Del. n. 23/2014/CCN Sezione regionale di controllo

Del. n. 23/2014/CCN
Sezione regionale di controllo per la Toscana
composta dai magistrati:
Gaetano D’AURIA
presidente
Maria Annunziata RUCIRETA
consigliere
Paolo PELUFFO
consigliere, relatore
Nicola BONTEMPO
consigliere
Laura D’AMBROSIO
consigliere
Marco BONCOMPAGNI
consigliere
nell’adunanza del 14 aprile 2014,
VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934,
n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
VISTO il Regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo della
Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, e
successive modificazioni;
VISTO l’art. 11, comma 19, del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n. 112 (recante disposizioni urgenti per il
risanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche e il rilancio del sistema nazionale musicale di
eccellenza), che attribuisce alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti la funzione
di certificare l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con gli strumenti di
programmazione e di bilancio;
VISTO il decreto del Ministro dei beni e le attività culturali del 1° febbraio 2013 e del 12
settembre 2013 di nomina e di rinnovo del commissario straordinario del Teatro del Maggio
Musicale Fiorentino di Firenze;
VISTI l’ipotesi di Contratto integrativo aziendale 7 gennaio 2014 per i dipendenti della
Fondazione Teatro del Maggio Musicale Fiorentino e l’Accordo a latere in pari data relativo al
personale con lavoro intermittente della Fondazione, i cui testi sono stati sottoscritti dalle
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organizzazioni sindacali rappresentative dei lavoratori e dalla Fondazione nella figura del
Commissario straordinario;
VISTO il progetto di Piano di risanamento 2014-2016 del 6 marzo 2014;
VISTA l’ordinanza 10 aprile 2014, n. 8, con la quale il presidente della Sezione regionale
di controllo ha convocato la Sezione per il giorno 14 aprile 2014;
UDITO il relatore, cons. Paolo Peluffo;
FATTO
Con lettera del 10 marzo 2014 il Commissario straordinario del Teatro del Maggio
Musicale Fiorentino ha inoltrato, per la prevista certificazione, il “Contratto integrativo
aziendale” e l’ “Accordo a latere relativo al personale assunto con contratto di lavoro
intermittente”, sottoscritti con le organizzazioni sindacali in data 7 gennaio 2014.
A seguito di istruttoria avviata dall’Ufficio con nota del 14 marzo 2014, prot. n. 31,
con la quale veniva richiesto di acquisire il CCNL di riferimento per il contratto aziendale e
una relazione illustrativa contenente sia la quantificazione – per ogni anno di durata del
contratto – degli oneri recati da ciascuna disposizione nonché dell’onere complessivo e delle
relative fonti di finanziamento, sia la dimostrazione di congruenza tra gli oneri complessivi
del contratto e gli strumenti di programmazione e di bilancio propri della Fondazione, l’ente
ha trasmesso una sintetica relazione tecnico-finanziaria e il CCNL per il personale
dipendente dalle fondazioni liriche e sinfoniche del dicembre 2001.
Successivamente, a seguito di ulteriore e specifica richiesta, inoltrata in data 9 aprile
2014, prot. n. 39, è stato acquisito il progetto di Piano di risanamento 2014-2016 del 6
marzo 2014, elaborato dal commissario straordinario del Teatro del Maggio Musicale
Fiorentino. Il Piano, inviato al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per la
relativa approvazione, da concertare con il MEF, non è stato a tutt’oggi approvato.
DIRITTO
1. Il contesto normativo
L’art. 11 d.l. 8 agosto 2013, n. 91, convertito con modificazioni dalla l. 7 ottobre
2013, n. 112, nell’ambito della disciplina legislativa finalizzata alla tutela, valorizzazione e
rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo, reca “disposizioni urgenti per il
risanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche e il rilancio del sistema nazionale musicale di
eccellenza”.
La finalità della norma è quella di far fronte allo stato di emergenza finanziaria e di
grave crisi gestionale del settore; i suoi destinatari sono, pertanto, gli enti di cui al d.lgs. n.
367/1996 (e successive modifiche) e alla l. n. 310/2003 (e successive modifiche), che
devono pervenire al risanamento delle gestioni e al rilancio delle attività attraverso un
complesso sistema di interventi di natura eccezionale, tra i quali sono previste forme
concordatarie in materia di debiti con istituti di credito e altri creditori, in combinazione con
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forme di sostegno pubblico (in particolare, mediante l’accesso al fondo di rotazione, con una
dotazione di 75 milioni: art. 11, comma 6), la possibilità di trasferire a una società pubblica
(Ales s.p.a., partecipata al 100 per cento dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo-MIBACT) di talune eccedenze di personale amministrativo e tecnico a tempo
indeterminato e altre forme di sostegno straordinario condizionate alla puntuale e
obbligatoria
esecuzione
di
drastiche
azioni
di
riduzione
dei
costi
strutturali
e,
contestualmente, di aumento della produzione.
L’esecuzione dell’insieme delle disposizioni previste dall’art. 11, commi 1-21, è
affidata alla gestione e al monitoraggio di un Commissario straordinario del Governo,
nominato dal Ministro dei beni e delle attività culturali, di concerto con il Ministro
dell’economia e finanze.
Il comma 1, infatti, prevede che il Commissario presenti un “Piano di risanamento”
che intervenga “su tutte le voci di bilancio strutturalmente non compatibili con la
inderogabile necessità di assicurare gli equilibri strutturali del bilancio stesso, sia sotto il
profilo patrimoniale che economico-finanziario, entro i tre successivi esercizi finanziari”.
Il Piano di risanamento assume, nell’impianto della norma, natura cogente, come
strumento di attuazione di tutte le condizionalità prescritte all’ente che richiede di accedere
agli interventi di sostegno pubblico finalizzati a ripristinare la stabilità finanziaria e la
solvibilità dell’ente stesso.
In particolare, assumono carattere obbligatorio e non opzionale le determinazioni
concernenti la riduzione dell’organico e la drastica riduzione del trattamento accessorio,
l’aumento della mobilità e della flessibilità e lo smantellamento di apparati amministrativi e
gestionali, così da concentrare la pianta organica sul personale strettamente funzionale alla
produzione artistica, riducendo al contempo il costo unitario di rappresentazioni ed
esecuzioni. Il Piano è obbligatoriamente costituito anche da misure di carattere gestionale
sulle produzioni in termini di economicità complessiva e riduzione dei costi unitari delle
rappresentazioni, pure attraverso la riduzione di forme di diaria, trasferta, festivi e prime
rappresentazioni da corrispondere al personale.
La norma individua il contenuto inderogabile del Piano nei seguenti punti:
a)
rinegoziazione e ristrutturazione del debito;
b)
indicazione della contribuzione a carico degli
enti diversi dallo Stato
partecipanti alla fondazione (e, dunque, partecipazione dei soci privati al processo di
risanamento straordinario);
c)
riduzione della dotazione organica del personale tecnico e amministrativo fino
al 50 per cento di quella in essere al 31 dicembre 2012 (secondo le modalità di cui al
successivo comma 13, che prevede il ricorso alla risoluzione unilaterale del rapporto di
lavoro per il personale che ha raggiunto quaranta anni di anzianità contributiva e, in caso di
ulteriore eccedenza, al trasferimento del personale nella predetta società Ales s.p.a.) e
razionalizzazione del personale artistico;
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d)
divieto di ricorrere a nuovo indebitamento per il periodo 2014-2016, salvo il
ricorso ai finanziamenti di cui al comma 6 (che istituisce un apposito fondo di rotazione); in
tal caso il piano deve contenere misure di copertura adeguate;
e)
l’entità del finanziamento dello Stato a valere sul fondo di cui al comma 6 per
contribuire all’ammortamento del debito;
f)
individuazione delle soluzioni compatibili per riportare l’ente (nell’arco di un
triennio) nelle condizioni di attivo patrimoniale e almeno di equilibrio del conto economico;
g)
la cessazione dell’efficacia dei contratti integrativi aziendali in vigore,
l’applicazione esclusiva degli istituti giuridici e dei livelli minimi delle voci del trattamento
economico fondamentale e accessorio previsti dal vigente CCNL e la previsione che i
contratti collettivi dovranno in ogni caso risultare compatibili con i vincoli finanziari stabiliti
dal piano;
g-bis) l’obbligo di verificare che nel corso degli anni non siano stati corrisposti
interessi anatocistici agli istituti bancari che hanno concesso affidamenti.
Ai sensi del comma 2, inoltre, “i piani di risanamento, corredati di tutti gli atti
necessari a dare dimostrazione della loro attendibilità, della fattibilità e appropriatezza delle
scelte effettuate, nonché dell’accordo raggiunto con le associazioni sindacali maggiormente
rappresentative in ordine alle previsioni di cui al comma 1, lett. c) e g), sono approvati ...
con decreto del Ministro dei beni, delle attività culturali e del turismo, di concerto con il
Ministro dell’economia e delle finanze. Con il medesimo decreto è definito il finanziamento
erogabile ai sensi del comma 6”.
Per memoria, si riassume l’insieme delle procedure previste per accedere all’insieme
delle agevolazioni pubbliche:
1.
il commissario straordinario previsto all’art. 11, comma 3, è nominato con
decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali, di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze;
2.
i Piani di risanamento presentati dal Commissario di cui al comma 1 e
seguenti sono approvati su proposta motivata del Commissario, sentito il collegio dei
revisori, con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali, di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze entro 30 giorni dalla loro presentazione;
3.
le erogazioni a valere sul fondo di rotazione previsto dall’art. 11, comma 6,
sono attuate con contratti tipo, approvati dal Ministero dell’economia e delle finanze (che ne
determina il tasso di interesse sui finanziamenti, le misure di copertura annuale di rimborso,
le modalità di erogazione e di restituzione anche nei casi di mancato adempimento da parte
dell’ente);
4.
a valere su tale fondo, è prevista anche la possibilità, all’art. 11, comma 9, di
anticipazione per l’anno 2013 di una quota fino a 25 milioni, per decisione del MIBACT su
indicazione del Commissario, a valere sulle contabilità speciali di cui all’art. 3, comma 8, del
d. l. n. 67/1997, convertito dalla l. n. 135/1997, e successive modificazioni, aperte per la
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gestione dei fondi assegnati in applicazione dei piani di spesa approvati ai sensi dell’art. 7
d.l. n. 149/1993, convertito dalla l. n. 237/1993, intestate ai capi degli Istituti del MIBACT;
5.
il trasferimento di personale in soprannumero dalle fondazioni liriche in
oggetto alla società Ales s.p.a. è deliberato con uno o più decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto
con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e con il Ministro
dell’economia e delle finanze;
6.
la negoziazione dei contratti di lavoro subordinato delle fondazioni in oggetto,
con la ridefinizione di tutte le componenti salariali, trattamenti economici, indennità, diarie
etc., è rivista attraverso la predisposizione di un Contratto integrativo aziendale sottoscritto
dalla fondazione con le associazioni sindacali maggiormente rappresentative (art. 11,
comma 19). L’ipotesi di accordo viene inviata alla competente Sezione regionale di controllo
della Corte dei conti, la quale “certifica l’attendibilità dei costi quantificati e la loro
compatibilità con gli strumenti di programmazione e bilancio”, deliberando entro 30 giorni.
La norma ipotizza una mancata deliberazione di certificazione da parte della Sezione,
prevedendo, in questo caso, un meccanismo di silenzio-assenso; prevede, altresì, il caso del
diniego
di
certificazione,
elencando
espressamente
le
conseguenze
gestionali
e
amministrative di esso (riapertura delle trattative per un nuovo accordo, ridefinizione
dell’organico da parte dell’ente); prevede, infine, che avverso la deliberazione di diniego,
possa essere proposto ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale
composizione.
Dall’insieme delle previsioni procedurali sopra riassunte si desumono le seguenti
considerazioni:
-
che il termine prescritto per l’emanazione del decreto col quale il MIBACT
approva il Piano di risanamento è cogente ma soggetto al raggiungimento del concerto con
l’autorità finanziaria di Governo;
-
che solo da tale decreto di approvazione scaturiscono le conseguenze
giuridiche che rendono attuabile il Piano in termini di benefici pubblici di natura finanziaria e
gestionale, in assenza dei quali le stesse previsioni di riduzione dei costi di personale
previste dal CIA andrebbero completamente revisionate in senso ancor più restrittivo;
-
che talune essenziali agevolazioni pubbliche previste dalla norma – quale, ad
esempio, il trasferimento di personale alla Ales s.p.a. – vengono considerate come acquisite
nel CIA, anche al fine di minimizzare i sacrifici richiesti ai dipendenti, ma che esse
andrebbero considerate opportunamente ipotetiche, quanto meno in considerazione del
complesso iter deliberativo che prevede un decreto di più elevata fonte (DPCM su proposta
del MIBACT e con un doppio concerto di “Funzione pubblica” e MEF);
-
che, in evidente considerazione delle complessità e della successione di
decisioni, deliberazioni e valutazioni di diversi soggetti, è altresì previsto (art. 11, comma 2)
che “eventuali integrazioni e modificazioni dei piani conseguenti all’applicazione del comma
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3, lettera c”, debbano essere adottate con la stessa procedura di approvazione del piano
originario.
2. Il rapporto di certificazione
Il citato art. 11, comma 19, dispone che “il contratto aziendale di lavoro si conforma
alle prescrizioni del contratto nazionale di lavoro ed è sottoscritto da ciascuna fondazione,
con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative mediante sottoscrizione di un
ipotesi di accordo da inviare alla Corte dei conti. L’ipotesi di accordo deve rappresentare
chiaramente la quantificazione dei costi contrattuali”.
La Sezione regionale competente, pertanto, è chiamata a certificare, nei termini
suesposti, “l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con gli strumenti di
programmazione e di bilancio”. La norma citata aggiunge che “se la certificazione è positiva,
la fondazione è autorizzata a sottoscrivere definitivamente l’accordo”. Se la certificazione
non è positiva, “le parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione definitiva
dell’ipotesi di accordo e la fondazione riapre le trattative per la sottoscrizione di una nuova
ipotesi di accordo, comunque sottoposta alla procedura di certificazione prevista dal
presente comma”. Avverso la delibera le parti interessate possono ricorrere alla Sezioni
riunite della Corte dei conti in speciale composizione, ai sensi dell’art. 1, comma 169, l. 24
dicembre 2012, n. 228.
Il rapporto di certificazione, dunque, si basa su due elementi valutativi: l’attendibilità
dei costi quantificati; la compatibilità degli stessi con gli strumenti di programmazione e di
bilancio.
Poiché il presupposto dell’impianto normativo è la mancata efficacia dei precedenti
documenti programmatici e di bilancio, con conseguente necessità del loro superamento
onde avviare il risanamento finanziario degli enti, il documento programmatico e di bilancio
cui fare riferimento per la certificazione richiesta non può che essere identificato con il Piano
di risanamento sopra descritto, del quale l’ipotesi di Nuovo Contratto Integrativo Aziendale,
da
parte
di
ciascuna
fondazione
con
le
organizzazioni
sindacali
maggiormente
rappresentate, è uno degli elementi costitutivi e obbligatori.
La cessazione dell’efficacia dei contratti integrativi aziendali in vigore, infatti, prevista
dalla suindicata lett. g) del comma 1 dell’art. 11, comporta la necessità di una loro
rinegoziazione, vincolata alla compatibilità con i limiti finanziari stabiliti dal piano.
L’accertamento affidato alla Sezione regionale di controllo va, pertanto, considerato
quale presupposto di uno degli elementi essenziali affinché l’ente possa accedere ai
condizionati benefici previsti dal decreto legge citato.
3. Esame della documentazione
Risultano agli atti, pertanto, oltre all’Ipotesi di Nuovo Contratto Integrativo Aziendale
(che si definisce di seguito, per brevità, Contratto o Accordo), una relazione tecnico-
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illustrativa e lo strumento di programmazione e bilancio adottato, consistente nel progetto
di Piano di risanamento 2014-2016.
Il quadro delle misure complessivamente previste per il risanamento comprende:
interventi sulla produzione e sui ricavi; la riduzione del costo del personale; l’ottimizzazione
dei costi esterni e di produzione, azioni per il riequilibrio finanziario.
Soffermandosi sul primo degli elementi valutativi di competenza di questa Sezione,
per l’analisi dell’attendibilità dei costi del contratto in esame e, quindi, delle misure previste
per la riduzione dei costi precedentemente sostenuti, rileva, oltre al medesimo, anche il
nuovo Organigramma funzionale (Allegato 3 al Contratto) derivante dall’applicazione della
lett. c) del comma 1 dell’art. 11, che prevede la riduzione della pianta organica del
personale tecnico e amministrativo e la razionalizzazione del personale artistico.
Come sinteticamente illustrato nella relazione tecnico-finanziaria acquisita nel corso
dell’istruttoria, l’attuazione dei predetti atti comporterà una riduzione complessiva del costo
del personale di 1,5 milioni, sia attraverso la rivisitazione di alcuni elementi normativi ed
economici del precedente Accordo aziendale, sia mediante il trasferimento di 55 unità di
personale alla Ales s.p.a. e il prepensionamento con esodo incentivato di 6 unità
appartenenti al Corpo di ballo. Conseguentemente, la consistenza media della pianta
organica della Fondazione dovrebbe passare dalle 390 unità presenti nell’esercizio 2014 a
360 unità negli esercizi 2015 e 2016, di cui 331 unità di personale a tempo indeterminato e
59 unità di personale a tempo determinato.
Dall’esame del contratto emerge quanto segue.
Nelle premesse viene espressamente indicato che si intende dare “puntuale
applicazione” alla lett. g), comma 1, dell’art. 11, del citato d.l. n. 91/2013, convertito dalla
l. n. 112/2013, in attuazione degli “impegni assunti dalle parti con l’avvio della trattativa
sindacale dell’11/10/2013 avente per oggetto la predisposizione di un Piano di risanamento
che tra gli elementi inderogabili contiene anche la cessazione dell’efficacia dei contratti
integrativi aziendali e la loro rinegoziazione vincolata alla compatibilità con i limiti finanziari
stabiliti dal Piano suddetto”. Si esplicita, altresì, che l’approvazione del Piano da parte degli
organi competenti viene considerata “condizione sospensiva” dell’efficacia e della validità
dell’Accordo. L’art. 1 prevede, infatti, l’applicazione di questo, a partire dalla data di stipula
e per la durata di tre anni, “al personale alle dipendenze della Fondazione Maggio Musicale
Fiorentino, previa approvazione ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, comma 2, l. n.
112/2013, il cui rapporto di lavoro sia disciplinato dal CCNL del personale delle fondazioni
lirico-sinfoniche vigente, con rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e a
tempo determinato”. E’ fatta salva comunque la validità dell’Accordo a latere.
L’Accordo si compone di una Disciplina generale, dove trovano regolamentazione gli
istituti giuridici riguardanti il rapporto di lavoro, e di una Disciplina speciale, a sua volta
suddivisa in una Parte normativa, contenente “armonizzazione della disciplina dell’orario di
lavoro così come prevista dal vigente CCNL” per tutte le tipologie professionali dell’Area
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Artistica e dell’Area tecnico-amministrativa, e in una Parte economica, contenente
l’applicazione degli istituti giuridici e dei livelli minimi delle voci del trattamento economico
fondamentale e accessorio, nonché la loro individuazione ai sensi dell’art. 11 e ss. del
vigente CCNL.
Gli istituti normativi che rilevano ai fini del raggiungimento degli obiettivi del Piano
sono principalmente i seguenti:
- Art. 4. Classificazione del personale Area tecnico-amministrativa: “Alla luce della
dinamica dei cambiamenti nell’organizzazione del lavoro e della necessità di ridisegnare le
Piante organiche mediante l’istituzione di un nuovo modello organizzativo del personale e
del lavoro (all. doc. n. 3) anche nel rispetto del Piano di risanamento di cui all’art. 11 legge
112/2013, le parti ritengono che si possa procedere alla definizione di una unica declaratoria
del personale che unifichi e sostituisca quella attuale …”;
- Art. 6. Mobilità professionale e fungibilità delle mansioni: “… le Parti concordano
sulla opportunità di favorire la mobilità interna professionale nel rispetto della fungibilità
delle mansioni e degli inquadramenti professionali”;
- Art. 13. Straordinario: “Premesso che le prestazioni di lavoro del personale devono
essere contenute entro l’orario normale così come stabilito dal CCNL vigente … le parti
convengono di limitare al massimo il ricorso all’utilizzo dello straordinario che dovrà
essere
comunque
preventivamente
autorizzato
tramite
sistema
applicativo
informatizzato gestionale (c.d. Opera) dal proprio responsabile di direzione … ; tutte le
prestazioni eventualmente eccedenti l’orario normale di lavoro non saranno né retribuite
né maggiorate, ma daranno luogo a giorni compensativi e/o ore di recupero da
consumarsi entro e non oltre il 30 aprile dell’anno successivo a quello di maturazione, a
mezzo dell’istituto della Banca ore ...”;
- Art. 14. Banca ore: “Per il personale al quale non si applica il periodo multiperiodale
è costituito l’istituto della Banca ore ossia un meccanismo di compensazione di quelle ore di
lavoro eccedenti l’orario giornaliero normale. Tutte le prestazioni eccedenti … daranno luogo
a giorni compensativi e/o ore di recupero che andranno inserite in Banca ore … con
esclusione
di
ogni
pagamento
e/o
monetizzazione
…
Relativamente
al
personale
appartenente all’Area artistica si conferma che le giornate di recupero maturate a far data
dall’esercizio 2012-2013 e quelle maturande di cui agli art. 18, 20 e 22 dell’’abrogando
Contratto integrativo aziendale si intendono abolite”;
- Art. 15. Tempo reale: “… l’Azienda ha facoltà di programmare o meno la prima
prestazione giornaliera … ; la durata dello spettacolo, della prova generale o antegenerale
sarà quella della effettiva prestazione in regime ordinario ...”;
- Art. 18. Attività in giornata festiva: “Fermo restando che di norma l’Azienda
cercherà di non programmare attività nelle giornate festive, si conviene di riconoscere per
l’attività svolta in tali giornate ed in sostituzione della maggiorazione del compenso, due
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giorni compensativi da fruire individualmente, fatta salva la compatibilità di esigenze di
produzione”;
- Art. 24. Mobilità interna e fungibilità delle mansioni nei reparti tecnici di
palcoscenico: “Tutto il personale tecnico-operaio … è utilizzabile, a seconda del momento
della produzione, sia in laboratorio che in palcoscenico, con riguardo alle specifiche
professionalità”;
- Art. 25. Attività promozionale ed educativa: “Le parti … convengono … che,
nell’ambito del normale orario di lavoro giornaliero, dovrà darsi maggiore sviluppo all’attività
di spettacolo a prezzi agevolati per studenti e lavoratori nonché alla programmazione di
prove generali con la partecipazione di tale pubblico”.
L’art. 23, inoltre, ridisegna la disciplina delle “Trasferte” in conformità a quanto
previsto dagli artt. 56, 70, 83, 95, 104 e 115 del vigente CCNL e dal successivo art. 34
dell’Accordo, abrogando espressamente tutte le disposizioni previste, in materia, dai
precedenti contratti integrativi. L’attuale disciplina prevede dunque:
- per le trasferte nazionali, l’orario giornaliero (comprensivo di viaggi, prove e
spettacolo) dovrà essere contenuto entro i limiti delle 7 ore (oltre le quali, fino a 9 per il
personale artistico e 10 per il personale tecnico amministrativo, si applica il regime
straordinario di cui all’art. 15). Il successivo art. 34 dispone poi, fermo restando quanto
previsto dai richiamati articoli del vigente CCNL, il riconoscimento di una “diaria a titolo di
rimborso forfetario di spese di vitto così come disciplinato dalla Determinazione del
Sovrintendente n. 52 del 21/03/2008 che si intende qui espressamente ed interamente
richiamata, come parte integrante del contratto, ad esclusione del punto 3) che si intende
abrogato (all. doc. n. 7)”;
- per le trasferte internazionali, è “riconosciuta la diaria prevista dalle Tabelle
ministeriali di cui alla legge n. 100/2010”.
La Parte economica è regolata dalla Disciplina speciale di cui agli artt. 29 e ss. e
prevede, in premessa, che “ogni istituto economico salariale, previsto dall’abrogando
Contratto integrativo aziendale e/o nascente da precedenti accordi aziendali, patti,
regolamenti e/o disposizioni comunque denominati, perderà di efficacia al momento
dell’entrata in vigore del presente Contratto”.
In particolare, l’art. 29 istituisce un’unica voce retributiva, denominata “PAC” (Premio
aziendale consolidato), costituita dagli “istituti giuridici ed i livelli minimi delle voci del
trattamento economico fondamentale e accessorio di cui all’art. 11 e ss. del vigente CCNL” e
dispone, altresì, “nel rispetto della compatibilità con i limiti finanziari stabiliti dal Piano di
risanamento”, l’erogazione di “una somma consolidata PAC (Premio aziendale consolidato) il
cui valore, ridotto in percentuale, determina una riduzione complessiva della retribuzione
lorda come da tabella allegata alla presente (Allegato 9) assorbe, sostituendoli, i principali
istituti
economici
dell’abrogando
Contratto
integrativo
aziendale”
(Assegno
teatrale
comunale, Indennità di incentivazione, Premio di risultato, Premio di produzione parte
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variabile). Il successivo periodo prevede, inoltre, che la “suddetta integrazione salariale,
unitamente alla retribuzione prevista dal CCNL vigente, viene considerata quale unica voce
di paga e corrisposta mensilmente e ridotta in proporzione rispetto alle giornate di Assenza
dovute a: Permessi contrattuali CCNL; Aspettativa non retribuita di cui all’art. 12; Permessi
brevi di cui all’art. 11; Congedo parentale, ad esclusione dell’astensione obbligatoria
maternità; permessi legge n. 104/92; Malattia fino a 10 giorni e Infortunio non
professionale, ferma restando la disciplina normativa in materia”.
Il successivo art. 30 regola, invece, una ulteriore voce retributiva riconosciuta
soltanto ai dipendenti appartenenti all’Area artistica denominata PAV (Premio aziendale
variabile), erogata “in sostituzione di tutte le indennità di esecuzione, in forma variabile e
vincolata al raggiungimento di precisi obiettivi di efficienza e produttività … in misura
proporzionale al periodo lavorato e strettamente legato alla effettiva Presenza”.
Le anticipazioni del Trattamento di fine rapporto sono regolate, infine, dall’art. 31, il
quale rinvia alla disciplina di un “apposito regolamento facente parte integrante del presente
Contratto (all. doc. n. 8)” e prevede l’erogazione ai sensi di quanto determinato dall’art.
2120 cod. civ. e di quanto disposto con deliberazione n. 52/1997 del Consiglio di
amministrazione del Teatro del Maggio Musicale Fiorentino, nonché con l. n. 53/2000.
La relazione tecnico-finanziaria inviata dall’ente evidenzia la quantificazione annua
degli oneri del nuovo contatto nei seguenti termini (valori in euro):
Disposizioni
esercizio 2014
esercizio 2015
esercizio 2016
Totale PAC
3.545.409
3.075.929
3.075.929
Totale PAV
1.048.725
1.048.725
1.048.725
Totale CIA
4.594.134
4.124.654
4.124.654
Per il 2014, tuttavia, il costo totale di esercizio è pari a 4.847.037, poiché al Totale
CIA occorre aggiungere il costo del personale in esubero nel primo semestre, quantificato in
euro 224.597 per i trasferimenti in Ales ed euro 28.306 per gli esodi incentivati.
Per la seconda delle valutazioni di competenza di questa Sezione, riguardante la
compatibilità dei costi complessivi con il Piano di risanamento, che nella fattispecie
costituisce, come detto, lo strumento di programmazione e di bilancio, occorre inquadrare il
Contratto in esame nel contesto degli interventi previsti all’interno del medesimo.
Le “Direttive strategiche” di riferimento sono quattro:
1) interventi sulla produzione e sui ricavi;
2) riduzione costo del personale;
3) ottimizzazione costi esterni e di produzione;
4) azioni per il riequilibrio finanziario.
La situazione dei ricavi, provenienti dalle seguenti fonti: contributi FUS, altri
contributi pubblici (tra cui quelli regionali e comunali), contributi privati, attività innovative,
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altri ricavi e biglietti e abbonamenti netti, mostra un trend negativo del 33 per cento,
passando da 41,4 milioni del 2011 a 27,9 del 2013, calcolati senza le anticipazioni previste
dal decreto in oggetto. Con l’accesso al finanziamento statale e la prevista anticipazione di
5,5 milioni, il piano ricavi si prospetterebbe in crescita per 4,5 milioni, con un recupero
graduale, nel triennio considerato (2014-2016).
L’incremento della produzione si basa essenzialmente sulla “implementazione
graduale di un sistema produttivo misto tra “teatro di stagione” e “teatro di repertorio” e
modulazioni standard per periodi omogenei (opera, sinfonica, danza, “altra musica” e
festival), nonché sulla programmazione triennale di un progressivo aumento della
produttività e sul rafforzamento del coordinamento e della collaborazione con altre
fondazioni lirico-sinfoniche.
Tali obiettivi in termini di ricavi implicano considerevoli e particolarmente ambiziosi
aumenti del numero di produzioni e di rappresentazioni: da 46 nel 2013 a 61-64-66 nel
triennio considerato per le prime; da 157 nel 2013 a 200-233-252, sempre nel triennio
considerato, per le seconde.
Si ritiene, al riguardo, che tale risultato non possa prescindere dall’applicazione del
nuovo Accordo e, in particolare, delle misure di flessibilità e mobilità e riducendo in
particolare i costi unitari delle medesime produzioni e rappresentazioni: le prime attraverso
co-produzioni,
le
seconde
tramite
le
determinazioni
da
assumere
in
applicazione
dell’Accordo in esame.
La riduzione del costo del personale è determinata, ovviamente, dalla revisione, con
il nuovo Contratto, degli istituti giuridici ed economici sopra descritti (aumento dell’orario di
lavoro, blocco straordinari, istituzione Banca ore compensativa, blocco avanzamenti
automatici di carriera, abolizione graduatorie, istituzione di un’unica voce retributiva – PAC
– legata ad indici di produttività, efficienza e presenza), nonché, in misura determinante,
dal ridimensionamento e dalla ottimizzazione delle risorse tramite il nuovo Organigramma
funzionale. Oltre alle misure già evidenziate (esodo incentivato di 6 unità di personale e
trasferimento di 55 unità alla società Ales) è previsto, infatti, il distacco temporaneo di 12
unità del Corpo di ballo.
In termini economici, la riduzione prevista è di 4,5 milioni di euro, di cui 1,5 derivanti
dall’applicazione del nuovo Accordo, così articolata: da 22,6 milioni del 2013 a 18,1 nel
2016 (a regime). Sarebbe auspicabile prevedere in ogni caso ulteriori interventi di risparmio
sul personale, anche in considerazione del significativo contenzioso sulle cause di
stabilizzazione (28 vertenze, che andranno a sentenza entro il 2014).
4 - Gli effetti dell’esame svolto dalla Sezione
La circostanza che la procedura di approvazione del Piano di risanamento non sia
stata conclusa prima della stipula del contratto in esame induce la Corte ad alcune
precisazioni.
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Il Piano di risanamento costituisce, in primo luogo, il punto di sintesi delle scelte
programmatiche compiute dagli enti in funzione della “inderogabile necessità” di assicurare,
nell’arco di tre esercizi finanziari, “gli equilibri strutturali dei loro bilanci” (art. 11, c. 1); in
secondo luogo, e di conseguenza, l’atto di avvio del processo di risanamento economicofinanziario; in terzo luogo, il documento che – definendo anche l’ammontare del
finanziamento pluriennale concesso a ciascuna fondazione sulle disponibilità del fondo di
rotazione di cui all’art. 11, c. 6 – rappresenta il riferimento essenziale della valutazione, che
la Corte è chiamata a compiere, circa la compatibilità degli oneri recati da ciascun contratto
aziendale con gli “strumenti di programmazione e bilancio” (art. 11, c. 19).
Sotto i primi due profili, fra i contenuti inderogabili del Piano, già posti in evidenza
nei paragrafi precedenti, rilevano in particolare:
- “la riduzione della dotazione organica del personale tecnico e amministrativo fino al
cinquanta per cento di quella in essere al 31 dicembre 2012 e una razionalizzazione del
personale artistico (art. 11, c. 1, lett. c);
- la cessazione dell'efficacia dei contratti integrativi aziendali in vigore, l'applicazione
esclusiva degli istituti giuridici e dei livelli minimi delle voci del trattamento economico
fondamentale e accessorio previsti dal vigente contratto collettivo nazionale di lavoro e la
previsione che i contratti collettivi dovranno in ogni caso risultare compatibili con i vincoli
finanziari stabiliti dal Piano (art. 11, c. 1, lett. g).
Secondo la legge, tali contenuti debbono formare oggetto di appositi accordi
sindacali, a loro volta destinati a confluire nei (progetti dei) Piani di risanamento che gli enti
sono tenuti a sottoporre, per l’approvazione, al MIBACT, su proposta del Commissario
straordinario (art. 11, cc. 2 e 3).
Sotto il terzo profilo, l’approvazione del Piano di risanamento costituisce il
presupposto per far luogo alla stipula, in ciascuna fondazione, del contratto aziendale, i cui
oneri debbono essere compatibili con il quadro economico-finanziario delineato dal Piano; è,
quindi, rispetto al Piano, così come approvato dal Ministero, che la Corte è chiamata a
valutare la compatibilità degli oneri implicati dal contratto aziendale.
Nel caso in esame, risultano effettivamente stipulati gli accordi sindacali aventi ad
oggetto la riduzione del personale (allegato C1 al Nuovo Contratto) e la cessazione di
efficacia del contratto integrativo. Il Piano di risanamento non risulta, invece, a tutt’oggi
approvato dal MIBACT, benché ad esso presentato al Ministero per i beni e le attività
culturali e il turismo il 6 marzo 2014.
In questa sede, la Sezione di controllo non può che esprimere, pertanto, una
valutazione “allo stato degli atti” circa la compatibilità economico-finanziaria del contratto
aziendale, assumendo a riferimento non già il Piano di risanamento approvato dal MIBACT,
quanto – in chiave meramente collaborativa – il “progetto di Piano” attualmente all’esame e
non ancora approvato dal Ministero.
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Ne discende, anzitutto, che la valutazione qui espressa della Sezione prescinde dalle
eventuali modifiche che al Piano dovessero essere apportate in sede di approvazione
ministeriale, restando, perciò, inteso che, ove intervenissero modifiche siffatte, l’ipotesi
contrattuale dovrà essere nuovamente sottoposta all’esame di questa Sezione.
Ne discende, altresì, che l’eventuale valutazione positiva della Corte in termini di
compatibilità economico-finanziaria del contratto aziendale non può che essere condizionata
dalla circostanza che il Piano approvato dal Ministero sia in tutto coincidente con il “progetto
di Piano” assunto dalla Sezione a riferimento della propria valutazione di compatibilità.
5 - Considerazioni conclusive
Con le precisazioni che precedono, l’analisi delle disposizioni previste dall’ipotesi di
nuovo CIA sottoscritto dalle parti interessate il 7 gennaio 2014 e trasmesso a questa
Sezione il 10 marzo 2014 consente a questa Sezione di ritenere che le misure di riduzione di
tutte le componenti dei costi considerate in tale accordo sono coerenti con il raggiungimento
degli obiettivi di risanamento indicate dall’ente nel Piano di risanamento trasmesso dal
Commissario al MIBACT per l’approvazione il 6 marzo 2014.
Non risulta, tuttavia, che sia stato emanato il previsto decreto ministeriale di
approvazione del Piano, il quale solo può rendere giuridicamente cogente l’accesso agli
istituti agevolativi previsti dalla norma, in assenza dei quali la stessa applicazione del nuovo
CIA risulterebbe largamente insufficiente.
La mancata approvazione del Piano determinerebbe condizioni che esulano dalla
procedura prevista dall’art. 11, comma 19, e quindi non sono considerate in questa sede né
farebbero venir meno la coerenza tra l’ipotesi di nuovo CIA e il progetto di Piano di
risanamento presentato al MIBACT, che è senza dubbio il documento cui fa riferimento l’art.
11, comma 19, nell’affidare alla Sezione competente della Corte dei conti il compito di
accertare la “compatibilità [del contratto] con gli strumenti di programmazione e bilancio”.
Va, tuttavia, considerata anche la possibilità che all’approvazione del Piano non
segua la tempestiva applicazione degli istituti di agevolazione che, pur previsti dalle norme,
sono soggetti a procedure complesse e di incerta durata. Ove, pertanto, i tempi di
attivazione di tali istituti si rivelassero tali da non consentire il rispetto del Piano e delle
cadenze da esso previste, l’ente dovrà darsi carico di attivare immediatamente la procedura
prevista dall’art. 11, comma 2, per operare le “integrazioni e modificazioni” del Piano,
necessarie a compensare – sia pure temporaneamente – il venir meno di risorse esterne con
più incisive azioni di riduzione dei costi.
Il Commissario straordinario avrà cura, nell’ambito delle proprie attribuzioni, di
monitorare l’attuazione del contratto aziendale e di riferire a questa Sezione le eventuali
situazioni di criticità che dovessero verificarsi nell’applicazione della disciplina normativa
contenuta nel d.l. n. 91/2013.
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P.Q.M.
La Sezione esprime certificazione positiva, a condizione che il Piano approvato dal
Ministero sarà in tutto coincidente con il “progetto di Piano”, assunto dalla Sezione a
riferimento della propria valutazione di compatibilità.
Il presente rapporto di certificazione verrà inviato al Commissario straordinario del
Teatro del Maggio Musicale Fiorentino, al Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo e al Ministero dell’economia e delle finanze.
Così deciso in Firenze nell’adunanza del 14 aprile 2014.
Il relatore
f.to Paolo Peluffo
Il presidente
f.to Gaetano D’Auria
Depositato in segreteria il 14 aprile 2014
Il funzionario preposto al Servizio di supporto
f.to Claudio Felli
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