SADRŽAJ 11 20 32 40 REFORMA JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI dr. sc. Enver IŠERIĆ ELEKTRONSKA UPRAVA VELIKI ALI NEDOVOLJNO ISKORIŠTENI POTENCIJAL Doc. dr Milica TEPŠIĆ KOMPARATIVNI PRIKAZ DOSADAŠNJE LEGISLATIVE O JAVNIM NABAVKAMA I NOVOG ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA Prvi dio Melika ALAJBEGOVIĆ, dipl. iur SADRŽAJ I NAČIN POSTUPANJA SA PONUDAMA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI Amir RAHMANOVIĆ, dipl. ecc. 48 ZAKON O INSPEKCIJAMA FEDERACIJE BiH Diana RUŽIĆ, dipl. iur 58 LEGISLATIVA ZAŠTITE NA RADU U REPUBLICI SRPSKOJ POSEBAN OSVRT NA PROCJENU RIZIKA NA RADNOM MJESTU Vladislava TADIĆ, dipl. iur. 64 68 RADNI ODNOSI U REPUBLICI SRPSKOJ, POSEBAN OSVRT NA ZAKLJUČIVANJE UGOVORA O RADU, PRESTANAK RADNOG ODNOSA Jasminka ČAPLJAK, dipl. iur. OBAVEZNO OSIGURANJE POLJOPRIVREDNIKA I PRAVA KOJA IZ TOGA PROISTIČU Ljiljana ĆEHAJIČ, dipl. iur. 71 NEPOŠTENE POSLOVNE PRAKSE Samir SABLJICA, dipl. iur. i magisar politologije 81 POTROŠAČI I OGLAŠAVANJE NA METI NEPOŠTENE POSLOVNE PRAKSE Lejla ČABRIĆ, dipl. iur. 90 MOBILNOST RADNE SNAGE I ZAPOŠLJAVANJE NA PODRUČJU EVROPSKE UNIJE Nerma ČOLAKOVIĆ-PRGUDA, viši asistent Pravni fakultet 97 KOMENTAR PRAVILNIKA O IZDAVANJU EU POTVRDE Alan VAJDA, mag. iur. 107 PRINCIP NAJBLIŽE VEZE U SAVREMENOM MEĐUNARODNOM PRIVATNOM PRAVU EVROPSKIH ZEMALJA Damir ČAJIĆ, dipl. iur. ONLINE IZDANJE SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 SAVJETODAVNI SERVIS 118 RADNI ODNOSI Ljiljana ĆEHAJIĆ, dipl. iur. 123 JAVNE NABAVKE Amir RAHMANOVIĆ, dipl. ecc. SUDSKA PRAKSA 125 RADNI SPOROVI NOVO www.rec.ba 2014 BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 3 UPUTE AUTORIMA Pozivamo autore da dostavljaju svoje radove i priloge koji sadržajem odgovaraju osnovnim tematskim opredjeljenjima Pravnog savjetnika. U časopisu objavljujemo radove koji podliježu recenziji. PRAVNI SAVJETNIK Mjesečni naučni i stručni časopis IZDAVAČ: Refam creative solutions – REC doo Društvo za istraživanje i unaređenje lokalnog i regionalnog razvoja e-mail: [email protected] [email protected] www.rec.ba Bosna i Hercegovina, 71000 Sarajevo Tabašnica 8/1 tel.: +387 33 214 582 fax.: +387 33 214 582 GSM: +387 61 191 185 +387 61 150 454 ZA IZDAVAČA: mr. Fadil Šero GLAVNI I ODGOVORNI UREDNIK: mr. Fadil Šero LEKTOR: Mirza Hajdarović Dizajn: Admir Alihodžić ŠTAMPA: Štamparija “Fojnica”, Fojnica Godišnja pretplata na štampano izdanje je 250 KM Godišnja pretplata na elektronsko izdanje je 200 KM Polugodišnja pretplata je 125 KM Cijena po primjerku je 25 KM U cijenu je uključen PDV ŽR Vakufska banka dd Sarajevo: 1602000000560974 ISSN 2233-0860 Časopis izlazi mjesečno. 4 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Objavljujemo: ■■ stručne članke koji nude korisne prijedloge za određene struke i pri tome ne moraju obavezno sadržavati izvorna istraživanja autora; ■■ komentare zakona ili pojedinih zakonskih rješenja, direktiva Evropske unije, ili pozakonskih akata u okviru tematskih opredjeljenja časopisa; ■■ članke iz oblasti sudske prakse (inozemne i domaće) koji nisu prethodno objavljeni u zbornicima sudske prakse; ■■ kritičke osvrte na pojedina zakonska ili podzakonska akta sa novim prijedlozima za njihovu izmjenu ili dopunu, i ■■ prevode dosada neobjavljenih članaka, evropskih direktiva i različitih uputstava koja odgovaraju osnovnim opredjeljenjima časopisa i od značaja su za prilagođavanje i uključivanje Bosne i Hercegovine u evropske integracione procese. Da bi bili objavljeni u časopisu, radovi treba da ispunjavaju sljedeće uslove: 1. Radovi trebaju biti dostavljeni u elektronskoj formi (pisani u MS Word-u ili sl. tekst formatu, veličine slova 11-pt). Isprintani radovi bez elektronske forme neće se posebno prekucavati osim ako ti troškovi idu na teret autora; 2. Naslovi trebaju biti jasni i informativni. Svi tekstovi, gdje je god to moguće, a posebno u slučajevima kada elaboriraju pojedine segmente jednog problema, treba da sadrže koncizne podnaslove. Što više podnaslova; 3. U lijevom gornjem uglu naslovne stranice rukopisa treba da stoji ime i prezime autora, zvanje i naziv ustanove u kojoj radi i e-mail; 4. U slučajevima kada se koriste kratice i simboli, uz rad moraju biti obavezno priložena odgovarajuća objašnjenja; 5. Ukoliko u svom radu stručno elaborira pojedina zakonska rješenja ili pitanja koja se regulišu nekim zakonom, autor je obavezan navesti tačan naziv odgovarajućeg zakona ili podzakonskog akta; 6. Svaki rad bi na početku teksta trebao da sadrži sažet prikaz autorske elaboracije teme, u trećem licu, ne više od deset redova. Izuzetak čine odgovori na pitanja i sudska praksa; 7. Tekstovi iz područja inozemne i domaće sudske prakse podliježu posebno obradi tako da jedan primjer sudske prakse treba biti sažet, gdje je to god moguće, na jednu karticu teksta; 8. Obim rukopisa je ograničen, u pravilu, na ne više od 10 strana, izuzev tamo gdje tema zahtijeva obradu na cijelom jednom autorskom tabaku / arku, odnosno 16 stranica; 9. S obzirom na to da se svaki rad recenzira, autori su obavezni da uzmu u razmatranje i stav recenzenta. Ovi kriteriji se odnose i na naručene tekstove. PLANIRANJE JAVNIH NABAVKI ZA 2015. GODINU :�: Mostar, 18. 09 2014., Hotel “Bristol”; Sarajevo, 22. 09. 2014., Hotel “Hollywood”; Banja Luka, 09. 10. 2014., Hotel “Bosna” TRAJANJE SEMINARA: U vremenu 9.30 – 16.00 časova SEMINAR JE NAMIJENJENA: ugovornim organima i ponuđačima. KOTIZACIJA ZA SEMINAR (sa PDV-om): 215,oo KM po jednom učesniku; 195, 195,oo KM po osobi za dva i više učesnika iz iste organizacije; 175,oo KM po osobi za pretplatnike na časopis „Pravni savjetnik“ Kotizacija uključuje: :::::::::::::::::::::::::::::::::::::: :::::::::::::::::::::::::::::::::::::: :::::::::::::::::::::: :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: ::::::::::::::::::::::::::::::::::::: :::: :: :: �: :��: :�: :: : �: �:::::: :: : : :: ::: :�: :: Mostar: Sarajevo: Banja Luka: :�� ������ ���:� ���������������� �������������� Pretplata na elektronsko izdanje Pretplatom na elektronsko izdanje dobit ćete mogućnost bržeg i jednostavnijeg pristupa sadržajima Pravnog savjetnika. Ukoliko se odlučite na godišnju pretplatu, dobit ćete svoje pristupne podatke putem kojim ćete moći koristiti ovu uslugu. Cijena godišnje pretplate elektronskog izdanja stručnog časopisa Pravnog savjetnika iznosi 200,00 KM (sa PDV-om). Cijena godišnje pretplate na štampano i elektronsko izdanje Pravnog savjetnika iznosi 400,00 KM (sa PDV-om). Pretplatom na časopis Pravni savjetnik ostvarujete mogućnost: ■■ Popusta na kotizaciju za naše redovne seminare i ■■ Pristupa besplatnom REC-ovom Savjetodavnom servisu - mogućnost postavljanja i dobijanja pismenih ili usmenih odgovora na pitanja iz oblasti radnog prava, javnih nabavki, pitanja iz rješavanja vjerničko-dužničkih odnosa, prava na naknadu štete i drugih pitanja iz raznih oblasti poslovnog prava. Za sve dodatne informacije i pomoć, molim vas kontaktirajte nas na broj telefona 033/214 582 ili na e-mail: [email protected]; Priručnik ZASNIVANJE I PRESTANAK RADNOG ODNOSA Priručnik sadržava komentare raznih pravnih instituta i zakonskih odredbi i njihove prijene iz oblasti zasnivanja i prestanka radnog odnosa. Osim toga, unutar priručnika nalaze se desetine pitanja sa odgovorima iz radnog prava na temu zasnivanje i prestanak radnog odnosa sa modelima pojedinačnih pravnih akata poslodavca (odluke, rješenja, pismene izjave itd.). Cijena 88,00 KM sa uključenim PDV-om Narudžbe možete izvršiti putem: tel/fax +387 33 214 582, na e-mail: [email protected] ili putem naše web stranice www.rec.ba [ PRAVNI SAVJETNIK ] dr. sc. Enver Išerić REFORMA JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI ciljevi i ostvarenja Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini je jedan od važnih preduslova za integraciju BiH u Evropsku uniju, jer bi se provođenjem reformskih aktivnosti izgradili upravni kapaciteti sposobi za provođenje pravne stečevine Evropske unije (acquis communautaire), a uposlenici u javnoj upravi bi osim toga služili najboljem interesu građana. SAŽETAK Pojam „javna uprava“ se ponakad koristi i za pojam „državna uprava“, ali se isto tako ovim pojmom označava i javno tijelo koje je dobilo od političke vlasti ovlasti i sredstva potrebna za zadovoljavanje općih interesa. Bosna i Hercegovina je prihvatanjem dokumenta „Reforma javne uprave - Naš program“, koji je donesena na zasjedanju Vijeća za implementaciju 28. 3. 2003. godine, preuzela obavezu reforme javne uprave. Zakoni usvojeni od strane zakonodavnih tijela Bosne i Hercegovine, entiteta i Brčko Distrikta na različite načine definiraju predmet regulacije, što je posljedica nepostojanja okvirnog zakona na nivou države Bosne i Hercegovine, kojim bi se utvrdili principi, ciljevi i obuhvat reforme. Zbog toga su izvan područja primjene ovih zakona, izuzimajući Zakon o državnoj službi u organima javne uprave Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, ostali mnogi organi i institucije koji bi se mogli smatrati javnom upravom u širem smislu. Stvaranjem odgovornije i efikasnije javne uprave i to javne uprave u širem smislu, koja bi služila građanima na bolji način za manje novca i koja bi radila na osnovu transparentnih procedura BiH ispunjava jedan od važnih uslova za evropske integracije, ali bi time javna uprava postala istinski faktor koji bi omogućavao kontinuirani i održivi društveno-ekonomski razvoj. Cilj ovoga rada je da, uz navedena pitanja, analizira dosadašnji stepen ostvarenja postavljenih ciljeva reforme, te da ukažemo na razloge zastoja u reformskim procesima javne uprave u Bosni i Hercegovini, ali isto tako da predložimo moguće pravce djelovanja, čiji bi cilj bio ubrzanje reforme. Ključne riječi: javna uprava, reforma, pravni okvir, ciljevi reforme, razlozi zastoja, usmjeravanje reformskih procesa. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 11 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 1. Pojam javne uprave Svako govorenje o reformi javne uprave u Bosni i Hercegovini zahtijeva i kratak osvrt na sam pojam „javna uprava“ iz sljedećih razloga.1 Prvo, osnovni, odnosno polazni dokument koji se odnosi na ovo pitanje, a koji je Bosna i Hercegovina i formalno prihvatila bio je dokument pod nazivom „Reforma javne uprave - Naš program“,2 a donesen je na zasjedanju Vijeća za implementaciju – 28. marta 2003. godine. Ovim je Bosna i Hercegovina preuzela obavezu provođenja reforme, što je jedan od uslova za njeno priključenje Evropskoj uniji. Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine usvojila je Zakon o državnoj službi u institucijama BiH,3 Narodna skupština Republike Srpske usvojila je Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske 2002. godine,4 Parlament Federacije Bosne i Hercegovine usvojio je Zakona o državnoj službi u FBiH 26. juna 2003. godine,5 a Skupština Brčko Distrikta usvojila je Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta BiH.6 Drugo, svi ovi zakoni na različite načine definiraju predmet regulacije, a to je posljedica nedonošenja okvirnog zakona na nivou države Bosne i Hercegovine, kojim bi se utvrdili principi, ciljevi i obuhvat reforme.7 1* 2 Izvor: http://parco.gov.ba 3 „Sl. glasnik BiH“, br. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 8/10 i 40/12. 4 „Sl. glasnik RS“, br. 16/02, 62/02, 38/03, 42/04, 49/06 i 20/07. 5 „Sl. novine FBiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 08/06 i 04/12. 6 „Sl.glasnik Brčko Distrikta BiH“, br. 28/06, 29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09, 26/09 i 4/13 , a 2014. godine usvojen je novi Zakon o državnoj službi u organima javne uprave Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. 7 Tako je članom 1. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH propisano: „1. Ovim zakonom uređuje se pravni status državnih službenika u ministarstvima, samostalnim upravnim organizacijama i upravnim organizacijama u sastavu ministarstava, kao i drugim institucijama Bosne i Hercegovine osnovanim posebnim zakonom ili kojima je posebnim zakonom povjereno obavljanje poslova uprave. 2. Državni službenik je osoba postavljena upravnim aktom na radno mjesto u državnoj službi, u skladu sa zakonom. 3. Izrazi napisani samo u muškom rodu odnose se podjednako na muški i ženski rod, dok će se u 12 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Treće, ako se pažljivije pogleda koji su organi obuhvaćeni ovim zakonima doći će se do zaključka da se radi o organima uprave na nivou Bosne i Hercegovine i entiteta, a da su Zakonom o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta BiH (član 3) obuhvaćeni i drugi organi i institucije koje se finansiraju iz budžeta Distrikta, ukoliko posebnim zakonom nije drugačije određeno. Ovim su izvan područja primjene ovih zakona ostali mnogi organi i institucije koje bismo mogli smatrati javnom upravom u širem smislu. Suprotan model upravo je reguliran npr. u Republici Sloveniji gdje je „javni službenik“ u slovenačkom pravnom sistemu lice koje zasniva radni odnos u javnom sektoru, a izraz „javni sektor“, po Zakonu o javnim službenicima Republike Slovenije ,8 ograničen je na državne upravne organe i uprave lokalnih upravnih zajednica, javne agencije, javne fondove, javne zavode i javne privredne zavode, kao i na druga lica javnog prava koja su korisnici državnog budžeta ili budžeta lokalne zajednice.9 Pojam uprave je osnovni pojam na kojem se temelje nauke koje se bave izučavanjem označavanju funkcija, zvanja i titula upotrebljavati gender senzitivan jezik.“ Zakonom o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske u članu 1. je propisano: „Ovim zakonom utvrđuju se vršioci poslova državne uprave, položaj, organizacija i poslovi organa državne uprave, postavljenje, imenovanje i pravni status državnih službenika, finansiranje organa državne uprave i odnosi organa državne uprave prema drugim državnim organima i ostalim subjektima.“ Zakon o državnoj službi u FBiH predmet zakonske regulative u članu 1. definiše na sljedeći način: „1. Ovim zakonom određuje se radno-pravni status državnih službenika u organima državne uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, 2. Državni službenik je lice postavljeno rješenjem na radno mjesto u organ državne službe, u skladu sa zakonom.“ Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta BiH članom 1. propisuje: „Ovim zakonom propisuje se radno-pravni status državnih službenika, javnih službenika i namještenika, zapošljavanje, stručno usavršavanje i obrazovanje, ocjenjivanje službenika, odgovornost za povrede radnih dužnosti i za štete, zaštita na radu, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i obaveza po osnovu rada službenika i namještenika.“ 8 „Sl. list Republike Slovenije“, broj 32/06. 9 S. Dujić, Pravni položaj javnih službenika u Republici Sloveniji, Moderna uprava, Banja Luka, 2/2009, str. 21. [ PRAVNI SAVJETNIK ] uprave iz raznih aspekata. Ako bismo htjeli definirati upravu negativnom definicijom onda bismo mogli kazati da je to djelatnost koja ne spada u djelokrug zakonodavne i sudske vlasti. Međutim, problem nastaje kada treba napraviti razliku, odnosno razgraničenje između izvršne i upravne vlasti. Pojam uprave, koji je nastao u Njemačkoj u 19. vijeku, definiran je kao autoritativno izvršavanje zakona putem donošenja upravnih akata kao pojedinačnih akata vlasti i vršenjem upravnih radnji kao materijalnih radnji prinude.10 U tradicionalnoj teoriji upravnog prava izdvajaju se dva glavna pristupa u definiranju pojma uprave: organizacijsko ili formalno shvaćanje uprave i funkcionalno ili materijalno shvaćanje uprave.11 Pristalice formalnog ili organizacijskog pojma uprave, među koje se ubraja i Pavle Dimitrijević, polaze od kriterija vršenja pravnih funkcija države (zakonodavstvo, sudstvo i uprava) i određivanja na koji način uprava, odnosno egzekutiva, obavlja svoju funkciju u obliku izvršavanja prava u pojedinačnim slučajevima. Uprava prema ovom shvatanju predstavlja posebnu kategoriju državnih organa. U organizacionom smislu uprava se javlja kao složena upravna organizacija sastavljena od brojnih i raznovrsnih organa i organizacionih oblika koji uspostavljaju međusobnu komunikaciju na osnovu unaprijed utvrđenih pravila i propisa. U širem smislu pojam „sistem uprave“ može obuhvatiti i organizacione cjeline drugih državnih organizacionih podsistema (npr. sudova) pa čak i cjeline koje se nalaze izvan organizacione strukture države (npr. javne ustanove i javna preduzeća). Materijalno ili funkcionalno12 definiranje pojma uprave akcentira unutrašnji sadržaj akata koje državni organi donose, jer po pristalicama ovog shvaćanja, među koje spada i S. Lilić, razne pravne funkcije date raznim organima u nadležnost, koje se vrše u različitim formama, mogu se objasniti samo time što su te funkcije po svojoj unutrašnjoj sadržini različite. Aktivnosti uprave prvo su se manifestovale kao jedan poseban oblik vršenja vlasti. Vršenje upravnih aktivnosti predstavljalo je vršenje autoritativnih aktivnosti, što znači vršenje jednog oblika državne vlasti, a po drugom mišljenju, osim ovog oblika, upravne aktivnosti države obuhvaćaju i druge aktivnosti uprave, koje ne znače vršenje vlasti (tzv. upravna djelatnost).13 10 S. Lilić, Upravno pravo, Beograd, 1999, str. 10. 11 P. Dimitrijević, Javna uprava, Niš, 1964, str. 13. 12 Bilj. 8, str. 24. 13 Bilj. 8, str. 25. Iz riječi „uprava“ izvedene su i riječi koje imaju uže značenje od riječi „uprava“, a to su „upravljanje“ i „upravljati“, što označava pojam koordinacije, vođenja i usmjeravanja upravnih organizacija. Sam pojam „uprava“ prati i pojam „javna uprava“. Pod njime se podrazumijeva „javno tijelo koje je dobilo od političkih vlasti ovlasti i sredstva potrebna za zadovoljavanje općih interesa“.14 Danas se uprava sve češće opisuje pojmom uprave kao javne službe, koja djeluje u odnosu na druge subjekte sa pozicije javnih ovlaštenja i autoriteta vlasti, ali i kao opće korisne službe.15 O pojmu uprave, koji je veoma složen, vode se teoretske rasprave i iznose razna stajališta, jer je uprava složena i dinamična pojava, koja u različitim periodima i u različitim tipovima država ima različita značenja.16 2. Pravni okvir za reformu javne uprave u BiH Bosna i Hercegovina je prihvaćanjem dokumenta „Reforma javne uprave - Naš program“17 donesenog na zasjedanju Vijeća za implementaciju – 28. marta 2003. godine, preuzela obavezu provođenja reforme. Ovo je jedan od uslova za njeno priključenje Evropskoj uniji. Nakon toga Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 2002. godine donijela je Zakon o državnoj službi u institucijama BiH.18 Narodna skupština Republike Srpske donijela je Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske 2002. godine,19 dok reforma državne službe u FBiH počinje donošenjem Zakona o državnoj službi u 14 E. Pusić, Nauka o upravi, Zagreb, 2002, str. 31. 15 Bilj. 8, str. 12. 16 Vudrou Vilson je, kasnije postao i predsjednik SAD, još 1887. godine ukazivao da „država, odnosno njena uprava više i ne obavlja samo autoritativne aktivnosti, jer je riječ o klasičnoj djelatnosti vršenja određenih usluga u kojima nema kogentnog odnosa između uprave i građanina, već se taj odnos temelji na principima jednakih prava i obaveza“ (D. Milenković, Javna uprava, Beograd, 2013, str. 46). „Maks Veber ide zatim i korak dalje, naglašavajući njenu dvostruku ulogu, sa jedne strane kao instrumenta za vršenje političke vlasti (uprava kao vlast), a sa druge strane kao organizacije za vršenje, odnosno obavljanje onih djelatnosti koje su korisne u opštem interesu.“ (bilj. 8). 17 Bilj. 1. 18 Bilj. 2. 19 Bilj. 3. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 13 [ PRAVNI SAVJETNIK ] FBIH20 26. juna 2003. godine, koji je stupio na snagu 1. jula, a Skupština Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine donijela je Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.21 Zakon o državnoj službi u institucijama BiH mijenjan je i dopunjavan 11 puta, Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske četiri puta i na kraju je 2008. godine donesen novi Zakon o državnim službenicima.22 Iz navedenih podataka se vidi da su se zakoni mijenjali vrlo često, a česta izmjena zakona je jedan od uzroka pravne nesigurnosti građana. Ukoliko želimo nastaviti reformske procese u Bosni i Hercegovini i ostvariti postavljene ciljeve, mišljenja smo da bismo morali naći odgovor na pitanje zašto su prisutne česte izmjene zakona i da li su one bile zaista potrebne, odnosno da li su značile i imale za cilj unapređenje reformskih procesa ili njihovo zaustavljanje. Nekada su izmjene i dopune zakona vršene zbog prenosa nadležnosti sa entiteta na Bosnu i Hercegovinu i obrazovanja nove institucije Bosne i Hercegovine,23 kako bi se osiguralo premještanje i raspoređivanje državnog službenika iz organa državne službe entiteta u instituciju Bosne i Hercegovine koja je preuzela nadležnosti, koje je do tada obavljao organ državne službe entiteta. Izmjene zakona su vršene i zbog omogućavanja pokretljivosti, odnosno sporazumnog preuzimanja državnog službenika iz jednog u drugi organ državne službe,24 ali i iz drugih razloga.25 Ovdje treba naglasiti da je, po mišljenju SIGMA-a, koje je izraženo u Izvještaju o javnoj 20 Bilj. 4. 21 „Sl. glasnik Brčko Distrikta BiH“, br. 28/06, 29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09, 26/09 i 4/13. 22 „Sl. glasnik RS“, br. 118/08, 117/11 i 37/12. 23 Iz navedenog razloga su u aprilu 2004. godine izvršene izmjene Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine („Sl. novine FBiH“, broj 54/04), ali su istovremeno vršene i izmjene Zakona o državnoj službi u institucijama BiH i Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske. Navedene izmjene su vršene zbog provođenja reforme odbrane i formiranja Ministarstva odbrane BiH. 24 „Sl. novine FBiH“, broj 8/06. 25 Kao primjer može se navesti Zakon o izmjeni Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine („Sl. novine FBiH“, broj 67/05), kojim je produžen period sa dvije na tri godine u kojem lica sa višom stručnom spremom, koja su ranije postavljena kao državni službenici na radna mjesta u državnoj službi, mogu ostati na tom radnom mjestu. 14 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 upravi na Balkanu,26 glavni pokretač promjena u upravaljanju državnom službom pritisak međunarodne zajednice i sponzora te je do sada nastalo malo vlasništva samih država u tom pogledu. Vijeće ministara BiH, entitetske i Vlada Brčko Distrikta usvojile su Strategiju27 2006. godine, potvrđujući opredjeljenje i prihvatajući odgovornost za provođenje reforme javne uprave. Usvajanjem Strategije, Vijeće ministara, entitetske i Vlada Brčko Distrikta prihvatile su obavezu redovnog izvještavanja javnosti o napretku reforme i volju da je u skladu sa rezultatima unapređuju. 3. Ciljevi reforme javne uprave U Strategiji za reformu javne uprave u BiH28 su navedeni temeljni principi reforme javne uprave: otvorenost, učešće, odgovornost, efikasnost, efektivnost i koherentnost, te se preciziraju ciljevi reforme: učiniti javnu upravu organizovanom, troškovno efikasnijom i profesionalnom i obezbijediti da služi građanima, u skladu sa najboljom europskom praksom. Strategija odražava kriterije pristupanja Europskoj uniji, vrijednosti i principe europskog administrativnog prostora. Kada se govori o evropskom administrativnom ili upravnom prostoru potrebno je naglasiti da „države - članice EU uživaju veliku samostalnost, na upravnom polju i njihovo se upravno pravo primjenjuje isključivo na njihovom području“.29 Međutim, države članice moraju primjenjivati „derivirano“ pravo Unije (uredbe i direktive) koje proističu iz ugovora Unije, koji čine njeno primarno pravo. Ipak, najvažniju ulogu u konvergaciji na polju zajedničkih principa, tj. na stvaranju izvora općeg upravnog prava ima Sud pravde EU.30 Komisija EU ispituje u kojoj mjeri države - kandidati primjenjuju osnovna načela organizacije i funkcioniranja javne uprave. Ta načela organizacije i funkcioniranja javne uprave mogu se podijeliti u tri skupine i to: a) Načela koja se tiču javnih službenika (profesionalnost, nepristrasnost, lojal- Izvor: http://www.docstoc.com/ docs/37694062/Javna-uprava-na-BalkanuPregled. 27 Bilj. 1. Strategija za reformu javne uprave u BiH. 28 Bilj. 1. 29 N. Šimac, Evropski upravni prostor i evropska načela javne uprave, Zbornik radova, Split, 2012, str. 354. 30 Usp. bilj. 28. 26 [ PRAVNI SAVJETNIK ] nost, materijalna ne – interesiranost, diskrecija i suzdržanost) b) Načela koja se odnose na neophodne značajke javne usluge ili službe, ali i ljudi u JU (nezavisnost, odgovornost, stalnost, dostupnost, promptnost, otvorenost i transparentnost, učinkovitost i djelotvornost) c) Principi koji se odnose na kvalitet propisa i postupaka (jednostavnost i jasnoća)31 Strategija je usklađena i sa Srednjoročnom razvojnom strategijom BiH i Strategijom europskih integracija BiH. U Strategiji je također navedeno da se reforma „rukovodi sveukupnom vizijom stvaranja javne uprave koja bi bila učinkovitija, efikasnija i odgovornija, koja bi služila građanima na bolji način za manje novca, i koja bi radila na osnovu transparentnih i otvorenih procedura, uz istovremeno ispunjavanje svih uslova potrebnih za europske integracije, i time postala istinski faktor koji bi omogućavao kontinuirani i održivi društveno-ekonomski razvoj. U Strategiji je, dalje, navedeno da su „za materijalizaciju vizije neophodna znanja, ali i veći kapaciteti vlada za izradu učinkovitih i koherentnih politika u svrhu ispunjavanja javnih strateških ciljeva: učinkovitijih upravljačkih sistema, unaprijeđenih organizacionih struktura, te konačno, uprave usmjerene na bolje pružanje usluga građanima, kojom se osiguravaju ekonomična uprava i potpuno odgovorno korištenje resursa.“32 Vlade entiteta i Brčko Distrikta su pružile podršku izradi Strategije imenovanjem koordinatora za reformu javne uprave iz svojih uprava te imenovanjem ekspertnih članova za šest radnih grupa, koje su pokrivale sve oblasti horizontalnih kapaciteta (donošenje politika i izrada zakonskih propisa, javne finansije, menadžment ljudskih potencijala, upravni postupak, informacione tehnologije, te institucionalna komunikacija). Tokom marta i aprila 2006. sastajalo se svih šest radnih grupa na redovnoj osnovi. Sastanci su odžavani na lokacijama širom zemlje. Svaka radna grupa kritički je razmatrala početnu situaciju i utvrđivala kratkoročne i dugoročne reformske ciljeve, skupa sa neophodnim mjerama za postizanje ovih ciljeva. Zajednički sastanak svih članova radnih grupa održan je u Sarajevu krajem aprila 2006. i na njemu su razmatrana pitanja od zajedničkog interesa za sve radne grupe. Strategiju je izradio Ured koordinatora za reformu javne uprave uz podršku tima za tehničku pomoć Evropske komisi31 Usp. bilj. 28. 32 Usp. bilj. 1, str. 18. je. Konkretne aktivnosti, mjere, rokovi i nadležne institucije dogovoreni u okviru svake radne grupe uneseni su u prvi Akcioni plan za provedbu Strategije. Strategija za reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini fokusirana je na dva osnovna strateška cilja: 1. unapređenje općih upravnih kapaciteta, putem reforme osnovnih horizontalnih sistema i struktura državnog upravljanja i 2. stvaranje koherentnijih upravnih struktura u okviru i između različitih nivoa uprave, te za kontrolirane promjene koje vode željenim ciljevima u okviru svakog od sektora. Strategijom je predviđeno u prvom redu jačanje centralnih uprava na nivou Bosne i Hercegovine, entiteta i Brčko Distrikta, jer se smatralo da je to temelj promjena u načinu funkcioniranja svih institucija, što bi uticalo na upravne institucije drugih nivoa vlasti i širi javni sektor. Strategijom je obuhvaćena oblast strateškog planiranja, koordinacije i izrada politika, javnih finansija, ljudskih potencijala, upravnog postupka, informacionih tehnologija, te institucionalne komunikacije, a operacionalizacija Strategije se vrši kroz Akcioni plan 1 i Akcioni plan33 2. Akcioni plan 1 ima za cilj ispunjavanje kratkoročnih ciljeva koji obuhvataju razvijanje kapaciteta za učinkovito i koherentno donošenje politika i koordinaciju u cilju ispunjavanja javnih ciljeva te izgradnju, jačanje / konsolidaciju i usklađivanje općih sistema javnih finansija, ljudskih potencijala, upravnog postupka, informacionih tehnologija, kao i institucionalne komunikacije. Predviđeno je da se aktivnosti ažuriraju i prilagode na osnovu rezultata redovitog monitoringa i evaluacije implementacije Akcionog plana, a uzimajući u obzir sve relevantne događaje. Za ispunjavanje srednjoročnih ciljeva planirano je da se u drugoj polovini 2006. i prvoj polovini 2007. godine pripremi drugi akcioni plan. On se trebao fokusirati na stvaranje uslova za razvoj sektorskih kapaciteta u ključnim sektorima politike. Naslanjajući se na preporuke iz funkcionalnih pregleda u okviru devet javnih sektora, ovaj akcioni plan će sadržavati konkretne prijedloge za povećanje koherentnosti, efikasnosti i djelotvornosti uprave i njenih institucija, te za smanjenje rascjepkanosti u okviru i između nivoa vlasti. Međutim, Akcioni plan 1 očigledno nije polučio očekivane rezultate, da li zbog toga 33 Izvor: http://parco.gov.ba - Strategija za reformu javne uprave u BiH, str. 19. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 15 [ PRAVNI SAVJETNIK ] što nisu identificirani osnovni problemi, nisu utvrđeni pravci djelovanja za njihovo rješavanje ili odgovorne institucije nisu poduzimale potrebne aktivnosti radi ispunjenja postavljenih ciljeva. U uvodnom dijelu Revidiranog akcionog plana 1 navodi se i sljedeće: „Opći pristup reviziji Akcijskog plana 1 bio je da se brišu svi oni ciljevi i aktivnosti koji: a) su već bili realizirani b) su bili postavljeni na nejasan ili suviše apstraktan način c) ne donose neku konkretnu dodatnu vrijednost za građane, poslovne subjekte i društvo u cjelini d) su bili postavljeni suviše teoretski ili nerealno, odnosno suviše ambiciozno, uzimajući u obzir stanje u BiH, entitetima i Brčko Distriktu BiH.“34 4. Poteškoće i razlozi zastoja u reformskim procesima Ako se pažljivo anliziraju dokumenti koji čine pravni okvir za reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini (Strategija, Akcioni plan, zakoni) vidjet će se da su ciljevi koji su postavljeni opravdani, realni, izvodivi, poželjni i, na kraju, postizanje tih ciljeva bi Bosnu i Hercegovinu približilo Evropskoj uniji, a kvalitet usluga koje uprava pruža građanima bi bio na nivou koji bi građane činio zadovoljnim. Moram ipak konstatirati da su rezultati reformskih aktivnosti u disproporciji sa visinom utošenih sredstava za reformu javne uprave u BiH i da se u određenim oblastima bilježi potpuni zastoj. U izvješaju revizije učinka, koji je radio Ured za reviziju institucija BiH,35 navodi se da su od ukupno uplaćenih 12,94 miliona KM u Fond za RJU, donatori osigurali 98,5% sredstava. U 2012. godini izvršene su prve uplate domaćih sredstava, Vlada BD uplatila je 40.000 KM, a VM je uplatilo 150.000 KM). Da je evidentan zastoj u provođenju reforme potvrđuje i Godišnji izvještaj o napretku (praćenje provođenja Revidiranog akcionog plana 1 Strategije reforme javne uprave u BiH)36 u kojem se jasno može vidjeti da je do 31. decembra 2013. godine, u prosjeku, evidentirana realizacija 45% ciljeva iz RAP1, a za realizaciju je bilo planirano 76% ciljeva. Po upravnim nivoima realizacija ciljeva je sljedeća: RS BD BiH 100% 100% 100% 76% 76% 76% 76% 44% 41% 54% 42% Ukupna realizacija ciljeva iz RAP 1 UKUPNO planirano do kraja 2014. 100% 100% planirano do kraja 2013. 76% realizovano do kraja 2013. 45% BiH FBiH Ako se ima u vidu i činjenica da je Ured koordinatora za reformu javne uprave razvio posebnu metodologiju ocjene napretka po kojoj je za početnu fazu realizacije pridružena procentualna vrijednost realizacije od 33%, a za fazu djelimične realizacije pridružena je vrijednost od 66% onda se zaključuje da je stvarni stepen izvršenja postavljenih ciljeva daleko manji od onoga koji se prikazuje. Doda li se li tome i činjenica da se izvještaji sačinjavaju na osnovu informacija dobivenih od entitetskih koordinatora za reformu i članova radnih tijela, odnosno nadzornih timova za svaku od reformskih oblasti, a ne na osnovu stvarnog stanja napretka u organima uprave svakog upravnog nivoa, onda je procenat izvršenja daleko manji od onoga koji se zvanično prikazuje u izvještaju. 34 Usp. bilj. 1. - Revidirani akcioni plan 1, str. 13. 35 Izvješaj revizije učinka – rezultati reforme javne uprave, br. 01-02/03-09-16-1-946/13, str. 16. 36 Izvještaj je izradio Ured koordinatora za reformu javne uprave i autor ovoga teksta je imao priliku upoznati se sa njegovim sadržajem kao član nadzornog tima za oblast e-uprava, a u narednom periodu se očekuje njegovo razmatranje i usvajanje od strane Vijeća ministara BiH 16 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] U periodu 2011-2012 za realizaciju je bilo planirano, zavisno od upravnog nivoa, 53 do 55 jednokratnih ciljeva. Samo jedna četvrtina, odnosno (24%) od ovog broja je u potpunosti realizovano, dok realizacija jedne sedmine (14%) od ukupnog broja nije počela. Broj jednokratnih ciljeva sa rokom realizacije u 2011. i 2012. BiH 9 14 FBiH 7 16 RS 3 9 BD 11 15 Prosjek 14% 25% p p - realizacija nije počela - 24 25 18 17 38% p - djelimično realizovano 7 8 25 12 24% p - realizovano u potpunosti 54 56 55 55 - realizacija u toku - ukupan broj ciljeva Od ukupno 130 ciljeva iz RAP1, 13 ciljeva je sa rokom izvršenja u 2013. godini. Realizacija najvećeg dijela ili uopšte nije počela ili je u toku, dok su na nivoima BiH, FBiH i RS u potpunosti realizovani samo po jedan cilj. Broj jednokratnih ciljeva s rokom realizacije u 2013. 5 6 1 7 5 0 RS 4 8 0 BD 7 4 2 1 1 1 0 13 13 13 13 Prosjek 44% 44% 6% p p p - realizacija nije počela - realizacija u toku - djelimično realizovano p - realizovano u potpunosti 6% ukupan broj ciljeva BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 17 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Gore navedene tabele pokazuju da su aktivnosti na realizaciji ciljeva u 2013. godini svedene na najmanju moguću mjeru, odnosno da su potpuno zaustavljene. Na ovom mjestu se neće iznositi rezultati ostvarenih ciljeva iz svake od reformskih oblasti,37 ali se mora konstatirati da su značajni rezultati postignuti na polju reforme upravljanja ljudskim potencijalima. Značajan napredak u ovoj oblasti postignut je zbog toga što je ovo pitanje u direktnoj nadležnosti Agencija za državnu službu, koje su u saradnji sa međunarodnim organizacijama odigrale ključnu ulogu. Za reformske aktivnosti drugih oblasti zaduženi su nadzorni timovi koji su sastavljeni od državnih službenika svakog od nivoa vlasti, a koji taj posao obavljaju uz svoje redovne aktivnosti za koje su zaduženi po opisu svoga radnog mjesta. Osim toga, članovi nadzornih timova nemaju potrebnu komunikaciju s organima državne službe niti imaju ovlaštenja za davanje bilo kakvih uputstava, instrukcija ili savjeta, a pogotovo nemaju ovlaštenja zahtijevati od organa da postupaju na odgovarajući način kako bi povećali stepen ispunjavanja ciljeva koji proizlaze iz Strategije i Akcionog plana. Osnovni problem svih nivoa vlasti predstavlja nedostak političke volje za provođenje planiranih aktivnosti i pogoršanje političke i ekonomske situacije u cijeloj Bosni i Hercegovini. U prilog ovoj tvrdnji govori i činjenica da je u Federaciji BiH bilo pokušaja da se ponovo uvedu mandati za određene kategorije državnih službenika, čime bi bio znatno narušen princip profesionalne nepristrasnosti i političke nezavisnost.38 Osim toga, Federacija ima složenu administrativnu strukturu i nadležnosti svakog upravnog nivoa, što otežava realizaciju svih potrebnih mjera i aktivnosti. U Federaciji Bosne i Hercegovine poseban problem koji se pojavljuje na putu reforme državne službe predstavlja presuda Ustavnog 37 Usp. bilj. 34. 38 Izvor: http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_ naroda/index.html - Zapisnik 21 suda FBiH, br. U 27/09,39 kojom je utvrđeno da Zakon o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine nije u skladu s Ustavom FBiH, čime je otvorena mogućnost da kantoni donose zakone i samostalno uređuju ovo pitanje. Zbog utjecaja presude na reformu državne službe u FBiH, ali i mogućeg rješenja ovog važnog pitanja, na ovom mjestu ćemo ukazati na neka pitanja koja se pojavljuju kod izvršavanja zajedničkih nadležnosti savezne vlasti i federalnih jedinica, ali i na način na koji se rješavaju sukobi nadležnosti. Ukazati na ova pitanja je potrebno zbog toga što su, osim isključivih nadležnosti kantonalnih i federalnih vlasti, Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine utvrđene i zajedničke, odnosno parelelne nadležnosti (član III.2.e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine).40 U slučaju paralelne nadležnosti i država i federalne jedinice vrše normiranje u odnosu na istu materiju i do sukoba nadležnosti dolazi u odnosu na stepen normiranja te materije. Ovdje dolazimo do izuzetno osjetljivog pitanja stepena normiranja date materije od strane države i od strane federalnih jedinica. Ta osjetljivost pitanja se javlja zbog toga što je pitanje osnove, odnosno osnovnih načela, složeno pitanje, bez obzira što u praksi federacija propisuje osnovna načela, odnosno njihovo stvarno značenje, a time i obim svoje nadležnosti. Kod isključive nadležnosti radi se o dva ravnopravna subjekta, koji jedan drugome ne može nametnuti svoju volju, te se jedino u ovim slučajevima može govoriti o „pravom“ sukobu nadležnosti. U ovakvim situacijama može doći do suprotnosti volja države i federalnih jedinica u odnosu na objekt, čime dolazi do sukoba koji se mora razriješiti. Razrješenje ovog sukoba vrši se na osnovu državnog ustava koji je osnova za raspodjelu nadležnosti. Pitanje nedovoljne preciznosti određenih termina u samom ustavu je razlog zbog kojeg nije uvijek lako odrediti u čiju nadležnost spada konkretno pitanje. Rješavanje sukoba nadležnosti je izuzetno značajno pitanje o kojem odlučuje ustavom određen organ federacije, čime se osigurava postojanje federativnog uređenje i sprečava njegovo pretvaranje u unitarno uređenje ili konfederalno uređenje koje može voditi ka raspadanju federacije. Rješavanjem sukoba nadležnosti sprečava se da federalne jedinice, kršenjem ustava, usmjere svoje . sjednice Doma naroda Parlamenta FBiH, održane 6. 2. 2014. 39 „Sl. novine FBiH“, broj 34/10. 40 „Sl. novine FBiH“, br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 18/03, 63/03, 09/04, 20/04, 33/04, 71/05 i 88/08. 18 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] kretanje ka separatizmu, a da se državno uređenje prevede iz federativnog uređenja u unitarno. Pravni poredak državnog ili entitetskog nivoa kao viši pravni poredak i pravni poredak kantona kao niži moraju, prema tome, da budu u saglasnosti. To praktično znači da pravni poredak kantona mora da bude u saglasnosti ne samo sa državnim i entitetskim ustavom, nego i sa svim državnim i entitetskim općim pravnim aktima. Na taj način se obezbjeđuje sistem jedinstvene ustavnosti. Ovakav odnos ustava viših i nižih teritorijalnih jedinica postoji u velikom broju demokratski uređenih država.41 U konkretnom slučaju ovaj stav utvrđuje da nije moguće pozivati se na Ustav kantona i donositi kantonalni zakon (o državnoj službi) koji je u suprotnosti sa federalnim zakonom (o državnoj službi), a da pri tome nije pred ustavnim sudom Federacije BiH zatražena ocjena ustavnosti tog federalnog zakona. On samim tim čini jedinstven ustavno pravni sistem u Federaciji BiH, sa kojim moraju niži pravni sistemi biti u saglasnosti. Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu za utvrđivanje ustavnosti Zakona o državnim službenicima u tijelima državne službe u Zapadnohercegovačkom kantonu, koji je taj kanton donio, bez obzira na činjenicu što je na snazi bio federalni zakon koji reguliše tu materiju, donio Presudu broj U-30/08,42 i njome je utvrđeno da je Zakon o državnim službenicima u tijelima državne službe u Zapadnohercegovačkom kantonu43 u saglasnosti s Ustavom Federacije BiH. Međutim, u presudi broj U 27/0944 kojom je utvrđeno da odredba člana 1. stav 1. Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine45 u dijelu koji glasi: “kantona, grada i općine” nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, Ustvani sud FBiH djelimično uviđa svoj propust u ranijoj presudi i u obrazloženju presude navodi: „Napominjemo da ustavne odredbe iz zajedničke nadležnosti Federacije i kantona promovišu duh saradnje između navedenih nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine (član III.3. Ustava Federacije BiH). Imajući u vidu značaj materije koju reguliše Zakon o državnoj službi, izvjesno je da bi upravo dogovor između ovih nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine polučio najkvalitetnija, harmonizovana zakonska rješenja pred41 M. Jovičić, O ustavu, Beograd, 1977, str. 246. 42 „Sl. novine FBiH“, broj 14/10. 43 „Narodne novine KZH“, broj 16/08. 44 Usp. bilj. 37. 45 „Sl. novine FBiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05 i 8/06. metne oblasti.“46 Činjenica je da je u periodu između ovih dviju presuda već nanesena nepopravljiva šteta uspostavi stručne i profesionalne državne službe na prostoru cijele Federacije i da je presudama otvorena mogućnost različitog uređivanja ovog pitanja u kantonima. Pitanju ocjene ustavnosti Zakona o državnoj službi u Federaciji BiH i Zakona o državnim službenicima u tijelima državne službe u Zapadnohercegovačkom kantonu posvećeno je više pažnje na ovom mjestu zbog toga što su odluke Ustavnog suda koje se odnose na ova pitanja u direktnoj vezi s ostvarivanjem ciljeva reforme javne uprave u Federaciji BiH. 5. Mogući pravci reformskih aktivnosti Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini je jedan od važnih preduslova za integraciju BiH u Evropsku uniju, jer bi se provođenjem reformskih aktivnosti izgradili upravni kapaciteti sposobi za provođenje pravne stečevine Evropske unije (acquis communautaire), a uposlenici u javnoj upravi bi osim toga služili najboljem interesu građana. Zbog toga bi sa naučnog i stručnog aspekta bilo potrebno analizirati i organima vlasti predložiti moguće pravce daljneg djelovanja čiji bi cilj bio ubrzanje reforme. Prvo, mislim da je potrebno izvršiti analizu organa obuhvaćenim reformom i razmisliti u uključivanju u reformske procese, osim organa uprave, i drugih javnih ustanova i javnih preduzeća, odnosno cijele javne službe kao općekorisne službe. Drugo, na nivu BiH bi trebalo donijeti zakon o općim načelima državne službe, čime bi se osigurao viši stepen harmoniziranja propisa na svim upravnim nivoima. Treće, sve refomske aktivnosti bi trebalo da se usmjeravaju sa jednog mjesta svakog upravnog nivoa, što podrazumijeva dodjelu tih nadležnosti jednom od postojećih organa uprave, odnosno upravnih organizacija, uz njihovo kadrovsko jačanje i tehničku opremljenost, čime bi prestala potreba za mnogim radnim grupama i timovima, koji ne daju potrebne i očekivane rezultate. Četvrto, u Federacije BiH je potrebno, što je moguće prije, otpočeti razgovore i postići dogovor o načinu izvršavanja zajedničkih nadležnosti federalnih i kantonalnih vlasti, odnosno o stepenu normiranja pitanja iz ove oblasti od strane zakonodavnih tijela svakog od tih nivoa vlasti. 46 Usp. bilj. 37. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 19 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Elektronska uprava veliki ali nedovoljno iskorišteni potencijal Doc. dr. Milica Tepšić, Ministarstvo uprave i lokalne samouprave Republike Srpske, Banja Luka Uvođenje e-uprave predstavlja stratešku odluku u svakoj zemlji i jedan od preduslova za razvoj savremene digitalne ekonomije, ali u isto vrijeme i snažan zamajac sveukupnog ekonomskog napretka. SAŽETAK Nove tehnologije predstavljaju ogroman potencijal koji snažno utiče na promjenu načina života i na sve sfere društva, pa tako i na javnu upravu. Upotreba novih tehnologija (interneta, personalnih računara, mobilnih telefona, digitalne televizije, itd.) omogućila je dostupnost informacija na daljinu i pružanje javnih usluga (izdavanje raznih vrsta dokumenata, kao i podnošenje raznih podnesaka) on-line putem, reformišući tako javnu upravu u pravcu elektronske uprave. Iako je elektronska uprava dugoročan projekat koji mora da prolazi kroz faze, odnosno stadijume razvoja, postepenim povećavanjem nivoa servisa u odnosu na nivo tehnologije, svoju ekspanziju će doživjeti s izmjenom i razvojem zakonodavstva u pravcu elektronske uprave. U ovom radu se razmatra razvoj elektronske uprave, analiza dostignutog stepena razvoja i uticaj efekata razvoja na cjelokupno društvo. Ključne riječi: javna uprava, elektronska uprava, informaciono-komunikacione tehnologije, informaciono društvo UVOD Iako je proces stvaranja moderne javne uprave podstaknut širenjem novih informacionokomunikacionih tehnologija (IKT), modernizaciju rada javne uprave treba shvatiti kao dio cjelokupne tranzicije ka dobroj upravi, a ne samo kao tehničkotehnološki poduhvat. Kao što se ljudsko društvo nalazi u neprestanom razvoju i kretanju, tako je sve veća potreba za razvojem moderne javne uprave, koja podrazumijeva korisničku orijentaciju, povećanje efektivnosti, efikasnosti, transparentnosti, te učešća građana i privrednih subjekata. Zbog toga se pokreću mnoge reforme koje se ogledaju u uvođenju raznovrsnih promjena: pravnih, organizacionih i tehničkih. Tehnološki razvoj i građanstvo koje sve više koristi IKT otvara nove mogućnosti i zahtijeva od javne uprave mnoge nove, drugačije, brže, kvalitetnije i jeftinije usluge. Veća ekonomska međuzavisnost i rastući značaj međunarodnog povezivanja i uključivanja u evropsku i svjetsku zajednicu zahtijeva 20 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] stalno prilagođavanje uprave novim zadacima. Iako put od reforme tradicionalne javne uprave do elektronske uprave (e-uprava) nije ni lak, ni jednostavan, ni jeftin, sve razvijene zemlje odlučuju se za uvođenje e-uprave koja se nameće kao preduslov za brz napredak i razvoj u 21. vijeku. E-uprava funkcioniše na principu „3b“ (bilo šta, bilo kada i bilo gdje),1 odnosno korisnici usluga uprave mogu u bilo koje vrijeme, za bilo koju potrebu i iz bilo kog mjesta da se obrate upravi. Takva uprava je potpuno i stalno operativna i pretpostavlja integraciju svih informacionih sistema i podsistema. 1. POJAM I DEFINISANJE E-UPRAVE (E-GOVERNMENT) 1.1. Pojmovi government i governance Uobičajeni termini za e-upravu u stručnoj literaturi često se navode na engleskom jeziku i to kao e-government ili e-governance. Pojam „government“ nema jedinstvenu definiciju i njegovo značenje ima različita tumačenja u različitim kulturama. U SAD-u, pod ovim se pojmom podrazumijeva ukupna vlast, što uključuje sve stubove i nivoe vlasti. U Velikoj Britaniji, kao i u Francuskoj („government“) i Njemačkoj („regierung“), pod ovim se pojmom podrazumijeva izvršna vlast, dok se u SAD-u za ovaj pojam upotrebljava termin „administration“ ili administracija. Ovdje se ovaj pojam koristi kao „javna uprava“, odnosno „elektronska uprava“, misleći prvenstveno, no ne isključivo, na izvršnu vlast, jer je ona tradicionalno bila ključno mjesto u pružanju javnih usluga.2 Korisna je definicija pojma e-government na Wikipediji3, webenciklopediji otvorenog (wiki) tipa. Pored uobičajenih pojmova, poput primjene IKT-a u radu javne uprave i javnog sektora u isporuci javnih usluga i donošenja odluka, na stranici je dat poduži popis važnih pitanja vezanih uz ovaj pojam: od širokopojasnog interneta, interoperabilnosti te odnosa sa strankama, preko računarske sigurnosti i privatnosti, politike prema korisnicima usluga, oporezivanja novih oblika trgovine, digitalnog jaza i brojnih drugih političkih, pravnih, društvenih i tehnoloških pitanja. H. J. Scholl4 daje dvije definicije. Prema jednoj definiciji, e-government je svaki proces kojim građanstvo obavlja poslove sa javnom upravom preko računarskih mreža. Prema drugoj definiciji, e-government predstavlja upotrebu informacione tehnologije kroz podršku poslovima javne uprave, i isporuku javnih usluga. Poredeći ove definicije shvatamo kako e-government predstavlja nešto što bi koristilo kako građanima, tako i vlasti. E-government, prema G. Gartneru, predstavlja „proces transformacije odnosa unutar i oko javne uprave, primjenom IKT-a, čime se ostvaruje veća kvaliteta javnih usluga i bolja participacija građana u vlasti“.5 1 U komunikologiji novih medija ovaj model je poznat kao AAA paradigma velikih telekomunikacionih operatera: anything (bilo šta), anytime (bilo kada), anywhere (bilo gdje). Za Fransisa Bala (Francis Balle) to je „krajnji domet, omega princip komunikacijskog društva...“ Fransis Bal, Moć medija, Clio, Beograd, 1997. 2 M. Tepšić, Elektronska uprava, Udruženje informatičara Republike Srpske, Banja Luka, 2009. 3 E-Government. Wikipedia. Web stranica: http://en.wikipedia.org/wiki/Egovernment 4 H. J. Scholl, E-Government: A Special Case of ICT-enabled Business Process Change. Proceedings of the 36th Hawaii International Conference on System Sciences, 2003, str. 2. 5 A Point of View on e-Government and Practical Challenges Associated With BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 21 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Governance je nauka o ponašanju vlade / države i uspješnosti njenog djelovanja.6 Moguće ga je okarakterisati i kao sposobnost formalnog i neformalnog institucionalnog okruženja (u kojem međusobno djeluju pojedinci, društvene grupe, udruženja građana i državni funkcioneri i službenici) da primijeni i provede određenu državnu politiku i poboljša koordinaciju u privatnom sektoru.7 Dakle, ključne su riječi institucije i država, a glavna su pitanja: kako i koliko dobro. 1.2. Definisanje e-uprave U literaturi se nailazi i na različite definicije e-uprave, a jedna od sveobuhvatnijih je:8 e-uprava je način organizovanja javnog menadžmenta u cilju povećanja efikasnosti, transparentnosti, lakoće pristupa i mogućnosti odgovora na zahtjeve građana, intenzivnim i strateškim korišćenjem IKT u unutrašnjem menadžmentu javnog sektora (odnosi unutar i između pojedinih uprava), kao i u svakodnevnim odnosima sa građanima i drugim korisnicima javnih usluga. Neke od definicija su i ove: e-uprava je kapacitet i volja javnog sektora da razvije upotrebu IKT u cilju unapređenja pružanja usluga građanima.9 E-uprava ima za cilj da omogući lakšu, jeftiniju, transparentniju interakciju između vlade i građana (Government to Citizens - G2C), vlade i privrednih subjekata (Government to Business - G2B), samih vladinih agencija (Government to Government - G2G).10 E-uprava je upotreba IKT, a naročito upotreba interneta kao instrumenta za postizanje bolje uprave.11 2. CILJEVI E-UPRAVE U dokumentima zemalja koje prelaze na e-upravu kao osnovni razlog njenog uvođenja navodi se težnja da se: osigura nova osnova za ekonomsku konkurentnost; omogući redefinisanje uloge i brže izvrši transformacija javne uprave i njeno pretvaranje u servis građana; smanjivanje cijene javnih usluga; podsticaj razvoju ekonomije zasnovane na znanju; integraciji; olakšava korištenje javnih usluga; definiše kvalitetnija politika, te poboljša i ubrza proces donošenja odluka; kao i da se osigura efikasnost i efektivnost rada uprave na svim nivoima. Na taj način shvaćena, e-uprava postaje portalom u informaciono društvo, njegovim pokretačem, i realizatorom, tako što povezuje različite aktere (javni i privatni sektor), različite resurse (posebno u pogledu primjene IKT), te utoliko što stvara okvir interoperabilnosti različitih aplikacija i, na kraju, zato što, kroz participaciju građana, omogućava povezivanje različitih grupa u društvu. Evropska unija je identifikovala pet široko kategorisanih ciljeva čijem se ostvarivanju teži putem e-uprave. Ciljevi nisu poredani po značaju, jer svaka zemlja mora sama da odredi prioritete za e-upravu. Ciljevi su: 1. Stvaranje boljeg poslovnog okruženja, 2. Korisnici na vezi, a ne u redu (customers on line, not in line), Achieving it. Cap Gemini Ernst & Young, 2002, str. 1. 6 J. J. Dethier, „Governance and Economic Performance: A Survey“. Center for Development Research Bonn: Discussion Paper on Development Policy No. 5, 1999. 7 J. Ahrens, Governance and Economic Development. Cheltenham: Edward Elgar, 2002. 8 Ivet Tooy, Electronic Government: Cross-sectoral Development of Information Tehnology in Central Government Administration, Boston, 2002. 9 Definicija UN-a 10 Definicija Svjetske banke 11 Definicija Evropske unije 22 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 3. Jačanje dobrog upravljanja i povećana participacija građana u njoj, 4. Rast produktivnosti i efikasnosti državnih agencija i 5. Obezbjeđivanje kvalitetnijeg života marginalizovanih i ugroženih lica. Krajnji cilj e-uprave je da poveća dostupnost javnih službi građanima. Ona treba i da pospješi efektivnost države u upravljanju, kao i da joj omogući bolji uvid pri raspoređivanju ekonomskih i socijalnih resursa. E-uprava treba da omogući i uveća interakciju između tri glavne strane u društvu – države, fizičkih i pravnih lica, kako bi se stimulisao politički, socijalni i ekonomski razvoj države. Dakle, cilj e-uprave nije samo postavljanje informacija na internet i pružanje različitih servisa građanima, već i vertikalna i horizontalna komunikacija unutar same javne uprave i njenih pojedinih segmenata. Ovakav protok infomacija na nivou javne uprave i lokalne samouprave više puta podiže nivo operativnosti i efikasnosti. Najvažnije ciljne grupe e-uprave su: G - Government - javna uprava E - Employee - zaposleni u upravi B - Business - poslovni sektor C - Citizen - građani Najčešće se interakcija između ovih grupa navodi u engleskim skraćenicama (G2C, G2B, G2G), kojih se treba držati zbog njihove ustaljenosti u stručnoj literaturi, ali i u upotrebi. ■■ Government to Citizens (G2C) - Servis za komunikaciju javne uprave sa građanima zasnovan na konceptu interneta. Podrazumijeva omogućavanje transakcija kao što su podnošenje zahtjeva, obnove dozvola, plaćanje poreza, a obavlja se jednostavnije u kraćem vremenskom roku. ■■ Government to Business (G2B) - Servis za komunikaciju javne uprave sa poslovnim subjektima zasnovan na konceptu interneta i ekstraneta. Osnovne komponente su snabdijevanje, informacije, servisi. Ovi servisi olakšavaju rad poslovnim subjektima, nudeći im verifikovane podatke i eliminišući redundantno sakupljanje podataka, te stvaraju komunikacione i druge osnove za ostvarivanje e-poslovanja između njih. Government to Government (G2G) - Servis javne uprave zasnovan na konceptu intraneta koji omogućava unapređenje saradnje organa raznih nivoa javne uprave i stvaranje punog partnerstva između njih, u pružanju servisa građanima i drugim subjektima. ■■ Government to Employee (G2E) - Servis kojeg koriste zaposleni u javnoj upravi zasnovan na konceptu intraneta. Osnovne komponente su „chat room“ oglasna tabla, učenje, servisi koji su interni (unutrašnji), servisi javne uprave, koji primjenom novih tehnologija smanjuju troškove funkcionisanja, a povećavaju efikasnost, pouzdanost, sigurnost i kvalitet rada ukupne administracije. 3. RAZVOJ E-UPRAVE 3.1. Istorijski razvoj e-uprave Howard Gammon se smatra začetnikom ideje o e-upravi, čije je osnove postavio u svom radu iz 1954. godine „The Automatic Handling of Office Paper Work“, ističući značaj neophodnih vještina i znanja poslovnih procesa, sa jedne, i tehnologije, sa druge strane. Sedamdesetih godina prošlog vijeka mnoge zemlje svijeta započele su sa preispitivanjem kapaciteta glomazne javne uprave. Sve više se kritikuju tradicionalne, birokratske forme organizovanja javne uprave i opredjeljuju se za njeno smanjenje, a povećanje efikasnosti njenih usluga. Osamdesetih godina su mnoge, pretežno angloameričke zemlje, započele reforme u okviru tzv. novog javnog menadžmenta (New Public BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 23 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Management). Novi javni menadžment predstavlja pomak ka tržišnoj orijentaciji i napuštanje tradicionalnog Weberovog birokratskog modela javne uprave12. Međutim, bez obzira na dalekosežne reforme širom svijeta, novi javni menadžment je od samog početka osporavan od strane brojnih autora. Kritičari su uglavnom isticali da je prevelik fokus stavljen na efikasnost, bez uzimanja u obzir poboljšanja širih politika, tj. bez da je nužno postignuta efektivnost politika. Građani, takođe, nisu imali previše značajnu ulogu u donošenju odluka koje se tiču politika i usluga.13 Demokratija bazirana na percepciji građanina kao klijenta je, prema tome, dovela do povećanja jaza između uprave i građana i smanjenja povjerenja građana u upravu.14 Prvi začeci e-uprave u obliku u kojem je poznajemo danas vezuju se za nastanak interneta 90-ih godina prošlog vijeka. Veliki broj država u Evropi (Velika Britanija, Francuska, Holandija, Švedska, Danska, Norveška i Finska) izradio je sopstvene planove razvoja elektronske komunikacije još 1994. i 1995. godine. U SAD-u inicijalni materijal publikovan je od strane NECCC (National Electronic Commerce Coordinating Council) 1999. godine pod naslovom Electronic Government: A Bluepring for States. Na skupu NECCC Symposium 2000, održanom u Las Vegasu, izložen je materijal pod naslovom: E-Government Strategic Planning.15 Smatra se da će se vladanje u sljedećoj dekadi promijeniti više nego što se promijenilo u toku cijelog prethodnog vijeka primjenom tehnologije e-uprave. Evropska unija je, takođe, 1999. godine započela projekat e-Europe u cilju stvaranja digitalno pismene Evrope. 3.2. Strateški dokumenti Evropske unije za razvoj e-uprave Usvajanjem Lisabonske strategije 2000. godine i definišući cilj da će Evropa „do 2010. da postane najkonkurentnija i najdinamičnija ekonomija u svijetu koja se zasniva na znanju, sa usavršenim modelom zapošljavanja i povećanom socijalnom kohezijom“, evropski lideri su potvrdili svoje opredjeljenje da Evropu transformišu u novo informaciono društvo, kako bi Evropa ne samo zadržala svoj ekonomski nivo razvoja u novim uslovima već i suštinskim promjenama u oblasti zakonodavstva, standardizacije, obrazovanja, socijalne politike i privrede, obezbijedila svoj daljni napredak. Akcioni plan po kome će se odvijati suštinske promjene u Evropskoj uniji nazvan je „e-Europe“, a zatim su realizovani akcioni planovi „e-Europe 2002“ i „e-Europe 2005“ i akcioni plan „e-Europe+“ za zemlje u statusu kandidata za učlanjenje u Evropsku uniju. U sklopu svih ovih planova razvoj e-uprave je bio bazični dio planiranih aktivnosti. I pored činjenice o postojanju specifičnih potreba svake nacionalne, regionalne i lokalne vlade u Evropi, one međusobno mogu u velikoj mjeri sarađivati, razmjenjivati najbolja iskustva iz prakse i zajednički raditi na razvoju standarda i kreiranju jedinstvenog evropskog prostora. Strateški dokument „i2010 – A European Information Society for growth and employment“, usvojen u junu 2005, a kao što se vidi iz njegovog naziva, orijentisan je ka razvoju informacionog društva u službi ekonomskog rasta i zapošljavanja. U dokumentu „i2010“ Evropska komisija predlaže sljedeće akcije koje dalje doprinose 12 Max Weber je nekoliko svojih najznačajnijih djela posvetio pitanju birokratije, te se „klasična“ ili „tradicionalna“ birokratija uglavnom veže uz njegovo ime. 13 I. Sanderson, „Performance Management, Evaluation and Learning in ‘Modern’ Local Government”, Public Administration, god. 79, br. 2, 2001, str. 297–313. 14 E. W. Welch, Ch. C. Hinnant i M. J. Moon, „Linking Citizen Satisfaction with E-Government and Trust in Government”, Journal of Public Administration Research and Theory, god. 15, br. 3, 2005, str. 371–391. 15 NECCC (2000), E-Government Strategic Planning, National Electronic Commerce Coordinating Council, Las Vegas, NV. 24 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] razvoju koncepta e-uprave u EU16: 1) usvajanje Akcionog plana o e-upravi i strateškog opredjeljenja da javne usluge budu omogućene i raposložive upotrebom IKT (2006); 2) pokretanje akcija usmjerenih na unapređenje kvaliteta života i to: a) tehnologije za pomoć starijem stanovništvu, b) inteligentna vozila koja će biti pametna, sigurnija i ekološki zdravija i c) kreiranje digitalnih biblioteka koje će multimedijalne i multikulturne evropske sadržaje učiniti dostupnim svima (2007); 3) pokretanje aktivnosti sa ciljem prevazilaženja geografskih i socijalnih „digitalnih razlika“, koje bi bile objedinjene u evropskoj Inicijativi o e-uključenju (2008). Značajno zaostajanje jugoistoka Evrope (JIE) u izgradnji informacionog društva ukazuje na evidentnu potrebu da se intenziviraju akcije usmjerene ka bržem razvoju IKT sektora na ovim prostorima.17 Inicijativa koja za sada na regionalnom planu okuplja zemlje jugoistočne Evrope u akcijama razvoja informacionog društva je Inicijativa eSEE (Electronic South East Europe) Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope,18 koja je usmjerena na širenje i prihvatanje informacionih tehnologija u zemljama jugoistočne Evrope. U okviru djelovanja ove inicijative, aktivnosti vezane za razvoj e-uprave zauzimaju jedno od vodećih mjesta. U Evropskoj uniji potrošnja na istraživanje IKT iznosi samo 40% od nivoa u SAD-u, tj. 37 milijardi evra naspram 88 milijardi evra u 2007. godini. Ove prepreke ukazuju na to da EU u ovoj oblasti zaostaje za svojim industrijskim partnerima, kao što su SAD, Japan i Južna Koreja. Zbog toga je Evopska komisija, u okviru svoje Strategije Evropa 2020, dana 19. maja 2010. objavila saopštenje koje sadrži inicijativu pod nazivom Digitalna agenda za Evropu 2010-2020 (A Digital Agenda 2010 – 2020 for Europe). Digitalna agenda prepoznaje sedam prioritetnih područja djelovanja na nivou Evropske unije: 1. stvaranje jedinstvenoga digitalnog tržišta, 2. poboljšanje interoperabilnosti informacionih i komunikacionih proizvoda i usluga, 3. poticanje povjerenja i sigurnosti na internetu, 4. osiguranje pružanja znatno bržeg pristupa internetu, 5. poticanje ulaganja u istraživanje i razvoj, 6. poboljšanje digitalne pismenosti, znanja i e-uključivosti, 7. primjena IKT u rješavanju ključnih izazova društva, kao što su klimatske promjene, povećanje troškova zdravstvene zaštite i starenje stanovništva. Njena svrha je da definiše ključnu ulogu koju će imati IKT u realizaciji planova do 2020. godine. Za kreiranje Digitalne agende su korišćeni različiti izvještaji i strategije iz prethodnih perioda, te preporuke sa javnih konsultacija koje je provela Evropska komisija 2009. godine.19 Evropske vlade su posvećene tome da usluge e-uprave, usmjerene ka korisnicima, personalizovane i multiplatformske, postanu raširene u upotrebi do 2015. godine. Zbog toga bi vlade trebale preduzeti korake da izbjegnu bilo kakve nepotrebne tehničke zahtjeve, kao npr. aplikacije koje funkcionišu samo u specifičnom tehničkom okruženju ili u specifičnim uređajima. Većina javnih usluga preko interneta ne funkcioniše preko granica na štetu mobilnosti građana i poslovanja, pa Evropi treba bolja administrativna saradnja kako bi razvila i upotrijebila prekogranične javne usluge. Digitalna agenda za Evropu ima za cilj da od Evrope napravi generator pametnog, održivog i inkluzivnog rasta na svjetskoj sceni. Svih sedam stubova Digitalne agende imaju međunarodnu dimenziju. Interoperabilnost i standardi koji su prepoznati na svjetskom nivou mogu pomoći da se promovišu brže inovacije smanjenjem rizika i troškova novih tehnologija. Bavljenje prijetnjama kompjuterskog kriminaliteta, koji je u porastu, takođe se mora odvijati u međunarodnom kontekstu. 16 European Commission, eEurope 2005, Brussels, 2002. 17 UNDP, ICT Sector Status Report, Sarajevo, 2004. 18 Stability Pact eSEE Initaitive, E-Governance Centre for South East Europe, Strategy Paper, Brussels, Ljubljana, 2006. 19 http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 25 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Evropska komisija je u Digitalnoj agendi predložila 101 mjeru od čega je 31 zakonodavna. Deklaracija o e-upravi,20 potpisana 18. novembra 2009. u Malmeu od strane ministara EU, prikazuje zajedničku viziju e-uprave i definiše prioritete koje treba dostići do 2015. godine. Novi Akcioni plan za e-upravu,21 koji prati deklaraciju iz Malmea, potpisan je 15. decembra 2010. u Briselu, tokom konferencije pod nazivom „Lift-Off Towards Open Government“. Akcionim planom predviđeno je da se u periodu 2011-2015. ostvare ključni ciljevi dati deklaracijom iz Malmea. Planom je predviđeno povećanje broja korisnika e-servisa, kao i kreiranje prekograničnih e-servisa. Evropska komisija ima u planu da optimizuje uslove za razvoj prekograničnih servisa e-uprave koji će moći da se koriste od strane svih građana i pravnih lica bez obzira na zemlju porijekla. Sprovođenjem Akcionog plana e-uprave 20112015. predviđa se stvaranje e-uprave nove generacije koja će pružati otvorene, fleksibilne i kolaborativne servise e-uprave na regionalnom i nacionalnom nivou, te na nivou EU. 3.3. Faze razvoja e-uprave Put od „papirne“ do elektronske uprave je dugotrajan i podrazumijeva mnogo koraka. Postoje mnoge studije o razvoju e-uprave, od kojih su karakteristične: ■■ Gartner studija - model četiri faze e-uprave (2000)22 ■■ UN / ASPA - model pet stepeni razvoja e-uprave (2001)23 ■■ Layne & Lee studija - model četiri stepena e-uprave (2001)24 ■■ Studija Svjetske banke – model tri faze e-uprave (2002)25 ■■ IBM studija – model četiri faze e-uprave (2003)26 Svaka od navedenih studija na svoj način predstavlja razvoj e-uprave, a ovom prilikom ćemo se zadržati na modelu UN-a. UNPAN27 (On-line mreža Ujedinjenih nacija za javnu upravu i finansije) razvila je model (Web Measure Assesment Model) po kome svaka uprava na putu do elektronske prolazi kroz pet stadijuma online prisustva. 1. „Prisustvo u začetku“ (emerging presence) prvi je stadijum u kome su informacije koje su na raspolaganju bazične i ograničene. On-line prisustvo uprave se sastoji od web-stranice i/ili oficijelnog web-sajta. Linkovi prema pojedinim organima uprave mogu, ali ne moraju da postoje, kao i linkovi prema drugim (lokalnim) nivoima vlasti. 2. „Pojačano prisustvo“ (enhanced presence) drugi je stadijum u kome uprava pruža više izvora informacija o javnoj politici koju vodi i to se odnosi i na aktuelne i na arhivirane informacije. Informacije se pojavljuju u obliku tekstova, zakona i drugih propisa, izvještaja, informacionih biltena, kao i baza iz kojih se mogu preuzeti 20 Malmö Ministerial Declaration, http://www.epractice.eu/files/Malmo%20 Ministerial%20 Declaration%202009.pdf 21 e-Government Action Plan 2011-2015, http://ec.europa.eu/information_society/ activities/egovern ment/action_plan_2011_2015/docs/action_plan_en_act_part1_v2.pdf 22 Gartner Research (2003). Traditional ROI Measures Will Fail in Government; ID Number: AV-20-3454; Dostupno na sajtu: http://www.gartner.com/resources/ 116100/116131/traditional_roi.pdf; 23 UN /ASPA studija „Benchmarking E-government: A Global Perspective, Assessing the Progress of the UN Member States“ (UN / ASPA, 2001), 24 „Developing fully functional E-government: A four stage model” (K. Layne & J. Lee, 2001), 25 „E-Government Handbook“ (World Bank, 2002) 26 „Component business models“ (IBM, 2003) 27 On-line mreža Ujedinjenih nacija za javnu upravu i finansije 26 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] podaci. Iako se radi o nešto sofisticiranijoj fazi, interakcija je još uvijek jednosmjerna – informacije prvenstveno idu od uprave ka građanima. 3. „Interaktivno prisustvo“ je treći stadijum u kome on-line usluge uprave postaju interaktivne sa ciljem da se korisnicima pruže pogodnosti kao što su obrasci (formulari) – npr. za poresku prijavu ili zahtjev za produženje (vozačke) dozvole koji se mogu preuzeti sa sajta. Za neke javne informacije pružaju se čak i audioi videoizvori. Javni službenici se mogu kontaktirati putem e-pošte, faksa, telefona ili poštom. Sajt se redovnije ažurira. 4. „Transakciono prisustvo“ je pretposljednji stadijum u evoluciji e-uprave, a omogućava dvosmjernu komunikaciju između korisnika i uprave. Uključuje opcije za plaćanje poreza, podnošenje zahtjeva za ličnu kartu, pasoš, izvode iz matičnih knjiga, produžavanje vozačke dozvole i druge interakcije, tako što omogućava građanima da svoje zahtjeve podnose on-line – 24 sata dnevno. 5. „Umreženo, integrisano prisustvo“, naziva se još i „e-uprava bez šavova“ (seamless e-government) ili „jedinstvena e-uprava“ (joinedup e-government) - trebalo bi da predstavlja najsofisticiraniji stadijum u razvoju jedne inicijative ka e-upravi. Najjednostavnije rečeno, predstavlja integraciju svih mogućih interakcija (G2G, G2C, C2G...). Ovaj, za većinu još uvijek nedostižni, ideal slikovito se označava i izrazom „jedinstveni šalter“ (single window), na kome građani, umjesto službenika, sa nekoliko „klikova“ dolaze do informacija i usluga koje su u nadležnosti organa uprave. U mnogim publikacijama na temu e-governmenta28 često se za objašnjenje razvoja e-governmenta uzima model Bauma i Di Maioa,29 poznatiji kao „Gartnerov model“. Gartnerova shema se zasniva na tome do kojeg su stadijuma iskorištene mogućnosti informacionih tehnologija, kako bi se omogućilo pružanje e-usluga. Prema modelu Bauma i Di Maioa, proces sazrijevanja inicijativa e-uprave se odvija kroz četiri faze. Nasuprot ovom modelu, teorija poznaje i druge modele, kao naprimjer model Laynea i Leeja.30 Ova dva modela imaju određene sličnosti, sa veoma istančanim razlikama. Dok se kod Gartnera naglašava postizanje veće javne koristi (Baum i Di Maio koriste termin „korist za konstituente“, ili „constituent value“), Layneov i Leejev model, pak, stavlja naglasak na stepen i smjer integracije koju svaka nova faza ostvaruje uz zadani nivo tehnološke i organizacione kompleksnosti. Pored ova dva modela, u ovakvim se analizama koriste još i brojni drugi modeli, poput već navedenog UN-ovog modela sa pet faza i modela Svjetske banke posmatran kroz tri faze.31 28 S. Gandhi, C. Conrad, E-Government Initiative At City Of Orlando: Current Trends And FutureDirections. URISA 2001 Conference, October 2001. Web stranica: http://www.flurisa.org/documents/E_government %20Paper%20 By%20Sanjiv%20Gandhi.pdf; J. W. Seiffert, E. R. Petersen, The Promise of all Things E? Expectations and Implications of Electronic Government. 97th Annual Meeting of the American Political Science Association, Information Technology and Politics Section, 2001. Web stranica: http://wc.wustl. edu/workingpapers/Seifert_Petersen.pdf ; Budge, E. C. Foundations of E-Government. Digital Oportunities for Development. Learn Link, 2004, str 331-362. Web stranica: http://learnlink.aed.org/Publications/Sourcebook/ chapter6/Foundations_egov_modelofuse.pdf., itd. 29 C. Baum, A. Di Maio, Gartner’s Four Phases of E-Government Model. Gartner Research Note, 2000, str. 1. 30 K. Layne, J. Lee, Developing fully functional E-government: A four stage model. Government Information Quarterly 18 (2001), str. 122-136. 31 Radi poređenja različitih modela u analizi toka E-Government transformacije, konsultovati: Egovernment from a User’s Perspective. APEC Telecommunications and Information Working Group, 2004. Web stranica: http://www.apectel29.gov.hk/download/bfsg_14.pdf , str. 22-27. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 27 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 3.4. Globalni trend razvoja e-uprave Razvoj e-uprave je složen koncept, te monitoring takvog razvoja nužno uključuje razmatranje različitih faktora, poput kapaciteta lokalnih organa vlasti za razvoj e-uprave, pravnog i društvenog konteksta i političke volje za unapređenjem različitih funkcija e-uprave, uključujući i participatorne potencijale.32 Tako Mäenpää (2004: 14-15) smatra da su ključni faktori koji utiču na razvoj e-uprave: IKT, kulturalni, finansijski, pravni i ljudski faktori. U skladu sa tim, takođe se koriste različiti pristupi i kriterijumi procjene razvoja e-uprave,33 gdje su neki fokusirani samo na karakteristike on-line prisustva organa vlasti, dok drugi podrazumijevaju praćenje internih kapaciteta organa vlasti i efekata programa e-uprave. Svjetski ekonomski forum (World Economic Forum – WEF) u svojim redovnim godišnjim procjenama e-spremnosti država u obzir uzima niz indikatora, poput faktora okruženja (infrastruktura, političko i regulatorno okruženje, tržišno okruženje), spremnosti (individulna, vladina i poslovna spremnost) i upotrebe IKT-a (individualno, poslovno i vladino korištenje IKT-a). Odjeljenje za ekonomska i socijalna pitanja Ujedinjenih nacija svake dvije godine objavljuje E-Government Survey. U 2014. godini, po prvi put je izvještajem obuhvaćeno svih 193 države članice UN-a. Zbog brojnih faktora, postoje velike razlike među regionima i zemljama, ali uprkos ozbiljnim ekonomskim, socijalnim i ekološkim izazovima sa kojima se mnoge zemlje susreću, ipak nastoje prevazići sva ta ograničenja kako bi postigle značajan razvoj e-uprave. U Izvještaju za 2014. godinu svjetski i regionalni lideri u e-upravi predstavljeni su u sljedećoj tabeli: Rang prvih deset država koje su svjetski lideri u e-upravi je kako slijedi: Koreja (1), Australija (2), Singapur (3), Francuska (4), Holandija (5), Japan (6), SAD (7), Velika Britanija (8), Novi Zeland (9) i Finska (10). Tri posljednje (191, 192, 193) su afričke države Niger, Eritreja i Somalija. Republika Koreja je zadržala prvo mjesto i 2014. godine. Prema raspoloživim podacima, Južna Koreja je prva država u kojoj je sistem e-uprave počeo sa funkcionisanjem, i to 1. 11. 2002. godine. Ubrzo 32 Ono što je posebno problematično kad je riječ o razvoju elektronske participacije jeste da se participacija među donosiocima odluka još uvijek nerijetko smatra bespotrebnom komplikacijom, što vodi ka manjku političke volje da se iskoriste potencijali IKT. Vidjeti npr. Bertelsmann Foundation study, 2010:10. 33 J. Mechling, Building a Methodology for Measuring the Value of E-Services, Booz Allen Hamilton – Final Report for the Social Security Administration, April 2002. 28 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] zatim su je slijedile sve razvijenije i ekonomski jake zemlje. 3.5. Koliko su pojedine zemlje Evrope postigle u primjeni e-uprave? Kao i prethodnih godina, Izvještaj za 2014. pokazuje da Evropa i dalje vodi sa najvišim regionalnim indeksom, a vodeće države u Evropi su Francuska (4), Holandija (5), Velika Britanija (8) i Finska (10). Slijedi Amerika sa SAD-om (7), prati je Azija, gdje predvodi Republika Koreja (1), zatim Okeanija - predvodi Australija (2), i Afrika - predvodi Tunis (75). Iako Evropa ostaje globalna sila pri razvoju naprednih tehnologija i nastavlja da bude globalni lider u razvoju e-uprave, u prethodnom izvještaju (2012) među prvih 10 bilo je sedam evropskih zemalja, u ovom izvještaju (2014) su četiri evropske zemlje. Ipak, 11 od ukupno 20 zemalja, a 26 od 40 zemalja su evropske zemlje. Zbog finansijske krize, nezaposlenosti i starenja stanovništva, evropske zemlje aktivno traže inovativna rješenja kako bi ostale konkurentne i da bi mogle da ponude širok spektar javnih usluga svojim građanima. Globalni trend je višekanalno pružanje javnih usluga putem različitih sredstva: od tradicionalnog, putem telefona i call-centara, veb-portala, e-maila, SMS-a, mobilnih portala, mobilnih aplikacija, društvenih mreža, infokioska... Dostignuti nivo razvijenosti zemalja presudno utiče na stepen u kome će se prihvatiti i primijeniti koncept e-uprave. Razvijene zemlje imaju dobro uspostavljenu vladu i ekonomiju, ostvaruju konstantan ekonomski rast, rast produktivnosti, visok standard života za razliku od zemalja u razvoju čije vlade nisu konstituisane na pravi način, a njihove ekonomije ispoljavaju brojne slabosti. Dobro osposobljeno tehničko osoblje, visok nivo tehničkih znanja i sposobnosti, dobra infrastruktura i pristup internetu za sve građane i zaposlene, te računarska pismenost, u velikoj mjeri doprinose razvoju i primjeni e-uprave. Suprotna situacija u zemljama u razvoju predstavlja ograničavajuće faktore za razvoj e-uprave.34 Na nivou EU, takođe se provode mjerenja u obliku jednogodišnjih studija The eGovernment Benchmark Report. Mjerenje se provodi po unaprijed utvrđenoj metodologiji zasnovanoj na indikatorima mjerenja nivoa informatiziranosti prema Bangemannovom izvještaju. Metodologija mjerenja, koje se provodi već 10 godina, mijenja se ovisno o ciljevima zacrtanim strateškim okvirom na nivou Evropske unije, ali i napretku informacione tehnologije i njene primjene. Indikatori su dizajnirani na način da su uporedivi kroz vrijeme, ali i da osiguravaju uporedivost zemalja u datom trenutku. Ovaj način praćenja razvoja e-uprave u državama članicama EU, na osnovu određenih pokazatelja, kao i najbolje prakse, važan je dio procjene napretka razvoja. 3.6. Gdje se nalazi Bosna i Hercegovina na svjetskoj ranglisti razvoja e-uprave? Pošto Bosna i Hercegovina u znatnoj mjeri kasni u svom tehnološkom razvoju, a tako i na informatizaciji uprave, uvođenje e-uprave javlja se kao prioritet od najvećeg značaja. U tabeli koja slijedi predstavljen je rang iz posljednja tri izvještaja za zemlje iz regiona, iz koga je vidljivo da je BiH 2014. godine rangirana na 97. mjesto od 193 zemlje, te da kontinuirano zauzima sve nižu poziciju. 34 Y. N. Chen, H. M. Chen, W. Huang, R. K. H. Ching, E-Government Strategies in Developed and Developing Countries: An Impelemntation Framework and Case Study, Journal of Global Information Management, 14(1), 2006, 23-46 BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 29 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Zemlje Rang po godinama 2014 2012 2010 Bosna i Hercegovina 97 79 74 Crna Gora 45 57 60 Hrvatska 47 30 35 Makedonija 96 70 52 Slovenija 41 25 29 Srbija 69 51 81 4. EFEKTI E-UPRAVE Seifert35 navodi sljedeće očekivane direktne efekte od implementacije e-uprave: ■■ Povećanje efikasnosti - prvenstveno se odražava kroz: smanjenje ljudskih grešaka i konzistentnosti u ostvarenju rezultata, automatizovani i standardizovani radni tok (workflow), smanjenje troškova i nepotrebnih organizacionih slojeva i poslovnih postupaka, reinženjering i modernizaciju operacija, bolje iskorištenje vremena koje se tradicionalno trošilo na repetitivne postupke, zaposleni u upravi mogu se posvetiti sticanju novih vještina, a čitava organizacija može se posvetiti svojoj osnovnoj preokupaciji. ■■ Povećanje efektivnosti - kroz nove usluge javna uprava može poboljšati: kvalitet, obim i dostupnost usluga, što je uslovljeno ne samo već spomenutim koristima u pogledu efektivnosti, već i time što se kroz nove interaktivne kanale vrši pritisak na javnu upravu da bude odgovornija prema građanima. ■■ Jača i šira participacija građana - e-uprava ne samo da omogućava građanima lakši pristup informacijama i efikasniju i efektivniju isporuku usluga, već se kroz nove kanale komunikacije i isporuke usluga mogu samovoljno angažovati građani, posebno mladi 35 J. W. Seifert, A primer on E-Government: Sectors, Stages, Opportunities, and Challenges of Online Governance. Report for Congress, January 28, 2003, str. 11-12. 30 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ljudi, na učešću u donošenju odluka koje ih se tiču. Na taj se način stvara forum angažovanih građana koji mogu međusobno, kao i sa vlastima, sarađivati u iznalaženju najboljih rješenja za probleme njihove zajednice. ■■ Razvoj infrastrukture - isporukom usluga preko novih interaktivnih kanala, kod građana se stvara percepcija o važnosti interneta i njegovih servisa, što uz popratne mjere potiče veću potražnju, konkurentnost i inovativnost u IKT sektoru. ■■ Stvaranje novih usluga - Kroz inovativno korištenje IKT-om u javnim poslovima, dolazi do stvaranja novih usluga, čije se koristi danas ne mogu sagledati. 5. ZAKLJUČAK Uvođenje e-uprave predstavlja stratešku odluku u svakoj zemlji i jedan od preduslova za razvoj savremene digitalne ekonomije, ali u isto vrijeme i snažan zamajac sveukupnog ekonomskog napretka. Takođe, e-uprava predstavlja moćan alat za skraćivanje vremena prikupljanja, obrade i prenosa informacija, jer prikupivši podatke jednom, a koristeći ih više puta, organi uprave ne moraju da nekoliko puta traže istu informaciju od korisnika, niti da isti podatak čuvaju na više mjesta, što smanjuje troškove i vrijeme utrošeno na upisivanje i provjeravanje podataka, a elektronska komunikacija je znatno jeftinija od komunikacije putem papira. Razvoj e-uprave podrazumijeva nekoliko elemenata na kojima je potrebno paralelno raditi: zaokruživanje pravnog okvira, usvajanje okvira interoperabilnosti, formiranje osnovnih elektronskih registara, razvoj hardverske infrastrukture i uspostavljanje elektronskih servisa. Primjena e-uprave u potpunosti zavisi od navedenih zakonskih, organizacionih i tehničkih preduslova. Značajni problemi u razvoju e-uprave su: obrazovanje i razumijevanje onoga što e-uprava jeste i koje su joj prednosti. Za razliku od uvriježenog mišljenja, finansiranje ne predstavlja glavni izazov u primjeni e-uprave, posebno uzevši u obzir da se mnogi e-projekti sufinansiraju sredstvima donatora iz međunarodne zajednice. Ni najbolje tehnološke pretpostavke ne mogu osigurati zadovoljavajuću modernizaciju javne uprave ako za to ne postoji volja ili ako nepremostivu prepreku predstavljaju neodgovarajući ili zastarjeli propisi, odnosno neprikladna organizacija čitavog sistema javne uprave. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 31 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Melika Alajbegović, dipl. iur Agencija za javne nabavke BiH KOMPARATIVNI PRIKAZ DOSADAŠNJE LEGISLATIVE O JAVNIM NABAVKAMA I NOVOG ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA Prvi dio SAŽETAK Autor u članku izlaže novine u zakonu o javnim nabavka. U prvom dijelu obrađuju se šta su ugovorni organi i sektorski ugovorni organi, zatim rokovi, okvirni sporazum, takmičarski dijalog, odluka o pokretanju postupka javne nabavke, plan nabavki, vrijednosni razredi, povjerljivost kod postupka javnih nabavki, koja su izuzeća od primjene novog Zakona, rezervisani ugovori, ugovori na čiju dodjelu se primjenjuje poseban režim i subvencionirani ugovori. Ključne riječi: Zakon o javnim nabavkama, ugovorni organ, ugovori, izuzeća, plan nabavki i vrijednosni razredi Ugovorni organi i sektorski ugovorni organi Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“, br. 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10, 87/13 i 47/14) poznaje tri kategorije ugovornih organa: organe uprave, javne subjekte i javna preduzeća. Pri tome se pod javnim preduzećima, u smislu Zakona, podrazumijevaju sva preduzeća koja obavljaju neku od djelatnosti navedenih u članu 3. stav (3) Zakona. Sa druge strane, preduzeća koja ne obavljaju neku od djelatnosti iz stava (3) člana 3. Zakona, ne smatraju se javnim preduzećima u smislu Zakona, bez obzira što ona to jesu u skladu sa zakonima o javnim preduzećima. Drugim riječima, djelatnost koju preduzeće obavlja opredjeljuje da li će se isto smatrati javnim preduzećem u smislu Zakona o javnim nabavkama ili ne. Sve tri spomenute kategorije ugovornih organa primjenjuju Zakon o javnim nabavkama BiH na isti način, odnosno dužni su prilikom trošenja javnih sredstava, osim izuzetaka utvrđenih Zakonom, primijeniti odgovarajući postupak propisan Zakonom. Ne postoji nikakva razlika ili različit tretman bilo koje od navedenih kategorija ugovornih organa. 32 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Zakon o javnim nabavkama („Službeni Posebna specifičnost sektorskih glasnik BiH“, broj 39/14), koji u značajnom ugovornih organa ogleda se u mogućnosti stepenu usklađuje legislativu Bosne i uspostavljanja i vođenja tzv. sistema Hercegovine o javnim nabavkama sa kvalifikacije. Sistem kvalifikacije Direktivama Evropske unije 2004/17/ je svojevrsni postupak utvrđivanja EZ, 2004/18/EZ i 2007/66/EZ o javnim kvalifikacija svih privrednih subjekata koji nabavkama, predviđa dvije različite podnesu zahtjev u sistemu kvalifikacije, a vrste ugovornih organa koji će prilikom nakon čega se između svih kvalifikovanih primjene Zakona imati drugačiji tretman, subjekata vrši izbor najpovoljnijeg putem odnosno drugačija prava i obaveze. Naime, ograničenog postupka javne nabavke ili novi zakon predstavlja pojam „sektorski putem pregovaračkog postupka. Dakle, u ugovorni organ“, koji ima status ugovornog okviru sistema kvalifikacije kvalifikovani organa, odnosno dužan je primijeniti kandidati, odnosno ponuđači pozivaju se Zakon kada obavlja djelatnosti na području da dostave ponude za predmete nabavke u vodosnabdijevanja ili energetike ili prometa okviru njihove djelatnosti, bez dodatnog ili poštanskih usluga, pod uslovima utvrđivanja kvalifikacija. propisanim u novom zakonu. Novi zakon sadrži čitavo poglavlje posebnih Subvencionirani ugovori odredbi koje se odnose isključivo na sektorske Zakon o javnim nabavkama Bosne i ugovorne organe. Generalno se može reći da Hercegovine dužni su primjenjivati sektorski ugovorni organi imaju, uslovno ugovorni organi definisani članom 3. Zakona rečeno, fleksibilniji prilikom svake nabavke tretman. Jedna od tzv. roba, usluga i radova, povlastica sektorskih Novi zakon sadrži čitavo osim izuzeća navedenih ugovornih organa u članu 5, te Aneksu II Dio poglavlje posebnih jesu dodatna izuzeća C Zakona. Čak i u slučaju od primjene Zakona. odredbi koje se odnose kada ugovorni organ javni Naime, pored izuzeća isključivo na sektorske novac ne troši za svoje koje novi zakon predviđa potrebe nego direktno ili za sve ugovorne organe, ugovorne organe. indirektno subvencionira sektorski ugovorni organi nekom drugom Generalno se može reći ugovor izuzeti su od primjene subjektu, koji nema status Zakona i za ugovore da sektorski ugovorni ugovornog organa, i dalje za nabavku roba ili postoji obaveza primjene organi imaju, uslovno usluga za daljnu prodaju odgovarajuće zakonske ili davanje u zakup procedure. rečeno, fleksibilniji trećim osobama, pod Drugim riječima, u tretman. Jedna od tzv. uslovom da sektorskom slučaju subvencioniranih ugovornom organu ugovora, ugovorni organ povlastica sektorskih ne pripada posebno je bio dužan obezbijediti ugovornih organa jesu ili isključivo pravo na primjenu Zakona, bez prodaju ili davanje u obzira na to da li je sam, dodatna izuzeća od zakup predmeta takvih u ime i za račun fizičkog ugovora, te da i drugi primjene Zakona. ili pravnog lica koje prima subjekti mogu slobodno subvenciju, nabavljao prodavati ili davati pod robe, usluge ili radove koje zakup pod istim uslovima kao i sektorski je subvencionirao, ili je nabavku vršio onaj ugovorni organ ili sektorski ugovorni koji prima subvenciju, bez obzira na to da li organi, kao i za sve ugovore koje zaključuju je sam obveznik primjene Zakona ili ne. sektorski ugovorni organ u svrhe koje ne Pri tome je potpuno irelevantan bio predmet uključuju obavljanje djelatnosti na području ugovora, kao i procenat ugovora koji vodosnabdijevanja ili energetike ili prometa ugovorni organ subvencionira. ili poštanskih usluga. Nasuprot ovakvom nepraktičnom rješenju, Takođe, sektorski ugovorni organ koji obavlja novi zakon predviđa obavezu primjene djelatnosti definisane novim zakonom odgovarajuće procedure javne nabavke bit će izuzet od primjene istog za ugovore samo u slučaju kada ugovorni organ koje dodjeljuje povezanom preduzeću, direktno subvencionira ugovor sa više od poslovnom partnerstvu ili sektorskom 50%. Takođe, ne postoji obaveza primjene ugovornom organu koji je sastavni dio Zakona u svakom slučaju subvencioniranja poslovnog partnerstva. Način dodjele ovih ugovora. ugovora definisat će se podzakonskim Naime, odredbe novog zakona primjenjivati aktom od strane Vijeća ministara Bosne i će se samo ako ti ugovori uključuju Hercegovine. radove u smislu Aneksa I. Zakona, te ako BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 33 [ PRAVNI SAVJETNIK ] uključuju radove na bolnicama, objektima namijenjenim za sport, rekreaciju i odmor, školskim i univerzitetskim zgradama koje se koriste u administrativne svrhe. Isto tako, odredbe novog zakona primjenjivat će se za ugovore koje ugovorni organ direktno subvencionira sa više od 50%, a koji se odnose na pružanje usluga koje su u vezi sa naprijed navedenim radovima. Na ovaj način će se izbjeći brojni problemi koje su ugovorni organi imali u praksi, prilikom subvencioniranja bilo kojeg dijela nabavke, odnosno ugovora, uključujući i situacije u kojima je bilo gotovo nemoguće osigurati primjenu Zakona od strane fizičkih ili pravnih lica koji nisu obveznici primjene istog (problem sa objavom obavještenja o nabavci u Informacionom sistemu za online objavu obavještenja u postupcima javnih nabavki, nepoznavanje zakonske regulative od strane subjekata koji nisu obveznici primjene Zakona, itd.). Ugovori na čiju dodjelu se primjenjuje poseban režim Sa početkom primjene novog zakona, određeni ugovori će imati poseban režim u odnosu na ostale ugovore obuhvaćene Zakonom. Naime, domaća i evropska praksa je pokazala da kod pojedinih ugovora, kako zbog specifičnosti predmeta nabavke, tako i zbog dislociranosti pojedinih ugovornih organa, primjena standardnih postupaka javne nabavke nije način da se pod najpovoljnijim uslovima dođe do ugovora. Konkretno, na dodjelu ugovora koji za predmet javne nabavke ima sljedeće usluge: hotelske i ugostiteljske usluge, usluge željezničkog transporta, usluge vodenog transporta, pomoćne transportne usluge i usluge podrške, pravne usluge, usluge zapošljavanja i osiguranja osoblja, osim ugovora o radu i rješenja o imenovanju, usluge istrage i osiguranja, osim usluga oklopnih vozila, obrazovne usluge i usluge stručnog usavršavanja, zdravstvene i socijalne usluge, rekreacione usluge, kulturne i sportske usluge, te ostale usluge, primjenjivat će se samo određeni manji broj odredbi novog zakona. Odredbe novog zakona koje će se primjenjivati su: odredbe koje se odnose na opće principe, pripremu tehničke specifikacije, period na koji se zaključuje ugovor, pravnu zaštitu, objavu obavještenja o dodjeli ugovora i dobrovoljno ex ante obavještenje o transparentnosti. Takođe, specijalni režim predviđen je i za ugovore u oblasti odbrane i sigurnosti, te za ugovore koje dodjeljuju diplomatskokonzularna predstavništva i misije u Bosni i Hercegovini, a čija vrijednost je manja od 250.000 KM za robe i usluge, odnosno manja od 9.000.000 KM u slučaju radova. Vijeće 34 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 ministara BiH će donijeti posebne pravilnike kojim će se urediti nabavke za područje odbrane i sigurnosti, kao i za diplomatskokonzularna predstavništva i misije u Bosni i Hercegovini u spomenutim slučajevima. Rezervisani ugovori Interesantna novina, koja istina nije obligatornog karaktera, jeste uvođenje mogućnosti rezervisanja ugovora samo za kandidate, odnosno ponuđače koji zapošljavaju, u odnosu na ukupan broj zaposlenih, više od 50% lica s invaliditetom, a koji ne mogu obavljati poslove u normalnim uslovima. Na ovaj način novi zakon podstiče zapošljavanje ove socijalne kategorije, pružajući mogućnost ugovornim organima da ugovor dodijele samo privrednim subjektima koji zapošljavaju lica s invaliditetom. Izuzeća od primjene novog zakona Pored poznatih izuzeća iz Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, a koja su zadržana i u novom zakonu, uključena su i dodatna izuzeća za sve ugovorne organe. Nabavke koje su pravile značajne probleme ugovornim organima jesu nabavke tzv. „komunalnih“ usluga, tačnije električne energije, vode, plina i sl., koje nisu bile obuhvaćene izuzećima od primjene Zakona. Zbog toga su ugovorni organi, u pokušaju da provedu Zakonom utvrđene postupke za navedene nabavke, nailazili na brojne probleme, pa čak se može reći i potpunu nemogućnost primjene Zakona. Naime, kako dobavljači koji na tržištu Bosne i Hercegovine pružaju navedene usluge uživaju monopolsku poziciju, isti nisu imali interes da učestvuju u postupcima javnih nabavki, znajući da ugovorni organi zapravo jedino od njih mogu nabaviti potrebne usluge. Stoga je prikupljanje neophodne dokumentacije za dokazivanje kvalifikovanosti u postupku javne nabavke, te priprema ponuda, za njih predstavljala bespotrebno trošenje novca i vremena, znajući da ih čeka siguran ugovor. Sa druge strane, ugovorni organi su se nalazili u teškoj situaciji zbog nemogućnosti ispunjavanja zakonom propisanih obaveza i prijeke potrebe za „komunalnim“ uslugama, koje su onda nabavljali bez primjene postupka javne nabavke. Kako bi se stalo ukraj opisanoj lošoj praksi, novi zakon je propisao izuzeće za ugovore o javnoj nabavci prirodnih i zakonskih monopola, a koji mogu uključiti nabavku vode, električne energije, plina, toplotne energije i drugih usluga, do otvaranja relevantnog tržišta za konkurenciju. [ PRAVNI SAVJETNIK ] Povjerljivost Jedno od najkontraverznijih pitanja koje je posredno povezano sa postupkom javne nabavke jeste pitanje povjerljivosti informacija i dokumentacije iz postupka javne nabavke. Naime, Zakon je ovo pitanje rješavao upućujućom odredbom, omogućavajući uvid u dokumentaciju isključivo u skladu sa važećim propisima o slobodnom pristupu informacijama u Bosni i Hercegovini. Jedina jasna odrednica Zakona jeste da se nijedna informacija vezana za ispitivanje, pojašnjenje ili ocjenu tendera i razmatranje ugovornog organa ili komisije za nabavke ne smije otkrivati nijednom učesniku tendera ili trećem licu prije nego što se odluka o dodjeli ugovora ne saopštii pobjedniku tendera. Shodno tome, niti jedna informacija o postupku javne nabavke, izuzev onih o kojima je ugovorni organ svakako dužan obavijestiti učesnike u postupku, nije se smjela otkrivati sve do momenta donošenja odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača te saopštavanja iste učesnicima u postupku. Po obavještavanju učesnika o rezultatima postupka, otkriti se mogu samo informacije koje nisu označene kao povjerljive. Čak i po isteku navedenog perioda, kod ugovornih organa su se javljale brojne nedoumice u primjeni propisa o slobodi pristupa informacijama koji su uopštenog karaktera i ne uzimaju u obzir specifičnost postupka javne nabavke, niti specifičnost dokumentacije koju privredni subjekti dostavljaju u postupku javne nabavke, a koju ugovorni organ pohranjuje i arhivira. Šta može, a šta ne može biti označeno kao povjerljivo, da li odobriti samo uvid u prostorijama ugovornog organa, da li dopustiti kopiranje dokumentacije drugih ponuđača, da li slati kopije dokumentacije podnosiocu zahtjeva za slobodan pristup, samo su neka od pitanja na koja niti Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, niti propisi o slobodi pristupa informacijama nisu davali jasne odgovore. Imajući u vidu konfuziju oko pitanja uvida u dokumentaciju, povjerljivosti i drugih povezanih pitanja, novi zakon je pokušao dati odgovore na iste i eksplicitno regulisati određena pitanja. Shodno tome, novi zakon je propisao da se povjerljivim podacima ne mogu smatrati: ukupne i pojedinačne cijene iskazane u ponudi, predmet nabavke, odnosno ponuđena roba, usluga ili rad, od koje zavisi poređenje sa tehničkom specifikacijom i ocjena da li je određeni ponuđač ponudio robu, usluge ili rad u skladu sa tehničkom specifikacijom, te potvrde, uvjerenja od kojih zavisi kvalifikacija vezana za ličnu situaciju kandidata / ponuđača. Čak i u slučaju da ponuđač označi kao povjerljive neke od navedenih podataka, ugovorni organ će smatrati da isti nisu označeni kao povjerljivi i dozvoliti uvid. Veoma korisna novina u odnosu na dosadašnje rješenje jeste utvrđivanje roka do kojeg se može tražiti uvid u dokumentaciju iz postupka javne nabavke, kao i utvrđivanje roka u kojem je ugovorni organ dužan omogućiti uvid podnosiocu zahtjeva, pod uslovom da se isti ne odnosi na povjerljive informacije. Naime, uvid u dokumentaciju može se zahtijevati nakon prijema odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača ili odluke o poništenju postupka nabavke, a najkasnije do isteka roka za žalbu. Po prijemu zahtjeva za uvid, ugovorni organ je dužan odmah, a najkasnije u roku od dva dana od dana prijema zahtjeva, omogućiti uvid u svaku ponudu, uključujući dokumente kojima se dokazuje lična sposobnost ponuđača, kao i pojašnjenja originalnih dokumenata kojima se dokazuje kvalifikovanost ponuđača, naravno izuzev povjerljivih informacija. Vrijednosni razredi Vrijednosni razredi za primjenu direktnog sporazuma i konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda ostaju isti kao u Zakonu o javnim nabavkama BiH, tačnije sve nabavke do 6.000 KM na godišnjem nivou mogu se izvršiti putem direktnog sporazuma, dok se za nabavke do 50.000 KM za robe i usluge, odnosno 80.000 KM za radove, na godišnjem nivou, može primijeniti konkurentski zahtjev za dostavu ponuda. Naravno, za nabavke do 50.000 KM, odnosno 80.000 KM, na godišnjem nivou, može se primjeniti i bilo koji drugi postupak (izuzev direktnog sporazuma) utvrđen Zakonom, uz ispunjenje propisanih uslova. Vrijednosni razredi koji prelaze Zakonom utvrđenu gornju granicu za mogućnost primjene konkuretskog zahtjeva za dostavu ponuda, za robe i usluge, zavise od vrste ugovornog organa koji provodi nabavku. Za nabavke roba ili usluga vrijednosti jednake ili veće od 50.000 KM, a manje od 250.000 KM ugovorni organ dužan je primijeniti otvoreni ili ograničeni postupak, ili pregovarački postupak s objavom obavještenja ili bez objave obavještenja, ili konkurs za izradu idejnog rješenja ili takmičarski dijalog (novi postupak koji se po prvi puta uvodi u sistem javnih nabavki u Bosni Hercegovini). Navedeni vrijednosni razred vrijedi za: ■■ sve institucije vlasti u Bosni i Hercegovini, entitetima, Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine, na nivou kantona, grada ili opštine, kao i za ■■ asocijacije koje su formirali jedna ili više institucija vlasti, nezavisno od nivoa, ili pravna lica koja su osnovana za BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 35 [ PRAVNI SAVJETNIK ] određenu svrhu sa ciljem zadovoljavanja obavještenja, ili konkurs za izradu idejnog potreba od opšteg interesa, a koja nemaju rješenja ili takmičarski dijalog, te dodatno industrijski ili komercijalni karakter, te oglasiti i sažetak obavještenja na engleskom koja ispunjavaju minimalno jedan od jeziku na Portalu javnih nabavki. sljedećih uslova: Kada su u pitanju radovi, za nabavke • finansirana su, najvećim dijelom, iz vrijednosti jednake ili veće od 80.000 javnih sredstava; ili KM, a manje od 9.000.000 KM ugovorni • nadzor nad upravljanjem vrši organ dužan je primijeniti otvoreni ili ugovorni organ; ili ograničeni postupak, ili pregovarački • više od polovine članova skupštine, postupak s objavom obavještenja ili bez upravnog ili nadzornog odbora su objave obavještenja, ili konkurs za izradu imenovani ili izabrani predstavnici idejnog rješenja ili takmičarski dijalog. ugovornih organa. Ovaj vrijednosni razred je isti za sve vrste Za nabavke roba ili usluga vrijednosti ugovornih organa. Za nabavke vrijednosti jednake ili veće od 50.000 KM, a manje jednake ili veće od 9.000.000 KM obavezno od 400.000 KM ugovorni organ dužan je se primjenjuju isti postupci, uz dodatno primijeniti otvoreni ili ograničeni postupak, objavljivanje sažetka obavještenja na ili pregovarački postupak s objavom engleskom jeziku na Portalu javnih nabavki. obavještenja ili bez objave obavještenja, U svakom slučaju, primjena odgovarajućeg ili konkurs za izradu idejnog rješenja ili postupka javne nabavke zavisi od ispunjenost takmičarski dijalog. Navedeni vrijednosni drugih uslova propisanih Zakonom. razred vrijedi za: ■■ pravna lica koja su osnovana za određenu Plan nabavki svrhu sa ciljem zadovoljavanja potreba Zakon o javnim nabavkama Bosne i od opšteg interesa, a koja nemaju Hercegovine nije predviđao obavezu industrijski ili komercijalni karakter, te donošenja plana nabavki. Međutim, praksa koja ispunjavaju minimalno jedan od je pokazala da su ugovorni organi koji nisu sljedećih uslova: planirali nabavke nailazili na brojne prepreke • finansirana su, najvećim dijelom, iz u pokušaju da obazbijede potrebne robe, javnih sredstava; ili usluge i radove na vrijeme, te su se nerijetko • nadzor nad upravljanjem vrši dešavale situacije tzv. vakuum perioda, ugovorni organ; ili u kojem ugovorni organ ima pokrenut • više od polovine članova skupštine, postupak javne nabavke koji nije okončan upravnog ili nadzornog odbora su na vrijeme, a u međuvremenu je istekao imenovani ili izabrani predstavnici raniji ugovor za snabdijevanje tim robama, ugovornih organa. uslugama i radovima. Za nabavke roba ili usluga Zbog nemogućnosti vrijednosti jednake ili produžavanja ranijih ...planiranje nabavki veće od 50.000,00 KM , ugovora (aneksi i „tjera“ ugovorni a manje od 800.000 KM produžavanje ugovora ugovorni organ dužan je nisu dozvoljeni u javnim organ da nabavke primijeniti otvoreni ili nabavkama), sa jedne posmatra u jednoj ograničeni postupak, ili strane, te opasnosti od pregovarački postupak s cijepanja nabavki, sa široj slici, uzimajući objavom obavještenja ili druge strane, ugovorni bez objave obavještenja, ili u obzir svoje potrebe organi su se nalazili u konkurs za izradu idejnog bezizlaznim situacijama, na godišnjem nivou, rješenja ili takmičarski gdje su bili prinuđeni da dijalog. Navedeni raspoloživa finansijska prekrše neku od odredbi vrijednosni razred vrijedi Zakona, kako bi imali sredstva, vrijeme za sektorske ugovorne neophodne robe, usluge ili organe. trajanja ugovora o radove, a sve to usljed lošeg Za nabavke roba i usluga planiranja (ili potpunog čija vrijednost je jednaka javnoj nabavci, vrijeme izostanka plana nabavki), ili veća od 250.000 KM, potrebno da se provede te neblagovremenog 400.000 KM ili 800.000 pokretanja postupaka. KM, u zavisnosti od odgovarajući postupak Naime, planiranje nabavki vrste ugovornog organa, „tjera“ ugovorni organ za neophodne robe, ugovorni organ je da nabavke posmatra u usluge ili radove, obavezan primijeniti jednoj široj slici, uzimajući otvoreni ili ograničeni u obzir svoje potrebe te blagovremeno postupak, ili pregovarački na godišnjem nivou, postupak s objavom pokretanje istog. raspoloživa finansijska obavještenja ili bez objave 36 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] sredstva, vrijeme trajanja ugovora o javnoj nabavci, vrijeme potrebno da se provede odgovarajući postupak za neophodne robe, usluge ili radove, te blagovremeno pokretanje istog. Uzimajući u obzir probleme koji su se javljali na terenu, novi zakon uspostavlja obavezu donošenja plana nabavki, te obavezu objavljivanja istog na internet stranici ugovornog organa, za nabavke čija vrijednost je veća od od 250.000 KM, 400.000 KM ili 800.000 KM, u zavisnosti od vrste ugovornog organa. Objava plana nabavki se mora izvršiti najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja budžeta, odnosno finansijskog plana. Svakako, postojanje plana nabavki ne isključuje mogućnost pojave potrebe za hitnim nabavkama, koje nisu predviđene planom nabavki. Naravno da u tom slučaju nije nemoguće izvršiti nabavku. Naime, za takve situacije ugovorni organ će donijeti posebnu odluku o pokretanju postupka javne nabavke. Odluka o pokretanju postupka javne nabavke Novi zakon o javnim nabavkama propisuje obavezu donošenja odluke ili rješenja o pokretanju postupka, kao formalni početak postupka javne nabavke. Navedena odluka, odnosno rješenje donosi se u pisanoj formi i obavezno sadrži: zakonski osnov za provođenje postupka javne nabavke, predmet javne nabavke, procijenjenu vrijednost javne nabavke, podatke o izvoru, odnosno načinu finansiranja, te vrstu postupka javne nabavke. Pored odluke o pokretanju postupka, ugovorni organ je dužan donijeti odluku koja sadrži predmet nabavke, procijenjenu vrijednost i podatke o izvoru, odnosno načinu finansiranja u slučaju izuzeća od primjene Zakona, uz obrazloženje osnova za primjenu izuzeća. Ista odluka donosi se i prilikom nabavke usluga na čiju dodjelu se primjenjuje poseban režim (hotelske i ugostiteljske usluge, usluge željezničkog transporta, usluge vodenog transporta, pomoćne transportne usluge i usluge podrške, pravne usluge, usluge zapošljavanja i osiguranja osoblja, osim ugovora o radu i rješenja o imenovanju, usluge istrage i osiguranja, osim usluga oklopnih vozila, obrazovne usluge i usluge stručnog usavršavanja, zdravstvene i socijalne usluge, rekreacione usluge, kulturne i sportske usluge, te ostale usluge). Takmičarski dijalog Uz sve postupke javne nabavke koji su propisani Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine i koji se već 10 godina, u skladu sa svojim specifičnim uslovima, primjenjuju u Bosni i Hercegovini, novi zakon predstavio je novu vrstu postupka – takmičarski dijalog. Takmičarski dijalog primjenjuje se za posebno složene predmete nabavke i ako zaključivanje ugovora nije moguće putem otvorenog ili ograničenog postupka javne nabavke. Pod posebno složenim predmetom nabavke podrazumijeva se predmet nabavke za koji ugovorni organ objektivno nije u mogućnosti navesti: tehničke specifikacije (tehničke opise predmeta nabavke) kojima može zadovoljiti svoje potrebe i zahtjeve i/ili pravne i/ili finansijske uslove ugovora. Takmičarski dijalog je postupak koji se provodi u dvije faze. Ugovorni organ poziva kandidate (ne manje od tri) da dostave svoje zahtjeve za učešće i dokažu svoju sposobnost, nakon čega se pozivaju za učešće kao ponuđači u postupku takmičarskog dijaloga. S obzirom na nepoznavanje ili slabo poznavanje svojih potreba i zahtjeva, ugovorni organ vodi dijalog sa kandidatima sa ciljem pronalaženja jednog ili više rješenja koja udovoljavaju potrebama i zahtjevima ugovornog organa. U dijalogu sa kandidatima ugovorni organ može raspraviti sve aspekte ugovora o javnoj nabavci. Tokom dijaloga ugovorni organ raspravlja sa svakim kandidatom samo o njegovom rješenju ili rješenjima koja je dostavio, dok se o rješenju ili rješenjima drugih kandidata smije raspravljati samo ako je kandidat dao saglasnost da se njegova rješenja ili dijelovi rješenja ili povjerljive informacije proslijede drugim kandidatima. Ugovorni organ nastavlja dijalog sve dok ne pronađe rješenje ili rješenja najprimjerenija za ispunjavanje njegovih potreba i zahtjeva. Na kraju faze dijaloga mora postojati još toliko rješenja da je osigurano tržišno takmičenje. Po završetku faze dijaloga ugovorni organ poziva kandidate na dostavu konačne ponude, a na osnovu osnovnih odrednica odabranog rješenja ili odabranih rješenja u fazi dijaloga. Kandidati imaju pravo objasniti, precizirati i nadopuniti svoju ponudu, ako se time ne mijenjaju osnovni elementi ponude, ali ne na način koji bi mogao biti suprotan principima tržišnog takmičenja ili koji bi mogao imati diskriminirajući efekat. Ostatak postupka takmičarskog dijaloga provodi se na uobičajeni način, te se prema kriterijima unaprijed utvrđenim u pozivu za učešće ili opisnoj dokumentaciji, a koji su tokom poziva za učešće u takmičarskom dijalogu nadopunjeni ili prilagođeni, ugovor dodjeljuje onom kandidatu koji je dostavio ekonomski najpovoljniju ponudu. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 37 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Okvirni sporazum Postupak javne nabavke, naravno ukoliko je uspješno okončan, za rezultat može imati zaključenje ugovora ili okvirnog sporazuma. Okvirni sporazum, kao veoma korisna i u nekim slučajevima, jedina opcija za ugovorni organ, nije ispunio svoju suštinsku namjenu za vrijeme primjene Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine. Naime, okvirni sporazum namijenjen je za situacije kada ugovorni organ ima potrebu za robama, uslugama ili radovima, ali ne može tačno i precizno procijeniti koje količine su potrebne za određeni period. U takvim slučajevima mogao se zaključiti okvirni sporazum, koji sam po sebi ne utvrđuje ugovor o isporuci bilo čega. Štaviše, okvirni sporazum ne garantuje da će od dobavljača biti traženo da nešto isporuči. Međutim, on podrazumijeva da, ako ugovornom organu bude potrebno nešto što je predmet okvirnog sporazuma, onda će ugovorni organ pristupiti dotičnom dobavljaču i sa njim zaključiti ugovor o isporuci određene količine onoga što je predmet okvirnog sporazuma, pod uslovima koji su utvrđeni u okvirnom sporazumu. Problem u vezi sa okvirnim sporazumom javljao se prije svega zbog činjenice što je isti mogao biti zaključen samo nakon provedenog otvorenog ili ograničenog postupka. Naime, čest je slučaj da je procijenjena vrijednost nabavke, npr. za usluge servisiranja računara ili usluge prevoza kao tipičnih primjera za koje je okvirni sporazum upravo idealno rješenje, znatno manja od vrijednosne granice utvrđene za primjenu otvorenog ili ograničenog postupka. Iako ne postoji zakonska smetnja da se i u tim slučajevima provedu navedeni postupci, ugovorni organi su se češće opredjeljivali za primjenu konkurentskog zahtjeva za dostavljanje ponuda, što im je onda onemogućavalo zaključenje okvirnog sporazuma. Konkurentski zahtjev za dostavljanje ponuda, kao tzv. postupak male vrijednosti, puno je jednostavniji za provođenje, ne uključuje obaveznu objavu obavještenja o nabavci, ugovorni organ samostalno utvrđuje dokumentaciju koju je potrebno dostaviti, samostalno utvrđuje rokove itd., što je upravo razlog oklijevanja ugovornih organa da za male vrijednosti provode otvoreni postupak kako bi po izboru najpovoljnijeg ponuđača mogli zaključiti okvirni sporazum. Zbog ove činjenice, ugovorni organi su za nabavke za koje je zaključenje okvirnog sporazuma bilo više nego primjereno, provodili konkurentski zahtjev, stvarajući tako niz problema u vezi sa tačnim utvrđivanjem količina, dužinom trajanja ugovora, realizacijom ugovora i sl. Sa ciljem rješavanja navedenih problema, novi zakon je ponudio čitav niz povoljnosti 38 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 kod zaključivanja okvirnog sporazuma u odnosu na dosadašnju legislativu. Prije svega, omogućena je primjena okvirnog sporazuma nakon provedenog otvorenog, ograničenog, pregovaračkog postupka s objavom obavještenja i konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda. Štaviše, okvirni sporazum se izuzetno može zaključiti i nakon pregovaračkog postupka bez objave obavještenja nakon poništenog otvorenog ili ograničenog postupka zbog toga što nije zaprimljena nijedna ili nijedna prihvatljiva ponuda. Pored ove krucijalne novosti, data je mogućnost zaključivanja okvirnog sporazuma sa više ponuđača za isti predmet nabavke. Broj ponuđača sa kojima se zaključuje okvirni sporazum ne može biti manji od tri, pod uslovom da postoji dovoljan broj ponuđača. Okvirni sporazum može se zaključiti i sa dva ponuđača u slučaju ponavljanja postupka zbog nedovoljnog broja primljenih ponuda. Prema novom zakonu, postoje dva načina primjene okvirnog sporazuma. Prvi način je da se ugovor po osnovu okvirnog sporazuma dodjeljuje najpovoljnijem ponuđaču, izuzev u slučaju da najpovoljniji ponuđač nije u mogućnosti isporučiti robu ili uslugu ili izvesti radove, kada se ugovor može dodijeliti narednom najpovoljnijem ponuđaču sa kojim je zaključen okvirni sporazum. Drugi način primjene okvirnog sporazuma jeste tzv. „minitender“. Ukoliko svi uslovi nisu utvrđeni u okvirnom sporazumu tada se ponuđači sa kojima je zaključen okvirni sporazum pozivaju da ponovo dostave ponude na osnovu istih ili preciznije definisanih uslova u okviru uslova iz okvirnog sporazuma, U okviru minitendera ugovorni organ određuje rok za podnošenje ponuda, uzimajući u obzir složenost predmeta nabavke i vrijeme potrebno za dostavu ponuda. Ponude se podnose u pismenom obliku, a njihov sadržaj ostaje tajan sve do isteka roka predviđenog za dostavu ponuda. Nakon javnog otvaranja ponuda, zapisnik sa otvaranja ponuda se dostavlja svim ponuđačima koji su dostavili ponude. Konačno, ugovorni organ dodjeljuje ugovor ponuđaču koji je dostavio najpovoljniju ponudu, u skladu sa uslovima iz okvirnog sporazuma, odnosno u skladu sa precizno definiranim uslovima, u okviru uslova iz okvirnog sporazuma. Rokovi Pitanje roka za podnošenje zahtjeva za učešće, odnosno ponuda uvijek je bilo jednako interesantno kako ugovornim organima, zbog žurbe da nabave potrebne [ PRAVNI SAVJETNIK ] robe, usluge ili radove, tako i ponuđačima, koji žele imati dovoljno vremena da pripreme svoje ponude. Iako na prvi pogled novi zakon o javnim nabavkama produžava rokove za prijem zahtjeva za učešće, odnosno ponuda, kada se uzmu u obzir sve mogućnosti skraćivanja istog, zapravo se dolazi do zaključka da ovi rokovi prema novom zakonu mogu biti znatno kraći. Ovdje je bitno spomenuti da se rokovi za prijem ponuda u otvorenom postupku, odnosno zahtjeva za učešće u ograničenom postupku, pregovaračkom postupku s objavom obavještenja i takmičarskom dijalogu računaju od dana slanja na objavu obavještenja o nabavci na Portal javnih nabavki. Rok za prijem ponuda u ograničenom i pregovaračkom postupku sa i bez objave obavještenja računa se od dana upućivanja poziva za dostavu ponuda kvalifikovanim kandidatima. Kada je u pitanju otvoreni postupak, za vrijednost nabavke koja je jednaka ili veća od 250.000 KM, 400.000 KM odnosno 800.000 za robe i usluge, u zavisnosti od vrste ugovornog organa (vidi objašnjenje u dijelu Vrijednosni razredi), minimalni rok za prijem ponuda je 45 dana od dana slanja na objavu obavještenja o nabavci na Portal javnih nabavki. Međutim, ukoliko ugovorni organ objavi prethodno informacijsko obavještenje (posebna vrsta obavještenja koja predstavlja najavu postupaka koje ugovorni organ namjerava provesti za narednih 12 mjeseci), može utvrditi rok za prijem ponuda koji nije kraći od 25 dana od dana slanja na objavu obavještenja o nabavci na Portal javnih nabavki u otvorenom postupku, odnosno upućivanja poziva kvalifikovanim kandidatima za dostavu ponuda u ograničenom postupku. Za naprijed navedene vrijednosne razrede u slučaju ograničenog postupka, pregovaračkog postupka s objavom obavještenja o nabavci i takmičarskog dijaloga minimalni rok za prijem zahtjeva za učešće je 30 dana od dana slanja na objavu obavještenja na Portal javnih nabavki. U slučaju ograničenog postupka, minimalni rok za prijem ponuda je 35 dana od dana upućivanja poziva kvalifikovanim kandidatima za dostavu ponuda (ovaj rok se može skratiti na 25 dana ukoliko ugovorni organ objavi prethodno informacijsko obavještenje). Kod pregovaračkog postupka s objavom obavještenja o nabavci i takmičarskog dijaloga ugovorni organ samostalno utvrđuje rok za prijem ponuda, vodeći pri tome računa da kandidati / ponuđači na koje se ti rokovi odnose imaju dovoljno vremena za preduzimanje odgovarajućih radnji i pripremu ponuda, u zavisnosti od složenosti predmeta nabavke U otvorenom postupku za vrijednost nabavke koja je jednaka ili veća od 50.000 KM , a manja od 250.000 KM rok za prijem ponuda ne može biti kraći od 20 dana od dana slanja na objavu obavještenja o nabavci na Portal javnih nabavki. Ovaj rok se može skratiti na 13 dana od dana slanja na objavu obavještenja o nabavci na Portal javnih nabavki, u slučaju objave prethodnog informacijskog obavještenja. Za isti vrijedenosni razred, a kada je u pitanju ograničeni postupak, pregovarački postupak s objavom obavještenja i takmičarski dijalog rok za prijem zahtjeva za učešće ne može biti kraći od 15 dana od dana slanja na objavu obavještenja o nabavci na Portal javnih nabavki, a rok za prijem ponuda u ograničenom postupku ne može biti kraći od 15 dana od dana upućivanja zahtjeva za dostavu ponuda, izuzev u slučaju objave prethodnog informacijskog obavještenja kada se rok može skratiti na 13 dana. Rok za prijem ponuda kod pregovaračkog postupka sa objavom obavještenja i takmičarskog dijaloga utvrđuje ugovorni organ samostalno. Skraćivanje rokova u slučaju objave prethodnog informacijskog obavještenja dozvoljeno je samo pod sljedećim uslovima: ■■ da su u prethodnom informacijskom obavještenju bile sadržane sve informacije koje treba da budu sadržane u obavještenju o nabavci, ako su te informacije bile poznate u trenutku objavljivanja prethodnog informacijskog obavještenja i je prethodno informacijsko ■■ da obavještenje poslano na objavljivanje najmanje 52 dana, ali najviše 12 mjeseci prije dana slanja obavještenja o nabavci na Portal javnih nabavki. Svi rokovi koji se mogu skratiti objavom prethodnog informacijskog obavještenja, mogu se skratiti za još pet dana ako ugovorni organ omogući neograničen i direktan pristup tenderskoj dokumentaciji i drugim dodatnim dokumentima putem elektronskog sredstva, ne zahtijevajući naknadu, i to od dana objave obavještenja na Portalu javnih nabavki. U obavještenju o nabavci ugovorni organ mora navesti internet adresu na kojoj je dostupna ova dokumentacija. U slučaju primjene konkurentskog zahtjeva za dostavu ponuda, kao naravno i direktong sporazuma, ugovorni organ samostalno utvrđuje rok za prijem ponuda, u zavisnosti od zahtijevane dokumentacije, kao i od složenosti predmeta nabavke. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 39 [ PRAVNI SAVJETNIK ] SADRŽAJ I NAČIN POSTUPANJA SA PONUDAMA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI Amir Rahmanović, dipl. ecc. Općina Tuzla e-mail: [email protected] Sažetak Ponuda predstavlja prijedlog za zaključenje ugovora o kupoprodaji između prodavca i kupca. U prvom dijelu ovog rada bit će detaljnijeg govora o ponudi uopšteno, odnosno o pojmu ponude, obliku ponude, učincima ponude, kao i o načinu i oblicima prihvata ponude. U drugom dijelu rada detaljnije je obrađena ponuda u postupku javne nabavke. Postupci javne nabavke predstavljaju određene i zakonom definisane procedure kojih se učesnici u postupku javne nabavke moraju pridržavati kako bi uspješno okončali nabavku i zaključili ugovor o nabavci kao krajnji rezultat postupka. Sam postupak podnošenja, kao i oblik i sadržaj ponude je određen i definisan zakonom. U radu će biti opisan redoslijed postupanja ugovornog organa sa ponudama koje su podnesene u postupku javne nabavke. Ključne riječi: ponuda, javne nabavke, prihvatljiva ponuda, kvalifikacija. Uvod Ponuda i tražnja su u oblasti ekonomije među riječima koje se najčešće spominju i koriste. Ponuda i tražnja su sile koje omogućavaju da tržište, odnosno tržišna privreda funkcionira. Tržište čini grupa kupaca i prodavaca, odnosno onih učesnika koji nude robu ili uslugu i onih kojima je ta roba ili usluga potrebna, kao i skup njihovih međusobnih djelovanja i aktivnosti. Termini ‘’ponuda’’ i ‘’tražnja’’ se odnose na ponašanje ljudi u procesu njihovog međusobnog djelovanja na tržištima. U svim tim odnosima kupci određuju tražnju, a prodavci određuju ponudu. Ponuda ustvari predstavlja količinu dobra ili usluge koju su prodavci spremni i u stanju da prodaju. U ovom radu je detaljnije obrađen pojam ponude, kao i aktivnosti na strani kupaca prilikom i nakon zaprimanja ponude. Posebno je obrađena aktivnost na strani ugovornih organa u fazi zaprimanja i postupanja sa dobijenim ponudama sve do momenta izbora najpovoljnije ponude. 1. UOPŠTENO O PONUDI 1.1 Pojam ponude U najširem smislu pod pojmom ekonomske ponude podrazumijevamo količine nekog dobra (robe, usluge) koje su proizvođači ili ponuđači spremni proizvesti / ponuditi pri određenim cijenama istog dobra. 40 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Ponuda je ustvari prijedlog za zaključivanje ugovora učinjen određenom licu, koji sadrži sve bitne sastojke ugovora tako da bi se njegovim prihvatanjem mogao zaključiti ugovor. To je jednostrana izjava volje koja mora da ispunjava sljedeće uslove: ■■ da sadrži bitne elemente za zaključivanje ugovora; ■■ da bude ozbiljna; ■■ da je data u cilju zaključivanja ugovora. Ponuda obavezuje ponuđača samo ako je učinjena od strane ovlaštenog lica. Ako je određen rok za prihvatanje ponude, ponuđač je vezan ponudom do isteka tog roka. Ponuda se može opozvati pod uslovom da je izjava o opozivu stigla ponuđenom prije ili istovremeno sa ponudom. Ako su ugovorne strane poslije postignute saglasnosti o bitnim sastojcima ugovora ostavile neke sporedne tačke za kasnije, ugovor se smatra zaključenim, a sporedne tačke, ako sami ugovarači ne postignu saglasnost o njima, uredit će sud vodeći računa o prethodnim pregovorima, utvrđenoj praksi između ugovarača i običajima. Prihvat ponude je izjava ponuđenog kojom se on saglašava sa ponudom. Prihvatom ponude ugovor je zaključen. Prihvat ponude mora biti identičan ponudi i ne može se dati pod uslovom. Prihvat ponude može biti dat izričito ili prećutno. Ponuda je prijedlog za sklapanje ugovora učinjen određenoj osobi koji sadrži sve bitne sastojke ugovora. Budući je riječ o izjavi volje koja za ponuđača veže određene pravne učinke, ponuda je po svojoj prirodi jednostrani pravni posao. Uz ponudu, postoji takođe i tzv. opća ponuda. Riječ je o izjavi volje koja sadrži sve sastojke kao i ponuda, sa tom razlikom da nije upućena određenoj osobi, već neodređenom broju osoba. Ako drugačije ne proizlazi iz običaja ili okolnosti slučaja opća ponuda vrijedi kao ponuda. Općom ponudom se smatra izlaganje robe sa naznakom cijene. Od ponude i opće ponude valja razlikovati tzv. poziv da se učini ponuda. Riječ je o radnjama koje predstavljaju inicijativu da se učini ponuda pod određenim uslovima. Kod poziva da se učini ponuda ne postoji volja za vezanošću, dok kod ponude takva volja mora postojati. Međutim, pošiljatelj takvih poziva odgovara za štetu koju bi pretrpio ponuđač ako bez osnovanog razloga nije prihvatio njegovu ponudu. Pozivom da se učini ponuda smatra se slanje kataloga, cjenovnika, tarifa i drugih obavijesti te oglasi dati u štampi, lecima, radijom, televizijom, elektroničkim putem i sl. 1.2Učinci ponude Ponuđač je vezan ponudom osim ako je svoju obvezu da održi ponudu isključio ili to isključenje proizlazi iz okolnosti posla. To načelno znači da jednom kada ponuda počne djelovati ponuđač više ne može otkloniti sklapanje ugovora, odnosno da je ponuda neopoziva. Ponuda bi se mogla opozvati, dakle, jedino kada je ponuđač u samoj ponudi isključio svoju obvezu da održi ponudu ili ako to isključenje proizlazi iz okolnosti posla. Treba napomenuti da se ponuda, iako je neopoziva, može povući, ali samo ako je ponuđeni primio izjavu o povlačenju prije primitka ponude ili istodobno sa njom. Razlika između povlačenja ponude i opoziva ponude je u tome što je povlačenje moguće samo do trenutka u kojemu ponuda počinje stvarati pravne učinke, odnosno do trenutka kada je ponuđeni primio ponudu, dok je opoziv ponude, kada je predviđen, moguć sve do trenutka u kojem je ponuđeni otposlao prihvat ponude. Kada je riječ o učincima ponude, bitno je odrediti vrijeme vezanosti ponuđača ponudom, odnosno od kada i do kada ona djeluje. Ponuda vezuje ponuđača od trenutka kada ona prispije ponuđenom. Usvajanje teorije prijema proizlazi iz odredbe prema kojoj se ponuda može povući jedino prije ili istovremeno sa primitkom ponude. U tom smislu, već napisana ponuda pa i ona koja je otposlana primatelju, ne obvezuje ponuditelja ako je ponuđeni nije zaprimio. Kad je riječ BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 41 [ PRAVNI SAVJETNIK ] o trenutku do kojega obavezuje ponuda razlikuje se više slučajeva. Ponuda u kojoj je određen rok za njen prihvat obavezuje ponuđača do isteka tog roka. Rok za prihvat počinje teći od datuma naznačenog u pismu, a ako pismo nije datirano onda od dana kada je pismo predano pošti. Ako u ponudi nije određen rok za njen prihvat valja razlikovati situacije u kojima je takva ponuda učinjena prisutnoj osobi od situacija u kojima je ponuda učinjena odsutnim osobama. Pri tome se prisutnim osobama smatraju osobe koje imaju mogućnost neposredne i direktne komunikacije (osobe koje su fizički prisutne, osobe koje komuniciraju putem telefona, radija, videoveze) dok se odsutnim osobama smatraju osobe koje ne komuniciraju na takav način (osobe koje komuniciraju putem pismena, telefaksa, elektronske pošte, itd.). Ponuda učinjena prisutnoj osobi obavezuje ponuđača vrlo kratko – ona će se smatrati odbijenom ako nije prihvaćena bez odgađanja, osim ako iz okolnosti proizlazi da ponuđenom pripada određeni rok za razmišljanje. Ponuda učinjena odsutnoj osobi u kojoj nije određen rok za prihvat obvezuje ponuđača za vrijeme koje je redovno potrebno da ponuda stigne ponuđenom, da je on razmotri, o njoj odluči i da odgovor o prihvaćanju stigne ponuđaču. 1.3Oblik ponude Ponuda predstavlja čin izjave volje pa se ona u pravilu može izjaviti riječima, uobičajenim znacima ili drugim ponašanjem iz kojega se sa sigurnošću može zaključiti o njenom postojanju, sadržaju i identitetu davaoca izjave. Ponuda se može izjaviti i pomoću raznih komunikacijskih sredstava. Međutim, kada je riječ o ponudi ugovora za čije sklapanje zakon zahtijeva poseban oblik, ona će obavezivati ponuđača samo ako je učinjena u tom obliku. 1.4Prihvat ponude Kada ponuđeni zaprimi ponudu on se na nju može očitovati pozitivno, na način da je prihvati, ili negativno, na način da je odbije. Prihvat je jednostrani pravni posao kojim se ponuđeni pozitivno očituje na zaprimljenu ponudu. Ukoliko, pak, ponuda ne zadovoljava interese ponuđenog on je može odbiti izjavom volje ili pak na nju uopće ne reagirati, što će u pravilu dovesti do toga da ugovor nije sklopljen. Sa druge strane, ako bi ponuda samo djelomično zadovoljavala interese ponuđenog, pa je on prihvati uz istodoban prijedlog da se ona u nečemu izmijeni ili dopuni, takva se izjava volje neće tretirati kao prihvat, već kao odbijanje ponude i stavljanje nove ponude svome prijašnjem ponuđaču – tzv. protuponuda. Jednako tako, zakašnjeli prihvat se ne smatra prihvatom već novom ponudom od strane ponuđenog. Međutim, ako je prihvat pravodobno otposlan ponuđaču, a ovaj ga je zaprimio nakon isteka roka za prihvat, te je ponuđač znao ili morao znati da je prihvat pravodobno otposlan, ugovor će biti sklopljen, osim ako ponuđač bez odlaganja pošalje obavijest ponuđenom da se zbog zakašnjenja ne smatra vezanim ponudom. 1.5Učinci prihvata Za razliku od ponude koja veže samo ponuđača, prihvat, u trenutku kada počinje pravno djelovati, stvara ugovorni odnos. Pravni je učinak prihvata da ponuda i prihvat prestaju biti zasebni jednostrani pravni poslovi te zajedno čine dvostrani pravni posao, odnosno ugovor. Prihvat se može povući samo ako ponuđač primi izjavu o povlačenju prije izjave o prihvatu ili istodobno sa njome. Ovo je stajalište opravdano jer prihvat ne proizvodi učinke sve dok ga ponuditelj nije zaprimio. 1.6Oblik prihvata Prihvat je, kao i ponudu, moguće dati bilo riječima, uobičajenim znacima ili konkludentnim radnjama. Prihvatom se smatra i kada ponuđeni pošalje stvar ili plati cijenu te kada izvrši kakvu drugu radnju koja se na temelju ponude, prakse utvrđene između 42 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] zainteresiranih strana ili običaja može smatrati izjavom o prihvatu. Iznimku predstavljaju ugovori za čije sklapanje zakon zahtijeva poseban oblik – da bi takav ugovor bio sklopljen prihvat mora biti učinjen u obliku koji zakon propisuje za ugovor koji se sklapa. U suprotnom će prihvat biti nevaljan te neće proizvoditi pravne učinke, pa ugovor neće biti sklopljen. U pogledu oblika prihvata valja posebno razmotriti i značaj šutnje ponuđenog u odnosu na ponudu, odnosno izostanak bilo pozitivne (prihvat ponude) bilo negativne (odbijanje ponude) reakcije na ponudu. Temeljno je pravilo da izostanak bilo kakve reakcije od strane ponuđenog ne dovodi do sklapanja ugovora. Dakle, šutnja ponuđenog ne znači prihvat ponude. Čak i kada bi u samoj ponudi bilo naznačeno da će se šutnja ili primjerice izostanak odbijanja smatrati prihvatom, izostanak reakcije ponuđenog se neće smatrati prihvatom, jer takva odredba u ponudi nema pravnog učinka. Međutim, šutnja će se tretirati kao prihvat ponude u dva slučaja: 1. kada ponuđeni stoji u stalnoj poslovnoj vezi sa ponuđačem u pogledu određene robe te se smatra da je prihvatio ponudu koja se odnosi na takvu robu ako je nije odmah ili u ostavljenom roku odbio; 2. osoba koja se ponudila drugom da izvršava njegove naloge za obavljanje određenih poslova, a i osoba u čiju poslovnu djelatnost spada obavljanje takvih naloga, dužna je izvršiti dobiveni nalog ako ga nije odmah odbila. 2. PONUDA U POSTUPKU JAVNE NABAVKE Kada se u ulozi kupca nalazi institucija koja za nabavku roba, usluga ili radova koristi budžetska sredstava, odnosno sredstva poreskih obveznika, kao i preduzeće ili ustanova koja je pod finansijskom ili upravljačkom kontrolom tih institucija govorimo o javnim nabavkama. S obzirom da se kod javnih nabavki koriste javna sredstva ugovorni organi moraju poštovati određena pravila, principe i procedure prilikom provođenja postupaka nabavki. Ova pravila, principi i procedure definisani su Zakonom o javnim nabavkama i podzakonskom regulativom. Kada se na strani ugovornih organa, koji su dužni postupke nabavke provoditi u skladu sa pravilima i procedurama definisanim Zakonom o javnim nabavkama, ukaže potreba za nabavkom oni moraju objaviti poziv za dostavljanje ponuda kako bi svi zainteresovani ponuđači bili u mogućnosti takmičiti se za dobijanje ugovora. U postupcima javnih nabavki propisane su procedure, kao i pravila u skladu sa kojima se mora provoditi postupak. Takođe je propisano kako izgleda i šta mora sadržavati ponuda kako bi se smatrala prihvatljivom za ugovorni organ. U postupcima javnih nabavki ponuda se definiše kao dokument koji podnosi ponuđač, pri čemu nudi isporuku robe, pružanje usluge ili izvođenje radova, pod uslovima koje određuje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji. Ponuda u postupku javne nabavke može biti: ■■ prihvatljiva, ■■ neprihvatljiva. Prihvatljiva ponuda je ponuda koja ispunjava sve uslove postavljene i definisane tenderskom dokumentacijom za konkretnu nabavku. Neprihvatljiva ponuda je ponuda koja ne ispunjava sve uslove postavljene i definisane tenderskom dokumentacijom za konkretnu nabavku. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 43 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 3. POSTUPANJE SA PONUDAMA U POSTUPKU JAVNE NABAVKE Nakon što ugovorni organ objavi obavještenje o nabavci, odnosno uputi zahtjev za dostavu ponude zainteresirani ponuđači reaguju na isto na način da se informišu o načinu preuzimanja tenderske dokumentacije kako bi podnijeli ponudu u predviđenom roku za dostavljanje ponuda. Prilikom pripreme ponude ponuđači se pridržavaju zathjeva, uputa i uslova iz tenderske dokumentacije. Sve troškove nastale tokom pripreme i dostavljanja ponude snose ponuđači. 3.1 Priprema ponude Ponuđači su obavezni da pripreme ponude u skladu sa kriterijima koji su utvrđeni u tenderskoj dokumentaciji. Kao što je ranije navedeno, sve one ponude koje nisu pripremljene u skladu sa tenderskom dokumentacijom smatraju se kao neprihvatljive i iste se odbacuju. Ponuda se priprema na jednom od službenih jezika u Bosni i Hercegovini. Određeni dijelovi ponude mogu biti pripremljeni i na jednom od stranih jezika koji se najčešće koriste u međunarodnoj trgovini pod uslovom da isti budu prevedeni na jedan od službenih jezika. Prilikom pripreme ponude ponuđači moraju postupiti na način da ponudu otkucaju ili napišu neizbrisivom tintom te da sve ponude čvrsto uvežu i numerišu sve stranice ponude. Što se tiče čvrstog uveza ponude tokom primjene Zakona o javnim nabavkama BiH pojavile su se određene nejasnoće i različita tumačenja šta se smatra pod čvrstim uvezom ponude. Iz tog razloga Agencija za javne nabavke BiH je dala tumačenje i pojašnjenje šta se smatra čvrsto uvezanom ponudom. U navedenom pojašnjenju stoji sljedeće: ‚’Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine se zasniva na nekoliko općih načela navedenih u članu 1. Zakona. Ova odredba, između ostalog, zahtijeva da ugovorni organi poduzmu sve potrebne mjere kako bi se osigurala pravična i aktivna konkurencija među potencijalnim dobavljačima, uz ostvarivanje jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti. Navedena načela zahtijevaju npr. otkrivanje istih informacija privrednim subjektima koji sudjeluju u postupku, primjenu istih uvjeta za sve sudionike u postupku javne nabave, itd. Načela jednakog tretmana i nediskriminacije ugovorni organ treba poštivati tokom cijelog procesa nabavke počinjući sa pripremom tenderske dokumentacije i uspostavom zahtjeva koje trebaju ispuniti dobavljači zainteresirani za javnu nabavku, pa sve do odabira dobavljača i dodjele ugovora. Osim u članu 1. Zakona, načela jednakog tretmana i nediskriminacije se navode i u drugim odredbama Zakona, posebno za određene pojedinačne faze postupka javne nabavke. U skladu sa naprijed navedenim, ugovorni organi su dužni u tenderskoj dokumentaciji precizno utvrditi da ponude, kao i zahtjevi za sudjelovanje u odgovarajućim postupcima, moraju biti čvsto uvezani, a sve stranice ponude numerisane. U cilju poštivanja temeljnih načela jednakog tretmana i nediskriminacije, izuzetno je korisno da ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji utvrdi šta se podrazumijeva pod pojmom čvrsto uvezane ponude, kako bi se formalna ispravnost svih pravovremeno pristiglih ponuda mogla ocijeniti po jednakim, unaprijed utvrđenim mjerilima. Naime, odredbom člana 2. stav (16) Zakona određeno je da ponuda podrazumijeva dokument koji podnosi dobavljač i kojim nudi opskrbu proizvodima, pružanje usluga ili izvođenje radova pod uvjetima koje određuje ugovorni organ. Nadalje, članom 21. stav (10) Zakona određeno je da ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji navodi da se zahtjevi ili ponuda obvezno podnose u pisanom obliku i da ih treba potpisati osoba koju je ovlastio dobavljač. Ugovorni organ takođe zahtijeva da se ponude dostavljaju u jednoj zatvorenoj koverti sa potpisom i pečatom, osim u slučaju ponuda za konsultantske usluge, koje se dostavljaju u dvije koverte u skladu s odredbama podzakonskih akata. Stranice ponude (sa dodacima) treba da 44 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] budu numerisane. Garantni dokumenti, pomenuti u članu 16. ovoga zakona, mogu biti neuvezani i bez numerisanih stranica. Sukladno tome, pored samog dokumenta kojim se nude robe, usluge i radovi, ponuda također podrazumijeva i određene dodatke na ponudu. Pod dodacima se podrazumijevaju svi dokumenti koje zahtijeva ugovorni organ u svrhu dokazivanja kvalificiranosti kandidata, odnosno ponuđača. To su dokumenti koje ugovorni organ može zahtijevati u skladu sa čl. 23. do 26. Zakona. Zakonodavac nije definirao šta znači čvrsto uvezana ponuda. Međutim, u tački 5.6. Modela standardne tenderske dokumentacije („Službeni glasnik BiH’’, broj 56/07) predviđeno je da svi listovi ponude moraju biti čvrsto uvezani, s označenim stranicama. Bitno je istaći da je suština čvrstog uvezivanja ponuda da se pokuša osigurati da se ponuda ne ‚rasipa’, odnosno da se stranice ponude ne mogu izvlačiti i/ili mijenjati. Iz tog razloga, stav Agencije je da se pod čvrstim uvezom podrazumijeva ponuda ukoričena u knjigu ili ponuda osigurana jamstvenikom. Dakle, sukladno naprijed navedenom, čvrsto uvezana ponuda podrazumijeva čvrsto uvezivanje svih ‚papira’ koje dostavlja ponuđač, izuzev garantnih dokumenata, dakle, kako dokumenata kojim se nude robe, usluge i radovi, kao i dodataka na ponudu, u naprijed navedenom smislu. U postupcima koji se odvijaju po fazama (ograničeni i pregovarački postupak) dokazi kvalificiranosti po zahtjevu za sudjelovanje moraju biti čvrsto uvezani na navedeni način. Nadalje, iz odredbe člana 21. stavak (10) Zakona vidljivo je također da ponude trebaju biti pripremljene tako da su im stranice numerisane (uključujući sve dodatke), sa tim da garantni dokumenti mogu biti dostavljeni neuvezani i bez numeriranih stranica. Dakle, numeriranje ponuda podrazumijeva numeriranje svih stranica ponude i svih dodataka (kvalifikacijske dokumentacije).’’ Dakle, u skladu sa naprijed navedenim stavovima i mišljenima Agencije za javne nabavke BiH, ponuda mora biti čvrsto uvezana u jednu cjelinu na način da se onemogući rasipanje ponude, odnosno da se onemogući manipulisanje stranicama ponude. 3.2 Sadržaj ponude Svaka ponuda koja se podnosi na poziv za dostavu ponuda u postupku javne nabavke mora sadržavati sljedeće elemente i to: a) ime i sjedište ponuđača, a za grupu ponuđača podatke o svakom članu grupe ponuđača, kao i jasno određenje člana grupe koji je ovlašteni predstavnik grupe ponuđača za učešće u postupku javne nabavke, za komunikaciju i za zaključivanje ugovora; b) dokaz o garanciji, ako se traži; c) cijenu sa svim elementima koji je čine, kao i potrebnim objašnjenjima, na način kako je dokumentaciji; definirano u tenderskoj d) dokaze o ličnoj, poslovnoj, finansijskoj, tehničkoj i profesionalnoj sposobnosti, osim u fazi dostavljanja ponuda u ograničenom, pregovaračkom postupku sa ili bez objave obavještenja i takmičarskom dijalogu, prema zahtjevima iz tenderske dokumentacije; e) navode da je riječ o alternativnoj ponudi, ako je ona dozvoljena; f) datum ponude; g) potpis podnosioca ponude ili ovlaštenog lica na osnovu punomoći koja u tom slučaju mora biti priložena u originalu BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 45 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ili ovjerenoj kopiji; h) ponuda mora biti ovjerena pečatom podnosioca ponude, ako po zakonu države u kojoj je sjedište podnosioca ponude podnosilac ponude ima pečat ili dokaz da po zakonu države u kojoj je sjedište podnosioca ponude podnosilac ponude nema pečat; i) popis dokumentacije priložene uz ponudu. 3.2 Period važenja ponude Period važenja ponude je vremenski rok koji odredi ugovorni organ u toku kojeg ponuda obavezuje ponuđača, odnosno uslovi koje je ponuđač ponudio nakon otvaranja njegove ponude važe sve do isteka roka koji je određen kao period važenja ponude. Period važenja ponude određuje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji. Period važenja ponude ne može biti kraći od roka navedenog u tenderskoj dokumentaciji sa tim da ugovorni organ ne može odrediti period važenja ponude kraći od 30 dana. Ukoliko ponuđač u ponudi ne navede rok važenja ponude smatra se da ponuda važi za period koji je naveden u tenderskoj dokumentaciji. Ukoliko se za to pojavi potreba, ugovorni organ, može tražiti od ponuđača da u periodu važenja ponude produži perid važenja do određenog roka. Ukoliko ponuđač ne odgovori na pismeni zahtjev u pogledu produženja perioda važenja ponude ili ne pristane produžiti rok važenja ponude ili ne osigura produženje garancije za ozbiljnost ponude, smatra se da je ponuđač odbio zahtjev ugovornog organa te se njegova ponuda ne razmatra u daljnem postupku nabavke. Ponuđači su dužni da, ukoliko je ugovorni organ to zahtijevao u tenderskoj dokumentaciji, uz ponudu dostave i garanciju za ozbiljnost ponude. Garancija za ozbiljnost ponude predstavlja garanciju da ponuđač neće odustati od svoje ponude u roku važenja ponude. Rok važenja garancije za ozbiljnost ponude određuje se obično i koliko je rok važenja ponude. 3.3 Otvaranje ponuda Nakon isteka roka za dostavu ponuda ugovorni organ otvara pristigle ponude koje su zaprimljene blagovremeno, odnosno do roka i sata određenog za dostavu ponuda. Ponude primljene nakon isteka roka određenog za prijem ponuda ne otvaraju se i neotvorene se vraćaju ponuđaču koji je i dostavio ponudu. Ponude se otvaraju na javnom otvaranju ponuda, neposredno nakon isteka roka za prijem ponuda. Ponude koje su dostavili ponuđači otvara komisija za nabavke na datum i sat koji su navedeni u tenderskoj dokumentaciji. Svi ponuđači koji su na vrijeme dostavili ponude ili njihovi ovlašteni predstavnici, kao i sva druga zainteresirana lica imaju pravo prisustvovati postupku otvaranja ponuda. Koverte sa ponudama otvara komisija i tom prilikom saopštava sljedeće: ■■ naziv ponuđača; ■■ ukupnu cijenu navdenu u ponudi; ■■ popust naveden u ponudi. Sve informacije koje se saopštavaju na otvaranju ponuda unose se u zapisnik s otvaranja ponuda, čija je forma i izgled propisan podzakonskim aktom. Zapisnik sa otvaranja ponuda, nakon završetka postupka otvaranja ponuda, potpisuju predsjednik komisije za javne nabavke i prisutni predstavnici ponuđača ili njihovi ovlašteni predstavnici. Kopija zapisnika sa otvaranja ponuda dostavlja se svim ponuđačima koji su učestvovali u postupku nabavke u roku od tri dana od dana otvaranja ponuda. 46 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 3.4 Ocjena ponuda Nakon otvaranja ponuda i sačinjavanja zapisnika s otvaranja ponuda, komisija za nabavke analizira dostavljene ponude i to s aspekta kvalifikovanosti ponuđača, a nakon toga ocjenjuje ponude u skladu sa kriterijima za dostavu ponuda. Postupak provjere kvalifikacija podrazumijeva analizu ponuda s aspekta dostavljenih dokumenata kojima ponuđač dokazuje da ispunjava sve postavljene uslove u smislu lične spososbnosti za učešće u postupku, kao i tehničke i profesionalne te ekonomske sposobnosti za izvršenje ugovora. Ukoliko ponuđač dostavi potpunu dokumentaciju kojom dokazuje da ispunjava naprijed navedene uslove njegova ponuda se ocjenjuje kao kvalifikovana, odnosno ponuđač je kvalifikovan i sposoban za izvršenje ugovora. Ukoliko ponuđač ne dostavi sve zahtijevane dokumente, kojima dokazuje da ispunjava kvalifikacione kriterije, njegova ponuda se ocjenjuje kao nekvalifikovana i ista se odbacuje iz daljneg postupka nabavke. Nakon što ponude prođu fazu kvalifikacije, vrši se ocjena i rangiranje ponuda po uspješnosti u skladu sa unaprijed postavljenim kriterijima za dodjelu ugovora. Ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji određuje kriterije za dodjelu ugovora i u tom smislu ima na raspolaganju dvije mogućnosti. Ugovorni organ se može odlučiti da kao kriterije za dodjelu odredi: ■■ ekonomski najpovoljniju ponuda ili ■■ najnižu cijenu tehnički zadovoljavajuće ponude. Nakon ocjene ponuda, ugovorni organ dužan je sačiniti zapisnik o ocjeni ponuda koji sadrži najmanje sljedeće podatke: ■■ naziv ugovornog organa; ■■ predmet javne nabavke; ■■ naziv ponuđača čije su ponude odbijene i razloge za njihovo odbijanje; ■■ dodjelu bodova po potkriterijima za ocjenu ponuda, ako je kriterij ekonomski najpovoljnija ponuda, prema metodologiji utvrđenoj u tenderskoj dokumentaciji; ■■ rang-listu ocijenjenih ponuda, počev od najuspješnije ka najmanje uspješnoj; ■■ naziv ponuđača čija je ponuda ocijenjena najpovoljnijom; ■■ vrijednost ugovora ili okvirnog sporazuma. Zaključak Nuđenje različitih roba, usluga ili radova je svakodnevna aktivnost privrednih subjekata u obavljanju njihovih redovnih aktivnosti na tržištu. Ponuda se može posmatrati dvojako. Ponuda sa jedne strane predstavlja skup aktivnosti i djelovanja koje poduzimaju oni privredni subjekti koji na tržištu nude određene robe ili usluge. Sa druge strane ponuda se može definisati kao akt kojim ponuđač izražava svoju izjavu volje da po određenim uslovima proda robu ili uslugu kupcu. U svakodnevnim privrednim aktivnostima susrećemo se sa ponudama. Ponudom se smatraju naprimjer katalozi ili leci koje izdaju ponuđači s opisom i cijenama roba koje se nude širem broju kupaca. Takođe se ponudom može smatarati i izlaganje robe na određenom mjestu, s istaknutim cijenama. U postupcima javnih nabavki ponuda predstavlja strogo definisani i propisani akt koji mora sadržavati sve tražene dokumente kojim ponuđači dokazuju sposobnost za učešće u postupku javne nabavke, odnosno dokumente kojima dokazuje da je kvalifikovan i osposobljen za realizaciju budućeg ugovora. Stoga je ova oblast definisana zakonom i podzakonskim aktima i formalno uređena aktivnost prilikom provođenja postupaka javne nabavke. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 47 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ZAKON O INSPEKCIJAMA FEDERACIJE BiH Diana Ružić, dipl. iur SADRŽAJ1 i. Inspekcijski nadzor, historijski osvrt na organizaciju inspekcijske službe u BiH ii. Uticaj inspekcijskog nadzora na poslovni ambijent države iii. Uočene slabosti u funkcionisanju inspekcijske službe do donošenja entitetskih zakona o iv. v. vi. vii. inspekcijama 2005. godine Prednosti funkcionalnog organizovanja inspekcijske službe Ciljevi savremenog inspekcijskog nadzora u svjetlu EU standarda Misija inspekcija u BiH Osvrt na nova zakonska rješenja u Zakonu o inspekcijama FBiH iz 2014. godine o Razlozi donošenja novog zakona o inspekcijama FBiH o Pregled i sadržaj najznačajnijih novina o Finansijska sredstva za provođenje zakona o Kratko pojašnjenje novih zakonskih rješenja Zakona o inspekcijama FBiH iz 2014. godine Ključne riječi i njihovo značenje: 1) „inspekcijski organ“ – federalni organ nadležan za vršenje inspekcijskih poslova; 2) „inspektor“ – državni službenik sa posebnim ovlastima i odgovornostima; 3) „inspekcijski nadzor“ – vrsta upravnog nadzora koja se ostvaruje neposrednim uvidom u zakonitost rada, poslovanja i postupanja pravnih i fizičkih osoba koje obavljaju određenu djelatnost građana u pogledu pridržavanja zakona i drugih propisa, te poduzimanje upravnih i drugih mjera za koje su ovlašteni zakonom, odnosno drugim propisom (u daljnjem tekstu: zakoni i drugi propisi); 4) „inspekcijski poslovi“ – poslovi za koje su ovlašteni inspektori u okviru inspekcijskog nadzora, a to su: a) preventivni - preduzimanje mjera i radnji radi sprečavanja povrede propisa; b) korektivni - donošenje rješenja o otklanjanju nedostataka, zabrani poduzimanja radnji koje su u suprotnosti sa zakonima i drugim propisima i drugih upravnih mjera i radnji za koje je inspektor ovlašten posebnim zakonom ili drugim propisom; c) represivni - podnošenje zahtjeva i prijava nadležnom organu za pokretanje odgovarajućeg postupka, ako povreda propisa predstavlja prekršaj ili kazneno djelo i izricanje novčane kazne putem izdavanja prekršajnog naloga; d) inspekcijski pregled - neposredni pregled poslovnih prostorija i drugih objekata, procesa rada i zaštite na radu, proizvoda, robe i usluga, isprava i druge dokumentacije, kao i drugih radnji sukladno svrsi inspekcijskog nadzora kod pravnih i fizičkih osoba; e) kontrolni inspekcijski nadzor - kontrola u izvršenju i postupanju subjekta nadzora po naloženim upravnim i drugim mjerama u postupku otklanjanja uočenih nepravilnosti; 5) Predmet prekršaja, subjekt nadzora, stručna institucija, lista provjera 1 Inspekcijski nadzor, značajnije novine u Zakonu o inspekcijama Federacije BiH 48 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] a) b) c) d) e) f) „predmet prekršaja“ - predmeti, robe, proizvodi, sredstva rada, pružene usluge ili radnje i druge stvari i materijali kojim je učinjen prekršaj ili krivično djelo ili su nastali u izvršenju ili pokušaju izvršenja prekršaja ili krivičnog djela; „subjekt nadzora“ - pravno lice, pravno lice sa javnim ovlastima, fizičko lice registrirano kod nadležnog organa za obavljanje određene djelatnosti i fizičko lice koje obavlja određenu djelatnost bez rješenja nadležnog organa i građani, nad kojim se vrši inspekcijski nadzor „stručna institucija“ - ovlaštena organizacija za ispitivanja i ocjenjivanje usuglašenosti stanja i proizvoda sa propisima; „lista provjera“ - ček-lista - lista provjera sačinjena na osnovu zakona i drugih propisa, koja čini sastavni dio naloga za vršenje inspekcijskog nadzora, a koja definiše konkretan predmet, pravni temelj, te mjere koje inspektor može poduzeti sukladno zakonu i drugim propisima, u slučaju da prilikom nadzora konstatuje njihovu povredu, kao i druge aktivnosti inspektora u postupku obavljanja inspekcijskog nadzora; „službena kontrola“ - svaki oblik kontrole koju obavlja nadležno tijelo radi verificiranja postupanja subjekta nadzora i usklađivanja poslovanja sukladno zakonima i drugim propisima. „pismeno“ - svaki akt koji izdaje inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora. I. Inspekcijski nadzor, historijski osvrt na organizaciju inspekcijske službe u BiH Inspekcijski nadzor je od izuzetne važnosti za poslovnu zajednicu i razvoj poslovnog okruženja svake zemlje. Inspekcije predstavljaju metodu uz pomoć koje organi uprave osiguravaju poštivanje regulatornih odredbi koje su donešene u cilju zaštite i podrške javnog / privatnog interesa. Inspekcije pružaju garanciju ispunjavanja uslova koji podržavaju sigurnost i dobro stanje društva. Ovo uključuje široke oblasti društva, npr. zaštitu vazduha i kvalitet vode preko inspekcija zaštite životne sredine i okoliša; ili putem građevinska inspekcija, koja kontroliše da li se objekti grade na osnovu izdatih dozvola i da li ispunjavaju strukturalni integritet građevine; kontrola prijavljivanja uposlenih radnika putem inspekcije rada, itd. Suštinska svrha svakog inspekcijskog nadzora je kontrola poštivanja pozitivnih propisa od strane kontrolisanog subjekta i održavanje urednog stanja u kontrolisanoj upravnoj oblasti. Naplatom novčanih kazni, izrečenih putem izdatih prekršajnih naloga ili izvršnih sudskih rješenja koja glase na bezuvjetnu novčanu kaznu, ostvaruje se svrha kažnjavanja subjekta za konkretno počinjeni prekršaj, ali indirektno se vrši i punjenje budžeta. Važno je istaći da ovo zadnje nije primarna funkcija nefiskalnih inspekcija (građevinska, inspekcija rada, tržišna, ekološka, tehnička, vodna, poljoprivredna, veterinarska, itd) već samo nusprodukt. Istorijski gledano, inspekcijski poslovi u Bosni i Hercegovini su bili u sklopu resornih ministarstava i predstavljali oruđe organa u čijoj je nadležnosti bilo sprovođenje zakona iz domena resornog ministarstva. Djelimično kao posljedica ovakve decentralizirane organizacije donešen je ogroman broj zakona i podzakonskih akata koji su regulisali oblast inspekcijskih poslova. Organizacija, ovlaštenja i nadležnosti inspekcijskih poslova u Federaciji BiH, Republici Srpskoj i Brčko Distriktu propisani su određenim zakonima o organizaciji inspekcijske službe i materijalnim zakonima. Kao posljedica velikog broja procesnih i materijalnih zakona, dolazilo je do preklapanja nadležnosti kod određenih vrsta inspekcija, sa jedne strane, a sa druge, do toga da neke oblasti nisu bile dovoljno ili gotovo nikako pokrivene inspekcijskim nadzorom. Sve ovo je bilo posljedica prenormiranosti i loše definisane i razgraničene nadležnosti inspekcija, kako po vrstama tako i po nivoima vlasti u složenoj državi kakva je Bosna i Hercegovina utemeljena na Sporazumu iz Daytona.2 Nadležnost inspekcija u najvećoj mjeri je utvrđena regulatornim odredbama koje su date u zakonima i podzakonskim aktima. Postupak inspekcijskog nadzora se naslanja na zakone o opštim procedurama, kao što su entitetski zakoni o upravnom postupku. II. Uticaj inspekcijskog nadzora na poslovni ambijent države 2 General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina – „Opći okvirni sporazum za mir u BiH“, iz decembra 1995. godine – čiji Aneks 4 predstavlja Ustav Bosne i Hercegovine. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 49 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Mnogo faktora utiče na poslovnu klimu svake države. Da li će strani investitori biti zainteresovani da ulažu sredstva u privredni razvoj Bosne i Hercegovine zavisi od političke stabilnosti, brzine registracije poslovnih subjekata, porezne politike, efikasnosti pravosuđa, a takođe, značajan faktor je i rad kontrolnih organa. Od izuzetne je važnosti kako i na koji način rade inspekcijske službe, dinamika inspekcijskih kontrola; selekcija subjekata nadzora bazirana na „procjeni rizika“, preventivno i edukativno djelovanje inspekcija, indirektan uticaj inspekcija na izmjene propisa putem analize normi kroz njihovu praktičnu primjenu, uloga inspekcija kod suzbijanja negativnih pojava u društvu, smanjenja „sivog tržišta“, itd. III. Uočene slabosti u funkcionisanju inspekcijske službe do donošenja entitetskih zakona o inspekcijama 2005. godine Početkom 2003. godine Svjetska banka (WB) započela je izuzetno kompleksan posao – reformu inspekcijskih organa. Preklapanje nadležnosti određenih inspekcija, kako po vrsti tako i po nivou, uzrokovalo je česte i nepotrebne kontrole kod istog poslovnog subjekta, sa jedne strane, a sa druge strane dešavalo se da neke poslovne aktivnosti uopšte nisu bile pod „lupom kontrolnih organa“. Pored ovih, inspekcijski organi pokazali i niz drugih nedostataka: su ■■ Nedostatak standardizacije u pogledu učestalosti - dinamike inspekcijskih kontrola ■■ Nedovoljna samostalnost inspektora / uticaj od strane pretpostavljenih ■■ Nedostatak individualne odgovornosti ■■ Primarno represivno kažnjavanje ■■ Nizak nivo kvaliteta rada inspektora u obavljanju zahtjevnih radnih zadataka, imajući u vidu da se radi o državnim službenicima, kojima su zakonom data posebna ovlaštenja ■■ Nepostojanje programa edukacije za unapređenje kvaliteta rada inspektora ■■ Nedostatak objektivnih kriterija kod odabira subjekta kontrole ■■ Nepostojanje evidencija / hronologije prethodnih kontrola po subjektima ■■ Izrada plana i programa rada kontrolnih organa na osnovu paušalnih kriterija i sl. Po nekim mišljenjima, sama činjenica da su inspekcijski organi bili u sastavu ministarstava dovodila je također i do 50 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 različitih vrsta zloupotrebe, gdje su određeni poslovni subjekti bili izloženi prekomjernoj inspekciji (iz razloga generisanja prihoda ili političkih razloga). Iz naprijed navedenih razloga, Svjetska banka je pristupila ozbiljnoj analizi stanja i uzroka lošeg rada inspekcija i reformi inspekcijskih organa, gdje se pristupilo izradi novih entitetskih zakona koji su imali u vidu drugačiju organizaciju. Na izradi zakona radile su grupe eksperata u oba bh. entiteta, a rezultat njihovog napornog rada bili su važeći entitetski zakoni o inspekcijama koji su usvojeni krajem 2005. godine. IV. Prednosti funkcionalnog organizovanja inspekcijske službe Prema entitetskim zakonima o inspekcijama iz 2005, inspekcijski poslovi su organizovani na „principu funkcionalnosti“. Inspekcije su, po ovim zakonima, organizovane u samostalni organ uprave,3 tj. upravu za inspekcijske poslove, čime su izmještene iz resornih ministarstava i na taj način dobile na objektivnosti i samostalnosti u radu. Uprave su formirane kao samostalni organi uprave, na čelu sa direktorom, kao rukovodećim državnim službenikom, koji rukovodi, predstavlja i zastupa upravu; organizira i osigurava zakonito i efikasno vršenje inspekcijskog nadzora iz nadležnosti inspekcija koje su u sastavu uprave; donosi propise i druge akte za koje je ovlašten zakonom. Ovakav vid organizovanja inspekcijske službe, kroz praktičnu primjenu ovih zakona u periodu od skoro osam godina, pokazao je značajne prednosti inspekcijske službe kao što su: ■■ omogućava efikasniji i racionalniji inspekcijski nadzor; ■■ znatno je lakše osigurati jedinstvenu primjenu zakona, davati profesionalna objašnjenja i uputstva kada su inspekcije organizirane u okviru jednog organa; ■■ ovaj novi pristup kojim se inspekcijska služba organizira po principu fukcionalnosti i efikasnosti je bolji od prethodnog jer daje mogućnost racionalnijeg raspoređivanja na određenu vrstu poslova i specijalizaciju inspektora; ■■ plansko i racionalno planiranje inspekcijskih kontrola; 3 U Federaciji BiH su formirane Federalna uprava za inspekcijske poslove i kantonalne uprave za inspekcijske poslove izuzev Hercegovačkoneretvanskog i Srednjebosanskog kantona. U Republici Srpskoj je formiran Republički inspektorat, a u Distriktu Brčko - Inspektorat BD. [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ lakše planiranje tzv. „mješovitih“ timskih nadzora (Timske inspekcije onemogućuju ili bar smanjuju mogućnost korupcije – kada jedan poslovni subjekt kontroliše više inspektora smanjuje se mogućnost nuđenja / traženja protuusluge. Pored ovog, timske inspekcije imaju prednost i u tome što manje opterećuju subjekta kontrole, jer umjesto da on više dana provede u kontroli sa svakim inspektorom pojedinačno, jednim inspekcijskim nadzorom, od strane više različitih inspektora, završi se kontrola kod jednog subjekta nadzora); ■■ Bolja iskorištenost materijalno-tehničke opreme i bolje operativne mogućnosti za rad inspektora; ■■ Jednoobrazna primjena zakona primjena zakona i davanje objašnjenja i uputa je lakše, redovnije i jednoobraznije kada su inspekcije organizirane u okviru jednog organa; ■■ Viši stupanj samostalnosti za inspektore u izvršavanju inspekcijskih poslova; ■■ Konsolidacija inspekcijskih aktivnosti unutar jednog organa; vođenje evidencija obavljenih kontrola (kako po subjektima tako i vrstama izrečenih upravnih mjera / prekršajnih kazni) omogućava bolju i kvalitetniju pripremu inspektora za kontrolu – kao i mogućnosti da se odabir subjekta kontrole vrši na bazi „procjene rizika“ - kod planiranja inspekcija kako bi se kontrole preusmjerile na subjekte visokog i srednjeg, a smanjile kod subjekata tzv. malog rizika (subjekta sa malim % utvrđenih prekršaja); ■■ Posebno treba istaći da se do sada nije vodilo računa o edukaciji inspektora, niti se pristupalo stručnom usavršavanju kako bi se kvalitet njihovog rada doveo na zadovoljavajući nivo. Općenito govoreći, inspektori kao službenici sa posebnim ovlaštenjima i obavljanje njihove zahtjevne funkcije su uveliko prepoznati od strane kako poslovne zajednice, tako i organa uprave na svim nivoima vlasti. V. Ciljevi savremenog inspekcijskog nadzora u svjetlu standarda EU Ciljevi inspekcijskog nadzora su prvenstveno rast društvene discipline u primjeni propisa, rast nivoa svijesti subjekata nadzora o potrebi poštivanja propisa, pravila i procedura, tehničkih propisa i standarda, a svakako i razvijanje kulture dijaloga i tolerancije između inspekcijskih organa i privrednih subjekata. VI. Misija inspekcija u BiH Misija inspekcija u BiH je da pomaže subjektima nadzora da poštuju i pravilno primjenjuju propise preduzimanjem preventivnih i korektivnih mjera (diskreciono pravo, značaj stručnosti, odgovornosti), da pomažu u analizi i procjeni rizika i ukazuju subjektima nadzora na nova zakonska rješenja i način njihove buduće praktične primjene. VII. Nova zakonska rješenja u Zakonu o inspekcijama Federacije BiH VII. 1 - Razlozi za donošenje zakona Po stupanju na snagu Zakona o inspekcijama u Federaciji Bosne i Hercegovine 1. januara 2006. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj 69/05), zastupnici Zastupničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine podnijeli su Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine zahtjev za utvrđivanje ustavnosti odredbi zakona o ovlaštenjima federalne inspekcije u odnosu na kantonalne inspekcije. Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine je, odlučujući po inicijativi za ocjenu ustavnosti za pitanja uređena Zakonom koja se odnose na organizaciju, djelokrug, te prava, dužnosti i odgovornosti kantonalnih inspekcija, presudom utvrdio da je sukladno Ustavu nadležan kanton, budući da u konkretnom slučaju kanton, odnosno kantonalna zakonodavna tijela nisu svoje ovlasti prenijeli na federalnu vlast, a za što postoji mogućnost suglasno odredbi članka V. 1.2. (1) u svezi sa člankom V.2.6. b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Iz navedenih razloga trebalo je preispitati i uskladiti odredbe Zakona o inspekcijama u FBiH s Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, odnosno dopuniti i izmijeniti pojedine odredbe u cilju osiguranja efikasnijeg i transparentnijeg rada inspekcija u sastavu Federalne uprave za inspekcijske poslove. Upravo dakle zbog činjenice da je Zakon o inspekcijama u Federaciji BiH, koji je stupio na snagu 1. 1. 2006. godine, već u februaru 2006. godine proglašen djelimično neustavnim, te da je više puta pokušano izvršiti korekciju zakona i usklađivanje sa gore pomenutom presudom, to je bilo više nego urgentno konačno implementirati presudu i donijeti novi zakon. Podršku i učešće u izradi i ovog novog zakona o inspekcijama FBiH dala je WB. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 51 [ PRAVNI SAVJETNIK ] VII. 2 - Pregled i sadržaj najznačajnijih novina U okviru općih odredbi Zakona propisani su predmet zakona i predmet, uloga i značaj inspekcijskog nadzora, te pojmovi korišteni u Zakonu (član 2), u kojem je data, između ostalog, i definicija službene kontrole, a što je novina u odnosu na važeći zakon. Članom 4. utvrđeno je da nadležne federalne inspekcije u FBiH osiguravaju nepristrasnost, kvalitetno provođenje i dosljednost službenih kontrola koje se sprovode radi verifikacije postupanja, sukladno utvrđenim zakonodavstvom EU. U čl. 6-16. uređena su pitanja organiziranja i vršenja inspekcijskog nadzora, te načela vršenja inspekcijskog nadzora. U poglavlju II Zakona regulisana je organizacija Federalne uprave za inspekcijske poslove (čl. 17-24), pitanja djelokruga i unutrašnje organizacije Federalne uprave i poslovi rukovođenja. U poglavlju III Zakona regulisana je Unutarnja organizacija Federalne uprave (čl. 25-31) pitanja organizacione strukture, direktor Federalne uprave, rukovodeći državni službenici, glavni federalni inspektori i federalni inspektori, djelokrug rada, povjeravanje stručnih poslova inspekcije specijaliziranim institucijama, poslovi planiranja i izvješća, normativi za obavljanje inspekcijskog nadzora, vrijeme trajanja inspekcijskog nadzora i evidencija. Kao značajna novina u nacrtu zakonu, u odnosu na važeći, u okviru Federalne uprave uveden je novi inspektorat – Federalni inspektorat za hranu i dva nova sektora – Sektor granične inspekcije i Sektor unutrašnje kontrole. U poglavlju IV Zakona regulisane su odredbe koje se odnose na imenovanje inspektora i glavnih inspektora, uvjeti za obavljanje inspekcijskih poslova iz kojih je izbačen inspektorski ispit. Naime, ovaj uvjet je bio samo „mrtvo slovo na papiru“ s obzirom da podzakonska pravila o postupku i načinu polaganja ovog ispita nikad nisu donijeta od strane Ministarstva pravde FBiH. Značajna pak novina u odnosu na važeći zakon jeste uvođenje obaveze certificiranja inspektora (certifikat - potvrda o uspješnosti u radu). U ovom poglavlju dalje se regulišue i iskaznica i značka, zatim odredbe koje regulišu ocjenjivanje rada inspektora, 52 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 njihovo stručno obrazovanje, ograničenja inspektora u obavljanju drugih poslova, posebni dodaci na plaću, obveza čuvanja službene i druge tajne, kao i odredbe o suspenziji i razrješenju i postupku utvrđivanja disciplinske odgovornosti inspektora i glavnih inspektora. Poglavlje V Zakona reguliše nadležnost inspekcija, nadležnost federalne inspekcije za vršenja inspekcijskog nadzora kad federalnim materijalnim propisom nije precizirano koja inspekcija vrši nadzor (federalna / ili kantonalna), vršenje inspekcijskog nadzora po ovlasti direktora, zatim u slučaju neposredne opasnosti, zabrana vršenja inspekcijskog nadzora iz nadležnosti druge inspekcije, dopuštenosti vršenja inspekcijskog nadzora iz nadležnosti druge inspekcije, premještaj inspektora glede sjedišta obavljanja poslova ili radnog mjesta, te rješavanje sukoba nadležnosti između inspekcija. U poglavlju VI zakona naglašeno je preventivno djelovanje inspektora, te precizirane radnje i postupci koje je dužan provesti inspektor u poduzimanju preventivnih mjera, a što se osobito odnosi na inspektore rada sukladno Konvenciji o inspekciji rada u industriji i trgovini, kaja je usvojena 11. 7. 1947. godine. Poglavljem VII zakona regulisan je postupak - tok provođenja inspekcijskog nadzora - i istim su grupisana pitanja u zasebne cjeline, što je također novina u odnosu na dosadašnja zakonska rješenja, a koja se odnose na: Prava i obveze i odgovornosti inspektora; - prava i obveze subjekta nadzora; 2. Postupak inspekcijskog nadzora (pokretanje, nalog za vršenje inspekcijskog nadzora i njegovo predočavanje subjektu prigodom vršenja nadzora, lista provjera – ček-lista, obvezna procjena rizika kod planiranja i odabira subjekta nadzora, dužnost omogućavanja rada inspektora, uzimanje uzoraka, sudjelovanje subjekta nadzora u obavljanju nadzora, inspekcijski zapisnik i dokazna snaga zapisnika, postupak kontrole u prekograničnom prometu, 3. Upravne i druge mjere koje inspektor može naložiti subjektu nadzora nakon utvrđenog činjeničnog stanja po obavljenom inspekcijskom nadzoru; pravni lijekovi; 4. Izvršenje upravnih mjera. Zbog izuzetnih problema koji su se javljali u praksi kod primjene normi važećeg zakona, a koje se odnose na dostavu pismena od strane inspektora subjektu nadzora, zakonom je utvrđena značajna izmjena ove odredbe, a u cilju ekonomičnosti postupka i onemogućavanja zloupotrebe glede dostave od strane subjekta nadzora. Vodeći se [ PRAVNI SAVJETNIK ] isključivo prirodom inspekcijskog postupka koji je u poređenju sa općim upravnim postupkom po svojoj prirodi hitan, odredbe glede dostave pismena su radikalno odmakle od supsidijarne primjene ZUP-a i u potpunosti prihvatile zakonsko rješenea o dostavi shodno Zakonu o prekršajima u Federaciji BiH. Poglavljem VIII regulisan je odnos između Federalne uprave i inspekcija na razini kantonalne vlasti u Federaciji BiH, reguliran je odnos između Federalne uprave i inspekcija na razini kantonalne vlasti u Federaciji BiH; način obaveze dostavljanja podataka Federalnoj upravi od strane kompetentnih organa na nivou BiH, postupak u slučaju neizvršavanja federalnih propisa, pružanje pravne pomoći, saradnja između nadležnih inspekcijskih organa na svim razinama u Federaciji i sa drugim organima na razini BiH. Najznačajnija novina je reguliranje saradnje sa nadležnim organima u sistemu službenih kontrola. Poglavlje IX. zakona, Kaznene odredbe, regulira prekršaje i prekršajne kazne. U prijelaznim i završnim odredbama, sadržanim u poglavlju X Zakona, regulira se organizacija inspekcija u drugim organima uprave, rokovi za donošenje podzakonskih propisa i općih akata od strane direktora Federalne uprave, odnosno rukovoditelja organa nadležnog za vršenje inspekcijskih poslova i Vlade Federacije BiH, te pitanja primjene dosadašnjih propisa, započetih inspekcijskih postupaka do stupanja na snagu ovoga zakona, neizvršenih rješenja federalnih inspektora koja su postala izvršna prije dana stupanja na snagu ovoga zakona, te naznačeni federalni zakoni koji prestaju da važe, kao i oni zakoni koji na dan stupanja na snagu ovoga zakona prestaju da važe u dijelu koji regulira jedinstveni postupak i procesne radnje inspekcijskog nadzora. izmjeni. Zakon iz 2014. godine nosi naziv Zakon o inspekcijama Federacije BiH, za razliku od zakona iz 2005. godine čiji je naziv bio „Zakon o inspekcijama u Federaciji BiH“ Zakon o inspekcijama u Federaciji BiH imao je pretenziju da važi za sve inspekcije na svim razinama vlasti u Federaciji BiH. Ovaj iz 2014. je isključivo zakon koji reguliše federalne inspekcije u okviru Federalne uprave za inspekcijske poslove. Ovdje se i vidi ta suštinska promjena zakona i njegovo usklađivanje sa presudom Ustavnog suda FBiH. S obzirom na ustavnu nadležnost kantona i činjenicu da kantonalna zakonodavna tijela nisu svoja ovlaštenja u oblasti inspekcijskog nadzora prenijeli na federalnu vlast, za što postoji mogućnost u Ustave FBiH, ovim se zakonom dakle reguliše federalna inspekcija i isti se odnosi na nju. Imajući u vidu obavezu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa „acquiscommunautaire”,4 pravnim okvirom EU, u Zakon o inspekcijama Federacije BiH uveden je institut „službene kontrole“ i pobliže utvrđena obveza Federalne uprave za inspekcijske poslove glede obaveza kvalitetnog i dosljednog osiguranja provedbe ovih kontrola i nalaganje odgovarajućih mjera i sankcioniranje u slučajevima utvrđivanja nepravilnosti u radu službenih lica kod obavljanja postupka službene kontrole, kao i subjekta kod kojeg je službena kontrola izvršena. Članom 2. Zakona date su definicije pojmova korištenih u zakonu, a sama definicija pojma „službenih kontrola“ direktno je preuzeta iz zakonodavstva EU. Član 4. je novina u odnosu na važeći zakon kojim se utvrđuje obaveza nadležnih federalnih inspekcija u Federaciji BiH da osiguravaju nepristrasnost, kvalitetno provođenje i dosljednost službenih kontrola koje se sprovode radi verifikacije postupanja, u skladu s odredbama propisa utvrđenih direktivama EU. Članom 7. Zakona uvažen je komentar VII. 3 - Finansijska sredstva za provođenje izložen na diskusiji Zastupničkog doma Parlamenta FBiH kojim je naglašeno ovog zakona Za provedbu ovoga zakona potrebito je osigurati sredstva iz Proračuna Federacije BiH prema Programu i planu rada Federalne uprave za inspekcijske poslove. VII. 4. - Osvrt na značajnije novine u Zakonu o inspekcijama FBiH iz 2014. Novina je u samom nazivu Zakona. Laički gledano, reklo bi se da se radi o izmjeni kozmetičke prirode. Za pravno obrazovane osobe jasno je da se, naime, radi o radikalnoj da inspektori imaju i moraju snositi i odgovornost, dakle nisu samo državni službenici koji imaju posebna ovlaštenja, te je u tom smislu u zakonu utvrđeno „da su 4 Pravna stečevina Europske unije (francuski acquiscommunautaire) naziv koji se odnosi na cjelokupno dosada akumulirano pravo EU, odnosno na skup pravnih normi i odluka koje obvezuju sve zemlje članice unutar Europske unije. Svaka država koja želi pristupiti u članstvo EU mora prihvatiti osnivačke ugovore i druge sadržaje izvedene iz ugovora i uskladiti svoje zakonodavstvo sa pravnom stečevinom EU. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 53 [ PRAVNI SAVJETNIK ] lica koja vrše inspekcijski nadzor inspektori/ ice, kao državni službenici sa posebnim ovlaštenjima i odgovornostima“. Od svih državnih službenika se traži odgovornost, a kad su u pitanju službenici sa posebnim ovlaštenjima, kojima zakon utvrđuje i veća primanja za 30 % u odnosu na ostale državne službenike, sa tim u vezi i odgovornost ovih službenika mora biti povećana. Član 18. definira nadležnost Federalne uprave na način da vrši nadzor nad primjenom federalnih i propisa BiH kojima je utvrđeno da inspekcijski nadzor provode entitetski inspekcijski organi. Zakonodavac je kod izrade zakona vodio računa da djelatnost federalnih inspekcija i njihovu nadležnost precizira u skladu sa ustavnim principima i odlukom Ustavnog suda Federacije BiH, na način da ne dira u prava, obaveze i odgovornost kantonalnih inspekcija. Stoga je izvršeno preformulisanje postojećih članova, na način koji slijedi: Član 18 stav 1. alineja 8) glasi: „Prati rad i vrši stručni nadzor i kontrolu rada kantonalnih inspektora i organa za vršenje inspekcijskih poslova iz nadležnosti utvrđenih federalnim i propisima BiH (donesenih od nadležnih organa Bosne i Hercegovine) kojim je utvrđeno da inspekcijski nadzor provode entitetski inspekcijski organi; član 18. stav 1. alineja 9) glasi: „Daje mišljenje na godišnji program i plan rada kantonalnih inspekcijskih organa u provedbi federalnih i propisa BiH (donesenih od nadležnih organa Bosne i Hercegovine) kojim je utvrđeno da inspekcijski nadzor provode entitetski inspekcijski organi i prati izvješća kantonalnih inspekcijskih organa o izvršenju tih programa i planova rada; član 18. stav 1. alineja 10) glasi: „Donosi Poseban program inspekcijskih aktivnosti za područje Federacije BiH, za provedbu federalnih i propisa BiH (donesenih od nadležnih organa Bosne i Hercegovine) kojim je utvrđeno da inspekcijski nadzor provode entitetski inspekcijski organi, u čijoj provedbi mogu učestvovati i kantonalni inspekcijski organi; Članom 23. Zakona utvrđena je nova struktura Federalne uprave u odnosu na važeći zakon, gdje Federalnu upravu čini 11 glavnih federalnih inspektora - pored dosadašnjih 10. U sastav Federalne uprave ulazi i novi Inspektorat za hranu, na čelu kojeg je glavni federalni inspektor za hranu. Uvođenje ovog inspektorata u sastav 54 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Federalne uprave - Inspektorata za hranu nameću međunarodni standardi / direktive EU, s imperativom stroge kontrole hrane i postupaka proizvodnje hrane. Svrha uvođenja Sektora za unutarnju kontrolu jeste pojačana kontrola rada i izvršavanja zakonom utvrđenih obaveza od strane inspektora, što predstavlja značajnu novinu u odnosu na važeći zakon. Uvođenje ovog sektora predstavlja novo, kvalitativno rješenje pomoću kojeg se mogu realizirati visoki standardi koje zakonodavstvo EU postavlja glede odgovornosti državnih službenika sa posebnim ovlaštenjima inspektora za njihov rad i same kontrole „kontrolora“ onih, dakle, koji kontrolišu rad drugih subjekata. Imajući u vidu delikatnost prirode poslova unutarnje kontrole rada inspektora, za ovaj sektor se nameću uslovi koji će omogućiti visok stupanj samostalnosti, ali istovremeno se za izvršioce ovog sektora postavljaju strožiji kriteriji koji zahtijevaju zavidno iskustvo u radu inspekcijskih poslova koji će biti kadrovski i stručno osposobljeni da vrše najsloženije poslove kao što je kontrola rada federalnih inspektora. Sektor granične inspekcije uvodi se iz razloga što su u toku dosadašnjeg funkcioniranja na granici inspekcije djelovale kao tri zasebna organa, a ne kao uposlenici jednog organa uprave. Zbog obima posla u obavljanju nadzora unutar Federacije BiH, malo prostora je ostajalo za kvalitetan nadzor nad radom inspektora na granici. Formiranjem Sektora granične inspekcije omogućit će se ekonomičnije i racionalnije obavljanje poslova nadzora na granici, smanjiti troškovi rada Federalne uprave (materijalni troškovi, troškovi zakupnine poslovnih prostora i sl.). Racionalnijom organizacijom rada inspektora na granici, formiranjem graničnog sektora zadovoljit će se imperativ smanjenja opterećenja poslovnog sektora, na način da će umjesto uzimanja uzoraka jednog istog proizvoda na analizu od strane tri inspekcije, na istom proizvodu, obavljanjem sveobuhvatne analize uzetog uzorka glede i kakvoće i zdravstvene ispravnosti i sustava proizvoda, zadovoljiti zahtjev analize iz nadležnosti sve tri inspekcije, a što će značajno smanjiti opterećenje privrednim subjektima prilikom uvoza / izvoza. Članom 28. (Planiranje i izvješća o inspekcijskom nadzoru) tačkom 4. uvedena je novina glede traženja mišljenja pri izradi godišnjih programa i planova za narednu godinu, gdje Federalna uprava traži mišljenja ne samo ministarstava iz odgovarajućih upravnih oblasti nego i kompetentnih nadležnih organa na nivou BiH. Regulirana [ PRAVNI SAVJETNIK ] obaveza „procjene rizika“, koja se sporadično primjenjivala u dosadašnjoj praksi, postaje imperativ i kod izrade programa i plana inspekcijskih nadzora, a sa tim u vezi i odabira subjekata koji će biti predmetom kontrole, gdje je prioritet u kontrolama obvezan nad subjektima koji obavljaju djelatnost sa povećanim stupnjem rizika za život, zdravlje i imovinu građana, i onih čija je hronologija prethodnih kažnjavanja opterećena većim brojem utvrđenih federalnih prekršaja. Članom 33. utvrđeni su uvjeti za obavljanje inspekcijskih poslova, kod kojih je značajna novina to da je izbačen uvjet polaganja inspekcijskog ispita. Značajna novina u zakonu je uvođenje certificiranja inspektora – četverogodišnja potvrda o uspješnosti u radu – što podrazumijeva ocjenjivanje kvaliteta rada inspektora temeljem primjene utvrđenih standarda za državne službenike, koja potvrda se izdaje za period četiri godine, a odnosi se na kvalitet rada i uspješnost u radu. Certifikat se izdaje glavnom federalnom inspektoru i inspektoru ako su proveli na radu najmanje godinu na poslovima u Upravi, a detaljni uvjeti o načinu dobijanja i gubljenja certifikata, izradi i načinu utvrđivanja standarda za dobijanje certifikata, regulirat će se posebnim propisom koji predlaže direktor Federalne uprave, uz suglasnost federalnog ministra pravde, a donosi ga Vlada Federacije BiH. Sukladno strogim zahtjevima EU glede edukacije državnih službenika - inspektora, članom 36. utvrđena je obaveza inspektora da se neprestano stručno obrazuje i usavršava za vršenje poslova inspekcijskog nadzora iz propisa koji se odnose na oblast inspekcijskog, upravnog i prekršajnog postupka. druge djelatnosti i poslove za sebe ili drugog poslodavca, niti učestvovati u radu stručnih komisija i tijela organa uprave koji daju dozvole, mišljenja ili druge akte za izdavanje dozvola za obavljanje djelatnosti koja podliježu tom inspekcijskom nadzoru, niti može izrađivati projekte, elaborate, studije i analize po narudžbi poslovnog subjekta, uz naknadu. Članovima 42-46. detaljnije su precizirane odredbe kojima se regulira suspenzija inspektora, precizirane teže i lakše povrede službenih dužnosti, disciplinske mjere za teže i lakše povrede službene dužnosti, te obveze inspektora u slučaju suspenzije. Kod definisanja nadležnosti federalne inspekcije, izbjegnuto je taksativno nabrajanje nadležnosti prema upravnim oblastima, a sve iz razloga izbjegavanja mogućnosti slučajnog izostavljanja neke važne nadležnosti prilikom nabrajanja, imajući u vidu da se nadležnost definiše materijalnim propisima, a i činjenicu da se svakodnevno donose novi propisi i usklađuju sa direktivama EU. Ovakvim legislativnim rješenjem je izbjegnuta obaveza konstantnih izmjena i dopuna Zakona o inspekcijama glede promjena u nadležnostima inspekcija, koja izmjena norme u novom zakonu je rezultat iskustva („lessons learned“) naučenih lekcija u primjeni prethodnog. Ovlaštenje za vršenje nadzora reguliše član 49. „Direktor Federalne uprave rješenjem može ovlastiti više federalnih i kantonalnih inspektora da vrše inspekcijski nadzor u određenoj oblasti u izvršenju federalnih i propisa BiH (donesenih od nadležnih organa Bosne i Hercegovine) kojim je utvrđeno da inspekcijski nadzor provode entitetski inspekcijski organi, na području FBiH, u cilju poboljšanja stanja u toj oblasti, po zahtjevu premijera i Vlade FBiH, uz saglasnost rukovodioca kantonalnog organa za inspekcijske poslove ili premijera vlade kantona.“ Članom 38. zakonodavac uvodi obavezu glavnom inspektoru, u zadnjoj godini pred mirovinu, da, po ovlaštenju direktora Federalne uprave, odnosno rukovoditelja organa nadležnog za vršenje inspekcijskih poslova, obavlja poslove savjetnika - mentora s obavezom prenošenja iskustava i znanja inspektorima iz svoje upravne oblasti, dok za obavljanje redovnih inspekcijskih poslova glavnog inspektora, direktor Federalne uprave postavlja rješenjem glavnog inspektora sukladno Zakonu o državnoj službi u FBiH. Novina u zakonu jeste i odredba člana 51. o vršenje inspekcijskog nadzora kada nije određena nadležnost 1) Kada federalnim propisom nije određeno koji će organ vršiti inspekcijski nadzor, za te poslove nadležna je federalna inspekcija iz odgovarajuće upravne oblasti. (Do sada je u ovom slučaju bila nadležna kantonalna inspekcija.) Značajna novina je urađena i u članu 39. glede ograničenja inspektora u obavljanju drugih poslova na način da inspektor ne može obavljati privredne, trgovačke ili nadležnih organa Bosne i Hercegovine) utvrđeno da inspekcijski nadzor obavljaju entitetske inspekcije, nadzor će obavljati federalna inspekcija, a 2) Kada je bh. propisom (donesenim od BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 55 [ PRAVNI SAVJETNIK ] po ovlaštenju direktora Federalne uprave i nadležni kantonalni inspektor te upravne oblasti, uz suglasnost rukovodioca kantonalnog organa za inspekcijske poslove ili premijera vlade kantona. 3) U slučaju iz stava (1) i (2) ovog člana, kada nije eksplicitno određena nadležna inspekcija, direktor Federalne uprave rješenjem utvrđuje nadležnu inspekciju. Zakonom su detaljnije precizirane ovlasti inspektora, te prava i obaveze subjekta nadzora. Zakon pojačava obavezu sudjelovanja subjekta nadzora u postupku provođenja inspekcijskog nadzora, njegovu aktivnu ulogu, ali i obvezu neometanja inspektora da obavi započeti nadzor. U svim pitanjima koja nisu propisana ovim ili drugim zakonom primjenjuje se zakon o upravnom postupku. Zakonom je precizno definisan tok postupka inspekcijskog nadzora. Članom 90. Zakona regulisan je nalog za vršenje inspekcijskog nadzora. (1) Inspekcijski nadzor inspektor vrši na temelju naloga za inspekcijski nadzor. (2) Nalog inspektoru izdaje glavni inspektor. (3) Nalog se izdaje u pisanom obliku i sadrži: 1) naziv inspekcijskog organa, broj naloga i datum izdavanja; 2) ime i prezime glavnog inspektora koji izdaje nalog i naziv inspektorata; 3) naziv subjekta i objekta nad kojim se vrši nadzor; 4) predmet inspekcijskog nadzora; 5) lista provjera – ček-lista; 6) ime i prezime inspektora koji će izvršiti inspekcijski nadzor; 7) naziv službenog vozila i registracijske oznake; 8) datum početka vršenja inspekcijskog nadzora; 9) potpis izdavatelja naloga i otisak pečata; 10)pouku subjektu nadzora da ometanje inspektora u radu predstavlja prekršaj. Prilikom inspekcijskog nadzora inspektor predočava nalog za vršenje inspekcijskog nadzora subjektu kojeg kontroliše. Na temelju lista provjera („ček-lista”) utvrđuje se obim i složenost inspekcijskog nadzora. Složenost inspekcijskog nadzora utvrdit će se procjenom rizika postupanja subjekta nadzora. Direktor inspekcijskog organa uprave će donijeti pravilnik o kriterijima za utvrđivanje obima i složenosti inspekcijskog nadzora. 56 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Značajna je novina kod definisanja obaveze sudjelovanja subjekta nadzora u obavljanju inspekcijskog nadzora je regulirana članom 103. Naime, subjekt nadzora dužan je omogućiti inspektoru neometano obavljanje inspekcijskog nadzora i sudjelovati u utvrđivanju činjenica u predmetu, lično ili putem ovlaštenog lica. S obzirom da je izuzetno često ova norma bila više nego izigravana od strane subjekta nadzora, zakonodavac je dao mogućnosti inspektoru da, ukoliko odgovorno lice nije prisutno, inspekcijski nadzor može obaviti sa bilo kojim uposlenikom koji je u radnom odnosu kod subjekta nadzora i isti se zatekne u momentu nadzora, koji će svojim potpisom na zapisnik, po okončanju nadzora, potvrditi uredan prijem zapisnika. Lice sa kojim je obavljen nadzor će dostaviti bez odlaganja zapisnik odgovornom licu u subjektu nadzora koji se ima pravo očitovati na isti u roku od tri dana. Ova norma je također ugrađena zbog česte zlouporabe važećih normi i manipuliranja od strane subjekata nadzora glede dokazivanja uredne dostave, najčešće zapisnika po okončanom inspekcijskom nadzoru. Proširena „lepeza“ upravnih mjera koje inspektor može naložiti po okončanju inspekcijskog nadzora i utvrđivanju činjeničnog stanja. Zakonom je inspektoru dato na raspolaganju 14 različitih upravnih mjera kojima može sankcionirati subjekta za konkretnu povredu propisa koju kod subjekta nadzora kojeg kontroliše utvrdi putem inspekcijskog nadzora. Od težine povrede i njenih posljedica koju mogu proizvesti zavisit će i vrsta mjere koju će inspektor naložiti. Novina je utvrđena i članom 122. koji reguliše upravnu mjeru zabrane rada kod subjekta nadzora sa više utvrđenih prekršaja. Naime, ukoliko inspektor prilikom inspekcijskog nadzora utvrdi kod istog subjekta nadzora postojanje više od dva prekršaja, inspektor će izreći upravnu mjeru privremene zabrane rada u trajanju od sedam dana, u ponovljenom slučaju u trajanju od 30 dana, a u svakom narednom ponovljenom slučaju, izriče se zabrana rada u trajanju od 60 dana. Pod ponovljenim slučajem smatra se počinjenje dva ili više prekršaja u periodu od dvije godine nakon što je rješenje o zabrani rada iz stavka (1) ovog članka postalo konačno. Dalje, izuzetno značajna novina u zakonu je utvrđena u pogledu dostave pismena u inspekcijskom nadzoru. Zakonodavac je, umjesto subsidijarne primjene odredaba ZUP-a kod dostave pismena, slijedio zakonska rješenja glede dostave shodno [ PRAVNI SAVJETNIK ] Zakonu o prekršajima u FBiH imajući u vidu „hitnost“ inspekcijskog postupka. Dostava pismena, shodno članu 133. u inspekcijskom nadzoru, može se izvršiti na dva načina - ličnim uručenjem i uručenjem putem pošte. Kod dostave ličnim uručenjema, dostava se shodno članu 134. može izvršiti neposredno subjektu nadzora od strane inspektora kada se potvrda o prijemu pismena (zapisnika o inspekcijskom nadzoru, rješenja, zaključka inspektora ili prekršajnog naloga) stavlja na primjerku pismena koji ostaje inspektoru u spisu ili uručenje shodno zakonskom rješenju kako je to utvrđeno članom 103. stav (2) zakona. Kada se dostava pismena vrši putem pošte, smatrat će se da je dostavljanje izvršeno, shodno članu 135. Zakona, po isteku pet radnih dana po upućivanju pismena preporučeno na adresu sjedišta pravnog lica iz sudskog registra ili adresu registra prebivališta ili boravišta za fizičko lice. Postupak izvršenja upravnih mjera reguliraju čl. 140-157. i iste odredbe nisu pretrpile značajnije izmjene o odnosu na postojeća zakonska rješenja. Poglavlje VIII zakona regulira odnos između Federalne uprave i inspekcija na razini kantonalne vlasti u Federaciji BiH (čl. 158-164). Dalje, značajna novina je utvrđena članom 159. zakona, a koji se odnosi na obavezu dostavljanja podataka Federalnoj upravi. Istim je utvrđeno da u obavljanju poslova nadzora koji proizlaze iz federalnih propisa i propisa BiH za čije su obavljanje, pored Federalne uprave, nadležni i drugi kompetentni organi na nivou BiH, Federalna uprava ima pravo tražiti od tih organa spise, dokumentaciju i izvješća o obavljanju poslova predviđenih u tim propisima, a ti organi dužni su dostaviti tražene podatke u rokovima koje odredi taj organ. Članom 164. Zakona utvrđena je značajna norma koja je novina u odnosu na važeći zakon, a ista se donosi na saradnju sa nadležnim organima u sistemu službenih kontrola. Između federalnih inspekcija i drugih nadležnih organa, koji učestvuju u sustavu službenih kontrola ima se ostvariti efikasna i uspješna suradnja u oblasti zaštite zdravlja, životne sredine, kao i u drugim oblastima. Izvještaj o obavljenoj službenoj kontroli se ima dostaviti glavnom federalnom inspektoru određene upravne oblasti, u roku od 15 dana po izvršenoj službenoj kontroli. Glavni federalni inspektor iz određene upravne oblasti može provesti inspekcijski postupak i naložiti odgovarajuće mjere, ako utvrdi nepravilnosti u radu prilikom vršenja službenih kontrola, odnosno nepravilnosti kod subjekta kod kojeg je vršena službena kontrola. Kaznene odredbe regulirane su u poglavlju IX Prijedloga zakona u čl. 165-167. kojima je pooštrena kaznena politika na način da su povećane početne vrijednosti za novčane kazne za utvrđene prekršaje. Prijelazne i završne odredbe regulirane su u poglavlju X zakona čl. 168-180. Članom 178. stavak (2) utvrđen je prestanak važenja Zakona o tržnoj inspekciji FBiH stupanjem na snagu ovog zakona, kao i stavkom (3) istog članka prestanak svih federalnih zakona u dijelu koji regulira jedinstveni postupak i procesne radnje inspekcijskog nadzora. Zbog važnosti, predmetni zakon će svakako biti predmetom detaljnije analize u narednom periodu. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 57 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Vladislava Tadić, dipl. iur e-mail: [email protected] LEGISLATIVA ZAŠTITE NA RADU U REPUBLICI SRPSKOJ POSEBAN OSVRT NA PROCJENU RIZIKA NA RADNOM MJESTU SAŽETAK U članku se obrađuje uređenje zaštite na radu u RS kroz novi Zakon o zaštiti na radu, implementacija osnovne Direktive Savjeta Evrope 89/391, primjena Pravilnika o procjeni rizika na radnom mjesti i u radnoj sredini. Ključne riječi: Direktiva EU, predstavnik radnika, zaštita i zdravlje na radu, preventivne mjere, radno mjesto, rizik, akt o procjeni rizika, procjena rizika. UVOD Zaštita na radu u Republici Srpskoj je uređena novim zakonom od 12. januara 2008. godine, od kada je zakon stupio na snagu i isti je objavljen u („Službenom glasniku Republike Srpske“, br. 1/08 i 13/10). U novi zakon je implementirana Direktiva Savjeta Evrope 89/391 kojom su propisana opšta načela u oblasti zaštite i zdravlja na radu, prije svega o primjeni opštih načela koja se odnose na mjere za osiguranje zaštite i zdravlja na radu, uklanjanje rizika i drugih opasnosti, štetnosti, učešće radnika i njihovih predstavnika, njihovo osposobljavanje za bezbjedan i siguran rad. Oblast zaštite i zdravlja na radu je područje koje obuhvata prava i obaveze kako poslodavaca tako i radnika. Pored zakona, koji reguliše ovu materiju, tu je niz podzakonskih akata - pravilnika koji regulišu pojedinu oblast. Značajno je naglasiti da su i u pravilnicima implementirane direktive koje se odnose na oblast koju pravilnik obrađuje. Novi Zakon o zaštiti na radu je u potpunosti prilagođen novim društveno- ekonomskim odnosima koje karakteriše pretežito privatna svojina, tako da je potpuno novi odnos poslodavac - radnik. Pojašnjenje pojedinih izraza: Predstavnik radnika je lice izabrano da predstavlja radnike u oblasti zaštite i zdravlja na radu kod poslodavca. Preventivne mjere su sve mjere koje se preduzimaju ili čije se preduzimanje planira na svim nivoima rada kod poslodavca radi sprečavanja povređivanja ili oštećenja zdravlja radnika. Rizik je vjerovatnoća nastanka povrede, oboljenja ili oštećenja zdravlja radnika usljed opasnosti. Akt o procjeni rizika je akt koji sadrži opis procesa rada sa procjenom rizika od povreda ili oštećenja zdravlja na radnom mjestu u radnoj sredini i mjere za otklanjanje ili smanjenje rizika radi poboljšanja zaštite i zdravlja na radu. 58 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Procjena rizika je sistematsko evidentiranje i procjenjivanje svih faktora u procesu rada koji mogu uzrokovati nastanak povrede na radu, oboljenja ili oštećenja zdravlja i utvđivanje mogućnosti, odnosno načina sprečavanja, otklanjanja ili smanjenja rizika. PRAVO NA ZAŠTITU I ZDRAVLJE NA RADU Pravo na zaštitu i zdravlje na radu ima svaki zaposleni kod poslodavca, kao i lice koje se nađe u prostorijama poslodavca. U smislu novog zakona o zaštiti na radu, zaštita i zdravlje na radu obuhvata skup organizacionih mjera i aktivnosti usmjerenih ka stvaranju uslova koji obezbeđuju: ■■ bezbjednost na radu, ■■ sprečavanje i otklanjanje opasnosti i štetnosti koje mogu prouzrokovati povrede na radu, profesionalne bolesti i bolest u vezi sa radom. Propisuje se posebna zaštita radi očuvanja nesmetanog psihofizičkog razvoja maloljetnih radnika, zaštita žena od rizika koji bi mogli ugroziti ostvarivanje materinstva, zaštita invalida i profesionalno oboljelih lica, te očuvanje radne sposobnosti starijih radnika primjerene njihovoj životnoj dobi. OPŠTE DUŽNOSTI POSLODAVCA Poslodavac novim zakonom o zaštiti na radu ima opšte i posebne dužnosti u oblasti zaštite i zdravlja radnika. Poslodavac je dužan radniku da obezbijedi radno mjesto gdje su sprovedene mjere zaštite i zdravlja na radu. Osim toga obaveza poslodavca je da obezbijedi radni proces prilogođen tjelesnim i psihičkim mogućnostima radnika, da radna sredina, sredstva za rad i sredstva i oprema za ličnu zaštitu na radu budu uređeni tako da ne ugrožavaju zaštitu i zdravlje radnika i druga lica. Poslodavac ima obavezu da: ■■ pisanim aktom odredi radnika za obavljanje poslova za zaštitu i zdravlje na radu, obaviještava radnike i njihovog predstavnika o uvođenju novih tehnologija i sredstava za rad, kao i opasnostima od povreda i ošećenja zdravlja, odnosno da u takvim situacijama donese odgovarajuća uputstva za bezbjedan rad, ■■ dužnost poslodavca je da osposobljava radnike za bezbjedan i zdrav rad, obezbijedi da radnici koriste sredstva i opremu za ličnu zaštitu na radu, obezbijedi održavanje sredstava za rad i sredstava i opreme za ličnu zaštiu na radu u ispravnom stanju, ■■ angažuje ovlaštenu organizaciju sa licencom radi sprovođenja preventivnih i periodičnih pregleda i ispitivanja opreme, kao i preventivnih i periodičnih ispitivanja uslova radne sredine, ■■ obezbijedi na osnovu Akta o procjeni rizika i ocjene službe medicine rada propisane ljekarske preglede zaposlenih u skladu sa zakonom, ■■ obezbijedi pružanje prve pomoći i da osbosobi određen broj radnika na određeni broj zaposlenih za pružanje prve pomoći, spasavanja i evakuacije u slučaju opasnosti, ■■ zaustavi svaku vrstu rada koja predstavlja neposrednu opasnost za život ili zdravlje radnika. POSEBNE DUŽNOSTI POSLODAVCA Posebna dužnost poslodavca se sastoji u tome da najmanje osam dana prije početka rada obavijesti nadležnu inspekciju rada o: ■■ početku svog rada, ■■ o početku rada izdvojene poslovne jedinice ako se radi o odvojenoj jedinici, ■■ o svakoj promjeni tehnološkog postupka, ukoliko se tim promjenama mjenjaju uslovi rada, BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 59 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ ukoliko poslodavac izvodi radove na izgradnji ili rekonstrukciji građevinskog objekta ili vrši promjenu tehnološkog procesa duže od sedam dana dužan je da izradi propisani elaborat o uređenju gradilišta, koji uz izvještaj o početku rada dostavlja nadležnoj inpekciji rada. PREVENTIVNE MJERE Organizovanjem radnog pocesa poslodavac je dužan da obezbijedi preventivne mjere radi zaštite života i zdravlja radnika, kao i da za njihovu primjenu obezbijedi potrebna finansijska sredstva. Ove mjere poslodavac je obavezan obezbijediti prije početka rada radnika, kao i u toku rada, a posebno ako se radi o izmjeni tehnološkog procesa rada. Preventivne mjere poslodavac obezbjeđuje polazeći od sljedećih načela: ■■ izbjegavanje rizika, ■■ procjene rizika koji se ne mogu izbjeći na radnom mjestu, ■■ otklanjanju rizika na njihovom izvoru primjenom savremenih tehničkih rješenja, ■■ prilagođavanje rada i radnog mjesta radnika naročito u pogledu izbora opreme za rad i metoda rada kao i izbora tehnološkog postupka da bi se izbjegla monotonija rada radi smanjenja njihovog uticaja na zdravlje radnika, ■■ zamjena opasnih tehnoloških procesa ili metoda rada bezopasnim ili manje opasnim, ■■ davanjem prednosti kolektivnim nad pojedinačnim mjerama zaštite i zdravlja na radu, ■■ izdavanjem uputstva za rad na siguran način. PROCJENA RIZIKA NA RADNOM MJESTU Novim zakonom o zaštiti na radu proistekla je obaveza za sve poslodavce u Republici Srpskoj da donesu akt o procjeni rizika na radnom mjestu i u radnoj sredini. Pored zakona, ovaj postupak detaljnjije razrađuje Pravilnik o procjeni rizika na radnom mjestu i u radnoj sredini („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 66/08). Bitno je naglasiti da je poslodavac dužan da donese akt o procjeni rizika za sva radna mjesta, i da utvrdi način i mjere za otklanjanje rizika ukoliko isti postoji na radnom mjestu. Akt o procjeni rizika nije trajan dokument, već se isti mijenja protekom vremena od tri godine, pod uslovom da kod poslodavca nije bilo kolektivne povrede sa smrtnim ishodom ili da nije bilo promjene tehnološkog procesa rada. Ukoliko je kod poslodavca došlo do promjene u tehnološkom procesu rada ili se desila kolektivna povreda sa smrtnim ishodom, poslodavac je dužan da pristupi izmjeni akta o procjeni rizika. Procjenu rizika obavlja licencirana institucija koja posjeduje licencu nadležnog ministarstva za obavljanje tog posla, i ista je kadrovski i tehnički opremljena za taj posao. Za procjenu rizika značajno mjesto zauzima ljekar specijalista medicine rada bez kojeg se procjena rizika radnog mjesta ne može utvrditi. Procjena rizika se obavlja po različitim metodama, ali najzastupljenije su: KYNNY, AUVA ili SHEELLOVA metoda, iako procjena rizika se može obaviti i po bilo kojoj opšteprihvaćenoj metodi. Zašto procjena rizika kod poslodavca? Zato što je procjena rizika osnovni alat koji poslodavcu omogućava kompletan uvid u stanje zaštite i zdravlja na radu, jednostavno upravljanje radnim procesima sa aspekta zaštite i zdravlja na radu, a što je od izuzetne važnosti za cjelokupno poslovanje kod poslodavca. 60 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Šta je procjena rizika i akt o procjeni rizika Procjena rizika je sistematsko evidentiranje i procjenjivanje svih štetnih faktora u procesu rada, mogućih vrsta opasnosti i štetnosti na radnom mjestu i u radnoj sredini koje mogu da prouzrokuju povredu na radu, profesionalnu bolest ili bolest u vezi sa radom. Akt o procjeni rizika je dokument koji nastaje na osnovu sprovođenja procjene rizika i kao takav ne treba da bude sam sebi svrha, već pažnju treba usmjeriti na proces (procjenu rizika), a ne na dokument (akt o procjeni rizika) koji prati taj proces. POSTUPAK PROCJENE RIZIKA Postupak procjene rizika pokreće poslodavac donošenjem pismene odluke kojom određuje jedno ili više lica odgovornih za sprovođenje postupka procjene rizika - stručno lice poslodavca gdje se vrši procjena rizika. Kod procjene rizika obavezno je učešće predstavnika sindikata gdje kod poslodavca postoji organizovan sidikat, a ukoliko nije organizovan sindikat obavezno je učešće predstavnika radnika. Stručno lice kod poslodavca je lice koje je odlukom poslodavca određeno i koje ima položen stručni ispit o praktičnoj osposobljenosti za obavljanje poslova zaštite i zdravlja na radu. AKT O PROCJENI RIZIKA SADRŽI: 1. Opšte podatke o poslodavcu, 2. Opis tehnološkog i radnog procesa, opis sredstava za rad i njihovo grupisanje i opis sredstava i opreme za ličnu zaštitu na radu, 3. Pregled organizacije za rad, 4. Prepoznavanje i utvrđivanje opasnosti i štetnosti na radnom mjestu i u radnoj sredini, 5. Procjenjivanje rizika u odnosu na opasnosti i štetnosti, 6. Utvrđivanje načina i mjera za otklanjanje, smanjenje ili sprečavanje rizika u odnosu na utvrđene opasnosi i štetnosti, 7. Zaključak. Opšti podaci o poslodavcu Prilikom procjene rizika moraju se uzeti podaci poslodavca koji se sastoje od naziva i sjedišta poslodavca, odgovornog lica, djelatnosti kojom se poslodavac bavi, podaci o licima koja učestvuju u procjenjivanju rizika i broj licence za pravno lice koje vrši procjenu rizika. Opis tehnološkog i radnog procesa Ovim opisom se obuhvataju objekti koji se koriste kao radni i pomoćni prostor, uključujući i objekte na otvorenom prostoru, sa svim instalacijama. Opisom je obuhvaćena oprema za rad koja se koristi u procesu rada, zatim konstrukcije i objekti za kolektivnu zaštitu i zdravlje na radu (zaštita na prelazima, prolazima i prilazima, zatim zakloni od toplotnih i drugih zračenja, zaštita od udara električne energije, opšta ventilacija i klimatizacije) opis njihove namjene i način korišćenja. Pregled organizacije rada Pregled organizacije rada obuhvata uvid u akte poslodavca kojima se uređuje njegova unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta za obavljanje poslova iz djelatnosti poslodavca i drugu dokumentaciju poslodavca koja se odnosi na organizaciju rada, kao i neposrednu provjeru propisane, odnosno utvrđene organizacije rada i faktičkog stanja organizacije rada kod poslodavca. Prepoznavanje i utvrđivanje opasnosti i štetnosti na radnom mjestu i u radnoj sredini Ovo prepoznavanje se vrši na osnovu podataka koji se prikupljaju iz dokumentacije kojom raspolaže poslodavac, posmatranjem i praćenjem procesa rada na radnom mjestu, prikupljanjem potrebnih informacija od radnika i informacija iz dugih izvora i razvrstavanjem u vrste BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 61 [ PRAVNI SAVJETNIK ] prikupljenih podataka, odnosno moguće opasnosti i štetnosti na koje ti podaci ukazuju. U tu dokumentaciju spadaju važeći stručni nalazi o izvršenim pregledima i ispitivanjima sredstava za rad, važeći stručni nalazi o ispitivanjima uslova radne sredine, izvještaji o prethodnim i periodičnim ljekarskim pregledima zaposlenih, podaci o povredama na radu, profesionalnim bolestima i bolestima u vezi sa radom, inspekcijski nalaz o izvršenom nadzoru, uputstva za bezbjedan i zdrav rad, kao i propisana dokumentacija za upotrebu, održavanje, odnosno pakovanje, transport, korišćenje, skladištenje uništavanje sirovina i materijala. Procjenjivanje rizika u odnosu na opasnosti i štetnosti Procjena rizika zasniva se na analizi vjerovatnoće nastanka i težine moguće povrede na radu, oštećenja zdravlja, profesionalne bolesti i bolesti u vezi sa radom prouzrokovanih na radnom mjestu i u radnoj sredini. Procjenjivanje rizika vrši se za svaku prepoznatu, odnosno utvrđenu opasnost ili štetnost upoređivanjem sa dozvoljenim vrijednostima propisanim odgovarajućim propisima u oblasti zaštite i zdravlja na radu, tehničkim propisima, standardima i preporukama. Ako se utvrdi da na radnom mjestu, i pored potpuno ili djelimično primijenjenih mjera u oblasti zaštite i zdravlja na radu i drugih mjera, postoje opasnosti i štetnosti koje, prema nalazu procjenjivača rizika, mogu da izazovu povredu ili ugroze zdravlje radnika, smatra se da je takvo radno mjesto sa povećanim rizikom, što se utvrđuje aktom o procjeni rizika. Na osnovu procijenjenih rizika na radnom mjesti i u radnoj sredini, poslodavac utvrđuje način i mjere za njihovo sprečavanje, otklanjanje ili smanjenje na najmanju moguću mjeru. Utvrđivanje načina i mjera za otklanjanje, smanjenje ili sprečavanje rizika O sprovođenju mjera za otklanjanje, smanjenje ili sprečavanje rizika brine se poslodavac neposredno ili preko lica određenog za zaštitu i zdravlje na radu ili drugog lica određenog aktom o procjeni rizika. Mjere za sprečavanje, otklanjanje ili smanjenje rizika poslodavac utvrđuje polazeći od procijenjenog rizika, utvrđenog prioriteta, poštujući principe prevencije, u skladu sa propisima o zaštiti i zdravlju na radu, tehničkim propisima, standardima ili opštepriznatim mjerama. Zaključak Po sprovedenom postupku procjene rizika poslodavac donosi zaključak koji sadrži: - popis radnih mjesta na kojima je izvršena procjena, ■■ popis radnih mjesta koja su utvrđena kao radna mjesta sa povećanim rizikom ■■ planirane aktivnosti za otklanjanje ili smanjenje rizika ■■ izjavu kojom se poslodavac obavezuje da će primijeniti sve utvrđene mjere za bezbjedan i zdrav rad na radnom mjest i u radnoj sredini u skladu sa aktom o procjeni rizika. LITERATURA: 1. Direktiva EU 89/391 2. Zakon o zaštiti na radu RS 3. Pravilnik o procjeni rizika na radnom mjestu i u radnoj sredini 62 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] P R I L O G: ODLUKA o pokretanju postupka procjene rizika Pokreće se postupak procjene rizika u _____________________________________________________________ (naziv i sjedište poslodavca) Određuje se ____________________________________________________________ (ime i prezime stručne osobe) ____________________________________________________________ (izdvojeni pogon, radna jedinica) Odluka objavljena na oglasnoj tabli i istu dostaviti ____________________________________________________________ (predstavniku sindikata ili predstavniku radnika) U_________________ Dana______________ DIREKTOR BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 63 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Jasminka Čapljak, dipl. iur e-mail: [email protected] RADNI ODNOSI U REPUBLICI SRPSKOJ, POSEBAN OSVRT NA ZAKLJUČIVANJE UGOVORA O RADU, PRESTANAK RADNOG ODNOSA SAŽETAK U članku će biti obrađene oblasti zasnivanja radnog odnosa, zaključivanje ugovora o radu i prestanak ugovora o radu - prestanak radnog odnosa. Ključne riječi: subjekti radnog odnosa, ugovor o radu, radnik, poslodavac. UVOD Sadržaj radnog odnosa čine prava, obaveze i odgovornosti subjekata tog odnosa. Taj odnos čini veza između poslodavca i zaposlenog (radnika) i na toj vezi izrasta piramida prava, obaveza i odgovornosti subjekata radnog odnosa. Osnovna karakteristika rada u radnom odnosu je sloboda rada, radnik slobodno odlučuje hoće li ili neće raditi, a to pretpostavlja izbor poslodavca i radnog mjesta. Bez slobode rada nema slobodno izražene volje za uspostavljanje radnopravnog odnosa. Takođe, sa druge strane, na slobodu rada utiče potreba poslodavca koji samostalno odlučuje hoće li i sa kim zaključiti ugovor o radu. Pojašnjenje pojedinih izraza: Subjekti radnog odnosa su: poslodavac i zaposleni – radnik. a) Ugovor o radu - akt na osnovu kojeg poslodavac i radnik slobodnom voljom zaključuju ugovor o radu i radnik zasniva radni odnos. b) Radnik - lice koje je na osnovu ugovora o radu stupilo na rad kod poslodaca. c) Poslodavac - svako pravno i fizičko lice koje radniku na osnovu ugovora o radu daje zaposlenje. 64 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 1. RADNI ODNOSI U REPUBLICI SRPSKOJ U Republici Srpskoj radni odnosi su uređeni zakonima i podzakonskim aktima. Te odnose u realnom sektoru reguliše Zakon o radu – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 55/07), Opšti kolektivni ugovor, a rad u republičkim organima uprave regulisan je Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 118/08, 117/11 i 33/12). 2. ZAKLJUČIVANJE UGOVORA O RADU 2.1. Uslovi za zaključivanje ugovora o radu Opšti uslovi za zaključivanje ugovora o radu odnose se na minimalnu starosnu dob i na opštu zdravstvenu sposobnost, te ugovor o radu sa poslodavcem ne može da zaključi lice koje nije navršilo 15 godina života i koje nema opštu zdravstvenu sposobnost. Lice između 15 i 18 godina života može zaključiti ugovor o radu uz saglasnost zakonskog zastupnika i pod uslovom da pribavi uvjerenje ovlaštenog doktora medicine da posjeduje opštu zdravstvenu sposobnost. Lice koje nije navršilo 18 godina života ne može zaključiti ugovor o radu za obavljanje poslova sa povećanim štetnim uticajem na zdravlje ili na kojima postoji povećana opasnost od povreda. 2.2. Vrste i trajanje ugovora o radu Ugovor o radu se može zaključiti na neodređeno vrijeme i na određeno vrijeme. Ugovor o radu na neodređeno vrijeme je osnovni oblik radnog odnosa i uvijek se pretpostavlja, a njegovo trajanje nije vremenski ograničeno, te se ugovor o radu u kojem nije navedeno vrijeme na koje se zaključuje smatra ugovorom na neodređeno vrijeme. Ugovorom o radu na određeno vrijeme zasniva se radni odnos koji ima ograničeni rok trajanja. Ovakav ugovor o radu se može zaključiti u zakonom propisanim slučajevima: ■■ Izvršavanja posla koji traje do šest mjeseci, ■■ Privremenog povećanja obima posla, ■■ Zamjene odsutnog radnika do godinu dana, ■■ Obavljanje poslova čije je trajanje unaprijed određeno prirodom i vrstom posla. Ugovor o radu na određeno vrijeme prestaje da važi istekom roka na koji je zaključen. Poslodavac i radnik se mogu složiti da se važnost ugovora o radu na određeno vrijeme produži za određeni period, ali ne duže od dvije godine od dana zaključenja ugovora o radu na određeno vrijeme. Prekidi do dvije sedmice se uračunavaju u ovaj period. 2.3. Sadržaj ugovora o radu Ugovor o radu je formalni akt koji se zaključuje u pismenom obliku te sadrži podatke o sljedećem: 1. Naziv i sjedište poslodavca, 2. Ime, prezime, stručna sprema i prebivalište, odnosno boravište radnika, 3. Datum stupanja radnika na rad, 4. Radno mjesto na kome se radnik zapošljava i mjesto rada, sa podacima o dužini i rasporedu radnog vremena, 5. Plata, novčane naknade i druga primanja radnika po osnovu rada, 6. Dužina godišnjeg odmora, 7. Trajanje ugovora, ukoliko se zaključuje ugovor o radu na određeno vrijeme, 8. Rokovi za otkazivanje ugovora o radu zaključenog na neodređeno vrijeme, 9. Poslovi sa posebnim uslovima rada na radnom mjestu ako postoje, 10.Drugi podaci koje poslodavac i radnik smatraju značajnim za uređivanje odnosa koji nastaju po osnovu rada radnika. U ugovoru o radu se mogu navesti odredbe odgovarajućih članova zakona, kolektivnih ugovora ili pravilnika o radu umjesto tačaka od 5. do 10., ukoliko se njima regulišu te oblasti. Jedan primjerak zaključenog ugovora o radu poslodavac je dužan uručiti radniku prije stupanja na rad. 3. PRESTANAK RADNOG ODNOSA 3.1. Prestanak ugovora o radu Radni odnos kako počinje zaključivanjem ugovora o radu tako i prestaje prestankom ugovora o radu, u sljedećim slučajevima: 1. Smrću radnika 2. Sporazumom radnika i poslodavca, 3. Otkazom ugovora o radu od strane poslodavca ili radnika, 4. Kada radnik navrši 40 godina penzijskog staža ili 65 godina života i najmanje 20 godina staža osiguranja, Napomena: U Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 65 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 5. 6. 7. 8. 9. RS“, broj 134/11), u članu 41. navedeno je da pravo na starosnu penziju ima radnik kada navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja. Očigledno je da odredbe Zakona o radu i Zakona o PIO nisu usaglašene oko trajanja staža osiguranja, da li će to biti 15 godina ili 20 godina staža osiguranja, tako da se u narednom periodu očekuje, i potrebno je da, da se usaglase rokovi za odlazak u starosnu penziju, a koji se odnose na minimalno trajanje staža osiguranja. Sa danom dostavljanja poslodavcu pravosnažnog rješenja o potpunom gubitku radne sposobnosti radnika, Istekom roka važenja ugovora o radu na određeno vrijeme, Ako radnik bude osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora ili mjeru bezbjednosti, vaspitnu mjeru ili zaštitnu mjeru u trajanju dužem od tri mjeseca – sa danom početka izvršenja kazne, odnosno mjere, ako zbog izvršenja mjere radnik mora odsustvovati sa rada, Na osnovu odluke nadležnog suda koja ima za posljedicu prestanak radnog odnosa radnika, sa danom utvrđenim sudskom odlukom, Sa danom prestanka rada poslodavca, odnosno sa danom početka primjene privremene mjere zabrane rada poslodavcu izrečene od strane nadležnog suda na period duži od tri mjeseca. 3.2. Otkaz ugovora o radu od strane poslodavca Poslodavac može otkazati ugovor o radu radniku: 1. Ako radnik izvrši težu povredu radne obaveze, 2. Ako se iz ekonomskih, organizacionih i tehnoloških razloga ukaže potreba za prestankom rada radnika, 3. Ako radnik, s obzirom na svoje stručne i radne sposobnosti, ne može uspješno izvršavati radne obaveze iz ugovora o radu, 4. Ako se radnik, u roku od pet radnih dana od dana isteka neplaćenog odsustva ili mirovanja prava iz radnog odnosa, ne vrati na rad. Otkaz ugovora o radu pod tačkama 2. i 3. poslodavac može dati samo pod uslovom da radniku ne može obezbijediti drugi odgovarajući posao u skladu sa njegovim radnim sposobnostima. Otkaz ugovora o radu poslodavc daje u pismenom obliku uz navođenja razloga otkaza. Jedan primjerak otkaza poslodavac je dužan dostaviti radniku. 3.3. Otkaz ugovora o radu od strane radnika Radnik može poslodavcu otkazati ugovor o radu u slučaju kada poslodavac izvrši povredu svojih obaveza koje proizlaze iz ugovora o radu te ako su povrede takve da se osnovano ne može očekivati od radnika da nastavi da radi kod poslodaca, kao i u slučaju kada radnik želi da prekine radni odnos kod poslodavca. Radnik ima obavezu da otkaz ugovora o radu dostavi poslodacu u pismenom obliku uz navođenje razloga otkaza i to u roku od 15 dana od dana kada je doznao da je poslodavac izvršio povredu svoje obaveze iz ugovora o radu. U slučaju otkaza ugovora o radu iz napred navedenih razloga radnik ima sva prava kao i prilikom nezakonitog otkaza ugovora o radu od strane poslodavca. 3.4. Otkazivanje ugovora o radu sa ponudom zaključivanja ugovora pod izmijenjenim uslovima Prilikom izmjene već zaključenog ugovora o radu poslodavac može otkazati ugovor o radu uz istovremenu ponudu zaključivanja ugovora o radu pod izmijenjenim uslovima. Radnik, kojem poslodavac nudi zaključivanje takvog ugovora o radu, može postupiti na dva načina. Može prihvatiti zaključivanje ugovora pod izmijenjenim uslovima uz pravo da pred nadležnim sudom osporava dopuštenost takve 66 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] izmjene ili može da odbije zaključivanje takvog ugovora o radu kada stiče pravo na otpremninu zbog otkaza ugovora o radu. 3.5. Otkazni rok Kod prestanka radnog odnosa, odnosno otkaza ugovora o radu od strane poslodavca, radnik ima pravo na otkazni rok, ali ne u svim slučajevima otkaza. Ako poslodavac radniku daje otkaz ugovora o radu zbog teže povrede radne obaveze ili iz razloga što se u roku od pet radnih dana od dana isteka neplaćenog odsustva ili mirovanja prava iz radnog odnosa nije vratio na rad, radnik nema pravo na otkazni rok zbog otkaza ugovora o radu. U slučajevima kada radnik ima pravo na otkazni rok isti ne može biti kraći od 30 dana. Kod prestanka radnog odnosa, odnosno otkaza ugovora o radu od strane radnika, otkazni rok ne može biti duži od 15 kalendarskih dana. Kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu se utvrđuje duži otkazni rok za radnike sa dužim radnim stažom, ako otkaz ugovora o radu daje poslodavac, kao i druga prava i obaveze radnika i poslodavca za vrijeme otkaznog roka. Za vrijeme otkaznog roka radnik može, ali i ne mora, da radi kod poslodavca. U tom slučaju mu pripada naknada plate kao da je radio čitavo vrijeme otkaznog roka. Ukoliko radnik radi za vrijeme svog otkaznog roka, poslodavac je dužan da mu obezbijedi jedan slobodan dan u sedmici radi traženja novog posla. 3.5. Otpremnina Radnik, kojem radni odnos prestaje otkazom ugovora o radu na neodređeno vrijeme od strane poslodavca, nakon najmanje dvije godine rada kod poslodavca ima pravo na otpremninu. Ukoliko mu poslodavac otkazuje ugovor o radu iz razloga teže povrede radne obaveze ili iz razloga što se u roku od pet radnih dana od dana isteka neplaćenog odsustva ili mirovanja prava iz radnog odnosa nije vratio na rad, radnik nema pravo na otpremninu zbog otkaza ugovora o radu. Visina otpremnine zavisi od dužine rada radnika kod poslodavca, te se utvrđuje kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu poslodavca te ugovorom o radu. Najmanji iznos otpremnine utvrđen je Zakonom o radu i ne može iznositi manje od visine jedne trećine prosječne mjesečne plate radnika isplaćene u posljednja tri mjeseca prije prestanka ugovora o radu, za svaku navršenu godinu rada kod poslodavca. Zakon o radu ostavlja mogućnost da se radnik i poslodavac mogu sporazumjeti da se radniku obezbijedi neki drugi vid naknade umjesto otpremnine. Poslodavac i radnik mogu zaključiti poseban sporazum o načinu i rokovima isplate otpremnine. Zaključak Saglasnost volja radnika i poslodavca je izvor nastanka prava i obaveza ugovornih strana Ugovorom o radu se uspostavlja radnopravni odnos između radnika i poslodavca. Radni odnos koji proizlazi iz zaključivanja ugovora o radu je međusobni skup prava, obaveza i odgovornosti radnika i poslodavca. Nesaglasnost volja ugovornih strana rezultira prestankom radnog odnosa putem otkaza ugovora o radu bilo radnika ili poslodavca. LITERATURA: 1. Zakon o radu – prečišćeni tekst („Sl. glasnik RS“, broj 55/07) 2. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. glasnik RS“, broj 134/11) BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 67 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Obavezno osiguranje poljoprivrednika i prava koja iz toga proističu LJILJANA ĆEHAJIĆ Ministarstvo pravde i uprave Kantona Sarajevo e-mail:[email protected] SAŽETAK Autor u članku predstavlja rješenja iz Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koja se odnose na obavezno osiguranje fizičkih lica i članova njihovog domaćinstva koji se bave poljoprivrednom djelatnošću kao jedinim ili glavnim zanimanjem, i prava koja proističu iz obaveznog osiguranja tih lica. Ključne riječi: poljoprivrednik, poljoprivredna djelatnost, domaćinstvo, penzijski staž, staž osiguranja, obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, doprinosi, invalidnost, smrt, starost, fizička onesposobljenost, starosna penzija, invalidska penzija, porodična penzija, novčana naknada za fizičku onesposobljenost i prijevremena penzija. Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, koji se primjenjuje u Federaciji Bosne i Hercegovine, propisano je da se obaveznim penzijskim i invalidskim osiguranjem osigurancima osiguravaju prava za slučaj invalidnosti, smrti, starosti i fizičke onesposobljenosti.1 Saglasno ovom zakonu, obavezno se osiguravaju fizička lica i članovi njihovog domaćinstva koji se bave poljoprivrednom djelatnošću kao jedinim ili glavnim zanimanjem, ako na dan podnošenja zahtjeva za prijem na osiguranje imaju navršenih 15 godina života, opću zdravstvenu sposobnost i prebivalište na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine. Poljoprivrednom djelatnošću smatra se djelatnost od koje se mjesečno ostvaruje prihod najmanje u visini najniže plaće ostvarene u decembru prethodne godine u Federaciji Bosne i Hercegovine. Domaćinstvom se smatra zajednica života, privređivanja i trošenja prihoda ostvarenih radom njihovih članova.2 Pri ostvarivanju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja pripadaju osiguraniku na osnovu penzijskog staža, u staž osiguranja se uračunava 1 Član 1. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službene novine Federacije BiH“, br. 29/98, 49/00, 32/01, 73/05, 59/06, 4/09 i 55/12). 2 Član 12. Zakona. 68 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] samo vrijeme za koje je uplaćen doprinos.3 Fizička lica i članovi njihovog domaćinstva, koji se bave poljoprivrednom djelatnošću kao jedinim ili glavnim zanimanjem, obveznici su obračuna i uplate doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje. Obveznika, osnovicu, stopu doprinosa, način obračunavanja i uplate doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje i druga pitanja u vezi sa plaćanjem ovih doprinosa, uređuju propisi o doprinosima.4 Prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja Prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja po osnovu obaveznog osiguranja poljoprivrednika, stiču se za slučaj: ■■ starosti, ■■ invalidnosti, ■■ smrti, ■■ fizičke onesposobljenosti.5 To su prava koja pripadaju i ostalim licima koja su obavezno osigurana, a ostvaruju se na način propisan Zakonom, i to: ■■ pravo na starosnu penziju, ■■ pravo na invalidsku penziju, ■■ pravo na porodičnu penziju, ■■ pravo na novčanu naknada za fizičku onesposobljenost i ■■ pravo na prijevremenu penziju. Starosna penzija Osiguranik - poljoprivrednik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 65 godina života i najmanje 20 godina penzijskog staža. Osiguranik - poljoprivrednik stiče pravo na starosnu penziju kada navrši 40 godina penzijskog staža, bez obzira na godine života.6 Za utvrđivanje penzijskog osnova uzima se osnovica na koju je poljoprivrednik osiguran.7 Osiguranicima koji su sami obveznici plaćanja doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje za utvrđivanje penzijskog osnova uzimaju se osnovice koje služe za obračunavanje i plaćanje doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje.8 Invalidska penzija Invalidnost postoji kada osiguranik zbog trajnih promjena u zdravstvenom stanju prouzrokovanih povredom na radu, profesionalnom bolešću, povredom van rada ili bolešću koje se ne mogu otkloniti liječenjem ili mjerama medicinske 3 Član 82. stav 5. Zakona. 4 Član117a. Zakona. 5 Član 21. Zakona. 6 Član 30. Zakona. 7 Član 38. Zakona. 8 Član 49. Zakona. rehabilitacije, postane potpuno nesposoban za obavljanje poslova radnog mjesta na koje je bio raspoređen i koje je obavljao prije nastanka invalidnosti.9 Invalidnost kao osnov za sticanje prava poljoprivrednika postoji kad kod osiguranika, nastane gubitak radne sposobnosti za obavljanje poslova u poljoprivrednoj djelatnosti, odnosno kada zbog trajnih promjena u zdravstvenom stanju prouzrokovanih povredom na radu, profesionalnom bolešću, povredom van rada ili bolešću, koje se ne mogu otkloniti liječenjem ili mjerama medicinske rehabilitacije, nastane promjena ili gubitak radne sposobnosti za obavljanje djelatnosti po osnovu koje je osiguran neposredno prije nastanka invalidnosti, odnosno prije prestanka posljednjeg osiguranja.10 Gubitak radne sposobnosti postoji kada osiguranik ne može da obavlja poslove koji se mogu obavljati u slučaju promijenjene radne sposobnosti.11 Povreda na radu poljoprivrednika je povreda poljoprivrednika prouzrokovana neposrednim i kratkotrajnim mehaničkim, fizikalnim ili hemijskim djelovanjem, kao i povreda prouzrokovana naglim promjenama fiziološkog stanja organizma, ako je takva povreda uzročno vezana za obavljanje poslova u poljoprivrednoj djelatnosti. Nosilac osiguranja učestvuje u utvrđivanju povrede na radu poljoprivrednika.12 Poljoprivrednik - invalid rada, u smislu ovog zakona, jeste osiguranik koji po osnovu invalidnosti ostvaruje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja.13 Osiguranici kod kojih nastane invalidnost, zavisno od promijenjene radne sposobnosti, razvrstavaju se u dvije kateogrije invalidnosti: ■■ u I kategoriju invalidnosti razvrstavaju se osiguranici kod kojih nastane gubitak radne sposobnosti, ■■ u II kategoriju invalidnosti razvrstavaju se osiguranici sa promijenjenom radnom sposobnošću.14 Osiguranik kod koga je utvrđena I kategorija invalidnosti stiče pravo na invalidsku penziju: ■■ ako je invalidnost prouzrokovana 9 Član 22. stav 1. Zakona. 10 Član 29. st. 1. i 2. 11 Član 22. stav 3. 12 Član 24. stav 2. i 4. Zakona. 13 Član 26. Zakona. 14 Član 27. Zakona. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 69 [ PRAVNI SAVJETNIK ] povredom na radu ili profesionalnom bolešću, bez obzira na dužinu penzijskog staža; ■■ ako je invalidnost prouzrokovana povredom van rada ili bolešću, pod uvjetom da je prije nastanka invalidnosti imao navršen penzijski staž koji mu pokriva najmanje jednu trećinu razdoblja od navršenih najmanje 20 godina života do dana nastanka invalidnosti, računajući radni vijek na pune godine.15 Osiguranik kod koga je utvrđena I kategorija invalidnosti do navršene 30. godine života stiče pravo na invalidsku penziju ako je invalidnost prouzrokovana povredom van rada ili bolešću, pod uvjetom da prije nastanka invalidnosti ima navršen penzijski staž koji mu pokriva najmanje jednu trećinu radnog vijeka, ali najmanje jednu godinu osiguranja.16 Osiguranik kod koga je utvrđena II kategorija invalidnosti ima pravo na: 1. raspoređivanje ili zaposlenje na drugom odgovarajućem poslu; 2. prekvalifikaciju, odnosno dokvalifikaciju do navršene 55. godine života.17 Osiguranik kod koga je utvrđena II kategorija invalidnosti ima pravo na naknadu: 1. plaće od dana nastanka invalidnosti do dana raspoređivanja ili zapošljavanja na drugom odgovarajućem poslu, odnosno do upućivanja na prekvalifikaciju, odnosno dokvalifikaciju; 2. plaće za vrijeme prekvalifikacije, odnosno dokvalifikacije; 3. plaće od dana završene prekvalifikacije, odnosno dokvalifikacije do dana raspoređivanja, odnosno zapošljavanja na drugom odgovarajućem poslu; 4. zbog manje plaće na drugom odgovarajućem poslu.18 Porodična penzija Porodičnu penziju mogu ostvariti članovi porodice: ■■ bračni drug; ■■ djeca rođena u braku, van braka, usvojena, pastorčad koju je osiguranik izdržavao, unučad i druga djeca bez roditelja koju je osiguranik izdržavao do svoje smrti. Porodičnu penziju može ostvariti i bračni drug iz razvedenog braka, ako mu je sudskom 15 Član 52. Zakona. 16 Član 53. stav 1. Zakona. 17 Član 74. Zakona. 18 Član 75. Zakona. 70 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 odlukom utvrđeno pravo na izdržavanje.19 Članovi porodice stiču pravo na porodičnu penziju, ako je umrli osiguranik ispunjavao jedan od uvjeta: ■■ ispunio uvjete za starosnu penziju; ■■ po osnovu ostvarenog staža stekao uvjete za invalidsku penziju; ■■ bio korisnik starosne ili invalidske penzije. Ako je smrt osiguranika nastala kao posljedica povrede na radu ili profesionalne bolesti, članovi porodice stiču pravo na porodičnu penziju bez obzira na dužinu penzijskog staža osiguranika. Novčana naknada za fizičku onesposobljenost Fizička onesposobljenost postoji kada je osiguranik pretrpio gubitak, ozbiljnu povredu ili značajnu onesposobljenost organa ili dijelova tijela što pogoršava prirodnu aktivnost organizma i zahtijeva veći napor za zadovoljavanje životnih potreba, bez obzira da li je na taj način prouzrokovana invalidnost ili ne. Pravo na novčanu naknadu zbog fizičke onesposobljenosti stiče osiguranik čija je fizička onesposobljenost u iznosu od najmanje 30% nastala kao rezultat povrede na radu ili bolesti uzrokovane radom. Vrste fizičke onesposobljenosti na osnovu kojih se stiče pravo na novčanu naknadu kao i procenat takve onesposobljenosti utvrđuju se zakonom.20 Prijevremena penzija I poljoprivrednik - osiguranik može steći pravo na starosnu penziju i prije navršenih propisanih godina života, kad navrši 55 godina života i 30 godina penzijskog staža (žena), odnosno 60 godina života i 35 godina penzijskog staža (muškarac), ali najduže do 31. decembra 2015. godine, sa tim da mu se iznos penzije određen prema dužini penzijskog staža umanjuje za 0,5% (žena), odnosno 1% (muškarac) za svaku godinu ranijeg odlaska u penziju prije navršenih 65 godina života, a kada navrši propisane godine života ne prestaje umanjenje penzije.21 19 Član 60. Zakona. 20 Član 72a. Zakona. 21 Član 137. Zakona. [ PRAVNI SAVJETNIK ] Nepoštene poslovne prakse SAMIR SABLJICA, dipl. iur. i magisar politologije Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa Odsjek za nadzor nad tržištem, zaštitu potrošača i konkurenciju SAŽETAK U ovom članku se aktuelizira nekorektno ponašanje trgovaca na tržištu prema potrošaču, odnosno ukazuje se na nepoštene poslovne prakse koje imaju različite pojavne oblike. U zakonodavstvu BiH se osjeća krupan nedostatak jer na adekvatan način nije normirana predmetna materija. Posebna pažnja se posvećuje važećim zakonskim rješenjima u Evropskoj uniji koja je na konzistentan načim uredila ovu materiju. Jedan od ciljeva članka je podizanje javne svijesti o značaju i ulozi pravnog uređenja predmetne materije s obzirom na to da BiH još uvijek nije u svoje zakonodavstvo preuzela Direktivu 2005/29/EZ o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu. Potreban je jači angažman nadležnih institucija BiH radi daljneg preuzimanja pravne stečevine EU. Ovo je nalog u procesu evropskih integracija koji se mora ispuniti bez pogovora jer u vezi sa pravnom stečevinom EU nema pregovaranja oko nepreuzimanja propisa EU niti postoji opcija odgođenog preuzimanja. Nepoštena poslovna praksa se svrstava u oblast zaštite potrošača. Zaštita potrošača predstavlja važan segment unutrašnjeg tržišta. Činjenica je da je potrošač slabija strana na tržištu, te da trgovac raspolaže sa više znanja i informacija o proizvodima koje prodaje u odnosu na potrošača koji ih kupuje, što može dovesti do neravnoteže na tržištu i to na štetu potrošača. Ključne riječi: nepoštena poslovna praksa, zavaravajuće radnje, zavaravajuća propuštanja, agresivna poslovna praksa, zaštita potrošača BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 71 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 1. Potrošač kao ekonomski slabija strana na tržištu Generalno, među teoretičarima postoji saglasnost da je potrošač1 uvijek ekonomski 1 S aspekta definisanja pojma potrošač treba ukazati na činjenicu da je radi funkcionisanja zaštite potrošača najvažnija definicija koju daje zakon. Naime, radi ostvarenja prava potrošača pred sudskim ili upravnim organima, vladini organi u svakom konkretnom slučaju se služe jedino zakonskom definicijom potrošača. Pojam „potrošač” je primarno dio ekonomskog diskursa i njegovo prenošenje u pravni kontekst implicira određene protivrječnosti (N. Misita, V. Trivun). U uporednom pravu postoje definicije pojma potrošač u užem i širem smislu, zavisno od pravne škole, pravne tradicije i nacionalne jurisprudencije. Tako u SAD-u „Potrošači su definirani kao pojedinci koji kupuju, koriste, održavaju i raspolažu proizvodom i uslugom. Potrošači su korisnici finalnog proizvoda.” - http://www.hg.org U pravu EU potrošač je definisan sekundarnim izvorima prava EU, tj. direktivama kao „fizička osoba koja robu ili usluge pribavlja od profesionalnih partnera”. - Nevenko Misita, 1997, Osnove prava zaštite potrošača EZ, Pravni centar fond Otvoreno društvo, Sarajevo, str. 63. U novije vrijeme postoji definicija u širem smislu koju je dao Sud pravde EU, a kojom se pored fizičkih lica krug proširuje sa malim i srednjim privatnim firmama (Misita, 1997, str. 63), čime taj sud sebi otvara širi manevarski prostor u kreaciji zajedničkih komunitarnih solucija. U zemljama zapadnog Balkana se koristi definicija u užem smislu. U Hrvatskoj „potrošač je svaka fizička osoba koja sklapa pravni posao ili djeluje na tržištu izvan svoje trgovačke, poslovne, obrtničke ili profesionalne djelatnosti”. - Član 5. Zakona o zaštiti potrošača („Narodne novine RH“, broj 41/14) U Srbiji „potrošač jeste fizičko lice koje na tržištu pribavlja robu ili usluge u svrhe koje nisu namenjene njegovog poslovnoj ili drugoj komercijalnoj djelatnosti”. - Član 5. Zakona o zaštiti potrošača („Službeni glasnik Srbije“, broj 73/10) U BiH „potrošač je svako fizičko lice koje kupuje, stiče ili koristi proizvode ili usluge za svoje lične potrebe i za potrebe svog domaćinstva”. - Član 1. Zakona o zaštiti potrošača u BiH („Službeni glasnik BiH“, broj 25/06) Iz ekonomskog diskursa potrošači „kupovinom ove ili one robe u ovoj ili onoj količini, ustvari 72 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 slabija strana na tržištu. Razlozi su empirijske naravi jer postoje specifične kategorije potrošača kao što su: djeca, mlade osobe, penzioneri, osobe sa tjelesnim oštećenjem, nezaposlene osobe, pripadnici nacionalnih manjina, potrošači s izuzetno niskim primanjima, potrošači sa niskim nivoom formalnog obrazovanja, dakle različite ciljne grupe koje se iz različitih vizura socijalnoga aspekta tretiraju kao ranjivi potrošači (engl. vulnerable consumers). Na nacionalnom i internacionalnom nivou dolazi i do diskriminacije potrošača prema različitim kriterijima kao što su rasa, pol ili tjelesni hendikep. Takvim grupama je pristup tržištu onemogućen ili omogućen, ali pod lošijim uvjetima. U pravnoj doktrini se uvijek ističe da je „potrošač slabija strana u ekonomskim transakcijama“.2 „Smatra se da su proizvođači, isporučioci i trgovci u boljoj ekonomskoj poziciji, što znači da to nije odnos ravnopravnih partnera, već je potrošač slabija strana (engl. weaker party), koga treba posebno zaštiti, čime se ugovarački ekvilibrijum poboljšava u korist potrošača.“3 Na nivou EU u prilog tome idu pogotovo presude Suda pravde EU koje su u duhu tendencija Suda da EU predstavi kao region socijalne pravde. Takođe i kod Misite se potvrđuje ova konstatacija.4 Na tragu modernih pro-komunitarnih rješenja su i zemlje zapadnog Balkana. U Hrvatskoj je zakonom zabranjena diskriminacija potrošača,5 u BiH je istovjetno zakonsko rješenje,6 dok je u Srbiji takvo, ali nešto modificirano rješenje spomenuto kod nepoštenog oglašavanja.7 Općenito, svojim utrošenim novcem u kupovini, svojim potrošačkim odlukama, svakodnevno glasaju, šta će, tj. koje će robe i u kojoj količini biti proizvedene”. - Branislav Šoškić, 1995, Ekonomska misao - razvoj i savremeni principi, Savremena administracija, Beograd, str. 294. 2 Ludwig Krämer, 1986, EEC Consumer Law, Centre de la consommation, Faculte de droit, Louvain-la-Neuve, Belgium, str. 383. 3 Jelena Vilus, 1996, Pravna zaštita potrošača, Institut za uporedno pravo, Beograd i EcoTech, Sremska Mitrovica, str. 68. 4 Nevenko Misita, 1997, Osnove prava zaštite potrošača EZ, Pravni centar fond Otvoreno društvo, Sarajevo, str. 64. 5 Član 8. stav 1. Zakona o zaštiti potrošača („Narodne novine RH“, broj 41/14). 6 Član 7. Zakona o zaštiti potrošača u BiH („Službeni glasnik BiH“, broj 25/06). 7 Član 20. Zakona o zaštiti potrošača („Službeni glasnik Srbije“, broj 73/10). [ PRAVNI SAVJETNIK ] proklamovana prava potrošača i njihovo situiranje u propisima ne znači u praksi da je potrošač u istoj ravni sa trgovcem. 2. Zašto je zaštita potrošača važna trgovcima? Zaštita potrošača u BiH uređena je zakonima. Stoga, svaki trgovac koji je upućen na potrošače mora poštovati prava koja im daje zakon. Žele li poslovati u skladu sa zakonom, trgovci se moraju upoznati s obvezama koje im nameću pravila o zaštiti potrošača. Zaštita potrošača ne koristi samo potrošačima, nego i trgovcima i društvenoj zajednici općenito. Njome se vraća povjerenje potrošača u tržište, što ih potiče da budu aktivniji na tržištu, da koriste nove proizvode i nove metode trgovanja čime se općenito povećava obim trgovanja. Uz to, zlatno pravilo trgovanja glasi da se zadovoljan potrošač uvijek vraća. Pravila o zaštiti potrošača štite pojedine trgovce od nelojalne konkurencije drugih trgovaca. Poštovanje prava potrošača trgovcima nameće dodatne troškove. Kad bi se zaštita potrošača prepustila samim trgovcima, oni koji potrošačima ne žele priznavati prava koja zaslužuju cijenom svojih proizvoda i usluga nelojalno bi konkurirali onima koji ta prava poštuju. Kako bi se osiguralo pošteno tržišno natjecanje među trgovcima, zakoni svim trgovcima usmjerenim na potrošače nameću iste obveze. 3. Pojam poslovne prakse Poslovna praksa trgovca prema potrošaču je svaka radnja, propuštanje, način ponašanja ili predstavljanja, poslovna komunikacija, uključujući oglašavanje i stavljanje proizvoda na tržište, koju je poduzeo trgovac, a izravno je povezana sa promocijom, prodajom ili isporukom proizvoda potrošaču. 4. Pojam nepoštene poslovne prakse Poslovna praksa je nepoštena: (a) ako je u suprotnosti sa zahtjevima u pogledu profesionalne pažnje; i (b) ako bitno narušava ili je vjerojatno da će narušiti ekonomsko ponašanje prosječnog potrošača do kojeg dopire, odnosno kojem je namijenjena, u odnosu na proizvod, odnosno ekonomsko ponašanje prosječnog člana skupine ako je poslovna praksa usmjerena određenoj skupini potrošača. Borba protiv nepoštene poslovne prakse trgovaca doprinosi visokom nivou zaštite potrošača. To osigurava da se potrošači ne dovedu u zabludu ili da nisu izloženi agresivnom marketingu i da je prilikom kupovine roba ili usluga komunikacija između potrošača i trgovca jasna, precizna i nedvojbena, omogućavajući potrošačima da donesu odluku na osnovu pravilne informisanosti te da sljedstveno tome izvrše smislen izbor robe ili usluge. 5. Nepoštene poslovne prakse na području usluga od općeg ekonomskog interesa u BiH Nepoštene poslovne prakse se manifestuju u svim sferama tržišnih transakcija, a događaju se i u području usluga od općeg ekonomskog interesa. Pod uslugama od općeg ekonomskog interesa podrazumijevaju se usluge koje ispunjavaju osnovne potrebe potrošača na tržištu, u koje spadaju telekomunikacijske usluge, poštanske usluge, usluge javnog prijevoza, te snabdijevanje strujom, plinom, grijanjem i vodom. Ove usluge su od esencijalnog značaja za svakog potrošača, iz razloga što bi bez njihovog redovnog snabdijevanja bilo teško zamisliti normalno funkcionisanje domaćinstava, a život modernog čovjeka skoro da bi bio neodrživ. Sastavni su dio života svakog pojedinca, te u tom smislu dostupnost ovih usluga pod jednakim uvjetima za sve potrošače predstavlja imperativ svakog društva.8 U tom pogledu je Generalna skupština OUN donijela Rezoluciju 39/248 iz 1985. godine koja predstavlja smjernice o zaštiti potrošača. Na osnovu Rezolucije je donesen „UN-ov vodič za zaštitu potrošača“, koji utemeljuje nekoliko osnovnih prava potrošača od kojih je prvo: pravo na zadovoljenje osnovnih potreba.9 Sa druge pak strane, usluge od općeg ekonomskog interesa predstavljaju izvor najvećeg broja pritužbi i reklamacija potrošača te su jedan od najvećih generatora nezadovoljstva potrošača. Na savremenom tržišti trgovci su usavršili posebne tehnike maksimiziranja profita te u cilju tog pribjegavaju nepoštenim poslovnim praksama. Praktično, u svim oblastima privređivanja, uključujući i oblast različitog pružanja usluga, vodi se žestoka bitka za 8 Anita Petrović, 2012, „Pravni položaj potrošača korisnika usluga od općeg ekonomskog interesa“, u Zbornik radova sa simpozija Prava potrošača u BiH i evropske prakse, Tuzla, str. 223. 9 Ostala prava su: pravo na sigurnost, pravo na informisanost, pravo izbora, pravo da se čuje glas potrošača, pravo na obeštećenje, pravo na obrazovanje i pravo na zdravu životnu sredinu. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 73 [ PRAVNI SAVJETNIK ] svakog potrošača. Borba za potrošače sve više postaje mjerilom ekonomske uspješnosti.10 Tako su, primjerice, potrošači svakodnevno na udaru zavaravajućeg reklamiranja od strane telekom operatera u pogledu telefonskih tarifa, te pogodnosti koji se vezuju za određene usluge, isto tako nepravedni uvjeti ugovora u ovoj oblasti postali su skoro sasvim redovna pojava. Takođe, isporučioci vode odbijaju da u zgradama stambenog kolektivnog stanovanja omoguće pojedinim potrošačima ugradnju pojedinačnih mjerila za vodu uslovljavajući da svi vlasnici stanova u jednoj zgradi moraju istovremeno podnijeti zahtjev za ugradnju. Nadalje, potrošači često bivaju pogođeni visokom cijenama električne energije, plina, vode, pogrešno iskazanom potrošnjom na ispostavljenim računima, te prijetnjama prekida redovnog snabdijevanja u slučaju da potrošač odbija da plati tako nekorektan račun. Ovakvo postupanje davatelja komunalnih usluga u najvećoj mjeri jeste rezultat njihovog dominantnog položaja, zahvaljujući kojem suvereno vladaju tržišnim prostorom ne obazirući se previše na socijalnu dimenziju istog.11 6. Nepoštene poslovne prakse u telekomunikacijskom sektoru na tržištu BiH Na tržištu Bosne i Hercegovine ima mnogo primjera nepoštene poslovne prakse. Ukazat ćemo na primjer nepoštene poslovne prakse u telekomunikacijskom sektoru. Pojedini telekom operateri su karakteristični po agresivnom i prijevarnom reklamiranju što potpada pod nepoštene poslovne prakse. Agenti telekom operatera su presretali potrošače na ulici, trgovima, trgovačkim centrima i sl., obmanjivali i potrošaču uručivali unaprijed pripremljen formularni ugovor kojim se nude mobilni aparati uz obaveznu pretplatu na 24 mjeseca. „Iznuđivano“ je potpisivanje ugovora o korištenju usluga mobilne telefonije, a da potrošaču nisu predstavljeni svi bitni detalji. Potrošač je bio onemogućen u donošenju objektivne odluke jer nije bio u potpunosti informisan. Potrošači najčešće nisu upozoreni da se po isteku probnog (besplatnog) perioda korištenja usluge, u slučaju da izričito ne otkažu uslugu, smatra da su sklopili ugovor po istim uvjetima na neodređeno vrijeme. Potrošaču su se selektivno plasirale informacije u pogledu cijena pružanja usluga u roamingu što je bio primjer dovođenja potrošača u zabludu. 10 V. Trivun, M. Trifković, V. Silajdžić, J. Hošo, Nacionalno i evropsko pravo, Ekonomski fakultet u Sarajevu, Sarajevo, 2007, str. 263. 11 Petrović, 2012, str. 223. 74 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Za ugovore o pružanju telekomunikacionih usluga, koji su se sklapali van poslovnih prostorija davatelja usluga, karakteristično je sklapanje ugovora na period od 24 mjeseca dok su otkazni rokovi snažno smanjeni (tri dana), a razlozi za raskid pretplatničkog odnosa od strane prosječnog potrošača teško razumljivi. Ako kojim slučajem potrošač uspije raskinuti ugovor mora platiti ugovorene penale i ukupan iznos pretplate za razdoblje na koje je ugovor sklopljen. Ova praksa se i dalje nastavila iako je reagovao Ombudsmen za zaštitu potrošača u BiH koji je objavio „Posebno izvješće u telekomunikacijskom sektoru“.12 Naime, Ombudsmen za zaštitu potrošača u BiH je u ovom izvještaju dao slijedeće preporuke Regulatornoj agenciji za komunikacije BiH, BH Telekomu, M:Tel-u, Eronetu i ostalim telekom operaterima koji nemaju značajnu tržišnu snagu: ■■ Utvrditi obavezu telekom operatera za striktno poštivanje odredbi zakona koji štite prava potrošača kao ugovorne strane u ugovorima o pružanju telekomunikacijskih usluga (usluga od općeg ekonomskog interesa); ■■ Osigurati transparentnije procedure zaključivanja ugovora i jednostavnije procedure rješavanja spora na relaciji potrošač – telekom operater; ■■ Osigurati jasnoću odredbi pojedinačnih ugovora o pružanju telekomunikacijskih usluga sa ujednačenim pravima i obavezama ugovornih strana; ■■ Utjecati na prekid agresivnog i prijevarnog marketinga koji dovodi potrošače u zabludu. Međutim, preporuke Ombudsmena za zaštitu potrošača nisu obavezujućeg karaktera (Zakon o zaštiti potrošača u BiH im ne daje elemenat obligatornosti), te su prodajne službe određenih telekom operatera nastavile praksu da na neprimjeren, agresivan i u dobrom dijelu nezakonit način nude i zaključuju pretplatničke ugovore na mobilnu telefoniju ili slične usluge i proizvode. Takvi ugovori se potpisuju prevarom i u suprotnosti sa odredbama Zakona o zaštiti potrošača BiH.13 Potrošač se „privlači“ atraktivnom ponudom tipa „savršen mobilni aparat za 1 KM i besplatni pozivi“ i sl., istovremeno svojim potpisom potrošač prihvata pretplate kojim ustvari prihvata godišnju ili višegodišnju obavezu plaćanja. Suprotno Zakonu i dobrim poslovnim običajima, potrošačima se i nadalje izvan 12 „Službeni glasnik BiH“, broj 74/11 13 „Službeni glasnik BiH“, broj 25/06. [ PRAVNI SAVJETNIK ] poslovnih prostorija (prodajni štandovi na trotoaru, ulici, parkovima, holovima tržišnih centara i sl.) nude na potpis adhezioni ugovori po principu „uzmi ili ostavi“, pri čemu potrošač nije adekvatno upoznat sa sadržajem ugovora, kao i sa posljedicama stavljanja svog potpisa na takav ugovor. Prodavci u ovakvim slučajevima namjerno izbjegavaju upoznati potrošača sa mogućim posljedicama potpisivanja takvih ugovora iako su po Zakonu obavezni pružiti sve potrebne informacije. Navedene radnje su u suprotnosti sa poštenom poslovnom praksom i važećim propisima te su izuzetno usmjerene protiv interesa potrošača. Davaoci usluga protivno Zakonu koriste dominantan položaj poslovnog subjekta i namjerno propuštaju upoznati potrošača sa temeljnim zakonskim pravima, kao što je i pravo na jednostrani bezrazložni odustanak (raskid) od zaključenog ugovora, u roku od 15 dana od slanja pisane obavijesti o raskidu. Pri tome, potrošač po Zakonu ne smije snositi nikakve štetne posljedice. Uz već rečeno, navedeni poslovni subjekti vrlo često koriste i nepoštenu ugovornu odredbu kada se potrošaču ipak daje pravo na raskid, ali rok je tri dana, tojest ispod zakonskog minimuma, što ukazuje na očigledan neravnopravan položaj potrošača i poremećaj ugovorne ravnoteže. Uz rečeno treba podsjetiti da se tumačenje takvih, nepoštenih ili nejasnih odredbi uvijek treba vršiti u interesu potrošača što se u stvarnosti ne provodi. Kako bi u praksi izbjegli direktnu odgovornost i već vidljivu osudu javnosti, pojedini poslovni subjekti (kao što su neki telekom operateri) sklapaju posredničke ugovore sa drugim poslovnim subjektima koji za njihov račun prodaju njihove proizvode na opisani nezakonit način, isti vrlo često po podnošenju tužbi protiv prevarenih građana vrše klasični mobing pa čak šalju i tzv. „utjerivače dugova“, što predstavlja alarmantnu situaciju za hitno postupanje nadležnih institucija. 7. Zakon o zaštiti potrošača u BiH Zakon o zaštiti potrošača u BiH je inter alia ovu materiju uredio članovima 2832. koji u suštini djelimično preuzimaju Direktivu 84/450/EEZ od 10. 9. 1984. o reklamiranju koje dovodi u zabludu, a koja je dopunjena Direktivom 97/55/EZ od 6. 10. 1997. o uporednom reklamiranju. Navedeni zakonski članovi regulišu oglašavanje proizvoda i usluga (zavaravajuće oglašavanje, neprimjereno oglašavanje, prevarno oglašavanje, nezakonito uporedno oglašavanje), a područje agresivnih poslovnih praksi je ostalo neregulisano. Direktiva 84/450/EEZ je kasnije izmijenjena Direktivom 2005/29/EZ14 te su odredbe Zakona zastarjele pa je u tom pogledu potrebno inovirati Zakon u skladu sa novom Direktivom 2005/29/EZ. U važećem zakonu predviđene su i kazne za povrede člana 29. i to novčane kazne u visini od 4.000 do 8.000 KM [član 127. stav (1) tačka v) Zakona]. Praksa je pokazala da inspekcijski organi nisu izricali mjere u inspekcijskom postupku zbog povrede navedenih odredaba Zakona. Needuciranost potrošača je jedan od glavnih uzroka neprijavljivanja inspekcijskim organima povrede čl. 28-32. Zakona. 8. Kodeksi poslovne etike privrednih komora U nekoj blažoj mjeri nepoštene poslovne prakse su pomenute u kodeksima poslovne etike privrednih komora. Tako je članom 35. Kodeksa poslovne etike Privredne komore Republike Srpske15 propisano da je zabranjeno obmanjivanje potrošača nuđenjem i javnim oglašavanjem proizvoda i usluga davanjem nepotpunih ili lažnih informacija, prikrivanjem podataka o proizvodu ili usluzi koji su od suštinskog značaja za odlučivanje potrošača, kao i bilo kakvim predstavljanjem kojim se primaoci ponude ili oglasne prouke dovode u zabludu. Privredna komora Kantona Sarajevo je članom 22. Kodeksa poslovne etike16 propisala da je poslovni subjekt dužan pružiti kvalitetnu, jasnu i vjerodostojnu informaciju potencijalnim kupcima svojih proizvoda. To uključuje osobnu komunikaciju i komunikaciju putem medija, uključujući internet. Ova odgovornost je posebno naglašena kada se radi o složenim proizvodima o kojima je znanje kupca nedovoljno. Svi javno objavljeni opisi, usporedbe i tvrdnje tehničke prirode 14 DIREKTIVA 2005/29/EZ EVROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA od 11. 5. 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, Direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Evropskog parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi“) (Tekst značajan za EGP). 15 Kodeks poslovne etike, Privredna komora Republike Srpske, Banja Luka, oktobar 2008. 16 Kodeks poslovne etike članova PKKS, Privredna komora Kantona Sarajevo, Sarajevo, septembar 2005. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 75 [ PRAVNI SAVJETNIK ] moraju biti dokazivi i na jeziku naroda u Bosni i Hercegovini. Ponuda proizvoda i usluga treba biti precizna i istinita kada su u pitanju cijena, vrsta, kvalitet, značaj, količina i raspoloživost. Postupci poput neistinitog informiranja, skrivanja bitnih obilježja proizvoda ili odbijanja pružanja tražene informacije smatraju se neetičkim. Poslovni subjekt je dužan na odgovarajući način upoznati potencijalne kupce sa rizicima upotrebe proizvoda. Međutim, pomenute odredbe Kodeksa poslovne etike su deklaratornog karaktera te sugerišu trgovcima kako bi se trebali ponašati na tržištu, a praktično potrošač i dalje ostaje nezaštićen u slučaju kršenja poslovne etike. Kodeksi ne pružaju potrošaču proceduralna i materijalna pravila na osnovu koji bi ostvario zadovoljštinu (materijalnu i nematerijalnu) u slučaju da je bio izložen nepoštenoj poslovnoj praksi. 9. Direktiva 2005/29/EZ o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu Poslije Ugovora iz Lisabona, nastupila je IV faza kreiranja politike zaštite potrošača u EU ili faze konsolidacije, odnosno daljnje ustavne dogradnje postojećeg zakonodavstva EU. Evropska komisija je posljednjih godina pokrenula proces kreiranja direktiva metodom maksimalne harmonizacije nastojeći da unificira potrošačko ugovorno pravo. Do tada su se direktive iz oblasti zaštite potrošača donosile metodom minimalne harmonizacije. Direktiva 2005/29/EZ je upravo primjer maksimalne hamonizacije, kao što je primjer i kasnije donesena Direktiva 2011/83/EU o pravima potrošača. Koristeći metodu maksimalne harmonizacije, Evropska komisija, kao predlagač direktiva, želi da predmetnu materiju reguliše nadnacionalnim propisom u cilj zaštite potrošača ne ostavljajući prostor zemljama članicama za dodatnu regulativu. Glavni razlog za donošenje Direktive je sadržan u preambuli u kojoj se navodi da postojeća legislativa zemalja članica u odnosu na nepoštenu poslovnu praksu pokazuje uočljive razlike koje mogu generirati prilično iskrivljivanje tržišnog natjecanja i smetnje u redovitom pravilnom funkcioniranju unutarnjeg tržišta. U nedostatku uniformiranih pravila na nivou Zajednice, smetnje i zapreke slobodnom kretanju usluga i roba preko granica ili sloboda mogu predstavljati ozbiljan problem, čemu jedino stoji na putu praksa Suda pravde EU. U tom smislu Sud 76 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 pravde EU je u nekoliko presuda raspravljao o ovoj direktivi te u svojim presudama dao određena tumačenja nastojeći da zaštiti objektivno opći interes.17 17 Presuda u predmetu C-59/12 BKK Mobil Oil Korperschaft des offentlichen Rechts / Zentrale zur Bekampfunf unlauteren Werrbewerbs eV Zabrana nepoštene poslovne prakse prema potrošačima primjenjuje se i na fondove javnog zdravstvenog osiguranja Obavljanje djelatnosti od općeg interesa i javnopravni status nisu opravdanje za izbjegavanje ove zabrane Nakon što je već u nekoliko navrata presudio da Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi, koja zabranjuje takvu praksu prema potrošačima, ima osobito široko materijalno područje primjene, Sud po prvi puta jasno utvrđuje da isto važi i kada je riječ o osobnom području primjene navedene direktive. Naime, Sud je u donesenoj presudi uvažio stav da se navedena direktiva primjenjuje i na javnopravno tijelo koje obavlja djelatnosti od općeg interesa, kao što je upravljanje javnim zdravstvenim osiguranjem. Unatoč tome što ima javni karakter i što obavlja djelatnost od općeg interesa, takvo tijelo treba se smatrati „poslovnim subjektom“ u smislu Direktive, pa se i na njega primjenjuje zabrana nepoštene poslovne prakse. Naime, Direktiva izrijekom ne izuzima takva tijela iz svog područja primjene. Štoviše, cilj Direktive da osigura visok stupanj zaštite potrošača od nepoštene poslovne prakse i osobito od zavaravajućeg oglašavanja zahtijeva da se zaštita jamči neovisno o javnom ili privatnom karakteru određenog tijela i o specifičnoj djelatnosti koju obavlja. Sud je u konkretnom slučaju odgovorio na pitanje koje mu je postavio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka) koji treba razriješiti spor između Wettbewerbszentrale, njemačke udruge za borbu protiv nepoštene konkurencije, i BKK-a, njemačkog fonda javnog zdravstvenog osiguranja koji je ustanovljen kao javnopravno tijelo. Savezni vrhovni sud navodi da je informacija koju je BKK prenio 2008. preko svoje internetske stranice, prema kojoj njegovi osiguranici mogu pretrpjeti financijsku štetu ukoliko promijene fond, predstavlja, kako to ističe Wettbewerbszentrale, zavaravajuću praksu u smislu Direktive. No, taj je sud zanimalo može li se Direktiva, a time i zabrana koja je njome uspostavljena, primijeniti na BKK kao na javnopravno tijelo koje obavlja djelatnost od općeg interesa. [ PRAVNI SAVJETNIK ] 10. Cilj Direktive i područje zaštite Cilj Direktive je da pojasni prava potrošača i pojednostavi prekogranične transakcije. Zajednička pravila i principi daju potrošačima istu zaštitu protiv nepoštenih poslovnih praksi bez obzira gdje potrošač živi u EU. Ovo omogućava da trgovci reklamiraju i marketinški nude proizvode ne samo domaćim potrošačima nego i potrošačima širom EU. Direktiva donosi harmonizaciju i međusobno priznavanje između zemalja članica EU, rušeći pritom barijere na unutrašnjem tržištu. Direktiva štiti samo ekonomske interese potrošača i ne odnosi se na njihove interese u oblasti zdravlja i sigurnosti.18 Također, indirektno se postiže i zaštita od tržišnih natjecatelja koji nemaju namjeru poštovati poslovna i običajna pravila. Direktiva nema namjeru utjecati na individualne akcije koje preduzimaju oni koji su povrijeđeni nepoštenom poslovnom praksom. Direktiva ne dovodi u pitanje ni pravila Zajednice ni nacionalna pravila o ugovornom pravu, pravu intelektualnog vlasništva, zdravstvenim i sigurnosnim aspektima proizvoda, uvjetima poslovnog nastana i sistemu izdavanja odobrenja, uključujući i pravila koja se u skladu sa pravom zajednice odnose na kockanje. Direktiva ne dira posebno odredbe prava konkurencije. Ova direktiva je stvorila zajednički nivo potrošačke zaštite te stvorila temelje visokog stepena podudarnosti modaliteta zaštite potrošača prema nacionalnim sistemima. Do tada neregulisano područje agresivne poslovne prakse na nivou Zajednice / Unije je konačno kreirano zajedničkim pravilima obavezujućim za zemlje članice EU. Do donošenja Direktive svaka zemlja članica je imala vlastiti zakon o predmetnoj materiji, sa tim da su zakoni bili različiti po sadržaju, što je vodilo diskrepanciji između zemalja članica.19 Direktiva je u službi potrošača, ali i u korist trgovaca i preduzetnika koji primjenjuju poslovne prakse koje nisu na štetu potrošača. Osobe ili organizacije ovlaštene nacionalnim propisima, prema kojima imaju legitimni interes u određenoj stvari na ovom području zaštite, moraju koristiti zakonska sredstva 18 J. Velentzas, G. Broni, E. Pitoska, 2012, „Unfair commercial practices on marketing – advertising and consumer protection in EU member states“, Procedia Economics and Finance 1,www.sciencedirect.com 19 J. Velentzas et al, 2012. radi pokretanja postupaka protiv nelojalne prakse, bilo pred sudovima ili pred upravnim tijelima nadležnim za odlučivanje za vođenje odgovarajućeg pravnog postupka. Sve dok su nacionalna prava determinirajuća u svezi sa granicama dokazivanja, nužno je ovlastiti sudove i upravna tijela da traže od trgovaca da vode evidencije koje bi mogle poslužiti u svrhu dokazivanja stvarne štete i samog djela štetne nedopuštene radnje. Nužno je da zemlje članice predvide sankcije radi povreda predviđene zaštite u skladu sa ovom direktivom. Sankcije moraju biti efektne, razmjerne i odvraćajuće.20 11. Osnovne karakteristike Direktive 2005/29/EZ Direktiva ima ambiciozan cilj - sprečavanje narušavanja potrošačevih opcija kod ugovaranja, naročito u pogledu donošenja odluke prije zaključenja ugovora i odluka da ostvare postojeća ugovorna prava definisana drugim pravnim propisima.21 Direktiva je generičke prirode i nije ograničena samo na određene sektore ekonomske aktivnosti. U principu, bilo koji ugovor tipa B2C (businessto-consumer / trgovac - potrošač) pokriven je Direktivom. Ona sadrži osnovne odredbe o nepoštenim poslovnim praksama, crnu listu praksi koje se smatraju nepoštenim i pravila kao što su kodeksi ponašanja (Codes of Conduct) i odredbe odnosa ove direktive sa različitim drugim direktivama EU čiji se sadržaj dotiče sa ovom direktivom (Direktiva Vijeća 84/450/EEZ, Direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredba (EZ) br. 2006/2004 Evropskog parlamenta i Vijeća.) Jezgra Direktive leži u zabrani prakse koja je u suprotnosti sa zahtjevima profesionalne pažnje koje materijalno narušavaju ili bi vjerovatno materijalno narušile ekonomsko ponašanje prosječnog (ciljanog) potrošača u pogledu proizvoda ili usluge. Koncept „nepoštene prakse“ je dalje subkategorizovan u zavaravajuće prakse i agresivne prakse. a) Zavaravajuće prakse su podijeljene u dvije kategorije: 1) Iskazi trgovaca koji sadrže pogrešne Za više vidjeti D. Zlatović, 2007, Implementacija Smjernice 2005/29/EC o nepoštenim poslovnim praksama u hrvatsko pravo zaštite potrošača, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 29, br. 1. 21 Willem H. Van Boom, 2012, „Experiencing unfair commercial practices: an intruction“, Erasmus Law Review, Volume 5, Issue 4., wwwerasmuslawreview.nl 20 BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 77 [ PRAVNI SAVJETNIK ] informacije i zbog toga su neistiniti ili koji na bilo koji način varaju ili bi mogle obmanuti prosječnog potrošača, čak i ako je informacija činjenično ispravna. Takva praksa dovodi do narušavanja procesa donošenja odluke prosječnog potrošača prije nego će zaključiti tržišnu transakciju, a inače takvu odluku ne bi donio jer su mu servirane pogrešne informacije u odnosu na aspekte kao što je postojanje ili priroda proizvoda, namjena proizvoda, način upotrebe, količina, specifikacija, cijena ili način na koji se obračunava cijena, potreba za servisiranjem prozvoda, zamjenom dijelova ili popravak, itd. 2) Praksa izostavljanja ili skrivanja bitnih materijalnih informacija koje su potrošaču potrebne, zavisno od konteksta svakog pojedinačnog slučaja, da donese na informacijama zasnovanu odluku o transakciji, a koje mogu uzrokovati narušavanje procesa pravilnog donošenja odluke o kupovini za jednog prosječnog potrošača. Izostavljanje i sakrivanje informacija uključuje da su te informacije trgovca nejasne, nerazumljive, dvosmislene, neblagovremene. b) Agresivne prakse Agresivne prakse su upotreba prisile uključujući i fizičku silu od strane trgovca, zatim uznemiravanje, neopravdano utjecanje, osjetno narušavanje ili vjerovatnost da će se narušiti sloboda izbora prosječnog potrošača, odnosno njegovo postupanje sa proizvodom, te ga na taj način navodi ili je vjerojatno da će ga navesti na donošenje odluke o transakciji koju inače ne bi donio. Agresivno poslovanje su primjerice stvaranje vještačkih barijera potrošaču da bi se onemogućio da ugovor sa trgovcem raskine ili neostvarivanje ugovornih prava potrošača koje takođe konstituišu nepoštene poslovne prakse. Pored osnovnih odredaba o zavaravajućim i agresivnim poslovnim praksama, Aneks I Direktive sadrži „crnu listu“ određenih praksi koje se smatraju nepoštenim pod bilo kojim okolnostima.22 22 Poslovna praksa koja se u svim okolnostima smatra nepoštenom Zavaravajuća poslovna praksa: 1. Tvrdnja da je trgovac potpisnik pravila postupanja iako to nije slučaj. 2. Isticanje zaštitnog znaka, znaka kvalitete ili istovjetnog znaka bez potrebnog odobrenja. 3. Tvrdnja da je pravila postupanja usvojilo javno ili drugo tijelo iako to nije slučaj. 4. Tvrdnja da je trgovca (uključujući njegovu poslovnu praksu) ili proizvod odobrilo ili preporučilo ili potvrdilo neko javno ili drugo 78 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 tijelo, iako to nije slučaj, odnosno takva tvrdnja u slučaju kada on ne udovoljava zahtjevima za izdavanje tog odobrenja, preporuke ili dopuštenja. 5. Pozivanje na kupnju proizvoda po naznačenoj cijeni, bez isticanja činjenice da trgovac ima opravdane razloge vjerovati da neće moći ponuditi isporuku tih ili ekvivalentnih proizvoda po navedenoj cijeni, u vrijeme i u količini koji su razumni s obzirom na proizvod, opseg oglašavanja proizvoda i ponuđenu cijenu, odnosno da neće moći osigurati da ih isporuči drugi trgovac (oglašavanje radi namamljivanja). 6. Pozivanje na kupnju proizvoda po naznačenoj cijeni, a zatim: (a) odbijanje pokazivanja oglašenog predmeta potrošačima; ili (b) odbijanje prihvaćanja narudžbe ili isporuke unutar razumnog vremena; ili (c) pokazivanje manjkavog primjerka; s namjerom promoviranja različitog proizvoda (namamljivanje i zamjena). 7. Lažno izjavljivanje da će proizvod biti raspoloživ samo na vrlo ograničeno vrijeme, odnosno da će biti raspoloživ po posebnim uvjetima i na vrlo ograničeno vrijeme, sa ciljem iznuđivanja neposredne odluke i oduzimanja potrošaču dostatne prilike ili vremena da izvrši informirani izbor. 8. Preuzimanje obveze pružanja poslijeprodajnih usluga potrošaču sa kojim je trgovac komunicirao prije posla na jeziku koji nije službeni jezik države članice u kojoj se trgovac nalazi, a zatim davanje na raspolaganje takve usluge, ali na drugom jeziku, a da se to jasno ne objavi potrošaču prije nego što je sklopio posao. 9. Izjavljivanje, odnosno na drugi način stvaranje dojma da se proizvod može zakonito prodati iako to nije slučaj. 10. Predstavljanje prava koja potrošaču pripadaju prema zakonu kao posebnost ponude trgovca. 11. Korištenje uredničkog sadržaja u sredstvima priopćavanja radi promidžbe proizvoda koju je trgovac platio, a da to nije jasno naznačeno u sadržaju, odnosno slika ili zvukova za koje potrošač može jasno prepoznati da je riječ o promidžbi. To ne dovodi u pitanje Direktivu Vijeća 89/552/EEZ. 12. Bitno netočna tvrdnja u vezi sa prirodom i opsegom rizika za osobnu sigurnost potrošača ili njegove obitelji ako potrošač ne kupi proizvod. 13. Promidžba proizvoda sličnog proizvodu određenog proizvođača na takav način da se potrošača svjesno zavara kako bi vjerovao da je proizvod proizveo isti proizvođač, iako to [ PRAVNI SAVJETNIK ] nije slučaj. 14. Uspostavljanje, vođenje ili promidžba piramidalnog sustava promidžbe, pri čemu potrošač daje ulog kako bi mogao dobiti određenu naknadu, i to prije svega zbog toga jer je uveo u sustav nove potrošače, a ne zbog toga jer je kupio ili konzumirao proizvod. 15. Tvrdnja da će trgovac prestati sa prodajom ili preseliti u drugi prostor iako to nije slučaj. 16. Tvrdnja da proizvodi omogućuju dobivanje nagrada u igrama na sreću. 17. Lažna tvrdnja da proizvod omogućuje izlječenje bolesti, disfunkcionalnosti ili malformacija. 18. Pružanje bitno netočnih informacija o tržišnim uvjetima, odnosno o dostupnosti proizvoda, sa namjerom poticanja potrošača da kupi proizvod po uvjetima koji su nepovoljniji od uobičajenih tržišnih uvjeta. 19. Tvrdnja u okviru poslovne prakse da se raspisuje nagradna igra ili promocija, a da se ne dodijeli opisana nagrada ili njezin razumni ekvivalent. 20. Opisivanje proizvoda oznakama „gratis”, „besplatno”, „bez naknade” i slično ako potrošač mora za taj proizvod platiti bilo koji iznos različit od neizbježivih troškova odgovaranja na poslovnu praksu, troškova preuzimanja ili dostave proizvoda. 21. Uvrštavanje u promidžbene materijale računa ili nekog drugog zahtjeva za plaćanje kojim se kod potrošača stvara dojam da je već naručio oglašavani proizvod koji se nudi iako to nije slučaj. 22. Lažna tvrdnja, odnosno stvaranje dojma da trgovac ne djeluje u okviru svoje poslovne djelatnosti, odnosno djelatnosti slobodnog zanimanja ili lažno predstavljanje trgovca kao potrošača. 23. Stvaranje lažnog dojma da su poslijeprodajne usluge vezane uz proizvod raspoložive i u državi članici koja nije ona država članica u kojoj se proizvod prodaje. Agresivna poslovna praksa 24. Stvaranje dojma da potrošač ne smije napustiti poslovni prostor dok ne sklopi ugovor. 25. Osobno posjećivanje potrošača u njegovu domu, ne uzimajući u obzir zamolbu potrošača da se napusti njegov dom ili da se više ne posjećuje, osim u slučaju i u mjeri u kojoj je to opravdano radi nacionalnim propisima predviđenog ispunjenja ugovorne obveze. 26. Ustrajno, a neželjeno nuđenje telefonom, faksom, e-poštom ili drugim sredstvom daljinske komunikacije, osim u slučaju i u mjeri u kojoj je to opravdano radi nacionalnim propisima predviđenog ispunjenja ugovorne obveze. To ne dovodi u pitanje članak 10. Taksativno pobrojane poslovne prakse koje se u svim okolnostima smatraju nepoštenom iz Aneksa I Direktive su obligatornog karaktera za zemlje članice EU, odnosno iste su bez ikakvih izmjena morale biti preuzete u nacionalna zakonodavstva zemalja članica do decembra 2007. godine. Ovim je Evropska komisija krenula u proces stvaranja uniformnih pravila za sve zemlje članice iskazujući jasnu namjeru da unificira potrošačko ugovorno pravo. 12. Iskustva Republike Hrvatske Republika Hrvatska je predmetnu materiju, odnosno transpoziciju Direktive 2005/29/ EZ u procesu evropskih integracija, uredila Zakonom o zaštiti potrošača iz 2007. godine,23 sa tim da se odredbe tog zakona koje regulišu materiju nepoštene poslovne prakse (čl. 107. do 115) nisu odmah primjenjivale. Naime, članom 155. zakona utvrđen je „vacatio Direktive 97/7/EZ ni direktiva 95/46/EZ i 2002/58/EZ. 27. Traženje od potrošača koji postavlja odštetni zahtjev na temelju police osiguranja da dostavi određene dokumente koji, po razumnoj ocjeni, nisu relevantni za ocjenu opravdanosti tog zahtjeva ili sustavno izbjegavanje davanja odgovora na ustrajno dopisivanje potrošača sa namjerom da se odvrati od ostvarivanja njegovih ugovornih prava. 28. Uključivanje u oglas izravnog navođenja djece na to da kupe oglašavane proizvode ili da nagovore svoje roditelje ili ostale punoljetne osobe da im kupe oglašavane proizvode. Ta odredba ne dovodi u pitanje članak 16. Direktive 89/552/EEZ o televizijskom emitiranju. 29. Zahtijevanje plaćanja proizvoda odmah ili s odgodom ili vraćanja ili čuvanja proizvoda koje je trgovac nabavio, a potrošač ih nije naručio, osim ako je proizvod zamjena nabavljena u skladu s člankom 7. stavkom 3. Direktive 97/7/EZ (prodaja po inerciji). 30. Izričito informiranje potrošača da će, ako ne kupi proizvod ili usluge, ugroziti posao ili život trgovca. 31. Stvaranje lažnog dojma da je potrošač već osvojio, da će osvojiti ili da će poduzimajući posebnu radnju osvojiti nagradu ili drugu odgovarajuću pogodnost, iako zapravo: — nikakva nagrada ni druga odgovarajuća korist nije predviđena, ili — je poduzimanje bilo kakve radnje u vezi sa dobivanjem nagrade ili drugom odgovarajućom koristi uvjetovano određenim plaćanjem od strane potrošača ili kod potrošača uzrokuje troškove. 23 “Narodne novine RH“, broj 79/07. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 79 [ PRAVNI SAVJETNIK ] USKORO U PRODAJI! legis“ sa tim da članovi koji regulišu materiju nepoštene poslovne prakse te još neki drugi članovi stupaju na snagu danom prijema Republike Hrvatske u Evropsku uniju.24 Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti potrošača iz 2009. godine25 aktiviraju se odredbe Zakona iz 2007. godine kojima se uređuje nepoštena poslovna praksa. U trenutku donošenja Zakona o zaštiti potrošača, Direktiva 2005/29/EZ je bila potpuno nova i kao takva nije bila implementirana u većini zemalja članica EU. Struka je smatrala da članove Zakona o nepoštenoj poslovnoj praksi treba odgoditi do prijema Republike Hrvatske u EU, a kako bi se, u međuvremenu, stvorila određena sudska praksa u ovom području, radi boljeg razumijevanja vrlo zahtjevne problematike. Kako zaštita potrošača predstavlja izuzetno dinamično područje, a uslijed sve jače konkurencije na tržištu, postupci pojedinih trgovaca poprimaju obilježja nepoštene poslovne prakse, ukazala se potreba za aktiviranjem predmetnih odredbi Zakona iz 2007, a kako bio se mogla sankcionirati ovakva ponašanja pojedinih trgovaca, iako Republika Hrvatska 2009. godine još uvijek nije postala zemlja članica EU. Priručnik Aktuelna pitanja iz radnih odnosa i penzijsko/ mirovinskoinvalidskog osiguranja Tabašnica 8/1 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina e-mail: [email protected]; [email protected] www.rec.ba Tel/fax: ++387 33 214 582 Mobitel: ++387 61 150 454 13. Zaključna razmatranja Zakon o zaštiti potrošača u BiH je donesen 2006. godine te inter alia sadrži transponovane odredbe Direktive 84/450/EEZ od 10. 9. 1984. o reklamiranju koje dovodi u zabludu potrošača, a koja je dopunjena Direktivom 97/55/ EZ od 6. 10. 1997. o uporednom reklamiranju. Međutim, Direktiva 84/450/EEZ je kasnije izmijenjena Direktivom 2005/29/EZ te su odredbe Zakona od strane institucija EU ocijenjene kao zastarjele pa je u tom pogledu potrebno inovirati Zakon u skladu sa novom Direktivom 2005/29/ EZ. Zakon ne sadrži odredbe o agresivnoj poslovnoj praksi pa se u tom pogledu osjeća krupan nedostatak u zakonodavstvu BiH. Činjenica je da godišnji izvještaji Evropske komisije o napretku BiH u procesu evropskih integracija nisu povoljni ni pozitivni u segmentu zaštite potrošača, što samo više ukazuje na potrebu daljnje aproksimacije zakonodavstva BiH sa pravnom stečevinom EU (acquis communautaire). Transpozicija Direktive 2005/29/EZ imala bi za cilj da doprinese poboljšanju funkcionisanja unutrašnjeg tržišta i osigura visok nivo zaštite potrošača. Harmonizacijom pravila o zaštiti potrošača u području zaštite od nepoštene poslovne prakse nastoje se postići dva temeljna cilja: podići nivo zaštite ekonomskih interesa potrošača kako bi povratili vjeru u tržište i postali aktivni sudionici tržišnih odnosa te otkloniti zapreke slobodnom kretanju robe i usluga na tržištu BiH. Preuzimanjem Direktive 2005/29/EZ potrošač u BiH bi ostvario pravo na adekvatniju zaštitu od nepoštene poslovne prakse te bi se ujedno rapidno promijenilo sadašnje ponašanje trgovca spram potrošača. Time bi bosanskohercegovački potrošač imao ista prava kao i potrošači u EU. 24 Čl. 103, 104, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140. i 141. 25 “Narodne novine RH“, broj 79/09. 80 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Lejla Čabrić, dipl. iur. [email protected] POTROŠAČI I OGLAŠAVANJE – NA METI NEPOŠTENE POSLOVNE PRAKSE SAŽETAK Zaštita potrošača se javlja kao nužna stepenica na putu obezbjeđenja funkcionisanja unutrašnjeg tržišta. Poslovno djelovanje trgovaca se javlja kao neizostavan segment u regulaciji, jer je od presudne važnosti u ponašanju potrošača. Na nivou EU su donesena je Direktiva 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s nepoštenim poslovnim djelovanjima poduzetnika prema potrošaču na unutarnjem tržištu, u kojoj primjenjeni metod maksimalne harmonizacije treba obezbijediti usklađivanje zakonodavstva država članica na način da potrošačima omogućuju jednaku zaštitu, a trgovce obaveže jednakim obavezama. Na nivou BiH je zaštita potrošača u ovom segmentu donekle uređena Zakonom o zaštiti potrošača. Refleksija odredaba naprijed navedene direktive u pozitivnopravni sistem naše zemlje je izostao, pri čemu je Bosna i Hercegovina potpisavši Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju preuzela obavezu uskladiti pravni sistem sa evropskom pravnom stečevinom. Zaštita potrošača zavisi kako od kvalitetne transpozicije tako i o osvještenosti i informisanosti potrošača o svojim pravima, koje posljednje se može uspješno postići propisivanjem sankcija za trgovca koji se ponašaju u suprotnosti sa propisima. Ključne riječi: oglašavanje, potrošač, nepošteno poslovno djelovanje. (Key words: marketing, consumer, unfair commercial practices) Uvod Sudionici smo svakodnevne izloženosti različitim vidovima oglašavanja i ponuda za sklapanje ugovora, poticanja na kupovinu proizvoda i korištenje usluga bili svjesni njihovog učinka na nas ili ne. U ovom radu bit će prikazana slika odnosa oglašavanja prema kupovnom ponašanju potrošača, zakonska regulacija oglašavanja, teorijska opravdanja zabrane i ograničavanja određenih vidova i oblika oglašavanja. Nužnost potpunog informisanja potrošača ne ograničava se samo na pružanje normativno predviđenih informacija potrošaču prilikom sklapanja određenih vidova potrošačkih ugovora, već je neophodno pri samom oglašavanja proizvoda ili usluga, s obzirom da se volja potrošača za kupovinu proizvoda i korištenje usluge počinje formirati sa prvim ostvarenim kontaktom sa datim proizvodom ili uslugom, što je nerijetko putem oglašavanja. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 81 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Stoga je neophodno ključne pojmove nedvojbeno definisati, jasno razlučiti dopuštene od nedopuštenih vidova djelovanja i upoznati se zakonskim propisima koji garantuju prava potrošača kao slabije ugovorne strane. Pored normativne regulacije zabranjenog oglašavanja, susrećemo se sa odgovarajućim standardima koje treba tumačiti od slučaja do slučaja. Izvori prava Direktiva 2005/29/EZ Na nivou Evropske unije je donesena Direktiva 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća u vezi sa nepoštenim poslovnim djelovanjima poduzetnika prema potrošaču na unutarnjem tržištu,1 u cilju usklađivanja zakona država članica na području nepoštenih poslovnih djelovanja, uključujući nepošteno oglašavanje, koja izravno nanose štetu ekonomskim interesima potrošača.2 Reguliranje prava potrošača na komunitarnom nivou svoje uporište ima u ciljevima unutrašnjeg tržišta, koje zavisi u velikoj mjeri od ponašanja potrošača, koji doprinose istom na način da se slobodno ponašaju na tržištu, da zasnivaju prekogranične ugovorne odnose, čime doprinose idealu stvaranja područja bez unutrašnjih granica. Zaštita prava i položaja potrošača utiče znatno na prekograničnu trgovinu, kao i održivost i razvoj jedinstvenog tržišta, što se postiže, prije svega, reguliranjem poštenih poslovnih djelovanja. Riječ je o pojavi koja se u literaturi često naziva „puzajućom integracijom“ (creeping integration) i koja omogućava prodor europskog zakonodavca u područja za koja nema jasne ustavne osnove u Ugovoru.3 Direktiva se zasniva na načelu maksimalne harmonizacije, što znači da državama članicama ne dopušta odstupanje od odredaba direktive prilikom implementacije u nacionalno zakonodavstvo. Nakon što su posljedice principa minimalne harmonizacije, koji je dopuštao da države članice u korist potrošača prilikom implementacije direktive normiraju više prava, postale vidljive u smislu rascjepkanosti pravnih rješenja u državama članicama, u 1 „Službeni list EU“ L 149 , 11/06/2005 P. 00220039. 2 Tačka 6 uvodnog dijela Direktive 3 S. Petrić, Nacrt zajedničkog referentnog okvira za evropsko privatno pravo, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, broj 1, 477 82 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 cilju koherentnije regulacije, u direktivama novijeg datuma nailazimo na primjenu principa maksimalne harmonizacije. Zakoni država članica u vezi sa nepoštenim poslovnim djelovanjima pokazuju znatne razlike, što može dovesti do osjetnog narušavanja tržišnog natjecanja i stvoriti prepreke nesmetanom funkcionisanju unutrašnjeg tržišta.4 Direktiva regulira odnose između trgovca i potrošača, odnosno B2C (bussines to consumer), dok je poslovna praksa između trgovaca, odnosno B2B (bussines to bussines) regulirana Direktivom 2006/114/ EZ o zavaravajućem i komparativnom oglašavanju.5 Zakon o zaštiti potrošača Bosne i Hercegovine S obzirom da se naša država obavezala članom 70. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju svoj pravni sistem uskladiti sa komunitarnim acquisom, postepena implementacija direktiva donesenih na nivou EU su trebala označiti njen razvoj tokom posljednjih godina. Međutim, da u našem pravnom sistemu ne nalazimo uticaj pomenute direktive, bit će pojašnjeno u ovom radu. Oblast regulirana Direktivom 2005/09/ EZ u Bosni Hercegovini je obuhvaćena Zakonom o zaštiti potrošača BiH (ZZP), 6 dok je Direktiva 2006/144 našla svoj odraz u Zakonu o nedopuštenom oglašavanju RS.7 S obzirom na to da je predmet ovog rada nepoštena poslovna praksa trgovaca prema potrošačima koja se prije svega odnosi na oglašavanje, u središtu pažnje ovog rada je uvid u odredbe Direktiva 2005/29/EZ. Osnovni pojmovi Potrošač Pristup definisanjua pojma potrošača polazi od njegove podređene uloge, predstavljajući ga kao slabiju stranu u odnosu na trgovca. Uočavamo da se radi o definiciji potrošača kakva je uobičajena u direktivama koje imaju za cilj zaštitu potrošača, a to je definicija prema kojoj je potrošač fizička osoba koja, u poslovnom djelovanju, djeluje u svrhe koje sežu izvan njene trgovačke, odnosno poslovne aktivnosti, obrta ili zanimanja.8 Naime, radi se o negativnoj definiciji, koja 4 Tačka 3 Direktive. 5 „Službeni list EU“, L 376 , 27/12/2006 P. 0021 – 0027. 6 „Službeni glasnik BiH“, broj 25/06. 7 „Službeni glasnik RS“, broj 52/12. 8 Član 2. stav 1 tačka a Direktive [ PRAVNI SAVJETNIK ] nedvojbeno ističe da se radi o fizičkoj osobi, predvidivši koje karakteristike poslovanja oduzimaju licu svojstvo potrošača, a time i pravnu zaštitu koja je normirana. ZZP potrošača definira kao fizičko lice koje kupuje, stiče ili koristi proizvode ili usluge za svoje lične potrebe i za potrebe svog domaćinstva. Takva definicija za posljedicu ima ne samo sužavanje pojma potrošača pozitivnom definicijom i nužnu nedosljednost ako uzmemo u obzir da se odnosi na svu materiju regulisanu zakonom, nego je teško procijeniti koji bi poslovi mogli zadovoljiti oba kumulativno postavljena uslova. Direktiva kao mjerilo postavlja prosječnog potrošača koji je u razumnoj mjeri obaviješten, pažljiv i oprezan, uzimajući u obzir socijalne, kulturne i jezičke faktore, kao što to tumači Evropski sud pravde, no ona također sadrži odredbe čiji je cilj spriječiti iskorištavanje potrošača kojega njegova obilježja čine posebno ranjivim u odnosu na nepoštena poslovna djelovanja.9 Kako je pojam potrošača jako širok, neophodno je poći od pretpostavke prosječnog potrošača, koji je definisan u presudama Suda u više navrata. Kriterij prosječnog potrošača možemo naći u presudi Evropskog suda pravde Gut Springenheide GmbH and Rudolf Tusky,10 gdje je sud pošao od pretpostavljenog očekivanja prosječnog potrošača koji je razumno dobro informisan i razumno pažljiv i obazriv, kao i u slučaju Estee Lauder,11 gdje je sud odredio da od procjene da li je određeni opis, marka ili oglasna poruka obmanjujuća, zavisi od pretpostavljenog očekivanja prosječno informisanog, pažljivog i razumnog prosječnog potrošača. Kriterij razumnog potrošača nalazimo u presudi Mars, u kojoj je Sud odredio da je razuman potrošač onaj od koga se može očekivati da zna da ne postoji nužno veza između veličine reklamnog natpisa, koji ukazuje na povećanje količine proizvoda i obima povećanja.12 U tački 19 uvodnog dijela Direktive istaknuto je da, radi primjerene zaštite potrošača, treba poslovno djelovanje cijeniti sa stajališta prosječnog člana skupine uzevši u obzir posebna obilježja, kao što su dob, tjelesna, odnosno duševna nemoć ili lakovjernost koje potrošače čine posebno podložnima 9 Tačka 18 Direktive 10 Sud EU, 16. 7. 1998, C-210/96, Gut Springenheide GmbH / Rudolf Tusky (Gut Springenheide GmbH), 1998, I-04657, tačka 31. 11 Sud EU, 13. 1. 2000, C-220/98, Estée Lauder Cosmetics GmbH & Co. OHG / Lancaster Group GmbH (Estée Lauder), 2000, I-00117, tačka 27. 12 Sud EU 6. 7. 1995, C-470/93, Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln eV / Mars GmbH (Mars), 1995, I-1923, tačka 24 poslovnom djelovanju. Trgovac Prema Direktivi je trgovac fizička ili pravna osoba koja, u poslovnom djelovanju obuhvaćenom direktivom, djeluje u svrhe vezane za njenu trgovačku, odnosno poslovnu aktivnost, obrt ili zanimanje, kao i svaku osobu koja djeluje u ime ili za račun trgovca. Takva definicija je spriječila dilemu oko toga da li se trgovcem smatra i zastupnik, odnosno osoba preko koje trgovac obavlja svoju poslovnu djelatnost. Nedostatak definicije trgovca prema ZZP ogleda se u tome što je izražena preko navedene neadekvatne definicije potrošača i pored osobe koja direktno ili kao posrednik među drugim licima prodaje proizvode ili pruža usluge potrošaču, trgovcem se smatra i proizvođač koji direktno dostavlja robu ili usluge potrošačima. Poslovno djelovanje Zaštita potrošača se ne ograničava samo na zaštitu slabije ugovorne strane prilikom zaključenje određenog potrošačkog ugovora nego se odnosi i na samo djelovanje trgovca kojim utiče na njegovo ekonomsko ponašanje i kreiranja odluke o kupovini određenog proizvoda, odnosno korištenja usluge. Članom 2 stav 1 tačka c je propisano da poslovna djelovanja prema potrošaču označavaju svaki postupak, propust, tok postupanja ili zastupanja, tržišno komuniciranje, uključujući oglašavanje i marketing koje vrši trgovac, a u izravnoj je vezi sa promocijom, prodajom ili dobavljanjem proizvoda potrošačima. Poslovno djelovanje je, prema direktivi, nepošteno ako je u suprotnosti sa uvjetima stučnog obavljanja poslovanja i ako na značajan način narušava ili je vjerovatno da će narušiti ekonomsko ponašanje prosječnog potrošača do kojeg dopire, odnosno kojem je namijenjeno, u odnosu na proizvod, odnosno ekonomsko ponašanje prosječnog člana skupine ako je poslovno djelovanje usmjereno na određenu skupinu potrošača. Poslovno se djelovanje smatra zavaravajućim ako sadrži pogrešne informacije te je stoga neistinito ili ako na bilo koji način, uključujući sveukupno predstavljanje, zavarava ili je vjerojatno da će zavarati prosječnog potrošača, čak i ako je informacija činjenično tačna, i to u odnosu na jedan ili više faktora, te ako u bilo kojem od spomenutih slučajeva navodi ili je vjerojatno da će navesti potrošača da donese odluku o transakciji koju inače ne bi donio. ZZP u članu 7. propisuje da trgovinsko BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 83 [ PRAVNI SAVJETNIK ] poslovanje ne smije biti u suprotnosti sa dobrim poslovnim običajima koja se moraju poštovati. U presudi Trento Svillupo13 je lanac supermarketa u dvosedmičnoj akciji sniženja cijena, između ostalog, u prospektu ponudio na prodaju i laptop po posebnoj cijeni. Takav uređaj, međutim, nije bio dostupan u poslovnici u Trentu, zbog čega je kupac podnio pritužbu italijanskom tijelu za tržišno natjecanje i tržište. Nakon što je u sudskom postupku donešena odluka o izricanju novčane kazne, povodom žalbe tuženog je pred Consiglio di Stato slučaj prekinut, a sudu postavljeno pitanje da li treba član 6. stav 1. Direktive 2005/29, u dijelu u kojem se u talijanskoj verziji toga član koristi izraz „e in ogni caso“, tumačiti na način da je, da bi se smatralo da postoji zavaravajuća poslovna praksa, dovoljno da se utvrdi jedan od dvaju uvjeta iz prvog dijela navedenog stavka ili je, da bi se smatralo da postoji zavaravajuća poslovna praksa, potreban i drugi uvjet, a taj je činjenica da je poslovna praksa takve naravi da utječe na odluku o poslu potrošača. Sud je u presudi istakao da se poslovna praksa mora smatrati „zavaravajućom“ u smislu članka 6. stavka 1. Direktive kada takva praksa, sa jedne strane, sadrži lažne informacije ili za koju je vjerojatno da će zavarati prosječnog potrošača te, sa druge strane, kada je takve naravi da navodi potrošača da donese odluku o poslu koju inače ne bi donio. Prema direktivi se agresivnim smatra takvo poslovno djelovanje ako u danom činjeničnom okviru, uzimajući u obzir sva njegova obilježja i okolnosti, uznemiravanjem, prisilom, uključujući upotrebu fizičke sile, te neopravdanim utjecanjem, osjetno narušava ili je vjerojatno da će narušiti slobodu izbora prosječnog potrošača odnosno njegovo postupanje u vezi sa proizvodom, te ga na taj način navodi ili je vjerojatno da će ga navesti na donošenje odluke o transakciji koju inače ne bi donio. na standard dobrih poslovnih običaja koji se moraju poštovati prilikom oglašavanja proizvoda i usluga, koje pored toga ne smije biti neprimjereno, prevarno niti dvosmisleno. U njemačkom pravu se poslovno djelovanje smatra nedopuštenim prema potrošaču kada ne odgovara važećoj stručnoj pažnji trgovca i koje je podobno da znatno utiče na sposobnost potrošača da na temelju informacija donese odluku, sa ciljem donošenja poslovne odluke kakvu inače ne bi donio.14 Naime, u vezi sa pravilima koja reguliraju ponašanje trgovca na tržištu, mogli bismo zaključiti da se zahtijeva pažnja prosječnog trgovca, u skladu sa poslom koji obavlja. Stručno obavljanje poslovanja Odluka o transkaciji U direktivi je u članu 2. stav 1. tačka h. stručno obavljanje poslovanja predstavljeno kao standard posebne vještine i pažnje koja se u razumnoj mjeri očekuje u odnosu na trgovca prema potrošačima i to razmjerno poštenom tržišnom poslovanju i/ili općem načelu dobre vjere u području djelatnosti trgovca. U ZZP nailazimo u članu 29. stav 4. ponovo U članu 2 tačka k je određeno da se pod odlukom o transakciji podrazumijeva svaka odluka koju donosi potrošač, bilo da se ona tiče načina i uvjeta kupnje, plaćanja u cijelosti ili djelomično, zadržavanja ili raspolaganja proizvodom, odnosno iskorištenja prava iz ugovora vezano uz proizvod, kao i odluči li 13 Sud EU, 19. 12. 2013, C-281/12, Trento Svillupo srl. / Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Trento Svillupo srl), 2013 84 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Poziv na kupnju Izraz „poziv na kupnju“, prema direktivi, označava tržišno komuniciranje koje navodi obilježja proizvoda i njegovu cijenu na način primjeren korištenim sredstvima tržišnog komuniciranja i na taj način omogućuje potrošaču da obavi kupnju. U presudi Ving Sverige15 Sud je utvrdio da se izraz „potrošača dovesti u stanje da obavi kupovinu“ treba tumačiti tako da postoji poziv na kupovinu ukoliko je potrošač dovoljno obaviješten o proizvodu i cijeni da bi mogao donijeti odluku o kupovini, a nije neophodno da tržišna komunikacija zaista pruži priliku za kupovinu proizvoda ili da je u vezi sa takvom mogućnošću. O pitanju obilježja proizvoda navedeno je da je pretpostavka ispunjena i kada se isto upućivanje riječju ili slikom koristi za navođenje proizvoda koji se pojavljuje u više varijanti. I u ovom slučaju je nacionalnom sudu prepušteno da u svakom pojedinom slučaju, uzimajući u obzir prirodu i karakteristike proizvoda, kao i korištenog medija komunikacije, utvrdi da li je potrošač dovoljno informisan, da bi proizvod, u smislu donošenja odluke, mogao identificirati i razlikovati. 14 § 3. stav 2 Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (BGBl. I S. 254), (BGBl. I S. 3714). 15 Sud EU, 12. 5. 2011, C-122/10, Konsumentombudsmannen/ Ving Sverige AB (Ving Sverige), 2011 I-03903. [ PRAVNI SAVJETNIK ] djelovati ili suzdržati se od djelovanja. Ovaj pojam ne obuhvata samo odluku o sticanju ili nesticanju određenog proizvoda nego i sa tim neposredno povezane odluke, naročito ulazak u radnju.16 U presudi Ving Sverige je Sud odredio da je za ispunjenje pretpostavke o navođenju cijene proizvoda sasvim dovoljno da je navedena najniža cijena po kojoj se može proizvod, odnosno grupa proizvoda kupiti, pa i kada oglašeni proizvod ili grupe proizvoda postoje u isto vrijeme u drugim verzijama ili sa drugim karakteristikama, po cijenama koje nisu navedene. Ali nacionalni sud mora utvrditi, na osnovu prirode i karakteristike proizvoda, kao i korištenog medija za tržišnu komunikaciju, da li navođenje najniže cijene potrošača stavlja u položaj da donese odluku. Crna lista ZZP predviđa da oglasi ne smiju sadržavati bilo kakvu izjavu ili vidljivi prikaz koji bi neposredno ili posredno, izostavljanjem, nedorečenošću ili pretjerivanjem, dovodio potrošače u zabludu.17 U istom članu je navedena exempli causa lista primjera karakterističnih za takve sadržaje, ne ograničavajući se na njih. Za razliku od našeg propisa, Direktiva sadrži u dodatku 1 takozvanu „crnu listu“ taksativno nabrojanih poslovnih ponašanja koja se smatraju zabranjenim. Član 5. stav 5 Direktive: Dodatak I. sadrži popis onih poslovnih djelovanja koja se u svim okolnostima smatraju nepoštenima. Isti jedinstven popis primjenjuje se u svim državama članicama i može se jedino izmijeniti revizijom Direktive. Razlikujemo zavaravajuća i agresivna poslovna djelovanja. Zavaravajuća poslovna djelovanja U uvodu Direktive je istaknuto da je poželjno da zavaravajuća poslovna djelovanja obuhvate ona koja zavaravaju potrošača da izvrši izbor temeljen na informacijama, odnosno učinkoviti izbor.18 Među zavaravajućim poslovnim djelovanjima na listi sadržani su: tvrdnja da je trgovac potpisnik kodeksa poslovanja, kad to u stvarnosti nije slučaj (tačka 1), isticanje zaštitnog znaka, znaka kvalitete ili istovjetnog znaka bez da je dobiveno potrebno odobrenje (tačka 2), tvrdnja da je kodeks poslovanja usvojilo javno ili drugo 16 Sud EU, 19. 12. 2013, C-281/12, Trento Svillupo srl./ Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Trento Svillupo), 2013, tačka 36. 17 Član 29. stav 2 ZZPBiH. 18 Tačka 14 uvodnog dijela Direktive. tijelo, kad to u stvarnosti nije slučaj (tačka 3), izjavljivanje, odnosno stvaranja na drugi način dojma da se proizvod može prodati na zakonit način, kad to u stvarnosti nije slučaj (tačka 9), tvrdnja da je trgovca (uključujući njegova poslovna djelovanja), odnosno proizvod odobrilo, usvojilo, odnosno potvrdilo javno ili drugo tijelo, kad to u stvarnosti nije slučaj, odnosno takva tvrdnja kad ne postoji usklađenost s uvjetima odobrenja, usvajanja, odnosno potvrđivanja (tačka 4). U tački 6 nalazimo prodaju proizvoda po modelu „bite and switch“ (namamljivanje i zamjena), koja predstavlja tehniku prodaje koja treba potrošača da namami na kupovinu proizvoda po izrazito niskoj cijeni, sa ciljem prodaje drugog proizvoda po višoj cijeni. Uzmimo npr. oglašavanje mobilnog uređaja po dvostruko nižoj cijeni od redovne. Kada potrošač „zagrize“ na ponudu (bite), uvjeren da kupuje uređaj nevjerovatno povoljno, trgovac mu prezentuje drugi uređaj koji imaju na stanju (noviji model od prvobitno predstavljenog ili pak drugi uređaj zanimljiv za potrošača) do izražaja dolazi switch, odnosno zamjena. Switch je predstavljen na tri načina i to: odbijanje pokazivanja oglašenog predmeta potrošačima, odbijanje uzimanja narudžbe ili isporuke unutar razumnog vremena ili pokazivanje manjkavog primjerka. Na crnoj listi možemo naći i pogrešno izjavljivanje da će proizvod biti raspoloživ samo na vrlo ograničeno vrijeme, odnosno da će biti raspoloživ po posebnim uvjetima i na vrlo ograničeno vrijeme, sa ciljem iznuđivanja neposredne odluke i oduzimanja potrošaču dostatne prilike ili vremena da izvrši izbor temeljen na informacijama (tačka 7), kao i tvrdnja da će trgovac prestati sa prodajom ili preseliti u drugi prostor, kad to u stvarnosti nije slučaj (tačka 15). Navedene odredbe potrošača navode na kupovinu koju inače ne bi obavio, jer opravdano smatra da je to „posljednja prilika“ za kupovinu. Pozivanje na kupnju proizvoda po naznačenoj cijeni, bez isticanja postojanja razumnih razloga iz kojih bi trgovac mogao vjerovati da neće biti u mogućnosti ponuditi nabavu, odnosno obaviti nabavu preko drugog trgovca, i to proizvoda ili istovjetnih proizvoda po toj cijeni na razdoblje i u količinama koje su razumne uzimajući u obzir proizvod, raspon oglašavanja proizvoda i ponuđenu cijenu (oglašavanje radi namamljivanja), sadržano je u tački 5 i preuzimanje obveze pružanja usluga nakon prodaje potrošaču sa kojim je trgovac komunicirao prije transakcije na jeziku koji nije službeni jezik države članice u kojoj je trgovac smješten, i potom davanje na BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 85 [ PRAVNI SAVJETNIK ] raspolaganje takve usluge samo na drugom jeziku bez da se to jasno objavi potrošaču prije nego što se ovaj obaveže na transakciju, nalazimo u tački 8. U Zakonu o zaštiti potrošača je propisano da oglasne poruke treba da budu na jednom od jezika koji su u službenoj upotrebi u Bosni i Hercegovini, ako su namijenjene potrosačima u Bosni i Hercegovini. Izuzetno, slogani ili drugi dijelovi oglasne poruke mogu biti na drugom jeziku ili drugom pismu.19 Poslovna djelovanja kojim se predstavljaju prava koja potrošaču pripadaju prema zakonu, kao posebne odlike ponude trgovca, nalazimo u tački 10. Potrošači su nerijetko polaskani takvim uslovima prodaje, neznajući da se takvi uslovi podrazumijevaju, jer svoj osnov nemaju u poslovnoj politici trgovca već u zakonu koji potrošaču garantuje određena prava. Korištenje uredničkog sadržaja u sredstvima priopćavanja radi promoviranja proizvoda, gdje je trgovac promociju platio bez da je to jasno naznačio u sadržaju, odnosno slikama ili zvukovima koje potrošač može jasno prepoznati (advertorial) nalazimo na crnoj listi pod brojem 11. Ovdje se radi o skrivenom oglašavanju koje može uticati podsvjesno na ekonomsko ponašanje potrošača kada, primjera radi, u dnevnoj štampi nađe pohvalu određenog proizvoda, koja zapravo predstavlja plaćeni marketing od strane trgovca. Uočljiv primjer je i oglašavanje proizvoda putem tutorijala dostupnih na web-stranicama poput Youtube. Zanimljivu odredbu sadrži tačka 12, prema kojoj značajno netačna tvrdnja u vezi sa prirodom i opsegom rizika za ličnu sigurnost potrošača ili njegove porodice ako potrošač ne kupi proizvod predstavlja nepošteno djelovanje. Kako podsvijest igra veliku ulogu prilikom donošenja odluke o kupovini, svjesno zavaravanje potrošača promoviranjem proizvoda sličnog proizvodu određenog proizvođača na takav način kako bi vjerovao da je proizvod proizveo isti proizvođač, kad to u stvarnosti nije slučaj, zabranjeno je tačkom 13. Oglašavanje piramidalne promocijske sheme je sadržno u tački 14, gdje potrošač razmatra mogućnost primanja naknade izvedene prvenstveno iz dovođenja drugih potrošača u okvir sheme, prije nego od prodaje, odnosno potrošnje proizvoda. Primjer piramidalne prodaje nalazimo u presudi 4 finanze u kojoj je zahtjev podnesen u okviru spora između „4finance“ UAB i Valstybinė vartotojų teisių apsaugos tarnyba (Nacionalnog ureda za zaštitu prava potrošača) te Valstybinė mokesčių 19 Član 29. stav 4. ZZP. 86 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 inspekcija prie Lietuvos Respublikos Finansų ministerijos (Nacionalne porezne inspekcije pri Ministarstvu financija) povodom novčane kazne koja je izrečena tom društvu za kršenje litavskog zakona kojim se zabranjuje nepoštena poslovna praksa prema potrošačima. U predmetnom postupku je 4finance poštom u kratkom roku odobravao kredite malih iznosa, provođenjem oglašivačke kampanje kojom bi se uspostavio „piramidalni sistem raspodjele dobara koji potrošačima nudi mogućnost stjecanja naknade zbog toga što su, u biti, u sistem uveli nove potrošače, a ne zbog toga što su kupili ili konzumirali proizvode. Društvu se stavlja na teret da je svakom novom klijentu nudilo premiju od 20 LTL za registraciju svakoga drugoga novoga klijenta koji je u sistem uveden njegovom zaslugom. Da bi postao klijent 4financea, novi je klijent trebao prilikom registracije na njegovoj mrežnoj stranici platiti troškove registracije u iznosu od 0,01 LTL. Sud je odlučio da piramidalni sistem oglašavanja predstavlja poslovnu praksu koja je u svim okolnostima nepoštena ako takav sistem od potrošača zahtijeva novčani ulog, bez obzira na njegov iznos, kako bi mogao dobiti određenu naknadu, i to prije svega zbog toga što je u sistem uveo nove potrošače, a ne zbog toga što je kupio ili konzumirao proizvod. Sud je istakao da se zabrana piramidalnih sistema oglašavanja zasniva na tri zajednička uslova. Kao prvo, takva se promidžba temelji na obećanju da će potrošač imati mogućnost ostvariti ekonomsku korist. Zatim, ostvarenje tog obećanja ovisi o ulasku drugih potrošača u sistem. Konačno, većina prihoda kojima se financira naknada obećana potrošačima nije rezultat stvarne ekonomske aktivnosti.20 Pogrešne tvrdnje koje se smatraju zabranjenim odnose se na mogućnost dobivanja nagrada u igrama na sreću (tačka 16), da proizvod omogućuje izlječenje bolesti, nedostataka i deformacija (tačka 17), značajno netačne informacije o tržišnim uvjetima, odnosno o mogućnosti nalaženja proizvoda sa namjerom poticanja potrošača na stjecanje proizvoda po uvjetima koji su nepovoljniji u odnosu na normalne tržišne uvjete (tačka 18), o ponudi natjecanja ili nagrade bez dodjele opisanih nagrada, odnosno razumno istovjetnog predmeta (tačka 19). Opisivanje proizvoda kao „gratis“, „besplatno“, „bez naknade“ i slično, ako 20 Sud EU, 3. 4. 2014, C-515/12, „4finance“ UAB / Valstybinė vartotojų teisių apsaugos tarnyba, Valstybinė mokesčių inspekcija prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (4finance), tačka 20. [ PRAVNI SAVJETNIK ] potrošač mora platiti bilo što što nije neizbježan trošak odgovaranja na poslovno djelovanje i preuzimanje odnosno plaćanje za dostavu predmeta, sadržano je u tački 20. Među zavaravajuća djelovanja spada i uključivanje u marketinški materijal računa ili sličnog dokumenta sa traženjem plaćanja, što potrošaču daje dojam da je već naručio reklamirani proizvod, kad to u stvarnosti nije slučaj (tačka 21), te pogrešna tvrdnja, odnosno stvaranje dojma da trgovac ne djeluje u svrhe vezane uz njegovu trgovačku, odnosno poslovnu aktivnost, obrt ili zanimanje, odnosno pogrešno predstavljanje sebe kao potrošača (tačka 22). U ovom slučaju potrošač ne koristi neophodni oprez prilikom sklapanja ugovora, s obzirom da ne zna da pregovara s iskusnim i profesionalnim trgovcem. U tački 23 odredba sa nepoštenim djelovanjem smatra stvaranje pogrešnog dojma da su usluge nakon prodaje vezane uz proizvod raspoložive u državi članici koja nije ona država članica gdje se proizvod prodaje. Navedena odredba je zanimljiva za bosanskohercegovačke prilike, gdje prilikom sklapanja ugovora sa trgovcem isti tvrdi da su njegove usluge dostupne na cijeloj teritoriji BiH, ali zapravo pruža usluge gotovo isključivo na teritoriji jednog entiteta. Agresivna poslovna djelovanja Odredbe o agresivnim poslovnim djelovanjima trebale bi obuhvaćati ona djelovanja koja u znatnoj mjeri sprečavaju potrošačevu slobodu izbora. To su djelovanja koja se koriste uznemiravanjem, prisilom, uključujući uporabu fizičke sile, te neopravdanim utjecanjem.21 Agresivno poslovno djelovanje nije regulirano Zakonom o zaštiti potrošača. Na crnoj listi su navedena taksativno agresivna poslovna djelovanja, među kojima i stvaranje dojma da potrošač ne smije napustiti prostorije dok ugovor ne bude sklopljen (tačka 24), lično posjećivanje potrošačevog doma ne uvažavajući zamolbu potrošača da ode ili se ne vrati, osim u okolnostima i u opsegu koji je prema nacionalnom pravu opravdan pri provedbi ugovornih obveza (tačka 25). Zakon o zaštiti potrošača Bosne i Hercegovine je pojedine potrošačke ugovore samo fragmentarno regulisao nedosljednom implementacijom odgovarajućih direktiva, tako da u slučaju ugovora sklopljenih pod ovakvim uslovima propisuje samo obavezu davanja informacija, ne propisavši sankciju za neispunjenje obaveze. Nadalje se na crnoj listu nalaze odredbe o ustrajnom a netraženom nuđenjem telefonom, faksom, e-mailom ili drugim 21 Tačka 16 uvodnog dijela Direktive sredstvom daljinske komunikacije, osim u okolnostima i u opsegu koji je prema nacionalnom pravu opravdan pri provedbi ugovornih obveza (tačka 26), zahtijevanje od kupca, koji želi iskoristiti policu osiguranja, da podnese dokumente koji se razumno ne mogu smatrati mjerodavnima za odlučivanje je li zahtjev važeći, odnosno sistematično neodgovaranje na pripadajuće dopise, kako bi se potrošača odvratilo od iskorištenja njegovih ugovornih prava (tačka 27), uključivanje u oglas izravnog nutkanja djece na kupnju oglašavanih proizvoda, odnosno uvjeravanje roditelja ili drugih odraslih osoba da za djecu kupe oglašavane proizvode. Ova odredba ne dovodi u pitanje članak 16. Direktive 89/552/ EEZ o televizijskom emitiranju (tačka 28), te prodaja po inerciji, odnosno zahtijevanje neposrednog ili odgođenog plaćanja, odnosno povrata ili čuvanja proizvoda koje je nabavio trgovac, ali ih potrošač ne želi, osim ako je proizvod supstitut u skladu sa direktivom koja regulira prodaju na daljinu (tačka 29) i izričito priopćavanje potrošaču da će, ako ne želi kupiti proizvod ili usluge, posao ili život trgovca biti ugrožen. Posljednja tačka na listi sadrži odredbu prema kojoj je nedopušteno djelovanje stvaranje pogrešnog dojma da je potrošač već osvojio, da će osvojiti ili da će poduzimajući posebnu radnju osvojiti nagradu ili drugu odgovarajuću pogodnost, kad u stvarnosti ne postoji nagrada ili druga odgovarajuća pogodnost ili poduzimanje svake radnje u vezi sa dobivanjem nagrade ili druge odgovarajuće pogodnosti ovisno je o tome da potrošač plati novcem, odnosno pretrpi trošak. Značaj crne liste U slučaju Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH and Co. KG22 Sudu su postavljena dva pitanja. Prvo se odnosilo na to da li je odredba nacionalnog zakonodavstva koja propisuje opću zabranu nagrade i nema za cilj samo zaštitu potrošača, nego slijedi i druge ciljeve, kao npr. održavanje raznolikosti štampe i zaštitu slabijih konkurenata, u suprotnosti sa direktivom. Drugo postavljeno pitanje imalo je za predmet to da li prodaja sa nagradom spada u nepošteno poslovno djelovanje, jer je mogućnost dobitka barem za dio potrošača kojim je upućena, bila presudni motiv kupovine glavnog proizvoda. U ovom slučaju tužen je novinski izdavač 22 Sud EU, 9. 11. 2010, C-540/08, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH & Co. KG /„Österreich“-Zeitungsverlag GmbH, 2010 I-10909. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 87 [ PRAVNI SAVJETNIK ] zbog najavljenog izbora „Fudbalera godine“ za koje se glasanje moglo obaviti putem interneta ili kupona sadržanim u novinama, a koje učešće je pružalo mogućnost za osvajanje nagrade koja se sastojala u večeri sa odabranim fudbalerom. Sud je usvojio stav da ovakva odredba predviđena u austrijskom pravu, koja predviđa opću zabranu nagrada koja nema samo za cilj zaštitu potrošača već slijedi i druge ciljeve, nije u skladu sa direktivom. Na drugo pitanje je Sud odgovorio da mogućnost učešća u nagradnoj igri koja je povezana sa kupovinom novina ne spada samo zato u nepošteno poslovno djelovanje, jer za dio potrošača kojima je upućena predstavlja presudni motiv za kupovinu novina. Paragraf 9a je nakon ove presude brisan iz austrijskog UWG. Ekskluzivnost crne liste dolazi do izražaja i u presudi Plus Warenhandels-gesellschaft.23 Sudu je postavljeno pitanje da li je nacionalna odredba prema kojoj nije dozvoljeno kombinovanje učestvovanja u nagradnoj igri ili lutriji sa nabavkom proizvoda u suprotnosti sa direktivom. U predmetnom slučaju je Plus u vremenu od 16. 9. do 13. 11. 2004. godine izradio reklamnu kampanju „Ihre Millionenchance“ (Vaša šansa za milion) u čijem okviru je javnost potaknuta na kupovinu robe u radnjama Plusa, radi skupljanja bodova. Sa prikupljenih 20 bodova stečena je mogućnost besplatnog izvlačenja na njemačkoj lutriji (Deutsche Lottoblocks) 6. 11. ili 27. 11. 2004. godine, a koja je predstavljala savez 16 lutrijskih društava. Sud je zauzeo stav da nacionalna odredba prema kojoj poslovno djelovanje kod kojeg učešće potrošača na nagradnoj igri ili lutriji čini ovisnim o nabavci robe ili usluga, bez uzimanja u obzir posebnih okolnosti svakog pojedinog slučaja nedopušteno, u suprotnosti sa direktivom. Što se tiče sniženja cijena, zanimljiv je slučaj koji se desio u Belgiji, u slučaju Wamo BVBA.24 Radi se o pozivu upućenom nekolicini kupaca o najavi privatnog sniženja cijena od strane Wamo BVBA. Kako je belgijski propis predvidio da se sniženja u predmetnoj branši smiju održati isključivo u zadatim vremenskim terminima, dok je zabranjena najava sniženja cijena ili najava koja bi mogla naslutiti sniženja cijena na bilo kojem mjestu ili putem bilo kojeg 23 Sud EU, 14. 1. 2010, C-304/08, Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e. V./Plus Warenhandelsgesellschaft mbH, 2010 I-00217. 24 Sud EU, 30. 6. 2011, c- 288/10, Wamo BVBA/ JBC NV,Modemakers Fashion NV, 2011 I-05835 88 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 sredstva komunikacije izvan propisanih termina, Sud je i u ovom predmetu donio presudu prema kojoj takav nacionalni propis koji predviđa generalnu zabranu za najavu sniženja cijena, kao i najavu koja da naslutiti sniženje cijena u određeno vrijeme, prije vremena određenog za sniženja nije u skladu sa direktivom, ukoliko takva odredba ima za cilj zaštitu potrošača. Ali je utvrdio da je stvar postupajućeg suda da utvrdi da li je to slučaj. U presudi Team 4 Travel25 Sud je odlučio da Direktivu 2005/29/EZ treba tumačiti na način da, u slučaju kada poslovna praksa zadovoljava sve uvjete propisane u članu 6. stav 1. ove direktive da bi bila kvalificirana kao zavaravajuća praksa u odnosu na potrošača ne treba provjeravati je li takva praksa u suprotnosti i sa zahtjevima u pogledu profesionalne pažnje u smislu članka 5. stavka 2. točke (a) iste Direktive jer se ista može valjano smatrati nepoštenom i time zabranjenom na temelju članka 5. stavka 1. navedene direktive. Iz navedenih slučajeva pred Sudom je vidljivo da opća zabrana poslovnog djelovanja koje nije navedeno u crnoj listi nije dopuštena, jer je neophodno cijeniti okolnosti svakog pojedinog slučaja da bi se utvrdilo da se radi o nepoštenoj poslovnoj praksi trgovca. Poslovna ponašanja koja nisu na crnoj listi Evidentno je da postoje vidovi ponašanja koje svoje mjesto ne nalaze među zabranjenim djelovanjima, iako pod određenim uslovima djeluju zavaravajuće ili agresivno. Crnom listom u dodatku Direktive je omogućeno da se jasno opišu vidovi ponašanja koja nisu dozvoljena, ali taksativnim nabrajanjem zabranjenih postupanja nije uvijek moguće iscrpno opisati sve oblike poslovne prakse koja se primjenjuju prema potrošačima, a mogu imati zavaravajuće ili agresivno djelovanje. U nastavku bit će dat prikaz čestih primjera postupanja trgovaca koja nisu obuhvaćena crnom listom. BOGOF (engl. Buy one, get one for free) BOGOF akcije predstavljaju uspješnu taktiku prodaje proizvoda u kojoj kupovinom jednog proizvoda potrošači dobiju drugi besplatno (kupiš jedan, dobiješ dva). Uspješnost je omogućena pohlepom („greed“) potrošača u uznapredovalom konzumerističkom društvu kojem pripadamo. Takva vrsta akcija značajno povećava prodaju prizvoda. Iza BOGOF promocija se nerijetko krije 25 Sud EU, 19. 9. 2013, 0C-435/11, CHS Tour Services GmbH / Team4 Travel GmbH. [ PRAVNI SAVJETNIK ] namjera koja nije jasno prikazana. Nažalost, rijetko susrećemo u prodajnim centrima da se vidljivo istakne isticanje roka upotrebe kako je propisano u članu 9 ZZP. Promocije u marketima Promocije proizvoda koje se odvijaju u marketima nerijetko su popraćene nagrađivanjem kupaca gratis proizvodom, demonstracijama ili pak pojašnjenjima koja se odnose na promovisani proizvod. Njihov uticaj na potrošače bi se mogao opisati kao trenutan, jer njihov cilj nije sistematsko djelovanje na kupovno ponašanje potrošača. Katalog sa naljepnicama Mogućnost povoljnije kupovine određenih proizvoda pomoću kolekcije naljepnica u poseban katalog (karticu ili knjižicu) nije nepoznanica. Takve akcije unaprijeđuju prodaju odgovarajućih proizvoda koji obećavaju omogućuju sticanje naljepnica ili pak kupovinu proizvoda u određenim prodavnicama preko naznačenog iznosa. Niti ova vrsta poslovnog djelovanja nije mjesto našla na crnoj listi. Kombinovana ponuda Kombinovane ponude, kojima se potrošač uslovljava kupovinom određenog proizvoda ili korištenjem određene usluge radi sticanja drugog proizvoda ili korištenja druge usluga je djelovanje koje Sud ne smatra nedopuštenim, kao što je potvrđeno u presudi Telekomunikacja Polska.26 Sud je istakao da nacionalni propis koji, uz određene izuzetke i bez uzimanja u obzir specifičnih okolnosti, propisuje generalnu zabranu kombinovane ponude trgovca prema potrošaču, nije u skladu sa Direktivom. U ovom slučaju je nastao spor između poljskog vodećeg telekomunikacijskog operatera Telekomunikacja Polska (TP) i poljskog regulatora za tržište telekomunikacionih usluga UKE. UKE je krajem 2006. proglasio protuzakonitom TP-ovu praksu da korisnicima nudi uslugu brzog priključivanja na internet isključivo pod uvjetom da se pretplate na fiksnu telefonsku liniju. TP se na tu presudu žalio poljskome sudu, koji je zatražio mišljenje Europskog suda pravde. Naime, Sud je ostavio prostora da se pod određenim uslovima i okolnostima takve zabrane smatraju u skladu sa Direktivom, dok generalna zabrana nije moguća. Zaključak Mnogi problemi sa kojima se potrošači suočavaju u vezi sa trgovcima nisu otklonjeni jednostavno zato što potrošač ne poduzima ništa. Istraživanje osnaživanja potrošača su pokazala da je, od onih potrošača koji su iskusili probleme, samo njih 16% kontaktiralo potrošačke organizacije ili javne vlasti za njihovo rješavanje. U većini slučajeva, potrošači ne idu pred sud ako se prvi kontakt sa trgovcem ispostavio neuspješnim, naročito ako su sume bile male.27 Nedostatak svijesti i informisanosti potrošača o svojim pravima, kao i nedostatak opsežne i kvalitetne zakonske regulacije predstavljaju dvije ključne barijere zaštite potrošača u Bosni i Hercegovini u predmetnoj oblasti. 26 ESP 11. 5. 2010, 11. 3. 2010, C-522/08, Telekomunikacja Polska SA w Warszawie/ Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Telekomunikacja Polska), 2010 I-02079, 27 COM(2012) 225 final. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 89 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Mobilnost radne snage i zapošljavanje na području Evropske unije Nerma Čolaković-Prguda viši asistent Pravni fakultet Univerziteta „Džemal Bijedić“ u Mostaru [email protected] SAŽETAK Temeljna prava predstavljaju minimalni standard kojim se osigurava jednaki tretman u Evropskoj uniji. Slobodno kretanje radne snage jedan je od osnovnih elemenata politike EU, zajedno sa slobodom kretanja dobara, usluga i kapitala. Predstavlja obavljanje nesamostalnog i plaćenog rada u drugoj državi članici EU. Sudska zaštita Evropskog suda pokazala se važnom u definiranju koncepta slobode kretanja radne snage. Postoje dvije skupine ograničenja slobode kretanja radne snage. Prva se može provoditi samo na individualnoj osnovi, dok se druga skupina ograničenja odnosi na sve radnike iz određene države članice. Formalna svrha prelaznog razdoblja je zaštita tržišta rada starih država od velikog dolaska jeftinije radne snage iz novih članica, što može izazvati određene tržišne poremećaja. Ipak je mobilnost radne snage unutar EU tradicionalno niska. Radi promicanja iste osnovana je Evropska služba za zapošljavanje (EURES). Mobilnost radne snage u EU može imati važnu ulogu u rješavanju pitanja nezaposlenosti mladih. U junu 2013. godine Evropsko vijeće je dogovorilo da poveća napore za promicanje mobilnosti mladih ljudi koji traže posao unutar EU. Politika zapošljavanja u Evropskoj uniji trenutno je u procesu prilagođavanja izazovima koje je pred zemlje članice stavila svjetska ekonomska kriza. Kriza je pokazala veliki broj nedostataka u evropskoj ekonomiji. Što se samog tržišta rada tiče, snažno je pogodila mlade ljude. Postoji veliki rizik da se ljudi koji nemaju značajan kontakt sa tržištem rada nađu na marginama siromaštva i isključenosti. Ključne riječi: sloboda kretanja radne snage, mobilnost radne snage, ograničenja, tranzicijsko razdoblje, tržište rada, zapošljavanje, Evropska strategija zapošljavanja, EURES. 90 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 1. Uvod prava na području socijalne sigurnosti i socijalne zaštite Slobodno kretanje radnika uključuje pravo Sudska zaštita Evropskog suda pokazala zapošljavanja i prebivalište u svakoj od se važnom u definiranju koncepta slobode država članica, zabranu diskriminacije kretanja radne snage jer je Sud u značajnom u zapošljavanju, ostvarenje prava iz rada broju slučajeva presude temeljio na pravnim i socijalne sigurnosti, itd. Provođenjem načelima EU. slobode kretanja unapređuju se savremene Koncept slobode kretanja radne snage osmišljen je za državljane zemalja članica EU. društvene vrijednosti. Evropski sud je postao efikasna zaštita od Postoje dvije skupine ograničenja slobode različitih vrsta diskriminacije kojima radnik kretanja radne snage. Prva se može provoditi iz neke druge države članice može biti samo na individualnoj osnovi, i to jedino izložen. U velikom je broju slučajeva svoje pri zapošljavanju u državne službe. Druga presude temeljio na pravnim načelima EU, skupina ograničenja je kasnije uvedena i polazeći prije svega od važnosti poštivanja odnosi se na sve radnike iz određene države članice. Sastoji se od tzv. prelaznih razdoblja, ekonomskih sloboda. Mobilnost radne snage značajan je tokom kojih od jedne ili više starih država aspekt ekonomskog života. Nizak stepen članica EU nije priznata sloboda kretanja pokretljivosti radne snage ima određene radnika iz nove države članice, ali samo u negativne posljedice na ukupnu privrednu ograničenom vremenu. aktivnost, stepen privredne razvijenosti, Formalna svrha navedenog razdoblja je zaštita tržišta rada starih država od velikog zaposlenost i stručnost radne snage. dolaska, u pravilu, jeftinije radne snage Mobilnost građana unutar EU u poređenju iz novih država, što bi moglo dovesti do s nekim drugim dijelovima svijeta iznimno određenih tržišnih poremećaja, uključujući je niska, a broj onih koji prelaze državne i pad nadnica u pojedinim ekonomskim granice unutar EU u potrazi za poslom djelatnostima. Dosadašnja proširenja EU godišnje iznosi tek oko 0,1% ukupne dokazala su neutemeljenost strepnje da će populacije. Istovremeno, migracije između nakon proširenja doći do velikih migracija pojedinih EU regija iznose oko 1% populacije. radnika iz novih država članica na tržišta unija prepoznaje važnost rada dosadašnjih članica. Zabrinutost zbog Evropska mobilnosti radne snage, što je naglašeno velikog dolaska radnika iz novih država i kroz Strategiju „Evropa 2020“, tj. njenu članica temelji se na faktorima kao što su inicijativu „Agenda za nove vještine i radna geografska blizina, razlike u plaćama i u stopi nezaposlenosti. Sa praktičnog stajališta, mjesta“. Mobilnost radne snage smatra se tranzicijsko razdoblje za slobodno kretanje mehanizmom za rješavanje problema radnika znači da se i nakon pristupanja postojanja regionalnih područja sa visokom novih članica Uniji primjenjuje obaveza da nezaposlenošću i reagovanja na potrebe državljani novih članica posjeduju radne tržišta rada. EU je u posljednjih nekoliko dozvole. godina pokrenula niz inicijativa kako bi Provođenjem slobode kretanja unapređuju uklonila pravne i administrativne barijere se savremene društvene vrijednosti kao što su tolerancija i različitost, te političke mobilnosti radne snage. vrijednosti kao što je evropsko ujedinjenje. 2. Sloboda kretanja radnika kao jedno od temeljnih prava Temeljna prava predstavljaju minimalni standard kojim se osigurava jednaki tretman u Evropskoj uniji. Posebnu skupinu prava čine ona koja proizlaze iz četiri temeljne ekonomske slobode: slobodnog kretanja roba, usluga, kapitala te radne snage. Njihov razvoj započeo je stupanjem na snagu Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik 1952. godine. U osnovi, sloboda kretanja radne snage uključuje pravo zapošljavanja i prebivalište u svakoj od država članica, zabranu diskriminacije u zapošljavanju i u odabiru zvanja, puno ostvarenje svih prava iz rada i socijalne sigurnosti, pravo ostanka u državi posljednjeg zaposlenja te ostvarenje svih Ekonomske krize i nezaposlenost u većini slučajeva izazivaju povećane migracije i potragu za poslom u nekoj drugoj zemlji. Zemlje koje jednostavno i besplatno dobivaju kvalitetno školovanu radnu snagu spremnu raditi za niske plaće u tome svakako profitiraju, dok one iz kojih dolaze dvostruko gube. Stranci s univerzitetskom diplomom danas čine oko 2% ukupno zaposlenih u Evropi, dok ih je u SAD čak dvostruko više, a u Kanadi čak 10%.1 1 Postaju li raspoloživi ljudski resursi i mobilnost radne snage jednim od ključnih faktora gospodarskog razvoja neke zemlje?, 2013. www.seebiz.eu BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 91 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 3. Jedinstveno tržište EU i interna sloboda kretanja radne snage 4. Mobilnost radne snage kao faktor ekonomskog razvoja Ekonomska svrha slobode kretanja radne snage sastoji se u stalnom nastojanju za izgradnjom jedinstvenog tržišta i datira od samih početaka evropskog integrisanja. Jedinstveno tržište je osmišljeno kao prostor u kojem neće biti unutrašnjih prepreka za prakticiranje temeljnih ekonomskih sloboda. Pomoću jedinstvenog tržišta pokušavaju se eliminisati ekonomske nejednakosti između zemalja članica i osigurati ekonomski prosperitet građanima Evropske unije. S obzirom da se unutar zajedničkog tržišta kreću roba, usluge i kapital, na isti se način nastoji osigurati i neometano kretanje radnika, kao i njihovog znanja i vještina kako bi se otklonio deficit radne snage i potrebnih vještina u pojedinim članicama. Sloboda kretanja radne snage unutar članica EU uvedena je 1968. godine, kao prva od četiri temeljne ekonomske slobode na kojima se zasniva evropsko slobodno tržište. Kada se EU proširila sa 10 na 15 članica, broj imigranata iz siromašnijih novih članica u neku od starih iznosio je 1990. godini čak 300.000. Taj se broj, međutim, vrlo brzo smanjio i u drugoj polovici 1990-ih te početkom 2000. godine iznosio ispod 50.000 godišnje. Taj trend niži je od većine očekivanja. Interne migracije unutar sličnog jezičnog područja, unatoč velikim razlikama u nivou nezaposlenosti, također ne slijede očekivani trend. Dobar primjer koji to pokazuje je vezan uz evropski grad Brisel. Između 1999. i 2006. godine područje ovog grada imalo je stalno oko 10-15% veću nezaposlenost nego nizozemska regija Zeelanda, udaljena samo oko 100 km od Brisela. Iako je sloboda kretanja ljudi, kapitala i usluga nudila pravni temelj za preseljenje dijela radnika iz Brisela u to područje, praksa je pokazivala suprotno. Problem nedovoljne mobilnosti radne snage unutar zemlje ili između EU članica i dalje je jedno od ključnih pitanja pri ostvarenju Lisabonske agende i Evropske politike zapošljavanja. Interne razlike u nezaposlenosti pojedinih regija neke zemlje po njezinom ulasku u EU bile su vrlo velike. Evropska komisija razvila je niz modela kojima pokušava smanjiti te razlike i uvesti veću koheziju i ujednačenost razvoja svih regija. Osim alokacije vrlo velikih iznosa iz EU fondova, ključno je adekvatnim mjerama poticati internu mobilnost, odnosno spremnost na preseljenje u neki drugi dio vlastite zemlje, ukoliko ponuda posla i kvaliteta života bude dovoljno atraktivna za takve odluke. Mobilnost radne snage značajan je aspekt ekonomskog života. Slobodno kretanje radne snage jedan je od osnovnih elemenata politike EU, zajedno sa slobodom kretanja dobara, usluga i kapitala.2 Evropska unija nema zajedničku politiku u vezi sa migracijom radne snage.3 Sa više od 14 milijuna EU građana koji žive u drugoj državi članici, slobodno kretanje ili sposobnosti za život, rad i istraživanje bilo gdje u Uniji - je najveće pravo od strane građana Evropske unije. Slobodno kretanje građana je, također, sastavni dio jedinstvenog tržišta i centralni element njegovog uspjeha: potiče privredni rast, omogućava ljudima da putuju, zatim trgovinu i rad preko granica i omogućava firmama zapošljavanje iz kontingenta građana. Poslovna, odnosno profesionalna mobilnost i sposobnost daljnje specijalizacije radne snage omogućila je razvoj ljudskog društva. Od vremena sakupljanja plodova do rada u svemirskoj stanici stalno grananje i razvoj novih profesija davao je društvu potrebnu razvojnu dinamiku. Sistemom adekvatnog doškolovanja i cjeloživotnog učenja danas se pokušava pomoći dijelu radništva čija je profesija postala nedovoljno tražena ili su ih tehnološki procesi i automatizacija proizvodnje učinili uglavnom nepotrebnim.4 92 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Geografska mobilnost radnika jednako je, također, jako važna za ravnomjerni privredni razvoj svih dijelova neke zemlje. Koncentracija velikog broja nezaposlenih u glavnim gradovima, a istovremeno manjak radne snage u drugim regijama ili provincijama nepotrebno opterećuje ekonomiju bilo koje zemlje. Mobilnost i preseljenje u drugi grad, međutim, predstavlja iznimno veliki problem u brojnim evropskim zemljama.5 Potpuno je drugačiji trend u SAD-u, gdje u prosjeku 3% američkih građana godišnje preseli iz jedne savezne države u drugu. Znatno veća radna mobilnost od EU je i u Japanu i Australiji, gdje oko 2% stanovništva godišnje promijeni adrese u potrazi za 2 M. Kapural, Sloboda kretanja radnika u proširenoj Europskoj uniji i njezin uticaj na Hrvatsku, Institut za javne financije Friedrich Ebert Stiftung, 83-107, Zagreb, 2005, str. 84. 3 M. N. Jovanović, Evropska ekonomska integracija, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2006, str. 616 4 Postaju li raspoloživi ljudski resursi i mobilnost radne snage jednim od ključnih faktora gospodarskog razvoja neke zemlje?, 2013. www.seebiz.eu 5 Ibid. [ PRAVNI SAVJETNIK ] poslom. Volja i spremnost za odlazak u neko drugo mjesto u potrazi za poslom i boljim životnim standardom daje tim zemljama konkurentnu privrednu dinamičnost, a državnim institucijama koje su nadležne za strateško ekonomsko planiranje, kao i nacionalni i regionalni razvoj, osigurava fleksibilniji pristup u poticanju novih investicija i otvaranje novih radnih mjesta.6 Mobilnost radne snage između država članica pridonosi rješavanju radnih mjesta i borbi protiv neusklađenosti na tržištu rada EU. Kako bi se riješili problemi u nekim državama članicama EU o provođenju slobodnih pravila kretanja na terenu, Komisija donosi aktivnosti za nacionalne i lokalne vlasti: 1. Provođenje pravila koordinacije sistema socijalne sigurnosti; 2. Borba protiv socijalne isključenosti; 3. Promicanje razmjene najboljih praksi među lokalnim vlastima; 4. Osiguranje primjene pravila slobodnog kretanja u EU na terenu.7 Ono što ljude, uopće, potiče na mobilnost jesu sljedeći faktori: nezaposlenost, niske plaće, neadekvatni poslovni izazovi i drugi slični faktori. Smanjivanje barijera i raznih oblika diskriminacije povećava mobilnost stanovništva. Mobilnost radne snage neizbježna je za uspješno i efikasno funkcioniranje unutrašnjeg tržišta EU, kao i za poticanje zaposlenosti i privredni rast. 4.1. Mobilnost radne snage u Evropi: činjenice i podaci Prema kvalitativnoj studiji Eurobarometra, provedenoj 2010, slobodno kretanje osoba je pravo koje građani EU najviše cijene. Malo nedostaje da ga izjednače sa njihovim statusom građana EU. Ono je ugrađeno u članke 45. i 21. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije (UFEU).8 Prvi mali korak ka promociji mobilnosti bila je „Evropska radna karta“, a bila je dostupna samo za 56 stručnih poslova u oblasti industrije uglja i čelika. Ugovor iz Rima potvrdio je radnička prava da prihvate ponuđeni posao u bilo kojoj zemlji članici EEZ-a, da ostanu u zemlji po isteku ugovora o zaposlenju i da se radnici zapošljavaju u inostranstvu pod istim uvjetima kao 6 Ibid. 7 Mobilnost građana - temelj za rast i zapošljavanje u Europskoj uniji; 2013. www. europski-fondovi.eu 8 Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža za traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu i domicilni. Slobodno kretanje radnika uređeno je odredbama Ugovora o evropskoj zajednici. Važan izvor pravila o slobodi kretanja radnika jeste sudska praksa Suda evropskih zajednica.9 Na osnovu pravnih propisa EU, radnik koji mijenja mjesto prebivališta ima određena prava:10 ■■ pravo na rad bez radne dozvole (osim radnika iz novih država članica); ■■ jednakost postupanja u zapošljavanju i pravo na jednake socijalne pogodnosti kakve imaju i državljani članice u kojoj se radnik zapošljava; ■■ pravo članova porodice da se pridruže radniku i primaju naknadu za porodicu; ■■ potpuna koordiniranost sistema socijalne sigurnosti; ■■ uzajamno priznavanje kvalifikacija. Iz navedenog možemo zaključiti da je cilj ovih prava povećanje mobilnosti radne snage između članica, što bi kao rezultat imalo povećanu konkurentnost evropskog tržišta. Zanimljivo je da neke stare članice pokazuju veću spremnost za migracije nego nove članice kod kojih je stopa nezaposlenosti obično veća. Stare će članice vjerovatno imati koristi od dolaska visokoobrazovanih mladih stručnjaka koji će imigrirati iz novih članica. Dakle, prisutna je pojava „odliva mozgova“ koje se mnoge zemlje plaše jer gube kvalitetan kadar. Prema Istraživanju o radnoj snazi EU11 u drugoj polovini 2013. godine, 7,8 miliona građana EU bilo je ekonomski aktivno u drugoj članici, što predstavlja 3,2% radne snage EU. To je značajan porast u poređenju sa 2005. godinom (oko 4,8 milijuna, odnosno 2,1% radne snage EU) koji je uglavnom uzrokovan ulaskom novih članica u 2004. i 2007. Međutim, ekonomska kriza dovela je do smanjenja mobilnosti među državama EU i to u razdoblju između 2009. i 2011. kada je tok mobilnosti unutar EU pao za jednu trećinu u poređenju sa razdobljem između 2006. i 2008. godine. Međunarodnim poređenjima ukazano je da je prekogranična mobilnost između država članica EU prilično ograničena u odnosu na druge regije, kao što su npr. Sjedinjene Američke Države, Kanada, Australija. Iako se to donekle može objasniti velikom jezičnom raznolikošću i različitim institucionalnim okvirima, činjenice upućuju na to da postoji više prostora za veću geografsku mobilnost u EU. Jaz koji trenutno postoji među državama EU i regijama u pogledu stope nezaposlenosti još je jedan dokaz da se potencijal geografske mobilnosti radne snage premalo koristi. 9 M. Kapural, op. cit., str. 85. 10 Ibid., str. 85. 11 Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža za traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 93 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Postojeće razine mobilnosti i dalje su relativno niske u odnosu na potencijal EU te nisu razmjerne s onim što se može očekivati na istinskom jedinstvenom tržištu rada Unije. U trenutnim uvjetima visoke nezaposlenosti i velikih razlika među državama članicama, mobilnost radne snage može igrati značajnu ulogu. Znatan broj nepopunjenih radnih mjesta u područjima sa visokim rastom danas postoji paralelno sa visokom nezaposlenosti u ostalim dijelovima EU. Mobilnost radne snage može umanjiti pritisak zapošljavanja u zemljama koje su pogođene krizom prilikom reagovanja na potrebe tržišta rada tamo gdje postoji visoka potražnja za radnom snagom. 5. Politika zapošljavanja u EU Važna načela, ciljevi i aktivnosti politike zapošljavanja Evropske unije obuhvaćaju promicanje visoke stope zaposlenosti širom Zajednice razvijanjem koordinirane strategije, posebno u pogledu stvaranja kvalificirane, osposobljene i fleksibilne radne snage i tržišta rada koja se prilagođavaju promjenama u privredi i okruženju.12 Prilikom stvaranja sveobuhvatne politike zapošljavanja, veoma važnu ulogu odigrali su: Bijela knjiga o rastu, konkurentnosti i zapošljavanju, potom Esenski proces i Amsterdmaski ugovor. Objavljivanjem Bijele knjige po prvi put se pitanje zapošljavanja postavlja kao prioritet. Esenski je proces dao doprinos povećanju svijesti o visokoj nezaposlenosti u zemljama članicama na evropskoj razini. Amsterdamski ugovor je postavio temelje Evropske strategije o zapošljavanju Politike zapošljavanja i tržišta rada u Evropi desetljećima je obilježavala tradicionalna saradnja nacionalnih vlada, koje su bile isključivo nadležne za ta pitanja. Prekretnica u razvoju usklađenoga evropskog pristupa zapošljavanju i socijalnim pitanjima bio je, već spomenuti, Ugovor iz Amsterdama, koji je institucijama Zajednice povjerio nove zadaće i efikasnija sredstva. Treba naglasiti da nije promijenio temeljno načelo isključive nadležnosti država članica za politiku zapošljavanja. Na summitu u Luksemburgu 1997. godine Evropska pokrenuta je strategija zapošljavanja (EES), inicirana novim odredbama Ugovora iz Amsterdama. Cilj je Strategije usmjeravati i usklađivati prioritete politike na razini Unije. To se postiže smjernicama za 12 M. Kesner-Škreb, Politika zapošljavanja u Europskoj uniji, Financial Theory and Practice, 34 (3), 2010, str. 315-317, 94 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 zapošljavanje, nacionalnim akcijskim planovima, zajedničkim izvještajima o zapošljavanju, te preporukama. Četiri su „stupa“ EES: ■■ Preduzetništvo, odnosno nastojanje za razvijanjem aktivnijeg poslovnog okruženja i stvaranjem novih i boljih radnih mjesta; ■■ Osiguranje mogućnosti zapošljavanja, što se postiže borbom protiv dugoročne nezaposlenosti i nezaposlenosti mladih ljudi, olakšavanjem prelaza iz škole na posao, te razvijanjem saradnje između preduzeća i socijalnih partnera; ■■ Olakšavanje preduzećima i radnoj snazi prihvaćanja novih tehnologija i novih tržišnih uvjeta, putem savremenije organizacije rada i promicanja fleksibilnosti u preduzećima; ■■ Razvoj društava u kojima bi muškarci i žene radili pod jednakim uvjetima i s jednakim odgovornostima, a taj će se cilj nastojati postići otklanjanjem diskriminacije među spolovima te usklađivanjem porodičnog i poslovnog života.13 6. Inicijative i strategije zapošljavanja na području EU Evropska strategija zapošljavanja (EES)14 - Ova strategija, s obzirom da je važan segment Lisabonske strtaegije, ovisi o kontinuiranom praćenju tržišta radne snage koje se ostvaruje kroz godišnje izvještaje o zaposlenosti u Evropi koja se koriste za stvaranje buduće strategije zapošljavanja i politike za kvalitetu radnih mjesta, povećanu produktivnost te ulaganja u ljudski kapital. Strategija zapošljavanja sastavlja dokumente za zajedničku procjenu za zemlje kandidatkinje koje svoju kandidaturu za članstvo u Evropskoj uniji pripremaju putem usklađivanja svojih institucija i politika sa politikama Unije tokom procesa pristupanja. Lokalni razvoj zapošljavanja15 - Evropska strategija zapošljavanja uvijek je uključivala razvoj regionalnih politika zapošljavanja, ali je posljednjih godina poduzet znatan broj lokalnih i regionalnih planskih akcija radi borbe protiv neučinkovitog rješavanja tog pitanja u okviru zajednica s obzirom na pomake u demografskom i sektorskom zapošljavanju. Lokalni razvoj posebno je bitan za stvaranje radnih mjesta, proširivanje 13 Zapošljavanje i socijalna pitanja. www. entereurope.hr 14 Zapošljavanje, socijalna pitanja, zdravstvo. www. eu4journalists.eu 15 Ibid. [ PRAVNI SAVJETNIK ] obrazovanja i programa usavršavanja, a također je iniciran ako postoje programi socijalnog usavršavanja, uključujući integraciju najranjivijih skupina građana. Evropska služba za zapošljavanje (EURES)16 - Osigurava informacije, savjete i plasman posla za radnike i poslodavce sa ciljem osiguravanja mobilnosti u Evropskom ekonomskom području i u Švicarskoj. U Službu su također uključeni sindikati i druge organizacije zaposlenih, lokalne i regionalne nadležne službe. Ona, također, osigurava podatke o viškovima radne snage i deficitu u različitim sektorima sa ciljem unapređenja rada izvan granica te doprinosa zajedničkom evropskom tržištu radne snage. Neki od glavnih fondova za finansiranje su: Evropski socijalni fond (ESF), program Zajednice na području zapošljavanja, socijalne uključenosti te zaštite, uvjeta rada, ravnopravnosti spolova i borbe protiv diskriminacije (PROGRESS), Evropski fond prilagođavanja globalizaciji i inicijativa EQUAL. Evropski socijalni fond (ESF)17 - Četiri strukturalna fonda Evropske unije stvorena su da bi pomogla ujednačavanju standarda življenja između evropskih, više i manje uspješnih regija. Evropski socijalni fond jedan je od ta četiri fonda, koji se bavi davanjem novčanih sredstava za ostvarivanje ciljeva Evropske strategije zapošljavanja. Osnovan je 1957. godine radi unapređenja radnih vještina, a prema tome i radnih sposobnosti, pomoći u borbi protiv nezaposlenosti, promicanja radnog usavršavanja te utjecaja na konkurentsku sposobnost evropskih kompanija na globalnom tržištu. U razdoblju od 2000. do 2006. godine, Evropski socijalni fond subvencionirao je sa 70 milijardi eura, uz novčana sredstva država članica, socijalne inicijative širom EU. 6.1. EURES Mreža EURES,18 koja je uspostavljena 1993. godine, odgovorna je za razmjenu informacija i omogućavanje saradnje među njezinim sudionicima kako bi se pomoglo realizaciji slobodnog kretanja radnika. U okviru EURES-a promiče se mobilnost i smanjuju prepreke za radnike osiguravanjem razvoja evropskog tržišta rada koje je otvoreno i dostupno svima, osiguravanjem razmjene slobodnih radnih mjesta i prijava za posao te transparentnosti 16 Ibid. 17 Ibid. 18 Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža za traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu podataka o tržištu radne snage. EURES je, ustvari, mreža za saradnju između Evropske komisije i javnih službi za zapošljavanje država članica Evropskog gospodarskog prostora (EGP: države članice EU-a, uključujući Norvešku, Island i Lihtenštajn) i ostalih partnerskih organizacija. I Švicarska je dio EURES-a. Sadašnja organizacija Mreže sastoji se od sljedećih osnovnih elemenata: ■■ mreže službenika za zapošljavanje koji daju informacije, smjernice i podršku onima koji žele raditi u drugoj državi članici te poslodavcima koji žele zaposliti odgovarajuće kandidate iz drugih država članica; ■■ portala EURES na kojemu je omogućen pristup slobodnim radnim mjestima te se na jednom mjestu mogu dobiti informacije o mobilnosti radnika u Evropi. Sadrži niz ostalih korisnih alata koji ljudima pomažu donijeti informisane odluke o dostupnim prilikama. Mreža svaki dan pomaže ljudima koji su u potrazi za poslom, ali i poslodavcima koji žele obučene i kvalitetne radnike. Kao konkretan primjer možemo navesti saradnju između njemačkog i bugarskog EURES-a, pri čemu je 208 nezaposlenih osoba iz Bugarske dobilo pomoć pri traženju posla u Njemačkoj u periodu januar – septembar 2013. i to uglavnom za ona radna mjesta koja je teško popuniti na lokalnom tržištu rada. EURES ima važnu ulogu u savjetovanju i pružanju podrške prekograničnim radnicima. Tako je nezaposlena osoba iz Belgije pronašla posao odmah preko granice sa Njemačkom. Inženjerska grupacija iz Norveške zapošljava inženjera iz Portugala preko EURES-a. Inženjeri mašinstva iz Bosne i Hercegovine, također, odlaze u Norvešku u potragu za poslom u čemu i uspijevaju. Irski EURES organizovao je evropski dan poslova u Dablinu kako bi se na taj način pomoglo u smanjenju visoke stope nezaposlenosti na Zelenom otoku. Pronađeno je čak 630 slobodnih radnih mjesta.19 I hrvatskim radnicima, nakon ulaska Hrvatske u EU 1. jula 2013. godine, pomaže EURES u pronalaženju poslova. Zemlje koje nisu uvele ograničenja za hrvatske radnike su: Švedska, Rumunija, Mađarska, Irska, Slovačka, Češka, Danska, Finska, Estonija i Litva. Ograničenja u kretanju radne snage iz Hrvatske uvele su: Belgija, Njemačka, Nizozemska, Austrija, Velika Britanija, Slovenija i Španija. Danas postoji pet glavnih nedostataka u funkcioniranju mreže EURES: 19 Ibid. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 95 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ■■ nepotpuna baza slobodnih radnih mjesta i biografija dostupnih na razini EU za sve države članice (transparentnost tržišta rada); ■■ ograničena sposobnost portala EURES u povezivanju slobodnih radnih mjesta i biografija na razini EU; ■■ neujednačen pristup uslugama EURES-a u cijeloj Uniji jer tražioci zaposlenja i poslodavci ne primaju sistemski sve potrebne informacije mreže EURES i ne dobivaju ponude za daljnju pomoć u prvoj fazi zapošljavanja (uključivanje); ■■ ograničena dostupnost pomoći pri povezivanju, zapošljavanju i popunjavanju radnih mjesta za one tražioce zaposlenja i poslodavce koji su iskazali interes za mobilnost radne snage unutar EU-a (usluge podrške); ■■ neučinkovita razmjena informacija o tržištu rada između država članica o nedostacima i viškovima nacionalne radne snage, što otežava bolje ciljanu praktičnu saradnju u mreži EURES (razmjena informacija i saradnja).20 7. Zaključak Sloboda kretanja radne snage spada među temeljna načela EU, što je svakako i neophodno u cilju kreiranja pravog unutrašnjeg tržišta. Osnovni princip je princip nediskriminacije, što znači da svaki građanin države članice uživa pravo da bude zaposlen i plaćen za svoj rad u drugoj državi članici pod uvjetima koji važe za državljane te države. Posmatrano historijski, ugovor iz Pariza omogućio je mobilnost stručnih radnika u područja koja imaju manjak stručnjaka. Ugovor je sagrađen na ideji kreiranja zajedničkog tržišta gdje bi tržišne snage vodile do mogućeg izjednačavanja životnih i radnih uvjeta. Radnu snagu u EU karakterizira mala prostorna i profesionalna pokretljivost jer uglavnom radnici nailaze na pravne i administrativne prepreke ukoliko pokušaju preći iz jedne u drugu zemlju. Pored ovih, javljaju se i društvenopsihološke (različiti jezici, klima, religija, običaji) i ekonomske prepreke (nedostatak informacija o slobodnim radnim mjestima, uvjetima rada, socijalnoj zaštiti). Nizak stepen pokretljivosti radne snage ima određene negativne posljedice na ukupnu privrednu aktivnost, stepen privredne 20 Evropska komisija, Popratni dokument Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskoj mreži službi za zapošljavanje, pristupu radnika uslugama mobilnosti i daljnjoj integraciji europskih tržišta rada, Brisel, 2014. www.ipex.eu 96 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 razvijenosti, zaposlenost i stručnost radne snage. Mobilnost radne snage neizbježna je za uspješno i efikasno funkcioniranje unutrašnjeg tržišta EU, za poticanje zaposlenosti i privredni rast, pa se slobodno kretanje radnika izdvaja kao posebno važno i osjetljivo pitanje za EU. Mobilnost radne snage unutar EU može pomoći u uklanjanju neravnoteža i pružanju pomoći zapošljavanju, dok se istovremeno ponovo uspostavlja dinamika i smanjuju socijalni problemi. Može, također, ispuniti potrebe brojnih poslodavaca za kvalificiranom radnom snagom kakvu oni traže, dok radnici mogu iskoristiti pozitivnu stranu prelaska na novo radno mjesto. Literatura Evropska komisija, Popratni dokument Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskoj mreži službi za zapošljavanje, pristupu radnika uslugama mobilnosti i daljnjoj integraciji europskih tržišta rada, Brisel, 2014. M. N. Jovanović, Evropska ekonomska integracija, Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2006. M. Kapural, Sloboda kretanja radnika u proširenoj Europskoj uniji i njezin uticaj na Hrvatsku, Institut za javne financije Friedrich Ebert Stiftung, 83-107, Zagreb, 2005. M. Kesner-Škreb, Politika zapošljavanja u Europskoj uniji, Financial Theory and Practice, 34 (3), 2010, str. 315-317. Mobilnost građana - temelj za rast i zapošljavanje u Europskoj uniji, 2013. www.europski-fondovi.eu Postaju li raspoloživi ljudski resursi i mobilnost radne snage jednim od ključnih faktora gospodarskog razvoja neke zemlje?, 2013. www. seebiz.eu Zapošljavanje: što je EURES, paneuropska mreža za traženje zaposljenja, 2014. www.europa.eu Zapošljavanje, socijalna pitanja, zdravstvo. www. eu4journalists.eu Zapošljavanje i socijalna pitanja. www. entereurope.hr [ PRAVNI SAVJETNIK ] Komentar Pravilnika o izdavanju EU potvrde Alan Vajda, mag. iur. SAŽETAK Navedenim stručnim radom obrađujemo problematiku u svezi uvjeta za izdavanje potvrde EU državljanima Republike Hrvatske radi dokazivanja namjere pružanja usluga na privremenoj i povremenoj osnovi u drugoj državi članici Europske unije i Europskog gospodarskog prostora sukladno odredbama Pravilnika o izdavanju potvrde EU („Narodne novine“, broj 92/14), koji se primjenjuje počevši od 5. kolovoza 2014. godine. Ključne riječ: EU, usluga pravilnik, uvjeti za potvrde, pruižanje I Uvod Ulaskom Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije, nastala je pravna praznina zbog nepostojanja pravnog propisa koji će regulirati obvezu nadležnog tijela u Republici Hrvatskoj da državljanima Republike Hrvatske izda tzv. potvrdu EU radi dokazivanja namjere pružanja usluga u državi članici Europske unije - domaćinu, kada se pružatelj usluga seli iz jedne države članice u drugu državu Europskog gospodarskog prostora. Stoga je na inicijativu Hrvatske obrtničke komore, koja je uočila navedeni problem, Ministarstvo rada i mirovinskog sustava Republike Hrvatske pristupilo donošenju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija („Narodne novine“, broj 74/14) na temelju kojeg je konačno donesen Pravilnik o izdavanju EU potvrde EU („Narodne novine“, broj 92/14) kojim se propisuje izgled, sadržaj i postupak izdavanja potvrde EU, koja se izdaje hrvatskim pravnim i fizičkim osobama za neometano pružanje usluga na tržištu EU. II Pravna osnova Ulaskom Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije 1. srpnja 2013. godine, došlo je do bitnih promjena glede uvjeta pod kojima gospodarski subjekti iz Hrvatske (fizičke i pravne osobe) mogu privremeno i povremeno pružati usluge na jedinstvenom europskom tržištu bez obveze da se tamo poslovno nastane, odnosno postanu obveznici plaćanja obveznih davanja u drugoj državi članici Europske unije. Opći okvir za slobodno tržište usluga na području prava poslovnog nastana BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 97 [ PRAVNI SAVJETNIK ] i slobode pružanja usluga uređen Zakonom o uslugama („Narodne novine“, broj 80/11), kojim je implementirana EU Direktiva 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu. Navedenim zakonom ukinuta je obveza registracije sjedišta poslovanja u Republici Hrvatskoj za pružatelje usluga koji su prethodno registrirani u bilo kojoj drugoj državi ugovornici Europskog gospodarskog prostora, time da pružatelji usluga registrirani u Hrvatskoj također ostvaruju navedenu slobodu na cijelom Europskom gospodarskom prostoru, i to bez obveze ponovne registracije poslovanja. Također je temeljem prava na poslovni nastan, fizičkim osobama hrvatskim državljanima i hrvatskim trgovačkim društvima omogućeno započinjanje i obavljanje gospodarske djelatnosti u jednoj ili više država članica Europske unije, odnosno Europskog gospodarskog prostora i to kao samozaposlene osobe obrtnici ili osnivanjem trgovačkih društava, podružnica ili zastupništva pod istim uvjetima kao i državljanima drugih država članica Europske unije, odnosno Europskog gospodarskog prostora. III Pružanje usluga od strane državljana Republike Hrvatske u drugim državama članicama EU Člankom 7. Direktive 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija predviđena je mogućnost davanja prethodne izjave o namjeri pružanja usluga u državi članici Europske unije - domaćinu, ako se pružatelj usluga seli iz jedne države članice u drugu da bi tamo pružao svoje usluge. Navedena izjava je svojevrsna obavijest nadležnim tijelima države domaćina da će davatelj usluga pružati svoje usluge na njenom teritoriju, te se daje unaprijed (prije prvog pružanja usluga) u pisanom obliku. Izjavi se mogu priložiti određeni dokumenti, npr. dokaz o nacionalnosti, dokaz o stručnim kvalifikacijama, kao i potvrda kojom se potvrđuje da je njezin nositelj pravno osnovan u državi članici za bavljenje djelatnostima o kojima je riječ i da u trenutku izdavanja potvrde nema, čak ni privremeno, zabranu bavljenja zanimanjem ili djelatnošću. Članak 7. Direktive 2005/36/EZ prenesen je člankom 6. Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija u hrvatsko zakonodavstvo. Naime, navedenom odredbom utvrđeno je pravo nadležnih tijela Republike Hrvatske, kao države domaćina, da od inozemnih pružatelja 98 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 usluga zatraže prethodnu obavijest (pisanu izjavu i popratnu dokumentaciju) o namjeri pružanja usluga na teritoriju Republike Hrvatske. Kako niti jednim važećim propisom Republike Hrvatske nije bila propisana mogućnost, odnosno obveza nadležnog tijela u Hrvatskoj da navedenu potvrdu izda hrvatskom državljaninu koji želi pružati svoje usluge u drugoj državi ugovornici Ugovora o europskom gospodarskom prostoru, Ministarstvo rada i mirovinskoga sustava je, na inicijativu Hrvatske obrtničke komore koja je uočila i ukazala na navedeni problem, pristupilo izradi pravnog akta koji će predstavljati pravnu osnovu za izdavanje takvih potvrda. Stoga se je pristupilo donošenju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija koji je riješio navedenu pravnu prazninu, sa time da je isti objavljen u „Narodnim novinama“ broj 74/14, a primjenjuje se od 24. lipnja 2014. godine. Naime, od ulaska Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije prisutan je značajan interes za njihovim izdavanjem, a poglavito od strane obrtnika u Hrvatskoj koji žele ostvariti svoje pravo na slobodno pružanje usluga na području Europske unije, no to nisu u mogućnosti učiniti dok potvrdom ne dokažu svoju poslovnu nastanjenost i pravo na slobodno pružanje usluga u državi članici poslovnog nastana (u Republici Hrvatskoj). Primjer dobre prakse u zemljama članicama Europske unije je izdavanje potvrda EU, te uklanjanje svih administrativnih prepreka slobodnom pružanju usluga na tržištu Europskog gospodarskog prostora. Potvrda EU sadrži skup informacija o kandidatu, odnosno pružatelju usluga, a u svrhu dokazivanja da je poslovno nastanjen u državi članici poslovnog nastana (Republici Hrvatskoj) za bavljenje djelatnostima o kojima je riječ, te da u trenutku izdavanja potvrde nema, čak ni privremeno, zabranu bavljenja profesijom. Sukladno odredbi članka 3. stavak 1. Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, podnositelj zahtjeva za izdavanje potvrde EU - može biti:pravna ili fizička osoba, sa poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj, koja namjerava u drugoj državi članici obavljati reguliranu profesiju ilipravna ili fizička osoba, sa poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj, koja namjerava u drugoj državi članici obavljati profesiju koju je obavljala u Republici Hrvatskoj najmanje [ PRAVNI SAVJETNIK ] dvije godine u razdoblju od deset godina prije pružanja usluga, u slučaju da ista profesija nije regulirana u Hrvatskoj, ali je regulirana u državi članici domaćinu, Osim problema nepostojanja pravne osnove za izdavanje potvrda EU, bili su uočeni i nedostaci u provedbi postupka izdavanja potvrda o formalnoj osposobljenosti u skladu s odredbama Direktive 2005/36/ EZ, odnosno nije na odgovarajući način određeno nadležno tijelo koje je dužno kandidatu izdati takvu potvrdu. Osim toga, postojećim odredbama Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija nije bilo jasno određeno kojem je nadležnom tijelu kandidat, koji po prvi put želi pružati usluge obavljanjem regulirane profesije u Republici Hrvatskoj na privremenoj i povremenoj osnovi, dužan dostaviti izjavu o namjeri pružanja svojih usluga u pisanom obliku. Svi ovi nedostaci uzrokuju da kandidati ne mogu ostvariti svoje pravo na neometano pružanje usluga, a što se predloženim zakonom želi ispraviti. Međutim, što se tiče samog sadržaja i izgleda potvrde EU, kao i popisa nadležnih tijela za njezino izdavanje (tijelo ili strukovna organizacija ili institucija koja je posebnim propisima ovlaštena za vođenje odgovarajućeg registra i izdavanje potvrda) navedeno je regulirano Pravilnikom o izdavanju potvrde EU, koji se primjenjuje počevši od 5. kolovoza 2014. IV Postupak izdavanja potvrde EU Neovisno o kojoj se kategoriji podnositelja radi (fizičkoj osobi, obrtniku ili pravnoj osobi), zahtjev za izdavanje potvrde EU podnosi se nadležnom tijelu koje će istu izdati u roku od osam dana od dana uredno podnesenog zahtjeva i to bez naknade za podnositelja zahtjeva, odnosno ne može od podnositelja zahtjeva tražiti plaćanje pristojbe ili naknadu drugih troškova. Zahtjev za izdavanje potvrde EU podnosi se na propisanom obrascu u pisanom obliku osobno, poštom ili elektroničkim putem, sa time da se istom dokazuje da ste poslovno nastanjeni u Republici Hrvatskoj i da nemate čak ni privremene zabrane bavljenja profesijom. Podnositelj je dužan u zahtjevu navesti: a) osnovne podatke: i) za fizičku osobu: ime i prezime, osobni identifikacijski broj (OIB), datum i mjesto rođenja, adresu prebivališta / boravišta, kontakt (elektronička adresa, telefon); ii) za pravnu osobu: tvrtka, ime i prezime osobe ovlaštene za zastupanje pravne osobe, sjedište, matični broj subjekta, osobni identifikacijski broj (OIB), kontakt (elektronička adresa, telefon); iii) za fizičku osobu obrtnika: tvrtka, ime i prezime vlasnika obrta, matični broj obrta, osobni identifikacijski broj (OIB) vlasnika obrta, sjedište, kontakt (elektronička adresa, telefon); b) naziv države domaćina na čijem području namjerava obavljati profesiju, odnosno pružati uslugu; c) naziv djelatnosti, odnosno profesije koju namjerava obavljati, odnosno pružati na teritoriju države domaćina. Podnositelj zahtjeva dužan je, osim obrasca zahtjeva, a na traženje nadležnog tijela priložiti sljedeće dokumente: ■■ domovnicu, ■■ uvjerenje o nekažnjavanju ne starije od šest mjeseci, ■■ osobnu iskaznicu, ■■ dokaz o stečenoj obrazovnoj kvalifikaciji (svjedodžba ili diploma), ■■ potvrdu o osobnom identifikacijskom broju (ako nije naznačen na osobnoj iskaznici), ■■ presliku radne knjižice za razdoblja upisa do 30. 6. 2013. godine (preslika svih stranica radne knjižice na kojima postoje upisani podaci i sve stranice na kojima se nalaze podaci o zaposlenju i stažu) i/ili elektronički zapis, odnosno potvrdu o podacima evidentiranim u matičnoj evidenciji Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, ■■ potvrdu od poslodavca da je obavljao poslove za koje se traži potvrda EU (ako je primjenjivo). Nadležno tijelo od podnositelja zahtjeva tražit će ostale relevantne dokumente prema pojedinačnom slučaju, a sva dokumentacija koju nadležno tijelo može pribaviti po službenoj dužnosti bit će prikupljena na taj način. Sve dokumente podnositelj zahtjeva priložit će u neovjerenoj preslici. Međutim, tijelo koje izdaje potvrde EU može zatražiti ostale potrebne podatke od drugog nadležnog tijela ako ih ne posjeduje u svojem registru, odnosno evidenciji, vodeći se prema potrebama pojedinačnog slučaja u postupku rješavanja zahtjeva za izdavanje potvrde EU. V Nadležnost za izdavanje potvrde EU Ovisno o kojoj se kategoriji radi, razlikujemo BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 99 [ PRAVNI SAVJETNIK ] i nadležna tijela za izdavanje potvrde EU, time da za: a) fizičke osobe - potvrde izdaju nadležne komore, agencije, strukovne organizacije te tijela državne uprave u županijama, koje su osobu upisale u registar, odnosno evidenciju; b) fizičke osobe koje se bave reguliranom profesijom, a ne postoji odgovarajući registar, odnosno evidencija - potvrde izdaju tijela koja su posebnim propisima ovlaštena za provođenje postupka i utvrđivanje uvjeta za priznavanje inozemne stručne kvalifikacije, odnosno tijela državne uprave u čijem su djelokrugu rada određene regulirane profesije; c) pravne osobe - potvrde izdaje Hrvatska gospodarska komora (http://www. www.hgk.hr); d) fizičke osobe - obrtnike - potvrdu izdaju mjesno nadležni uredi državne uprave u županijama, gdje je obrt upisan, odnosno registriran (http:// www.portor.hr/gdje.htm) e) u slučaju neregulirane profesije - potvrdu izdaje ministarstvo rada i mirovinskog sustava (http://www.mrms.hr) VI Obveza vođenja evidencije o izdanim potvrdama EU Nadležna tijela za izdavanje potvrda EU u Republici Hrvatskoj dužna su voditi evidenciju o izdanim potvrdama, sa time da jedanput godišnje podnose izvješće o izdanim potvrdama EU ministarstvu rada i mirovinskog sustava Republike Hrvatske. Također je utvrđena obveza nadležnih tijela da najkasnije do 31. ožujka tekuće kalendarske godine podnesu izvješće o izdanim potvrdama za prethodnu kalendarsku godinu, sa tim da navedeno izvješće mora sadržavati sljedeće informacije: ukupan broj izdanih potvrda EU, popis svih pravnih i fizičkih osoba kojima je izdana potvrda EU, naziv profesije ili djelatnosti, odnosno usluge koja se namjerava obavljati te naziv države za koju je potvrda EU izdana. Zaključak Unatoč činjenici da je sam ulazak Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije izazvao značajne promjene kako glede samih uvjeta za poslovanje gospodarskih subjekata, te da je bilo potrebno izvjesno vrijeme za prilagodbu novim zahtjevnijim uvjetima poslovanja na jedinstvenom europskom tržištu, prevladava mišljenje da je potrebno znatno brže i efikasnije rješavati svakodnevne administrativne barijere koje onemogućavaju poslovanje hrvatskih gospodarskih subjekata kako na tržištu Europske unije, tako i tržištima trećih zemalja. Literatura: Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu (2006/123/EC), Direktiva o priznavanju stručnih kvalifikacija (2005/36/EC), Zakon o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju („Narodne novine“, br. 123/03, 198/03, 105/04, 174/04, 46/07, 45/09, 63/11, 94/13 i 139/13), Zakon o priznavanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija („Narodne novine“, br. 158/03, 198/03, 138/06 i 45/11), Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija („Narodne novine“, br. 124/09, 45/11 i 74/14), Zakon o akademskim i stručnim nazivima i akademskom stupnju („Narodne novine“, br. 107/07 i 118/12), Zakon o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru („Narodne novine“, broj 22/13) Pravilnik o mjerilima za priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija („Narodne novine“, broj 89/13) Pravilnik o EU potvrdi („Narodne novine“, broj 92/14) 100 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 101 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 102 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 103 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 104 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 105 [ PRAVNI SAVJETNIK ] 106 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] PRINCIP NAJBLIŽE VEZE U SAVREMENOM MEĐUNARODNOM PRIVATNOM PRAVU EVROPSKIH ZEMALJA Damir Čajić, dipl. iur. Javno preduzeće Željeznice Federacije BiH, d.o.o. Sarajevo Služba za pravne, kadrovske i opšte poslove Tuzla SAŽETAK Savigny je kroz svoj princip najbliže, bitne veze proveo svojevrsnu „privatizaciju“ kolizijskih pravila u međunarodnom privatnom pravu. Umjesto da pristupi utvrđivanju teritorijalnih opsega djelovanja statuta, Savigny traži sjedište ili pravnu vezu kako bi utvrdio pravo koje je mjerodavno. Ovo je tada bilo nazvano čuvenom „kopernikanskom promjenom“. Logički posmatrano, razlika je samo u početnoj tački, ne u rezultatu. Bez obzira na to da li neko prvo utvrđuje djelokrug statuta, a onda traži koji mu odnosi pripadaju, ili da li neko počinje sa pravnim odnosom, a tek onda utvrđuje mjerodavni statut, to ne bi smjelo imati nekog opipljivog utjecaja na krajnji ishod. Ipak, postoji razlika, a Savigny je i sam toga bio svjestan. Djelimično, ona je psihološka. Polazeći od pravnog odnosa, Savigny je u stanju ustanoviti dokazni primat takvog odnosa nad mjerodavnim statutom. Naime, nije zakonodavac taj koji odlučuje koje situacije želi pokriti, nego su situacije te koje biraju odgovarajućeg zakonodavca. Krećući se od statuta i djelokruga njegove primjene, međunarodno privatno pravo dobija politički, javni karakter, dok polazeći od pravnog odnosa težište se daje privatnom, apolitičkom karakteru procesa izbora mjerodavnog prava. Drugim rječima, procesu koji kao takav nosi neodoljivu draž i pruža izuzetnu mogućnost aplikacije u nastupajućem procesu globalizacije... međutim razmotrimo aktuelnu realizaciju Savignyjevog učenja u pojedinim evropskim zemljama. Ključne riječi: princip najbliže ili bitne veze, prirodno sjedište pravnog odnosa, okolnosti za povezivanje, koliziona pravila, mjerodavno pravo, eksteritorijalna primjena prava, situacije sa stranim elementom..... UVOD Teorija o prirodnom sjedištu pravnih odnosa je u suštini jedan od niza načina na koji se na internacionalnoj sceni pokušava riješiti problem sukoba zakona različitih država i pronaći optimalno i pravedno rješenje za izuzetno širok dijapazon najrazličitijih pravnih situacija sa međunarodnim obilježjima Kolizijska pravila, kao temeljna odrednica međunarodnog privatnog prava, dio su unutrašnjeg prava svake države, a utvrđuju ih propisi i međunarodni ugovori, bilateralni ili mulitlateralni, pa tako postoje, naprimjer, bosanskohercegovačka, hrvatska, francuska, mađarska kolizijska pravila. Tijelo njihove primjene (sud, arbitraža, upravni organ) rješava situacije sa međunarodnim obilježjem na osnovi kolizijskih pravila svoje sopstvene države. Da bi se na osnovu kolizijskih pravila primijenilo mjerodavno strano pravo, pored stranog obilježja, kao prvog uslova, treba se raditi o situacijama koje uređuje pravo što se može primjenjivati eksteritorijalno; to bi exampli causa bilo građansko, trgovačko, obiteljsko, BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 107 [ PRAVNI SAVJETNIK ] dio pomorskog i radnog prava, grana prava koje su već po određenoj rimskopravnoj podjeli ulazile u privatno pravo. Na samom početku, čitajući ovaj tekst jako je bitno da sebi postavimo ovo pitanje: Zašto se uopće primjenjuje metoda kolizionih pravila koja upućuje, kako smo već napomenuli, na primjenu mjerodavnog (domaćeg ili stranog) prava? Moderni odgovor dao je Friedrich Carl von Savigny, i to sredinom 19. stoljeća, navodeći da pravni poreci država u načelu imaju jednake vrijednosti pa s obzirom na to treba pod određenim pretpostavkama prijateljski dopustiti primjenu stranog prava i to metodom koja se sastoji u tome da se za svaki pravni odnos traži pravni poredak pod koji taj odnos po svojoj prirodi potpada ili je podvrgnut, to jest u kojem se nalazi njegovo sjedište. Teorija o prirodnom sjedištu pravnih odnosa nije ništa drugo do svojevrsno priznanje međusobne zavisnosti pravnih poredaka različitih naroda i njihove čvrste veze sa njima svojstvenim tradicionalim shvaćanjima i generalnoj percepciji pojedinih pravnih instituta koji su se razvijali u historijskom životu svakog naroda posebno. Po Savignyju,1 primjena stranog prava najviše ima prizvuk prijateljskog dopuštanja među suvremenim državama. Koje će se pravo primijeniti, domaće ili strano, ovisi upravo o traženju za svaki pravni odnos onog pravnog poretka kojem taj odnos prema svojoj urođenoj prirodi pripada ili je podvrgnut, gdje taj odnos ima svoje sjedište. Potrebu za manifestacijom određenog vida „teorije o prirodnom sjedištu pravnog odnosa“ uočili su već i stari Rimljani, svojim (možemo reći) intuitivnim osjećajem za jedan racionalan, pragmatičan i kauzalistički pristup pravu, dok je njenu izričitu definiciju nesporno dao sam Savigny. Moderno evropsko zakonodavstvo, sudska praksa i doktrina su usvojili navedenu kolizijsku metodu, kao najvažniju pri uređivanju situacija sa međunarodnim obilježjima; pri tome se polazi od potrebe da se na navedene situacije u pravilu primjenjuje pravo (domaće ili strano) koje sa njima ima najužu, bitnu vezu. Time se u okviru međunarodnog privatnog prava pridonosi povećanju i produbljivanju međunarodno-pravne suradnje te se ostvaruje međunarodna individualizacija postignutih rješenja, čime se u praksi ostvaruje rješavanje različitih pravnih situacija na isto tako komutabilan način. 1 Savigny, Friedrich Carl von, System des heutigen römischen Rechts, tom 8, Berlin, 1849, str. 28, http://books.google.ba 108 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Tim principom, međutim, nisu postavljena apstraktna načela, nego se traži indi vidualizirana obrada životnih odnosa koji se trebaju podvrgnuti određenom pravnom sustavu. Za svaki odnos prema njegovoj prirodi i pravnim osobitostima treba tražiti njegovo težište, središte i to u pravnom poretku koji mu najbolje odgovara. U tom smislu, shvatanje je ovog autora da su izrazi princip najbliže, bitne konekcije ili veze i teorija o prirodnom sjedištu pravnih odnosa ustvari sinonimi čiji se sadržaj i značenje podudaraju. Kroz praksu koju su osvojili nacionalni sudovi jasno se da zaključiti da princip najbliže veze u najvećem dijelu počiva alternativno na dva stuba ili faktora koji ga determinišu i to faktualni i geografski faktor. Naprimjer, kao poveznica se pojavljuje mjesto gdje je radnja poduzeta, mjesto gdje kontraktualna obaveza mora biti izvršena, mjesto gdje se objekt nalazi, domicil, itd. Savremeno međunarodno privatno pravo u posljednje vrijeme ipak pokazuje blagu tendenciju udaljavanja od Savignyjevog učenja o upućivanju pravnog odnosa na pravni poredak sa kojim on ima najbližu vezu. Te tendencije se očituju, na prvom mjestu, kroz sudsku praksu i doktrinu, odnosno kroz, u više navrata, iskazano nastojanje primjene za stranku povoljnijeg prava - favour princip funkcionalnih poveznica, sve učestalijom primjenom tzv. pravila neposredne primjene, zaštiti slabije stranke (naprimjer potrošača), te u izvjesnom proširenju polja primjene autonomije stranaka ne samo u okviru ugovora već u određenoj mjeri deliktnog i nasljednog statuta. Takvim tendencijama približavamo se, uvjetno rečeno, onoj engleskoj percepciji međunarodnog privatnog prava i pravne nauke uopšte, koja smatra da međunarodno privatno pravo kao takvo uopšte ne treba biti neka egzaktna nauka već je prvenstveno produkt prakse i zdravog razuma, plod najrazličitijeg spektruma pravnih odnosa u koje stupaju subjekti prava, a koji opet ne trpi rigidna pravila te se slijedom navedenog treba primjenjivati fleksibilno po individualnoj ocjeni suda o tome šta su zahtjevi pravičnosti u svakom konkretnom predmetu. Bez obzira na to, princip najbliže, bitne veze u kontinentalnom evropskom međunarodnom privatnom pravu je sistem koji pokazuje možda najveću vitalnost u nacionalnoj legislativi i praksi sa generalno dobrom primjenjivošću u konkretnim pravnim situacijama sa međunarodnim obilježjima. Esencijalna svrha primjene ovog principa jeste upravo svojevrsno mekšanje čvrstih veza sa tradicijom i to kroz jačanje fleksibilnosti [ PRAVNI SAVJETNIK ] primjene odgovarajućeg prava kako bi se ostvarile fundamentalne vrijednosti svakog pojedinačnog zakona kao što su poštenje, pravda i potpuna zaštita legitimnih prava i interesa strana u svakom pravnom odnosu sa ponaosob. Ne treba smetnuti sa uma ni univerzalni karakter kojim od samog početka odiše princip najbliže veze. Naime, ne treba zaboraviti da je Savigny2 u svom djelu Današnji sistem Rimskog prava u osnovi predlagao da se uspostavi jedna zajednička teorija rješavanja sukoba zakona za sve države svijeta. Po njemu je bilo neophodno klasificirati pravne odnose ne prema zakonima niti prema njihovim objektima nego upravo prema njihovim karakterističnim sjedištima. Kolizijska pravila su dio unutrašnjeg prava svake države, a utvrđuju ih propisi i međunarodni ugovori, pa tako postoje hrvatska, francuska, mađarska kolizijska pravila i slično. Tijelo primjene (sud, arbitraža, upravni organ) rješava situacije sa međunarodnim obilježjem na osnovi kolizijskih pravila svoje države. Internacionalno privatno pravo u smislu ovog djela nije ništa drugo do skupina proceduralnih pravila koja odlučuje o tome u koji pravni sistem i pod čiju nadležnost potpada konkretan spor. Pravila se generalno primjenjuju kada spor ima neki internacionalan element u sebi. Termin sukob zakona izvorno proizlazi iz situacija gdje konačni ishod pravnog spora ovisi o tome koji će se zakon primijeniti. Termin koji ćemo također vrlo često upotrebljavati u ovom dijelu pod generičnim nazivima kao što su okolnost za povezivanje, poveznica ili tačka povezivanja nije ništa drugo nego, u ovisnosti od konkretne pravne situacije na koju se odnosi, ili pravna činjenica (npr. mjesto počinjenja protupravnog čina, mjesto gdje stvar leži), ugovorna odredba (stranke mogu, pored ostalog, sporazumom određivati i mjerodavno pravo za uređivanje njihovih međusobnih ugovornih odnosa), pravni pojam (državljanstvo, prebivalište) što upućuje na mjerodavno pravo za kategoriju vezivanja. Odgovor na pitanje o tome kada i koje će se strano pravo koristiti zavisi od različitih vrsta okolnosti za svaku vrstu pravnog odnosa. U ovom dijelu ćemo se najprije upoznati sa 2 Savigny, Friedrich Carl von, System des heutigen römischen Rechts, tom 8, Berlin, 1849, str. 169, http://books.google.ba praktičnom primjenom teorije prirodnog sjedišta pravnog odnosa u svim njenim pojavnim oblicima, rastom njenog utjecaja na evropske zemlje, njenu krucijalnu važnost u pravnim porecima modernih evropskih zemlja, različit pristup koji prema konfliktima zakona imaju pojedine evropske zemlje, kao i sa ostalim bitnim pitanjima. Italija Zakon broj 218 od 31. maja 1995. godine3 u sebi nosi generalnu reformu italijanskog sistema privatnog međunarodnog prava. Italija je jedna od prvih zemalja koja je usvojila jedan zaokružen sistem kolizijskih pravila. Prije reforme iz 1995. godine kolizijska pravila su bila sadržana u Opštoj proviziji Italijanskog građanskog zakonika iz 1942. godine, koja su se opet vjerno naslanjala na Građanski zakonik iz 1865. godine, otac kojeg je bio Pasquale Stanislao Mancini. Mada jasna i sistemski koherentna, ona su se pokazala kao suviše rigorozna i nekompletna da bi zadovoljila trenutne potrebe modernog doba i trgovine. U novije vrijeme Italija je svoje međunarodno privatno pravo u najvećem dijelu usaglasila sa zemljama iz svog neposrednog okruženja, poput Švicarske, Njemačke ili Austrije, sa kojima tradicionalno održava značajnu interakciju na polju međunarodnog privatnog prava. Kod kontraktualnih obaveza i pravnih radnji, pravila o pitanjima koja nisu pokrivena Rimskom konvencijom iz 1980. godine zaslužuju pažnju. Italijansko pravo ekspresno predviđa ovakvu situaciju. Za ugovorne obaveze ono eksplicitno upućuje na Rimsku konvenciju od 19. juna 1980. godine. Za slučajeve koji se pak ne rukovode sa njom mjerodavne su kao takve druge relevantne međunarodne konvencije. Određivanje mjerodavnog prava je međutim skoro isključivo uvjetovano voljom ugovornih strana izaženom u ugovoru. Savignyjevo viđenje prirodnog sjedišta pravnog odnosa možemo u Italiji mirne duše posmatrati kroz prizmu konvencijskog prava. Primjena označenog prava kroz adekvatnu internacionalnu konvenciju ili kroz iskazanu stranačku volju može u određenim slučajevima biti suspendovano, ako se ocijeni da je nekompatibilno s italijanskim javnim poretkom (npr. recimo da je italijanski poredak nekompatibilan sa bezbjedonosnim provizijama stranog prava). Ovaj institut se u italijanskoj praksi ipak dosta restriktivno upotrebljava. U materiji ugovornih obaveza Italija u suštini slijedi doktrinu karakteristične 3 http://www.jstor.org BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 109 [ PRAVNI SAVJETNIK ] činidbe, po kojoj je za ugovor mjerodavno pravo uobičajenog prebivališta ili mjesta poslovanja one ugovorne stranke koja preduzima za ugovor karakterističnu činidbu (tako recimo kod ugovora o prodaji karakterističnu činidbu preduzima prodavac). Italijanski zakon / Akt 218, naveden gore, dezignira sjedišta pravnog odnosa, odnosno njihovu najbližu, bitnu vezu s odgovarajućim pravnim poretkom u sljedećim slučajevima vanugovornih obligacija, neosnovanog obogaćenja i poslovodstva bez naloga: kod jednostranog obećanja prirodno sjedište pravnog odnosa je u državi gdje je obećanje učinjeno odakle naravno proizlazi i to da je mjerodavno pravo iste države, kod kreditnih instrumenata se primjenjuje Ženevska konvencija iz 1930. godine o mjenici i čeku, dok je za ostale kreditne instrumente, za iz njih nastale prvobitne obligacije, mjerodavno pravo države u kojoj je instrument izdat, kod dobrovoljnog zastupanja mjerodavno je pravo države u kojoj se nalazi glavno mjesto poslovanja prokuratora ili tamo gdje on primarno upražnjava svoja ovlaštenja, kod obligacija koje nastaju iz štetnog događaja mjerodavno je pravo države unutar čijeg se državnog teritorija predmetni događaj zbio, što se tiče odgovornosti kod civilnog neprava / delikta mjerodavno je pravo države gdje se događaj zbio, i to bez predrasuda tamo gdje to zahtijeva žrtva, kao i pravo strane države ako su obuhvaćeni samo državljani iste strane države. Personalni status i sposobnost, postojanje, opseg i sadržaj ličnih prava, uključujući pravo na ime, rukovodi se nacionalnim pravom zainteresovane strane, izuzev prava koja se izvode iz porodičnih odnosa prema kojima se referentna kolizijska pravila izložena Zakonom / Aktom 218/1995 primjenjuju po ad hoc principu, od slučaja do slučaja. Što se tiče odnosa roditelj - dijete, legitimni status djeteta i njegovo državljanstvo se priskrbljuju temeljem nacionalnog prava roditelja ili bar jednog roditelja u momentu njegovog rođenja. Za utvrđivanje odnosa roditelj - dijete referentno je nacionalno pravo djeteta u momentu njegovog rođenja. U pitanjima usvojenja, u slučajevima usvojenja djeteta radi davanja istom legitimnog statusa a koji su pokrenuti pred italijanskim sudovima, mjerodavno je italijansko pravo. Za ostala kolizijska pravila, član 38. Zakona /Akta 218/1995 sadrži detaljne odredbe za različite scenarije koji mogu iskrsnuti. Odnosi između supružnika su prvenstveno regulisani pravom države zajedničkog 110 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 državljanstva bračnih drugova; u protivnom, regulisani su pravom države gdje je par pretežno boravio. Pravo mjerodavno za lične odnose supružnika, kao generalno pravilo, pokriva i bračnoimovinski režim bračnih partnera, ali u ovom slučaju ipak može biti derogirano pravom koje je prethodno izabrano od strane bračnih drugova ili u ostalim naročito predviđenim slučajevima. Italijansko pravo ne poznaje druge oblike zajednice osim braka kao autonomne institucije. Sudsko razdvajanje i razvod regulisani su pravom zajedničkog državljanstva supružnika, a u nedostatku istog pravom države u kojoj je bračni par pretežno boravio. U ovom drugom slučaju, ako tako označeno pravo ne previđa prethodno pomenute institute, mjerodavno je opet italijansko pravo. Porodične obaveze izdržavanja također su regulisane konvencijskim pravom, tačnije Haškom konvencijom od 2. oktobra 1973. godine. Italija prihvata princip ugovornog uređivanja statusa bračne imovine između supružnika. Njima je dozvoljen izbor i alternativnog režima koji bi bio mjerodavan za njihovu zajedničku bračnu imovinu, kao npr. za razdvajanje iste imovine, naravno izborom putem ugovora. Za nasljeđivanje je mjerodavno nacionalno pravo preminulog u momentu njegove smrti. Dok je još živ, ostavitelj može putem testamenta ili odgovarajuće izjave podvrgnuti nasljedstvo pravu države u kojoj prebiva, a ako je italijanski državljanin takav izbor ne utiče na pravo prvenstva nasljednika koji prebivaju u Italiji. Stvarna prava na nekretninama se rukovode pravom države u kojoj se nalaze. Ako se radi o pokretnim stvarima koje su u tranzitu, sticanje i gubitak interesa zasnovanog na pravnoj transakciji se rukovodi pravom države destinacije pokretne imovine. Jasno je da se većina kolizijskih pravila u Italiji bazira na tradicionalnom centru gravitacije ili sjedišta pravnog odnosa ili, drugim riječima, na nekom vidu realizacije principa najbliže, bitne veze. Oni su tradicionalno slabi na nacionalnost kao okolnost za povezivanje, što je dijelom posljedica i nacionalnog ponosa koji u toj zemlji pobuđuje moderni začetnik tog principa Pasquale Stanisalo Mancini. Međutim, i ovoj su zemlji međunarodne interakcije nametnule neizbježnu prisutnost domicila kao okolnosti [ PRAVNI SAVJETNIK ] za povezivanje, makar kao alternative nacionalnosti stranaka. Načelo „zastave“ broda, koje podrazumijeva da je za sredstva transporta poput aviona, broda ili voza mjerodavno pravo države registracije istog sredstva, jedini je nedvosmislen trijumf Mancinijevog principa nacionalnosti.4 Švicarska Počev od 1. januara 1989. godine, švicarsko međunarodno privatno pravo je normirano Federalnim zakonom o međunarodnom privatnom pravu od 18. decembra 1987. godine (Švicarski PIL). Internacionalne konvencije su primjenjive u Švicarskoj bez transformacije, odnosno mogu biti direktno pozvane da derogiraju domaće unutrašnje pravo pred švicarskim sudom.5 Generalno uzevši, primjenjivo pravo je ono koje prezentira najbližu, bitnu vezu sa konkretnim slučajem. U švicarskom međunarodnom privatnom pravu nespornu dominaciju kao glavna tačka vezivanja ima mjesto uobičajenog prebivališta. Nacionalnost, pogotovo zajednička nacionalnost obiju stranaka ima sasvim subsidijarnu ulogu u nekim slučajevima. Prvo poglavlje posebnog dijela pomenutog PIL-a uređuje pravnu sposobnost i poslovnu sposobnost fizičkih lica. Švicarsko pravo posmatra pravnu sposobnost kao pitanje koja se tiče javnog poretka, stoga se principi pravne sposobnosti uvijek rukovode švicarskim pravom. Sposobnost sticanja prava i preuzimanja obaveza se rukovodi pravom mjesta uobičajenog prebivališta stranke. Radi sigurnosti poslovnih transakcija, lice koje nema poslovnu sposobnost prema pravu mjesta svog uobičajenog prebivališta ipak se smatra poslovno sposobnim ako je druga strana držala da je ova poslovno sposobna shodno 4 Federico Ortino, Lahra Libreti, Audley Sheppard, Hugo Warner, Investment Treaty Law, 2007. Pasquale Mancini (1817-1888), dobro poznat kao zagovornik principa nacionalnosti, svoje stavove iznosi na svojim predavanjima u Univerzitetu u Torinu 1851. Član 6, tadašnjeg, Italijanskog građanskog zakonika 1856. odražava njegov pristup, potvrđujući da se status i sposobnost ličnosti rukovode pravom nacije kojem pripadaju. Mancini je pozivao da se ključni elementi međunarodnog privatnog prava utvrde u odgovarajućim sporazumima kako bi se postigla potrebna jednoobraznost. 5 http://books.google.ba/books?id=l3e4dj3bdkkC&pg =PA90&dq=sweden+international+private+law+19n &sa=X&ei=-0O7UJeYPNHdsgbkpYDQCw&ved=0CCo Q6AEwAQ, Švicarsko međunarodno privatno pravo (1987), str. 190. pravu države mjesta gdje se transakcija odigrala. Za ime osobe koja ima svoje uobičajeno prebivalište u Švicarskoj mjerodavno je švicarsko pravo, a ako osoba ima svoje uobičajeno prebivalište u drugoj državi onda je mjerodavno pravo te druge države. U stvarima razvoda i razdvajanja mjerodavno je švicarsko pravo ili pravo države zajedničkog stranog državljanstva supružnika, pod uvjetom da jedan od supružnika ima svoje uobičajeno prebivalište u Švicarskoj i da strano pravo ne nameće izuzetno stroge uslove za razvod. Bračnoimovinski režim se rukovodi pravom države gdje oba supružnika simultano prebivaju. Ako supružnici ne borave u istoj državi, mjerodavno je pravo posljednje države u kojoj su zajedno boravili. U slučaju da nikada nisu boravili u istoj državi i ako nemaju zajedničko državljanstvo PIL podvrgava njihove bračnoimovinske odnose švicarskom režimu odvojenog vlasništva (član 54, II i III PIL). Dozvoljen je stranački izbor prava mjerodavnog za bračnoimovinski režim. Odnos između djeteta i roditelja je podvrgnut pravu mjesta uobičajenog prebivališta djeteta. Obaveze izdržavanja djeteta su, kao i u Italiji, regulisane Haškom konvencijom o pravu mjerodavnom za obaveze izdržavanja iz 1973. godine. U materiji nasljeđivanja švicarsko pravo razlikuje osobe čiji je posljdnji domicil bio u inostranstvu i osobe čiji se posljednji domicil nalazio u Švicarskoj. Ako je ostavitelj svoje posljednje prebivalište imao u Švicarskoj, primjenjuje se švicarsko pravo, kao pravo njegovog posljedenjeg domicila. Međutim, strani državljanin ima i pravo izbora, i to tako što će svoja dobra putem testamenta podvrgnuti pravu svog državljanstva. Izbor je validan ako zadrži svoje državljanstvo do smrti i ako ne stekne švicarsko državljanstvo. Ako je ostavitelj imao svoj posljednji domicil u inostranstvu, mjerodavno je pravo države njegovog posljednjeg domicila, izuzev ako je ostavitelj bio švicarski državljanin koji je svoja dobra podvrgnuo švicarskom pravu, putem odgovarajuće izjave ili testamenta. Stvarna prava na nekretninama se rukovode pravom države u kojoj se nalaze. Ako se radi o pokretnim stvarima koje su u tranzitu, sticanje i gubitak interesa zasnovanog na pravnoj transakciji se rukovodi pravom države destinacije pokretne imovine. Kao pravilo, za ugovore je mjerodavno pravo države izabrane od strane ugovornih BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 111 [ PRAVNI SAVJETNIK ] stranaka. Zakonit je čak i djelimičan izbor prava, koji bi se odnosio samo na neka pitanja. U odsustvu iskazane stranačke volje Švicarska slijedi koncept karakteristične činidbe koji je jako sličan onom zastupljenom u Rimskoj konvenciji iz 1980. godine, tj. prirodno sjedište pravnog odnosa se pretpostavlja da postoji sa pravom mjesta gdje ugovorna strana koja mora preduzeti za ugovor karakterističnu činidbu ima svoje uobičajeno prebivalište ili mjesto poslovanja. U stvarima koja se tiču neosnovanog obogaćenja mjerodavno je pravo koje reguliše prividni pravni odnos na kojem je obogaćenje zasnovano, a ako ne postoji takav odnos, onda je mjerodavno pravo države u kojoj se obogaćenje dogodilo. Kod delikata je švicarski PIL ostvario možda i svoje najveće dostignuće. Temeljno pravilo ide za tim da se, ako štetnik i oštećena strana imaju uobičajeno prebivalište u istoj državi, odgovornost za delikt rukovodi pravom te države. Ako strane vanugovorne obligacije nemaju državu zajedničkog domicila, onda je mjerodavno pravo države na čijoj teritoriji se štetni događaj odigrao. U situaciji u kojoj se posljedice štetnog događaja očituju u nekoj drugoj državi različitoj od države mjesta počinjenja štetnog događaja, mjerodavno je pravo države gdje se štetne posljedice zaista očituju, ako je štetnik mogao pretpostaviti da će se to dogoditi. Kad je delikt već povezan sa prethodno postojećim pravnim odnosom između strana mjerodavno će biti pravo kojem je takav odnos podvrgnut. Švicarci očigledno ne pate od onih sentimentalnosti koje su tipične za Italijane i princip nacionalne pripadnosti u međunarodnim privatnopravnim odnosima. Teško da ćemo u evropskom prostoru naći zemlju koja daje veći primat Savignyjevom domicilu kao tački povezivanja u odnosu na državljanstvo koje ima sasvim limitiranu i drugorazrednu ulogu u švicarskom unutrašnjem pravu. Bez sumnje je to ujedno i odraz sasvim drugačijih historijskopravnih procesa koji su oblikovali ovu višenacionalnu državu. Belgija Zakon od 16. jula 2004.6 godine sadrži kodifikaciju belgijskog privatnog međunarodnog prava. Tako se dogodilo da je 200. godišnjica jedne od najutjecajnijih nacionalnih kodifikacija, francuskog Code Civila iz 1804. godine, vidjela rađanje prve kodifikacije 6 http://www.jstor.org/discover/10.2307/3663260?ui d=3739256&uid=2&uid=4&sid=21102039004771 112 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 međunarodnog privatnog prava u Belgiji. Predmetna kodifikacija je usko povezana sa kontinentalnom Evropom i predstavlja ne samo zbirku postojećih statuta već dobrim dijelom provodi reformu cjelokupne oblasti međunarodnog privatnog prava. Kod utvrđivanja prava mjerodavnog za ugovorne obligacije, Belgija se neposredno poziva na Rimsku konvenciju o pravu mjerodavnom za ugovorne obaveze iz 1980. godine, dok su za neke specifične slučajeve, poput čekova i mjenica, neposredno primjenjive i nadležne Ženevske konvencije privatnog međunarodnog prava o rješavanju određenih sukoba zakona iz 1930. i 1931. godine.7 Drugim rječima, i Belgija poput prethodno pomenutih zemalja također prakticira neposredno upućivanje na tekstove internacionalnog konvencijskog prava. Osim toga, Belgija zadržava rezervu da odbije dati učinak mjerodavnom stranom pravu ako bi to u konačnici dovelo do rezultata koji su prima facie nespojivi sa unutrašnjim nacionalnim poretkom (public policy clause). U stvarima statusa i poslovne sposobnosti belgijsko pravo drži za mjerodavnim pravo države čijeg je državljanstva osoba koja je u pitanju. Sposobnost koja se jednom stekne na takav način neće biti izgubljena kao rezultat naknadne promjene državljanstva. Mane kod sposobnosti koje se tiču nekog određenog odnosa rukovode se pravom države koje je inače mjerodavno za takav pravni odnos. U pitanjima koja se odnose na starateljstvo i vršenje roditeljskih ovlaštenja kao centar gravitacije ili prirodno sjedište za ustanovljenje nesposobnosti odrasle osobe da vrši roditeljske obaveze kao i zaštita nesposobne osobe ili njenih dobara smatra se pravo države na teritoriji na kojoj ta osoba ima svoje uobičajeno prebivalište kada se tamo dogode činjenice koje dovode do ustanovljavanja roditeljskog prava, starateljstva ili odobravanja protektivnih mjera. U slučaju kada dođe do promjene uobičajenog prebivališta, za determinaciju roditeljskog prava ili za skrbljenje u korist osobe koja još ne nosi odgovornost za sebe, mjerodavno je pravo države novog prebivališta. Ako se ispostavi da je provođenje mjera predviđenih stranim mjerodavnim pravom materijalno ili pravno 7 Geneva Convention of 7. June 1930. providing a uniform law for bills of exchange and promissory notes, Geneva Convention of 19. March 1931. providing a uniform law for cheques and the settlement of certain conflicts of laws. [ PRAVNI SAVJETNIK ] nemoguće, onda je također mjerodavno belgijsko nacionalno pravo. Na polju ličnih imena i prezimena fizičkih lica u načelu je mjerodavno pravo državljanstva tih lica, a promjena imena i prezimena fizičkog lica bilo dobrovoljnom izjavom ili pravnom operacijom rukovodi se pravom države čije državljanstvo suo tempore ima to fizičko lice u vrijeme kad se ta promjena izvršila. Brak je podvrgnut pravu države u kojoj oba supružnika imaju svoje uobičajeno prebivalište, u nedostatku istog mjerodavno je pravo države zajedničkog državljanstva supružnika, dok je u svim drugim slučajevima mjerodavno unutrašnje pravo Belgije. Dakle, dominacija domicila kao tačke vezivanja je više nego očigledna. Bračnoimovinski režim u Belgiji se podvodi pod pravo izabrano od strane supružnika. Međutim, to pravo nikako nije apsolutno tako da oni mogu dezignirati pravo države gdje će uspostaviti svoje pravo zajedničko prebivalište nakon braka, pravo države gdje jedan od supružnika ima svoje uobičajeno prebivalište u momentu izbora ili pravo država čije državljanstvo ima jedno od supružnika u momentu izbora, bilo koji drugi izbor prava ne bi proizvodio pravno djejstvo. Prirodno sjedište pravnog odnosa donekle sputava stranačku autonomiju u belgijskom pravu. Razvod i zakonsko odvajanje su također povrgnuti pravu države mjesta gdje oba supružnika imaju svoje uobičajeno prebivalište, a u nedostatku istog, pravu države gdje je bilo njihovo posljednje zajedničko uobičajeno prebivalište i ako jedan od supružnika i dalje ima uobičajeno prebivalište u istoj državi gdje je postupak pokrenut. Ako se ni na šta od ovoga ne možemo osloniti, tek onda je mjerodavno pravo države zajedničkog državljanstva supružnika u momentu pokretanja postupka. U ostalim slučajevima sud se rukovodi belgijskim pravom. Kod obaveza izdržavanja mjerodavno je pravo države na čijoj teritoriji povjerilac izdržavanja ima svoje uobičajeno prebivalište u vrijeme kada se pozvao na dugovanu obavezu izdržavanja. Izuzetak je predviđen u situaciji kada je identično državljanstvo povjerioca izdržavanja i debitora u momenut pozivanja na dugovanu obavezu izdržavanja, a ujedno dužnik izdržavanja ima uobičajeno prebivalište na teritoriji te države u tom trenutku. Međutim, belgijsko se pravo u ovakvim slučajevima orijentira i uz pomoć favour principa, iako naravno samo supsidijarno, tako da stipulira kako je u krajnjoj liniji mjerodavno belgijsko pravo u onoj situaciji kada redovno označeno strano mjerodavno pravo ne dodjeljuje strani pravo na izdržavanje, dok belgijsko pravo to čini. Nasljeđivanje je u Belgiji podvrgnuto pravu države na čijoj teritoriji je ostavitelj imao svoje uobičajeno prebivalište u momentu smrti. Kad je nepokretna imovina u pitanju, mjerodavno je pravo države gdje je nepokretnost locirana. Ipak, kada strano pravo upućuje na pravo države gdje je ostavitelj imao svoje uobičajeno prebivalište, tako označeno pravo će biti primijenjeno. Ova odredba je tu nesumnjivo da bi se onemogućio Revnoi, odnosno takoreći „vraćanje neotpakovanog“ (francuski prevod). Radi se u suštini o dvostruko negativnoj situaciji, koja se pojavi onda kada kolizijska pravila jedne države ukazuju na pravo druge države čija kolizijska pravila opet ukazuju na prvu državu. Obligacije koje proizlaze iz štetnog događaja se najprije podvrgavaju pravu države na čijoj teritoriji i odgovorna i oštećena osoba imaju svoje uobičajeno prebivalište u vrijeme kada se sam događaj odigrao. U odsustvu zajedničkog uobičajenog prebivališta stranaka u vanugovornoj obligaciji mjerodavno je pravo države na čijoj se teritoriji činjenica koja prouzrokuje štetu kao i sama šteta dogodila u svojoj cijelosti ili je vjerovatno da će se dogoditi. U svim ostalim slučajevima mjerodavno je pravo države sa kojom odnosna vanugovorna obligacija ima najbližu, bitnu vezu. Zanimljivo je to da i belgijsko pravo, poput mnogih drugih, najprije presumira da nam kaže koje je to sjedište ili najbliža veza pravnog odnosa i poretka, a onda, kad iscrpi one prima facie mogućnosti, istu tu najbližu vezu jednostavno postavi kao questio facti svakog konkretnog slučaja. Stvarna prava na nekretninama se rukovode pravom države u kojoj se nalaze. Ako se radi o pokretnim stvarima koje su u tranzitu, sticanje i gubitak interesa zasnovanog na pravnoj transakciji se rukovodi pravom države destinacije ili odredišta pokretne imovine. Njemačka Prva autonomna organizacija koja se bavila međunarodnim privatnim pravom Njemačke, nazvana Njemački savjet za međunarodno privatno pravo, počinje egzistirati od 1953. godine, sastavljena od 16 visokopozicioniranih stručnjaka u oblasti međunarodnog privatnog prava, jednim dijelom sastavljena od akademika, a drugim od političara datirajućeg razdoblja. Istoimeno tijelo, definirano kao pomoćni subjekt Ministarstvu pravde, formirano BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 113 [ PRAVNI SAVJETNIK ] u cilju podrške Njemačkoj vladi, da razvije i poboljša njemačku legislativu u domenu međunarodnog privatnog prava i civilnih procedura, te da pruža savjete Vladi u okviru pregovora i ratificiranja međunarodnih konvencija u ovoj oblasti. Danas je rad ovog tijela podijeljen u dvije komisije koje se bave oblastima, obligaciono pravo, sa jedne, i porodično i nasljedno pravo, sa druge strane. Važno je napomenuti da Ministarstvo pravde povremeno oformljava specijaliziranu potkomisiju, sastavljenu od nekoliko članova Njemačkog savjeta za pitanja radnog prava, korporalnog prava, itd.8 Međunarodno privatno pravo Njemačke se uglavnom bazira na pravnom učenju Savignyja i njegovoj „teoriji sjedišta“, no danas ova oblast obiluje kako pozitivnim zakonima, tako i međunarodnim konvencijama.Vrijedno je napomenuti da su se dvije Evropske regulative našle u središtu pažnje njemačkog međunarodnog privatnog prava, i to Rim I (Regulativa (EC) Br 593/2008 Evropskog parlamenta i Savjeta od 17. juna 2008. godine, zakon primjenjljiv na kontraktualne obligacije, također nazvan Rim I, i Rim II (Regulativa (EC) Br 864/2007 Evropskog parlamenta i Savjeta, donesen 11. jula 2007. godine, zakon primjenljiv na nekontraktualne obligacije, također nazvan Rim II. U domenu ugovornih odnosa primarno se primjenjuje ono pravo koje su stranke odredile kao mjerodavno, a u slučaju odsutnosti stranačkog izbora mjerodavnog prava, primjenit će se pravo koje je objektivno najbliže vezano za konkretan odnos. Kada je riječ o vanugovornim odnosima, kao mjerodavno pravo primjenjuje se pravo mjesta gdje je posljedica štetne radnje nastupila, odnosno mjesta gdje je štetna radnja nastupila, u odsutnosti prvog uslova. Lični pravni status fizičkog lica se prema odredbama njemačkog zakona rješava primjenom prava državljanstva, a u slučaju kada osoba posjeduje dvojno državljanstvo, kao mjerodavno pravo se primjenjuje tzv. „efektivno državljanstvo“, odnosno državljanstvo sa kojim je osoba prema objektivnim mjerilima najbliže povezana. Uvjeti potrebni za zaključenje braka su oni koji se traže prema pravilima države čiji je osoba koja stupa u brak državljanin, a samo u specijalnim slučajevima primjenjuje se njemačko pravo. Opća djejstva braka se rukovode primarno pravom zajedničkog državljanstva, a ukoliko supružnici nemaju zajedničko državljanstvo, primjenjuje se pravo njihovog zajedničkog prebivališta. Razvod se generalno rukovodi pravom države koje je, u vrijeme podnošenja zahtjeva za razvod, mjerodavno za pravne efekte djejstva braka ili, drugim rječima, za pravni status cjelokupne porodice dok je pravni postupak u toku. Kada je u pitanju bračna stečevina, odnosno njena dioba, kao mjerodavno pravo uzima se pravo države koje je u principu primjenjivo za pravna djelovanja braka. Za nasljednopravni odnosi, odnosno pitanja zaostavštine, kao mjerodavno pravo se smatra pravo posljednjeg državljanstva preminulog, ali u slučajevima kada se određena nekretnina ili zemlja nalazi u Njemačkoj, može biti primijenjeno njemačko pravo. Za valjanost forme testamentalnog raspolaganja mjerodavno je pravo posljednjeg državljanstva ostavioca ili njegovog posljednjeg prebivališta ili mjesta gdje je testament sačinjen.9 Nesrećna okolnost prakse njemačkih sudova je što u većem broju slučajeva primjena pravila kolizionih normi ostaje nepoznata, a toj pojavi najviše pridonosi nepostojanje specijaliziranih sudova i sudija za obavljanje ove vrste posla. Ponekad njemački sudovi pristupaju dosta sumnjičavo prema primjeni stranog prava, jer se prema istom odnose kao prema činjenici, a ne kao prema zakonu. U većini slučajeva 8 9 http://www.simons-law.com/ http://ec.europa.eu 114 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 [ PRAVNI SAVJETNIK ] univerzitetski profesori su zamoljeni da urade ekspertize u domenu primjene stranog prava. Međunarodno privatno pravo Njemačke, odnosno postojeće kolizione norme su dobrim dijelom harmonizirane sa propisima Evropske regulative, posebice pitanja nadležnosti i međunarodnog ugovornog prava, tako da postoji Konvencija o primjenjivom pravu na ugovorne obligacije iz 1980. godine. Turska Poznata je činjenica da Turska nije članica Evropske unije i veliki dio međunarodnih konvencijskih pravila nije ni usvojen u sklopu oblasti međunarodnog privatnog prava Turske, ali zato jeste članica Haške konvencije i na neke aranžmane treba obratiti posebnu pažnju. Međunarodno privatno pravo Turske se uglavnom regulira postojećim nacionalnim zakonima, odnosno primjenom pravila IPRG-a (kodifikacija turskog međunarodnog privatnog prava), koji u pisanoj formi egzistira od 1982. godine.10 Turski sudovi u slučajevima s inostranim elementima primjenjuju kolizione norme po službenoj dužnosti (ex officio), te se može zahtijevati od suda, ukoliko slučaj svojim činjenicama ukazuje na primjenu stranog prava, naročita stručnost u domenu primjene prava na koji slučaj upućuje, ali sa druge strane sud je također ovlašten da zahtijeva od stranaka pomoć u domenu primjene prava. Kada je riječ o pravnoj i poslovnoj sposobnosti pravnog ili fizičkog lica primjenjuje se pravo državljanstva, odnosno sjedišta pravnog ili fizičkog lica. Član 24. stav 1. Turskog zakona propisuje da je dozvoljen izbor primjenjivog prava u domenu ugovornih odnosa, ali član 24. stav 3. propisuje da mjesto ispunjenja obaveze uvijek predstavlja najbližu vezu; Turski zakon također determinira i mjesto ispunjenja obaveze (potraživanje = sjedište dužnika, individualizirane stvari = lokacija, gdje je stvar situirana u momentu perfekcije ugovora). Kao i njemačko pravo, i tursko pravo prepoznaje razliku između duga koji se može potražiti od dužnika, i obavezu da se iznađe i dug da se otpiše novčanom pošiljkom. U slučaju da je mjesto ispunjenja obaveze i prebivalište dužnika nepoznato ili nije identično, mjerodavno je mjesto prebivališta ili sjedište povjerioca. Prema članu 23. stav 1. IPRG-a, postoji razlika u primjeni prava između pokretnih i nepokretnih stvari. Za nepokretne stvari primjenjuje se mjesto sjedišta objekta, odnosno stvari (in rem). Ovo je u Turskoj strogo postavljeno pravilo i ne može se voljom stranaka mijenjati. U kontekstu nasljednog prava, ipak je mjerodavno pravo državljanstva preminulog o čijoj se zaostavštini raspravlja, kao sekundarna bitna veza uzima se mjesto gdje se zaostavština nalazi. Isto vrijedi za formu testamentalnog raspolaganja (državljanstvo ostavioca, a potom mjesto zaostavštine). Ali u kontekstu njemačko-turske zaostavštine vrijede posebna pravila, gdje se pitanje zaostavštine ove dvije zemlje ostavlja u domen Savjeta koji ima isključivu nadležnost u domenu ovog pitanja, odnosno pitanja zaostavštine građana pomenutih zemalja, koja se nalazi na teritoriji stranih zemalja. Savjet ima pravo da uđe u posjed zaostavštine, ukoliko stvar nije pod zabranom suda zbog naknade štete ili nekog drugog potraživanja; tada Savjet ima ulogu administratora te, ukoliko je neophodno, predstavlja nasljednike po službenoj dužnosti. Primjena stranog prava može biti slobodna, ukoliko slučaj s inostranim elementom ukazuje na najužu, bitnu vezu sa tim 10 http://www.justice.gov.tr/basiclaws/Private_International.pdf BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 115 [ PRAVNI SAVJETNIK ] pravom i ukoliko to ne predstavlja kršenje temeljnih principa turskog prava i ne spada u isključivu nadležnost Turske. Istovrsna pravila se primjenjuju i za arbitražu. Kada je u pitanju problematika braka, primjenjuju se prava državljanstava supružnika, poštivajući uslove pod kojima je sklopljen. Što se tiče forme zaključenja braka, mjerodavno je pravo zemlje u kojoj je brak sklopljen, ali kada je riječ o brakovima sklopljenim pred konzularnim predstavnicima, u Turskoj oni su punovažni ukoliko su se u momentu zaključenja braka poštivale odredbe međunarodnih konvencija. U slučaju kada su supružnici različitog državljanstva primjenjuje se pravo zajedničkog domicila, ukoliko ta odrednica nije poznata uzima se u obzir pravo zajedničkog uobičajenog prebivališta, a ukoliko ni ova odrednica nije poznata, primijenit će se turski zakon koji regulira ovu oblast. U slučajevima razvoda supružnika različitih državljanstava mjerodavno je pravo zajedničkog domicila, ako nije poznato onda se uzima u obzir pravo zajedničkog uobičajnog prebivališta, a ako ni to nije poznato primijenit će se turski zakon. Za ugovorne odnose primarno je mjerodavno pravo koje su stranke, potpisnice ugovora, odredile kao mjerodavno, ali u slučaju kada ugovor ne posjeduje takvu odredbu, mjerodavno je pravo mjesta ispunjenja ugovorene obaveze. U slučaju da postoji više mjesta ispunjenja obaveze, mjerodavno je mjesto sa kojim priroda ugovora ima najbližu vezu. Kada je riječ o vanugovornim obligacijama, mjerodavno je pravo mjesta gdje se štetna radnja zbila, ali ukoliko mjesto gdje se štetna radnja zbila i mjesto gdje je posljedica takve radnje nastupila ne poklapaju, kao mjerodavno se uzima mjesto gdje je nastupila posljedica štetne radnje. Ukoliko se posljedica štetne radnje zbila u drugoj državi, mjerodavno je pravo te države. Novi statut međunarodnog privatnog prava i civilnih procedura je na snazi u Turskoj od 12. 12. 2007. godine. U novi statut je inkorporirano mnogo više detalja koji se vezuju za različite vrste ugovora, pravilo o „najbliže povezanom pravu“ umetnuto je i opisano kao pravo uobičajenog sjedišta stranke koja preduzima karakterističnu činidbu određenu ugovorom. Princip stranačke autonomije volje i pravo izbora primjenljivog prava je prihvaćen, osim u slučajevima kada se ugovorne strane ne mogu smatrati ekonomski ekvivalentne 116 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 jedna drugoj, kao u slučaju zaključivanja ugovora između poslodavca i zaposlenika.11 U domenu porodičnog prava zadržan je princip nacionalnog prava, ali je u većini slučajeva pravo domicila zamijenjeno pravom uobičajenog prebivališta. Ovim promjenama Turska želi uskladiti i unaprijediti sistem pravila iz oblasti međunarodnog privatnog prava, po uzoru na sistem koji već postoji u Švicarskoj i Njemačkoj. Poljska Svoje izlaganje o prirodnom sjedištu nekih važnijih pravnih odnosa u međunarodnom privatnom pravu evropskih zemalja završit ćemo sa jednom istočnoevropskom zemljom koja je tradicionalno bila pod velikim utjecajem francuske pravne doktine. U smislu ovog dijela to znači praktično dominaciju napoleonsko-mancinijevog principa nacionalnosti u međunarodnoprivatnim interakcijama. Poljsko međunarodno privatno pravo je sadržano u Zakonu o privatnom internacionalnom pravu broj 80/432 od 4. februara 2011. godine, koji je stupio na snagu 16. maja 2011. godine.12 Poslovna sposobnost fizičkog lica i njegova sposobnost da preduzima pravne transakcije, odnosno da svojim izjavama stiče prava i preuzima obaveze je podvrgnuta pravu njegovog državljanstva. U slučaju da fizičko lice ulazi u transakcije unutar djelokruga svojih poslovnih aktivnosti dovoljno je da se njegova ili njena sposobnost mjeri pravom države gdje je mjesto tog poslovanja locirano. Što se personalnog statuta i prava ličnosti tiče, u Poljskoj je redovno mjerodavno pravo državljanstva tog fizičkog lica. U situaciji da jedno lice ima više od jednog državljanstva, mjerodavno je pravo one države koja sa relevantnom obligacijom ima najbližu, bitnu vezu. Za ugovorne odnose poljsko pravo neposredno upućuje na Regulativu (EC) broj 593/2008, Evropskog parlamenta i Savjeta od 17. juna 2008. godine o pravu mjerodavnom za ugovorne obaveze (Rim I). Rim I zasigurno predstavlja neizbježan element kod kontraktualnih obligacija budućeg evopskog privatnog prava. Tako je i poljski zakon iz 2011. godine donesen sasvim u duhu poleta evropskog acquiscommunitairea, sa brojnim neposredno primjenjivim direktivama Evropskog parlamenta i Savjeta. Obligacije nastale iz unilateralne pravne radnje se 11 http://www.ingentaconnect.com/content/mohr/ rabelsz/2010/00000074/00000002/art00005 12 http://pil.mateuszpilich.edh.pl/New_Polish_PIL.pdf [ PRAVNI SAVJETNIK ] podvrgavaju pravu države gdje lice koje je preduzelo takvu radnju uobičajeno prebiva, uz predviđen izuzetak da će tamo gdje je takva obligacija striktno uže povezana sa pravom druge države biti mjerodavno pravo te države. Identično gore navedenom, kod vanugovornih obligacija referiše se neposredno na Regulativu (EC) broj 864/2007, Evropskog parlamenta i Savjeta od 11. jula 2007. godine o pravu mjerodavnom za vanugovorne obligacije (Rim II). Validnost forme braka poljsko pravo podvrgava pravu države u kojoj je brak sklopljen, lex loci celebrationes. Doduše, zakon dalje konstatuje da će, tamo gdje je brak sklopljen van same teritorije Poljske, biti dovoljno držati se forme koju zahtijeva pravo zajedničkog državljanstva ili pravo permanentnog ili uobičajenog prebivališta obaju supružnika. Za razvod braka mjerodavno je pravo zajedničkog državljanstva supružnika u vrijeme podnošenja zahtjeva za razvod. U nedostatku zajedničkog državljanstva mjerodavno je pravo države u kojoj oba supružnika imaju svoje trajno prebivalište, a u slučaju da ga nemaju, pravo države njihovog posljednjeg zajedničkog prebivališta pod uslovom da je bar jedno od njih ima uobičajeno prebivalište u toj državi. Kada niti jedan od pomenutih uslova nije zadovoljen razvod će se rukovoditi poljskim pravom. Iste tačke vezivanja se mutadis mutandis primjenjuju i kod zakonskog razdvajanja supružnika. Kod utvrđivanja prava mjerodavnog za priznavanje djeteta relevantno je pravo državljanstva djeteta u momentu njegovog priznavanja. Ako bi takvo pravo propustilo da obezbijedi priznanje djeteta, mjerodavno će biti pravo državljanstva djeteta u vrijeme njegovog rođenja, ako bi ovo drugo pravo osiguralo priznanje. Priznanje djeteta koje je začeto, ali još nije rođeno rukovodi se pravom državljanstva majke u vrijeme priznanja. Mjerodavno pravo u ostalim stvarima koje se tiču roditeljske brige i kontakata sa djetetom dezignira Konvencija od 19. oktobra 1996. godine o jurisdikciji, mjerodavnom pravu, priznanju, provođenju i kooperaciji u odnosu na roditeljsku odgovornost i mjere za zaštitu djeteta zaključena u Hagu. Poljsko pravo se, dakle, u raznim oblastima snažno oslanja na komunitarno i konvencijsko supranacionalno pravo. Istu situaciju nalazimo i kod obaveza izdržavanja, kod kojih poljsko pravo ponovo za determinaciju mjerodavnog prava promptno upućuje na Regulativu (EC) broj 4/2009 od 18. decembra 2008. godine o jurisdikciji, mjerodavnom pravu, priznanju i provođenju te kooperaciji u stvarima koje se tiču obaveza izdržavanja. Kod odsustva iskazane stranačke volje u stvarima nasljeđivanja mjerodavno je pravo države čijeg je državljanstva bio ostavitelj u momentu nastupanja smrti. Što se forme testamenta tiče, kao i njegovog opozivanja, mjerodavno pravo će se određivati shodno kolizijskim pravilima sadržanim u Konvenciji o sukobu zakona vezanog za formu testamentarnog raspolaganja zaključenoj u Hagu, dana 5. oktobra 1961. godine. Poljska je pokazala da se u svom međunarodnom privatnom pravu u izuzetno značajnoj mjeri oslanja na evropsko komunitarno pravo i međunarodno konvencijsko pravo. Međutim, što se samih poljskih kolizijskih pravila tiče, evidentna je blaga dominacija državljanstva kao tačke vezivanja, odnosno kao referentne tačke za utvrđivanje prirodnog sjedišta pravnog odnosa u svakom konkretnom slučaju. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 117 [ PRAVNI SAVJETNIK ] SAVJETODAVNI SERVIS RADNI ODNOSI Troškovi prevoza na posao i povratak sa posla PITANJE: Kako riješiti pravo na naknadu troškova prijevoza dolaska na posao i povratka sa posla uposleniku koji za te svrhe koristi dva prijevozna sredstva, jer nema redovne gradske niti međugradske linije, niti može donijeti dokaz o visini mjesečne karte. Dostavio je potvrde o visini pojedinačne cijene za svaku relaciju. Molila bih Vas, također, da mi odgovorite, u slučaju da mu se odobri korištenje privatnog automobila, da li mu se isplaćuje naknada u visini cijene 1,5 mjesečne karte u javnom saobraćaju (kako nalazim objašnjenja u raznim stručnim časopisima novijeg datuma) ili u visini mjesečne karte u javnom saobraćaju, kako je to utvrđeno Uredbom o izmjenama i dopunama Uredbe o naknadama koji nemaju karakter plaća, a koja je objavljena u „Službenim novinama FBiH“, broj 53/12. 118 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Služba je javna ustanova na koju se primjenjuje Zakon o ustanovama i Zakon o radu, a za sve naknade koje nemaju karakter plaća primjenjujemo Uredbu o naknadama koje nemaju karakter plaća (izravno ili kroz odredbe Pravilnika o radu koji usuglašavamo sa tom uredbom)? ODGOVOR: Odredbama člana 2. Uredbe o naknadama koje nemaju karakter plaće („Službene novine FBiH“, broj 53/12), a koju vi primjenjujete, propisano je da državnom službeniku i namješteniku kome nije organiziran prijevoz na posao i sa posla, a čije je mjesto stanovanja udaljeno od mjesta rada najmanje dva kilometra, pripada naknada ili mjesečna karta za troškove prijevoza u visini mjesečne karte gradskog, prigradskog, odnosno međugradskog saobraćaja. Pravo na naknadu troškova prijevoza u međugradskom saobraćaju imaju oni državni službenici i namještenici koji dolaze na posao iz mjesta prebivališta koje se nalazi [ PRAVNI SAVJETNIK ] van područja u kome je mjesto sjedišta federalnih organa uprave. Pravo na naknadu troškova prijevoza u ovom slučaju ostvaruje se na osnovu pismenog zahtjeva državnog službenika, odnosno namještenika u kojem se navodi adresa stvarnog stanovanja u mjestu rada i da svakodnevno putuje od tog mjesta do mjesta rada. Uz zahtjev se prilaže pismeni dokaz firme čiji se prijevoz koristi za dolazak na posao i povratak sa posla (dnevna ili mjesečna karta). Ova naknada odobrava se rješenjem koje donosi rukovodilac federalnog organa uprave. Zloupotreba korištenja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana smatra se materijalnom štetom i podliježe obavezi odgovornosti za tu štetu u skladu sa zakonom. Zaposleniku možete priznati troškove prevoza na osnovu priložene potvrde o visini pojedinačne cijene za svaku relaciju (zbir radnih dana x cijena tih karata) i to rješenjem. Druga mogućnost je da mu, na osnovu priloženih karata koje je u tom mjesecu koristio za prijevoz, priznate troškove prevoza, rješenjem. Ukoliko mu odobrite troškove prijevoza vlastitim automobilom, smatram da mu se troškovi trebaju priznati u iznosu 1,5 mjesečnog zbira dnevnih karata (član 3. Uredbe), s obzirom da ne postoji mjesečna karta na tim relacijama. Isplata regresa prije sticanja prava na godišnji odmor PITANJE: Dakle, mi koristimo prvi dio odmora kao kolektivni odmor i isplaćujemo regres radnicima u skladu sa važećim propisima. Imamo nekoliko radnika koji su kod nas uposleni tek od aprila. Mene interesuje da li i oni imaju pravo na isplatu regresa jer s obzirom da će koristiti kolektivni odmor kao i svi ostali. Ako nemaju pravo na isplatu regresa sada, da li je firma u obavezi isplatiti im regres kada oni steknu pravo na puni godišnji odmor. Recimo, ako steknu pravo na puni godišnji odmor u novembru, da li tada stiču i pravo na isplatu regresa za 2014. godinu? ODGOVOR: U vašem slučaju radi se o radnicima iz člana 42. Zakona o radu, kojima ste odobrili više dana godišnjeg odmora nego što bi im pripadalo po članu 42. Zakona o radu (jedan dan za svaki mjesec rada). Međutim, odredbe stava 1. člana 43. Zakona o radu propisuju da se trajanje godišnjeg odmora, duže od najkraćeg propisanog ovim ili drugim zakonom, uređuje kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu ili ugovorom o radu. Ako ste vi (a kažete da jeste) propisali korištenje kolektivnog godišnjeg odmora i u tom trajanju odobrili i tim radnicima korištenje godišnjeg odmora, nema nikakvog razloga da im se ne isplati i regres koji im pripada na ime korištenja tog godišnjeg odmora. Pomoć zaposlenicima koji su nastradali u elementarnim nepogodama PITANJE: Molim da nam date informaciju o tome kako se tretira pomoć zaposlenicima koji su nastradali u elementarnim nepogodama? Naime, zanima nas koji je maksimalni neoporezivi iznos koji se može donirati zaposleniku, odnosno osobi sa ugroženih područja. Da li se i u ovom slučaju trebamo rukovoditi pravilom / propisom, da je pomoć u iznosu od tri prosječne plaće zaposlenika neoporeziva? Šta je onda u slučaju donacija osobama koje nisu zaposlenici? ODGOVOR: Ova oblast regulisana je sljedećim propisima: Zakon o porezu na dohodak („Sl. novine Federacije BiH“, br. 10/08, 9/10 i 44/11), Zakon o porezu na dobit („Sl. novine Federacije BiH“, br. 97/07, 14/08 i 39/09), Zakon o porezu na dodatu vrijednost („Sl. glasnik BiH“, br. 9/05, 35/05 i 100/08). Saglasno Zakonu o porezu na dodatnu vrijednost ■■ PDV se plaća na davanje robe, proizvoda i usluga u humanitarne svrhe, na različite osnovice, ali se ipak plaća. Saglasno Zakonu o porezu na dobit ■■ Donacije za humanitarne, kulturne, obrazovne, naučne i sportske svrhe (osim za profesionalni sport) priznaju se kao rashod u iznosu do 3% ukupnog prihoda u poreznom periodu. Saglasno Zakonu o porezu na dohodak, prihodi koji ne podliježu oporezivanju sa porezom na dohodak su: ■■ pomoć za gubitke nastale kao posljedica elementarnih nepogoda i pomoći po osnovu povreda i bolesti koje isplaćuje poslodavac zaposleniku ili članu njegove porodice, isplaćene do visine utvrđene posebnim propisima, ■■ nadoknada štete u slučaju elementarnih nepogoda (ovo se odnosi na osobe koje nisu zaposlenici). BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 119 [ PRAVNI SAVJETNIK ] Isplata plaće tokom porodiljskog bolovanja PITANJE: Za suca u Općinski sud sam imenovana 1. 7. 2014. godine, a prije toga sam radila kao stručni saradnik. Porodila sam se dva dana prije, tačnije 28. 6. 2014. godine. Po propisima Kantona, meni je porodiljska naknada određena u visini 50% od šestomjesečne plate prije porođaja, što iznosi 623 KM. Članom 12a. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o plaćama i drugim naknadama sudaca i tužitelja u Federaciji („Službene novine Federacije BiH“, broj 55/13), ja imam pravo na razliku do visine pune plaće. Smatram da bi se meni trebala isplaćivati razlika do pune plaće suca od 2400 KM, osobito kad su predviđena sredstva u budžetu Kantona za rad suca, a ne plaća predviđena za stručnog saradnika 1246 KM. Molim Vaše mišljenje? ODGOVOR: Odredbama člana 93. Zakona o osnovama socijalne zaštite, zaštite civilnih žrtava rata i zaštite porodice sa djecom („Službene novine Federacije BiH“, br. 36/99, 54/04, 39/06 i 14/09), propisano je da se naknada umjesto plaće ženi - majci u radnom odnosu za vrijeme dok odsustvuje sa posla radi trudnoće, porođaja i njege djeteta, utvrđuje u procentu od ostvarene plaće u periodu od šest mjeseci prije porođaja, valorizirane po osnovu rasta plaća na području kantona u tom periodu. Procenat valorizacije utvrđuje se propisom kantona. Saglasno navedenom, pripada Vam razlika plaće do iznosa ostvarane plaće u periodu od šest mjeseci prije porođaja, a ne sudijske plaće. ODGOVOR NA DODATNO PITANJE: Odredbama člana 143. Zakona o socijalnoj zaštiti, zaštiti civilnih žrtava rata i zaštiti porodice sa djecom („Službene novine Kantona Sarajevo“, br. 16/02, 8/03, 2/06, 21/06, 17/10, 26/12 i 15/13) propisano je da se naknada umjesto plaće ženi - majci utvrđuje u iznosu 60% prosječne plaće. Odredbama člana 12. ovog zakona utvrđeno je da je osnov za utvrđivanje novčanih i drugih materijalnih davanja prosječna neto plaća ostvarena u Kantonu Sarajevo u prethodnoj kalendarskoj godini, pomnožena s odgovarajućim koeficijentom, čiju visinu utvrđuje Vlada Kantona Sarajevo svojim aktom, sa tim da osnov ne može biti manji od onog utvrđenog u prethodnoj godini. Član 12a. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji BiH („Službene novine BiH“, broj 55/13) propisuje: „Član 12a. Naknada za porodiljski dopust Sudija, tužilac i stručni saradnik za vrijeme porodiljskog dopusta imaju pravo na naknadu plaće prema propisima kantona kojim se uređuje ova oblast, prema mjestu uplate doprinosa sa tim da razlika do visine pune plaće se uplaćuje iz budžeta kojim se finansira rad suda, odnosno tužilaštva u kojem se sudija, tužilac i stručni saradnik nalaze u radnom odnosu.“ Pošto ste za suca u Općinski sud imenovani 1. 7. 2014. godine, vjerovatno odluka sadrži i podatak o datumu početka rada, a to je u svakom slučaju nakon što ste stupili na porođajno odsustvo. Prema mom mišljenju, vama se uplaćuje razlika do pune plaće koju ste primali do momenta stupanja na porođajno odsustvo. Međutim, u svakom slučaju davanje mišljenja o primjeni člana 12a. Zakona je u nadležnosti VSTVBiH, pa smatram da se u ovo slučaju obratite za mišljenje o primjenji člana 12a. Zakona. DOPUNSKO PITANJE NA ODGOVOR: Zahvaljujem se na trudu, ali što je sa primjenom člana 12a. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o plaćama i drugim naknadama sudaca i tužitelja u Federaciji („Sl. novineFederacije BiH“, broj 55/13). Molila bih da mi probate pojasniti primjenu ovog člana Zakona, osobito kada su članom 17. Zakona o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji BiH („Sl. novine Federacije BiH“, br. 72/05 i 22/09) svi zakoni propisi ili odluke koji su u suprotnosti sa ovim zakonom stavljeni van snage, a izmjenama i dopunama Zakona taj član nije promijenjen. 120 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 Do kojeg iznosa se može obustaviti plata zaposleniku? PITANJE: Do kojeg iznosa se može obustaviti plata zaposleniku? Napominjem, da je zaposlenica umrla, a da joj preduzeće nije isplatilo tri plate. Također je bitno istaći da je protiv zaposlenice bio pokrenut disciplinski postupak, iz razloga što je zaposlenica oštetila preduzeće i to na način da je zaposlenica naplaćivala račune od korisnika komunalnih usluga (fizička lica), ali da priznanice o izvršenoj naplati kao i naplaćena novčana sredstva nije [ PRAVNI SAVJETNIK ] predavala u Društvo, na taj način oštetivši Društvo i za sebe stekla protivimovinsku štetu (utvrđeni iznos koji je zaposlenica oštetila Društvo je nešto veći od 6.000 KM). S obzirom da Društvo ima obavezu prema zaposlenici isplatiti još tri zaostale plate, postavlja se pitanje do kojeg iznosa se može obustaviti njena plata? Isto tako Vas molimo da nam odgovorite da li se Društvo može namiriti iz novčane pomoći porodici koje Društvo treba da isplati porodici umrle zaposlenice? ODGOVOR: Odredbama čl. 73. i 74. Zakona o radu izričito je propisano da poslodavac ne može, bez saglasnosti zaposlenika, svoje potraživanje prema njemu naplatiti uskraćivanjem isplate plaće ili nekog njenog dijela, odnosno uskraćivanjem isplate naknade plaće ili dijela naknade plaće. Najviše polovica plaće ili naknade plaće zaposlenika može se prisilno obustaviti radi ispunjenja obaveze zakonskog izdržavanja, a za ostale obaveze može se prisilno obustaviti najviše jedna trećina plaće zaposlenika. Prisilno obustavljanje znači obustavljanje dijela plaće na osnovu izvršnog akta donesenog u zakonom propisanom postupku. Bilo kakav postupak (disciplinski, pred sudom ili drugim organima) može se voditi samo protiv žive osobe. Saglasno članu 219. (Obustava postupka u slučaju smrti osumnjičenog, odnosno optuženog) Zakona o krivičnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine („Sl. novine Federacije BiH“, br. 35/03, 37/03, 56/03, 78/04, 28/05, 55/06, 27/07, 53/07, 22/09, 12/10 i 8/13), kad se u toku krivičnog postupka ustanovi da je osumnjičeni, odnosno optuženi umro postupak će se obustaviti. To isto važi i za pokrenuti disciplinski postupak. Kako nemate nikakav pravosnažan i izvršni sudski akt protiv umrle zaposlenice, to ne možete izvršiti nikakvu prisilnu obustavu od navedene tri zaostale plate koje treba da isplatite nasljednicima (na osnovu provedenog ostavinskog postupka iza umrle), a pogotovo ne od novčane pomoći porodici koju Društvo treba da isplati porodici umrle zaposlenice. Odsustvo sa posla tokom usvajanja djeteta – bolovanje ili prodiljsko odsustvo? PITANJE: Zaposlenica je 01. 06. 2014. usvojila bebu od 10 mjeseci, do potpunog usvojenja treba pričekati šest mjeseci. Na koji način se regulira njen status u firmi? Trenutno se vodi na bolovanju po doznakama na kojima piše da odsustvuje zbog porođaja. Interesuje nas koliko dugo može odsustvovati na ime usvojenja djeteta i kojim propisima se to uređuje? ODGOVOR: Odredbama člana 117. stav 1. Porodičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine („Sl. novine FBiH“, br. 35/05, 41/05 i 31/14) propisano je da nepotpunim usvojenjem nastaju između usvojioca, sa jedne strane, te usvojenika i njegovih potomaka, sa druge strane, prava i dužnosti koje prema zakonu postoje između roditelja i djece, osim ako zakonom nije drukčije određeno. Saglasno tome, na ženu koja je usvojila dijete (nepotpuno usvajanje) odnose se sve odredbe Zakona o radu koje se odnose na zaštitu žene i materinstva, kao da je rodila dijete (čl. 54-63). Neplaćeno odsustvo PITANJE: S obzirom da je uposlenici bolnice odobreno neplaćeno odsustvo u trajanju do šest mjeseci radi stručnog usavršavanja, a koje je u skladu sa našim Pravilnikom, molim Vas da mi odgovorite da li se po isteku navedenog perioda zaposlenica odmah prima u radni odnos? ODGOVOR: Zaposlenica se „ne prima u radni odnos“ već nastavlja radni odnos, koji je neplaćenim odsustvom samo privremeno umiren. Da li je dopušten skrining od strane poslodavca prema zaposleniku? PITANJE: Molimo vas da nam odgovorite na koji način se kod zaposlenika može otkriti da je prilikom dolaska na posao bio u alkoholiziranom stanju bez obzira na to da li je učinio ili ne povredu radne obaveze, odnosno da li je dopušten skrining od strane poslodavca? ODGOVOR: Odredbama člana 44. Zakona o zaštiti na radu („Službeni list SRBiH“, broj 22/90, „Službeni list RBiH”, br. 13/94 i 16/98, i „Službene novine Federacije BiH“, broj 6/98) propisano je: „Radnik pod uticajem alkohola ili drugih sredstava zavisnosti ne može započeti, odnosno nastaviti rad. Radnik je dužan da se podvrgne provjeri da li je pod uticajem alkohola ili drugih sredstava zavisnosti u slučajevima i na način utvrđen opštim aktom, odnosno kolektivnim ugovorom. Provjeru, da li je radnik pod uticajem alkohola, vrši organizacija, odnosno BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 121 [ PRAVNI SAVJETNIK ] poslodavac upotrebom alko-testa po postupku koji je utvrđen za vršenje takve provjere u propisima o bezbjednosti saobraćaja.“ Rad u smjenama i organizacija sedmičnog odmora PITANJE: Da li uposlenicima koji radi u dane vikenda (smjenski rad), a prema članu 40. Kolektivnog ugovora u oblasti zdravstva, pripada bruto satnica u dane vikenda, s obzirom da je smjenski rad organiziran kao preraspodjela radnog vremena, jer takva organizacija rada ne poznaje dane sedmičnog odmora i dane praznika. ODGOVOR: Kad je rad organizovan u smjenama, onda se kao dani sedmičnog odmora određuju drugi dani (ne mora biti subota i nedjelja), tako da se uposlenicima kojima smjena pada u subotu i nedjelju ti dani ne smatraju danima sedmičnog odmora već običnim radnim danima. Godišnji odmor zaposlenika na određeno vrijeme PITANJE: Imamo dilemu vezano za pravo na korišćenje godišnjih odmora zaposlenika koji su bili u radnom odnosu na određeno vrijeme i koji su nakon dvije godine primljeni u stalni radni odnos. Naime, ukazala se potreba i 01. 08. 2012. godine smo zasnovali radni odnos na određeno vrijeme na period od godinu dana, sa nekoliko zaposlenika. S aspekta korišćenja godišnjeg odmora, a primjenom člana 42. Zakona o radu, pravo na korišćenje godišnjeg odmora su stekli nakon isteka šest mjeseci neprekidnog rada, odnosno u januaru 2013. godine kada smo im izdali rješenja o pravu na korišćenje godišnjeg odmora za 2012. godinu srazmjerno broju mjeseci provedenih na radu u 2012. godini, i svi zaposlenici u ovom statusu su iskoristili pripadajući odmor prije 30. 6. 2013. godine. Nakon isteka godine dana radnog odnosa na određeno vrijeme, a zbog potrebe za njihovim radom, produžili smo ugovore o radu za još godinu dana, odnosno za period 1. 8. 2013. - 1. 8. 2014. godine. Nakon produženja trajanja ugovora, u mjesecu septembru i novembru 2013. godine im je odobreno korišćenje dijela godišnjeg odmora za 2013. godinu, a u prvoj polovini 2014. godine i ostatak punog godišnjeg odmora za 2013. godinu. Nakon isteka produženog ugovora 122 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 o radu na određeno vrijeme, a zbog postojanja potrebe za njihovim radom, 1. 8. 2014. godine smo sa svima zaključili ugovore o radu na neodređeno vrijeme, odnosno zasnovali su stalni radni odnos. Interesuje nas da li nakon zasnivanja radnog odnosa na neodređeno vrijeme imaju pravo na puni godišnji odmor za 2014. godinu ili samo za dio od 1. 8. - 31. 12. 2014. godine. Najviše dileme je izazvala činjenica što smo u 2013. godini izdali dva rješenja za korišćenje godišnjeg odmora, i to za 2012. i za 2013. i onda se nameće pitanje analogije sa 2014. godinom. Ja imam svoj stav i mišljenje, ali nakon što dobijem Vaš odgovor isti moram „braniti“ ili „prihvatiti da nisam bila u pravu“. ODGOVOR: Bitno za razrješenje vaše dileme je dužina prekida rada između dva radna odnosa. Ukoliko između posljednjeg ugovora o radu na određeno vrijeme i novog ugovora o radu neodređeno vrijeme postoji prekid rada duži od osam dana (član 42. Zakona o radu) zaposlenik ima pravo na puni godišnji odmor tek nakon navršenih šest mjeseci rada, te se analogija koju pominjete ne može primjenjivati. Ukoliko tog prekida od osam dana nema, tada zaposlenici koriste puni godišnji odmor. Odgovarala na postavljena pitanja: Ljiljana Ćehajić, dipl. iur. [ PRAVNI SAVJETNIK ] JAVNE NABAVKE Javna objava Plana o javnim nabavkama PITANJE: Na koji način će se moći objaviti plan nabavki ako ugovorni organ nema web stranicu? ODGOVOR: Članom 17. novog Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik BiH“, broj 39/14) utvrđeno je da ugovorni organ mora objaviti plan nabavki čija ja vrijednost veća od 50.000 KM za robe i usluge, odnosno 80.000 KM za radove na svojoj internetskoj stranici. Zakonom nije predviđeno na koji način će ugovorni organi moći objaviti plan ukoliko nemaju vlastitu internetsku stranicu. Pretpostavka je da će Agencija za javne nabavke u narednom periodu iznaći neko rješenje za ovakve slučajeve. Ko je odgovoran za neprovođenje postupka javnih nabavki? PITANJE: Postoji li odgovornost upravnog odbora ukoliko je donio zaključak o neprovođenju nabavki? ODGOVOR: Članom 3. Zakona o javnim nabavkama definisani su ugovorni organi. Ukoliko je neka institucija definisana kao ugovorni organ u smislu ovog člana, sve nabavke roba, usluga i radova mora provoditi u skladu s odredbama Zakona o javnim nabavkama primjenjujući jedan od postupaka definisanih ovim zakonom. Dužnost je svih rukovodnih i upravljačkih struktura takve institucije da obezbijede provođenje nabavki u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Pojašnjenje člana 17. PITANJE: Pojašnjenje člana 17. ODGOVOR: Član 17. definiše sljedeće: „Ugovorni organ može započeti postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u planu nabavki ili kada ugovorni organ donese posebnu odluku o pokretanju postupka javne nabavke. Ugovorni organ mora objaviti plan nabavki čija je vrijednost veća od vrijednosti utvrđenih u članu 14. stav (1) ovog zakona na svojoj internetskoj stranici, i to najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja budžeta, odnosno finansijskog plana. Ako se ugovor dodjeljuje na period duži od jedne godine, obaveze koje dospijevaju u narednim godinama moraju biti ugovorene u iznosima predviđenim propisima kojima se uređuje izvršenje budžeta ili finansijskog plana za svaku godinu posebno.“ Dakle, ugovorni organ mora, kako bi započeo postupka nabavke, donijeti plan nabavke za narednu godinu i može pokrenuti postupak nabavke samo ako je ta nabavka navedena u planu nabavke. Ugovorni organ mora sačiniti i donijeti plan nabavke čija je vrijednost veća od 50.000 KM za robe i usluge, odnosno 80.000 KM za radove i kao takav objaviti na svojoj web-stranici u roku od 60 dana od dana usvajanja budžeta ili finansijskog plana. Korekcija plana javnih nabavki PITANJE: Po novom zakonu o javnim nabavkama, šta raditi ako vrijednost (novčana) realizacije prekorači planiranu; npr. 5000 KM plan, a u 11. mjesecu to iznosi 6000 KM? I šta raditi ako je novčana vrijednost u planiranim okvirima, a planirani broj nekog artikla se prekorači; npr. planirano 12 kom. ventica, a do 10. mjeseca sve utrošeno? ODGOVOR: Ukoliko se desi da stvarna vrijednost premaši planiranu, koja je navedena u planu, ugovorni organ mora donijeti izmjenu plana te u tom slučaju plan prilagoditi stvarnoj vrijednosti. Rješavanje žalbi do uspostave ureda u Mostaru i Banjaluci PITANJE: Što će biti sa izjavljenim žalbama, s obzirom da nisu formirane nove uspostave ureda za javne nabavke? ODGOVOR: Dopunom Zakona o javnim nabavkama BiH („Službeni glasnik BiH“, broj 47/14) objavljenom dana 16. 6. 2014. godine nadležnost za rješavanje po žalbama ima URŽ sa sjedištem u Sarajevu, a do uspostavljanja ispostava u Banjoj Luci i Mostaru. Komisija za javne nabavke i službenik za JN? PITANJE: Kod formiranja komisije za JN ugovornog organa, mora li se ista formirati za svaku nabavku ponaosob ili se komisija formira (može) na određeni period (npr. četiri godine) i u tom periodu obavlja poslove definirane ZJN? Da li službenik za JN može biti i član komisije za JN ugovornog organa? BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 123 [ PRAVNI SAVJETNIK ] ODGOVOR: Način formiranja komisije je interna stvar svakog ugovornog organa. Ugovorni organ u svojim internim aktima treba definisati ovo pitanje. Ugovorni organ može formirati komisiju i za svaku nabavku posebno na način da za svaki postupak nabavke formira novu komisiju ili da formira komisiju za određeni vremenski period i da ista provodi sve postupke nabavke u tom periodu. Neovisno od toga za koji način se odluči, ugovorni organ mora voditi računa da izabrani članovi komisije poznaju propise o javnim nabavkama i da najmanje jedan član komisije posjeduje posebnu stručnost u oblasti predmeta javne nabavke. Sukob interesa u postupku javnih nabavki PITANJE: U svojoj lokalnoj zajednici, opštini, član sam Komisije za javne nabavke: ■■ učestvujem u pripemi tenderske dokumentacije, uključujući i specifikaciju; ■■ vršim nadzor nad sprovođenjem ugovora kada su u pitanju građevinski radovi, tj. potpisujem građevinski dnevnik, građevinsku knjigu – izvršene količine. Po zanimanju sam dipl. ing. građevine. Postoji li sukob u vršenju poslova nadzora i poslova Komisije za javne nabavke, tj. da li sam u sukobu interesa? ODGOVOR: Način uspostave komisije za javne nabavke definisan je podzakonskim aktom, odnosno tačnije članom 5. Uputstva o primjeni Zakona o javnim nabavkama BiH („Sl. glasnik BiH“, br. 3/05 i 24/09) stav 4. ovog člana definiše da: „Ugovorni organ za člana komisije ne može imenovati lice za koje je utvrđeno da je u posljednjih 5 (pet) godina: a) nadležni sud donio presudu kojom je utvrđeno da je to lice počinilo krivično djelo koje sadrži elemente korupcije, krivično djelo pranja novca ili krivično djelo primanja ili davanja mita, uključujući djela vezana za finansijski interes Bosne i Hercegovine ili neke druge države; b) nadležni sud donio presudu kojom je utvrđeno da je lice izvršilo ili na bilo koji drugi način učestvovalo u izvršenju krivičnog djela falsificiranja; c) nadležni sud ili drugi upravni ili administrativni organ utvrdio da je lice odgovorno za zloupotrebu položaja i 124 PRAVNI SAVJETNIK SEPTEMBAR 2014 BROJ 9 ovlaštenja, čime je prekršilo standarde profesionalnog ponašanja u vršenju dodijeljenih poslova i radnih zadataka; d) Ured za razmatranje žalbi, na osnovu utvrđenih činjenica, ustanovio da je zloupotrijebilo službeni položaj ili pogrešno interpretiralo informacije o dostavljenim dokumentima u vezi sa postupkom javne nabavke ili u vezi s aktivnostima utvrđenim zakonima u Bosni i Hercegovini.“ Takođe u kontekstu Zakona o javnim nabavkama BiH samo rukovodeći organ ugovornog organa nе može biti član komisije za nabavke, dok za ostale zaposlene u ugovornom оrganu vrijede opšta pravila o sukobu interesa. Član 27. stav 2. Zakona o javnim nabavkama propisuje situaciju kada zahtjevi ili ponude prouzroče ili mogu prouzročiti bilo kakava sukob interesa. Zakon pobliže ne razrađuje pojam sukoba interesa niti situacije u kojima se to može dogoditi nego upućuje na odgovarajuće propise koji reguliraju ovu materiju. Prema pravnoj teoriji, „sukob interesa nastaje kada neki službenik u javnom sektoru ili državni dužnosnik svoj posao obavlja pod uticajem privatnih interesa te se odluke koje takav službenik donosi zasnivaju na pogrešnim razlozima“. U okviru svakog ugovornog organa, bilo bi poželjno da poslovi oko pripreme tenderske dokumentacije, provođenja postupka nabake, kao i poslovi na realizaciji ugovora budu podijeljeni između više ljudi. Sve ovo iz razlog podjele odgovornosti na više ljudi. Ukoliko su u postupak pripreme tenderske dokumentacije i tehničkih specifikacija uključeni profesionalci i jedan tim ljudi, zatim na poslovima provođenja postupka nabavke drugi tim, a na poslovima nadzora nad realizacijom ugovora treći tim ljudi malo je vjerovatno da će doći do nekih radnji koje imaju obilježja korupcije iz razloga što je odgovornost podijeljena između više ljudi. Pogrešan je pristup u ugovornim organima da si isti ljudi angažovani i na pripremi i na provođenju postupka nabavke i na poslovima nadzora nad realizacijom ugovora jer u ovoj situaciji postoji veća mogućnost pojave koruptivnih radnji zbog toga što su sve aktivnosti skoncentrisane kod jednog ili nekoliko ljudi koji rade sve poslove u postupku nabavke. Odgovorio na postavljana pitanja: Amir Rahmanović, dipl. iur. i trener za javne nabavke Agencije za JN BiH [ PRAVNI SAVJETNIK ] SUDSKA PRAKSA Može li poslodavac umanjiti plaću zaposlenika zbog loših rezultata poslovanja? Loš poslovni rezultat, odnosno neispunjenje poslovnog plana ne može biti razlog za umanjenje plaće jer zaposlenik za svoj rad ima pravo na ugovorenu plaću. Zaposlenik ne učestvuje u dobiti, pa nije dužan sudjelovati niti u poslovnom gubitku poduzeća. U tom smislu je i Presuda Vrhovnog suda F BiH broj Rev-794/04 od 06.09.2005. godine. Iz Biltena sudske prakse Vrhovnog suda F BiH (broj 1 siječanj – lipanj 2006): Obaveza plaćanja osnovne plaće i drugih primanja iz radnog odnosa Teška finansijska situacija ne oslobađa poslodavca od obaveze plaćanja osnovne plaće i drugih primanja iz radnog odnosa koji su propisani općim i granskim kolektivnim ugovorom. Član 69. i 111. Zakona o radu i Član 4. i 5. Općeg kolektivnog ugovora Iz obrazloženja: U reviziji tužena ponavlja navode o svome teškom financijskom položaju i prekobrojnosti uposlenika zbog prestanka rada pojedinih njenih organizacijskih jedinica, s tim da je bitan revizijski prigovor usmjeren na pravnu nevaljalost granskog kolektivnog ugovora i njegovu neobveznost u odnosu na tužene, te da se kolektivni ugovori ne mogu neposredno primijeniti pri odlučivanju o pravima uposlenika. Ovakvi prigovori nisu osnovani. BROJ 9 SEPTEMBAR 2014 PRAVNI SAVJETNIK 125 JEDNONEVNI SEMINAR Aktuelna pitanja iz radnih odnosa i penzijsko-invalidskog osiguranja 30. 09. 2014. Hotel “Hollywood”, Ilidža Više detalja o seminaru možete pronaći na stranici www.rec.ba Posjetite našu web stranicu www.rec.ba
© Copyright 2024 Paperzz
