Commissioni riunite II Giustizia e III Affari Esteri Audizione informale

Audizione presso le Commissioni riunite
II (Giustizia) e III (Affari esteri e comunitari)
della Camera dei Deputati
nell’ambito dell’esame del disegno di legge A.C. 1589
(6 febbraio 2014)
Signori Presidenti, Onorevoli Colleghi,
vi ringrazio dell’invito a partecipare all’audizione odierna nel corso
dell’esame del disegno di legge d’iniziativa governativa che autorizza la
ratifica della Convenzione dell’Aja del 19 ottobre 1996 in materia di
responsabilità genitoriale e di misure di protezione dei minori.
Si tratta di una Convenzione molto importante, entrata in vigore dal 1
gennaio 2002 e finora ratificata da 36 Paesi. L’Italia, che pure ha firmato
la Convenzione il 10 aprile 2003, è purtroppo in notevole ritardo nel
processo di ratifica, risultando tra gli ultimi Paesi dell’Unione europea ad
avviare tale processo.
Il disegno di legge in esame attribuisce alla Commissione per le
adozioni internazionali, da me presieduta in virtù della delega conferitami
dal Presidente del Consiglio, taluni compiti che si aggiungono a quelli che
la Commissione già svolge in materia di adozioni internazionali quale
Autorità centrale ai sensi della Convenzione dell’Aja del 29 maggio 1993.
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Sin dal mio insediamento, ho manifestato attenzione e profondo
interesse per l’attività che la Commissione per le adozioni internazionali
svolge, trattandosi di attività particolarmente complessa e delicata che ha
enormi riflessi sulle vite di bambini e adolescenti e di genitori che
aspettano di divenire famiglia per gli stessi bambini e adolescenti. Spero di
poter portare a tale attività il mio personale contributo.
La Commissione costituisce uno degli strumenti introdotti dalla
Convenzione stessa per garantire che “le adozioni internazionali si
facciano nel superiore interesse del minore e nel rispetto dei diritti
fondamentali che gli sono riconosciuti dal diritto internazionale.”.
Si tratta di compiti complessi, anche perché coinvolgono non solo le
omologhe Autorità centrali di altri Stati, ma amministrazioni ed enti, anche
privati, che vi operano.
Può accadere, inoltre, che sull’esito positivo o meno delle procedure
di adozione, incidano anche i problemi dei rapporti tra gli Stati.
Dal momento in cui ho assunto l’incarico di Presidente della
Commissione, ho voluto avviare un proficuo confronto al riguardo,
indicando quelle che mi sembravano le principali questioni da affrontare
per favorire lo svolgimento dei compiti da parte della Commissione stessa.
Al riguardo, è molto avvertita l’esigenza di una revisione del
regolamento di organizzazione della Commissione per le adozioni
internazionali che risale al 2007 e, in particolare, delle disposizioni che
regolano lo svolgimento dei lavori dell’organismo, ai quali occorrerebbe
conferire maggiori speditezza ed efficacia.
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E’ mia intenzione promuovere una semplificazione e uno snellimento
del procedimento di adozione, allineando i nostri tempi a quelli di Paesi
più avanzati in tale campo (ad esempio, Stati Uniti e Francia).
Occorrerebbe poi riconsiderare i costi, assicurando una maggiore
omogeneità tra quelli praticati da parte dei singoli enti autorizzati o,
eventualmente, favorendo la costituzione di enti pubblici che curino il
procedimento di adozione.
La Commissione dovrebbe, inoltre, intensificare i contatti con i
singoli Paesi, al fine di offrire maggior sostegno alle famiglie italiane
aspiranti all’adozione e allo scopo di seguire e, ove necessario, sostenere
l’attività svolta all’estero dagli enti autorizzati. Con tali enti, a mio avviso,
andrebbero rafforzati i rapporti.
Molte sono le attività di rilievo che la Commissione ha svolto in
questi anni. In particolare, ricordo con soddisfazione che la Commissione
ha promosso e sostenuto, con contributi di carattere finanziario, la
realizzazione di progetti di sussidiarietà, volti cioè alla prevenzione e al
contrasto del fenomeno dell’abbandono dei minori nel Paese di origine,
attraverso interventi che consentano la loro permanenza in famiglia e, più
in generale, nella comunità di appartenenza. Ciò nel rispetto dell’obbligo,
previsto per gli Stati che hanno ratificato la Convenzione dell’Aja, di
inserire tra le priorità politiche “misure appropriate per consentire la
permanenza del minore nella famiglia di origine.”.
Vengo ora ai nuovi compiti che il disegno di legge in discussione
attribuisce alla Commissione per le adozioni internazionali.
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Nella scorsa legislatura, presso la Commissione Affari esteri, era
stato avviato l’iter per l’esame di quattro proposte di legge di iniziativa
parlamentare, che prevedevano la ratifica della Convenzione del 1996, ma
il relativo iter è stato interrotto per la fine della legislatura.
Nell’attuale legislatura, il Governo ha ritenuto opportuno presentare
un proprio disegno di legge per la ratifica della Convenzione, anche sotto
la spinta della Commissione europea che ha più volte chiesto all’Italia (da
ultimo nel luglio 2013) le ragioni del notevole ritardo nella ratifica,
prospettando l’apertura di una procedura di infrazione (caso EU Pilot
3503/12/JUST).
La Convenzione dell’Aja del 1996 costituisce uno strumento
aggiornato per l’individuazione delle norme applicabili a tutte le questioni
relative alla tutela dei minori che presentino elementi di contatto con più
ordinamenti giuridici, al fine di evitare possibili conflitti tra gli stessi in
materia di competenza, legge applicabile, riconoscimento ed esecuzione
delle misure di protezione dei minori.
Attualmente, in Italia le norme applicabili si trovano nella vigente
Convenzione dell’Aja del 1961 sulla competenza delle autorità e sulla
legge applicabile in materia di protezione dei minori, resa esecutiva con
legge n. 742 del 1980. La Convenzione del 1961 è richiamata dalla legge
n. 218 del 1995 di disciplina del sistema italiano di diritto internazionale
privato che ne ha fatto una norma di applicazione universale, dunque non
limitata alle sole relazioni tra Stati ratificanti.
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La Convenzione del 1961, tuttavia, è ormai uno strumento giuridico
superato, anche perché gli Stati che a suo tempo la ratificarono hanno nel
frattempo ratificato la Convenzione del 1996.
Il disegno di legge governativo in corso di esame presso queste
Commissioni è frutto dell’attività svolta sin dal 2008 a livello
interministeriale da parte di un gruppo di lavoro composto da
rappresentanti del Ministero della giustizia, del Ministero degli affari
esteri, del Ministero dell’interno, del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, del Ministro per le pari opportunità, del Ministro per le politiche
europee, nonché della Commissione per le adozioni internazionali.
Tale gruppo di lavoro ha tenuto numerose riunioni presso il
Ministero della giustizia nel periodo dal novembre 2008 al febbraio 2011.
Nel corso del 2011, si sono poi tenute altre riunioni presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri allo scopo di risolvere alcuni nodi
critici emersi nell’ambito del gruppo di lavoro. I profili più problematici
riguardavano il riconoscimento nel nostro ordinamento giuridico
dell’istituto della kafala o istituto analogo (previsto dall’articolo 3 della
Convenzione).
Il Ministero dell’interno aveva, in proposito, inizialmente espresso
preoccupazioni circa le potenziali interferenze del riconoscimento della
kafala con le politiche migratorie; superata tale eccezione, in linea
generale, erano state segnalate le possibili incompatibilità con il nostro
ordinamento costituzionale del requisito della fede islamica, previsto dalla
normativa dei Paesi interessati come condizione per la realizzazione della
kafala. In sostanza, si paventava che le coppie aspiranti ad accogliere un
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bambino tramite kafala potessero essere eventualmente coartate nelle
loro scelte religiose.
La kafala (letteralmente: accoglimento) è un istituto giuridico del
diritto islamico che costituisce una sorta di affidamento familiare ed è
l’unica misura di protezione del minore in stato di abbandono negli
ordinamenti islamici. Attraverso tale istituto, un giudice affida la
protezione e la cura di un minore ad un altro soggetto (kafil) che non ne
sia il proprio genitore naturale. Tale soggetto affidatario, nella maggior
parte dei casi, è un parente che curerà la crescita e l’istruzione del minore.
Non esiste, tra l’altro, negli Stati di diritto islamico uniformità di
disciplina e ciò costituisce un ulteriore problema nel trovare soluzioni
uniformi tra gli altri Stati. Tratti comuni tra le varie discipline sono
l’esclusione del sorgere di qualsiasi rapporto di filiazione tra affidatario e
minore e, quindi, la previsione della mancanza di legami giuridici con la
famiglia di accoglienza, nonchè l’obbligo per l’affidatario di provvedere
al mantenimento e all’educazione del minore fino al compimento della
maggiore età.
La kafala è espressamente citata nella Convenzione internazionale
sui diritti del fanciullo del 1989, ratificata dall’Italia con la legge n. 176
del 1991. In tale Convenzione (articolo 20) si dice “Ogni fanciullo, il
quale è temporaneamente o definitivamente privato del suo ambiente
familiare oppure non può essere lasciato in tale ambiente nel suo proprio
interesse, ha diritto a una protezione e ad aiuti speciali dello Stato.”.
Gli Stati prevedono per questo fanciullo una protezione sostitutiva, in
conformità con la loro legislazione nazionale.
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Tale protezione sostitutiva può in particolare concretizzarsi attraverso
la sistemazione in una famiglia, la kafala di diritto islamico, l’adozione o,
in caso di necessità, il collocamento in un adeguato istituto per l’infanzia.
Nell’effettuare una selezione tra queste soluzioni, si terrà debitamente
conto della necessità di una certa continuità nell’educazione del fanciullo,
nonché della sua origine etnica, religiosa, culturale e linguistica.
Sempre più frequentemente cittadini italiani di origine nord africana
e cittadini di Paesi islamici da anni residenti in Italia chiedono di realizzare
nel loro Paese d’origine la kafala di un bambino abbandonato.
Tuttavia questo non è possibile, o meglio, l’eventuale procedura
realizzata all’estero non può facilmente perfezionarsi con l’ingresso in
Italia del bambino.
I cittadini di Paesi islamici residenti in Italia possono in realtà fare
ricorso alle norme sul ricongiungimento familiare. In tali casi, si può
andare incontro alla sostanziale incertezza (quanto meno sui tempi) della
concessione del ricongiungimento e alla frequente necessità di dover
ricorrere ai tribunali contro la reiezione dell’istanza, anche se ormai taluni
tribunali interpretano con favore tali istanze.
L’adozione è vietata dalla Sharia: pertanto, una famiglia di fede
islamica, di nazionalità italiana o straniera ma comunque residente in
Italia, da un lato non potrebbe ricorrere all’adozione, perché contraria ai
suoi principi di fede, dall’altro lato non potrebbe attivare all’estero la
procedura di kafala, perché finora non è formalmente riconoscibile in
Italia.
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A tale riguardo, ho chiesto ai miei Uffici gli approfondimenti di
comparazione con la legislazione delle altre nazioni.
Degli Stati appartenenti all’Unione Europea, solo il Belgio e l’Italia
non hanno ancora proceduto alla ratifica. Peraltro, il Belgio già da anni
dispone di una legge che specificamente disciplina il riconoscimento della
kafala realizzata all’estero.
Hanno ratificato la Convenzione del 1996 anche Polonia, Malta e
Irlanda in cui la questione religiosa è molto avvertita.
La Francia e la Spagna hanno proceduto ad una ratifica “secca”;
inoltre, la Francia sta procedendo anche ad accordi bilaterali con alcuni
Paesi arabi.
Nel corso degli ultimi anni, numerose sono state le interrogazioni
parlamentari con cui è stato chiesto conto del ritardo nella ratifica e,
inoltre, sono state presentate varie proposte di legge parlamentari nelle
more della presentazione di un disegno di legge governativo.
Per via di interpretazione giurisprudenziale ed in applicazione dei
principi delle convenzioni internazionali, i giudici italiani,
dopo un
iniziale orientamento negativo, in epoca recente hanno di fatto in molti
casi riconosciuto la kafala (compresa la Corte di Cassazione), sebbene la
giurisprudenza non è uniforme.
Per i giudici italiani la fattispecie può essere variamente inquadrata,
ad iniziare dalla circostanza che l’adozione o l’affidamento a scopo
adottivo pronunciati in quei Paesi che non hanno aderito alla Convenzione
dell’Aja “possono essere dichiarati efficaci in Italia a condizione che (...)
sia accertata la condizione di abbandono del minore straniero o il
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consenso dei genitori naturali ad una adozione che determini per il minore
adottato l’acquisizione dello stato di figlio legittimo degli adottanti e la
cessazione dei rapporti giuridici fra il minore e la famiglia d’origine.”.
L’articolo 5 del disegno di legge attribuisce alla Commissione per le
adozioni internazionali, definita “autorità competente italiana”, il compito
di approvare la proposta di assistenza legale, tramite kafala o istituto
analogo, di un minore in stato di abbandono, se, dalla documentazione
trasmessa e tenuto conto del superiore interesse del minore, risultano tutte
le circostanze richieste espressamente dalla norma.
Sono previsti requisiti dettagliati ed un sistema di garanzie analogo a
quello vigente per le adozioni internazionali, per evitare che attraverso la
richiesta di assistenza legale, si possano aggirare le disposizioni delle
leggi sulle adozioni.
L’intera procedura deve essere realizzata con l’intermediazione degli
enti autorizzati o del servizio pubblico per evitare rapporti diretti tra il
minore e i potenziali kafil.
Si tratta di attività che la Commissione per le adozioni dovrà
svolgere con l’attuale struttura e con le risorse disponibili a legislazione
vigente poiché il disegno di legge non prevede nuovi o maggiori oneri,
ferma restando la necessità per la Commissione di garantire la netta
separazione fra l’istituto dell’adozione e quello della kafala, così come
esigono le norme internazionali.
Segnalo, tra l’altro, che la disposizione che prevede l’attribuzione
delle nuove competenze alla Commissione per le adozioni internazionali e
le relative procedure è il risultato di un approfondito confronto con i
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vertici della medesima, avvenuto in sede di predisposizione del disegno di
legge in esame, al fine di valutarne la fattibilità amministrativa in modo da
garantire lo svolgimento dei nuovi compiti nel rispetto del principio di
invarianza degli oneri.
Nell’ambito del necessario riordino della struttura organizzativa
della Commissione per le adozioni, che è nelle mie intenzioni realizzare
durante il mio mandato ministeriale, si terrà conto dei nuovi compiti
affidati dal disegno di legge di ratifica.
D’altra parte, lo stesso disegno di legge rinvia ad appositi
regolamenti la disciplina delle modalità operative per attuare in modo
adeguato le disposizioni che riguardano l’affidamento e l’assistenza legale
del minore non in stato di abbandono, attività attribuita al Ministero della
giustizia – Dipartimento per la giustizia minorile (articolo 4), e
l’assistenza legale del minore in stato di abbandono, attività attribuita alla
Commissione per le adozioni internazionali (articolo 5).
Signori Presidenti, Onorevoli Colleghi,
concludendo, auspico vivamente una rapida approvazione del disegno di
legge di ratifica di questa importante Convenzione internazionale da parte
del Parlamento.
Grazie per l’attenzione.
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