslednja tri razreda osnovne škole, uspjeha sa eksterne provjere znanja u osnovnoj
školi i posebne nadarenosti, odnosno umješnosti koje su značajne za sticanje obrazovanja.
OdreĎene škole uvijek imaju prekobrojnih kandidata. O njihovom upisu odlučuje komisija, koju
formira Školski odbor, ali odreĎenog upliva, formalnog i neformalnog, ima i direktor škole. Rizična
pojava se ogleda u tome što još uvijek sistem bodovanja prilikom upisa nije dovoljno
transparentan, a nema ni centralizovane baze podataka o upisu kandidata u škole. Prilikom upisa
na univerzitete i fakultete postoji mogućnost da Senat poveća broj studenata za upis, ukoliko taj
povećani broj ne remeti nastavni proces.
 Evidencija dopunskog rada nastavnika
Zakonskim rješenjima je dozvoljen dopunski rad nastavnika, te se predviĎa da nastavnik moţe, uz
naknadu, pripremati učenika iz predmeta, ali pod uslovom da učenik ne pohaĎa redovnu nastavu,
ili da ne polaţe ispite u istoj školi. Ukoliko nastavnik prekrši ovu odredbu, i to utvrdi Prosvjetna
64
65
Kodeks akademske etike, Univerzitet Crne Gore, Odluka senata br.1117 od 11.05.2004. godine
Kodeks akademske etike, Univerzitet Crne Gore, preambula.
64
inspekcija, sankcija je prestanak radnog odnosa. MeĎutim, nema podataka o tome kako Prosvjetna
inspekcija sprovodi provjere, kao ni o broju izrečenih sankcija. Ovi podaci bi bili značajan indikator
za procjenu konkretnog rizika.
 Vanredni učenici (polaganje)
Prilikom polaganja ispita vanrednih učenika, definisano je da to lice snosi troškove polaganja.
Škole su ovu oblast regulisale na način da se prihodi ostvareni na ovaj način dijele izmeĎu škole,
koja je organizovala polaganje, i nastavnika, koji je učestvovao u postupku ispitivanja. U pojedinim
školama procenat vanrednih učenika u odnosu na ukupan broj učenika koji su završili školu je
veoma visok (do 70%). Riziku doprinose nedovoljno ureĎen postupak polaganja i nedovoljna
transparentnost tog postupka.
Rizici niţeg intenziteta:
 Postupak izdavanja školskog prostora (učionica, sportskih hala)
Ovaj postupak regulisan je Uredbom Vlade o izdavanju poslovnog prostora koji je u drţavnoj imovini.
Školski, odnosno Upravni odbor, donosi odluku i u formi incijative utvrĎuje početnu cijenu, na koju
Ministarstvo prosvjete i sporta daje saglasnost. U postupku se moraju ispoštovati strogi kriterijumi.
Naime, objavljivanje mora biti javno, kako bi se osigurao izbor najpovoljnijeg ponuĎača. TakoĎe,
predviĎena je i obaveza da se nadleţnom ministarstvu šalju izvještaji sa kompletnom dokumentacijom
(vrijeme objave oglasa, broj ponuĎača, eventualne prituţbe), zajedno sa ugovorom koji se zaključuje
izmeĎu škole i ponuĎača. Ministarstvo ulaţe dodatne napore da reguliše ovu oblast, pa prati i oglase
koji izaĎu u dnevnim novinama. Zakonska regulativa je zadovoljavajuća, a prisutna je i volja da se
stane na put zloupotrebama. Rizici od korupcije meĎutim postoje jer je teško iskontrolisati korišćenje
velikog broja školskog prostora.
 Akreditacija
Savjet za visoko obrazovanje ima nadleţnost u pogledu akreditacije i reakreditacije ustanova. Članove
Savjeta imenuje Vlada. Postoje propisi kojima je ureĎen postupak akreditacije. Zakonom je odreĎeno
da je rad Savjeta javan, da su njegovi zaključci i mišljenja takoĎe javni, odnosno dostupni javnosti.
Ipak, nema podataka o tome kako se ove odredbe primjenjuju u praksi, odnosno da li su kriterijumi za
akreditaciju ustanova jasni, da li je su postupak i njegov rezultat transparentni, da li se prilikom odabira
članova vodi računa o sukobu interesa i integritetu, itd. MeĎutim, i bez tih podataka, moţe se zaključiti
da se radi o rizičnoj pojavi. Naime, postoje ustanove koje rade bez licence, neki od članova Savjeta su
sa drţavnog fakulteta, a Savjet odlučuje i o akreditaciji privatnih fakulteta. TakoĎe, Savjet nema svoju
internet stranicu, tako da je uvid javnosti u njegove aktivnosti sveden na minimum.
Završne preporuke – OBRAZOVANJE
1. Uspostaviti centralizovanu bazu podataka o svim kandidatima za upis u obrazovne ustanove, koja će
sadrţavati njihove podatke bitne za bodovanje i obezbijediti transparentnost postupka bodovanja i
rangiranja kandidata.
2. Uvesti jasne i objektivne kriterijume za odlučivanje u Senatu o proširivanju broja studenata za upis na
visokoobrazovnim ustanovama.
3. Propisati jasne uslove za izdavanje školskog prostora i uvesti mehanizam praćenja nepravilnosti.
4. Uspostaviti registar dopunskog rada nastavnika (sa podacima o nastavniku, učenicima) i obezbijediti
kvalitetan mehanizam primjene i izvještavanja o kršenju pravila o dopunskom radu.
5. Postaviti kvote i kontrolisati prekomjeran prijem vanrednih učenika.
6. U slučaju jednakosti dva ili više kandidata za direktora obrazovno-vaspitnih ustanova, postaviti jasne
65
kriterijume na osnovu kojih ministar odlučuje kom kandidatu dati prednost.
7. Donijeti Pravilnik o jasnim i objektivnim kriterijumima za angaţman saradnika u nastavi i obezbijediti
transparentnost postupka prijema saradnika u nastavi (npr. uvoĎenjem baze podataka prijavljenih
kandidata koja će biti dostupna na internet stranici ustanove).
8. Kroz pravilnike propisati jasnu proceduru upravljanja i sastavljanja zapisnika o polaganju ispita.
9. 9) Kroz pravilnike propisati da polaganju ispita uvijek prisutvuju najmanje dva predavača, kao i da se
polaganje pismenog ispita radi pod šifrom.
Zdravstvo
Rizici većeg intenziteta:
 Nabavka lijekova i medicinske opreme
Nabavka lijekova i medicinske opreme predstavlja izuzetno veliku stavku u rashodima zdravstvenog
sistema. Svi lijekovi i oprema se nabavljaju preko Javne apotekarske ustanove MONTEFARM. U
izvještaju za poslovanje Fonda za zdravstveno osiguranje za 2009. godinu, rashodi na ovu stavku su
iznosili 46.806.521.11 EUR. Specifičnost robe koja se nabavlja, kao i nedovoljno transparentnan
postupak, predstavljaju rizične pojave. U pogledu specifičnosti robe, rizična pojava je navoĎenje
previše ili premalo specifičnosti u stavkama tendera. U prvom slučaju, moguće je odabrati ponuĎača
navoĎenjem detalja, kao što je proizvoĎač, naziv lijeka i slično; a u drugom slučaju, uslovi za tender
postaju nejasni i tada komisija ima veću mogućnost za zloupotrebu.
 Dopunski rad
Zdravstvenim radnicima je priznato pravo na dopunski rad pod odreĎenim uslovima, uključujući: da radi
puno radno vrijeme, da ima saglasnost direktora matične ustanove, da se dopunski rad obavlja u
ustanovi koja pripada mreţi zdravstvenih ustanova. Pravilnik o bliţim uslovima za obavljanje
dopunskog rada zdravstvenih radnika je donijet, meĎutim, ne vodi se jedinstvena evidencija o
dopunskom radu (koju bi mogla da vodi npr. Ljekarska komora). Nepostojanje ovakve evidencije
ostavlja prostor za slanje pacijenata u privatne klinike (i to uglavnom za zdravstvene usluge koje su
pacijentu pokrivene osiguranjem), kao i „razmjenu“ pacijenata (upućivanje pacijenata u privatnu kliniku
gdje radi kolega i obratno). Dopunski rad karakteriše svojevrstan sukob interesa, budući da isto lice
radi i u javnom, i u privatnom sektoru.
 Lista čekanja
U zdravstvenom sistemu, na sekundarnom i tercijarnom nivou zaštite, imamo veliki broj medicinskih
procedura, specijalističkih pregleda, dijagnostike i slično. Za takve procedure postoji veliki broj
korisnika, i pregledi i snimanja se zakazuju unaprijed. Donedavno, liste čekanja uopšte nijesu bile
transparentne, odnosno pacijenti nijesu mogli da ostvare uvid u njih, pa se redosljed nerijetko pravio po
roĎačkim i drugim vezama, ali i putem davanja poklona ili novca. Iako je takva situacija donekle
popravljena (npr. Kliničko-bolnički centar liste objavljuje na svom sajtu), još postoji rizik od
neregularnosti, jer nema kontrolnog mehanizma u pogledu ispitivanja opravdanosti razloga hitnosti.
Konačno, nema podataka o tome ko od zaposlenih ima pristup odreĎenim listama.
Rizici srednjeg intenziteta:
 Odnos farmaceutskih kuća i ljekara
Odnos izmeĎu farmaceutskih kuća i ljekara uvijek su u fokusu zbog prirode tog odnosa. Naime,
direktno od ljekara koji izdaje recept zavisi koji će lijek prepisati pacijentu, s druge strane, od prodaje
66
lijekova farmaceutske kuće imaju veliku zaradu. TakoĎe, farmaceutske kuće često finansiraju
usavršavanja ljekara i drugih zdravstvenih radnika, a dešava se i da uplaćuju donacije. Ovaj odnos,
dakle, ima više kritičnih elemenata, i to, prije svega neposredan, lični kontakt ljekara i farmaceutske
kuće, odnosno njihovog predstavnika, i mogućnost velike zarade za obje strane.
Zakonom o lijekovima zabranjeno je nuĎenje materijalne ili bilo koje druge koristi licima koja izdaju
recepte ili članovima njihovih porodica. PredviĎa se izuzetak da farmaceutske kuće mogu biti sponzori
skupova (pokrivanjem troškova, puta, smještaja, i slično). Da bi se dodatno umanjio postojeći rizik, ovaj
odnos treba učiniti što transparentnijim i propisati stroge uslove za meĎusobnu komunikaciju izmeĎu
ova dva subjekta.
Rizici niţeg intenziteta:
 Bolovanje
Nadleţnost Fonda za zdravstveno osiguranje je utvrĎivanje prava osiguranika, odnosno zaposlenog,
na privremenu spriječenost za rad i pravo na naknadu zarade. Za bolovanje preko 30 dana nadleţna je
ljekarska komisija koju formira Fond, naknadu zarade osiguraniku do 60 dana plaća poslodavac, a
nakon toga Fond, tako da se radi o velikim troškovima. Interesantan je podatak da su u Izvještaju o
bolovanjima Fonda za 2009. godinu, za skoro sve ljekarske komisije po područnim jedinicama Fonda
konstatovano da nijesu ispoštovale proceduru koja je propisana Pravilnikom o načinu i postupku
ostvarivanja prava na privremenu spriječenost za rad i ostvarivanja prava na naknadu zarade za
vrijeme privremen spriječenosti za rad., odnosno da ljekarske komisije odobravaju privremenu
spriječenost za rad, a u nalaz ne unose podatke koji su neophodni za praćenje i dokumentovanje
opravdanosti odobrenog bolovanja sa otpusne liste, specijalističkog izvještaja. Ovdje se ne mora raditi
o koruptivnim radnjama, ali potrebno je preispitati razloge zbog kojih komisije ne poštuju proceduru, i
povećati odgovornost i transparentnost u njihovom radu.
Završne Preporuke – ZDRAVSTVO
1. Učiniti liste čekanja transparentnim i dnevno ih aţurirati (pacijenti na listi čekanja treba da budu pod
šifrom);
2. Uvesti monitoring odluka o utvrĎivanju prioriteta za liste čekanja;
3. Omogućiti angaţovanje spoljnih saradnika – stručnjaka medicinske struke na tenderima u Komisiji za
kontrolu postupka javnih nabavki, kada odlučuje po ţalbama koje su vezane za nabavku lijekova i
potrošnog medicinskog materijala;
4. Uvesti centralnu evidenciju dopunskog rada na nivou mreţe zdravstvenih ustanova;
5. Jasno definisati odnos zdravstvenih radnika i farmaceutskih kuća.
6. 6) Obezbijediti transparentnost i monitoring sistema dodjele bolovanja.
Lokalna samouprava
Rizici većeg intenziteta:
 Izdavanje građevinskih dozvola
Glavni uzročnici rizika od korupcije u oblasti izgradnje objekata, odnosno izdavanja graĎevinskih
dozvola, su brojne procedure i duţina njihovog trajanja. Na primjer, procedura za izdavanje dozvole za
gradnju sadrţi u korigovanoj varijanti 21 korak.
Ovakav raspon administrativnih procedura ukazuje na postojanje širokih mogućnosti za pojavu
korupcije. Iako ne raspolaţemo podacima koji bi ilustrovali ili čak samo dokazali postojanje korupcije,
67
činjenica je da takva sloţenost procedura ostavlja prostora za koruptivne radnje. Naime, ovako veliki
raspon znači da se brzina izdavanja dozvola moţe «kupiti» od strane drţavnih sluţbenika nadleţnih za
odgovarajuće dozvole, tzv.«korupcija bez kraĎe». Drugim riječima, ne dolazi do protivzakonitog
sticanja nekog prava, kao recimo kod gradnje bez odgovarajućih dozvola, već se plaća za brţe sticanje
nečega na šta se inače ima pravo.
Razlozi za duţinu trajanja procedura leţe i u nedostatku administrativnih kapaciteta javne
administracije, kao i neadekvatnoj raspodjeli nadleţnosti za izdavanje pojedinih rješenja i dozvola.
TakoĎe, ovakva situacija pogoduje »velikim igračima« na trţištu, koji zahvaljujući svojoj ekonomskoj i
političkoj snazi, mogu osigurati mnogo brţe dobijanje dozvola nego što je to slučaj sa »malim
igračima«. Štaviše, oni su u cijelom procesu manje izloţeni »reketiranju« od strane nadleţnih drţavnih
sluţbenika. U njihovom slučaju izraţeniji oblik korupcije je «korupcija sa kraĎom». Na primjer, kada se
otpočinje sa radovima i prije dobijanja odgovarajućih dozvola. Dozvole se dobijaju tek docnije kroz
izradu ili izmjenu planova. Ovdje nijesu isključeni ni slučajevi »rent seekinga«, kao posebnog oblika
korupcije,koji karakteriše kupovina propisa.
Nizak nivo kapaciteta javne administracije je ono čime se objašnjava nedostatak GUP-ova i DUP-ova.
Postojanje ovih planova je preduslov da izgradnju objekata i urbanizaciju.
 Nepotizam i prisustvo “veza”
Populacija Crne Gore je mala, i postoje tradicionalno jake porodične veze. Prema istraţivanju UAI 66,
nepotizam je prisutan u odreĎenoj mjeri. Naime, svaki peti ispitanik je uz pomoć roĎaka ili prijatelja iz
lokalne samouprave nekada „završio posao“ preko veze.
Jedan od glavnih rizika na lokalnom nivou je sukob interesa, zasnovanog na ličnim vezama, favorizmu i
nepotizmu. Takav sukob interesa često je prisutan u dobijanju graĎevinskih dozvola, donošenju odluka
o nabavci, i slično.
Rizici srednjeg intenziteta:
 Nedovoljna informisanost građana i nedostatak ažurnih evidencija
Nedovoljna informisanost graĎana je često uzrok koruptivnih ponašanja. Evidencije o dozvolama,
nelegalnim objektima, predmetima i njihovom statusu je nepotpuna. Na primjer, kada ne postoji
evidencija i mogućnost promptnog dobijanja informacije, dolazi do prolongiranja, tako da graĎani gube
volju i interes da regularnim postupkom dobiju odreĎeni dokumenat.
Rizici niţeg intenziteta:
 Nepovjerenje građana
Postoji odreĎeno nepovjerenje graĎana u rad organa lokalnih samouprava, iako moţda često
bez razloga. Naime, dokumentacija se prikuplja kod brojnih sluţbi koje često nemaju dobru
komunikaciju, što oteţava dobijanje dokumenta, pa podnosioci zahtjeva često zavise od dobre
volje sluţbenika koliko će brzo procesuirati njihov zahtjev.
Završne preporuke – LOKALNA SAMOUPRAVA
1. U što kraćem roku usvojiti izmjene Zakona o ureĎenju prostora i izgradnji objekata, kojim bi se dalje
pojednostavile procedure za izdavanje graĎevinskih dozvola, i donijeti mehanizam praćenja efekata
takvog zakonskog rješenja.
2. Uvesti konkretne i mjerljive mjere za sprječavanje nepotizma i sukoba interesa u lokalnoj samoupravi,
66
Istraţivanje kapaciteta i integriteta drţavne uprave u Crnoj Gori (UAI, 2010.)
68
sa jasnim ciljevima, aktivnostima i mjerilima uspjeha. Jedna od tih mjera da bude nespojivost izvršne
funkcije na lokalnom sa zakonodavnom funkcijom na drţavnom nivou.
3. Urediti evidencije o dozvolama, nelegalnoj gradnji i statusu predmeta u razmatranju.
4. Povećati efikasnost i efektivnost lokalne samouprave, kroz uvoĎenje kvalitetnog menadţmenta i
stroţije unutrašnje kontrole.
Zaključak
Iz prethodna dva dijela ovog dokumenta – procjene preduslova za nastanak rizika od korupcije u ključnim
oblastima i procjene rizičnih pojava, mogu se identifikovati najmanje tri faktora koji su zajednički za sve
oblasti i koji najčešće stvaraju uslove za potencijalno rizične pojave koje mogu voditi ka koruptivnom
ponašanju:
1. Diskreciona ovlašćenja donosilaca odluka, koja često nijesu ograničena ili su nejasno regulisana
tako da ostavljaju prostor za rizično ponašanje;
2. Odgovornost za rizična ponašanja je vrlo niska;
3. Politički uticaj na izbor ključnih rukovodećih pozicija je još uvijek prisutan.
MeĎutim, ovi faktori iako mogu imati odreĎenu vezu sa korupcijom pod odreĎenim okolnostima, nemaju
uvijek pretpostavljene efekte u svim zamišljenim situacijama. Misliti da postoji uska uzročno-posljedična
veza izmeĎu bilo kog od navedenih faktora i činjenja koruptivne radnje bilo bi pogrešno i značilo bi ne znati
da kauzalni faktori nastaju kroz izričite namjere pojedinih sluţbenika i da su u svim, ali najčešće u
ekstremnim slučajevima, stvar izbora i odluke.
Drugim riječima, ako se jedan drţavni organ nalazi u situaciji monopola u pruţanju neke od usluga
graĎanima (na primjer, izdavanja graĎevinskih dozvola) i ima široko polje diskrecije po pitanju odlučivanja,
za posumnjati je da se izlaţe značajnom riziku od korupcije. MeĎutim, da li se taj organ svjesno upušta u
koruptivno djelovanje će zavisiti od cijelog niza drugih faktora, uključujući i to da li je svrha za izdavanje
takvih dozvola jasno postavljena zakonom, lični integritet, kao i manje mjerljivi ali isto tako vaţni faktori, kao
što je institucionalna kultura.
Prema tome, a i u skladu sa većinom preporuka u ovoj studiji, jedan od prioriteta u svim organima drţavne
uprave, kao i u sektorima zdravstva i obrazovanja, je što skorije usvajanje planova integriteta i mehanizama
za njihovo sprovoĎenje i praćenje rezultata koji se tim antikorupcijskim mehanizmom postiţu.
Na kraju, potrebno je istaći da je setom novih zakona čija su izmjene i dopune u toku za vrijeme pisanja
ove studije, znatno poboljšava, odnosno smanjuje navedeni rizik. Ostaje da se uvedu precizni mehanizmi
implementacije i praćenja rezultata uvoĎenja tih novih propisa, kako bi bilo se omogućilo mjerenje učinka
tih propisa u smanjenju sprječavanju, odnosno smanjenju rizika od korupcije.
69
ANEKS 1
OKVIR ZA EVALUACIJU STRATEGIJE ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE I ORGANIZOVANOG
KRIMINALA U CRNOJ GORI
Uvod
U Crnoj Gori je u toku druga godina drugog strateškog ciklusa za borbu protiv korupcije i organizovanog
kriminala, koji obuhvata period od 2010 do 2014.godine. Prema dosadašnjem iskustvu, nakon završetka
prvog strateškog ciklusa (Program borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala 2005-2009) nije vršena
evaluacija na osnovu jasno utvrĎenog okvira i objektivnih pokazatelja, koji bi se koristili svaki put kada se
vrši evaluacija učinka strategije na ukupni napredak u borbi protiv korupcije. Vaţeća strategija, naime,
oslanjala se na odreĎene pokazatelje koji su proizilazili bilo iz nerealizovanih mjera prethodnog akcionog
plana (2008-2010), odreĎenog broja izvještaja domaćih i meĎunarodnih institucija koje su nesistematski,
odnosno ad hoc vršile ispitivanja i istraţivanja u odreĎenim oblastima (privatni sektor, lokalna samouprava,
zdravstvo itd.), ili iz procesa samoevaluacije institucija koje nijesu objektivno pokazale mjerljiv napredak u
borbi protiv korupcije i koji se moţe mjeriti jasnim pokazateljima.
Ono što je za ovu svrhu vaţno istaći je potreba za uspostavljanjem takvog evaluacionog okvira koji će
povezati aktivnosti koje se vrše, u smislu procjene rizika, ispitivanja javnog mijenja (kampanje) i ad hoc
istraţivanja, kao i sve druge povezane javne politike sa strateškim ciljevima. Veoma je bitno da na kraju
svakog strateškog ciklusa postavljeni ciljevi budu evaluirani na način koji će jasno pokazati u kojoj mjeri su
oni ispunjeni ili nisu, i da li su mjere, pokazatelji uspjeha i drugi strateški elementi (procjene rizka itd.)
doprinijeli ostvarenju tog cilja, odnosno konkretnim rezultatima u borbi protiv korupcije.
Evaluacija učinka strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala bez konačne ocjene
konkretnih postignuća i rezultata je samo još jedna od onih „dodatnih aktivnosti“, za koje institucije obično
ne pokazuju mnogo interesa. Prema tome, potrebno je usvojiti evaluacioni okvir koji će nadleţne institucije
za praćenje sprovoĎenja strategije i akcionog plana za borbu protiv korupcije i organzovanog kriminala
sistematski popunjavati svaki put kad se radi ocjena učinka strategije na kraju jednog ciklusa.
Na kraju, ali ne i manje vaţno, treba pomenuti faktor vremena. S obzirom na to da se u jednom strateškom
ciklusu nalaze, u pravilu, dva akciona plana (trenutno 2010-2012.), te da se za vrijeme trajanja akcionog
plana vrlo često radi njegova revizija, kao što je u ovom momentu slučaj, potrebno je vremenski postaviti
evaluacioni okvir za strategiju koji će omogućiti eventualno modeliranje strateških ciljeva u odnosu na
potrebe vremena, a ponajprije procesa integracija u Evropsku uniju, koji zahtjeva permanentno
preuzimanje novih obaveza i aktivnosti.
70
Faza i metodologija evaluacije
U pravilu, evaluacija učinka strategije se radi na kraju strateškog ciklusa, odnosno na polovini, ukoliko je to
neophodno za preformulisanje ciljeva ili mjera. Na slijedećem grafikonu, prikazan je tzv „strateški ciklus“,
koji obuhvata tri faze:
1. Procjena rizika od korupcije
(nezavisni preduslova za nastanak korupcije i procjena samih rizičnih pojava, te preporuke za otklanjanje ili
smanjenje rizika)
2. Formulisanje strateških ciljeva i mjera
(nacionalna i sektorske strategije, akcioni planovi, indikatori)
3. Evaluacija učinaka strateških ciljeva i mjera i ponovna procjena rizika
(krajem strateškog ciklusa načiniti evaluaciju i ponoviti procjenu rizika kao osnov za novi strateški ciklus.
Ukoliko se evaluacija nametne tokom trajanja strateškog ciklusa, procjena rizika moţe izostati)
U Crnoj Gori, do sada su raĎene samo revizije akcionih planova kao jedna vrsta korekcije/evaluacije u toku
vremenskog perioda na koji se odnosi, a uglavnom na osnovu potreba koje je nametao proces evropskih
integracija, ali koje se uglavnom zasnivaju na dopunjavanju već postojećih mjera ili indikatora. MeĎutim,
potrebno bi bilo sprovesti analizu koja bi ocijenila da li su postavljeni strateški ciljevi zaista doprinijeli
napretku u borbi protiv korupcije. Takva analiza bi morala, u najmanju ruku, da se osloni na slijedeće
objektivne kriterije:
-
Relevantnost ciljeva
Efikasnost
Djelotvornost
Odrţivost
Ostali razvojni i institucionalni učinci
Svaki od ovih kriterijuma odgovara odreĎenom broju pitanja koja se prilikom evaluacije postavljaju. TakoĎe,
postoje i specifična zajednička pitanja koja se proţimaju kroz nekoliko evaluacionih prarametara, kao što su
učinak privatnog i nevladinog sektora na realizaciju ciljeva itd. Oni su pojašnjeni u Tabeli 1 koja se odnosi
na metodološki pristup evaluaciji, dok Tabela 2 daje pregled vremenskog okvira u kom treba sprovesti
evaluaciju.
Kad je u pitanju metodologija same evaluacije, za ilustraciju moţe posluţiti model ocjene učinka uvoĎenja
propisa, koji se praktikuje prilikom faze „screeninga“ u procesu evropskih integracija. U kratkim crtama,
model se sastoji od slijedećeg niza pitanja:
71
1. Kakav je učinak uvoĎenja propisa (pozitivan, negativan, bez učinka)?
2. Ako je učinak pozitivan, na koji način se on osjetio i da li je kratkoročan, dugoročan ili
neznatan?
3. Ako je učinak negativan koja je ciljna grupa (osim samih graĎana) bila najviše pogoĎena i
kako?
4. Da li je uvoĎenju propisa prethodila analiza finansijske izvodljivosti?
5. Kako su na učinak uvoĎenja pojedinog propisa uticali slijedeći faktori:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
kadrovska i materijalna opremljenost
spremnost i ekspeditivnost drţave da obezbjedi potrebna finansijska sredstva
potreba za osnivanjem novih institucija (umnoţavanje institucija)
potreba za reorganizacijom unutrašnje strukture pojedine institucije
poštovanje zakonskih rokova za pojedine radnje
nedostatak znanja i iskustva za provoĎenje propisa
potreba za dodatnom obukom osoblja, i
kako javnost opaţa učinke navedene mjere (ispitivanja, istraţivanja, intervjui ali i
izvještaji meĎ.organizacija, index percepcije TI, itd).
Prema tome, za svaki pojedni cilj unutar strategije je moguće postaviti neka od navedenih pitanja prilikom
evaluacije sveukupnog učinka, kao što je to u modelu predviĎeno za propise. Sumirano, metodologiji
evaluacije strategije se moţe pristupiti i kroz slijedeći niz ispitivanja:
(i) Evaluacija na nivou drţavnih politika (koordinacija, komunikacija)
(ii) Evaluacija tehničkih uslova (kadrovski, materijalni)
(iii) Finansijska evaluacija
(iv) Socio-ekonomska evaluacija, odnosno odgovor na pitanje da li su mjere koje su usvojene radi
ispunjenja strateških ciljeva prepoznate u društvu kao način borbe protiv korupcije
Upravo ovaj posljednji parametar, ukoliko se pravilno odgovori na postavljena pitanja, je ključ za uspješnu
evaluaciju strategije. On će pomoći u buduće da se reforme, koje u načelu projektuje i sprovodi Vlada,
usklade sa načinom i potrebom njihovog praćenja od strane nevladinog sektora, te da se stvori prostor i
otvore mogućnosti da organizacije civilnog društva uopšteno mogu uticati na formulisanje i sprovoĎenje
strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Stoga je neophodno usvojiti evaluacioni okvir
kao instrument javne politike i izvršiti analizu sprovoĎenja strategije kako od strane nadleţnih institucija
vlasti, tako od strane spoljašnjih (nezavisnih) izvora.
Evaluacija Strategije je mehanizam koji predpostavlja punu angaţovanost institucija i sistematičnost
pristupa, imajući u vidu da eventualno ne ispunjavanje odreĎenih ciljeva treba da bude predstavljeno
javnosti. Obzirom da se sa radom na evaluaciji tek započinje Crnoj Gori, a da je u dogledno vrijeme
predviĎeno restruktuiranje institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije, kao i činjenica da je upravo
sprovedena prva procjena rizika od korupcije u posebno osjetljivim oblastima, kao najurgentnije za prvi
krug evaluacije nameću se 3 slijedeće stvari:
-
evaluacija kapaciteta za sprovoĎenje Strategije (institucionalno pitanje)
davanje prioriteta u okviru Akcionog plana (2012-2014.), na osnovu uraĎene procjene rizika
72
-
uvezivanje sprovoĎenja Strategije sa planovima rada i budţetskom politikom u okviru svih
institucija na koje se Strategija odnosi.
Kako vaţeća Strategija sama po sebi ne predviĎa precizan sistem evaluacije njenog učinka na borbu protiv
korupcije, preporučuje se da (alternativno) slijedeći Akcioni plan (2012-2014) bude razraĎen u cilju
utvrĎivanja očekivanih ishoda svakog od ciljeva sa preciznim indikatorima (na nivou ciljeva, a ne samo na
nivou mjera iz Akcionog plana), ili da se ti ciljni ishodi utvrde posebnom odlukom Nacionalne komisije.
Da bi se proces evaluacije Strategije uspješno sproveo, veoma je vaţno da institucija koja vrši evaluaciju
ima na umu slijedeće korake koji su vaţni za upravljanje ovim procesom:
-
-
Utvrditi predmet evaluacije (postavljena pitanja i indikatori, Tabela 1)
Razviti odgovarajuće pisane materijale i formulare (izrada tabela)
Distribucija materijala i formulara
Obuka kadrova koji će biti zaduţeni za evaluaciju u institucijama koje sprovode odreĎene
aktivnosti u okviru realizacije Strategije (npr. obuka za osoblje Uprave za antikorupcijsku inicijativu
ili budućeg institucionalnog okvira)
Revidiranje evaluacionih formi na polugodišnjoj i godišnjoj osnovi (Tabela 2)
Prikupljanje podataka
Odnos sa institucijama koje nisu blagovremeno dostavile podatke
Unos podataka u okviru dostupnih baza podataka (softverska rješenja)
Provjera kvalitete podataka
Analiza podataka (uzeti kao primjer analitički dio izvještaja Nacionalne komsije za praćenje
realizacije Akcionog plana)
Periodična evaluacija (Tabela 2)
Informisanje donosioca odluka i javnosti
Kao što je već i navedeno, Tabele 1 i 2 predstavljale bi polaznu osnovu za evaluacioni okvir, koji treba
utvrditi ili u okviru mehanizma akcionog plana, ili posebnom odlukom Nacionalne komisije.
73
TABELA 1: PRISTUP EVALUACIJI
Kriteriji
evaluacije
Pitanja
Indikatori
A. Relevantnost
ciljeva
postavljenih u
Strategiji za borbu
protiv korupcije i
organizovanog
kriminala u
odnosu na teţinu
problema
korupcije u zemlji.
1. Da li su ciljevi
strategije adekvatno
postavljeni kako bi
odgovorili potrebama
za borbu protiv
korupcije u datom
trenutku?
2. Da li su
pojedinačno strateški
ciljevi uticali na
promjenu tih pojava
(na bolje ili na gore)?
3. Da li su
intervencije u toku
realizacije strategije
(npr. revidiranje AP
ili procjene rizika)
pomogle/odmogle
realizaciji ciljeva?
4. Da li su ciljevi
strategije
harmonizovani sa
ciljevima ostalih
politika i programima
partnerskih
organizacija
(meĎunarodnih i
domaćih –civilni
sektor)?
• Učinak reformi
političkog i ekonomskog
sistema na borbu protiv
korupcije
• Stepen realizacije
preporuka iz procjena
rizika od korupcije i
drugih relevantnih
izvještaja
• Uspješnost promjena u
Akcionim planovima
• Poboljšanje/pogoršanje
u tokovima korupcije
• Izvještaji
nadleţnih
institucija za
sprovoĎenje
političkih i
ekonomskih
reformi
• Izvještaji
relevantnih
meĎunarodnih
organizacija
• Tematski
izvještaji UAI
• Podaci na osnovu
dosadašnjih
istraţivanja
• Ciljani intervjui sa
ključnim vladinim
sluţbama
• Koordiniranost sa
aktivnostima i
strategijama partnerskih
organizacija
• Zajednička izrada
strateških dokumenata
• Izvještaji
partnerskih
organizacija
• Razgovori i rasprave
partnerskih
organizacija i Vlade
Da li je realno
očekivati da
postavljeni strateški
ciljevi proizvedu
ţeljeni ishod?
• Ispunjenje postavljenih
ciljeva na osnovu
realizovanih mjera iz AP
• Realna izvedivost
ciljeva u odnosu na
objektivne parametre
napretka u borbi protiv
korupcije
• Postojanje podataka o
trendovima i tokovima
korpucije (broj pokrenutih
• Izvještaji NK
• Izvještaji ostalih
zainteresovanih
strana (tripartitna
komisija, nevladin
sektor,
meĎunarodne
organizacije)
• Pregled dostupnih
izvještaja
• Ciljani intervjui sa
organizacijama koje
rade na parćenju
sprovoĎenja Strategije
i AP (NK, nevladin
sektor)
• Nezavisne procjene
rizika i evaluacija
nezavisnih eksperata
B. Poţeljna
djelotvornost
74
Izvori
informacija
Metode prikupljanja i
analize podataka
C. Efikasnost
procesa
evaluacije
D. Odrţivost
Da li je proces
evaluacije
(i) bio podrţan od
strane Vlade i drugih
nadleţnih institucija
u političkom i
materijalnom smislu?
(ii) da li su evaluacije
postale dio
sistemskog pristupa
izrade Strategije?
Da li je za očekivati
da planirani ishodi
strateških ciljeva
postanu odrţivi?
istraga, postupaka i
presuda itd.)
• Nezavisna procjena
djelotvornosti Strategije
• Blagovremenost i
adekvatnost podrške
Vlade procesu evaluacije
• Učinak podrške
institucija na stvaranje
pozitivnih ishoda
evaluacije
• Pitanja sprovoĎenja
evaluacionog okvira
• Institucionalni kapacitet
za adekvatnu političku
podršku i finansijsku
potporu
• Finansijska odrţivost
postignuća u borbi protiv
korupcije (ako je u
pitanju kreiranje novih
tijela i sl.)
• Vlasništvo nad
procesom borbe protiv
korupcije podjeljeno
izmeĎu Vlade i
nevladinog sektora
75
• Vladin i nevladin
sektor
Zajednički monitoring
procesa evaluacije od
strane nadleţnih
vladinih i nevladinih
organizacija
• Izvještaji o
napretku EK
• Budţet
• Analitički
izvještaji
pojedinih
organizacija koje
prate napredak u
borbi protiv
korupcije
• Javna rasprava o
strateškim ciljevima i
njihovoj odrţivosti
• Zajedničke
preporuke proizašle sa
javne rasprave
TABELA 2: VREMENSKI OKVIR ZA EVALUACIJU
Godina
Segment
strateškog
ciklusa
A. Procjena
rizika
2011
2012
Procjena rizika
od korupcije u
šest oblasti od
posebnog
rizika
B. Izrada
novih
strateških
dokumenata
Revizija
akcionog
plana 20102012,
uključujući
kratkoročne
preporuke iz
procjene rizika
C. Evaluacija
učinka
Strategije i
Akcionog
plana
Prihvatanje
evaluacionog
okvira za
Strategiju
2013
2016
Procjena rizika
u drugim
oblastima
(policija,
pravosuĎe,
turizam, itd.)
Izrada novog
akcionog plana
2012-2014
uključujući
srednjeročne
preporuke iz
procjene rizika
kao i preporuke
otpočinjanje
pregovora sa
EU (screening)
Izrada nove
Strategije 20142018 i
Akcionog plana
2014-2016
shodno
preporukama iz
obje procjene
rizika (6 oblasti
i nove oblasti) i
napretku u
pregovorima sa
EU
Evaluacija
učinka
Strategije 20102014
(uključujući i
evaluaciju
sektorskih
strategija)
76
Izrada
novog
Akcionog
plana 20162018
2017
Ponovljena
istraţivanja i
procjena rizika u
svim osjetljivim
oblastima kao
predfaza izradi
strateških
dokumenata nakon
2018
Izrada novog
strateškog okvira
nakon 2018 shodno
ponovljenoj procjeni
rizika i napretku u
pregovorima sa EU
Završna Evaluacija
učinka dva
posljednja strateška
ciklusa i izrada nove
Strategije ili nekog
drugog pristupa
nakon 2018 (zavisno
od napretka u
otvaranju/zatvaranju
pregovaračkih
polglavlja sa EU)

Download: umedijima-knjigebanka-1200560680.pdf

PRAVILNIK o postupanju u slučaju prijave korupcije

Net Consulting d.o.o. Sarajevo

Poziv_savjetovanje_uhms_28032011

Korupcija u zdravstvu: Forenzika Prima istražuje vezu „plavih kuverti

Antikorporacija

Krivično djelo korupcije: Slabosti i nedorečenosti

Bonn, 20